Sveriges internationella adoptionsverksamhet
− lärdomar och vägen framåt
Volym 1
Betänkande av Adoptionskommissionen
Stockholm 2025
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025
ISBN 978-91-525-1265-4 (tryck)
ISBN 978-91-525-1266-1 (pdf)
ISSN 0375-250X
En utredares tankar
Att utreda om det har förekommit oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet lät när jag fick frågan som en ganska okomplicerad uppgift. Det har väl inte förekommit några oegentligheter tänkte jag. Det visade sig inte vara så enkelt. Gransk- ningen visar att det inte alltid har gått rätt till.
När barn har adopterats till Sverige har det ibland förekommit olagliga eller oetiska förfaranden som ytterst medfört att det inte funnits underlag för att bedöma om en internationell adoption verkligen kunnat antas vara till det enskilda barnets bästa. Gransk- ningen visar också på svagheter i organiseringen av adoptionsverk- samheten som bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras. Undersökningar i andra länder visar på samma sak.
När detta kommer fram väcker det förstås starka känslor. Alla som varit involverade i internationell adoptionsverksamhet har trott sig och haft en stark önskan att göra gott och det rätta. Adoptiv- föräldrar har fått ett barn som de var övertygade om behövde en ny familj, ett barn som de älskar som alla föräldrar älskar sina barn. De som arbetat med adoptionsförmedling i Sverige har varit övertygade om att de räddat barn från en osäker framtid och gett svenskar möj- lighet till föräldraskap. Tillsynsmyndighetens uppgift har länge varit att underlätta internationella adoptioner. Internationell adop- tion sågs som någonting bra och som stod under statlig tillsyn. Allt verkade gå rätt till. Och så visar det sig att så inte alltid varit fallet. Det är klart att det väcker känslor.
Mitt uppdrag har varit att klarlägga om det förekommit oegent- ligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Upp- draget har inte varit att utvärdera den svenska internationella adop- tionsverksamheten; alltså om det har varit bra eller dåligt att vi i Sverige har tagit emot ett stort antal barn för adoption från andra länder. Många gånger under arbetets gång har jag fått synpunkten
att det inte har förekommit några oegentligheter och alldeles oav- sett tjänar det inget till att leta efter sådana, det har ju gått bra för barnen som adopterats. Så är det säkert i många fall. Men att en person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på den fråga jag har att utreda, nämligen om den personens mänskliga och andra rättigheter har kränkts. Det är två olika saker som inte alltid är så enkla att hålla isär, men som måste besvaras var och en för sig.
Till min hjälp har jag haft ett enastående sekretariat vars oöver- träffade hängivenhet och engagemang gjort utredningen möjlig. Vi har alla, under de år som utredningen har pågått, levt med frågor om vilken innebörd adoption har, hur internationell adoption på- verkat dem som på olika sätt varit involverade i verksamheten, hur adoption har uppfattats och vilka följder olika beslut har fått. Vi har tagit del av många starkt berörande livsöden, från adopterade personer, adoptivföräldrar och ursprungsföräldrar. En ofrånkomlig insikt är att den svenska internationella adoptionsverksamheten emellanåt har bedrivits utan förståelse för vad en internationell adoption faktiskt innebär för dem som berörs.
Vi har förstås inte kunnat fullgöra uppdraget utan all den kun- skap och de erfarenheter och reflektioner som kommit oss till del genom alla de möten vi haft med adopterade personer, adoptivför- äldrar och ursprungsföräldrar, våra experter och referensgruppens ledamöter, forskare, myndighetsföreträdare, Riksarkivet och många fler. De har alla generöst delat med sig av sitt kunnande och sina erfarenheter, både positiva och negativa. Er hjälp har varit ovärder- lig och ni ska alla ha ett stort tack.
I utredningsuppdraget ligger också att ge förslag på adoptions- specifikt stöd. Det finns sedan lång tid tillbaka kunskap om att den som har adopterats internationellt kan ha behov av särskilt stöd vid olika tillfällen i livet. Under senare år har ett sådant stöd utvecklats men mycket återstår att göra och det är viktigt att så sker. Jag har inte i uppdrag att överväga ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats av oegentligheter i interna- tionell adoptionsverksamhet. Men redan tillsättandet av utred- ningen är ett första steg i riktning mot en gottgörelse och slutsat- serna och förslagen är ett andra steg i en sådan process. Men fler steg bör tas.
Jag har i betänkandet lämnat ett flertal förslag på hur den fort- satta verksamheten med internationell adoption kan organiseras för att om möjligt förhindra framtida oegentligheter. Det som har skett har skett och det kan vi inte ändra på. Men för framtiden finns lär- domar att dra. Av särskild vikt är att det adoptionsspecifika stöd som föreslås blir verklighet. Jag har också föreslagit att regeringen inleder en process för att ge adopterade personer och deras familjer ett offentligt erkännande och en ursäkt. Det är det minsta vi kan göra för alla de personer som drabbats av oegentligheter i sin adoption.
Uppsala i april 2025
Anna Singer
Tankar från en som blev adopterad till Sverige
Drömmar och fantasier om ett barn. Ett liv. Där.
Drömmar och fantasier om ett liv. Ihop. Här.
Eller isär.
Ett barn som lever någonstans. Som har lukter, smaker, bilder, ljud och känslor. Ett levt liv. Ett riktigt liv. Inte drömt. Inte fantiserat. Ett helt liv, några dagar, några veckor, några år. Någonstans. Med någons händer och någons famn. Del av människors minnen och människors liv. Vad drömmer barnet? Vad fantiserar det? Vad glömmer barnet? Vad vågar det hålla kvar medan det färdas över hav och land för att hamna här?
Barn byter länder. Papper byter händer. Drömmar blir verklighet. Sköna drömmar och mardrömmar. Somriga bilder på ljusbruna barn i folkdräkt. Glittrande, mörkbruna ögon under röda vinter- mössor i pulkabackar. Ljuvligt skrattande syskon i likadana fin- kläder. Blonda, raka kalufser bredvid mörka, krulliga tofsar. Här. Samtidigt som. Flera tankar i huvudet samtidigt. Samtidigt som. Familjer faller isär. Föräldrar söker förlorade barn. Människor som saknar makt och medel att kräva sin rätt. Där.
–Inte alla!
–Hur vet du det?
–Hade det varit bättre om?
–Inte längre!
–Kanske för dig, men inte för mig.
–Är du inte tacksam?
Jag är tacksam för att jag har fått förtroendet att skriva några in- ledande tankar till den här utredningen. En utredning tillsatt för att undersöka vad som skett och kan göras i förhållande till internatio- nella adoptioner till Sverige. Hur det ibland kunde bli så fel trots att vi drömde så fint och vad vi kan göra framåt. Jag är tacksam för att jag kan det. För att jag kan skriva, för att jag har livet och hälsan, för att jag har turen att befinna mig på den här platsen i den här tiden med de här möjligheterna. För att jag får tänka efter före. Skriva några ord innan. Några ord att kanske återvända till efter. Jag vet inte säkert, för jag skriver utan att ha läst utredningen. Utan att veta vad som väntar.
Jag skriver i ovisshet och ändå i visshet. Jag menar att vi redan vet saker med visshet. Men bara en del. Vi vet att några har farit illa. Att andra har haft det bra. Att en del har blivit fel. Att annat har blivit rätt. Att en del har blivit fel och rätt och bra och dåligt sam- tidigt. Men vi vet väldigt lite om hur många, hur ofta, varför och på vilket sätt. Om vad som kan lösas och om vad som är för sent. Och om hur vi kan gå vidare.
Att inte veta sägs vara välsignat. Att vila i okunnighetens hav ger frihet att fantisera och drömma. Att hoppas och glömma. Att önska att allt egentligen bara är bra. Jag försöker vänja mig vid att inte veta. Hela mitt liv har jag försökt vänja mig vid att jag för- modligen aldrig kommer att få veta. Trots att den allra vanligaste frågan jag får rör just det. Trots att jag har letat överallt. Trots att jag har läst och grävt och rest och sökt och testat och väntat och frågat och prövat. Trots att varje ny bekantskap till slut leder till samma fråga så vet jag, 53 år senare, fortfarande inte var jag kom- mer ifrån. Jag vet inte ur vilken jord jag har skapats och kapats vid rötterna. Vet inte vilka som gick på den jorden före mig eller vilka som går där än i dag.
Jag kan bara skriva hur det är för mig. En enda av nära 60 000 perso- ner som har adopterats till Sverige från andra länder. I utredningen som följer föreställer jag mig att du kommer att läsa om hur det är för många, många andra. Jag föreställer mig att just som du tänker att du ser ett mönster, att du förstår hur det hänger ihop, så till-
kommer ett nytt perspektiv, en ny oregelbundenhet, som vrider verkligheten ett halvt varv till.
I mitt liv och i mitt arbete som psykolog och psykoterapeut har jag mött personer som har adopterats som aldrig har känt behov av att söka andra rötter. Personer på stadiga fötter som slagit rot i den svenska myllan. Här. Personer som vet, eller inte vet, vad de har lämnat och som är tacksamma att de har hamnat här. Som funnit trygghet och ro och är nöjda så. Jag har mött några som hela sitt liv har haft kontakt med en familj som lever kvar. Där. Andra har åter- vänt som vuxna och då funnit den familj de en gång kom ifrån.
Jag har mött dem som inte känt igen sig alls. Där. Som aldrig vill till- baka. Dit. Och dem som ständigt längtar bort.
Jag har mött personer som har adopterats som vill tillbaka men inte är välkomna. Som först har lämnats för adoption och sedan blivit avvisade en gång till när de sökt och funnit ursprungsföräldrar som inte vill eller inte kan ha kontakt. Jag har mött personer som har adopterats från länder som hukar under krig och korruption. Länder som inte vill eller inte kan ta emot dem som söker sig tillbaka. Jag har mött personer som ville och kunde söka sina släktingar men som kom för sent. Så många som sökt sina rötter och funnit fler frågor än svar och undrat vem som ska hjälpa dem att läka. Här.
Jag har också mött dem som sökt och funnit och känt att de blivit helare. Som funnit en hamn och en famn. De som fått veta att de varit efterlängtade, saknade och sörjda. Som blivit stulna, kidnap- pade, köpta och sålda. Som handelsvaror. Jag har sett ursprungs- föräldrars förtvivlan. Där. Och uppväxtföräldrars förfäran. Här. Jag har mött adoptivföräldrar som tröstat och kramat, vyssjat och lyssnat på sina älskade barn samtidigt som samma barn fattades deras första föräldrars öppna famnar. Mardrömmar som ingen av oss hade kunnat fantisera om men som nu är verklighet.
Därtill ofta pålagringar av medfödda eller förvärvade sjukdomar och skador. Mer eller mindre massiva. Synliga och osynliga. Till- fälliga och kroniska. Inte sällan mot en fond av kända och okända kriser och katastrofer. Jag har mött dem som först blev lämnade för
adoption där och sedan blev lämnade av sina adoptivföräldrar här. För att uppdraget blev för svårt. För komplext. För att barnet bar på för stora trauman. För att de vuxna som adopterade hade för låg förmåga, för låg kompetens och för få resurser. Fel resurser. För att varken pengar eller kärlek läker alla sår.
Jag har mött socialarbetare och terapeuter, mor- och farföräldrar, syskon, vänner, partners och barn till personer som har adopterats, som förgäves försökt hjälpa och stötta utan att lyckas stävja stor- marna. Privata och professionella som har följt dem som aldrig helt hittat in i samhället eller ut ur ett inre mörker. Personer som gått bredvid någon som sårat och skadat, förstört och förlorat. Alla vi som känt någon som verkat må så bra men som plötsligt inte orkat stanna kvar. Eller som vi visste aldrig mådde särskilt bra. Alla de som vi redan har förlorat. Här.
Adoption sägs vara att uppta en annans barn som sitt eget. Att möta det främmande som sitt eget. Att försöka förstå hur det är att gå i någon annans skor och kropp. Att gå runt i samma skor som alla andra men med en kropp som oftast skiljer sig från nor- men. En kropp olik förälderns kropp. En kropp som får huvuden att vridas, blickar att dröja sig kvar, frågor att hänga i luften. En kropp som oprovocerat kan få ta emot knuffar och kommentarer, oombedda inviter och förnedrande avvisanden. Bara för att den är främmande för någon annan. Som inte ens när den kommer hem om kvällen är av samma sort som den eller de därhemma. Trots att vi alla är människor.
Min förhoppning är att den här utredningen kommer att kasta ljus över delar av vår gemensamma historia som hittills höljts i dunkel. Sedan är det upp till oss andra att välja hur vi vill gå vidare. Ska vi förändra och i så fall vad och hur? Behöver vi reparera? Kan vi kom- pensera? Vill vi utkräva ansvar? Vad ska vi ta vara på? Många erfa- renheter och kunskaper från internationella adoptioner är även relevanta för andra alternativa sätt att bli föräldrar, för andra barn som växer upp utanför sin ursprungliga familj och för andra män- niskor som bär på mer än en kultur och bakgrund.
Adoption är komplext och livslångt. Ofta inlindat i omsorg och ömhet. Att ha blivit adopterad är en väsentlig del av min identitet men det är inte allt jag är. En människa är så oändligt mycket mer än sina omständigheter. En människa vävs samman av både arv och miljö. Ett land som värnar människors rätt att leva fria och lika i värde och rättigheter är en fin miljö att vävas in i. Om det även innefattar ett erkännande av mitt arv, min historia och rätten till kännedom om mitt ursprung, som än så länge fattas mig, skulle jag vara tacksam.
Stockholm den 31 januari 2025
Hanna Wallensteen
Leg. psykolog, leg. psykoterapeut
Till statsrådet
Camilla Waltersson Grönvall
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 28 oktober 2021 att uppdra åt en särskild utredare att kartlägga och analysera hur regelverk, organisering och processer inom Sveriges internatio- nella adoptionsverksamhet har fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av even- tuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverk- samhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommu- ner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegent- ligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internatio- nella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regel- verk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäker- heten. Utredaren ska också utreda behov av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas, och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som be- hövs. Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 6 juli 2023 (dir. 2023:113), den 19 september 2024 (dir. 2024:86) och den
10 december 2024 (dir. 2024:120).
Som särskild utredare förordnades den 28 oktober 2021 profes- sorn i civilrätt Anna Singer.
Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Som huvudsekreterare anställdes den 1 december 2021 utredaren Tina J Nilsson. Som ut- redningssekreterare anställdes den 1 oktober 2022 juristen Pernilla Krusberg och den 15 november 2022 utredaren Helena Norman. Som utredningssekreterare var också utredaren Anders Tordai anställd från
den 24 januari 2022 till den 31 mars 2023 och utredaren Christina Sundelöf Kellner från den 21 februari 2022 till den 21 november 2022.
Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 23 feb- ruari 2022 rättssakkunnige Anna Fridh Welin, Justitiedepartementet, departementssekreteraren Andrea Larsson, Socialdepartementet, ämnesrådet Erica Neiglick, Utrikesdepartementet och departe- mentssekreteraren Lisette Wahlroth, Socialdepartementet. Lisette Wahlroth entledigades den 1 februari 2023 och ersattes av departe- mentssekreteraren Sandra Rosenälv. Anna Fridh Welin entledigades den 11 september 2023. Sandra Rosenälv entledigades den 11 decem- ber 2024 och ersattes av kanslirådet Christopher Woltén.
Som experter att biträda utredningen förordnades den 23 feb- ruari 2022 verksamhetschefen Kerstin Gedung (Adoptionscentrum), professorn Michael Hellner (Stockholms universitet), chefsjuristen Jonas Hägerlind (Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd), juristen Karin Juhlén (Barnombudsmannen), legitimerade psykologen Jenny Klefbom, biträdande professorn Cecilia Lindgren (Linköpings universitet), socionomen Sarah Lundholm, (Stockholms stad), lagmannen Mats Sjösten (Varbergs tingsrätt), verksamhets- chefen Ann-Charlotte Särnbratt (Barnen Framför Allt) och juristen Elin Torebring (Socialstyrelsen). Jonas Hägerlind entledigades den
9 mars 2023 och ersattes av generaldirektören Per Bergling (Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd). Kerstin Gedung ent- ledigades den 19 september 2024 och ersattes av kommunikations- strategen Patric Nilsson (Adoptionscentrum).
Utredningen har också biträtts av en referensgrupp. Som leda- möter i referensgruppen förordnades den 24 februari 2022 Marit Arnbom, Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO), Bonnie Berggren, Transnationellt adopterades riksorgani- sation (TAR), Anna Blades, Adopterade Koreaners Förening (AKF), Maria Diemar, Chileadoption.se, Peter Högman, Sverige Nepal- föreningen, Hanna Sofia Johansson, Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN), Pia Ninche, Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF), Britt-Marie Nygren, Familjeföreningen för inter- nationellt adopterade (FFIA), Elisabet Sundén Ingeström, Nät- verket för Bulgarienföreningen för adoptivfamiljer, Katharina Urkko, Koreanska Sällskapet och Carin Walles, Föreningen Forever Families för Sydafrika och Lesotho. Katharina Urkko entledigades den
26 juni 2024 och ersattes av Mats Eklind (Koreanska Sällskapet).
Utredningen har antagit namnet Adoptionskommissionen (S 2021:08).
Den särskilda utredaren står själv för bedömningar, slutsatser och förslag i betänkandet. I övrigt är betänkandet skrivet i vi-form, vilket står för utredaren och sekretariatet tillsammans.
Härmed överlämnas betänkandet Sveriges internationella adop- tionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (SOU 2025:61). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i juni 2025
Anna Singer
Tina J Nilsson
Pernilla Krusberg
Helena Norman
Förkortningar
1904 |
års lag |
Lagen (1904:26 s. 1) om vissa |
|
|
internationella rättsförhållanden |
|
|
rörande äktenskap och för- |
|
|
mynderskap |
1917 |
års adoptionslag |
Lagen (1917:378) om adoption |
1971 |
års lag |
Lagen (1971:796) om internatio- |
|
|
nella rättsförhållanden rörande |
|
|
adoption |
1979 |
års lag |
Lagen (1979:552) om internatio- |
|
|
nell adoptionshjälp |
1986 |
års deklaration |
FN:s deklaration om sociala och |
|
|
rättsliga principer rörande skydd |
|
|
av och omsorg om barn, särskilt |
|
|
med hänsyn till nationell och |
|
|
internationell placering i foster- |
|
|
hem och adoption |
1993 |
års Haagkonvention |
Haagkonventionen om skydd av |
|
|
barn och samarbete vid interna- |
|
|
tionella adoptioner |
AC |
|
Adoptionscentrum |
ACCA |
Adoption & Child Care |
|
|
Association |
AEF |
|
Adopterade etiopiers och |
|
|
eritreaners förening |
AFO |
Organisationen för vuxna Adop- |
|
|
terade och Fosterbarn |
|
|
37 |
Förkortningar |
SOU 2025:61 |
AGS |
Adoptionsgruppen Skaraborg |
AHA |
African Hope Adoptions |
AKF |
Adopterade Koreaners Förening |
Barnkonventionen |
FN:s konvention om barnets |
|
rättigheter |
Barnrättskommittén |
FN:s kommitté för barnets |
|
rättigheter |
BFA |
Barnen Framför Allt |
Bris |
Barnens rätt i samhället |
Bufdir |
Barne-, ungdoms- og familie- |
|
direktoratet (Norge) |
BUP |
Barn- och ungdomspsykiatrin |
BV |
Barnens Vänner-Internationell |
|
adoptionsförmedling |
CARA |
Central Adoption Resource |
|
Agency (Indien) |
CCAA |
Chinese Centre for Adoption |
|
Affairs (Kina) |
CCCWA |
China Centre för Children´s |
|
Welfare and Adoption (Kina) |
CPS |
Child Placement Service |
|
(Sydkorea) |
Dir. |
Kommittédirektiv |
Dnr |
Diarienummer |
DPCCS |
Department of Probation and |
|
Child Care Services (Sri Lanka) |
Ds |
Departementsserien |
Europakonventionen |
Europeiska konventionen an- |
|
gående skydd för de mänskliga |
|
rättigheterna och de grund- |
|
läggande friheterna |
SOU 2025:61Förkortningar
FABV |
Föreningen Alla Barns Vänner |
FB |
Föräldrabalken |
FFIA |
Familjeföreningen för Internatio- |
|
nell Adoption |
FN |
Förenta nationerna |
FSA |
Föreningen Sydindiska |
|
Adoptioner (FSA) |
HCCH |
Haagkonferensen för internatio- |
|
nell privaträtt |
HD |
Högsta domstolen |
HFD |
Högsta förvaltningsdomstolen |
HSLF-FS |
Gemensam författningssamling |
|
avseende hälso- och sjukvård, |
|
socialtjänst, läkemedel, folkhälsa |
|
m.m. |
ICBF |
Instituto Colombiano Bienestar |
|
Familiar (Colombia) |
ICCPR |
FN:s konvention om medborger- |
|
liga och politiska rättigheter |
INEA |
Expertisecentrum interlandelijke |
|
adoptie (Nederländerna) |
ISIA |
Föreningen Indo-Swedish Inter- |
|
country Adoption |
ISS |
International Social Service |
JO |
Justitieombudsmannen |
KWS |
Korea Welfare Services |
|
(Sydkorea) |
LAIS |
Lagen (2018:1289) om adoption |
|
i internationella situationer |
LIA |
Lagen (1997:192) om internatio- |
|
nell adoptionsförmedling |
Förkortningar |
SOU 2025:61 |
MIA |
Myndigheten för internationella |
|
adoptionsfrågor |
MFoF |
Myndigheten för familjerätt och |
|
föräldraskapsstöd |
MOLSA |
Ministry of Labour and Social |
|
Affairs (Etiopien) |
MOWA |
Ministry of Woman Affairs |
|
(Etiopien) |
MOWCYA |
Ministry of Women, Children |
|
and Youth Affairs (Etiopien) |
NIA |
Statens nämnd för internationella |
|
adoptionsfrågor |
OSL |
Offentlighets- och sekretesslagen |
|
(2009:400) |
Palermoprotokollet |
Tilläggsprotokoll till UNTOC |
|
om förebyggande, bekämpande |
|
och bestraffande av handel med |
|
människor, särskilt kvinnor och |
|
barn |
PAS |
Post Adoption Services |
Prop. |
Proposition |
Rskr. |
Riksdagsskrivelse |
SAICA |
Swedish Association for Inter- |
|
country Adoptions |
SAW |
The Swedish Association for |
|
Adoptive Children’s Welfare |
SFS |
Svensk författningssamling |
SKAN |
Svenska koreaadopterades nät- |
|
verk |
SoL |
Socialtjänstlagen (2001:453)1 |
1Den 1 juli träder en ny socialtjänstlag i kraft, se prop. 2024/25:89 En förebyggande social- tjänstlag-för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
SOU 2025:61Förkortningar
SOU |
Statens offentliga utredningar |
SWS |
Social Welfare Society |
|
(Sydkorea) |
TAR |
Transnationellt adopterades riks- |
|
organisation |
TDP |
Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci |
|
(Polen) |
UNCED |
Konventionen till skydd för alla |
|
människor mot påtvingade för- |
|
svinnanden |
UNTOC |
FN:s konvention mot gränsöver- |
|
skridande organiserad brottslig- |
|
het |
Sammanfattning
Inledning
Utredningen Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lär- domar och vägen framåt tillsattes av regeringen i oktober 2021 efter ett enigt tillkännagivande i riksdagen. Bakgrunden var de uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverk- samheten som hade framkommit både internationellt och i Sverige.
Uppdraget
Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auk- toriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra pri- vata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adop- tionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organi- sering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytter- ligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredaren ska också utreda behovet av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras. Uppdraget har inte varit att utvärdera verksamheten, det vill säga om verksamheten med internationell adoption har varit till barns bästa, varken i det individuella fallet eller för barn som grupp.
För att fullgöra uppdraget har såväl arkivmaterial från myndig- heter och organisationer som adoptionsakter från 1960-talet och framåt granskats. Stor vikt har lagts vid att förstå ageranden också i ett historiskt perspektiv. Vi har intervjuat många aktörer och tagit del av adopterade personers kunskaper och erfarenheter, både vad
43
Sammanfattning |
SOU 2025:61 |
gäller oegentligheter och behovet av och utformning av adoptions- specifikt stöd.
Tolkning av uppdraget
Uppgiften att utreda förekomsten av oegentligheter i Sveriges internationella adoptionsverksamhet under en tidsperiod på över 70 år är komplex och kräver flera ställningstaganden vid valet av utgångspunkter för arbetet. Utgångspunkten vid bedömningen av oegentligheter har varit de krav som ställts både i den nationella och den internationella regleringen. En viktig fråga har varit om aktö- rerna i den internationella adoptionsverksamheten har fullgjort de skyldigheter som åvilat dem.
Vi har delat in oegentligheter i olagliga adoptioner och oetiska ageranden, som är den terminologi som används internationellt. I enlighet med direktiven har vi valt att bedöma olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Även oetiskt agerande bedöms utifrån de värden som erkänts i inter- nationella konventioner och som formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen.
Uppdraget handlar ytterst om att utreda om internationellt adopterade barns rättigheter har kränkts. Det är en fråga som måste hållas åtskild från frågan om internationellt adopterade personer har fått ett bra liv i sina nya familjer och i sitt nya land. Om en adop- terad person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på frågan om deras mänskliga rättigheter har kränkts.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Oegentligheter har förekommit i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Det har förekommit oegentligheter i de internationella adoptio- nerna till Sverige, både i form av olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Exempelvis finns bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverksamheten under varje år- tionde från 1970- till 2000-talet. Barn har också i en del fall adop-
SOU 2025:61 |
Sammanfattning |
terats till Sverige utan frivilligt och informerat samtycke från för- äldrarna. Det har även förekommit falska uppgifter och felaktig- heter i adoptionsdokument. Svenska aktörer har i vissa fall gjort avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare. De svenska aktörerna har inte i tillräcklig utsträckning säkerställt att barnen blivit till- gängliga för adoption på rätt sätt och att adoptionen varit till bar- nens bästa. Det har ofta saknats särskilda samtyckeshandlingar från barnets föräldrar i adoptionsakterna, även när föräldrarna varit kända. Det har inte alltid funnits förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption. Det har dessutom ofta saknats centrala uppgifter i adoptionsakterna, avgörande för att tillgodose en adop- terad persons rätt till kännedom om sitt ursprung. De svenska aktö- rerna har inte ansträngt sig tillräckligt för att denna rättighet ska kunna tillgodoses.
Svenska aktörer har inte alltid vidtagit tillräckliga åtgärder när de fått vetskap om oegentligheter
En del av de oegentligheter som förekommit i den svenska inter- nationella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna inträffade, medan andra oegentligheter har uppdagats först långt senare. Regeringen och tillsynsmyndigheten har inte alltid vidtagit tillräckliga åtgärder eller agerat tillräckligt kraftfullt när de fått kännedom om oegentlig- heter. Det har inte heller funnits rutiner eller processer för att hantera eller förebygga oegentligheter. Tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna har i vissa fall avstått från att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter.
Den svenska adoptionsverksamheten har präglats av stor tillit mellan aktörerna. De svenska aktörerna har haft en hög risktole- rans och inte i tillräcklig grad problematiserat risker och signaler om oegentligheter. De svenska aktörerna har haft en stark tillit till ursprungsländernas förmåga att bedriva adoptionsverksamhet utan förekomst av oegentligheter och en stark tilltro till den egna för- mågan att förmedla barn på ett etiskt godtagbart sätt i länder med utbredd korruption eller förekomst av oegentligheter. Oegentlig- heter hade i högre grad kunnat undvikas om de svenska aktörerna
Sammanfattning |
SOU 2025:61 |
varit mer uppmärksamma på de risker för oegentligheter som före- legat. Det handlar bland annat om att Sverige samarbetat med länder som krävt höga adoptions- och donationsavgifter vid adoption.
Sverige har även adopterat barn från diktaturer, länder med stor fattigdom och utbredd korruption samt länder där adoptions- institutet varit okänt.
Svagheter i systemet för internationella adoptioner har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras
Flera svagheter i systemet för internationella adoptioner har bi- dragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras.
Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att reglera och kontrollera de privata adoptionerna för att på så sätt motverka oegentligheter. Åtgärderna har kommit alltför sent vilket kan ha bidragit till att oegentligheter kunnat fortgå.
Regleringen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet har anpassats efter den befintliga adoptionsverksamheten och för att underlätta adoptioner. Den har inte varit utformad för en effektiv kontroll och för att förhindra oegentligheter. Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention har i praktiken inte stärkt rättssäker- heten i den svenska internationella adoptionsprocessen.
Organiseringen av adoptionsverksamheten där ideella föreningar ansvarar för adoptionsförmedlingen har bidragit till ett alltför okri- tiskt förhållningssätt till internationell adoptionsverksamhet och gett incitament att förmedla så många barn som möjligt för adoption.
NIA:s uppdrag fram till 2005 att både underlätta adoptioner och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna har bidragit till att försvaga tillsynen och kontrollen av adoptionsverk- samheten.
Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg och förut- sättningar för en effektiv tillsyn. Myndigheten har också tolkat sitt tillsynsuppdrag snävt och inte ansett sig kunna granska adoptions- organisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer. Tillsyns- myndigheten har därmed inte skaffat sig tillräcklig kunskap om förmedlingsverksamheten och dokumentationen i förmedlings- ärenden som underlag för auktorisation. Bristande kunskap om verksamheten har också medfört svårigheter för tillsynsmyndig-
SOU 2025:61 |
Sammanfattning |
heten att kunna styra och kontrollera adoptionsorganisationerna och förebygga oegentligheter i adoptionsverksamheten.
Socialnämnder och domstolar har haft ett stort ansvar men en otydlig roll att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. De har i alltför hög grad förlitat sig på att adop- tionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process. Det kan ha ökat riskerna för oegentligheter i den svenska inter- nationella adoptionsverksamheten.
Förslagen för adoptionsverksamheten framåt och om stöd till adopterade och deras familjer
Åtgärder med anledning av konstaterade oegentligheter
Sverige bör ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Regeringen bör påskynda processen för att ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden. Det har förekommit adoptioner till Sverige som kan falla inom defini- tionen av ett påtvingat försvinnande. Enligt konventionen finns ett särskilt ansvar att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande samt ge gottgörelse till de drabbade.
En offentlig ursäkt till adopterade personer och deras familjer
Ytterst är det svenska staten som har misslyckats med att skydda barnets rättigheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det innebär att staten måste ta ansvar för det som hänt och vidta åtgärder för att det inte ska hända igen. Förslagen som gäller hur den internationella adoptionsverksamheten ska organiseras framåt och stöd till adopterade personer, utgör viktiga beståndsdelar i ett ansvarstagande. Därutöver bör regeringen utan dröjsmål inleda en dialog med organisationer och nätverk för adopterade personer och adoptivfamiljer om förutsättningarna och formerna för en ursäkt till de drabbade och ett offentligt erkännande av de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett inom den svenska internatio- nella adoptionsverksamheten.
Sammanfattning |
SOU 2025:61 |
Ett stärkt och långsiktigt adoptionsspecifikt stöd till adopterade personer och deras familjer
Ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Regeringen föreslås inrätta ett nationellt resurscentrum för adop- terade personer och adoptionsfrågor, som ska samla och samordna det adoptionsspecifika stöd som staten erbjuder. Resurscentrumet ska vända sig till både nationellt och internationellt adopterade per- soner. Det ska vara en tydlig väg in för adopterade som behöver stöd, men även för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer.
Resurscentrumet ska erbjuda direktstöd i form av adoptions- specifikt samtalsstöd, stöd vid ursprungssökning och stöd vid miss- tanke om oegentligheter. Samtalsstödet ska bygga på valfrihet och finnas på flera fysiska platser men även digitalt. Det ska också finnas en informativ och vägledande webbportal samt möjlighet till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Resurscentrumet ska även erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade personer. Resurs- centrumet ska tillvarata olika kompetenser och erfarenheter i verk- samheten, inte minst adopterade personers kompetens. Det kan exempelvis handla om att hålla i erfarenhetsutbyten, ordna mötes- platser, agera ”jourhavande kompis”, ”kulturtolk” eller stötta i ursprungssökning.
Utöver direktstöd ska resurscentrumet erbjuda ett kunskaps- höjande stöd till närstående, allmänhet och till yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer.
För att erbjuda hög tillgänglighet för så många som möjligt ska det nationella resurscentrumet för adopterade personer och adop- tionsfrågor placeras vid en ny enhet på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), med placering i Stockholm. En sådan lösning ger förutsättningar för att erbjuda både ett fysiskt och digitalt direktstöd med hög tillgänglighet och hög adoptions- specifik kompetens. Ett rådgivande organ ska knytas till resurscent- rumet där exempelvis adopterade personer och forskare bör ingå.
SOU 2025:61 |
Sammanfattning |
Ekonomiskt bidrag för resa till ursprungslandet och en nationell DNA-databas
Adopterade personer ska kunna få ett ekonomiskt bidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efter- skott mot redovisning av utlägg och administreras av Försäkrings- kassan.
Rättsmedicinalverket och MFoF ska ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer.
Den framtida internationella adoptionsverksamheten
Verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige ska avvecklas
År 2024 förmedlades 54 barn till Sverige för adoption från ett annat land. Eftersom förmedlingsverksamheten finansieras genom avgifter från sökanden är adoptionsorganisationernas överlevnad beroende av antalet förmedlade barn för adoption. Den sista auktoriserade adop- tionsorganisationen kommer därför förmodligen behöva avveckla sin förmedlingsverksamhet inom en snar framtid. Om verksamheten ska upprätthållas måste den ha statlig finansiering.
Verksamheten med att förmedla barn för adoption är proble- matisk från ett barnrättsperspektiv eftersom den utgår från en efterfrågan på barn. Efterfrågan på barn tillgängliga för adoption kan motverka subsidiaritetsprincipen och skapa incitament för oegentligheter. Internationell adoptionsförmedling är inte längre en hållbar lösning för att skydda barns intressen och föreslås av- vecklas. Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028.
Sammanfattning |
SOU 2025:61 |
Stärkt kontroll av adoptioner över landgränser
I en globaliserad värld kommer det alltid att finnas behov av adop- tion över landgränser i enstaka fall, till exempel adoption av ett släktingbarn. Även när sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Staten måste ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption över landgränser är till barnets bästa och att processen är rättssäker. MFoF ska få lämna tillstånd till internationell adoption om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller om det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa. I syfte att stärka kontrollen i adoptionsprocessen ska an- svaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention flyttas från social- nämnderna till MFoF.
En ansökan om adoption som avser ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption får tas upp till pröv- ning av svensk domstol endast om MFoF har gett tillstånd till adop- tionen.
Summary
Introduction
The Inquiry ‘Sweden’s intercountry adoption activities – lessons learned and the way forward’ was appointed by the Government in October 2021 following a unanimous announcement in the Riksdag. This was in response to reports of irregularities and shortcomings in intercountry adoption activities that occurred both internationally and in Sweden.
Remit
The aim of the Inquiry is to shed light on potential irregularities in Sweden’s intercountry adoption activities, and how the Govern- ment, relevant government agencies, municipalities, authorised associations, non-profit organisations and other private actors have acted and reacted to potential irregularities, based on each actor’s responsibilities and role. The lessons learned by the Inquiry should provide guidance for the development of Sweden’s intercountry adoption activities by proposing how current regulatory frame- works, organisational arrangements and procedures can be revamped and reinforced with the aim of further strengthening the child rights perspective and due process. The Inquiry was also tasked with investigating the need for adoption-specific support and pro- posing what assistance and support activities should be offered and how they should be organised. The remit does not include evaluating the activities, i.e. whether intercountry adoption activities have been in the best interests of the child – either in individual cases or for children as a group.
51
To carry out its remit, the Inquiry has examined archive material from government agencies and organisations as well as adoption files from the 1960s and onwards. A major emphasis has also been placed on understanding the practices from a historical perspective. We have interviewed many actors and drawn on adoptees’ knowledge and experiences, with respect to identifying irregularities and the need for and design of adoption-specific support.
Interpretation of the remit
The task of investigating the occurrence of irregularities in Sweden’s intercountry adoption activities over a period of more than 70 years is complex and requires the Inquiry to make a number of choices as regards the basis for its work. As a basic premise, irregularities have been assessed based on the requirements set out in both national and international regulatory frameworks. An important question has been whether actors have fulfilled the obligations incumbent on them in intercountry adoption activities.
We have categorised irregularities as ‘illegal adoptions’ and
‘unethical practices’, which are the terms used internationally. In accordance with the Terms of Reference, we have chosen to assess illegal conduct in relation to the laws and regulations that applied at the time. Unethical conduct has also been assessed based on the values recognised in international conventions and formulated in Swedish law at the time of the adoption.
The ultimate aim of the remit is to investigate whether the rights of children adopted internationally have been violated. This is an issue that must be examined separately from the question of whether people adopted internationally have had a good life in their new families and in the new country. Whether an adopted person has had a good life or not must not influence the answer to the question of whether their human rights have been violated.
Irregularities in Swedish intercountry adoption activities
Irregularities have occurred in Swedish intercountry adoption activities
Irregularities in international adoptions to Sweden have taken place in the form of both illegal adoptions and unethical conduct. For example, there are confirmed cases of the sale of children in Swedish intercountry adoption activities during every decade from the 1970s to the 2000s. In some cases, children were also adopted to Sweden without voluntary and informed consent. Cases of false documentation and errors in adoption documents also occurred. In certain cases, Swedish actors have deviated from due adoption process in various ways so as to mediate more adoptions and to accelerate the process. Swedish actors have not adequately ensured that children were made available for adoption in the proper manner or that adoptions were in the best interests of the child. Signed documentation providing the biological parents’ consent to the adoption of a child was often missing in the adoption files, even if those parents were known. Explanations were not always provided for why intercountry adoption of a child was mediated. Moreover, key details that are essential for ensuring adoptees’ right to know- ledge of their origins were often missing from the adoption files. Swedish actors have not made adequate efforts to ensure that this right can be fulfilled.
Swedish actors have not always taken sufficient measures when they became aware of irregularities
Swedish actors were already aware of some of the irregularities occurring in Swedish intercountry adoption activities at the time that they occurred, whereas other irregularities came to light much later. The Government and the supervisory authority have not always taken adequate measures or acted forcefully enough after learning of irregularities. Nor have there been procedures or pro- cesses for managing or preventing irregularities. The supervisory authority and adoption organisations have in some cases refrained from gathering more information or critically examining an activity when information regarding irregularities emerged.
There has been a great deal of trust between actors engaged in Swedish adoption activities. Swedish actors have had high risk tolerance and failed to sufficiently problematise risks and signals of irregularities. Swedish actors have had a great deal of trust in the capability of countries of origin to conduct adoption activities with- out irregularities and a great deal of trust in their own capability to mediate children for adoption in an ethically acceptable manner in countries with widespread corruption or occurrences of irregularities. Irregularities would have been avoidable to a greater extent if the Swedish actors had been more aware of the risks of irregularities. This includes Sweden cooperating with countries that required high adoption and donation fees. Sweden has also adopted children from dictatorships, countries with widespread poverty and corruption, and countries where the adoption institution was unknown.
Weaknesses in the system of intercountry adoptions have contributed to an inability to prevent irregularities
Several weaknesses in the system of intercountry adoptions have contributed to an inability to prevent irregularities.
The Government has not taken adequate measures to regulate and control private adoptions in order to eliminate irregularities. Measures have been taken far too late, which may have contributed to the continuation of irregularities.
The regulatory framework for Sweden’s intercountry adoption activities has been adapted to existing adoption activities and to facilitate adoptions. It has not been designed for effective control and prevention of irregularities. In practice, Sweden’s ratification of the 1993 Hague Convention has not enhanced legal certainty in Sweden’s intercountry adoption process.
The arrangement of adoption activities, in which non-profit
organisations take responsibility for adoption mediation, has con- tributed to a largely uncritical approach to intercountry adoption activities and provided incentive to mediate as many children as possible for adoption.
Up to 2005, the mandate of the National Board for Intercountry Adoptions to both facilitate adoptions and carry out supervision of authorised adoption organisations partly undermined the supervision and control of adoption activities.
The supervisory authority has not had adequate tools and con- ditions for effective supervision. The authority has also applied a narrow interpretation of its supervisory mandate and has not con- sidered itself able to investigate the activities of adoption organi- sations in children’s countries of origin. The supervisory authority has thus failed to gain sufficient knowledge about the mediation activities and documentation in mediation cases as a decision-making basis for authorisation. Deficient knowledge about activities has also complicated the ability of the supervisory authority to govern and control adoption organisations and prevent irregularities in adoption activities.
Social welfare committees and courts have had a major responsi- bility but an unclear role in ensuring that intercountry adoptions are carried out correctly and in the best interests of the child. They have relied far too heavily on adoption organisations as guarantors of due process. This may have increased the risk of irregularities in Swedish intercountry adoption activities.
Proposals for future adoption activities and on support for adoptees and their families
Measures based on identified irregularities
Sweden should ratify the International Convention for
the Protection of All Persons from Enforced Disappearance
The Government should accelerate the process of ratifying the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance. Adoptions to Sweden that fall within the definition of enforced disappearance have occurred. According to the Convention, authorities have a particular responsibility to ex- amine adoptions that have taken place through enforced disap- pearance and to guarantee the victims effective remedy.
A public apology to adoptees and their families
Ultimately, it is the Swedish State that has failed to protect the rights of children in intercountry adoption activities. This means that the State must take responsibility for what has happened and take measures to ensure that it does not happen again. Proposals concerning how intercountry adoption activities should be organised in future and support to adoptees are important aspects of this re- sponsibility. The Government should also promptly initiate a dialogue with organisations and networks for adoptees and adoptive families regarding the conditions and manner of an apology to the victims and of public recognition of the offences and violations of human rights that have taken place in Swedish intercountry adoption activities and.
Stronger long-term adoption-specific support to adoptees and their families
A national resource centre for adoptees and adoption issues
The Government proposes establishing a national resource centre for adoptees and adoption issues that gathers and coordinates adoption-specific support offered by the State. This resource centre should focus on individuals adopted both nationally and internationally. There should be a clear path for adoptees in need of support, as well as for the professionals who interact with adoptees in the course of their work.
The resource centre should offer direct support in the form of adoption specific counselling, assistance to adoptees searching for their origins, and support when there is suspicion of irregularities. The counselling should be based on freedom of choice and be available in several physical locations, as well as digitally. There should also be an informative and instructive web portal and the possibility to receive general advice via telephone, e.g. concerning questions about archives, DNA and legal issues. The resource centre should also offer meeting places and forums for adoptees to exchange experiences. The resource centre should draw on various areas of expertise and experiences in its activities, particularly the expertise of adoptees. This could entail moderating exchanges of experience, organising meeting places, acting
as an ‘on-call friend’ or cultural interpreter, or providing assistance to adoptees searching for their origins.
In addition to direct support, the resource centre should offer knowledge-raising support to close relatives, the general public and professionals who interact with adoptees in the course of their work. To offer high accessibility for as many people as possible, the
national resource centre for adoptees and adoption issues should be established as a new department at the Family Law and Parental Support Authority, and located in Stockholm. Such a solution would make it possible to offer both physical and digital direct support that is easily accessible and provides a high level of adoption-specific expertise. The resource centre should be supported by an advisory body that includes adoptees and researchers.
Financial grants for travel to countries of origin and a national DNA-database
Adoptees should be able to receive financial grants of up to 25 per cent of the price base amount to enable travel to their countries of origin. The grant should replace the current adoption allowance that adoptive parents are eligible to receive following an adoption mediated through an authorised adoption organisation. The grant should be disbursed following submission of proof of expenditures and admi- nistered by the Swedish Social Insurance Agency. The Swedish National Board of Forensic Medicine and The Family Law and Parental Support Authority should be given the task to investigate the conditions for establishing a national DNA-database for adoptees.
Future intercountry adoption activities
Mediation activities for adoption of children to Sweden will be phased out
In 2024, 54 children were adopted to Sweden from other countries. Since mediation activities are funded through fees from applicants, adoption organisations are dependent on the number of children mediated for adoption for their survival. For this reason, the last authorised adoption organisation will need to phase out its mediation
activities in the near future. State funding is needed if the activity is to be maintained.
Mediation activities for the adoption of children are problematic from the perspective of the rights of the child, as they are based on the demand for children. The demand for children available for adoption can conflict with the principle of subsidiarity and create incentive for irregularities. Intercountry adoption mediation is no longer a sustainable solution for protecting the interests of children, and therefore the Inquiry proposes phasing it out. Mediation activ- ities should be discontinued by 31 December 2028.
Enhanced control of adoptions across national borders
In a globalised world, there will always be a need for adoption across national borders in individual cases, such as the adoption of children of relatives. When applicants have a close connection to a child who is the subject of an adoption, there may be grounds for adoption other than the fact that a child lacks a safe environment in which to grow up in their home country. The State must take greater responsibility for ensuring that adoption across national borders takes place in the best interests of the child and in com- pliance with due process. The Family Law and Parental Support Authority should be able to grant permits for international adoption of a child who is related to an applicant or an applicant’s adopted child, or if there are special grounds for adoption in consideration of the personal relationship between the applicant and child. The Family Law and Parental Support Authority should examine whether the manner of mediation is reliable and the adoption is in the best interests of the child. In order to strengthen the control in the adop- tion process, the responsibility to examine whether adoption pro- ceedings should continue in accordance with Article 17(c) of the 1993 Hague Convention should be reassigned from the social wel- fare committees to the Family Law and Parental Support Authority.
An application for adoption concerning a child under the age of
18 who has been brought or is intended to be brought to Sweden for adoption may only be considered by a Swedish court if The Family Law and Parental Support Authority has granted permit for the adoption.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalken1 att det ska införas elva nya paragrafer, 4 kap. 24–34 §§ och närmast före 4 kap. 24 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 kap.
Internationella adoptioner
24 §
Bestämmelserna i 25–34 §§ tillämpas när en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige.
25 §
En ansökan om adoption som gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption, får tas upp till pröv- ning endast om sökanden eller sökandena har fått tillstånd att adoptera barnet enligt 26 §.
1Föräldrabalken omtryckt 1995:974.
59
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
Bestämmelser om svensk dom- stols internationella behörighet finns i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer.
26 §
Den eller de som vill adoptera ett barn med hemvist i utlandet ska ansöka om tillstånd från Myn- digheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd.
27§
Tillstånd till adoption från ut-
landet får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptiv- barn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption.
Tillstånd får ges under förut- sättning att
1.det andra landet har en adop- tionslagstiftning eller annan tillför- litlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläg- gande principer för internationell adoption som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om bar- nets rättigheter och i 1993 års Haag- konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adop- tioner,
2.det andra landet har en fun- gerande administration kring adop- tionsverksamhet,
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
3.det med hänsyn till omstän- digheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adop- tion från landet, samt
4.sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)2 och adoptionen med beaktande av samtliga omständig- heter kan antas vara till barnets bästa.
28 §
I ärenden om tillstånd till internationell adoption ska Myn- digheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppen- bart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
29§
Prövningen enligt 26 § ska göras
innan barnet lämnar landet.
30§
Beslut om tillstånd till inter-
nationell adoption ska, om det inte finns särskilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in.
31§
Ett beslut om tillstånd till inter-
nationell adoption gäller så länge sökanden har ett medgivande en-
2Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
ligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000).3
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera Myndig- heten för familjerätt och föräldra- skapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid till- ståndet gäller.
Ett beslut om tillstånd till inter- nationell adoption ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
32 §
När ett beslut om att ett barn ska överlämnas för vård hos de tilltänkta adoptivföräldrarna har fattats i ursprungslandet, ska Myn- digheten för familjerätt och föräld- raskapsstöd skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adop- tionsförfarandet får fortsätta.
Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns särskilda skäl.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska underrätta den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)4 att samtycke till att adoptionsförfaran- det får fortsätta har lämnats.
3Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
4Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
33 §
Beslut enligt 26, 31 tredje stycket och 32 första stycket §§ får över- klagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten.
Beslut i övrigt av Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd får inte överklagas.
34 §
Den som i strid med 26 § låter föra ut ett barn från det land där det har sitt hemvist döms till böter.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2029.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
1.2Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 21 kap. ska upphöra att gälla,
dels att 5 kap. 9 §, 20 kap. 1 § och 112 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 21 kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 kap.
9 §1
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner: Avdelning B Familjeförmåner:
1.föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, (11 och 12 kap.)
2.barnbidrag, (15 och 16 kap.)
3.underhållsstöd, (17–19 kap.)
4. adoptionsbidrag, (21 kap.) |
4. bidrag till ursprungssökning, |
|
(21 kap.) |
5. omvårdnadsbidrag (22 kap.)
Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6.sjukpenning i särskilda fall, (28 a kap.)
7.rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall, (29–31 a kap.)
8.sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, (33 och 35–37 kap.)
Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9.merkostnadsersättning, (50 kap.)
10.assistansersättning, (51 kap.)
11.bilstöd, (52 kap.)
Avdelning E Förmåner vid ålderdom
12.garantipension, (55, 56, 65–67 och 69–71 kap.)
13.särskilt pensionstillägg, (73 kap.)
14.äldreförsörjningsstöd, (74 kap.)
Avdelning F Förmåner till efterlevande
15.efterlevandestöd, (77, 79 och 85 kap.)
16.garantipension till omställningspension, (77, 81 och 85 kap.) Avdelning G Bostadsstöd
1Senaste lydelse 2018:1265.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
17.bostadsbidrag, (95–98 kap.)
18.bostadstillägg, och (100–103 kap.)
19.boendetillägg. (103 a–103 e kap.)
20kap. 1 §2
I denna underavdelning finns bestämmelser om
– adoptionsbidrag i 21 kap., och – bidrag till ursprungssökning i 21 kap., och
–omvårdnadsbidrag i 22 kap.
21 kap. Bidrag till ursprungssökning
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om rätten till bidrag för ur- sprungssökning för adopterade personer.
Rätten till bidrag för ursprungssökning
2 § Bidrag till ursprungssökning kan lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i Sverige. Bidraget lämnas med högst 25 procent av prisbasbeloppet för återresa till ursprungslandet.
3 § För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att an- sökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genom- fördes.
4 § Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Med svensk domstols beslut likställs
1.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haag- konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,
2Senaste lydelse 2018:1265.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
3.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, och
4.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap.
5 § Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Bidrag lämnas inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
112 kap.
4 §3
Interimistiska beslut om er- |
Interimistiska beslut om er- |
sättning enligt 2 och 3 §§ får inte |
sättning enligt 2 och 3 §§ får inte |
fattas i ärenden om adoptions- |
fattas i ärenden om bidrag till ur- |
bidrag, bilstöd eller särskilt pen- |
sprungssökning, bilstöd eller sär- |
sionstillägg. |
skilt pensionstillägg. |
Interimistiska beslut enligt 2 § får inte fattas i ärenden om allmän ålderspension, inkomstpensionstillägg, efterlevandepension eller efter- levandestöd.
Interimistiska beslut enligt 3 § får inte fattas i ärenden om assi- stansersättning.
1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2026.
2.Genom lagen upphävs 21 kap.
3.Det upphävda kapitlet gäller fortfarande vid prövning av an- sökningar om bidrag för adoptioner som har förmedlats av en sam- manslutning som är auktoriserad enligt lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling.
3Senaste lydelse 2020:1239.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och sam- arbete vid internationella adoptioner
dels att 4 § ska upphöra att gälla, dels att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §1 |
Ansökningar som avses i arti- |
Ansökningar som avses i arti- |
kel 14 i konventionen skall göras |
kel 14 i konventionen ska göras |
hos socialnämnden i sökandens |
hos socialnämnden i sökandens |
eller sökandenas hemkommun. |
eller sökandenas hemkommun. |
Socialnämnden skall |
Socialnämnden ska |
a)sammanställa rapporter enligt artikel 15.1 i konventionen,
b)pröva frågor om samtycke
enligt artikel 17 c i konventionen,
c) vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen.
I 6 kap. 12–15 §§ socialtjänst- |
I 24 kap. 1–4 §§ socialtjänst- |
lagen (2001:453) finns bestäm- |
lagen (2025:000)2 finns bestäm- |
melser om att socialnämnden prö- |
melser om att socialnämnden prö- |
var frågor om medgivande att i |
var frågor om medgivande att i |
adoptionssyfte ta emot barn med |
adoptionssyfte ta emot barn med |
hemvist utomlands. |
hemvist i utlandet. |
4§3
Om en auktoriserad samman-
slutning har anlitats för förmed- ling av adoption, skall samman- slutningen
1Senaste lydelse 2001:476.
2Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
3Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
a)i enlighet med artikel 15.2 i konventionen överlämna rappor- ter som avses i artikel 15.1,
b)i enlighet med artikel 16.2 i konventionen ta emot rapporter som avses i artikel 16.1,
c)vidta åtgärder som enligt artiklarna 18–20 i konventionen ankommer på centralmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 3 § och i fråga om 4 § den 1 januari 2029.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling
Härigenom föreskrivs att lagen (1997:192) om internationell adop- tionsförmedling ska upphöra att gälla den 1 januari 2029.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 § |
Om lagen (1997:192) om inter- |
Om 4 kap. 26–31 §§ föräldra- |
nationell adoptionsförmedling var |
balken var tillämplig på adop- |
tillämplig på adoptionen, krävs |
tionen, krävs att adoptionen har |
att adoptionen har genomförts i |
genomförts i enlighet med de be- |
enlighet med den lagen för att ett |
stämmelserna för att ett beslut |
beslut som avses i 4 § ska gälla i |
som avses i 4 § ska gälla i Sverige. |
Sverige.
Om det finns synnerliga skäl, får den myndighet som regeringen bestämmer godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förut- sättningarna i första stycket inte är uppfyllda.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2029.
2.Om lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling var tillämplig på adoptionen krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med den lagen för att ett beslut som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2025:000)1 dels att 24 kap. 5 ska upphöra att gälla,
dels att 22 kap. 20 och 21 §§, 24 kap. 1, 6 och 7 §§, 30 kap. 6 § och
35 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2024/25:89 |
Föreslagen lydelse |
22kap. 20 §
Ingen får, utan stöd av denna lag, bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till familjehem, jourhem eller andra enskilda hem som avses i 2 och 4 §§.
|
Första stycket gäller även för- |
|
medling av barn för adoption. |
21 § |
Den som åsidosätter bestäm- |
Den som åsidosätter bestäm- |
melsen i 2 § första stycket döms |
melsen i 2 § första stycket döms |
till böter. Till böter döms även |
till böter. Till böter döms även |
den som åsidosätter bestämmel- |
den som åsidosätter bestämmel- |
sen i 20 §, om inte gärningen är |
sen i 20 §. |
belagd med straff enligt lagen |
|
(1997:192) om internationell adop- |
|
tionsförmedling. |
|
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.
24kap. 1 §
Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens med- givande tas emot av någon i syfte att adopteras. Medgivandet ska ha lämnats innan barnet lämnar det land där barnet har sin hemvist.
Socialnämnden får lämna medgivande om sökanden är lämpad att adoptera. Nämnden ska göra en samlad bedömning av sökandens lämplighet och vid bedömningen särskilt beakta
1Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
–sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd,
–sökandens personliga egenskaper och sociala nätverk,
–sökandens ålder och hälsotillstånd, och
–stabiliteten i relationen, om medgivande söks av makar eller sambor.
Om det är känt vilket barn |
Sökandens lämplighet ska prö- |
sökanden vill adoptera, ska sökan- |
vas i förhållande till det enskilda |
dens lämplighet prövas i förhållande |
barnet. Adoptionen ska även i |
till det enskilda barnet. Adoptio- |
övrigt kunna antas vara till barnets |
nen ska även i övrigt kunna antas |
bästa. |
vara till barnets bästa. |
|
5§2
När ett visst barn har föreslagits
för adoption, ska socialnämnden pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Prövningen ska göras skyndsamt och senast två veckor från det att den eller de som vill adoptera har meddelat nämnden att ett barn har föreslagits för adoption. Om adop- tionsförfarandet omfattas av lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonven- tionen om skydd av barn och sam- arbete vid internationella adop- tioner, ska 3 § den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns syn- nerliga skäl.
|
|
|
6 § |
Medgivande |
enligt |
1 § |
och |
Medgivande enligt 1 § lämnas |
samtycke enligt |
5 § lämnas |
av |
av socialnämnden i den kommun |
socialnämnden |
i den |
kommun |
som enligt 29 kap. ansvarar för |
som enligt 29 kap. ansvarar för |
insatser till den eller de sökande. |
2Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
SOU 2025:61Författningsförslag
insatser till den eller de sökande. |
|
|
|
Den |
socialnämnd som |
har |
Den |
socialnämnd |
som har |
lämnat |
samtycke enligt |
5 § |
ska |
lämnat medgivande enligt 1 § ska |
fullgöra |
skyldigheterna |
enligt |
fullgöra |
skyldigheterna enligt |
22 kap. 8 § och 10 § första stycket. |
22 kap. 8 § och 10 § första stycket. |
|
|
|
7 § |
|
|
I lagen (1997:192) om inter- |
I 4 kap. 24–32 §§ |
föräldra- |
nationell adoptionsförmedling finns |
balken finns bestämmelser om till- |
bestämmelser om rätt för aukto- |
stånd till adoption av ett barn från |
riserade |
sammanslutningar att i |
utlandet. |
|
|
vissa fall förmedla barn från ut- |
|
|
|
landet för adoption. |
|
|
|
|
|
30kap. 6 §3
Socialnämnden får endast delegera beslutanderätten till ett utskott i ärenden som gäller
1.vård, omsorg och uppfostran i ett familjehem, jourhem eller annat enskilt hem enligt 22 kap. 2 och 4 §§,
2.övervägande av fortsatt vård, vårdens inriktning och utform- ning samt av om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vård- naden enligt 22 kap. 13 och 14 §§,
3.övervägande av flyttningsförbud enligt 22 kap. 16 §,
4.placering över nationsgränserna enligt 22 kap. 17 och 18 §§,
5.internationell adoption enligt 24 kap. 1, 2 och 4 §§, eller
6.beslut enligt 33 kap. 4 § om att föra talan om återkrav enligt 33 kap. 1 §.
Första stycket gäller även i ärenden om samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, om samtycke vägras.
3Ändringen innebär att tredje stycket tas bort.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
35 kap.
1 §4
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol i fråga om
1.insatser enligt 11 kap. 1 § eller 12 kap. 1 §,
2.nekat eller nedsatt försörjningsstöd enligt 12 kap. 5 §,
3.förbud mot eller begränsning av att ta emot andras barn enligt 18 kap. 11 §,
4.medgivande att ta emot ett barn enligt 22 kap. 2 §,
5.medgivande inför adoption enligt 24 kap. 1 §,
6.återkallelse av medgivande inför adoption enligt 24 kap. 4 §,
7.samtycke till fortsatt adop-
tionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, |
|
8. ansökan om insatser i en |
7. ansökan om insatser i en |
annan kommun enligt 29 kap. |
annan kommun enligt 29 kap. |
7 §, och |
7 §, och |
9. avgifter eller förbehålls- |
8. avgifter eller förbehålls- |
belopp enligt 32 kap. 5–10 §§. |
belopp enligt 32 kap. 5–10 §§. |
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 24 kap. 5 och 6 §§, 30 kap. 6 § och 35 kap. 1 § och i övrigt den 1 januari 2029.
4Ändringen innebär att punkt 7 tas bort.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser som bedriver försöksverksamhet med att stödja adopterade personer över 18 år med att söka sitt ursprung.
Statsbidrag enligt denna förordning lämnas i mån av tillgång på medel.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
2 § Med en försöksverksamhet med ursprungssökning för adop- terade personer avses i denna förordning en verksamhet som stödjer, förklarar och underlättar en adopterad persons sökning av sitt kul- turella eller biologiska ursprung. Verksamheten kan omfatta att
1.förklara informationen i adoptionsdokument såväl i Sverige som i ursprungslandet,
2.ta kontakt med enskilda aktörer och organisationer i ursprungs- landet,
3.ge råd och stöd i sökandeprocessen och inför en återresa, och
4.förbereda den första kontakten i samband med en återförening. Det ska vara kostnadsfritt att få stöd med att söka sitt ursprung.
Syftet med statsbidraget
3 § Syftet med statsbidraget är att främja ideella föreningar och stiftelser som erbjuder försöksverksamhet med ursprungssökning för adopterade personer.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
Formen för statsbidraget
4 § Statsbidraget är ett verksamhetsbidrag för sådan verksamhet som avses i 2 §. Beviljat bidrag får även avse vissa kostnader för admi- nistration av verksamheten.
Förutsättningar för statsbidrag
5 § Statsbidrag får lämnas till en ideell förening eller till en stiftelse som inte är statlig eller kommunal för sådan verksamhet som avses i 2 §.
Den ideella föreningen eller stiftelsen ska
1.bedriva verksamhet utan vinstsyfte,
2.ha företrädare med tillräcklig erfarenhet, kompetens och ut- bildning för att kunna bedriva sådan verksamhet som avses i 2 §,
3.styra sin verksamhet med tydliga mål, metoder och rutiner,
4.dokumentera sin verksamhet genom att fastställa verksamhets- och revisionsberättelser, och
5.sedan minst två år i Sverige ha bedrivit arbete riktat till adop- terade personer.
Hinder mot att lämna statsbidrag
6 § Statsbidrag får inte lämnas till en ideell förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten
1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Statsbidrag får inte heller lämnas till en ideell förening eller stif- telse om det framkommer att någon av dess samarbetsorganisatio- ner, eller en företrädare för någon av dess samarbetsorganisationer, agerar på ett sådant sätt som anges i första stycket.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
7 § Om en ideell förening eller stiftelse, dess företrädare, samarbets- organisation eller samarbetsorganisationens företrädare har agerat på ett sådant sätt som anges i 6 §, får statsbidrag ändå lämnas till den ideella föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om
1.den ideella föreningen eller stiftelsen har tagit avstånd från agerandet,
2.den ideella föreningen eller stiftelsen har vidtagit adekvata åt- gärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,
3.det är fråga om ett enstaka agerande, och
4.agerandet ligger långt tillbaka i tiden.
Vid allvarliga överträdelser av en samarbetsorganisation, eller dess företrädare, ska det vid bedömningen även särskilt beaktas om sam- arbetet har avbrutits.
8 § Bidrag får inte lämnas till en ideell förening eller stiftelse som
1.är i likvidation eller försatt i konkurs,
2.har skatte- eller avgiftsskulder eller andra skulder som har över- lämnats till Kronofogdemyndigheten och som vid indrivning hand- läggs som allmänt mål, eller
3.har en skuld som inte betalats i rätt tid och som avser återkrav av bidrag som har lämnats av Myndigheten för familjerätt eller för- äldraskapsstöd.
Ansökan
9 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd prövar frågor om statsbidrag enligt denna förordning.
10 § En ansökan om statsbidrag för försöksverksamhet med ur- sprungssökning för adopterade personer ska ha kommit in till Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd senast vid den tidpunkt som myndigheten bestämmer. En ansökan om statsbidrag ska göras av en behörig företrädare för den ideella föreningen eller stiftelsen.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
11 § En ansökan ska innehålla
1.sökandens stadgar eller stiftelseförordnande,
2.handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda den ideella föreningen eller stiftelsen,
3.årsredovisning, årsbokslut eller motsvarandesammanställning av räkenskaper, verksamhetsberättelse och revisionsberättelse för närmast föregående räkenskapsår,
4.en genomförandeplan för verksamheten med ursprungssökning för adopterade personer, inklusive hur uppföljning av resultatet ska ske,
5.årlig budget för den verksamhet som ansökan avser, och
6.uppgifter om förekomsten av andra sökta eller beviljade bidrag.
12 § En sökande ska lämna de handlingar och uppgifter till Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd som myndigheten begär för att kunna pröva ansökan.
13 § Om en sökande inte lämnar de handlingar eller uppgifter som följer av 11 och 12 §§, ska sökanden ges möjlighet att komplettera sin ansökan inom en viss tid. Om sökanden inte följer en uppmaning att komplettera ansökan, får Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd pröva ansökan i befintligt skick.
Fördelning av statsbidrag
14 § Vid prövningen av inkomna ansökningar får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd prioritera och bevilja de ansök- ningar som bedöms ha bäst förutsättningar att bedriva sådan verk- samhet som avses i 1 och 2 §§.
Beslut
15 § Ett beslut om bidrag får avse en tidsperiod om högst tre år. Ett bidragsår omfattar ett kalenderår. I ett beslut om bidrag ska det anges för vilket eller vilka kalenderår bidraget beviljas.
16 § Ett beslut om bidrag får förenas med villkor. Villkoren ska fram- gå av beslutet.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
17 § I beslutet ska sista dag för redovisning enligt 19 § anges. Beslutet ska även innehålla information om vad som gäller i fråga om hinder mot att lämna statsbidrag enligt 6 och 8 §§ och återbetalning och återkrav enligt 24 och 25 §§.
Anmälningsskyldighet
18 § Den som ansöker om eller har beviljats bidrag enligt denna förordning ska utan dröjsmål till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd anmäla sådana ändrade förhållanden som kan på- verka rätten till eller storleken på bidraget.
Redovisning
19 § En bidragsmottagare ska senast vid den tidpunkt som anges i beslutet lämna en ekonomisk redovisning till Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd av det mottagna bidraget samt en redo- görelse för vad medlen har använts till, vilka resultat som har uppnåtts och hur resultatet förhåller sig till det som anges i 2 och 3 §§.
Redovisningen ska göras på det sätt som myndigheten bestämmer. Bidragsmottagaren ska även lämna de övriga uppgifter och hand-
lingar som myndigheten begär.
20 § En revisor ska granska redovisningen enligt 19 §. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen.
Om det bidrag som har tagits emot uppgår till minst fem prisbas- belopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska gransk- ningen göras av en auktoriserad eller godkänd revisor.
21 § En bidragsmottagare ska på begäran av Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd lämna de uppgifter och handlingar som myndigheten behöver för att granska redovisningen enligt 19 §.
22 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska senast den 31 oktober året efter bidragsåret lämna en samlad redovisning till regeringen av de bidrag som har lämnats enligt denna förordning.
Redovisningen ska innehålla uppgifter om vilka som har fått bi- drag och med vilka belopp samt en redogörelse för vad bidraget har
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
använts till. Redovisningen ska även innehålla en bedömning av bi- dragets resultat och om möjligt effekter i förhållande till det som anges i 2 och 3 §§.
Hinder mot utbetalning
23 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska be- sluta om att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om mottagaren av bidraget inte längre uppfyller villkoren för det eller om det finns grund för återbetalning enligt 24 §. Ett sådant beslut gäller omedelbart.
Återbetalningsskyldighet
24 § En bidragstagare är skyldig att betala tillbaka bidraget om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för den verksamhet som det har beviljats för,
4.mottagaren inte har lämnat en sådan redovisning som avses i 19 §,
5.villkor i beslutet om bidrag inte har följts, eller
6.mottagaren inte uppfyller villkoren i 6 § och det inte finns sådana särskilda skäl enligt 7 § som innebär att bidrag ändå får lämnas.
Beslut om återkrav
25 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska be- sluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, om bidragsmot- tagaren är återbetalningsskyldig enligt 24 §.
Om det finns särskilda skäl för det, får Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
Överklagande
26 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna förordning än beslut om hinder mot utbetalning enligt 23 § och beslut om återkrav enligt 25 § får dock inte överklagas.
Bemyndigande
27 § Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får med- dela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
2.Förordningen tillämpas första gången i fråga om bidrag för år 2027.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
3 §1
Försäkringskassan får meddela ytterligare föreskrifter om verk-
ställighet av |
|
1. socialförsäkringsbalken när |
1. socialförsäkringsbalken när |
det gäller socialförsäkringsskyd- |
det gäller socialförsäkringsskyd- |
det, graviditetspenning, föräldra- |
det, graviditetspenning, föräldra- |
penningsförmåner, adoptionsbi- |
penningsförmåner, bidrag till ur- |
drag, omvårdnadsbidrag, sjuk- |
sprungssökning, omvårdnadsbidrag, |
penning, rehabilitering, rehabili- |
sjukpenning, rehabilitering, reha- |
teringsersättning, sjukersättning, |
biliteringsersättning, sjukersätt- |
aktivitetsersättning, smittbärarer- |
ning, aktivitetsersättning, smitt- |
sättning, närståendepenning, mer- |
bärarersättning, närståendepen- |
kostnadsersättning och boende- |
ning, merkostnadsersättning och |
tillägg, |
boendetillägg, |
2.socialförsäkringsbalken när det gäller ansökan om bostads- tillägg till sjukersättning eller aktivitetsersättning,
3.bestämmelserna i 110 kap. 14 § 1 och 2 socialförsäkringsbalken om förfrågningar och besök,
4.lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade, och
5.lagen (1991:1047) om sjuklön i fråga om utbetalning av ersätt- ning enligt 20 § lagen om sjuklön.
Innan Försäkringskassan meddelar föreskrifter om socialför- säkringsskyddet ska myndigheten inhämta ett yttrande från Pensions- myndigheten, om föreskrifterna gäller frågor som rör även den myndighetens verksamhet.
1Senaste lydelse 2018:1617.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
Innan Försäkringskassan med- delar föreskrifter om bidrag vid adoption av utländska barn, ska myndigheten inhämta ett yttrande från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Innan Försäkringskassan med- delar föreskrifter om bidrag till ursprungssökning, ska myndig- heten inhämta ett yttrande från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
1.9Förslag till förordning om ändring
i socialtjänstförordningen (2001:937)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (2001:937) att 8 kap. 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
8 kap.
7 §
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får meddela föreskrifter om handläggning och dokumentation av ärenden som rör internationella adoptioner vid tillämpningen av
1.3 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453),
2.5 kap. 1 § socialtjänstlagen,
3. 6 kap. 6, 7 och 12–15 §§ |
3. 6 kap. 6, 7, 12, 13 och 15 §§ |
socialtjänstlagen, och |
socialtjänstlagen, och |
4.11 kap. 1 och 5 §§ socialtjänstlagen i samband med utredares redovisning av utredning och förslag till beslut till tingsrätten i enlig- het med 4 kap. 15 § föräldrabalken.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1239) om stats- bidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riks- organisationer för adopterade
dels att 2, 9 och 10 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1, 4, 5, 8, 11, 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse,
dels att författningens rubrik ska lyda ”Förordningen (2008:1239) om statsbidrag till riksorganisationer för adopterade”.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 § |
Denna förordning innehåller |
Denna förordning innehåller |
bestämmelser om statsbidrag till |
bestämmelser om statsbidrag till |
auktoriserade adoptionssamman- |
riksorganisationer för adopterade. |
slutningar och till riksorganisatio- |
Statsbidrag lämnas i mån av till- |
ner för adopterade. Statsbidrag |
gång på medel. |
lämnas i mån av tillgång på medel. |
|
2§1
Ändamålet med statsbidraget
till auktoriserade adoptionssam- manslutningar är att stödja deras arbete med internationell adop- tionsförmedling.
4§
I denna förordning avses med
auktoriserad adoptionssammanslut- ning: sammanslutning som har auk- torisation att arbeta med interna- tionell adoptionsförmedling enligt 6 § och 6 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,
1Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
riksorganisation för adopterade: ideell förening vars huvudsakliga ändamål är att tillvarata adopterade medlemmars intressen.
5 §
Statsbidrag får ges till auktori- |
Statsbidrag får ges till riks- |
serade adoptionssammanslutningar |
organisationer för adopterade. |
och till riksorganisationer för adop- |
|
terade. |
|
8 § |
Ansökan om statsbidrag från |
Ansökan om statsbidrag från |
auktoriserade adoptionssamman- |
riksorganisationer för adopterade |
slutningar ska ha kommit in till |
ska ha kommit in till myndig- |
Myndigheten för familjerätt och för- |
heten senast den 31 mars bidrags- |
äldraskapsstöd senast den 15 januari |
året. |
bidragsåret. Ansökan om stats- |
|
bidrag från riksorganisationer för |
|
adopterade ska ha kommit in till |
|
myndigheten senast den 31 mars bidragsåret.
9§2
Myndigheten för familjerätt och
föräldraskapsstöd får fördela högst 10 procent av statsbidraget till riks- organisationer för adopterade.
10§3
Myndigheten för familjerätt och
föräldraskapsstöd får fördela reste- rande del av statsbidraget till auk- toriserade adoptionssammanslut- ningar enligt följande:
1.50 procent av statsbidraget fördelas med lika stort belopp mellan samtliga auktoriserade adoptions- sammanslutningar och resterande
2Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
3Ändringen innebär att paragrafen tas bort.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
belopp fördelas efter det genomsnitt- liga antalet barn som var och en av sammanslutningarna har förmedlat under de två föregående åren.
2.Statsbidrag utges endast om en auktoriserad adoptionssamman- slutning har haft auktorisation under de två föregående kalender- åren och förmedlat barn för adop- tion minst ett av de två föregående kalenderåren.
3.Det totala beräknade stats- bidraget får vara högst 10 000 kr per genomsnittligt antal förmed- lade barn under de två föregående kalenderåren.
|
11 §4 |
Auktoriserade |
adoptionssam- |
Riksorganisationer för adop- |
manslutningar och riksorganisa- |
terade ska årligen lämna en sam- |
tioner för adopterade ska årligen |
lad redovisning till Myndigheten |
lämna en samlad redovisning till |
för familjerätt och föräldraskaps- |
Myndigheten för familjerätt och |
stöd om statsbidragets använd- |
föräldraskapsstöd |
om statsbi- |
ning i förhållande till bidragets |
dragets användning i förhållande |
ändamål enligt denna förordning. |
till bidragets ändamål enligt denna |
Redovisningen ska lämnas senast |
förordning. Redovisningen ska |
den 31 mars året efter bidrags- |
lämnas senast den 1 juni året efter |
året. |
bidragsåret av de |
auktoriserade |
|
adoptionssammanslutningarna och senast den 31 mars året efter bi- dragsåret av riksorganisationerna för adopterade.
4Senaste lydelse 2015:980.
FörfattningsförslagSOU 2025:61
12 §5
Auktoriserade adoptionssam- |
Riksorganisationer för adop- |
manslutningar och riksorganisa- |
terade som beviljats statsbidrag är |
tioner för adopterade som be- |
skyldiga att på begäran av Myn- |
viljats statsbidrag är skyldiga att |
digheten för familjerätt och för- |
på begäran av Myndigheten för |
äldraskapsstöd lämna det under- |
familjerätt och föräldraskapsstöd |
lag som behövs för myndighetens |
lämna det underlag som behövs |
granskning. |
för myndighetens granskning. |
|
13 §6
Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.bidraget inte används för det ändamål det har beviljats,
3. villkor i beslutet om bidrag |
3. villkor i beslutet om bidrag |
inte följts, |
inte följts, eller |
4. mottagaren inte lämnar sådan |
4. mottagaren inte lämnar sådan |
redovisning som avses i 11 §, eller |
redovisning som avses i 11 §. |
5.mottagaren är en auktorise- rad adoptionssammanslutning och denna har fått sin auktorisation återkallad.
Om en mottagare av ett bidrag är återbetalningsskyldig enligt första stycket ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl får myndigheten efterge återkrav helt eller delvis.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2029.
5Senaste lydelse 2015:980.
6Ändringen innebär att punkt 5 tas bort.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen att det ska införas en ny paragraf 3 kap. 17 a § och närmast före 3 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3kap.
Adoptionsärenden
17 a §
Beskickningar och konsulat ska biträda Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, med utred- ning i ärenden som rör interna- tionell adoption.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
1. följa den internationella ut- vecklingen och samla information i frågor som rör adoption av ut- ländska barn, och
2. följa utvecklingen av kost- naderna för adoption av utländska barn.
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:292) med in- struktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
dels att 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och b av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §1
Myndigheten ska i frågor om internationella adoptioner särskilt
1.övervaka att de svenska auk- toriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adop- tionsförmedling sker i enlighet med lag och Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt,
2. följa den internationella ut- vecklingen och samla informa- tion i frågor som rör adoption av utländska barn, och
3. följa utvecklingen av kost- naderna för adoption av utländska barn.
4 §2
Myndigheten ansvarar i fråga om internationella adoptioner även för de uppgifter som åligger myndigheten enligt
|
|
1. 4 kap. 24–32 föräldrabalken, |
1. lagen |
(1997:191) med an- |
2. lagen |
(1997:191) med an- |
ledning av |
Sveriges tillträde till |
ledning av |
Sveriges tillträde till |
Haagkonventionen om skydd av |
Haagkonventionen om skydd av |
1Ändringen innebär att punkt 1 tas bort.
2Senaste lydelse 2018:1298.
SOU 2025:61 |
Författningsförslag |
barn och samarbete vid inter- nationella adoptioner,
2.lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling,
3.förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adop- terade, och
4.förordningen (2018:1296) om adoption i internationella situationer.
barn och samarbete vid inter- nationella adoptioner,
3.förordningen (2018:1239) om statsbidrag till riksorganisa- tioner för adopterade,
4.förordningen (2018:1296) om adoption i internationella situationer, och
5.förordningen (2026:000) om statsbidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adop- terade personer.
4 a §
Vid myndigheten ska det fin- nas ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adop- tionsfrågor.
Inom det nationella resurscen- trumet ska det finnas ett rådgivande organ som ska bistå resurscentrumet i frågor som rör verksamheten.
4 b §
Det nationella resurscentrumet ska
1.tillhandahålla adoptionsspeci- fikt professionellt samtalsstöd till adopterade personer och adoptiv- föräldrar,
2.ge stöd till internationellt adop- terade personer i samband med ur- sprungssökning,
Författningsförslag |
SOU 2025:61 |
3. ge stöd till adopterade per- soner i frågor om oegentligheter i internationella adoptioner, och
4. samla och sprida kunskap om adoption baserad på forskning och beprövad erfarenhet.
Myndigheten ska årligen redo- visa det nationella resurscentrumets vidtagna åtgärder och aktiviteter till Regeringskansliet (Socialdepar- tementet). Redovisningen ska över- lämnas senast den 30 september året efter det år som redovisningen avser.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026 i fråga om 4 § punkt 5, 4 a och b §§ och i övrigt den 1 januari 2029.
2 Vårt uppdrag och arbete
2.1Uppdraget och behovet av en utredning
Utredningen Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lär- domar och vägen framåt tillsattes av regeringen i oktober 2021 efter ett enigt tillkännagivande i riksdagen. Bakgrunden var de uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverk- samheten som hade framkommit både i Sverige och internationellt.
Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, aukto- riserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptions- verksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredaren ska också utreda behovet av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras.
2.2Utgångspunkter och tolkning av uppdraget
2.2.1Inledning
En central uppgift för utredningen är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptions- verksamhet från mitten av 1950-talet till i dag och vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom Sveriges internationella adop-
93
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
tionsverksamhet. I uppgiften ligger också att utreda och klargöra om dessa olika aktörer haft vetskap om eller delaktighet i eventu- ella oegentligheter och om eventuell delaktighet i oegentligheter var tillfällig eller systematisk. Ytterligare en uppgift har varit att utreda och klargöra på vilket sätt aktörerna svarade på eventuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organisering.
Oegentligheter kan enligt direktiven vara av olika slag, allt från en så kallad illegal adoption med vilket avses en adoption som är resultatet av övergrepp som bortförande, försäljning, människo- handel och andra olagliga aktiviteter till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen.1 Gränserna mellan olika typer av oegentligheter kan vara svåra att dra. Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen vid de analyser som görs av de olika aktörernas ansvar utgå från vid tiden rådande regelverk och organi- sering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
Uppgiften att utreda förekomsten av oegentligheter i Sveriges internationella adoptionsverksamhet under en tidsperiod på över 70 år är komplex och kräver flera ställningstaganden vid valet av utgångspunkter för arbetet. Många frågor har krävt svar såsom vad ska betecknas som en oegentlighet och varför? Vilken betydelse får det att vi granskar ageranden som delvis ligger långt tillbaka i tiden när ett annat synsätt på internationell adoption rådde jämfört med
i dag? Hur påverkar utredningens syfte vårt arbete? Och vad betyder det att enskilda ärenden inte ska utredas? I det följande redogörs kort för några av de ställningstaganden som vi har gjort i vårt arbete.
2.2.2Vad är en oegentlighet?
Förfaranden som inte ger underlag för bedömning av barnets bästa
Bedömningen av vad som kan betecknas som en oegentlighet inom ramen för ett adoptionsförfarande tar sin utgångspunkt i adoptions- regleringens yttersta syfte, nämligen att säkerställa att ett barn adop- teras endast om det är till det enskilda barnets bästa att så sker. Ett förfarande som inte säkerställer ett gediget underlag för bedöm-
1Se vidare kap. 6 samt volym 2 kap. 2.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
ningen av om det är till det enskilda barnets bästa att adopteras inter- nationellt skulle per definition kunna betecknas som oegentligt. Det är dock möjligt att i någon mening gradera oegentligheterna, från uppenbart olagliga ageranden till agerande som inte är uttryckligen förbjudna men som kan beskrivas som oetiska då de försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bedömning av om en adoption är till bar- nets bästa.
Adoption innebär att den som adopteras i rättslig, men också faktisk mening, flyttas över till en ny familj och får nya föräldrar. De rättsliga banden till den ursprungliga familjen upphör. Vid inter- nationell adoption innebär adoptionen att ett barn inte bara får ny familjetillhörighet utan också en helt ny tillvaro i en ny miljö vilken i de flesta fall bland annat för med sig ett nytt språk, nya vanor, ny kultur och i många fall en tillvaro där barnet utseendemässigt skiljer sig från det omgivande samhället. En internationell adoption är mot denna bakgrund en livsavgörande händelse för den enskilda individen, en händelse som på olika sätt präglar individens fortsatta levnad.2 Det är därför av yttersta vikt att ett beslut om en adoption av ett barn genom internationell adoption föregås av en omsorgsfull under- sökning av förutsättningarna för beslutet för att kunna säkerställa att internationell adoption med allt vad det innebär verkligen är det bästa för det barn som ska adopteras. En adoption som inte är till barnets bästa innebär en kränkning av barnets rätt. Många i barnets omgivning kan också ta skada om en adoption genomförs på ett fel- aktigt underlag, i synnerhet ursprungliga föräldrar men också adop- tivföräldrar. Om detta har det dock aldrig rått oenighet; frågan är om vi har gjort vad vi kunnat för att se till att underlaget för bedöm- ningen av barnets bästa i det enskilda fallet kunnat ge en korrekt bild av förutsättningarna för ett beslut om adoption.
Den svenska regleringen rörande adoption utgör en baslinje
Förutsättningarna för när en adoption kan anses vara till ett barns bästa, och därför medges, finns sedan lång tid tillbaka angivna i vår nationella reglering. Motsvarande regler och normer har också slagits fast i flera internationella instrument rörande adoption. Att en adop- tion får medges endast när det är till det adopterade barnets bästa har
2Insiktsfullt beskrivet av Hanna Wallensteen i förordet till detta betänkande.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
varit ett oeftergivligt krav sedan lång tid tillbaka och styrande för regleringens utformning.
Reglerna för adoption i svensk rätt finns sedan 1949 i 4 kap. föräldrabalken. Där uppställs krav på hur adoptionsprocessen ska vara utformad för att garantera att ett beslut om adoption grundas på ett underlag som gör det möjligt att fastställa att en adoption till- godoser det enskilda barnets intressen. Vid internationell adoption finns ytterligare reglering som är uppställd för att tillse att en adop- tion av ett barn över nationsgränser, med allt vad det innebär för barnet, bara sker när det är till barnets bästa. Utgångspunkten när barn adopteras till Sverige måste vara att svensk rätt respekteras.
Men reglerna ställer inte bara upp krav som ska vara uppfyllda för att en adoption ska anses vara till barnets bästa. Olika aktörer har också en skyldighet att kontrollera att kraven är tillgodosedda.
En granskning av om det förekommit oegentligheter i internatio- nell adoption innebär mot denna bakgrund bland annat att klarlägga om de krav som uppställts, både i den nationella och i den internatio- nella regleringen, tillgodosetts av de olika aktörer som varit invol- verade i verksamheten och att var och en har fullgjort de skyldig- heter som åvilar dem. En oegentlighet kan med detta synsätt föreligga när uppställda krav inte tillgodosetts eller när underlaget inte korrekt återger barnets bakgrund. Uttryckt på ett annat sätt: en oegentlighet kan föreligga när underlaget i ett ärende inte ger en fullständig och korrekt bild av barnet som kan läggas till grund för bedömningen av om en adoption är till barnets bästa.
2.2.3En granskning av ageranden i historiskt perspektiv
Adoptionskommissionens uppdrag sträcker sig över en tidsperiod på över 70 år. Under den tidsperioden har såväl kunskap som vär- deringar och regler om adoption utvecklats och förändrats. En viktig fråga har därför varit att ta ställning till hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas. Att i ett historiskt perspektiv bedöma om ett agerande varit oegentligt är en komplex uppgift. En del av det som uppmärksammas i dag kan ha bedömts helt annorlunda när det inträffade.
I tidigare svenska utredningar som gällt uppgörelser med age- randen lång tid tillbaka, har olika förhållningssätt valts. 1997 års
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Steriliseringsutredning hade i uppdrag att kartlägga tillämpningen av de tidigare steriliseringslagarna och överväga principer för gott- görelse till de drabbade. Utredningen lade stor vikt vid att problema- tisera ansvarsutkrävande i efterhand och strävade efter en histori- serande bedömning där ageranden bedömdes mot bakgrund av vid varje tid gällande reglering och synsätt.3 Vanvårdsutredningen hade, till skillnad mot 1997 års Steriliseringsutredning, inte i uppdrag att belysa ansvarsfrågan i vid mening. Däremot innebar uppdraget att kartlägga vanvård och man behövde därför ta ställning till vad som skulle anses utgöra ”övergrepp och vanvård”. Vanvårdsutredningen valde att utgå från barnets rättigheter enligt FN:s barnkonvention när de definierade vad som skulle betraktas som vanvård historiskt.4 De utgick alltså från ett samtida rättighetsperspektiv.
Det finns risker med båda dessa två förhållningssätt. Att bedöma vad som ska anses vara oegentligt utifrån ett samtida rättighetsper- spektiv riskerar att leda till anakronistisk moralism, det vill säga att vända tidsföljden och applicera vår tids värderingar på ageranden i det förflutna. Att å andra sidan enbart utgå från de historiska aktö- rernas dåtida normer riskerar att förringa de kränkningar som skett.5
Frågan om hur ageranden i det förflutna ska värderas och bedömas hänger samman med vilket syfte en utredning har. Om syftet med utredningen främst handlar om ansvarsutkrävande är det viktigt med en historiserande bedömning – aktörerna kan endast hållas ansvariga enligt de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Om syftet däremot främst handlar om upprättelse för de drabbade indi- viderna, bidrar ett samtida rättighetsperspektiv till att synliggöra de kränkningar som de facto har skett.
Syftet med Adoptionskommissionens uppdrag är att klarlägga om den svenska regleringen och organiseringen av internationell adoption har varit så konstruerad att den har kunnat förhindra att barn har adopterats när det inte har varit till deras bästa. Syftet är också att dra lärdomar av historien och föreslå hur den internatio- nella adoptionsverksamheten ska fungera framåt. Direktiven anger uttryckligen att utredningen inte får överväga ekonomisk kompen- sation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. Detta innebär
3SOU 2000:20 Steriliseringsfrågan i Sverige 1935–1975 Historisk belysning – Kartläggning – Intervjuer, s. 15 ff.
4SOU 2009:99 Vanvård i social barnavård under 1900-talet, s. 124.
5M. Andersson (2016), Att ersätta det oersättliga. Statlig gottgörelse för ofrivillig sterilisering och vanvård av omhändertagna barn, s. 45 ff.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
att upprättelseperspektivet inte är lika framträdande som i direk- tiven för andra kommissioner som utrett historiska oegentligheter, så kallade sanningskommissioner.6 Vidare ska utredningen utreda och klargöra på vilket sätt de ansvariga aktörerna svarade på even- tuella indikationer gällande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organisering.7 I enlighet med direktiven har jag bedömt olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten. Utifrån en juridisk synvinkel kan aktörerna inte heller anses vara ansvariga för kränkningar av rättigheter som inträffade innan Sveriges folkrättsliga åtaganden om mänskliga rättigheter hade trätt i kraft. Även oetiskt agerande bedöms därför utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen.
Bedömningen av vad som varit ett oetiskt agerande kan dock inte påverkas av vilka olika uppfattningar om etik och moral som aktö- rerna hade vid den aktuella tidpunkten. Tidsanda och syn på barn och familj är viktiga komponenter för att söka förstå och få förkla- ringar till olika aktörers ageranden men påverkar inte bedömningen av om ett agerande har varit oetiskt eller inte. Vi tar inte heller hän- syn till om agerandet utfördes med goda intentioner. Även hand- lingar som utfördes i syfte att göra gott kan bedömas som oetiska.
En risk med detta förhållningssätt, det vill säga att inte utgå från ett nutida rättighetsperspektiv, är att det inte synliggör de kränkningar som de facto har skett. Vi har dock kunnat konstatera att de rättig- heter som följer av såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkon- vention i princip har erkänts i svensk rätt under hela den tidsperiod
viundersöker. Det är framför allt subsidiaritetsprincipen och barnets rätt att inte separeras från syskon genom en adoption, som har tyd- liggjorts genom barnkonventionens tillkomst 1989. I praktiken spelar det därmed inte någon avgörande roll om utgångspunkt tas i ett nutida eller dåtida rättighetsperspektiv.
6Dir. 2020:29 Uppgörelse med historiska kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner och lantalaiset och dir. 2021:103 Kartläggning och granskning av den politik som förts gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket.
7Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt, s. 9.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
2.2.4En granskning av oegentligheter – inte en utvärdering av internationell adoption
Adoptionskommissionens uppgift är, som framgått ovan, att klar- lägga hur Sveriges internationella adoptionsverksamhet har varit organiserad, vilka uppgifter och ansvar de olika involverade aktö- rerna har haft, om det har förekommit oegentligheter och hur de olika aktörerna har agerat på uppgifter om eventuella oegentligheter. Det övergripande syftet kan sägas vara att klargöra om internatio- nella adoptioner har skett på ett rättssäkert och etiskt sätt utifrån barnets bästa. Om det visar sig att det förekommit oegentligheter ska de olika svenska aktörernas kännedom, agerande och möjlig- heter att agera klarläggas. I utredningsuppdraget ligger att lämna förslag på författningsändringar och andra åtgärder som behövs i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäker- heten.
I uppdraget ingår inte att överväga eventuella ansvarsfrågor i en- skilda fall eller ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. I uppdraget ligger inte heller att utvärdera internationella adoptioner, vare sig som företeelse eller i enskilda fall. Utredningen ska inte ta ställning till om internationell adop- tion varit bra eller inte, varken för enskilda eller i ett samhälleligt perspektiv.
I direktiven anges att analysen av olika aktörers ageranden i den internationella adoptionsverksamheten inte bara ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering utan också beakta de atti- tyder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden. Detta har emellanåt tolkats som att om aktörerna vid varje tidpunkt ansett att det viktigaste är att ett barn får komma till Sverige genom adop- tion så blir det mindre viktigt att regelverkets krav tillgodoses. Inter- nationell adoption har setts som något i sig själv gott. Att rädda liv blir det viktigaste av allt. Så kan det naturligtvis vara. Men det är inte det utredningsuppdraget handlar om och inte en fråga som jag som särskild utredare kan ta ställning till.
Adoptionskommissionens uppdrag är att granska om det har förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksam- heten, vad de kan ha fört med sig och hur svenska aktörer hade kunnat förhindra det. Uppdraget handlar om att utreda om inter- nationellt adopterade barns rättigheter har kränkts. Det är en fråga
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
som måste hållas åtskild från frågan om internationellt adopterade har fått bra liv i sina nya familjer och i sitt nya land. I den allmänna debatten om internationell adoption är det dock alltför vanligt att de två frågorna ses som sammanlänkade. Men att en adopterad person har eller inte har haft ett bra liv kan inte påverka svaret på frågan om deras mänskliga rättigheter har kränkts. Det är två olika saker som måste hållas isär.
2.3Betänkandets disposition
Slutbetänkandet består av två volymer. I volym 1 redogör vi för upp- draget, utvecklingen av de internationella adoptionerna i Sverige, vår analys och slutsatser om reglering, organisering och processer samt oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Vi redogör också för våra förslag om den framtida adoptionsverksam- heten och adoptionsspecifikt stöd samt redovisar vår konsekvens- analys. I volym 2 redovisar vi vår definition av oegentligheter och vår fördjupade granskning av sju utvalda länder samt vår genom- gång av privata och enskilda adoptioner. Vi gör också en krono- logisk genomgång av reglering, organisering och processer av den internationella adoptionsverksamheten samt redogör för Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter och särskilt barnets rättigheter vid adoption. Slutligen redogör vi för vår analys av behovet av stöd till adopterade personer och deras familjer.
2.4Arbetssätt och metod
2.4.1Expertgrupp och referensgrupp
Expertgrupp
I expertgruppen har sakkunniga från Socialdepartementet och Utrikes- departementet och till en början också Justitiedepartementet ingått. Som experter har ingått företrädare för Barnombudsmannen, Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Socialstyrel- sen, Socialförvaltningen vid Stockholms stad, Varbergs tingsrätt, Adoptionscentrum (AC), Barnen Framför Allt (BFA) samt två fors-
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
kare från Linköpings universitet respektive Stockholms universitet och en legitimerad psykolog. Samtliga har utsetts av regeringen.
Föreningar för adopterade personer framförde tidigt kritik mot att företrädare för AC och BFA och även MFoF satt med i expert- gruppen. Kritiken grundades på att de representerade organisationer som varit del i den internationella adoptionsverksamheten och där- med i de oegentligheter som förekommit. Det fanns en oro att ut- redaren skulle låta sig påverkas av AC och BFA i granskningsarbetet. Utredaren meddelade redan vid det första expertgruppsmötet att hon som särskild utredare ensam skulle stå för de slutsatser och för- slag som skulle lämnas i slutbetänkandet till regeringen. Expert- gruppen hade inga synpunkter på detta.
Expertgruppen har haft sammanlagt elva möten under 2022–2024. Vid mötena har utredaren och sekretariatet informerat om det på- gående arbetet, fört upp frågor för diskussion och bett om synpunk- ter på utkast och förslag. AC och BFA har varit viktiga källor för information om hur verksamheten bedrivits.
Experter och sakkunniga har fått del av textutkast för faktagransk- ning och synpunkter. Endast de sakkunniga har fått del av bedöm- ningar, slutsatser och förslag vilket är ett krav enligt kommitté- förordningen (1998:1474). Utredaren och sekretariatet har tagit ställning till synpunkterna och utredaren har därefter beslutat om vilka ändringar som ska göras.
Referensgruppen
I referensgruppen har ingått företrädare för Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF), Adopterade Koreaners Förening (AKF), Chileadoption.se, Föreningen Forever Families för Sydafrika och Lesotho, Koreanska Sällskapet, Nätverket för Bulgarienföre- ningen för adoptivfamiljer, Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO), Sverige Nepalföreningen, Svenska korea- adopterades nätverk (SKAN) och Transnationellt adopterades riks- organisation (TAR).
Referensgruppen har sammankallats till fem gemensamma möten 2022–2025. Före det första gemensamma mötet hölls enskilda möten med varje ledamot eller förening. Vid referensgruppsmötena har utredaren och sekretariatet informerat om det pågående arbetet,
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
fört upp frågor för diskussion och redovisat tänkta förslag. Det har utöver det hållits möten med enskilda ledamöter och föreningar vid behov. Referensgruppen har haft en viktig roll att bidra med infor- mation och kontakter under arbetets gång.
2.4.2Urval av ursprungsländer för fördjupad granskning
Enligt direktiven ska utredaren utreda och klargöra förekomsten och omfattningen av eventuella oegentligheter i förhållande till dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionspro- cessen.
Vårt urval av länder har utgått från officiell statistik över den inter- nationella adoptionsverksamheten för perioden 1969–2021 och olika källor som kan ge information om eventuella oegentligheter i adop- tionsprocessen i olika länder. Utifrån statistiken gjorde vi en avgräns- ning till de tio största länderna sett till antalet adoptioner över tid. Därefter gjorde vi en djupare genomgång av olika källor för att finna information och rapporter om oegentligheter i dessa tio länder. Vi gick bland annat igenom andra länders granskningar av oegentlig- heter i internationella adoptioner, vetenskapliga artiklar, verksam- hetsberättelser och tillsynsrapporter för Nämnden för internatio- nella adoptionsfrågor (NIA) och Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA), Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd (MFoF), statliga utredningar och rapporter och genom- förde en artikelgenomgång av nyhetsartiklar från 1970-talet fram till i dag. Vi har även intervjuat personer som kunnat bidra med in- formation om oegentligheter i de internationella adoptionerna och också tagit del av en excelfil med lista på artiklar och reportage om oegentligheter i olika länder över tid från forskaren Tobias Hübinette. Oegentligheter som rapporterats om i andra länder noterades under arbetets gång för att kunna tas med i det fortsatta arbetet.
Vi sammanställde materialet med fakta om oegentligheter i de tio största adoptionsländerna i ett underlag till expertgruppens första möte i april 2022. Syftet var att vid mötet kunna göra en avgränsning till sex länder, vilket vi bedömde som ett rimligt antal länder utifrån tidplan och befintliga resurser. Utgångspunkten var att urvalet, utöver
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
att fånga de största adoptionsländerna och länder där det fanns vet- skap eller allvarliga misstankar om oegentligheter i adoptionspro- cessen, också skulle belysa oegentligheter i adoptionsprocessen över tid, omfatta adoptioner som förmedlats genom auktoriserade adop- tionsorganisationer respektive privata och enskilda adoptioner och ge en geografisk fördelning över flera världsdelar. Två länder fram- gick redan av direktiven, nämligen Chile och Kina. Vid mötet disku- terade expertgruppen de olika länderna och hur ett urval kunde se ut för att ge bäst förutsättningar för granskning. Expertgruppen gjorde inga prioriteringar. Ett medskick var att ta med ett EU-land efter- som EU troligen kunde förväntas ha ett intresse av detta och att det därför kunde vara värdefullt att granska Polen som var ett av de tio länderna.
Med utgångspunkt i underlaget och diskussionen vid expert- gruppsmötet beslutade utredaren om ett urval av fyra länder utöver Chile och Kina, nämligen Colombia, Polen, Sri Lanka och Sydkorea. Därefter inledde vi fördjupad granskning av dessa länder.
Urvalet kritiserades bland annat av adopterades föreningar för att inte fånga något land i Afrika och att vi, genom att inte granska Indien, inte belyste oegentligheter i det näst största adoptionslandet för Sverige med påvisade oegentligheter i adoptionerna. Även Thailand och Vietnam lyftes fram som länder vi borde granska. Eftersom vi hade sett indikationer på oegentligheter i samtliga av de tio adop- tionsländerna hade vi ingen annan uppfattning, men tidplanen och resurserna begränsade möjligheterna att granska fler länder. I det fortsatta arbetet med de sex länderna fann vi även information om oegentligheter i adoptionsverksamheten i Etiopien, vilket ledde till att utredaren i juni 2023 beslutade att lägga till även Etiopien till de sex länderna. Urvalet uppgick därmed till sju länder, som sam- mantaget omfattade drygt hälften av antalet internationella adop- tionerna till Sverige från 1969 och fram till i dag.
2.4.3Arkivgranskning och analys av skriftligt material
Genomgång och granskning av arkivmaterial
Granskningen av oegentligheter i den internationella adoptionsverk- samheten har inneburit ett mycket omfattande arbete med genom- gång och analys av arkivmaterial från Riksarkivet (inklusive lands-
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
arkiv), MFoF:s arkiv, UD:s arkiv, kommunarkiv och tingsrättsarkiv. Vi har också gått igenom arkivmaterial från AC och Familjefören- ingen för Internationell Adoption (FFIA). Forskaren Tobias Hübinette har gett oss tillgång till sitt privata arkiv som gäller den internatio- nella adoptionsverksamheten i stort, och särskilt Sydkorea.
På Riksarkivet i Täby har vi gått igenom arkivmaterial för NIA, UD och aktuella svenska utlandsmyndigheter samt handlingar och adoptionsakter för några avvecklade adoptionsorganisationer och AC. Vi har också tagit del av en enskild persons arkiv som lämnats över till Riksarkivet. Adoptionskommissionen var den största bestäl- laren av arkivmaterial på Riksarkivet 2022, 2023 och 2024.
Från MFoF har vi tagit del av arkivmaterial för MIA och MFoF samt akter för Barnens Vänner-Internationell adoptionsförmedling (BV).
Vid Stadsarkivet i Stockholm har vi tagit del av adoptionsakter från socialtjänsten i Stockholm samt ett urval äldre tingsrättsakter för att på ett tidigt stadium förstå vilket material som fanns i de olika akterna.
Det har inte funnits någon enkel ingång i materialet, mer än att
viinledningsvis fick del av en manual från Riksarkivet för NIA:s arkiv. Riksarkivet, och särskilt Elin Lindström, har varit till mycket stor hjälp i att lotsa oss rätt genom det omfattande arkivmaterialet.
Genomgång och analys av annat material
Vi har tagit del av en stor mängd svenska och internationella myn- dighetspublikationer, forskningsrapporter, vetenskapliga artiklar, avhandlingar, uppsatser, publikationer från organisationer (till exempel FN, HCCH, ISS, Rädda Barnen, Unicef och andra orga- nisationer inom det civila samhället), böcker, dokumentärer, radio- och TV-inslag, tidningsartiklar, poddcasts med mera inom området internationell adoption. Vi har även gått igenom relevant offentligt tryck i form av statliga offentliga utredningar (SOU), departements- promemorior och propositioner.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
2.4.4Intervjuer, möten och resor
Vi har intervjuat tjänstepersoner som arbetat inom den internatio- nella adoptionsverksamheten i Sverige och i andra länder, adopterade personer, adoptivföräldrar, ursprungsföräldrar, forskare och andra som kunnat bidra med kunskap, erfarenheter och tankar om adoption och adoptionsverksamheten över tid. Därutöver har vi haft möten med granskningskommissioner och myndigheter i andra länder. Vi har besökt fyra av de länder vi granskat: Chile, Colombia, Polen och Sydkorea.
Intervjuer
Tjänstepersoner
För att få kunskap om och förståelse för hur den svenska internatio- nella adoptionsverksamheten har fungerat över tid har vi intervjuat ett 60-tal tjänstepersoner som varit verksamma i olika roller och befattningar inom adoptionsverksamheten vid olika tidpunkter från 1960-talet och framåt. Eftersom verksamheten pågått under så lång tid har vissa personer hunnit gå bort. Vi bedömer dock att vi ändå kunnat fånga verksamheten under hela tidsperioden.
När det gäller NIA, MIA och MFoF har vi intervjuat tidigare kanslichefer och generaldirektörer vid myndigheterna, personal som arbetat med auktorisation och tillsyn, kostnader och ekonomi samt andra frågor som varit aktuella inom verksamheterna. Genom intervjuerna har vi fått en beskrivning av hur verksamheten fungerat under hela den tid som myndigheterna varit verksamma, från början av 1970-talet och fram till i dag.
För adoptionsorganisationerna har vi intervjuat kansli- och verk- samhetschefer för AC, BV, BFA och FFIA samt tidigare aktiva inom adoptionsföreningen La Casa. Vi har också intervjuat landansvariga som arbetat med något av de sju länder vi gjort fördjupad granskning av samt andra personer inom organisationerna som kunnat bidra med kunskap om hur verksamheten bedrivits över tid. För att få kunskap om verksamheten med PAS (Post Adoption Services), har vi också intervjuat personer inom AC som arbetar med PAS-frågor.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Vi har även intervjuat två tidigare anställda på SAS med erfaren- het från flygbolagets verksamhet med att eskortera barn från olika länder till Sverige.
Utöver detta har vi intervjuat utredaren för 2003 års adoptions- utredning och forskare samt andra personer som gjort utredningar och studier inom adoptionsområdet.
Adopterade personer, adoptivföräldrar och ursprungsfamiljer
Vi har intervjuat ett 70-tal adopterade personer, ett 10-tal adop- tivföräldrar och cirka 20 ursprungsföräldrar eller andra familjemed- lemmar. Personerna har själva kontaktat oss för att dela med sig av sina erfarenheter och tankar om adoption, oegentligheter eller behov av stöd. Vi har inte aktivt sökt upp enskilda personer och vi har låtit varje enskild person tala om det de velat. Det är betydligt fler kvinnor än män som hört av sig till oss, närmare 90 procent av dem vi intervjuat har varit kvinnor.
De adopterade personerna har sitt ursprung i 16 olika länder samt en person som är nationellt adopterad. För vissa länder har vi jämförelsevis många intervjuer, exempelvis Chile, Etiopien, Indien och Sydkorea. Det kan förklaras av att det är många som adopterats från dessa länder men också att det rapporterats om oegentligheter i länderna. För några av de större adoptionsländerna har vi enbart ett fåtal intervjuer, exempelvis Kina, eller inte några intervjuer alls, som Polen. En förklaring kan vara att personer som adopterats från dessa länder fortfarande är relativt unga.
Adoptivföräldrarna som vi intervjuat har adopterat barn från olika länder, såsom Kina, Sydkorea, Sydafrika och Thailand. Det har varit betydligt färre adoptivföräldrar som hört av sig till oss jämfört med adopterade personer.
När det gäller ursprungsfamiljer har vi intervjuat två mödrar från Sydkorea, cirka 14 mödrar eller andra familjemedlemmar i Chile och fyra mödrar i Colombia.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Övriga som vi intervjuat
Utöver tjänstepersoner, adopterade personer, ursprungsfamiljer och adoptivföräldrar har vi också intervjuat forskare och andra personer i Sverige och utomlands som bidragit med viktig kunskap och in- formation om adoptionsverksamheten generellt eller om vissa länder specifikt.
Möten och utbyten
Utöver intervjuer har vi haft möten och utbyten med flera aktörer i Sverige och i andra länder.
Vi har haft utbyte med forskare som genomförde granskningen av oegentligheter i den nederländska utredningen och diskuterat metod, arbetssätt och slutsatser i deras arbete.
Efter att den norska utredningen tillsattes 2023 har vi haft ett löpande utbyte mellan utredningssekretariaten där vi diskuterat metod och arbetssätt men också delat information i våra granskningar.
Vi hade tidigt ett utbyte med företrädare för den parlamentariska utredningen i Chile och träffade också ordföranden för utredningen när vi besökte Chile 2022. Vid vårt besök i Sydkorea 2023 hade vi ett möte med den sydkoreanska sannings- och försoningskommis- sionen (TRC) och har därefter haft informationsutbyte med kom- missionen.
Utöver detta har vi haft möten med tjänstepersoner på Permanenta byrån vid Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) i Haag där vi också träffade den tidigare generalsekreteraren för HCCH, Hans van Loon och företrädare för INEA. Vi har även haft möten med företrädare för Ankestyrelsen i Danmark och Bufdir i Norge.
I Sverige har vi haft möten med Institutet för mänskliga rättig- heter, Revisorsnämnden, Riksarkivet, Rättsmedicinalverket, Röda Korset, Skatteverket, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Regio- ner, Upphandlingsmyndigheten och Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering. Vi har också träffat tre historiker vid Linköpings universitet samt en professor i medi- cinsk etik vid Lunds universitet för att diskutera förhållningssätt vid granskning av verksamheter som skett långt tillbaka i tiden. Vi har också haft möten med flera legitimerade psykologer och psyko- terapeuter.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Deltagande i seminarier, konferenser och presentationer
Vi deltog på EurAdopts konferens i Köpenhamn i september 2022 där huvudtemat var post-adoption-services (PAS). I september 2023 deltog vi vid ett digitalt seminarium som kommittén för påtvingade försvinnanden (CED) anordnade för att påminna om FN:s människo- rättsrapportörers gemensamma ställningstagande om olagliga adop- tioner. I maj 2023 deltog vi vid ett riksdagsseminarium om oegent- ligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Vi har även fått del av det skriftliga underlaget till den presentation som de adopte- rades föreningar höll i riksdagen. Vi har deltagit på SCB:s konferens om datainsamling, analys och tillämpning av statistik för barnets rättigheter i oktober 2023. Vi har även deltagit på AC:s förbundsmöte i maj 2023 för att få del av AC:s erfarenheter och tankar om behov av adoptionsspecifikt stöd framåt. Därutöver har vi deltagit på AC:s digitala föreläsning Okänd bakgrund i april 2023 samt AC:s digitala möte om Adoptionskommissionens uppdrag i oktober 2024. I maj 2024 deltog vi i ett lunchseminarium på Karolinska institutet (KI) där forskaren Mattias Strand och läkaren Natte Hillerberg presen- terade sin intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd. I november 2024 del- tog vi även på ett digitalt möte som anordnades av Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR) där resultaten från samma studie presenterades och diskuterades.
Resor
Vi har besökt fyra av de länder som vi granskat: Chile, Colombia, Polen och Sydkorea.
Vid vårt besök i Chile i oktober 2022 träffade vi företrädare för Ministry of Social Development and Family, Ministry of Justice and Human Rights, Mejor Niñez, Registro Civil, domaren Mario Carroza och företrädare för brottsutredningen samt Boris Barrera, ordförande för den parlamentariska kommissionen. Vi hade också möten med organisationerna Hijos y Madres del Silencio, Chile- adoption.se och Nos Buscamos. Vid besök i Temuco träffade vi ursprungsföräldrar och syskon samt företrädare för familjedom- stolen i Temuco.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Vid besöket i Colombia i oktober 2022 träffade vi företrädare för Adoptionsdivisionen på ICBF:s huvudkontor i Bogotá och ICBF:s regionala kontor i Cali, en domare vid familjedomstolen de la Mesa och företrädare för Defensoría del Pueblo och Colombias sannings- kommission. Vi hade möten med en adopterad person bosatt i Colombia som också ordnade ett möte med ursprungsföräldrar i Bogotá. Vi träffade därutöver företrädare för Fundacion armando Armero, en advokat som arbetat med privata adoptioner samt AC:s kontaktperson i Colombia och besökte barnhemmen CRAN i Bogotá och Chiquitines i Cali.
Vid vår resa till Polen i februari 2023 träffade vi ministeriet för familje- och socialpolitik, den statliga adoptionsorganisationen (Wojewódzki Ośrodek Adopcyjny) och den katolska adoptions- organisationen (Katolicki Ośrodek Adopcyjny). Vi träffade en fors- kare vid Juridiska Institutet (Instytut Wymiaru Sprawiedliwości) och en tidigare chef på Polens äldsta barnhem. Vi träffade även BFA:s kontaktperson i Polen som under alla år organisationen var verksam hjälpte de svenska familjerna praktiskt i landet.
Vid vår resa till Sydkorea våren 2023 träffade vi företrädare för Sydkoreas sannings- och försoningskommission (TRC), Ministry of Health and Welfare, National Center for the Rights of the Child (NCRC), Korea Welfare Services (KWS) och organisationerna KoRoot, Korean Unwed Mothers’ Families Association (KUMFA) och Danish Korean Rights Group (DKRG). Vi träffade även advo- kater, forskare och andra experter inom adoptionsområdet. Därut- över träffade vi en kvinna vars barn adopterats till Sverige och en adopterad person som numera bor i Sydkorea. Efter vårt besök i Sydkorea intervjuade vi ytterligare en ursprungsförälder digitalt.
2.4.5Aktgranskning
Den 2 mars 2024 trädde lagen (2024:31) om skyldighet att lämna uppgifter till Adoptionskommissionen i kraft. Lagen innebär en uppgiftsskyldighet för myndigheter och auktoriserade sammanslut- ningar att, på begäran av Adoptionskommissionen, lämna uppgifter som kommissionen behöver för att fullgöra sitt uppdrag att kart- lägga och analysera adoptionsverksamheten. Samtidigt infördes en bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
ekonomiska förhållanden hos kommissionen, 42 kap. 9 § punkt 6 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).8
Vi har granskat adoptionsakter för de sju länder vi gjort fördjupad granskning av. För fyra av länderna har vi genomfört aktgranskning av adoptioner som förmedlats genom svenska adoptionsorganisa- tioner: Chile, Colombia, Kina och Sydkorea. För tre av länderna har vi i stället granskat privata och enskilda adoptionsakter: Etiopien, Polen och Sri Lanka. Från dessa länder har det genomförts förhål- landevis många privata och enskilda adoptioner till Sverige. På så vis täcker vi samtliga länder och båda typerna av adoption.
Urval av akter
Aktgranskningen av adoptioner via adoptionsorganisation
För aktgranskningen av organiserade adoptioner har vi gjort ett slumpmässigt urval av cirka 100 akter per land. Urvalet har slumpats fram utifrån en förteckning över samtliga adoptioner som genomförts av den aktuella organisationen eller myndigheten. Adoptionsorga- nisationerna och Riksarkivet har bistått med sådana förteckningar. Eftersom det handlar om fyra länder har vi i denna del granskat ungefär 400 akter. Med 100 akter per land får vi en felmarginal på 10, om vi väljer en signifikansnivå på 95 procent. Eftersom det finns olika stora interna bortfall i de olika frågorna, bör vi tolka svaren med försiktighet. Resultat med alltför få svar tas inte med i analysen.
•I Chile har AC varit den enda organisationen och för Colombia står AC för 97 procent av de organiserade adoptionerna. För dessa båda länder har vi valt ut 100 akter från AC. För Colombia har vi även granskat 3 akter från organisationen La Casa, eftersom de förmedlat ett mindre antal akter från Colombia. (FFIA har förmedlat ännu färre adoptioner från Colombia, och eftersom det endast skulle röra sig om ett urval av 1 akt, så har vi bortsett från den.)
•I Sydkorea har AC varit den enda organisationen som förmedlat adoptioner till Sverige, men på 1970-talet var det NIA som för- medlade adoptioner från Sydkorea till Sverige. Eftersom AC och
8Prop. 2023/24:50 En skyldighet att lämna uppgifter till Adoptionskommissionen.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
NIA totalt sett förmedlat ungefär lika många adoptioner var från Sydkorea har vi valt ut 50 akter från AC och 50 akter från NIA:s arkiv på Riksarkivet.
•I Kina har flera adoptionsorganisationer varit aktiva. För Kina har vi därför valt ut 40 akter från AC, 40 akter från FFIA och 20 akter från BV, vilket är ett proportionerligt antal akter utifrån det antal adoptioner som de olika adoptionsorganisationerna förmedlat från Kina.
Aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner
Det saknas säkra uppgifter om antalet privata och enskilda adoptioner. Uppskattningsvis handlar det om omkring 1 100 till 1 200 privata och enskilda adoptioner var från Sri Lanka och Polen, samt uppåt 600 privata och enskilda adoptioner från Etiopien. Om vi skulle haft samma säkerhet i aktgranskningen för de privata och enskilda adop- tionerna som för de organiserade adoptionerna, hade vi behövt granska mellan 80 och 90 akter per land. I aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner har vi dock inte kunnat granska så många akter, utan av praktiska och tidsmässiga skäl fått begränsa det till cirka 40 akter per land. Det innebär att vi, utifrån våra resultat, inte kan generalisera till gruppen som helhet. Det har varit omständligt och tidskrävande att hitta privata och enskilda akter att granska.9 För aktgranskningen av privata och enskilda adoptioner har vi inte heller kunnat göra ett slumpmässigt urval, eftersom det inte finns någon förteckning av det totala antalet adoptioner som förmedlats privat eller enskilt. Vi har behövt göra urval med utgångspunkt i vad som varit praktiskt genomförbart.
Privata och enskilda adoptionsakter kan finnas både hos social- tjänsten, tingsrätten och Riksarkivet. Efter att ha rådfrågat olika aktörer och gjort några stickprov bedömde vi att det finns mest uppgifter om bland annat barnets bakgrund i socialtjänstarkiven, och därmed mest lämpligt att granska akterna där. För att hitta enskilda adoptionsakter i socialtjänstens arkiv behövde vi ha till- gång till personnummer på de adopterade personerna. Därför har vi
9Det är inte komplicerat för en adopterad person som kan använda sitt eget eller sina adoptiv- föräldrars personnummer för att hitta sin akt, men eftersom vi inte haft några personnummer att utgå från har proceduren varit komplicerad.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
först behövt hitta personnummer på de blivande adoptivföräldrarna hos Riksarkivet. Riksarkivets personal har varit behjälplig i att navigera oss fram till de diarier där vi enklast kan hitta personnummer för rätt länder och tidsperioder.10 Vi har sedan manuellt gått igenom olika registerkort och akter för att hitta personnummer till sökanden som kan ha adopterat barn från våra tre utvalda länder. Inledningsvis valde vi också ut personnummer till sökanden som kunde finnas i Stockholms län eller Västra Götalands län, i syfte att försöka samla akterna geografiskt då vi så långt som möjligt har velat granska akterna på plats i arkiven. Detta har vi dock senare fått frångå och sökt bredare för att få tag i tillräckligt många akter. Utifrån urvalet av sökandes personnummer har vi sedan sökt reda på barnets per- sonnummer via folkbokföringen (NAVET). När vi fått barnens per- sonnummer har vi vänt oss till de olika kommun- och stadsarkiven för att söka fram de adopterade personernas akter. Sammantaget har ett 100-tal privata och enskilda akter från cirka 25 olika kommun- och stadsarkiv granskats.
Stickprovsundersökningar
Av resursmässiga skäl har vi inte kunnat granska akter från både privata och enskilda samt organiserade adoptioner för varje land. En nackdel med det är att vi inte kan jämföra privata och enskilda adoptioner med organiserade adoptioner från samma land. I Etiopien har vi dock haft ett stickprov av nio AC-akter, och i Sri Lanka ett stickprov av åtta BV-akter, som jämförelsematerial.11 Vad gäller Sri Lanka har vi också gjort en översiktlig genomgång av adoptions- organisationen ISIA:s adoptionsakter från mitten av 1980-talet, vilka även har använts som ett jämförelsematerial. Vi har även gjort stickprov av tingsrätt- och socialtjänstakter, framför allt för att se om det finns fler dokumenterade samtycken där jämfört med de akter som vi granskat på Riksarkivet.
10Framför allt följande diarier: Nia C1a:4, saknr. 8; Socialstyrelsens NIA D5:1; Justitie- departementet 1975–1976, enhet F4; NIA C1c:2.
11Eftersom det har varit mycket svårt att hitta privata och enskilda akter har vi dock i urvalet råkat få med några adoptioner som förmedlats via organisation. I de fall de rört sig om åt- minstone åtta akter har vi använt det som ett stickprov att jämföra resultaten mot.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Granskningsformulär, analys och tolkning
För att genomföra aktgranskningen tog vi fram ett aktgransknings- formulär i Excel, där vi har fört in uppgifter från de utvalda akterna under olika frågor eller rubriker. Vi har dokumenterat vilka uppgif- ter som finns i respektive akt, exempelvis vad som står om barnets bakgrund och om föräldrarna, hur barnet lämnades och skälen för adoption samt vem som utrett barnets sociala situation, varit del- aktig i förmedlingen, matchat och avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. Vi har också dokumenterat huruvida det finns en sär- skild samtyckeshandling från barnets förälder eller annan vårdnads- havare, om det framgår av akten att man sökt efter nationell lösning innan man beslutat om adoption samt hur adoptionen slutförts i ur- sprungslandet och i Sverige. Vi har även dokumenterat datum för olika steg i adoptionsprocessen. Därutöver har vi också dokumenterat om vi i akten har sett motstridiga uppgifter eller andra tecken på uppenbara oegentligheter. När det gäller akterna för Chile och Colombia, som till stor del funnits på spanska, har vi anlitat en tolk avropad från Kammarkollegiets ramavtal, som bistått oss med över- sättning på plats på Riksarkivet.
Efter att aktgranskningen avslutats har vi kategoriserat och kvan- tifierat resultaten genom att visa hur vanligt förekommande olika resultat eller ”svarsalternativ” varit. Vi har även använt aktgransk- ningen för mer kvalitativa resultat genom att exemplifiera generella iakttagelser eller visa på förekomst av mer ovanliga företeelser. Vi har också analyserat tider i processen för att se i vilken ordning olika steg i processen kommer och hur lång tid det tagit mellan olika steg. I ett första steg har resultaten analyserats för varje land för sig, där- efter har en jämförande analys mellan länderna gjorts.
Aktgranskningens resultat bör tolkas med försiktighet. Det gäller särskilt aktgranskningen av de privata och enskilda adoptionerna, eftersom vi där har ett betydligt mindre antal akter och där urvalet inte skett slumpmässigt. Vi har i redogörelserna för resultaten av aktgranskningen ofta skrivit att vi inte kan dra några generella slut- satser utifrån aktgranskningen. Även i aktgranskningen av de organi- serade adoptionerna finns en viss osäkerhet, framför allt för att det finns vissa interna bortfall, och därmed olika hög säkerhet i svaren.
I de fall det funnits alltför få svar har vi valt att inte redovisa resul- taten. Ytterligare ett skäl till att tolka resultaten med försiktighet är
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
att det inte är en exakt vetenskap utan det finns utrymme för tolkning när man bedömer en akts innehåll. Vi har inför aktgranskningen haft möten med AC, som fått förklara hur de ser på de olika dokumenten i akterna för de adoptioner som förmedlats via dem.
2.4.6Särskild granskning av AC:s adoptionsakter från 2024
Vi har genomfört en särskild granskning av AC:s samtliga adoptions- akter från 2024. Det var 34 akter som avsåg 36 barn. Granskningen hade två syften, dels att se vad som kännetecknar de barn som numera förmedlas för adoption, dels att se vilken dokumentation som finns med i akterna och om dokumentationen har förbättrats över tid.
För denna granskning utformades ett förenklat aktformulär med färre frågor. När det gäller den övergripande frågan om vad som kännetecknar de barn som förmedlades för adoption via AC, har vi dokumenterat barnets kön, ålder, hälsostatus och eventuella särskilda behov, om barnet tillhör en minoritet eller ett urfolk samt om det har kända föräldrar eller syskon kvar i ursprungslandet. Vi har också dokumenterat skälen för adoption, om barnen varit socialt omhändertagna och om barnen vistats på barnhem eller i familje- hem före adoptionen. När det gäller den övergripande frågan om vilken dokumentation som finns med i akterna har vi bland annat dokumenterat hur ofta det funnits med födelsebevis, medicinsk rapport, social rapport samt särskilda samtyckeshandlingar från föräldrar eller annan vårdnadshavare. Vi har också dokumenterat om det finns något myndighetsbeslut om att barnet är tillgängligt för adoption samt om det framgår tydligt av adoptionshandlingarna vilka ansträngningar som gjorts för att hitta nationell lösning före internationell adoption.
Eftersom vi genomförde granskningen i januari, kan dokumen- tation fortfarande tillkomma i ärendena. I åtminstone två av AC:s akter från 2024 står en notering om att mer dokumentation inkom- mer. Detta har dock ingen egentlig betydelse för vår granskning. Alla dokument måste finnas med för att Sverige ska kunna godkänna att adoptionen ska kunna fortsätta (socialnämndens samtycke till att
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap.14 § SoL12). Där- emot har det betydelse för en adopterad person som vill söka sitt ursprung.
Även denna aktgranskning ska tolkas med försiktighet, inte minst för att det går att göra olika tolkningar av aktens innehåll. Här är det dessutom adoptioner från åtta länder som vi inte har lika mycket bakgrundskunskap om. Att det går att göra olika tolkningar visar den granskning som AC själva gjort av samma akter. De kommer fram till andra resultat än vad vi gjort.
2.4.7Fokusgrupper
Vi har genomfört åtta fokusgrupper för att samla kunskap och er- farenheter om vad det finns för behov av särskilt stöd till adopterade personer och vad som är viktigt för att få ett sådant stöd att fungera bra. Tre av grupperna var för adopterade vuxna personer, två fysiska träffar och en digital. Två grupper var för adoptivföräldrar, den ena för föräldrar med barn under 18 år och den andra med barn över 18 år. En grupp var för adopterades partners. Vi har dessutom bjudit in till två barngrupper, en för adopterade personer mellan 15 och 18 år och en för barn till adopterade personer, också mellan 15 och 18 år. Det visade sig dock vara mycket svårt att få deltagare till båda barn- grupperna, trots flera försök att sprida information om träffarna via adoptionsorganisationer, adopterades föreningar samt planscher på gymnasieskolor och ungdomsmottagningar. Till sist kom endast en person per grupp till dessa träffar, och de genomfördes som ett en- skilt samtal.
För att fokusgrupperna skulle genomförs på ett sådant sätt att deltagarna kände sig trygga att dela sina tankar tillsammans med andra i samma målgrupp, valde vi att anlita professionella samtalsledare. De som höll i samtalen var legitimerade psykoterapeuter, några av dem själva adopterade. De var tydliga med fokusgruppernas syfte, frågeställningar, upplägg och genomförande samt hur materialet som samlades in skulle komma att användas. För barngrupperna höll en av psykoterapeuterna samtalen tillsammans med en socio- nom och kurator från Bris.
1224 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Vid träffarna med de adopterade personerna samtalade gruppen om tre huvudfrågor: Vad är din erfarenhet av stöd? Vilket stöd be- höver man som adopterad eller adoptivfamilj kunna få framöver?
Om samhället ska ge det stöd ni efterfrågar – hur ska stödet ut- formas? Träffarna med adoptivföräldrar fokuserade på frågor om deras erfarenhet av tidigare stöd, vilket stöd som i dag saknas och hur ett sådant stöd skulle kunna utformas. Träffarna med partners till adopterade fokuserade på vilket stöd de ansåg att man som adop- terad skulle behöva och vad som är viktigt att tänka på när man utformar ett sådant stöd. Samtalet med barn till adopterade hand- lade bland annat om hur adoptionen påverkat personen själv och vilket stöd som skulle behövas för adopterade och deras familjer i framtiden.
Maximalt antal deltagare per fokusgrupp var 12 personer. I de grupper vi fick fler anmälda än så, behövde vi göra ett urval bland dem som anmält intresse. I dessa fall eftersträvade vi en bredd i deltagandet vad gäller bland annat ålder, kön och ursprungsland. När det gäller ursprungsland ville vi fånga fler länder än de sju vi valt ut för fördjupad granskning. Sammanlagt deltog ett 70-tal per- soner i våra fokusgrupper, varav ungefär 80 procent kvinnor och
20 procent män. Respektive fokusgrupp pågick i omkring tre tim- mar. Samtalen spelades in, dokumenterades och analyserades.
2.4.8Externt material som tagits fram på uppdrag av oss eller initierats av andra
Uppdrag vi gett åt andra
Vi har gett Governo flera uppdrag som underlag för utformning av våra förslag om adoptionsspecifikt stöd samt beräkning av kostnader för förslagen. Governo har haft i uppdrag att kartlägga nationella kompetenscentrum i Sverige, i syfte att dra lärdomar inför vårt för- slag om att inrätta ett nationellt resurscentrum för adopterade personer. Governo har också haft i uppdrag att ta fram en prognos på åldersutvecklingen för gruppen internationellt adopterade per- soner, samt en översiktlig prognos över antalet individer per år som kan komma att söka de olika stödformerna. Governo har också haft i uppdrag att göra en översiktlig samhällsekonomisk konsekvens- analys för ett adoptionsspecifikt stöd.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Vi har gett fyra legitimerade psykoterapeuter i uppdrag att leda de fokusgrupper vi haft för att få en fördjupad bild av vilket adop- tionsspecifikt stöd som behövs och hur ett sådant stöd bör utformas: Anna Amazeen, Kristina Lindstrand, Maria Norlin och Maria Palmer. Anna Amazeen har även haft ett bredare uppdrag som bollplank vad gäller förberedelser och upplägg för fokusgrupperna. Bris fick i uppdrag att tillsammans med en av psykoterapeuterna leda sam- talen med barn och ungdomar.
Vi har gett sexologen Anna Linde, som skrivit en uppsats om adopterades sexuella hälsa och därefter gjort ytterligare en intervju- studie bland adopterade, i uppdrag att sammanfatta intervjumaterialet specifikt för oss.
Vi har också gett legitimerade psykologen och psykoterapeuten Hanna Wallensteen i uppdrag att skriva ett förord till betänkandet.
Övrigt material som inkommit från externa aktörer
Flera enskilda personer och organisationer har kontaktat oss för att delge olika typer av material och annan information som varit till nytta i vårt arbete. Det gäller till exempel vetenskapliga publikationer, uppsatser, självbiografiska böcker och skriftliga livsberättelser.
Vi har fått in material från flera föreningar för adopterade. Även enskilda adopterade personer har inkommit med underlag.
Flera legitimerade psykologer och psykoterapeuter har bidragit med underlag och skrivelser om behovet av stöd för adopterade per- soner och hur ett stöd skulle kunna utformas.
2.5Centrala principer och begrepp
2.5.1Några centrala principer
I detta avsnitt beskrivs några centrala principer inom den internatio- nella adoptionsverksamheten. Dessa är barnets bästa, barnets rätt till sin identitet och sitt ursprung, förbudet mot handel med barn, kravet på frivilligt och informerat samtycke och den så kallade sub- sidiaritetsprincipen. Dessa principer har utvecklats och reglerats över tid men har varit vägledande i den praktiska verksamheten allt
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
sedan den internationella adoptionsverksamheten kom i gång på allvar på 1950-talet.
Barnets bästa
Redan enligt 1917 års lag om adoption fick adoption bara komma till stånd om adoptionen ”finnes lända till gagn för barnet”. Bestäm- melsen har sedan ändrats så att adoptionen ska vara till barnets för- del och sedan 2018 till barnets bästa.
Principen om barnet bästa är en av barnkonventionens grund- principer. Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn i första hand beaktas vad som bedöms vara till barnets bästa. När det gäller adoptioner går konventionen ännu längre och föreskriver att staterna ska säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 21). Av förarbetena till artikel 21 framgår att det var viktigt att formuleringen tydligt hänvisade till barnets och inte för- äldrarnas bästa. Inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption. Enligt barnrättskommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoption.13 Även om barnets intressen inte är det enda övervägandet, ska det prioriteras över alla andra intressen och överväganden, inklusive de biologiska föräldrarnas, de blivande adoptivföräldrarnas, adoptionsorganisation- ernas eller en stats intressen. Även om alla berörda parters intressen kan beaktas, är staten vid konkurrerande intressen skyldig att se till att barnets intressen ges företräde.14
Barnets bästa kommer även till uttryck i 1993 års Haagkonven- tion (artikel 1) och 2008 års Europarådskonvention (artikel 4).
Barnets rätt till sin identitet och sitt ursprung
År 1959 antog FN en deklaration om barnets rättigheter som inne- höll tio principer.15 En av dessa principer var att barnet från födelsen ska ha rätt till ett namn och en nationalitet. Enligt artikel 24 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR)
13Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa (CRC/C/GC/14) p. 38 och 48.
14J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 769 f.
151959 års deklaration för barnets rättigheter.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
som antogs 1966, ska varje barn registreras omedelbart efter födseln och ges ett namn samt rätt att förvärva ett medborgarskap.
Genom barnkonventionen utvecklades barnets rätt till sin identitet och ursprung ytterligare. Enligt artikel 7 ska barnet registreras ome- delbart efter födseln och från födseln ha rätt till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. Rättigheterna ska förstås som en del av ett barns rätt till överlevnad och utveck- ling. Rätten till vetskap om föräldrarna är inte absolut. Av artikelns ordalydelse framgår att ett barn så långt det är möjligt ska ha denna rätt. Ett sätt att säkerställa denna rättighet så långt det är möjligt, är att ett barn registreras vid födelsen och att en stat säkerställer att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar be- varas, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. För att det ska vara möjligt måste det finnas upp- lysningar att bevara. Det finns situationer då det är omöjligt att säker- ställa att ett barn får vetskap om sina föräldrar till exempel i de fall det är okänt vilka barnets föräldrar är. Det kan också vara så att modern inte vet vem fadern är eller inte kan förmås att tala om vem fadern är.16
Liknande bestämmelser om födelseregistrering, namn och med- borgarskap finns i artikel 30 i 1993 års Haagkonvention. Enligt arti- kel 30 ska berörda myndigheter säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. Myndigheterna ska också säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det. Ett barn som är adopterat har rätt att få veta det av sina föräldrar. Föräldrarna ska så snart det är lämpligt upplysa barnet om detta (4 kap. 23 § FB.).
Enligt artikel 8 barnkonventionen har ett barn rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden. Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet ska barnet ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta identiteten. Åtagandet gäller oavsett om ett barn berövats en del av eller hela sin identitet. Vad som avses med lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta ett barns identitet framgår inte av artikeln eller av förarbetena till konventionen. Formuleringen lämnar ett utrymme
16SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 359.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
för respektive stat att avgöra vilket stöd och skydd som ska ges, med den enda begränsningen att stödet och skyddet måste vara lämpligt för syftet och så pass effektivt att återupprättandet sker snabbt. Barn- rättskommittén har uttalat att om ett barns identitetshandlingar har anskaffats åt barnet på olagligt vis, och barnet begär återställande av sina identitetshandlingar, bör en stat vidta åtgärder bland annat genom att utfärda korrigerade dokument. 17 Staterna är skyldiga att genom- föra processen med att återupprätta barnets identitet på ett sätt som förhindrar, eller åtminstone minimerar, all skada på barnets känslo- mässiga eller psykologiska utveckling.18
Förbud mot ekonomisk vinning och handel med barn
Det är en grundläggande princip att adoption inte får ske mot betal- ning. Handel med barn ska under inga omständigheter få förekomma.
I Sverige har det sedan 1917 funnits ett förbud mot vederlag vid nationell adoption. De första reglerna i syfte att förhindra otillbörlig ekonomisk vinning vid internationell adoption kom genom 1967 års Europarådskonvention som Sverige ratificerade samma år. Enligt lagen om internationell adoptionshjälp från 1979 fick adoptionsorganisa- tionerna ta ut avgifter av de sökande men verksamheten fick inte bedrivas med vinstintresse.
Genom barnkonvention från 1989 skärptes kraven ytterligare genom artikel 21 d som stadgar att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en internationell adop- tion inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i den. Det framgår inte av artikeln vad som avses med försäljning av eller handel med barn. Det definieras i stället i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution. I artikel 2 i protokollet definieras försäljning av barn som varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning. Av protokollet framgår att ett otillbörligt framkallande av samtycke till adoption av ett barn i strid med tillämpliga internationella rättsliga instrument om adoption omfattas (artikel 3.1 a ii). Det ska gälla
17SOU 2020:63 s. 389.
18J. Tobin (2019), s. 303.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
oavsett om brottet begås inom ett land eller är gränsöverskridande och oavsett om det begås i organiserad form eller av en enskild per- son. I samband med att Sverige ratificerade tilläggsprotokollet in- fördes ett nytt brott – otillbörligt utverkande av samtycke eller till- stånd till adoption av barn i 7 kap. 2 § brottsbalken.19
Förbudet mot otillbörlig ekonomisk vinning uttrycks även i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 8 ska centralmyndigheterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften. När lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling trädde i kraft 1997 förtydligades att adoptionsorganisationerna endast får ta ut skäliga avgifter av de sökande (7 § andra stycket). Adoptionsorga- nisationerna ska redovisa kostnaderna i det andra landet och hur de fördelar sig. I förarbetena till bestämmelsen står att ersättning bör kunna ges för kostnader som avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra admi- nistrativa kostnader förknippade med den internationella adoptions- verksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av in- komster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet.20
Frivilligt och informerat samtycke
Det är en grundläggande princip att en adoption är frivillig. Det innebär att barnet, barnets föräldrar och den som ansöker om adop- tion som utgångspunkt är överens om att en adoption ska ske.
Föräldrabalkens krav på samtycke
Redan enligt 1917 års lag om adoption ansågs samtycke till adoptio- nen från den som skulle adopteras vara ett oeftergivligt krav för att adoption skulle kunna medges. Enligt 4 kap. 7 § föräldrabalken får den som har fyllt 12 år adopteras endast om han eller hon samtycker
19Prop. 2005/06:68 Försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi – Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter.
20Prop. 2003/04:131 Internationella adoptionsfrågor, s. 41.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
till adoptionen.21 Även yngre barn än 12 år ska höras och har rätt att framföra sina åsikter.
Enligt 4 kap. 8 § föräldrabalken krävs i regel vårdnadshavarens22 samtycke om den som sökanden vill adoptera är under 18 år. Vård- nadshavarens vetorätt har gällt sedan 1917 års lag om adoption.
Samtycke behövs dock inte om barnets vårdnadshavare är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, vistas på okänd ort eller det finns syn- nerliga skäl. Undantaget för synnerliga skäl infördes 2018 och ska tillämpas mycket restriktivt. I förarbetena står att det framför allt tar sikte på situationer vid internationell adoption där det kan hända att personer inte vill delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. En tillämp- ning av undantaget förutsätter i regel att ganska omfattande ansträng- ningar har gjorts för att utreda anledningen till att ett samtycke som uppfyller de svenska kraven inte har lämnats. Det krävs i regel att myndigheterna i ursprungsstaten har bedömt att adoptionen bör genomföras. Så är fallet i första hand om adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning.23
Att en förälder som inte är vårdnadshavare saknar vetorätt i fråga om adoptionen innebär inte att förälderns vilja saknar betydelse. Föräldern ska även i dessa fall få tillfälle att yttra sig och förälderns inställning ska vägas in i den helhetsbedömning av adoptionens lämplighet som ska göras. Kravet på föräldrarnas samtycke kan sägas ge uttryck för en avvägning mellan å ena sidan värdet av att adoptioner som är till barnets bästa kommer till stånd och å andra sidan föräldrarnas rättigheter.24
Innan ett samtycke lämnas ska den som lämnar samtycke få in- formation om innebörden av en adoption och ett samtycke. Syftet är att säkerställa att informerade samtycken ligger till grund för beslutet om adoption. Vid nationell adoption ges informationen och inhämtas samtycket i regel av den som genomför adoptions- utredningen. Vid internationell adoption kan det i stället vara myn- digheterna i barnets ursprungsland som lämnar informationen och
21Något samtycke behövs inte om den som sökanden vill adoptera är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande.
22Det gäller även en särskilt förordnad vårdnadshavare eller annan som på grund av lag eller sedvänja i en annan stat får anses ha trätt i föräldrarnas ställe.
23Prop. 2017/18:121 Modernare adoptionsregler, s. 151 f.
24Prop. 2017/18:121 s. 52.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
inhämtar samtycket. I förarbetena till 2018 års lagändring står att det i dessa fall blir en uppgift för den som genomför adoptions- utredningen att kontrollera att lämnade samtycken kan accepteras. Om adoptionen omfattas av 1993 års Haagkonvention ska konven- tionens krav beträffande samtycken vara uppfyllda. I en sådan situa- tion torde det sällan finnas anledning att ifrågasätta att de samtycken som har lämnats har föregåtts av relevant information. Detsamma bör i regel gälla om adoptionen inte omfattas av konventionen men förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning. Om det finns anledning att misstänka att den som lämnat ett samtycke inte har fått information, kan det finnas skäl för den som genomför adoptionsutredningen att komplettera utredningen. Det är ytterst domstolens ansvar att se till att de samtycken som läggs till grund för adoptionsbeslutet uppfyller lagens krav, inklusive kravet på in- formation. Liksom när det gäller kravet på samtycke från den som ansökan avser är det viktigt att det dokumenteras vilken information som lämnats och omständigheterna kring samtycket. Det är ytterst domstolens ansvar att godtagbara samtycken finns i ärendet.25
Den som har fött barnet får lämna samtycke först sedan denne återhämtat sig tillräckligt efter födelsen (4 kap. 9 § föräldrabalken). Bestämmelsen infördes som en följd av kravet i 1967 års Europaråds- konvention om adoption av barn, att moderns samtycke inte fick lämnas förrän efter sex veckor efter barnets födelse. Det finns inte någon bestämd tidsgräns i föräldrabalken för när samtycket får läm- nas, utan det får bedömas från fall till fall om föräldern är tillräckligt återställd fysiskt och psykiskt så att föräldern kan fatta ett väl över- lagt beslut. När bestämmelsen infördes 1969 uttalades i förarbetena att tiden i allmänhet inte bör understiga sex veckor.26
Krav på samtycke enligt barnkonventionen
Enligt artikel 7 barnkonventionen har ett barn rätt att bli omvårdat av sina föräldrar. Sett i ljuset av artiklarna 9 och 20 kan en adoption endast komma i fråga om föräldrarna frånsäger sig sitt ansvar eller genom ett rättsligt förfarande inte anses kunna ta sitt ansvar (jämför
25Prop. 2017/18:121 s. 150 f.
26Prop. 1968:114 med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldrabalken, m.m., s. 17 och prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption s. 12 f.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
bland annat artikel 19).27Artikel 21 kräver alltså ett informerat sam- tycke till adoptionen från de personer som berörs. Vilka personer som berörs framgår inte men det torde vara självklart att föräldrar, vårdnadshavare och barnet berörs.28 Vad det innebär att ett samtycke ska vara informerat förklaras inte närmare i artikeln och inte heller genom förarbetena till konventionen. Av doktrin framgår att det är tydligt att begreppet togs in för att säkerställa att samtycket skett frivilligt och att den som gett sitt samtycke förstår konsekvenserna av adoptionen. Av artikeln framgår inte heller vilken rådgivning som kan behövas, endast att det informerade samtycket ska kunna ges på grundval av en sådan rådgivning om så krävs. Det borde innebära att rådgivningen ska innehålla information som leder till att den som lämnar ett samtycke har förstått konsekvenserna av en adoption.29
Krav på samtycke enligt 1993 års Haagkonvention
Enligt artikel 4 c 1993 års Haagkonvention får en adoption äga rum endast om de behöriga myndigheterna i ursprungsstaten har säker- ställt att
1.de personer, institutioner och myndigheter som ska ge sitt sam- tycke till adoption har fått den rådgivning som behövs och veder- börligen underrättats om verkningarna av sina samtycken, fram- för allt om huruvida en adoption kommer att leda till att det rättsliga förhållandet mellan barnet och dess ursprungsfamilj upphör eller inte,
2.sådana personer, institutioner och myndigheter frivilligt har gett sitt samtycke i föreskriven rättslig form och att samtycket ut- tryckts eller bestyrkts i skrift,
3.samtyckena inte har åstadkommits genom betalning eller genom ersättning av något slag och inte har återkallats, och
4.moderns samtycke, där sådant krävs, har getts först efter barnets födelse.
27SOU 2020:63 s. 869.
28SOU 2020:63 s. 870.
29SOU 2020:63 s. 871.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Vidare krävs att de behöriga myndigheterna har säkerställt att
1.barnet har fått rådgivning och vederbörligen informerats om verk- ningarna av adoptionen och av sitt samtycke till adoptionen i de fall då sådant samtycke krävs,
2.hänsyn har tagits till barnets önskemål och mening,
3.barnets samtycke till adoptionen, där sådant samtycke krävs, har getts frivilligt i föreskriven rättslig form och har uttryckts eller bestyrkts i skrift,
4.sådant samtycke inte har åstadkommits genom betalning eller ersättning av något slag.
Enligt HCCH:s Guide to Good Practice är kravet på att inhämta vederbörliga samtycken till adoptionen en viktig del för att bekämpa bortförande av, försäljning av och handel med barn.30 Enligt HCCH är det känt att ursprungsstaterna ofta kan sakna resurser för att se till att korrekta samtycken erhålls. Eftersom samtycken oftast in- hämtas på lokal nivå är det viktigt att staterna har tillförlitlig och etisk personal som kan övervaka samtyckesförfarandet. Staterna bör vidta åtgärder för att övervaka verksamheten hos utländska ackrediterade organ eller personer för att säkerställa att inga otill- börliga påtryckningar utövas av dem, eller för deras räkning av mellanhänder för att erhålla medgivanden till adoptioner. Detta är av särskild vikt i länder där stark adoption inte är kulturellt känt.
I sådana sammanhang måste konsekvenserna av ett internationellt adoptionsförfarande studeras noggrant och vid behov återspeglas i lagstiftningen. Mottagarstaterna måste se till att de organ och de personer som de godkänner för att genomföra adoptioner är av högsta etiska och moraliska kvalitet.31
Enligt artikel 16 punkt 2 ska centralmyndigheten i ursprungs- staten överlämna bevis till den mottagande staten om att nödvändiga samtycken har erhållits och därvid vara noga med att inte avslöja moderns och faderns identitet, om deras identitet inte får röjas i ursprungsstaten.
30HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention. Guide to Good Practice Guide No.1., p. 77.
31HCCH (2008), p. 78–79.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Subsidiaritetsprincipen
Det är en grundläggande princip att ett barn endast ska adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprungliga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland. Principen kallas subsidiari- tetsprincipen och kan spåras så långt tillbaka som 1 800 år före Kristus. Hammurabis lag32 föreskrev att "innan en man kan adoptera ett hittebarn måste han leta efter barnets föräldrar och om han hittar dem måste han återlämna barnet till dem”.33
Principen har erkänts i praxis såväl internationellt som i Sverige sedan 1950-talet. I samband med den nya organiseringen av adop- tionsverksamheten 1979 konstaterade regeringen att det i allmänhet får anses vara bäst för ett barn att få stanna i den egna biologiska familjen eller åtminstone få stanna i hemlandet som foster- eller adoptivbarn. Att bli adopterad utomlands är dock att föredra fram- för att växa upp på en institution.34 Subsidiaritetsprincipen kom till uttryck i 1986 års FN deklaration35 och bekräftades i både barnkon- ventionen och 1993 års Haagkonvention.
Det finns en viss skillnad i hur barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention rangordnar internationell adoption
Enligt artikel 21 b barnkonventionen kan internationell adoption övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet inte kan placeras i ett familjehem eller en adoptivfamilj eller kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. Möjligheten att barnet tas om hand i sitt hemland ska alltså prövas före internationell adoption och ger uttryck för att internationell adoption är det sista placeringsalter- nativet för ett barn som inte kan bo med sin ursprungliga familj.36 Bestämmelsen bör även läsas i relation till artikel 20.3 där det fram- går att ett barn som berövats sin familjemiljö endast ska placeras på
32Hammurabis lag, är en gammalbabylonisk lagsamling och den mest kända av de forntida lagarna.
33C. Turner (2016), The History of the Subsidiarity Principle in the Hague Convention on Intercountry Adoption. Chicago-Kent Journal of International and Comparative Law.
Vol. 16, nr 1, 2016, s. 100.
34Prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 9 f.
35Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, sär- skilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption.
36Att det finns en rangordning framgår även av artikel 17 i 1986 års deklaration som innehåller en liknande formulering.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
en institution för omvårdnad av barn om det är nödvändigt.37 Det är dock tydligt att en placering i familjehem i barnets hemland kom- mer före internationell adoption enligt barnkonventionen.38
Subsidiaritetsprincipen nämns både i preambeln och i artikel 4 b i 1993 års Haagkonvention. Enligt preambeln ska staterna erkänna att ett barn som inte kan erhålla en lämplig familj i sin ursprungsstat kan erbjudas fördelen av en varaktig familj genom internationell adoption. Tanken är att en permanent familj är bättre än alla former av alternativ omvårdnad. Enligt artikel 4 b får en internationell adop- tion endast äga rum efter det att möjligheten att placera barnet inom ursprungsstaten vederbörligen har beaktats. Avsikten är inte att för- neka eller ignorera andra alternativ för barnets vård, utan att under- stryka vikten av permanent familjevård som alternativ till vård i den biologiska familjen. Tanken är att placeringen av ett barn i en familj, inklusive internationell adoption, är den bästa lösningen framför alla andra vårdformer och det är särskilt att föredra framför vård på insti- tution.39 Av HCCH:s Guide to Good Practice framgår att 1993 års Haagkonvention inte ställer krav på att alla möjligheter att placera ett barn i ursprungslandet ska vara uttömda då ett sådant krav skulle vara orealistiskt.40 Under de förhandlingar som ledde fram till sub- sidiaritetsprincipen rådde det oenighet om när en internationell adop- tion skulle vara lämplig. Vissa länder förordade barnkonventionens prioritering mot nationella lösningar medan andra, särskilt den amerikanska delegationen, stödde en mer positiv inställning till internationell adoption.41 Den slutliga versionen prioriterar tydligt nationell adoption framför internationell adoption, men föredrar internationell adoption framför både placering på institution och familjehem i barnets hemland.42
Det finns alltså en viss skillnad i hur de olika konventionerna rangordnar internationell adoption. 1993 års Haagkonvention för- ordar en permanent familj i utlandet före en tillfällig placering i barnets hemland. Enligt barnkonventionen innefattar ett barns bästa en mängd faktorer som kan väga tyngre än en placering i en permanent familj. Placering i familjehem eller på institution kan
37SOU 2020:63, s. 871 f.
38C. Turner (2016), s. 113.
39SOU 2003:49 Adoption – till vilket pris? s. 124.
40HCCH (2008), p. 50.
41E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 144.
42HCCH (2008), p. 53.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
därmed komma före internationell adoption när man till exempel tar hänsyn till barnets språk, kultur, nationalitet och ålder.
2.5.2Begrepp och definitioner
I betänkandet finns ett antal uttryck och begrepp som används åter- kommande. Nedan finns en beskrivning och förklaring till hur de används.
Adoption
En adoption innebär att det barn som adopteras får rättslig ställning som barn till den eller de som adopterar.
Adoptionsdokument
Handlingar som rör adoptionen och den adopterade personens bakgrund.
Adoptionsutredning
Utredning som socialnämnden gör på uppdrag av svensk domstol och som utgör underlag för domstolens beslut.
Adopterad person
En person som får rättslig ställning som barn till en person genom adoption. Begreppet adopterad person anger att adoption inte är en identitet utan en familjerättslig status.
Adoptionsföreningar
Organisationer och nätverk för adopterade personer och adoptiv- familjer.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Adoptionsspecifika behov
Behov som kan härledas till omständigheter som är kopplade till adoptionen. Själva behoven behöver därmed inte vara specifika för just adopterade personer men omständigheterna och erfarenhet- erna är det.
Adoptionsspecifikt stöd
Stöd som ges till adopterade personer och deras familjer före, under och efter en adoption.
Adoptivförälder
En person som får rättslig ställning som förälder till ett barn (eller en vuxen person) genom adoption. Ett annat begrepp kan vara upp- växtförälder eller adoptant.
Auktorisation
Endast organisationer som har auktorisation av tillsynsmyndigheten får förmedla internationella adoptioner. För att få auktorisation krävs att organisationen uppfyller kraven i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling samt att organisationerna uppfyller de auktorisationsvillkor tillsynsmyndigheten beslutat. 2005 skärptes auktorisationsvillkoren i Sverige genom att kräva auktorisation i två led. Till skillnad från tidigare, då enbart adoptions- organisationerna prövades för auktorisation, prövas även länder, del av länder eller adoptionskontakter som organisationerna får förmedla barn från eller genom.
Auktoriserad adoptionsorganisation eller sammanslutning
En sammanslutning som har tillstånd (auktorisation) från NIA, MIA eller MFoF att förmedla internationella adoptioner.
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Bortförda barn
Bortförande kan ske genom att stjäla eller kidnappa ett barn (män- niskorov) eller felaktigt informera föräldrar om att deras barn var dödfött eller dog kort efter födseln. Ett annat exempel är att barnet, utan samtycke från vårdnadshavaren, tas från ett barnhem där det lämnats in för tillfällig omsorg.
Centralmyndighet
Enligt 1993 års Haagkonvention ska alla medlemsstater utse en centralmyndighet. Denna myndighet ska fullgöra de uppgifter som enligt konventionen tillfaller en centralmyndighet. I Sverige är MFoF i dag centralmyndighet enligt konventionens mening, vilket fram- går av 2 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internatio- nella adoptioner.
Dokumenterat samtycke eller särskild samtyckeshandling
Ett särskilt dokument där barnets vårdnadshavare uttryckligen samtycker till adoption.
Enskild adoption
En adoption som inte förmedlats via någon auktoriserad adoptions- organisation men med tillstånd från MFoF. Vid enskild adoption krävs särskilda skäl samt att förmedlingssättet är tillförlitligt. MFoF gör denna prövning efter att socialnämnden har lämnat sitt med- givande.
Handel med barn
Varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning (artikel 2 i det fakultativa protokollet
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi).
Internationell adoption
En adoption där en eller två personer med hemvist i Sverige adop- terar ett barn som har sitt hemvist i ett annat land. Ett annat begrepp kan vara transnationell adoption.
Internationell adoptionsförmedling
En verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institu- tioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist (2 § lagen om internationell adoptionsförmedling).
Medgivandeutredning
Utredning som ligger till grund för socialnämndens medgivande att en person eller ett par får ta emot ett barn med hemvist utomlands.
Mottagarland
Det land där den adopterade personen får sitt nya hemvist genom adoptionen. Det kan även vara benämningen på ett land som adop- terar barn från andra länder, i motsats till ursprungsland.
Oegentligheter
Med oegentligheter avses olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Med en olaglig adoption avses en adoption som innehåller ageranden som strider mot lagar och andra regler. Med oetiska ageranden avses ageranden som leder till situationer där ett barn adopteras utan respekt för barnets och ursprungsföräldrarnas rättigheter eller för de skydds- åtgärder som följer av 1993 års Haagkonvention. Läs mer om hur
Vårt uppdrag och arbete |
SOU 2025:61 |
Adoptionskommissionen definierar begreppet oegentligheter i volym 2 kapitel 2.
Privat adoption
Begreppet privat adoption användes huvudsakligen fram till 1985 och avser adoptioner som genomfördes vid sidan av myndighet eller auktoriserade adoptionsorganisationer. Efter 1985, då det infördes krav på godkännande från socialnämnden av den förmedlingsväg som den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption, är en privat adoption en adoption som genomförts vid sidan av en auktoriserad adoptionsorganisation och utan socialnämndens eller tillsynsmyndighetens godkännande. Det kan också handla om adoptioner där adoptanten använt en annan förmedlingsväg än den man fått godkännande för.
Stark adoption
En adoption som innebär att den adopterade i alla rättsliga samman- hang likställs med ett biologiskt barn. En adoption som är beslutad av svensk domstol är alltid stark och kan inte hävas.
Svag adoption
En adoption som skapar ett rättsligt förhållande mellan adoptanten och den som adopteras samtidigt som den adopterade personen har kvar en familjerättslig relation till sin ursprungliga familj, till exempel genom underhållskyldighet eller arvsrätt.
Ursprungsförälder
En person som är biologisk förälder till ett barn. Begreppet ur- sprungsförälder strävar efter att ge tillbaka en tillhörighet som existerat, men som tonas ner och görs mindre betydande i ordval som biologisk förälder. Ett annat begrepp kan vara förstaförälder.
SOU 2025:61 |
Vårt uppdrag och arbete |
Ursprungsland
Det land där den adopterade personen hade sitt hemvist vid adop- tionen. Det kan även vara benämningen på ett land som adopterar barn till andra länder, i motsats till mottagarland.
Vårdnadshavare
Den eller de personer som har den rättsliga vårdnaden (det vill säga är juridiskt ansvariga) för ett barn. Det kan antingen vara en eller båda föräldrarna eller en särskilt utsedd person. Andra begrepp som används är legal ställföreträdare eller förmyndare.
Öppen adoption
En adoption som ger möjlighet till kontakt mellan barnet och dess ursprungliga familj och släkt.
3 Internationella adoptioner i Sverige – framväxt
och utveckling
3.1Uppdraget
Av utredningsdirektiven framgår att utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention. Utredningen ska omfatta perioden från mitten av 1900-talet till nutid. Utredaren ska fokusera på dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionspro- cessen. De analyser som görs av regeringens, statliga myndigheters, kommuners, auktoriserade sammanslutningars, ideella organisatio- ners och andra privata aktörers ansvar och ställningstaganden ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
I detta kapitel beskriver vi hur de internationella adoptionerna har utvecklats över tid när det gäller antal adoptioner och vilka län- der som adoptionerna genomförts ifrån. Därefter går vi igenom de attityder, motiv och frågeställningar som varit aktuella när det gäller internationella adoptioner från 1960-talet fram till i dag. Avslutnings- vis beskriver vi hur synen på barn och barns livsförutsättningar har förändrats under den tidsperiod som utredningen omfattar och hur detta speglas i regleringen rörande adoption, både nationellt och internationellt. Detta som en bakgrund till vår analys av den inter- nationella adoptionsverksamheten i Sverige.
135
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
3.2Antalet internationella adoptioner över tid
3.2.1Totalt finns nästan 60 000 personer i Sverige som adopterats från ett annat land
Det är inte enkelt att få en samlad bild av det totala antalet inter- nationella adoptioner till Sverige som genomförts över tid. Från 1969 och framåt finns statistik över de adoptioner som förmedlats genom Socialstyrelsen och Nämnden för internationella adoptioner (NIA) och därefter av de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Däremot har det inte förts någon samlad eller enhetlig statistik över de privata och enskilda adoptionerna över tid.
En siffra som brukar anges är att totalt 60 000 utländska adop- tioner har genomförts till Sverige från mitten av 1900-talet och fram till i dag. Det är dock oklart varifrån denna siffra kommer. Vi har låtit SCB ta fram aktuell statistik över antalet internationellt adop- terade personer i Sverige. Enligt denna statistik fanns 58 560 perso- ner i Sverige den 31 december 2023 som var utrikes födda och som någon gång blivit adopterade till Sverige.1 Statistiken tar inte hän- syn till om adoptionen ägt rum i Sverige eller i utlandet, om det är en närstående adoption eller om adoptionen ägde rum i vuxen ålder. Siffran kan därmed inkludera personer som inte räknas som interna- tionellt adopterade och den exkluderar personer som adopterats till Sverige från ett annat land men som i dag är avlidna. Den bekräftar ändå att antalet internationellt adopterade i Sverige totalt uppgår till ungefär 58 000–59 000 personer, det vill säga knappt 60 000 personer.
3.2.2Antalet adoptioner som förmedlats genom myndighet och adoptionsorganisationer respektive privata och enskilda adoptioner
De internationella adoptioner som genomförts kan, som vi beskriver ovan, vara förmedlade genom Socialstyrelsen, NIA eller genom någon av de ideella adoptionsorganisationer som auktoriserats av NIA, MIA eller MFoF. Adoptioner kan också ha genomförts vid sidan av den organiserade förmedlingsverksamheten, genom så kallad privat eller enskild adoption. Antalet privata och enskilda
1Statistikkällan är registret över totalbefolkningen 2023-12-31.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
adoptioner var störst till antal från mitten av 1960-talet och fram till början av 1990-talet.
Statistik över de adoptioner som förmedlats genom myndighet eller auktoriserade adoptionsorganisationer började föras från 1969 och framåt. Däremot finns mycket fragmentarisk statistik över de privata adoptioner som genomfördes under 1960- och 1970-talet. För perioden 1969–2021 finns statistik från SCB för utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte. Statistiken bygger på folkbokföringsstatistik och omfattar barn som adopterats både via adoptionsorganisationer och via privata och enskilda adoptioner. Enligt denna statistik genomfördes totalt 54 368 adoptioner under perioden.2
Utifrån en sammanställning av tillgänglig statistik genomfördes under perioden 1969–2021 cirka 42 550 adoptioner genom NIA och de auktoriserade adoptionsorganisationerna.3 Resterande cirka 11 800 adoptioner skulle därmed vara privata och enskilda adoptio- ner för perioden 1969–2021.
I figur 3.1 framgår antalet adoptioner som förmedlades genom Socialstyrelsen och NIA och de auktoriserade organisationerna respektive de privata och enskilda adoptionerna under perioden 1971–2019.
2MFoF, statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021.
3Siffran bygger på en sammanställning av statistik från SCB över utomnordiskt födda barn som invandrat i adoptionssyfte 1969–2021, information från adoptionsorganisationerna (totalt antal adoptioner genomförda under den period respektive organisation varit verksam), statistik från MIA över anlända adoptivbarn genom auktoriserade adoptionsorganisationer 1981–2008, Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979 (totalt antal förmed- lade barn genom NIA:s förmedlingsutskott och AC) samt material från AC ”Utländska adoptivbarn i Sverige 1964–1980”. Eftersom statistiken inte är exakt i vissa av källorna ska siffrorna hanteras med viss försiktighet och ses som en uppskattning.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
Figur 3.1 Utvecklingen av antalet adoptioner som förmedlats genom Socialstyrelsen och NIA och de auktoriserade organisationerna respektive privata och enskilda adoptioner under perioden 1971–2019
Källa: 1971–1975 Adoptionscentrum (via MFoF), 1976–2002, NIA (Riksarkivet), 2003–2019, MFoF.
Antalet adoptioner uppgick år 1969 till drygt 1 000, ökade stadigt därefter och var som högst under perioden 1976–1981 med cirka 1700–1900 adoptioner per år. Under perioden 1980–2000 har antalet adoptioner varierat i omfattning från som lägst 800–900 per år till som högst 1 400–1 500 adoptioner per år. Sedan mitten av 2000-talet har trenden varit stadigt minskande, i genomsnitt drygt 500 adop- tioner per år. Antalet adoptioner låg 2015 på cirka 200–300 per år och har därefter successivt minskat. År 2024 förmedlade de två adoptionsorganisationer som har auktorisation tillsammans ett drygt 50-tal adoptioner.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
3.2.3Internationella adoptioner har genomförts från ett stort antal länder
Sverige har adopterat barn från ett stort antal länder i världen. Från 1969 och fram till i dag har adoptioner genomförts från totalt 168 län- der till Sverige. För de allra flesta länder handlar det endast om en- staka adoptioner.
Vilka världsdelar som adoptionerna genomförts från har varierat över tid, vilket figur 3.2 nedan visar. Adoptioner från Asien har stått för den största andelen ända sedan adoptionsverksamheten kom i gång på allvar i slutet av 1960-talet. Då var också adoptioner från Europa vanliga, men de minskade sedan i antal för att öka igen i början av 1990-talet. Detta förklaras av att adoptioner från de forna öststaterna blev vanliga. Under 1970- och 1980-talet genomfördes också ett stort antal adoptioner från Sydamerika, men de minskade i antal från 1990-talet och har så gjort fram till i dag. Adoptioner från Afrika har genomgående legat på en låg andel av det totala an- talet adoptioner. De var som högst under 1970-talet, men minskade sedan för att återigen öka under början av 2000-talet. I dag genom- förs adoptioner från ett fåtal länder i Afrika, Asien, Europa och Sydamerika.
Figur 3.2 Antal internationella adoptioner till Sverige per världsdel, 1969–2019
Källa: MFoF.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
3.2.4De tio största adoptionsländerna står för nästan 70 procent av adoptionerna
De tio största adoptionsländerna sett till antalet adoptioner står för ungefär 70 procent av det totala antalet adoptioner som genomför- des under perioden 1969–2022. Av tabell 3.1 framgår vilka dessa länder är och hur antalet adoptioner varierat över tid för respektive land.
Tabell 3.1 Antalet adopterade från de 10 vanligaste ursprungsländerna samt totalt antal adopterade, 1969–2022
Land |
1969– |
1980– |
1990– |
2000– |
2010– |
2020– |
Totalt |
|
1979 |
1989 |
1999 |
2009 |
2019 |
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Korea, rep |
4 266 |
2 569 |
956 |
1 023 |
364 |
41 |
9 219 |
Indien |
2 180 |
3 238 |
976 |
516 |
231 |
28 |
7 169 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Colombia |
599 |
2 419 |
1 562 |
762 |
335 |
21 |
5 698 |
Kina |
0 |
7 |
591 |
3 077 |
607 |
2 |
4 284 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sri Lanka |
797 |
2 273 |
301 |
14 |
8 |
1 |
3 394 |
Chile |
940 |
1 091 |
88 |
9 |
5 |
0 |
2 133 |
Thailand |
1 091 |
204 |
315 |
303 |
179 |
26 |
2 118 |
Vietnam |
31 |
34 |
1 134 |
647 |
69 |
11 |
1 926 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Polen |
220 |
430 |
669 |
243 |
113 |
0 |
1 675 |
Etiopien |
527 |
158 |
203 |
281 |
107 |
1 |
1 277 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Summa |
10 651 |
12 423 |
6 795 |
6 875 |
2 018 |
131 |
38 893 |
Totalt antal |
|
|
|
|
|
|
|
adopterade |
15 803 |
14 525 |
9 774 |
9 670 |
4 310 |
420 |
54 502 |
Källa: MFoF.
Tittar man på de 20 största länderna sett till antal adoptioner utgör de nästan 85 procent av det totala antalet genomförda adoptioner 1969–2022.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
3.3Internationella adoptioner – attityder, motiv och aktuella frågeställningar från 1960-talet fram till i dag
3.3.1Inledning
Synen på och förhållningssättet till internationell adoption i Sverige är annorlunda i dag jämfört med när de internationella adoptionerna kom i gång på allvar under 1960-talet. På samhällsnivå går det att se tydliga trender i vilka attityder, motiv och frågeställningar som varit aktuella, både i den politiska debatten och i statens och andra aktö- rers roll och agerande i de internationella adoptionerna.
Två forskare som analyserat etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige, förhållningssätt till internationell adoption, motiven bakom liksom utvecklingen av den svenska inter- nationella adoptionsverksamheten är historikern och forskaren Cecilia Lindgren och forskaren Tobias Hübinette. I boken ”Inter- nationell adoption i Sverige – politik och praktik från sextiotal till nittiotal”4 beskriver Cecilia Lindgren hur adoptionsverksamheten etablerades i Sverige, hur den utvecklades och vilka frågor som varit i fokus fram t.o.m. 1990-talet. Tobias Hübinette analyserar i sin bok ”Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt”5 hur debatten för- des mellan förespråkare och motståndare till internationell adoption på 1960-talet innan verksamheten etablerades. Han beskriver också hur synen på ras och adoption förändrades från 1960-talet och hur den ersattes av det han kallar för den svenska färgblindheten.
I detta avsnitt går vi igenom hur attityder, motiv och frågeställ- ningar förändrats inom den svenska internationella adoptionsverk- samheten från 1960-talet fram till i dag. Vi redovisar inte alla fråge- ställningar som varit aktuella, utan gör ett urval av frågor och teman som tagits upp återkommande över tid, mer frekvent under en period eller som i övrigt är av intresse för vår analys av den svenska inter- nationella adoptionsverksamheten.
Källorna för vår genomgång är bland annat offentligt tryck, forsk- ningsrapporter, nyhetsartiklar och granskande reportage. En central källa är NIA:s informationsblad ”NIA informerar” som 1973–2004 gick ut till dem som arbetade med adoptionsfrågor vid kommunernas
4C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till nittiotal.
5T. Hübinette (2020), Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
socialnämnder. Med tiden fick informationsbladet en bredare mål- grupp och inkluderade bland annat adoptionsorganisationer och adopterades föreningar. Informationsbladet ger en bra bild av såväl tidsanda som aktuella problem och frågeställningar inom den interna- tionella adoptionsverksamheten.
3.3.21960-talet: Ska staten underlätta internationella adoptioner?
De internationella adoptionerna kom upp på den politiska agendan
iSverige i början av 1960-talet. Då hade de nationella adoptionerna, som fram tills dess dominerat, börjat minska i antal och väntetiderna för att få adoptera var 4–5 år. Även om det hade genomförts inter- nationella adoptioner från exempelvis Finland, Tyskland, Polen, Grekland, Indien och Sydkorea redan tidigare så handlade det om ett förhållandevis litet antal barn.
En ledamot i riksdagen lyfte 1963 internationell adoption i en interpellation där hon riktade kritik mot Medicinalstyrelsen och Socialstyrelsen och deras uttalanden om att anpassningen skulle vara svår för barn som inte hade ett svenskt utseende. Riksdags- ledamoten menade att detta saknade saklig grund och kunde ge grogrund för ett ”diskriminerande rastänkande”. I stället borde man stödja de svenskar som ville adoptera barn utomlands genom att underlätta den administrativa processen för adoption.6
I debatten under 1960-talet menade förespråkarna av internatio- nell adoption att adoption av utländska barn var ett solidariskt sätt att hjälpa föräldralösa barn i utlandet att få föräldrar. Vissa hävdade att det var bättre att adoptera ett ”u-landsbarn” än att skaffa egna biologiska barn.
Ty om man av – egoistiska skäl – har bestämt sig för att i vilket fall som helst skaffa barn, så är det ur u-landssynpunkt bättre med adop- tion än med egenfödsel.7
Ett annat argument som förespråkarna lyfte fram var att en ökad adoption av barn med ett annat utseende än det svenska skulle ”vänja oss” vid olikheter och på så sätt bidra till att minska rasfördomarna i det svenska samhället ”så att vi äntligen lär oss dels att andra slags
6C. Lindgren (2010), s. 21–26.
7T. Hübinette (2020), s. 58–59 med hänvisning till Lind & Möller, 1967.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
människor finns, dels att dessa annorlunda färgade är oss i övrigt mycket lika.”8 Det svenska samhället skulle fostras till färgblindhet.
Ända därhän att vi till sist blir någorlunda ”färgblinda”, dvs. lär oss att rastecken inte är märkvärdigare i den svenska samlevnaden än blont eller mörkt hår.9
Motståndarna däremot hävdade att det av sociala skäl fanns anled- ning att vara restriktiv med utländska adoptioner. Barnen kunde riskera att utsättas för mobbning i skolan och senare i vuxenlivet.
Det vore orätt att taga hit dessa barn, om de blir utsatta för diverse trakasserier bland lekkamrater, i skolan etcetera. Detta kunde bli till ett stort men för deras mentala utveckling.10
Ett annat argument som framfördes bland motståndarna var att alla barn inte var föräldralösa.
Många av de u-landsbarn som finns på barnhem har föräldrar i livet. Vad är då barnets bästa? Kanske det är att ge ekonomiskt bidrag så att föräldrarna själva kan ta hand om barnet.11
Regeringen tillsatte 1964 en utredning som skulle kartlägga möjlig- heter och hinder för svenskar att adoptera barn från andra länder och vilka möjligheter som fanns för att underlätta och bistå vid interna- tionell adoption. Tanken var dock inte någon storskalig verksamhet. I direktiven till utredningen stod att det inte var statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adop- terades till Sverige, samtidigt som det inte fick bli tal om att tillämpa restriktioner utifrån rassynpunkt. Adoptioner måste alltid prövas individuellt och fördomsfritt. Samhället skulle stödja dem som ville adoptera.12
Utredningen definierade adoption som de adoptionssökandes privata projekt där de skulle kunna påräkna ett visst stöd från sta- ten. Huvudfrågan var vilken roll staten och samhällets institutioner skulle ha. I utredningens slutbetänkande gavs en tudelad syn på internationell adoption – det var något både behjärtansvärt och problematiskt. Till det positiva hörde att barnen erbjöds sådant de inte kunde få i sitt hemland: familj, utbildning och en trygg upp-
8T. Hübinette (2020), s. 90–91 med hänvisning till Kumm, 1961.
9T. Hübinette (2020), s. 103 med hänvisning till Sterner, 1962b: 307–208.
10T. Hübinette (2020), s. 62 med hänvisning till Böök, 1962:34.
11T. Hübinette (2020), s. 72 med hänvisning till Bengtzon & Hjelm, 1967.
12SOU 1967:57 Adoption av utländska barn.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
växt. Barnlösa svenskar kunde få barn genom internationell adop- tion och svenskar generellt en ökad kunskap och förståelse om andra länder. Till problemen hörde att barn som hade ett avvikande utse- ende riskerade att få svårigheter att anpassa sig i olika relationer i livet. Utredningen menade därför att det ställdes särskilda krav på dem som adopterade och en särskild noggrannhet i bedömningen av barnets bästa vid fosterhemsprövningen. Omgivningens bemö- tande var också avgörande för hur väl barnen anpassade sig. Utred- ningen uttalade att det krävdes en allmän upplysningsverksamhet för att skapa tolerans och förståelse hos allmänheten.13
För att kartlägga potentiella adoptionsländers förutsättningar och intresse för internationell adoption gick utredningen ut med ett antal frågor till de svenska ambassaderna i ett antal länder. Det ställdes bland annat frågor om ländernas lagstiftning och attityder till internationell adoption. Flera ursprungsländer i Afrika, Asien och Sydamerika visade sig vara skeptiska och avvaktande. Ett exem- pel var Etiopien som bland annat såg svårigheter med barnens hud- färg och att barnen troligen inte skulle bli accepterade på samma sätt som andra barn.14
Utredningens uppfattning var ändå att internationella adoptio- ner skulle komma att öka och att staten därför behövde stödja och främja processen. Socialstyrelsen föreslogs få ett större ansvar att aktivt hjälpa svenskar som sökte adoptera utomlands. De juridiska hindren hanterades av en annan statlig utredning som lämnade för- slag till lagändringar som skulle underlätta utländska adoptioner. Därmed fanns både de organisatoriska och juridiska förutsättningarna på plats för att underlätta internationella adoptioner till Sverige. Samarbetsavtal om adoption hade också slutits med Grekland och Sydkorea.15
3.3.3Slutet av 1960-talet – början av 1970-talet: Internationell adoption blir en folkrörelse
Under 1960-talet började världen bli alltmer tillgänglig, människor lärde sig mer om andra länder och fler svenskar arbetade utomlands inom biståndsverksamhet eller på svenska företag i utlandet. Många
13SOU 1967:57, s. 16–17 och C. Lindgren (2010), s. 26–27.
14T. Hübinette (2020), s. 113.
15SOU 1967:57, s. 93–94 och C. Lindgren (2010) s. 31–32.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
som reste eller arbetade i fattiga länder såg hur barn for illa på barn- hem och andra institutioner. Samtidigt stod svenskar i kö för att få adoptera. Personer som på egen hand adopterat utomlands började hjälpa andra familjer med kontakter, tips och råd om hur man skulle gå till väga. Adoption blev ett uttryck för solidaritet och en vilja att förbättra världen. Det var dock en okontrollerad verksamhet. Av intervjuer som Cecilia Lindgren gjort med personer som arbetat på NIA, AC och inom socialtjänsten framkommer detta tydligt. ”Folk som bott utomlands kom ju till Sverige med barn utan att det fanns någon sorts förberedelse i Sverige. Inga papper alls.”, ”Folk åkte på charterresa och hämtade barn”, ”Man bara kastade sig dit, det är bara och åk ungefär. Och folk tog med sig flera barn hem och delade ut dem när de kom hem, till någon annan familj.”16
Två svenska intresseföreningar för adoption bildades 1969: Adop- tionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen. De byggde på de kontakter som adoptivföräldrar knutit i olika länder. Föreningarna gick samman 1972. AC:s syfte var att verka för adoption av barn som inte kunde tas om hand av sina biologiska föräldrar, upplysa om internationell adoption, verka för en positiv inställning till inter- nationell adoption i samhället och genom bistånd förbättra barns och ungas villkor i andra länder.17 AC engagerade snabbt nya med- lemmar och i styrelsen fanns näringslivschefer, författare och jour- nalister som hade kontakter in i politiken.18
Margareta Ingelstam, en av AC:s grundare, gav 1970 ut boken ”Adoptera – ett alternativ. En handbok för alla som tänker på eller sysslar med adoption”. Boken hade flera medförfattare och beskrev rättsregler, hur förmedlingen gick till, perspektiv på familj och adop- tion samt praktiska råd. I bokens inledning står ”Adoption är inte längre en nödlösning för dem som inte kan få barn på annat sätt. Det är en möjlighet till ett fullvärdigt förhållande mellan människor som behöver varandra”. Det betonas att ”Ingen får tro att adoptera är en medborgerlig rättighet – det visar brist i respekt för barnet. Men valfriheten mellan de olika alternativen måste finnas och under- stödjas.” Inledningen avslutas med orden:
16C. Lindgren (2010), s. 52.
17C. Lindgren (2010) s. 32–35.
18Intervju med Margareta Ingelstam 2023-11-29.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
Barn söker föräldrar – föräldrar söker barn. Tanken på familjeband över alla gränser och murar har slagit rot. Det blir nu en uppgift för både staten och enskilda att se till att den kan få plats att växa.19
Trycket var starkt och enligt den dåvarande kanslichefen vid NIA kom departementet fram till att de inte kunde sätta stopp för verk- samheten – det fanns många barn ute i världen som behövde föräld- rar och folk som varit ute i världen och sett behovet. Flera hade själva adopterat och kunde visa barnlösa att denna möjlighet fanns.20
Att adoption inte var en medborgerlig rättighet betonades också av riksdagsledamoten Lena Hjelm-Wallén som var ordförande för den rådgivande nämnden och senare NIA. Vid en konferens 1974 framhöll hon att varje adoption måste vara till gagn för barnet. Ut- gångspunkten för verksamheten måste vara att det är barnet som söker föräldrar och inte tvärtom. Vid ett tal som hon höll vid AC:s årsmöte 1973 framhöll hon:
Jag vet att många betraktar möjligheten att få adoptera ett barn nära nog som en medborgerlig rättighet. Människor som vill adoptera ser sig som sökande. Deras behov av barn är det primära. För den enskilda människan är det ett naturligt synsätt. Men samhället kan inte sätta de sökande föräldrarnas behov i första hand, utan barnets. Principen om barnet som den sökande måste för samhällets del vara det rätta.21
Barnets rätt till ett bra hem var viktigt och ställde krav på kommu- nernas medgivandeprocess. Detta förhållningssätt skilde sig från 1960-talets syn på adoption som en form av internationellt bistånds- arbete. Sverige skulle i stället känna tacksamhet för det förtroende som enskilda länder visade genom att låta svenska familjer ta emot utländska barn. Fokus skulle läggas på att etablera ett gott samarbete med de länder varifrån barnen kom, de s.k. ”givarländerna”.22
19M. Ingelstam m.fl. (1969), Adoptera – ett alternativ. En handbok för alla som tänker på eller sysslar med adoption, s. 7–8.
20Intervju med tidigare kanslichef vid NIA 2022-10-13.
21Adoptionsnämnden, dnr I:51. Dokumentation från AC:s årsmöte den 27 januari 1973.
22C. Lindgren (2010) s. 36.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
3.3.41970-talet: Stort intresse för adoption genom NIA och AC men långa väntetider gör att många väljer att adoptera privat
Intresset för internationell adoption ökade kraftigt under 1970-talet. NIA etablerades inom Socialstyrelsen 1973 med ansvar att förmedla adoptioner. NIA hade dock inget ansvar att finna barn som var till- gängliga för adoption. Genom ett samarbetsavtal mellan NIA och AC fick AC rollen att etablera nya samarbeten med icke avtalslän- der om förmedling av barn.
NIA:s förmedlingsverksamhet hanterades i det så kallade förmed- lingsutskottet där även AC ingick. Förmedlingsutskottet hanterade ett stort antal ansökningar. Antalet svenska sökande översteg dock antalet barn tillgängliga för adoption och väntetiderna för adoption var fortsatt långa. Under perioden 1973–1979 behandlades cirka
9 000 ansökningar i utskottet och ungefär 5 400 barn förmedlades. Många valde därför att ta saken i egna händer och gå vid sidan av NIA och AC för att finna ett barn att adoptera. Det var i sig inget nytt, det var så adoptionerna gick till innan Socialstyrelsen och NIA började förmedla adoptioner. År 1976 kom drygt 800 barn genom förmedling av NIA och AC medan 900 barn kom via andra icke officiella kanaler.23
Vid den här tidpunkten fanns det olika syn på de adoptioner som gick vid sidan av NIA och AC. Frustrationen var stor bland enskilda sökanden över långa väntetider hos NIA, höga kostnader för adoption genom AC men även över vilka som fick och inte fick adoptera och utifrån vilka premisser familjerna valdes ut. NIA ville utifrån sitt uppdrag få kontroll på de adoptioner som genomfördes på tvivelaktigt sätt vid sidan av NIA och AC. Enskilda personer som ville adoptera menade dock att det var viktigt att det fanns olika vägar att gå för internationell adoption. I en insändare fram- fördes att:
Som läget är i Afrika, Asien och Sydamerika finns det så många barn i nöd och här hemma så många familjer som är redo att med glädje ta emot dessa barn, därför vore det av största vikt att underlätta de privata adoptionerna.24
23C. Lindgren (2010) s. 32–35, 40, 42.
24Norrbottens Kuriren, Adoption – ett överklassbeteende? 1977-02-05.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
Anita Gradin som då var ordförande för NIA svarade 1977 på en insändare i DN där det framförts att NIA borde underlätta privata adoptioner i stället för att motverka dem. Anita Gradin skrev:
Den ökande efterfrågan på barn har lett till att allt större pengar blan- dats in i verksamheten. Det förekommer mer eller mindre öppen han- del med barn. I samband med den verksamheten förekommer det också att barn som inte är föräldralösa och som inte skulle behöva placeras som adoptivbarn kommer till föräldrar i ett annat land. Det är den här typen av adoption vi avser när vi talar om ”vilda” adoptioner. Det ligger självklart i NIA:s uppgift att stävja sådana adoptioner. I NIA:s instruk- tion föreskrivs inte bara att nämnden ska ”underlätta” adoptioner, utan också att adoptionerna ska ske på lämpligt sätt. Detta gör NIA på skilda sätt men tyvärr saknas tillräckliga resurser.25
Med ”vilda” adoptioner avsåg NIA adoptioner där enskilda reste utomlands utan att ta kontakt med NIA före resan och utan för- handsbesked, där man betalade personer utomlands och ibland även i Sverige för att få ett barn och där barnet inte självklart var tillgäng- ligt för adoption. I sitt svar betonade Anita Gradin att privata adop- tioner där familjer genomförde adoptioner med egna kontakter i annat land utan att anlita NIA eller AC inte var förbjudna och att NIA:s mål inte var att stoppa dem för att de var privata. Det var de ”vilda” adoptionerna man ville komma åt.26
När det gällde de organiserade adoptionerna genom NIA och AC kom reaktioner på NIA:s ansökningsblankett där de sökande kunde kryssa i vilket kön, ålder och hudfärg de önskade på barnet. Många valde att kryssa i valen för hudfärg. Men det fanns också sökande som reagerade på att det fanns sådana valmöjligheter, som en slags beställning och inte gjorde några val.27
Med anledning av den bristande överblicken och kontrollen över de privata adoptionerna tillsattes en arbetsgrupp inom Socialdeparte- mentet 1977 som skulle se över organisationen för internationella adoptioner. Arbetsgruppen tog fram tre olika organisationsförslag. Ett alternativ var att staten fortsatt skulle ha ett förmedlingsansvar för länder där det fanns ett samarbetsavtal, ett annat var att fler ideella organisationer skulle knytas till NIA genom samarbetsavtal på samma sätt som AC och ett tredje alternativ var att staten genom Socialstyrelsen skulle bevilja tillstånd till ideella föreningar att för-
25Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26.
26Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26.
27T. Hübinette (2020) s. 75–76 och Adoptionskommissionens granskning av adoptionsakter.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
medla adoptioner medan NIA skulle ha en övergripande roll med ansvar för information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verk- samhet. Gruppen förordade det tredje alternativet. För att komma åt de privata adoptionerna föreslog gruppen också att det skulle vara obligatoriskt med förhandsbesked inför adoption och att det skulle göras en utredning av den kontakt som de sökande angav för att finna ett barn.28
Flera remissinstanser som exempelvis Socialstyrelsen, AC, Kom- munförbundet och Rädda Barnen var positiva till grundidén om ett ökat ansvar för ideella organisationer i förmedlingen av internatio- nella adoptioner. De menade dock att det krävdes en noggrann reglering av samhällets kontroll. NIA avvisade däremot en sådan modell utifrån argumentet att det var samhällets ansvar att förmedla ansökningar och göra urval av blivande adoptivföräldrar. Enligt NIA skulle problemet med illegal förmedling inte lösas med någon av modellerna. För detta krävdes prövning och godkännande av för- medlingskontakter vilket också föreslagits. Flera remissinstanser gick på samma linje som NIA. De framförde att förmedling av adop- tioner var ett känsligt uppdrag och att samhället måste ansvara för sammankopplingen av barn och föräldrar för att garantera barnets bästa och en rättssäker hantering. En remissinstans uttryckte också att den föreslagna modellen skulle innebära att man gjorde skillnad på samhällets roll i förmedlingen av barn födda i Sverige respektive i utlandet.
Det framfördes också kritiska synpunkter på att arbetsgruppen inte ställt sig den grundläggande frågan om internationell adoption i sig var positivt eller lämpligt. ”Undertecknade anser att gruppen alltför reservationslöst uppfattar internationella adoptioner som något positivt” och ”Är det förenat med en global jämlikhetsupp- fattning att över huvud taget importera barn?” En annan aspekt som man menade att gruppen inte behandlade var barnens anpass- ning till det svenska samhället, där barnens rätt till kunskap om sitt ursprung och sin kultur bedömdes vara central.29
Regeringen föreslog i en proposition i mars 1979 att adoptions- förmedlingen skulle skötas av ideella organisationer som auktorise- rades och kontrollerades av staten genom NIA. Regeringen föreslog
28Ds S 1978:6, Internationella adoptioner.
29C. Lindgren (2010), s. 45–46 och prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner. m.m.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
också en lag om internationell adoptionshjälp som reglerade aukto- risationsförfarandet och klargjorde vilka krav som skulle ställas på organisationerna. Den dåvarande socialministern Gabriel Romanus framförde i propositionen att:
Jag anser för min del att det knappast kan vara en statlig uppgift att aktivt verka för att barn från andra länder förs hit i stort antal för att adopteras. Det allmänna får dock anses ha andra betydelsefulla uppgif- ter när det gäller internationella adoptioner. (--) En viktig uppgift är att se till att verksamheten för att förmedla barn sker i former som garanterar att hänsyn till barnets bästa styr förmedlingen.30
Socialministern anförde också att han ställde sig bakom förhåll- ningssättet att det bästa alternativet för ett barn är att få stanna i den egna biologiska familjen eller som fosterbarn eller adoptivbarn i hemlandet, därefter är alternativet internationell adoption och som tredje alternativ att växa upp på institution.31
Den nya organisationen och lagen trädde i kraft den 1 juli 1979. Under 1970-talet blev internationell adoption som fenomen etable- rat i Sverige. Statens roll var klargjord. Den skepsis som en del myn- dighetsföreträdare hade haft om internationella adoptioner under 1960-talet hördes inte längre. Det stora problemet ansågs vara de privata adoptionerna.
3.3.51980-talet: Oegentligheter i privata adoptioner, betydelsen av de adopterades bakgrund och hur mår de utländska adopterade?
Parallellt med att den nya organiseringen med NIA och adoptions- organisationerna kom på plats och hittade sina arbetsformer i början av 1980-talet, fortsatte problemen med de privata adoptionerna. De rapporter om oegentligheter i adoptioner från Thailand och Sri Lanka som kom under andra halvan av 1970-talet kompletterades med avslöjanden om oegentligheter i privata adoptioner från Colombia, Brasilien, Peru och Taiwan. En företrädare för NIA sade i en inter- vju att:
30Prop. 1978/79:108, s. 8.
31Prop. 1978/79:108, s. 9–10.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
Svenska makars desperation och längtan efter barn kan utnyttjas av organiserade ligor. I mitten av 1970-talet kunde det fortfarande vara både bra och möjligt att adoptera barn på egen hand. I dag är det i det närmaste omöjligt om det ska gå hederligt till. På NIA är vi oroade över handeln med barn. Det behövs en större kontroll av de privata adoptionerna.32
NIA uppvaktade socialministern både 1981 och 1983 i syfte att få till skärpta regler för de privata adoptionerna. 1985 kom ny lag- stiftning som innebar att socialnämnden fick i uppdrag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Yttrande om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle inhämtas från NIA. På så vis skulle kontrollen av de privata adoptionerna öka.
Men det var inte enbart oegentligheter i de privata adoptionerna som var i fokus. En fråga som uppmärksammades på 1980-talet var adopterade barns bakgrund och ursprung. Anledningen var att de barn som adopterats under 1960- och 1970-talen nu var i en ålder där frågor om ursprung och identitet var viktiga. En adoptionsorga- nisation hade också gjort en studie som visade att familjer som tog emot äldre barn i regel var mer intresserade av information om bar- nets bakgrund än familjer som tog emot ett mindre barn. Budskapet från NIA var att även små barn hade en bakgrund. ”Inget barn föds på Arlanda.”33 NIA gav 1982 ut en uppdaterad handbok till social- nämnderna om internationella adoptioner, där frågan om barnens bakgrund lyftes på ett tydligare sätt än tidigare. Utgångspunkten var att barnen hade rätt att få vetskap om sin bakgrund och att adop- tivföräldrarna hade ett ansvar och skyldighet att berätta om denna för barnen. Att ta emot ett adoptivbarn innebar också att man måste visa respekt för barnets bakgrund.34
Den unge har rätt att få veta vad som finns att veta om sitt eget ursprung. Det bästa är naturligtvis om detta sökande sker tillsammans med adop- tivföräldrarna. Dessa kan uppleva det som ett hot att deras barn söker efter sitt ursprung. De kan känna rädsla för att förlora sitt barn och att barnet skall välja bort dem om det får veta mera om sina biologiska för- äldrar eller kanske rentav komma i kontakt med dem.35
32TT, 1982-08-20.
33C. Lindgren (2010), s. 132, 137. NIA informerar nr 3 1981, nr 3 1982 och nr 4 1983.
34NIA (1982) Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, Utarbetade av NIA i samråd med Socialstyrelsen s. 53–54.
35NIA (1982), s. 54.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
NIA konstaterade att det inte fanns någon samlad information om hur vanligt det var att adopterade sökte sitt ursprung och inte heller forskning om vilka känslomässiga följder ursprungssökning kunde få. Socialnämnderna skulle dock vara beredda på att adopterade tog kontakt och ställde frågor om sin bakgrund, hur de kunde gå till väga för att få veta mer om sitt ursprung och kanske också hur de skulle kunna komma i kontakt med sina biologiska föräldrar.36 AC anord- nade den första återresan till Korea 1985.37
Barnens ursprung kopplades också till frågan om invandring, för- domar och diskriminering. Invandrarminister Anita Gradin, som tidigare varit ordförande för NIA, uttalade sig 1983 om diskrimi- nering och adoption. Hon betonade att adoptivbarnen måste få känna stolthet över sitt ursprung. Adoptivfamiljerna i Sverige var en stor resurs när det gällde att ändra attityder i samhället. Genom att adoptera ett barn från en annan kultur hade adoptivföräldrarna aktivt visat att de tog avstånd från diskriminering och de bidrog till att göra Sverige till ett mångkulturellt samhälle.38
Det fanns dock en medvetenhet om att adopterade barn riske- rade att utsättas för mobbning och att det fanns en risk att ingen vågade tala om det.
Och om man frågar en grupp föräldrar om deras barn är utsatta för mobbning möts man av total tystnad. Begreppet ras har blivit så tabu- belagt att ingen längre vågar tala om det. Barnen själva däremot upp- lever säkert dessa spänningsladdade attityder i sin omgivning. Det blir tungt för barnen att kämpa ensamma med dessa problem när föräld- rarna ej vill låtsas om att de existerar.39
Under 1980-talet kom flera svenska forskningsstudier som fokuse- rade på adopterade personer och deras anpassning och mående. Psykologen Ingegärd Gardell publicerade 1979 en studie på initiativ av Socialstyrelsen och Allmänna Barnhuset av drygt 200 utländska barn som anlände för adoption före 1971. Förutom att vara en av de första studierna av adopterades livsvillkor lyfte den fram problem som de adopterade och adoptivfamiljerna upplevde. En slutsats var att de barn som hade problem i regel var äldre vid adoptionen till
36NIA (1982) s. 54 och NIA informerar nr 4 1983.
37NIA informerar nr 4 1985.
38NIA informerar nr 1–2 1983.
39T. Hübinette (2020) s. 111 med hänvisning till Bo Swedin i Thuma, 1983.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
Sverige. En annan var att var fjärde adoptivfamilj upplevde att de hade annorlunda problematik än familjer med barn i samma ålder.40
En annan tidig forskare på adoptionsområdet var professorn i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad. Hon var själv adoptivförälder. Hennes första studie omfattade 50 adoptivbarn och visade att en god miljö kunde läka olika typer av skador som adop- tivbarn hade med sig efter att exempelvis ha vuxit upp på barnhem. I några fall kvarstod dock problem i form av kontaktstörningar och separationssvårigheter. Cederblad betonade att det var viktigt att familjerna fick ett reellt stöd om det fanns behov av det.41 En under- sökning av Cederblad från 1981 av drygt 500 utländska barn adop- terade i Östergötland visade att adoptivbarn inte sökte hjälp från barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) mer än andra svenska barn.42 Andra studier som Cederblad medverkade i visade att barn som adopterades när de var äldre hade en större känslighet för separa- tion och uppbrott än barn som adopterades när de var små. För de små barnen kunde adoptivföräldrarna i högre grad kompensera för de känslomässiga skador som barnen hade med sig.43 Cederblad re- kommenderade dock adoptivföräldrar att inte se sig som ”en vanlig familj”. De måste vara förberedda på att det kunde bli extra stökigt i till exempel tonåren. Hon menade också att familjer som adopte- rade äldre barn inte skulle ”släppas” lika snabbt av socialtjänsten.44
År 1986 publicerade psykologerna Madeleine Kats och Ilona Dery Alfredsson en studie där de gått igenom förekomsten av ut- landsadopterade barn och ungdomar inom den psykiatriska barn- och ungdomsvården (PBU) i Stockholm. Bakgrunden var att det enligt författarna ”cirkulerade påståenden i Stockholmstrakten att de utländska adoptivbarnen var kraftigt överrepresenterade på PBU (--) och att dessa barns problem vara betydligt svårare än andra barns.” Studien visade att av totalt 10 000 ärenden på PBU under perioden var 171 adoptivbarn. De utländska adoptivbarnen var enligt studien inte överrepresenterade på PBU, förutom i åldersgruppen 13–20 år. De adopterade hade 30 procent fler symptommarkeringar
40I. Gardell (1979), Internationella adoptioner. En rapport från Allmänna Barnhuset, Allmänna Barnhuset.
41NIA informerar feb 1979.
42M. Cederblad (1981), Utländska adoptivbarns psykiska anpassning, Läkartidningen 1981 78:816-9.
43M. Cederblad (1982), Utländska adoptivbarn som kommit till Sverige efter tre års ålder. Anpassningsprocessen under det första året i familjen, NIA. NIA informerar nr 2 1985.
44NIA informerar nr 4 1986.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
än jämförelsegruppen. En tredjedel bedömdes ha mycket stora svårig- heter med institutions- eller familjehemsplacering som följd. Skri- benterna konstaterade att vilken hjälp barnen och familjen fick be- rodde på hur mycket de själva tryckte på.45
Marianne Cederblad kom i slutet av 1980-talet med ytterligare en studie som analyserade utlandsfödda adoptivbarn i åldern 11–18 år som varit patienter inom barn- och ungdomspsykiatrin 1980–1985.
Slutsatsen var att en grupp adoptivbarn visade svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före adoptionen hade betydelse för typ av symptom och risken för att utveckla störningar. Ensamstående som adopterat äldre barn var en grupp som ofta behövde extra stöd och hjälp under barnens tonår.46
Frågan om adoptivbarnens mående var med andra ord uppmärk- sammad. I riksdagen motionerades det om att yrkesgrupper som t.ex. BVC-personal, förskollärare, lärare, skolkuratorer och skol- sköterskor skulle få ökad kunskap om utländska adoptivbarn för att på så sätt kunna förebygga problem och på ett tidigt stadium se när speciella insatser var befogade. I motionen föreslogs också att kunskap om utländska adoptivbarns och adoptivfamiljers behov skulle ingå i utbildningar för socionomer, psykologer och terapeuter.47 År 1987 fick NIA pengar från regeringen för ett projekt om råd- givning till utländska adoptivbarn och deras familjer under barnens uppväxttid. Projektet kallades RUTAF-projektet och pågick fram till 1991. I projektet ingick att utreda olika gruppers behov av stöd och utbildning samt av kurativt och psykologiskt stöd till adoptiv- familjerna. NIA anordnade 1989 en konferens inom ramen för RUTAF där vuxna adopterade i åldern 21–28 år berättade om sina erfarenheter och vilket stöd de hade behövt under uppväxttiden. De adopterade uttryckte att det fanns bristande kompetens om adopterade och deras behov i skolan och andra institutioner. De ville att det skulle ordnas grupper för adopterade eftersom det bästa stödet var att få träffa andra i samma situation.48
45I. Déry-Alfredsson och M. Kats (1989) Utländska adoptivbarn på PBU, Stockholms universitet, Psykologiska institutionen. NIA informerar nr 1 1986.
46M. Cederblad (1991), Hög ålder vid adoptionen största risken för att utveckla anpassnings- problem i tonåren, Läkartidningen Volym 88 Nr 12 1991.
47NIA informerar nr 1 1989.
48NIA informerar nr 2 1987, nr 4 1989.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
3.3.61990-talet: Brist på barn och på adoptivföräldrar, ny forskning om adopterade, Haagkonventionen på plats och ökad främlingsfientlighet och rasism
I början av 1990-talet konstaterade NIA att antalet barn tillgängliga för adoption hade minskat från slutet av 1980-talet. Anledningen var färre adoptioner från Sydkorea och att flera ursprungsländer för- sökte finna lösningar för övergivna och föräldralösa barn inom landet. NIA uttalade dock att det fortfarande fanns barn som be- hövde hem och att adoptionsorganisationerna lade ner ett stort arbete på att finna nya kontakter i utlandet. Som sökande skulle man ändå ställa in sig på att de barn som var tillgängliga för adop- tion framöver i högre grad var äldre (dvs. över tre år) och hade olika typer av särskilda behov. Ursprungsländerna ställde också högre krav på adoptivföräldrarna.49 Enligt NIA var många som ville adoptera oroade över detta och försökte i stället att adoptera privat. De privata och enskilda adoptionerna ökade de facto i början av 1990-talet.50
Men redan 1992 uppstod ett nytt problem hos adoptionsorga- nisationerna – det fanns för få sökande till vissa länder, bland annat Colombia, Kina och Vietnam. Adoptionsköerna hade minskat eller försvunnit. En organisation ställde sig frågan ”Var tog alla adoptiv- familjer vägen?”51 För att åtgärda detta lät NIA 1994 ta fram en kort dokumentärfilm med en familj med tre adoptivbarn som visades ett 50-tal gånger på Anslagstavlan i SVT. Budskapet var ”Barn behöver föräldrar.” Förhoppningen var att det skulle leda till fler förfrågningar om adoption hos kommuner och organisationer. En adoptionsorgani- sation konstaterade att ”Den allra sista tiden har intresset för adop- tion varit stort från allmänhetens och massmedias sida. Kanske det kan resultera i fler sökande av yngre årgång.”52
Med Sovjetunionens fall och de öst- och centraleuropeiska län- dernas öppnande mot västvärlden tillkom också nya adoptionslän- der, som till exempel Polen, Rumänien och Ryssland. Redan tidigt uppdagades dock problem med oegentligheter i de nya länderna, i vissa fall också med koppling till Sverige. I flera länder skärptes
49NIA informerar nr 2 1990.
50NIA informerar nr 3 1989, nr 2 1990 och nr 2 1991.
51NIA informerar nr 6 1992, nr 1 1993, nr 1 1994, nr 3 1994, nr 4 1994.
52NIA informerar nr 4 1994.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
adoptionslagstiftningen men det dröjde ändå innan oegentligheterna kunde stoppas.53
Forskning om adoption var en viktig fråga även under 1990-talet. NIA och Allmänna Barnhuset anordnade 1991 en stor forsknings- konferens om adoption. Medverkade gjorde bland annat Rene Hoksbergen, professor i internationell adoption vid Utrechts univer- sitet och professor Marianne Cederblad. En fråga som diskuterades var forskningens inriktning och vilka nya uppgifter forskningen skulle ta sig an. Bland annat framfördes att Sverige försuttit chansen att göra longitudinella studier, det vill säga att följa upp adoptiv- barn under lång tid. Önskemål som framfördes var forskning om de biologiska föräldrarna, adoptivbarn och syskon, adoptivbarn med funktionsnedsättning och förändringar i attityder och värderingar under adoptionsprocessen. Det ansågs viktigt att också tänka på för vem eller vilka forskningen var till för, exempelvis skulle förskol- lärare, lärare, psykologer och terapeuter ha nytta av praktisk forsk- ning. En annan synpunkt var att det var viktigt att forskningen visade hur verkligheten såg ut, men den fick inte enbart resultera
i varningar om alla problem som kunde uppstå. En konferensdel- tagare ansåg att det fanns risker med för massiv information om de svåra sidorna av adoptioner. Marianne Cederblad fick konferensens avslutande ord och konstaterade:
Tänk att, med tanke på barnens bakgrund och adoptivföräldrarnas barn- löshetstrauma, alla undersökningar ändå visar att det är så få barn som har svåra problem.54
År 1994 publicerade Marianne Cederblad och ett antal andra fors- kare en studie om den psykiska hälsan i tonåren och tidig vuxen- ålder hos 211 utlandsfödda adoptivbarn i Skåne. De hade ställt sig frågan hur välgrundad föreställningen att utlandsfödda adoptivbarn mådde dåligt i tonåren egentligen var. Studien visade att dubbelt så många adoptivbarn som svenskfödda barn kom till de barn- och ungdomspsykiatriska klinikerna. Slutsatsen var ändå att den under- sökta gruppen hade en god psykisk hälsa. Cederblad sade i en inter- vju med NIA att statistiken kunde vara missvisande. ”Många barn med psykiska problem kommer aldrig i kontakt med vården. Adop- tivbarn har ofta engagerade föräldrar som söker hjälp för det vi
53TT 1992-02-05, TT 1992-07-16, TT 1993-02-28 och DN 1994-03-23.
54NIA informerar nr 1 1991.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
brukar kalla vanliga tonårsproblem. Med tanke på vad många barn varit med om innan de kom till Sverige är det ett under att de mår lika bra som jämförelsegruppen.” Det berodde enligt Cederblad på kompensatoriska faktorer: föräldrarna var motiverade, engagerade, kunniga och levde i stabila förhållanden. I en intervju fick Cederblad frågan om hon som adoptivförälder kunde vara objektiv när hon hade ett personligt engagemang i forskningen. Hon svarade ”Några kanske ifrågasätter min objektivitet men jag är ju inte ensam om att genomföra undersökningen. Sedan kan man ju se det så att vi adop- tivföräldrar har ett för forskningen värdefullt kunnande.”55
Statens institutionsstyrelse (SiS) kom 1996 med en rapport om adopterade ungdomar (10–20 år) på särskilda ungdomshem. SiS konstaterade att adopterade var klart överrepresenterade bland de inskrivna på särskilda ungdomshem 1995. Per 10 000 utlandsadop- terade gjordes 23,6 inskrivningar 1995 att jämföra med 9,1 inskriv- ningar för totalbefolkningen. Anledningarna till placering för adop- terade skilde sig också åt jämfört med totalbefolkningen. Våld, misshandel, hot om våld, psykiska problem och akut kris i den unges familj var de vanligaste anledningarna medan missbruk var mindre vanligt.56
Psykologen Malin Irhammar, som medverkade i Cederblads studie från 1994 kom 1997 med en avhandling om adoptivbarnens identitetsformande under uppväxttiden. Den grundade sig på samma grupp som studien från 1994. Irhammars slutsats var att intresse för det biologiska ursprunget kan avspegla en normal identitetsutveck- ling. Sökandet kan ha att göra med en god identitet och självkänsla som gör att man är mindre sårbar. Det kan vara ett sätt att stärka sin identitet men det kan också vara ett uttryck för en otillfreds- ställande livssituation.57 Under 1990-talet publicerades också en studie om adopterades kommunikation och språkutveckling och en annan om adoptivbarns studieresultat.
Sverige antog 1989 FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) och ratificerade konventionen 1990. Haagkonventio- nen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
55NIA informerar nr 6 1992, nr 2 1994.
56Statens Institutionsstyrelse (1996), Adoptivbarn, ungdom och omhändertagen. Dokumen- tation från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem, Allmän SIS-rapport 1996:4.
57M. Irhammar (1997), Att utforska sitt ursprung: identitetsformande under adolescensen hos utlandsfödda adopterade: betydelsen av biologiskt och etniskt ursprung, Lunds universitet. NIA informerar nr 3 1997.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
antogs 1993. Konventionen inkorporerades i svensk rätt 1997 och samma år kom den nya lagen om internationella adoptionsförmed- ling som bland annat innebar skärpta regler för enskilda adoptioner.
NIA publicerade 1996 en uppdaterad version av handboken till socialnämnder där bland annat avsnittet om att hjälpa adopterade att söka sitt ursprung delvis reviderats. I handboken påpekar NIA att synen på att ta tillvara uppgifter om adopterades ursprung och öppenheten om adoptioner hade ändrats väsentligt från det att internationella adoptioner inleddes i större skala på 1960-talet. NIA exemplifierade med att en socialarbetare 20 år tidigare inte alltid uppmanade adoptivföräldrar att ge så mycket information som möjligt till sitt adoptivbarn. Nu underströk NIA att socialnämnden skulle bistå den adopterade i så stor utsträckning som möjligt med information, även om adoptivföräldrarna skulle motsätta sig detta. Samtidigt noterade NIA att situationen kunde vara känslig för de biologiska föräldrarna, och att moderns omgivning kanske inte kände till att hon lämnat ett barn för adoption. Det skulle kunna innebära ”en katastrof” för den biologiska modern om det blev känt, varför socialarbetaren behövde medvetandegöra den adopte- rade om denna risk. Handboken gav även vissa råd om hur efter- forskning i ursprungslandet kunde göras.58 AC etablerade 1995 verksamheten Resor och rötter och hade redan på 1980-talet börjat anordna återresor för adopterade och adoptivfamiljer till Sydkorea.
Frågan om främlingsfientlighet och rasism blev återigen aktuell
ibörjan av 1990-talet genom bränder på flyktingförläggningar och lasermannens härjningar. Hur påverkade det adopterade och adoptiv- familjer och vilka erfarenheter hade de av rasism och främlingsfient- lighet? Det var frågor som NIA tog upp i flera nummer av NIA in- formerar och i särskilda temanummer 1992 och 1995. Adopterade och adoptivfamiljer berättade att de såg tecken på ett förändrat klimat i samhället, adopterade mötte glåpord och attityder som de inte kände igen. ”Det har plötsligt blivit rumsrent att vara främlings- fientlig.” Samtidigt fanns fortfarande tanken att de adopterade var en förtrupp mot fördomar. NIA skrev: ”Att vi i Sverige sedan flera decennier har så många utländska adoptivbarn har säkert i hög grad bidragit till att undanröja fördomar kring synen på människor som har andra rötter än vi själva.” Men NIA pekade också på att blivande adoptivföräldrar måste vara medvetna om att de och deras barn
58NIA (1986). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 65 ff.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
kunde komma att möta främlingsfientlighet och rasism. Adoptions- organisationerna samarbetade också i flera aktiviteter mot rasism och främlingsfientlighet under rubriken Adoptivfamiljer mot rasism.59
3.3.72000-talet: Adoptionerna ökar på nytt och ny forskning, en utredning om adoption samt två dokumentärer väcker reaktioner
Antalet adoptioner ökade på nytt i början av 2000-talet. Till skill- nad mot tio år tidigare hade adoptionsorganisationerna nu ett stort inflöde av ansökningar. Bara under de fyra första månaderna 2000 fick AC 500 nya sökande.60 En bidragande orsak var sannolikt avi- seringen av en höjning av adoptionskostnadsbidraget till 40 000 kro- nor från den 1 januari 2001. NIA fick dock signaler från adoptions- organisationerna att de fick allt fler ansökningar från sökande som fått medgivande från socialnämnden att ta emot ”ett friskt, vitt barn som ännu inte fyllt 1 år”. Många sökande ville ha barn som ännu inte fyllt sex månader. Organisationerna vittnade också om att det blivit allt svårare att hitta en familj till de lite äldre barnen. Både NIA och adoptionsorganisationerna kände oro över detta. NIA framhöll att det gagnade varken barn eller föräldrar att social- nämnden gav de sökande ett medgivande utformat som mer eller mindre en beställning. En familj som ställde sådana krav kunde enligt NIA inte vara medveten om vad en adoption av någon annans barn innebar. NIA menade att sådana medgivanden och krav i praktiken kunde innebära att andra mer ”öppna” familjer valdes före dem med mer specifika krav. I barnens hemländer kunde sådana begränsningar också väcka misstankar om att barnet inte fick komma för sin egen skull utan för att uppfylla de sökandes behov av en ersättare för det biologiska barn de inte fick.61 Även äldre barn behövde föräldrar, men flera adoptionsorganisationer hade fått signaler om att sökande blivit rekommenderade av utredare på socialtjänsten att begränsa sitt medgivande till tolv månader utifrån motiveringen att ”ju mindre barn desto färre problem”. NIA:s budskap till utredarna på social- tjänsten var att det var viktigt att få de sökande att förstå att ”det inte i första hand är deras behov av ett barn som styr verksamheten
59NIA informerar nr 2 1992, nr 4 1994 och nr 4 1995.
60NIA informerar nr 2 1992, nr 4 1994 och nr 4 1995.
61NIA informerar nr 3 2000, nr 1 2001.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
med internationella adoptioner utan barnets behov av föräldrar”.62 En socialsekreterare reagerade och skrev till NIA:
Visst är det barnets behov som ska styra adoptionerna, men kanske måste vi ändra vårt sätt att se på hur vi på bästa sätt hjälper de äldre barnen? Kanske är det inte alltid rätt mot de äldre barnen att adoptera bort dem till ett annat land och kultur. Kanske finns det sätt att hjälpa dessa barn på hemmaplan i stället? Vi anser inte att det i dag finns en sådan utbildning för adoptivföräldrar som förbereder dem att ta emot ett äldre barn.63
AC genomförde under 2001 en sponsrad annonskampanj med hel- sidesannonser i dagstidningar, månads- och veckopress samt affischer vid Storstockholms busshållplatser. Budskapet var ”Försöker du skaffa barn? Vi försöker skaffa föräldrar”. AC beskrev i NIA infor- merar att de genomförde kampanjen för att visa för dem som inte tidigare tänkt på adoption att det var ett bra alternativ och AC hop- pades att fler skulle välja att adoptera äldre barn eller barn med funk- tionshinder.64
Samma år, 2001, tillsatte regeringen en utredning om internatio- nella adoptioner. Som särskild utredare utsågs riksdagsledamoten Annika Nilsson. I uppdraget ingick bland annat att pröva möjlig- heten att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, analysera kost- nadsfrågor i samband med internationella adoptioner och se över organisationen för NIA och det psykosociala stödet och rådgiv- ningen till adoptivfamiljerna.65 Annika Nilsson beskrev själv upp- draget som att ”Vi ska granska hur kedjan fungerar, alltifrån hem- utredningar till ursprungsländernas syn på adoptioner. Hur fungerar NIA och adoptionsorganisationerna? Vilket stöd och vilken hjälp får man som förälder och barn?”66
Under tiden utredningen pågick publicerades en ny forsknings- studie om adopterade 2002. I studien analyserade forskarna Anders Hjern, Frank Lindblad och Bo Vinnerljung förekomsten av psykiska störningar och sociala missförhållanden i tonåren och ung vuxen ålder hos internationellt adopterade i Sverige. Studien visade att de internationellt adopterade löpte större risk än genomsnittsbefolk- ningen att utveckla psykiska symptom och missbruk som krävde
62NIA informerar nr 4 2000, nr 1 2001.
63NIA informerar nr 2 2001.
64NIA informerar nr 3–4 2001.
65Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m.
66NIA informerar nr 1 2002.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
sjukhusvård. Risken för självmord, självmordsförsök och allvarlig kriminalitet var också högre bland de internationellt adopterade.67 Studien väckte starka reaktioner från framför allt adoptivföräldrar men även adopterade. Den ansågs visa bristande respekt och stig- matiserade gruppen adopterade genom att beskriva dem som det gick sämst för. Från adoptionsorganisationerna framfördes en oro att studien skulle få negativ påverkan på enskilda som funderade på adoption eller som hade små adoptivbarn.
SVT:s Dokument inifrån visade 2002 två dokumentärer som hand- lade om internationell adoption. Den första dokumentären ”Sveket mot de adopterade” beskrev de utmaningar som adopterade upp- levde med att växa upp och leva i Sverige, den gick igenom vad som framkommit om adopterade i olika forskningsstudier och visade på samhällets bristande stöd till adopterade personer. I dokumentären intervjuades flera aktörer inom den svenska adoptionsvärlden men det gavs också exempel på forskning och praktik från Nederländerna. Den dåvarande kanslichefen på AC, Elisabet Sandberg, fick frågor om Hjerns forskningsstudie. Hon svarade att den visade på det man känt till länge, det vill säga att en liten grupp adopterade hade det svårt. Om det berodde på att de hade med sig svåra upplevelser från sitt ursprungsland eller om de inte hade haft det bra under uppväxten i Sverige visste man inte. Hon framhöll att det ändå gick bra för de allra flesta adopterade, vilket hon menade var fantastiskt. Detta hade också en statlig utredning om internationella adoptioner konstate- rat i ett betänkande 1998.68 Även forskaren Anders Hjern intervjua- des. Han menade att man kunde tolka resultaten av studien på två sätt: antingen att många fler i gruppen adopterade mådde allmänt psykiskt dåligt, eller att det i gruppen fanns en större grupp sårbara individer. Man kunde inte, utifrån studien, säga att de allra flesta adopterade mådde bra. För att få svar på det behövdes andra studier än den de genomfört göras. En holländsk forskare berättade om studier av internationellt adopterade personer i Nederländerna som visade på liknande problem för adopterade som i den svenska studien. Den holländska forskningen visade också att problemen inte bara gällde för ett fåtal individer utan för en större grupp av de adopte- rade. Även Marianne Cederblad intervjuades om sin studie från
67A. Hjern, F. Lindblad, B. Vinnerljung, Suicide, psychiatric illness, and social maladjustment in intercountry adoptees in Sweden: a cohort study, The Lancet, Volume 360, Issue 9331, 10 August 2002, pages 443–448. Läkartidningen Nr 9 2003, Volym 100, s. 707–709.
68SOU 1998:100, Adoptionsfrågor, s. 87.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
1994 där slutsatsen var att internationellt adopterade tonåringar mådde lika bra som andra tonåringar. Hon medgav att det fanns vissa metodologiska svagheter med studien, exempelvis att den var gjord på en liten grupp och att bortfallet kunde haft påverkan på resultatet. Hon menade att om statistik visade att de adopterade var överrepresenterade när det gällde slutenvård, missbruk och själv- mord och att adopterade fick det svårt senare i livet så borde detta undersökas djupare. Direktören för NIA intervjuades om myndig- hetens roll när det gällde stöd till adopterade. Hon svarade att NIA inte hade något sådant ansvar, myndighetens uppdrag var att under- lätta adoption av utländska barn till Sverige.69
Den andra dokumentären ”Barn till varje pris” beskrev oegentlig- heter i adoptioner från Thailand. Den visade att det under 1970-talet förekommit oegentligheter både i privata adoptioner och i adoptio- ner som gått genom AC från ett visst barnhem.70 Efter att dokumen- tären sänts skrev AC i NIA informerar till dem som adopterats från det berörda barnhemmet i Thailand. AC förklarade varför de agerat som de gjort och att de aldrig misstänkte att barnen var stulna. ”Nu har vi av TV fått uppgifter att ett barn kan ha varit bortadop- terat emot mammans vilja. Det är en förfärlig bakgrund som ingen borde behöva leva med och vi är förfärligt ledsna om vi medverkat till en sådan adoption”.71 NIA fick kort därefter 100 000 kronor från regeringen för att hjälpa adopterade som kom från Thailand 1974–1977 att söka sin historia. De adopterade personer som var intresserade skulle kontakta NIA och AC genom en intresse- anmälan.72
Det var med andra ord nya och viktiga fakta som utredningen fick del av under arbetets gång. Utredaren Annika Nilsson lämnade sitt slutbetänkande Adoption till vilket pris? till regeringen i juni 2003. Betänkandet var i vissa delar kontroversiellt, inte minst de delar som handlade om kostnader för adoption och bistånd. ”Det var egentligen det sociala med medgivandeutredning, stöd etcetera som föranledde att utredningen inleddes. Inte regelverket eller pro- blemen med internationella adoptioner. Så folk blev förvånade när vi började fokusera på annat.”73 Utredningen skrev ”Sverige måste
69SVT, Dokument inifrån (2002), Sveket mot de adopterade.
70SVT, Dokument inifrån (2002), Barn till varje pris.
71NIA informerar nr 2 2002.
72NIA informerar nr 3 2002.
73Intervju med Annika Nilsson 2024-02-20.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
ta ställning till vad som är etiskt försvarbart att vi accepterar när det gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internatio- nell adoption.”74 och vidare:
Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs i dag, där internationell adoption främst ses som en alter- nativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption.75
Förslaget var att endast faktiska kostnader förenade med adoptio- nen av ett barn skulle utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sam- manslutningarnas biståndsverksamhet skulle vara tydligt avskilda från adoptionsverksamheten. Utredningen framförde också att det ur ett långsiktigt perspektiv var bättre att Sverige bidrog med utveck- lingsinsatser i ursprungs- och mottagarländerna så att barn i större omfattning fick växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland.76
Reaktionerna på utredningens förslag om skärpta krav på kost- nader och bistånd var starka, inte minst från adoptionsorganisatio- nerna. Den dåvarande ordföranden för AC Ulf Kristersson skrev på DN:s debattsida: ”Adoptionsutredningens förslag till ny lagstift- ning skulle nästan helt stänga Sverige för internationella adoptio- ner. En konsekvensanalys visar att av de 700 barn som fick svenska föräldrar genom Adoptionscentrum förra året skulle bara 37 ha fått komma till Sverige om utredningens förslag varit lag. Alla de stora ursprungsländerna för adoptionsbarn skulle försvinna med de nya reglerna.” Vidare menade han att utredningens förslag om att enbart betala för de faktiska kostnaderna för barnet och att skilja bistånds- verksamheten från adoptionsverksamheten innebar att Sverige helt bröt med andan i Haagkonventionen. ”Svenskar ska bara åka i väg till barnhemmen och betala för vården av det egna barnet. (--) Den statliga adoptionsutredningen förordar ”pay-and-run” som norm i svenskt adoptionsarbete.” Han framförde vidare att ”Utredningens budskap till övergivna barn och barnlösa svenskar är att de skall vänta på en bättre värld.” Han avslutade med:
74SOU 2003:49 Adoption till vilket pris?, s. 127.
75SOU 2003:49, s. 22.
76SOU 2003:49, s. 20–25.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
Sverige står nu inför ett vägval: Antingen stänger vi landet för interna- tionella adoptioner. Eller så ställer vi oss frågan hur även svenskar kan medverka till att fler övergivna barn får en bra familj. Och att de som får sina föräldrar just här i Sverige ska bli väl rustade för en livslång utmaning.77
Utredningen analyserade också behovet av stöd för adopterade och adoptivfamiljer och lämnade förslag om förstärkt stöd och hjälp. Utredningen skrev
Det är angeläget att samhället möter adopterades och adoptivföräldrars behov i ett så tidigt skede som möjligt. (--) Vi anser att alla som i sitt yrke möter adopterade och adoptivföräldrar bör ha allmän kunskap om adopterade och att de som arbetar med stöd och behandling till adop- terade och adoptivföräldrar måste ha särskild kunskap om adopterade. Det är angeläget att staten medverkar till en sådan kunskapsutveckling.78
Socialnämnderna föreslogs få en tydligare roll i stödet till adopte- rade och adoptivföräldrar. Utredningen analyserade också tillgången på forskning och hade gett Marianne Cederblad i uppdrag att göra en forskningsgenomgång över viktigare svensk och internationell forskning om adopterade. En forskningshearing anordnades också. Utredningen föreslog att ett nationellt forsknings- och kunskaps- centrum för internationella adoptionsfrågor skulle inrättas.
Staten har hittills inte prioriterat forskning och kunskapsutveckling på adoptionsområdet. Detta är inte acceptabelt när det handlar om organi- serad förflyttning av barn från ett land till ett annat. Om Sverige även i fortsättningen skall ha en internationell adoptionsverksamhet, är det nödvändigt att staten prioriterar dessa frågor.79
Resultatet av utredningen blev att NIA ersattes av den nya myndig- heten MIA som fick ett tydligare kontroll- och tillsynsuppdrag, auktorisationskraven skärptes liksom redovisningskraven på adop- tionsorganisationerna vad gällde kostnader och bistånd. Med stöd- förslagen hände dock inget. Förslagen om stöd och forskning be- möttes positivt av adoptionsorganisationerna, men Kommunför- bundet och Socialstyrelsen var sammantaget emot förslagen om stärkt stöd och ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum.
77DN 2003-10-15, Sverige stängs nästan helt för adoptioner.
78SOU 2003:49 s. 32–33.
79SOU 2003:49, s. 32–35 och bilaga 6.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
Enligt Annika Nilsson var en förklaring att utredningen inte hade lyckats finansiera förslagen.80
NIA avslutade 2004 efter drygt 30 år sin verksamhet och den nya myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) tog vid. Upp- draget att underlätta adoptioner ersattes med uppgiften att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. I övrigt fortsatte den internationella adoptionsförmedlingen som tidigare men med något vassare tillsyns- och auktorisationsverktyg.
3.3.82010-talet och fram till i dag: adopterade börjar kritisera internationella adoptioner och kritiken växer med avslöjanden om oegentligheter
Vår genomgång av NIA informerar visar att adopterade började medverka i olika artiklar, seminarier och utbildningar från mitten av 1980-talet och framåt, där de delade sina tankar och erfarenheter om sin uppväxt, relationen till adoptivföräldrar, att söka sitt ursprung, att göra en återresa, att adopteras när man var något äldre, att se annorlunda ut, att utsättas för diskriminering och rasism eller helt enkelt att beskriva hur det var att vara adopterad.
INIA:s RUTAF-projekt som pågick 1987–1991 medverkade adopterade personer och delgav sina erfarenheter och tankar om vilket stöd de hade behövt under sin uppväxt. Under 1980-talet började adopterade bilda föreningar, som till exempel Adopterade Koreaners Förening (AKF), som också bidrog med adopterades perspektiv i olika frågor.81 Att de adopterade var viktiga för adop- tionsverksamheten och för NIA framgår av ett citat från en NIA- medarbetare som skrev ”Fler och fler av våra adoptivbarn är nu vuxna, har skaffat arbete och bildar egna familjer med barn. Jag tror att vi genom dem har fått en outsinlig brunn att ösa ur!”82
Även om de adopterade var delaktiga och fanns representerade så var det framför allt för att vittna om erfarenheter eller ge exem- pel på hur de upplevde olika frågor och företeelser. De beskrev även olika typer av problem men artiklarna var sällan kritiska. Några undantag fanns dock. NIA publicerade 1993 ett brev som de fått
80Intervju med Annika Nilsson 2024-02-20.
81NIA informerar nr 4 1989.
82NIA informerar nr 2 1996.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
från en adopterad person som kritiserade debatten om adopterades psykiska hälsa. Hon skrev:
Att påstå att adopterade mår lika bra som alla andra barn leder till oförståelse för de problem man brottas med och bär som adopterad. Det finns en skrämmande okunskap om en adopterads själsliv. Vi ska väl öka förståelsen för de adopterades problem i stället för att sopa dem under mattan. Till vilket pris gör man det? Till priset av att det inte finns kompetent hjälp att få för att det inte utvecklas resurser där adopterade kan få hjälp, stöd och förståelse för det de går igenom.83
I början av 2000-talet började enskilda adopterade gå ut offentligt och kritisera adoptionsverksamheten och det bristande stödet till adopterade. Ett exempel var 2008 när tolv utlandsadopterade i en debattartikel uttalade att de stöttade regeringens beslut att stoppa adoptionerna från Vietnam. De skrev:
Vi vill protestera mot det västcentrerade perspektiv som dominerar den internationella adoptionsverksamheten, och hävda vår och alla andra adopterades rätt att få slippa leva med misstanken om att oegent- ligheter begåtts vad gäller våra egna adoptioner, såsom alltför vanligt förekommande förfalskade dokument, manipulerade identiteter och uppdiktade historier.84
I en debattartikel 2009 lyfte flera adopterade personer svårigheten för vuxna utlandsadopterade att söka efter sina ursprungsföräldrar och svenska myndigheters ointresse att hjälpa till.85 År 2015 krävde adopterade från Sydkorea att Sverige skulle stoppa adoptionerna från Sydkorea eftersom flera utredningar visat att landet bröt mot barnkonventionen.86 SVT sände 2017 dokumentären De ensamma
–en film om adoption och den ledde precis som dokumentärerna 2002 till reaktioner mot adoptioner.87 Samma år, 2017, uttalade Sri Lankas hälsominister att uppemot 11 000 barn kunde ha adopterats till västvärlden på ett kriminellt och korrupt sätt mellan åren 1970 och 1995. I en debattartikel framförde adopterade att Sverige var det land som adopterat flest barn från Sri Lanka och att det nu var nödvändigt att en gång för alla utreda vad som egentligen hände när 3 500 lankesiska barn adopterades av svenskar.88
83NIA informerar nr 4 1993.
84Aftonbladet Debatt 2008-11-08.
85SvD Brännpunkt 2009-08-16.
86Aftonbladet Debatt 2015-11-27.
87Dagens ETC 2017-04-29.
88Dagens ETC 2017-10-02.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
År 2018 avslöjade SVT Nyheter i samarbete med chilenska jour- nalister oegentligheter i adoptionerna från Chile under 1970- och 1980-talen. Den dåvarande generaldirektören för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Kristina Svartz, sa till SVT att uppgifterna var förfärliga men att systemet för adoptioner nu var säkrare genom internationella konventioner och lagstiftning och genom att MFoF som myndighet hade en annan möjlighet till kontroll och tillsyn.89 I en debattartikel kort därefter ställde sex adopterade krav på att den svenska adoptionshanteringen skulle för- statligas och att adoptioner endast skulle tillåtas från länder som respekterade barnkonventionen.90 Ett 20-tal adoptivföräldrar fram- förde därefter krav på ansvariga organisationer och myndigheter att ta tag i problemet kring adoptioner som inte gått rätt till och inte sopa något under mattan. Det räckte inte att organisationer och myndigheter hänvisade till att de följt den lagstiftning som gällde då. Adoptivföräldrarna ställde sig bakom kravet från vuxna adop- terade att det skulle göras en utredning av de adoptioner som miss- tänktes ha gått till på ett oetiskt sätt.91 Generaldirektören för MFoF beskrev i en replik vilka åtgärder myndigheten vidtagit men hon framhöll att det inte låg i MFoF:s uppdrag att utreda oegentligheter som begåtts längre tillbaka i tiden. För det krävdes ett särskilt upp- drag Hon skrev också ”adopterades rätt till sitt ursprung är en mycket viktig fråga för MFoF. Vår bedömning är att samhället be- höver ta ansvar för individuellt stöd till adopterade som söker sitt ursprung, ett ansvar som saknas i dag. Det är också något vi har påpekat i årliga rapporter till regeringen. I mars 2013 lämnade MFoF ett förslag till regeringen om hur arbetet kan organiseras.”92
Debattartiklarna följdes därefter av fler debattinlägg där adopte- rade från Chile, Colombia, Indien och Sri Lanka ställde krav på en oberoende utredning av adoptionerna till Sverige.93 Flera artiklar och reportage om oegentligheter i Chile följde under 2018 och 2019, men även oegentligheter i Kina och andra länder lyftes fram. Social- minister Lena Hallengren besvarade i en replik i juni 2019 kraven på en utredning där hon beskrev att Sverige genom MFoF följde
89SVT Nyheter, Sverige i centrum för olagliga adoptioner med chilenska barn, 2018-01-29.
90Aftonbladet Debatt 2018-01-31.
91SvD 2018-02-15.
92SvD 2018-02-23.
93Fria Tidningen 2018-02-27, 2018-03-05, 2018-03-06, DN Debatt 2018-03-07, SvD Debatt 2018-09-22.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
den pågående brottsutredningen i Chile. ”Utifrån resultatet bedömer
vihur vi tar frågorna vidare i Sverige.”94 Detta nöjde sig inte adop- terade och adoptivföräldrar med och kraven på en utredning kvar- stod. Under 2020 ställdes också frågor till socialministern i riks- dagen om adoptionerna från Chile.95
MFoF fick i januari 2020 i uppdrag att ta fram ett individuellt stöd till internationellt adopterade i samband med ursprungssök- ning och i maj samma år kom ytterligare ett uppdrag om att erbjuda adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade.96 Statskontoret fick i februari 2020 i uppdrag att se över organiser- ingen av den internationella adoptionsverksamheten och överväga om organiseringen borde förändras. Slutsatsen var att den befint- liga organiseringen var ändamålsenlig, att adoptioner hade blivit mer säkra och trygga men att barnrättsperspektivet och rättssäker- heten kunde förbättras ytterligare, att aktörerna kunde utveckla sin kompetens, att det fanns risker i adoptionsverksamheten och att förmedlingarna riskerade avveckling om antalet adoptioner fort- satte att minska.97
I februari 2021 rapporterade SVT att Nederländerna stoppade alla internationella adoptioner efter att en statlig utredning konstaterat oegentligheter i adoptioner till landet. Tobias Hübinette uttalade att
”Utredningen bör göra adoptionsfrågan högaktuell även i Sverige. Sverige har fler adopterade än Nederländerna, och det adopteras från samma länder.”98 Kort därefter, den 19 februari 2021, inledde Dagens Nyheter sin granskningsserie av den svenska internationella adoptionsverksamheten, Barn till varje pris, där de i flera reportage under 2021–2022 lyfte fram oegentligheter i Chile, Colombia, Etiopien, Kina och Sydkorea. Två föreningar för adopterade – Chile- adoption och Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR)
– framförde i en debattartikel samma dag krav på den svenska reger- ingen att tillsätta en oberoende statlig utredning där samtliga trans- nationella adoptioner som genomförts till Sverige utreddes. De hän- visade till att både MFoF och AC uttalat att en utredning borde tillsättas.99 I en intervju i DN öppnade socialminister Lena Hallengren
94Expressen 2019-06-11.
95Riksdagen Dokument och lagar 2020-05-27, 2020-09-24, 2020-12-10 och 2021-02-03.
96MFoF 2020-01-17 och 2020-05-04.
97Statskontoret (2021) Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten 2021:1.
98SVT 2021-02-09.
99Dagens Arena 2021-02-19.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
för att regeringen skulle göra en översyn av den internationella adop- tionsförmedlingen och då inte enbart för Chile.100 Moderaternas partiledare Ulf Kristersson reagerade starkt på uppgifterna i DN:s granskning och uttalade att han tyckte att man skulle göra en vit- bok som gick till botten med alla misstankar. Den skulle bestå av en historisk del och en del som blickade in i framtiden. Han jäm- förde avslöjandena med när svenska fosterbarn i början av 2000- talet vittnade om övergrepp och vanvård och där regeringen till- satte den s.k. Vanvårdsutredningen. Han uttalade också att det i de fall där enskilda adopterade blivit utsatta för allvarliga brott eller felaktigheter var det viktigt att staten också medverkade till upp- rättelse och att rättvisa skipades. En ursäkt från staten skulle kunna bli en viktig del i detta.101
I juni 2021 sände SVT:s Uppdrag granskning en serie om den svenska adoptionsverksamheten i Chile. Den satte återigen fokus på adoptionerna från Chile och vad svenska aktörer känt till.102
I augusti 2021 kom en granskningsrapport om de internationella adoptionerna till Belgien och därefter kom även utredningar i Chile, Danmark, Schweiz och Frankrike.
Regeringen beslutade i oktober 2021 om direktiv för en särskild utredare att analysera Sveriges internationella adoptionsverksamhet
–lärdomar och vägen framåt.103 Den svenska utredningen var där- med på plats.
Efter att den svenska utredningen tillsattes har flera länder till- satt utredningar eller vidtagit åtgärder inom den internationella adop- tionsverksamheten.
Sydkoreas sannings- och försoningskommission beslutade i december 2022 att inleda granskning av den internationella adop- tionsverksamheten. Detta efter en begäran från den danska organisa- tion Danish Korean Rights Group (DKRG). Svenska koreaadopte- rades nätverk (SKAN) lämnade i november 2022 in en anmälan som gäller 21 personer som adopterades till Sverige genom Korea Wel- fare Services (KWS). Totalt omfattas 367 ärenden varav 22 svenska ärenden. I mars 2025 redovisade kommissionen resultatet av 56 av- slutade ärenden, varav ett ärende gäller Sverige. I april 2025 med- delade kommissionen att de återstående 311 ärendena inte kommer
100DN 2021-02-22.
101DN 2021-02-26.
102SVT Uppdrag Granskning. De stulna barnen.
103Socialdepartementet, Dir. 2021:95.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
hinna utredas. Dessa ärenden kan återupptas om regeringen beslutar att inrätta en tredje sannings- och försoningskommission.104 Kommissionen konstaterar att det har förekommit systematiska oegentligheter i systemet och uppmanar till en offentlig ursäkt.105
I Norge tillsatte regeringen i juni 2023 en statlig utredning med uppdrag att granska den internationella adoptionsverksamheten. Utredningen ska vara färdig i slutet av 2025. I januari 2024 rekom- menderade den norska centralmyndigheten Bufdir ett tillfälligt stopp för adoptioner från utlandet till Norge medan den statliga utredningen pågår.106 Något stopp beslutades inte, men Bufdir återkallade tillstånden för ett flertal adoptionsländer. I praktiken kan nu endast adoptioner från Colombia och Taiwan genomföras.
I Danmark beslutade den enda kvarvarande adoptionsorganisa- tionen i början av 2024 att avsluta sin adoptionsverksamhet. Detta efter att den ansvariga danska ministern i januari 2024 beslutat att återkalla tillstånden för Sydafrika. Ankestyrelsen beslutade också att utreda DIA:s övriga samarbetsländer; Filippinerna, Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien. Anledningen var att organisationen inte följt villkoren och i vissa fall agerat i strid med Haagkonventionens och den danska adoptionslagens principer.107
I Nederländerna beslutade regeringen i maj 2024 att stoppa alla utlandsadoptioner till landet.
Kina beslutade i september 2024 att avsluta landets internatio- nella adoptionsverksamhet och Ryssland beslutade i oktober 2024 att göra detsamma.
3.4Barnperspektiv vid adoption
3.4.1Inledning
Syftet med denna utredning är bland annat att klargöra förekoms- ten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adop- tionsverksamhet och hur olika aktörer agerat och förhållit sig till
104 The Associated Press. South Korean truth commission halts probe into adoption fraud, hundreds of cases in limbo. Publicerad 2025-04-25.
105Truth And Reconciliation Commission, Republic of Korea. Status of Investigation and Plans to Address Human Rights Violations in Intercountry Adoptions. May 2024.
106Bufdir. Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolg- ningssporsmål. 2024.
107Danmarks radio (DR). Adoptioner fra udlandet til Danmark stopper efter sanktioner. Publicerad den 16 januari 2024.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörers ansvar och roll. Enligt direktiven för utredningen ska utgångspunkten för arbetet vara barnets rättigheter i enlighet med FN:s barnkonvention och 1993 års Haagkonvention. Samtidigt anges att olika aktörers ansvar och ställningstaganden bland annat ska beakta de attityder och nor- mer som fanns i samhället vid den aktuella tiden, således också före barnkonventionens och Haagkonventionens tillkomst.
Framväxten och utvecklingen av verksamheten med internatio- nella adoptioner i Sverige är nära knuten till hur man sett på barn och vad som främjar goda levnadsförhållanden för dem. Det blir mot denna bakgrund viktigt att också beröra hur synen på barn och barns livsförutsättningar har förändrats under den tidsperiod som utredningen rör och hur detta speglas i regleringen rörande adop- tion, nationellt och internationellt.
3.4.2Barnets intressen vid adoption
Utgångspunkten vid reglering av adoption, inte minst som alter- nativ till fosterhemsplacering, har länge varit att adoption är något positivt, att det är ett sätt att tillgodose barnets bästa genom att ge barnet föräldrar och en rättslig familj och därmed omsorg. Andra intressen och behov som ett barn kan ha, vad som med nutida ter- minologi beskrivs som barnets rättigheter, har inte uppmärksam- mats i någon större omfattning vid tillämpningen av regleringen vid internationella adoptioner trots att några andra av barnets intressen var synliga också i den tidigaste regleringen. Rätten att få kännedom om sitt ursprung skyddades när regleringen först infördes i svensk rätt genom folkbokföringen vars uppgifter var tillgängliga om man visste var man föddes. Barnet var bibehållen vissa rättsliga band till de ursprungliga föräldrarna. Redan vid tillkomsten av 1917 års adop- tionslag ansågs samtycke till adoptionen från den som skulle adop- teras vara ett absolut krav för att adoption skulle kunna medges. Skälet var att adoption hade en ingripande verkan i barnets person- liga förhållanden. Adoption skulle inte genomföras mot barnets vilja om barnet hade nått en sådan mognad att avseende borde fästas vid barnets vilja om barnet fyllt 12 år.108 Sedan 1995 finns
i lagen en erinran om att även om barnets samtycke inte krävs ska
108LB II, s. 43.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
rätten vid bedömning av om det är lämpligt att adoptionen äger rum beakta barnets åsikter med hänsyn till barnets ålder och mognad. Ytterligare en aspekt som berör barns rätt vid adoption är förbudet mot ersättning – vederlag – i samband med adoption. När regler om adoption infördes i svensk rätt slogs uttryckligen fast att adoption inte fick medges om ersättning getts eller utlovats från någon sida. En sådan princip har funnits med i lagen därefter. Barn ska inte kunna bli föremål för handel utan ska tas om hand för sin egen skull.
3.4.3Utvecklingen av nationella adoptioner
Adoptionsinstitutet fick snart efter införandet stor social betydelse. Uppskattningsvis genomfördes cirka 50 000 nationella adoptioner mellan åren 1918–1950.109 De flesta adoptioner som genomfördes hade i praktiken till syfte att på ett permanent sätt införliva barnet i adoptivfamiljen. I praxis utvecklades så småningom ett förfarande med ”in blanko-adoptioner” vilket innebar att barnets biologiska föräldrar lämnade sitt samtycke till adoption utan att de hade känne- dom om adoptantens namn och bostadsort. Adoptanterna hade inte heller kännedom om barnets ursprung. Trots vissa nackdelar ansågs förfarandet ha betydande fördelar, till vilka räknades att adoptivföräldrarnas trygghetskänsla ökade genom att barnets släkt inte hade kännedom om deras identitet. En sådan trygghet ansågs skapa bättre förutsättningar för att adoptivföräldrarna skulle kunna behandla barnet som sitt eget, något som i sin tur kunde gynna bar- nets utveckling. Synsättet kom dock att ifrågasättas av Ärvdabalks- sakkunniga som i sitt betänkande från 1954 ansåg att en ordning som underlättade för adoptivföräldrarna att underlåta att berätta för barnet om adoptionen inte var riktigt eftersom barnet ansågs ha en etiskt betingad rätt att få veta sin härstamning. Ärvdabalkssakkun- niga menade vidare att man inte heller kunde utgå ifrån att en kon- takt med de biologiska föräldrarna alltid innebar något negativt. Tvärtom kunde ett hemlighållande av barnets ursprung medföra att såväl barnet som de biologiska föräldrarna gick miste om ”värden som släktförbindelsen medför”.110
109SOU 1954:6 Ärvdabalk, s. 165.
110SOU 1954:6, s. 167.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
Med tanke på att adoption kommit att användas i syfte att mer permanent införliva barnet i adoptanternas familj, ansågs det i början av 1950-talet angeläget att reformera adoptionens rättsverkningar för att åstadkomma en anpassning till hur adoption i praktiken hade kommit att användas. En reform framstod också som påkallad efter- som adoption enligt 1917 års adoptionslag medvetet givits begrän- sade rättsverkningar. Erfarenheterna av adoption hade visat sig vara positiva och det ansågs inte längre finnas någon anledning att ställa sig avvaktande till reformer.111
År 1958 reformerades därför reglerna om adoption.112 Enligt de nya bestämmelserna jämställdes adoptivbarnet med adoptantens bio- logiska barn i arvsrättsligt hänseende om adoptionen genomförts efter den 1 juli 1959. Adoptivbarnets arvsrätt efter den biologiska släkten upphörde därmed. Sådan adoption kallades för stark adoption.
Adoptioner genomförda före den 1 juli 1959 kunde omvandlas till starka adoptioner genom ansökan vid domstol. Om ansökan inte gjordes före den 1 juli 1964 förblev adoptionen svag. Vid omvand- ling från svag till stark adoption tillämpades adoptionsbestämmel- serna i föräldrabalken. Det innebar att barnets biologiska föräldrar om möjligt skulle höras i ärendet och barnet skulle ge sitt samtycke. Domstolarna gavs dock ganska vidsträckta befogenheter att under- låta detta.113 Hade de biologiska föräldrarna inte haft kontakt med barnet och adoptivhemmet efter adoptionen kunde man anta att det vid den ursprungliga adoptionen inte var tänkt att barnets bio- logiska föräldrar skulle veta vem som adopterade barnet. De biolo- giska föräldrarna behövde i ett sådant fall inte höras.
Det framhölls i detta sammanhang att domstolarnas tillämpning av övergångsbestämmelserna inte skulle motverka adoptantens in- tresse.114 Omvandlingen av svaga adoptioner till starka genomfördes i förhållandevis få fall.115 Många adoptivföräldrar såg förmodligen inte någon anledning att initiera ett förfarande som inte på något märkbart sätt skulle förändra det faktiska förhållandet; de flesta adoptivföräldrar och adopterade var av uppfattningen att adoptiv- barnet hade samma rättsliga ställning som adoptantens egna barn.
111Prop. 1958 A:144, med förslag till ärvdabalk m.m., s. 109.
112Lag (1958:640) om ändring i föräldrabalken.
113Prop. 1958 A:144, s. 348.
114Bet. LU 1958 B:14 s. 81.
115Av de cirka 70 000 adoptioner som beviljats i Sverige under åren 1918–1959 omvandlades endast mellan 3 000–4 000 till starka adoptioner Ds 1970:5 s. 13. Siffran avviker från den som ovan anfördes i SOU 1954:6 s. 165.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
Många adoptivföräldrar ville inte heller att barnets biologiska för- äldrar på nytt skulle dras in i adoptionsförfarande.116 Det ansågs där- för finnas skäl att göra reglerna om stark adoption allmänt tillämp- liga på alla adoptioner, oavsett vad som gällde när de beviljades. En sådan reform genomfördes 1970.117
I slutet av 1950-talet är det alltså tydligt att det är adoptanternas intresse av att få bli föräldrar utan att besväras av konkurrens av barnets ursprungliga föräldrar som har fått tydligt genomslag i re- gleringen. Barnets intresse av att vara bibehållen information om sitt ursprung tillmättes inte någon avgörande betydelse genom att in blanco-adoptioner fortsatt praktiserades, inte heller ansågs bar- nets eller de ursprungliga föräldrarnas samtycke vara ett oeftergiv- ligt krav när svaga adoptioner omvandlades till starka adoptioner, trots att det ursprungliga samtycket endast gällde svag adoption.
3.4.4Internationella adoptioner – en annan sorts adoption
Ett förändrat synsätt på barns intresse av att bli adopterade fram- träder emellertid när det gäller adoption av barn födda i Sverige redan i början av 1960-talet. Adoption blir en sista utväg för att säkra bar- nets rätt. Adoption framstod allt oftare som en alltför drastisk lös- ning för att säkra barnets rätt till god omsorg. Adoption har aldrig varit en barnskyddsinsats i svensk rätt; fosterhemsplacering var alltid första steget vid insatser till ett barns skydd, inte adoption. Stora insatser gjordes och görs fortfarande för att barn ska kunna tas om hand av sina ursprungliga föräldrar. Antalet barn födda i Sverige som lämnades för adoption minskade och blicken riktades mot barn födda i andra länder.
Internationella adoptioner ökade i omfattning i början av 1960- talet. Framväxten av internationell adoption föranledde en omfat- tande diskussion om vilken hållning som skulle intas till företeelsen.118 Mot slutet av 1960-talet var ändå den allmänna uppfattningen att internationell adoption var något som inte kunde stoppas och som inte heller borde motarbetas. Däremot borde denna typ av adop- tion regleras vilket skedde genom den första lagen om internatio- nell adoption från 1971.
116Ds 1970:5, s. 38–39.
117Prop. 1970:186 med förslag till ändringar i adoptionslagstiftningen.
118Se avsnitt 3.4.2 ovan.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
Även om utgångspunkten för den svenska regleringen var att underlätta för svenska medborgare att adoptera barn från utlandet var den bakomliggande tanken ytterst att tillgodose barns bästa.119 Någon utförligare beskrivning av vad detta innebar gavs dock inte i lagens förarbeten. Utgångspunkterna för regleringen var till stora delar densamma som slagits fast rörande nationell adoption; att genom en adoption ge barnet en familj, och därigenom omsorg, något som setts som det avgörande för ett barn. Av stor vikt var också att förhindra att barn blev föremål för handel och att barnen fick goda hem.
Andra intressen som barnet kunde ha uppmärksammades men förefaller inte ha fått något större genomslag vid bedömningen av om adoption skulle medges. Barnet sågs fortsatt primärt som mot- tagare av vuxnas omsorger och inte som ett självständigt rättssub- jekt med flera olika intressen vid sidan av rätten till god omsorg. Föräldrars önskan att få barn i kombination med barnets rätt till familj, var på många sätt styrande för utvecklingen. Det betonades dock återkommande att adoption handlar om ett barns rätt att få föräldrar, inte tvärtom.120
Under 1980-talet kommer dock flera av barnets intressen att uppmärksammas på ett helt annat sätt än tidigare. Barnets rätt till kännedom om sitt ursprung lyfts fram. Adoptivföräldrarnas ansvar för att ge barnen vetskap om sin bakgrund betonades.121 Det blev så småningom också uppenbart att internationellt adopterade hade en särskild situation som behövde särskild uppmärksamhet och åtgär- der. Internationellt adopterade barns mående uppmärksammades genom ett flertal studier under 1980-talet. Samtidigt underströks att det var förhållandevis få barn som hade svåra problem. Förnyade studier i mitten av 1990-talet visade att utlandsfödda adoptivbarn hade särskilda behov av psykiatrisk vård. Resultaten förefaller dock inte ha föranlett några åtgärder. Föräldrarnas kompensatoriska för- mågor lyftes fram och det betonades att de flesta adopterade mådde bra. En massiv information om de svåra sidorna av adoption antogs innebära risker för adoptionsverksamheten. Önskemål från adopte- rade om särskilt stöd förblev obesvarade. Studier om internationellt adopterade i början av 2000-talet bekräftade tidigare slutsatser att
119SOU 1967:57, s. 94, prop. 1971:113 med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande adoption, m.m.
120Se vidare avsnitt 3.4.3.
121NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder.
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
internationellt adopterade barn löpte större risk än genomsnitts- befolkningen att utveckla psykiska symptom och missbruk som krävde sjukhusvård. Studier av detta slag ansågs emellertid visa bris- tande respekt och stigmatiserande av gruppen adopterade genom att beskriva dem som det gick sämst för.
3.4.5Barn som självständiga rättssubjekt
Det är först genom FN:s konvention om barnets rättigheter som barnet som ett självständigt rättssubjekt får ett uttryckligt erkän- nande. Barnets bästa får därigenom ett mer komplext innehåll; det handlar inte bara om omsorg. Ett sådant förändrat synsätt hade dock varit märkbart också i svensk rätt med början i slutet av 1970-talet.122 Det är dock först i barnkonventionen från 1989 som barnets egna rättigheter, inte bara till omsorg, lyfts fram på ett uttalat sätt. Barn har rätt att få många olika intressen tillgodosedda vid alla beslut som rör ett barn. Barnets bästa ska vara målsättningen. Barnkon- ventionen tydliggör vilka dessa intressen är och att de ska tillgodo- ses så långt det är möjligt.
Barnkonventionen är dock av förhållandevis sent datum. Inter- nationell adoption har förekommit i en svensk kontext sedan 1950- talet och då som ett sätt att ge barn en ny rättslig familjetillhörig- het; ett sätt att säkra barnets behov av omsorg. Ett sådant synsätt förefaller fortsatt ha präglat internationell adoption också efter till- komsten av barnkonventionen. Andra av barnets intressen, såsom att vara bibehållen sina ursprungliga familjeband, syskonkontakter, språk och kultur, tillmäts inte samma betydelse som vid nationell adoption. Föräldrars rätt till barn väger fortsatt tungt, kombinerat med en önskan att rädda barn från vad som i många fall var mycket svåra uppväxtförhållanden.
Synen på barn som i behov av rättsliga föräldrar genom adoption ändrades i praktiken inte påtagligt i en svensk kontext genom till- komsten av FN:s konvention om barnets rättigheter. Adoption an- ges förvisso i konventionens artikel 21 vara en sista utväg när alla andra sätt att ge barnet en god uppväxt bedöms uttömda. Möjlig- heterna att sörja för att ett barns olika intressen, också vid sidan av
122Se t.ex. SOU 1978:10 Barnets rätt, SOU 1979:63 Barnets rätt 2 – Om föräldraansvar m.m., SOU 1986:20 Barns behov och föräldrars rätt.
SOU 2025:61 |
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
omsorg, ska dessförinnan ha prövats och befunnits omöjliga att till- godose.
Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner 1997. Konventionen bygger på principen om barnets bästa och avser att skydda barn och deras familjer mot risker för illegala, förhastade och illa förberedda adoptioner i enlighet med artikel 21 i barnkonventionen. Möjlig- heterna att omhänderta barnet i det egna landet ska prövas före alternativet med internationell adoption. Ansvaret för adoptioner mellan länder anslutna till konventionen delas mellan ursprungs- och mottagarland. Ursprungsstaten är skyldig att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller bar- net. Det innebär bland annat att ursprungsstaten har ansvaret för att nödvändiga samtycken har lämnats av berörda personer och myndigheter. Mottagarstaten är ansvarig för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och har fått rådgivning. Ansvaret för adoptionerna ska ligga på en centralmyndighet i varje land. Adop- tioner enligt 1993 års Haagkonvention bygger på en ömsesidig tillit vilket innebär att det mottagande landet litar på att myndigheterna i barnets ursprungsland har fullgjort sina skyldigheter. Om det i bar- nets handlingar inte finns exempelvis samtycke från barnets mor har det mottagande landet i allmänhet utgått ifrån att sådant ändå har lämnats, om än inte dokumenterats i handlingarna. Konventio- nens artikel 17 förutsätter bland annat att nödvändiga samtycken lämnats och att centralmyndigheterna i båda länderna samtycker till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Konventionens syfte att tillse att barnets bästa tillgodoses vid varje adoption uppnås genom före- skrifter om hur processen ska gå till. Den materiella bedömningen av om en adoption är till barnets bästa är upp till ursprungsstaten att avgöra och mottagarstaten har begränsade möjligheter att kontrol- lera detta. Det kan konstateras att barnet som rättssubjekt inte är synligt i konventionens bestämmelser.
3.4.6Avslutande kommentar
Trots att adoption redan från införande av adoptionsinstitutet i svensk rätt har varit att tillgodose barnets bästa, uttryckt på lite olika sätt beroende på tidpunkt, är barnet som rättssubjekt från-
Internationella adoptioner i Sverige – framväxt och utveckling |
SOU 2025:61 |
varande i de sammanhang som adoptionsregleringen utformats, diskuterats och tillämpats.
Barn sågs under lång tid inte som självständiga rättssubjekt med egna rättigheter som de har rätt att få tillgodosedda utan i huvud- sak som objekt för vuxnas omsorger. De problem som under åren har uppmärksammats inom adoptionsverksamheten föranledde sällan några åtgärder, kanske av rädsla för att stigmatisera adopte- rade och adoptivföräldrar och för att verksamheten med internatio- nell adoption skulle begränsas.
Det är först i nutid som det har börjat ställas frågor rörande vilka olika intressen ett enskilt barn kan ha och hur och om dessa tillgodoses vid internationell adoption. Barnet har börjat ta plats som ett självständigt rättssubjekt med egna behov och intressen – rättigheter – som ska beaktas, också vid internationell adoption. Barnkonventionen innebär att för att ett beslut om adoption ska vara förenligt med barnets bästa får det inte innebära att någon av de rättigheter som slås fast i konventionen kränks om det är möj- ligt att undvika. Möjligheterna att kontrollera om det enskilda bar- nets intressen verkligen tillgodoses genom adoptionen är begränsade och det är inte alltid frågan ställs om det är till det enskilda barnets bästa att adopteras internationellt. Detta är något som är viktigt att ha med i den fortsatta diskussionen om internationell adoption.
4Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten
4.1Inledning
Flera olika aktörer har varit involverade i den svenska internatio- nella adoptionsverksamheten – statliga och kommunala myndig- heter, domstolar, ideella adoptionsorganisationer och andra privata aktörer. I detta avsnitt går vi igenom de olika svenska aktörerna och beskriver deras roll och ansvar över tid.
Figur 4.1 Ansvarsfördelningen inom den svenska internationella adoptionsverksamheten över tid
|
|
|
Adoptionsprocessen |
|
Justitie |
NIA, MIA och MFoF: godkännande av adoptionsbeslut som |
Adoptionsbeslut eller |
|
-dep. |
fattats i barnets ursprungsland |
|
godkännande av |
|
|
|
|
Tingsrätter: när beslut om adoption inte har fattats i ursprungslandet eller när beslutet i |
adoptionsbeslut |
|
ursprungslandet avser svag adoption* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas socialnämnder |
Samtycke till att |
|
|
|
|
|
|
|
|
adoptionsprocessen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
får fortsätta |
|
|
Socialstyrelsen |
NIA |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och |
Auktoriserade adoptionsorganisationer |
|
|
|
|
|
för vissa länder |
|
|
|
|
|
AC |
|
|
|
|
|
|
|
|
Förmedling av adoption |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Privata aktörer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas |
|
|
NIA, MIA, MFoF |
|
|
Godkännande av |
|
|
|
|
|
|
socialnämnder |
|
|
|
|
förmedlingsväg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas socialnämnder |
|
|
|
|
Medgivande- |
|
|
|
|
|
|
|
|
utredning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1960-tal |
1970-tal |
1980-tal |
1990-tal |
2000-tal |
2010-tal |
2020-tal |
|
Källa: egen sammanställning.
179
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
4.2Socialstyrelsen
Socialstyrelsen har genom åren haft olika uppdrag inom den inter- nationella adoptionsverksamheten: att förmedla internationella adop- tioner, att utarbeta vägledningar till socialtjänsten och att bedriva tillsyn över socialtjänstens arbete med internationella adoptioner.
Socialstyrelsen var samrådande organ för den första vägledningen rörande adoptioner riktad till myndigheter och förtroendevalda som utgavs av Allmänna Barnhuset 1955.1 Från mitten av 1950-talet fram till 1965 hade Socialstyrelsen i uppdrag att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ, särskilt ISS.2 Från 1965 bistod Socialstyrelsen mer aktivt personer som önskade adop- tera utländska barn och fick därmed en roll som förmedlare mellan adoptionssökande och de länder som Sverige hade samarbetsavtal med, det vill säga Grekland och Sydkorea och från 1971 också Filippinerna.3
I januari 1972 tillsatte Socialdepartementet en rådgivande nämnd för frågor om adoption av utländska barn vid Socialstyrelsen. I den rådgivande nämnden satt företrädare för Socialdepartementet, Justi- tiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd och Adoptionscentrum (AC). Ordförande var riksdagsledamot.4 Regeringen gav vid samma tidpunkt Socialstyrel- sen i uppgift att underlätta adoption av utländska barn genom att samla och förmedla information till allmänhet och myndigheter, utarbeta råd och anvisningar samt utbyta erfarenheter med myndig- heter, institutioner och personer i andra länder.5
På förslag från rådgivande nämnden beslutade regeringen att från den 1 juli 1973 inrätta Nämnden för internationella adoptioner (NIA) inom Socialstyrelsen. Det rådgivande uppdraget gentemot kommu- nerna, som framför allt innebar utgivning av handböcker riktade till socialnämnderna övergick till NIA.
1Allmänna Barnhuset (1955). Adoption. En vägledning för myndigheter, tjänstemän och för- troendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption. Stockholm: David Broberg.
2C. Lindgren (2010). Internationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till nittiotal, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor MIA, s. 24–25 och SOU 1967:57 Adoption av utländska barn, s. 72–73.
3Internationella adoptioner. En redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973).
4Adoptionsnämnden, Protokoll fört vid sammanträde med rådgivande nämnden för frågor rörande adoption av utländska barn den 4 april 1973.
5Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973).
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Tillsynen över socialtjänsten delades mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Tillsynen skulle vara rådgivande och övergripande men omfattade även att påtala avvikelser från gällande författningar. Socialstyrelsen hade tillsyn över socialtjänsten i landet och ansvaret för att följa och vidareutveckla socialtjänsten. Länsstyrelserna hade tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet svarade för. Länsstyrelsen skulle bland annat ge information i adoptionsfrågor till enskilda adoptivsökande, till handläggare hos kommunerna samt till socialnämnderna. NIA skulle samråda med Socialstyrelsen när det gällde information om handläggning av adoptionsärenden i kommunerna.6
I samband med att NIA avvecklades och blev Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) den 1 januari 2005, övertog Socialstyrelsen ansvaret för vägledning till socialtjänsten i handlägg- ningen av adoptioner. Socialstyrelsens Rättsliga råd7 fick också ansvar för yttranden över sökandens hälsotillstånd.8 Från 2010 över- fördes länsstyrelsernas tillsynsverksamhet över kommunernas hand- läggning av adoptionsfrågor till Socialstyrelsen.9 Detta ansvar gick 2013 över till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Ansvaret för rådgivning till kommunernas socialtjänster om internationella adoptioner övergick 2017 till Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd (MFoF). Socialstyrelsen har fortsatt ansvar för att ge ut föreskrifter och allmänna råd gällande socialtjänstens hand- läggning och dokumentation.10 Socialstyrelsen ansvarar även för frågor som rör nationella adoptioner och har bland annat publicerat en handbok för socialtjänsten.11
6SOU 1996:137 Internationella adoptionsfrågor, s. 69.
7Socialstyrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor (Rättsliga rådet) är ett självständigt organ med egen beslutsrätt. Av 18 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen framgår att Rättsliga rådet bl.a. har till uppgift att avgöra ärenden om ut- låtande om en persons hälsotillstånd i samband med prövning av en persons lämplighet att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det.
8Prop. 2003/04: 131 Internationella adoptionsfrågor, s. 62 och 64 och Socialstyrelsen (2008). Adoption. Handbok för socialtjänsten, s. 3.
9Prop. 2008/09:160 Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten.
10Främst Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS och Socialstyrelsen (2021). Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten.
11Socialstyrelsen (2020), Nationell adoption. Handbok för socialtjänsten.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
4.3Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) 1973–2004
NIA ansvarade 1973–1979 för förmedling av internationella adoptio- ner men övergick 1979 till att auktorisera och bedriva tillsyn över de ideella organisationer som förmedlade internationella adoptioner.
Myndigheten har också ansvarat för information till socialtjänsten i internationella adoptionsfrågor. NIA blev 1997 centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention.
4.3.1NIA – nämnd inom Socialstyrelsen
Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inrättades inom Socialstyrelsen den 1 juli 1973.12 Nämnden fick till en början en tillfällig instruktion. I samband med att NIA inrättades slöt NIA ett tillfälligt avtal med AC som godkändes av Socialstyrelsen. Avtalet reglerade en försöksverksamhet både vad gällde samarbets- kontakter och förmedling.
Den 1 juli 1974 permanentades NIA:s uppdrag. Enligt instruk- tionen var uppdraget att på lämpligt sätt underlätta adoption i Sverige av utländska barn. I detta ingick bland annat att följa den internationella utvecklingen på området och samla information om möjligheterna till adoption av utländska barn, förmedla ansök- ningar om adoption av utländska barn, förhandla om avtal med organisationer och myndigheter i andra länder samt informera och ge stöd åt myndigheter, organisationer och enskilda.13 I och med det permanenta uppdraget slöt NIA också ett nytt avtal med AC 1974. Enligt avtalet skulle NIA svara för officiella kontakter med myndigheter och institutioner i berörda länder medan AC skulle ta hand om de mer informella kontakter som kunde knytas med insti- tutioner och personer i länderna. AC skulle följa nämndens rekom- mendationer i fråga om anlitande av institution eller person i ut- landet som kontaktorgan.14
Det formella ansvaret för den direkta förmedlingen av adoptiv- barn från utlandet flyttades från 1973 successivt över från Social-
12NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
13Socialdepartementet 1974-06-07, Instruktion för Socialstyrelsens nämnd för internatio- nella adoptionsfrågor.
14NIA 1974-08-21, Samarbetsavtal och PM om samverkan mellan Nämnden för internatio- nella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil § 7 NIA-protokoll 1974-09-16.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
styrelsen till NIA. Förmedlingen gick genom förmedlingsutskottet (FU) som från 1974 gjorde urval av sökande med förhandsbesked enligt 47 § tredje stycket barnavårdslagen (1960:97). Sökande kunde vända sig både till NIA och AC med sin ansökan. FU:s eller NIA:s beslut kunde inte överklagas.15
NIA:s nämnd bestod från 1973 av nio ledamöter: en ordförande som var riksdagsledamot samt en representant för Socialdepartemen- tet, Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, Svenska kommun- förbundet, Socialstyrelsen och adoptionsbyrån vid Stockholms barna- vårdsnämnd samt två representanter från AC.16 Tre av ledamöterna i nämnden – ledamoten från NIA, AC respektive Stockholms barna- vårdsnämnd – ingick även i NIA:s förmedlingsutskott (FU) som ansvarade för förmedlingsarbetet.
NIA:s kansli hade nio anställda inklusive kanslichefen.17
4.3.2NIA får nytt uppdrag vid organisationsreformen 1979
Den 18 maj 1979 fattade regeringen beslut om en ny organisation för internationella adoptioner som innebar att ideella föreningar skulle sköta förmedlingsarbetet vid internationella adoptioner
i stället för NIA, som fick ansvaret för att auktorisera och bedriva tillsyn över de ideella organisationerna.18
NIA:s uppgift var fortsatt att underlätta adoption i Sverige av utländska barn, men nu genom att bereda ärenden om auktorisation i Socialstyrelsen, fördela statsbidrag till de auktoriserade organisatio- nerna och utöva tillsyn över de av Socialstyrelsen auktoriserade organisationerna. NIA skulle också utarbeta vägledande informa- tion för bedömning av hems allmänna lämplighet som adoptivhem och avgöra förmedlingsärenden där organisation eller samhälls- representant inte ville lämna adoptionshjälp. Flera uppgifter var också desamma som tidigare: att följa den internationella utveck- lingen inom området, förhandla med myndigheter och organisa- tioner i andra länder om avtal och bedriva informationsverksamhet. NIA skulle däremot inte längre ägna sig åt förmedlingsverksamhet.19
15NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
16Internationella adoptioner, en redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973) och NIA informerar dec 1973.
17NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
18Prop. 1978/79:109 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m.
19NIA, Verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Nämnden bestod fortsatt av nio ledamöter. En riksdagsledamot var ordförande, i övrigt var det som tidigare ledamöter från Social- departementet, Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, Social- styrelsen, Svenska kommunförbundet respektive adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd. Ledamöterna från AC hade er- satts av en barnpsykolog och en barnläkare från Akademiska sjuk- huset i Uppsala.20 Antalet anställda på NIA uppgick fortsatt till ungefär nio anställda inklusive kanslichefen.
4.3.3NIA blir egen myndighet 1981
År 1981 omorganiserades Socialstyrelsen och i samband med detta blev NIA den 1 juli 1981 en egen myndighet – Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA).
Uppdraget var till stora delar detsamma som angavs i instruk- tionen från 1979. NIA tog dock över en del av Socialstyrelsens tidigare uppgifter och vissa förtydliganden gjordes i instruktionen. NIA skulle besluta om auktorisation enligt 2 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, förkortad LIA, och utföra de arbetsuppgifter som i övrigt ankom på tillsynsmyndigheten enligt lagen. NIA skulle också fullgöra de uppgifter som angavs i förord- ningen om prövning av utländskt beslut om adoption. Därutöver skulle NIA fördela statsbidrag till auktoriserade sammanslutningar och förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal inom nämndens verksamhetsområde och ingå sådana av- tal. NIA skulle, i samråd med Socialstyrelsen, också utarbeta den särskilda information som behövdes för bedömning av hems lämp- lighet att ta emot ett barn i adoptionssyfte. Instruktionen reglerade även nämndens handläggning av ärenden.21
Från den 1 januari 1985 fick NIA i uppdrag att yttra sig till social- nämnderna om tillförlitligheten i det förmedlingssätt för adoption som sökande angett. Syftet var att få ökad kontroll på de privata adoptionerna.22
I samband med att det infördes ett särskilt adoptionsbidrag vid adoption av utländska barn 1989 fick NIA nya uppdrag och en ny
20NIA informerar augusti 1979.
21Förordningen (1981:681) med instruktion för statens nämnd för internationella adop- tionsfrågor.
22Prop. 1984/85:16 om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 13.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
instruktion. Utöver de tidigare uppgifterna skulle NIA följa ut- vecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn. NIA skulle också fastställa den genomsnittskostnad för olika ursprungs- länder som skulle ligga till grund för beräkning av bidraget.23
Från 1993/94 formulerades ett verksamhetsmål för myndig- heten: ”NIA har till uppgift att underlätta adoption i Sverige av utländska barn. NIA skall därvid sträva efter att adoptioner sker till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ur- sprungsland och i Sverige”.24 Detta verksamhetsmål gällde fram till 1998.
Nämnden bestod av nio ledamöter som förordnades för tre år. Representationen såg ut ungefär som tidigare.25 Från 1985 utökades nämnden till elva ledamöter. Sex av ledamöterna var politiker (riks- dagsledamöter och under en period ett kommunalråd) som före- trädde allmänhetens intresse. Övriga fem ledamöter tillgodosåg nämndens behov av sakkunskap i olika frågor.26 Antalet anställda på NIA var fortsatt ungefär nio personer inklusive kanslichefen, antalet årsarbetskrafter varierade mellan 8,6 och 9,1.
4.3.4NIA blir 1997 centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention
År 1997 ratificerade Sverige 1993 års Haagkonvention. NIA fick
i samband med detta rollen som centralmyndighet med uppgift att fullgöra de uppgifter som följde enligt lagen (1997:191) med an- ledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Uppdraget var fortsatt att underlätta adoption i Sverige av utländska barn.27 Verk- samhetsmålet för myndigheten var att tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå och att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rummet.28 En uppgift för centralmyndigheten enligt konventionen var bland annat att direkt eller genom offentliga organ, vidta alla lämpliga åtgärder för att för-
23Förordningen (1988:1128) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor.
24NIA årsredovisning 1993/94.
25NIA, verksamhetsberättelse 1 januari 1981–30 juni 1982.
26NIA, verksamhetsberättelse 1 januari 1984 – 30 juni 1985.
27Förordningen (1988:1128) med instruktion för statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, ändrad SFS 1997:985.
28NIA årsredovisning 2000.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
hindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och förhindra tillvägagångssätt som strider mot konven- tionens syften.29 År 1997 övertog NIA uppgiften från socialnämn- derna att pröva om förmedlingssättet vid enskild adoption var god- tagbart.
Nämnden bestod fortsatt av elva ledamöter med sex politiker och fem experter. NIA:s kansli hade nio anställda, antalet års- arbetskrafter varierade mellan 7,3 och 8,6.30
4.4Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) 2005–2015
Den 1 januari 2005 ersatte Myndigheten för internationella adop- tionsfrågor (MIA) NIA som central förvaltningsmyndighet för frågor om internationell adoptionsförmedling.
Enligt instruktionen var MIA:s uppdrag att skapa en hög kvalitet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. MIA hade i stora delar samma uppgifter som NIA: att vara centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention, fördela statsbidrag, följa den inter- nationella utvecklingen på området, följa utvecklingen av kostnader, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder och bedriva informationsverksamhet. Tillsynsuppgiften hade dock för- tydligats. MIA skulle övervaka att de svenska auktoriserade samman- slutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling skedde i enlighet med lag och principen om barnets bästa enligt FN:s kon- vention om barnets rättigheter och 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt.31
MIA som enrådighetsmyndighet leddes nu av en generaldirek- tör. Den tidigare nämnden ersattes av ett insynsråd vars roll var att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Insyns- rådet skulle bestå av högst sex ledamöter med generaldirektören som ordförande. Alla anställda vid NIA, förutom den tidigare direktören,
29Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, bilaga Kapitel III Centralmyndigheter och auktoriserade sammanslutningar, artikel 8.
30NIA Årsredovisning 2002.
31Förordningen (2004:1145) med instruktion för myndigheten för internationella adop- tionsfrågor.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
följde med till den nya myndigheten. MIA hade mellan 10–13 an- ställda, antalet årsarbetskrafter framgår dock inte.32
4.5Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) 2016–
Den 1 september 2015 tog MIA över vissa barn- och familjerätts- frågor från Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten och den
1 januari 2016 bytte MIA namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF).
Utöver de nytillkomna uppgifterna inom familjerättsliga frågor om vårdnad, boende och umgänge inom socialtjänsten och frågor om förebyggande stöd var uppgifterna inom internationella adop- tioner desamma. MFoF övertog dock Socialstyrelsens ansvar för frågor som rörde medgivandeutredning och stöd till föräldrar i samband med internationell adoption.
Precis som MIA är MFoF centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och auktoriserar och utövar tillsyn över adop- tionsorganisationerna. MFoF ska enligt instruktionen särskilt över- vaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och 1993 års Haagkonvention samt på ett i övrigt etiskt godtagbart sätt. Myndigheten ska följa den internationella utvecklingen och kost- nader för adoption av utländska barn samt samla information i frågor som rör adoption av utländska barn. MFoF ansvarar även för de uppgifter som åligger myndigheten enligt 1993 års Haag- konvention, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmed- ling, förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adop- terade samt förordningen (2018:1296) om adoption i internatio- nella situationer. MFoF ansvarar också för kunskapsförmedling
i frågor som rör socialnämndernas familjerättsliga ärenden om för- äldraförberedelse, medgivandeutredning och stöd till barn och för- äldrar vid internationell adoption.33 MFoF är officiell statistikmyn- dighet och har från och med 15 oktober 2021 även föreskriftsrätt.34
32MIA:s årsredovisningar.
33Förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd.
34Förordningen (2021:845) om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937).
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
MFoF har bland annat gett ut allmänna råd till kommunerna om handläggning av internationella adoptionsärenden.35
I juni 2017 beslutade regeringen att MFoF skulle omlokaliseras till Skellefteå. Omlokaliseringen skulle vara genomförd senast den 1 september 2018. Endast generaldirektören och en handläggare följde med myndigheten till Skellefteå, vilket innebar ett kompe- tenstapp och att myndigheten därefter fått bygga upp kompetensen inom bland annat internationella adoptioner på nytt. I dag arbetar ungefär tio personer på MFoF med frågor som rör internationella adoptioner.
4.6Regeringskansliet och utrikesförvaltningen
Flera departement inom Regeringskansliet har och har haft en roll inom den internationella adoptionsverksamheten. Socialdeparte- mentet är och har varit ansvarigt departement för adoptionsfrågorna och ansvarar för styrning på området. Justitiedepartementet har haft en både operativ och rådgivande roll och detsamma gäller Utrikesdepartementet. Utrikesrepresentationen genom ambassa- derna har på olika sätt varit involverade i verksamheten i de länder varifrån Sverige adopterat barn.
4.6.1Socialdepartementet
Socialdepartementet ansvarar för frågor som rör människors väl- färd. Ett av departementets ansvarsområden är individ- och familje- omsorg. I detta ingår bland annat socialtjänstens arbete med natio- nella och internationella adoptioner. Departementet ansvarar också för frågor om barnets rättigheter.36
Socialdepartementet ansvarar för styrningen av de myndigheter som ingår i departementets ansvarsområde. Socialdepartementet har ansvarat för styrningen av NIA, MIA och MFoF. Styrningen sker huvudsakligen genom regeringens beslut om instruktion för myndigheter och det årliga regleringsbrevet där myndigheters an- slag fördelas. Regeringen kan också ge särskilda uppdrag till myndig-
35Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
36https://www.regeringen.se/sveriges-regering/socialdepartementet/ hämtad 2025-03-16.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
heter. Myndigheterna redovisar sin verksamhet i årsredovisningen och verksamheten följs upp genom myndighetsdialog.
Företrädare för Socialdepartementet har vid några tillfällen med- verkat vid tillsynsresor till olika ursprungsländer men också vid andra typer av resor som har rört den internationella adoptions- verksamheten.
4.6.2Justitiedepartementet
Justitiedepartementet ansvarar för lagstiftningen inom statsrätt och allmän förvaltningsrätt, civilrätt, processrätt, straffrätt samt migra- tions- och asylrätt. Inom Justitiedepartementet finns även den så kallade Centralmyndigheten som har i uppgift att på begäran av svenska domstolar och vissa myndigheter ge upplysning om inne- hållet i utländsk rätt.37 Denna uppgift låg fram till 1981 på Utrikes- departementet.
Fram till och med 1977 var det Justitiedepartementet som prö- vade om ett utomlands meddelat adoptionsbeslut kunde godkännas i Sverige. År 1977 flyttades ansvaret över till NIA.38
4.6.3Utrikesdepartementet
Utrikesdepartementet (UD) ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder och internationella organisationer och för bistånds- politik och internationell handelspolitik. UD ingår tillsammans med utrikesrepresentationen i utrikesförvaltningen.39
Fram till 1981 ansvarade Utrikesdepartementet för att på be- gäran av svenska domstolar och vissa myndigheter ge upplysning om innehållet i utländsk rätt. Utrikesdepartementet publicerade även sammanställningar med information om lagstiftningen i de länder som Sverige adopterade barn från.40 Sammanställningen byggde på information som svenska ambassader och konsulat inhämtat från myndigheter och advokater i verksamhetslandet.
37Förordningen (1981:366) om rätt att i vissa fall begära upplysningar om innehållet i utländsk rätt.
38Förordningen (1976:834) om prövning av utländskt beslut om adoption.
39https://www.regeringen.se/sveriges-regering/utrikesdepartementet/utrikesdepartementets- organisation/ hämtad 2025-03-16.
40Utrikesdepartementet, Internationella adoptionsärenden, publicerad år 1961, 1966, 1972 och 1975.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Från 1986 var det NIA som sammanställde information om andra länders adoptionslagstiftning, den skickades ut i pärmar till tings- rätter och hovrätter.41
Tjänstemän vid UD har varit involverade i olika typer av frågor som har rört den internationella adoptionsverksamheten, exempel- vis i samband med att oegentligheter uppdagats eller när det skett förändringar eller funnits oklarheter i utländsk lagstiftning eller i andra principiella ärenden.
4.6.4Utrikesrepresentationen
Utrikesrepresentationen består av drygt 100 utlandsmyndigheter (ambassader, representationer, delegationer och konsulat). Utlands- myndigheternas uppdrag är att representera Sverige och att bevaka och främja svenska intressen. Till arbetsuppgifterna hör till exem- pel att föra dialog med offentliga företrädare och civila samhället, att följa och rapportera om landets politiska och ekonomiska ut- veckling, främja en positiv bild av Sverige liksom handel mellan Sverige och andra länder.42
Utlandsmyndigheterna har bistått Justitiedepartementet, NIA, MIA och därefter MFoF samt svenska domstolar med information om utländsk adoptionslagstiftning. Utlandsmyndigheterna har i förekommande fall även beviljat inresevisum och tillfälligt uppe- hållstillstånd för barn som adopterats till Sverige. Utlandsmyndig- heterna har i vissa fall även varit involverade i enskilda adoptions- ärenden.
Sedan 2005 är den svenska adoptionsmyndigheten skyldig att, inför beslut om auktorisation för ett land, samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det landet. Syftet är att adoptionsmyndig- heten ska få tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland.43
41Domstolsverket, Domstolsverket informerar 1986/6.
42https://www.regeringen.se/sveriges-regering/utrikesdepartementet/utrikesrepresentationen/ hämtad 2025-03-16.
436 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
4.7Kommunerna
Sveriges kommuner har ansvarat för utredning och bedömning av blivande adoptivföräldrar och för det fortsatta stödet efter en adop- tion. Kommunerna har även ansvarat för att yttra sig och genom- föra en adoptionsutredning till domstolarna som underlag för dom- stolens beslut om adoption av barn under 18 år och från 1997 för beslut om att lämna samtycke till att adoptionsförfarandet får fort- sätta. Mellan 1985–1997 hade kommunerna i uppdrag att i samband med medgivandeutredningar godkänna förmedlingsväg för enskilda adoptioner.
Innan den internationella adoptionsverksamheten etablerades
islutet av 1960-talet ansvarade kommunernas barnavårdsnämnder för att genomföra fosterhemsprövning och lämna yttrande till dom- stolen i samband med nationell adoption. Barnavårdsnämnden skulle bilda sig en uppfattning om den sökandes ”personliga lämplighet att vårda och fostra barnet”.44 Detta ansvar kom från 1969 också att gälla vid internationell adoption. Kommunen ansvarade för beslut om förhandsgodkännande av sökande som ville adoptera ett ut- ländskt barn och barnavårdsnämnden skulle bedöma om de sökande var lämpliga att ta emot ett fosterbarn eller adoptivbarn. När nämn- den lämnat medgivande och de sökande hade funnit ett barn an- sökte de blivande adoptivföräldrarna hos kommunen om foster- hemstillstånd innan barnet kunde tas till Sverige. Därefter lämnades ansökan om adoption till tingsrätten för prövning, där barnavårds- nämnden skulle lämna yttrande med en sammanfattande bedömning och rekommendation om beviljande eller avslag till adoption.45
Från 1979 infördes särskilda regler för adoption av utländska barn som innebar att ett medgivande från socialnämnden måste in- hämtas innan barnet lämnade sitt hemland. Det behövdes därmed ingen ny tillståndsprövning från socialnämnden när barnet väl hade kommit till Sverige.46 Enligt socialtjänstlagen skulle socialnämnden även medverka till att adopterade barn fick god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skulle ge vårdnadshavare råd, stöd och annan hjälp som de behövde.47
44Allmänna Barnhuset (1955), s. 78 ff.
45Allmänna Barnhuset (1969). Adoption. En vägledning för myndigheter, tjänstemän och förtroendemän, vilka har att syssla med frågor angående adoption, s. 89 ff. Socialstyrelsen (1974), s. 4–5.
46Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten, s. 9 och 320.
47NIA (1982). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 60.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Rekommendationen var att barnavårdsnämnden skulle ha en relativt nära kontakt med adoptivföräldrarna den första tiden. Nämnden måste också aktivt bevaka att barnet blev adopterat, dvs. att det fattades ett adoptionsbeslut, eftersom barnet inte hade juridisk anknytning till sin familj så länge adoptionsprocessen inte var av- slutad.48 Från och med den 1 januari 1985 fick socialnämnden i upp- drag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Socialnämnden kunde besluta att inte ge medgivande för adoption av ett utländskt barn om de befarade att barnet inte blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt. Yttrande om tillför- litligheten i förmedlingssättet skulle inhämtas från NIA. Vid ett positivt beslut om medgivande för adoption skulle det framgå vilket förmedlingssätt medgivandet gällde för.49
I samband med att Sverige 1997 ratificerade och implementerade 1993 års Haagkonvention genomfördes vissa ändringar i kommu- nernas uppdrag. NIA tog över ansvaret att pröva förmedlingsväg vid enskilda adoptioner. Socialnämnden skulle kunna återkalla ett medgivande om sökande meddelat att det inträffat förändringar som påverkade förutsättningar för ett medgivande. Medgivande fick endast lämnas om den eller de som ville adoptera hade till- fredsställande kunskaper om barn och deras behov och hade blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Socialnämn- den skulle också i enlighet med 1993 års Haagkonvention lämna sitt samtycke till att adoptionsförfarandet fick fortsätta sedan de sökande utsetts som föräldrar till ett barn. Förutom att bedöma de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet skulle prövningen innefatta en rättslig kontroll av att det inte fanns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kunde utgöra hinder för adoptionens genom- förande, till exempel vad gäller kravet på samtycke till adoption.50
År 2005 infördes nya krav på blivande adoptivföräldrar och det gjordes ett förtydligande om att medgivande för internationell adop- tion endast fick lämnas om den sökande var lämpad att adoptera. Socialtjänstlagen specificerade vilka kunskaper och egenskaper som socialnämnden skulle ta hänsyn till i bedömningen av den sökande.
48NIA (1982), s. 50.
49NIA (1986). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 22.
50Prop. 1996/97:91 Internationella adoptionsfrågor, s. 50 ff., s. 60–61, 67, 72–73 och 91–92.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Den som ville adoptera ett barn från ett annat land skulle också ha deltagit i föräldrautbildning som kommunen anvisat.51
De senaste lagändringarna som rör socialtjänstens handläggning av ansökan om internationell adoption kom den 1 september 2018 och innebär ett förtydligande att socialnämnden vid medgivande om adoption ska göra en samlad bedömning av sökandens lämplig- het. I ärenden där beslutet om adoption fattas i svensk domstol ska socialnämndens utredning genomföras på samma sätt som en vård- nadsutredning. Domstolen ger socialnämnden i uppdrag att utse någon att genomföra utredningen. Det innebär att socialnämnden har huvudmannaskap för adoptionsutredningen och ansvarar för att en utredning kommer till stånd i enlighet med domstolens begäran, men socialnämnden prövar inte innehållet i adoptionsutredningen eller lämnar ett eget yttrande till domstolen. Det är i stället utredaren som redovisar sitt uppdrag direkt till domstolen och lämnar ett för- slag till beslut.52
4.8Domstolarna
Svensk allmän domstol kan av olika anledningar hantera ärenden om internationell adoption. Vid internationell adoption är det van- ligtvis myndigheter i barnets ursprungsland som fattar beslutet om adoption. Det finns olika grunder för vilket ett utländskt adoptions- beslut kan vara giltigt i Sverige. Om det inte har fattats något beslut i barnets hemland behöver dock svensk domstol besluta om adop- tionen. De grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas i alla adoptionsärenden i svensk domstol. Det innebär att samma mate- riella regler gäller oavsett om det är en nationell eller internationell adoption. Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Om ansökan avser adoption av ett barn, ska domstolen uppdra åt socialnämnden att utse någon att genomföra en adoptionsutredning. Domstolens utredningsansvar i adoptionsärenden där det krävs ett svenskt adoptionsbeslut har i stora delar varit detsamma sedan de internationella adoptionerna startade på 1960-talet. Den domstol som prövar en ansökan om
51Prop. 2003/04: 131 Internationella adoptionsfrågor, s. 17 och 57 ff.
52Prop. 2017/18:121 Modernare adoptionsregler, s. 1, 18–19, 68 ff. och 99.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Vid adoption av barn fullgörs utredningsskyldig- heten till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning.
Utöver tingsrätterna så kan även förvaltningsrätterna hantera vissa ärenden om internationell adoption men de hanterar då inte frågor om själva adoptionen i sig utan i stället överklaganden av exempelvis en socialnämnds beslut att inte ge medgivande till adoption eller MFoF:s beslut att inte bevilja enskild adoption.
4.9Auktoriserade sammanslutningar (adoptionsorganisationer)
4.9.1Sammanslutningarnas roll och ansvar
Ideella sammanslutningar (adoptionsorganisationer) har efter organisationsreformen 1979 ansvarat för förmedling av barn vid internationell adoption. Adoptionsorganisationerna har utvecklat kontakter och samarbete i de ursprungsländer där de haft auktori- sation. Innan 1979 hade endast AC, genom samverkansavtalet med NIA, haft en motsvarande roll.
Enligt LIA skulle NIA genom ett auktorisationsförfarande ge auktorisation till ideella sammanslutningar som önskade lämna internationell adoptionshjälp. NIA skulle också ha tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Endast ideella sammanslut- ningar som var auktoriserade av NIA fick ge adoptionshjälp.
Med internationell adoptionshjälp avsågs sådan verksamhet som hade till syfte att förmedla kontakt mellan den som önskade adop- tera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller en- skilda personer i barnets hemland. Adoptionshjälp omfattade också att i övrigt lämna den hjälp som sökande behövde för att en adop- tion skulle kunna genomföras.
Auktorisation gavs åt sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna internationell adoptionshjälp och som hade stadgar, styrelse och revisorer. Sammanslutningen skulle ge förmedlings- hjälp på ett omdömesgillt och sakkunnigt sätt utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För att täcka kost- naderna för verksamheten fick en auktoriserad sammanslutning ta ut avgifter av dem som sökte internationell adoptionshjälp. Sam- manslutningarna fick också statsbidrag genom beslut av NIA.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Auktorisationen var tidsbegränsad och omfattade enbart de länder som sammanslutningens verksamhet fick avse. Alla auktoriserade sammanslutningar skulle ha ett förmedlingsutskott som behand- lade förmedlingsärenden. NIA utsåg en eller två samhällsrepresen- tanter som skulle delta i förmedlingsarbetet inom de auktoriserade sammanslutningarna.
Från 1997 blev de auktoriserade sammanslutningarna skyldiga att tillhandahålla internationell adoptionsförmedling åt sökande som hade medgivande för adoption. Genom bestämmelsen fick organisa- tionerna inte längre göra en ytterligare prövning av de sökandes lämplighet efter det att en sådan gjorts av socialnämnden.53
Kraven på sammanslutningarna skärptes 2005 i samband med att MIA bildades och fick en stärkt tillsynsroll och det gjordes för- ändringar i LIA. Sammanslutningarna beviljades auktorisation i två led: auktorisation för att fungera som förmedlare av internationella adoptioner (så kallad sverigeauktorisation) och auktorisation för att verka i ett enskilt land (så kallad landauktorisation). För land- auktorisation skulle sammanslutningen redovisa kostnader och kostnadsfördelning för adoptioner från respektive land. Samman- slutningarna fick inte heller bedriva annan verksamhet som kunde äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Med hänsyn till kostnadsbilden och omständigheterna i övrigt bedömde MIA om det var lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete med det andra landet. Det infördes vidare en skyldighet för de auktoriserade sammanslutningarna att skyndsamt meddela MIA om förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kunde ha betydelse för för- medlingsverksamheten. Ytterligare ett krav som infördes var det så kallade dokumentationskravet som innebär att sammanslutningarna ska dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen ska bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer.54
53Prop. 1996/97:91, s. 75.
54Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
4.9.2Auktoriserade sammanslutningar över tid
Antalet auktoriserade sammanslutningar har varierat över tid. I samband med reformen 1979 bildades ett flertal nya samman- slutningar som ville förmedla adoptionshjälp. Åtta sammanslut- ningar hade auktorisation 1979–1981, vilket är det högsta antalet sammanslutningar vid en och samma period. I slutet av 1980-talet hade endast fyra sammanslutningar auktorisation, men de ökade till sju 1997. Antalet auktoriserade sammanslutningar minskade sedan i antal, men ökade på nytt och uppgick 2009 återigen till sju auktori- serade sammanslutningar. År 2014 avslutade FFIA sin förmedlings- verksamhet och La Casa avslutade sin verksamhet 2015. Därmed fanns tre verksamma organisationer kvar: AC, BFA och BV. År 2021 be- slutade årsmötet för BV att avsluta verksamheten vilket verkställdes i maj 2022. Styrelsen för BFA beslutade i augusti 2024 att inleda en avveckling av föreningen och i september 2024 beslutade BFA:s års- möte att en avvecklingsprocess av föreningen ska påbörjas. Därmed finns bara en sammanslutning kvar: AC.
I tabell 4.1 redovisas de sammanslutningar som haft auktorisa- tion, under vilken period de bedrivit förmedling, antalet länder de haft auktorisation för samt antalet förmedlade adoptioner. Tabellen är sorterad utifrån antalet förmedlade adoptioner.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Tabell 4.1 Auktoriserade sammanslutningar inom den internationella adoptionsverksamheten och deras förmedlingsverksamhet från 1979 fram till i dag
Auktoriserad sammanslutning |
Period med |
Antal auktorisations- |
Antal förmedlade |
|
förmedling |
länder |
adoptioner t.o.m. |
|
|
|
|
2024 (cirka) |
Adoptionscentrum (AC) |
1979– |
54 |
|
25 500 |
|
Familjeföreningen för inter- |
1980–2014 |
14 |
|
3 500 |
nationell adoption (FFIA) |
|
|
Barnen framför allt (BFA) |
1979–2024 |
19 |
|
3 300 |
|
Barnens Vänner (BV) |
1980–2022 |
7 |
|
2 300 |
|
|
|
|
|
|
The Swedish Association for |
1980–1988 |
|
|
|
|
Adoptive Children’s Welfare |
|
|
|
|
|
(SAW) |
|
2 |
|
290 |
|
Föreningen Indo-Swedish |
1981–1988 |
|
|
|
|
Intercountry Adoption (ISIA) |
|
1 |
|
165 |
|
La Casa |
1997–2015 |
1 |
|
120 |
|
Adoption & Child Care |
1994–2000 |
1 |
|
100 |
|
Association (ACCA) |
|
|
|
Adoptionsgruppen Skaraborg |
1992–2000 |
|
|
|
|
(AGS) |
|
1 |
|
100 |
|
Swedish Association for |
1981–1984 |
|
|
|
|
Intercountry Adoptions (SAICA) |
|
1 |
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
Föreningen Alla Barns Vänner |
1980–1983 |
|
|
|
|
(FABV) |
|
4 |
|
30 |
|
Föreningen Sydindiska |
1979–1980 |
1 |
|
6 |
|
Adoptioner (FSA) |
|
|
|
Stiftelsen Frösunda Solidaritet |
2003–2006 |
|
|
|
|
– Internationella Adoptioner |
|
8 |
|
6 |
|
Stiftelsen Barn i Världen – |
2007–2008 |
|
|
|
|
Internationella Adoptioner |
|
|
|
|
|
(SBIV) |
|
1 |
|
0 |
|
African Hope Adoptions (AHA) |
2008–2009 |
1 |
|
0 |
|
Källa: Egen sammanställning.
I samband med de första auktorisationerna 1979/80 hade AC cirka 8 900 medlemmar och 5 600 sökande, vilket kan jämföras med de fem övriga nybildade organisationerna som tillsammans hade cirka 1 800 medlemmar och knappt 1 200 sökande.55
Utöver förmedlingsverksamheten har flera sammanslutningar (t.ex AC, FFIA och BFA) även arbetat med medlemsverksamhet,
55NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80.
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
biståndsverksamhet och i vissa fall också stöd och rådgivnings- verksamhet till adopterade och adoptivföräldrar. AC erbjuder sedan 1995 genom verksamheten Resor och Rötter hjälp till adop- terade med tolkning av adoptionsdokument, stöd vid sökning av ur- sprungsfamilj och stöd vid resa tillbaka till ursprungslandet. Stödet erbjuds till medlemmar. BFA erbjuder råd och stöd till föräldrar som adopterat och till vuxna adopterade, exempelvis vad gäller adoptions- dokument. FFIA ombildades 2022 till FFIA:s stiftelse för interna- tionellt adopterade som fördelar stipendier till återresor, bidrag för rotsökning och DNA-sökning för i första hand dem som adopte- rats genom FFIA och i andra hand andra internationellt adopterade i Sverige.56
4.10Privata aktörer och förmedlare
Utöver myndigheter och auktoriserade adoptionsorganisationer har också privatpersoner och privata förmedlare varit aktiva inom den svenska internationella adoptionsverksamheten, särskilt under 1960-talet och fram till och med 1980-talet. Det finns ingen sam- manställning över dessa aktörer och det är därför svårt att veta hur många de varit.
Enligt 1960 års barnavårdslag fick enskild person eller samman- slutning inte bedriva förmedlingsverksamhet beträffande foster- barn utan tillstånd av Socialstyrelsen. Enligt Socialstyrelsen var rättsverkningarna av bestämmelsen begränsad till Sverige. Social- styrelsen kunde därmed inte förhindra att personer med hemvist utomlands förmedlade fosterbarn eller blivande adoptivbarn till i Sverige bosatta personer utan tillstånd. Detta åtgärdades dock när lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp trädde i kraft. Privatförmedling fick dock förekomma i mindre omfattning. Det var dock inte ovanligt att barn förmedlades utan tillstånd. Efter 1985 krävdes att den sökande angav förmedlingsväg för adoption och att den godkändes av socialnämnden efter yttrande av NIA.
Till en början var det privatpersoner som bodde eller hade bott utomlands som hjälpte släktingar och vänner att adoptera utländska barn. Vissa arbetade eller var medföljande till anställda vid svenska företag i utlandet. I flera länder har missionärer från olika kristna
56www.ac.se, www.bfa.se, www.ffia.se. Hämtad 2024-10-29.
SOU 2025:61 |
Aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten |
trossamfund hjälpt till att adoptera barn till Sverige. I Afrika, och särskilt i Etiopien, inleddes tidigt en adoptionsverksamhet genom svenska missionärer verksamma i landet. En del av dessa privatper- soner hade också ett samarbete med etablerade svenska adoptions- organisationer som till exempel AC. Det kunde även vara personer med ursprung i ett visst land som hjälte till med kontakter för adop- tion från landet, som till exempel Polen.
I de allra flesta fall handlade det inte om någon storskalig för- medlingsverksamhet. I några fall utvecklades förmedlingen till en mer organiserad verksamhet genom att en ideell sammanslutning bildades, exempelvis AC. Det finns också exempel på privatper- soner i Sverige som agerat privat förmedlare i något större omfatt- ning utan att ha auktorisation. De här personerna hade ofta ett samarbete med en kontaktperson i utlandet och anlitades av per- soner i Sverige för att få hjälp med förmedlingen av ett utländskt barn för adoption. Privata svenska förmedlare har exempelvis för- medlat barn från Sri Lanka, Thailand, och Vietnam.
5Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.1Inledning
5.1.1Uppdraget
Enligt direktiven ska utredningen, som en del i granskningen av eventuella oegentligheter, kartlägga och analysera hur regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adop- tionsverksamhet har sett ut, utvecklats och fungerat över tid och fram till i dag samt vilka konsekvenser de gett. Utredningen ska också utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade samman- slutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom adoptionsverksamheten. Särskilt ska den historiska utvecklingen av adoptionsförmedlande aktörer samt hur deras organi- sering och arbetssätt fungerat i praktiken belysas. Ytterligare en fråga som utredningen ska analysera är om de olika aktörerna har haft rätt förutsättningar att fullgöra sitt ansvar och sin roll. Utred- ningen ska även belysa effekterna av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention i regelverk, organisering och processer.
5.1.2Vår analys
Internationell adoption är en ingripande åtgärd i ett barns liv. Adop- tioner ska genomföras på ett rättssäkert sätt där inga andra intres- sen ges större vikt än barnets bästa. Internationell och nationell
201
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
reglering, organisering och roll- och ansvarsfördelning samt pro- cesser både i mottagarländer och ursprungsländer sätter principer och ramar för hur internationella adoptioner ska genomföras. För att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i varje del av adop- tionsprocessen är det viktigt att det finns en tydlig roll- och ansvars- fördelning i det svenska internationella adoptionssystemet. Det får inte finnas ansvarsluckor eller oklarheter i vem som har ett ansvar. Det gäller även auktorisations- och tillsynsprocessen där en central fråga är att säkerställa att de svenska sammanslutningar som för- medlar adoptioner följer gällande regelverk och samarbetar med ursprungsländer som gör detsamma.
I detta avsnitt analyserar vi utgångspunkterna för etableringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige, dvs. de principer och idéer som legat till grund för verksamheten, och om de förändrats över tid. Vi analyserar också organiseringen av den svenska internationella adoptionsverksamheten, dvs. roll- och an- svarsfördelningen i systemet som helhet och vilka faktorer och incitament som legat bakom valet av organisering. Vi gör en för- djupad analys av roll- och ansvarsfördelningen i adoptionsproces- sen och i auktorisations- och tillsynsprocessen. Slutligen analyserar
viförutsättningarna för de olika aktörerna att uppfylla sin roll och sitt ansvar.
5.2Utgångspunkter för den svenska internationella adoptionsverksamheten
Utredarens bedömning: Tre tydliga utgångspunkter för den
svenska internationella adoptionsverksamheten har varit: barnets bästa och familjebildning, att underlätta adoptioner (fram till 2005) samt att kontrollera men inte helt stoppa privata och en- skilda adoptioner. Dessa utgångspunkter har påverkat regeringens val av reglering och organisering av verksamheten liksom an- svariga myndigheters val av åtgärder och lösningar på problem. Det har också påverkat förutsättningarna för den internationella adoptionsverksamheten, särskilt vad gäller tillsyn och kontroll.
Utgångspunkterna har inneburit att internationell adoption i vissa delar inte har följt de krav som gäller vid nationell adoption. Det gäller till exempel kraven på samtycke och förekomsten av
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
vederlag. Detta har medfört en skillnad i förhållningssätt i hur man säkerställt barnets rättigheter vid nationell respektive inter- nationell adoption.
5.2.1Den internationella adoptionsverksamheten etablerades för att underlätta adoption av utländska barn
Regeringen tillsatte utredning efter påtryckningar om att samhället skulle underlätta adoption av utländska barn
En viktig utgångspunkt för etableringen av den svenska interna- tionella adoptionsverksamheten var att underlätta adoption av ut- ländska barn. Bakgrunden var att de nationella adoptionerna hade minskat under 1960-talet med långa väntetider för adoption som följd. Det ledde till ett ökat intresse för utländska adoptioner och myndigheter som Socialstyrelsen och Utrikesdepartementet fick allt fler förfrågningar om råd och bistånd vid adoption av barn från andra länder. Uppfattningen bland enskilda men också flera organi- sationer var att det befintliga stödet inte var tillräckligt och att det behövdes ett stärkt samhälleligt stöd vid internationell adoption.
När den internationella adoptionsfrågan först togs upp i en interpellation i riksdagen 1963 framförde frågeställaren att adop- tion kunde ses som ett sätt att göra en hjälpinsats, att det redan fanns en god inställning till u-landshjälp och att man borde stödja de svenskar som ville adoptera barn utomlands genom att under- lätta den administrativa processen för adoption. I uppvaktningar till det ansvariga statsrådet 1964 framställde flera organisationer att staten genom någon form av rådgivning och förmedling skulle underlätta för svenska föräldrar, som så önskade, att adoptera ut- ländska barn. I en annan skrivelse uttrycktes att:
Önskemål har framförts att åtgärder skall vidtas för att underlätta adoptioner från u-länder. (--) En samordning av samhällets service i fråga om råd och upplysningar i dessa frågor synes nödvändig för att inte enskildas initiativ skall hindras av samhällets bristande resurser att hjälpa med information och bisträckning.1
1SOU 1967:57, Adoption av utländska barn, s. 17.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
I ytterligare en skrivelse framfördes att åtgärder snabbt skulle vid- tas för att effektivt bistå familjer, som ville skaffa adoptivbarn från annat land.2
Resultatet blev att regeringen tillsatte en statlig utredning 1964 där det av direktiven framgick att det vore betydelsefullt om ”sam- hället genom sina organ bistår med råd och hjälp, som minskar de svårigheter som nu föreligger att adoptera utländska barn.” Enligt direktiven var stödet vid utländsk adoption otillräckligt och det be- hövde enligt statsrådet byggas ut och praktiska hinder skulle redu- ceras så långt det var möjligt. Det var dock inte någon storskalig verksamhet man tänkte sig. Det ansågs inte som statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adopte- rades till Sverige.3
Socialstyrelsen föreslås som serviceorgan för att stödja dem som vill adoptera utomlands
I utredningens slutbetänkande som kom 1967 bedömdes att de in- ternationella adoptionerna skulle komma att öka. Utredningen föreslog därför att Socialstyrelsen skulle vara centralt serviceorgan i fråga om adoption av utländska barn. Socialstyrelsen skulle dock inte aktivt försöka ”anskaffa barn” för adoption utan det handlade om att lämna anvisningar och övrigt bistånd till enskilda personer vid genomförande av utländska adoptioner. Utredningen klargjorde att det var angeläget att Socialstyrelsen fick nödvändiga personal- resurser för att effektivt kunna sköta verksamheten och där ingick förutom att handlägga konkreta ärenden också att bland annat bygga ut rådgivningsverksamheten och bevaka utvecklingen på adoptionsområdet i utlandet och ta nya initiativ om och när möjlig- heter till samarbete om adoptioner uppstod.4
2SOU 1967:57, s. 17.
3SOU 1967:57, s. 7.
4SOU 1967:57, s. 76.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Regeringens uppdrag till NIA var ända fram till 2005 att underlätta adoption av utländska barn
Regeringens uppdrag till Socialstyrelsen och från 1973 till Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) var att myndigheterna skulle underlätta adoption av utländska barn. Uppdraget preciserades något i NIA:s instruktion från 1974 där det stod att myndigheten ”på lämpligt sätt skulle underlätta adoption i Sverige av utländska barn”. NIA:s uppdrag att stödja och underlätta adoption var långt- gående. Myndigheten skulle förmedla ansökningar om adoption av utländska barn men också samla information om möjligheterna till adoption av utländska barn, förhandla om avtal med organisationer och myndigheter i andra länder och ge stöd åt myndigheter, organisa- tioner och enskilda.
Från 1979 ändrades NIA:s uppdrag genom att myndigheten inte längre skulle förmedla barn utan i stället auktorisera och bedriva tillsyn över ideella sammanslutningar som ansvarade för förmed- lingen. Auktorisationen av sammanslutningar och länder var ett viktigt verktyg för att etablera samarbete med olika länder och där- med underlätta adoptioner. NIA skulle också fortsatt förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal för adoption och bedriva informationsverksamhet.
Uppdraget att underlätta adoptioner ändrades inte i samband
med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention och NIA blev centralmyndighet. NIA skulle underlätta adoptioner och full- göra de uppgifter som framgick av lag. I propositionen skrev reger- ingen att NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå och att barnets rättigheter och in- tressen kom i främsta rummet.5 Detta var dock inget som uttrycktes i NIA:s instruktion. NIA formulerade 1997 ett eget övergripande mål för verksamheten att myndigheten skulle sträva efter att adop- tioner skedde till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstift- ning i barnets ursprungsland och i Sverige.6 Målet omformulerades av NIA 1999 så att det överensstämde med det som regeringen ut- tryckt i propositionen.7
5Prop. 1996/97:91, Internationella adoptionsfrågor, s. 45.
6NIA, Årsredovisning 1997, s. 6.
7NIA:s årsredovisning 1999. s. 9.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Uppdraget att underlätta adoptioner gällde fram till 2005 då NIA lades ned och ersattes av Myndigheten för internationella adoptions- frågor (MIA) som fick en ny instruktion och ett nytt uppdrag.
Regeringen och NIA har underlättat internationella adoptioner på flera sätt
Regeringen och NIA har underlättat utländska adoptioner på flera sätt.
Regeringen har tagit fram lagförslag som bland annat syftat till att underlätta adoptioner. Det gäller till exempel lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption (förkortad 1971 års lag) som trädde i kraft den 1 januari 1972, och som inne- bar att det blev lättare att adoptera utländska barn och att adop- tioner kunde ske från fler länder. Ett annat exempel är organisa- tionsreformen 1979 och lagen (1979:552) om internationell adop- tionshjälp (förkortad 1979 års lag) som innebar att ansvaret för adoptionsförmedling övergick från NIA till ideella sammanslut- ningar. Förändringen syftade bland annat till att effektivisera verk- samheten så att den kunde hantera det stora antalet sökande och därmed korta väntetiderna för adoption. Ytterligare ett exempel är införandet av adoptionskostnadsbidraget 1989 (från 2011 kallas det adoptionsbidrag) som innebär att staten ger ett ekonomiskt bidrag till dem som vill adoptera och därmed avlastar en del av de sökan- des kostnader för adoption. Bidragsbeloppet var till en början max 20 000 kronor och har höjts vid flera tillfällen. I dag är bidraget 75 000 kronor per adoption.
NIA har agerat på olika sätt för att underlätta adoptioner. Auk- torisation av sammanslutningar och länder har i första hand varit ett viktigt kontrollverktyg för att säkerställa att adoptionsförmedlingen utförs på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt utifrån barnets bästa. Men vi har också sett att myndigheten beviljat auktorisation för fler länder när antalet barn tillgängliga för adoption från befintliga adoptionsländer minskat. NIA har också gjort olika typer av infor- mationsinsatser till potentiella sökande för att underlätta adoptioner. I slutet av 1980-talet gick NIA ut med information när antalet barn minskade. Myndigheten informerade om att det fortfarande fanns barn som behövde hem och att sammanslutningarna lade ner ett
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
stort arbete på att finna nya kontakter i utlandet.8 Från 1989 till 1992 ökade antalet länder som NIA auktoriserade från 20 till 35, dvs. alltså nästan en fördubbling.9 När antalet sökande för adoption där- efter minskade gick NIA 1994 ut med information till potentiella adoptivföräldrar i Anslagstavlan i Sveriges Television. Budskapet var ”Barn behöver föräldrar” vilket också ledde till att fler anmälde intresse för att adoptera.10 Exemplen visar på att NIA aktivt verkat för att underlätta adoption både genom att säkerställa att det funnits barn tillgängliga för adoption och sökande som velat adoptera ut- ländska barn.
En tidigare medarbetare vid NIA och MIA säger i en intervju att det var en lite konstig formulering att myndigheten skulle ”under- lätta adoption”. Enligt henne betydde det dock inte att myndig- heten skulle underlätta för att fler barn adopterades till Sverige, utan snarare att underlätta för att adoptionsorganisationerna skulle fungera väl.11 En annan tidigare medarbetare vid MIA och MFoF uppfattade dock att det blev tydligare att MIA inte skulle under- lätta att fler barn kom till Sverige när skrivningen togs bort 2005. Det blev fler jurister som skulle granska, myndigheten fick mer re- surser för att göra tillsynsresor, det blev mer samarbete med andra länder och man ”stramade åt utifrån barnperspektivet”. MIA hade också utökad dialog med adoptionsorganisationerna, som då själva avslutade vissa samarbeten. Förändringen i verksamheten var inte enbart en följd av att uppdraget att underlätta adoptioner tagits bort i instruktionen utan var också en följd av utvecklingen i samhället i stort.12
5.2.2Barnets bästa har varit centralt men adoption som familjebildningsalternativ har också varit viktigt
Barnets bästa
Barnets bästa var tidigt en central utgångspunkt för den svenska internationella adoptionsverksamheten. Ordföranden i rådgivande nämnden uttalade 1973 att adoption inte var en medborgerlig rättig-
8NIA informerar nr 2 1990.
9NIA:s verksamhetsberättelser 1989–1992.
10NIA informerar nr 4 1994.
11Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA, 2022-10-12.
12Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA, 2022-10-12.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
het – varje adoption skulle vara till gagn för det enskilda barnet. Utgångspunkten för verksamheten måste vara att det är barnet som söker föräldrar och inte tvärtom.13 En viktig utgångspunkt för NIA:s förmedlingsverksamhet var också att säkerställa varje barns rätt att komma till bästa möjliga uppväxtförhållanden.
Utgångspunkten för de svenska reglerna om adoption har allt sedan 1917 års lag om adoption, varit barnets bästa. I samband med den nya organiseringen för adoptionsverksamheten ställdes även krav i 1979 års lag på att auktoriserade ideella sammanslutningar skulle ha barnens bästa som främsta riktmärke. Genom medverkan av samhällsrepresentanter i sammanslutningarnas förmedlingsutskott skulle det också finnas en garanti för att barnets bästa fick en före- språkare i sammanslutningarnas verksamhet.14 När Sverige ratifi- cerade barnkonventionen 1990 och 1993 års Haagkonvention 1997 stärktes kraven på att tillgodose barnets bästa ytterligare i verksam- heten. Båda konventionerna är inkorporerade i svensk rätt genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter och lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid inter- nationella adoptioner. Kravet på barnets bästa som riktmärke för sammanslutningarnas verksamhet gäller fortsatt i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, förkortad LIA.
Barn söker föräldrar – föräldrar söker barn eller tvärtom?
Adoption förutsätter att det finns både barn och potentiella adop- tivföräldrar, vilket AC:s slogan ”Barn söker föräldrar – Föräldrar söker barn” tydliggör. Genom AC:s informationsverksamhet ökade intresset snabbt i början av 1970-talet att adoptera utländska barn. Det faktum att de nationella adoptionerna i princip helt upphört innebar att fler såg en möjlighet att få barn genom utländsk adop- tion. Skälen till att vilja adoptera kunde vara flera, exempelvis barn- löshet eller att man av ideologiska skäl ville hjälpa fattiga barn i världen.
Utifrån principen om barnets bästa var det barnen som sökte föräldrar och inte tvärtom. Men i praktiken finns det exempel som
13Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b). Dokumentation från Konferens kring internationella adoptionsfrågor sommaren 1973, s. 9–10.
14NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 11.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
visar på att de sökandens intressen och önskemål också varit vik- tiga. Från 1974 och fram till ungefär 1980/81 hade NIA en ansök- ningsblankett för förmedlingsärenden där de sökande kunde kryssa i vilket kön, ålder och hudfärg de önskade på barnet. Det fanns de som reagerade på detta och tyckte att det påminde om en slags be- ställning.15 I början av 2000-talet fick NIA signaler från adoptions- organisationerna att de fick allt fler ansökningar från sökande som fått medgivande från socialnämnden att ta emot ”ett friskt, vitt barn som ännu inte fyllt 1 år”. Många sökande ville ha barn som ännu inte fyllt sex månader. Enligt adoptionsorganisationerna hade det också blivit svårare att hitta familj till de lite äldre barnen. NIA framhöll att en familj som ställde sådana krav inte kunde vara med- veten om vad en adoption innebar och att det inte gagnade vare sig barn eller föräldrar att socialnämnden gav de sökande ett medgivande utformat som en beställning.16 Exemplen visar på svårigheten att i praktiken balansera barnets bästa och enskilda sökandens önskemål om ett barn att adoptera.
Adoption som familjebildningsalternativ
En annan viktig utgångspunkt för den svenska adoptionsverksam- heten är att se adoption som ett familjebildningsalternativ.
Ett av AC:s syften och målsättningar var att verka för att sam- hället uppfattade adoption som ett naturligt sätt att bilda familj och att olika hinder för adoption (till exempel ekonomiska och sociala) eliminerades.17 Med detta som grund drev AC flera frågor som syf- tade till att uppnå målen, exempelvis föräldrapenning vid adoption.
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 infördes gemensamma redovisningsprinciper för sammanslut- ningarna. Av förarbetena till ändringarna framgår att syftet med de nya kraven var att möjliggöra för ”konsumenterna”, de sökande, att jämföra kostnader mellan olika sammanslutningar. Även detta visar att regeringen såg adoption som ett familjebildningsalternativ, där
15T. Hübinette (2020), Adopterad. En bok om Sveriges sista rasdebatt, s. 75–76 och vår gransk- ning av adoptionsakter.
16NIA informerar nr 3 2000, nr 1 2001.
17Rådgivande nämnden (1973), En redogörelse från Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn, juni 1973.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
konsumenterna skulle kunna göra kostnadsjämförelser precis som inom andra konsumentområden.18
I 2003 års adoptionsutredning lyftes en principiell fråga om internationell adoption, familjebildning och de risker som fanns i verksamheten.
Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs idag, där internationell adoption främst ses som en alter- nativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med interna- tionell adoption.19
Reaktionen på utredningen blev stark, inte minst från adoptions- organisationerna. I den efterföljande propositionen, där regeringen föreslog skärpta krav på adoptionsverksamheten, inleder regeringen avsnittet om allmänna utgångspunkter för den internationella adop- tionsverksamheten med:
Internationell adoption är sedan lång tid ett accepterat och väl funge- rande sätt att bilda familj, fullt likvärdig andra former av familjebild- ning.20
AC framhåller även i dag internationella adoptioner som ett rätts- säkert och bra alternativ för familjebildning.21
5.2.3Privata och enskilda adoptioner ska begränsas och kontrolleras men inte stoppas
Synen på privata och enskilda adoptioner
En annan utgångspunkt för den svenska adoptionsverksamheten har varit att minska antalet adoptioner som genomförs vid sidan av den organiserade adoptionsverksamheten, de så kallade privata och senare enskilda adoptionerna22, och att öka kontrollen av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförs.
18Prop. 1996/97:91, s. 55.
19SOU 2003:49 Adoption till vilket pris?, s. 22.
20Prop. 2003/04:131, Internationella adoptionsfrågor, s. 21.
21Adoptionscentrum, Verksamhetsberättelse 2021, s. 25.
22Begreppet privat adoption användes huvudsakligen fram till 1985 och avsåg adoptioner som gick vid sidan av myndighet eller auktoriserade organisationer. Begreppet enskild adoption etablerades 1985 i samband med att det infördes krav på tillstånd från socialnämnden för att
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Under 1970-talet var antalet privata adoptioner nästan lika många i antal som de adoptioner som förmedlades genom NIA i samarbete med AC. Privata adoptioner kunde göras på olika sätt och vissa sågs som mer problematiska än andra. Enligt NIA var privatför- medlade adoptioner genom en mellanhand där de sökande betalade en orimligt stor summa pengar och inte fick korrekta handlingar de mest problematiska. Men även ”genuint privata adoptioner” där de sökande utan mellanhand hade personlig kontakt med ett barns företrädare i ursprungslandet eller adoptioner där de sökande utan mellanhand tog kontakt med en institution i barnets hemland och genomförde en adoption kunde vara riskfyllda.23
NIA var inte emot privata adoptioner i sig, förutsatt att de ge- nomfördes på ett korrekt och lagligt sätt. Det fanns dock en oro att olämpliga privata adoptioner skulle kunna skada Sveriges rykte som adoptionsland vilket kunde innebära att färre länder ville adoptera barn till Sverige på organiserad väg.24
Sverige skiljer sig från exempelvis Danmark och Norge i synen på privata adoptioner och de åtgärder som vidtagits. Medan Danmark och Norge tidigt ställde krav på sökande att de endast fick adoptera genom godkända organisationer valde Sverige att inte begränsa möj- ligheterna för sökande att adoptera privat, trots att Sverige hade en betydligt högre andel privata adoptioner jämfört med de två andra länderna och att problem och oegentligheter framkommit.25 Den svenska regeringen bedömde 1985 att många privata adoptioner skedde under betryggande former och att det därför inte fanns an- ledning att kräva ett förbud.26 Enligt historikern Cecilia Lindgren valde regeringen länge att inte strama åt de privata adoptionerna på grund av starka påtryckningar från adoptivföräldrar.27
få adoptera ett barn utan bistånd av en auktoriserad sammanslutning. Från 1997 övergick detta ansvar till tillsynsmyndigheten. Fram till 1997 används båda begreppen och det är inte alltid tydligt vad som åsyftas.
23NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05, s. 3.
24Dagens Nyheter, Vi kan aldrig ”kräva” barn, 1977-01-26 och C. Lindgren (2010), Inter- nationell adoption i Sverige. Politik och praktik från sextiotal till nittiotal, s. 42–43.
25K. E. Rosbjørn Eriksen (2024), A Scandinavian Way of Adoption? A comparative historical study of transnational adoption in Denmark, Norway, and Sweden during the late half of the 20th century, s. 158 ff.
26Prop. 1984/85 :16 om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 11.
27Möte med Cecilia Lindgren 2022-02-22 och Adoptionskommissionens expertgruppsmöte 2022-09-14.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Åtgärder för att minska antalet och öka kontrollen av de privata och enskilda adoptionerna
Regeringen och NIA har vidtagit flera åtgärder för att minska an- talet privata adoptioner och för att öka kontrollen av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförts. Logiken har varit att om adoptionsverksamheten fungerar väl och det finns barn tillgängliga för adoption så minskar intresset för att kringgå systemet och adop- tera privat.
En effektiv och kontrollerad förmedlingsverksamhet och förbättrad information ska minska intresset att adoptera på egen hand
Erfarenheten under 1970-talet var att många av de som valde att adoptera privat gjorde det på grund av långa väntetider för adoption genom NIA, att sökande tyckte det var dyrt att gå genom AC eller att de fått avslag från NIA eller socialnämnden om att få adoptera ett barn.
Problemen med de okontrollerade privata adoptionerna sågs som så allvarliga att regeringen 1979 beslutade om en ny organisa- tion för den internationella adoptionsverksamheten. Den innebar att förmedlingsansvaret övergick från NIA till ideella sammanslut- ningar som auktoriserades av NIA. Syftet var dels att kanalisera förmedlingsverksamheten som bedrevs utan tillstånd till organi- sationer som stod under offentlig insyn och kontroll, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet en- skilda som sökte barn på egen hand utomlands begränsades.28
Ökad kontroll av de privata och enskilda adoptioner som ändå genomförs
Den nya organiseringen fick dock inte de effekter på de privata adoptionerna som regeringen och NIA hade önskat. Under 1980- talet var antalet privata adoptioner fortsatt högt. NIA uppvaktade regeringen och framförde att de åtgärder som vidtagits inte varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genom-
28Prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 8–9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
förda adoptioner. Sverige hade också fått kritik från de nordiska län- derna men även från ursprungsländer för att man tillät adoptioner utan medverkan av svensk myndighet eller auktoriserad samman- slutning.29
Regeringen föreslog mot denna bakgrund lagändringar som trädde i kraft 1985 och som innebar att kommunernas socialnämn- der skulle pröva tillförlitligheten i förmedlingssättet vid adoption och att de skulle inhämta yttrande från NIA vid prövningen. Adop- tioner som skedde utan medverkan av auktoriserade sammanslut- ningar skulle på så sätt fortsatt vara möjliga, men de skulle ske i mer kontrollerade former än tidigare.30 Från 1997 övergick ansvaret för att pröva och godkänna förmedlingsväg vid enskild adoption till NIA.
Fler auktoriserade länder ska minska intresset för privat adoption
I slutet av 1980-talet minskade antalet barn tillgängliga för adop- tion genom de auktoriserade sammanslutningarna. Det ledde till en ökning av de privata eller enskilda adoptionerna.
För NIA blev lösningen att bevilja auktorisation för fler länder och på sätt öka antalet barn tillgängliga för adoption av svenska sö- kande. Från 1989 till 1990 ökade antalet auktoriserade länder från 20 till 32 och 1993 var 35 länder auktoriserade. Åtgärden fick effekt. De privata och enskilda adoptionerna minskade redan 1992.
Möjligheten till enskild adoption begränsas 1997 och därefter har regeringen inte velat göra ytterligare begränsningar
Genom förändringar i LIA 1997 begränsades möjligheterna till en- skild adoption till särskilda fall. Med särskilda fall avsågs adoptio- ner där adoptivföräldrarna och barnet var släkt eller hade en särskild relation redan före adoptionen. Enskild adoption kunde också med- ges om de sökande hade särskild anknytning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån. Den sökande kunde till exempel ha bott eller arbetat i landet eller ha sitt ursprung där.31
29NIA, PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation, 1981-11-05.
30Prop. 1984/85:16, s. 10.
31Prop. 1996/97:91, s. 64, 78 och 79.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Regeringen tillsatte 2007 en utredning som skulle göra en all- män översyn av reglerna om adoption i 4 kap. FB och också utreda vissa frågor om internationell adoption, bland annat behovet av åt- gärder för att säkerställa barnets bästa vid enskilda adoptioner. Ut- redningen föreslog i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket för en- skild adoption skulle stramas upp.32 I propositionen som kom först 2018 avvisade regeringen dock utredningens förslag eftersom det skulle begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Regeringen konstaterade att utredningens för- slag inte motiverades av att det framkommit att barn som kommit till Sverige genom enskild adoption faktiskt farit illa. Regeringen av- såg att återkomma till frågan om den internationella adoptionsverk- samheten och mot denna bakgrund skulle utredningens förslag om en begränsning av möjligheten till enskild adoption inte genom- föras.33
5.3Organiseringen av adoptionsverksamheten har syftat till att både underlätta adoptioner och säkerställa en statlig kontroll
Utredarens bedömning: Den svenska internationella adoptions- verksamheten har organiserats på två sätt. Fram till 1979 ansvarade staten genom NIA för förmedlingen i samarbete med AC. Från 1979 och än i dag har ideella föreningar ansvaret för adoptions- förmedlingen medan staten auktoriserar och bedriver tillsyn över sammanslutningarna. Båda organiseringsalternativen har syftat till att underlätta adoptioner och att säkerställa en statlig kontroll. Regeringen har vid flera tillfällen uttalat att man anser att organiseringen och ansvarsfördelningen genom ideella organi- sationer fungerar väl. Trots att tillsynsmyndigheten lyft behovet av att se över organiseringen tog regeringen först 2021 initiativ till en sådan översyn.
32SOU 2009:61 Modernare adoptionsregler s. 20.
33Prop. 2017/18:121, Modernare adoptionsregler, s. 111.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.3.1Inledning
Den internationella adoptionsverksamheten i Sverige har organi- serats på två olika sätt: fram till 1979 ansvarade kommunerna för prövning och beslut om medgivande till adoptivföräldrar. Staten genom Socialstyrelsen och därefter NIA ansvarade för adoptions- förmedlingen. Från 1979 låg ansvaret för medgivanden fortsatt på kommunerna medan ansvaret för förmedlingen av adoptioner över- gick till ideella föreningar och staten genom NIA följt av MIA och därefter MFoF, fick ansvar för att auktorisera och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Så ser det ut än i dag.
5.3.2Fram till 1979: Staten ska underlätta adoptioner och ansvara för adoptionsförmedlingen
Socialstyrelsen blir det första samordningsorganet för internationella adoptioner
I utredningen som låg till grund för etableringen av den interna- tionella adoptionsverksamheten i slutet av 1960-talet konstaterade man att det inte fanns några särskilda organ för adoptionsförmed- ling. De lokala barnavårdsmyndigheterna hade ett ansvar för för- medling av adoption inom landet och de medverkade också till adoption utomlands genom förhandsgodkännande av fosterhem och viss upplysningsverksamhet. Socialstyrelsen hade sedan mitten av 1950-talet åtagit sig att förmedla kontakter mellan svenska adop- tionssökande och utländska organ såsom ISS. Från 1965 hade Social- styrelsen också ansvar för förmedling av barn från Grekland och Sydkorea. Utredningen konstaterade att:
I organisatoriskt hänseende innebär den procedur som förutsätts i överenskommelserna om adoption av barn från Grekland och Korea, enligt utredningens mening en godtagbar lösning av problemet att på en gång underlätta för sökande att få barn för adoption och att i barna- vårdens intresse övervaka att barnen placeras i lämpliga hem. Den be- träffande dessa länder tillämpade ordningen bör därför även kunna tjäna till ledning när det gäller att fixera en i organisatoriskt avseende lämplig procedur vid adoption av barn från avlägsna länder över huvud taget.34
34SOU 1967:57, s. 72.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Socialstyrelsen föreslogs därför som centralt serviceorgan för adop- tion av utländska barn. Genom en sådan lösning kunde man bygga vidare på den kompetens som fanns inom Socialstyrelsen när det gällde utländska adoptioner. Utredningen betonade att fosterhems- prövningen för utländska barn inte skulle skilja sig från den för adoption av svenska barn. Eftersom Socialstyrelsen hade uppdraget att lämna råd till barnavårdsnämnderna om fosterhemsprövning kunde råd om adoptionsprocessen även vid utländska adoptioner säkerställas. Kompetensen när det gällde utländska adoptioner hos de lokala barnavårdsmyndigheterna behövde också stärkas genom utbildningar och konferenser. Staten kunde med denna organisering både underlätta adoptionsprocessen och säkerställa att barnen kom till familjer som genomgått en noggrann prövning.35
Det stora intresset för utländska adoptioner leder till inrättandet av NIA
Intresset för utländska adoptioner ökade snabbt i slutet av 1960- talet och början av 1970-talet, inte minst efter att de två ideella organisationerna Adoptionscentrum (AC) och Indisk-svenska föreningen bildades 1969. Organisationerna gick samman 1972. AC:s syfte och målsättning var bland annat att verka för adoption av barn som inte kunde tas om hand av sina biologiska föräldrar, upplysa om internationell adoption och verka för en positiv in- ställning till internationell adoption i samhället.36
Som centralt serviceorgan skulle Socialstyrelsen ta initiativ till nya samarbeten i utlandet när det var möjligt. Myndigheten skulle dock inte vara ”aktivt verksam för att anskaffa barn lämpliga för adoption” från länder där det inte fanns etablerade samarbetskon- takter. Socialstyrelsen konstaterade att det var svårt att etablera sam- arbeten i nya länder. De enda avtal om adoption som man slutit var med Grekland 1965, Sydkorea 1966 och Filippinerna 1971.37 Konsekvensen blev att antalet sökande var betydligt större än an- talet barn tillgängliga för adoption. Socialstyrelsen konstaterade
35SOU 1967:57, s. 72 ff.
36Rådgivande nämnden (1973) s. 28–29.
37Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b). s. 15–16.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
också redan 1971 att de inte hade tillräckliga resurser att hantera det ökande antalet sökande för utländska adoptioner.
För att åtgärda detta inrättade Socialdepartementet en råd- givande nämnd inom Socialstyrelsen med företrädare för Social- departementet, Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen, adop- tionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd samt AC och med en riksdagsledamot som ordförande. Den rådgivande nämnden skulle bland annat föreslå vilken instans som skulle förmedla adoptioner och hur samarbetet med andra länder skulle organiseras framåt. Nämndens förslag var att en central nämnd skulle inrättas för att säkerställa offentlig kontroll över den internationella adoptions- verksamheten i syfte att tillgodose barnens bästa.38
Regeringen inrättade 1973 NIA inom Socialstyrelsen med upp- drag att underlätta adoption av utländska barn. I detta ingick an- svaret att förmedla ansökningar om adoption av utländska barn.
I nämnden satt representanter för de aktörer som tidigare suttit i rådgivande nämnden.
För att få tillgång till fler adoptionsländer sluts ett samarbetsavtal med AC
För att kunna dra nytta av de kontakter som AC etablerat i olika länder slöts ett samarbetsavtal mellan NIA och AC 1973 som god- kändes av Socialstyrelsen.39 Genom avtalet med AC fick NIA till- gång till fler samarbetskontakter och därmed ökade möjligheter till fler barn för adoption. Enligt avtalet skulle NIA svara för kontak- terna med de länder som Sverige hade samarbetsavtal med, dvs. Grekland, Sydkorea, och Filippinerna. Sverige slöt 1976 också avtal med Ecuador. AC skötte kontakterna med de cirka 20 länder som föreningen hade etablerat ett informellt samarbete med. I praktiken innebar det att det stora flertalet länder hanterades genom AC och att AC, även om NIA hade förmedlingsansvaret, hade en mycket central roll i förmedlingsverksamheten.
AC:s verksamhet omfattade dels att ge allmän information och rådgivning till dem som vände sig till föreningen för att få råd och upplysningar i frågor om internationella adoptioner, dels att eta-
38Rådgivande nämnden (1973).
39NIA, Samarbetsavtal mellan Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum den 1 juli 1974.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
blera inofficiella kontakter i framför allt utomeuropeiska länder med institutioner eller enskilda som önskade medverka till att pla- cera barn i adoptivhem. En av de viktigaste uppgifterna enligt AC:s egen beskrivning var att besöka, vidareutveckla och fördjupa kon- takterna med ombud i olika länder för att bana väg för ny eller fort- satt verksamhet. I detta låg bland annat att AC informerade ombu- den och myndigheterna utomlands om svenska förhållanden och svensk lagstiftning och inhämtade information om andra länders lagar samt bestämmelser och praxis vid internationella adoptioner.40
Genom en aktiv informationsverksamhet i samhället bidrog AC till att öka intresset för internationella adoptioner, vilket i sig ökade trycket på Socialstyrelsen och därefter NIA. Regeringens uttalande om att det inte var statens uppgift att medverka till att barn från främmande länder ”i stort antal” adopterades till Sverige blev på så sätt svårt att hålla fast vid. Genom att staten tagit ansvaret för för- medlingsverksamheten blev det också staten som fick hantera det ökande trycket och det stora antalet ansökningar.
AC ingick i NIA:s nämnd och i förmedlingsverksamheten
Utöver det operativa arbetet utifrån samarbetsavtalet gavs AC också en mer formell roll i NIA:s beslutsfattande och i förmed- lingsarbetet. AC var representerade med en ledamot i den rådgi- vande nämnden 1971–1973 och var därmed med och tog fram för- slaget på hur förmedlingsverksamheten skulle organiseras framåt och där AC fick en tydlig roll. När NIA etablerades 1973 ingick två ledamöter från AC i NIA:s nämnd tillsammans med företrädare för bland annat Justitiedepartementet, UD, Socialstyrelsen och Kom- munförbundet. AC deltog därmed i diskussioner och beslut i en- skilda och principiella ärenden, bland annat när det gällde åtgärder vid oegentligheter. Ett exempel på detta är när NIA:s nämnd 1975 hanterade ett ärende om oegentligheter i Thailand, där en av AC:s samarbetspartners i landet var inblandad. Efter beslut i nämnden rekommenderades AC att avsluta samarbetet med den aktuella sam- arbetsaktören. AC ingick också som en av tre ledamöter i NIA:s förmedlingsutskott som beslutade i enskilda förmedlingsärenden. Detta gällde fram till den nya organiseringen den 1 juli 1979.
40Rådgivande nämnden (1973), s. 29–30.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.3.3Från 1979: Ideella föreningar förmedlar adoptioner medan staten auktoriserar och bedriver tillsyn
Behov av ny organisering på grund av långa väntetider för adoption och problem med privata adoptioner
Under 1970-talet ökade intresset för internationella adoptioner yt- terligare liksom antalet sökande hos NIA och AC. Handläggnings- tiderna hos NIA och förmedlingsutskottet var långa och väntetiden för en adoption var minst tre år. Många sökande valde därför att söka barn på egen hand eller genom privata förmedlare i Sverige eller utomlands. Regeringen konstaterade att önskemålen om barn från andra länder ökat i en sådan takt att NIA med befintlig organi- sation och resurser inte kunde möta kraven. NIA hade inte heller överblick och kontroll över de privata adoptionerna vilket reger- ingen såg som problematiskt.
Regeringen beslutade mot bakgrund av detta att se över organi- seringen av den internationella adoptionsverksamheten. En arbets- grupp tillsattes med uppgift att förutsättningslöst se över NIA:s verksamhet, dess organisation och arbetsuppgifter samt att lämna förslag till förändringar som kunde medverka till att minska de pro- blem med bland annat privata adoptioner som fanns i den interna- tionella adoptionsverksamheten. Arbetsgruppen presenterade tre organisationsförslag: Ett alternativ var att staten fortsatt skulle ha ett förmedlingsansvar för länder där det fanns ett samarbetsavtal, ett annat var att fler ideella föreningar skulle knytas till NIA genom samarbetsavtal på samma sätt som AC och ett tredje alternativ var att staten genom Socialstyrelsen skulle bevilja tillstånd till ideella föreningar att förmedla adoptioner medan NIA skulle ha en över- gripande roll med ansvar för information, tillsyn, kontroll och kon- taktskapande verksamhet. Gruppen förordade det tredje alterna- tivet.41
I propositionen skrev regeringen att arbetsgruppen prövat alter- nativet att låta offentliga organ svara för hela den internationella adoptionsverksamheten. Det som talade emot detta var att svenska samhällsorgan inte kunde ta ansvar för att alla som önskade adop- tera barn också fick möjlighet att göra det. Regeringen föreslog därför att ideella föreningar skulle ges en avsevärt mer aktiv roll i förmedlingsarbetet samtidigt som staten fick utvidgade kontroll-
41Ds 1978:6 Internationella adoptioner. Riktlinjer och organisationsförslag.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
och tillsynsmöjligheter gentemot de ideella organisationerna. Syftet var dels att kanalisera den förmedlingsverksamhet som skedde utan tillstånd till organisationer som stod under offentlig insyn och kon- troll, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som på egen hand sökte barn utomlands be- gränsades. NIA skulle ha en övergripande funktion med uppgifter som information, tillsyn, kontroll och kontaktskapande verksam- het. NIA skulle dock inte handlägga enskilda ansökningsärenden. Den nya organiseringen började gälla från den 1 juli 1979.42
Den svenska organiseringen med ideella sammanslutningar är inte unik
Sveriges val av organisering från 1979, där ideella föreningar som auktoriseras av staten har förmedlingsansvaret, är inte unik för Sverige.
Rådgivande nämnden konstaterade 1973 att både Danmark och Norge hade överlåtit utlandskontakterna för adoption till enskilda organisationer. I Danmark hade ansvariga aktörer enbart positiva erfarenheter av att utlandskontakterna sköttes genom enskilda organisationer. Tre organisationer var auktoriserade av Justits- ministeriet och auktorisationen var förknippad med preciserade villkor.43
Enligt en jämförande historisk studie av den internationella adoptionsverksamheten i Danmark, Norge och Sverige har de tre länderna följt ungefär samma utveckling när det gäller val av orga- nisering och reglering av verksamheten. Det finns vissa skillnader men i grunden ser utvecklingen likartad ut. I samtliga tre länder har enskilda individers tidiga agerande drivit på behovet av att reglera och organisera den internationella adoptionsverksamheten. I Danmark var det privata adoptioner från Tyskland som låg till grund för be- hovet av en reglering och organisering, i Norge var det en privat- förmedlande persons agerande i adoptioner från Vietnam medan det i Sverige var adoptioner från ett flertal länder liksom påtryck- ningar från enskilda personer och organisationer som ledde fram till att staten såg anledning att reglera och organisera verksamheten. Svenska NIA blev en slags föregångare för hur staten kunde agera
42Prop. 1978/79:108.
43Rådgivande nämnden (1973), s. 20 och 80.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
och ta ansvar för de internationella adoptionerna, även om de danska och norska motsvarigheterna inte gick riktigt lika långt som NIA när det gällde att utveckla kontakter och samarbeten i ursprungs- länderna i syfte att underlätta och stödja adoptionsverksamheten. Gemensamt för de tre länderna är att auktoriserade organisationer tidigt gavs ansvaret att förmedla utländska barn till sökande familjer och har haft ansvaret sedan dess. Gemensamt är också att staten valde att ta ett ansvar för något som egentligen var en privat ange- lägenhet – familjebildning – och att aktivt bidra med olika åtgärder för att säkerställa att utländska barn fanns tillgängliga för adoption. Gemensamt är även missnöjet från de sökande med långa väntetider och hur systemet fungerade samt att staten då tog på sig ansvaret för att ytterligare underlätta processerna. Sverige skiljer sig dock från de övriga två länderna genom att inte i lika hög grad skärpa regleringen av de privata och enskilda adoptionerna (se avsnitt 5.2.3).44
5.3.4Inga förändringar har gjorts i organiseringen efter 1979
Den organisering som etablerades 1979 gäller än i dag. Kommuner- nas socialnämnder ansvarar för prövning av de sökande och beslu- tar om medgivande till adoption, ideella föreningar ansvarar för för- medlingsarbetet vid internationell adoption och staten ansvarar för auktorisation och tillsyn av sammanslutningarna. Organiserings- frågan har hanterats av ett antal utredningar men inte lett fram till några stora förändringar. Däremot har förutsättningarna i form av reglering, krav och befogenheter ändrats.
Flera utredningar på adoptionsområdet men inga förslag om förändringar av organiseringen
Adoptionslagstiftningsutredningen som regeringen tillsatte 1992 hade i uppdrag att se över organisationen för internationella adop- tioner. Huvudfrågan var att ta ställning till behov av lagändringar med anledning av FN:s barnkonvention och 1993 års Haagkon- vention.45 I den efterföljande propositionen 1997 uttryckte reger- ingen att:
44K. E. Rosbjørn Eriksen (2024).
45SOU 1994:137 Internationella adoptionsfrågor, 1993 års Haagkonvention m.m.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Adoptionsverksamheten fungerar i allt väsentligt väl i Sverige. Arbets- fördelningen mellan NIA, Socialstyrelsen, länsstyrelserna, kommu- nerna och adoptionsorganisationerna bör med något undantag förbli som den är. Adoptionsorganisationerna gör ett förtjänstfullt arbete. Deras självständighet och integritet är viktiga att bevara.46
De förändringar som gjordes var att 1979 års lag 1997 ersattes med LIA och att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention och in- korporerade konventionen i svensk rätt.47 NIA blev centralmyn- dighet enligt konventionen och fick ansvaret att godkänna förmed- lingsväg i samband med enskilda adoptioner. I övrigt gjordes inga organisatoriska förändringar.
Den adoptionsutredning som regeringen tillsatte 2003 hade bland annat i uppdrag att se över organisationen för NIA och analysera processen för auktorisation av adoptionsorganisationer och vid behov föreslå ändringar i systemet. Utredningens förslag var att NIA skulle läggas ned och ersättas av Myndigheten för inter- nationella adoptionsfrågor (MIA) som gavs ett tydligare uppdrag och stärkta auktorisations- och tillsynsverktyg. Organiseringen som helhet prövades däremot inte.48
I samband med en större myndighetsöversyn inom vård- och omsorgssektorn som regeringen lät göra 2012 tog Socialdeparte- mentet fram ett förslag om samordnat ansvar för vissa familjefrågor där MIA föreslogs bli ansvarig myndighet för familjefrågor under namnet Myndigheten för familjerätt och adoption. Förslaget gick igenom och från den 1 januari 2016 blev Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd (MFoF) ansvarig myndighet för de in- ternationella adoptionsfrågorna. Det innebar dock ingen omorgani- sering av den internationella adoptionsverksamheten.
MIA lyfter behovet av en översyn av hela adoptionsverksamheten
MIA lyfte 2012–2014 behovet av en översyn av den svenska inter- nationella adoptionsverksamheten till regeringen. Anledningen var att antalet internationella adoptioner hade minskat med 65 procent på tio år samtidigt som adoptionsprocesserna blev alltmer kompli-
46Prop. 1996/97:91, s. 48.
47Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
48SOU 2003:49.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
cerade och tog allt längre tid. De barn som adopterades internatio- nellt hade i större omfattning någon form av funktionsnedsättning och svår social bakgrund vilket ställde större krav på de adoptions- sökande och det blev svårare för sammanslutningarna att finna familj till barnen. Kraven på de auktoriserade sammanslutningarna och på kommunerna ökade samtidigt som det var svårt att upprätthålla kompetensen med ett minskande antal adoptioner. MIA:s verksam- het påverkades också genom ett mer omfattande arbete med aukto- risation, tillsyn och information. MIA hänvisade till en pågående utredning i Danmark som analyserade hela den internationella adop- tionsverksamheten inklusive organisering av adoptionsförmedlingen och tillsynen.49
I årsredovisningen 2014 skrev MIA:
Den organisatoriska grunden för svensk internationell adoptionsför- medling, med ideella medlemsorganisationer vars ekonomi är beroende av antalet adoptioner, lades för flera decennier sedan. Det finns skäl att överväga om det nuvarande systemet är utformat på ett sådant sätt att det möjliggör att den höga kvaliteten upprätthålls. Detsamma gäller kommunernas verksamhet.50
Någon översyn gjordes dock inte.
Statskontoret får i uppdrag att göra en översyn men föreslår inga ändringar i organiseringen
Först 2021 beslutade regeringen att göra en översyn och gav Stats- kontoret i uppdrag att se över den internationella adoptionsverk- samheten i Sverige, framför allt ur ett effektivitetsperspektiv. Stats- kontoret skulle överväga om organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten borde förändras, och om så bedömdes, föreslå alternativa organiseringsmodeller för att säkerställa att den internationella adoptionsverksamheten på ett effektivt och kost- nadseffektivt sätt säkerställde barnrättsperspektivet, rättssäkerhet, relevant kompetens samt rimliga och hållbara kostnader för för- medlingsverksamheten. Förslaget fick inte medföra ökade offent- ligfinansiella kostnader. Barnrättsperspektivet skulle genomsyra analys och åtgärdsförslag.
49MIA:s årsredovisning 2012 och MIA:s årsredovisning 2013, s. 4 ff.
50MIA:s årsredovisning 2014, s. 5.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Statskontorets bedömning var att den befintliga organiseringen av adoptionsverksamheten gav bäst förutsättningar för att säker- ställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten i den internatio- nella adoptionsverksamheten. Andra organiseringsalternativ, som att staten övertog förmedlingsansvaret, skulle tillgodose rättssäker- het och barnrättsperspektiv i lägre utsträckning samtidigt som kostnaderna för verksamheten skulle bli högre. Anledningen till detta var enligt Statskontoret att enbart staten skulle kontrollera adoptionsförmedlingen om de tog över ansvaret, till skillnad mot det gällande systemet där både de auktoriserade adoptionsorganisa- tionerna och staten kontrollerade förmedlingen. Adoptionsorga- nisationernas kompetens skulle försvinna utan ett förmedlings- ansvar, samtidigt som tillsynsmyndigheten skulle behöva bygga upp ny kompetens på området. Med staten som förmedlingsansvarig skulle kostnaderna för förmedlingsarbetet öka och helt överföras på staten. Slutsatsen var därför att den befintliga organiseringen var ändamålsenlig och därmed borde kvarstå.51
5.4Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen
Utredarens bedömning: Barnets bästa ska prägla adoptionspro- cessen i alla led och säkerställa att barn blir tillgängliga för adop- tion på ett rättssäkert sätt. Det får inte finnas oklarheter i ansvars- förhållanden vare sig mellan aktörer i Sverige eller mellan Sverige och ursprungsländerna. Adoptionsprocessen har stärkts över tid och barnets bästa genomsyrar processen i högre grad i dag jäm- fört med när förmedlingsverksamheten startade. Det finns dock oklarheter och brister i flera delar av adoptionsprocessen.
–Tillsynsmyndigheten har inte ställt tydliga krav på adop- tionsorganisationerna om vilka dokument som ska krävas in från barnens ursprungsländer för att säkerställa barnets bästa och att barnet blivit tillgängligt för adoption på rätt sätt. Adop- tionsorganisationerna har inte heller säkerställt att nödvändig dokumentation, som exempelvis samtyckesdokument, funnits med i barnens adoptionsakter. Adoptionsorganisationerna och tillsynsmyndigheten har tolkat artikel 16 i 1993 års Haagkon- vention som att det räcker med ett intygande om att samtycke
51Statskontoret (2021), Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
lämnats. Detta uppfyller inte kraven på rättssäkerhet och säker- ställande av barnets bästa i adoptionsprocessen och har bidragit till ökad risk för oegentligheter.
–Regeringen har agerat senfärdigt med att reglera och kon- trollera de privata adoptionerna, trots en medvetenhet om pro- blem och oegentligheter i dessa adoptioner. Än i dag finns pro- blem med kontroll av barnets bästa i enskilda adoptioner.
–Det finns oklarheter i socialnämndens ansvar för prövning av fortsatt samtycke i enlighet med 1993 års Haagkonvention. Socialnämnderna har i regel inte tagit in nya fakta i prövningen, vilket i praktiken inneburit att prövningen av de juridiska förut- sättningarna för adoption gjorts av adoptionsorganisationerna. Införandet av fortsatt samtycke har därmed inte medfört en ökad rättssäkerhet och stärkt prövning av barnets bästa som varit syftet.
–Det finns stora risker i processen med godkännande av ut- ländska adoptionsbeslut och beslut om adoption vid svensk dom- stol. Såväl tillsynsmyndigheten som domstolen har i sin pröv- ning utgått från de underlag som har funnits i ärendet. Företrädare för såväl tillsynsmyndigheten som tingsrätter menar att det är svårt att identifiera oegentligheter och att pröva och säkerställa barnets bästa i ett sent skede av adoptionsprocessen.
–Otydliga krav på adoptionsorganisationernas dokumenta- tion av förmedlingsverksamheten har allvarligt försämrat adop- terades förutsättningar och möjligheter att söka sitt ursprung.
Krav på dokumentation har funnits sedan 1981 men fastställdes
ilag först 2005. Kraven på dokumentation är otydliga än i dag.
5.4.1Inledning
Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen för internationella adoptioner
Kommunerna har ansvarat för medgivandeutredningar vid interna- tionell adoption ända sedan de internationella adoptionerna star- tade i början av 1960-talet. Till en början var det barnavårdsnämn- den som ansvarade för handläggningen av medgivandeutredningar, senare socialnämnden. Socialnämnden ansvarar och har ansvarat för medgivandeutredningar både i de adoptioner som förmedlats
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
genom auktoriserade sammanslutningar och de adoptioner som genomförts privat eller som enskild adoption.
Ansvaret för själva adoptionsförmedlingen låg till en början på Socialstyrelsen, men övergick från 1973 till NIA som samarbetade med AC. AC hade dock inget ansvar för förmedlingen av adoptio- ner under denna period. NIA hade förmedlingsansvaret fram till 1979 då ansvaret övergick till ideella föreningar som auktoriserades av NIA. Ansvaret för förmedlingen ligger ännu i dag på de auktori- serade adoptionsorganisationerna.
Socialnämnderna fick 1985 ansvaret att godkänna förmedlings- väg vid privat adoption efter yttrande av NIA. Från 1997 övergick ansvaret till NIA och därefter MIA. I dag har MFoF ansvaret att pröva om förmedlingsvägen vid enskilda adoptioner är godtagbar.
När Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention infördes ett nytt moment i adoptionsprocessen efter att de sökande utsetts som föräldrar till ett barn: samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ansvaret ligger på socialnämnden och gäller både adoptioner som går via auktoriserade sammanslutningar och en- skilda adoptioner och oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkon- vention eller inte.52
Olika aktörer har och har haft ansvar för beslut om adoption respektive godkännande av utländska adoptionsbeslut. I de fall där det inte fattats något beslut om adoption i barnets ursprungsland eller då beslutet avsett svag adoption53 har svensk domstol fattat beslutet om adoption. Det gäller både adoptioner som förmedlats via auktoriserade sammanslutningar och enskilda adoptioner. I de fall det finns ett beslut om adoption från barnets ursprungsland kan det beslutet erkännas automatiskt eller godkännas av den aktör som regeringen utsett som ansvarig. Till en början låg ansvaret för att godkänna utländska adoptionsbeslut på Justitiedepartementet, det övergick 1976 till NIA och från 2005 till MIA och från 2016 till MFoF. Efter att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonvention erkänns adoptionsbeslut från Haaganslutna länder automatiskt i Sverige, dvs. det krävs inget godkännande av tillsynsmyndigheten. Även adoptioner som har meddelats i ett annat nordiskt land er-
52Prop. 1996/97:91 s. 61 och prop. 2017/18:121 s. 103.
53Under perioden 1982–2018 har adoptionsmyndigheten inte godkänt utländska adop- tionsbeslut som avser svag adoption.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
känns automatiskt enligt förordningen (1931:429) om vissa inter- nationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och för- mynderskap. Sedan 2018 gäller att om den som har adopterats var svensk medborgare eller hade sin hemvist i Sverige när adoptions- förfarandet inleddes, ska MFoF godkänna det utländska adoptions- beslutet för att beslutet ska gälla i Sverige.
Förändringarna i ansvar i adoptionsprocessen från 1960-talet och fram till i dag framgår av figur 5.1.
Figur 5.1 Roll- och ansvarsfördelning i adoptionsprocessen för internationella adoptioner från 1960-talet fram till i dag
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Adoptionsprocessen |
|
|
|
|
Justitie |
NIA, MIA och MFoF: godkännande av adoptionsbeslut som |
Adoptionsbeslut eller |
|
|
|
|
-dep. |
|
fattats i barnets ursprungsland |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
godkännande av |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tingsrätter: när beslut om adoption inte har fattats i ursprungslandet eller när beslutet i |
|
|
adoptionsbeslut |
|
|
|
|
ursprungslandet avser svag adoption* |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas socialnämnder |
Samtycke till att |
|
|
|
|
|
|
|
|
adoptionsprocessen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
får fortsätta |
|
|
Socialstyrelsen |
NIA |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och |
|
Auktoriserade adoptionsorganisationer |
|
|
|
|
|
för vissa länder |
|
|
|
|
|
|
AC |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förmedling av adoption |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Privata aktörer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas |
|
|
NIA, MIA, MFoF |
|
|
Godkännande av |
|
|
|
|
|
|
socialnämnder |
|
|
|
|
förmedlingsväg |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommunernas socialnämnder |
|
|
|
|
Medgivande- |
|
|
|
|
|
|
|
|
utredning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1960-tal |
1970-tal |
1980-tal |
1990-tal |
2000-tal |
2010-tal |
2020-tal |
|
*Under perioden 1982–2018 beslutade svensk domstol om adoption i ärenden där det fattats ett beslut om svag adoption i ursprungslandet, i stället för att adoptionsmyndigheten godkände det utländska adop - tionsbeslutet.
Källa: Egen sammanställning.
5.4.2Staten har förmedlingsansvaret fram till 1979
Socialstyrelsen ansvarar för förmedlingen fram till 1973
Socialstyrelsen hade fram till 1965 i uppgift att fungera som för- medlingskontakt mellan sökande som ville adoptera ett utländskt barn och det internationella organet ISS. Socialstyrelsen slöt 1965 avtal om adoptioner med barnhemmet Metera i Grekland och 1966 slöts avtal med Child Placement Service (CPS) i Sydkorea. Enligt avtalen skulle ansökan om adoption göras till Socialstyrelsen, och ursprungslandet ansvara för att ange vilket barn som kunde bli
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
aktuellt för adoption. Genom avtalen etablerades rutiner för ansök- ningsförfarandet, förmedlingen, adoptionsförfarandet, och hur bar- nets resa till Sverige skulle genomföras.54 Utredningen av sökanden gjordes fortsatt av barnavårdsnämnden i sökandens hemkommun.
Från och med 1965 åtog sig Socialstyrelsen ansvaret att aktivt bistå svenskar som önskade adoptera utomlands och fick därmed en roll som förmedlare mellan adoptionssökande och de kontakter som fanns etablerade i utlandet. Socialstyrelsen slöt 1971 ett avtal om adoption med Filippinerna.55
Socialstyrelsens handläggning av förmedlingsärenden för avtals- länderna skilde sig något åt mellan länderna. När det gällde Sydkorea och Filippinerna skickade sökande handlingar till Socialstyrelsen som översatte dem och skickade till de aktuella institutionerna i länderna. Institutionen föreslog placering av ett visst barn till ett visst föräldrapar och Socialstyrelsen förmedlade förfrågan om de sökande önskade ta emot barnet. Med förfrågan följde foto på bar- net samt personliga data, resultat av medicinsk undersökning, upp- gifter om social bakgrund och socialarbetarens kommentarer. De sökande och Socialstyrelsen kontaktade den lokala barnavårdsmyn- digheten om begäran om fosterhemstillstånd för det föreslagna bar- net. Tillståndet sändes tillsammans med uppgifter om att de sökande var villiga att ta emot barnet till institutionen CPS i Sydkorea. När barnet anlänt till Sverige underrättades den lokala barnavårdsmyn- digheten om att barnet kommit och stod under fosterbarnstillsyn. Fram till 1973 fattades beslut om adoption i Sydkorea och från 1973 och fram till 2012 i svensk domstol. När det gällde adoptioner från Grekland kallades de sökande som preliminärt godkänts av det gre- kiska kontaktorganet till Grekland. De sökande hade då ett till- stånd av Kungl Maj :t att adoptera det barn som kunde komma att förmedlas till dem. Om de efter en tids vistelse där blev definitivt godkända valdes ett barn ut åt dem där. Adoptionen beslutades vid grekisk domstol medan adoptivföräldrarna var kvar i Grekland.56
Det finns ingen fullt tillförlitlig statistik över hur många adop- tioner som förmedlades genom Socialstyrelsen. En uppgift säger att Socialstyrelsen till och med 1972 förmedlade 2 200 adoptioner från avtalsländerna Sydkorea, Grekland och Filippinerna.57
54C. Lindgren (2010), s. 30–31 och SOU 1967:57, s. 101 ff.
55Rådgivande nämnden (1973), s. 5.
56Rådgivande nämnden (1973), s. 8–9.
57Socialstyrelsens rådgivande nämnd för frågor rörande adoption av utländska barn (1973b). s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
NIA har förmedlingsansvaret 1973–1979
NIA etablerades inom Socialstyrelsen den 1 juli 1973. I NIA:s upp- drag ingick bland annat ansvaret att förmedla ansökningar om adop- tion av utländska barn. Enligt instruktionen fick NIA tillsätta ett arbetsutskott med tre ledamöter som skulle ansvara för arbetet med förmedlingen av ansökningar om adoption av utländska barn genom urval av sökande med förhandsbesked enligt 47 § barnavårdslagen (1960:97). Arbetsutskottet antog namnet Förmedlingsutskottet (FU). I utskottet ingick en representant från NIA, en från AC och en från adoptionsbyrån vid Stockholms barnavårdsnämnd. FU kunde vid behov anlita medicinsk och psykologisk expertis. För- medlingsutskottets eller NIA:s beslut kunde inte överklagas.58
AC ges en central roll i NIA:s förmedlingsverksamhet
AC ansökte 1970 om tillstånd att få förmedla fosterbarn i adop- tionssyfte i enlighet med 54 § barnavårdslagens krav, men Social- styrelsen var tveksam till att bevilja tillstånd. Lösningen blev i stäl- let, utifrån förslag från Socialstyrelsens rådgivande nämnd där AC ingick, att ett samarbetsavtal mellan NIA och AC skulle etableras. På så vis skulle staten kunna dra nytta av det omfattande kontakt- nät som AC byggt upp i utlandet. Det innebar att AC ansvarade för alla länder utom de tre som Sverige hade ett samarbetsavtal med.
Utöver kontakter med olika länder ingick AC i NIA:s förmed- lingsverksamhet. Förmedlingsansvaret låg på NIA, men själva för- medlingsverksamheten skötte NIA i samarbete med AC. AC in- gick i NIA:s förmedlingsutskott (FU) och hade därmed insyn i och medverkade i beslut i enskilda förmedlingsärenden.
NIA:s förmedlingsarbete i samarbete med AC
Samarbetet i förmedlingsärenden reglerades inte i samarbetsavtalet mellan NIA och AC utan i en PM om rutiner för samverkan.59
Sökande som önskade adoptera ett utländskt barn kunde vända sig både till NIA och AC med sina ansökningar. Ansökningarna
58NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
59NIA, PM om rutiner för samverkan mellan Nämnden för internationella adoptionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum 1974-08-21.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
hanterades av FU som skulle göra ett urval bland flera tänkbara sökande av barn från ett visst land eller till ett visst barn. FU re- kommenderade därför AC att presentera ett större antal ansök- ningshandlingar, helst dubbelt så många, än det antal barn som skulle placeras. På så sätt skulle förmedlingen av utländska barn hanteras på samma sätt som med svenska adoptivbarn och ge de utländska barnen samma rätt att komma till så tillfredsställande uppväxtförhållanden som möjligt.
Ett första urval gjordes på AC eller NIA utifrån landets krav, sökandes önskemål och när i tid ansökan lämnats in till AC eller NIA. AC skickade därefter en skriftlig ansökan till FU. FU gjorde ett urval utifrån de sökandes ålder och hälsa, familjesammansätt- ning, önskemål om barnet samt utifrån olika länders krav och in- formation om barnet (bakgrund, hälsotillstånd etcetera). FU re- kommenderade sedan ett visst antal sökande för ett visst land och i de fall som barnen var kända rekommenderade FU en familj. De allra flesta ärenden avsåg dock rekommendation av familjer för barn från ett visst land eller viss kontakt i ett land utan att man hade individuella uppgifter om några barn. Oftast var det barnets hemland som avgjorde frågan om vilken familj i Sverige som skulle erbjudas att ta emot ett visst barn.
Beslut om vilka handlingar som skulle skickas till vilket land och vilken familj som skulle föreslås till vilket barn fattades av FU. Be- slutsformuleringen anpassades beroende på om valet av adoptivför- äldrar för ett visst barn gjordes i Sverige eller i barnets hemland. Om valet gjordes i barnets hemland formulerades beslutet enligt ”FU rekommenderar AC att handlingarna för familjerna X, Y, Z över- sänds till AC:s ombud i landet X”. Om valet gjordes i Sverige löd beslutet ”FU beslutar rekommendera AC att föreslå familjen X att hos den lokala barnavårdsmyndigheten ansöka om tillstånd jämlikt 47 § 1 och 2 st. barnavårdslagen att motta barnet Y som fosterbarn för framtida adoption.”
I de ärenden där FU efterfrågade kompletteringar ansvarade till en början AC för kompletteringar för sina sökande och NIA:s kansli för dem som ansökt via NIA. Efter hand ändrades detta så att NIA:s kansli hanterade samtliga kompletteringsärenden. NIA:s kansli och AC vidarebefordrade sedan de utvalda ansökningarna för slutligt ur- val i barnens respektive hemländer. I de fall där FU kommit fram till
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
att en sökande inte skulle komma att kunna väljas ut och få ett barn förmedlat kontaktade man sökanden och informerade dem om detta.
Handläggningsrutinerna för FU anpassades över tid och utifrån förändrade krav och förutsättningar i ursprungsländerna. År 1975 förenklades exempelvis anmälningsrutinerna för ansökan om barn via NIA. Det innebar bland annat att en ansökan till NIA skulle gälla samtliga länder som NIA och AC hade kontakt med eller skulle få kontakt med.
Under perioden 1973–1979 behandlades cirka 9 000 ansökningar i NIA:s förmedlingsutskott och cirka 5 400 barn förmedlades av NIA.60
NIA fokuserade på barnens rätt till bästa möjliga uppväxtförhållanden
En utgångspunkt för FU:s arbete var varje barns rätt att komma till bästa möjliga uppväxtförhållanden. FU tittade därför på de sökan- des hälsa och ålder, hur de levde och om de tillhörde någon grupp av extremt slag. FU hade också möjlighet att vid behov ta in utlåtande från medicinsk och psykologisk expertis för att bedöma lämplig- heten hos de sökande att adoptera ett barn. Utskottet hade funnit ett antal ärenden där de bedömde att barnavårdsnämnden inte borde ha lämnat ett positivt förhandsbesked till de sökande. I några fall ledde expertutlåtandena till att barnavårdsnämnden omprövade sitt beslut om förhandsbesked.61
Av FU:s slutrapport för verksamheten 1973–1979 framgår att det i de allra flesta förmedlingsärenden inte fanns några individuella uppgifter om barn. FU rekommenderade i dessa fall familjer för barn från ett visst land eller viss kontakt i ett land och skickade till det aktuella landet utan att ha information om barnen. Oftast gjor- des matchningen av barn och sökande i barnens hemländer.62
60NIA 1974-08-21 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979. NIA 1974-08-21, PM om rutiner för samverkan mellan Nämnden för internationella adop- tionsfrågor och föreningen Adoptionscentrum, Bil. § 7 NIA-protokoll 1974-09-16.
61NIA, Förmedlingsutskottets verksamhetsberättelse 1974–1975, 1975–76 och 1976–1977. NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
62NIA 1974-08-21 NIA (1980), Rapport från förmedlingsutskottets verksamhet 1973–1979.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
5.4.3Auktoriserade ideella sammanslutningar får ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen 1979
Ny ansvarsfördelning regleras i lag om internationell adoptionshjälp
Regeringen beslutade 1979 om en ny ansvarsfördelning för den in- ternationella adoptionsverksamheten som innebar att ansvaret för den internationella adoptionsförmedlingen övergick från NIA till auktoriserade ideella föreningar. NIA fick ansvaret att pröva och besluta om vilka sammanslutningar som skulle få auktorisation att förmedla utländska adoptioner.
Den nya ansvarsfördelningen och kraven på sammanslutning- arna reglerades i 1979 års lag som började gälla den 1 juli 1979.
I lagen definierades vad som avsågs med internationell adoptions- hjälp. Det var sådan verksamhet som hade till syfte att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisationer eller enskilda personer i barnets hem- land samt att även i övrigt lämna den hjälp som behövdes för att en adoption skulle kunna genomföras. Enligt lagen skulle auktorisa- tion ges till sammanslutningar som hade till huvudsakligt syfte att lämna internationell adoptionshjälp och som kunde lämna hjälpen på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke.63
Sammanslutningarnas beslut att lämna adoptionshjälp ska fattas i förmedlingsutskott där samhällsrepresentant ingår
NIA kom 1983 ut med en handbok till adoptionsorganisationerna som beskrev kraven på verksamheten och hur förmedlingen av ut- ländska adoptivbarn skulle gå till. Den gav också praktiska råd.
Av handboken framgick att auktorisation innebar att adoptions- organisationen fick översända ansökningar om adoptivbarn till de utlandskontakter som organisationen uppgivit i sin ansökan om auktorisation eller som senare anmälts till NIA. I och med att organi- sationen fått auktorisation hade den påtagit sig och av samhället tillerkänts en viss offentligrättslig funktion och skulle följa lagar
63Prop. 1978/79:108.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
och förordningar. Samhället skulle ges full insyn i adoptionsorgani- sationen arbete.
Enligt handboken bör adoptionsorganisationernas förmedling av ansökningar om utländska adoptivbarn ske i särskilda utskott, så kallade förmedlingsutskott (FU). NIA skulle utse 1–2 samhälls- representanter som skulle delta i varje enskilt beslut att lämna adop- tionshjälp. I övrigt bör, enligt handboken, minst två ledamöter från adoptionsorganisationen ingå i FU. Adoptionsorganisationen fick endast lämna adoptionshjälp till sökande som hade medgivande från socialnämnd. Om en samhällsrepresentant hade en annan mening än organisationen i frågan om adoptionshjälp, skulle frågan över- lämnas till tillsynsmyndigheten för avgörande.
Adoptionsorganisationen bör enligt handboken utse en person att ansvara för handläggning av förmedlingsärenden. Det bör vara en person med erfarenhet av socialt arbete och med ingående känne- dom om frågor som rör adoption av utländska barn. Handläggare av förmedlingsärenden ska också ha ingående kunskaper om ut- landskontakternas krav på sökande.64
Krav på barnets bästa och att det finns handlingar som gör att adoptionen kan slutföras i Sverige
Enligt lagen skulle barnens bästa vara det främsta riktmärket för sam- manslutningarnas verksamhet. Enligt NIA:s handbok från 1983 skulle adoptionsorganisationerna följa lagstiftning och förord- ningar i de länder barnen kom ifrån och beakta utlandskontaktens krav och önskemål. Om en verksamhet i ett land förändrades så att den inte längre motsvarade de krav som angetts i auktorisations- ansökan, skulle den avvecklas. Adoptionsorganisationen ansvarade för att avgöra om och när ett eventuellt samarbete med en utländsk kontakt skulle avbrytas.
Handboken ställde även tydliga krav på att barnets identitet skulle vara fastställd innan de sökande reste till landet för att hämta ett barn. De sökande fick endast hämta det barn som de skriftligen accepterat. Någon möjlighet att byta ut ett barn mot ett annat barn eller ta emot ytterligare ett barn bör enligt handboken inte förekomma och detta bör adoptionsorganisationerna informera sina utlandskontakter och
64NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 12–13.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
de sökande om. Enligt NIA:s handbok bör organisationerna också arbeta för att få så mycket kännedom som möjligt om barnens ur- sprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra denna infor- mation till adoptivföräldrarna och socialnämnden. Vad gäller vilka adoptionshandlingar som skulle finnas från ursprungslandet står endast att sammanslutningen ska se till att de sökande får sådana handlingar från barnets ursprungsland att adoptionen kan slutföras i Sverige.65 Det är därför otydligt vilka handlingar som ska ingå i ett adoptionsärende.
AC beskriver att det ofta saknades utförlig information om bar- nens bakgrund i de tidiga adoptionerna, exempelvis från Colombia. Oftast fick AC bara en kortfattad beskrivning av vad som låg till grund för adoptionen. Det som efterfrågades var ett beslut från en myndighet eller domstol i ursprungslandet som fastställde att bar- net var tillgängligt för adoption. Enligt AC saknades det regelverk och riktlinjer både i Sverige och i ursprungsländerna kring vilka doku- ment som skulle ingå i ett adoptionsförfarande, och vilka handlingar som adoptionsorganisationen skulle efterfråga i ursprungsländerna.66
1993 års Haagkonvention ställer tydligare krav på uppgifter och handlingar om barnet men oklart vilka dokument som ska och har begärts in
I samband med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonven- tion ersattes 1979 års lag med LIA. Den innebar inga större för- ändringar vad gällde kraven på sammanslutningarnas adoptionsför- medling. Definitionen av adoptionsförmedling var snarlik den för adoptionshjälp. Med internationell adoptionsförmedling avsågs ”verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, insti- tutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sin hem- vist samt att även i övrigt lämna den hjälp som behövs för att en adoption ska kunna genomföras.” En förändring som gjordes var att möjligheten för sammanslutningarna att göra en egen lämplig- hetsprövning av de sökande togs bort.67 Som en konsekvens av detta avvecklades samhällsrepresentanternas deltagande i samman-
65NIA. Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, 1983, s. 5, 8, 18–19.
66Skriftligt svar från AC 2025-02-04.
67Prop. 1996/97:91, s. 53.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
slutningarnas förmedlingsverksamhet från 2000.68 Det infördes även en tystnadsplikt för sammanslutningarna.69
NIA gav 1997 ut en reviderad handbok för adoptionsorganisa- tionerna. En hel del i handboken var detsamma som 1983 års hand- bok. Det ställdes dock något tydligare krav på organisationernas kunskap och kompetens. Utöver kravet att verksamheten med adoptionsförmedling måste bedrivas på ett professionellt sätt skulle adoptionsorganisationen ha ingående kännedom om lagar, bestäm- melser och policies om adoption både i Sverige och i de länder där organisationen hade auktorisation. Inom adoptionsorganisationen måste det också finnas sådan ekonomisk kompetens att bokföring och redovisning gjordes på ett professionellt sätt. Det måste också finnas kunskap om kulturella skillnader och vad detta kan innebära för de sökande vad gäller krav på ömsesidig respekt. Samtidigt som organisationen måste respektera det andra landets lagar måste den också vara tydlig om svenska lagar och regler och kräva att dessa respekteras på samma sätt av samarbetskontakterna i annat land.70
När det gäller uppgifter och handlingar om barnet står bland an- nat att adoptionsorganisationen, när sökande får besked om barn, ska se till att de sökande får alla tillgängliga uppgifter om barnet. Vilka uppgifter som ska finnas tillgängliga preciseras inte. Det gör det däremot när det gäller konventionsadoptioner, dvs. adoptioner från Haag-anslutna länder. I enlighet med artikel 16 i 1993 års Haagkonvention ska det för sådana adoptioner tillsammans med barnbeskedet finnas en rapport med uppgifter om barnets identitet, tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö och familje- historia samt om barnets och dess familjs sjukdomshistoria och barnets särskilda behov. Ursprungslandet ska också överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits och redovisa skälen för beslutet om placeringen. Handlingarna behöver inte innehålla uppgifter om de biologiska föräldrarnas identitet efter- som det finns länder som förbjuder att sådana uppgifter lämnas ut. Adoptionsorganisationerna bör enligt handboken förvissa sig om att de föreskrivna handlingarna finns innan uppgifter om barnet sänds till de sökande. Saknas något bör organisationen begära kom- pletteringar av handlingarna från ursprungslandet. Har ursprungs-
68Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 107.
69Prop. 1996/97:91, s. 75.
70NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 8.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
landet uppgett i adoptionshandlingarna att samtliga samtycken som krävs har lämnats, bör detta godtas. När det gäller moderns sam- tycke framgår av handboken att det finns en skillnad mellan Haag- konventionens och föräldrabalkens krav. Beroende på om adop- tionen sker från ett konventionsland eller inte påverkar det vilka krav som ställs vad gäller moderns samtycke.71
Enligt AC innebar Sveriges anslutning till 1993 års Haagkon- vention att det tillkom regler och riktlinjer successivt, och de län- der som tillträdde konventionen anpassade sig till de krav som kon- ventionen satte upp.72
2005 skärps dokumentationskraven på sammanslutningarna men fortfarande otydligt vilka dokument som ska begäras från ursprungsländerna
Med ändringarna i LIA och etableringen av MIA 2005 skärptes kraven på sammanslutningarna på flera sätt, inte minst genom in- förandet av tvåstegsauktorisation där auktorisation gavs för Sverige respektive för de enskilda länder där sammanslutningarna ville verka.
Enligt AC fick de från 2005 direktiv från MIA om vad AC som organisation skulle efterfråga i form av information från ursprungs- länderna och vad de skulle dokumentera och arkivera.
En tidigare medarbetare vid NIA och MIA berättar att MIA valde att styra adoptionsorganisationerna genom villkor i stället för som tidigare NIA genom handbok till adoptionsorganisationerna och villkor. Villkoren för Sverigeauktorisation var generella och de uppdaterades vart femte år när Sverigeauktorisationerna skulle för- nyas. Den tidigare handboken från 1997 gällde inte längre.
Av MIA:s så kallade allmänna krav för sammanslutningar som söker auktorisation från 2005 framgår att sammanslutningen ska dokumentera hela förmedlingsverksamheten i enlighet med lagen och MIA:s villkor (det så kallade dokumentationskravet, se avsnitt 5.4.8). I villkoren för auktoriserade sammanslutningar från samma år ställs ett antal krav på dokumentation av förmedlingsarbetet. Det mesta är generella krav på dokumentation och arkivering. Det finns inte mer uttalade krav om vilka dokument som ska efterfrågas från ur-
71NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 19–20.
72Skriftligt svar från AC 250204.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
sprungsländerna än att ”All handläggning av ärenden som rör en- skilda ska dokumenteras” och ”Dokumentationen ska innehålla till- räcklig, väsentlig och korrekt information samt information om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes” och ”Till varje förmedlingsärende hörande uppgifter ska dokumenteras och samlas för sig”. Vidare står att ”Sammanslutningen ska, så snart ett visst barn föreslagits för adoption, meddela detta till de sökande och förse dem med det underlag som behövs för deras ställnings- tagande och för att socialnämnden ska kunna pröva om adoptions- förfarandet ska få fortsätta. Sammanslutningen ansvarar för att de sökande får erforderliga handlingar från utlandet för att kunna full- följa adoptionen i Sverige.”73
Detta bekräftas också av en tidigare medarbetare vid NIA och MIA som säger att det framgick av villkoren att sammanslutning- arna ansvarade för dokumentationen i akterna, men NIA och MIA preciserade inte vilka dokument som skulle begäras in eller finnas i en adoptionsakt. En anledning var att det var svårt att ställa gene- rella krav eftersom det kunde skilja sig åt mellan olika länder och i enskilda ärenden vilka handlingar som skulle finnas.74
Kraven på sammanslutningarna i dag
Enligt de nu gällande villkoren för sammanslutningarna som MFoF utfärdade 2021 ska sammanslutningarna utöver att informera om adoptionsförmedlingen också informera om risker i samband med internationell adoptionsförmedling. Under rubriken förmedling av handlingar till och från utlandet står precis som tidigare att ”Organi- sationen ansvarar för att sökande får de handlingar från utlandet som krävs för att kunna fullfölja en adoption i Sverige.” Inte heller här klargörs vilka handlingar som avses.75
AC uppger att de har utarbetat rutiner i dialog med MFoF om vilken dokumentation som ska efterfrågas från ursprungsländerna samt hur den ska dokumenteras och arkiveras. Denna dialog hålls löpande. Enligt AC finns dock fortfarande skillnader i hur omfat-
73MIA (2005), Allmänna krav för sammanslutningar som söker auktorisation och Villkor för sammanslutningar auktoriserade enligt lagen (1997:192) om internationell adoptions- förmedling.
74Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2025-02-04.
75MFoF, Villkor för adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet, 22 april 2021.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
tande informationen om barnens bakgrund är, vilket har att göra med ursprungsländernas egen lagstiftning och eventuella sekretess. AC framhåller att de länder som AC samarbetar med i dag arbetar utifrån Haagkonventionens principer och har lagar och regelverk som säkerställer att barn som adopteras internationellt har blivit tillgängliga för adoption på korrekta grunder.76
Frågan om vilken dokumentation som ska finnas i ett förmedlings- ärende är aktuell även i dag. Enligt MFoF är det svårt att ställa gene- rella krav eftersom det beror på hur barnet blivit tillgängligt för adop- tion och vilket land barnet adopterats från. Detta säger också AC.
5.4.4Ansvaret att pröva och kontrollera privata och enskilda adoptioner
Fram till 1985 hade inte någon aktör ansvar att pröva eller kontrollera privata adoptioner
Vid sidan av förmedlingen genom NIA och därefter de auktoriserade sammanslutningarna genomfördes ett stort antal privata adoptioner under 1970- och 1980-talen. År 1976 förmedlade NIA drygt 800 barn medan 900 barn kom till Sverige på privat väg.
Personer som ville adoptera på egen hand kunde ansöka om medgivande (eller förhandsgodkännande som det då hette) hos socialnämnden För att få hjälp från NIA eller AC var förhands- godkännande ett villkor. Vid de privata adoptionerna fanns inte några sådana krav och det var därför inte ovanligt att personer adopterade privat utomlands utan att ha ett medgivande. Barnet togs då till Sverige och när det väl var här ansökte adoptanterna om adoption i svensk tingsrätt utan att deras föräldralämplighet prövats.
NIA hade ingen överblick över de privata adoptionerna och hade små möjligheter att kontrollera eller stoppa dem. Det NIA kunde göra var att samla in information från bland annat social- nämnderna om omfattning, från vilka länder privata adoptioner genomfördes, förekomsten av privata förmedlare i Sverige och ut- omlands samt eventuella oegentligheter. NIA kunde polisanmäla personer som lämnade internationell adoptionshjälp utan tillstånd (9 § 1979 års lag).
76Skriftligt svar från AC 2025-02-04.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
NIA gick ut med rekommendationer till socialnämnderna att avråda från adoption vid sidan av de auktoriserade sammanslut- ningarna. I NIA:s handbok för socialnämnder från 1982 står att sökande alltid bör hänvisas till adoptionsorganisationer som aukto- riserats av NIA.
Att söka barn för adoption på egen hand, utan medverkan av svensk auktoriserad organisation, är vanskligt och bör numera avrådas gene- rellt. Utvecklingen sedan senare delen av 1970-talet har nämligen gått därhän att advokater och andra – utan särskild kompetens på området
–upptäckt att det går att göra pengar på västerlänningars barnlängtan. Adoptionerna kan gå rätt till - men i uppenbart ökande omfattning har det förekommit att handlingar förfalskas och att vägar används som inte kan godkännas från myndigheternas sida.77
I NIA:s handbok står också att socialnämnden bör informera om de garantier som de sökande får genom att adoptera via en auktori- serad adoptionsorganisation. Bland annat framhålls att en organi- sation alltid går genom en instans som gjort bedömningen att en adoption är till barnets bästa. Organisationerna vet varifrån barnen kommer· och känner till den juridiska proceduren i respektive land. De gör också noggranna granskningar av vilka pengar som betalas till vilket ändamål i barnets hemland. Organisationerna kan bevaka kostnadsutvecklingen för olika tjänster i respektive land och föra förhandlingar eller avstå från fortsatt samarbete om kostnadsök- ningarna verkar orimligt stora.78
Tidigare medarbetare vid NIA beskriver att om det var någon fråga som myndigheten drev så var det frågan om att privata adop- tioner borde begränsas.
Det fanns inga försvarare av privata adoptioner inom myndigheten. Adoptionsorganisationerna påpekade ständigt problemet med de pri- vata adoptionerna. Det var i dessa sammanhang man påpekade oegen- tligheter eller risk för oegentligheter.
77NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 25–26.
78NIA (1982), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 26.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
År 1985 får socialnämnderna ansvaret att godkänna förmedlingsväg vid adoption
Den nya organiseringen 1979 syftade till att få in den förmedling som bedrevs utan tillstånd under statlig kontroll genom NIA. En- skilda personer med kontakter i utlandet fick dock även fortsätt- ningsvis förmedla adoptivbarn utan auktorisation i enstaka fall. NIA konstaterade att de privata adoptionerna inte minskade och framförde vid flera tillfällen till regeringen att det krävdes en skärp- ning av regelverket för att komma åt problemet.
Regeringen kom 1984 med en proposition med förslag till änd- ringar i 1979 års lag och socialtjänstlagen (1980:620), SoL som in- nebar att socialnämnderna vid sin prövning av medgivande till adoption även skulle godkänna den förmedlingsväg som skulle an- vändas vid adoptionen. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1985. Enligt lagen skulle kommunernas socialnämnder pröva till- förlitligheten av det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Syftet var att göra adoptioner som skedde utan medverkan av auktorise- rad sammanslutning säkrare. Socialnämnden fick möjlighet att vägra ge sitt medgivande till att ta emot ett utländskt barn för adop- tion, om de befarade att barnet inte blivit tillgängligt för adoption på ett tillförlitligt sätt. Kravet på godkännande gällde även när adoptionen förmedlades av en adoptionsorganisation. I frågan om tillförlitligheten i förmedlingssättet skulle socialnämnden inhämta yttrande från NIA om det inte var uppenbart obehövligt. Social- nämnden skulle i sitt beslut om medgivande ange det förmedlings- sätt som beslutet gällde. Gällde det en privat adoption skulle nam- net på det förmedlande organet framgå av beslutet. Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmed- lingssätt beslutet gällde.79
Det framgår inte närmare av SoL vad som skulle ligga till grund för bedömningen av tillförlitligheten i förmedlingssättet. I NIA:s handbok för socialnämnder från 1986 beskrivs hur bedömning av förmedlingssätt vid adoption ska göras. Bland annat står att NIA ska tillfrågas om yttrande i ett tidigt skede. Av ansökningshand- lingarna ska det framgå hur barnen blir tillgängliga för adoption på den aktuella institutionen. Om ansökan gäller ett specifikt barn ska
79Prop. 1984/85:16, s. 1 och 13.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
det finnas en beskrivning av varför just det barnet lämnats för adoption.80
Under perioden 1985–1997 yttrade sig NIA i ett stort antal ärenden om förmedlingssättets tillförlitlighet. Mer principiella ärenden togs upp i nämnden för beslut, medan övriga beslutades genom delegation. Under 1980-talet behandlade NIA i genomsnitt drygt 200 ärenden per år. I början av 1990-talet ökade antalet ärenden till mellan 300–500 år men minskade från 1995 till ungefär 100 per år. Av NIA:s årsredovisningar framgår att antalet avslag inte var så många, vilket myndigheten förklarar med att sökande fått råd och information från NIA som gjorde att de valde ett annat förmed- lingssätt redan innan ärendet gick till formell prövning.81
NIA övertar 1997 ansvaret att pröva om förmedlingssättet vid enskild adoption är godtagbart
NIA uppmärksammade under de efterföljande åren att det förekom brister i socialnämndernas godkännande av förmedlingsväg. Bland annat hade socialnämnder inte inhämtat NIA:s yttrande vid enskild adoption och de hade inte prövat kontakter trots att förändringar skett vad gällde kontakten eller krav i ursprungslandet. Socialnämn- der hade också gett otydliga medgivanden med hänvisning till att NIA godkänt kontakten eller gett medgivande för förmedlingssätt som NIA avstyrkt. Det förekom också att sökande adopterat privat med ett medgivande som gällt för auktoriserad organisation. NIA polisanmälde ett misstänkt fall av illegal förmedling.82
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 tog NIA över socialnämndens ansvar att pröva om förmed- lingsvägen vid enskilda adoptioner var godtagbar. Prövningen togs bort för adoptioner som förmedlades av en auktoriserad samman- slutning. De enskilda adoptionerna begränsades också till släkting- adoptioner och adoptioner där den sökande hade särskild anknyt- ning till ett visst land och därmed speciella skäl att vilja adoptera därifrån. Vid den här tidpunkten hade antalet enskilda adoptioner minskat i antal och låg på ungefär 10 procent av det totala antalet adoptioner.
80NIA (1986), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 22–23.
81NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91 s. 10 och årsredovisning för 1997, s. 14.
82NIA informerar nr 2 1991.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Under perioden 1997–2023 har tillsynsmyndigheten prövat ungefär 30–50 ärenden om förmedlingsväg per år. Från 2020 har antalet ärenden legat på 20–30 ärenden per år.
Fortfarande bristande överblick över antalet enskilda adoptioner
MFoF ansvarar i dag för prövning av om förfarandet vid enskild adoption är godtagbart. För att enskild adoption ska tillåtas krävs att adoptionen avser ett släktingbarn eller att det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation och att myndigheten godkänt förfarandet. Med godtagbart förfarande avses att förmedlingssättet ska vara tillförlitligt och processen ska gå till på ett etiskt godtagbart sätt. Det får inte finnas risk för till exempel barnhandel. Myndighetens prövning ska göras innan barnet lämnar landet. I ansökan ska de sökande redovisa information om de kostnader som kommer att betalas i utlandet, exempelvis ersättningar till domstol, advokat, barnhem eller organisationer. MFoF fattar beslut om den sökande får eller inte får genomföra en enskild adoption. Beslutet kan överklagas till förvaltningsrätten.83
MFoF beskriver att det fortfarande saknas statistik över hur många enskilda adoptioner som genomförs per år. Anledningen är att vissa adoptioner beslutas i domstol utan att de föregåtts av en prövning av MFoF eller förmedlats genom en sammanslutning. Majoriteten av de enskilda adoptionerna i dag avser adoption av släktingbarn. Det händer också att personer som bott en period i ett visst land vill adoptera ett barn därifrån. Enskilda adoptioner sker också från länder som ingen sammanslutning har auktorisation för. MFoF uppger att de inte vet hur många av ansökningarna om enskild adoption som fullföljs. MFoF har inte heller statistik eller kännedom om hur många adoptioner från Haaganslutna länder som faktiskt genomförs. Det hör till ovanligheten att myndigheten får in adoptionsbeslutet efter att det har fattats i utlandet. Oftast är det fortsatta samtycket från socialnämnden enligt artikel 17 c det sista dokument som myndigheten hanterar. MFoF har i olika sam- manhang framhållit att det finns särskilda svårigheter att upprätt-
83https://mfof.se/internationella-adoptioner/stod-och-vagledning/att-adoptera/enskild- adoption.html, hämtad 2025-02-11.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
hålla rättssäkerheten och barnrättsperspektivet vid enskilda adop- tioner. Regleringen kring enskilda adoptioner ger liten vägledning om vilken prövning som myndigheten ska göra och den saknar också säkerhetsmekanismer som säkerställer en rättssäker adop- tionsprocess. MFoF lyfte i en slutrapportering till regeringen 2024 flera förslag som syftar till att stärka rättssäkerheten vid enskild adoption.84
5.4.5Socialnämndernas ansvar för prövning av fortsatt samtycke
Prövning av fortsatt samtycke – ett krav enligt 1993 års
Haagkonvention
I samband med att Sverige 1997 ratificerade 1993 års Haagkonven- tion infördes ett nytt moment i adoptionsprocessen – prövning och beslut om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Fort- satt samtycke prövas efter att de sökande fått ett barnbesked från det aktuella ursprungslandet och gäller ett specifikt barn. Enligt artikel 17 c i konventionen får ett barn inte överlämnas till de till- tänkta adoptivföräldrarna förrän centralmyndigheterna i båda sta- terna har samtyckt till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
Ansvaret för att pröva och besluta om fortsatt samtycke ligger på kommunernas socialnämnder. Enligt 6 kap. 14 § socialtjänst- lagen85 ska socialnämnden pröva om samtycke ska ges till att adop- tionsförfarandet får fortsätta när ett visst barn har föreslagits för adoption. Prövningen ska ske skyndsamt och senast inom två veckor från att de presumtiva adoptivföräldrarna kommit in med en anmälan om detta.
84MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S2023/02122, dnr 2023-998, s. 11 ff.
8524 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Det är oklart för socialnämnderna vilket ansvar de har för prövning av fortsatt samtycke
Ett antal familjerättssekreterare vid socialnämnden som handlägger ansökningar om fortsatt samtycke uttrycker i en intervju86 att det är otydligt vad socialnämndens prövning av fortsatt samtycke ska omfatta, särskilt vad gäller vilka adoptionshandlingar som ska kon- trolleras. Familjerättssekreterarna beskriver att det till en början var tydligt uttalat att socialnämnden hade ansvaret att säkerställa att nödvändiga adoptionshandlingarna fanns i ärendet. I sin prövning gick de igenom och granskade alla dokument och ställde frågor till den adoptionsorganisation som förmedlade adoptionen. Fokus för prövningen låg på sökandens behörighet och lämplighet att adop- tera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till. Familjerättssekreterarna menar dock att utvecklingen sedan ungefär 10–15 år gått mot att det i praktiken är adoptionsorganisa- tionerna som kontrollerar adoptionshandlingarna, till exempel bar- nets identitet, samtycke, barnets adopterbarhet och vilka övervägan- den som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. En förklaring till detta enligt familjerättssekreterarna är att det är otydligt i hand- boken för socialnämnder vilket ansvar som ligger på socialnämnden respektive de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Socialtjäns- ten ställer ibland kompletterande frågor till adoptionsorganisatio- nerna, till exempel om adoptionsorganisationen har samtalat med barnets biologiska mor om vad en svensk adoption innebär och om det finns något skriftligt samtycke till adoptionen. Det återkom- mande svaret från adoptionsorganisationerna är att de inte har fler uppgifter än de som lämnats och att det är den enda dokumenta- tion som finns om barnet. Adoptionsorganisationerna anser att socialtjänstens uppgift är att gå igenom barnets dokument med de presumtiva adoptivföräldrarna med fokus främst kring barnets be- hov av särskilt stöd, ålder med mera. Efter dialog med de presum- tiva adoptivföräldrarna undertecknas ofta handlingarna utan att socialnämnden haft möjlighet att granska relevanta dokument.87
Denna beskrivning bekräftas av en enkät till socialnämnder som utredningen Modernare adoptionsregler lät göra 2009. Enkäten be- svarades av handläggare vid socialnämnder i 59 av totalt 69 utvalda
86Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03.
87Information från Stockholms stad den 20 oktober 2024.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
kommuner och omfattade frågor både vad gällde internationella adoptioner som genomförts genom en auktoriserad sammanslutning och enskilda adoptioner. Av enkätsvaren framgick att 90 procent av socialnämnderna bedömt att de inte behövt begära in komplette- rande information om barnets hemförhållanden i ursprungslandet från sammanslutningarna. Det fåtal socialnämnder som begärt ytterligare information från sammanslutningen hade efterfrågat kompletteringar på grund av att barnet fått fel födelsedatum, att informationen om barnets hälsotillstånd varit otillräcklig eller att barnets aktuella situation eller hälsoundersökning inte varit kom- plett. Socialnämnderna uppfattade det som svårt att inhämta in- formation om barnets hemförhållanden i de adoptioner som för- medlats genom en auktoriserad sammanslutning. Anledningen var att barnen ofta var övergivna och att barnets hemland kunde ha straffbelagt föräldrar som övergav sina barn med följden att ingen visste var föräldrarna var. Många socialnämnder svarade också att de inte utredde barnets hemförhållanden utan förutsatte att barnets sociala bakgrund och de juridiska förhållandena hade utretts av den auktoriserade sammanslutningen. Endast en socialnämnd svarade att de tagit kontakt med barnets föräldrar eller andra anhöriga i barnets hemland och det gjordes genom ambassaden. Denna socialnämnd hade också inhämtat samtycke från barnets föräldrar via ambas- saden. I enkäten hade en socialnämnd svarat att samtycke ska fin- nas och att det låg utanför socialnämndens befogenhet att inhämta samtycke från föräldrarna i ett annat land.
I enskilda adoptioner inhämtade socialnämnderna i något högre grad information om barnets hemförhållanden. 30 procent av social- nämnderna svarade att de ofta begärde in sådan information. Det gjordes i de allra flesta fall genom MIA, men de kontaktade även den svenska ambassaden i det aktuella ursprungslandet eller i vissa fall även den utländska behöriga myndigheten. Även i enskilda adop- tioner uppgav socialnämnderna att det var svårt att inhämta infor- mation om barnets ursprungsmiljö och hemförhållanden. De uppgav att det kunde vara svårt att få kontakt med de biologiska föräldrarna i ursprungslandet och svårt att få fram dödsbevis från utlandet om de biologiska föräldrarna var avlidna. Det kunde även vara svårt att klargöra barnets situation i hemlandet och ta reda på vilka alterna- tiv till adoption som kunde finnas i ursprungslandet. Socialnämn- derna uppgav att det kunde vara problematiskt att bedöma om det
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
fanns adoptionsskäl eller inte och om adoptionen var till barnets bästa. De uppgav också att det förekom att de biologiska föräld- rarna ville att barnet skulle få ett bättre liv i Sverige i fråga om ut- bildning, boende och sjukvård. När det gällde äldre barn kunde det vara svårt att bedöma anpassning och anknytning. Många socialnämn- der ansåg att det var svårt att veta vad som krävdes av dem och att regelverket var otydligt. Drygt 80 procent av socialnämnderna svarade att de inte tog kontakt med barnets föräldrar i barnets hemland eller tog initiativ till att inhämta samtycke från barnets föräldrar vid enskilda adoptioner. Det fåtal socialnämnder som inhämtat samtycke hade uppmanat de sökande att presentera ett samtycke.88
Enligt handboken är det otydligt vad socialnämnderna ska pröva när det gäller fortsatt samtycke
Enligt de familjerättssekreterare vid socialnämnden som vi inter- vjuat är det alltså inte tydligt vilket ansvar socialnämnden har vad gäller prövning av fortsatt samtycke och att handboken för social- nämnderna inte ger någon vägledning.
I NIA:s handbok för socialnämnder som gavs ut 1997 hade kom- pletteringar gjorts med anledning av Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention och där beskrivs socialnämndens ansvar för pröv- ning av fortsatt samtycke. Enligt handboken ska prövningen av fort- satt samtycke säkerställa att det inte finns legala hinder i Sverige för att genomföra adoptionen. Ett motsvarande beslut fattas i barnets ursprungsland varför socialnämnden inte behövde ta ställning till ursprungslandets lagstiftning. Socialnämnden ska också kontrollera att det föreslagna barnet överensstämmer med det medgivande de sökande har. Det gäller i första hand barnets ålder men det kan också gälla andra förhållanden. De sökande ska själva ha tagit ställ- ning till om de vill adoptera det föreslagna barnet och socialsekre- teraren måste förvissa sig om att så är fallet innan samtycke lämnas till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Som underlag för beslutet ska de sökande lämna in en ansökan om behov av beslut om fortsatt samtycke och bifoga de handlingar om barnet och övrigt underlag från barnets ursprungsland som de fått genom den sammanslutning
88SOU 2009:61, bilaga 2 s. 327 ff.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
som förmedlat adoptionen. I handboken beskriver MIA vilka doku- ment som krävs enligt 1993 års Haagkonvention och som de sökande ska bifoga ansökan (se avsnitt 5.4.3). Om fortsatt samtycke inte ges ska socialnämnden eller behörigt utskott fatta beslutet. Detta bör leda till att det aktuella barnet måste föreslås en annan familj.89
Av 2008 års utgåva av handboken som gavs ut av Socialstyrelsen framgår precis som i 1997 års handbok att en bedömning ska göras av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits. Det innebär en kontroll bland annat av om sökandens medgivande stämmer överens med det specifika barnet. När det gäller den rättsliga kontrollen står att det ska kon- trolleras att det inte finns bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan medföra hinder för att adoptionen ska kunna genomföras. Som exempel anges att barn som fyllt 12 år inte får adopteras utan eget samtycke. Socialstyrelsen skriver också att om utredaren eller socialnämnden känner tveksamhet angående de rättsliga förutsättningarna så föreslås, i enlighet med förarbetena till lagen, att socialnämnden kontaktar den förmedlande adoptions- organisationen eller MIA. I en not står att förarbetena inte ger några närmare detaljer om vilken prövning socialnämnden ska göra i det här skedet av adoptionsförfarandet. Socialstyrelsen hänvisar till att en statlig utredare fått i uppdrag att överväga om det behövs tyd- ligare vägledning för denna typ av prövning då ett tidigare okänt barn föreslagits för adoption och att utredningen ska redovisa sitt uppdrag 2009.90 2008 års handbok är därmed otydligare jämfört med den föregående handboken vad gäller vilka dokument som ska kon- trolleras och vilka socialnämnden ska tillfråga om något är oklart.
I en ny version av handboken från 2014 står samma beskrivning som i 2008 års handbok, med skillnaden att Socialstyrelsen i en not endast konstaterar att det av förarbetena inte framgår närmare detaljer om vilken prövning socialnämnden ska göra när det gäller fortsatt samtycke.91
Av förarbetena till ändringarna i LIA framgår att Lagrådet ut- talade att det inte var helt klart vad en prövning enligt artikel 17 c (fortsatt samtycke) skulle gå ut på. Där framgår också att NIA
89NIA (1997), Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder. Reviderad utgåva 1997, s. 69 f.
90Socialstyrelsen (2008), Internationella adoptioner. Handbok för socialtjänsten, s. 119 f.
91Socialstyrelsen (2014), Adoption. Handbok för socialtjänstens handläggning av internatio- nella och nationella adoptioner, s. 119 f.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
och Kommunförbundet i sina remissyttranden tillstyrkte förslaget att lägga ansvaret för prövning och beslut om fortsatt samtycke på socialnämnderna medan adoptionsorganisationerna framförde att ansvaret i stället skulle läggas på dem. Som skäl för sin ståndpunkt anförde adoptionsorganisationerna bland annat att det skulle ta allt- för lång tid om socialnämnderna fick ansvaret att fatta besluten. AC framförde också att prövningen enbart avsåg frågan om det fanns legala hinder för den tilltänkta adoptionen och att det inte kunde begäras att kommunernas socialsekreterare skulle kunna kontrollera om det fanns sådana hinder. Varje fördröjning av ett beslut skulle enligt AC vara till men för barnet i utlandet. BFA framförde liknande synpunkter.92
I den senaste handboken som gavs ut av MFoF 2021 är innehål- let vad gäller fortsatt samtycke till stora delar detsamma som 2008. Där klargörs dock att prövningen är densamma oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslu- tet till Haagkonventionen eller inte. En annan skillnad är att det inte längre står att socialnämnden ska kontakta adoptionsorganisa- tionerna vid tveksamheter angående rättsliga förutsättningar för adoption. Kontakt ska tas med MFoF.93 De familjerättssekreterare som vi har intervjuat framför att om de ska ta ett större ansvar för att säkerställa adoptionshandlingar måste de få tydliga instruktio- ner om vilka handlingar som ska finnas med och hur de ska granska dessa handlingar.94
MFoF föreslog 2024 att ansvaret att pröva och besluta om fortsatt samtycke ska läggas på MFoF och även omfatta prövning av barnets bästa
MFoF slutredovisade 2024 ett regeringsuppdrag som syftade till att stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionspro- cessen. I denna rapport finns en mer utvecklad tolkning av vad som ska ingå i prövningen av fortsatt samtycke än vad som framgår av handboken. Bland annat skriver MFoF att Sverige som konventions- land har ett ansvar att vid prövningen av fortsatt samtycke noggrant
92Prop. 1996/97:91, bilaga 4, s. 106–107.
93MFoF (2021), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 95–96.
94Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka övervägan- den som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
I rapporten skriver MFoF att de identifierat brister i organise- ringen för prövning av fortsatt samtycke och att bristerna kan få negativa konsekvenser för bedömningen av barnets bästa. MFoF föreslår till regeringen att det bör utredas om ansvaret för prövning och beslut om fortsatt samtycke ska föras över från socialnämnden till MFoF och att prövningen också ska omfatta en prövning av barnets bästa. Ett liknande förslag har lämnats av den norska cen- tralmyndigheten Bufdir som ansvarar för att pröva fortsatt sam- tycke i adoptioner av barn med särskilda behov i Norge. I dessa ärenden har Bufdir konstaterat att det genomgående saknas juridisk dokumentation och att dokumentationen behöver kompletteras i samtliga ärenden. Myndigheten är oroad över att snabba processer kan leda till mindre strikt kontroll av handlingarna än vad som krävs. MFoF anser att detta är relevant också för Sverige, inte minst efter- som det finns ett skyndsamhetskrav på två veckor i lagen.
MFoF föreslår också att dagens bestämmelser om fortsatt sam- tycke bör skärpas och tydliggöras, bland annat genom att införa en skyldighet för adoptivföräldrar att ansöka om fortsatt samtycke innan adoptionen genomförs i barnets ursprungsland. Om ett så- dant samtycke inte har inhämtats ska adoptionen inte bli automa- tiskt gällande i Sverige.95
5.4.6NIA:s ansvar att godkänna utländska adoptionsbeslut
Ett adoptionsbeslut som fattas i enlighet med 1993 års Haagkon- vention gäller automatiskt i Sverige. Om ett sådant beslut har fat- tats i barnets ursprungsland är de sökande därmed barnets adoptiv- föräldrar och inget ytterligare beslut behöver fattas efter ankomsten till Sverige. Adoptivföräldern vänder sig direkt till Skatteverket för att registrera adoptionen. Detsamma gäller ett adoptionsbeslut som fattats i ett annat nordiskt land enligt förordningen (1931:429) om
95MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S2023/02122. Mars 2024, s. 3 och 9–10.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. I övriga ärenden har det i regel krävts ett god- kännande i administrativ ordning för att det utländska beslutet ska bli gällande i Sverige. Detta gäller både adoptioner som förmedlats genom auktoriserad sammanslutning och vid enskild adoption.96
Den 1 januari 1972 trädde lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption i kraft. I förarbetena konstate- rades att i ett betydande antal av de utländska adoptioner som genomfördes 1969 hade adoptionen ägt rum i barnets hemland. Starka skäl talade därför för att utländska adoptioner i största möj- liga utsträckning respekterades och fick verkan i Sverige, bland annat för att undvika haltande rättsförhållanden. Men eftersom man inte kunde räkna med att beslutet föregåtts av noggrann prövning med hänsyn till barnets bästa behövde ärendena ändå prövas i Sverige.97 Till en början godkändes besluten av Kungl. Majt, från 1975 och fram till 1977 ansvarade Justitiedepartementet för att godkänna be- sluten och därefter tog Socialstyrelsen följt av NIA och MIA vid.
I dag har MFoF ansvaret. Enligt praxis har myndigheten sedan
1982 dock inte godkänt utländska adoptionsbeslut som avser svag adoption vilket inneburit att adoptanterna har fått ansöka om ny adoption i svensk domstol.98 Vi har inte kunnat utröna hur länge praxisen att inte godkänna utländska beslut som gällde svag adop- tion pågick men i förarbetena till 2018 års lagändringar står att det förhållandet att den utländska adoptionen är svag inte i sig innebär att den inte kan erkännas. Beslut som snarare liknar fosterhemspla- ceringar kan däremot inte erkännas som adoption.99
Beslut om adoption i främmande stat får inte godkännas om beslutet skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen (ordre public). I förarbetena till 1971 års lag angavs som exempel att adoptionen framstod som en skenhandling:
En adoption som inte syftar till att upprätta en verklig familjeanknyt- ning mellan adoptanten och den adopterade torde utan vidare kunna betecknas som stridande mot svensk rättsuppfattning. Det skulle kunna tänkas att utländsk medborgare med hemvist i Sverige i sitt
96Prop. 2017/18:121, s. 26 och 123.
97Prop. 1971:113 Kung. Maj:ts proposition med förslag till lag om internationella rättsför- hållanden rörande adoption s. 31 ff.
98O. Hellberg (1988). Erkännande av internationella adoptionsbeslut. En jämförande studie, s. 120 och M. Jänterä-Jareborg (1992). The recognition and legal effects of foreign adoptions in Sweden, s. 96 och 105.
99Prop. 2017/18: 121 s. 122.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
hemland adopterade en vuxen person uteslutande i tanke att därmed underlätta för honom att få uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige och på längre sikt svenskt medborgarskap. Har den utländska adoptionen på detta sätt karaktär av skentransaktion, bör adoptionen inte tilläggas giltighet här i landet.100
Tillsynsmyndigheten redovisar antalet ärenden för godkännande av utländska adoptionsbeslut från 1980. Antalet behandlade ärenden uppgick till cirka 200–500 per år fram till 1997. Det högsta antalet ärenden var 1980 då nästan 700 utländska adoptionsbeslut godkän- des. Efter 1997 uppgår antalet ärenden till ungefär 25–50 per år, vilket förklaras av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention. De flesta ärenden för godkännande av adoptionsbeslut har avsett beslut från Bulgarien, Colombia, Polen och Rumänien. Beslutande- rätten i ärendena var delegerad till den ansvarige för juridiska frågor på NIA och MIA.101
Vi har i intervju med den juridiskt ansvarige som ansvarade för godkännanden vid NIA fått beskrivet att de sökande för att få ett godkännande av ett utländskt adoptionsbeslut skulle skicka in identi- tetshandlingar för sig själva och barnet, socialnämndens medgivande och det utländska adoptionsbeslutet (ibland kompletterat med en översättning). Granskningen omfattade en kontroll av att det ut- ländska domstolsbeslutet var ”till synes korrekt”. För att få infor- mation om de olika ländernas adoptionslagstiftning användes ett tyskt verk som uppdaterades regelmässigt. Även andra kanaler användes för att få kunskap om ländernas lagstiftning. Myndig- heten hade i allmänhet inte några direktkontakter med de aktuella länderna i prövningen. Verksamheten byggde på att man litade på andra länders myndigheter. Om alla papper såg ut att vara i ordning så godkändes beslutet. Enligt den juridiskt ansvarige hade NIA och MIA inga möjligheter att upptäcka oegentligheter i samband med sin prövning av godkännande av utländska adoptionsbeslut.102
NIA:s arbete förändrades i samband med ratificeringen av 1993 års Haagkonvention 1997 då utländska beslut från Haaganslutna länder gällde automatiskt.
Regleringen av förfarandet ändrades 2018 genom ändringar i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, för-
100Prop. 1971:113, s. 48.
101NIA, Årsredovisning för 1999.
102Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2023-10-10 och skriftligt svar 2025-03-14.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
kortad LAIS, som trädde i kraft den 1 september 2018. I dag gäller att om den som har adopterats var svensk medborgare eller hade sin hemvist i Sverige när adoptionsförfarandet inleddes, ska MFoF godkänna det utländska adoptionsbeslutet för att beslutet ska gälla i Sverige. Myndigheten får även godkänna beslut om utländsk adop- tion i två andra situationer. Den ena situationen är då adoptionen inte har genomförts i enlighet med LIA men det finns synnerliga skäl och det vore stötande att inte godkänna adoptionsbeslutet. Den andra situationen är vid adoption som har meddelats av be- hörig myndighet i ett annat land än barnets hemland (ett så kallat tredjeland) och det fanns skälig anledning till att saken prövades i den andra staten.103 I förarbetena lades det till ytterligare exempel på ordre public-förbehåll. Förutom att adoptionen framstår som en skenhandling angavs att adoptionsbeslutet hade meddelats i strid med grundläggande processuella krav på att berörda personer får komma till tals eller att adoptionen har föregåtts av ett olovligt bortförande.104 Det var alltså först med LAIS som lagstiftaren gav exempel på att ett utländskt adoptionsbeslut inte fick godkännas om det till exempel saknades samtycke från vårdnadshavare eller barnet eller om adoptionen föregåtts av ett olovligt bortförande.
MFoF har för perioden från 2020–2023 prövat 15–20 ärenden om utländska adoptionsbeslut per år.
5.4.7Domstolarnas ansvar att utreda och besluta om adoption
Adoptionsärenden som utreds och beslutas av domstol
Om det inte finns ett gällande utländskt beslut om adoption behö- ver svensk domstol fatta ett beslut om adoption. Svensk domstol får ta upp en ansökan om adoption om barnet eller någon av sökan- den har hemvist i Sverige eller om det med beaktande av annan an- knytning till Sverige finns särskilda skäl att ansökan prövas här (2 § LAIS). De grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas i alla adoptionsärenden i svensk domstol. Det innebär att samma materiella regler gäller oavsett om det är en nationell eller interna-
103MFoF, Årsredovisning för 2020, s. 34–35.
104Prop. 2017:18:121, s. 170 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
tionell adoption. Under årens lopp har det förts diskussioner om svensk eller utländsk lag ska tillämpas på samtycke vid internatio- nell adoption. Att kravet på moderns samtycke ska bedömas enligt svensk rätt har emellertid alltid bestått.105 Däremot infördes i sam- band med 2018 års ändringar i 4 kap. föräldrabalken en ett undan- tag för samtycke om det finns synnerliga skäl. Vilka adoptionsären- den som har beslutats av svensk domstol har förändrats över tid.
I de fall det inte har fattats ett beslut om adoption i ursprungslandet har adoptionen beslutats i svensk domstol
I de fall det inte fattades något beslut om adoption i barnets hem- land måste adoptivföräldrarna ansöka om adoption i svensk dom- stol. Barnavårdsnämnden och senare socialnämnden skulle lämna yttrande över ansökan med en sammanfattande bedömning och rekommendation om beviljande eller avslag till adoption.106
I vissa fall har adoption beslutats i svensk domstol trots att det fattats ett beslut om adoption i ursprungslandet
Enligt ett beslut av NIA 1982 uppmanades adoptanter som hade ett svagt adoptionsbeslut i barnets ursprungsland att ansöka om ny adoption i svensk domstol.107 NIA motiverade detta med att ”vissa mindre juridiska osäkerhetsmoment elimineras om en svensk dom i stället kan erhållas”. NIA:s beslut har kritiserats bland annat eftersom verkningarna av ett godkännande av ett beslut om adop- tion från ett annat land är desamma som ett beslut som meddelats i svensk domstol. Att inte erkänna svaga adoptionsbeslut innebar därmed en onödig kostnad för adoptanterna och en extra arbets- belastning på domstolarna.108 Vi har inte kunnat utröna hur länge praxisen att inte godkänna utländska beslut om svag adoption på- gick men i förarbetena till 2018 års lagändringar står att det förhål- landet att den utländska adoptionen är svag inte i sig innebär att
105E. Sandström (2024). Kraven på vårdnadshavarens samtycke vid internationella adoptioner. Examensarbete i civilrätt, särskilt familjerätt, s. 47.
106Socialstyrelsen (1974). Adoption av utländska barn. Barnavårdsnämndernas handläggning av internationella adoptionsärenden, s. 4–5.
107M. Jänterä-Jareborg (1992), s. 96 och 105.
108O. Hellberg (1988), s. 119 f.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
den inte kan erkännas. Beslut som snarare liknar fosterhemsplace- ringar kan däremot inte erkännas som adoption.109
I vissa fall har svensk domstol även beslutat om adoption trots att beslut om stark adoption enligt lag ska fattas i barnets ursprungs- land. Det gäller till exempel adoptioner från Colombia fram till slutet av 1980-talet då barn i många fall lämnade landet innan det slutliga adoptionsbeslutet fattats. Eftersom adoptionsbesluten ibland dröjde eller inte kom alls bestämde NIA att beslut om adoption i dessa ärenden skulle fattas i svensk domstol för att säkerställa bar- nets rättigheter och för att adoptivföräldrarna skulle kunna ansöka om svenskt medborgarskap för barnet i väntan på det slutliga adop- tionsbeslutet. Samma problem uppmärksammades i Norge som diskuterade frågan med den colombianska barnskyddsmyndigheten ICBF. ICBF avrådde dock Norge från att fatta ett beslut om adop- tion innan det att frågan avgjorts rättsligt i Colombia, vilket Norge respekterade.110 Även i andra fall och för andra länder har ärenden av olika skäl beslutats i svensk domstol trots att det inte fattats ett adop- tionsbeslut i ursprungslandet, exempelvis i adoptioner från Sri Lanka.
Domstolarnas utredningsansvar har varit detsamma fram till 2018 då ändringar gjordes i föräldrabalken
Domstolens utredningsansvar i adoptionsärenden där det krävs ett svenskt adoptionsbeslut har i stora delar varit detsamma sedan de internationella adoptionerna startade på 1960-talet. År 2018 för- ändrades reglerna för hur utredningen i adoptionsärenden som gäller barn (nedan adoptionsutredningen) hämtas in och genom- förs i syfte att möjliggöra en effektivare adoptionsprocess och höja kvaliteten på adoptionsutredningarna. Före lagändringen begärde domstolen ett yttrande från socialnämnden. Socialnämndernas yttrande föregicks av en utredning som gjordes av socialförvalt- ningen. Från 1 september 2018 ska domstolen i stället ge social- nämnden i uppdrag att utse någon att genomföra utredningen. Det innebär att socialnämnden har huvudmannaskap för adoptionsutred- ningen och ansvarar för att en utredning kommer till stånd i enlighet med domstolens begäran. Socialnämnden prövar dock inte innehållet
109Prop. 2017/18:121 s. 122.
110Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner. Delrapport om Ecuador og Colombia.
22januari 2025, s. 141 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
i adoptionsutredningen eller lämnar ett eget yttrande till domstolen. I stället är det utredaren som redovisar sitt uppdrag direkt till dom- stolen.111 Det är oklart i vilken utsträckning de genomförda lag- ändringarna har medfört en faktiskt höjning av kvaliteten i utred- ningarna.
Domstolens utredningsansvar
Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Utred- ningsskyldigheten varierar beroende på om det är fråga om adop- tion av ett barn eller om det är fråga om en vuxenadoption. Vad som krävs av domstolen beror även på omständigheterna i övrigt i det enskilda ärendet. Ett ärende om adoption är indispositivt och domstolen har därför ytterst ansvaret för att utredningen i adop- tionsärendet är tillräcklig. Det innebär inte en skyldighet att all- mänt efterforska förhållanden som kan leda till ett bifall eller avslag till ansökan. I stor utsträckning ankommer det framför allt på sökan- den att själv ta fram utredningen. Ett problem med detta är att vissa sökande inte vet vilka handlingar som ska ingå i adoptionsutred- ningen, exempelvis vad gäller dokument om barnets ursprung och biologiska föräldrars samtycke, och att de inte heller får tydliga svar från kommunen och ibland inte heller från MFoF när de frå- gar.112 Om domstolen saknar ett klarläggande i en fråga som är av avgörande betydelse för utgången, ankommer det på domstolen att genom materiell processledning försöka få till stånd ett sådant klar- läggande. Domstolen ska genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i underlaget. Enligt upp- gift vet inte tingsrätten alltid vilka uppgifter och dokument från barnets hemland som ska ingå i adoptionsutredningen. Det före- kommer att kommunen får in ofullständiga redogörelser från tings- rätten.113 Utredningsskyldigheten tar sikte på bland annat förhål- landena hos sökanden och den som sökanden vill adoptera och huruvida ersättning eller bidrag till barnets underhåll har lämnats eller utlovats.
111Prop. 2017/18:121 s. 69.
112Skriftlig kommentar från expert 2025-04-01.
113Skriftlig kommentar från expert 2025-04-01.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Domstolens utredningsansvar fullgörs till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning
Vid adoption av barn fullgörs utredningsskyldigheten till stor del genom socialtjänstens adoptionsutredning. Domstolen ska be- stämma en viss tid inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det behövs, får rätten förlänga denna tid. Domstolen ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Domstolen får ange riktlinjer för adoptionsutredningen (4 kap. 14 § föräldrabalken). Även om det är domstolen som har det slutliga ansvaret för att utredningen i ären- det är fullständig är tanken att utredningen ska vara genomförd i och med att adoptionsutredningen överlämnas.114
Den som genomför en adoptionsutredning ska utreda om förut- sättningarna för adoption är uppfyllda och redovisa det som kommit fram direkt till domstolen med ett förslag till beslut. Utredaren ska alltid försöka klarlägga barnets och föräldrarnas inställning (4 kap.
15 § föräldrabalken). MFoF har meddelat allmänna råd för hur en adoptionsutredning ska gå till.115 Enligt de allmänna råden bör ut- redaren undersöka barnets hem- och familjesituation samt möjliga alternativ till adoption. Utredaren bör i samtal med barnets för- äldrar undersöka deras inställning till adoptionen. Om barnets för- äldrar även är vårdnadshavare för barnet, bör utredaren informera föräldrarna om vad adoptionen och ett samtycke till den innebär. Om det redan finns ett samtycke i ärendet, bör utredaren bland annat undersöka omständigheterna kring hur samtycket lämnades samt om föräldrarna har fått sådan information att samtycket kan godtas. Om utredaren bedömer att det finns anledning att kontrol- lera en lämnad uppgift från ursprungslandet, bör denne själv eller genom svensk utlandsmyndighet ta kontakt med myndigheter i ursprungslandet. I förarbetena står att om barnet eller föräldrarna har sin hemvist utomlands kan det i praktiken vara svårt för utreda- ren att få direkt kontakt med dem. Utredningsskyldigheten är därför begränsad till vad som är möjligt och rimligt att få fram inom ramen för en adoptionsutredning som ska bedrivas skyndsamt. Utredaren ska göra rimliga ansträngningar för att få fram en inställning, om det inte står klart att det är omöjligt. Enbart det förhållandet att ett barn eller en förälder finns i ett annat land innebär inte att utredaren kan
114Prop. 2017/18:121 s. 68.
115MFoF. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
avstå från att försöka kontakta barnet eller föräldern när det be- hövs.116 JO har kritiserat en socialnämnd vars utredare inte försökt få kontakt med tre barn i Uganda för att höra deras inställning till adoptionen. JO konstaterade att utredarna genom sin underlåten- het åsidosatt en bestämmelse som är av grundläggande betydelse när det gäller barns rättigheter.117 Enligt MFoF:s allmänna råd bör det av utredningsrapporten framgå vilken information som har lämnats till barnet och barnets föräldrar och vårdnadshavare om innebörden av adoption och av ett lämnat samtycke, på vilket sätt barnets rätt att komma till tals har beaktats, vilken inställning bar- net och barnets föräldrar och vårdnadshavare har till adoptionen, vilka samtycken som har lämnats och en bedömning av dessa, och om ersättning eller bidrag till barnets underhåll har lämnats eller utlovats.118
Yttrande från Migrationsverket
Om den som sökanden vill adoptera inte är svensk medborgare och inte heller har permanent uppehållstillstånd eller permanent uppe- hållsrätt i Sverige, ska domstolen inhämta ett yttrande från Migra- tionsverket, om det inte är obehövligt (4 kap. 17 § föräldrabalken). Det är framför allt då adoptionen förmedlas av en auktoriserad adop- tionorganisation och avser ett på förhand okänt barn som det kan anses obehövligt att inhämta ett yttrande. Ett yttrande ska som regel inhämtas vid vuxenadoption och vid adoption av ett barn som sökan- den har en relation till sedan tidigare.119
Domstolarna utgår i regel från det underlag som socialtjänstens utredare presenterar
Vi har intervjuat några domare för att få en beskrivning av hur tingsrätten i praktiken har arbetat med adoptionsutredningar och vad som ingår i utredningen.120 Enligt de domare som vi talat med
116Prop. 2017/18:121 s. 156 f.
117JO 2009/10 s. 321.
118MFoF. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
119Prop. 2017/18:121 s. 80 f. och 159.
120Intervjuer med domare vid tingsrätter, 2023-03-20 och 2023-02-16.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
har tingsrättens handläggning av internationella adoptioner sett ut på ungefär samma sätt över tid. Tingsrätten uppdrar åt socialnämn- den att utse någon att utföra en adoptionsutredning. I tingsrättens egen utredning i adoptionsärendet görs ”rimliga” efterforskningar om det finns samtycke till adoption. Tingsrätten kan kontakta aktuella personer i ursprungslandet skriftligt, oftast genom e-post. Tingsrätten översätter handlingar till det aktuella språket och de personer som befinner sig utomlands får svara på sitt språk. Om brevet kommer tillbaka för att mottagaren inte har kunnat hittas så kan tingsrätten inte göra något mer. Den får utgå från de uppgifter som finns i handlingarna. Som en sista åtgärd kan tingsrätten kon- takta ambassaden i det aktuella ursprungslandet.
Möjligheterna att konstatera om det förekommit oegentligheter i utlandet är små enligt de domare som vi talat med. Tingsrätten kan ”inte gå bakom” och kontrollera det som står i adoptionshand- lingarna, till exempel om föräldrarna uppges vara okända. De kan inte heller ifrågasätta om ett barn exempelvis har ”blivit lämnad på en trappa”. Tingsrätten får godta de uppgifter de kan få. Tingsrät- ten kan inte heller förelägga utländska myndigheter att inkomma med kompletterande underlag. För att kunna agera måste det fin- nas indikationer på att något är fel. I de allra flesta fall ser ärendena korrekta ut och dokumenten är i sin ordning. Tingsrätten godtar också socialtjänstens utredning, som i stora delar bestått av samma underlag över tid.
En domare konstaterar att Sverige i hög grad litar på de länder som vi samarbetar med när det gäller internationella adoptioner. Domarna konstaterar också att det är svårt att göra något mer för att förhindra oegentligheter utifrån de regler som finns i Sverige i dag. För att kunna göra detta skulle tingsrätterna behöva kunna ta reda på mer om adoptionsprocessen i barnens ursprungsländer.
Vi har fått information om att det fram till 1980-talet var vanligt att tingsrättsnotarier med endast 1 ½ års tjänstgöring handlade adoptionsärenden vid tingsrätterna. Frågan aktualiserades dock i en proposition 1981 där detta inte bedömdes som lämpligt. Reger- ingen hänvisade till 19 § andra stycket tingsrättsinstruktionen där det framgick att tingsrättsnotarier inte fick förordnas att handlägga ärenden som var av vidlyftig eller svår beskaffenhet eller vars avgö- rande av annan orsak krävde särskild erfarenhet. Regeringen kon- staterade att ärenden om internationella adoptioner torde anses
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
höra till denna kategori, även om de inte rörde några motstridiga intressen i sig.121 Även i dag är det dock ofta de yngre juristerna på tingsrätten, notarierna, som handlägger adoptionsärenden medan domarna beslutar.122
Handläggningsstöd för tingsrätternas utredning av adoptioner
Domstolsverket har tagit fram ett handläggningsstöd för hur dom- stolarna ska handlägga adoptioner. Det uppdaterades senast 2020. Före 2020 hade Domstolsverket en ärendehandbok som innehöll ett avsnitt om adoptioner. Det fanns även ett avsnitt om adoptio- ner i Domstolsverkets expedieringshandbok.123 Vissa tingsrätter har även tagit fram ett eget beslutsstöd för handläggning av adoptioner.
Domstolsverkets handläggningsstöd behandlar bland annat vilka krav som ställs på samtycke till adoption. Av handläggningsstödet framgår exempelvis att det finns undantag för samtycke när en ut- ländsk myndighet har uppgett ”förälder okänd”. Där framgår också att praxis blivit att om barnet lämnat sitt hemland med vederbörliga beslut från myndigheterna i landet får det antas ha gjorts vad som är möjligt för att utröna föräldrarnas inställning. När det gäller krav på att höra barnets föräldrar kan det vid internationell adoption finnas anledning till försiktighet enligt Domstolsverket. Detta kan jämföras med nationell adoption där det ställs långtgående krav på efterforskningar innan hörandet kan underlåtas. Vid internationell adoption bör kontakt först tas med den förmedlande adoptions- organisationen, MFoF eller Migrationsverket. Som huvudregel bör barnets föräldrar inte kontaktas om adoptionen förmedlats genom auktoriserad adoptionsorganisation. I dessa fall kan man enligt Dom- stolsverket utgå från att adoptionen skett med vederbörliga tillstånd. Finns utländska samtyckeshandlingar på annat språk än engelska får det avgöras från fall till fall huruvida översättning behövs.124
Göteborgs tingsrätt har tagit fram ett eget beslutsstöd för hand- läggning av adoptioner. Av beslutsstödet framgår att tingsrätten vid sitt avgörande ska ge barnets bästa störst vikt och att ett barn endast får adopteras om det med beaktande av samtliga omständigheter är
121Prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption, s. 15.
122Skriftlig kommentar från expert 2025-03-24.
123E-post från Domstolsverket 231010.
124Domstolsverkets handläggningsstöd för adoption februari 2020.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
lämpligt. Vårdnadshavarens inställning till adoptionen ska klargöras även när vårdnadshavaren är på okänd ort. Om sökanden inte kan göra detta ska tingsrätten göra ”rimliga efterforskningar” för att klargöra vårdnadshavarens inställning. Det handlar om en avväg- ning mellan å ena sidan behovet att fastställa vårdnadshavarens inställning och å andra sidan det arbete som skulle krävas för detta. Vad som är rimliga ansträngningar beror enligt beslutsstödet på omständigheter i det enskilda fallet och det är ytterst varje enskild domare som bedömer vilka åtgärder som tingsrätten behöver vidta. Tingsrätten kan i undantagsfall ta kontakt med svenska ambassaden i det aktuella landet, men ambassaderna har ofta begränsade möjlig- heter att få information om personen. Om det finns ett utländskt adoptionsbeslut i akten går det eventuellt att hitta uppgifter om föräldern där.125
Ansvarsfördelningen mellan domstol och socialnämnd i adoptionsutredningar upplevs som oklar
Vi har intervjuat ett antal familjerättssekreterare vid några social- nämnder för att få en beskrivning av hur de ser på ansvarsfördel- ningen mellan domstolen och socialnämnden i adoptionsutred- ningar.126 Av intervjuerna framgår att utredarna vid socialnämnden upplever att det är otydligt vad tingsrätten respektive socialnämn- den ska utreda när det gäller internationella adoptioner. Familje- rättssekreterarna menar att tingsrätten bör inhämta och säkerställa att de juridiska dokumenten finns, som till exempel samtycken. Tingsrätten bör också säkerställa att det inte utbetalats någon eko- nomisk ersättning för barnet. Detta anser de att tingsrätten bör göra innan de ger socialnämnden ett utredningsuppdrag. Social- nämnden har inte alltid kännedom om vilka samtycken som redan inkommit till domstolen. Nämnden behöver få tydliga uppdrag om befogenheter och ansvar att söka barnets ursprungsföräldrar för att försöka inhämta samtycke. Av de familjerättssekreterare som vi in- tervjuat hade endast en kontaktat ursprungslandet och undersökt om samtycke fanns. Denna utredare ringde också alltid och dubbel- kollade om underlagen från tingsrätterna stämde, till exempel när
125Göteborgs tingsrätt, Adoption: Beslutsstöd för handläggning, senast uppdaterad 2020-10-22.
126Möte med familjerättssekreterare från Kalmar kommun och två stadsdelar i Stockholm stad 2024-12-03.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
det gällde samtycke. I ett fall talade utredaren med en biologisk far som sa att han inte alls ville lämna samtycke, trots att det fanns samtyckesdokument i ärendet.
MFoF har på förfrågan gett olika svar till socialtjänsten om vad som förväntas av socialnämndens utredningar. Familjerättssekrete- rarna framhåller att de behöver tydliga riktlinjer från MFoF efter- som det är svåra ärenden som socialnämnden ska hantera. De ska avgöra ett barns framtida liv.
5.4.8Dokumentationsansvar för adoptionsförmedlingen
Rätten till kännedom om ursprung
Att som adopterad person ha tillgång till dokumentation om sin adoption och information om sin bakgrund är en central rättighet. I de allra flesta fall är det också en förutsättning för att kunna söka sitt ursprung.
Vi har i kontakter med olika adoptionsorganisationer som för- medlat adoptioner fått beskrivet att det inte funnits krav på doku- mentation förrän 2005 och att det dessförinnan inte var tydligt vil- ken dokumentation som skulle sparas och finnas i adoptionsakterna. Adoptionsorganisationerna beskriver också att man i början av 1970-talet inte förstod hur viktigt det var med dokumentationen. Var det extrem fattigdom tänkte man att man gjorde något bra om barnet adopterades. Man tänkte inte på barnets rätt till sitt ursprung och akterna var därför ofta tunna.
Krav på dokumentation fanns redan i auktorisationsvillkoren 1981 och i handböcker för adoptionsorganisationer
Vår genomgång av auktorisationsvillkor och handböcker till adop- tionsorganisationer och socialnämnder visar dock att det fanns krav på dokumentation redan i början av 1980-talet, dvs. kort efter att sam- manslutningarna fick ansvaret att förmedla utländska barn till Sverige.
Redan i de auktorisationsvillkor som utfärdades i november 1981 framgår att sammanslutningarna, då barnet anlänt till Sverige, ska översända kopia av samtliga handlingar rörande barnet till social-
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
nämnden.127 I NIA:s handbok för socialnämnder från 1982 stod på motsvarande sätt att socialnämnderna skulle arkivera handlingar som gällde barnets ursprung och bakgrund.128 Av NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1983 framgick att sammanslut- ningen ansvarade för att skicka kopior på handlingarna till social- nämnden när adoptivföräldrarna anlitat en auktoriserad adoptions- organisation för förmedlingen.129
Enligt NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1983 framgår att:
Organisationen bör arbeta för att få så mycket kännedom som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhållanden och vidarebefordra denna information till adoptivföräldrarna och socialnämnden. För att säkerställa att handlingar finns tillgängliga, om barnet senare önskar uppgifter om vad som hänt innan barnet kom till adoptivföräldrarna och om föräldrarnas handlingar av någon anledning förekommit, bör kopior finnas hos socialnämnden. Organisationen ska därför, så snart barnet anlänt till familjen, översända alla uppgifter den har om barnet till socialnämnden. Det kan vara brev från barnhemmet, läkarintyg, födelseattest m.m. Denna skyldighet innebär att organisationen alltid måste ta kopior av alla handlingar med uppgifter om barnet innan familjen får originalen. I de fall sökande får handlingar då de själva hämtar sina barn måste organisationen begära att få kopior för att sända till socialnämnden eller förvissa sig om att familjen översänder kopior till socialnämnden. Det innebär också att organisationen alltid bör informera kontaktpersonerna i ett annat land om den vikt som från svensk sida fästs vid öppenhet när det gäller barnets bakgrund. Organisationen bör också i sin information till blivande adoptivföräld- rar i alla sammanhang framhålla vikten av att ta tillvara så mycket som möjligt av information om barnets bakgrund och att successivt berätta för barnet om dess ursprung allt eftersom barnet kan tillgodogöra sig sådan information.130
Med Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention 1997 kom också ett krav på att sammanslutningen skulle förse socialnämnden med den information om adoptionen som socialnämnden behövde för att kunna fatta sitt beslut om fortsatt samtycke. Sammanslut- ningarna skulle informera om vilka beslut som redan var fattade i ursprungslandet, vilka dokument som fanns från ursprungslandet
127NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internatio- nell adoptionshjälp, dnr 69:303/81.
128Statens nämnd för internationella adoptioner (1982). Internationella adoptioner. Handbok för socialnämnder, s. 9 och 50 ff.
129NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 18.
130NIA (1983), s. 18–19.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
och vilka ytterligare beslut och handlingar som skulle komma att finnas när barnet anlände till familjen. När det gällde uppgifter om barnets bakgrund är skrivningarna ungefär desamma som i 1983 års handbok.131
År 2005 införs lagkrav om dokumentation
Dokumentationsfrågan togs upp i 2003 års adoptionsutredning. Utredningen konstaterade att sammanslutningarna inte hade någon lagreglerad dokumentationsskyldighet för förmedlingsarbetet. Det var inte heller reglerat hur befintliga handlingar skulle tas om hand när en sammanslutning upphörde med förmedlingsverksamheten. Det var enbart i NIA:s generella villkor för auktorisation som det framgick att sammanslutningen ansvarade för att samtliga hand- lingar rörande barnet överlämnades till socialnämnden. Utred- ningen föreslog därför att sammanslutningens skyldighet enligt auktorisationsvillkoren skulle lagfästas. 132
Enligt 8 b § LIA är en auktoriserad sammanslutning skyldig att dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen ska ut- visa beslut och åtgärder som vidtas i ärenden samt faktiska omstän- digheter och händelser av betydelse. Dokumentationen ska bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer. Kopia av handlingar som avser en viss adop- tion ska skickas till socialnämnd. Om sammanslutningen upphör med sin förmedlingsverksamhet, ska dokumentation av förmed- lingsverksamheten överlämnas till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd för förvaring.
I MIA:s uppdaterade villkor från 2005 står att sammanslutningen ska tillgodose följande i sin dokumentation av förmedlingsarbetet:
•Dokumentation av förmedlingsarbetet ska ske genom ordnande och bevarande av upprättade och inkomna handlingar.
•All handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumente- ras. Även uppgifter som inte direkt rör ett enskilt adoptions- ärende, till exempel uppgifter om den förmedlingskontakt sam- manslutningen har i ett visst land ska dokumenteras.
131NIA (1997). Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer.
132SOU 2003:49, s. 172 ff.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
•Dokumentationen ska innehålla tillräcklig, väsentlig och korrekt information samt information om vem som har gjort en viss an- teckning och när anteckningen gjordes.
•Dokumentation om varje land ska samlas för sig och bör delas upp på förmedlingskontakter.
•Till varje förmedlingsärende hörande uppgifter ska dokumente- ras och samlas för sig.
•Handlingarna ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem.133
Dessa krav gäller även i dag.134 Det innebär att det fortfarande är oklart vilka dokument som ska ingå i en adoptionsakt.
5.4.9Det har inte funnits och finns inget ansvar att utreda historiska oegentligheter i internationella adoptionsärenden
Inte någonstans i lag eller förordning talas om ansvar eller uppdrag som rör oegentligheter vid internationella adoptioner. Det som framgår är att auktoriserade adoptionsorganisationer enligt 8 a § LIA skyndsamt ska meddela tillsynsmyndigheten sådana föränd- ringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållan- den i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Syftet med bestämmelsen är att adoptionsmyndigheten snabbt ska få sådan information som behövs i tillsynen.
Även om 1993 års Haagkonvention syftar till att upprätta garantier för att säkerställa att internationella adoptioner sker med beaktande av barnets bästa och med respekt för dess grundläggande rättigheter samt att upprätta ett system för samarbete mellan konventions- länder för att bland annat förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn, så pekar den inte ut aktörer som har ett an- svar att agera för att upptäcka eller utreda oegentligheter i interna- tionella adoptioner. Vid avslöjandena om oegentligheter i adoptioner
133MIA (2005), Villkor för sammanslutningar auktoriserade enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
134MFoF (2021), Villkor för adoptionsorganisationernas förmedlingsverksamhet, Skellefteå
22april 2021.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
från Chile 2018 och i adoptioner till Sverige från flera andra länder 2021 konstaterade MFoF som centralmyndighet att de enligt kon- ventionen inte hade något uppdrag att utreda oegentligheter som inträffat tillbaka i tiden.
Det är först i HCCH:s vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter (Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption) från 2023 som det framgår riktlinjer för hur länder ska agera vid upptäckt av oegentligheter. Där står att staterna ska utveckla tillgängliga och effektiva system för att göra det möjligt för adopterade personer att rapportera missbruk samt söka rättvisa och gottgörelse. Staterna ska samordna och stödja de insatser som görs av myndigheter och organ som arbetar för att upp- täcka, ta emot och hänvisa fall av olagliga adoptioner. Vidare ska staterna bistå adopterade personer, ursprungsföräldrar och adop- tivföräldrar som drabbats av olagliga ageranden vid internationella adoptioner. Det kan handla om att tillhandahålla information i ärendet samt information om vilka olika tjänster och stöd som finns.135
MFoF skriver i slutrapporten för det så kallade rättssäkerhets- uppdraget att HCCH konstaterat att det finns risk för att oegentlig- heter inom internationella adoptioner fortfarande kan förekomma. Det är därför viktigt att länderna identifierar faktorer som möjlig- gör och bidrar till förekomsten av oegentligheter vid internationell adoption och vidtar åtgärder för att förebygga dessa faktorer. Län- derna behöver också stärka kontrollen och tillsynen över sina aktö- rer och över adoptionsprocessen. MFoF pekar på att myndigheten saknar möjligheter att fatta interimistiska beslut vilket innebär att det finns en risk att illegala och oetiska adoptioner genomförs under den tid MFoF utreder exempelvis inkomna uppgifter om oegentlig- heter inom adoptionsverksamheten i ett visst land. MFoF hänvisar också till att HCCH 2023 lanserat Toolkit som syftar till att kunna identifiera, förebygga och hantera oegentligheter vid internationell adoption. Toolkit skulle enligt MFoF kunna vägleda myndigheten
i bedömningar vid auktorisation av ursprungsländer men också fun- gera som stöd i myndighetens tillsynsverksamhet. MFoF kan också behöva ta fram nya villkor för auktorisation, vägledningar och rikt-
135Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption. 2023, s. 35.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
linjer för myndighetens interna arbete men också i rollen som till- synsmyndighet för adoptionsorganisationerna.136
5.5Auktorisationsverksamheten
Utredarens bedömning: Auktorisationsprocessen i den interna- tionella adoptionsverksamheten är en central kontrollfunktion för att säkerställa att förmedlingsverksamheten hanteras av adop- tionsorganisationer som uppfyller lagkraven och att Sverige sam- arbetar med ursprungsländer som uppfyller kraven på barnets bästa och rättssäkerhet i adoptionsprocessen.
Ända fram till 2005 var auktorisationsprocessen inriktad på prövning av adoptionsorganisationerna och inte på de enskilda länder som organisationerna skulle samarbeta med. Krav på land- auktorisation infördes först 2005. Att förhållandena i barnens ursprungsländer under lång tid inte formellt prövats i auktori- sationsförfarandet är en stor svaghet i systemet eftersom det är genom prövning av förutsättningarna i ursprungsländerna som en rättssäker adoptionsprocess utifrån barnens bästa kan säker- ställas och risker för oegentligheter förebyggas.
Tillsynsmyndigheten har beviljat auktorisation för ett stort antal länder vilket påverkat förutsättningarna för kontroll och tillsyn. Myndigheten har vid flera tillfällen lyft till regeringen att den inte haft verktyg att avslå auktorisationsansökningar eller att direkt kunna dra tillbaka auktorisation när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerar enligt kraven. Skärpta auktorisationskrav i lag infördes 2005 och 2009. Samtidigt har myndigheten aktivt valt att auktorisera fler länder för att under- lätta adoptionsverksamheten och använt reparerande villkor vid landauktorisation för att kunna bevilja auktorisation trots bris- ter i ursprungsländers reglering och adoptionsprocess.
Tillsynsmyndigheten har inte i tillräcklig grad problematiserat eller ifrågasatt de risker som donationer och vårdavgifter vid inter- nationell adoption kan medföra. Myndigheten har under lång tid godtagit de avgifter som sammanslutningarna betalat till ursprungs- länderna. Trots skärpta krav på kostnadsredovisning från 2005,
136MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S 2023/02122, mars 2024, s. 5 f.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
har tillsynsmyndigheten haft svårt att få kontroll på sammanslut- ningarnas redovisning av kostnader i utlandet.
5.5.1De svenska adoptionsorganisationerna har haft auktorisation för ett stort antal länder
Efter organisationsreformen 1979 då ansvaret för adoptionsför- medlingen övergick till ideella sammanslutningar fick NIA ansvaret att pröva och besluta om auktorisation för de adoptionsorganisa- tioner som ansökt om att få förmedla internationella adoptioner. Auktorisationsansvaret övergick 2005 till MIA och från 2016 an- svarar MFoF för auktorisation av adoptionsorganisationerna.
Antalet auktoriserade adoptionsorganisationer har inte varierat så mycket över tid – från som mest åtta när förmedlingen genom adoptionsorganisationer startade 1979 till dagens två auktoriserade organisationer. Från det att den nya organiseringen för den interna- tionella adoptionsverksamheten infördes 1979 och fram till i dag har tillsynsmyndigheten beviljat auktorisation för totalt 15 adop- tionsorganisationer och 59 länder. Innan 1979 förmedlades adop- tioner från ytterligare nio länder genom NIA och AC och NIA. Tar man även med dessa länder har internationella adoptioner för- medlats från 68 länder till Sverige från 1973 fram till i dag.
Antalet auktoriserade länder per år har varierat över tid. Det högsta antalet auktoriserade länder var 2009 då tillsynsmyndigheten godkände 37 landauktorisationer. Det kan jämföras med 2024 då adoptionsorganisationerna hade auktorisation för tolv länder.137 AC har haft auktorisation för 54 länder, BFA för knappt 20 länder och FFIA för 14 länder. Övriga auktoriserade sammanslutningar har haft auktorisation för mellan 1–8 länder. Sammanslutningarna kan även ha flera samarbetskontakter i ett land.
Det kan finnas flera anledningar till att sammanslutningarna an- sökt om auktorisation för många länder. AC skriver i sin verksam- hetsberättelse 1981 att de satsat stora resurser den senaste 5-års- perioden för att få fler kontakter i länder som de redan samarbetade med eller i nya länder. Skälen till detta var att antalet sökande och därigenom väntetiderna för adoption ökat år från år och att stopp i barnens ursprungsländer visat hur sårbar verksamheten var och hur
137MFoF, Årsredovisning 2024, s. 53.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
lång tid det tog att ersätta en förlorad samarbetskontakt med en ny. AC hade också beslutat att avsluta samarbetet med ett par kontak- ter som inte arbetade på ett sätt som var förenligt med AC:s policy och etik.138
Antalet auktoriserade sammanslutningar och antal auktoriserade länder över tid framgår av figur 5.2.
Figur 5.2 Antal auktoriserade sammanslutningar och antal auktoriserade länder 1979–2023
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1979/80 |
1982 |
1984 |
1986 |
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
2004 |
2006 |
2008 |
2010 |
2012 |
2014 |
2016 |
2018 |
2020 |
2022 |
Antal auktoriserade sammanslutningar
Antal auktoriserade länder
Källa: egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser för NIA, MIA och MFoF 1979–2023. Uppgifter saknas för 1998 och 2001.
Den svenska adoptionsverksamheten kan jämföras med den i Norge och Danmark. I Norge har fyra sammanslutningar haft auktorisa- tion 1979–2023 och de har förmedlat barn från totalt 37 länder.
I Danmark har fyra sammanslutningar (inklusive den från 2015 sammanslagna organisationen DIA) förmedlat barn från ett 70-tal länder under perioden 1969–2020. Av dessa har en sammanslutning (AC Börnehjaelp) förmedlat barn från 57 av länderna. Danmark har som mest haft 26 länder auktoriserade vid och en samma tid- punkt.
Den svenska tillsynsmyndigheten har också beviljat auktorisa- tion för flera adoptionsorganisationer i samma land. Under perio-
138AC, Verksamhetsberättelse för Förbundet Adoptionscentrum för verksamhetsåret 1981,
1982-05-09, s. 7
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
den 1979–2023 beviljades auktorisation för flera adoptionsorgani- sationer i totalt 21 länder. Länderna varierar något över tid, men för vissa länder har fler än en sammanslutning varit auktoriserad i landet under hela perioden. Det gäller framför allt Indien där 3–5 samman- slutningar haft auktorisation parallellt. Även för Sri Lanka har 3–4 sam- manslutningar varit auktoriserade samtidigt och så såg det ut ända fram till 2014 trots att det bara förmedlats ett fåtal adoptioner från landet efter 1996. I Colombia, Kina, Thailand och Vietnam har 2–3 adoptionsorganisationer varit auktoriserade parallellt över en längre tid. I några länder är det tydligt att landet tillkommer som ett nytt adoptionsland och att flera organisationer då ansöker och beviljas auktorisation. Det gäller exempelvis Polen där tre adoptionsorgani- sationer auktoriserades 1992 och Kenya som fyra organisationer fick auktorisation för 2009. I praktiken har detta inneburit att till- synsmyndigheten under vissa perioder haft ett mycket stort antal landauktorisationer att pröva vid ett och samma tillfälle. För 2009 auktoriserades 37 länder, av dessa hade 13 länder flera adoptions- organisationer auktoriserade för landet. Totalt innebar det att till- synsmyndigheten 2009 prövade och beviljade 61 landauktorisationer.
För flera av länderna har det funnits auktorisation trots att det förmedlats mycket få adoptioner eller inte genomförts några adop- tioner alls, exempelvis Sri Lanka efter 1996. Att en adoptionsorga- nisation haft auktorisation för ett land behöver därmed inte inne- bära att organisationen faktiskt förmedlat adoptioner från landet.
Sammantaget har det stora antalet auktoriserade länder och många auktoriserade adoptionsorganisationer påverkat förutsättningarna för tillsynsmyndighetens arbete med auktorisation och tillsyn, men även för verksamheten som helhet eftersom det tagit mycket per- sonal och resurser i anspråk.
5.5.2NIA:s auktorisation fokuserade fram till 2005 på prövning av sammanslutningarna och inte på länderna
Reglerna för auktorisation fokuserade fram till 2005 på prövning och kontroll av sammanslutningarna och inte specifikt på förutsätt- ningarna i de länder som sammanslutningarna ville samarbeta med. Tillsynsmyndigheten har sedan auktorisationsförfarandet infördes 1979 och fram till att landauktorisation infördes 2005 försökt skärpa kraven på den information som sammanslutningarna ska redovisa
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
vad gäller ansökningar för länder och samarbetskontakter men det har inte funnits något tydligt lagkrav för detta före 2005 vilket på- verkat förutsättningarna för prövning av auktorisation.
Kraven på auktorisation i lagen om internationell adoptionshjälp
När auktorisationsförfarandet infördes 1979 fastställdes kraven på auktorisation i 1979 års lag. Enligt lagen fick auktorisation ges till sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna interna- tionell adoptionshjälp, dvs. att förmedla kontakt mellan den som önskade adoptera ett utländskt barn och myndigheter, organisa- tioner eller enskilda personer i barnets hemland. En sammanslut- ning skulle också i övrigt kunna lämna den hjälp som behövdes för att en adoption skulle kunna genomföras. Ett krav för auktorisa- tion var att sammanslutningen skulle ge förmedlingshjälp på ett omdömesgillt och sakkunnigt sätt utan vinstintresse och med bar- nets bästa som främsta riktmärke. Andra krav var att sammanslut- ningen skulle ha stadgar, styrelse och revisorer. Auktorisationen skulle vara tidsbegränsad och i beslutet skulle det framgå vilka län- der som sammanslutningens verksamhet fick avse. Auktorisationen fick även förbindas med andra villkor. För att täcka kostnaderna för verksamheten fick en auktoriserad sammanslutning ta ut avgif- ter av dem som sökte internationell adoptionshjälp. Av lagen fram- gick också att tillsynsmyndigheten skulle återkalla auktorisationen om förutsättningarna och villkoren för en auktorisation inte upp- fylldes.
I propositionen som föregick lagen skrev regeringen att de auk- toriserade sammanslutningarna borde anmäla de samarbetspartners man hade för avsikt att samarbeta med till NIA. Regeringen be- dömde dock, i likhet med vad AC framfört i sitt remissvar, att det inte skulle vara möjligt för NIA att ta ställning till och godkänna varje enskild samarbetspartner i länderna. Om det fanns risk för konkurrens skulle två eller flera organisationer inte ges auktorisa- tion för samma land. I propositionen uttalade det ansvariga stats- rådet också att det även borde ankomma på NIA att så långt som möjligt bevaka att sammanslutningarna arbetade på ett tillfredsstäl- lande sätt i barnens hemländer. Det vore därför önskvärt att de
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
svenska beskickningarna i utlandet bistod NIA i dess arbete.139 Ambassaderna har dock ännu i dag inte något formellt ansvar enligt lag eller förordning att bistå tillsynsmyndigheten. Den enda för- ändring som gjorts är att den svenska adoptionsmyndigheten sedan 2005 är skyldig att, inför beslut om auktorisation för ett land, sam- råda med den svenska utlandsmyndigheten i det landet. Syftet är att adoptionsmyndigheten ska få tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland.140
Inga större förändringar i auktorisationskraven i LIA
Den 1 juli 1997 ersattes 1979 års lag med LIA och Sverige ratifice- rade 1993 års Haagkonvention. Den nya lagen innebar inga större förändringar vad gällde auktorisation. Precis som tidigare skulle auktorisationen vara tidsbegränsad och i beslutet om auktorisation skulle det anges vilka länder som sammanslutningens verksamhet avsåg. Auktorisationen fick även förenas med andra villkor, exem- pelvis vad gällde inbetalning av avgifter samt redovisning. Detta var nytt och anledningen var att regeringen ansåg att det fanns skäl för att redovisningsprinciperna som sammanslutningarna tillämpade skulle vara likformiga så att de sökande (konsumenterna) skulle kunna jämföra kostnaderna mellan olika organisationer.141
I NIA:s handbok för adoptionsorganisationer från 1997 står att adoptionsorganisationen ska ha ingående kännedom om lagar och bestämmelser om adoption i de länder för vilka organisationen har auktorisation. Verksamheten med adoptionsförmedling måste be- drivas på ett professionellt sätt. Adoptionsorganisationen ska ha goda kunskaper om svensk lagstiftning och svensk policy inom adoptionsområdet. Organisationen måste också ha ekonomisk kompetens så att bokföring och redovisning sker på ett professio- nellt sätt. Inom adoptionsorganisationen måste det också finnas kunskap om kulturella skillnader och vad detta kan innebära för de sökande vad gäller krav på ömsesidig respekt. Samtidigt som orga- nisationen måste respektera det andra landets lagar måste den vara
139Prop. 1978/79:108, s. 13 och 21.
1406 a § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.
141Prop. 1996/97:91, s. 55.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
tydlig om svenska lagar och regler och kräva att dessa respekteras på samma sätt av samarbetskontakterna i annat land.142
NIA:s auktorisationsprövning och utfärdande av auktorisationsvillkor
Under 1980 tog NIA fram de första villkoren för auktorisation som antogs av Socialstyrelsen och trädde i kraft den 1 januari 1981. Villkoren syftade till att förtydliga lagkraven och innebar i vissa delar skarpare krav på sammanslutningarna än vad som framgick av lagen. Det gällde exempelvis krav på sammanslutningarnas kunskap om samarbetsländerna och krav på kostnadskontroll. I villkoren föreskrevs bland annat att en sammanslutning vid ansökan om auk- torisation skulle uppge den myndighet, organisation eller enskild person i utlandet som man samarbetade med (”samarbetskontakt”). Innan en skriftlig överenskommelse träffades med en ny samarbets- kontakt skulle detta anmälas till NIA för samråd.143
I slutet av 1981 beslutade NIA om nya auktorisationsvillkor. De innebar ingen större förändring förutom att begreppet ”auk- torisation för att få lämna internationell adoptionshjälp” definie- rades. Av villkoren framgick också att nya kontakter i ett land eller del av land där sammanslutningen beviljats auktorisation skulle anmälas till NIA. Vidare framgick att sammanslutningar som auk- toriserats för samma land skulle samarbeta med varandra.144 Dessa villkor gällde fram till den 1 april 1983 då nya villkor trädde i kraft. De föreskrev bland annat att det av sammanslutningens stadgar skulle framgå vilka principer som tillämpades för uttag av avgifter, att sammanslutningen skulle ha ingående kännedom om lagar och bestämmelser om adoption i de länder där man hade en samarbets- kontakt och ha god kostnadskontroll i ärendena utomlands. Rap- porteringsskyldigheten till NIA utökades också något.145 Villkoren reviderades även 1986 men det handlade om smärre förändringar.
142NIA. Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 8.
143SOSFS (S) 1980:97.
144NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internatio- nell adoptionshjälp, dnr 69:303/81.
145NIA, Villkor för auktorisation enligt lagen om internationell adoptionshjälp, 1983-03-29, dnr 69:101/83.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Auktorisationsansökningar omfattade både ansökan om att få förmedla adoptioner och ansökan om de länder och kontakter i län- derna som sammanslutningen ville samarbeta med. NIA prövade ansökningarna utifrån lagens krav och de villkor de utfärdat och be- slutade om auktorisation för förmedling och länder samlat. Om en sammanslutning som redan hade fått auktorisation ville ansöka om ytterligare länder kunde de göra det separat. Till en början beslu- tade NIA att ge auktorisation för ett år i taget. På så sätt skulle NIA och sammanslutningarna få erfarenhet av verksamheten i ut- landet och förmedlingsverksamheten. Därefter skulle NIA avgöra från fall till fall för hur länge auktorisationen skulle gälla.146 Från 1986 beviljades auktorisation för två år i taget.
I beredningen av auktorisationsärenden hämtade NIA in upp- lysningar från svenska ambassader i de länder där NIA ansåg att det var tveksamt hur landet såg på internationella adoptioner, om det var oklart hur många sammanslutningar som skulle få auktorisation i samma land eller där det fanns tveksamheter kring samarbetskon- takter.147
Beslut om avslag
NIA beslutade i några fall om avslag för en sammanslutning att få förmedla adoptioner. I ett fall avslogs ansökan på grund av att sam- manslutningen inte uppfyllde kriteriet att ha adoptionshjälp som huvudsaklig verksamhet. I några fall beslutades om avslag på grund av att sammanslutningen inte ansågs uppfylla kraven på att arbeta på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. I ett av dessa fall gällde avslaget en sammanslutning som tidigare haft auktorisation men där det framkommit att det förekommit falska handlingar i ett av sammanslutningens adoptionsärenden. I ett annat ärende, som gällde Adoptionsföreningen Alla Barns Vänner (AABV), hade sam- manslutningens kontaktperson i utlandet adopterat ett barn och eskorterat det till Sverige utan att det funnits något medgivande till adoption för de svenska makar som redan från början varit avsedda som adoptivföräldrar till barnet. Sammanslutningen överklagade till regeringen som beslutade att NIA skulle göra en förnyad prövning
146NIA, PM 1979-10-31, Principer för auktorisation enligt lagen om internationell adoptions- hjälp, dnr 9:520/79.
147NIA:s verksamhetsberättelse 1981/1982, s. 5.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
av ansökan och stödja sammanslutningen i att komma till rätta med bristerna. NIA beviljade därefter auktorisation för ytterligare fyra länder för sammanslutningen utifrån utfästelser om ansvarstagande och omorganisation. Så skedde inte och auktorisationen återkalla- des efter att sammanslutningen fattat beslut om adoptionshjälp utan medverkan av samhällsrepresentanter vilket var i strid med lagen. Sammanslutningen ansökte därefter på nytt om auktorisation men fick avslag och gick i stället upp i en annan sammanslutning.148
NIA beslutade också om avslag för vissa länder. Grund för av- slag var landets allmänna inställning till adoption eller att samman- slutningen inte kunde redovisa någon samarbetskontakt i landet. Flera ansökningar avslogs med motiveringen att det redan fanns flera svenska sammanslutningar med verksamhet i de länder ansö- kan avsåg. I ett fall som avsåg Adoptionsföreningen för Rumänska barn, avslogs ansökan på grund av att den ansvarige aktören i det aktuella landet inte ville samarbeta med den svenska sammanslut- ningen. Regeringen upphävde dock NIA:s beslut. NIA avslog där- efter på nytt sammanslutningens ansökan efter att sammanslut- ningen kommit med felaktiga påståenden avseende en kommande lagändring i landet och att sammanslutningens argumentation låg i linje med aktörer i landet som ville försvaga den statliga kontrollen av internationella adoptioner. NIA ansåg att en sammanslutning som inte stödde ansträngningar i ett ursprungsland att komma till rätta med missförhållanden i adoptionsverksamheten och leva upp till internationella förpliktelser, visade sådana brister i sakkunskap och omdöme att auktorisation inte kunde beviljas auktorisation.149 Sam- manslutningen överklagade beslutet men det avslogs av regeringen.150
Konkurrens mellan sammanslutningarna
Vi har noterat att det förekommit konkurrenssituationer mellan sammanslutningar i några länder. Det visar att det funnits ett tryck på de olika sammanslutningarna att hitta nya länder att samarbeta med över tid och utifrån förändrade förutsättningar i ursprungs-
148NIA, Beslut angående ansökan om auktorisation enligt lagen om internationell adop- tionshjälp från Adoptionsföreningen Alla Barns Vänner, 1982-11-26, dnr 60:444/82.
149NIA, Beslut angående ansökan om auktorisation enligt lagen om internationell adop- tionshjälp från Adoptionsföreningen för Rumänska Barn, 1992-06-16, dnr 60:164/92. Socialdepartementet S93/4567/J.
150Socialdepartementet S94/3211/J.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
länderna. Det visar också att förmedlingsverksamheten fungerat under marknadsliknande villkor.
En tidigare verksamhetschef för FFIA berättar i en intervju att FFIA besökte Colombia i början av 1990-talet för att sondera möj- ligheterna att etablera verksamhet i landet. De kontaktades då av AC som uttryckte att det inte var lämpligt att sammanslutningarna konkurrerade på samma kontakter. FFIA och AC kom gemensamt fram till en överenskommelse som innebar att FFIA inte ansökte om auktorisation för Colombia om AC inte ansökte för Kina. Överenskommelsen hölls fram till 1997 då AC ansökte och fick auktorisation för Kina.151 Även BFA visade intresse för Colombia
ibörjan av 1990-talet men gick inte vidare med någon auktorisa- tionsansökan.152
När AC ansökte om auktorisation för Kina153 1997 uppvaktades NIA av de två sammanslutningar som då hade auktorisation för Kina – FFIA och BV – tillsammans med BFA. De argumenterade för att AC inte skulle beviljas auktorisation eftersom det skulle kunna hota mångfalden bland sammanslutningarna och försvåra de små sammanslutningarnas framtidsutsikter. FFIA menade också att de tillsammans med BV hade de resurser som krävdes för att för- medla alla adoptioner från Kina till Sverige.154 AC å sin sida anförde att de hade sökande som beklagade att de inte kunde ansöka om barn från Kina. Antalet adoptioner från Sydkorea förväntades enligt AC sjunka från 1998. Enligt AC borde en auktorisation därför inte påverka de andra sammanslutningarnas möjligheter att få sökande. Dessutom var Kina ett mycket stort land med många oönskade barn.155 NIA beviljade efter överväganden i nämnden auktorisation till AC.156
FFIA ansökte och fick auktorisation för Colombia 1999. Frågan om konkurrens aktualiserades på nytt när FFIA 2000 anmälde två nya adoptionskontakter i Colombia till NIA. Det var två privata
151Intervju med FFIA:s tidigare verksamhetschef 2022-09-26 och 2023-09-21.
152NIA, Brev från svenska ambassaden Bogotá 1992-07-30, dnr 72:398/92.
153NIA, Beslut 1998-02-11, Ansökan från Förbundet Adoptionscentrum (AC) om aukto- risation för Kina, dnr 60:294/97, 69:296, 343/97.
154NIA, Uppvaktning av NIA 1997-11-17 av representanter för BFA-A, BV och FFIA an- gående mångfalden m.m. ur de mindre adoptionsorganisationernas perspektiv, dnr 69:296/97 och 69:343/97.
155NIA, Ansökan om auktorisation för Kina från Förbundet Adoptionscentrum,
AC 60:294/97.
156NIA, Beslut 1998-02-11, Ansökan från Förbundet Adoptionscentrum (AC) om auktorisation för Kina, dnr 60:294/97, 69:296, 343/97.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
barnhem som även AC samarbetade med. NIA bad FFIA att till- fråga AC om de hade några invändningar om att FFIA samarbetade med barnhemmen. NIA beskrev att nämnden hade påbörjat en prin- cipdiskussion om konkurrens mellan sammanslutningarna om kon- takter i samarbetsländerna och ville höra nämndens inställning innan de fattade beslut.157 FFIA frågade då NIA om AC skulle avgöra var FFIA fick arbeta och framhöll att det var viktigt att NIA också såg till de mindre organisationernas möjligheter att utvecklas eftersom det inte återstod så många kontakter där AC inte redan fanns.158 Kort därefter godkände NIA adoptionskontakten, bland annat med hänvisning till att en företrädare för nämnden drivit frågan att fler sammanslutningar än AC skulle få vara verksamma i Colombia.159
5.5.3Bristande möjligheter att pröva och avslå auktorisationsansökningar
Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen lyft till regeringen att myndigheten haft begränsade möjligheter att avslå auktorisations- ansökningar och att villkoren för auktorisation i lagen bör ändras. Det har handlat om möjligheten att begränsa antalet sammanslut- ningar i Sverige och i enskilda ursprungsländer samt att direkt kunna dra in auktorisation för en sammanslutning eller land när verksamheten inte fungerar eller uppfyller kraven. 2003 års adop- tionsutredning lyfte också problemet att det inte gick att beakta förhållandena i ett ursprungsland vid prövning av ett auktorisa- tionsärende.
Bristande möjligheter att begränsa antalet auktoriserade sammanslutningar i Sverige och i enskilda länder
När det gällde möjligheten att begränsa antalet sammanslutningar konstaterade NIA redan 1980 att intresset för auktorisation var större än väntat. Nio sammanslutningar ansökte om auktorisation i de första auktorisationsomgångarna 1979/80. Flera av samman- slutningarna var nybildade och uppbyggda kring en enda samarbets-
157NIA, Fax till NIA:s ordförande 20-02-23, dnr 61:17:3/00.
158NIA, Fax från FFIA 20-02-22, dnr 61:17:3/00.
159NIA, Beslut adoptionskontakt FFIA i Colombia, 20-02-23, dnr 61:17/00.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
kontakt i ursprungslandet vilket gjorde dem sårbara. NIA såg detta som problematiskt och försökte få sammanslutningar att gå sam- man, vilket också gjordes i något fall. Myndigheten beviljade ändå auktorisation för sju sammanslutningar varav fem fick auktorisation för samma land. Enligt NIA saknades möjlighet att avslå ansökningar om kriterierna i lagen var uppfyllda. Flera barnhem, särskilt i Indien, var också villiga att samarbeta med flera organisationer. NIA be- slutade därför att bevilja auktorisation för fler än en organisation för ett land eller del av ett land under förutsättning att utlandskon- takten var villig att samarbeta med organisationen.160
Under 1980-talet var sex sammanslutningar auktoriserade (med undantag för 1981 då det var åtta). Fem av dem var auktoriserade för Indien och fyra var auktoriserade för samma delstat. Under första halvan av 1990-talet minskade antalet auktoriserade sammanslut- ningar något men ökade på nytt i slutet av 1990-talet. Även antalet länder där NIA beviljat auktorisation för fler än en sammanslut- ning ökade.
NIA lyfte år 2000 på nytt frågan om antalet sammanslutningar. Då var sju sammanslutningar auktoriserade för totalt 28 länder och i elva av länderna var fler än en sammanslutning auktoriserad. NIA återkom både 2002 och 2003 till att de saknade möjligheter att avslå auktorisationsansökningar på andra grunder än vad som angavs i lagen. Alla som ansökte om auktorisation och uppfyllde villkoren beviljades auktorisation även om det egentligen inte skulle vara till någon nytta för samhället, de sökande familjerna eller adoptions- verksamheten i sin helhet.161 NIA kunde inte heller avslå ansök- ningar med hänvisning till att det inte vore effektivt att flera orga- nisationer var verksamma i samma land eller neka en sammanslutning auktorisation för flera länder även om sammanslutningen enligt myndigheten skulle behöva koncentrera sin verksamhet i färre länder för att få stabilitet i verksamheten. Som exempel nämndes Thailand där NIA beviljat tre sammanslutningar auktorisation trots att det kom relativt få barn från landet.162
160NIA:s verksamhetsberättelse 1 juli 1979–31 december 1980 s. 8–12.
161NIA:s årsredovisning 2002, s. 10.
162NIA:s årsredovisning 2003, s. 15–16.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Bristande möjligheter att dra in eller neka auktorisation
Ett annat problem som NIA lyfte var möjligheten att direkt dra in auktorisationen för en sammanslutning eller ett land när verksam- heten inte fungerade tillfredsställande. Anledningen var två kon- kreta ärenden som NIA hanterade 1999–2000.
Det ena ärendet avsåg sammanslutningen ACCA vars verksam- het i Vietnam hade stora brister och inte längre fungerade och där flera sökande framfört klagomål. NIA vidtog olika åtgärder som till slut ledde till att sammanslutningen avvecklade sin verksamhet. Ett flertal sökande drabbades dock av problemen och några JO-anmälde NIA för bristande tillsyn av sammanslutningen. JO lade dock ned ärendet. NIA fick på olika sätt gå in och stötta de familjer som drabbats.
Det andra avsåg en ansökan från Stiftelsen Frösunda Solidaritet där NIA beslutat att neka auktorisation för ett land utifrån bedöm- ningen att sammanslutningen inte skulle kunna uppfylla nya kom- mande villkor i landet. Sammanslutningen hade inte heller någon samarbetspartner i landet som ville samarbeta med dem. Dessutom hade sammanslutningen inte kommit i gång med sin förmedlings- verksamhet trots att de haft auktorisation i tre år. NIA:s beslut om avslag överklagades i flera instanser. I NIA:s överklagande till kam- marrätten skrev myndigheten att ”NIA äger inte rätt att – utan objektiv grund härför – avslå ansökan av det skälet att man anser sig ha rätt att bedöma lämpligheten såväl av det totala antalet svenska adoptionsorganisationer som kan ges auktorisation, som det antal organisationer som kan ges auktorisation för visst land”.163 Kam- marrätten avslog NIA:s överklagande och NIA begärde därefter prövningstillstånd i regeringsrätten men nekades detta och ärendet återgick till NIA för ny prövning.
Mot bakgrund av dessa och andra exempel lyfte NIA frågan hur stora krav som skulle ställas på sammanslutningars kompetens att hantera förmedlingsärenden, hur långt NIA skulle stödja och kom- pensera för brister hos en sammanslutning och när det skulle bedö- mas att en sammanslutning inte längre hade kompetens att klara av sin verksamhet och det fanns risk att enskilda familjer drabbades. En annan fråga var i vilken utsträckning NIA kunde kräva att sam-
163Kammarrätten Stockholm, Dom den 20 november 1999 gällande Auktorisation enligt lagen (1997: 192) om internationell adoptionsförmedling – LIA, Mål nr 8341–1999.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
manslutningen hade en ekonomisk buffert att klara av krislägen. Sammantaget ansåg NIA att lagstiftningen inte var tillräckligt tyd- lig vad gällde myndighetens möjlighet att neka en sammanslutning auktorisation.164
Bristande möjligheter att beakta förhållandena i ett land vid auktorisation
2003 års adoptionsutredning lyfte fram ytterligare ett problem med de gällande auktorisationsvillkoren i lagen. Det handlade om att det inte gick att beakta förhållandena i ett ursprungsland vid prövning av ett auktorisationsärende, eftersom gällande auktorisationsvillkor endast avsåg den svenska sammanslutningens organisation, verk- samhetsinriktning, sakkunskap och omdöme. Utredningen menade att det var problematiskt eftersom de kontakter som sammanslut- ningen samarbetade med i utlandet, utlandets lagstiftning och admi- nistration för internationell adoption samt övriga förhållanden i landet hade avgörande betydelse för hur förmedlingsarbetet skulle fungera. Därför behövde LIA preciseras vad gällde vilka krav ett land och en kontakt skulle uppfylla för att anses vara lämpliga för adop- tionssamarbete.165
5.5.4Auktorisationsprövningen skärptes 2005 men fortfarande kvarstår problem
Auktorisation i två led införs 2005 tillsammans med skärpta auktorisationskrav
År 2005 trädde ändringar i LIA i kraft vilket bland annat innebar skärpta auktorisationskrav och att auktorisation beslutades i två steg: auktorisation för en sammanslutning att förmedla internatio- nella adoptioner (så kallad Sverigeauktorisation) och auktorisation för sammanslutningen att förmedla adoptioner från ett enskilt land (så kallad landauktorisation). Sverigeauktorisation gäller i fem år och landauktorisation gällde till en början i fyra år, men ändrades 2015 till två år.
164NIA:s årsredovisning 2003, s. 16.
165SOU 2003:49, s. 161.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Kraven för att erhålla Sverigeauktorisation var till stora delar desamma som tidigare: att sammanslutningens huvudsakliga syfte var att förmedla internationella adoptioner och att sammanslut- ningen kunde förmedlade adoptioner på ett sakkunnigt och om- dömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Sammanslutningen skulle också ha styrelse och revisorer samt stadgar. Ett tillkommande krav var att om en sam- manslutning även bedrev annan verksamhet än internationell adop- tionsförmedling, fick den andra verksamheten inte äventyra för- troendet för adoptionsverksamheten.
Krav på auktorisation för utlandet var något nytt och innebar att auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land beviljades under förutsättning att:
–landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig regler- ing av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i FN:s kon- vention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
–landet har en fungerande administration för den internationella adoptionsverksamheten,
–sammanslutningen redovisar kostnaderna i utlandet och hur de fördelar sig,
–det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedöms som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet.
Vidare fick en sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land endast verka i det landet om behörig myndighet i det andra landet gett sitt tillstånd eller förklarat att den var beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet.
I auktorisationsärenden skulle MIA samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte var uppenbart obehövligt, och vid behov även med barnrättsorganisationer i det aktuella landet.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Ett balanskrav införs 2005
I samband med ändringarna i LIA 2005 om krav för auktorisation infördes också ett så kallat balanskrav som innebar att auktorisa- tion för ett land kunde ges under förutsättning att det ”utifrån balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständig- heterna i övrigt bedömdes som lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete i det andra landet.” Anledningen till att kravet infördes var att regeringen ansåg att det skulle vara gynnsamt med mer jämnstora sammanslutningar i Sverige. Balanskravet innebar att MIA skulle underlätta för de mindre sam- manslutningarna att växa om de önskade det. Vid beslut om aukto- risation skulle MIA eftersträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarna. Om flera sammanslutningar ansökte om auktorisation för samma land skulle det till exempel vara möjligt att ge en mindre sammanslutning prioritet, om sammanslutningarna i övrigt var kvalitetsmässigt likvärdiga. Regeringen pekade också på den konkurrens som riskerade att uppstå mellan sammanslutningar som fått auktorisation för ett land där det bara fanns ett fåtal barn att förmedla. Det kunde också vara olämpligt att ge en samman- slutning auktorisation för ett land om det fanns risk för att en be- fintlig sammanslutning i landet konkurrerades ut.166
Balanskravet avvecklades 2009. Regeringens bedömning var att balanskravet inte haft den betydelse som var avsedd när bestämmel- sen infördes. Den ökade inte valfriheten mellan sammanslutningarna och medverkade inte heller till att de mindre sammanslutningarna kunde överleva.167
Den nya myndigheten MIA börjar tillämpa de nya auktorisationskraven
De nya skärpta auktorisationskraven började 2005 tillämpas av MIA. Myndigheten beslutade under 2005 om nya villkor för auk- toriserade sammanslutningar enligt LIA. De nya villkoren ersatte de som NIA hade utfärdat 1997. MIA tog också fram auktorisa- tionsblanketter som skulle användas vid ansökan. Till ansökan skulle sammanslutningarna bifoga bland annat verksamhetsplan
166Prop. 2003/04:131 s. 42 och prop. 2008/09:109 s. 18.
167Prop. 2008/09:109 Vissa internationella adoptionsfrågor, s. 19.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
med budget, stadgar, årsredovisning, en redogörelse för hur sam- manslutningen tillgodosåg lagens krav på sakkunskap i adoptions- förmedling och en handlingsplan för hur sammanslutningen skulle hantera ansökningsavgifter.168
MIA begärde också in upplysningar från sammanslutningarna om deras verksamhet och förhållandena i respektive land. MIA skaffade sig insyn i adoptionsverksamheten i ursprungsländerna genom att begära in rapporter från bland annat UD, Sida, FN och ISS samt andra internationella organisationer. Även genom tillsyns- resor, möten med ansvariga handläggare på UD och återkommande möten med myndigheter i andra mottagarländer skaffade sig MIA information om länderna. På så sätt kunde MIA få en uppfattning om de olika länderna uppfyllde lagkraven och aktuella konventio- ner på området.169
MIA avslog 2005–2008 landansökningar för bland annat Bolivia, Kongo och Ukraina och utifrån de nya auktorisationskraven och förvaltningsrätten fastställde MIA:s beslut.170
Tidigare medarbetare vid NIA och MIA har i intervju berättat att adoptionsorganisationerna var missnöjda med förändringen och tyckte att NIA hade varit mer stöttande än MIA. MIA granskade bland annat regelverket i ursprungsländerna som en del av sitt auk- torisationsarbete. Detta menade adoptionsorganisationerna att myndigheter i andra mottagarländer inte gjorde.
2009 ändras lagen så att auktorisation även kan ges för del av ett land och för viss samarbetskontakt i ett land
När landauktorisation infördes 2005 kunde auktorisation endast beviljas för ett helt land eller inte alls. Detta ändrades 2009 då det infördes en ny bestämmelse i 6 a § LIA som innebar att en sam- manslutning, som har auktorisation enligt 6 § får beviljas auktori- sation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, i viss del av ett annat land eller med viss adoptionskontakt i ett annat land. En förutsättning för auktorisation var att samman- slutningen kunde förmedla adoptioner från det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet på ett sakkunnigt och om-
168MIA:s årsredovisning för 2005, s. 10.
169MIA:s årsredovisning för 2007, s. 5–6 och 10.
170MIA:s årsredovisning för 2006 och 2007.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
dömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Detta hade tidigare prövats enbart i samband med Sverige- auktorisation. I beslut om auktorisation skulle MIA ange för vilken del av ett land eller med vilken adoptionskontakt den svenska sam- manslutningen fick verka. Om det visade sig att detta inte efter- levdes skulle auktorisationsbeslutet kunna återkallas.
Av förarbetena framgår att anledningen till lagändringen var att MIA i sin auktorisationsprövning konstaterat att internationell adop- tionsförmedling kunde fungera väl i vissa delar av ett land, exempel- vis en provins, region eller en stad, men mindre väl i andra delar av landet. Att vid auktorisation enbart kunna pröva förutsättningarna för ett helt land kunde därför innebära att adoptionsförmedling överhuvudtaget inte kunde beviljas om det fanns tveksamheter i en viss del av ett land. På samma sätt behövde en landauktorisation som redan beslutats behöva återkallas om det uppstod problem i en del av ett land. MIA hade även framfört att auktorisation borde kunna ges för en viss adoptionskontakt i ett visst land, till exempel en myndig- het, organisation eller institution.
I propositionen skrev regeringen att lagändringarna skulle kunna innebära att adoptionssammanslutningarna kunde arbeta i fler länder. Det skulle kunna möjliggöra för fler barn att få föräldrar och under- lätta för adoptionssammanslutningarna i ett läge där det var svårt att finna nya samarbetskontakter i olika länder. Regeringen betonade dock att detta inte fick innebära att etiska riktlinjer för adoptions- verksamheten åsidosattes. ”Utgångspunkten för adoptioner är att barn behöver föräldrar. Barnets bästa måste alltså säkerställas i första hand.”171
Mjuk styrning, få avslag och bristande dokumentation
Tidigare medarbetare vid NIA, MIA och MFoF har i intervjuer be- skrivit att myndigheten relativt sällan nekat auktorisation och att det varit relativt få avslag.172 Flera samarbeten med olika ursprungs- länder har dock inte blivit av på grund av att adoptionsorganisatio- ner har valt att dra tillbaka sin ansökan eller inte skicka in någon ansökan efter dialog med tillsynsmyndigheten, dvs. en slags ”mjuk
171Prop. 2008/09:109, s. 11 ff.
172Tidigare medarbetare på MIA och MFoF har lämnat in en lista på 17 länder som de avslagit auktorisation för.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
styrning”. Det har inte varit ovanligt att medarbetare vid myndig- heten haft långa samtal med organisationer om nya möjliga sam- arbetsländer. Handläggarna har informerat om förutsättningarna för att få auktorisation i landet och om det beslutats om avslag i andra liknande fall, vilket ibland resulterat i att organisationen inte kommit in med någon auktorisationsansökan. Vi har också sett exempel på där adoptionsorganisationer dragit tillbaka sin auktori- sationsansökan efter dialog med myndigheten. Enligt MFoF före- kommer det fortfarande att adoptionsorganisationer drar tillbaka sin ansökan när de anar att det ska bli avslag. Tidigare fick organi- sationerna ibland muntlig information om vilket auktorisations- beslut myndigheten eventuellt skulle komma att ge. Så görs dock inte i dag.
Bifallsbeslut på auktorisationsansökningar har tidigare också varit mycket kortfattat motiverade, medan avslag däremot haft längre motiveringar. Företrädare för MFoF uppger att det saknas doku- mentation som visar hur myndigheten tidigare argumenterade för sina bedömningar av auktorisation, vilket också gör det svårt att veta hur myndigheten tidigare har arbetat med auktorisationsbesluten.
Denna mjuka styrning kan vara effektiv, men innebär också att beslut och avvägningar inte dokumenteras vilket i sin tur påverkar förutsättningar att kunna gå tillbaka till tidigare avvägningar och beslut. Detta problem blev särskilt tydligt när MFoF flyttade till Skellefteå 2018 och all personal som arbetat med internationella adoptionsfrågor (förutom GD) byttes ut. Företrädare för MFoF framhåller att alla auktorisationsbeslut, både bifall och avslag, i dag ska vara mer ingående motiverade utifrån de rekvisit som finns.
Auktorisationsarbetet styrs upp
I samband med att MIA fick ny generaldirektör 2014 ändrades arbetssättet för auktorisationsverksamheten. Vid den här tidpunk- ten hade tre adoptionsorganisationer auktorisation för ett 30-tal länder. En fråga var hur organisationerna skulle upprätthålla kom- petensen i så många länder när man inte genomförde så många adop- tioner per land. MIA såg dock inte att det fanns lagstöd att begränsa antalet länder så länge villkoren för auktorisation var uppfyllda.
I en intervju säger den dåvarande generaldirektören att auktorisa-
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
tionsförfarandet innebar myndighetsutövning gentemot samman- slutningarna och att det var viktigt att upprätthålla rättssäkerheten även gentemot sammanslutningarna. Det innebar att myndigheten måste bevilja auktorisation om förutsättningarna för auktorisation enligt lagen var uppfyllda.173
I auktorisationsarbetet infördes flera landansvariga. Tidigare hade alla haft ansvar att gå igenom auktorisationsansökningarna utifrån sin specifika kompetens och en person hade ansvar för att handlägga alla landauktorisationer för en och samma adoptions- organisation. Genom införandet av landansvariga kunde medarbe- tarna få mer och fördjupade kunskaper om respektive land och det fanns större möjlighet att göra jämförelser mellan länderna. Auktori- sationsarbetet gick från beskrivande till mer analys inför auktori- sationsbesluten, bland annat för att bättre kunna upptäcka risker. Villkoren sågs över och antalet auktoriserade länder minskade suc- cessivt.
Auktorisationsvillkor har använts för att ”reparera” brister i ursprungsländernas reglering
Enligt 7 § LIA får auktorisation förenas med andra villkor som har betydelse för bedrivande av verksamheten, såsom vad som ska gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning.
Vi har i intervjuer med medarbetare vid MFoF fått beskrivet att myndigheten tidigare använt auktorisationsvillkoren för att ”repa- rera” brister i ursprungsländerna och stärka upp för att kunna ge auktorisation. Det utvecklades en praxis som innebar en bred tolk- ning av hur villkor kunde användas och formuleras enligt lagen. Hur långt tillbaka detta har gjorts är dock oklart.174
MFoF lyfter fram ett exempel på en auktorisation för Indien från 2017. Enligt de indiska riktlinjerna kunde matchning av barn och familj göras på två sätt, där ett innebar att de sökande fick möjlighet att välja barn. I beslutet skriver MFoF att det är grund- läggande vid internationell adoption att sökanden inte ska välja barn, utan att lämpliga föräldrar utses till ett specifikt barn som är i behov av familj. En förmedlingsordning där fler än ett barnförslag lämnas till sökande är inte godtagbar utifrån ett barnrättsperspektiv.
173Intervju med den dåvarande generaldirektören för MIA och MFoF, 2024-06-12.
174Möte MFoF 2023-05-31.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
MFoF beviljade ändå auktorisation med villkoret att adoptionsför- medlingen inte fick ske genom det urvalssätt som innebar att sökande fick välja barn.175 Ett annat exempel är en auktorisation för Ungern 2019 där auktorisation beviljades trots att landet inte tillämpar 1993 års Haagkonvention för adoptionsprocessen för internationella adop- tioner av släktingbarn. Auktorisationen villkorades med att samman- slutningen inte fick förmedla adoptioner av släktingbarn.176
Enligt MFoF används inte villkoren på detta sätt i dag.
MFoF har inte hunnit pröva landauktorisationer i tid
Enligt 7 § LIA gäller tidigare auktorisationsbeslut i avvaktan på beslut från MFoF om en ny ansökan getts in till myndigheten innan tidigare auktorisation löpt ut.
Företrädare för MFoF beskriver att det var en utmaning att hantera alla landauktorisationsansökningar 2021. Totalt skulle 18 landauktorisationer prövas samtidigt som nya medarbetare skulle sätta sig in i nya länder. Detta fick konsekvensen att inte någon av de 18 landauktorisationsansökningar hann prövas och beslutas i tid utan de tidigare besluten fortsatte att gälla. Myndig- heten arbetade under 2022–2023 igenom ansökningarna alltefter- som utifrån en prioritering som gjordes tillsammans med adop- tionsorganisationerna. Längst tid tog auktorisationen för Sydkorea som beslutades först 2024, alltså nästan tre år efter att landaukto- risationen skulle ha förnyats. Myndigheten har därefter kommit i fatt och håller nu enligt uppgift handläggningstiden för förnyelse av auktorisationer.
175MFoF, Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling (land) 2017-12-22, dnr 3.1.2:639/17.
176MFoF, Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling (land) 2020-02-17, dnr 3.1.2:1131/19.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.5.5Kontroll av sammanslutningarnas kostnader i utlandet
Krav på kontroll av kostnader i utlandet
Kraven på sammanslutningarnas kostnadskontroll framgick till en början av auktorisationsvillkoren. Enligt villkoren från 1983 skulle sammanslutningarna ha god kontroll över kostnaderna i sina adop- tionsärenden utomlands.177 Av NIA:s handbok från samma år står att kontrollen gäller både vilka kostnader som ersätts och hur mycket som betalas. Ersättning till utlandskontakten, advokatarvoden, vård- kostnader, stämpelavgifter med mera ska ske med för landet och orten normalt belopp. Vidare står att betalning av kostnader i bar- nets hemland alltid bör skötas genom adoptionsorganisationen. Om de blivande adoptivföräldrarna reser till landet ska de inte behöva betala för andra kostnader än sitt eget uppehälle. Adop- tionsorganisationen ska ha lämnat uppgifter till de blivande adop- tivföräldrarna om beräknade kostnader för barnets uppehälle och vård, liksom administrativa kostnader för adoptionsproceduren innan de reser till landet. Kostnaderna ska betalas via adoptions- organisationen och debiteras lämpligen i förskott.178
En av AC:s tidigare anställda som bland annat arbetade med Colombia berättar att hon försökte få fram fakta om alla olika kostnader i landet, från lön till de anställda på barnhemmen, advo- katkostnader, ersättning till medhjälpare, avgifter till barnhemmen etcetera. Hon försökte sedan väga uppgifterna och rimligheten i kostnaderna för att kunna ge en uppskattning av vad en adoption skulle kosta för de sökande.179
NIA får i uppdrag att följa kostnadsutvecklingen för adoptioner och fastställa genomsnittskostnader per land
Under 1980-talet ökade kostnaderna för utländska adoptioner, bland annat beroende på internationella valutaförändringar. Regeringen såg en risk att ekonomiskt svaga grupper utestängdes från möjlig- heten att adoptera och beslutade därför att införa ett adoptions- kostnadsbidrag. Bidraget, som infördes 1989, skulle täcka 50 pro-
177Villkor för auktorisation enligt lagen (SFS 1979:552 och 1981:580) om internationell adoptionshjälp, 1983-03-24, dnr 69: 101/83.
178NIA (1983). Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 5, 8, 18.
179Intervju med en tidigare landansvarig för AC i Colombia 2022-10-05.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
cent av genomsnittskostnaden för adoption från ursprungslandet, eller max 20 000 kronor.180 NIA fick med anledning av detta i upp- gift att fastställa de genomsnittskostnader för olika ursprungsländer som skulle ligga till grund för adoptionskostnadsbidraget och att i övrigt följa utvecklingen av kostnaderna för adoption av utländska barn.181
En tidigare medarbetare vid NIA som arbetade med ekonomiska frågor på myndigheten berättar att NIA gjorde en kostnadsuppfölj- ning under hösten 1989 som visade att adoptionskostnaderna hade ökat kraftigt. NIA beslutade därför att gå vidare med en fördjupad utredning av adoptionskostnaderna med betoning på vårdavgifter.182 Av NIA:s verksamhetsberättelse framgår att anledningen till att sammanslutningarnas kostnader i Sverige hade ökat markant be- rodde på att antalet adoptioner minskat samtidigt som vissa adop- tioner krävde mer arbete.183 Men enligt den tidigare medarbetaren vid NIA var AC:s argument för att höja avgiften att de då kunde bidra till att höja standarden på barnhemmen i ursprungsländerna. NIA hade åtskilliga samtal om kostnaderna med adoptionsorgani- sationerna och AC hade alltid förklaringar till avgiftshöjningarna. NIA kunde aldrig bevisa att det var något konstigt med de ekono- miska delarna. På NIA:s och MIA:s organisationsträffar med adop- tionsorganisationerna diskuterades sällan kostnader.184
En tidigare verksamhetschef vid AC berättar att AC använde sig av EurAdopts ”Guidelines on financial factors” långt innan de fast- ställdes 2002. Financial Factors var ”frampratade” tillsammans med de landansvariga på AC som bedömde vad som var rimliga kostna- der i respektive land. AC kunde se hur avgifterna i olika länder låg till i förhållande till varandra. I de här frågorna hade AC mycket ut- byte med den nordiska etikgruppen och den holländska adoptions- organisationen Wereldkinderen. AC samrådde också med Unicef, svenska ambassader, Röda Korset etc. Det fanns en öppenhet om nivåer på löner för anställda. AC använde dokumenten när de berät- tade om AC som organisation och gav stöd till att säga till bland
180Prop. 1988/89:3 om bidrag vid adoption av utländska barn.
181NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91, s. 1.
182Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16.
183NIA, Verksamhetsberättelse 1990/91, s. 8.
184Intervju med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
annat aktörer i ursprungsländerna: ”Så här jobbar vi, föreslå inte något annat.”185
Krav på likvärdiga redovisningsprinciper införs 1997
I samband med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 infördes krav på att sammanslutningarna skulle använda sig av gemensamma redovisningsprinciper. Principerna skulle utarbetas av NIA efter samråd med sammanslutningarna. Syftet var att möjlig- göra för konsumenterna, de sökande, att jämföra kostnaderna mellan olika sammanslutningar. NIA fick också vid beslut om auktorisation förbinda auktorisationen med villkor för principer för inbetalning av avgifter och för redovisning.186
I NIA:s handbok från 1997 står att det är betydelsefullt att per- soner som stod i begrepp att adoptera kan jämföra organisationer- nas avgiftsnivåer. För att en sådan jämförelse skulle vara möjlig krävdes att adoptionsorganisationernas kostnads- och intäktsredo- visning för verksamheten följde enhetliga redovisningsprinciper. En sådan redovisning var också en förutsättning för att NIA skulle kunna följa kostnadsutvecklingen på området och i enligt med Haagkonventionens krav se till att endast rimliga kostnader och utgifter debiterades eller betalades i samband med internationell adoption. Ett villkor för auktorisation var därför att adoptions- organisationernas kostnader och intäkter för verksamheten med internationell adoptionsförmedling skiljdes från annan verksamhet som organisationen bedrev.187
Enligt NIA:s modell skulle de auktoriserade adoptionsorganisa- tionerna varje år redovisa sina intäkter och kostnader för förmed- lingsverksamheten till NIA enligt NIA:s principer och modell.
Uppgifter om avgifter som inte direkt hade samband med adoptions- förmedlingen skulle också redovisas. Adoptionsorganisationerna skulle även lämna uppgifter om kostnaderna för adoption från olika länder liksom vilka avgifter organisationen tagit ut av adoptivföräld- rarna. Adoptionsorganisationerna skulle också göra en uppskattning av de kostnader som adoptivföräldrarna själva betalade för översätt- nings- och legaliseringskostnader, kostnader för resa, uppehälle och
185Intervju med tidigare verksamhetschef AC 2024-03-22.
186Prop. 1996/97:91, s. 55.
187NIA (1997), Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 27.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
hotell samt uppgift om den vistelsetid som landet i fråga krävde. Om organisationen även bedrev annan verksamhet än adoptionsförmed- ling skulle denna verksamhet redovisas separat.188
2003 års adoptionsutredning föreslår skärpta krav på sammanslutningarnas redovisning av kostnader i utlandet
Utredningens uppdrag om kostnader för internationell adoption
Enligt direktiven för 2003 års adoptionsutredning skulle utredningen bland annat undersöka om de krav på ersättningar i form av dona- tioner och bistånd som gällde i vissa länder var förenliga med Haag- konventionen och vad Sverige kunde göra för att minska riskerna för barnhandel. Utredningen skulle också utreda om det även fanns andra sätt att begränsa kostnaderna för de internationella adoptionerna.
Kraven i 1993 års Haagkonvention
Utredningen tog sin utgångspunkt i kraven i artikel 32 i 1993 års Haagkonvention. Där anges att:
1.Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet.
2.Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debite- ras eller betalas.
3.Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster.
I artikel 8 i konventionen anges att centralmyndigheterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra till- vägagångssätt som strider mot konventionens syften.
En specialkommission antog 2000 en rekommendation om att donationer från blivande adoptivföräldrar till sammanslutningar in- volverade i adoptionsprocessen inte fick efterfrågas, erbjudas eller
188SOU 2003:49, s. 130.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
lämnas. Mottagarländer skulle också uppmuntras att stödja ansträng- ningar i ursprungsländer att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet fick dock inte erbjudas eller efterfrågas på ett sätt som äventyrade integ- riteten i den internationella adoptionsprocessen, eller skapade ett beroende av inkomster som härrörde från internationell adoption. Placeringsbeslutet fick inte påverkas av nivån på betalning eller bi- stånd och beloppen fick inte påverka möjligheten att ett barn blev tillgängligt för adoption eller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet. Enligt utredningen hade rekommendationerna dock inte inneburit att det blivit tyd- ligare var gränsen gick när det gällde vad som kunde anses accepta- belt i fråga om krav från utlandet på donationer och biståndsverk- samhet i samband med adoption.189
Adoptionsutredningens analys och bedömning av kostnader i utlandet
Enligt 2003 års adoptionsutredning hade sammanslutningarna suc- cessivt anpassat sin redovisning efter den modell som NIA utarbe- tat 1997 och redovisningen hade förbättrats. Det förekom dock att sammanslutningarna redovisade likartade kostnader på olika sätt.
Utredningens genomgång av sammanslutningarnas kostnad för barnets vård och uppehälle visade att denna kostnadspost kunde ut- göra en stor del av den totala utlandskostnaden. Kostnaderna kunde omfatta allt från faktisk kostnad för barnets vård och uppehälle, ekonomiskt bidrag till barnhemmets verksamhet i stort, till bidrag i form av exempelvis tvättmaskin, skor eller mjölkpulver. I sam- manslutningens redovisning till NIA var posten inte uppdelad i fak- tiska kostnader för barnet och andra kostnader, vilket gjorde det omöjligt att se hur stora de faktiska kostnaderna för barnets vård och uppehälle var. Sammanslutningarna fick inte heller alltid sådan information från den ansvariga myndigheten, organisationen eller barnhemmet i utlandet, inte ens när den efterfrågades. Det var inte heller alltid som de svenska sammanslutningarna fick reda på hur stor andel av avgiften till förmedlingskontakten i ursprungslandet som avsåg faktiska kostnader för adoptionen. Det var vanligt att ett totalbelopp förhandlades fram utifrån ett rimlighetsresonemang
189SOU 2003:49, s. 129.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
eller att förmedlingskontakten angav ett belopp som den svenska sammanslutningen fick acceptera om de ville samarbeta med kon- takten. När det gällde delen ”andra kostnader” i posten barnets vård och uppehälle redovisade sammanslutningarna detta på olika sätt. Vissa sammanslutningar benämnde dem som en ”donation” medan andra benämnde kostnaden som ”vård och uppehälle”.
Den särskilda utredaren berättar i en intervju att utredningen reste till bland annat Kina och besökte barnhem tillsammans med företrädare för NIA. Hon slogs av den stora mängd pengar som var involverad i adoptionsverksamheten. Enligt utredaren reagerade dock inte företrädarna för NIA på detta och hon uppfattade att NIA inte heller tyckte det var konstigt med donationer till barn- hem. I utredningen ställde de frågor om kostnader och redovisning som ingen hade pratat om tidigare. Utredningens förslag om att man skulle vara öppen och transparent i redovisningen var en stor sak. En vanlig kommentar enligt den särskilda utredaren var att ”Om Sverige slutar med detta, så kommer amerikanerna och de är ännu värre”. Hon upplevde att de svenska aktörerna inte ville se kopplingen mellan pengar, länder och hur systemet fungerade.190
Förslagen från 2003 års utredning
Utredningens bedömning var att Sverige måste ta ställning till vad som var etiskt försvarbart att acceptera vad gäller kostnader och bi- ståndsverksamhet i samband med internationell adoption. Samman- slutningarnas kostnadsredovisning behövde bli ännu mer enhetlig och specificerad och det måste klargöras vilka kostnader som adop- tionsavgiften grundade sig på, särskilt i utlandet. Vid beslut om auk- torisation för ett visst land skulle en bedömning göras av om det var lämpligt att inleda eller fortsätta ett adoptionssamarbete, bland annat med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedöm- ning krävdes att sammanslutningarna presenterade en specificerad redovisning av samtliga utlandskostnader. Kostnaderna skulle be- dömas som rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Utvecklingen borde enligt utredningen gå mot att de kostnader som avsåg annat än faktiska kostnader för adoptionen skulle minska. Om sammanslutningen inte kunde lämna en tillräckligt utförlig redovis-
190Intervju med den särskilde utredaren för 2003 års adoptionsutredning, 2024-02-20.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
ning skulle detta kunna innebära att förmedlingskontakten bedöm- des som olämplig att samarbeta med. Adoptionsmyndigheten skulle ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det aktuella lan- det vid bedömning av kostnader i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Enligt utredningen var det lämpligt att adoptions- myndigheten utarbetade en manual tillsammans med de auktori- serade sammanslutningarna för vad som kunde ingå i de faktiska kostnaderna för en adoption. Utgångspunkten för när samman- slutningen skulle börja betala för barnets vård och uppehälle borde enligt utredningen vara tidpunkten för barnförslaget.
Utredningens förslag var att de auktoriserade sammanslutning- arna skulle specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlan- det och adoptionsmyndigheten skulle göra en rimlighetsbedöm- ning av kostnaderna. Utvecklingen skulle gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skulle utgöra un- derlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverk- samhet skulle vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och fick inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Fler och tydligare villkor föreslogs också för att minska risken för att barn blev en handelsvara i adoptionssammanhang.191
Skärpta krav på sammanslutningarnas kostnadsredovisning från 2005
År 2005 kom ändringar i LIA där kraven för auktorisation och sam- manslutningarnas kostnadsredovisning hade skärpts. En förutsätt- ning för landauktorisation var att sammanslutningarna redovisade kostnaderna i utlandet och hur de fördelade sig. Auktorisation för ett land kunde ges om det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedömdes som lämpligt att sammanslutningen inledde eller fortsatte ett adoptionssamarbete med det andra landet. MIA skulle fortsatt följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av ut- ländska barn.
I förarbetena står att adoptionsmyndigheten bör utarbeta nog- granna riktlinjer för vad som kan anses vara en rimlig och accepta- bel ersättningsnivå. Ersättning bör kunna ges för kostnader som
191SOU 2003:49, s. 127 ff.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhem- mets löpande kostnader eller andra administrativa kostnader för- knippade med den internationella adoptionsverksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksam- het skapas i ursprungslandet. För att kunna göra en bedömning av om kostnaderna i utlandet är rimliga måste adoptionsmyndigheten ha kunskap om kostnadsläget i stort i landet, exempelvis när det gäller löner och avgifter. Vid denna bedömning bör adoptionsmyn- digheten ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet.192
MFoF beskriver att de i bedömningen av kostnader inte utgår från några riktlinjer utan bedömningen görs utifrån lag, förarbeten och HCCH:s vägledningar i respektive utredning.193
Myndighetens bedömning av sammanslutningarnas kostnadsredovisningar
Två tidigare medarbetare vid MIA och MFoF som arbetade med att analysera och bedöma kostnadsredovisningarna beskriver i en inter- vju hur de arbetade.194 År 2007 fanns auktorisation för ett drygt
30-tal länder och de gick igenom kostnaderna för samtliga länder årligen och i samband med ansökan om auktorisation. Även de land- ansvariga på myndigheten gick igenom kostnaderna för respektive land. Det fanns inga skriftliga rutiner för kostnadsbedömningen, men rutinen var att gå igenom årsredovisningar och landrapporter och jämföra med tidigare år, om det skett några förändringar och om det var något som de reagerade på. De gjorde också jämförelser mellan länderna.
Adoptionsorganisationerna redovisade adoptionsavgifterna och kostnader för adoptionen enligt en mall i auktorisationsansökan. Posterna var bland annat kostnader för barnets vård, myndighets- avgifter, advokatkostnader, löner och ersättningar till representant, översättning och legalisering samt övriga kostnader. Myndigheten kontrollerade kostnaderna och räknade ut kostnaden per adoption. Från början gick arbetet ut på att härleda kostnaderna till rätt kost-
192Prop. 2003/04:131, Adoption till vilket pris?, s. 41.
193E-post från MFoF den 11 mars 2024.
194Möte med tidigare medarbetare vid MIA och MFoF, 2024-08-22.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
nadspost så att det skulle gå att jämföra mellan organisationerna och se förändringar i kostnaderna. Adoptionsorganisationerna redovisade vårdkostnader på olika sätt, en organisation redovisade dem som vårdkostnad, en annan som övrig kostnad. Det var mycket arbete för att få en överblick, att få kostnadsredovisningen så trans- parent som möjligt och att samma typ av kostnader redovisades på samma sätt. Vad vårdavgiften bestod av varierade dessutom mellan länder och därför var det viktigt att organisationerna specificerade vilka kostnader vårdavgiften bestod av för att möjliggöra jämförel- ser mellan länder. Med tiden så skapades en historik över hur kostna- der och avgifter såg ut och hur de förändrades över tid. Först då kunde myndigheten börja jämföra kostnaderna och bedöma om de var rim- liga. Även om adoptionsorganisationerna arbetade i samma land kunde det finns variationer i kostnaderna mellan organisationerna, till exempel för att en organisation hade en representant i landet.
Iauktorisationsansökningarna redovisade adoptionsorganisa- tionerna de faktiska kostnaderna för adoptionen i Sverige (kost- nader för personal och kontor) och i utlandet samt antalet adop- tioner och fastställde därefter adoptionsavgiften per adoption.
Myndigheten hade tagit fram en mall där organisationerna redo- visade de faktiska kostnaderna och antalet adoptioner och så räk- nade man ut avgiften utifrån det. Myndigheten ställde också frågor om vad som ingick i kostnaderna. I auktorisationsansökan kunde det till exempel stå att det betalades en donation, men i kostnads- specifikationen stod bara faktiska kostnader för landet. Ibland kunde en donation ingå i beloppet för vårdkostnader, vilket myndigheten hade synpunkter på, eftersom biståndsverksamhet och adoptions- verksamhet skulle separeras. Ibland benämndes det som en vård- kostnad i landet fast det var en donation och tvärtom. I vissa fall fick myndigheten svar och i vissa fall inte. De fick ställa många frågor till adoptionsorganisationerna. Kraven på redovisning ökade allt- eftersom för att kostnaderna skulle vara så transparenta som möjligt.
Enligt de tidigare anställda vid MIA och MFoF stödde sig myn- digheten i bedömningen av kostnader på lagstiftning och förarbe- ten, som exempelvis prop. 2003/04:131, men också på Guide to Good practice om att adoptionsavgift kunde tas ut för det enskilda barnets vård men även för de barn som blev kvar på barnhemmet. För några länder gjorde de uppskattningar över vad en rimlig vård- avgift skulle kunna vara. En viktig fråga var om det var etiskt att
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
betala för ett annat lands bristande sociala system eller om det var etiskt att komma dit och hämta barn utan att betala något.
Ett problem i arbetet var att flera adoptionsorganisationer hade jobbat i länderna i många år. Det som myndigheten godkänt tidigare blev på så vis en nollpunkt som myndigheten till en början fick utgå ifrån i kostnadsanalyserna och bedömningarna. Med den utgångs- punkten handlade det om att bena upp och se vad som var vad och se vilka förändringar som skett utifrån vad som tidigare accepterats. Med ökade krav på transparens så kunde ny information leda till en annan bedömning.
De tidigare anställda vid MIA och MFoF upplevde det inte som ovilja från adoptionsorganisationerna att redovisa kostnaderna, pro- blemet var att kostnadsredovisningen inte var så specificerad som myndigheten önskade. Organisationerna kunde ibland också tycka att det var svårt att dela upp kostnaderna enligt mallen och vilka poster de skulle använda för en viss kostnad. En del organisationer tyckte kanske att det var jobbigt med alla frågor och upplevde att de blev ifrågasatta. Vissa adoptionsorganisationer och landansvariga var också bättre på att svara på frågor än andra.
5.6Tillsynsverksamheten
Utredarens bedömning: Tillsynsprocessen har, precis som övriga processer inom den internationella adoptionsverksamheten, utveck- lats och stärkts över tid. Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt till- synsansvar alltför snävt både före och efter införandet av 1993 års Haagkonvention. Myndigheten har inte ansett sig kunna granska och kontrollera adoptionsorganisationernas verksamhet i ur- sprungsländerna för att säkerställa att verksamheten bedrivs en- ligt gällande regler. Detta har allvarligt försvagat tillsynen av den internationella adoptionsverksamheten och förutsättningarna att förebygga och upptäcka oegentligheter. Det har också medfört att myndigheten inte skaffat sig tillräcklig kunskap och förståelse för adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungs- länder som underlag för väl underbyggda beslut om auktorisation för länderna.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
5.6.1Fram till 1979 hade inte någon aktör tillsynsansvar över den internationella adoptionsförmedlingen
Före organisationsförändringen 1979 hade inte någon aktör tillsyns- ansvar över den internationella förmedlingsverksamheten. Staten, genom Socialstyrelsen och senare NIA, hade i stället ansvar för att förmedla internationella adoptioner. Den tillsyn som fanns avsåg de kommunala barnavårdsnämndernas arbete med fosterhemspröv- ning och fosterhemsgodkännande som Socialstyrelsen och läns- styrelserna ansvarade för. Här har det genomgående funnits ett till- synsansvar även om ansvarsförhållandena har ändrats något över tid.
Den utredning som tillsattes 1964 och som låg till grund för eta- bleringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige hade som uppdrag att pröva om staten skulle etablera en förmed- lingsverksamhet för internationella adoptioner eller inte. Tillsyns- aspekten i verksamheten nämndes inte i direktiven. I sin genom- gång av befintlig verksamhet konstaterade utredningen att det inte fanns något särskilt organ för adoptionsförmedling i Sverige. De beskrev hur tillsynen över de kommunala barnavårdsnämnderna genom Socialstyrelsen, Medicinalstyrelsen och länsstyrelserna såg ut och fungerade. Utredningens förslag var att staten, genom Social- styrelsen, skulle ta ansvar för förmedlingsverksamheten. Tillsyns- frågan över själva adoptionsförmedlingen berördes inte, men däremot problematiserades ansvarsfördelningen mellan barnavårdsnämnderna och Socialstyrelsen när det gällde prövning av de sökande vid inter- nationell adoption.195
En förklaring till att frågan om tillsyn över själva förmedlings- verksamheten inte aktualiserades kan vara att utredningen såg den internationella adoptionsverksamheten som i första hand en kom- pletterande uppgift för barnavårdsnämnderna och att huvudfrågan för tillsyn var prövningen av de svenska föräldrar som skulle adop- tera utländska barn. Där fanns redan tillsynen etablerad och dess- utom hade Socialstyrelsen ansvaret att ge ut anvisningar och råd till barnavårdsnämnderna om fosterhemsprövning. Genom att Social- styrelsen fick förmedlingsansvaret fick de också kunskap att utfärda anvisningar och råd till barnavårdsnämnderna om internationella adoptioner. På så sätt minskade risken för att barnavårdsnämnderna skulle lämna olämpliga fosterhemstillstånd som sedan riskerade
195SOU 1967:57.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
stoppas i Socialstyrelsens förmedling. Genom utredningens förslag kunde samhället underlätta för sökande att få barn för adoption och i barnavårdens intresse övervaka att barnen placerades i lämpliga hem.
I propositionen inför organisationsförändringen 1979 skrev reger- ingen att Socialstyrelsen, den rådgivande nämnden och därefter NIA hade ansvaret för den internationella adoptionsförmedlingen för att man ville säkerställa offentlig kontroll över den internatio- nella adoptionsverksamheten i syfte att tillgodose barnens bästa. Mot bakgrund av de ökande problemen med privata adoptioner under 1970-talet såg dock regeringen behov av att ytterligare stärka statens roll genom att vidga kontrollen och tillsynen över verksam- heten. Det allmännas uppgift var främst att verka för barnens bästa och att säkerställa att all tillåten förmedlingsverksamhet utgick från att sökande valdes ut efter samma normer som vid adoption av svenska barn. Samhället skulle också främja en grundlig och likartad behand- ling av alla ansökningar, ge råd och vägledning till de sökande, verka för att adoptionsverksamheten genomfördes i överensstämmelse med ländernas lagar och önskemål samt verka för internationellt samarbete i fråga om adoption av barn från andra länder.196
5.6.2Tillsynen av den internationella adoptionsverksamheten etablerades 1979 och har skärpts över tid
Tillsynen över den internationella adoptionsverksamheten etable- rades 1979 i samband med att auktoriserade sammanslutningar fick ansvaret för förmedlingen av adoptioner och staten fick tillsyns- ansvaret. NIA var tillsynsmyndighet 1979–2004, MIA 2005–2014 och sedan 2015 har MFoF tillsynsansvaret. Tillsynsuppgiften inom den internationella adoptionsverksamheten uttrycks i lag och i in- struktionen för ansvarig tillsynsmyndighet. Det framgår dock inte närmare av lag eller myndighetsinstruktion vilka tillsynsverktyg den ansvariga tillsynsmyndigheten har att tillgå, hur tillsynen ska prioriteras eller hur tillsynsprocessen ska se ut. Tillsynsmyndig- heten har fått utforma detta på egen hand.
196Prop. 1978/79:108, s. 5 och 8–9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
NIA:s tillsyn
NIA skulle enligt sin instruktion utöva tillsyn över de av Socialsty- relsen auktoriserade sammanslutningarna. När NIA blev självständig myndighet 1981 omformulerades uppgiften till att myndigheten skulle besluta om auktorisation om internationell adoptionshjälp och utföra de uppgifter som i övrigt ankom på tillsynsmyndigheten enligt lagen. Fokus i tillsynen låg fortsatt på tillsyn av de auktorise- rade sammanslutningarna.
Utöver att besluta om auktorisation utsåg NIA samhällsrepre- sentanter som deltog i sammanslutningarnas arbete med enskilda ansökningar. Det gjordes för att säkerställa fortsatt offentlig med- verkan och kontroll i förmedlingsarbetet.197 En annan del i tillsynen var att avgöra ärenden där en auktoriserad sammanslutning beslutat att inte lämna adoptionshjälp till en sökande och ärenden där en samhällsrepresentant och sammanslutning inte var eniga om beslut om adoptionshjälp. Detta gällde fram till 1997. Därefter kunde sökande som nekats adoptionshjälp av en sammanslutning över- klaga och få ärendet prövat av tillsynsmyndigheten. NIA tog också fram handböcker för adoptionsorganisationerna, granskade deras verksamhetsberättelser och hade samråd och informationsutbyte med organisationerna.
För att systematisera tillsynen tog NIA 1995 fram riktlinjer för systematiserad tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. När Sverige 1997 tillträdde 1993 års Haagkonvention blev NIA centralmyndighet. Skrivningarna om tillsyn anpassades till kon- ventionen där det framgår att auktoriserade sammanslutningar ska vara föremål för tillsyn av statens behöriga myndigheter vad gäller dess sammansättning, verksamhet och finansiella situation. I prak- tiken var tillsynsuppgiften densamma. 1999–2004 genomförde NIA som en del av sin tillsyn en årlig enkätundersökning bland de famil- jer som året innan adopterat ett barn från någon av de auktorise- rade sammanslutningarna.
Under hela NIA:s verksamhetstid löpte tillsynsuppdraget parallellt med myndighetens grunduppdrag att underlätta adoption i Sverige av utländska barn.
197NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Samhällsrepresentanter ska säkerställa offentlig kontroll i sammanslutningarnas förmedlingsarbete
Samhällsrepresentanterna som utsågs av NIA skulle företräda all- mänintresset i sammanslutningens arbete med internationell adop- tionshjälp, dvs. i sammanslutningens urval och matchning av föräld- rar till föreslagna barn. De skulle ha särskild erfarenhet av barn- och ungdomsvård i stat eller kommun. Genom medverkan av samhälls- representanter skulle det finnas en garanti för att barnets bästa fick en förespråkare i sammanslutningarna som ju också skulle tillvarata de blivande adoptivföräldrarnas intresse.198 När en auktoriserad sammanslutning beslutade om internationell adoptionshjälp skulle minst en samhällsrepresentant delta. Om en sammanslutning beslu- tade att vägra adoptionshjälp i ett enskilt fall eller om sammanslut- ningen velat lämna adoptionshjälp trots att samhällsrepresentant avstyrkt skulle frågan överlämnas till NIA för avgörande. Detta ändrades 1985 då organisationerna fick rätt att själva besluta att inte ge adoptionshjälp. Ärenden där samhällsrepresentanten hade en avvikande mening skulle fortsatt överlämnas till NIA.199
1–2 samhällsrepresentanter förordnades i varje auktoriserad sammanslutning – en handläggare från NIA:s kansli samt social- konsulenten i det län där sammanslutningen hade sitt säte. NIA an- tog 1981 en särskild promemoria om samhällsrepresentanternas roll och arbetsuppgifter liksom en promemoria till de auktoriserade sammanslutningarna om vägledande information om handläggning av ärenden rörande internationell adoptionshjälp.200 Samhällsrepre- sentanterna informerades om de ärenden som avgjorts av NIA.201 De skrev årligen en rapport om sin medverkan i förmedlings- arbetet.202
Samhällsrepresentanterna avvecklades år 2000. Anledningen var att de auktoriserade sammanslutningarna genom de lagändringar som gjordes i samband med Sveriges anslutning till 1993 års Haag- konvention inte längre skulle göra någon egen prövning av adoptan- ternas lämplighet. Lämplighetsprövningen låg fortsatt på kommu- nernas socialnämnder med möjlighet för den enskilde att överklaga
198NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 11.
199NIA, Verksamhetsberättelse 1985/86, s. 8.
200NIA, Verksamhetsberättelse 1979/80, s. 13 och 16 och Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 8.
201NIA, Verksamhetsberättelse 1981/82, s. 9.
202NIA, Årsredovisning 1999.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
beslut till domstol. Därmed försvann samhällsrepresentanternas upp- gift i sammanslutningarna och det fanns inte längre skäl att för- ordna sådana.203
Avgöranden i ärenden om adoptionshjälp och hantering av klagomål från enskilda
NIA redovisade i sina verksamhetsberättelser 1979–2000 hur många ärenden om adoptionshjälp som lämnats över till NIA för avgörande. Redovisningen har dock ändrats över tid vilket gör det svårt att jämföra mellan år. Vanligtvis hanterade NIA 5–15 ärenden årligen. Under några år (1984, 1992 och 1999) hanterades inga eller endast ett fåtal ärenden, medan antalet ärenden för 1982 uppgick till 90 ären- den. Den vanligaste anledningen till att ett ärende överlämnades till NIA för avgörande var hög ålder eller sjukdom hos de sökande. NIA gick i vissa fall på adoptionsorganisationens linje, i andra fall ändrade myndigheten organisationens beslut och uppmanade orga- nisationen att lämna adoptionshjälp.
Enskilda sökande av adoptionshjälp har också kunnat vända sig till tillsynsmyndigheten med klagomål på en sammanslutning och dess adoptionsförmedling. NIA har utrett ärendena och bedömt om det funnits grund för klagomålen. NIA började redovisa antalet klagomål i verksamhetsberättelsen 1994/95. Från 1994 och fram till 2005 uppgick antalet klagomål till 2–6 per år, med ett större antal ärenden 2002. Klagomålen har generellt handlat om bristande in- formation, adoptionskostnader, kösystem, kvotering, barnbesked som inte stämt överens med medgivandet, sammanslutningens handläggning och bemötande.
Tillsynen genom MIA
MIA ersatte 2005 NIA som tillsynsmyndighet för internationella adoptioner. Myndighetens grunduppgift var att skapa en hög kvali- tet i den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. Tillsyns- uppgiften formulerades som att myndigheten skulle ”övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internatio- nell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om
203Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 107.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
barnets bästa såsom denna har kommit till uttryck i FN:s barnkon- vention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt”.204
MIA tog 2006 fram en tillsynsplan för att systematisera tillsyns- arbetet. Tillsynsverksamheten omfattade tillsyn över adoptions- organisationerna genom granskning av årsredovisning, verksam- hetsberättelser och andra rapporter men också genom kontakt och utbyte med organisationerna. I tillsynen ingick även att få insyn i adoptionsverksamheten i barnens ursprungsländer, vilket myndig- heten fick genom att samla information om länderna från UD och internationella organ, utbyte med andra mottagarländer, besök av utländska delegationer, samråd med de auktoriserade organisatio- nerna och genom tillsynsresor. I regel gjordes två till tre tillsyns- resor till utvalda ursprungsländer per år. MIA redovisade för perio- den 2005–2008 att myndigheten fått in ett fåtal överklaganden från enskilda som nekats adoptionsförmedling. År 2007 inkom fem över- klaganden som samtliga avsåg en sammanslutnings verksamhet i Vietnam. Myndigheten hanterade också enskildas klagomål på adoptionsorganisationerna och genomförde en årlig enkät bland dem som adopterat barn genom adoptionsorganisationerna under det föregående året. Enkätsvaren användes för planering av tillsynen och i dialogen med organisationerna. Tillsynsrapporter togs fram för varje auktoriserad organisation och inte samlat för tillsynen som helhet.
MFoF:s tillsynsuppdrag
MIA fick 2015 ett bredare uppdrag inom familjerättsliga frågor och bytte 2016 namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd (MFoF). Uppdraget om internationella adoptioner var dock detsamma, det vill säga att skapa en hög kvalitet i den internatio- nella adoptionsverksamheten i Sverige. Även tillsynsuppgiften var densamma som tidigare. Arbetet med tillsyn sågs dock över i sam- band med förändringen i syfte att ytterligare höja kvaliteten och öka effektiviteten i arbetet med tillsyn och auktorisation. MFoF har bland annat samlat tillsynen för att skapa möjlighet till för-
204Förordning (2004:1145) med instruktion för myndigheten för internationella adoptions- frågor.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
djupad kunskap om adoptionsländerna. Myndigheten har också tagit fram en ny form av tillsynsrapport och tillsynsåterföring.
Enligt MFoF har utvecklingen inom internationella adoptioner inneburit att bedömningen av barnets bästa blivit alltmer komplex. Arbetet kräver en fördjupad granskning av förmedlingsarbetet i Sverige och i ursprungsländerna. MFoF konstaterar också att myn- digheten måste ha ett mer aktivt utbyte med myndigheter och andra aktörer i både ursprungs- och mottagarländer.
5.6.3Tillsynen har fokuserat på tillsyn av sammanslutningarna och inte
på verksamheten i ursprungsländerna
Fokus i tillsynen har legat på de auktoriserade sammanslutningarna för att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande krav och regler. Ny lagstiftning har över tid skärpt kraven på sam- manslutningarna vilket också påverkat tillsynsmyndighetens arbete.
Tillsynen är nära knuten till auktorisationsprocessen
Tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna har genom- gående varit nära knuten till auktorisationsprocessen och den pröv- ning som där görs av sammanslutningarna. I verksamhetsberättelserna beskriver NIA sin tillsyn som att de i sina beslut om auktorisation har hänvisat till gällande lagstiftning och de allmänna auktorisationsvill- koren. I vissa fall har auktorisationen för en sammanslutning tids- begränsats snävare än den generella auktorisationstiden och för- bundits med ett eller flera villkor (exempelvis att sammanslutningen ska rapportera om en åtgärd eller rättelse utifrån NIA:s krav). Vid ett par tillfällen har NIA återkallat eller begränsat auktorisationen.
Årlig granskning av sammanslutningarnas verksamhet och ekonomi
I tillsynen har ingått årlig granskning av sammanslutningarnas verksamhetsberättelser och ekonomiska redogörelser. Det framgår i några fall att NIA låtit göra revision hos sammanslutningars sam- arbetskontakter i ursprungsländerna, exempelvis gjordes detta i Sri
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Lanka 1985. NIA analyserade också sammanslutningarnas kost- nadsutveckling 1980–1992. För perioden 1990–1997 redovisade NIA antalet tillsynsärenden, dvs. påpekanden eller ingripanden som NIA gjort gentemot en enskild sammanslutning liksom sam- manslutningens åtgärder med anledning av detta. Antalet tillsyns- ärenden uppgick till mellan tolv och 27 per år, med undantag för 1995–96 då NIA hanterade 62 tillsynsärenden. NIA redovisade för 1995–1997 också antalet tillsynsärenden av mer övergripande natur. De handlade bland annat om avgiftspolicy, sponsring och systema- tisk genomgång av hur sammanslutningarna följt LIA. År 1995–96 hanterade NIA elva ärenden och 1997 sex ärenden.
Vi har i intervjuer med tidigare anställda vid NIA förstått att det var vanligt att NIA löste olika frågor som rörde sammanslutningarna på telefon, vid besök eller på organisationsträffar. Det gällde till exempel behov av klarlägganden eller för att hitta lösning på ett problem. Vid några tillfällen kallade NIA styrelsen för en samman- slutning till särskilt möte för att diskutera verksamhetens organi- sering och kapacitet. NIA har också bjudit in berörda sammanslut- ningar till möten för att diskutera frågor som rört specifika länder, som exempelvis Colombia, Etiopien, Filippinerna, Indien, Kina, Kirgizistan, Ryssland, Sri Lanka, Sydafrika, Ukraina, Vietnam och Vitryssland.
Riktlinjer för systematiserad tillsyn
NIA beslutade 1995 att ta fram riktlinjer för en mer systematiserad tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Riktlinjerna skulle användas inför auktorisation av enskilda sammanslutningar och i samband med beslut om auktorisation skulle också en bedömning göras av sammanslutningens verksamhet. På så sätt skulle tillsynen få ett tydligare innehåll med högre kvalitet och säkerhet och bättre kunna svara mot NIA:s ansvar för barnets bästa och som företrä- dare för allmänhetens intresse. Formerna för tillsynen byggde på NIA:s handbok för adoptionsorganisationer och skulle sedan anpas- sas när Sverige ratificerat 1993 års Haagkonvention. Två frågor lyftes fram när det gällde granskning av sammanslutningarnas ekonomi: om sammanslutningen på ett tillfredsställande sätt skiljde på adoptions-
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
verksamhet och till exempel biståndsverksamhet liksom hur kost- nadsutvecklingen under den gångna auktorisationsperioden sett ut.
NIA:s bedömning av tillsynens effekter
Enligt NIA innebar den noggranna prövningen inför auktorisation och tillsynen över sammanslutningarna att ansvariga myndigheter i barnens ursprungsländer fick förtroende för de svenska adoptions- organisationerna. Tillsynen hade även lett till att svenska adoptions- organisationer hade gynnats framför andra länder när myndigheter i barnens ursprungsländer valt mellan flera tänkbara samarbets- organisationer från olika länder.
NIA införde 1999 ett nytt verksamhetsmål för verksamhets- området prövning och tillsyn som innebar att NIA skulle tillse att verksamheten med internationella adoptioner hade en hög etisk nivå, att barnets rättigheter och intressen kom i främsta rummet och att adoptionerna i Sverige skedde i enlighet med gällande lag- stiftning i barnets ursprungsland och i Sverige.
MIA:s tillsyn av sammanslutningarna
I samband med att MIA blev ny tillsynsmyndighet 2005 skärptes auktorisationsvillkoren och tillsynskraven på sammanslutningarnas löpande arbete, ekonomi och budget, även för enskilda länder. Exempelvis skulle budgeten för förmedlingsverksamheten skiljas från annan verksamhet. MIA tog liksom NIA fram årliga tillsyns- rapporter för varje sammanslutning. Förhållanden som behövde följas upp togs in i den årliga tillsynsplan som man tagit fram.
Av MIA:s årsredovisningar 2005–2014 framgår att samarbetet mellan MIA och sammanslutningarna fungerat väl, att sammanslut- ningarna lämnat de redovisningar som efterfrågats och att MIA be- dömde att det inte fanns skäl att anta att sammanslutningarna inte uppfyllt förutsättningarna för auktorisation enligt lagen. I något fall redovisade MIA att man gjort påpekande om att några auktori- serade sammanslutningar blandat samman verksamhetsgrenar i sin redovisning.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
MFoF:s tillsyn av sammanslutningarna
MFoF har som ny tillsynsmyndighet från 2015 arbetat vidare på samma sätt i tillsynen av de auktoriserade sammanslutningarna. Myndigheten har haft fortlöpande kontakt med sammanslut- ningarna och granskat handlingar (styrelseprotokoll, ekonomisk redovisning, reserapporter, utlämnandeärenden) med syfte att säkerställa att de följer auktorisationsvillkoren. MFoF har också gjort tillsynsbesök hos sammanslutningarna och särskilt granskat samarbetsavtal med utländska kontaktpersoner, arbete med risk- analyser, former för utlämnande av handlingar och arkivering samt om organisationerna har planering och tillräckliga medel för av- veckling. Granskningen har sammanställts i årliga tillsynsrapporter per organisation.
5.6.4Resor till ursprungsländer
Tillsynsmyndigheten har gjort ett 90-tal resor till 37 länder 1979–2024
Vår genomgång av verksamhetsberättelser och årsredovisningar för NIA, MIA och MFoF från 1979 fram till 2024 visar att tillsynsmyn- digheten sammanlagt gjort ett drygt 90-tal resor till 37 länder under perioden. NIA gjorde cirka 50 resor 1979–2004, MIA drygt 35 resor 2005–2014 och MFoF har från 2015 hittills gjort åtta resor.
En genomgång av antalet resor som gjorts till enskilda länder
1979–2024 (tabell 5.1) visar att nästan hälften av ursprungsländerna bara besökts en gång. En tredjedel av länderna har besökts 2–3 gånger. Ett land – Indien – har besökts sammanlagt 15 gånger.
Tabell 5.1 Frekvensen för antalet besök/resor till enskilda länder 1979–2024
Antal besök/resor |
Antal länder |
|
|
1 |
17 |
2 |
9 |
|
|
3 |
4 |
4 |
5 |
5 |
2 |
Fler än fem |
2 |
Egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser och årsredovisningar.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
En motsvarande sammanställning över tillsynsmyndighetens resor till de tio länder varifrån flest barn kommit 1969–2024 framgår av tabell 5.2. Den visar att totalt 53 resor har gjorts till de tio största länderna 1979–2024. Indien är det land som besökts absolut flest gånger, medan de flesta andra länder besökts 3–5 gånger.
Tabell 5.2 |
Tillsynsmyndighetens resor 1979–2024 till de tio största |
|
adoptionsländerna |
|
|
|
Land |
Antal resor |
Årtal för resor |
Sydkorea |
5 |
1982/83, 1986/87, 2007, 2014 och 2023 |
Indien |
15 |
1979/80, 1982/83, 1983/84, 1986, 1987, 1988, 1989, |
|
|
1993, 1995/96, 2002, 2007, 2008, 2013, 2019 och 2024 |
|
|
|
Colombia |
6 |
1979/80, 1981, 1985, 1992, 2006 och 2013 |
Kina |
4 |
1994, 2002, 2007 och 2014 |
Sri Lanka |
5 |
1979/80, 1981/82, 1984/85, 1986, 1991 |
Chile |
2 |
2018, 2022 |
|
|
|
Thailand |
5 |
1979/80, 1983/84, 1992, 2002 och 2016 |
Vietnam |
5 |
1992, 1997, 1999, 2006 och 2008 |
|
|
|
Polen |
4 |
1987/88, 1991, 1993/94 och 2009 |
Etiopien |
2 |
2005 och 2011 |
Egen sammanställning utifrån verksamhetsberättelser och årsredovisningar 1979 –2024. Sammanställ- ningen kan innehålla felaktigheter på grund av att vissa resor inte tagits upp i verksamhetsberättelser och årsredovisningar. Årsredovisningen för 1998 och 2001 saknas.
Resor till ursprungsländer sågs ända fram till 2000 som ett verktyg för att utveckla samarbeten och underlätta adoptioner
Synen på resor till ursprungsländer och syftet med resorna har skiljt sig åt över tid.
Av NIA:s verksamhetsberättelser för 1979–1992 framgår att resor inte i första hand sågs som ett verktyg inom tillsynen. Resor ingick som en del av myndighetens arbete med exempelvis avtals- diskussioner med enskilda länder, besök hos utländska myndig- heter eller hos utlandskontakter för sammanslutningar som ansökt om auktorisation, som förberedelse för bedömning av auktorisa- tionsansökningar, omvärldsbevakning och för att delta vid inter- nationella konferenser. Ett exempel är NIA:s resa 1992 till Bolivia och Colombia där syftet var att tillsammans med företrädare för ansvariga myndigheter i länderna utvärdera erfarenheterna av adop-
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
tionerna Sverige och diskutera eventuella möjligheter till ett ut- vidgat samarbete.
Från 1993 ingick resor till ursprungsländer som en del av NIA:s uppdrag att följa den internationella utvecklingen inom adoptions- området. NIA:s urval av länder utgick från olika behov, exempelvis att det var akuta problem i ett land, ett stort antal adoptioner eller att det var ett nytt samarbetsland för Sverige. Vid NIA:s besök i länderna informerade myndigheten om de adopterades förhållanden i Sverige och forskningsresultat beträffande adoptivbarnens utveck- ling och anpassning. Enligt NIA hade det betydelse för att motverka skepsis och avoghet mot internationella adoptioner i ursprungs- landet. NIA menade att Sverige var ett av få mottagarländer där ansvarig central myndighet systematiskt sökte och lämnade infor- mation genom direktkontakt med sina motsvarigheter i ursprungs- länderna. Enligt NIA var nämndens resor viktiga för kunskapsin- samlandet och för att skapa förtroende för svensk adoptionspolicy och underlätta för de auktoriserade sammanslutningarna.205
NIA konstaterade i årsredovisningen 1999 att allt fler av barnens hemländer hade en stark kontroll över hur adoptionsverksamheten bedrevs och hade ställt upp lagar och regler för verksamheten. Allt fler länder stod i begrepp att ansluta sig till Haagkonventionen. Där- med kunde säkerheten i adoptionsverksamheten öka och risken för oetiska metoder eller tillvägagångssätt minska. Enligt NIA innebar dock inte detta att Sverige kunde frånhända sig det ansvar som åvilade ett stort mottagarland. Svensk adoptionspolicy hade därför stor betydelse för samarbetet med andra länder och för att verk- samheten bedrevs på ett etiskt försvarbart sätt.206
Först 2000 beskriver NIA resor som ett viktigt verktyg för till- synen över verksamheten, kunskapsinsamlande och för klarläg- gande av frågor som ställs av ansvariga i ursprungsländerna. NIA:s bedömning är att myndigheten skulle behöva göra utlandsresor i större utsträckning än vad som då var möjligt.207
205NIA, Verksamhetsberättelse 1993/94, s. 18.
206NIA, Årsredovisning 1999, s. 21–22.
207NIA, Årsredovisning 2000, s. 21.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Tillsynsresor från 2005 och fram till i dag
När MIA blev tillsynsmyndighet 2005 redovisades resor som en del av tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna. MIA skri- ver att de skaffar sig insyn i barnens ursprungsländer bland annat genom att genomföra tillsynsresor till några utvalda ursprungslän- der per år. Det framgår inte hur länderna väljs ut. Utöver resor sam- lade myndigheten information om länderna i form av rapporter från UD och olika internationella FN-organ och från ISS/IRC (Interna- tional Reference Centre for the Rights of Children Deprived of their Family). Myndigheten utbytte information med andra mot- tagarländer i samband med internationella möten, tog emot delega- tioner av adoptionsmyndigheter, barnhemsföreträdare från ur- sprungsländer när de besökte Sverige, träffade ansvariga handläggare på UD och samrådde med MIA:s insynsråd. MIA skriver också att myndigheten i samband med sina besök i ursprungsländer utövade tillsyn över sammanslutningarnas verksamhet och skaffade sig djupare kunskaper om förhållandena i länderna.208
Det görs inga större förändringar när MFoF tar över tillsyns- rollen 2015. I myndighetens årliga tillsynsplan ingår tillsynsresor till prioriterade länder. Tillsynsresor genomförs med syfte att säkerställa att adoptionsförmedlingen från ursprungsländer kan göras på ett lagligt och etiskt godtagbart sätt. MFoF beskriver inte vilka grunder som används för prioritering av länder.
5.6.5Ett särskilt återrapporteringskrav 1995–1997 om utvecklingen i länderna
Utöver de mer övergripande effekter av tillsynsmyndighetens resor som redovisas och som framgår ovan, ges inte någon närmare be- skrivning av situationen i de länder som besökts. NIA får dock ett särskilt återrapporteringskrav i regleringsbreven för 1995–1997 om att redovisa utvecklingen av verksamheten med internationella adop- tioner i Sverige. Detta redovisas i en bilaga till årsredovisningen och innehåller en kort beskrivning av situationen i de länder varifrån barn kommit till Sverige för adoption. Knappt 20 länder beskrivs bland annat vad gäller samarbetet med ursprungslandet, lagstiftning liksom olika typer av problem som förekommit. Exempelvis redo-
208MIA, Årsredovisning 2005, s. 11 och Årsredovisning 2006, s. 9.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
visas i vissa fall förekomsten av oegentligheter. I bilagan ges också en separat redogörelse för de svenska adoptionsorganisationernas verksamhet, utlandssamarbete och resor.209 NIA tar fram en prome- moria med motsvarande information 2001.210 Vi har sökt få klarhet i bakgrunden till återrapporteringskraven i regleringsbreven och om rapporterna ledde till några åtgärder från regeringens sida, men utan resultat.
Från 2005 redovisar MIA situationen i vissa ursprungsländer i ett särskilt avsnitt i årsredovisningen. De länder som besökts genom tillsynsresor beskrivs kort liksom länder där det pågår för- handlingar om samarbete, där det skett förändringar i lagstiftning, krav på adoptioner eller där det förekommit problem i adoptionerna. Detta görs fram till och med 2013. Under perioden 2005–2013 be- skrivs bland annat situationen i Colombia, Etiopien, Indien, Kenya, Kina, Polen, Sydkorea, Taiwan, Tjeckien, Ukraina, Vietnam och Vitryssland.
MFoF har inte gjort någon motsvarande redovisning sedan de tog över tillsynsansvaret 2015.
5.6.6Tillsynsmyndigheten har inte skaffat sig detaljkunskap om adoptionsärenden i olika länder vilket påverkat förutsättningarna för en effektiv tillsyn
Tillsynsmyndigheten har inte gjort några genomgångar eller ana- lyser av adoptionsärenden i olika länder över tid som underlag för myndighetens tillsyn av förmedlingsverksamheten i Sverige eller i barnens ursprungsländer. Vi bedömer att myndigheten i sitt till- synsuppdrag haft möjlighet att göra denna typ av genomgångar redan från 1979. Som jämförelse kan nämnas att den danska tillsyns- myndigheten Adoptionsnaevnet gjorde en sådan analys inför en till- synsresa i Colombia 2006. Myndigheten gick igenom 37 barnakter inför resan och konstaterade att det varierade hur mycket bakgrunds- information som fanns om barnen liksom information om hur bar- nen blivit tillgängliga för adoption. Även informationen om sam- tycke var sparsam, särskilt för några av de privata barnhemmen.
209NIA, Bilaga till NIA:s årsredovisning 1994/95, 1995/96 respektive 1997, Utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption.
210NIA, PM april 2001, Historik och redovisning av utvecklingen på adoptionsområdet i några länder, varifrån barn kommit till Sverige för adoption t.o.m. 2000-12-31, dnr 52:79:135/07.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
Genomgången kunde användas som underlag för frågor till an- svariga myndigheter och barnhem i Colombia.
Först 2017 gjorde den svenska tillsynsmyndigheten en mot- svarande analys. Då gjorde MFoF en systematisk kartläggning av adoptionsprocessen i de 20 länder som AC, BFA och BV då hade auktorisation för. Kartläggningen omfattade totalt 238 akter och en genomgång av samtliga barnrapporter avseende de barn som adop- terats till Sverige under 2017. Myndigheten tittade på barnets bak- grundsutredning, barns rätt att komma till tals och efterföljandet av subsidiaritetsprincipen. När det gällde bakgrundsinformation tit- tade myndigheten på vilken information som fanns om hur barnet blivit tillgängligt för adoption, information om föräldrar och släk- tingar och hur länge eftersökande efter föräldrar eller släktingar genomförts. MFoF tittade också på de biologiska föräldrarnas sam- tycke till adoption, vilken information som fanns i barnets sociala och medicinska rapport samt vilken information som fanns i bar- nets födelsebevis. För subsidiaritetsprincipen tittade MFoF på vil- ken information som fanns om hur eftersökandet efter nationella föräldrar gjorts i landet. Tillsynen sammanställdes aldrig i en for- mell rapport men av det material vi tagit del av var MFoF:s slutsats att myndigheten behövde skaffa sig ytterligare fördjupad kunskap och få en bättre helhetsbild om barnens bakgrundsutredning, barns rätt att komma till tals och efterföljandet av subsidiaritetsprincipen.211
Myndigheten gjorde 2021 en aktgranskning av samtliga avslu- tade adoptionsärenden första halvåret 2021. Syftet med gransk- ningen var att se hur föräldrars samtycke till adoption, eller i före- kommande fall behöriga myndigheters beslut, hade dokumenterats. Under 2023 genomförde MFoF ytterligare en granskning av adop- tionsakter. Granskningen visade att det varierar mellan olika länder vilken information som sammanslutningarna får ta del av vad gäller barnets bakgrund, hur barnet blivit tillgängligt för adoption samt hur barnets bästa bedömts. I vissa länder råder sekretess kring upp- gifter om de biologiska föräldrarna, vilket begränsar vilka uppgifter som sammanslutningarna får ta del av innan en adoption genom- förs. MFoF konstaterar att sammanslutningarna oftast får informa- tion om bakgrunden till att barnet blivit tillgänglig för adoption, men att det i många fall ges begränsad information om de försök som gjorts att hitta nationella lösningar för barnet. Det gör det svårare att
211MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
förstå hur subsidiaritetsprincipen tillämpas i landet. Enligt MFoF är det därför viktigt att sammanslutningen på annat sätt håller sig upp- daterade om hur länderna tillämpar subsidiaritetsprincipen.212
I MFoF:s slutredovisning av rättssäkerhetsuppdraget föreslår myndigheten att regeringen bör överväga att låta MFoF i egenskap av centralmyndighet överta ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsförfarandet får fortsätta. MFoF bedömer att det skulle få effekter på myndighetens möjlighet att utöva tillsyn över sammanslutningarnas förmedlingsverksamhet och myndig- heten skulle på ett bättre sätt kunna uppmärksamma systematiska brister i exempelvis barns dokumentation och förfaranden i ur- sprungsländerna och utifrån detta vidta relevanta tillsynsåtgärder.213
5.6.7Tillsynsmyndigheten har inte ansett sig ha mandat att granska och kontrollera verksamheten i ursprungsländerna
I våra intervjuer med tidigare anställda vid NIA, MIA och MFoF framkommer genomgående uppfattningen att Sverige och den svenska tillsynsmyndighetens uppdrag är att utöva tillsyn över de svenska sammanslutningarna och inte att granska och kontrollera ursprungsländernas verksamheter och processer. De hänvisar till att 1993 års Haagkonvention ger en tydlig ansvarsfördelning där ursprungslandet ska ta ansvar för att säkerställa att barnen blir till- gängliga för adoption på rätt sätt och mottagarlandet ansvarar för att adoptivföräldrarna är väl utredda och förberedda inför adop- tionen. Den svenska tillsynsmyndigheten kan inte granska verk- samheten i ursprungsländerna, gå in i andra länders dokumentation i enskilda ärenden, kräva att få se vad pengarna går till eller granska varje enskild kontakt. Verksamheten bygger på tillit och förtroende.
Vid vår intervju med den tidigare generalsekreteraren vid Haag- sekretariatet framkom dock en annan syn på ansvarsfördelningen. Han menar att hela tanken med 1993 års Haagkonvention är att det handlar om ett gemensamt ansvar. Att ett ursprungsland är anslutet till 1993 års Haagkonvention kan inte tas som ursäkt för mottagar-
212MFoF. Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023-232 s. 7 f. och Tillsynsrapport 2023 Barnen Framför Allt, dnr 2023-231, s. 7 f.
213MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen. Slutrapport för regeringsuppdrag S 2023/02122, mars 2024, s. 9.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
länderna att inte kontrollera ursprungsländerna. Det räcker inte att ursprungslandet är anslutet till konventionen, de måste uppfylla kraven också. Centralmyndigheterna i mottagarländerna måste där- för vara proaktiva och kontrollera att ursprungsländerna uppfyller kraven enligt konventionen, att systemet är robust och att det går att samarbeta med ursprungslandet. Myndigheten måste involvera flera olika aktörer i arbetet, exempelvis ambassaden och Unicef.
I individuella adoptionsärenden är artikel 17c nyckeln i konven- tionen och den innebär att både ursprungslandet och mottagarlan- det måste ha godkänt att adoptionen får fortsätta innan barnet läm- nar sitt hemland. Båda länderna har ett ansvar för att adoptionen är till barnets bästa.214
Adoptionsorganisationerna uttrycker att de länder de samarbe- tar med arbetar utifrån Haagkonventionens principer och har lagar och regelverk som säkerställer att barn som adopteras internatio- nellt har blivit tillgängliga för adoption på korrekta grunder. Före- trädare för HCCH i Haag säger dock i en intervju att det faktum att ett land ratificerat 1993 års Haagkonvention inte garanterar att landet uppfyller alla krav enligt konventionen. Konventionen byg- ger på progressiv implementering215, vilket innebär att ett land kan underteckna konventionen utan att uppfylla kraven men ha inten- tionen att arbeta för att göra det. Det enda ovillkorliga kravet är att utse en centralmyndighet som kan utfärda ett så kallat Haagintyg (artikel 23-intyg). Det finns ursprungsländer som har ratificerat konventionen men som av olika anledningar inte vill eller kan ge- nomföra den på ett adekvat sätt. En centralmyndighet i ett motta- garland kan därför inte fullt ut lita på att deras motsvarigheter i ur- sprungsländerna uppfyller de uppgifter och det ansvar som åligger dem och att processerna i landet garanterar att barn blir tillgängliga för internationell adoption på rätt sätt.216
Det ställs därmed stora krav på tillsynsmyndighetens kontroll vid auktorisation och tillsyn av hur verksamheten fungerar även när det gäller Haag-anslutna länder. Företrädare för MFoF anser dock att gränserna för vad som är mottagarlandets respektive ursprungs- landets kontrollansvar ännu i dag inte är tillräckligt tydliga. En tidi- gare medarbetare vid MFoF menar att ansvarsfördelningen enligt
214Möte med Hans van Loon 2023-10-02.
215The Hague Conference on Private International Law (2008). The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention Guide No.1 , s. 40 f.
216Möte med HCCH i Haag den 2 oktober 2023.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
konventionen är en fin idé, men att den möjliggör att allt ser bra ut på ytan utan att vara det.217
5.7Samarbetet mellan tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna
Utredarens bedömning: Adoptionsorganisationerna har haft en drivande och aktiv roll i att etablera och utveckla den svenska internationella adoptionsverksamheten. Tillsynsmyndigheten har utifrån sitt uppdrag och sina förutsättningar sökt styra och samordna verksamheten. Adoptionsorganisationerna har i allt- för hög grad tillåtits att agera självständigt i viktiga frågor och också i vissa fall getts mandat att företräda tillsynsmyndigheten i utlandet. Genom att överlåta viktiga frågor på adoptionsorganisa- tionerna har tillsynsmyndigheten inte tagit sitt fulla ansvar att säkerställa barnens bästa och rättssäkerheten i den internatio- nella adoptionsverksamheten.
5.7.1AC har tillåtits ha en drivande roll och har ofta uppfattats som den svenska myndigheten i utlandet
Av våra intervjuer med olika aktörer framkommer att AC tidigt var en drivande aktör inom den internationella adoptionsverksam- heten. AC uppfattades ofta i utlandet som den svenska myndig- heten. AC hade fler anställda än NIA, reste betydligt mer och var mer vana att samarbeta med olika ursprungsländer. Några tidigare medarbetare på tillsynsmyndigheten beskriver att ”vi fick jobba en del på att hålla isär våra roller, särskilt när vi var utomlands”.218
AC gavs till en början också en mer formell roll, exempelvis i Colombia. I ett brev till svenska ambassaden i Bogotá 1977 skriver NIA att ”Det är första gången vi prövar modellen med att låta Adop- tionscentrum fungera som vårt verkställande organ ute i världen och i den meningen är denna verksamhet en försöksverksamhet från vår sida. Normalt arbetar vi ju med landets myndigheter eller
217Möte med tidigare anställd vid MFoF den 9 maj 2023.
218Möte med en tidigare kanslichef och en tidigare medarbetare vid NIA 2022-10-12.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
med inhemsk auktoriserad organisation.”219 AC har ibland också, på NIA:s uppdrag, agerat i NIA:s ställe i utlandet. Ett exempel är samarbetsavtalet mellan Sverige och Colombia där AC på begäran av NIA deltog vid ett möte med den colombianska adoptionsmyn- digheten 1985. Vid mötet diskuterades avtalsutformning och vilka krav på adoptionsprocessen som skulle ställas i avtalet. Efter mötet framförde AC till ambassaden och senare till Socialdepartementet att utformningen av avtalet skulle innebära att adoptionerna genom AC och från Colombia skulle minska rejält i omfattning. Något av- tal kom inte till stånd.
I några fall har NIA sagt ifrån när AC agerat i frågor som NIA ansvarat för. Ett exempel gäller Sydkorea 1981, där chefen för adoptionsorganisationen i Sydkorea (SWS) reagerat kraftigt mot att svenska ambassaden i Seoul tillsammans med AC besökt det sydkoreanska socialministeriet för att möjliggöra att fler koreanska barn skulle få utresevisa för resa till Sverige än den tidigare fast- slagna kvoten. I ett brev till svenska ambassaden i Seoul skriver NIA att policyfrågor angående avtalet skulle behandlas av avtals- parterna NIA och SWS och att AC fått en erinran om det.220 Ett annat exempel är en broschyr om privata och enskilda adoptioner som AC tog fram 1994 och där NIA menade att det var tillsyns- myndighetens roll att informera om vad som gällde, inte AC.
Ett mer principiellt ärende som NIA hanterade var när AC i slutet av 1990-talet tog ett initiativ till att finansiera verksamheten genom privat sponsring. AC:s styrelse hade antagit ett dokument som innebar att alla delar av AC:s verksamhet, även adoptionsverk- samheten, skulle kunna finansieras genom privat sponsring. Detta reagerade dock NIA på och tog upp som ett principiellt ärende i NIA:s nämnd och informerade socialförsäkringsministern om ären- det. Nämnden uttryckte stark oro och diskuterade frågans etiska aspekter. Ledamöterna menade att adoptioner kunde komma att förenas med affärsintressen, vilket kunde rubba förtroendet för den svenska adoptionspolicyn både i barnens ursprungsländer och i Sverige. Nämndens ståndpunkt var därför att företagssponsring av adoptionsverksamheten inte fick förekomma.221 AC svarade att det inte funnits några konkreta sponsringsplaner mer än för en del av
219Socialstyrelsen NIA, Inkommen till svenska ambassaden i Bogotá 3 februari 1977, dnr R34.
220Brev från NIA till svenska ambassaden i Seoul den 6 oktober 1981, dnr 72:243/81, R 34 Xko.
221NIA, Frågan om extern finansiering, 1996-10-28, dnr 69:357/96.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
verksamheten, Forum -97. AC drog med anledning av nämndens yttrande tillbaka sina planer. Några år senare, 2001, genomförde dock AC en omfattande annonskampanj för internationella adop- tioner – ”Försöker du skaffa barn? Vi försöker skaffa föräldrar” – där kampanjen togs fram gratis av en reklambyrå. Detta motsatte sig dock inte NIA. Tvärtom lyftes kampanjen fram i NIA informerar där det framgår att kampanjen sponsrades.222
5.7.2Utbytet mellan tillsynsmyndigheten och auktoriserade adoptionsorganisationer
Efter organisationsreformen 1979 då AC inte längre satt med i NIA:s nämnd bad AC om att få regelbundna träffar med NIA:s kansli. De genomfördes i form av månadsträffar. Efter en tid ersat- tes de av organisationsträffar där även övriga auktoriserade organi- sationer deltog.
Tillsynsmyndigheten bjöd in de auktoriserade sammanslutning- arna till organisationsträffar ungefär två gånger per år. Vid träffarna informerade myndigheten om gällande krav på organisationernas verksamhet och organisationerna redogjorde i sin tur för förmed- lingsverksamheten i olika länder. En tidigare verksamhetschef vid AC säger dock att det var AC ställde krav på NIA och att AC tog fram punkter att diskutera på organisationsträffarna som NIA följde.
Olika principiella frågor har diskuterats över tid. Till en början diskuterades exempelvis privata adoptioner och etiska principer men senare kom det mer att handla om organisationernas löpande arbete, ekonomiadministration och rapportering. Vid några till- fällen har NIA påpekat vikten av att samarbetet mellan organisa- tionerna behövde förbättras. Utöver organisationsträffarna har NIA bjudit in berörda organisationer till möten för att diskutera frågor som rört specifika länder.
Tillsynsmyndigheten har också bjudit in till träffar och konfe- renser med särskilda teman. Exempelvis anordnade NIA 1981 en konferens med socialkonsulenter och representanter från adop- tionsorganisationerna. Enligt NIA resulterade mötet i att organi- sationerna bildade en arbetsgrupp för vissa etiska frågor. År 2015 bjöd MIA in organisationernas styrelser för att få deras syn på ut-
222NIA informerar nr 3-4 2001.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
vecklingen av den internationella adoptionsverksamheten, anpass- ning utifrån nya förhållanden och verksamheten i framtiden. MFoF arrangerade 2020 en utbildning för de svenska adoptionsorganisa- tionerna med fokus på risker för korruption i adoptionsprocessen där Institutet Mot Mutor (IMM) föreläste om hur korruption kan identifieras och motverkas.
5.7.3Adoptionsorganisationerna och inte tillsynsmyndigheten har tagit fram etiska principer för adoptionsverksamheten
Tidigare verksamhetschefer för bland annat AC och FFIA beskri- ver att de svenska adoptionsorganisationerna började ta fram ge- mensamma etiska principer 1980. Året därpå, 1981, bildades en etikgrupp där alla auktoriserade svenska organisationer ingick och där organisationerna kunde ta upp olika frågor för diskussion. Det kunde exempelvis handla om problem med mellanhänder som tjä- nade pengar på barn, om personer som eskorterade många barn på flyg till Sverige och hur organisationerna skulle avlöna personer i ursprungsländerna utan att bidra till att adoptioner genomfördes på ett oriktigt sätt. Organisationerna kunde ha olika syn i dessa frågor. Etikgruppen skapade det första dokumentet med etikregler för de svenska organisationerna. De antogs 1988 efter att ha godkänts i alla adoptionsorganisationers styrelser.
En bidragande orsak till att organisationerna såg ett behov av att ta fram etiska principer var enligt en tidigare verksamhetschef vid AC att NIA i sin handbok till adoptionsorganisationerna inte be- handlade hur de svenska aktörerna skulle arbeta i utlandet. Hand- boken tog bara upp hur man skulle följa de svenska reglerna. AC hade lämnat synpunkter på handboken till NIA och hade framfört att de känsliga frågorna inte fanns med. Enligt den tidigare verk- samhetschefen vid AC tyckte inte NIA att det var nödvändigt att reglera hur man arbetade internationellt, eftersom NIA ansåg att varje land ansvarade för sin del av processen. NIA menade också att de inte hade möjlighet att ha synpunkter på ursprungsländerna. Myndigheten lät i stället organisationerna ta fram den del som avsåg verksamheten i utlandet på egen hand, vilket alltså blev etikreglerna.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
Den tidigare verksamhetschefen för AC säger i en intervju att ”AC var lokomotivet och NIA var vagnen”.223
Utöver den svenska etikgruppen startades också en nordisk grupp 1983 som arbetade på samma tema och tog fram nordiska riktlinjer. Även här var det adoptionsorganisationerna själva som utformade reglerna, utan att myndigheterna var involverade. De svenska och nordiska etikgrupperna bidrog också till att lägga grun- den för en europeisk etikgrupp, EurAdopt, som bildades i början 1990-talet. EurAdopts etiska riktlinjer antogs 1993. EurAdopt antog också Financial factors 1993, vilket var ett resonerande dokument om hur man skulle tänka kring kostnadsnivån i ett land. Enligt den tidigare verksamhetschefen vid AC var det ingen större skillnad mel- lan de svenska, nordiska och europeiska riktlinjerna. En skillnad var dock att de europeiska riktlinjerna hade mer fokus på att organisa- tionerna borde ge bistånd, vilket bland annat berodde på att flera utländska adoptionsorganisationer hade startat som just bistånds- organisationer.
EurAdopts etiska riktlinjer blev i viss mån överspelade genom 1993 års Haagkonvention som också föregicks av fleråriga diskus- sioner om etiska regler för adoptionsverksamheten. Den tidigare verksamhetschefen för AC menar att det är själva processen att ta fram etikregler som är det viktiga. Det påverkar kulturen inom verksamheten mer än själva dokumenten.
Flera adoptionsorganisationer har i intervjuer framhållit att organisationerna stått upp för etiska värden och försökt göra rätt och också arbetat för att förbättra adoptionsverksamheten.
5.7.4Tillsynsmyndigheten har varit för passiv och förlitat sig på de auktoriserade adoptionsorganisationerna
Vi har i flera intervjuer med olika aktörer fått beskrivningen att till- synsmyndigheten varit alltför passiv och förlitat sig på adoptions- organisationerna. Det har också lyfts fram till oss att tillsynsmyndig- heten hade ett alltför nära samarbete med adoptionsorganisationerna. Ett exempel på det är att företrädare för tillsynsmyndigheten ofta reste till olika ursprungsländer tillsammans med adoptionsorgani- sationerna, vilket kan innebära en risk att tillsynsmyndigheten inte
223Intervju med en tidigare verksamhetschef vid AC 2024-03-22.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
varit helt oberoende. Utredaren i 2003 års adoptionsutredning berättar att hon slogs av hur passiv staten var under utredningens gång, att NIA överlät allt till adoptionsorganisationerna medan myndigheten inte tyckte eller gjorde så mycket. Hon beskriver också att det var väldigt vältaliga, välutbildade och röststarka indi- vider i adoptionsorganisationerna. De hade inflytande, höga posi- tioner och rättfärdigade verksamheten. Organisationerna hade enligt henne fått styra den internationella adoptionsverksamheten och ingen aktör hade egentligen fått granska verksamheten tidigare.224 En annan intervjuperson uttrycker på liknande sätt att ”man har låtit branschen få leva sitt eget liv”.225
5.8Aktörernas förutsättningar att fullgöra sitt ansvar
Utredarens bedömning: Tillsynsmyndigheten är den centrala aktören i den svenska internationella adoptionsverksamheten för att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i adoptionspro- cessen genom auktorisation och tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Tillsynsmyndigheten har haft för små resurser för det omfattande och komplexa uppdrag myndigheten har haft. Myndigheten har inte heller haft tillräckliga verktyg för att begränsa antalet sammanslutningar och länder. Detta har all- varligt påverkat förutsättningarna för kontroll och tillsyn av verk- samheten. Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen påpekat för regeringen om behovet att ändra eller se över myndighetens för- utsättningar och verktyg. Regeringen har i flera fall reagerat sent med att åtgärda problemen eller inte åtgärdat dem alls.
5.8.1NIA, MIA och MFoF har haft ett omfattande och komplext uppdrag med få anställda över tid
NIA som förmedlare av adoptioner fram till 1979 och därefter som tillsynsmyndighet följt av MIA och MFoF har haft ett mycket om- fattande och komplext uppdrag med få anställda. Anslaget har ökat
224Intervju med den särskilde utredaren för 2003 års adoptionsutredning, 2024-02-20.
225Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08.
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
över tid men trots detta har antalet anställda vid tillsynsmyndig- heten legat på ungefär samma nivå.
Antalet anställda och årsarbetskrafter för NIA, MIA och MFoF redovisas inte enhetligt över tid. För 1973–1979 finns ingen redo- visning för hela perioden, men fram till 1976 verkar NIA:s kansli ha bestått av en byrådirektör och tre kanslisekreterare som biträdde nämnden samt en kanslist som skötte kansliets expedition. För en period lånades en person ut från barnavårdsbyrån vid Socialstyrel- sen för att handlägga ärenden från Sydkorea som inkommit före NIA:s bildande. Enligt uppgift krävdes 3/4–1 heltidstjänst från NIA för arbetet i samband med förmedlingsutskottets verksamhet 1974.226 Från 1976 utökades budgeten så att ytterligare en byrå- sekreterare och en kanslist kunde anställas. En tidig kanslichef vid NIA uppger att de ofta skrev till departementet att uppdraget var svårt. Hon beskriver att ”i mörka stunder tänkte vi att det är för svårt att hålla koll på allt kopplat till adoptionsprocesserna, men alternativet var att lägga ned allt och det fanns inte på kartan”.227
För perioden 1979 och fram till och med 2004 hade NIA unge- fär nio anställda. Tidigare medarbetare vid NIA berättar att de kal- lade sig ”de nio på NIA”. Antalet anställda på NIA kan jämföras med personalen vid AC som 1981 uppgick till tio utlandssekrete- rare och sex utlandskontorister vid utlandsverksamheten. Enligt en tidigare verksamhetschef vid AC hade organisationen som mest
40anställda varav 6–8 landansvariga. NIA:s anslag låg relativt kon- stant på cirka 2 miljoner kronor från början av 1980-talet och tio år framåt. Från början av 1990-talet höjdes NIA:s anslag till 4,2 mil- joner kronor och därefter i omgångar fram till 2003 då anslaget låg på 7,8 miljoner kronor. Under samma period ökade statsbidraget till de auktoriserade sammanslutningarna från 1 miljon kronor till 1,7 miljoner kronor.228
Antalet anställda vid MIA, som hade ett tydligare tillsynsupp- drag, varierade mellan 10–13 anställda under perioden 2005–2014. Antalet årsarbetskrafter framgår inte. Myndighetens anslag ökade från 11 miljoner kronor till 15 miljoner under denna period. Utöver
226Socialstyrelsen NIA, Rapport om försöksverksamhet med förmedlingsutskottet 1973-07-01– 1974-06-30, s. 2 och 11. NIA, Verksamhetsplanering för budgetåret 1976/77.
227Intervju med tidigare kanslichef för NIA 2022-10-13.
228AC, Verksamhetsberättelse för Förbundet Adoptionscentrum för verksamhetsåret 1981, 1982-05-09, s. 8. NIA Verksamhetsberättelse 1981/82.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
dessa medel fanns 1,8 miljoner kronor att fördela till auktoriserade sammanslutningar och adopterades organisationer.
När MIA:s uppdrag utökades med vissa familjerättsliga frågor 2015 och från 2016 ändrade namn till MFoF ökade antalet anställda vid myndigheten. Antalet personer som arbetade med internatio- nella adoptioner var dock ungefär detsamma som tidigare. Anslaget gick från 21,9 miljoner kronor 2015 för hela myndigheten, varav 17,9 miljoner avsåg MIA:s tidigare verksamhet. Anslaget utökades sedan till 23,7 miljoner kronor för MFoF som helhet. Anslaget uppgick 2019 till 24,7 miljoner kronor och för 2021 till 32 miljoner kronor. Statsbidraget till auktoriserade sammanslutningar och adopterades organisationer ligger fortsatt på 1,8 miljoner kronor.
MFoF har i dag knappt tio årsarbetskrafter som arbetar med auktorisation och tillsyn, adoptionsspecifikt stöd och samordning av föräldrautbildning och kunskapsstöd till socialnämnderna. För 2024 fördelades 13,2 miljoner kronor av myndighetens totala anslag till området internationella adoptioner. Från 2021 och fram till i dag har MFoF haft flera regeringsuppdrag på det internationella adop- tionsområdet: samtalsstöd, stöd vid ursprungssökning samt det så kallade kontaktpunktsuppdraget. Myndigheten fick för 2024 drygt 3,6 miljoner kronor för dessa uppdrag. För 2025 uppgår bidrags- medlen till 9,8 miljoner kronor.
5.8.2Det stora antalet samarbetsländer har påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar för kontroll och tillsyn
Som framgår av tidigare avsnitt har de svenska adoptionsorganisa- tionerna haft auktorisation för ett stort antal länder. De auktori- serade sammanslutningarna har utifrån sina verksamhetsmål drivit på för auktorisation i många länder och tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg för att avslå auktorisationsansök- ningar. Tillsynsmyndigheten har också bistått adoptionsorganisa- tionerna med att bevilja fler auktorisationsländer när antalet barn tillgängliga för adoption har minskat.
Statsbidraget till de auktoriserade sammanslutningarna, vars syfte är att stödja deras arbete med internationell adoptionsför- medling, fördelas utifrån det genomsnittliga antal barn som varje
Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten SOU 2025:61
sammanslutning förmedlat under de två föregående åren.229 Detta ger sammanslutningarna incitament att förmedla så många barn som möjligt.
Det stora antalet auktoriserade länder har varit mycket resurs- krävande för tillsynsmyndigheten. Detta har haft en negativ på- verkan på tillsynen liksom på hur noggrant och djupt tillsynsmyndig- heten kunnat gå i auktorisations- och tillsynsarbetet. Det kan ha bidragit till att myndigheten beviljat auktorisation för länder där det funnits risk för oegentligheter i adoptionsverksamheten och att myndigheten inte haft förutsättningar att genom tillsynen säker- ställa att verksamheten i ursprungsländerna uppfyller kraven.
5.8.3Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen lyft frågor om förutsättningar för verksamheten till regeringen
Tillsynsmyndigheten har genom åren lyft olika frågor till reger- ingen som handlat om förutsättningar för verksamheten.
Som framgår i avsnitt 5.5.2 såg NIA redan i den första auktori- sationsomgången 1979/1980 att myndigheten hade svårt att avslå auktorisationsansökningar om sammanslutningarna uppfyllde vill- koren. Denna fråga återkom NIA till vid flera tillfällen fram till början av 2000-talet. NIA pekade också på problem att dra in auk- torisationer när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerade tillfredsställande. Det var dock först 2005 respektive 2009 då regeringen beslutade om skärpningar i LIA som MIA fick bättre förutsättningar att avslå auktorisationsansökningar. Frågan om möjlighet att stoppa adoptionsverksamheten i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse om auktorisation om det uppstår problem eller oegentligheter i en verksamhet eller land och att be- slut inom tillsynen ska gälla omedelbart ligger dock fortfarande på regeringens bord.
När adoptionerna genom sammanslutningar minskade och de privata adoptionerna ökade i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet uppmärksammade NIA problemen för regeringen. NIA lyfte bland annat fram brister i socialnämndernas godkännande av förmedlingsväg för privata adoptioner och att NIA:s roll som till- synsmyndighet behövde stärkas. Vidare ansåg NIA att stödet till
2292 § och 10 § förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssam- manslutningar och till riksorganisationer för adopterade.
SOU 2025:61 Reglering, organisering och processer inom den internationella adoptionsverksamheten
adoptionsorganisationerna behövde stärkas och villkoren för deras verksamhet ses över. Dessutom behövde möjligheterna att be- gränsa kostnadsutvecklingen för adoptioner undersökas. Reger- ingen tillsatte ganska omgående en utredning som skulle se över verksamheten och förutsättningarna, men det var först 1997 som NIA fick ansvaret att pröva och godkänna förmedlingsväg vid en- skild adoption.
MIA lyfte 2012–2013 till regeringen att den internationella adoptionsverksamheten genomgått en snabb och omfattande för- ändring där antalet adoptioner minskat kraftigt samtidigt som adoptionsprocesserna tog längre tid och blev alltmer komplicerade. Enligt MIA påverkades myndighetens verksamhet genom ett ökat arbete med auktorisation, tillsyn och information. Fler ursprungs- länder efterfrågade också bilaterala avtal med mottagarländerna, vilket också medförde en ökad arbetsbelastning för MIA. MIA menade att det krävdes en översyn av verksamheten som helhet. Frågan togs upp på nytt av MFoF 2016. Det handlade bland annat om hur förmedlingsverksamheten skulle organiseras, enskilda adoptioner samt hur kompetensförsörjningen skulle säkras. Det dröjde dock till 2021 innan regeringen gav ett uppdrag till Stats- kontoret att se över verksamheten. Statskontoret lämnade vissa förslag som rörde de frågor MFoF lyft fram, men föreslog inte någon ny organisering för verksamheten.
6Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
6.1Inledning
6.1.1Utgångspunkter för analys av oegentligheter
Utredningsuppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet. Enligt direktiven ska utredningen även klargöra om de svenska aktörerna haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentlig- heter samt klargöra i vilken utsträckning eventuell delaktighet varit tillfällig eller systematisk.
I utredningsdirektiven anges att oegentligheter kan vara av olika slag, allt från en så kallad illegal adoption, det vill säga en adoption som är ett resultat av övergrepp som bortförande, försäljning, män- niskohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen. I enlighet med detta och med den terminologi som HCCH har och som an- vänds internationellt, har jag valt att i begreppet oegentligheter in- begripa både olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Med en olaglig adoption avses en adoption som innehåller ageranden som strider mot lagar och andra regler. Det kan till exempel handla om handel med barn, förfalskning av barnets dokument, avsaknad av samtycke från vårdnadshavare eller bortförande av barn. Med oetiska ageranden avses ageranden som leder till situationer där ett barn adopteras utan respekt för barnets och ursprungsföräldrarnas rättig- heter eller för de skyddsåtgärder som följer av 1993 års Haagkon- vention. Det kan exempelvis handla om bristfällig dokumentation som försvårar adopterades möjligheter att söka sitt ursprung, ut-
325
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
verkande av samtycke under moralisk press eller falska förespeg- lingar, eller otillräckliga ansträngningar att söka en nationell lös- ning före internationell adoption (subsidiaritetsprincipen). Jag ser det också som oetiskt att göra avsteg från den ordinarie adoptions- processen vid den aktuella tidpunkten. Att inte respektera de skydds- åtgärder som omgärdar adoptionsprocessen innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets grundläggande rättig- heter.
Vi har bedömt olagligt agerande utifrån de lagar och regler som gällde vid den aktuella tidpunkten och oetiskt agerande utifrån de värden som erkänts i internationella konventioner och formulerats i svensk rätt vid den aktuella tidpunkten för adoptionen. Under de över 70 år som vårt uppdrag omfattar, har såväl kunskap som vär- deringar och regler om adoption utvecklats och förändrats. Trots detta kan konstateras att synen på vad som är olagligt och oetiskt agerande i adoptionsverksamheten inte förändrats särskilt mycket. Detta konstaterade även den nederländska utredningen av oegent- ligheter i internationella adoptioner 2021. De rättigheter som följer av både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention har i prin- cip erkänts i svensk rätt under hela den tidsperiod vi undersöker. Det är framför allt barnets rätt att inte separeras från syskon genom en adoption som har tydliggjorts genom barnkonventionens till- komst 1989. Subsidiaritetsprincipen tydliggjordes genom barnkon- ventionen 1989, men har kommit till uttryck i såväl internationella som svenska riktlinjer sedan 1950-talet. Kraven på dokumentation skärptes visserligen 2005, men rätten till kännedom om sitt ur- sprung har erkänts i svensk rätt sedan 1917. Dessutom var barnets rätt till namn och nationalitet en av principerna i FN:s deklaration om barnets rättigheter från 1959. Barns rätt till namn, identitet och kännedom om sitt ursprung har sedan preciserats i barnkonventionen från 1989 samt i 1993 års Haagkonvention. Sammantaget innebär detta att de exempel på olagliga adoptioner och oetiska ageranden som nämns ovan har betraktats som oegentligheter under hela tidsperioden.
Jag tar inte ställning till om adoptioner, i vilka det förekommit oegentligheter, ändå har varit till enskilda barns bästa. Det är möj- ligt att det finns fall då det varit det, till exempel för att rädda ett barns liv. Jag har inte ställt förekomst av oegentligheter mot vad som skulle hänt om barnet blivit kvar i ursprungslandet. Vårt upp-
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
drag har varit att utreda vilka oegentligheter som förekommit och i vilken mån de varit omfattande och systematiska. Vi har granskat oegentligheter i adoptionsprocessen, inte om beslutet att förmedla barnet för adoption varit rätt eller fel.
I kapitlet redogör vi för de oegentligheter som vi har identifierat i de internationella adoptionerna till Sverige, framför allt från de sju länder vi har genomfört fördjupad granskning av: Chile, Colombia, Etiopien, Kina, Polen, Sri Lanka, Sydkorea. I del två av betänkandet finns en fördjupad granskning av dessa sju länder. Även om vi inte kan uttala oss exakt om hur stor andel av alla internationella adop- tioner till Sverige som innehållit oegentligheter, försöker vi att visa vilka oegentligheter som har förekommit mer omfattande och syste- matiskt. Vi försöker att när det är möjligt också visa vilka oegent- ligheter som förekommit i vilken typ av adoptioner, från vilka län- der och under vilken tidsperiod.
6.1.2Övergripande om förekomst av oegentligheter, omfattning och systematik
Utredningen visar att det har förekommit oegentligheter i de inter- nationella adoptionerna till Sverige. Det har förekommit i alla de sju länder som vi genomfört en fördjupad granskning av, och vi har även sett att det förekommit i andra länder, såsom Indien, Thailand, Taiwan och Vietnam.
I vissa länder och under vissa tidsperioder har oegentligheter i adoptionerna till Sverige varit omfattande eller systematiska. Det gäller exempelvis Chile och Sri Lanka under slutet av 1970-talet och 1980-talet.
I andra länder finns inte lika tydliga och bekräftade uppgifter om omfattande oegentligheter, men i stället uppenbart stora risker för att oegentligheter förekommit i adoptionerna till Sverige. Ut- över de länder vi nämnde ovan har adoptioner från exempelvis Etiopien till Sverige förmedlats av aktörer som varit involverade i oegentligheter. I länder som exempelvis Kina har barn adopterats till Sverige från områden där omfattande och systematiska oegent- ligheter förekommit. I Sydkorea har barn systematiskt registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister även om de haft kända för- äldrar, vilket gett upphov till oegentligheter. I Polen har svenska par
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
kringgått den internationella adoptionsprocessen på olika sätt, till exempel genom falska faderskapsbekräftelser.
Det har också funnits omfattande och systematiska brister i dokumentationen av adoptionerna. För att barnets rätt till sitt ursprung ska kunna tillgodoses krävs att aktörer involverade i adoptionsverksamheten har ansträngt sig för att så mycket rele- vanta uppgifter som möjligt finns med i adoptionshandlingarna. Det gäller exempelvis barnets födelsedatum, födelseort, ursprung- liga namn, föräldrars namn och livssituation och skälen för adop- tion. Vissa förbättringar har skett över tid, till exempel när det gäl- ler dokumentation om barnets bakgrund. Problem kvarstår dock när det gäller dokumentation som visar att samtycke lämnats och att nationella lösningar prövats innan barnet förmedlas för interna- tionell adoption. Sådan dokumentation är viktig för att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa.
Vår granskning av oegentligheter sträcker sig över en lång tids- period, omkring 70 års tid. Många av de oegentligheter vi tar upp i detta kapitel handlar om sådant som inträffade för länge sedan. För att få en övergripande nulägesbild har vi genomfört en aktgransk- ning av samtliga adoptioner under 2024 som förmedlades genom Adoptionscentrum (AC). Sammantaget har tydliga förbättringar skett när det gäller dokumentationen i adoptionsakterna. Numera finns i AC:s akter alltid social rapport och medicinsk rapport. Vissa förbättringar har till exempel skett när det gäller vilka försök ur- sprungsländerna gjort för att hitta lösningar inom landet innan barnet förmedlas för internationell adoption. Fortfarande saknas enligt vår bedömning dock sådana dokument i ungefär var tredje akt. Vissa förbättringar förefaller ha skett när det gäller bevis i akterna för att samtycke från vårdnadshavare inhämtats. Men fort- farande saknas enligt vår bedömning ett särskilt samtyckesdoku- ment från barnets förälder eller annan vårdnadshavare i mer än hälf- ten av adoptionsakterna. Detta trots att HCCH:s vägledning från 2023 stadgar att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, sam- tycke till adoption och beslutet om barnets adopterbarhet skickas till det mottagande landet.1 Denna undersökning bör tolkas med viss försiktighet eftersom det handlar om en granskning av adop-
1HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry adop- tion, s. 82 f.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
tionsakter från åtta länder som vi inte har samma bakgrundskun- skap om, jämfört med de sju länder vi gjort fördjupad granskning av. Våra iakttagelser ligger dock helt i linje med den norska myn- digheten Bufdirs slutsatser efter sin aktgranskning 2024.2
En utbredd uppfattning i Sverige har varit att det har funnits större problem med oegentligheter i de privata och enskilda adop- tionerna jämfört med de adoptioner som förmedlats av en svensk auktoriserad adoptionsorganisation. Vår utredning bekräftar delvis detta, inte minst i de tidiga privata och enskilda adoptionerna på 1970–1980-talet. Det kan konstateras att det funnits oegentligheter även i adoptioner via auktoriserade organisationer.
6.1.3Kort om oegentligheter i de sju länder vi gjort fördjupad granskning av
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chile till Sverige under hela tidsperioden 1970 till 1990 som adoptionerna till Sverige pågick. Det är klarlagt genom Chiles parlamentariska kom- mission, vittnesmål från familjer i Chile och adopterade i Sverige samt föreningar i Sverige och Chile. Även AC uppger att de är väl medvetna om att det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Chile. I Chile har det förekommit bortförande av barn, till exempel efter att hälso- och sjukvårdspersonal meddelat modern att barnet dött eller efter att barn lämnats in för tillfällig vård på sjukhus eller på barnhem. Det har också handlat om avsaknad av samtycke till adoption från barnets föräldrar, förfalskning av bar- nets dokument, förmedling av barn utan tillstånd, avsteg från den ordinarie adoptionsprocessen, brister i dokumentation och döl- jande av ursprung samt utverkande av samtycke under moralisk press eller falska förespeglingar.
Oegentligheter har förekommit i privata och enskilda adoptio- ner från Colombia till Sverige från mitten av 1970-talet till 1980- talet. En omfattande adoptionsskandal avslöjades 1981 då en advo- kat häktades för att ha stulit och sålt 300–500 colombianska barn för adoption till bland annat Sverige. Det finns uppgifter om att 20 av dessa barn kom till Sverige. Colombia var ett av de länder som först började tala öppet om problem med handel med barn.
2Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolgningssporsmål, s. 9.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I Colombia har därutöver höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem medfört en ökad risk för oegentligheter. Att barn- hemmen haft mödrahem som en del av sin verksamhet, ökar ris- kerna för att barn lämnas för adoption under oriktiga förutsätt- ningar.
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Etiopien, framför allt under 1970-talet. De vanligaste oegentligheterna har varit att ursprungsföräldrar inte har fått korrekt information om vad en adoption innebär och därmed inte har gett ett informerat samtycke, samt att uppgifter i adoptionshandlingar inte stämmer. Många som adopterats från Etiopien till Sverige har dåliga förut- sättningar att söka sitt ursprung på grund av bristfällig och ibland felaktig information i adoptionsdokumenten. På 1970-talet var en etiopisk man som senare dömdes till fängelse för olagliga hand- lingar i samband med adoptionsförmedling involverad i adoptioner till Sverige, både privat och via AC. Han har även varit involverad i enskilda adoptioner till Sverige på 1990-talet.
I Kina avslöjades 2005 handel med barn i den kinesiska provin- sen Hunan, där det förekommit systematisk handel med kinesiska barn ända sedan slutet av 1990-talet, där såväl barnhem som lokala tjänstepersoner var inblandade. Åtminstone fyra av dessa barn för- medlades för adoption till Sverige via Familjeföreningen för Inter- nationell Adoption (FFIA), men ytterligare barn kan ha varit offer för handeln med barn. Sammanlagt hade ett 70-tal barn under den aktuella perioden adopterats genom FFIA, AC och Barnens Vänner (BV, tidigare SLBV) från de barnhem som på olika sätt var invol- verade i Hunan-skandalen. Eftersom alla barn som adopterats från Kina beskrivs som övergivna finns väldigt lite bakgrundsinforma- tion om barnen, vilket allvarligt försvårar de adopterades möjlig- heter att söka sitt ursprung. De som adopterat barn från Kina har också betalat donationsavgifter till kinesiska barnhem, vilket kan ha skapat ekonomiska incitament att förmedla barn för internationell adoption och ökat risken för handel med barn.
Det har förekommit handel med barn i privata och enskilda adop- tioner från Polen till Sverige både på 1990-talet och 2000-talet. Advokater har tjänat pengar på adoptioner genom höga advokat- arvoden. I adoptioner från Polen till Sverige har den internationella adoptionsprocessen ibland kringgåtts. Ett sådant förfarande som avslöjades 1990 är att svenska par har tagit kontakt med en advokat
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
i Polen och betalat pengar för att en gravid polsk kvinna ska komma till Sverige och föda barnet och sedan lämna det för adoption till det svenska paret. Ett annat tillvägagångssätt som uppdagades 1995 är att svenska män felaktigt har bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen. I dessa fall har en svensk man bekräftat faderskapet till ett nyfött barn i Polen och registrerats som biologisk far. Därefter har han kunnat ta med barnet till Sverige och hans fru har sedan adopterat barnet i svensk domstol.
Oegentligheter i adoptionerna från Sri Lanka till Sverige har före- kommit under 1970–1990-talet. Ända sedan 1979 har de svenska och lankesiska myndigheterna talat öppet om en pågående handel med barn i adoptionssyfte. Regeringsföreträdare i Sri Lanka har upprepade gånger bekräftat att det förekommit omfattande handel med barn, och även bett Sverige om hjälp för att komma till rätta med problem i privatförmedlade adoptioner. I Sri Lanka har advo- kater och barnhemsföreståndare tjänat pengar på att agera mellan- hand i förmedlingen av barn. Dessutom har den svenska organisation som förmedlat flest barn från Sri Lanka haft en kontaktperson som agerat på ett oegentligt sätt med en tydlig kommersiell prägel på verksamheten. Han var även involverad i privata adoptioner. Han- deln med barn i Sri Lankas adoptionsverksamhet har också fört med sig andra oegentligheter såsom babyfarms, falska mödrar, för- falskade dokument och barnbyten.
Det har förekommit oegentligheter i adoptionerna från Sydkorea till Sverige, främst under 1960–1980-talet. De vanligaste oegentlig- heterna har varit felaktiga uppgifter i barnets dokument samt att barn har lämnats för adoption av andra än föräldrarna, till exempel far- och morföräldrar eller andra släktingar. Kombinationen av att andra än modern har kunnat lämna barnet till den sydkoreanska adoptionsorganisationen, att det är föreståndaren för adoptions- organisationen som har lämnat samtycke till adoptionen samt att barnet har registrerats som föräldralöst i ett eget familjeregister, har inneburit uppenbara risker för att barn adopterats utan sam- tycke från föräldrarna. Att barn till även kända föräldrar har regi- strerats i ett eget familjeregister har åtminstone i vissa fall, oavsett vad avsikten har varit, inneburit ett döljande av barnets ursprung.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.1.4Olika utmaningar i att granska oegentligheter i de olika länderna
Det har funnits olika utmaningar i att granska oegentligheter i de olika länderna. I vissa länder som till exempel Chile och Sri Lanka har myndigheterna erkänt att fel har begåtts och att oegentligheter fun- nits i adoptionsverksamheten. Det underlättar givetvis även vår granskning och möjligheten att kunna belägga oegentligheter. Andra länder såsom Kina och Polen har däremot inte erkänt att det före- kommit oegentligheter, vilket försvårat vårt arbete. I Kina har det dessutom varit svårt för svenska aktörer att få inblick i adoptions- verksamheten och få svar på sina frågor.
En annan utmaning har varit att granska oegentligheter i de län- der varifrån de som adopterats fortfarande är unga. Färre personer har då hunnit börja söka sitt ursprung och kunnat upptäcka oegent- ligheter. Från länder som till exempel Kina och Polen har vi därför färre eller inga vittnesmål om oegentligheter, jämfört med flera av de länder som Sverige haft adoptionssamarbete med på 1970- och 1980- talet. Vittnesmål om oegentligheter kan också vara färre i de länder där de flesta adopterade har varit eller beskrivits som övergivna.
Svensk media har dessutom rapporterat olika mycket om de oegentligheter som uppdagats i olika länder. Exempelvis hade svenska dags- och kvällstidningar tidigt en omfattande rapportering om oegent- ligheter i adoptioner från Sri Lanka, medan det finns mycket be- gränsad rapportering om handeln med barn i Hunan i Kina 2005. Svensk media har inte heller rapporterat om oegentligheter i adop- tionerna från Chile förrän på 2000-talet, trots att chilensk media från 1970-talet och framåt återkommande rapporterat om handel med barn.
6.1.5Hur har svenska aktörer hanterat oegentligheter?
Utöver att klargöra om det förekommit oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten och i vilken omfattning, har uppdraget även varit att utreda och klargöra om de svenska aktö- rerna haft vetskap om oegentligheter samt hur de olika aktörerna har agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. De svenska aktörerna avser både
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
regeringen, statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sam- manslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer.
Eftersom Sverige har samarbetat med länder där det förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten, har det varit viktigt att svenska aktörer säkerställt att adoptionerna till Sverige har gått rätt till. Även om det finns flera exempel på när svenska aktörer har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentligheter uppstått, har vi också sett många exempel på när svenska aktörer inte agerat tillräckligt kraftfullt när de fått informa- tion om oegentligheter. Det har till exempel handlat om att svenska aktörer ibland har underlåtit att ta reda på mer information eller kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter. Svenska aktörer har också till stor del förlitat sig på att åtgärder från Sverige och ursprungslandet varit tillräckliga, vil- ket de inte alltid varit.
Företrädare för myndigheter och adoptionsorganisationer och även andra personer som varit involverade i den svenska interna- tionella adoptionsverksamheten har framfört till oss att de har haft barnets bästa i åtanke och att de ansträngt sig för att verksamheten ska bedrivas med hög etik. I min bedömning av oegentligheter tar jag dock inte hänsyn till om agerandet utfördes med goda inten- tioner. Även handlingar som har utförts i syfte att göra gott kan bedömas som oetiska.
6.1.6Kapitlets disposition
I avsnitt 6.2–6.7 kommer vi att redogöra för de oegentligheter som förekommit i Sveriges internationella adoptionsverksamhet. Det handlar om handel med barn, avsaknad av och brister i dokumen- tationen av samtycken, annan bristfällig eller felaktig dokumenta- tion, oklarheter kring hur och varför barnen lämnats för adoption, tveksamheter i om subsidiaritetsprincipen efterlevts samt avsteg från ordinarie adoptionsprocess. I avsnitt 6.8 redogör vi för svenska aktörers agerande när oegentligheter uppdagats. I avsnitt 6.9 tar vi slutligen upp olika risker och förfaranden i ursprungsländerna som Sverige har accepterat för att få genomföra internationella adoptioner.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.2Sverige har varit involverat i flera fall av handel med barn under 1970–2000-talet
Utredarens bedömning: Handel med barn har förekommit i adoptioner till Sverige från flera länder. Det finns bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverk- samheten under varje årtionde från 1970- till 2000-talet. I Sri Lanka har det till exempel förekommit handel med barn med koppling till Sverige i de privatförmedlade adoptionerna, särskilt under 1980-talet, och företrädare för regeringen och myndig- heter i Sri Lanka har bekräftat detta. Även i Colombia förekom handel med barn i privata och enskilda adoptioner till Sverige på 1980-talet. Handel med barn har även förekommit i adoptioner från bland annat Kina, Polen, Taiwan, Thailand och Vietnam.
Det kan inte uteslutas att handel med barn till Sverige före- kommit i fler fall och i fler länder. Utöver bekräftade fall har det funnits en risk för handel med barn under de tidsperioder och i de länder eller områden där vi vet att det generellt sett funnits utbredd handel med barn. I flera av de länder vi granskat när- mare har barnhemsföreståndare, advokater och andra mellan- händer kunnat tjäna pengar på adoptioner till bland annat Sverige.
6.2.1Inledning
Handel med barn avser varje handling eller transaktion genom vil- ken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till en annan person mot betalning eller någon annan form av ersättning.3 Handel med barn i internationella adoptioner omfattar ofta att en kedja av olika aktörer samarbetar för att möjliggöra adoptionen.
I vissa fall har dessa aktörer erhållit stora summor pengar men det behöver inte vara stora belopp för att handel ska uppstå. Även vid mindre belopp kan det uppstå en kedja av mellanhänder som i sig skapar ett självförstärkande system av ömsesidiga intressen.
Under hela den period som internationella adoptioner förmed- lats till Sverige har en grundläggande princip varit att adoption inte får ske mot betalning. Handel med barn har inte under några om-
3Artikel 2 i det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barn- prostitution och barnpornografi. Se även HCCH (2023), s. 25.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
ständigheter fått förekomma. De första reglerna i syfte att för- hindra otillbörlig ekonomisk vinning vid internationell adoption kom genom 1967 års Europarådskonvention som Sverige ratifice- rade samma år. Enligt lagen om internationell adoptionshjälp från 1979 fick adoptionsorganisationerna ta ut avgifter av de sökande men verksamheten fick inte bedrivas med vinstintresse. Genom barnkonventionen från 1989 skärptes kraven ytterligare genom arti- kel 21 d som stadgar att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i den. Förbudet mot otillbörlig ekonomisk vinning uttrycks även i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 8 ska centralmyndig- heterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften.
6.2.2Handel med barn i adoptioner från Sri Lanka på 1970- till 1990-talet
Återkommande rapporter om handel med barn med koppling till Sverige i de privatförmedlade adoptionerna från Sri Lanka
I mitten av 1970-talet kom de första signalerna till Sverige om att det pågick handel med barn i adoptionsverksamheten i Sri Lanka. Svenska tidningar rapporterade om att lankesiska barn såldes till bland annat svenska adoptivföräldrar på chartersemester.4 Under NIA:s resa till Sri Lanka 1979 uppmanades NIA att varna svenska familjer för ett par lankesiska förmedlare som arbetade illegalt och som svenska adoptivföräldrar hade använt sig av.5 NIA fick under 1980 fortsatta rapporter om icke-korrekta adoptionstransaktioner och ville hitta lämpliga åtgärder för att ”stävja den illegala adoptions- verksamheten med svenskar inblandade”.6
4Expressen 1976-06-19 ”Småbarn säljs till Sverige för 100 kr”; Göteborgsposten 1976-06-20 ”Svenskar köper barn för 3000 kr styck” (båda hänvisar till tidningen Honey i Sri Lanka); GT 1978-03-28 ”Därför ökar den illegala barnhandeln”.
5NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21--27, inkom till svenska ambas- saden i Colombo 1979-12-26, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34.
6Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-10-03, inkom svenska ambassaden 1980-10-06 dnr IV:151 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1980-10-24, beskickningsarkivet dnr III:190 R 34.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Från 1980 och framåt publicerades en mängd tidningsartiklar i både lankesisk och svensk press om handel med barn i Sri Lanka där barn avsedda för svenska familjer varit inblandade.7 Företrädare för Sri Lanka meddelade 1982 till NIA att de i princip helt hade tappat greppet om adoptionerna och att verksamheten var präglad av uppgivenhet och likgiltighet. Svenska ambassaden i Colombo beskrev att problemen fanns inbyggda i ett system där de inblan- dade tjänade mycket pengar.8 Året efter beskrev svenska ambassa- den åter igen att verksamheten styrdes av egenvinning där vinster togs ut i alla led.9 Sri Lankas ambassad i Stockholm beskrev under ett möte med de svenska adoptionsorganisationerna 1992 att det förekom olagligheter i adoptionsverksamheten, både i Sverige och i Sri Lanka.10
Det har funnits tydliga ekonomiska drivkrafter och mellanhänder i Sri Lanka som har tjänat pengar på att förmedla barn till svenska föräldrar och det har skett systematiskt under en längre tid. Det har särskilt uppmärksammats i de privata och enskilda adoptio- nerna. NIA uttryckte flera gånger under 1980-talet att adoptio- nerna från Sri Lanka är de som genom åren har skapat flest problem och merarbete för de svenska myndigheterna, framför allt på grund av de privatförmedlade adoptionerna.11 Men även i adoptioner från Sri Lanka som gått via svenska adoptionsorganisationer har pengar varit en uppenbar drivkraft.
BV:s kontaktperson gjorde adoptionsförmedling till affärsverksamhet
Barnens Vänner (BV) är den svenska adoptionsorganisation som förmedlat flest barn från Sri Lanka. De samarbetade med en lanke- sisk affärsman, som även förmedlat privata adoptioner vid sidan av
7NIA Protokoll 1981-12-17; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-02, beskickningsarkivet dnr III:201 R 34 (även NIA dnr 72:331/81); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-03, inkom NIA 1981-12-04 dnr 72:331/81;
Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden till UD Stockholm 1981-12-24, inkom NIA 1981-12-29 dnr 72:331/81.
8NIA:s reserapport Sri Lanka 1982, beskickningsarkivet 1983-12-05 dnr 11/154 R 34.
9Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner
Sri Lanka – Sverige”, beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34.
10Minnesanteckningar från ett möte med Sri Lankas ambassad i Stockholm och svenska adoptionsorganisationerna 1992-01-30 (dnr framgår ej).
11NIA:s reserapporter från 1982 och 1984.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
BV-samarbetet. Han drev en verksamhet med barnhem, hotell, mat- servering och transportservice för blivande adoptivföräldrar. Han drev också ett mödrahem där mödrarna togs emot några månader före barnets nedkomst och fick del av hemmets hjälpprogram. Verk- samheten bedrev daglig mjölkutdelning till totalt cirka 800 barn.12
BV:s kontaktperson hade en tydlig kommersiell prägel på verk- samheten och gästhemmet var en lönsam affär. I början av 1980- talet började svenska familjer reagera på att kontaktpersonen tog extra betalt för olika tjänster. Svenska sökanden beskrev att de fick betala en depositionsavgift som skulle täcka mat, dryck, resor och telefonsamtal. De var därmed tvungna att betala för att äta 15 mål på kontaktpersonens gästhem. Kontaktpersonen försökte även ta betalt flera gånger för samma utflyktsresa. Han ställde dessutom krav på extra pengar till moderns rehabilitering, trots att de sökande redan hade betalt rehabiliteringskostnader i Sverige.13 Våra inter- vjuer med personer som tidigare arbetat på BV bekräftar detta och beskriver att kontaktpersonens hantering av pengar var en utmaning för BV. BV:s styrelse fick vid flera tillfällen resa till Sri Lanka för att hantera detta.14
Verksamheten finansierades helt av BV:s medlemmar, genom adoptionsavgifter och gåvor till verksamhetens välfärds- och hjälp- program. Svenska ambassaden i Colombo var kritisk till de höga kostnaderna som togs ut av blivande svenska adoptivföräldrar, och att det inte fanns tillfredsställande kontroll över hur medlen fak- tiskt användes.15 År 1984 framkom att BVs: kontaktperson tog ut en lön som var ungefär tio gånger högre än någon av de övriga an- ställdas löner. Därutöver tog han ut ersättning per månad för sina resor för föreningen.16 NIA bedömde att BV:s kontaktperson tog ut väl hög hyra för barnhemmet. BV hade dessutom betalat stora belopp till kontaktpersonen för reparation av barnhemmet och byggandet av ett tempel.17
12Brev och PM från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige”, beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34.
13NIA:s anteckning 1983-11-09 och brev från NIA 1983-11-18, NIA dnr 49:340/83; Brev från socialförvaltningen i Örebro till NIA 1984-11-01, NIA dnr 49:298/84.
14Intervju med företrädare för BV 2023-10-16.
15Svenska ambassaden i Colombo dnr 12–130 R 34 1984-11-02.
16NIA:s verksamhetsberättelse för 1985–1986; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1985-11-12 ”Revision av adoptionsorganisationer i Sri Lanka” inkom NIA 1985-11-15 dnr 69:342/84.
17Svenska ambassadens revision av verksamheten hos de auktoriserade organisationernas kontakter i Sri Lanka m.m., NIA dnr 69:342/84.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I början av 1990-talet hjälpte BV:s kontaktperson BV:s medlem- mar att gå förbi deras kö av sökande och uppgavs ha tagit emot om- kring 30 000 kronor extra per adoption, utöver det belopp som hans organisation tog betalt för i samband med adoption.18 BV:s kontakt- person samarbetade med en svensk kvinna för att genomföra adop- tioner vid sidan av sitt samarbete med BV. NIA polisanmälde kvin- nan för att ha lämnat adoptionshjälp i strid med lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp.19 Hon hade enligt BV gett råd till sökanden om hur de skulle kunna undvika yttranden från NIA, och de hade fått betala stora belopp för att adoptera via henne. Hon häv- dade dock att hon var oskyldig.
Risk att ”babyfarms” där barn såldes före födseln har förekommit i adoptioner till Sverige på 1980-talet
I början av 1980-talet rapporterade lankesisk media om så kallade ”babyfarms”, där gravida kvinnor sålde sina barn till adoption redan före födseln och erbjöds boende tills barnet var fött. Regeringsföre- trädare i Sri Lanka har vid flera tillfällen bekräftat att babyfarms före- kom i Sri Lanka. NIA tog i sin verksamhetsberättelse för 1982–1983 upp att myndigheterna, i samband med razzian mot en babyfarm i Sri Lanka, hade omhändertagit barn som varit avsedda för svenska adoptivfamiljer.20 I vår aktgranskning har vi inte sett några fall där det framgår att barnen kommer från just dessa babyfarms. Utifrån vår arkivgenomgång och aktgranskning kan vi dock konstatera att de lankesiska aktörer som oftast förekommer i de svenska adop- tionsakterna har haft egna mödrahem eller babyfarms, alternativt samarbetat med någon som haft det. Det finns därmed en risk att en del adoptioner till Sverige har skett via babyfarms, men vi kan inte bedöma hur vanligt förekommande det har varit.
18NIA:s protokoll i februari 1991; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträf- fande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
19NIA dnr 49:106/91 (1991-02-14). (Vi har dock bara kopia på polisanmälan som finns
i Sydasien nr 2 1992 samt C. Lindgren (2010), Internationell adoption i Sverige – Politik och praktik från sextiotal till nittiotal, s. 101, som hänvisar till detta samt till NIA Protokoll 1990/91 Nr 8 § 5.)
20NIA:s verksamhetsberättelse 1982/1983.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.2.3Svensk koppling till handel med barn i privata adoptioner från Colombia på 1970- och 1980-talet
Colombia var, precis som Sri Lanka, ett av de länder som först bör- jade tala öppet om problem med handel med barn. Under NIA:s resa till Colombia 1981 uttryckte den colombianska myndigheten ICBF att de hade stora problem med handel med barn. ICBF be- skrev att privata adoptioner förekom i stor skala från Colombia till Sverige och att en del av dem misstänktes vara olagliga. Det fanns en önskan om att få stopp på de privata adoptionerna.21
Någon månad senare avslöjades en omfattande adoptionsskandal. Colombiansk press rapporterade att en advokat som under mitten av 1970-talet arbetat för ICBF hade häktats för att under fyra års tid ha stulit och sålt 300–500 colombianska barn för adoption till bland annat Sverige.22 Fattiga mödrar hade övertygats att sälja sina barn. Advokaten anklagades för att ha samarbetat med den colom- bianska folkbokföringsmyndigheten, myndigheten ICBF och barn- kliniker. Advokaten uppgavs också ha haft agenter i Sverige. Orga- nisationen hade kontakt med två barnkliniker i den fattiga delen av södra Bogotá där de tog emot fattiga eller ensamstående havande kvinnor som bland annat övertygades om att deras barn dött vid födseln. När tillgången på barn minskade i Bogotá hade barn kid- nappats i byarna runt staden. De fördes till advokatens hus i väntan på adoptivföräldrar. Barnen registrerades hos myndigheterna av en kvinna under falskt namn och med falska papper. Därefter kom man överens om adoption med en adoptivfamilj som fick betala mellan 7 500–15 000 USD för ett barn. Samma kvinna som stod med i födelsebeviset uppträdde som mor inför de colombianska myndig- heterna för att adoptionen skulle godkännas. Advokatens sekre- terare hade till exempel figurerat som mor till 15 av barnen.23
ICBF kunde inte ange hur många av barnen som kommit till Sverige.24 NIA hade under 1980 registrerat fem adoptioner som hade genomförts via advokaten, men visste inte hur många adop- tioner som tidigare skett via advokaten till Sverige.25 Svenska ambas- saden i Bogotá bekräftade att advokaten ordnat falska födelsebevis
21NIA, Rapport från besök i Bogotá, Colombia 1981-05-31–06–03.
22El Tiempo 1981-07-19 ”500 bebes colombianos robados venden en Europa”; El Tiempo 1981-07-22 ”Registro civil se hacía en oficinas del abogado”.
23DN 1981-07-22 ”Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn”.
24UD, Barnhandel, brev från svenska ambassaden i Bogotá, 1982-06-09, dnr R34, Vco.
25DN 1981-07-23 ”Myndighet varnar för privata förmedlare”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
och annan nödvändig dokumentation för adoptionerna. Advokaten hade också erkänt att han förmedlat barn utomlands. Det finns upp- gifter från en tidigare anställd på NIA att ett 20-tal barn kommit till Sverige genom advokaten.26 Vi har dock inte kunnat få den upp- giften bekräftad.
6.2.4En etiopisk man som dömdes till fängelse 1977 förmedlade adoptioner till Sverige på 1970-talet
I mars 1977 greps och häktades en man i Etiopien för bland annat olaga valutahantering i samband med adoptionsförmedling.27 Han dömdes senare till fängelse.28 Polisen hade funnit en större summa pengar hos honom som härrörde från barnförmedling.29 Det finns uppgifter om att han hade övertalat familjer i ett fattigt område i Addis Abeba att lämna ifrån sig sina barn med löfte om att barnen skulle återvända när de blev äldre.30
Efter att mannen häktats följer en skriftväxling mellan svenska ambassaden i Addis Abeba och svenska UD. Det fanns 15–20 famil- jer från framför allt norra Sverige som hade inlett ett samarbete med mannen för att han skulle förmedla barn till dem för adoption.31 Dessa familjer hade översänt ett belopp om cirka 1 000 USD per familj till honom personligen.32 Mannens kusin hade, enligt svenska ambassaden, uppgett att motsvarande 60 000 svenska kronor i ut- ländsk valuta hade hittats hos mannen i samband med häktandet.33
Mannen hade även tidigare under 1970-talet varit delaktig i att förmedla barn till Sverige, både via AC och privat. AC samarbetade
26C. Lindgren (2010), s. 112.
27Telegram från svenska ambassaden till svenska UD 1977-04-15, R34 yab (dnr framgår ej); Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06
”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab.
28Möte AC 2023-09-05; Möte AEF 2023-08-31.
29Brev 1977-03-30, i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
30DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”; Möte AC 2023-09-05; Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”.
31Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06
”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab.; DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”.
32Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06 ”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab; Telegram från UD till svenska ambassaden 1977-04-22, R34 yab (dnr framgår ej).
33Svarsbrev från svenska ambassaden i Addis Abeba till adoptivföräldrar som adopterat via mannen, 1977-05-15, R34 (dnr framgår ej).
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
med honom under cirka åtta månader några år innan han greps.34 Vår arkivgenomgång visar att han ofta förekommer i skriftväxlingen mel- lan AC:s medarbetare i Sverige och AC:s ombud i Etiopien. Han var socialarbetare och med i samma församling som AC:s svenska om- bud och arbetade som chaufför på svenska skolan där ett av AC:s ombud också arbetade.35 AC valde att avbryta samarbetet med man- nen när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverige.36
Vår arkivgenomgång visar att denna man även långt senare, på 1990-talet, var involverad i enskilda adoptioner till Sverige.37 Den etiopiska mannen hade under 1990 varit i Sverige och haft med sig två barn till svenska adoptivföräldrar.38 Vi har dessutom sett exem- pel på att NIA inte har reagerat när mannen angetts som adoptions- kontakt när NIA yttrat sig om förmedlingsvägen. Under 1993 och 1994 yttrade sig NIA över förmedlingssättet där det i underlaget från socialnämnden tydligt framgår att den etiopiska mannen var involverad.39 I yttrandet 1994 skriver NIA uttryckligen att denna man är den sökandes ombud i Etiopien och att den etiopiska myn- digheten MOLSA kan anges som adoptionskontakt i ett eventuellt medgivande. Socialnämnden gav medgivande och den sökande ansökte sedan i svensk domstol om att få adoptera barnet.40
6.2.5Handel med barn har förekommit i adoptioner från Polen till Sverige på 1990- och 2000-talet
Mot slutet av 1980-talet uppmärksammades i Sverige att polska advo- kater tog ut höga arvoden i samband med privata adoptioner. NIA drog, utifrån en egen undersökning bland familjer som adopterat från Polen, slutsatsen att det fanns advokater i Polen som försökte sko sig på svenska familjer som sökte barn för adoption. En advokat hade krävt 50 000 svenska kronor för att de blivande adoptivföräld-
34Möte AC 2023-09-05; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), Adopterad från annat land: om samarbetet med barnens ursprungsländer.
35Möte AC 2023-09-05.
36Brev 1974-09-09; Brev 1974-08-23; Brev 1974-09-02; Brev 1974-09-19; Brev 1974-09-06.
Samtliga i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
37Samtal 1990-01-02, i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”.
38Brev från NIA till MOLSA 1990-10-29 NIA dnr 46:442/90 i AC:s box ”E4b Korr/Samtal NN Etiopien 1990–1993”.
39”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA 46:46/93; Köpings kommuns anhållande om NIA:s utlåtande avseende privat adoptionskontakt 1993-01-29 NIA 46:46/93.
40”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” NIA 46:106/94 94-03-07.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
rarna skulle godkännas av de polska myndigheterna.41 Därtill hade de svenska adoptivföräldrarna betalat för de biologiska föräldrarnas advokat, barnets vård med mera. Svenska ambassaden i Warszawa hade dessutom hört rykten om att det hade förekommit extra betal- ning då personer utan anknytning till Polen velat få ett adoptivbarn.42 För utländska sökanden krävdes nämligen en anknytning till Polen från båda eller ena partens sida, helst genom släktskap men det kunde även vara att sökanden deltagit i insamlingar för Polen. Även den polska organisationen Towarzystwo Prazyjaciol Dzieci (TPD) som ansvarade för de internationella adoptionerna, oroade sig för de stora summor som man visste att en del svenska par betalat i Polen.43
På 1990-talet rapporterade svensk media åter om handel med barn från Polen i samband med privata adoptioner till Sverige44, samt om handel med barn i samband med polsk fadderverksamhet
iSverige45. Även på 2000-talet rapporterade svensk media om att svenska par köpt barn i Polen.46
6.2.6Systematisk handel med barn i Kina på 2000-talet
– några bekräftade fall med koppling till Sverige
I november 2005 avslöjades handel med barn i den kinesiska pro- vinsen Hunan. Det hade förekommit systematisk handel med kine- siska barn sedan slutet av 1990-talet, och såväl barnhem som lokala tjänstepersoner hade varit inblandade. 27 personer arresterades. De ingick i en liga som sedan 2002 hade fört bort eller köpt totalt
1000 barn från Guangdong-provinsen och sålt dem till barnhem i Hunan.47 Barnhemmen hade 1996 börjat erbjuda anställda och andra personer ersättning för att hitta och rekrytera barn till barn- hemmen. I maj 2006 informerade den kinesiska myndigheten
41Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa 1987-04-29 dnr 72:203/87.
42Brev från svenska ambassaden i Warszawa till NIA den 21 maj 1987, inkom till NIA 1987-05-26, dnr 72:203/87.
43Brev från svenska ambassaden till NIA den 23 november 1990. Inkom NIA 1990-11-28, dnr 72:338/90.
44TT 1993-08-16.
45Expressen 1994-03-22 ”Svensken anklagas för att sälja barn”; Expressen 2994-03-21
”Vi handlade i god tro”; Dagens Nyheter 1994-03-22 ”Polsk pojke hörs av svensk polis om övergrepp”; Dagens Nyheter 1994-03-21 ”Polska barn försvunna. Polisen misstänker handel.”; Expressen 1994-03-21 ”Svensk våldtog fadderbarnet”.
46Aftonbladet 2003-07-05 ”Svensk kvinna köpte ett barn för 200 dollar”; Expressen 2003-07-06 ”Sålde sonen till svenskar”.
47Washington Post 2006-03-12 ”Stealing Babies for Adoption: With U.S. Couples Eager to Adopt, Some Infants Are Abducted and Sold in China”.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
CCAA MIA om att fyra barn från Hunan hade adopterats till Sverige, även om de kinesiska myndigheterna hävdade att barnen ”verkligen var övergivna”.48 Senare framkom att barnen hade adop- terats till Sverige genom FFIA och att ytterligare barn kunde vara del av handeln med barn. Ett 70-tal barn hade adopterats genom FFIA, AC och BV från de barnhem som på olika sätt var invol- verade i Hunan-skandalen under den aktuella perioden.49
2009 avslöjades en adoptionsskandal i Kina där 80 barn i Guizhou- provinsen i södra Kina hade tagits från föräldrarna av lokala myn- digheter eftersom föräldrarna inte kunde betala de böter som ålades par som hade fler barn än tillåtet enligt Kinas ettbarnspolitik. Bar- nen fördes till barnhem varifrån de adopterades internationellt, och barnens dokument förfalskades så att de framstod som föräldra- lösa.50 Under perioden 2004–2009 förmedlade AC 35 barn från Guizhou-provinsen. FFIA och BV förmedlade sju barn var från Guizhou under samma period.51 Enligt CCAA var Sverige inte ett av de länder som mottagit barn som varit del i handeln med barn i Guizhou.52
Vår aktgranskning visar att närmare hälften av de barn som in- gick i urvalet och som adopterats till Sverige kom från någon av de provinser där handel med barn avslöjats eller från någon av de pro- vinser som forskare vid ett universitet i Wuhan konstaterat varit mer utsatta för handel med barn än andra provinser: Henan, Jiangsu, Shandong, Fujian, Hebei, Sichuan, Guangdong och Anhui.53 Akt- granskningen visar också att adoptionerna till Sverige till viss del följer det mönster som fanns hos de barnhem som var inblandade i Hunanskandalen och som beskrevs i en studie från 2014: att barnen var små flickor, att de hittats utanför barnhem och andra platser som biologiska föräldrar undvek på grund av risken att upptäckas av myndigheterna.54 De barn som har adopterats från Kina till Sverige har enligt vår aktgranskning oftast varit flickor som hit- tats övergivna när de endast var några dagar gamla (57 procent
48MIA, svar från svenska ambassaden Beijing, 2012-01-11, dnr 47:847:16/11.
49Aftonbladet 2018-08-20.
50China Daily, BBC News, The Telegraph, TT, Expressen, SR Ekot.
51MIA, korrespondens med AC, BV och FFIA 2009-07-02, dnr 72:426:3/09, 72:426:5/09, 72:426:6/09.
52MIA, Tjänsteanteckning, dnr 61:391:8/09.
53MFoF, mejl från UD 2020-05-22, dnr 3.1.2:1150/19 nr 32.
54B. Stuy (2014), Open Secret: Cash and Coercion in China’s International Adoption Program, s. 365–386.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
var mindre än en vecka gamla, 90 procent var flickor). Barnen som adopterats till Sverige har hittats på olika platser, men vanligast är att de har hittats vid ingången till SWI:s barnhem (det framgår i drygt 20 procent av alla akter från Kina). I aktgranskningen har
viockså sett att barnen står som ”abandoned”, ”found abandoned” eller found to be abandoned”. Från 2000 står i vissa akter att barnet
är “abandoned baby definitely”, ”definitely an abandoned baby” eller ”really an abandoned child”. Vad detta står för och vad det innebär för de barn som enbart står som ”abandoned” är svårt att avgöra, men det verkar ha ansetts viktigt att tydliggöra att barnen verkligen var övergivna.
Utöver de fyra barn som kom till Sverige och som hade koppling till Hunanskandalen, finns inga uppgifter om att fler barn som adop- terats till Sverige varit del av handeln med barn i Kina. Mot bakgrund av hur många barn som adopterats från Kina till Sverige, de omfat- tande rapporter om systematisk handel med barn vi sett och de risker som funnits i adoptionssystemet kan det dock inte uteslutas att flera barn är berörda.
6.2.7Uppgifter om handel med barn har även förekommit i andra länder från 1970-talet till 2010-talet
Vi har uppmärksammat att det har förekommit handel med barn i adoptioner till Sverige även från andra länder än dem vi gjort fördju- pad granskning av. Det gäller exempelvis adoptioner från Thailand på 1970-talet, Taiwan på 1980-talet och Vietnam på 1990-och 2000-talen.
Handel med barn, bortförda barn och felaktigheter i privata adoptioner från Thailand till Sverige på 1970-talet
År 1974 fick NIA uppgifter om oegentligheter i adoptioner från Thailand.55 Mellan 1974 och 1977 förmedlades drygt 900 barn från Thailand för adoption till Sverige, varav 80 adoptioner förmedlades av AC. Det slutade tvärt 12 april 1977 då den thailändska polisen gjorde razzior mot barnhem i Bangkok där många av barnen bodde innan de flyttade till Sverige. Av de 33 barn som då fanns på hem- met visade sig 3 vara stulna, 6 hade fått helt nya, påhittade namn
55NIA informerar juni 1974, aug 1975, juni 1976, juni 1977, mars 1978.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
och ny bakgrund, och 16 barn hade inga identiteter alls.56 Både svenska och thailändska medier rapporterade 1977 om att barn- hemsföreståndaren hade gripits och att han bland annat hade för- medlat flera barn till Sverige.
NIA fick kännedom om att barnhemsföreståndaren i Thailand hade arresterats och att ett stort antal barn hade kommit till Sverige genom denna barnhemsföreståndare, de flesta på privat väg och några få via AC. AC hade avbrutit kontakterna med advokaten sedan det uppkommit misstankar om oegentligheter. NIA gick ut med information om detta till socialförvaltningarna. Sex av de 33 barnen som omhändertogs var avsedda för svenska familjer.57
Adoptivföräldrar som själva adopterat barn från Thailand har i intervju med oss beskrivit att advokaten förmedlade en mängd barn från Thailand för adoption och tjänade pengar på det, att det var handel med barn. Tidigare företrädare för AC beskriver att han använde sig av falska mödrar.58
År 2002 visade också SVT Dokument inifrån hur en person som är adopterad från Thailand under en resa till landet upptäckte att det har suddats i register och att identitetshandlingar förfalskats i hennes adoption.59 År 2002 sändes också dokumentären ”Barn till varje pris” i SVT. Den visade att flera hundra svenskar som adop- terats från Thailand kan vara stulna och att minst 19 thailändska barn under åren 1974 till 1977 kom till Sverige med falska identi- teter och födelsebevis.
Handel med barn i Taiwan uppdagades 1982
NIA tar i sina mötesprotokoll från sommaren 1982 upp att en per- son i Taiwan hade arresterats och åtalats för att ha förfalskat födelse- certifikat.60 Svensk media hade i maj 1982 rapporterat om att barn från Taiwan stulits och sålts till familjer i bland annat Sverige. Polisen i Taiwan grep 15 personer för handel med barn, däribland läkare och sjuksköterskor vars uppgift var att förse barnen med nya födelseattester. Man vet inte hur många svenska barn som hade
56Aftonbladet 2002-04-18; SVT Dokument inifrån 2002-04-03.
57NIA informerar juni 1977.
58Intervju med tidigare chef för AC 2024-03-22.
59SVT Dokument inifrån 2002-04-03.
60NIA Protokoll 1982-06-17 och 1982-08-24.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
stulits och sålts av denna liga, men 1981 kom elva barn från Taiwan till Sverige vid sidan av de sju svenska auktoriserade adoptionsorgani- sationerna.61 I augusti 1982 åtalades 42 taiwaneser för försäljning av spädbarn för internationell adoption. Polisen i Taipeh hade klarlagt att minst 63 spädbarn sålts till svenska adoptivföräldrar sedan 1980. En del av barnen hade kidnappats från barnvagnar utanför affärer.
Polisen misstänkte att särskilda babyhandlare hade stulit eller köpt barn från föräldrarna och sedan kontaktat adoptionsbyråer.62 År 1983 fick NIA information om att personer i Taiwan som förmed- lat adoptivbarn till Sverige dömts till två livstidsdomar och straff på upp till tolv års fängelse för handel med barn. Vi har intervjuat en adopterad person från Taiwan som bodde på en av de åtalade barn- hemsföreståndarnas barnhem, året innan föreståndaren åtalades. DNA-test har visat att den kvinna som i adoptionsdokumenten uppges vara hennes mor, inte är det. Vi har uppgift om fler per- soner som adopterats från Taiwan och som har upptäckt felaktig- heter i sina adoptionsdokument.63
Handel med barn i adoptioner från Vietnam till Sverige på 1990- och 2000-talen
År 2000 dömdes en liga i Vietnam till höga böter och fängelse för att ha sålt barn till västerländska föräldrar, däribland svenskar. Bland annat dömdes de två huvudansvariga till 20 års fängelse. Handeln med barn hade letts av en högt uppsatt tjänsteman på justitiedepar- tementet för de norra provinserna av landet. Ligan hade lurat fattiga och ogifta mödrar i norra Vietnam att skänka bort sina barn eller sälja dem billigt. Sedan sålde de barnen till adoptivföräldrar i Sverige, Norge, Frankrike, USA och Belgien till ett pris av 8 000 till 12 000 kronor per barn. Handeln med barn uppgavs totalt ha rört 174 barn och ha på- gått mellan 1992 och 1998. AC uppgav att de aldrig förmedlat några barn från den provinsen. NIA meddelade dock att ett 40-tal barn från norra Vietnam hade förmedlats för privat adoption till svenska adoptivföräldrar under den aktuella perioden.64
61TT 1982-05-07; Expressen 1982-05-17 ”Stulna barn såldes i Sverige”.
62TT 1982-08-19.
63Möte AFO 2022-03-25.
64AC:s pressinformation ”Adoptionsskandal i Vietnam”, inkom NIA 2000-04-03; Sydsvenskan 2000-03-30; Expressen 2000-03-30; Expressen 2000-03-31.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
En person som själv adopterades från Vietnam via enskild adop- tion 1996 beskriver att den som signerat adoptionsdokumenten och skrivit brev till adoptivföräldrarna, var mannen som var ledare för den traffickingliga som blev dömd i Vietnam. Kopia på brevet finns i NIA:s akt. Ytterligare två personer som blev sålda kom till Sverige vid samma tidpunkt. Personen har jämfört sina dokument med en person som blev adopterad till Belgien och deras dokument är nästintill identiska. Det står att de båda är födda på samma sjuk- hus och samma klockslag, om än olika datum. De har samma läkare och barnmorska, samma förnamn och mellannamn och blev över- givna av sina biologiska mödrar på ett sjukhus när de var två dagar gamla. Vår intervjuperson har även haft kontakt med några mödrar i Vietnam som uppgett att de har blivit manipulerade, utnyttjade och bestulna på sina barn. Samma person har fått höra berättelser om att traffickingligan hade hus där gravida, unga, ogifta kvinnor blev placerade och gömda tillsammans under graviditeten.65
Företrädare för FFIA har beskrivit att det var svårt att arbeta i Vietnam på grund av oegentligheter.66 En tidigare medarbetare vid NIA berättar om myndighetens besök i norra Vietnam 2007 där många spädbarn låg på rad och att det var som en ”babyfabrik.”67
Svensk media har rapporterat om handel med barn i ytterligare ett antal länder från 1980-talet till 2010-talet
År 1982 och 1983 kom rapporter i svensk media om att indiska barn misstänktes ha sålts till bland annat Sverige.68 AC:s kontakt- person i Indien, som var advokat, tvingades stänga sitt barnhem efter att ha förmedlat cirka 1 500 misstänkt olagliga adoptioner, varav 600 till Sverige.69 År 1982 avslöjade polisen i Peru ett 60-tal kidnappningar av barn som sedan adopterats illegalt av européer, bland annat till svenska adoptivföräldrar. NIA bedömde dock att det rörde sig om enstaka barn som adopterats vid sidan av AC.70 I mitten av 1980-talet rapporterade svenska medier om en svensk
65E-post inkommen till Adoptionskommissionen 2025-01-22.
66Intervju FFIA 2022-03-28.
67Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16.
68TT 1982-09-01.
69Enligt DN 2021-02-21; Dagens Nyheter 1983-05-05 ”Miljonär på adoption. Barnhandlaren försvarar sig: Jag räddade många”.
70TT 1982-11-02; DN 1982-11-03 ”Barn rövades och såldes hit”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
man i Filippinierna som utvisades efter att i filippinsk tv lovat att hjälpa svenska familjer att skaffa barn billigt och snabbt. En person i Malmö blev under samma tid polisanmäld för att ha annonserat ut filippinska adoptivbarn i fyra stora svenska dagstidningar.71 År 1988 rapporterades om att brasiliansk polis hade avslöjat en internationell barnsmugglarliga och att det enligt polisen fanns svenskar bland ligans kunder.72 År 1989 avslöjades en liga i Equador som hade bedrivit illegal försäljning av barn till andra länder och den advokat som var inblandad arresterades samma år. Detta går att läsa mer om i den norska adoptionsutredningens delrapport från 2025.73 Advo- katen var AC:s kontaktperson i Equador från 1976 och några år framöver. Sammanlagt förmedlades ungefär 130–140 barn för adop- tion från Equador till Sverige 1976–1980, men från 1978 är det dock endast ett fåtal barn per år.
År 1994 avslöjade TV4 att en advokat i El Salvador sedan 1980- talet tjänat mångmiljonbelopp på att kidnappa barn under vapenhot och sedan sälja dem till bland annat svenskar.74 År 1996 rapporte- rade svensk media om handel med barn i adoptioner från Grekland från 1948 till in på 1990-talet, där tusentals grekiska barn hade rövats bort från sina föräldrar och sålts till barnlösa par. Det fanns obe- kräftade uppgifter om att minst 150 barn sålts till Sverige. Det upp- gavs att läkare och sjukhuspersonal på de statliga sjukhusens BB- avdelningar och på spädbarnshemmet Metera i Aten – som var det barnhem som Sverige slöt världens första adoptionsavtal med – var involverade. Både NIA, AC och grekiska ambassaden i Stockholm hävdade dock att adoptionerna sedan 1969 hade varit korrekta.75
Svensk media har rapporterat om handel med barn i adoptioner till Sverige även under 2000-talet. År 2000 greps ledningen för ett barnhem i den ryska staden Rjazan misstänkt för att ha sålt föräldra- lösa barn till ett antal länder, däribland Sverige. Polisen uppgav att ”försäljningen” hade pågått i fem år, att det handlade om många barn, att adoptionsligan hade tjänat ”enorma penningsummor” och att det fanns en svensk anknytning. Den dåvarande kanslichefen för AC uppgav dock att endast ett barn kom från den aktuella staden
71Aftonbladet 1984-03-08; DN 2021-02-21.
72TT 1988-03-17.
73Granskningsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025), Delrapport om Ecuador og Colombia, s. 90 ff.
74Enligt DN 2021-02-21.
75SvD 1996-05-18; Expressen 1996-05-18.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
och att hon var övertygad om att allt gått korrekt till.76 År 2003 fick NIA information från AC om handel med barn i adoptioner från Bulgarien till Sverige, där en förmedlare hade tagit emot mellan
10 000 och 20 000 USD per barn från svenska adoptivföräldrar som trodde att pengarna gick till barnhemmen och inte till personliga konton. Bulgariska banken hade upptäckt den svenska förbindelsen och att drygt 200 000 USD hade överförts till en viss förmedlare under en period på sex månader.77 År 2013 hade Expressen med hjälp av dold kamera infiltrerat flera barnhem i Nigeria som fungerade som babyfabriker som stulit och sålt barn till svenskar, med identi- tetspapper som de köpt svart av myndigheterna.78 År 2015 rappor- terade svensk media om att två svenska familjer fått lämna tillbaka de barn som de adopterat från Kenya. Ursprungsfamiljerna hade enligt kenyanska myndigheter berövats sina barn utan samtycke.79
6.3Ibland saknas samtycken och svenska aktörer har inte säkerställt att samtycke inhämtats
Utredarens bedömning: Trots att principen om frivilligt och informerat samtycke från barnets vårdnadshavare (i regel barnets förälder) är en av de viktigaste förutsättningarna för adoption, kan utredningen konstatera att det finns exempel på att barn har adopterats till Sverige utan frivilligt och informerat samtycke. Barn har dödförklarats för sina föräldrar och adopterats till Sverige, andra än föräldrarna har lämnat barnet för adoption och mödrar har ibland inte förstått innebörden av sitt samtycke eller pressats att lämna samtycke till adoption.
Ett särskilt samtyckesdokument finns relativt sällan med som underlag i ärenden som gäller internationell adoption. Det gäller både privata och enskilda adoptioner samt adoptioner som gått via auktoriserade adoptionsorganisationer, över hela tidsperioden. Särskilda samtyckeshandlingar saknas såväl i de adoptionsakter som upprättats av de auktoriserade adoptionsorganisationerna som i de akter som finns hos domstolarna och socialtjänsterna.
76Expressen 2000-04-01; Expressen 2000-04-12; Expressen 2000-04-12.
77AC:s rapport till NIA om vad som hänt i Bulgarien med översatta tidningsartiklar från Bulgarien 2003-01-31, NIA dnr 69:53/03.
78Expressen 2013-12-15 ”Exclusive: Expressen reveals baby factories”.
79SVT Nyheter 2015-08-23.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Det behöver inte betyda att ett samtycke inte inhämtats, men det innebär att svenska aktörer inte säkerställt att barnen blivit till- gängliga för adoption på rätt sätt.
I de fall det finns information om samtycke eller särskilda samtyckeshandlingar förekommer ibland samtycken från andra än barnets vårdnadshavare, till exempel från en juridisk person (ett barnhem) eller en mormor till barnet. Detta trots att det före 2018 inte varit möjligt för annan än barnets vårdnadshavare att samtycka till adoption enligt svensk rätt. I vissa länder, under vissa tidsperioder, har förekommit att barnets föräldrar inte fått tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. Samtycke har ibland lämnats under påtryckning.
6.3.1Inledning
En grundläggande princip vid adoption enligt föräldrabalken är att det krävs samtycke från ett barn som fyllt 12 år och den förälder som är barnets vårdnadshavare. Vårdnadshavarens vetorätt har gällt enligt svensk rätt sedan 1917. Samtycke behövs dock inte om bar- nets vårdnadshavare är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, vistas på okänd ort eller om det finns synnerliga skäl. Under årens lopp har det förts diskussioner om svensk eller utländsk lag ska tillämpas på samtycke vid internationell adoption. Att kravet på moderns sam- tycke ska bedömas enligt svensk rätt har emellertid alltid varit klart. Det var först 2018 när undantaget för synnerliga skäl infördes som det infördes en ventil vid internationell adoption. I förarbetena står att det kan hända att personer inte vill delta i ett adoptionsförfarande på grund av risken för sociala konsekvenser om adoptionen blir känd. En tillämpning av undantaget förutsätter i regel att ganska omfat- tande ansträngningar har gjorts för att utreda anledningen till att ett samtycke som uppfyller de svenska kraven inte har lämnats. Det krävs i regel att myndigheterna i ursprungsstaten har bedömt att adoptionen bör genomföras. Så är fallet i första hand om adoptio- nen förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslutning.80 År 2018 utvidgades även kretsen av personer som kan lämna samtycke till adoption. Samtycke kan även lämnas av en tillfällig vårdnads-
80Prop. 2017/18:121 Modernare adoptionsregler, s. 151 f.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
havare eller någon annan som på grund av lag eller sedvänja trätt i föräldrarnas ställe. Innan ett samtycke lämnas ska den som lämnar samtycke få information om innebörden av en adoption. Moderns samtycke ska inhämtas sedan hon återhämtat sig tillräckligt efter födseln vilket enligt 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn, är tidigast sex veckor efter födseln.
Kravet på informerat samtycke följer även av artikel 21 barnkon- ventionen och artikel 4 c 1993 års Haagkonvention. Enligt 1993 års Haagkonvention ska moderns samtycke, där sådant krävs, ha getts först efter barnets födelse. Enligt artikel 16 1993 års Haagkonven- tion ska barnets ursprungsland överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits till mottagarlandet. Enligt HCCH är kravet på att inhämta vederbörliga samtycken till adoptionen en viktig del för att bekämpa bortförande av, försäljning av och handel med barn.
6.3.2Ursprungsföräldrar har inte alltid fått rätt information för att kunna ge ett informerat samtycke
I Etiopien har föräldrar inte fått tillräcklig information om vad adoption innebär, åtminstone inte på 1970-talet
På 1970-talet adopterades barn till Sverige utan att föräldrarna i Etiopien förstod vad adoptionen innebar. De har många gånger trott att barnen ska återvända när de blivit äldre, efter att de fått utbildning. Det samtycke som ursprungsföräldrar lämnat har då inte varit ett informerat samtycke, något som i Etiopien har skett systematiskt och omfattande under 1970-talet och eventuellt även senare. Det framgår bland annat av vår arkivgenomgång och från vittnesmål från adopterade som mött sina ursprungsfamiljer. Att det kan ha varit så bekräftas också av personer som själva förmedlat adoptioner till Sverige. Företrädare för AC har i intervju med oss beskrivit att många adopterade som har träffat sin familj upplever att familjen blivit lurad. Ett av AC:s ombud som förmedlade adop- tioner från Etiopien på 1970-talet medger att det kan vara så att mödrarna inte förstod innebörden av adoptionen, att en del nog trodde att barnen skulle få en utbildning i Sverige. Hon har senare träffat ursprungsfamiljer som besökt Sverige och som inte hade förstått vad adoption innebar. Hon berättar också att en advokat
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
lät mödrarna skriva under ett samtycke, men att mödrarna inte var med i domstolen och att de inte heller var läskunniga.81
Det finns en risk att detta problem fortsatt även långt senare. Vår arkivgenomgång visar nämligen att det även 2010 var ett ut- brett problem i Etiopien. MIA får dock inte uttryckliga rapporter om att det problemet finns i adoptionerna till just Sverige. Tidigare AC-medarbetare har i en bok beskrivit att mödrarna i Etiopien trodde att barnen skulle komma tillbaka efter att ha utbildats i ett annat land ända fram till att Etiopien införde dubbla domstolsför- handlingar82, vilket var omkring 2011. Dessförinnan deltog inte föräldrarna vid domstolsförhandlingen ens då de var kända och själva hade lämnat barnet för adoption.
Det finns mödrar i Chile som inte har förstått att de skrivit på ett samtycke för framtida adoption
Vi har intervjuat mödrar i Chile som uppgett att de överhuvudtaget inte har skrivit under några dokument. Andra uppger att de var analfa- beter och inte visste vad de skrev under. Vi har intervjuat en adopte- rad person som kom till Sverige på 1970-talet genom AC, vars ärende ingår i brottsutredningen i Chile. I adoptionsdokumentet står att modern kom tillbaka med barnet till sjukhuset en vecka efter för- lossningen och sa att hon ville lämna barnet för adoption till Sverige. Modern har dock i sitt vittnesmål inför brottsutredningen i Chile berättat att hon varken fick se eller hålla sitt barn efter förloss- ningen. En socialassistent tog barnet direkt efter födseln. Modern har berättat att hon med tumavtryck signerade ett papper efter förlossningen som hon trodde handlade om att hon skulle lämna sjukhuset, inte lämna bort sitt barn. Även SVT har i sin granskning 2018 visat exempel på en chilensk kvinna som fråntogs sitt barn efter födseln och där hon uppgavs ha skrivit på ett papper om att hon godkänt adoption av barnet, trots att hon inte kunde skriva på den tiden.83
81Möte med tidigare AC-representant 2023-12-06.
82A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 123.
83SVT 2018-01-29 ”Marianne Skoglund adopterades till Sverige från Chile: Jag blev kidnappad.”
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.3.3Mycket talar för att samtycke ibland har lämnats under påtryckning
I länder som Chile, Sydkorea och Sri Lanka finns indikationer på att mödrarna ibland kan ha övertalats att lämna sitt barn för adop- tion.
I de akter vi granskat från Chile finns det i flera fall information som indikerar att modern kan ha övertalats till adoption av sjukhus- personal, personal på mödrahem eller AC:s socialarbetare. I några fall framgår att modern inte riktigt varit säker på om hon vill lämna bort barnet och i några fall har hon uttryckt att hon inte vill det.
I en adoptionsakt framgår att det var svårt att få modern med sig till domstolen för att gå med på att lämna bort barnet. I ett fall får man intryck av att läkaren på sjukhuset och AC:s socialarbetare trycker på om adoption, trots att föräldrarna vacklar i frågan om de vill behålla barnet. Modern motsatte sig först att överlämna barnet, men enligt ett senare dokument hade hon ändrat sig. Det finns också exempel på att modern gått med på att gå till domstol och lämna över barnet till adoption efter påtryckningar från pappans familj. I ett fall hade modern bestämt sig för adoption under gravi- diteten, men ångrat sig efter födseln och ville behålla barnet. Hon blev dock vägledd och stödd av nunnorna på mödrahemmet, social- sekreterare och psykolog och lämnade därefter barnet för adoption. Att modern ångrat sig efter samtal med andra behöver inte nödvän- digtvis handla om att hon övertalats till adoption, utan kan givetvis spegla hennes egen beslutsprocess. Av aktgranskningen framgår att det relativt ofta varit någon annan familjemedlem involverad i att lämna bort barnet, oftast mormodern men ibland en faster, sambo eller bror.
I Sydkorea har det förekommit att mödrar har känt påtryckning från de sydkoreanska adoptionsorganisationerna att lämna sitt barn för adoption,84 men det är oklart hur vanligt det har varit i adoptio- nerna till just Sverige. AC har framfört att föräldrarna och samhäl- lets attityder tvingade fram adoption i Sydkorea. AC har sett sam- tycken där modern skriver på med mormodern som vittne, men där modern flera decennier senare säger till sitt barn att hon inte ville lämna bort barnet utan pressades av sina föräldrar. En förklaring är
84Svenska ambassaden i Seoul. Svar på förfrågan om samråd med anledning av en ansökan om auktorisation för internationell adoptionsförmedling, 2019-08-12, dnr UM2019/27777/SEOU; E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
att det inte fanns stöd i samhället för ensamstående mödrar och om de inte fick stöd av sin familj så blev det omöjligt att behålla barnet.
ISKAN:s anmälan till Sydkoreas Sannings- och försoningskom- mission beskriver de ett fall där föräldrarna inte haft ekonomiska möjligheter att betala för sitt prematura barns sjukhusvård och där den privata organisationen Social Welfare Society (SWS) då erbjöd att betala vården med villkor att föräldrarna lämnade barnet för adoption.85 En sydkoreansk kvinna som vi intervjuat och vars barn har adopterats till Sverige i början av 1980-talet, uppger att hon inte tyckte att hon fick tillräcklig information från SWS om vad adop- tionen innebar. I vår granskning av adoptionsakter från Sydkorea har vi också sett exempel där det framstår som att barnets mor har övertalats till adoption. I ett fall framgår att modern först ville ta hand om barnet, men efter att hon varit på mödrahemmet och fött barnet beslutade föräldrarna att de inte kunde ta hand om barnet av ekonomiska skäl. Precis som vi nämnde ovan kan vi inte veta om det handlar om övertalning eller om det skett enligt moderns egen vilja.
Det finns indikationer på att det förekommit utverkande av
samtycke under moralisk press även i adoptionerna från Sri Lanka till Sverige. BV:s kontaktperson erbjöd till exempel fattiga, ensam- stående mödrar arbete om de lämnade bort sina barn för adoption. I ett fattigt land är risken stor att ett sådant erbjudande har lockat fler att lämna sitt barn för adoption än vad som hade varit nödvän- digt. Det finns också uppgifter om att både BV:s kontaktperson och andra aktörer i Sri Lanka aktivt har försökt att lokalisera kvin- nor som de trodde kunde tänka sig att lämna sitt barn, till exempel mödrar till barn med okända fäder. NIA fick under sin resa till Sri Lanka 1984 information om att föräldrar utsattes för påtryckningar och att agenter letade efter lämpliga adoptivbarn på barnsjukhusen. Enligt regeringsföreträdare i Sri Lanka uppsökte adoptionsförmed- lare ofta mödrar till nyfödda barn på sjukhusen och erbjöd betal- ning om de lämnade sina barn för adoption. Det förekom också uppgifter om att polisen utövade påtryckningar samt uppgifter om stölder av barn.86
85SKAN. Application for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical significance in the field of international adoption. Inkom till Adoptions- kommissionen den 14 maj 2024.
86NIA:s brev 1986-08-22, i FFIA:s arkiv; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1984-10-24 ”Internationella adoptioner Sri Lanka – Sverige” beskickningsarkivet 1984-11-02 dnr 12/130 R 34.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.3.4I Sydkorea och Chile finns exempel på bortförda barn och samtycke från andra än föräldrarna
I Sydkorea finns flera bekräftade fall där föräldrar inte gett sitt samtycke till adoptionen och ibland försökt få tillbaka sina barn
En av de vanligaste oegentligheterna som uppmärksammats i adop- tionerna från Sydkorea, främst under 1960–1980-talet, är att barn har lämnats för adoption av andra än föräldrarna, till exempel far- och morföräldrar eller andra släktingar. I Sydkorea har detta varit möjligt eftersom Sydkorea har registrerat även barn med kända för- äldrar som föräldralösa och att det har varit föreståndaren för adop- tionsorganisationen SWS som lämnat samtycke till adoption.
Vi har tagit del av vittnesmål från adopterade personer i Sverige där det efter återförening har visat sig att föräldrarna inte har läm- nat samtycke till adoptionen. I flera av dessa vittnesmål är det far- mor eller mormor som har lämnat barnet för adoption.87 Enligt svenska ambassaden i Seoul finns det även vittnesmål från biolo- giska föräldrar att barnet lämnats av den ena föräldern utan den andres godkännande. Det är dock oklart hur ofta det förekommit i adoptionerna till Sverige.88 Vår aktgranskning visar att det efter 1994 nästan alltid är modern som lämnat barnet för adoption i Sydkorea, medan det dessförinnan har varierat vem som lämnat barnet för adoption: modern, fadern, en polis eller en person från ett barnhem eller sjukhus. Detta kan vara en följd av att huvud- regeln sedan 1991 i Sydkorea har varit att endast barn med en eller två kända föräldrar kan adopteras internationellt, i syfte att för- hindra att barn adopteras internationellt mot sina föräldrars vilja.
På 1970-talet uppmärksammades flera fall där föräldrar i Syd- korea begärde att få tillbaka sina barn som adopterats internatio- nellt. Vi har identifierat fyra sådana fall som avser adoptioner till Sverige. År 1974 hittades en 4-årig pojke som polisen bedömde som övergiven och därför överlämnade till SWS. Fem månader senare adopterades han till Sverige. Pojken var emellertid inte övergiven utan bodde hos sin moster medan fadern arbetade. Fadern försökte att få tillbaka sin son, och när det visade sig att pojken fanns i Sverige
87Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), Adoptionerna. Ett granskande reportage, s. 28.
88Svenska ambassaden i Seoul. Svar på förfrågan om samråd med anledning av en ansökan om auktorisation för internationell adoptionsförmedling, 2019-08-12, dnr UM2019/27777/SEOU; E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
begärde den sydkoreanska regeringen att pojken skulle återvända. Det gick de svenska myndigheterna inte med på. De svenska myndigheterna menade att det var pojkens bästa att stanna hos de svenska adoptivföräldrarna och inte skickas tillbaka till Sydkorea.89
I boken ”Stulet barn. Min resa från Sydkorea och tillbaka” berät- tar en kvinna om hur hennes föräldrar försökte få tillbaka henne och hennes två systrar som adopterats till Sverige utan deras sam- tycke. Enligt föräldrarna försvann flickorna när fadern skulle av- tjäna ett kortare fängelsestraff. Faderns bror skulle ta hand om famil- jen men han lämnade barnen på en polisstation och uppgav att de var övergivna av sina föräldrar. SWS letade efter föräldrarna i cirka två veckor innan beslutet om internationell adoption och efter knappt två och en halv månad blev flickorna adopterade till två olika famil- jer i Sverige. Föräldrarna i Sydkorea gjorde bland annat en polis- anmälan och en framställan till Sydkoreas president där de krävde att få tillbaka de tre döttrarna. Den sydkoreanska adoptionsorga- nisationen Child Placement Service (CPS) svarade att endast om de nya adoptivföräldrarna var villiga att ge upp barnet kunde det skickas tillbaka till sina biologiska föräldrar. I Sverige konstaterades att barnen hade det bra och att familjerna inte ville lämna tillbaka barnen till Sydkorea. Barnen återvände inte till Sydkorea.90
Det finns många uppgifter om att barn som adopterats från Chile till Sverige felaktigt dödförklarats eller rövats bort
I Chile finns många vittnesmål om att föräldrar fått besked om att deras barn dött i samband med förlossningen men att barnet i stäl- let har adopterats till Sverige.91 Barnen har alltså falskeligen död- förklarats inför sina föräldrar för att adopteras till Sverige.92 Ibland har det skett i samband med förlossningen och ibland har det skett
89NIA. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet 1976-10-26, inkom till NIA 1975-11-07, NIA dnr 49:1021. E1:7, R 34 Xko; Dagens Nyheter 1975-10-09 ”Kommers med Koreabarn. Gick vilse – adopterades”.
90C. Villaume Fägerstrand (2022), Stulet barn. Min resa från Korea och tillbaka.
91Det finns också flera sådana vittnesmål från adopterade personer till Sverige i svensk media. Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2022), Den uppgrävda jorden.
92Brottsrubriceringen är människorov enligt 4 kap. 1 § BrB och människohandel enligt
4 kap. 1 a § BrB.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
i samband med att föräldrarna har sökt vård för barnet på sjukhus.93 Vi har mottagit sådana vittnesmål från adopterade i Sverige och deras familjer i Chile. En adopterad som på 1970-talet kom till Sverige tre månader gammal via AC fick vid återföreningen med sin mor i Chile reda på att modern fått besked om att barnet dött i samband med förlossningen. I den adopterades adoptionsdokument står dock att modern inte kunde ta hand om barnet. En kvinna som vi träffade i Chile berättade att hon på 1980-talet fick beskedet att hennes barn hade dött vid förlossningen, men 42 år senare återfann sitt barn i Sverige. Även den adoptionen hade förmedlats via AC. Flera lik- nande fall har rapporterats i svensk media.94
I vår granskning av adoptionsakter från Chile har vi sett exem- pel på att andra än modern har lämnat barnet för adoption, utan att hon varit involverad. Det finns också flera vittnesmål om att modern inte lämnat samtycke till adoptionen utan barnet har lämnats av någon annan. En av våra intervjupersoner som adopterades från Chile på 1980-talet och senare återförenats med sin mor berättar att modern inte hade gett sitt godkännande till adoptionen. När hon som 17-åring blev gravid hade mormodern blivit arg och ordnat en plats på ett katolskt mödrahem, där de andra gravida kvinnorna be- skrev att barnen försvann efter födseln. Efter förlossningen åkte en av AC:s socialarbetare med i bilen hem, och när modern klev ur bilen åkte socialarbetaren i väg med barnet. Mormodern berättade att de tagit barnet och att det skulle adopteras bort. I DN:s gransk- ning 2018 redogörs för en privat adoption från Chile 1975 där mor- modern lämnade barnet för adoption.95 Även SVT har rapporterat om ett ärende där en moster lämnat tre syskonbarn till ett barn- hem i Santiago utan moderns vetskap.96
Det finns också många vittnesmål om att barn som har lämnats för tillfällig omsorg i Chile har adopterats till Sverige utan föräld- rarnas samtycke. Vid vårt besök i Chile berättade två mödrar att de hade övertalats att lämna sina barn på barnhem. En av kvinnorna
93Se till exempel P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 25, 30 f. och 65 ff.; Proletären 2021-06-30 ”Min mamma i Chile trodde att jag var död”; Smålandsposten 2022-09-30 ”Liza död- förklarades på sjukhuset, stals och såldes till Sverige”; Pjäsen ”1 300 mil från verkligheten” som spelades på Alias teatern våren 2024.
94Sveriges radio Verkligheten i P3 2024-02-20 ”Markus blev stulen som barn: ”Hon trodde jag var död”.
95Dagens Nyheter 2018-11-18 ”Pingstadoption utreds som brott mot mänskliga rättigheter”.
96SVT Nyheter 2022-06-16 ”Viviana i Karlstad övertygad om att hon såldes till adoption mot mammans vilja”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
berättade att hon blev lovad att få besöka barnen, men när hon kom tillbaka sa de att hon inte fick hämta hem barnen och att det yngsta barnet hade skickats till Sverige. Vi har också intervjuat en adop- terad som kom till Sverige på 1970-talet genom AC och även per- sonens familj i Chile. Familjen i Chile berättade att socialarbetare och polis hämtade flera barn i familjen och placerade dem på barn- hem. Den yngsta adopterades till Sverige via ett barnhem i Lautaro. Familjen, som tillhör urfolket mapuche, beskrev hur polisen hade varit mycket brutal mot föräldrarna och att det inneburit ett livs- långt lidande för hela familjen. I adoptionsdokument står att modern själv ansökt hos domstolen om hjälp då hon inte kunde ta hand om sitt yngsta barn. I DN:s granskning finns också vittnesmål om att föräldrar har lämnat sitt barn för tillfällig vård och att barnet blivit bortfört och adopterat till Sverige utan föräldrarnas samtycke.97
I ett fall från 1977 som Sveriges Radio rapporterat om, försvann ett par tvillingar när de vårdades på sjukhus vid 19 månaders ålder. När modern besökte sjukhuset en dag var tvillingarna borta.98 SVT har rapporterat om ett fall där ett barn bodde på barnhem i veckorna. När fadern skulle hämta barnet greps han av regimen och när modern försökte hämta sitt barn var hemmet tomt och inga barn fanns kvar.99 I boken ”De kritiska” av Agnes Arpi beskrivs ett fall från 1970-talet där en sjuk mor blev erbjuden en tillfällig plats på barn- hem för barnet. Redan samma kväll försökte hon hämta barnet, men personalen meddelade att hennes barn hade adopterats till utlandet.100
Även i andra länder än de vi gjort fördjupad granskning av finns uppgifter om bortförda barn och adoptioner utan samtycke
Det finns, som vi beskrev i avsnitt 6.2.7, uppgifter om stulna barn
iprivata adoptioner från Thailand på 1970-talet. I DN:s artikel- serie 2021 har även flera personer som adopterats från Indien
97P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 26 f. och 34.
98Sveriges Radio Konflikt 2023-11-17 ”Sveriges stulna adoptivbarn”.
99Den adopterade personen berättade sin historia i pjäsen Sammanflätade som spelades på Dramaten 2023/24. Se även SVT Nyheter 2024-11-24 ”Veronica stals från sin mamma: ’Jag utsattes för människohandel’”.
100A. Arpi (2023), De kritiska. Berättelser om internationell adoption, s. 129 ff.; SVT Nyheter 2018-01-31 ”Adopterade tänker inleda juridisk process efter skandal”.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
vittnat om att de såldes och förmedlades för adoption till Sverige utan moderns vetskap och samtycke.101 En adopterad person från Brasilien berättar i vår intervju att det i adoptionshandlingarna står att modern hade övergett barnet, men när vår intervjuperson senare har hittat sin mor framkom att hon inte alls ville att barnet skulle adopteras. Hon hade vistats på sjukhus och ville att någon skulle ta hand om barnet tillfälligt, men i stället adopterades barnet till Sverige.
6.3.5I Colombia och Sri Lanka har det förekommit att andra än barnets mor har undertecknat moderns samtycke
Att andra än barnets mor har undertecknat moderns samtycke be- nämns ibland som ”falska mödrar”. Som vi nämnde i avsnitt 6.2.3 förekom falska mödrar i den omfattande adoptionsskandal som av- slöjades 1981 i Colombia, där det fanns barn avsedda för adoption till Sverige. Barnen registrerades hos myndigheterna av en kvinna under falskt namn och med falska papper. Samma kvinna som stod med i födelsebeviset uppträdde sedan som mor inför de colombian- ska myndigheterna när adoptionen skulle godkännas. Advokatens sekreterare hade exempelvis figurerat som mor till 15 av barnen. Även nunnor, sjuksköterskor samt åldrande och gifta kvinnor hade agerat mödrar till barnen.102 En person som adopterades från Colombia 1984 och som vi intervjuat har efter återförening med sin mor upptäckt att det samtycke som finns med i adoptionshand- lingarna är undertecknat av en annan kvinna med ett annat namn. Det finns även ett vittne som skrivit under det samtycket. Detta exempel visar att ett undertecknat samtycke inte alltid är en garant för att ett verkligt samtycke har inhämtats.
I Sri Lanka kom flera gånger under 1980-talet avslöjanden om falska mödrar i den internationella adoptionsverksamheten. NIA fick information om det från regeringsföreträdare i Sri Lanka.103 Det står inte klart hur vanligt förekommande det har varit i adop- tionerna till Sverige. År 1981 fick NIA och adoptionsorganisatio- nerna uppgift om att chefen för adoptionsmyndigheten DPCCS var involverad i att förmedla adoptioner till Sverige där falska möd-
101DN 2021-02-19.
102DN 1981-07-22 ”Colombiansk advokat kidnappade 500 småbarn”.
103NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86 (även NIA dnr 46:100/86); NIA:s brev 1986-08-22, finns i FFIA:s arkiv.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
rar omtalades.104 Det finns korrespondens mellan NIA, svenska ambassaden i Colombo och BV som visar att det förekommit falska mödrar vid adoptioner genom en svensk kvinna som drev barnhem i Sri Lanka.105 BV beskrev för NIA att den svenska kvinnan hade engagerat en lankesisk kvinna som ”falsk mamma” för att få ut ett barn från ett barnhem. Kvinnan som agerat falsk mamma uppgavs även tidigare ha lämnat två barn för adoption via den svenska kvin- nan. Den svenska kvinnan berättade också i telefonsamtal med BV att det rörde sig om en så kallad falsk mamma, men att ”det får man ju räkna med när det gäller adoptioner från Sri Lanka”. Den svenska kvinnan berättade dessutom för BV att hon kände fler från Sverige som adopterat ett barn från Sri Lanka med hjälp av en falsk mamma.106
Två av våra intervjupersoner som är adopterade från Sri Lanka till Sverige uppger att falska mödrar kan ha varit involverade i deras adoptioner. Den ena av dem som adopterades privat från Sri Lanka
ibörjan av 1980-talet har fått information från adoptivföräldrarna och paret som förmedlade adoptionen i Sri Lanka att det inte var hennes biologiska mor som skrev på adoptionsdokumenten utan en
”stand-in-mamma”. Den advokat som var involverad i denna adop- tion är den advokat som oftast förekommit i de privata och enskilda adoptionsakterna vi granskat från Sri Lanka på 1970–1990-talet. I vår aktgranskning framkommer att i de relativt få samtyckeshandlingar som finns från barnets mor, har ofta någon aktör som anklagats för att använda sig av falska mödrar varit involverad i adoptionen.107
6.3.6Särskilda samtyckeshandlingar från föräldrarna saknas ofta i adoptionsakterna – även när deras namn finns angivna
I vår aktgranskning framkommer att det i akterna från samtliga grans- kade länder och under hela tidsperioden ofta saknats ett särskilt sam- tyckesdokument från barnets förälder eller annan vårdnadshavare.
I Chile och Colombia har det nästan aldrig varit övergivna barn som förmedlats för adoption till Sverige. Trots detta finns ett sär-
104Minnesanteckningarna från ett möte mellan NIA, AC, BV och BFA i januari 1981-01-28.
105Brev från NIA till Sveriges ambassad i Colombo ”Adoptionsbeslut i Sverige och i barnets hemland” 1988-06-14 NIA dnr 69:511/87.
106NIA:s PM ”Information i ärendet med ev. ”falsk mamma”” 1987-12-03 NIA dnr 69:511/87.
107Se t.ex. NIA 49:774/91; NIA:s PM ”Information i ärendet med ev. ’falsk mamma’” 1987-12-03 NIA dnr 69:511/87; Tidningen Sydasien nr 2 1992.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
skilt samtyckesdokument från barnets mor sällan med i akterna, och det finns inga dokumenterade samtycken från barnets far. I adop- tionsakterna från Chile finns ett särskilt samtyckesdokument från barnets mor endast i ungefär 10 procent av akterna där det finns en namngiven mor. I adoptionsakterna från Colombia finns en sär- skild samtyckeshandling från modern i ungefär 20 procent av de akter där det finns en namngiven mor. I akterna för Colombia har
visett exempel på samtyckesblanketter från ett privat barnhem, där anledningen till att modern lämnar barnet för adoption är förtryckt. Barnets mor behöver endast skriva under blanketten. I ytterligare några fall från både Chile och Colombia står att modern lämnat sam- tycke, men utan att det finns något dokument i akten som visar det. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) kon- staterade i sin granskning av samtliga barnrapporter från 2017, att det i de 23 akterna från Colombia inte framgick om föräldrarna samtyckt till adoptionen.108
I de akter från Sydkorea där det finns en namngiven förälder, finns samtyckeshandlingar från barnets mor i ungefär 60 procent av fallen. I en tredjedel av de fall då modern lämnat samtycke har även fadern gjort det. Det finns dock aldrig dokumenterat att han har läm- nat samtycke utan att modern också gjort det. Det finns tydliga förändringar över tid. I Sydkorea har det genomgående saknats samtyckeshandlingar från en förälder dels före 1983, dels efter 2009. Däremellan finns så gott som alltid samtyckeshandlingar från för- äldrar i de fall de är kända. Detta kan förklaras av att kraven ändrats över tid. Föreståndaren för den koreanska adoptionsorganisationen har under hela perioden lämnat samtycke till att barnet adopterades internationellt. Men enligt det samarbetsavtal som tecknades mellan SWS och NIA 1980 skulle även samtycke från föräldrarna, om de var kända, skickas till Sverige.109 AC har beskrivit att om samtycke inte finns i akten på AC efter 1990 så finns det hos KWS, eftersom KWS (tidigare SWS) inte skickade med samtycket under de perioder då modern har haft rätt till sekretess.110 Efter den stora adoptionsrefor- men i Sydkorea 2012 måste adoptionsorganisationerna inkludera moderns samtycke i akten förutom vid adoption av barn som lämnats
ien babybox. Undantaget är viss information om ursprungsfamiljen
108MFoF, Tillsyn barnrapporter januari 2018, 2017-12-20, dnr 3.3.6:19/18.
109Agreement between Swedish council for Intercountry adoptions, Sweden and Social Welfare Society Inc, Korea. Undertecknat 1980-03-18. R 34 Xko.
110AC:s synpunkter på textutkast Sydkorea. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-30.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
som omfattas av sekretess i Sydkorea. I de fallen skriver KWS ett separat intyg till stöd för att det finns ett underskrivet samtycke.111
Samtliga barn från vår aktgranskning som adopterats från Kina, förutom en som var en släktingadoption, har beskrivits som över- givna och därmed finns inga samtyckeshandlingar i akterna.
Tabell 6.1 Andel akter med särskilda samtyckesdokument från barnets förälder
Land |
Andel akter med |
Andel akter med |
Andel sam- |
Andel samtyckes- |
|
särskilt sam- |
särskilt sam- |
tyckeshand- |
handlingar där det |
|
tyckesdokument |
tyckesdokument |
lingar där det |
framgår att sam- |
|
från modern |
från modern – då |
framgår att |
tycket avser adop- |
|
|
hennes namn |
samtycket avser |
tion till utlandet |
|
|
framgår |
adoption |
|
|
Chile |
7 % |
9 % |
71 %* |
|
71 %* |
|
Colombia |
12 % |
21 % |
67 %* |
|
1 %* |
|
Sydkorea |
32 % (varav |
59 % (varav |
|
|
|
|
|
12 % även |
28 % även |
100 %* |
|
100 %* |
|
|
fadern) |
fadern) |
|
|
Kina |
1 %** |
x |
x |
x |
Polen |
0 % |
0 % |
x |
|
x |
|
Sri Lanka |
20 % |
29 % |
100 %* |
|
83 %* |
|
|
|
|
|
|
|
|
Etiopien |
3 % |
10 % |
100 %* |
|
100 %* |
|
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop - tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
*Resultatet är osäkert. Det baseras på få uppgifter, eftersom det är få akter som innehåller sam - tyckeshandlingar.
**Detta avser en släktingadoption som hanterades av AC.
Vår aktgranskning av privata och enskilda adoptioner från Sri Lanka, Etiopien och Polen visar att särskilda samtyckeshandlingar ofta sak- nas även där. I akterna från Sri Lanka finns ett sådant dokument med i cirka 30 procent av akterna där det finns en namngiven mor. I akterna från Polen finns inga samtyckeshandlingar alls med i akten, trots att det finns fullständigt namn på modern i nästan hälften av fallen. I akterna från Etiopien finns en särskild sam- tyckeshandling med i ungefär 10 procent av akterna med en namn- given mor.
I de relativt få samtyckeshandlingar som finns i akterna från Sydkorea, Chile, Etiopien och Sri Lanka framgår alltid eller oftast att samtycket avser adoption till utlandet. I samtyckeshandlingarna
111MFoF. Reserapport Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 14.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
från Colombia framgår oftast att samtycket avser adoption, men nästan aldrig att det avser adoption till utlandet.
De flesta samtyckeshandlingar som finns med i adoptions- akterna är också undertecknade med signatur eller fingeravtryck. De samtyckeshandlingar som finns med från Sydkorea, Colombia och Chile är undertecknade av barnets mor. Ofta har även någon annan bevittnat underskriften.
I de få samtyckeshandlingar som finns i de privata och enskilda adoptionsakterna, har modern oftast undertecknat med signatur eller tumavtryck. I flera fall från Sri Lanka finns dock en stämpel som döljer hennes underskrift. Detta har förekommit i flera adop- tioner som förmedlats av en barnhemsföreståndare som NIA avrått sökanden att samarbeta med.
6.3.7Svenska aktörer har inte säkerställt att det finns erforderliga samtycken
Vår aktgranskning har genomförts utifrån den akt som finns hos den svenska adoptionsorganisationen eller hos Riksarkivet, i de fall organisationen har lämnat över handlingarna dit. För att kontrol- lera om det finns information i andra arkiv som vi kan ha missat, har vi gjort en stickprovsundersökning av nio akter från tingsrätten och fem akter från socialtjänsten. Denna undersökning indikerar att det inte verkar finnas fler särskilda samtyckeshandlingar i tings- rättens eller socialtjänstens akter. Inte i någon av våra nio tingsrätts- akter eller fem socialtjänstakter finns ett särskilt samtyckesdoku- ment från en ursprungsförälder med i akten, trots att föräldrars namn funnits angivet i akten. Detta indikerar att det inte finns en betydligt större andel akter med särskilda samtyckesdokument, än vad vi har sett i vår aktgranskning.
Varken tingsrätten eller socialtjänsten verkar ha gjort ansträng- ningar för att efterfråga samtycken när det har saknats utan för- klaring. Detta trots att det, fram till att ventilen om synnerliga skäl infördes 2018, alltid har funnits ett krav på att samtycke ska be- dömas enligt svensk rätt. Av undersökningen framgår att tings- rätten inte har efterfrågat samtycken eller gjort några eftersök- ningar av samtycke när det har saknats. I ett fall från Chile ser vi att tingsrätten har bett om annan komplettering från de sökande men inte efterfrågat samtycke, trots att samtycke saknats och barnets ur-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
sprungsföräldrar finns namngivna i akten. Inte heller i socialför- valtningens utredning om adoptionen är till barnets bästa nämns något om samtycke. I ett annat fall från Chile finns namn på båda ursprungsföräldrarna i AC:s akt på Riksarkivet. Trots detta har de sökande i sin ansökan till tingsrätten skrivit in ”ej namngivna för- äldrar”. Tingsrätten har då antagit att det stämmer och inte efter- frågat något samtycke. I tingsrättens beslut står därmed också ”ej namngivna föräldrar”, trots att det inte stämmer. Även i ett fall från Sydkorea står i tingsrättens beslut att barnets föräldrar är okända, trots att de finns namngivna i AC:s akt på Riksarkivet.
Att svenska aktörer generellt sett inte gjort ansträngningar för att säkerställa att erforderliga samtycken har inhämtats, bekräftas också av våra intervjuer med socialsekreterare, handläggare vid tingsrätter och tidigare medarbetare och chefer vid NIA, MIA och MFoF.
6.3.8Än i dag saknas särskilda samtyckeshandlingar i mer än hälften av adoptionsakterna
Vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024 visar att det fort- farande ofta saknas handlingar med i akten som tydligt visar att er- forderligt samtycke inhämtats. Trots att artikel 16 1993 års Haag- konvention stadgar att barnets ursprungsland ska överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits till mottagarlandet.
I HCCH:s vägledning från 2023 står att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av samtycke till adop- tion skickas till det mottagande landet.112 Vi menar därför att det inte räcker att det står i den sociala utredningen eller i domstols- beslutet att en förälder lämnat barnet, utan att det krävs en särskild samtyckeshandling som intygar det. Artikel 16 1993 års Haagkon- vention stadgar också att ursprungsföräldrarnas identitet inte får avslöjas om dessa inte får röjas i ursprungsstaten. Det har vi tagit hänsyn till i analysen. En ursprungsförälder finns angiven med namn i de flesta akter från 2024 (ungefär i 70 procent av akterna). Om man endast utgår från dessa akter där det finns en namngiven förälder, finns en särskild samtyckeshandling från en förälder med i mindre än häften av dessa (drygt 40 procent av dessa akter, att jäm- föra med drygt 30 procent av samtliga akter). Detta innebär att vi
112HCCH (2023), s. 82 f.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
endast ser en viss förbättring jämfört med hur det sett ut tidigare. I några fall finns beskrivningar av varför samtycke från förälder sak- nas. Utöver de drygt 40 procent av fallen med namngiven förälder då det finns en särskild handling som intygar att de gett sitt samtycke, står i ytterligare 20 procent av akterna med en namngiven förälder att en förälder vill att barnet lämnas för adoption – men utan att det finns något undertecknat samtycke eller annat särskilt doku- ment i akten som intygar det. I ungefär 60 procent av de akter där det finns en namngiven förälder finns alltså antingen en underteck- nad samtyckeshandling eller en skrivning någonstans i akten om att en förälder velat att barnet lämnas för adoption. Ett samtycke från föräldrar kan dock ha inhämtats även om det inte finns dokumen- terat i den svenska adoptionsakten.
Oavsett om barnet är omhändertaget av sociala myndigheter eller inte krävs ett samtycke från barnets vårdnadshavare. I vissa fall kan det vara barnets förälder även om barnet är omhändertaget. Om vårdnaden flyttats över till någon annan än föräldrarna, bör det fin- nas ett dokumenterat samtycke från barnets nya vårdnadshavare.
I ungefär en tredjedel av samtliga akter från AC 2024 har vi noterat att det finns en särskild samtyckeshandling med i akten från an- tingen barnets förälder eller annan vårdnadshavare. I adoptionerna från Thailand finns ett särskilt samtyckesdokument från barnets föräldrar. I adoptionerna från Sydkorea har genomgående förestån- daren för KWS lämnat ett dokumenterat samtycke, och dessutom finns ett särskilt dokument (affidavit) som intygar att modern har lämnat barnet för adoption till KWS. Därutöver står i flera av adop- tionsakterna att den särskilda vårdnadshavaren har lämnat samtycke, men utan att det finns något särskilt undertecknat samtyckesdoku- ment i akten som intygar det. AC hävdar att det finns samtycken från barnets juridiska företrädare i fler fall än vad vi kunnat se i akterna. Vid vår granskning noterade vi dock inte några särskilda samtyckesdokument från barnets vårdnadshavare i akterna från de länderna. (Om vi har missat det och man skulle räkna in även dessa, så skulle det innebära att det finns särskilt samtyckesdokument från antingen en förälder eller annan vårdnadshavare i drygt hälften av akterna (cirka 56 procent).
När det gäller Colombia hänvisar AC till att adoptivföräldrarna tar del av samtyckesdokument när de är på plats i landet för att slut- föra adoptionen. När det gäller Indien hänvisar AC till ett dokument
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
som kallas NOC (”No Objection Certificate”) för att visa att sam- tycke finns. I det dokumentet meddelar dock endast centralmyn- digheten CARA att de inte har några invändningar mot adoptio- nen. En medarbetare vid AC förklarar att detta dokument intygar att samtycke har inhämtats av de lokala myndigheterna i Indien, även om det inte framgår av dokumentet.
6.4Bristande dokumentation och felaktigheter innebär att rätten till ursprung inte tillgodosetts
Utredarens bedömning: Centrala uppgifter för att tillgodose rät- ten till kännedom om sitt ursprung saknas ofta i adoptionsakterna. Sammantaget har det funnits systematiska brister i dokumen- tation i de flesta länder vi undersökt och svenska aktörer har inte ansträngt sig tillräckligt för att ge förutsättningar för att kunna tillgodose adopterade personers rätt till sin identitet och sitt ur- sprung. För barn från Kina saknas genomgående information om barnets bakgrund på grund av att alla barn som förmedlats för adoption beskrivits som övergivna.
Vår aktgranskning visar att det långt ifrån alltid finns en social utredning med information om barnet och föräldrarna, även då det inte handlar om övergivna barn. Det saknas också i majori- teten av ärendena ett ursprungligt födelsebevis med uppgift om var och när barnet föddes samt ursprungliga namn. Däremot finns i stort sett alltid ett födelsedatum angivet, även om det för övergivna barn ofta är ett uppskattat datum. Vissa förbättringar har skett över tid avseende dokumentation av barnets bakgrund.
Det finns också rena felaktigheter i adoptionsakter, såsom
oriktiga födelsedatum eller att barn beskrivs som föräldralösa fast de har kända föräldrar. Felaktiga uppgifter i akterna och förfals- kade dokument försvårar adopterade personers sökande efter ur- sprung. Det innebär att vissa adopterade personer berövas sin ur- sprungliga identitet.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.4.1Inledning
Barns rätt till sin identitet och till kännedom om sitt ursprung har varit en grundläggande princip under hela den period som interna- tionella adoptioner förmedlats till Sverige. Rätten till ursprung har reglerats i svensk lag sedan 1917. I FN:s deklaration om barnets rät- tigheter från 1959 var en av de tio principerna att barnet från födelsen ska ha rätt till ett namn och en nationalitet.113 Enligt artikel 24 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) som antogs 1966, ska varje barn registreras omedelbart efter födelsen och ges ett namn samt rätt att förvärva ett medborgarskap. Genom barnkonventionen tydliggjordes barnets rätt till sin identitet och ur- sprung ytterligare. Enligt artikel 7 ska barnet registreras omedelbart efter födelsen och från födelsen ha rätt till ett namn, rätt att för- värva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få veta vilka dess föräldrar är och få deras omvårdnad. Ett sätt att säker- ställa denna rättighet så långt det är möjligt, är att ett barn registre- ras vid födelsen och att en stat säkerställer att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshisto- ria.114 Liknande bestämmelser om födelseregistrering, namn och medborgarskap finns i artikel 30 i 1993 års Haagkonvention. Enligt artikel 30 ska berörda myndigheter säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synner- het vad avser uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdoms- historia. Myndigheterna ska också säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägled- ning, i den utsträckning som lagen i staten medger det.
Rätten till identitet och kännedom om sitt ursprung har alltså erkänts under hela den period som vi granskar. För att en adop- terad person ska få rätten till sin identitet och sitt ursprung till- godosedd behöver relevant information finnas med i adoptions- akten. Bristfällig dokumentation i den adopterades akt försvårar adopterades möjlighet att söka sitt ursprung. Uttryckliga krav på dokumentation reglerades i svensk lag först 2005, men då specifi- cerades inte vilken dokumentation som ska finnas med i akterna. Redan i NIA:s handbok till adoptionsorganisationerna från 1983
1131959 års deklaration för barnets rättigheter.
114SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 359.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
anges dock att adoptionsorganisationerna bör samla så mycket information som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhål- landen och vidarebefordra denna information till adoptivföräldrarna och socialnämnden.115 I den reviderade handboken 1997 finns också krav på att det i adoptioner från Haag-anslutna länder, tillsammans med barnbeskedet, ska finnas en rapport med uppgifter om barnets identitet, tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö och familjehistoria samt om barnets och dess familjs sjukdomshistoria och barnets särskilda behov. Ursprungslandet ska också överlämna bevis om att nödvändiga samtycken har erhållits och redovisa skälen för beslutet om placeringen.116
6.4.2Det saknas relativt ofta uppgifter om barnets bakgrund i akten, men vissa förbättringar har skett över tid
De som adopterats från Kina saknar genomgående information om sitt ursprung eftersom alla beskrivs som övergivna
De personer som adopterats från Kina har uteslutande dokumente- rats som övergivna. När FFIA inledde adoptionsförmedlingen i Kina 1993 handlade det oftast om övergivna flickor från landsbygden. Bar- nen lades utanför polisstationen och polisen tog dem till ett barnhem eller också övergavs de av modern direkt efter födseln på sjukhus. Barnen kunde också lämnas på gatan eller utanför barnhemmet. Ibland hade barnen små meddelanden i fickorna med information om när de var födda. Däremot fanns aldrig något namn angivet.117 Personalen på barnhemmet valde tilltalsnamn som skulle passa barnets egenskaper och utseende.118
Ett grundproblem i adoptionerna från Kina är därför att det finns väldigt lite bakgrundsinformation om barnen, vilket allvarligt försvå- rar de adopterades möjligheter att söka sitt ursprung. Eftersom de svenska adoptionsorganisationerna inte heller fått ha direktkontakt med barnhemmen har det varit svårt att kontrollera hur barnhem- men utrett barnens bakgrund. Den kinesiska myndigheten CCAA har uttryckt att det oftast kommer vara omöjligt för de adopterade
115NIA (1983), Internationella adoptioner. Handbok för adoptionsorganisationer, s. 5, 8, 18–19.
116NIA (1997), Internationell adoptionsförmedling. Handbok för adoptionsorganisationer. Reviderad 1997, s. 19–20.
117NIA Reseberättelse för FFIA:s resa till Kina maj-juni 1993, dnr 72:455/93.
118A-C. Gudmundsson m.fl. (2015), s. 171.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
att hitta de biologiska föräldrarna eftersom det inte finns någon sådan information.119
Den svenska adoptionsorganisationen BV har beskrivit att adop- terade från Kina ibland har fått mer information i samband med återresor och besök på barnhem än vad som finns i den dokumen- tation adoptionsorganisationerna fått av den kinesiska myndig- heten.120 Detta har även den nederländska adoptionsorganisationen Wereldkinderen rapporterat om.121 En adopterad som vi talat med berättar att i hennes adoptionsakt i Kina fanns dokument som hen- nes adoptivföräldrar inte fått i samband med adoptionen, och som beskrev vem som hittat henne och var hon blev hittad. Hon sökte senare upp mannen som hittat henne. Han beskrev att han och en polis hade hittat henne i en mindre stad och att de förfalskade doku- menten så att hon skulle hamna på ett bra barnhem i en större stad i provinsen.
Födelsedatum och födelseort finns ofta angivet i akterna
I de allra flesta adoptionsakter vi granskat finns uppgift om vilket datum barnet föddes. Det gäller adoptioner som förmedlats via svensk auktoriserad adoptionsorganisation och privata och enskilda adoptioner. I de fall det rör sig om övergivna barn är det dock oftast ett uppskattat datum.
Uppgift om var barnet föddes finns däremot inte lika ofta angivet i akten. I akterna från Chile och Colombia finns födelseort angivet i cirka 80 procent av akterna och i akterna från Sydkorea och Sri Lanka i drygt 60 procent av akterna. I akterna från Etiopien och Polen finns födelseort angivet i omkring hälften av akterna. I akterna från Kina finns födelseort endast med i ungefär 20 procent av akterna.
119NIA Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01.
120Intervju med BV 2023-10-16.
121Rapportering 2009-10-01 av verksamhetschef för Wereldkinderen februari 2003 till september 2009.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I akterna finns sällan ett ursprungligt födelsebevis med den adopterades ursprungliga namn
I adoptionsakterna finns sällan ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn. Det är vanligast i akterna från Colombia, där det finns med i 30 procent av akterna. Det finns med i 14 pro- cent av akterna från Chile, och i ungefär 10 procent av de privata och enskilda akterna vi granskat från Sri Lanka. I akterna från Kina samt de privata och enskilda akterna från Polen och Etiopien finns det endast i undantagsfall med ett ursprungligt födelsebevis med barnets ursprungliga namn. I Sydkorea har det funnits från 2015, då Sydkorea införde krav på att födelseregistreringen måste ske med stöd av handlingar från förlossningskliniken, men innan dess har det inte funnits med.
Det kan finnas olika förklaringar till att det saknas ursprungliga födelsebevis i adoptionsakten. Många barn är till exempel inte födda på sjukhus utan långt ut på landsbygden. Föräldrar har då behövt ta sig till närmaste stad för att registrera barnet och få ett födelse- bevis, vilket inte alltid har varit möjligt eller prioriterats.122 För över- givna barn har det av förklarliga skäl inte funnits några ursprungliga födelsebevis.
I de länder vi granskat har det i olika omfattning upprättats ett nytt födelsebevis i samband med adoption. Om vi räknar med både ursprungliga födelsebevis och födelsebevis som upprättas i samband med adoption så finns barnets ursprungliga efternamn angivet i unge- fär en tredjedel av akterna från Colombia, i ungefär en fjärdedel av akterna från Chile och Sri Lanka och mer sällan i övriga länder.
Många adopterade från Chile har förlorat sina rättigheter som urfolk
Att många adopterade inte har ett födelsebevis med sitt ursprung- liga namn kan ses som särskilt problematiskt i ett land som Chile där en betydande del av de personer som har adopterats interna- tionellt tillhör ett urfolk. Vår aktgranskning visar att ungefär hälf- ten av barnen som adopterats från Chile till Sverige – och där födelse- ort framgår av akten – är födda i regionerna Auracania och Biobio som är ursprunglig hemvist för urfolket mapuche. Även Chile-
122AC:s synpunkter på textutkast, inkom 2025-03-25.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
adoption.se har uppskattat att cirka hälften av de som adopterats från Chile till Sverige tillhör urfolket mapuche.123
Enligt artikel 30 barnkonventionen har ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk rätt till sitt kulturliv, sin religion och sitt eget språk. Adopterade personer som tillhör urfolket mapuche har dock genom adoptionen till Sverige förlorat sitt namn, sitt språk och sin kultur. De har därmed mycket små möjligheter att återta sina kulturella traditioner och sin identitet som mapuche.124 Många adopterade personer från Chile har sina svenska adoptivföräldrars namn i sitt födelsebevis och inte sina ursprungliga föräldrars efter- namn, vilket innebär att de inte heller kan bevisa sin identitet som mapuche i Chile.125 Därmed kan de få mycket svårt att återta sina särskilda rättigheter som tillhörande ett urfolk, till exempel tillgång till mark och ekonomiskt stöd.126
Stora skillnader mellan länderna i hur mycket information det finns om barnets hälsa – men tydlig förbättring över tid
Det finns stora skillnader mellan de olika ursprungsländerna i hur mycket information det finns om barnets hälsa. I adoptionsakterna från Kina och Sydkorea finns i stort sett alltid uppgifter om det, särskilt från Kina finns omfattande medicinska rapporter. Hälso- beskrivning finns däremot endast i omkring 10 procent av akterna från Chile, Sri Lanka, Etiopien och Polen. I Colombia finns hälso- beskrivning i drygt 60 procent av akterna, men den är oftast mycket kortfattad.
123Se även Riksdagens andra kammare Chile (2019), Rapport från den särskilda kommission som utreder de statliga organens agerande i samband med oegentligt förfarande i adoptions- och inskrivningsprocesserna gällande underåriga samt kontroll av dessas resa utomlands (svensk översättning), s. 85.
124Uppgift vid möte med förstafamiljer i Temuco i Chile den 27 oktober 2022 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland).
125Riksdagens andra kammare Chile (2019), s. 85.
126Uppgift vid möte med förstafamiljer i Temuco i Chile den 27 oktober 2022 samt Alina Namuncura Rodenkirchen (mapuche aktivist adopterad till Tyskland).
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamhetenSOU 2025:61
Tabell 6.2 |
Uppgifter om barnens bakgrund i akterna |
|
|
|
|
|
|
|
Land |
Andel |
Andel |
Andel akter med |
Andel akter där |
Andel akter |
|
akter med |
akter med |
ursprungligt |
ursprungligt namn |
med hälso- |
|
födelse- |
födelseort |
födelsebevis |
finns med i något |
beskrivning |
|
datum |
|
med barnets |
födelsebevis** |
|
|
|
|
ursprungliga |
|
|
|
|
|
namn |
|
|
Chile |
98 % |
79 % |
14 % |
26 % |
14 % |
Colombia |
98 % |
80 % |
30 % |
34 % |
62 % |
|
|
|
|
|
|
Sydkorea* |
100 % |
62 % |
2 % |
2 % |
98 % |
Kina* |
89 % |
22 % |
0 % |
0 % |
99 % |
Polen |
100 % |
55 % |
0 % |
12 % |
10 % |
Sri Lanka |
100 % |
63 % |
11 % |
23 % |
7 % |
|
|
|
|
|
|
Etiopien* |
100 % |
45 % |
3 % |
6 % |
3 % |
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop - tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
*I Kina, och även i viss mån Sydkorea och Etiopien, finns begränsade uppgifter pga. att barnen beskrivs som övergivna.
**Detta gäller just om ett ursprungligt namn finns dokumenterat i ett födelsebevis. Barnets ursprung - liga namn finns ibland angett i andra dokument i akten.
Dokumentation om barnets hälsa har tydligt förbättrats över tid. I vår granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024 fram- kommer att en medicinsk rapport alltid finns med. En sådan kan vara värdefull för att göra en så bra matchning som möjligt mellan barn och förälder. Det kan också vara viktigt för adopterade att känna till sin tidiga hälsostatus.
Utifrån de hälsobeskrivningar som funnits med i akterna, kan vi konstatera att det har skett en förändring över tid när det gäller an- delen barn som har särskilda behov. I vår aktgranskning av våra sju utvalda länder från 1970-talet till 2020-tal, är det få barn som beskri- vits ha särskilda behov. Med undantag för adoptioner från Kina har andelen akter där det framgår att barnet har särskilda behov varit mellan noll och åtta procent. Barnen som adopterats från Kina har i en fjärdedel av fallen uppgetts ha särskilda behov. Det förändras också över tid. Från 2007 och framåt har drygt 60 procent av bar- nen från Kina uppgetts ha ”special need”, och från 2009 och framåt
75procent.
I vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024, framkommer
att 35–40 procent av de barn som adopterades via AC 2024 enligt dokumentationen bedömdes ha ”special needs”. Det finns dock stora
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
skillnader i den gruppen vad gäller hur stora de särskilda behoven är och kan bli. Utöver de barn som uttryckligen beskrivs ha ”special needs” finns ytterligare en grupp barn på uppåt 25–30 procent där någon riskfaktor eller osäkerhet kring behov finns beskrivet.
Det varierar hur mycket uppgifter det finns om föräldrarna
När det gäller uppgifter om barnets ursprungliga föräldrar finns stora variationer mellan länderna, vilket delvis beror på andelen övergivna barn. I Kina, där alla barn uppgetts vara övergivna, finns inga uppgifter alls om barnets föräldrar. I Sydkorea finns oftast viss information om föräldrarna i de fall det inte rört sig om övergivna barn. Det finns då oftast för- och efternamn och ålder på både bar- nets mor och far, samt åtminstone någon beskrivning av deras livs- situation. SWS beslutade dock 1997 att endast ange moderns och faderns förnamn i barnens Child Studies eftersom den koreanska lagen skyddar de föräldrar som inte vill vara kända. I de akter vi gått igenom från Etiopien som inte rör övergivna barn, finns upp- gifter om moderns namn och hennes livssituation i drygt hälften av akterna.
I Chile, Colombia, Sri Lanka och Polen är andelen övergivna barn mycket låg bland dem som förmedlas för adoption till Sverige. Trots detta finns långt ifrån alltid uppgifter om föräldrarnas namn, ålder, adress och livssituation med i akten. Akterna från Chile är de som innehåller mest uppgifter om moderns livssituation, fullstän- diga namn och ålder. I Chile finns också ofta moderns ID-nummer med, vilket gör att det är möjligt att söka efter henne via folkbok- föringen. I akterna från Colombia finns uppgifter om moderns livs- situation i uppåt 70 procent av akterna och hennes namn i 55 pro- cent av akterna. I de privata och enskilda akterna från Sri Lanka finns moderns namn i cirka 80 procent av akterna, men någon upp- gift om hennes livssituation i mindre än hälften av akterna. I de privata och enskilda adoptionerna från Polen finns uppgifter om moderns namn och livssituation angivet i omkring 40 procent av akterna.
Det finns genomgående mer uppgifter om barnets mor än far. Detta är särskilt tydligt i Colombia och Sri Lanka.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Tabell 6.3 Andel akter med uppgift om ursprungsföräldrarna
Land Namn på |
Namn på |
Moderns |
Faderns |
Förälders |
Moderns |
Faderns |
modern |
fadern |
ålder |
ålder |
adress |
livs- |
livs- |
|
|
|
|
|
|
situation |
situation |
Chile |
79 % |
47 % |
68 % |
43 % |
26 % |
90 % |
78 % |
Colombia |
55 % |
12 % |
42 % |
12 % |
5 % |
68 % |
38 % |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sydkorea* |
51 % |
43 % |
55 % |
53 % |
2 % |
61 % |
56 % |
Kina* |
0 % |
0 % |
0 % |
0 % |
0 % |
0 % |
0 % |
Polen |
45 % |
34 % |
22 % |
5 % |
0 % |
41 % |
22 % |
Sri Lanka |
78 % |
15 % |
44 % |
7 % |
15 % |
52 % |
11 % |
|
|
|
|
|
|
|
|
Etiopien* |
42 % |
16 % |
6 % |
10 % |
3 % |
39 % |
19 % |
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adoptionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
Namn innebär att både för- och efternamn finns.
Uppgift om livssituation innebär att det finns någon slags uppgift om livssituationen utöver namn, ålder och adress.
*Andelen påverkas av andelen övergivna barn. Här har vi räknat andelen av samtliga akter. I Kina förklaras avsaknaden av uppgifter på att det är övergivna barn som adopterats till Sverige. I både Sydkorea och Etiopien finns i vårt urval ungefär 40 procent övergivna barn, vilket påverkar andelarna i tabellen.
6.4.3Felaktiga eller motsägelsefulla uppgifter kan indikera förfalskning eller döljande av ursprung
I de fall uppgifterna i adoptionsakten är felaktiga – oavsett om det beror på misstag eller att medvetet falska uppgifter lämnats – blir det mycket svårt för adopterade att söka sitt ursprung och att hitta sin ursprungliga familj.
I adoptionsakter från Sydkorea har motstridiga och ibland felaktiga uppgifter förekommit systematiskt – orphan hojuk
Barn som adopterats till Sverige från Sydkorea har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister, även i de fall de haft kända föräldrar i livet (ofta kallat orphan hojuk). Barnen har i dessa fall blivit ”föräldralösa på pappret”. Sydkoreanska regeringen gav 1976 instruktioner om att alla barn som skulle adopteras internationellt skulle registreras med samma family origin, Han Yang, i ett eget familjeregister.127 Detta bekräftas av vår aktgranskning. Från åt-
127Ankestyrelsen (2024), Adoptionsformidlingen fra Sydkorea til Danmark i 1970’erne og 1980’erne, s. 61 f.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
minstone 1980 och framåt finns alltid ett dokument som visar att barnet är registrerat i ett eget familjeregister, och på platsen för föräldrarnas namn står ”no record” eller ”unknown”. Systemet tillämpades till och med 2012 och i vår aktgranskning är samtliga barn registrerade i ett orphan hojuk fram till 2014. Trots att det i barnets familjeregister står att föräldrarna är okända kan uppgift om barnets föräldrar finnas i barnets sociala rapport. Detta innebär att en adopterad person från Sydkorea kan ha två dokument med olika uppgifter: ett dokument som anger föräldrarnas namn och ett dokument där barnet uppges vara föräldralöst. Systemet med orphan hojuk har inneburit en risk för att barn med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. Det kan förvilla och försvåra för den som söker sitt ursprung – särskilt om man inte känner till att Syd- korea har haft ett sådant system.
Enligt KWS har systemet inte skapats för att dölja barnets bak- grund utan för att skapa en legal födelseregistrering för de barn som inte registrerades i moderns eller faderns födelseregister. KWS menar att i de fall barnet haft kända föräldrar har dessa uppgifter oftast funnits i dokumentationen hos KWS och också överlämnats till Sverige.128 Vi har dock sett exempel på att uppgifter om föräld- rar inte skickats med till Sverige trots att det finns kända föräldrar. I dessa fall blir konsekvensen att det finns direkt felaktiga uppgifter i akten och ett döljande av ursprung, eftersom barnet anges som föräldralöst trots att det finns kända föräldrar. En av våra intervju- personer som adopterades från Sydkorea på 1970-talet berättar att uppgiften om ursprungsföräldrar inte fanns med i de dokument som adoptivföräldrarna fick i samband med adoptionen. Det var först när den adopterade i vuxen ålder begärde att få ta del av adop- tionsdokumenten från KWS som det blev klart att det fanns upp- gifter om moderns namn trots att det i den svenska akten står att barnet är föräldralöst.
Även i de fall information om barnets föräldrar har överlämnats till Sverige och finns i den svenska akten, har den informationen inte alltid nått fram till relevanta aktörer i Sverige. Det är oklart hur ofta detta har förekommit. Men vi har genom vår aktgranskning samt stickprov av akter hos tingsrätten och socialtjänsten sett exempel på att SWS:s sociala utredning inte har bifogats ansökan om adop- tion till tingsrätten. Tingsrätten har därför i beslutet om adoption,
128Uppgift vid möte på Korea Welfare Society i Seoul den 21 mars 2023.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
med stöd av den koreanska familjeregistreringen (orphan hojuk) angett barnet som föräldralöst. Detta trots att vi i akten hos AC kan konstatera att fullständiga uppgifter om barnets föräldrar finns med i dokumentationen från Sydkorea. Vi har även sett exempel på att adoptivföräldrarna uppgett till socialtjänsten att barnet är föräldra- löst, trots att uppgifter om barnets föräldrar finns i SWS:s sociala utredning.
Felaktiga uppgifter har förekommit i de flesta länder vi granskat
Kännetecknande för adoptionerna från Chile är att barnen hade med sig en fyllig beskrivning av barnets bakgrund, som AC:s represen- tant eller någon av de socialsekreterare hon anlitade skrev i brev till adoptivföräldrarna. I 70 procent av de adoptionsakter vi granskat från Chile finns ett sådant brev. I efterhand har det visat sig att in- formationen om barnens bakgrund ibland har varit felaktig. Utifrån både vittnesmål i media och i de intervjuer vi genomfört med adop- terade personer som har återförenats med sina familjer i Chile fram- går att bakgrundshistorierna ofta inte stämmer.
I adoptioner från Sydkorea finns vittnesmål från vuxna adopte- rade personer som upptäckt förväxlade identiteter eller till och med delade identiteter med varandra.129 En kvinna som adopterats till Sverige 1985 upptäckte när hon sökte sitt ursprung att hon blivit förväxlad med en annan flicka på barnhemmet i Sydkorea. De adop- terades till två olika länder med fel namn, födelsedatum och bak- grund.130 Från Sydkorea finns även flera fall av felaktiga födelse- datum, där barnet har uppgetts vara yngre än det egentligen var.131 Enligt AC beror felaktiga födelsedatum på att SWS uppskattat åldern på de barn som hittats övergivna.132 Flera adopterade perso- ner menar att adoptionsorganisationerna medvetet registrerade bar- nen som yngre än vad de var i syfte att göra de mer adopterbara.
I Sri Lanka har falska dokument varit vanligt förekommande i de adoptioner som förmedlades av privata aktörer i landet. NIA
129MFoF. E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF den 15 april 2020, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
130Madeleine Shim In Young Björks Sommar & Vinter i Sveriges radio 2019-07-17 och 2019-12-25; A. Arpi (2023), s. 106 ff.
131Möte med Adopterade Koreaners Förening (AKF) den 25 mars 2022; Uppgift vid möte med forskaren Tobias Hübinette den 10 januari 2024; C. Villaume Fägerstrand (2022), s. 11 och 63.
132AC:s synpunkter på testutkast Sydkorea. Inkom 2024-05-30.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
skrev i sina verksamhetsberättelser på 1980-talet att det fanns upp- gifter om ofullständiga och falska handlingar i adoptionerna från Sri Lanka. Chefen för myndigheten DPCCS framförde vid ett möte med FFIA 1987 att det i 98 procent av alla adoptioner som skedde utanför DPCCS barnhem fanns någon form av problem, såsom falska födelsecertifikat, falska mödrar eller falska adresser.133 I vår aktgranskning har vi sett flera exempel på felaktiga födelse- datum i de privata adoptionerna från Sri Lanka i mitten av 1970- talet, där barnet visat sig vara äldre än vad som uppgavs i adoptions- handlingarna.
En av våra intervjupersoner som adopterades från Colombia 1984 har upptäckt flera felaktigheter i sina dokument efter att ha åter- förenats med sin ursprungsfamilj. I dokumenten står att modern var fattig och lämnade barnet till barnhemmet, men modern har senare berättat att nunnorna på mödrahemmet tog barnet direkt efter föd- seln och meddelade att det var borta. I den sociala utredningen och samtyckesdokument anges felaktigt namn på modern och felaktig födelseort och adress. Vår intervjuperson känner till ett liknande fall från Colombia där det framkommit att familjen inte alls var fat- tig så som det står i adoptionsdokumenten, utan att den adopterade stals från föräldrarna.
I handeln med barn i Hunan förfalskades barnens dokumenta- tion så att det skulle se ut som att barnen var övergivna. Den neder- ländska utredningen visade att de få adopterade från Kina som hit- tat någon bakgrundsinformation, ofta fann att informationen var felaktig. Det gällde särskilt födelsebevis och beslut om adopter- barhet (proof of relinquishment).134 I de svenska akterna för Kina finns dock inte ”proof of relinquishment” eller annat skriftigt be- slut om att barnet är tillgängligt för adoption. Utöver ärendet om Hunan-skandalen har vi i vår arkivgenomgång inte kunnat se några specifika ärenden där det uppdagats förfalskade eller felaktiga upp- gifter i adoptionerna från Kina. Sådana fakta kommer ofta fram först när adopterade återförenas med sina ursprungsföräldrar.
I den kartläggning av medlemmars erfarenheter av oegentlig- heter i sina adoptioner från Etiopien som Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) gjort, var falsk dokumentation en av de
133FFIA ”Rapport” 1987-03-23 inom NIA 1987-03-25 dnr 61:128/87.
134Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021), Unoffical translation report. Committee on the Investigation of Intercountry Adoption, s. 36–37.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
vanligaste bekräftade oegentligheten.135 Vi har intervjuat flera per- soner från Etiopien som redogör för att det förekommit felaktig information i deras adoptioner. Det handlar bland annat om fel- aktiga uppgifter om barnets bakgrund, om föräldrarna samt hur och varför barnet lämnades för adoption, framför allt i adoptions- handlingar från 1970-talet. I ett fall framställdes barnet som över- givet, trots att det egentligen lämnades till mannen som senare blev dömd för olaglig adoptionsverksamhet. I ett annat fall uppgavs barnet felaktigt vara tvilling. I flera fall har en känd förälder upp- getts vara okänd. Födelsedatum har också i flera fall visat sig vara felaktiga.136 I vår aktgranskning har vi sett en adoption via AC på 1970-talet där barnet bedömts vara minst ett år äldre än vad som framgick av uppgifterna från Etiopien.
Risk att ursprungsföräldrar i Etiopien ibland felaktigt uppgetts vara döda
När det gäller Etiopien finns vittnesmål om att föräldrar till barn som adopterats till Sverige felaktigt har förklarats döda. Det finns också exempel på motstridiga uppgifter i adoptionsakterna om huruvida en förälder lever eller inte. Etiopiens regering har också uppgett att vissa barns dokumentation har manipulerats så att det framstår som att barnen är föräldralösa trots att deras föräldrar levde, för att adoptionsorganisationerna skulle slippa långdragna domstolsförfaranden.137 Sammantaget innebär detta en risk att ur- sprungsföräldrar ibland felaktigt har uppgetts vara döda även i adop- tioner till Sverige, åtminstone på 1970-talet. Adoptionerna från Etiopien utmärker sig också genom en jämförelsevis hög andel akter där en förälder har uppgetts vara död. Det har förekommit i ungefär 20 procent av de privata och enskilda akterna från Etiopien. Det vanligaste är att modern uppges ha dött i samband med förloss- ningen. Alla exempel vi sett är från tiden före 1983. Inte i något av dessa fall har det funnits dödsbevis med i akten. Vårt stickprov av AC-akter från Etiopien på 1970-talet visar att det även där före- kommer att en förälder uppges vara död utan att det finns döds-
135AEF 2022-05-31 ”Skrivelse till Adoptionskommissionen: Kartläggning och fördjupning av oegentligheter i samband med adoptioner från Etiopien och Eritrea”.
136Även uppgifter inkomna till Adoptionskommissionen via e-post 2024-08-29.
137K. Joyce i The Atlantic 2011-12-21 ”How Ethiopia’s Adoption Industry Dupes Families and Bullies Activists”.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
bevis med i akten. Även om det saknas ett dödsbevis i akten kan uppgiften om en förälders död givetvis vara korrekt.
I adoptionsakterna från övriga länder har vi mycket sällan sett några exempel på att en förälder har uppgetts vara död (0–5 pro- cent). Inte i något fall har det funnits dödsbevis med i akten.
Ibland finns motsägelsefulla uppgifter i adoptionsakterna
Motsägelsefulla eller direkt motstridiga uppgifter i adoptionshand- lingar innebär att någon uppgift är felaktig. Det försvårar den adop- terades möjligheter att söka sitt ursprung. I vår aktgranskning har
vinoterat motsägelsefulla uppgifter av något slag i ungefär var tionde akt. Det varierar dock mellan länderna. I Chile har vi upp- märksammat det i omkring 20 procent av akterna, i Sydkorea och Kina cirka 10 procent av akterna och Colombia omkring 5 procent av akterna. Även i de privata och enskilda akterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen har vi uppmärksammat motstridiga uppgifter
i10–20 procent av akterna.
I Chile handlar det bland annat om motsägelsefulla uppgifter om ursprungsföräldrarna, till exempel att barnets mor står som okänd i ett dokument medan det i andra dokument finns fullstän- digt namn eller omfattande information om henne. I akterna från Kina handlar motsägelserna bland annat om vilka som var delaktiga
iatt lämna barnet till SWI. Det förekommer också olika uppgifter om när barnet hittades och lämnades till barnhemmet. I Sydkorea har de motstridiga uppgifterna, som vi beskrev ovan, handlat om att barn har registrerats som föräldralösa i ett eget familjeregister även när de haft kända föräldrar (orphan hojuk). Därutöver har de motstridiga uppgifterna oftast handlat om olika födelsedatum. Detta har vi också fått exempel på i intervjuer med personer som adopterats från Sydkorea till Sverige.138 Vi har också sett exempel på att barnet i vissa dokument uppges vara ”found abandoned” medan andra dokument förklarar att modern lämnat samtycke till adoptionen. Även i de privata och enskilda adoptionerna i Etiopien på 1970- och 1980-talet finns ibland olika födelsedatum angivna i olika dokument. Vi har också sett exempel på motsägelsefulla be-
138Se även SKAN:s anmälan till Sydkoreas sannings- och försoningskommission. Application for initiation of investigation concerning human rights violations and incidents of historical signi- ficance in the field of international adoption, inkom Adoptionskommissionen 2024-05-14.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
skrivningar av ursprungsföräldrarna och skälet för adoption. I akterna från Sri Lanka handlar de motsägelsefulla uppgifterna oftast om beskrivningen av barnets far. Han står ibland som okänd i det lankesiska adoptionsbeslutet, trots att det i andra dokument finns uppgifter om honom. Vi har också sett några exempel på mot- sägelsefulla uppgifter när det gäller moderns livssituation. I akterna från Polen handlar det i några fall om olika namn på barnets far. Vi har också sett exempel på att modern uppges vara anonym, sam- tidigt som hennes namn framkommer på andra ställen i akten.
Vår mycket begränsade stickprovsundersökning av akter från tingsrättens och socialtjänstens arkiv visar att det i några fall finns mer information i socialtjänstens akt jämfört med i AC:s akt på Riksarkivet, exempelvis födelsebevis som upprättats i samband med adoption. I ett fall från Chile finns mer uppgifter om barnets far i socialtjänstens akt än vad som finns i AC:s akt. Dessutom står lite olika om hur barnet lämnades, på så vis att det blir otydligt huru- vida det skett ett omhändertagande eller om föräldrarna själva läm- nat barnet. I ett fall från Sydkorea har modern enligt tingsrättens dom samtyckt till adoption och hennes namn står dessutom i ut- redningen av barnets bakgrund. Trots det står i det svenska person- beviset att ”uppgifter om föräldrar saknas”.
Återkommande mönster i beskrivningen av barnets bakgrund och skäl för adoption kan eventuellt indikera felaktigheter
I våra intervjuer har bland annat adopterade från Sydkorea som är födda på 1960- och 1970-talen berättat att dokumentationen verkar bygga på en mall som använts för alla. Återkommande har barn hit- tats på en kyrktrappa, vid en polisstation eller utanför ett sjukhus. Vi har undersökt detta i vår granskning av 100 akter från Sydkorea, men inte sett några tydliga mönster i var barnet hittades. Det van- ligaste är att barnet hittats på en gata i en stad. Vår aktgranskning visar en variation även vad gäller skälet för adoption, men här finns i viss mån ett mönster. Enligt aktgranskningen har det före 1988 varit vanligt att föräldrar som redan har flera barn lämnar bort det sista barnet på grund av att de inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Efter 1988 har skälet i stället ofta varit att modern är ung och ogift och att hon inte har kontakt med fadern. Ibland är det ett ungt ogift par som inte har möjligheter att ta hand om barnet.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Något som väcker misstankar om felaktiga uppgifter är att det från 2003 och framåt finns en återkommande skrivning om att modern inte får kontakt med barnets far på grund av att hans mobil inte fungerar, är avstängd eller ur funktion. I vårt begränsade urval nämns detta i ungefär en tredjedel av de adoptionsakter vi granskat från 2003–2023.
När det gäller Etiopien finns vissa mönster i beskrivningarna av varför barnen adopteras. I AC:s adoptioner på 1970-talet var det, i det stickprov av akter vi granskat, vanligt att modern var ogift och fadern okänd. Exempelvis återkommer under 1975 en nästan orda- grant likartad formulering om detta i domstolens adoptionsbeslut, nämligen att fadern var okänd och modern ”has agreed to offer her son/doughter who was born out of wedlock for adoption to the applicants”. Ett av AC:s ombud i Etiopien som förmedlade adop- tioner på 1970-talet uppger att hon efter ett tag tyckte att social- arbetarens bakgrundsbeskrivningar blev väldigt lika, att han ”inte varierade sig så mycket”. I de privata adoptionerna på 1970-talet var det i stället vanligt att barnet förmedlas för adoption på grund av att barnets mor dött vid förlossningen. I Etiopien lämnades fler barn för adoption från sjukhus, jämfört de övriga länder vi under- sökt – antingen för att modern dött i samband med förlossningen, vilket var vanligt på 1970-talet, eller för att modern övergav sitt barn på sjukhuset kort efter förlossningen, vilket var vanligt på 1980-talet.
I Chile finns också vissa mönster i barnets bakgrundshistorier. Vår aktgranskning visar att i cirka 60 procent av ärendena anges skälet för adoption vara att modern är ensamstående och inte kan ta hand om barnet. Ofta handlar det om en tillfällig relation där fadern lämnat modern när han fick reda på graviditeten och han inte vill ta ansvar eller bidra ekonomiskt. Modern lämnar barnet av ekonomiska skäl, för att hon inte kan behålla sitt arbete, ofta som hembiträde, eller för att hon redan har flera andra barn sedan tidi- gare att försörja. Ofta är modern ung och bor hemma hos sina för- äldrar, som inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om ytter- ligare ett barnbarn eller inte accepterar barnet.
I adoptionsakterna från Colombia står ofta bara att föräldern eller föräldrarna har lämnat barnet för att ingen kan ta hand om barnet eller utan närmare förklaring. När det framgår varför modern lämnat barnet så handlar det oftast om att hon blivit lämnad av bar-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
nets far under graviditeten eller att han inte erkänner barnet, och att modern inte har ekonomiska möjligheter att ta hand om barnet. Ofta har hon barn sedan tidigare. I vissa fall handlar det om en ung mor som blivit gravid vid en tillfällig relation och inte har möjlighet att ta hand om barnet. Att modern inte har ekonomiska förutsätt- ningar att ta hand om barnet anges som skäl för adoptionen i när- mare en tredjedel av akterna. I de fall moderns arbete framgår är det nästan alltid arbete som hushållerska eller hembiträde. Relativt ofta beskrivs sociala eller psykiska problem hos modern, till exem- pel att hon inte lyckats ta hand om barnet, försökt skada barnet, inte är intresserad av barnen, att hon missbrukar droger eller är hemlös.
Den här typen av mönster i beskrivningarna av barnets bak- grund och skäl för adoption kan givetvis spegla verkliga förhål- landen. Många ursprungsföräldrar var fattiga, och ensamstående mödrar har känt sig tvungna att lämna bort sitt barn av sociala och kulturella skäl. Men återkommande mönster i beskrivningarna kan också indikera att uppgifterna inte alltid stämmer.
Felaktigheter i adoptionshandlingar har förekommit även i andra länder än dem vi gjort fördjupad granskning av
Felaktiga uppgifter i adoptionsakter har varit ett problem i adop- tioner från fler länder. Felaktigheter i dokumentationen i privata adoptioner från Thailand framkom redan på 1970-talet, vilket vi visade i avsnitt 6.2.7. Flera personer som adopterats från Indien uppger i våra intervjuer att de har upptäckt felaktiga eller motstri- diga uppgifter, till exempel om hur de lämnats för adoption. Något som återkommer är att barnet uppgetts vara övergivet, trots att det senare visat sig att det inte stämmer. Adopterade och ursprungs- familjer från Indien har vittnat om att många av dem som adopte- rats från Indien till Sverige kommer från statligt finansierade barn- hem där de registrerats som övergivna, men i efterhand har visat sig varit borttappade, försvunna eller stulna.139 Även barnrättsorganisa- tionen Against Child trafficking (ACT) har under sina resor till Indien och möten med ursprungsmödrar upptäckt felaktigheter och falska dokument i adoptionsakter.140
139DN Debatt 2018-03-07.
140Möte med ACT 2023-10-04 och 2024-04-15.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.4.4Adoptionshandlingar har ibland förstörts eller hållits oåtkomliga för adopterade
Det finns uppgifter om att adoptionshandlingar medvetet har förstörts
Adopterade som söker sitt ursprung har ibland fått besked om att deras handlingar har förstörts. Det kan bero på bristande admini- stration eller rutiner för arkivering men det kan i vissa fall även vara en medveten handling för att dölja en olaglig adoption. Ett barn- hem i Lautaro i Chile drevs av ett svenskt missionärspar som har förmedlat adoptioner till Sverige. Det finns uppgift om att många dokument från detta barnhem avsiktligt brändes upp 1995 när föreståndaren fick sluta sitt arbete på barnhemmet. De dokument som brändes upp var bland annat handlingar från 1964 när de första barnen kom till barnhemmet. Det statliga barnhemmet Kebebe Tsehay i Etiopien hade mellan 2010 och 2016 en direktör som misstänktes för korruption och trafficking. När hon blev medveten om misstankarna reste hon till Kenya. Innan hon åkte ska hon ha bränt dokument från barnhemmet. AC samarbetade med detta barnhem och förmedlade enstaka barn därifrån under denna period. Se volym 2, kapitel 4 och 6. En adopterad person från Indien som vi intervjuat berättar att föreståndaren för barnhemmet har påstått att vår intervjupersons dokument har förstörts i en översvämning, medan en annan person på barnhemmet har sagt att så inte var fallet. Vår intervjuperson menar att det har varit en vanlig historia i Indien att alla papper blivit uppätna av råttor eller förstörts i över- svämningar. En advokat beskrev för vår intervjuperson att man i Indien bränner upp alla dokument efter 10 år.
Enskilda svenska förmedlare har bevarat handlingar i egna arkiv
Flera av de svenskar som varit delaktiga i adoptionsförmedlingen i Etiopien har sparat handlingar med uppgifter om barnen i egna arkiv. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner privat och via AC. Många adopterade från Etiopien är frustrerade över att inte få tillgång till sina adoptionshandlingar när dessa personer inte vill lämna ut sina handlingar. Personerna börjar i många fall bli gamla och vissa har gått bort. AEF har i flera fall vänt sig till förmedlarnas
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
barn för att få ut handlingarna, men fått höra att barnen till den av- lidna gjort sig av med handlingarna eller att handlingar har slängts
i samband med tömning av dödsbo.141
De två personer som eventuellt förmedlat flest barn från Etiopien till Sverige har haft egen dokumentation från adoptionerna. AC:s medarbetare i Etiopien 1982–2012 hade ett eget arkiv med 560 ären- den som hon överlämnade till AC när hon slutade. AC gick igenom allt och kompletterade de befintliga akterna, men det mesta var en- ligt AC dubbletter och tillförde inte någon ny information. AC:s ombud i Etiopien 1974–1976 som förmedlade 159 barn via AC har i en bok samlat information om de etiopiska barn hon förmedlade. Hon uppger att AC för många år sedan skulle ta en kopia av boken, men AC har meddelat att de i dag inte har någon sådan kopia. Vi har fått se boken och det mesta är uppgifter som borde finnas med i den adopterades akt och som troligtvis inte tillför någon extra information. I vissa fall finns dock uppgifter som möjligen kan till- föra något extra, såsom namn på föräldrarna, deras telefonnummer eller bostadsort eller bild på modern. Vi har uppmanat personen att göra en kopia på sin bok och lämna in den till Riksarkivet eller AC.
Under 2011 gjorde MIA en ansträngning för att samla in privata adoptionsförmedlares arkiv med adoptionshandlingar. Myndigheten skrev att det för de adopterades skull är viktigt att dokumentation om adoptioner bevaras och att Riksarkivet kan ta emot arkiv från enskilda aktörer som förmedlat adoptioner. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta personer som förmedlat barn till Sverige från olika ursprungsländer med ett erbjudande om att ta emot hand- lingar.142 Riksarkivet har också upprättat en förteckning över perso- ner som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Där nämns ytterligare flera namn.143
141Möte med AEF 2023-08-31; ”Tips från AEF på personer som varit inblandade vid adop- tioner från Etiopien och Eritrea”, inkom via e-post 2023-10-13; E-post till Adoptionskom- missionen 2024-06-19.
142Brev från MIA till privata aktörer ”Angående dokumentation av adoptionsverksamhet”
2011-05-25 MIA dnr 47:95/11.
143Riksarkivet ”Lista privata adoptionsförmedlare som kan ha adoptionshandlingar”, enligt
Riksarkivet okänt ursprung, inkom till Adoptionskommissionen via e-post 2023-09-29.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.5I adoptionsakterna finns ofta oklarheter kring hur och varför barnen lämnats för adoption
Utredarens bedömning: För att svenska aktörer ska vara säkra på att en adoption är till barnets bästa, behöver det finnas doku- mentation från ursprungslandet som visar att förutsättningarna för internationell adoption är uppfyllda. Det behöver bland annat framgå att barnets sociala situation har utretts och att barnet be- dömts vara i behov av adoption.
Social utredning och förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption saknas relativt ofta i de privata och enskilda adoptionsakterna. Det har i adoptionsakterna från flera länder inte heller varit tydligt vem som avgjort att barnet är till- gängligt för adoption.
6.5.1Inledning
Att adoption bara får komma till stånd om adoptionen är till barnets bästa har uttryckts på olika sätt i svensk rätt sedan 1917. Principen om barnet bästa är också en av barnkonventionens grundprinciper. När det gäller adoption föreskriver konventionen att staterna ska säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 21). Enligt barnrättskommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoption.144 Barnets bästa kommer även till uttryck i 1993 års Haagkonvention (artikel 1) och 2008 års Europarådskonvention (artikel 4). En förutsättning för att avgöra om en adoption är till barnets är att det säkerställs att barnet blivit tillgängligt för adoption på rätt sätt.
144Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa (CRC/C/GC/14) s. 38 och 48.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.5.2Det framgår inte alltid av akterna hur det säkerställts att adoptionen är till barnets bästa
Det framgår inte alltid om social utredning gjorts och av vem
–det är särskilt sällsynt i privata och enskilda adoptioner
I en stor del av de adoptionsakter vi gått igenom framgår inte vem som utrett barnets bakgrund och ibland framgår inte om någon ut- redning har gjorts. Detta gäller särskilt de privata och enskilda adop- tionerna vi granskat från Sri Lanka, Etiopien och Polen. Där framgår i mindre än 5 procent av akterna vem som utrett barnens bakgrund. En social utredning finns oftare med i akterna över adoptioner som förmedlats via de svenska auktoriserade adoptionsorganisatio-
nerna. I akterna från Sydkorea finns alltid social utredning med. I de flesta akter från Kina finns en viss typ av social utredning genom att notariekontoret i sin övergivandeförklaring dokumente- rat när, var och hur barnet hittades, och även SWI har dokumen- terat den typen av uppgifter i sin rapport om barnets utveckling.
I akterna från Colombia finns uppgift om att social utredning av barnet gjorts i ungefär 70 procent av akterna. Det är ICBF eller något av de privata barnhemmen som gjort utredningen. Social utredning finns däremot med i mindre än hälften av akterna från Chile. I de fall det framgår vem som utrett barnets bakgrund är det oftast AC:s socialsekreterare i Chile, men ibland en socialsekrete- rare vid domstolen eller på sjukhuset. När social utredning saknas står dock ofta något kort om barnets bakgrund i domstolens beslut om vårdnadsöverflyttning eller i AC-representanternas brev till de svenska adoptivföräldrarna.
Det har skett en tydlig förbättring över tid när det gäller hur ofta en social utredning finns med i akterna. Det finns med i samtliga av AC:s adoptionsakter från 2024.
I de privata och enskilda adoptionerna saknas relativt ofta förklaringar till varför barnet adopteras
I de privata och enskilda adoptionerna från Sri Lanka, Etiopien och Polen saknas förhållandevis ofta beskrivningar av varför barnet läm- nas för internationell adoption. I vårt urval av akter från Polen och
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Sri Lanka finns sådan information i lite mer än hälften av fallen, och i akterna från Etiopien i drygt två tredjedelar av fallen.
I akterna rörande förmedlade adoptioner från Sydkorea och Chile framgår nästan alltid varför barnet ska adopteras internationellt. Ofta finns fylliga beskrivningar av detta. Även i Colombia framgår oftast skälet till adoptionen, även om de många gånger är relativt intetsägande. Det kan exempelvis vara att modern har lämnat bar- net till barnhemmet eller domstolen, eller att hon inte kunde ta hand om barnet. Det är särskilt i de tidiga adoptionerna från Colombia som det saknas information om varför barnet ska adopteras. I Kina har skälet för adoption så gott som alltid varit att barnet hittats övergivet.
Endast i vissa länder har det varit tydligt vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption
I de privata och enskilda adoptionsakterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen som vi granskat har det nästan aldrig framgått av akten vem som avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. Även i akterna från Kina är det otydligt vilken aktör som avgjort att barnen är till- gängliga för adoption. I Colombia framgår det i ungefär 30 procent av akterna, och då har det varit ICBF som avgjort att barnet är till- gängligt för adoption. I akterna från Chile och Sydkorea har det däremot nästan alltid varit tydligt vem som har avgjort att barnet är tillgängligt för adoption. I Chile har det varit domstolen, och i Syd- korea har det varit adoptionsorganisationen CPS/SWS/KWS.
I de adoptionsakter vi granskat har vi i stort sett aldrig noterat att det finns med något särskilt dokument utfärdat av en myndig- het, som förklarar att barnet är tillgängligt för adoption. Det gäller samtliga undersökta länder. Vår granskning av AC:s samtliga adop- tionsakter från 2024 visar att det numera oftare finns med ett skrift- ligt beslut från en myndighet om att barnet är tillgängligt för adop- tion. Hur stor andel av adoptionsakterna som innehåller ett sådant dokument är delvis en tolkningsfråga.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I de privata och enskilda adoptionsakterna saknas relativt ofta information om vem som lämnat barnet för adoption
I de privata och enskilda akterna från Sri Lanka, Etiopien och Polen saknas relativt ofta information om vem som lämnat barnet för adop- tion. I akterna från Polen finns uppgift om det i ungefär hälften av fallen, och i akterna från Sri Lanka och Etiopien i ungefär 70 procent av fallen. I Chile, Colombia och framför allt Sydkorea framgår näs- tan alltid vem som lämnat barnet för adoption. I Kina, där det alltid handlar om övergivna barn, framgår aldrig vem som först lämnat bar- net, men i drygt hälften av akterna vem som hittat barnet och lämnat det vidare till den lokala polisen och SWI eller barnhemmet.
Tabell 6.4 Uppgifter om hur det säkerställts att adoptionen är till barnets bästa
Land |
Andel akter |
Andel akter |
Andel akter där |
Andel akter |
Andel akter |
|
där det |
där det |
det framgår |
med skriftligt |
med infor- |
|
framgår |
framgår |
vem som |
beslut från en |
mation om |
|
vem som |
varför |
avgjort att |
myndighet om |
vem som |
|
utrett |
barnet |
barnet är till- |
att barnet är |
lämnat barnet |
|
barnets |
behöver |
gängligt för |
tillgängligt |
för adoption |
|
bakgrund |
adopteras |
adoption |
för adoption |
|
Chile |
57 % |
94 % |
91 % |
7 % |
90 % |
Colombia |
72 % |
87 %* |
30 % |
4 % |
84 % |
Sydkorea |
100 % |
95 % |
98 % |
0 % |
99 % |
Kina |
75 % |
100 % |
0 % |
0 % |
** |
|
|
|
|
|
|
Polen |
5 % |
56 % |
5 % |
0 % |
51 % |
Sri Lanka |
0 % |
56 % |
7 % |
0 % |
67 % |
|
|
|
|
|
|
Etiopien |
3 %*** |
68 % |
0 % |
0 % |
71 % |
|
|
|
|
|
|
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop - tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
*Ofta står dock bara att föräldrarna lämnat barnet eller att barnet lämnats för att de inte kan ta hand om barnet, men utan närmare förklaring.
**Endast barn som hittats övergivna.
***I flera akter har vi dock noterat att det är oklart, men att det eventuellt är myndigheten MOLSA som utrett barnets bakgrund.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.5.3För övergivna barn finns inte alltid uppgifter om när, var och hur barnet hittades
I adoptionerna från Kina till Sverige har barnen i samtliga fall be- skrivits som övergivna och barnen har hittats på olika platser. Men även i adoptionerna från Sydkorea och Etiopien har de barn som förmedlats för adoption till Sverige relativt ofta varit övergivna.
I dessa fall finns av förklarliga skäl inte uppgifter om barnets för- äldrar eller information om barnets bakgrund. Däremot borde det finnas information om när, var och hur barnet hittades och av vem för att visa att det verkligen handlar om ett övergivet barn. Sådan information kan också vara viktiga ledtrådar för adopterade som söker sitt ursprung.
Vår aktgranskning visar dock att det inte alltid framgår när, var och av vem barnet hittades. Det finns mer sådana uppgifter i akterna från Kina jämfört med akterna från Sydkorea och särskilt Etiopien. I akterna från Kina finns i omkring 90 procent av akterna uppgift om när barnet hittats och även var barnet hittades. Men det är en- dast i drygt 50 procent av akterna som det framgår vem som hittat barnet. Ofta står att den lokala polisen lämnade barnet till SWI, men det är oklart vem som hittade barnet och kontaktade polisen. AC har uppgett att det i Kina finns ett dokument utfärdat av polisen där det framgår vem som har hittat barnet, platsen och tidpunkten. Men det dokumentet finns endast sparat i Kina och har inte överlämnats till adoptivföräldrarna eller adoptionsorganisationen.
I akterna från Sydkorea som rör övergivna barn finns i drygt
60 procent av akterna uppgift om när och var barnet hittades. Upp- gift om vem som hittade barnet finns endast i drygt 20 procent av akterna. Det var huvudsakligen på 1970-talet som det inte alltid framgick var barnet hittades, men då var det i stället vanligare att det framgick vem som hittat det övergivna barnet.
I drygt hälften av de privata och enskilda adoptionsakterna från Etiopien rörande övergivna eller föräldralösa barn, finns informa- tion om var barnet hittades. Det är betydligt ovanligare att det framgår vem som hittade barnet eller vilket datum barnet hittades.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Tabell 6.5 |
Uppgifter om när, var och hur barn har hittats |
|
|
|
|
|
|
Land |
Andel akter som |
Andel akter med |
Andel aktermed |
Andel akter med |
|
avser övergivna |
uppgift om när |
uppgift om var |
uppgift om vem |
|
barn |
barnet hittades |
barnet hittades |
som hittade |
|
|
|
|
barnet |
Chile |
5 % |
x |
x |
x |
Colombia |
6 % |
x |
x |
x |
Sydkorea |
40 % |
62 % |
67 % |
23 % |
Kina |
96 % |
91 % |
92 % |
54 % |
|
|
|
|
|
Polen |
0 % |
x |
X |
x |
Sri Lanka |
0 % |
x |
X |
x |
|
|
|
|
|
Etiopien |
42 % |
8 % |
54 % |
15 % |
|
|
|
|
|
Andelar beräknas här utifrån de akter som handlar om just övergivna barn. Inte andelar av samtliga akter.
Obs! Resultaten för de tre sista länderna (kursiverat) för vilka vi granskat privata och enskilda adop - tionsakter, bör tolkas med större försiktighet på grund av att det är färre akter med i urvalet.
6.6Tveksamt om subsidiaritetsprincipen efterlevts
Utredarens bedömning: För att svenska aktörer ska vara säkra på att subsidiaritetsprincipen efterlevts behöver det finnas dokumen- tation som visar att ursprungslandet har prövat och funnit att det inte finns något lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland innan barnet förmedlas för adoption till Sverige. Även om subsi- diaritetsprincipen första gången uttrycktes av FN i 1986 års dekla- ration har principen erkänts i praxis sedan 1950-talet. Information om hur subsidiaritetsprincipen har efterlevts borde därför ha fun- nits med i adoptionsakter under hela den undersökta perioden och särskilt från slutet av 1980-talet.
Det framgår sällan av adoptionsakterna vilka ansträngningar ursprungsländerna har gjort för att söka nationella lösningar innan barnen bedöms vara tillgängliga för adoption till Sverige. I flera länder har adoptionsprocessen ofta varit så snabb att det finns en ökad risk att subsidiaritetsprincipen inte efterlevts.
Vissa förbättringar har gjorts över tid, men Sverige säkerställer fortfarande inte i tillräcklig utsträckning att subsidiaritetsprinci- pen följs. Svenska aktörer litar på att ursprungsländerna använder internationell adoption som en lösning efter att andra alternativ prövats noga, men kontrollerar det inte.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.6.1Inledning
En grundläggande princip vid adoption är subsidiaritetsprincipen, som innebär att ett barn endast ska adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprungliga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnadsalternativ i barnets hemland. Principen har kommit till uttryck i såväl inter- nationell som svensk praxis sedan 1950-talet. I prop. 1978/79:108 står att det i allmänhet anses vara bäst för ett barn att få stanna i den egna biologiska familjen eller åtminstone få stanna i hemlandet som foster- eller adoptivbarn. Att bli adopterad utomlands är dock att föredra framför att växa upp på en institution.145 Subsidiaritets- principen kom till uttryck i 1986 års deklaration146 och bekräftades och tydliggjordes i barnkonventionen 1989 och i 1993 års Haag- konvention.
6.6.2Det framgår sällan att ursprungslandet sökt nationella lösningar innan barnet adopteras till Sverige
Vår aktgranskning visar att det är sällsynt med dokumentation i akten som visar att ursprungsländerna har sökt nationella lösningar innan barnen blir tillgängliga för adoption till Sverige. Sådana insatser kan ha gjorts utan att det framgår av adoptionsakten i Sverige. Ofta framstår det dock som att internationell adoption ofta har varit ett förstahandsval och inte en lösning när andra möjligheter är uttömda.
I akterna från Chile framgår i drygt 20 procent av fallen att man först sökt en nationell lösning. Siffran har inte förändrats över tid. När det gäller Colombia har vissa förbättringar skett över tid. I de tidiga akterna från Colombia framgår i stort sett aldrig att man sökt efter nationella lösningar innan barnet förmedlats för adoption till Sverige (i mindre än 5 procent av akterna). Efter att subsidiaritets- principen infördes 1993 och fram till 2013 framgår i drygt 10 pro- cent av akterna att man sökt nationell lösning. Efter 2013 när Colombia ytterligare skärpte kraven, kommenteras i ungefär hälf- ten av akterna att man försökt hitta en lösning inom den närmsta familjen.
145Prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m., s. 9 f.
146Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I akterna från Kina och Sydkorea har vi inte sett information om att man sökt nationella lösningar för att ta hand om barnet innan det blir aktuellt för internationell adoption. Detta trots att många av adoptionerna från Sydkorea och Kina skett efter att subsidiari- tetsprincipen infördes i barnkonventionen. Hur Sydkorea tillämpar subsidiaritetsprincipen har varit en återkommande fråga för den svenska tillsynsmyndigheten sedan 1970-talet. Alltsedan 1960-talet har Sydkoreas ambition varit att minska och slutligen upphöra helt med de internationella adoptionerna. Från 1980-talet har Sydkoreas ekonomi varit sådan att landet borde ha kunnat lösa situationen för barnen nationellt. Sydkorea har fått kritik för att de trots sin enorma ekonomiska tillväxt från 1960-talet och framåt inte har avslutat sitt internationella adoptionsprogram.
Inte heller i några av de privata och enskilda akterna från Sri Lanka och Etiopien vi granskat framgår att man sökt en nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Forskare och andra aktö- rer har pekat på att Etiopien är ett av de länder som har haft utma- ningar i genomförandet av subsidiaritetsprincipen ända fram till 2010-talet.147 I Sri Lanka dröjde det till 2000-talet innan nationell adoption har prioriterats för barn i behov av en ny familj.148
När det gäller Polen framgår i mindre än var tionde akt vi grans- kat att man sökt en nationell lösning innan barnet adopteras till Sverige. Viss förbättring har skett över tid. Enligt avtalet från 1990 mellan det polska hälsoministeriet och den polska organisationen TPD skulle barn i första hand adopteras av en polsk familj,149 och år 1992 slog Högsta domstolen fast att subsidiaritetsprincipen gällde i Polen även fast den inte var reglerad i polsk lag. Trots detta framgår det endast i 25 procent av akterna från 1993 och framåt att man först sökt nationell lösning. År 1995 ratificerade Polen 1993 års Haagkonvention och lagreglerade subsidiaritetsprincipen.150
147B. Mezmur (2010), ”The sins of the ‘saviours’”: Child trafficking in the context of intercountry adoption from Africa. Paper presented at the Special Commission of the Hague Conference on Private International Law, The Hague, Netherlands, 17–25 June 2010, Information Document no. 2; Wereldkinderen and Against Child Trafficking (2009), Fruits of Ethiopia.
Intercountry Adoption: The Rights of the Child, or the ‘Harvesting’ of Children? A Study on
Intercountry Adoption in Ethiopia.
148https://www.ui.se/landguiden/lander-och-omraden/asien/sri-lanka/. Hämtad 2023-05-25; FFIA:s nyhetsbrev januari 2013. Inkommet från FFIA; FFIA :s landrapport 2014 inkom MIA 2014-06-11 dnr 3.3.2:367:1/14; FFIA:s landrapport Sri Lanka 2007 inkom MIA 2007-06-04 dnr 64:352:1/07.
149NIA. Rapport från NIA:S besök i Warszawa 25–28 februari 1991 – se även kortfattad första rapport mars 1991, dnr 72:338/91.
150Se t.ex. MIA. Beslut om auktorisation BFA – Polen den 8 oktober 2007, dnr 61:502/07.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Vissa förbättringar har skett när det gäller redogörelser för hur subsidiaritetsprincipen efterlevs, men fortfarande finns brister.
I vår granskning av AC:s samtliga adoptionsakter från 2024 fram- kommer att det i drygt en tredjedel av akterna inte framgår att ur- sprungslandet har försökt hitta lösningar för barnet inom landet innan det förmedlas för internationell adoption. Det gäller framför allt adoptioner från Indien och Sydkorea. Vad gäller Indien fram- håller AC att ett av dokumenten som centralmyndigheten utfärdat och som finns med i akten (NOC) innebär att myndigheten säker- ställt att subsidiaritetsprincipen efterlevts. Som adoptionsorganisa- tion har de dock inte rätt att ta del av den informationen eftersom den är sekretessbelagd. I Indien finns riktlinjer som beskriver vilka steg som måste ha vidtagits innan en internationell adoption kan bli aktuell och ett digitalt system för att under en given tid söka efter inhemska föräldrar. Det är först därefter, när alla möjligheter att finna en familj i Indien är uteslutna, som det finns möjlighet till en internationell adoption. I Sydkorea framhåller AC att det inte fram- går av akterna, men att det är väl känt att det finns en välreglerad kontroll i landet innan en internationell adoption blir aktuell. Min bedömning är att generella regler och riktlinjer är bra, men räcker inte för att säkerställa att tillräckliga åtgärder har vidtagits i de enskilda fallen. Man har litat på systemet i stort, men inte säker- ställt att reglerna efterlevs.
I övriga två tredjedelar av akterna beskrivs att barnet inte kan tas om hand nationellt, och oftast anges också någon förklaring. Det kan handla om att det inte finns någon lämplig familj i landet eftersom det finns så många barn tillgängliga för adoption, att ingen inhemsk familj har visat intresse för att adoptera barnet efter utan- nonsering eller att det inte finns några adoptionsvilliga familjer be- höriga för matchning i familjen. I några fall beskrivs barnets ålder, en funktionsnedsättning eller att ursprungsföräldrarna missbrukar droger som försvårande omständigheter för att hitta lösningar inom landet.
Vilka konkreta försök att finna nationella lösningar framgår där- emot mer sällan av akterna. Det beskrivs i mindre än 20 procent av akterna, och då har vi även räknat in försök att placera barnet hos släktingar.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.6.3I Sydkorea och Chile har processen varit så snabb att risken ökar för att subsidiaritetsprincipen inte följts
Vår aktgranskning för Sydkorea visar att det har gått snabbt från det att barnet hittats övergivet till dess att svenska föräldrar har utsetts för barnet. För hälften av de övergivna barnen har det skett inom 2,5 månader efter att de hittats. Om man ser till samtliga barn i aktgranskningen (ej endast övergivna barn) har hälften av barnen varit under fyra månader gamla när svenska adoptivföräldrar ut- setts. Detta väcker frågor om barnets bakgrund har utretts tillräck- ligt noga och om Sydkorea i tillräcklig utsträckning ansträngt sig för att hitta andra omvårdnadslösningar för barnet inom landet.
I våra intervjuer med personer som har adopterats på 1970- och 1980-talet har vi också fått flera exempel på att adoptionsprocessen i Sydkorea gått väldigt fort och även att beslut har fattats i fel ord- ning. En adopterad blev utvald för internationell adoption en vecka efter att ha lämnats på polisstationen. En annan berättade att hand- läggningstiden i Sydkorea var två månader från att barnet hittades till ankomsten till Sverige. SWS beslut om att barnet var tillgängligt för adoption fattades när barnet redan var i Sverige. Ytterligare en av våra informanter berättade att föreståndaren för SWS blev ut- sedd som vårdnadshavare och godkände adoptionen när barnet be- fann sig i Sverige. Barnet lämnade alltså landet innan det slagits fast att barnet var tillgängligt för adoption.
Även adoptionsprocessen i Chile har varit mycket snabb. Enligt företrädare för brottsutredningen i Chile har handläggningstiderna för internationella adoptionsärenden varit betydligt kortare än vad den juridiska handläggningstiden för adoption borde ha varit i Chile. Den juridiska handläggningstiden i Chile borde enligt dem ha varit minst fyra månader, men de konstaterar att handläggningstiden vari- erar från bara några dagar upp till mer än 90 dagar i ett fåtal fall.151 Vår aktgranskning visar att det i genomsnitt har tagit 18 dagar från social utredning till beslut om vårdnadsöverflyttning, och därefter ytterligare 20 dagar innan barnet anländer till Sverige. Barnen från Chile var också ofta väldigt små när de kom till Sverige. Nästan hälften av barnen från Chile har varit under fyra månader gamla när de anlände till Sverige. Den snabba processen i Chile väcker frågor
151MFoF Ny information från brottsutredningen i Chile om internationella adoptioner den 25 januari 2019.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
om barnens bakgrund verkligen har utretts tillräckligt noga och om Chile i tillräcklig utsträckning ansträngt sig för att hitta inhemska lösningar för barnen, innan man beslutar att de ska adopteras till Sverige.
Även barnen från Sri Lanka har varit mycket små när de anlänt till Sverige. En tredjedel av barnen var under 3 månader. I övriga länder har barnen varit något äldre när de kommit till Sverige, fram- för allt barnen från Colombia och Kina.
6.6.4I de fall barnen beskrivits som övergivna framgår sällan vilka ansträngningar som gjorts för att finna föräldrarna
Vår aktgranskning visar att det sällan framgår att aktörer i ursprungs- länderna har sökt efter barnets föräldrar eller släktningar i de fall det handlar om övergivna barn. I akterna från Kina står visserligen nästan alltid något om att de ursprungliga föräldrarna eller andra släktingar inte kunnat hittas. Det står dock på liknande sätt i alla övergivandecertifikat, ungefär ”Her birth parents and other relatives have not been found up to now” och det finns inte någon närmare beskrivning av vilka insatser som gjorts och oftast inte heller hur länge sökningen pågått, trots att det var ett krav enligt kinesisk lag.
Vilka ansträngningar som gjorts för att söka efter ursprungsför- äldrar eller släktingar för övergivna barn framgår ytterst sällan i de privata och enskilda akterna från Etiopien, då barnet uppges vara övergivet. Från 1982 och framåt framgår dock oftast att myndig- heterna i Etiopien satt in en annons i en nyhetstidning några veckor innan domstolen fattar beslut om adoption för att se om någon gjorde anspråk på barnet inom föreskriven tid. I annonsen framgår att barnet är föreslaget för adoption.
6.6.5Ett fall i Colombia visar att man inte gjort tillräckliga eftersökningar efter barnets familj
I våra intervjuer i Colombia har vi fått beskrivet att ansvariga myn- digheter under 1970- och 1980-talet inte alltid noggrant utredde om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet. Barnet förklarades snabbt som övergivet och adopterades utom-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
lands.152 Att man i Colombia inte noggrant utredde om det fanns någon i barnets familj som kunde ta hand om barnet innan det adop- terades utomlands, är särskilt problematiskt mot bakgrund av den långvariga väpnade konflikten i Colombia som inneburit en ökad risk för att barn tagits eller skiljts från sina föräldrar. Ett tydligt exempel på detta handlar om ett barn som adopterades till Sverige 1993 via AC. Pojken och hans mor hade kidnappats av en grupp paramilitärer i sydvästra Colombia i december 1992, och pojken hade sedan hittats övergiven 25 mil från sin hemstad. Pojken för- klarades övergiven av en domstol i Pasto och domstolen fattade därefter beslut om adoption av pojken till en svensk familj. Senare framkom att ICBF hade annonserat i lokalmedia om att man funnit ett övergivet barn och annonserade vid tre tillfällen efter barnets för- äldrar via den lokala radiostationen – men uppgett felaktigt namn på pojken och eftersökningarna gjordes inte i hela landet utan i den region där han hittades. Pojkens mormor inledde en process om hävande av adoptionen. År 1995 förklarade Högsta domstolen i Pasto adoptionen ogiltig eftersom man underkände övergivande- förklaringen.153
6.7Avsteg från en rättssäker adoptionsprocess
Utredarens bedömning: Svenska aktörer har på olika sätt gjort avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare. Att kringgå de skyddsåtgärder som omgärdar adoptionsprocessen innebär en risk för att adoptionen inte sker med respekt för barnets grund- läggande rättigheter.
I vissa länder har barn förts till Sverige utan att något beslut om adoption har fattats i ursprungslandet. I Chile har det skett genom att svenska föräldrar fått vårdnaden om barnen i Chile, och i Sydkorea genom att barnen har förts till Sverige som fosterbarn. I Colombia, Polen och Etiopien har barnen ibland kommit till Sverige innan ett slutligt adoptionsbeslut fattats.
152Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022), Hay futuro si hay verdad – Informe Final. La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio.
153Svenska ambassaden Bogotá, kryptotelegram till UD 1995-06-21, dnr R34, Vco, 139.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
I Chile har barnen ibland fått svenska namn i ett födelsebevis, redan innan domstolen fattat beslut om vårdnadsöverflyttning.
I framför allt Sri Lanka har adoptivföräldrar adopterat barn privat utan godkännande av förmedlingsväg och tagit emot ett annat barn än det de fått barnbesked om, så kallat ”barnbyte”.
Avsteg från adoptionsprocessen har också skett i form av så kallade ”kuddadoptioner” där svenska kvinnor felaktigt registre- rat sig som biologisk mor till ett barn i ett annat land. Ett annat förfarande är falska faderskapsbekräftelser där svenska män fel- aktigt uppgett sig vara biologisk far till ett barn. Ytterligare ett exempel på avsteg är att gravida kvinnor rest till Sverige för att föda ett barn och låta ett svenskt par adoptera barnet nationellt. Dessa förfaranden är exempel på oetiska ageranden som syftar till att kringgå den internationella adoptionsprocessen.
6.7.1Inledning
Att göra avsteg från ordinarie adoptionsprocessen vid den aktuella tidpunkten, innebär att de skyddsåtgärder som funnits för att beakta barnets bästa inte har respekterats. Det innebär en risk för att adop- tionen inte sker med respekt för barnets grundläggande rättigheter.
6.7.2Barn har ibland förts till Sverige utan adoptionsbeslut
I vissa länder har barn anlänt till Sverige utan att beslut om adop- tion fattats i ursprungslandet. Ibland har det berott på att det andra landet inte haft en adoptionslagstiftning eller att ursprungslandets adoptionslagstiftning inte ansetts möjlig att tillämpa för internatio- nella adoptioner. Det kan också ha berott på att det var långa vänte- tider i ursprungslandets domstolar och att barnet därför lämnat landet innan adoptionen är genomförd där.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Vårdnadsöverflyttning i Chile var ett sätt att kringgå den chilenska lagstiftningen
Chiles adoptionslag ställde krav på en prövotid om två respektive fyra år innan barnet fick adopteras. Under prövotiden skulle barn och adoptanter bo tillsammans för att se att adoptionen var till barnets bästa.154 För att underlätta adoptioner till Sverige utarbe- tade AC 1973 tillsammans med Chiles justitiedepartement en egen modell som innebar att chilensk domstol fattade beslut om vård- nadsöverflyttning till de svenska blivande adoptivföräldrarna. Adop- tionen genomfördes sedan i svensk domstol utan att avvakta den lagstadgade prövotiden i Chile. Genom att föra över vårdnaden på de blivande adoptivföräldrarna och sedan adoptera barnet i Sverige kunde man kringgå Chiles adoptionslagstiftning och snabba på adoptionsprocessen.
Barnen har ibland förts till Sverige som fosterbarn för att senare adopteras
I Sydkorea förenklades adoptionsprocessen 1972 så att det inte längre krävdes ett adoptionsbeslut i domstol, utan endast ett beslut om utresetillstånd, innan barnet lämnade landet. Anledningen till änd- ringen var att de långa väntetider som uppstått i de sydkoreanska domstolarna medförde att barnen under lång tid blev kvar i foster- placering i Sydkorea. Mellan åren 1973 till 2012 gav SWS samtycke till att barn fosterhemsplacerades i Sverige för att senare adopteras genom beslut i svensk domstol.155 Under perioden har alla barn som förmedlats för adoption från Sydkorea kommit till Sverige som fos- terbarn, och vid ankomst till Sverige haft föreståndaren för SWS som vårdnadshavare. En konsekvens av förfarandet var att barnen, som vi uppfattar det av arkivmaterialet, inte hade någon juridisk vårdnadshavare i Sverige innan beslut om adoption fattades i Sverige. Vår aktgranskning visar dessutom att det i genomsnitt har dröjt ett år från att barnet anlänt från Sydkorea till dess att ett be- slut om adoption har fattats i svensk domstol. I de akter vi granskat har tiden mellan barnets ankomst till Sverige och adoptionsbeslut i domstol varierat från drygt en månad till nästan 4 år. Detta innebär
154Artikel 2 lag nr 16 346 från 1965.
155Brev från Socialstyrelsen till SWS den 2 oktober 1972, HB2/14:5, R 34 Xko.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
att barn i många fall saknat juridisk vårdnadshavare i Sverige under lång tid.
Ett liknande förfarande användes under 1970-talet i adoptio- nerna från Etiopien till Sverige. Då kom många barn från Etiopien som fosterbarn på grund av de långa väntetiderna i etiopiska dom- stolar.156 Det förekom både i privata adoptioner och adoptioner via organisation, det vill säga via AC. AC bedömde att det utifrån ett barnrättsperspektiv var bättre att barnen kom till Sverige som foster- barn än att låta barnen vara kvar länge på institutioner med hög död- lighet.157 Inom något år genomfördes adoptionen först i etiopisk domstol och därefter i svensk domstol.
Barn från Colombia och Polen har ibland kommit till Sverige innan ett slutligt adoptionsbeslut fattats
Barn från Colombia har ibland förts till Sverige innan beslut om adoption har fattats. Under 1980-talet lämnade många barn Colombia utan ett slutgiltigt adoptionsbeslut (sentencia). I lagen från 1989 ställdes krav på att det slutliga domstolsbeslutet skulle vara fattat och barnets nya födelsebevis registrerat innan barnet lämnade landet. En domare vid en familjerätt i Bogotá säger i en intervju med oss att det faktum att barn före 1989 kunde lämna landet utan slutgiltigt adoptionsbeslut gav utrymme för oegentliga adoptioner. I de akter vi granskat och där datum framgår, har 44 pro- cent av barnen från Colombia kommit till Sverige innan det slutgil- tiga beslutet om adoption fattats i Colombia. Det beslutet fattades
i de fallen oftast några månader efter att barnet kommit till Sverige, men det varierar från några dagar till närmare 2 år efter ankomsten.
Även från Polen har blivande adoptivföräldrar fört barn till Sverige innan det är helt klart att de kommer få adoptera barnet. NIA blev uppmärksammad på detta i mitten av 1990-talet. I ett fall hade en domstol i Polen beslutat att en familj fick ta med sig ett barn till Sverige för medicinsk vård och rehabilitering.158 I akt- granskningen har vi sett exempel på att barn kommit till Sverige en månad innan beslut om adoption fattats i Polen.
156PM 1973-04-07 inkom till Socialstyrelsens NIA 1973-10-12 dnr 14:116/72 och 79:455/73.
157Möte med AC och BFA 2024-03-11.
158Från Riksarkivet, sekretessmaterial.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.7.3I Chile har barn ibland registrerats med svenska namn före beslutet om adoption
I en del födelsebevis som utfärdats i samband med adoption finns ett svenskt namn angivet – antingen de blivande adoptivföräldrar- nas efternamn eller ett svenskt förnamn. När det gäller Chile finns svenska namn med i 85 procent av födelsebevisen som upprättats vid adoption och som finns med i de akter vi granskat. I just Chile blir detta problematiskt eftersom detta födelsebevis oftast upprät- tades några dagar eller veckor innan beslutet om vårdnadsöverflytt- ning togs i Chile. Åtminstone 20–25 procent av de chilenska bar- nen förefaller ha fått svenska namn innan det har fattats beslut om att flytta över vårdnaden på de blivande svenska adoptivföräldrarna och därmed även innan barnet anländer till Sverige och långt innan ett beslut om adoption fattas.159 Enligt Chileadoption.se har en socialarbetare i byn Perquenco som ligger strax norr om Lautaro registrerat över 200 barn med svenskt namn innan beslut om adoption.160
I Colombia har ett svenskt för- eller efternamn stått med i ungefär 90 procent av födelsebevisen som upprättats i samband med adoption, men födelsebeviset har i dessa fall oftast upprättas samma dag eller några dagar efter beslutet om adoption. I vår akt- granskning av privata och enskilda akter från Sri Lanka, Etiopien och Polen har vi endast i undantagsfall sett exempel på att svenska namn finns angivet i födelsebevisen, och det har då upprättats efter adoptionsbeslutet.
I vår granskning av AC:s samtliga akter från 2024 framkommer att någon form av födelsebevis finns med i de allra flesta akter. Ibland är det ett ursprungligt födelsebevis och ibland ett nyupp- rättat. I akterna från Colombia finns nu ursprungliga födelsebevis. Födelsebevisen i akterna från Indien är däremot oftast upprättade strax efter domstolens beslut om adoption, och där står endast bar- nets nya efternamn och adoptivföräldrarna med. Att det inte finns med något ursprungligt födelsebevis från Indien beror på bestäm- melser i landet om att ursprungsfamiljen får vara anonym.
159Se även Sveriges radio P1 2024-10-18 ”DNA-spåret i Chile – Annas resa hem.”
160Möte med Chileadoption.se 2024-04-23.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.7.4”Falska födslar” och ”kuddadoptioner” i bland annat Chile på 1980-talet
AC:s representant i Chile rapporterade 1981 om att ett större antal privata adoptioner genomförts, i flera fall sannolikt genom sådana så kallade ”falska födslar”.161 Även år 1987 fick NIA:s kansli uppgift om att svenska familjer genomfört så kallade ”kuddadoptioner” i Chile.162 Den här typen av kringgående av den internationella adop- tionsprocessen har också förekommit i andra länder. År 1980 fick NIA kännedom om att svenska familjer rest till Brasilien och tagit kontakt med förlossningskliniker där de anvisats ett barn. En födelse- attest utfärdades om att den svenska kvinnan fött barnet på kliniken. NIA konstaterade att detta var straffbart både enligt svensk och bra- siliansk lag.163 Redan på 1970-talet hade svenska medier rapporterat om att adoptivmammor gick in på BB i Brasilien med en kudde un- der tröjan och kom ut med ett barn, som sedan registrerades som hennes biologiska barn.164 I början av 1980-talet fick NIA också upp- gifter om att två ”skenadoptioner” från Bolivia förmedlats genom en svensk auktoriserad organisation samt att om ett fall av ”kuddadop- tion” från Malaysia till Sverige. 165
6.7.5Polska gravida kvinnor har på 1990-talet rest till Sverige för att lämna barn för adoption till svenska par
Ett annat tillvägagångssätt som förekommit för att kringgå den inter- nationella adoptionsprocessen är att gravida kvinnor rest till Sverige för att föda ett barn som sedan adopteras nationellt. De exempel vi sett är från 1990-talet och har gällt barn födda av polska kvinnor. Svensk media rapporterade 1993 om att svenska par har betalat gra- vida polska kvinnor för att komma till Sverige och föda barnet här. Det svenska paret kunde ta kontakt med en advokat i Polen och be- tala en summa pengar. Därefter kom en gravid polsk kvinna till famil- jen och bodde hos dem de sista månaderna före förlossningen. När den skäliga betänketiden på sex veckor hade gått skrev den polska
161NIA. Bilaga till NIA-protokoll 1980-01-30, Protokoll 1980-04-17.
162NIA. Protokoll 1986/87 Nr 7 1987-02-18.
163NIA informerar nr 4 1980.
164Enligt DN 2021-02-21.
165NIA protokoll 1980-09-19; NIA protokoll 1982-02-25.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
kvinnan under ett intyg om att hon ville lämna ifrån sig barnet.166 Denna fråga har uppmärksammats i svenska riksdagen. I en riksdags- motion 1993 beskrevs att förfarandet blivit allt vanligare.167
Det finns medieuppgifter om att detta förfarande även förekom i adoptioner från Finland till Sverige på 1970-talet. År 1973 rappor- terade svensk media om att minst 200 finska barn hade sålts till svenska familjer. I dessa fall kom en finsk kvinna till Sverige och födde sitt barn som därefter lämnades till en svensk familj för adop- tion. Pengar användes som lockmedel till ogifta gravida kvinnor med dålig ekonomi.168
6.7.6Falska faderskapsärenden i Polen på 1990-talet och i Thailand på 1970-talet
I Polen har även falska faderskapsbekräftelser använts för att kring- gå den internationella adoptionsprocessen.169 Under 1995 framkom uppgifter om falska faderskapsbekräftelser av svenska män. NIA beskrev ett fall där en man påstått sig vara far till ett barn som fötts av en kvinna i Polen. Avsikten var att hans hustru skulle adoptera bar- net. Han uppgav emellertid senare att han inte var far till barnet.170 Svenska ambassaden hade också noterat att det förekommit allt fler falska faderskapsbekräftelser, där utländska män hade tagit på sig faderskapet till polska barn. Detta hade uppmärksammats i polska medier och i ett fall gällt en svensk medborgare.171 Ibland har falska faderskap arrangerats direkt mellan den biologiska modern och de blivande svenska föräldrarna och ibland genom en mellanhand.
Falska faderskapsärenden har även förekommit i adoptioner från Thailand på 1970-talet. År 1977 och 1978 framkom att thailändska barn kom till svenska familjer genom att den svenska adoptivfadern registrerades som biologisk far till barnet. Han kunde sedan söka pass för barnet utan att Inrikesministeriet blev inkopplade i ären- det. En thailändsk advokat hade förmedlat adoptionerna samt upp- manat adoptivföräldrarna att återsända de falska handlingarna när
166TT 1993-02-28.
167Sveriges riksdag. Motion 1992/93:So445 av Liselotte Wågö (m). Adoptioner av barn födda i Sverige av utländska kvinnor.
168GT 1973-12-27 ”Svenska familjer åker till Finland och köper barn”.
169Rapporten ligger till grund för en artikel i The Economist 2013-07-26 ”Illegal Adoptions in Poland – Baby on Sale”.
170Telefax från NIA till svenska ambassaden i Warszawa 1995-12-01.
171Telefax från Sveriges ambassad Warszawa till NIA, 1995-12-20.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
de anlänt till Sverige och därefter skickat dem ett adoptionsmed- givande från barnets biologiska föräldrar.172 NIA beskriver också ett annat förfaringssätt där någon av de biologiska föräldrarna söker pass för sig och barnet och reser ut ur landet, exempelvis till Hong Kong eller Kuala Lumpur. Där mötte adoptivföräldrarna upp och tog hand om barnet och fick då även ett adoptionsmedgivande från föräldrarna. Båda förfaringssätten kringgår thailändska lagar. NIA påpekar att det i de här fallen inte finns handlingar som gör att adoptivföräldrarna kan fullfölja adoptionsförfarandet i Sverige. Man riskerar alltså att en adoption inte kan komma till stånd.173 En tidigare medarbetare vid NIA beskriver att det uppstod pro- blem med smuggling av spädbarn från Thailand. Det hade hunnit komma ganska många barn innan NIA med ambassadörens hjälp lyckades få stopp på förfarandet.174
6.7.7Adoptivföräldrar har adopterat barn utan giltiga medgivanden och tillstånd
Adoptivföräldrar har ibland adopterat barn utan giltigt medgivande om förmedlingsväg
År 1985 infördes ett krav på att den som skulle adoptera ett barn från ett annat land måste ha ett medgivande från socialnämnden att ta emot ett barn för adoption, som också omfattade ett godkän- nande av den kontakt som de sökande ämnade anlita för att hitta barnet. Socialnämnden blev skyldig att i sitt beslut om medgivande ange för vilket förmedlingssätt beslutet gällde. Om en svensk aukto- riserad organisation skulle lämna förmedlingshjälp skulle beslutet utformas så att det gällde generellt för förmedling genom samtliga av NIA auktoriserade organisationer. Var det fråga om en privat adoption skulle däremot namnet på det förmedlande organet fram- gå av beslutet.175 Det var inte tillåtet att använda sig av ett annat förmedlingssätt än vad som var angivet i deras medgivande.
I Sri Lanka uppstod under 1986 och 1987 problem med att svens- ka familjer som fått medgivande att adoptera genom svensk auktori- serad sammanslutning, använde sitt medgivande för att adoptera
172NIA protokoll februari 1977 och december 1977; NIA informerar mars 1978.
173NIA protokoll januari 1978; NIA informerar mars 1978.
174Intervju med tidigare medarbetare vid NIA 2022-10-13.
175Prop. 1984/85:16 om vissa frågor rörande internationella adoptioner, s. 13.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
genom en privat kontakt i Sri Lanka.176 Det framgår av vår arkiv- genomgång, och vi har också sett exempel på detta från 1986 i vår aktgranskning. Det finns därutöver flera exempel på att adoptivför- äldrar som reste till Sri Lanka för att adoptera ett barn via BV, under resan adopterade ytterligare ett barn genom BV:s samarbetskon- takt. Det andra barnet adopterades då privat utan BV:s förmedling, men fortfarande med hjälp av BV:s kontaktperson.177 Under 1983 uppdagades dessutom att BV hade vänt sig direkt till adoptivfamil- jer för att meddela att de kunde få adoptera ett syskon till det barn de tidigare adopterat, trots att dessa familjer inte längre hade ett giltigt medgivande.178
Det har också förekommit att barn från Etiopien har adopterats privat trots att godkännandet av förmedlingsväg endast gällde adop- tion via svensk auktoriserad adoptionsorganisation. NIA blev 1990 uppmärksam på att det även i Polen fanns en risk att svenska adop- tanter gjorde sig skyldiga till lagbrott genom att använda sig av ett annat förmedlingssätt än vad som var angivet i deras medgivande.
Under 1995 såg NIA flera exempel på att svenskar som hade med- givande för adoption genom en auktoriserad svensk organisation på olika sätt fick hjälp att adoptera på annat sätt.179 Vår aktgranskning visar att enskild adoption från Polen i en del fall har genomförts trots att medgivandet endast gällt för adoption genom auktoriserad svensk adoptionsorganisation. Adoptioner i strid med erhållet med- givande har även förekommit vid adoptioner från Rumänien. År 1994 uppmärksammades NIA av FFIA på att svenskar använde sitt med- givande de fått för att adoptera genom svensk organisation för att adoptera privat från Rumänien.180
176Tre exempel på felaktig handläggning av ärenden rörande medgivande enligt 25 § social- tjänstlagen NIA dnr 49:380/86; Fem exempel där medgivandet använts felaktigt, se NIA:s brev till svenska ambassaden i Colombo 1986-11-07, NIA dnr 49:402/86; Brev från svenska ambassaden i Colombo till NIA 1986-10-29, NIA dnr 49:402/86; Brev från FFIA till NIA 1986-10-08 och PM till NIA från en socialsekreterare 1986-10-16, båda NIA dnr 69:360/86.
177BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15 inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer); BV:s rapport till NIA om barn som kommit genom BV:s organisation i bilaga till BV:s brev till NIA angående en enskild adoptivfamilj 1983-06-15, inkom NIA 1983-06-16 (inget diarienummer).
178NIA tjänsteanteckning 1983-08-11 (dnr framgår ej, men ev. 69:172/83).
179Brev från NIA till svenska ambassaden i Warszawa den 31 januari 1995 dnr 72:28/95.
180FFIA:s brev ”Ang. enskilda adoptioner i Rumänien” till NIA 1994-08-04, NIA dnr 69:321/94.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Adoptivföräldrar har ibland tagit emot ett annat barn än de fått barnbesked om – ”barnbyte”
När NIA besökte Sri Lanka i november 1991 beskrev familjer som adopterat via BV att ”barnbyten” hade blivit mycket vanligt före- kommande, det vill säga att adoptivföräldrarna har fått med sig ett annat barn hem från Sri Lanka än det barn de fått barnbesked om. NIA:s undersökning bland 35 familjer som adopterat via BV under perioden juni till december 1991 visar att 16 av familjerna råkat ut för barnbyten. Fem av dem hade råkat ut för två eller flera barn- byten.181 I vårt stickprov på BV:s akter från 1980-talet framkommer också i 3 av 8 akter att det har skett ett barnbyte. I ett fall från 1981 fick adoptivföräldrarna samma dag som de skulle resa till Sri Lanka information från BV om att de skulle få ett annat barn än det de trodde, eftersom barnets mor hade blivit sjuk och inte kunde ge sitt samtycke till adoptionen. Familjen reste ändå och adopterade ett annat barn utan medgivande för just det barnet. I ett annat fall från 1981 dog det barn som adoptivföräldrarna skulle hämta under deras vistelse i Sri Lanka, och då adopterade de i stället ett annat barn utan att först inhämta nytt tillstånd. Även i flera av våra intervjuer med adopterade från Sri Lanka framkommer att deras adoptivför- äldrar egentligen skulle ha fått ett annat barn, men att mödrarna ångrade sig i ett sent skede och då ordnade aktörerna i Sri Lanka snabbt fram ett annat barn.
6.8Svenska aktörers agerande när oegentligheter uppdagats
Utredarens bedömning: Sverige har samarbetat med länder där det har förekommit oegentligheter i den internationella adop- tionsverksamheten. Det har ålegat svenska aktörer att säkerställa att adoptioner från dessa länder till Sverige har gått rätt till.
Det finns flera exempel på när svenska adoptionsorganisatio- ner och den svenska tillsynsmyndigheten har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentligheter uppdagats. Svenska
181Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991, NIA dnr 60:607/91 in- kommet från FFIA; NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktori- sation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
adoptionsorganisationerna har vid flera tillfällen dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten. NIA har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegentligheter förknippade med de privata adoptionerna från bland annat Colombia och Sri Lanka, även om åtgärderna inte varit tillräckliga. Samtidigt ser vi många exempel på att svenska aktörer inte agerat tillräckligt kraftfullt när de fått information om oegentligheter. Det har till exempel handlat om underlåtenhet att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter.
Den svenska adoptionsverksamheten har över lag präglats av stor tillit. Det finns flera exempel på när svenska aktörer i alltför hög grad har förlitat sig på de åtgärder som vidtagits i ursprungs- landet. Regeringen har litat på den svenska tillsynsmyndigheten och har sällan agerat när det rapporterats om oegentligheter. Till- synsmyndigheten har litat på att de svenska adoptionsorganisatio- nerna och deras kontaktpersoner i ursprungsländerna säkerställer att adoptionerna går rätt till. Adoptionsorganisationerna har i sin tur litat på att aktörer i ursprungsländerna har fullgjort sina skyl- digheter att exempelvis inhämta samtycken och säkerställa att det är till barnens bästa att adopteras internationellt även om det saknats konkreta bevis för detta. Även när oegentligheter upp- dagats har de svenska aktörerna i allmänhet litat på de åtgärder som vidtagits för att förhindra att oegentligheter upprepas, åt- gärder som många gånger visat sig vara otillräckliga.
De svenska aktörernas agerande ofta har varit inriktat på att förhindra att de problem och oegentligheter som framkommit inte ska påverka möjligheten att fortsatt förmedla barn för adop- tion till Sverige.
6.8.1Svenska aktörer har i många fall känt till oegentligheter när de skedde
Svenska aktörer har som regel haft kännedom om de fall av handel med barn under 1970–1990-talet som vi redogjort för i avsnitt 6.2. NIA och de svenska adoptionsorganisationerna hade redan om- kring 1980 kännedom om oegentligheter i privatförmedlade adop- tioner från Sri Lanka och Colombia till Sverige. I båda dessa länder
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
talades det tidigt öppet om den pågående handeln med barn med koppling till svenska adoptioner. NIA fick också på 1980-talet upp- gifter om att i privata adoptioner från Colombia och i både privata och i organiserade adoptioner från Sri Lanka förekom så kallade falska mödrar i adoptioner till Sverige. NIA kände också till att så kallade ”babyfarms” förekom i privatförmedlade adoptioner från Sri Lanka till Sverige på 1980-talet samt att BV:s kontaktperson i landet gjort adoptionsförmedling till affärsverksamhet. När det gäller Sri Lanka pågick dessutom en intensiv korrespondens mellan svenska och lankesiska aktörer under lång tid, och lankesisk och svensk press rapporterade om adoptionsskandaler och handel med barn där barn avsedda för svenska familjer varit inblandade. NIA kände även tidigt till att handel med barn förekommit i adoptioner från Polen till Sverige på 1990- och 2000-talet. NIA fick bekräftat av den kinesiska adoptionsmyndigheten att svenska fall var en del av den systematiska handel med barn som pågick i Kina på 2000-talet.
NIA har också känt till de olika sätt att göra avsteg från den ordi- narie adoptionsprocessen, som vi beskrivit i avsnitt 6.7, som an- vänts av adoptionsorganisationerna och svenska föräldrar för att snabba på, förenkla eller möjliggöra fler adoptioner. NIA har till exempel varit fullt medveten om att AC kringgick Chiles adop- tionslagstiftning från 1973–1992 genom att föra över vårdnaden på de blivande adoptivföräldrarna och sedan adoptera barnet i Sverige. NIA har också haft vetskap om att svenska adoptivföräldrar, fram- för allt i Sri Lanka 1980-talet, ibland använde medgivandet de fått för att adoptera via svensk organisation till att adoptera privat, samt att de ibland tog med sig ett annat barn hem än det de fått barn- besked för. NIA har dessutom känt till ”falska födslar” (även kallat ”kuddadoptioner”) i Chile på 1980-talet, att polska gravida kvinnor på 1990-talet rest till Sverige för att lämna barnet för adoption till svenska par samt att svenska män på 1990-talet felaktig har bekräftat faderskapet för polska barn i syfte att kringgå adoptionsprocessen.
Det är oklart för oss hur mycket information regeringen har fått om oegentligheter. Regeringen har åtminstone i vissa fall haft infor- mation om oegentligheter, exempelvis handel med barn i privata adoptioner och att adoptionsprocessen ibland har kringgåtts. NIA har ibland i sina årsredovisningar redogjort för att oegentligheter förekommit. Regeringen efterfrågade i slutet av 1990-talet också särskild återrapportering från NIA om oegentligheter inom adop-
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
tionsverksamheten. Vi har inte kunnat se om någon ytterligare dialog har förts om oegentligheter eller om regeringen har ställt uppföljande frågor till myndigheten. Socialdepartementet fick som ansvarigt departement löpande information om verksamheten. Vi kan dock inte se av arkivmaterialet vilken information Socialdepar- tementet fått om oegentligheter och hur de hanterat informationen. Utrikesdepartementet (UD) har dock fått information om oegent- ligheter från svenska ambassaden i de olika ursprungsländerna. Ambassaden har ofta informerat UD och NIA när de fått uppgift om oegentligheter. Svenska ambassaden i Sri Lanka har haft en mycket aktiv roll och informerat svenska aktörer om vad regerings- och myndighetsföreträdare i Sri Lanka rapporterat om och skickat en mängd tidningsartiklar till UD och NIA om handel med barn i Sri Lanka där barn avsedda för svenska familjer varit inblandade.182 Även svenska ambassaden i Chile informerade både UD och NIA om återkommande rapporter i chilensk media om handel med barn och att den chilenska polisen gjorde tre undersökningar av AC:s verksamhet i Chile. I andra ursprungsländer har ambassaden haft en mer passiv roll, och när det gäller Kina har svenska ambassaden haft svårt att få fram relevant information i Kina. Det är dock oklart hur mycket av den information som UD och övriga Regeringskansliet haft, som förts vidare till regeringen.
Det finns exempel på där det verkar som att information om oegentligheter eller uppenbara problem i adoptionsverksamheten inte har nått fram till den svenska tillsynsmyndigheten eller reger- ingen. Ett exempel är fallet med den kidnappade pojken i Colombia som adopterades till Sverige 1993, där AC enligt uppgift tidigt kände till omständigheterna kring pojken och hans bakgrund utan att informera NIA. Den svenska ambassaden i Bogotá kände till fallet men informerade inte UD.183
182NIA Protokoll 1981-12-17; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-02, beskickningsarkivet dnr III:201 R 34 (även NIA dnr 72:331/81); Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1981-12-03, inkom NIA 1981-12-04 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden i Colombo till svenska UD ”Adoptioner från Sri Lanka” 1982-01-19, inkom NIA 1982-01-22 dnr 72:331/81; Brev från svenska ambassaden till UD Stockholm 1981-12-24, inkom NIA 1981-12-29 dnr 72:331/81.
183Folket i Bild, Stulet barn, 6–7/96.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.8.2En del oegentligheter har framkommit långt senare
Det finns vissa oegentligheter som – utifrån vad vi kan se – har blivit kända i efterhand, ofta i samband med att adopterade perso- ner blivit vuxna, sökt sitt ursprung och då ibland upptäckt oegent- ligheter i sina adoptionsärenden. Det gäller bland annat att ur- sprungsföräldrar, till exempel i Chile och Etiopien, inte alltid har fått rätt eller tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. Det gäller också de exempel från Chile vi lyfter, som handlar om att föräldrar har fått besked om att deras barn har dött vid förlossningen eller under vård på sjukhus.
Tidigare i detta kapitel har vi beskrivit hur det i adoptions- akterna ibland saknats grundläggande information om barnets bak- grund, särskilda samtyckeshandlingar, vem som utrett barnets bak- grund och avgjort att barnet är tillgängligt för adoption samt vilka ansträngningar som gjorts för att hitta lösningar inom landet innan barnet blir tillgängligt för internationell adoption. Dessutom saknas ofta ursprungligt födelsebevis med den adopterades ursprungliga namn. För övergivna barn finns inte alltid uppgifter om när, var och hur det hittades. Allt detta är viktiga uppgifter för att säkerställa att det är till barnets bästa att förmedlas för adoption till Sverige, och för att adopterade ska få kännedom om sitt ursprung. De svenska adoptionsorganisationerna har givetvis känt till detta under hela den period som adoptioner till Sverige pågått. Vi ser dock inte av arkivmaterialet att adoptionsorganisationerna har informerat den svenska tillsynsmyndigheten om att viktig information saknas i akterna, eller att frågan har diskuterats dem emellan. Det är först från 2017 som myndigheten själv, inom ramen för sin tillsyn, på ett systematiskt sätt har gått igenom adoptionsakter. De har då kunnat konstatera att viktiga dokument ofta saknas. Det har systematiskt saknats särskilda samtyckeshandlingar i akterna och svenska aktörer inte har säkerställt att det finns erforderliga samtycken. Varken adoptionsorganisationen, domstolarna eller socialtjänsten har an- strängt sig för att inhämta samtycke – och den svenska tillsyns- myndigheten har inte ställt krav på eller kontrollerat detta.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.8.3Svenska aktörer har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att undvika oegentligheter
Som konstaterats ovan har svenska aktörer i många fall känt till oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksam- heten i samband med att de inträffat eller pågått, och oftast även informerat andra svenska aktörer om oegentligheter. I vilken ut- sträckning berörda aktörer har vidtagit relevanta åtgärder utifrån denna information varierar emellertid. Det finns många exempel på att svenska aktörer inte har kontrollerat omfattningen av Sveriges delaktighet i uppdagade oegentligheter i ursprungsländerna. De åtgärder som vidtagits för att förhindra att oegentligheterna fort- sätter har ofta visat sig vara otillräckliga.
NIA utredde inte misstankar om oegentligheter i Chile på 1970-talet utan förlitade sig på AC
År 1975 utredde den chilenska kriminalpolisen AC:s representant och hennes förmedlingsverksamhet av adoptivbarn till Sverige. Trots att det i Chile fanns misstankar om oegentligheter på 1970- talet i adoptionerna och NIA fick information om det redan 1975, gjorde NIA ingen egen utredning av hur verksamheten fungerade i Chile. Av NIA:s arkivmaterial kan vi inte se att NIA gjorde någon undersökning av adoptionsverksamheten i Chile. Tidigare anställda på NIA minns inte att det förekom några diskussioner på myndig- heten om hur barnen kom in i AC:s verksamhet.184 Sammantaget är NIA väldigt osynlig i den korrespondens som gäller polisutred- ningarna i Chile. Korrespondensen sker mellan AC, svenska ambas- saden i Chile och Utrikesdepartementet i Stockholm. NIA reste inte heller till Chile under hela den period då adoptionerna pågick. Såväl AC som svenska ambassaden bedömde att polisutredningarna inte hade någon grund utan var en del av ett politiskt spel från den chilenska militärdiktaturen gentemot Sverige.
184Intervjuer med tidigare anställda på NIA den 16 februari 2023 och den 24 april 2023.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Svenska aktörer har försökt hantera problem i privata adoptioner, men det har inte varit tillräckligt
Under 1970- och 1980-talet förmedlades många privata adoptioner från bland annat Colombia och Sri Lanka till Sverige. När det gäller Sri Lanka började NIA, de svenska adoptionsorganisationerna, svenska ambassaden i Colombo och svenska Utrikesdepartementet från 1979 få uppgifter om oegentligheter i Sri Lanka med koppling till Sverige. Både svenska och lankesiska aktörer talar om icke-korrekt och illegal adoptionsverksamhet kopplat till Sverige.185 Sri Lankas regering stop- pade vid tre tillfällen adoptionerna efter att oegentligheter hade uppdagats och ändrade sin adoptionslag för att förhindra privatför- medlingen av adoptioner, men den fortsatte ändå. Företrädare för Sri Lanka bad omkring 1980 vid flera tillfällen NIA och svenska Socialdepartementet om hjälp med att förhindra privatförmedlingen eftersom de såg att de innebar stora risker för handel med barn och andra oegentligheter.186 Representanter för Sri Lanka kritiserade offentligt Sveriges brist på åtgärder vid flera internationella konfe- renser om internationella adoptioner. Därtill har de övriga nordiska länderna kritiserat Sverige för att inte kraftigt begränsa de privata adoptionerna.187
Svenska aktörer har lagt ned mycket arbete på att försöka få kon- troll över de privata adoptionerna som skedde utan medverkan av NIA och AC. NIA hade bland annat en försöksverksamhet 1975–1977 där myndigheten begärde in information från kommuners socialför- valtningar om hur många barn som anlänt på privat väg till Sverige och med hjälp av vilken kontakt.188 NIA fick information både från
185NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21--27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26, beskickningsarkivet dnr I:10 R 34; NIA dnr 49:39/80; Ambassaden i Colombo dnr XII:47 1980-04-01 R 34; UD dnr 22:A 190 R 34 1980-10-24; UD dnr 22:A R34 1980-10-07; UD 1980-10-03 dnr 1157 R34; Brev från UD Stockholm till svenska ambassaden i Colombo 1980-10-03, inkom svenska ambassaden 1980-10-06
dnr IV:151 R 34; Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1980-10-24, Beskickningsarkivet dnr III:190 R 34.
186NIA:s rapport från resa till Colombo, Sri Lanka 1979-10-21 till 1979-10-27, inkom till svenska ambassaden i Colombo 1979-12-26 beskickningsarkivet dnr I:10 R 34; NIA:s rese- rapport Sri Lanka 1982, se beskickningsarkivet 1983-12-05 dnr 11/154 R 3; Brev från NIA till svenska ambassaden i Colombo 1983-08-25 NIA dnr 72:147/83, finns i beskicknings- arkivet 1983-09-02 dnr 11/106 R 34; NIA Dnr 40:123/83; NIA verksamhetsberättelse 1982/1983 samt NIA Dnr 49:48/83.
187PM från NIA till regeringen 1983-02-15; NIA dnr 40:123/83; Ambassaden i Colombo 1983-09-02 R 34.
188NIA, Försök med statistik över barn som anlänt utan medverkan av NIA och AC 1975 till första kvartalet 1977, dnr 49:1071/75.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
socialtjänsten och AC om privatpersoner i Sverige som misstänktes förmedla internationella adoptioner och NIA uppmanade dem skriftligen att omedelbart upphöra med verksamheten.189 I verksam- hetsberättelsen för 1979/80 skriver NIA att de genom rapporterna från kommunerna fått en relativt god överblick över de vägar på vilka barn kommer till Sverige för adoption.190
En ökad reglering och kontroll av adoptionerna sågs som viktigt för att minska den olagliga adoptionsverksamheten och stoppa de privata adoptionerna. NIA försökte därför få till samarbetsavtal med både Colombia och Sri Lanka. Diskussionerna startade 1976/1977 och fortsatte att diskuteras under många år framöver, men några avtal kom aldrig till stånd. AC var delaktig i att det inte blev något avtal i Colombia.
Kort efter att adoptionsskandalen i Colombia 1981 avslöjats ut- talade den svenska socialministern i ett pressmeddelande att privata adoptioner måste förhindras. Socialministern avrådde alla föräldrar ”som på egen hand tänker ge sig ut till andra länder enbart för att på privat väg ta hem ett barn till Sverige för adoption” och upp- muntrade de personer som ville adoptera ett barn att vända sig till organisationerna.191 NIA hade också möte med Statens invandrar- verk (SIV) under 1981 för att diskutera praktiska rutiner för uppe- hållstillstånd för utländska adoptivbarn och hur man skulle få kon- troll på de privata adoptionerna.192
NIA vände sig 1981 till socialministern med förslag för att ytter- ligare reglera privata adoptioner och eftersträva en likartad lösning som övriga nordiska länder. NIA föreslog att adoption endast i undantagsfall skulle kunna genomföras via enskild kontakt, men då först efter godkännande av en central instans, förslagsvis NIA.193 NIA framförde 1983 till regeringen att de åtgärder som vidtagits
i Sverige inte varit tillräckliga för att komma till rätta med olagligt och olämpligt genomförda adoptioner och att privata adoptioner borde begränsas. I sin promemoria beskriver NIA att representan- ter från ansvariga myndigheter i Colombia och Sri Lanka vid möten
189NIA, Förmedling av adoptivbarn från Colombia, 1983-10-26, dnr 49:194/83; NIA, tjänste- anteckning 1983-07-11, dnr 49:194/83.
190NIA (1980), Verksamhetsberättelse 1 juli 1979 – 31 december 1980.
191NIA, Pressmeddelande från socialdepartementet 1981-07-24 med kommentar av social- minister Karin Söder, dnr 72:174/81.
192NIA, PM från Statens invandrarverk, Adoptivbarn i Sverige, 1981-10-16, dnr 40:225/81.
193NIA:s ”PM om adoptioner som förmedlas utanför auktoriserad organisation” 1981-11-05, överlämnades till socialministern vid möte 1981-11-16, NIA dnr 49:300/81.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
med Socialdepartementet och NIA hade efterlyst hjälp från de svenska myndigheterna att komma till rätta med den handel med barn som bedrevs av privata förmedlare.194
Resultatet blev dock endast skärpta krav i form av att social- nämnden skulle inhämta NIA:s yttrande om förmedlingsväg vid enskilda adoptioner.195 Oegentligheterna i de privata och enskilda adoptionerna har dock fortsatt även därefter, vilket visar att åtgär- den inte var tillräckligt kraftfull för att förhindra oegentligheter.
NIA har uttryckt att adoptionerna från Sri Lanka är de som skapat mest arbete och bekymmer för myndigheten, framför allt de privatförmedlade adoptionerna. NIA har genomfört sju tillsyns- resor till Sri Lanka, försökt få till stånd ett samarbetsavtal för att reglera de privatförmedlade adoptionerna och utbytt information med olika aktörer om privata förmedlare i Sri Lanka samt varnat både adoptivföräldrar och de privata förmedlare i Sverige som NIA fick kännedom om. Svenska ambassaden i Colombo har haft en aktiv roll i att inhämta information om olika privata aktörer i Sri Lanka och förmedla den vidare till Sverige, och gjorde 1984 på eget initiativ en fördjupad kartläggning av adoptionsverksamheten i Sri Lanka när det gällde de hem som förmedlade adoptivbarn till Sverige.196 Inför NIA:s nya uppgift 1985, att yttra sig om tillförlit- ligheten i förmedlingssättet, ägnade NIA särskild uppmärksamhet åt att utreda förutsättningarna för att kunna göra sådana bedöm- ningar i Sri Lanka. De slöt också en överenskommelse med social- ministeriet i Sri Lanka om ett antal gemensamma riktlinjer.197 Trots alla dessa ansträngningar av svenska myndigheter fortsatte rappor- terna om oegentligheter i de privata adoptionerna. Även under
1990-talet återrapporterar NIA till regeringen om att uppgifter om oegentligheter och mutor fortsatte att florera i adoptionerna från Sri Lanka. 198
194NIA, PM ”Angående olämpligt genomförda adoptioner”, 1983-02-15, dnr 49:48/83.
195Socialdepartementets promemoria Ds S 1983:14 Internationella adoptioner, översyn och förslag till åtgärder; Prop. 1984/85:16.
196NIA verksamhetsberättelse 1983/1984; Svenska ambassaden i Colombo dnr 12/130 R 34 1984-11-02.
197NIA:s yttrande avseende förmedlingssättet vid adoption 1986-05-21 NIA dnr 46:66/86; NIA:s brev 1986-08-22, finns i FFIA:s arkiv.
198NIA verksamhetsberättelse 1983/1984; Bilaga till NIA:s årsredovisningar och landrapporter 1993–1997 där NIA redogör för utvecklingen på adoptionsområdet i bl.a. Sri Lanka; ”Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991”, NIA dnr 60:607/91 inkommet från FFIA.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Enligt historikern Cecilia Lindgren lyckades Polen, till skillnad mot till exempel Sri Lanka, få bukt med de privata adoptionerna genom att successivt skärpa sin reglering och i stället inleda ett formellt samarbete genom svenska auktoriserade organisationer.199 NIA avstyrkte flera privata adoptionsansökningar där adoptions- kostnaderna hade ansetts vara för höga. Från 1994 avstyrkte dess- utom NIA de adoptioner som skedde genom direktkontakt med familjer eller sjukhus i Polen, i enlighet med den förändrade polska adoptionspolicyn.200
De svenska adoptionsorganisationerna har vid flera tillfällen hållit sig borta från oegentligheter och avböjt osäkra samarbeten
AC har avvisat samarbeten med aktörer som de uppfattat har agerat oetiskt. Ett exempel är den advokat i Colombia som 1981 häktades för att ha stulit och sålt uppåt 500 colombianska barn för adoption utomlands. Den advokaten hade kontaktat AC och erbjudit dem barn, men AC hade tackat nej. Enligt den landansvariga hade AC undrat varifrån advokaten fått barnen och uppfattat att ”han enbart var ute efter pengar”.201
När det gäller Sri Lanka finns flera positiva exempel på hur svens- ka adoptionsorganisationer har agerat i förhållande till förmedlare i Sri Lanka. FFIA agerade vid flera tillfällen med försiktighet i sam- band med nya kontakter och avböjde förfrågningar på grund av att de uppfattat dem som oseriösa. Barnen Framför Allt (BFA) har av- brutit samarbete med barnhem som visade sig vara oseriösa. AC har varit kritisk till adoptionsverksamheten i Sri Lanka och valde att inte fortsätta verksamheten efter 1983.
FFIA samarbetade först med två privata barnhem i början av sin förmedlingsverksamhet i Colombia, men reagerade på de avtal som skrevs mellan adoptionsorganisationen och barnhemmen och att det var väldigt mycket pengar involverade, både kostnader till barn- hemmen och till advokatkostnader. De bestämde sig därför att en- bart samarbeta med ICBF.202 Samtidigt förmedlade AC adoptioner från sju av de privata barnhem som var licensierade av ICBF.
199C. Lindgren (2010), s. 160.
200Dagens Nyheter 1994-03-23 ”Privata adoptioner stoppade i Polen”.
201DN 1981-07-23 ”Myndighet varnar för privata förmedlare”.
202Intervju med FFIA:s tidigare verksamhetschef, 2022-09-26.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
I Chile uppmärksammade AC handel med barn, vilket ledde till att de fick färre barn att förmedla för adoption. AC:s representant i Chile beskrev 1984 att det blev färre barn för de organisationer som arbetade som AC. I AC:s reserapport från 1989 konstaterades att risken var att AC skulle bli helt utkonkurrerade med sin strikta etik.203 AC:s representant i Chile tog tydligt avstånd från betalningar i samband med adoption. Det framgår av AC:s reserapporter och olika brev och rapporter från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm.204
AC avbröt samarbetet med den etiopiska man som 1977 greps för olagliga handlingar i samband med adoptionsförmedling redan tidigare, när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverige. AC avråder på 1990- talet BFA från att samarbeta med mannen.
AC avbröt också kontakterna med den thailändska advokaten som 1977 greps för handel med barn, efter det uppkommit miss- tankar om oegentligheter. NIA gick ut med information om detta till socialförvaltningarna.205
NIA har inte agerat tillräckligt kraftfullt på oegentligheter i BV:s verksamhet i Sri Lanka
Utöver problemen i de privata adoptionerna behövde NIA också hantera problem i organisationen BV:s adoptioner från Sri Lanka. NIA fortsatte att ge BV auktorisation för adoptionsverksamhet i Sri Lanka under hela det decennium som problem med deras kon- taktperson pågick. BV beskrev öppet dessa problem. NIA vidtog vissa åtgärder, men det var inte tillräckligt för att komma till rätta med problemen. År 1981 uppdagades att de svenska adoptivfamil- jerna gav ekonomiskt stöd till de biologiska mödrarna via BV:s stödinsatser vid mödrahemmen, vilket gick emot NIA:s föreskrif- ter. NIA vidtog först inga egna åtgärder utan bad AC att diskutera
203AC. Reserapport Chile 16 – 25 maj 1989. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
204Se t.ex. AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01 – 1985-02-11”. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87; AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01 – 1985-02-11”. 1985-02-19. AC E4 Chile Landpärm 1975–87; Brev från AC:s representant i Chile till AC:s kansli i Stockholm den 29 mars. Årtalet framgår inte men torde vara 1986 eller 1987. AC Korr Chile 1974–92; AC. Rapport från AC:s representant i Chile om adoptionsseminariet i Concepion mellan
5och 8 december 1987. Dokumentet är odaterat men bör vara från våren 1988. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
205NIA informerar juni 1977.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
frågan med BV.206 Men när det 1983 framkom att BV hade vänt sig direkt till adoptivfamiljer för att meddela att de kan få adoptera ett syskon till det barn de tidigare adopterat trots att dessa familjer nu inte hade ett giltigt medgivande, klargjorde NIA för BV att det var olämpligt.207 I december 1984 beslutade NIA att göra en revision av BV:s kontaktpersons organisation och ställde därefter krav på fort- satta revisioner. BV pausade sitt samarbete med organisationen under tre månader från november 1990 på grund av de problem som hade framkommit. I mars 1991 insisterade FFIA, AC och BFA på att NIA skulle dra in BV:s auktorisation om BV fortsatte samarbetet med denna organisation. NIA såg allvarligt på att BV:s kontakt- person hade medverkat i privata adoptioner till Sverige vid sidan av sitt samarbete med BV.208 Från 1991 började NIA införa vissa tids- begränsningar och villkor för BV:s auktorisation för Sri Lanka, så- som att samarbete inte fick ske med den aktuella kontaktpersonen eller hans verksamhet.209 Under NIA:s resa till Sri Lanka senare samma år framkom dock att kontaktpersonen fortfarande hade inflytande över förmedlingen, att sökande fortfarande bodde på hans gästhem och använde hans tjänster. Dessutom hade det blivit mycket vanligt med så kallade ”barnbyten”. NIA beslutade därefter flera gånger att begränsa auktorisationen tidsmässigt och med vissa villkor.210 Vid ett tillfälle 1992 överklagade BV NIA:s beslut att be- gränsa auktorisationen.211 Regeringen avslog överklagandet och an- såg att NIA hade haft fog för att begränsa auktorisationsperioden, men trots detta beslutade NIA ändå strax därefter att förlänga auk- torisationen för att ge BV tid och möjlighet att uppfylla de krav
206”Minnesanteckningar från kansliträff AC/NIA 1981-02-16” i AC:s arkiv AU 1981-03-10 punkt 8a. (Vi har endast papperskopia); Justerade minnesanteckningar från kansliträffen 1981-01-28, inkom NIA 1981-05-20 dnr 6:24/81.
207NIA tjänsteanteckning 1983-08-11 (dnr framgår ej, men ev. 69:172/83).
208NIA:s protokoll i februari 1991; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträf- fande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
209NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens auktorisation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
210Rapport från NIA:s besök i Sri Lanka den 23–30 november 1991, NIA dnr 60:607/91 in- kommet från FFIA; NIA:s auktorisationsbeslut 1992-03-18 dnr 60:81/92; NIA:s yttrande med anledning av besvär från BV beträffande beslut av NIA att begränsa föreningens aukto- risation i förhållande till vad föreningen begärt 1992-05-20 NIA dnr 60:81/92.
211BV:s besvärsinlaga till regeringen 1992-04-14, inkom NIA 1992-04-15 dnr 60:81/92; Reger- ingsbeslut ”Överklagande av Sri Lanka Barns Vänner – Internationell adoptionsförening, SLBV angående auktorisation för internationell adoptionshjälp” 1992-08-20 Socialdepartementet dnr S92/3675/J ärendenummer 3.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
som NIA tidigare hade ställt.212 NIA fortsatte att få rapporter från adoptivföräldrar om att kontaktpersonen fortfarande hade stort inflytande och ekonomiska intressen i adoptionsärendena.213
NIA agerade dock kraftfullt när de 1991 polisanmälde en svensk kvinna som samarbetade med BV:s kontaktperson i privata adop- tioner vid sidan av hans BV-samarbete. Hon uppgavs ha gett råd till sökanden om hur de skulle kunna undvika yttranden från NIA. De hade fått betala stora belopp för att adoptera via henne. Utifrån vår arkivgenomgång kan vi inte se att NIA har initierat någon undersök- ning av de adoptioner som förmedlats via henne. BV räknade dock med att minst ett 20-tal svenska familjer hade adopterat på detta sätt under 1990.
När en svensk kvinna som förmedlade adoptioner för ISIA 1987 greps av lankesisk polis misstänkt för illegal adoptionsverksamhet, försvarade företrädare för svenska ambassaden i Colombo henne
i media vid flera tillfällen.214 Vi ser dock inte av arkivmaterialet att NIA initierade någon undersökning av de adoptioner hon förmed- lat till Sverige.
Svenska aktörer har inte agerat tillräckligt kraftfullt på uppgifter om oegentligheter i Etiopien
AC fick 1977 information om att den etiopiska man som ett par år tidigare hade hjälpt dem i adoptionsförmedlingen greps för olaglig valutahantering i samband med adoptionsverksamhet, och senare dömdes han till fängelse. AC hade ett par år innan dess valt att av- bryta samarbetet med mannen när det uppdagas att han försökt gå runt de svenska köerna och lämna barn direkt till familjer i Sverige.215 Den etiopiska mannen hade förutom samarbetet med AC även
212Pressmeddelande från NIA 1992-08-26; NIA Protokoll 1992/1993 Nr 1 1992-08-26 NIA dnr 60:81/92; NIA protokoll 1992/93 Nr 3 1992-10-21.
213Brev från makar som adopterat från Sri Lanka inkom NIA 1993-02-11 dnr 65:72/93; ”Svar på NIA:s enkät 1993-04-22, ställd till familjer som adopterat barn från Sri Lanka genom SLBV perioden november 1992-mars 1993” 1993-06-16 NIA dnr 65:212/93.
214Brev från svenska ambassaden i Colombo till UD Stockholm 1987-02-04 ”Publicitet
om misstänkt barnhandel” UD dnr R34 (dnr framgår ej); The Island 1987-02-07 ”Swedish Embassy explains adoption laws”; Daily News 1987-02-09 ”Strict laws govern adoption by Swedes, says embassy”.
215Brev 1974-09-09; Brev från en adoptivfamilj 1974-08-23; Brev 1974-09-02; Brev 1974-09-19; Brev 1974-09-06. Alla i AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”; Brev 1974-09-17. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
förmedlat adoptioner på privat väg till Sverige och hade flera på- gående fall när han greps. NIA hade redan 1975/76 information om att det inte gick rätt till i hans förmedling. Av arkivmaterialet kan vi inte se att vare sig AC eller NIA har undersökt hur många av deras adoptioner till Sverige som denna etiopiska man varit involverad i. AC:s dåvarande verksamhetschef uppger i intervju med oss att hon inte känner till att AC har samarbetat med mannen.216 NIA kan ha känt till det ändå, bland annat för att Dagens Nyheter rapporterade om denna adoptionsskandal med svenskar involverade 1977.217 Svenska Utrikesdepartementet (UD) kände till att mannen som förmedlade barn för adoption till Sverige greps och häktades, efter- som AC informerade UD om detta. Det finns en skriftväxling mellan svenska ambassaden i Etiopien och svenska UD som handlar om vilka möjligheter det finns att de 15–20 privata adoptioner som svenska familjer hade påbörjat via mannen kunde slutföras.218 Av arkivmaterialet ser vi också att UD bad AC att informera de familjer som var berörda.219 Vi har dock inte sett att AC har informerat om händelsen till de svenska familjer som adopterat från det aktuella området i Etiopien, under den aktuella tidsperioden. AEF har fått kännedom om detta tack vare att några adopterade personer på egen hand fått kontakt med sina etiopiska släktingar i det berörda området i Etiopien.220
Samtidigt som NIA redan i mitten av 1970-talet hade informa- tion om att det inte gick rätt till i de adoptioner mannen medver- kade i, har NIA inte lyckats förhindra hans inblandning i privata och enskilda adoptioner till Sverige. I arkivmaterialet framkommer att han även varit involverad i enskilda adoptioner till Sverige på 1990-talet. Det finns exempel på att NIA i yttranden om förmed- lingsväg har godkänt förmedlingsvägen trots att mannen finns om- nämnd som kontaktperson i ansökan från den blivande adoptivför-
216Intervju med AC:s tidigare verksamhetschef, 2024-04-10.
217DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ”Adoptionsstopp från Thailand””; Möte AC 2023-09-05; Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”.
218Brev från Rättsavdelningen på UD till svenska ambassaden i Addis Abeba 1977-04-06
”Re adoptioner”, dnr 45 R34 yab.; DN 1977-04-15 ”Clas Barkman: ’Adoptionsstopp från Thailand’”.
219Brev 1977-04-29. I AC:s arkivbox ”Adoptionscentrum Korr kontaktperson Etiopien E4B 1973–1977”.
220Upprop från Adopterade etiopiers och eritreaners förening, AEF, 2018-03-13 ”Det finns ingen svensk lag som skyddar internationellt adopterades rätt att känna till sitt ursprung”.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
äldern.221 Av arkivmaterialet framgår också att BFA 1990 frågar honom om han vill bli deras kontaktperson i Etiopien, men AC kontaktade då både BFA och NIA och varnade dem. BFA, som hade fått tips om honom från adoptanter, gick då inte vidare med honom som kontakt.222 Av arkivmaterialet framgår att AC höll sig undan samarbete med denna man efter att han fängslades.
År 2009 började MIA få tydliga signaler om att det förekom oegentligheter i Etiopien, framför allt brist på informerat samtycke samt felaktig dokumentation i adoptionsakter. Uppgifterna hand- lade om adoptionerna generellt, inte specifikt svenska adoptions- fall. Utifrån arkivgenomgången kan vi inte se att MIA vidtog några åtgärder för att ta reda på om dessa oegentligheter även förekom
i adoptionerna till Sverige, och MIA fortsatte att ge AC auktorisa- tion. År 2012 fick MIA återigen tydliga signaler om oegentligheter och varningar från bland annat UNICEF och ISS, som avrådde MIA att fortsätta adoptionssamarbetet med Etiopien. MIA fortsatte dock att förlita sig på AC och de åtgärder som vidtogs i Etiopien. MIA gav från 2012 endast auktorisation för ett år i taget på grund av den kritik som hade riktats mot adoptionsverksamheten i Etiopien. Från 2013 motiverade MIA den fortsatta auktorisationen med att antalet adoptioner till Sverige inte hade ökat och att adoptionerna endast skedde från barnhem i Addis Abeba där det fanns en funge- rande administration. Dessutom hade AC en mycket erfaren med- arbetare i Etiopien som försökte försäkra sig om att ursprungs- föräldrarna hade förstått vad adoptionen innebär.223 Först år 2015 gav MIA AC auktorisation för att avsluta verksamheten i Etiopien, och då förefaller det ha skett på AC:s initiativ. AC har argumen- terat för att etiopiska myndigheterna jobbade aktivt för att för- bättra adoptionsverksamheten, att de inte har förmedlat adoptioner från de delar av landet där oegentligheterna är som mest utbredda samt att de haft en pålitlig kontaktperson på plats i Etiopien.
221”Yttrande över förmedlingssättet vid adoption 1993-04-01 NIA 46:46/93; Köpings kom- muns anhållande om NIA:s utlåtande avseende privat adoptionskontakt 1993-01-29 NIA 46:46/93; Brev från den etiopiska mannen till den sökande 1993-11-29 i ”Anhållande om yttrande över privat adoptionskontakt i Etiopien” NIA 46:106/94 94-03-07.
222Samtal 1990-01-02, i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”; Brev från AC:s Kansli 1990-10-31 i AC:s box ”E4b Korr/samtal NN Etiopien 1990–1993”.
223MIA:s auktorisationsbeslut 2011-12-19 MIA dnr 61:559:16/11; Auktorisationsbeslut 2012-09-25 MIA dnr 61:390/12; MIA:s auktorisationsbeslut 2013-11-28 MIA dnr 3.1.2:514/13 nr 5; Dokument publicerat av MIA, troligtvis i MIA info 2013.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Svenska aktörer nöjde sig med bristfällig information om handeln med barn i Kina
Svenska tillsynsmyndigheten har haft svårt att få tillräcklig och till- förlitlig information från Kina om handeln med barn i bland annat Hunan 2005. MIA träffade den kinesiska myndigheten CCAA i Stockholm 2006 angående handeln med barn i Hunan och ställde frågor om det fanns kopplingar till adoptionerna till Sverige. CCAA:s företrädare medgav att det rörde sig om fyra barn som adopterats till Sverige, men enligt den kinesiska säkerhetstjänstens utredning var samtliga barn ”really abandoned” och alla legala för- utsättningar för adoption var uppfyllda.224 MIA fick ingen informa- tion om, eller ställde frågor om, vilka barn det handlade om eller vilka svenska adoptionsorganisationer barnen kommit genom.225 MIA bad inte de svenska adoptionsorganisationer som var verk- samma i Kina (AC, FFIA och BV) att ta fram information om hur många barn som de förmedlat från Hunan.
MIA besökte Kina i mars 2007 och tog på nytt upp handeln med barn i Hunan med svenska ambassaden och CCAA. MIA ansökte om tillstånd att få resa till Hunanprovinsen, vilket de inte fick. Både MIA och svenska ambassaden i Beijing konstaterade att var mycket svårt att få ut information om brottsutredningar i Hunan.226 Vid ett annat möte informerade CCAA MIA om de nya rutiner och ökad kontroll som hade införts och skulle införas.227 MIA uppfattade att de kinesiska myndigheterna tagit händelsen på stort allvar och vid- tagit åtgärder för att förhindra ett upprepande.228 Även AC:s intryck var att de kinesiska myndigheterna visat att de inte tolererade han- deln med barn.229 AC har beskrivit att både MIA och alla tre adop- tionsorganisationer i Sverige gjorde bedömningen att det gick att fortsätta förmedla adoptioner från Kina och att vidtagna åtgärder i Kina var tillräckliga.230
År 2011 kontaktades FFIA av tre svenska adoptivfamiljer som fått information om att deras barn varit inblandade i Hunan-skan-
224MIA, Anteckningar från möte mellan CCAA och MIA den 12 maj 2006 angående upp- gifter om barnhandel, dnr 72 689.24/05.
225Intervju med MIA:s dåvarande generaldirektör 2024-06-24.
226MIA, Möte på svenska ambassaden 9 och 16 mars 2007, dnr 72 689/05.
227MIA, Möte mellan MIA och CCAA i Beijing den 15 mars 2007, dnr 72:689/05.
228MIA, Möte på svenska ambassaden 9 och 16 mars 2007, dnr 72 689/05.
229MIA, mejl från AC till BV och FFIA, 2008-03-20, dnr 49:196:2/08.
230Skriftliga synpunkter från AC 2024-05-23.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
dalen. De bad MIA att undersöka om detta stämde.231 MIA kontak- tade svenska ambassaden i Beijing,232 men ambassaden lyckas inte få fram uppgifter som vare sig kan bekräfta eller motsäga trovärdig- heten i analysen i det enskilda fallet.233 Enligt företrädare för FFIA fick de garantier från CCAA om att det inte var handel med barn i deras fall. FFIA trodde på CCAA:s och har inte fått annan infor- mation senare. De kunde inte göra mer och de fick lita på CCAA. Enligt FFIA måste man respektera de kinesiska aktörernas bedöm- ningar och beslut när man har ett adoptionssamarbete. FFIA menar också att MIA reagerade snabbt och kraftfullt och att ambassaden skötte det bra.234
När handeln med barn i Kina återigen uppmärksammades i Guizhou 2009 var det oklart om barn som adopterats till Sverige var berörda. Den här gången efterfrågade MIA information om hur många barn från AC, FFIA och BV som förmedlats för adoption från Guizhou – vilket MIA inte bad organisationerna om efter Hunanskandalen.235 MIA bad också svenska ambassaden i Beijing om hjälp med att få närmare information om vad som inträffat, vilka åtgärder de kinesiska myndigheterna hade vidtagit och om några av de aktuella barnen adopterats till Sverige, men fick dock inga svar. Det framgår inte av arkivmaterialet om MIA vidtog ytterligare åt- gärder. I tillsynsrapporterna för AC, BV och FFIA från 2009 skriver dock MIA att ”senaste besked från CCAA är att inga av de berörda barnen adopterats till Sverige”.236 CCAA försäkrade under de svenska adoptionsorganisationernas resa till Kina hösten 2009 att inga av de barn som har adopterats till Sverige från de aktuella pro- vinserna har varit illegalt fråntagna sina biologiska föräldrar.237
MIA har beviljat auktorisation samtidigt som de försökt utreda uppgifter om handel med barn. När MFoF i sin auktorisationspröv- ning 2020–2021 ställer frågor till CCAA om risker för handel med barn, möjlighet för staten att kontrollera denna handel och effekti-
231MIA, brev från FFIA 11-12-20, dnr 47:847:1/11.
232MIA, mejl till svenska ambassaden Beijing 2011-12-23, dnr 47:847:5/11.
233MIA, svar från svenska ambassaden Beijing, 2012-01-11, dnr 47:847:16/11.
234Intervju med FFIA, 2023-09-21.
235MIA, korrespondens med AC, BV och FFIA 2009-07-02, dnr 72:426:3/09, 72:426:5/09, 72:426:6/09.
236MIA, Tillsynsrapporter 2009, 2009-12-18, dnr 67:554:12/09, 67:569/09 och 67:570:21/09.
237MIA, Gemensam reserapport för Adoptionscentrum, Barnens Vänner och FFIA:s resa till Kina i oktober 2009, dnr64:165:20/09, dnr 64:320:2/09, dnr 64:178:5/09.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
viteten i åtgärder mot den, får de inte något ordentligt svar. CCAA meddelar att de inte kan besvara MFoF:s frågor.238
Regeringen förlängde inte samarbetsavtal med Vietnam på grund av oegentligheter
År 2008 stoppade Sverige tillfälligt adoptioner från Vietnam efter anklagelser om korruption och uppgifter om mutor till biologiska föräldrar. Den svenska regeringen valde därefter att inte förlänga avtalet om adoptionssamarbete mellan Sverige och Vietnam. Det som låg till grund för regeringens beslut var en rapport från USA:s ambassad i Hanoi i Vietnam. I rapporten hävdades att adoptions- verksamheten i landet inte gick rätt till, bland annat skulle mödrar ha fått pengar för att lämna ifrån sig sina barn och i andra fall skulle föräldrarna inte ha känt till att barnen lämnats bort. Företrädare för MIA och Socialdepartementet besökte Vietnam 2008 för att få klar- het i hur systemet fungerade men fick inga svar från de vietname- siska aktörerna.239 Vietnam hade också vägrat skriva under interna- tionella regler för adoptioner.240 AC var kritiska till regeringens beslut och uppgav att det inte varit oegentligheter i deras adoptio- ner från Vietnam. MIA:s dåvarande generaldirektör förklarade i media att miljön och förhållandena i Vietnam hade försämrats och bedömdes vara för riskfyllda. Man kunde inte fortsätta verksam- heten på ett rättssäkert sätt.241 Ett nytt avtal skrevs dock ett år senare.242 Vi vet inte vad som låg till grund för det beslutet, men en anledning kan vara att Vietnam undertecknade 1993 års Haagkon- vention 2010 och ratificerade konventionen 2012. Endast ett litet antal adoptioner genomfördes under 2010-talet och framåt.
238MFoF, mejl till CCCWA 2020-05-29, dnr 3.1.2:1150:34/19.
239Dagens Nyheter 2008-10-22 ”Regeringen stoppar Vietnamadoptioner”.
240SVT Nyheter 2008-10-22; Möte med en tidigare medarbetare vid NIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08; DN 2021-02-21.
241DN 2008-10-25.
242Möte med tidigare medarbetare vid NIA och MIA 2023-02-16; Möte med Tobias Hübinette 2022-03-08.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
När ursprungsföräldrar har begärt tillbaka sina barn har svenska aktörer inte bistått eller säkerställt att det inte sker igen
Det finns åtminstone två ärenden där föräldrar i Sydkorea begärt att få tillbaka sina barn som adopterats till Sverige. År 1970 begärde ett föräldrapar att få tillbaka sina tre flickor från Sverige. Barnen hade lämnats till SWS av en släkting utan föräldrarnas vetskap. Svenska myndigheter gjorde en utredning av barnens situation och kom fram till att det var till barnens bästa att bli kvar i sina familjer i Sverige. År 1974 begärde återigen en förälder att få tillbaka sitt barn från Sverige. Även denna gång kom svenska myndigheter fram till att det bästa för barnet var att stanna hos sin adoptivfamilj i Sverige. Trots att det var uppenbart för NIA att Sydkoreas adoptionspro- cess inte säkerställde att barn adopterades till Sverige utan sam- tycke från föräldrarna vidtogs inga åtgärder för att säkerställa att det inte skulle hände igen. Under 1970-talet var såväl NIA:s som regeringens fokus i stället på att få Sydkorea att häva sina tillfälliga stopp av adoptioner till Sverige och öka antalet barn som fick adop- teras till Sverige.243
I avsnitt 6.6 beskrev vi ett fall från 1992 där en pojke i Colombia kidnappades och förmedlades för adoption till Sverige. Pojkens mor- mor inledde en process om hävande av adoptionen. År 1995 förkla- rade Högsta domstolen i Pasto adoptionen ogiltig utifrån skälet att man underkände övergivandeförklaringen. Högsta domstolen be- gärde att ICBF skulle vidta nödvändiga åtgärder för att återföra poj- ken till morföräldrarna i Colombia. Pojken var då fyra år gammal. Svenska aktörer menade att en utländsk adoption som godkänts i Sverige inte kunde hävas. Barnet återfördes inte till Colombia.244
243NIA. Brev från svenska ambassaden i Seoul till Utrikesdepartementet 1976-10-26, inkom till NIA 1975-11-07, NIA 49:1021. E1:7, R 34 Xko; NIA. Protokoll 1975:8, 1975-11-20; J. Koo (2021), The question of Adoption: ”Divided” Korea ”Neutral” Sweden, and Cold War Geo- politics, 1964-75. The Journal of Asian Studies. Vol. 80, nr 3, 2021, s. 563 f. Se även Expressen 1975-11-07 ”Korea-barnet får stanna i Sverige”.
244Svenska ambassaden Bogotá, kryptotelegram till UD 1995-06-21, dnr R34, Vco, 139.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Grava missförhållanden upptäcktes på ett barnhem i Indien som AC samarbetade med
Vi har intervjuat en person som tillsammans med två andra svens- kar arbetat som volontär på ett barnhem i nordöstra Indien några månader 2010–2011.245 AC samarbetade sedan åtminstone 1986 med detta barnhem och många barn har adopterats till Sverige därifrån.246 Omkring 2011 var Sverige ensamt land att förmedla barn från detta barnhem.
Under tiden på barnhemmet blev volontärerna vittne till allvar- liga missförhållanden på barnhemmet. Det rörde sig om återkom- mande allvarligt fysisk, sexuellt och psykiskt våld från ledningen för barnhemmet gentemot barn och husmödrar. Våldet riktades inte mot de små barn som var aktuella för internationell adoption, utan mot de äldre barnen.247 En av personerna i ledningen var under en period avstängd på grund av misshandel med tillhyggen. People’s Vigilance Committee on Human Rights (PVCHR) har utrett upp- gifterna om övergrepp på barnhemmet, som baserades på volon- tärernas, barnens och husmödrarnas vittnesmål.248
De svenska volontärerna hade flera möten med AC, MIA och Regeringskansliet där de berättade om övergreppen. De uppfattade att MIA förstod att det var fråga om allvarliga missförhållanden men att AC menade att deras ”påståenden saknade verklighetsför- ankring”. Volontärerna ville inte att AC skulle upphöra med adop- tionsverksamheten på barnhemmet men de önskade att AC skulle
•frysa alla bidrag till barnhemmets verksamhet,
•samarbeta med internationella organisationer som också bidrog till barnhemmets verksamhet för att stoppa bidragen under en period,
•vidta åtgärder för att avsätta den nuvarande ledningen på barn- hemmet, och
245Vi har också mottagit en omfattande dokumentation i ärendet, bland annat minnesanteck-
ningar från möten med AC och MIA samt vittnesmål från barn och husmödrar på barnhemmet.
246DN 2012-05-18 ”Adoptionscentrum kritiseras för samarbete med indiskt barnhem”.
247Brev till barn- och äldreminister Maria Larsson 2012-02-01.
248J. Jacobsson (2013). A Swedish Authority’s Decision To Not Act Against Grave Violations Of Children’s Rights. A Petition. Internationella Engelska Gymnasiet på Södermalm (IEGS).
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
•ställa sig bakom volontärernas anmälan till National Human Rights Commission (NHRC) i New Delhi.249
AC menade att de hade gjort flera inspektioner på barnhemmet men att man inte hittat några bevis för volontärernas anklagelser. AC uttalade bland annat:
Barnhem är inga bra hem för barn att växa upp i och kroppslig bestraff- ning sker tyvärr på många barnhem runt om i världen. Skiljelinjen mellan oss och volontärerna går i hur vi ska arbeta med problemet. Volontä- rerna vill att vi ska avsätta ledningen men vi är endast en samarbetspart- ner och driver inte barnhemmet. Vi tror i stället på samarbete och utbildning av både personal och de äldre barnen.250
I ett möte på MIA förklarade AC att de ville ha kvar sin verksam- het på barnhemmet och arbeta långsiktigt för att komma till rätta med problemet. De ansåg att situationen skulle förvärras om de inte skulle vara kvar. MIA svarade att MIA:s uppgift var att utöva tillsyn över de svenska adoptionsorganisationernas förmedlingsverk- samhet avseende adoptioner. Lokalavdelningarnas biståndsverksam- het i övriga verksamhet låg inte under MIA:s tillsynsansvar. MIA ansåg att de inte heller hade befogenhet att ha synpunkter på eller kräva förändringar av interna angelägenheter i ursprungsländerna, till exempel vem som är föreståndare för ett barnhem. Det var en fråga för indiska myndigheter. MIA menade att de inte kunde be- ordra AC att ställa sig bakom anmälan till NHRC eller vidta åtgär- der för att få bort ledningen på barnhemmet. MIA ansåg inte att AC hade brustit i sin adoptionsförmedlande verksamhet och in- ledde inte något tillsynsärende.251
Volontärerna anmälde MIA till Justitieombudsmannen (JO) då de ansåg att MIA borde ha öppnat ett tillsynsärende mot AC och kontaktat den indiska myndigheten CARA som auktoriserat barn- hemmet. De menade att det stred mot artikel 7 i 1993 års Haag- konvention. Efter att ha inhämtat ”viss handling” från MIA avslu- tade JO ärendet då det som framkommit inte gav anledning att fortsätta utredningen.252
249MIA:s minnesanteckningar från möte den 31 augusti 2011 med f.d. volontärer på NN, Indien, 2011-09-06, dnr 49:487/11 nr. 18.
250Kopia på artikel i Fria tidningen ”Misshandel och kränkningar på adoptionscentrums barnhem”, MIA dnr 49:487:17/11.
251MIA. Brev till volontärerna 2011-11-29, dnr 49:487/11.
252JO beslut den 23 april 2012 med dnr 1963–2012.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
I ett brev till statsministern skrev volontärerna att de återkom- mande informerat AC, MIA, Sida, Regeringskansliet och social- ministern vad som pågick på barnhemmet men utan resultat. De skrev att det är mycket tydligt att det ligger utanför AC:s intresse hur de äldre barnen behandlas. Vad som är centralt för AC har endast varit att säkerställa en väl fungerande leverans av adoptions- lämpliga småbarn. AC deklarerade tydligt att organisationen inte skulle ställa några krav på att övergreppen skulle upphöra. Att ställa krav på barnhemmets ledning var enligt AC orimligt eftersom det skulle leda till att barnhemmet avbröt kontakten. Volontärerna skrev att de anser att detta visar på en djup problematik där adop- tionsverksamheten på barnhemmet övergått till en handel med barn, snarare än att försöka förbättra barnens levnadsförhållanden:
Det finns idag flera föräldrar som vill adoptera än vad det finns adop- tionslämpliga barn. Detta bidrar till en stenhård konkurrens mellan olika aktörer som i förlängningen leder till att adoptionsförmedling- arna blir beroende av leverantörerna. På pappret är adoptionsintäk- terna och AC:s bidrag till barnhemmet skilda men i realiteten är det annorlunda. Den nära kopplingen visar på ett korrumperat system och är i förlängningen en avgörande faktor till varför barnen på barnhem- met inte blir hörda i deras rop på hjälp.
Vidare skriver volontärerna att AC:s och MIA:s ignorans skapar en acceptans i adoptionsbranschen, där gränser för vad som är accep- tabelt ständigt förskjuts. I stället för att följa nationell och interna- tionell lagstiftning anammar MIA oskrivna regler grundade på ”respekt för ursprungslandet”.253
253Brev till Fredrik Reinfeldt. Inkom till Regeringskansliet 2012-03-20, dnr SB2012/2519. Inkom till MIA 2012-04-11, dnr 49:487:60/11.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
6.9Sverige har samarbetat med länder där det funnits ökad risk för oegentligheter samt accepterat sådant som inte accepterats i Sverige
Utredarens bedömning: Sverige har samarbetat med länder där det funnits hög risk för oegentligheter. Sverige har accepterat att betala generösa avgifter och donationer trots att det kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökad risk för oegentligheter. Det gäller exempelvis donationer till kinesiska barnhem, höga dona- tions- och vårdavgifter till privata barnhem och mödrahem i Colombia samt höga adoptionsavgifter i Sydkorea. Mödrahem- mens koppling till adoptionsverksamheten i Colombia, Sydkorea och Sri Lanka har medfört en ökad risk för oegentligheter. Även AC:s sätt att organisera sin adoptionsverksamhet i framför allt Chile har utgjort en risk för oegentligheter.
Sverige har dessutom adopterat från länder där vissa generella riskfaktorer för oegentligheter har förelegat. Det handlar om sam- arbeten med länder med stor fattigdom eller andra sociala om- ständigheter, länder i krissituation, länder med utbredd korrup- tion eller diktaturer som Chile, Sydkorea och Kina. Dessutom har Sverige samarbetat med länder som själva uttalat att de inte haft en reglering på plats för att kunna förhindra oegentligheter i adoptionsverksamheten. Allt detta medför en risk för oegentlig- heter och att fler barn än vad som varit berättigat ur ett barn- rättsperspektiv har förmedlats för internationell adoption. Det är också faktorer som gör det svårare att säkerställa att adop- tionen är till barnets bästa.
Sverige har därtill accepterat vissa förfaranden i ursprungslän- derna som vi inte har accepterat i Sverige vid den aktuella tidpunk- ten. Sverige har bland annat samarbetat från länder som tillåter att samtycke lämnas före födseln, och även samarbetat med länder som på olika sätt omöjliggör eller försvårar adopterade personers möjligheter att få kännedom om sitt ursprung.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.9.1Svenska aktörer har betalt generösa avgifter och donationer – vilket kan ha skapat ekonomiska drivkrafter och ökade risker
I flera länder har generösa donationer och bidrag från adoptanter och adoptionsorganisationer, i kombination med stor efterfrågan på barn för adoption, skapat ekonomiska incitament och en risk att fler barn än som varit berättigat ur ett barnrättsperspektiv förmed- las för internationell adoption och att handel med barn uppstår. Det är tillåtet för myndigheter och barnhem i barnens ursprungs- länder att ta ut en avgift i samband med adoptionen. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora ekonomiska fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet.254 Enligt HCCH får det inte förekomma några bidrag, donationer och/eller samarbetsprojekt i samband med en adoption.255 Det finns dock inget som hindrar att adoptivföräldrar och andra anhöriga efter adoptionen donerar pengar till barnhem i barnets ursprungsland, till exempel i samband med jul, födelsedagar eller begravningar. Generösa vårdavgifter och donationer i samband med en adoption riskerar att skapa en driv- kraft att tillhandahålla barn för adoption, vilket i sin tur ökar risken för oegentligheter.256 Internationell adoption kan också ge ekono- miska fördelar för ursprungslandet jämfört med en placering i bar- nets hemland och motverka att landet utvecklar sina sociala system för stöd och skydd till föräldrar och barn och därmed undergräva subsidiaritetsprincipen.
Svenska adoptanter har betalat höga donationsavgifter till kinesiska barnhem
Utländska adoptivföräldrars donationer till kinesiska barnhem har varit en del av den kinesiska adoptionsprocessen. Barnhemmen har tagit emot stora summor pengar av svenska adoptivföräldrar. Dona- tionen var under många år 3 000 USD per barn vid internationella adoptioner, vilket var tre gånger högre än BNP per capita i landet
254Prop. 2003/04:131 Internationella adoptionsfrågor, s. 41.
255HCCH (2023), s. 51.
256E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 409 f.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
1998. År 2009 höjdes donationsavgiften till 5 000 USD. Donations- avgiften fortsatte att betalas fram till och med 2018.
Det har funnits oklarheter om huruvida donationen varit obliga- torisk eller frivillig. NIA och de svenska adoptionsorganisationerna uppfattade att donationen till barnhemmet var obligatorisk och att man inte kunde gå vidare i adoptionsprocessen om man inte beta- lade donationen. Samtidigt menade de kinesiska aktörerna att den var frivillig. Inledningsvis skulle adoptivfamiljen betala donationen kontant, direkt till barnhemmet i samband med att de tog emot bar- net. Detta ändrades senare så att donationen betalades in till central- myndigheten för att därifrån överföras till barnhemmet i provinsen.
Systemet har kritiserats för att det byggde på att barnhemmen fick betalt per adopterat barn. Det fanns därmed en ekonomisk drivkraft att få till så många internationella adoptioner som möj- ligt.257 Antalet barnhem som ingick i det internationella adoptions- programmet ökade från ett 30-tal i början på 1990-talet till cirka
300i mitten av 2010-talet.258 Vissa statliga institutioner och barn- hem blev beroende av donationer och avgifter från adoptionsverk- samheten och betalade för att få tillgång till barn. När tillgången på barn minskade skapades en marknad för handel med barn där såväl enskilda personer som barnhem och myndigheter var inblandade. På vissa barnhem fick anställda betalt för att hitta spädbarn för internationell adoption. De barnhem som inte ingick i det interna- tionella adoptionsprogrammet kunde i sin tur tjäna pengar på att sälja barn till de barnhem som ingick i systemet.259 Även om stan- darden och kvaliteten kunnat höjas på många barnhem genom dona- tionsavgifterna så fanns det flera exempel på oegentligheter där lokala tjänstemän och anställda på barnhem använt pengarna för egen del. Det var tydligt i Hunanskandalen där tjänstemän köpte nya bilar och renoverade sina privata hus för donationsmedel.260 Utöver att donationssystemet för internationella adoptioner blivit en ekonomisk drivkraft för barnhem har det också kritiserats som
257Cantwell (2017), The Sale of Children and Illegal Adoption, November 2017, Defence for Children, Ecpat och Terre des Hommes, s. 56-57.
258Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21.
259Smolin (2010), Child Laundering and the Hague Convention on Intercountry Adoption: The Future and Past of Intercountry Adoption, University of Louisville Law Review, Vol. 48:441, s. 495.
260Meier/Zhang (2008), Sold into adoption: The Hunan baby trafficking scandal exposes vulnerabilities in Chinese adoptions to the United States, Cumberland Law Review, Vol. 39:1, s. 99-102.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
ett effektivt sätt för den kinesiska staten att avhända sig kostnader för barn i samhällets vård.261
Donationerna skulle användas till de barn som var kvar på barn- hemmen för deras vård, uppehälle och utbildning.262 Men det har inte varit tydligt vad pengarna har gått till. Familjerna och de svenska adoptionsorganisationerna fick till en början besöka barnhemmen och kunde då se att förbättringar gjordes för barnen. Från 1996 begränsade dock Kina möjligheterna att besöka barnhemmen och därmed också möjligheterna att se vad donationerna gick till.263 Enligt CCAA skulle barnhemmen lämna ett kvitto till dem som betalat donationen och informera om vad donationen används till och barnhemmen skulle vara tillgängliga för tillsyn.264 Enligt kine- siska myndigheter skulle det finnas möjlighet att få specificerat vad donationerna använts till.265 Både FFIA och adoptivfamiljer som vi intervjuat vittnar om att ingen sådan specificering av vad pengarna gått till har lämnats.266 Vi har i arkivmaterialet inte heller sett någon årlig rapportering om donationerna och de tjänstepersoner vi inter- vjuat har inte tagit del av någon sådan rapport.
De svenska adoptionsorganisationerna såg till en början inte donationerna i Kina som ett problem i sig. Problemet var snarare att adoptivfamiljerna behövde resa runt med stora kontanta belopp. Inte heller kan vi se att de svenska aktörerna har ställt frågan om donationsavgiften på sin spets eller att man övervägt att betrakta donationen som frivillig. Den har fortsatt att betalas fram till 2018. Först i MFoF:s tillsynsrapport för 2018 framgår att myndigheten under året undersökt korruptionsrisken med frivillig donation i Kinas system. MFoF inledde också ett tillsynsärende om adop- tionsorganisationernas redovisade vårdkostnader i Kina. Enligt tillsynsrapporten får samarbetskontakter i Kina och adoptivför- äldrar information om att donationer inte är tillåtna enligt svensk lag. Samma år, 2018, meddelade den kinesiska centralmyndigheten att donationen eller vårdavgiften skulle tas bort.267
261Luo and Smolin (2005), Intercountry Adoption and China: Emerging Questions and. Developing Chinese Perspectives, s.602-603.
262NIA, Reserapport från NIA:s besök i Kina och Thailand 15–26 juni 2002, dnr 74:452/01.
263Intervju med företrädare för FFIA, 2023-09-21.
264MIA, e-post daterat 2008-01-30, dnr 41:76:1/08.
265FFIA, Reseberättelse för besök i Kina, november 2004.
266MIA, e-post daterat 2008-01-30, dnr 41:76:1/08.
267MFoF, dnr 3.1.2 1150/19.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Svenska adoptanter har betalat höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem och mödrahem i Colombia
Sverige har även accepterat höga donations- och vårdavgifter till privata barnhem i Colombia. De privata barnhemmen i Colombia har haft en mycket självständig ställning i förhållande till den stat- liga myndigheten och kontrollsystemet, och har finansierats med bland annat avgifter från adoptionsorganisationer och donationer från adoptivföräldrar som tidigare adopterat från barnhemmen. De privata barnhemmen har i högre grad förmedlat adoptioner till ut- ländska familjer jämfört med de statliga barnhemmen. Över tid har åtta barnhem i Colombia varit licensierade av ICBF. Sverige har genom adoptionsorganisationerna samarbetat med samtliga.268 Vår genomgång av de svenska organisationernas adoptionsavgifter för perioden 2006–2020 visar att kostnaden för adoption genom pri- vata barnhem är avsevärt högre än adoption genom ICBF.269 Efter hand har problem uppdagats med att privata barnhem och mödra- hem finansierats med höga donations- och vårdavgifter.
Ibörjan av 2000-talet började donationerna till de privata barn- hemmen att ifrågasättas från flera håll. Utredningen om interna- tionella adoptioner som kom med sitt slutbetänkande 2003 lyfte fram de privata barnhemmen i Colombia som ett exempel på avgif- ter som tas ut i form av ett fast belopp och där kostnader utöver de faktiska kostnaderna ingår. Utredningen pekade på riskerna med att barnhem och andra aktörer i ursprungslandet blev beroende av stora penningsummor från den internationella adoptionsverksam- heten och att intäkterna från verksamheten kunde medföra att bar- nen blev en handelsvara.270 Regeringen framhöll i den efterföljande propositionen att de stora belopp som lämnas utöver ersättningar för faktiska kostnader, kunde medföra att det blev mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att ge stöd för att barnet skulle kunna vara kvar i sin familjemiljö eller tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. En sådan situation kunde leda till en utveckling där fler barn adopteras till andra länder, än vad situationen i ursprungslandet motiverar.271
268MIA, Rapport från MIA:s tillsynsresa till Colombia 15–24 mars 2006, dnr 74:19:40/06.
269Auktorisationsansökningar från AC, FFIA och La Casa perioden 2006–2019.
270SOU 2003:49, Adoption – till vilket pris?, s. 130-134 och 144-147.
271Prop. 2003/04:131, s. 27.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
När problem med att privata barnhem och mödrahem finansie- rats med höga donations- och vårdavgifter uppdagades på 2000- talet gjordes inga förändringar i Sverige. Norska myndigheter ställde krav på att donationer inte skulle betalas till de privata barnhemmen och informerade också MIA om detta.272 Detta efter att det bland annat framkommit att barnhemmen fortsatt att ta ut donationer och att ledamöter i det colombianska parlamentet ut- talat sig om problem med donationer. I vår genomgång av MIA:s arkiv framkommer dock inget om att man fått information från Norge om donationer och risker för handel med barn. Den dåva- rande generaldirektören för MIA säger att hon inte minns att de hade något utbyte om donationer till de privata barnhemmen.273 MIA vidtog inga åtgärder med anledning av detta.
År 2006 skärpte Colombia reglerna om donationer. Det infördes ett totalt förbud mot utländska donationer till barnhem som ersätt- ning för adoption av barn.274 Adoptionsorganisationerna redovisade de tidigare donationsavgifterna som vårdavgifter vilket godkändes av MIA, trots att avgifterna höjdes.275 MIA analyserade organisa- tionernas adoptionskostnader och gjorde bedömningen att de var rimliga.276 Samma år började MIA ställa högre krav på adoptions- organisationernas redovisning av vårdavgifter och andra kostnader i enlighet med de skärpta bestämmelserna i LIA. Där framgick att vårdavgifterna gick till annat än de direkta kostnader som var för- enade med adoptionen av ett enskilt barn, bland annat finansierade de mödrahemsverksamheten.277 2014–2015 aktualiserades frågan om vårdavgifterna på nytt. MIA menade att det inte längre var tillåtet att betala vårdavgift för adoptioner från Colombia.278 Adoptionsorgani- sationerna höll dock inte med utan menade att det inte fanns något förbud mot att betala en avgift för barnets vård och uppehälle.279 MIA gav fortsatt auktorisation för adoption genom barnhemmen. Av arkivmaterialet kan vi se att adoptionsorganisationerna anpassar benämningen av avgifterna till vad som är godkänt av ICBF.
272Bufdir, mejl till MIA och den danska adoptionsmyndigheten, 2006-06-29, dnr 04-8439/19.
273Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24.
274Artikel 74 lag 1098 från 2006.
275MIA, Tillsynsrapport AC 2006, dnr 67:639/06.
276Intervju med dåvarande generaldirektören för MIA 2024-06-24.
277MIA, mejl till AC 071115, dnr 61:524:10/07, MIA, mejl från AC 071116, dnr 61:524:11/07 och MIA, Beslut auktorisation AC Colombia, dnr 61:524/07.
278MIA, mejl till AC 131119, dnr 3.1.2:511:6/13.
279MIA, mejl från AC 131209, dnr 3.1.2:511:12/13.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Avgifterna till de privata barnhemmen som tidigare benämndes som vårdavgifter ändras senare till att benämnas ”övriga kostnader” eller ”projektkostnader”.280
Svenska aktörer har betalt höga adoptionsavgifter i Sydkorea, vilket bidragit till att landet inte utvecklat ett nationellt barnskyddssystem
De höga adoptionsavgifterna i Sydkorea har ända sedan 1970-talet varit en återkommande fråga för de svenska myndigheterna men har alltid förklarats med det höga kostnadsläget i Sydkorea, att bar- nen tas om hand av fostermammor och många läkarundersökningar av barnen. MFoF konstaterade under sin tillsynsresa till Sydkorea 2023 att de internationella adoptionerna genererade tio gånger högre intäkter för adoptionsorganisationerna än de nationella adoptio- nerna. Även om den ersättning som organisationen tar ut för inter- nationella adoptioner är rimlig och inte innebär någon ekonomisk vinst, eller att möjligheten för barnet att växa upp inom landet inte beaktas i det enskilda fallet, så kan ersättningen enligt MFoF ändå innebära ett incitament för adoptionsorganisationerna att främja internationella adoptioner i stället för att försöka hitta en långsiktig lösning för barnet i Sydkorea.281 Sverige har accepterat Sydkoreas höga adoptionsavgifter trots att landet sedan 1960-talet haft en exceptionell ekonomisk tillväxt och varit en av världens ledande ekonomier. Det har varit mer ekonomiskt fördelaktigt för Sydkorea att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Sydkorea har inte byggt upp ett socialt skyddsnät för ensamstående mödrar vilket inneburit att många mödrar inte har sett någon annan utväg än internationell adoption. Genom att Sverige valt att samarbeta med Sydkorea finns en stor risk att vi bidragit till att hindra en utveck- ling av nationella lösningar.
280MFoF, Auktorisationsansökan AC Colombia 2018–2019, dnr 3.1.2 :636 :7/17.
281MFoF. Reseberättelse Sydkorea 2023. Dnr 2023-368, s. 22.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
6.9.2Organiseringen av adoptionsverksamheten har
i vissa länder medfört en ökad risk för oegentligheter
AC:s organisation i Chile innebar risk för oegentligheter
AC:s organisation i Chile skiljer sig från hur de har arbetat i andra länder. I Chile byggde AC:s representant upp en egen organisation med socialarbetare, ett antal fostermammor som tog hand om bar- nen och en barnläkare som fick ersättning för det arbete som de ut- förde åt AC.282 AC:s representant hade ett mycket självständigt mandat från AC och arbetade direkt mot de chilenska barn- och ungdomsvårdsdomstolarna. Först 1988 fick Chiles barnskydds- myndighet Sename en roll i adoptionsprocessen. Vår aktgranskning visar att det är två domare vid domstolen i Santiago och Temuco som fattat mer än hälften av alla beslut om vårdnadsöverflyttning till svenska föräldrar.
AC hade egna socialarbetare som utredde barnens situation åt de chilenska domstolarna. Enligt AC utredde deras socialarbetare barnens situation på uppdrag av de lokala barnavårdsdomstolarna, på grund av att de socialarbetare som arbetade på sjukhusen och för domstolarna hade så mycket att göra att utredningarna drog ut på tiden. Av vår aktgranskning framgår att AC:s socialsekreterare har utrett barnens situation i drygt 40 procent av de akter där det fram- går vem som gjort den sociala utredningen. Enligt AC är det fram- för allt tre socialarbetares namn som finns på utredningarna för de barn som adopterades till Sverige.283 En av socialarbetarna var anställd av AC, en var anställd av AC:s representant och en socialarbetare fick ersättning per uppdrag. Vi har i aktgranskningen identifierat ytterli- gare två vanligt förekommande socialarbetare som anlitades av AC.
Att AC hade egna socialarbetare som utredde barnens bakgrund åt domstolarna i Chile innebar en stor risk för att fler barn gjordes tillgängliga för adoption än vad som var påkallat. Att detta var en riskabel ordning tydliggjordes av de så småningom framtagna rikt- linjerna från EuroAdopt, som AC också var drivande i att arbeta fram. Enligt EurAdopt måste särskilda försiktighetsåtgärder vidtas för att undvika varje påverkan på antalet barn som placeras för inter-
282AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15; AC. Chile. 1978-09-12. AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
283AC.Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 16 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
nationell adoption eller specifikt för den särskilda mottagande orga- nisationen. I princip ska dubbla roller för representanten undvikas.284 AC har framfört till oss att de med dagens perspektiv på interna- tionell adoptionsförmedling inte skulle låtit representanten arbeta så nära socialarbetare, fostermammor och läkare.285 NIA ifrågasatte aldrig AC:s särskilda organisation med egna socialarbetare i Chile. Den svenska myndigheten har varit passiv och förlitat sig på AC:s representant och på de chilenska socialarbetare som hon anlitade.
AC:s anställda socialarbetare tjänade cirka tre till fyra gånger mer än de socialarbetare som var anställda av de chilenska barna- vårdsdomstolarna286. Enligt HCCH kan otillbörlig ekonomisk vin- ning uppstå när lönen för det ackrediterade organets representant i ursprungsstaten är för hög jämfört med den genomsnittliga lönen för arbetstagare i det landet som utför samma typ av arbete utanför adoptionssammanhang.287 En av AC:s socialarbetare fick dessutom, under en period, ersättning för varje utredning som resulterade i en adoption. Enligt EurAdopt bör ett sådant ersättningssystem und- vikas eftersom det kan leda till en kommersialisering av adoptions- verksamheten, vilket även AC:s kansli i Stockholm uppmärksam- made och åtgärdade.288
Även organiseringen av den svenska adoptionsverksamheten i Etiopien kan ha medfört vissa risker
Det finns vissa likheter mellan organiseringen av adoptionsverk- samheten i Chile och den i Etiopien. AC hade flera ombud verk- samma i Etiopien som under 1970-talet arbetade direkt mot dom- stolen i Addis Abeba. Ett av ombuden förmedlade 160 barn under tre år, hon fick dock inte betalt av AC utan gjorde det på sin fritid.
284EurAdopt. EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts and co-workers in countries of origin, s. 17 f.
285AC. Synpunkter på textutkast Chile. Inkom till Adoptionskommissionen den 6 september 2024.
286AC. Adoptionscentrums verksamhet i Chile, 2016-08-16, inkom till MFoF den 23 augusti 2016, dnr AD36:256:11/15; Brev från svenska ambassaden i Chile till AC:s kansli Stockholm den 7 januari 1985. AC Korr Chile 1974-92.
287The Hague Conference on Private International Law. Accreditation and adoption accredited bodies. General principles and guide to good practice Guide no 2, s. 75 ff. Se även prop. 2003/04:131 s. 40.
288EurAdopt (1988), EurAdopt Guidelines on financial factors in co-operation with counterparts and co-workers in countries of origin. Adopted by the EurAdopt General Meeting in Aarhus,
Danmark, den 7 april 2002, s. 17; AC. ”Rapport från resa till Chile 1985-02-01–1985-02-11”,
1985-02-19, i AC E4 Chile Landpärm 1975–87.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Från 1982 fick den etiopiska myndigheten en roll i adoptionspro- cessen. Från 1982 har AC haft en medarbetare i Etiopien som arbe- tade halvtid åt AC med adoptionsverksamhet, på heltid från 2004. Denna representant var knuten till AC genom ett uppdragsavtal med månadsersättning och hade, precis som AC:s representant i Chile, ett mycket självständigt mandat. Hon hade högt förtroende från både AC:s kansli i Stockholm och den svenska myndigheten (NIA och MIA).289
AC:s ombud i Etiopien har under vissa perioder haft många olika roller. De har åtminstone på 1970-talet både haft direktkon- takt med mödrar och arbetat på barnhem. AC anlitade också egna advokater som företrädde adoptivföräldrarna i rätten och även en socialarbetare som utredde barnens bakgrund. Vår aktgranskning visar att det verkar vara några domare i Addis Abeba som har fattat de flesta beslut om adoption till Sverige på 1970-talet, både privata och förmedlade via AC.
Det är ursprungslandet som ansvarar för att utreda barnets situa- tion och behov av internationell adoption.290 Det är barnets behov som ska styra och inte efterfrågan hos sökanden. Både AC:s om- bud och andra svenskar som bodde i Etiopien har åtminstone på 1970- och 1980-talet varit delaktiga i att ”hitta” och förmedla barn till svenska föräldrar. I arkivmaterialet och aktgranskningen ser vi flera exempel på att AC:s ombud har försökt hitta barn till svenska sökande. De har ibland försökt tillmötesgå föräldrar som vill ha små barn, eller barn av ett visst kön. Även i de privata adoptionerna från Etiopien på 1970-talet har svenskar bosatta i Etiopien en cen- tral roll i att förmedla barn för adoption till svenska föräldrar. På 1980-talet var det ofta biståndsarbetare och anställda på SIDA som har hjälpt till, men även missionärer, barnmorskor på Rädda Barnen eller kuratorer på födelsesjukhuset. Vi har sett flera exempel på att svenskar bosatta i Etiopien aktivt har letat efter barn på till exempel sjukhus på uppdrag av svenskar som vill adoptera barn.
Från 1982 beslutade Etiopien att alla adoptioner skulle gå genom den etiopiska myndigheten MOLSA, även de enskilda adoptionerna. Men även då MOLSA står som formell kontakt, framkommer av de granskade akterna att andra aktörer har hjälpt till med adoptionerna.
289Skriftliga svar från AC:s representant på Adoptionskommissionens frågor, inkom via e-post 2023-11-08.
290Se bl.a. artikel 4 i Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Ett personligt ombud har förmedlat ansökningshandlingarna till MOLSA, varit fullmaktsinnehavare åt de sökande, signerat adop- tionskontraktet och varit adoptivföräldrarnas representant i rätten. Ibland framgår också att de försökt hitta ett lämpligt barn, och ibland har barnet också bott hemma hos personen i väntan på att adoptionen skulle bli klar.
Mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten
i till exempel Colombia och Sydkorea har utgjort en risk
Det har i flera länder funnits stora brister i det sociala skyddsnätet för ensamstående mödrar och det har dessutom funnits ett starkt socialt stigma kring barn födda utom äktenskapet och ensamstå- ende mödrar. Det har därför funnits ett behov av den hjälp som mödrahem har lämnat i form av boende, sjukhusvård och ekono- miskt stöd. I Sydkorea har det dock funnits en påtaglig risk för intressekonflikt i SWS dubbla uppdrag att både ansvara för mödra- hem, ge rådgivning till mödrarna och förmedla adoptioner. Den risken fanns fram till 2021 då rådgivningen flyttades från adoptions- organisationerna till lokala myndigheter. I vissa fall har detta lett till att rådgivningen inte har varit objektiv och att mödrar har känt sig pressade att lämna barnet för adoption. Svenska ambassaden i Seoul skrev till MFoF 2019 att det verkar som att flera kvinnor ska ha känt påtryckningar att lämna bort sina barn i samband med att de fått råd- givning på adoptionsorganisationernas mödrahem.291
I samband med svenska tillsynsmyndighetens resa till Sydkorea 2014 samt i auktorisationsbesluten 2016, 2018 och 2020 har frågan om bristande objektivitet i rådgivning till mödrarna diskuterats.
MFoF uttryckte 2020 att det är problematiskt att adoptionsorga- nisationer ger rådgivning till föräldrar som funderar på att lämna bort ett barn, men att uppgifterna om bristande objektivitet avsett händelser långt tillbaka i tiden.292
När det gäller Colombia har de svenska aktörerna inte proble- matiserat mödrahemmens koppling till adoptionsverksamheten, trots att till exempel FN:s barnrättskommitté vid flera tillfällen uttryckt oro över att kvinnorna på de privata barnhemmens mödra-
291E-post från svenska ambassaden i Seoul till MFoF 2020-04-15, dnr 3.1.2:1149/19 nr 29.
292MFoF. Beslut om auktorisation för adoptionsförmedling i utlandet, 2020-11-27,
dnr 3.1.2:1149/19 nr 26.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
hem riskerar att påverkas i sitt beslut att behålla eller lämna bort sitt barn och att mödrahemmen har främjat försäljning av barn för adoption. Alla de åtta privata barnhem som över tid varit licensie- rade av ICBF och som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med har bedrivit mödrahem. Även en barnhemsföre- ståndare i Colombia påpekade under MIA:s tillsynsresa 2003 att det var etiskt svårt att försvara ett mödrahem i direkt anslutning till barnhemmet och de hade haft två ärenden där mödrarna lämnat in klagomål för att de tvingats lämna ifrån sig sina barn. ICBF an- såg att vissa barnhem måste bli bättre på att informera mödrarna om alla de alternativ de hade.293 AC:s erfarenhet, efter att årligen besökt mödra- och barnhem sedan 1970-talet, är dock att hemmen erbjöd mödrarna ett fint och genomtänkt omhändertagande och bemötande. De har mött både mödrar som valt att behålla sina barn och mödrar som lämnat sina barn för adoption och uppfattar att mödrarna bemötts med stor respekt.294
Även från Sri Lanka adopterades många barn direkt från mödra- hem. Det gäller både privata och adoptioner samt adoptioner via organisation. Detta har framför allt problematiserats av svenska aktörer i de fall mödrahemmen fungerat som så kallade ”baby- farms”. Men även verksamheten vid BV:s kontaktpersons mödra- hem har kritiserats.
6.9.3Svenska aktörer har förmedlat adoptioner från länder med svagheter i samhällssystemen
Det finns ett antal generella faktorer som kan medföra en ökad risk för oegentligheter. Det handlar bland annat om att adoptera från länder med stor fattigdom eller andra kulturella eller sociala om- ständigheter. Att barn lämnas för adoption på grund av fattigdom och socialt tryck på att lämna ifrån sig sitt barn kan skapa situatio- ner där barn är mer sårbara för exploatering. Även adoptioner från diktaturer eller länder med utbredd förekomst av korruption eller pågående krissituationer kan öka risken för oegentligheter. Detta är paradoxalt nog samtidigt länder där behoven av internationell adop- tion har varit som störst.
293NIA, reserapporter AC Colombia, dnr 69:386/03.
294AC:s synpunkter på textutkast Colombia 2024-09-05.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
Adoption från länder med stor fattigdom eller andra sociala omständigheter
En faktor som kan öka risken för oegentligheter vid internationella adoptioner är att adoptera från länder med stor fattigdom och andra kulturella eller sociala omständigheter. Att barn lämnas för adoption på grund av fattigdom och socialt tryck på att lämna ifrån sig sitt barn kan skapa situationer där barn är mer sårbara för exploatering.
I Etiopien var den extrema fattigdomen i landet ett av skälen till att de internationella adoptionerna från landet startade på 1960- talet. Utländska missionärer, sjukvårdspersonal och biståndsarbe- tare som vistades i Etiopien såg de stora behoven av stöd och hur barn dog på sjukhus.295 Samtidigt kan det innebära en ökad risk att adoptera barn från ett så fattigt land, med en kultur med helt annan syn på vad adoption är och med många analfabeter. Det ökar risken för oegentligheter, till exempel missförstånd om vad adoption är och vad man samtycker till.
Att de internationella adoptionerna från Sri Lanka tog fart under 1970-talet kan till stor del förklaras av fattigdom och andra sociala omständigheter i landet, i kombination med den ökade efterfrågan på barn i rika västländer och den omfattande turismen i landet.
Barn till fattiga föräldrar lämnades av rent ekonomiska skäl för adoption, och ogifta mödrar lämnade sina barn för adoption även av sociala och kulturella skäl.296 Tidigare utredningar har pekat på den ökade risk för oegentligheter som finns med detta. Den nederländska utredningen slår fast att fattigdom eller andra sociala och kulturella omständigheter hos födelsemödrar utnyttjades i Sri Lanka.297 Även den schweiziska utredningen konstaterar att fattiga kvinnor i Sri
295C. Lindgren (2010), s. 123; A-C. Gudmundsson m.fl. (2015); AC:s ansökan om auktorisa- tion för Etiopien 2005–2014; MIA:s ”Rapport från MIA:s tillsynsresa till Etiopien 17–26 mars 2011 MIA dnr 74:754:55/10; AC:s rapport till MIA ”Anteckningar från resa till Etiopien 2010-10-02–10” inkom MIA 2010-11-08 dnr 64:308:12/10; AC:s skrift ”Etiopien – fascine- rande och annorlunda” inkom MIA 2011-02-10 dnr 74:754:20/10; Möte AC 2023-09-05;
Föreläsning ”Okänd bakgrund” anordnad av AC via Teams 2023-04-03; S. A. Steenrod (2022), The Legacy of Exploitation in Intercountry Adoptions from Ethiopia: ”We Were under the Impression That Her Birth Parents Had Died”. Adoption Quarterly. Vol. 25, nr 2, s. 81–108.
296Se t.ex. NIA:s reserapport Sri Lanka 1982.; Brev från svenska ambassaden i Colombo 1983; Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021); Le Conseil fédéral, Suisse (2020), Ilegal adoptions of children from Sri Lanka: historical review, search for origins, outlook. Federal council report in response to the Rebecca Ruiz postulate 17.4181 of 14 December 2017.
297Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (2021).
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
Lanka utnyttjandes till att medvetet bli gravida och sälja sina barn för adoption.298
Adoption från länder i krissituation
I samband med naturkatastrofer och krig som leder till att barn skiljs från föräldrarna uppstår ofta situationer som missbrukas för att genomföra internationella adoptioner.299 År 2005 publicerade FN:s barnrättskommitté allmänna kommentarer som slår fast att barn inte får adopteras under en pågående kris.300 Sedan dess har det rått konsensus om att adoptioner inte ska genomföras i omedelbar anslutning till väpnade konflikter och naturkatastrofer, inklusive klimatrelaterade katastrofer.301 Ett skäl för det är att barn ofta sepa- reras från sina familjer i sådana situationer och därför felaktigt kan antas vara adopterbara. Det andra skälet är att myndigheternas kapacitet ofta är så påverkad av nödsituationen att det inte går att garantera att adoptioner genomförs på ett rättssäkert sätt.302
I Colombia har den långvariga väpnade konflikten i landet med- fört att många barn blev föräldralösa och den har inneburit en ökad risk för att barn tas eller skiljs från föräldrarna. Barn adopterades ibland internationellt efter att deras föräldrar förts bort eller mör- dats i konflikten.303 Även om det inte är möjligt att fastställa ett direkt orsakssamband mellan den väpnade konflikten och interna- tionella adoptioner finns exempel på oegentligheter som hänger ihop med krigets effekter och situationen för befolkningen i lan- det.304 Ärendet med pojken som adopterades från Colombia till Sverige 1993 är ett tydligt exempel på vilka risker det finns med att adoptera barn från länder där det pågår en konflikt.
Merparten av adoptionerna från Chile till Sverige genomfördes under Augusto Pinochets militärdiktatur som pågick från 1973 till
298Le Conseil fédéral, Suisse (2020).
299Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55, thirty-forth session 27 february-24 March 2017.
300CRC/C/GC/6, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 (2005), Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har separerats från föräldrarna utanför ursprungslandet, s. 91.
301United Nations Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions., s. 10.
302N. Cantwell (2017), s. 45.
303Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02.
304Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (2022); Swedish Foundation for Human Rights and Plan Angel (2022), Report about irregular inter- country adoptions of Colombian children linked to the armed conflict.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
1990. Att adoptionerna hade politisk betydelse framgår tydligt av det arkivmaterial som vi har tagit del av.305 AC uppger i dag att de inte borde ha samarbetat med Pinochets militärregim i Chile.306 Motsva- rande borde då gälla för övriga länder, exempelvis Sydkorea. Mer- parten av adoptionerna från Sydkorea genomfördes under militär- diktaturen 1961–1988.
Adoption från länder med utbredd korruption
Korruption innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Korruption behöver inte handla om att någon får en ekonomisk vinning. Så kallad vänskaps- korruption sker utan krav på ersättning eller motprestation. En ut- bredd förekomst av korruption är en riskfaktor då offentliga tjänste- män är vana vid att kräva och ta emot betalning för både lagliga och olagliga godkännanden och tjänster.
Vi har vid möten med olika aktörer i Colombia fått beskrivningar att korruptionen i landet har varit utbredd. Trots en väl utvecklad adoptionslagstiftning, finns risk för oegentligheter även i den inter- nationella adoptionsverksamheten till följd av den utbredda korrup- tionen.307
Även i Sri Lanka har korruptionen i landet inneburit en ökad risk för oegentligheter, vilket bland annat tidigare utredningar från Nederländerna och Schweiz har pekat på. AC har också beskrivit att de var kritiska till situationen på Sri Lanka på grund av korrup- tionen i landet och att det var mycket pengar inblandat i adoptio- nerna.308 Även tidigare anställda vid FFIA har beskrivit att det fanns stora risker på grund av korruptionen i landet och att det fanns korruption inom adoptionsmyndigheten DPCCS.
Det har förekommit korruption inom SWS i Sydkorea. Av ett PM från svenska ambassaden i Seoul 1989 framgår att en tidigare ordförande för SWS misskött organisationen, förskingrat en hel del medel, anställt släktingar och vänner på olika poster och använt sig av hotelser mot anställda, bland annat de fackligt aktiva i organisa-
305Se även P. Lundberg, J. Sköld och A. Mahmoud (2022), s. 240 ff.
306Uttalande från AC:s ordförande Wilhelm Kaldo i programmet Agenda som sändes den 24 november 2024.
307Möte med Defensoria del Pueblo 2022-11-02.
308Anteckningar från samtal mellan BV och AC 1982-03-09, AC:s arkiv.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
tionen. Socialarbetare upplevde att han hade drivit verksamheten som en affärsman med mottot ”in med många barn” utan hänsyn till sociala aspekter för familjerna. Enligt svenska ambassaden hade ingen ordentlig revision skett på SWS trots att Ministry of Social Affairs hade rätt att företa revision. Ambassaden misstänkte att korruption även förelåg inom ministeriet.309
Adoption från en diktatur och ”stängt land” som Kina
De svenska aktörerna har varit medvetna om att det funnits risker med att samarbeta med Kina, som diktatur och stängt land och med sin ettbarnspolitik. Samarbetet har försvårats av att adoptionsorga- nisationerna inte fick ha direkt kontakt med barnhemmen i Kina. Det gick inte att kontrollera hur barnhemmen arbetade och vilket bakgrundsarbete som gjordes. Företrädare för FFIA beskriver att ”man kom inte in bakom kulisserna, de kinesiska aktörerna svarade ja eller nej på frågor, men man fick inte fram mycket mer informa- tion”.310 Även den svenska tillsynsmyndigheten och svenska ambas- saden i Beijing har haft svårt att få tillfredsställande svar från de kine- siska myndigheterna. Det gäller till exempel om det funnits koppling till Sverige i de fall av handel med barn som avslöjats, om donatio- nerna till barnhemmen är frivilliga eller inte och hur pengarna an- vänds. Tillsynsmyndigheten (särskilt MIA) har försökt agera och ställa frågor till CCAA om handel med barn, donationer, men accep- terat att de inte alltid fått tillfredsställande svar från de kinesiska myn- digheterna. Det är uppenbart att de kinesiska myndigheterna inte velat ha kritiska frågor och slutit sig när problem uppstått. Det har inte funnits någon möjlighet till faktisk insyn.
Adoption från länder som inte haft en reglering på plats för att kunna förhindra oegentligheter
Sverige har samarbetat med flera länder som valt att inte ansluta sig till internationella konventioner. Sverige har samarbetat med Syd- korea trots att landet inte har ratificerat 1993 års Haagkonventio- nen och reserverat sig mot artikel 21 a barnkonventionen som bland
309Sveriges ambassad i Seoul. PM Adoptioner från Korea till Sverige, 1990-01-30 R 34 Xko.
310Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21.
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
annat ställer krav på att internationella adoptioner ska beslutas av behöriga myndigheter och efter det att placering i hemlandet har prövats. Först 2017 återkallade Sydkorea reservationen. Sverige har samarbetat med Etiopien trots att landet inte undertecknat eller ratificerat 1993 års Haagkonvention, vilket FN:s barnrättskommit- té vid flera tillfällen rekommenderat Etiopien att göra. År 2010 fanns långt framskridna planer för Etiopien att ansluta sig till kon- ventionen, men det arbetet avstannade. Etiopien har inte tillämpat subsidiaritetsprincipen eller försökt att eftersträva inhemska lös- ningar före internationell adoption förrän omkring 2011. Etiopien ratificerade visserligen FN:s barnkonvention 1991, men det var först 2014, när AC avslutade adoptionsförmedlingen från Etiopien, som landet ratificerade det fakultativa protokollet om handel med barn, barnprostitution och barnpornografi.
Sverige har också samarbetat med länder som själva medgett att de inte haft lagar som kan förhindra handel med barn. Sri Lankas reger- ingsföreträdare har till exempel beskrivit att deras lagar inte var till- räckliga för att förhindra handel med barn samt att de inte hade möjlighet att kontrollera att adoptionerna går rätt till.
Det finns också en ökad risk för oegentligheter när antalet inter- nationella adoptioner plötsligt och snabbt ökar i ett land, eftersom den befintliga infrastrukturen inte klarar av att hantera verksam- heten. Detta har FN:s särskilda rapportör mot försäljning och sex- uell exploatering av barn framhållit.311 Sverige har tagit en sådan risk i länder som exempelvis Polen och Etiopien. De internationella adoptionerna från Etiopien ökade snabbt under 2000-talet och fem- dubblades från 2003 till 2009.312 Antalet utländska adoptionsorga- nisationer i landet ökade också från cirka 20 till 70 mellan 2003 och 2008.313 Antalet adoptioner till Sverige fortsatte dock att vara unge- fär detsamma som tidigare, vilket kan ha inneburit att just Sverige var mer förskonat från oegentligheter än många andra länder. Sam- tidigt innebar den snabba ökningen av antalet adoptioner generellt sett att de etiopiska myndigheterna fick svårare att kontrollera att verksamheten gick rätt till. Adoptionerna från Polen ökade kraftigt
311A/HRC/34/55. Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography., thirty-forth session 27 february-24 March 2017, p. 60.
312P. Selman (2012), The Global Decline of Intercountry Adoption: What Lies Ahead?, Social Policy and Society. Vol 11, nr 3, s. 384–385.
313Möte AC 2023-09-05; E. J. Graff i The Pacific Sun 2017-05-03 ”They steal babies, don’t they?”.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
när Polen började att öppnas mot väst i mitten på 1980-talet. På den tiden hade Polen inte någon särskild reglering för internatio- nella adoptioner och det fanns inte heller någon myndighet som övervakade verksamheten. Adoptanter kunde vända sig direkt till ett barnhem för att adoptera ett barn eller till enskilda personer som förmedlade kontakt med ett barn. Även om domstol fattade beslut om adoptionen blev avsaknaden av regler och tillsyn en gro- grund för olagliga adoptioner och oetiska ageranden.
6.9.4Sverige har accepterat vissa förfaranden
i ursprungsländerna som inte hade accepterats vid nationell adoption
Det finns flera exempel på förfaranden i ursprungsländer som svenska aktörer har accepterat för att få barn för adoption, trots att det under den undersökta tidsperioden inte har accepterats i Sverige. Det gäller exempelvis länder där barns rätt till sitt ursprung för- hindras eller försvåras på grund av att de endast förmedlar över- givna barn för adoption, tillåter att mödrar får vara anonyma eller registrerar barn som föräldralösa trots att de har kända föräldrar. Det gäller också länder som tillåter att någon annan än barnets vård- nadshavare (förälder eller särskilt förordnad vårdnadshavare) sam- tycker till adoption eller att samtycke avges före barnets födelse.
Vi har accepterat adoption från länder som omöjliggör eller försvårar barns rätt till sitt ursprung
Sverige har valt att adoptera från länder där det helt saknas infor- mation om barnens bakgrund och därmed accepterat att inga av dessa barn kommer att tillgodoses sin rätt till sitt ursprung. Detta är tydligast när det gäller Kina, där det endast är övergivna barn som förmedlats för adoption, men även i flera andra länder har svenska aktörer accepterat adoptioner utan någon bakgrundsinfor- mation. I vissa fall har vi gjort det för att det handlat om övergivna barn. I andra fall har vi accepterat att länder tillåtit mödrarna att vara anonyma, exempelvis i Indien, vilket hindrar adopterade per- soner från att senare söka sitt ursprung. I ytterligare andra fall har
SOU 2025:61 |
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
vi, synbart utan anledning, accepterat att bakgrundsbeskrivningar helt saknas.
Det framgår inte av arkivmaterialet att det förts någon diskus- sion om lämpligheten i att förmedla barn från Kina med beaktande av att de allra flesta barn saknar bakgrundsinformation. Vi kan inte heller se att de svenska aktörerna har diskuterat eller problemati- serat kring svårigheterna att säkerställa hur barnen blivit tillgängliga för adoption. Företrädare för AC säger att de inte ifrågasatte att Kina hade barn som övergavs anonymt och hade okänd bakgrund. De litade på de kinesiska myndigheterna. Det är först i efterhand som det framkommit problem med detta.314
Sverige har också accepterat Sydkoreas system med att registrera även barn med kända föräldrar som föräldralösa. Vår arkivgenom- gång visar att svenska myndigheter, domstolar och AC inte har ifrågasatt detta system. Vi kan inte se att frågan har varit uppe för diskussion i samband med auktorisation eller vid någon av tillsyns- myndighetens resor till Sydkorea. Tillsynsmyndigheten och AC har betraktat systemet med att upprätta ett eget familjeregister där barnet anges som föräldralöst (orphan) som ett rent administrativt förfarande och har inte problematiserat kring att det kan ha med- fört att barn med kända föräldrar har trott att de varit föräldralösa. Först 2014 finns dokumentation som visar att MIA undrar hur svenska myndigheter och adoptivföräldrar har tänkt då de fått doku- ment med motstridiga uppgifter, en social rapport med uppgifter om familjen och en familjeregistrering där det står att barnet är föräldralöst (orphan).315
Svenska aktörer har förmedlat adoptioner från länder som tillåter att samtycke avges före födseln, vilket inte accepterats i Sverige
Krav på att moderns samtycke ska inhämtas när hon återhämtat sig erkändes genom 1967 års Europarådskonvention om adoption av barn och infördes i svensk rätt 1968.316 Trots detta har svenska aktörer accepterat att adoptera från länder som tillåter att samtycke avges
314Intervju med AC 2023-05-15.
315E-post från MIA till forskaren Tobias Hübinette den 23 juli 2014, dnr MA2014-432.
316Artikel 5 p. 4; Prop. 1968:114 med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap. 5 § föräldra- balken, m. m, s. 17.
Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten |
SOU 2025:61 |
före barnets födelse eller i samband med förlossningen, det vill säga i strid med svenska, och internationellt erkända, krav på samtycke.
Tillsynsmyndigheten har inte ansett att det varit ett hinder för auktorisation att det varit tillåtet att inhämta samtycke till adoption i samband med förlossningen i Sydkorea fram till 2012. Svenska aktörer har samarbetat med Etiopien vars lag, även på 2000-talet, har tillåtit att barn lämnas för adoption innan barnet är fött. Svenska aktörer har också samarbetat med Sri Lanka trots att det åtmin- stone på 1980-talet förekom så kallade ”babyfarms”, där gravida kvinnor sålde sina barn till adoption redan före födseln.
I vår aktgranskning för Polen har vi sett exempel på att gravida kvinnor avsagt sig föräldraskapet under graviditeten. I ett fall har de blivande adoptivföräldrarna beskrivit att gravida kvinnor som önskar lämna sitt barn för adoption tar kontakt med den polska organisationen och skriftligen avsäger sig alla fortsatta rättigheter till barnet. När det gäller Chile framgår i ungefär var tionde akt att modern beslutat om adoption under graviditeten.
7Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag
7.1Inledning
Utifrån bedömningarna i kapitel 5 och 6 kan jag konstatera att reglering och organisering av Sveriges internationella adoptions- verksamhet inte har förhindrat förekomst av oegentligheter.
Vår granskning ger en bild av ett system för internationell adop- tion som till synes varit väl organiserat och som stått under statlig kontroll och haft statligt stöd. De som har kommit i kontakt med adoptionsverksamheten, inte minst barn och adoptivföräldrar, har haft en berättigad förväntan på att adoptioner inom ramen för detta system genomförts utan förekomst av oegentligheter. När så visar sig inte vara fallet är det förståeligt att det kan väcka starka känslor av svek och besvikelse.
Syftet med detta kapitel är att försöka besvara frågan varför oegentligheter har kunnat förekomma och vad som kunde ha gjorts annorlunda. I detta kapitel redovisas även den del av vårt uppdrag som gäller analys av vilka konsekvenser oegentligheter inom adop- tionsprocessen kan ha för ursprungliga föräldrar, adopterade per- soner och adoptivföräldrar.
Jag vill erinra om att mitt uppdrag har varit att klargöra före-
komsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur de ansvariga aktörerna agerat och för- hållit sig till eventuella oegentligheter. Uppdraget har inte varit att utvärdera verksamheten, det vill säga om verksamheten med inter- nationell adoption har varit till barns bästa – varken i det individuella fallet eller för barn som grupp.
447
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
7.2Den internationella adoptionsverksamheten växte fram utifrån en vilja att ge barn en bättre framtid
Utredarens slutsats: Den internationella adoptionsverksamheten har växt fram utifrån en stark vilja att undanröja hinder för att möjliggöra internationell adoption och ge så många barn som möjligt en bättre framtid. Även om de svenska aktörerna har försökt att hålla en hög etisk nivå och inte accepterat alla förfa- randen, har de verkat på en internationell arena där det har rått konkurrens om barn för adoption. Det kan ha påverkat accep- tansen för förfaranden som inte alltid varit i överensstämmelse med svensk rätt. Internationell adoption har uppfattats som något annat än nationell adoption vilket medfört att lägre krav ställts vid internationell adoption än vid nationell adoption. Barn som har adopterats från andra länder till Sverige har därmed behand- lats på ett annat sätt än barn födda i Sverige vid adoption.
Internationell adoption blir synlig som företeelse i Sverige från mit- ten av 1950-talet. Det är den svenska biståndsverksamheten i andra länder, inte minst i Sydkorea som tydliggör möjligheten för svenska familjer att genom adoption ge utländska barn en ny familj. Inter- nationell adoption växer därefter snabbt i omfattning, inte bara i Sverige utan också i många andra länder i Europa och i USA. Att adoptera barn från ett annat land blir ett accepterat sätt att bilda familj. Verksamheten är initialt oreglerad, i synnerhet i barnens ursprungsländer. Barnen kommer till en början uteslutande från länder hårt drabbade av krig och utbredd fattigdom. Den begyn- nande verksamheten bedrivs så långt det är möjligt i överensstäm- melse med de regler som finns, men än mer av en önskan att ge barn en bättre uppväxt än den de kunde få i sina ursprungsländer. Det är uppenbart att den tidiga verksamheten inte var i överensstäm- melse med dagens regler och syn på barn, men kanske inte heller i överensstämmelse med de regler som faktiskt fanns då. Verksam- heten präglades av pionjäranda och en stark vilja att undanröja hin- der för att möjliggöra adoption och ”rädda” så många barn som möjligt. Internationell adoption har uppfattats som något annat än nationell adoption vilket medfört att lägre krav ställts vid inter-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
nationell adoption än vid nationell adoption, till exempel vad gäller samtycke. Adoptionscentrum (AC) har under vårt arbete framfört att det är fel att utgå från svenska perspektiv och lagar i bedöm- ningen av vad som är att betrakta som ett oegentligt agerande. Ett sådant förhållningssätt innebär enligt AC att andra länders lagar ses som sämre ur ett barnrättsperspektiv och medför att i stort sett alla historiska adoptioner blir oetiska.1
Även om de svenska aktörerna har försökt att hålla en hög etisk nivå och inte accepterat alla förfaranden, har de verkat inom ramen för en internationell rörelse där många aktörer varit verksamma.
Det har rått konkurrens om barn för adoption vilket kan ha påver- kat acceptansen för förfaranden som inte alltid varit i överensstäm- melse med svensk rätt men som varit i linje med hur andra länder ser på adoption och hur andra organisationer arbetat. Barn som har adopterats från andra länder till Sverige har således behandlats på ett annat sätt än barn födda i Sverige vid adoption, till exempel vad gäller kravet på moderns samtycke.
7.3Oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverksamheten
Utredarens slutsats: Det har förekommit oegentligheter i de internationella adoptionerna till Sverige, i form av både olagliga adoptioner och oetiska ageranden. Exempelvis har det funnits bekräftade fall av handel med barn i den svenska internationella adoptionsverksamheten under varje årtionde från 1970- till 2000- talet. Barn har också i en del fall adopterats till Sverige utan fri- villigt och informerat samtycke från föräldrarna. Det har även förekommit falska uppgifter och felaktigheter i adoptionsdoku- ment. Svenska aktörer har också på olika sätt gjort avsteg från en rättssäker adoptionsprocess för att få adoptera fler barn och för att processen ska gå snabbare.
De svenska aktörerna har inte i tillräcklig utsträckning säker- ställt att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt och att adoptionen varit till barnens bästa. En särskild samtyckeshand- ling från barnets förälder eller annan vårdnadshavare har sällan
1AC. Adoptionscentrums synpunkter på Promemoria om oegentligheter inom internationella adoptioner till expertgruppsmöte den 11 december 2023.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
funnits med i det underlag som sänts till Sverige i ärenden som gäller internationell adoption. Social utredning och förklaringar till varför barnet förmedlas för internationell adoption har inte alltid funnits med, särskilt inte i de tidiga privata och enskilda adoptio- nerna. Centrala uppgifter för att tillgodose rätten till kännedom om sitt ursprung har dessutom ofta saknats i adoptionshand- lingarna, och svenska aktörer har inte ansträngt sig tillräckligt för att denna rättighet ska kunna tillgodoses.
Av kapitel 6 framgår att oegentligheter har förekommit i internatio- nella adoptioner till Sverige från alla de sju länder som vi genomfört en fördjupad granskning av: Chile, Colombia, Etiopien, Kina, Polen, Sri Lanka och Sydkorea. Vår mer översiktliga granskning av adop- tionsverksamheten i övriga länder visar att oegentligheter även före- kommit i exempelvis Indien, Thailand, Taiwan och Vietnam. Med oegentligheter avser vi både olagliga adoptioner och oetiska ageran- den. Det finns exempel på att barn har dödförklarats för sina för- äldrar och adopterats till Sverige, att andra än föräldrarna har lämnat barnet för adoption samt att mödrar inte fått tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke eller pressats att lämna samtycke till adoption. Det har också förekommit falska uppgifter och felaktigheter i adoptionsdokument, såsom oriktiga födelse- datum eller att barn beskrivs som föräldralösa fast de har kända föräldrar.
De oegentligheter i den svenska internationella adoptionsverk- samheten som framkommit i utredningen kan inte avfärdas som enskildheter eller tillfälligheter, utan de har skett återkommande vid olika tillfällen under flera decenniers tid. Även i de fall de svenska aktörerna lyckats hantera en uppdagad oegentlighet i adoptionerna från ett visst land vid en viss tidpunkt, så har nya oegentligheter uppdagats i andra former eller i andra länder. Detta visar att den internationella adoptionsverksamheten är en högriskverksamhet, som kräver noggrann kontroll för att motverka oegentligheter. Om- fattningen av oegentligheter visar att svenska aktörer inte lyckats tillräckligt bra med detta.
Olika typer av oegentligheter har förekommit under olika tids- perioder, i olika länder och i olika slags adoptioner (privata, enskilda eller via organisation). I vissa länder och tidsperioder har oegentlig- heterna varit mer omfattande och systematiska. De tydligaste och
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
kanske allvarligaste oegentligheterna som vi upptäckt har inträffat i privata och enskilda adoptioner under framför allt 1970- och 1980-talen. Det handlar om handel med barn, förfalskade dokument, adoption utan frivilligt och informerat samtycke, bortförande av barn samt kringgående av adoptionsprocessen. Oegentligheter har dock även förekommit i adoptioner som förmedlats via svenska auktoriserade adoptionsorganisationer, särskilt i de tidiga adoptio- nerna från 1970- och 1980-talen. I vissa fall har det även där före- kommit bortförda barn, adoptioner utan samtycke från barnets för- äldrar eller annan vårdnadshavare, handel med barn eller att aktörer gjort ekonomisk vinst på adoptionsverksamheten. Det förekommer även förfalskade dokument eller falska uppgifter i adoptionshand- lingar, utverkande av samtycke under falska förespeglingar eller utan tillräcklig information om vad adoption innebär samt olika avsteg från en rättssäker adoptionsprocess. I Chile har barnen ibland fått svenska namn i ett födelsebevis, innan domstolen fattat beslut om vårdnadsöverflyttning och långt innan beslutet om adop- tion fattats.
Vissa oegentligheter och problem i adoptionsverksamheten har förekommit systematiskt under hela den granskade perioden, från 1960-talet och fram till i dag. Det handlar framför allt om bristfällig dokumentation, vilket medför problem i två viktiga avseenden. För det första omöjliggör eller försvårar den bristfälliga dokumentatio- nen adopterade personers möjligheter att få kännedom om sitt ur- sprung. I Kina saknas genomgående bakgrundsuppgifter om barnen eftersom samtliga beskrivits som övergivna, och i Sydkorea har majoriteten av barnen registrerats som föräldralösa trots att för- äldrarna har varit kända. Även i övriga länder saknas ofta uppgift om föräldrars namn eller barnets ursprungliga namn, vilket medfört att många adopterade från exempelvis Chile förlorat sina rättigheter som urfolk. För det andra medför den bristfälliga dokumentatio- nen oklarheter vad gäller bedömningen av om adoptionen varit till barnets bästa. Ett särskilt samtyckesdokument från barnets förälder eller annan vårdnadshavare har ofta saknats som underlag i de svenska adoptionsakterna avseende internationell adoption. Det har sällan framgått i de individuella ärendena vilka ansträngningar ursprungs- länderna har gjort för att söka nationella lösningar innan barnen be- döms vara tillgängliga för adoption till Sverige. I flera länder har adoptionsprocessen därtill ofta varit så snabb att det finns en stor
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
risk att subsidiaritetsprincipen inte efterlevts. I de tidiga privata och enskilda adoptionerna har social utredning och förklaringar till var- för barnet förmedlas för internationell adoption dessutom relativt ofta saknats.
Dokumentationen har i flera hänseenden förbättrats över tid, till exempel när det gäller dokumentation om barnets bakgrund genom en social och medicinsk rapport. Men fortfarande är dokumenta- tionen i de svenska adoptionsakterna alltför bristfällig för att de svenska aktörerna ska ha kunnat säkerställa att adoptionen är till barnets bästa och för att adopterade personer ska tillförsäkras rätten till kännedom om sitt ursprung. Det skulle bland annat behöva fin- nas tydligare bevis i adoptionshandlingarna för att erforderliga sam- tycken har inhämtats samt tydligare redogörelser för vilka ansträng- ningar som gjorts för att efterleva subsidiaritetsprincipen.
7.4De svenska aktörernas medvetenhet om och åtgärder vid oegentligheter
Utredarens slutsats: En del av de oegentligheter som förekommit i den svenska internationella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna in- träffade, medan andra oegentligheter har uppdagats först långt senare.
Regeringen kände till exempel tidigt till oegentligheter i pri- vata adoptioner, men agerade inte tillräckligt kraftfullt för att förhindra dem. Tillsynsmyndigheten har löpande fått uppgifter om oegentligheter och vidtagit vissa åtgärder, men åtgärderna har ofta varit otillräckliga och det har inte funnits rutiner eller processer för hur uppgifter om oegentligheter ska hanteras och förebyggas.
Både tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisationerna har ibland avstått från att ta reda på mer information eller att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegent- ligheter. Det finns dock flera exempel på när svenska adoptions- organisationer dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten och Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegentligheter förknip-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
pade med de privata adoptionerna, även om åtgärderna inte varit tillräckliga.
Sammantaget har den svenska adoptionsverksamheten präglats av stor tillit mellan aktörerna, vilket begränsat förutsättningarna för att stävja oegentligheter i den internationella adoptionsverk- samheten.
En del av de oegentligheter som förekommit i den svenska internatio- nella adoptionsverksamheten har svenska aktörer känt till redan vid den tidpunkt då oegentligheterna inträffade. Ett exempel är att både NIA och regeringen tidigt var medvetna om oegentligheter i de pri- vata adoptionerna på 1970- och 1980-talet, där det förekom handel med barn, falska dokument och samtycke under press. NIA redo- gjorde för problemen och bad regeringen att agera, men de åtgärder som regeringen vidtog var inte tillräckligt kraftfulla för att förhin- dra fortsatta oegentligheter. Regeringen hade kunnat införa liknande regelverk för de privata adoptionerna som övriga nordiska länder men valde att inte göra det.
I många fall är det oklart hur mycket information som reger- ingen haft om oegentligheter vid olika tidpunkter. Av arkivmaterialet är det tydligt att Utrikesdepartementet fått sådan information från de svenska ambassaderna i ursprungsländerna, men i vilken mån den informationen förts vidare till Socialdepartementet och reger- ingen framgår däremot inte. Bortsett från oegentligheterna i de privata adoptionerna är det därför svårt att avgöra om regeringen, utifrån vad de kände till, vidtog tillräckliga åtgärder. Den informa- tion som fanns i Regeringskansliet borde ha förmedlats vidare till regeringen. Regeringen och Socialdepartementet har också på en övergripande nivå fått viss information om oegentligheter genom tillsynsmyndighetens verksamhetsberättelser, årsredovisningar och särskild rapportering. Vi har inte heller kunnat se att regeringen vidtog några åtgärder med anledning av den återrapportering om adoptionsverksamheten som NIA gav i samband med årsredovis- ningen under andra halvan av 1990-talet.
Den svenska tillsynsmyndigheten har inte alltid agerat tillräckligt kraftfullt när den fått information om oegentligheter, och det har inte funnits rutiner eller processer för hur uppgifter om oegentlig- heter ska hanteras. Tillsynsmyndigheten och adoptionsorganisa- tionerna har ibland avstått från att ta reda på mer information eller
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
att kritiskt granska en verksamhet då det framkommit uppgifter om oegentligheter. När det framkommit uppgifter om oegentlig- heter i ett land, har de svenska aktörerna inte i tillräcklig omfatt- ning kontrollerat huruvida oegentligheterna också berör Sverige. Det gäller exempelvis i samband med polisutredningar mot svenska aktörer eller andra samarbetspersoner i ursprungslandet, exempel- vis i Chile. Det gäller också den systematiska handel med barn som uppdagades i till exempel Kina på 2000-talet, de uppgifter om ut- bredda oegentligheter i Etiopien på 2010-talet samt de oegentlig- heter som framkom i den svenska organisationen Barnens vänners (BV) adoptioner från Sri Lanka på 1980-talet. I de fall från Sydkorea på 1970-talet och Colombia på 1990-talet då föräldrar begärt att få tillbaka sina barn som felaktigt adopterats till Sverige, har svenska aktörer inte vidtagit några åtgärder för att liknande situationer inte ska kunna uppstå igen.
Sammantaget har den svenska adoptionsverksamheten präglats av stor tillit mellan aktörerna. Regeringen har litat på den svenska tillsynsmyndigheten, som har litat på de svenska adoptionsorgani- sationerna, som i sin tur litat på aktörer i ursprungsländerna. Detta har begränsat förutsättningarna för att stävja oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det finns dock exempel på när svenska adoptionsorganisationer och den svenska tillsynsmyn- digheten har vidtagit relevanta åtgärder när problem och oegentlig- heter uppdagats. Bland annat har svenska adoptionsorganisationer vid flera tillfällen dragit sig ur eller avböjt osäkra samarbeten, och NIA har lagt ner mycket arbete på att hantera problem och oegent- ligheter förknippade med de privata adoptionerna, även om åtgär- derna inte varit tillräckliga.
De auktoriserade adoptionsorganisationerna har hela tiden känt till att det funnits bristande dokumentation i de svenska adoptions- akterna, men inte agerat för att det ska finnas tillräcklig information för att säkerställa att adoptionen varit till barnets bästa samt för att adopterade personer ska kunna söka sitt ursprung. Flera adoptions- organisationer hävdar att de inte har haft något dokumentations- ansvar förrän efter lagändringar 2005, men faktum är att de har haft ett sådant ansvar även långt innan dess. Rätten för den som adop- terats att få kännedom om sitt ursprung har erkänts i svensk rätt sedan 1917, och i NIA:s handbok till adoptionsorganisationerna från 1983 anges att adoptionsorganisationerna bör samla så mycket in-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
formation som möjligt om barnens ursprung och tidigare förhål- landen. Vad vi kunnat se är det inte förrän 2017 som tillsynsmyn- digheten inom ramen för sin tillsyn systematiskt granskat vilken information som finns i adoptionsakterna, och då konstaterat att viktiga dokument ofta saknas. Varken adoptionsorganisationerna, domstolarna eller socialtjänsten har ansträngt sig tillräckligt för att säkerställa att korrekta samtycken har inhämtats, och den svenska tillsynsmyndigheten har inte ställt krav på eller kontrollerat detta. En del oegentligheter har uppdagats först långt efter att de in- träffade, när adopterade personer återförenats med sina ursprungs-
familjer. Det gäller till exempel i Chile och Etiopien. I Etiopien handlar det om att ursprungsföräldrar inte alltid har fått rätt eller tillräcklig information för att kunna ge ett informerat samtycke. I Chile handlar det bland annat om bortförda barn, även benämnt som stulna eller kidnappade barn.
Eventuellt hade fler oegentligheter kunnat undvikas om de svenska aktörerna varit mer uppmärksamma på de risker för oegentligheter som förelegat och som accepterats för att kunna genomföra adoptio- ner. Det handlar bland annat om höga adoptionsavgifter i Sydkorea, höga donationsavgifter till barnhem i Kina och till privata barnhem och mödrahem i Colombia, vilket kan ha skapat ekonomiska driv- krafter och ökade risker. Det handlar också om att organiseringen av adoptionsverksamheten i vissa länder har medfört en ökad risk för oegentligheter. AC:s organisation i framför allt Chile innebar risk för oegentligheter, och mödrahemmens koppling till adoptions- verksamheten i exempelvis Colombia och Sydkorea har utgjort en risk. Det finns också en mer generell risk i och med att adoptionerna förmedlats från länder med olika svagheter i samhällssystemen som kan medföra en ökad risk för oegentligheter. Det handlar bland annat om att svenska aktörer samarbetat med länder som krävt höga adoptions- och donationsavgifter vid adoption. Sverige har även adopterat barn från diktaturer, länder med stor fattigdom och utbredd korruption samt länder där adoptionsinstitutet varit okänt. Sådana faktorer ökar risken för oegentligheter, och kräver särskild försiktighet.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
7.5Svagheter i systemet har bidragit till att oegentligheter inte kunnat förhindras
7.5.1Det har funnits en hög risktolerans och verksamheten har präglats av tillit
Utredarens slutsats: Internationell adoptionsverksamhet är förenad med uppenbara riskfaktorer när det gäller att tillgodose barns rätt. Detta har inte i tillräckligt hög grad problematiserats av de svenska aktörerna och det har funnits en hög risktolerans i den svenska internationella adoptionsverksamheten. Tilltron till mot- partens goda vilja har medfört att signaler om oegentligheter inte har tagits på tillräckligt stort allvar och det har funnits en över- driven tilltro till den egna förmågan att bedriva etiskt oantastlig verksamhet i ett sammanhang där korruption och andra riskfak- torer varit utbredda.
Internationell adoptionsverksamhet är förenad med uppenbara risk- faktorer när det gäller att tillgodose barns rätt eftersom stora delar av det som leder fram till en adoption sker i ett annat land. Verksam- heten med internationell adoption har vuxit fram underifrån, till en början av enskilda eldsjälar, vars drivkraft har varit att internatio- nell adoption är ett sätt att rädda barns liv genom att ge dem en familj i Sverige. Denna syn på internationell adoptionsverksamhet fick tidigt ett starkt genomslag i Sverige men också i övriga Europa. Med en sådan grundläggande syn på internationell adoption har de svenska aktörerna varit beredda att ta risker genom att acceptera att inte alla formella krav uppfylls, och en tolerans av ageranden och om- ständigheter som inte skulle ha godtagits vid en nationell adoption.
Adoptionssystemet utgår från en ekonomisk obalans mellan ursprungs- och mottagarländerna. Rika länder i väst efterfrågar barn från de fattiga länderna i det globala syd. Denna ojämlikhet mellan parterna har inte diskuterats i tillräckligt hög grad. Inte heller den uppenbara målkonflikt som ligger i att adoptionsverksamheten främst har drivits av vuxnas barnlängtan har problematiserats under framväxten av verksamheten och senare tids reglering. Adoptions- avgifter och donationer har ofrånkomligen skapat drivkrafter i ur- sprungsländerna att förmedla fler barn för adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv, vilket i sin tur undergrävt utveck-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
lingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ursprungs- länderna. De stora summor pengar som accepterats inom den inter- nationella adoptionsverksamheten har även skapat incitament för aktörer i barnens ursprungsländer att på olagligt eller oetiskt sätt ordna fram barn för internationell adoption. De svenska aktörerna har haft en stark tilltro till att deras motparter i andra länder följer de riktlinjer som satts upp och till att de uppgifter som lämnas om barnet är korrekta. 1993 års Haagkonvention har paradoxalt nog ytterligare förstärkt detta genom att konventionen bygger på pro- gressiv implementering, det vill säga ett land behöver inte uppfylla alla kriterier för att kunna ratificera konventionen. Att länder har kunnat ansluta sig till konventionen med en ambition att uppfylla kraven, inte med en försäkran om att så sker, har inte i tillräckligt hög grad uppmärksammats. Även aktörernas förståelse av inter- nationell adoption som något som sker utifrån goda avsikter har påverkat förmågan, eller viljan, att tillräckligt kritiskt granska verk- samheten. Tilltron till motpartens goda intentioner har medfört att signaler om exempelvis ekonomiska incitament inte har tagits på allvar, än mindre påståenden om rena olagligheter såsom handel med barn och barnarov. Det har också funnits en överdriven tilltro till den egna förmågan att bedriva etiskt oantastlig verksamhet i ett sammanhang där korruptionen varit utbredd.
Det kan konstateras att det har funnits en hög risktolerans i den internationella adoptionsverksamheten. Än i dag påpekas i olika sammanhang att det inte är möjligt med internationell adoption utan att vissa risker för oegentligheter måste tas. Det har från flera håll framförts att om rekommendationerna i HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter ska följas fullt ut kan internationell adoptionsverksamhet inte bedrivas.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
7.5.2Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka oegentligheter i privata adoptioner
Utredarens slutsats: Flera av de oegentligheter som framkommit genom denna utredning är kopplade till privata och enskilda adop- tioner, det vill säga adoptioner där enskilda personer adopterat ett barn från ett land utan inblandning av NIA eller en auktoriserad adoptionsorganisation. Problemen var särskilt omfattande under 1970- och 1980-talen men har förekommit även senare. Reger- ingen har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder för att skärpa kontrollen av de privata och enskilda adoptionerna och åtgärderna har kommit alltför sent. Detta kan ha bidragit till att oegentlig- heter kunnat fortgå.
Internationella adoptioner var till en början en verksamhet som bedrevs utan medverkan av någon myndighet. Enskilda personer kunde få kontakt med barn för adoption genom egna kontakter vid vistelser i barnets ursprungsland eller genom bekanta som hade vistats där. Omfattningen av sådana privata adoptioner ökade under 1960-talet. Även under 1970-talet när NIA inrättats för att få kon- troll på adoptionerna fortsatte de privata adoptionerna att öka i antal. Det fanns flera orsaker till detta, bland annat långa väntetider för att adoptera genom NIA, att vissa ansåg att det var för dyrt att adoptera genom AC men också att adoption genom NIA och AC innebar en omfattande kontroll och prövning med risken för avslag på en förmedlingsansökan. Privat adoption sågs som ett snabbare och enklare sätt att adoptera ett utländskt barn. Under delar av
1970-talet var antalet privata adoptioner lika högt som de adop- tioner som förmedlades genom NIA. Det stod dock tidigt klart att privata adoptioner kunde innebära stora risker för oegentligheter.
De exempel på handel med barn som vi sett i bland annat Colombia, Etiopien, Sri Lanka och Thailand visar på oegentligheter som var förknippade med just privata adoptioner under framför allt 1970- och 1980-talen men delvis även under 1990-talet. Handel med barn bedrevs antingen av enskilda personer som i exempelvis Thailand, eller i mer organiserad form som i Colombia. Enskilda sökande från Sverige betalade stora belopp för att få ett barn, bar- nen hade antingen blivit bortförda eller på olika sätt lurats av föräl-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
drarna, adoptionsdokumenten var förfalskade eller också fanns mycket lite eller ingen information om barnen.
NIA och regeringen var redan i mitten av 1970-talet väl med- vetna om problemen och riskerna med de privata adoptionerna. Samtidigt sågs inte alla privata adoptioner som riskfyllda, utan det var de adoptioner där sökande betalade stora belopp för att få ett barn och där barnet inte självklart var tillgängligt för adoption som man ville få kontroll över. Andra möjligheter till privat adoption skulle få finnas kvar.
I ett försök att stärka kontrollen över de privata adoptionerna genomfördes en grundläggande omstrukturering av verksamheten 1979 där ideella organisationer auktoriserades av NIA och fick an- svar för förmedlingen av barn för adoption. NIA fick en tillsyns- roll. Syftet med den nya organisationen var att minska behovet av privata adoptioner genom att via en utökad förmedlingsverksamhet kanalisera de sökande till en auktoriserad organisation. Det var dock fortsatt möjligt att adoptera utan bistånd av en organisation och de privata adoptionerna var fortsatt ett problem.
År 1980 konstaterade NIA att de privata adoptionerna hade ökat jämfört med föregående år och stod för 40 procent av alla interna- tionella adoptioner till Sverige. I början av 1980-talet avslöjades flera fall av handel med barn i Colombia och Sri Lanka men även i Brasilien, Peru och Taiwan som rörde privata adoptioner till bland annat Sverige. Trots detta fanns det inte någon politisk vilja att helt förbjuda de privata adoptionerna. Flera skäl fördes fram. Ett tungt vägande skäl var att ett förbud mot privata adoptioner antogs kunna omöjliggöra adoptioner av barn från länder som de auktoriserade organisationerna inte verkade i. Det ansågs kunna få till följd att för barn önskvärda adoptioner inte skulle kunna komma till stånd. Det fanns också en förhoppning om att information till dem som ville adoptera att vända sig till en auktoriserad organisation skulle vara en tillräcklig åtgärd för att minska de privata adoptionerna.
Först 1985 vidtogs åtgärder för att skärpa kontrollen av de privata adoptionerna. Då kom ny reglering som innebar att socialnämnden fick i uppdrag att pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt som den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. Yttrande om tillförlitligheten i förmedlings- sättet skulle inhämtas från NIA. Även om detta bidrog till att minska antalet privata adoptioner, så kom man inte helt till rätta
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
med problemen. Anledningen var att sökande använde medgivan- den för adoption genom adoptionsorganisation för privat adoption. Detta var vanligt i privata adoptioner från Sri Lanka. Vi har också sett att personer som varit kopplade till handel med barn och andra oegentligheter i ursprungsländerna, ändå har godkänts som sam- arbetspartners av NIA. Även om de privata adoptionerna successivt minskade från andra halvan av 1980-talet så har oegentligheter i privata adoptioner fortsatt, exempelvis i adoptionerna från Polen
i början av 1990-talet.
1997 års lag innebar en begränsning av enskild adoption till adop- tion av släktingbarn eller vid särskilda skäl som att den sökande hade en särskild anknytning till ett visst land. Men något definitivt stopp för enskilda adoptioner innebar lagen inte. Det visade sig också ganska snart att det var möjligt att vända sig direkt till dom- stol i Sverige med en begäran om att få adoptera ett barn. Frånvaron av tillstånd från tillsynsmyndigheten innebar inte något hinder för att få adoptionsansökan prövad, inte heller att det saknades med- givande från socialnämnd att ta emot ett barn från utlandet för adoption. Oegentligheter i enskilda adoptioner förekom också fortsatt, exempelvis avslöjades handel med barn i Vietnam i början av 2000-talet som rörde adoptioner till Sverige.
De begränsade lagstiftningsåtgärderna för att förhindra och be- gränsa privata och enskilda adoptioner trots en medvetenhet om de risker och oegentligheter som förekommit, kan inte förstås på annat sätt än att regeringen inte velat begränsa möjligheterna till adoption. Så sent som 2018 valde regeringen att inte skärpa förutsättningarna för beviljande av enskild adoption vilket föreslagits i en utredning 2009. Argumentet för detta var att regeringen inte ville begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslutningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Sammantaget kan detta ha bidragit till att oegentligheter kunnat fortgå.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
7.5.3Regleringen och organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten har anpassats efter den verksamhet som redan bedrevs
Utredarens slutsats: Regleringen och organiseringen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet har inte varit utformad för att granska verksamheten och förhindra att oegentligheter före- kommer. Regleringen har redan från början varit inriktad på att underlätta adoption. Några egentliga möjligheter för en effektiv tillsyn av adoptionsverksamheten har aldrig funnits; tillsynen har vilat på tillit till organisationerna och i förlängningen till de utländska aktörer som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med. Sveriges ratificering av 1993 års Haagkon- vention har i praktiken inte stärkt rättssäkerheten i den svenska internationella adoptionsprocessen.
Införandet av lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, innebar att det blev enklare att adoptera interna- tionellt. Det blev möjligt att genomföra en adoption vid en svensk domstol av ett barn från utlandet och det gavs också utökade möjlig- heter att erkänna utländska adoptionsbeslut i Sverige. Lagen tillkom när verksamheten med internationell adoption redan hade fått en förhållandevis stor omfattning. Lagen anpassades i betydande ut- sträckning efter den verklighet som då förelåg, inte utifrån hur en internationell adoptionsverksamhet borde organiseras för att för- hindra oegentligheter. Syftet med lagen var helt enkelt att göra det enklare för boende i Sverige att adoptera internationellt.
1979 års lag om internationell adoptionshjälp, som innebar att adoptionsorganisationer kunde auktoriseras för att få förmedla barn för adoption, tillkom vid en tidpunkt då den internationella adoptionsverksamheten hade vuxit ytterligare i omfattning. Staten, först genom Socialstyrelsen fram till 1973 och därefter genom NIA, hade haft ansvaret för förmedlingen av utländska barn för adop- tion. Mot slutet av 1970-talet hade dock efterfrågan på barn för adoption vuxit i omfattning och NIA hade svårigheter att klara av uppgiften att förmedla barn till de sökande. Väntetiderna för att få ett barn för adoption hade ökat och det fanns en risk för att adop- tionssökande skulle vända sig till privata alternativ för att på det
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
sättet få ett barn. Genom att lägga över förmedlingsansvaret på ideella organisationer kunde NIA avlastas och ges en tillsynsroll.
I samband med att 1993 års Haagkonvention inkorporerades i svensk rätt ersattes 1979 års lag med lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling. Lagen innebar inte någon förändring i NIA:s uppdrag annat än att myndigheten blev centralmyndighet enligt konventionen. 1993 års Haag-konvention innebär att an- svaret i adoptionsprocessen tydligt fördelas mellan barnets ursprungs- land och det mottagande landet. Behöriga myndigheter i ursprungs- landet ansvarar för att säkra att barnet är tillgängligt för adoption och myndigheterna i den mottagande staten ansvarar för att adop- tivföräldrarna är lämpliga. I stor utsträckning motsvarade detta en ordning som redan tillämpats i praktiken. På grundval av tanken om ömsesidigt förtroende ska adoptioner i ursprungslandet er- kännas automatiskt i det mottagande landet. Systemet ersatte den traditionella tvåstegsprocessen, där adoptionsförfarandet i ursprungs- landet i princip upprepades i det mottagande landet vilket uppfattades som besvärligt. Den utgjorde dock ett viktigt skydd i adoptionssyste- met, eftersom även svensk domstol då skulle bedöma om adoptionen var till barnets bästa.
Det är först 2005 som tillsynsmyndighetens uppgift att under- lätta adoptioner tas bort. Tillsynsuppdraget gjordes tydligare och auktorisationen av adoptionsorganisationer delades upp i två delar, dels en auktorisation att verka i Sverige, ett förfarande som motsva- rade de tidigare auktorisationskraven. Men till detta kom ett krav på auktorisation i förhållande till det land från vilket barn skulle förmedlas. Den prövningen omfattade också samarbetspartners i ursprungslandet.
Sammantaget har regleringen av Sveriges internationella adop- tionsverksamhet inte varit utformad för att granska verksamheten och förhindra oegentligheter. Regleringen har redan från början varit inriktad på att underlätta adoption. Några egentliga möjlig- heter för en effektiv tillsyn av adoptionsverksamheten har aldrig funnits. Tillsynen har vilat på tillit till organisationerna och i för- längningen till de aktörer som de svenska adoptionsorganisationerna har samarbetat med. Genom 1993 års Haagkonvention blev det också tydligt att kontrollen av förhållandena i barnets ursprungsland åvilar ursprungslandet. Tillspetsat uttryckt kan sägas att de svenska
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
myndigheterna genom tillträdet till 1993 års Haagkonvention kunde avhända sig en kontrolluppgift som de aldrig hade tagit.
7.5.4Organiseringen har speglat ett okritiskt förhållningssätt och gett incitament att förmedla så många adoptioner som möjligt
Utredarens slutsats: Valet av organisationsform där ideella organisationer ansvarar för förmedlingsverksamheten har svag- heter. Systemet medför en alltför okritisk syn på den interna- tionella adoptionsverksamheten och ger incitament att förmedla så många adoptioner som möjligt. Detta har också påverkat till- synsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
Fram till 1979 ansvarade staten genom NIA för förmedlingsverksam- heten. Detta ansvar övergick från 1979 till ideella adoptionsorganisa- tioner medan staten genom NIA fick ansvar för auktorisation och tillsyn av organisationerna. NIA skulle enligt lagen ge auktorisation till sammanslutningar vars huvudsakliga syfte var att lämna interna- tionell adoptionshjälp. Kravet var att sammanslutningen kunde lämna adoptionshjälp på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnens bästa som främsta riktmärke. Syftet var att fler adoptioner från fler länder skulle gå genom ideella organisationer och behovet av att adoptera privat skulle på så sätt minska. Staten skulle också genom denna lösning avskiljas ansvaret att förmedla barn för adoption och i stället få ett tillsynsansvar över organisationerna och adoptionsverksamheten.
Denna organisationsform har sina fördelar men också inbyggda svagheter. En svaghet är att ansvaret för adoptionsförmedling över- låts till organisationer vars huvudsakliga syfte är att förmedla barn till sökande. Det finns inte något kritiskt förhållningssätt i dessa organisationer till internationell adoption eller de risker som finns förknippade med internationella adoptioner. Organisationernas målsättning och fokus har legat på adoption som ett sätt att hjälpa barn att få en familj men också att hjälpa sökande att genom utländsk adoption kunna bilda familj.
En annan svaghet är systemet för ersättning till adoptionsorgani- sationerna. Verksamheten har redan från början varit beroende av
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
de avgifter som betalats av de sökande. Även om verksamheten inte ska vara vinstgivande så har det funnits ett incitament att förmedla så många barn som möjligt. Även statsbidraget som de auktori- serade adoptionsorganisationerna har kunnat erhålla har varit kopplat till antalet förmedlade barn. Med det stora och växande intresse för utländska adoptioner i slutet av 1970-talet var trycket på förmedlingsverksamheten stort och därmed också på adoptions- organisationerna och på NIA. NIA uttryckte redan från början en oro över det stora antalet auktoriserade adoptionsorganisationer. Organisationerna sökte också auktorisation för ett stort antal länder vilket redan från början ställde krav på tillsynsmyndigheten och påverkade tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
Ytterligare en faktor som inneburit en svaghet och risk för okritisk syn på adoptionsverksamheten är att AC genom samarbetsavtalet med NIA hade etablerade samarbeten med ett 20-tal länder redan innan auktorisationsförfarandet infördes 1979. AC hade utvecklat såväl samarbeten med olika aktörer som hur adoptionsprocessen i respektive land skulle se ut. Den svenska regeringen var inte invol- verad i detta och NIA hade före 1979 inte någon formell roll eller ansvar att ifrågasätta eller stoppa samarbeten som AC inledde. Av förarbetena till den nya organiseringsmodellen 1979 framgår att AC motsatte sig att NIA skulle godkänna varje enskild samarbets- partner i respektive land i samband med auktorisation, och denna linje gick även regeringen på. Vid den första auktorisationsomgången 1979/80 ansökte AC om auktorisation för ett drygt 10-tal av de länder som de hade etablerad verksamhet i. Det gällde exempelvis Chile, Colombia och Etiopien där samarbete hade etablerats i bör- jan av 1970-talet. Eftersom verksamheten redan bedrivits i flera år av AC, som jämfört med övriga adoptionsorganisationer vid denna tidpunkt sågs som en etablerad adoptionsorganisation med hög kompetens och erfarenhet att bedriva och organisera adoptionsför- medling, var det naturligt för NIA att acceptera de verksamhetsfor- mer som AC byggt upp i länderna. De problem och oegentligheter i adoptionsverksamheten som i efterhand konstaterats i dessa län- der gick på så sätt ”under radarn”. Principerna som etablerades av AC, och som i vissa fall ifrågasatts i efterhand, ifrågasattes inte då. Tvärtom sågs de som ett etablerat arbetssätt som blev modell för förmedlingsverksamheten även i andra länder.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
Adoptionsorganisationerna och särskilt AC hade på så vis redan från början ett påtagligt kunskapsövertag över tillsynsmyndigheten om hur verksamheten skulle bedrivas. Organisationerna hade om- fattande erfarenhet av förmedlingsverksamheten och djupare känne- dom om förhållandena i barnens ursprungsländer. Även om tillsyns- myndighetens verktyg och kompetens för auktorisation och tillsyn har stärkts över tid så har det varit svårt för myndigheten att ifråga- sätta redan etablerad verksamhet som pågått i många år. Det har också varit en stor utmaning för en liten tillsynsmyndighet att be- driva auktorisations- och tillsynsverksamhet över en förmedlings- verksamhet som bedrivits av adoptionsorganisationer vars målsätt- ning varit att förmedla så många barn som möjligt. Inte minst genom att tillsynsmyndigheten dessutom har haft uppdraget att underlätta adoptioner. Sammantaget har detta påverkat tillsynsmyndighetens förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.
7.5.5NIA:s uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn har försvagat kontrollen av adoptionsverksamheten
Utredarens slutsats: NIA:s uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisa- tionerna har bidragit till att försvaga NIA:s kontroll och tillsyn över adoptionsverksamheten och inte gett förutsättningar att förebygga oegentligheter.
Att staten skulle underlätta adoptioner från utlandet var ett krav som lyftes av flera olika aktörer redan i början av 1960-talet. Utgångs- punkten var att internationell adoption var något gott som skulle uppmuntras och underlättas. Det är också ett synsätt som präglade den första regleringen. När NIA inrättades 1973 var huvuduppdra- get att underlätta adoptioner. Tillsynsuppdraget tillkom 1979 och NIA fick då ett tudelat uppdrag att både underlätta adoption och bedriva tillsyn över de adoptionsorganisationer som förmedlade adoptioner. Uppdraget att underlätta adoption ändrades inte i sam- band med att Sverige ratificerade 1993 års Haagkonvention 1997 och NIA blev centralmyndighet. NIA har behövt balansera de båda uppdragen vilket har bidragit till att försvaga NIA:s tillsynsroll.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
I uppdraget att underlätta adoptioner ingick att NIA skulle följa den internationella utvecklingen inom området, samla information i frågor som rörde adoption av utländska barn, förhandla och ingå avtal med myndigheter och organisationer i andra länder samt be- driva informationsverksamhet. I tillsynsuppdraget ingick att aukto- risera adoptionsorganisationer som skulle arbeta med förmedling i olika länder och bedriva tillsyn över dessa organisationer. Det var med andra ord omfattande och på många sätt oförenliga uppdrag att hantera för en liten myndighet på nio personer. NIA lade ner mycket arbete på att försöka få fram avtal i flera länder, exempelvis i Colombia och Sri Lanka, där syftet med avtalen var att reglera adoptionssamarbetet mellan länderna och på så sätt komma till rätta med problem med olagliga adoptioner och handel med barn. Några avtal kom dock inte till stånd. AC motsatte sig det samarbets- avtal som tagits fram med Colombia eftersom det skulle kunna inne- bära att AC kunde förmedla färre adoptioner från landet. I Sri Lanka slöts inte heller något avtal och problemen med oegentligheter i adoptionerna från landet fortsatte.
NIA genomförde ett 50-tal resor från 1979 fram till 2005 då myndigheten lades ned och ersattes av MIA. Det är tydligt att NIA inte i första hand såg resorna som tillsynsresor utan framför allt som utbyte med de olika samarbetsländerna för att diskutera olika frågor och för att underlätta de svenska adoptionsorganisationernas sam- arbete i länderna. Först år 2000 beskriver NIA resor som ett viktigt verktyg för tillsynen över verksamheten.
Även i auktorisationsverksamheten framkommer myndighetens tudelade uppdrag. Samtidigt som myndigheten framförde till reger- ingen att de inte hade tillräckliga verktyg att avslå auktorisations- ansökningar för enskilda organisationer eller för enskilda länder, har auktorisation också varit ett sätt att underlätta adoptioner. I slutet av 1980-talet när antalet barn tillgängliga för adoption minskade beviljade NIA auktorisation för nästan dubbelt så många länder för att på så sätt underlätta för fler adoptioner. När antalet sökande minskade gick myndigheten ut med bred information för att öka intresset att adoptera. NIA har på så sätt aktivt verkat för att under- lätta adoption både genom att säkerställa att det funnits barn till- gängliga för adoption och sökande som velat adoptera barn från utlandet.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
Det stora antalet auktoriserade länder, som NIA själv delvis bidragit till, har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att kontrollera och bedriva tillsyn i länderna. Även om uppdraget att underlätta adoptioner togs bort 2005 så har det i viss utsträck- ning fortsatt att prägla verksamheten.
7.5.6Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt uppdrag för snävt vilket har försvagat tillsynen och kontrollen av förmedlingsverksamheten
Utredarens slutsats: Tillsynsmyndigheten har tolkat sitt tillsyns- uppdrag alltför snävt. Myndigheten har inte ansett sig kunna granska och kontrollera adoptionsorganisationernas verksamhet i ursprungsländerna för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande regler. Tillsynsmyndigheten har inte skaffat sig tillräcklig kunskap om verksamheten i barnens ursprungsländer eller om dokumentationen i förmedlingsärenden för att kunna styra och kontrollera adoptionsorganisationernas förmedlings- verksamhet på ett tydligt och effektivt sätt. Detta har bland annat fått konsekvenser för vilken dokumentation som efterfrågats från barnens ursprungsländer och vilken dokumentation som finns i adoptionsakterna.
Tillsynsmyndighetens tolkning av tillsynsansvaret har genomgående varit att de inte har möjlighet att granska och kontrollera verksam- heten i ursprungsländerna. Detta har gällt både före och efter rati- ficeringen av 1993 års Haagkonvention. Tillsynsmyndigheten har varit väldigt försiktig i kontakterna med ursprungsländerna även när oegentligheter framkommit. Myndigheten har ställt frågor, men har i de allra flesta fall accepterat de svar som erhållits från ursprungs- landet utan närmare kontroll eller granskning.
Den snäva tolkningen av uppdraget har inneburit att myndig- heten i sin tillsyn av de auktoriserade adoptionsorganisationerna fokuserat på om organisationerna uppfyllt formella krav enligt lagen. Myndigheten har inte granskat förhållandena i adoptionsorganisa- tionernas verksamhet i barnens ursprungsländer eller hur adop- tionsorganisationernas verksamhet och partners i ursprungslän- derna fungerat. Tillsynsmyndigheten har inte heller granskat
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
dokumentationen i enskilda förmedlingsärenden. Först 2017 gjordes en granskning av adoptionsakter från olika adoptionsorganisationer för att se om det fanns dokumentation som säkerställde att barnen blivit tillgängliga för adoption på rätt sätt och att viktiga dokument såsom samtyckeshandlingar fanns i akten.
Myndigheten har därför haft begränsad insyn och kunskap om verksamheten i ursprungsländerna. Det har påverkat förutsättningarna för auktorisation och tillsyn men också gjort att myndigheten haft ett kunskapsunderläge gentemot adoptionsorganisationerna. I de fall myndigheten framfört kritik har adoptionsorganisationerna av- färdat kritiken med att tillsynsmyndigheten gjort en felaktig tolkning eller haft fel utgångspunkt för sin granskning. Så var exempelvis fallet i MFoF:s granskning av adoptionsakter 2017.
Bristen på kunskap om adoptionsorganisationernas verksamhet i barnens ursprungsländer har också inneburit att myndigheten inte kunnat ställa tydliga krav på adoptionsorganisationerna, exempelvis vad gäller krav på dokumentation i förmedlingsärenden. Detta trots att krav på dokumentation funnits ända sedan början av 1980-talet. Adoptionsorganisationerna har i stället tillåtits att ha tolkningsföre- träde över vilken dokumentation som ska finnas i vilka ärenden och från vilka länder. Några generella krav har enligt adoptionsorganisa- tionerna inte kunnat ställas. Det innebär att det i många fall saknas centrala dokument i de svenska adoptionsakterna, exempelvis vad gäller samtycke och information om hur barnen blivit tillgängliga för adoption. De svenska aktörerna har därmed inte säkerställt att dessa dokument verkligen finns. Adoptionsorganisationernas upp- fattning att det är tillräckligt att dessa dokument finns i barnens ursprungsländer har fått styra. Dokumentationskravet som inför- des i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (LIA) 2005 tycks inte heller ha tydliggjort vilka krav på doku- mentation som gäller inom förmedlingsverksamheten.
Sammantaget har tillsynsmyndighetens snäva tolkning av sitt tillsynsuppdrag och en alltför stor tilltro till sammanslutningarnas sätt att arbeta försvagat tillsynen och kontrollen av förmedlings- verksamheten.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
7.5.7Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga verktyg och förutsättningar
Utredarens slutsats: Tillsynsmyndigheten har inte haft tillräckliga förutsättningar och resurser för det omfattande och komplexa uppdrag som myndigheten haft. Myndigheten har inte heller haft tillräckliga verktyg för att begränsa antalet sammanslutningar och länder. Detta har påverkat myndighetens förutsättningar att be- driva en effektiv kontroll och tillsyn över adoptionsorganisatio- nerna och förmedlingsverksamheten och för att förebygga oegent- ligheter och risk för oegentligheter i adoptionsverksamheten.
Tillsynsmyndigheten har från att verksamheten startade 1979 och fram till i dag haft i genomsnitt knappt tio årsarbetskrafter för att utföra sitt omfattande och komplexa uppdrag. Det handlar bland annat om kontakter med ett stort antal länder, auktorisation och tillsyn av ett flertal adoptionsorganisationer och ett stort antal län- der. Tillsynsmyndigheten har resursmässigt varit betydligt mindre sett till antalet anställda jämfört med exempelvis AC. Detta har gjort att myndigheten haft en utmaning att kunna genomföra sitt uppdrag men det har också inneburit att adoptionsorganisationerna fått ta ansvar för frågor som tillsynsmyndigheten borde ha ansvarat för, exempelvis vissa kontakter och utbyten med myndigheter och aktörer i barnens ursprungsländer och framtagande av etiska rikt- linjer för verksamheten.
Utöver att tillsynsmyndigheten haft små resurser sett till antalet anställda har det stora antalet auktoriserade länder påverkat förutsätt- ningarna för myndighetens verksamhet och tillsyn. Det har varit ett högt tryck från adoptionsorganisationerna att få auktorisation för ett stort antal länder. Även om det varierat över tid, så har myndig- heten i genomsnitt beviljat auktorisation för ett 30-tal länder per auktorisationsomgång. Dessutom har flera adoptionsorganisationer haft auktorisation för samma länder, vilket inneburit att ett ännu större antal auktorisationsbeslut behövt hanteras av tillsynsmyndig- heten.
Tillsynsmyndigheten har vid flera tillfällen påpekat för reger- ingen om behovet av att ändra eller se över myndighetens förutsätt- ningar och verktyg inom tillsynen. Exempelvis att kunna avslå auk- torisationsansökningar och att fatta interimistiska beslut och beslut
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
som gäller omedelbart när en sammanslutning eller verksamhet i ett land inte fungerar enligt kraven. Regeringen har i flera fall reagerat sent med att åtgärda problemen eller inte åtgärdat dem alls. När det gäller möjligheten att inom tillsynen fatta interimistiska beslut och vidta åtgärder som gäller omedelbart ligger frågan först nu på reger- ingens bord.
7.5.8Socialnämnderna och domstolarna har getts en central men otydlig roll
Utredarens slutsats: Svenska socialnämnder och domstolar har haft ett stort ansvar för att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. I praktiken har dock deras ansvar varit otydligt. Särskilt vad gäller de adoptioner som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Socialnämnderna och domstolarna har förlitat sig på att adoptionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process.
Socialnämnderna har sedan adoptionsinstitutet infördes i svensk rätt haft i uppgift att granska de blivande adoptivföräldrarnas för- måga att axla ett föräldraansvar. Under perioden 1985–1997 hade socialnämnderna i uppdrag att vid sin prövning av medgivande även pröva tillförlitligheten i det förmedlingssätt den sökande avsåg att använda sig av för att komma i kontakt med ett barn för adoption. I de fall barnet förmedlats genom en auktoriserad organisation kunde prövningen göras mer översiktligt. I de fall barnet inte förmedlats genom en auktoriserad organisation var syftet med godkännandet att närmare granska förutsättningarna för adoptionen. Några utför- liga riktlinjer för vad denna granskning skulle omfatta har dock inte funnits. Sedan 1997 ansvarar socialnämnderna för att pröva om adop- tionsförfarandet får fortsätta sedan de sökande utsetts som föräldrar till ett barn. Förutom att bedöma de sökandes behörighet och lämp- lighet att adoptera det föreslagna barnet ska prövningen innefatta en rättslig kontroll av att det inte finns sådan bristande överensstäm- melse mellan de berörda staternas lagar som kan utgöra hinder för adoptionens genomförande, till exempel vad gäller kravet på sam- tycke till adoption. Några närmare riktlinjer för hur prövningen ska göras har dock inte funnits och även i dag är det otydligt vilket an-
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
svar socialtjänstens utredare har att till exempel kontrollera adop- tionshandlingarna i ärendet.
Många av de internationella adoptionerna har genomförts i svensk domstol. Domstolarna har haft att tillämpa svensk lag, till exempel vad gäller krav på samtycke. Domstolarna har dock i många fall för- litat sig på att de underlag som kommit in i ärendet uppfyller de krav som kan ställas utan att närmare granska om förutsättningarna för adoption enligt 4 kap. föräldrabalken verkligen varit uppfyllda. Dom- stolarnas möjlighet att upptäcka om det förekommit oegentligheter i utlandet har varit mycket begränsade.
Sammantaget har både socialnämnderna och domstolarna haft en central roll och ett stort ansvar att säkra att internationella adoptioner går rätt till och är till barnets bästa. I praktiken har de dock upplevt sitt ansvar som otydligt, särskilt vad gäller de adop- tioner som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisa- tion. Socialnämnderna och domstolarna har förlitat sig på att adop- tionsorganisationerna har varit en garant för en rättssäker process.
7.6Konsekvenser av oegentligheter i adoptioner
7.6.1Oegentligheter kan begränsa de potentiella fördelarna med internationell adoption
I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter i adoptioner konstateras att olagliga ageranden kan få mycket skadliga konsekven- ser. Det kan leda till att barn i onödan tas från sina familjer eller barn- hem. Oegentligheter i internationella adoptioner innebär dessutom kostnader för samhället i form av att de människor som påverkas behöver professionellt stöd. Oegentligheter kan därmed begränsa de potentiella fördelarna med internationell adoption som en skydds- åtgärd för barn.2
2HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illcit Practices in Intercountry adop- tion. Haag: The Hague Conference on Private International Law – HCCH Permanent Bureau, s. 16.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
7.6.2Oegentligheter kan utgöra brott och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter
Oegentligheter i adoptioner kan handla om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Det kan handla om kränkningar av barnets och föräldrarnas rätt till skydd för sitt privatliv och sin familj enligt artikel 12 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och artikel 8 Europakonventionen samt flera rättigheter enligt barnkonventionen, till exempel barnets rätt till sin identitet och att bli omvårdat av sina föräldrar samt rätt till sitt kulturliv och språk. Brottsliga handlingar kan handla om människorov3 urkundsförfalskning,4 otillbörligt utverkande av sam- tycke eller tillstånd till adoption av barn5 samt människohandel.6
Enligt FN:s människorättsrapportörer kan olagliga internatio- nella adoptioner, under vissa förhållanden, även utgöra allvarliga brott såsom folkmord eller brott mot mänskligheten. Folkmord och brott mot mänskligheten faller under universell jurisdiktion utan preskription. Med folkmord avses gärningar förövade i avsikt att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan.7 Brott mot mänskligheten är brott som begås som en del av ett vidsträckt eller systematiskt an- grepp riktat mot civilbefolkning med insikt om angreppet. Förövarna är inte begränsade till statens företrädare utan kan även tillhöra till exempel organisationer. I de gärningar som omfattas av brott mot mänskligheten ingår bland annat deportation eller tvångsförflytt- ning av befolkning och påtvingat försvinnande av personer.8
34 kap. 1 § brottsbalken.
414 kap. 1 § brottsbalken.
57 kap. 2 § brottsbalken.
6Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande och bekämpande av män- niskohandel och om skydd av dess offer (människohandelsdirektivet) är olaglig adoption en form av människohandel.
7Prop. 2000/01:122 Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, s. 20.
8Prop. 2000/01:122 s. 20 f.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
7.6.3Oegentligheter kan skapa bestående och djupa trauman och skador
I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentligheter i adoptioner konstateras att oegentligheter ofta skapar bestående och djupa trau- man och skador för adopterade personer och deras familjer.9 Under vår resa till Chile träffade vi föräldrar och syskon till barn som adop- terats till Sverige utan samtycke från föräldrarna. Familjerna beskrev att detta har åsamkat hela familjen en livslång sorg och smärta. Möd- rar har lagt skulden på sig själva för att de tänker att de inte har varit starka nog att kämpa för sitt barn. Flera mödrar har även drabbats av depression senare i livet. En kvinna berättade att hon var glad över att hon återförenats med sitt barn i Sverige men att minnet av det lilla barnet alltid kommer vara kvar i hennes hjärta, det lilla barnet kan hon aldrig få tillbaka.10
I våra intervjuer och fokusgrupper med adopterade personer har
vifått exempel på den stress som kan uppstå av att fundera över oegentligheter i adoptionen. Uppmärksamhet i media om oegentlig- heter inom den internationella adoptionsverksamheten har väckt djupt rotade frågor om identitet, ursprung och tillhörighet som många adopterade tidigare inte konfronterats med. Personer som genom DNA-test fått veta att resultaten inte stämmer med de upp- gifter de har om sin bakgrund börjar ifrågasätta allt kring den livs- berättelse de tidigare fått beskriven.
Även adoptivföräldrar beskriver den oro som uppstår om till exempel en ursprungsförälder berättar en historia som är annor- lunda än den som står i adoptionshandlingarna. Misstanke eller vet- skap om oegentligheter kan väcka svåra frågor om vilket ansvar man som adoptivförälder har och vad man bidragit till. Det kan ge skuld- känslor och vara svårt att prata om i familjen. Adoptivföräldrar som anlitat en auktoriserad adoptionsorganisation och tänkt att det varit en garanti för att allt gått rätt till kan känna sig lurade och besvikna.
9HCCH (2023) s. 16.
10Möte med familjer i Temuco i Chile 2022-10-27.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
7.6.4Oegentligheter kan försvåra ursprungssökning
Oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten döljs genom att uppgifter om barnet eller föräldrarna förfalskas, undanhålls eller förstörs. Det kan till exempel ske genom att förfalska födelse- bevis och andra handlingar. Att ge barnet ett nytt namn, uppge ett falskt namn på föräldrarna eller ange att föräldrarna är döda är ett effektivt sätt att dölja oegentligheter och innebär att det är mycket svårt att i efterhand söka den adopterade personens ursprung.
Adopterade personer beskriver att det är en svår balansgång att veta vilka krav de kan ställa på utländska myndigheter vad gäller till exempel tillgång till handlingar. I de fall det finns misstankar om att offentliga tjänstemän i ursprungsländerna (till exempel hälso- och sjukvårdspersonal, socialarbetare och domare) har varit delaktiga i oegentligheter finns en oro för att information ska undanhållas eller permanent förstöras. Det kan också finnas en rädsla för att ens egna efterforskningar och frågor ska komplicera andra personers tillgång till sina adoptionshandlingar.
7.6.5Personer som adopterats i svensk domstol är inte alltid registrerade som adopterade i sitt ursprungsland
I de fall det inte har fattats något beslut om adoption i barnets ursprungsland har det kunnat leda till att barnet inte registrerats som adopterad i ursprungslandet. Att det inte har fattats beslut om adoption i ursprungslandet kan antingen bero på att landet saknade adoptionsinstitutet i sin lagstiftning, till exempel muslimska länder som Iran. Det kan också bero på att ursprungslandet hade en lång och tidskrävande adoptionsprocedur, som i Chile. I de fall det svenska adoptionsbeslutet inte har registrerats i ursprungslandet är den adop- terade personen fortsatt registrerad som barn till sina ursprungliga föräldrar och som bosatt i ursprungslandet. Det kan leda till svåra olägenheter både för den adopterade personen och den ursprungliga familjen, till exempel i samband med arvsskiften. Det finns exempel på att en adopterad person blivit inkallad för militärtjänst i ursprungs- landet. Det finns även exempel på att den adopterade personens identitetsuppgifter har använts på ett skadligt sätt i ursprungslandet.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
7.6.6Förlust av namn och urfolksrättigheter
Brister och felaktigheter i adoptionsdokumenten kan göra det svårt för adopterade personer att återta sitt ursprungliga namn
En adopterad person som vill återta sitt första namn kan ansöka om att byta för- eller efternamn hos Skatteverket. Enligt 10 § lagen (2016:1013) om personnamn (PNL) kan en adopterad person byta sitt efternamn till ett dubbelt efternamn som är bildat av det efter- namn som han eller hon bär och det efternamn som bars före adop- tionen. Ett sådant så kallat familjerättsligt förvärv är avgiftsfritt för den adopterade personen. Det går inte att byta till ett efternamn som enbart är bildat av det efternamn som bars före adoptionen, genom ett familjerättsligt förvärv.11 Efter en adoption är adoptiv- föräldrarna rättsliga föräldrar och det familjerättsliga bandet till de biologiska föräldrarna är borta.12 Om en adopterad person vill byta till ett efternamn som personen tidigare burit går det att göra genom ett byte i administrativ ordning.13 Då tillkommer dock en ansöknings- avgift om 1 800 svenska kronor. Det är möjligt att ansöka om avgifts- befrielse. Det är inte alltid Skatteverket har uppgifter om vilka efter- namn en person tidigare burit. Sökande måste därför i vissa fall själv visa sin koppling till det sökta efternamnet.14
Vissa adopterade personer har endast registrerats med sitt svenska namn i ursprungslandets folkbokföring vilket innebär att deras ur- sprungliga identitet har utplånats. Enligt Chileadoption.se har adop- terade från Chile stora problem att återta sitt ursprungliga namn hos Skatteverket eftersom de inte har ett ursprungligt födelsebevis som de kan styrka sitt namnbyte med. Enligt Skatteverket kan det finnas situationer där det kan bli svårt för den enskilde att återta sitt ursprungliga efternamn. Den adopterade personen måste kunna bevisa att de har burit namnet. Skatteverket gör en samlad bedöm- ning av det underlag som den adopterade personen lämnar in.15
119 § PNL.
124 kap. 21 § föräldrabalken.
1319 § PNL.
14E-post till Adoptionskommissionen från Skatteverket 2024-05-20.
15E-post till Adoptionskommissionen från Skatteverket 2024-05-20 och 2025-03-06.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har förlorat sin kulturella identitet och sina särskilda rättigheter
Adopterade personer som tillhör en minoritet eller ett urfolk har genom adoptionen till Sverige ofta förlorat sitt namn, sitt språk och sin kultur. De har därmed mycket små möjligheter att återta sina kulturella traditioner och sin identitet som minoritet eller ur- folk. I de fall de inte heller har sina ursprungliga föräldrars efter- namn i sitt födelsebevis kan det innebära svårigheter både att återta sitt ursprungliga efternamn i Sverige och att återta sina särskilda rättigheter som tillhörande ett urfolk i sitt ursprungsland. Adoption är den barnskyddsinsats som har störst risk att beröva barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk sina särskilda rättigheter.16
7.7Sverige bör ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Utredarens bedömning: Det har förekommit adoptioner till Sverige som kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvin- nande enligt konventionen till skydd för alla människor mot på- tvingade försvinnanden. Det gäller till exempel att barn har förts bort från förlossningskliniker eller sjukhus och där föräldrarna fått besked om att barnet dött, att barn förts bort när de varit placerade på barnhem eller sjukhus för tillfällig omvårdnad eller att barn på annat sätt har rövats bort. Det finns ett särskilt ansvar enligt konventionen att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande samt ge gottgörelse till de drabbade.
Utredarens förslag: Regeringen bör påskynda processen för att ratificera konventionen till skydd för alla människor mot på- tvingade försvinnanden.
16H. Hahn och V. Sinha (2018), Adoption Protections for Indigenous Children in Canada. Canadian Child Welfare Research Portal.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
7.7.1Sverige har inte ratificerat konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden
Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvin- nanden, förkortad UNCED, trädde i kraft den 23 december 2010 och innebär ett förbud mot påtvingade försvinnanden som i organi- serad form räknas som brott mot mänskligheten. Syftet med kon- ventionen är att förebygga, undersöka, förhindra och gottgöra offer som blivit bortförda mot sin vilja. Sverige undertecknade konven- tionen den 6 februari 2007 men har inte ratificerat den. Inför en eventuell ratificering av konventionen har regeringen bedömt att det krävs en analys av ett eventuellt lagstiftningsbehov. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.17 Norge ratificerade konventionen 2019, Danmark ratificerade konventionen 2022 och Finland 2023.18
7.7.2Olagliga adoptioner kan vara en form av påtvingat försvinnande
Olagliga adoptioner kan vara en form av påtvingat försvinnande, till exempel olagliga adoptioner i samband med väpnade konflikter eller diktaturer som i Argentina under militärstyret eller i Spanien under Franco-eran då barn till oppositionen togs ifrån sina föräldrar och adopterades bort till regimvänliga familjer. Andra exempel är de olagliga adoptioner som skett av ursprungsbefolkningars barn i Australien och Nordamerika. År 2021 uppmanade Kommittén om påtvingade försvinnanden (CED), Schweiz att genomföra grund- liga och opartiska undersökningar för att avgöra om barn som adop- terats från Sri Lanka under 1980- och 1990-talen kan ha varit offer för påtvingat försvinnande eller andra brott.19 Kommitténs uttalande är unikt på två sätt. Dels för att det är första gången ett FN-organ uppmanar ett mottagarland att undersöka historiska internationella adoptioner, dels för att adoptionerna från Sri Lanka, till skillnad
17Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. Skr. 2016/17:29, s. 44.
18Office of the High Commissioner. Status of Ratification Interactive Dashboard: https://indicators.ohchr.org/.
19Committee on Enforced Disappearances (CED). Concluding observations on the report submitted by Switzerland under Art. 29 (1) of the Convention. CED/C/CHE/CO/1, 21 May 2021, p. 40.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
mot till exempel Argentina, inte varit ett uttryck för ett politiskt förtryck. Vice ordförande för kommittén formulerade det så här:
Här står vi inför en annan typ av olaglig adoption som påtvingat för- svinnande, som snarare är kopplat till organiserad brottslighet med få eller inga politiska motiv, även om det ibland är en tunn linje.20
Alla fall av olagliga adoptioner mellan länder faller inte inom defini- tionen av påtvingat försvinnande. Det som avses är till exempel barn som olovligen lämnats för adoption när de varit tillfälligt placerade av sina familjer för omvårdnad eller skolgång, barn som rövats bort när de varit på en marknad eller lekt utomhus samt barn som tagits från förlossningskliniker eller sjukhus där föräldrarna fått besked att barnet dött. Däremot omfattas inte andra typer av olagligt eller oetiskt agerande, till exempel att föräldrarna fått ersättning för att lämna barnet för adoption eller övertalats att lämna barnet för adop- tion. Inte heller brott mot subsidiaritetsprincipen faller under defi- nitionen av ett påtvingat försvinnande. Vidare kan det endast vara fråga om ett påtvingat försvinnande enligt konventionen om en statlig aktör var inblandad, antingen genom auktorisation, stöd eller samtycke.21
7.7.3Regeringen bör påskynda processen för att ratificera
UNCED
Som framgår av kapitel 6 har det förekommit adoptioner till Sverige som kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvinnande enligt konventionen. Konventionen är av stor betydelse för de personer som har utsatts för olagliga adoptioner eftersom konventionen stäl- ler särskilda krav på konventionsstaterna att utreda adoptioner som skett genom ett påtvingat försvinnande, att återställa den rätta iden- titeten samt ge gottgörelse till de drabbade. Vid den senaste gransk- ningen av Norge rekommenderade CED att Norge ska upprätta särskilda förfaranden för att granska och, när så är lämpligt, ogiltig- förklara adoptioner, placeringar eller förmynderskap av barn som har skett efter ett påtvingat försvinnande samt återupprätta de be-
20Adoptionskommissionens översättning.
21E. Loibl (2024), Receiving states obligations in the aftermatch of illegal intercountry adoptions as enforced disappearances. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 284 ff.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
rörda barnens rätta identitet.22 Jag uppmanar därför regeringen att påskynda processen för att ratificera UNCED.
7.8En offentlig ursäkt till adopterade personer och deras familjer
Utredarens bedömning: En fortsatt process förutsätter att sta- ten erkänner de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett inom den svenska internationella adoptionsverksamheten samt de konsekvenser detta har medfört för de drabbade.
Utredarens förslag: Regeringen ska utan dröjsmål inleda en dia- log med organisationer och nätverk för adopterade personer och deras familjer om förutsättningarna och formerna för ett offent- ligt erkännande och en ursäkt.
7.8.1Begränsningar i uppdraget
Enligt utredningsdirektiven ska utredaren inte föreslå ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som drabbats. Men ordet gottgörelse används ofta synonymt med ordet upp- rättelse och handlar om att erkänna det som hänt och i möjligaste mån reparera den skada som har skett. Jag menar därför att tillsät- tandet av denna utredning är ett första steg i riktning mot en gott- görelse (eller upprättelse) för de som drabbats av oegentligheter i sin adoption och att utredningens slutsatser och förslag är ett andra steg i en sådan process.
7.8.2Offer för oegentliga adoptioner har rätt till erkännande och gottgörelse
I våra intervjuer med adopterade personer har flera uttryckt att det är viktigt med ett erkännande och en ursäkt från de ansvariga aktö- rerna. Chileadoption.se har gjort en enkätundersökning bland sina
22Committee on Enforced Disappearances (CED). Concluding observations on the report submitted by Norway under article 29 (1) of the Convention. 24 October 2024. CED/C/NOR/CO/1, p. 50.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
medlemmar som visar att en ursäkt är viktig. Även MFoF har fram- fört att många adopterade personer vill ha ett ansvarstagande, en ursäkt från staten och att staten ska ta ansvar för att det inte ska hända igen. Ett erkännande är viktigt både på individ- och grupp- nivå. En av våra intervjupersoner säger att det är viktigt att staten bekräftar att detta har hänt. Det är inte något som några enskilda personer ”tycker eller upplever”.
Flera av våra intervjupersoner har framfört att om det har varit oegentligheter i adoptionen bör den adopterade personen få kom- pensation, motsvarande den kompensation som de som vanvårdats inom samhällsvården fick.23 Även Chileadoption.se anser att indivi- der ska kunna begära skadestånd från staten om det framkommer att staten varit inblandad i oegentligheter. Också i intervjuer med adoptivföräldrar har frågan om erkännande och ersättning lyfts. Representanter från Adoptionskommissionens referensgrupp har framfört att de önskar att kommissionen föreslår att regeringen tillsätter en upprättelseutredning liknande den som tillsattes som en följd av Utredningen om vanvård i den sociala barnavården.24
Enligt internationell rätt har offer för kränkningar av de mänsk- liga rättigheterna rätt till effektiva rättsmedel och gottgörelse. Men 1993 års Haagkonvention tillhandahåller inte några särskilda stan- darder för gottgörelse och skadestånd för olagliga adoptioner. Enligt HCCH ska dock staterna utveckla system som gör det möjligt för adopterade personer att söka rättvisa och gottgörelse. I det gemen- samma uttalandet om olagliga internationella adoptioner från FN:s särskilda människorättsrapportörer 2022 framgår att brottsoffer för olagliga adoptioner har rätt till gottgörelse.25 Gottgörelse kan inne- fatta:
•Ersättning för alla ekonomiskt bedömbara skador.
•Rehabilitering (medicinsk och psykologisk vård, juridiska och sociala tjänster samt rådgivning och stöd).
23Lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall.
24SOU 2011:9 Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården.
25United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions. Publicerad den 28 september 2022 och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
•Offentligt erkännande av sanningen samt offentlig ursäkt till offren.
•Åtgärder för att det inte ska kunna hända igen. 26
Erkännande eller ursäkt för oegentligheter i internationella adoptioner
Sophie Withaeckx27 beskriver hur ansvariga aktörer ofta tar avstånd från uppgifter om oegentligheter i internationella adoptioner efter- som de inte stämmer överens med deras förståelse av internationell adoption som något som enbart sker utifrån goda avsikter. De an- svariga aktörerna avvisar ofta uppgifterna genom att hänföra oegent- ligheter till adoptioner som skett historiskt eller genom att misskredi- tera rapporterna, till exempel genom att säga att de endast bygger på klagomål från en minoritet av missnöjda adopterade personer eller att rapporterna baseras på felaktiga data. Aktörerna är snabba med att understryka att deras verksamhet är rättssäker, att oegentlig- heter tillhör det förflutna och inte längre förekommer efter 1993 års Haagkonvention samt att det är orättvist att ”straffa” dem för ageranden som inte har med dem att göra.28
Det har förekommit fall av offentligt erkännande och ursäkt till de drabbade
Det finns få exempel på där någon form av erkännande eller gott- görelse har erbjudits från de ansvariga regeringarna vad gäller interna- tionella adoptioner.29 Hösten 1998 bjöd den sydkoreanska presidenten Kim Dae Jung in 29 adopterade personer från åtta olika länder, in- klusive Sverige, till Sydkorea. I ett tal bad han de 150 000 personer som då adopterats från Sydkorea om ursäkt för den omfattande
26United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions. Publicerad den 28 september 2022, och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. den 5 december 2022, p. 17.
27Sophie Withaeckx är biträdande professor i filosofi vid Maastricht University.
28S. Withaeckx (2024), The Baby and the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 268.
29Däremot har flera länder bett om ursäkt för nationella tvångsadoptioner, till exempel Australien.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
adoptionsverksamheten.30 Regeringen vidtog sedan olika åtgärder för att möjliggöra för utlandsadopterade personer att besöka Sydkorea samt främja språkprogram och kulturaktiviteter.31 I mars 2025 pre- senterade Sydkoreas sannings- och försoningskommission resul- tatet av en nästan tre år lång utredning av Sydkoreas internationella adoptionsverksamhet. Kommissionen konstaterar att de adopte- rades mänskliga rättigheter, enligt såväl den koreanska konstitu- tionen som internationella konventioner, har kränkts i den interna- tionella adoptionsverksamheten. Kommissionen uppmanar därför den sydkoreanska regeringen att be de drabbade om ursäkt och gottgöra de personer vars identitet har förfalskats (”remedies for victims whose identities were falsified”).32
I enlighet med den så kallade Joustra-kommitténs rekommenda- tioner erkände den nederländska justitieministern, på en presskon- ferens 2021, den skada som de olagliga internationella adoptionerna medfört för de drabbade och bad om ursäkt:33
Adoptionsövergrepp kom i dagen redan på 1960-talet. Men den hol- ländska regeringen har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter. Reger- ingen gjorde inte vad man kunde förvänta sig av den. Den borde ha tagit en mer aktiv roll för att förebygga övergrepp. Detta är ett smärt- sam konstaterande. Ursäkter är på sin plats, och jag ber därför idag
å regeringens vägnar de adopterade om ursäkt.34
Ministern tillkännagav även ett moratorium för internationella adop- tioner. Vidare konstaterade ministern att den nederländska reger- ingen har ett moraliskt ansvar att stödja adopterade personer och lovade därför att inrätta ett särskilt expertcentrum för adopterade personer35 samt en reparationsfond för att kompensera för de över- grepp som skett genom de olagliga adoptionerna.36
30T. Hübinette (2003), Historien om adoption från Korea. ”En blick på historien”. Ur S. Lindström och A. Trotzig, red., Hitta hem. Vuxna adopterade från Korea berättar.
31K. Lee (2024), Pursuing truth, justice and rectification of the global orphan adoption system: the legacy of South Korea’s case. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 96.
32The Truth and Reconciliation Commission of the Republic of Korea. Truth Investigation into Human Rights Violations in the Intercountry Adoption Process Due to the Governements Systematic Failure in Oversight and Management. Press Release 2025-03-26.
33D. Deijle (2024), The struggle towards collective justice through financial compensation for intercountry adoptees in the Netherlands. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 215.
34Adoptionskommissionens översättning.
35Expertcentrum INEA inrättades 2023.
36A. Cardarello (2024), Obstacles in the search for origins and identities of Brazilian-israelis adopted through child trafficking. Ur El. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 146.
SOU 2025:61 |
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
År 2025 erkände den schweiziska regeringen att det förekommit oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten och beklagade att myndigheterna inte hade uppfyllt sitt ansvar gentemot barn och deras familjer.37
7.8.3Regeringen bör utan dröjsmål inleda en dialog om förutsättningarna och formerna för en ursäkt
Som konstaterats i detta kapitel har staten misslyckats med att skydda barnets rättigheter i den internationella adoptionsverksamheten. Det innebär att staten måste ta ansvar för det som hänt och vidta åtgärder för att det inte ska hända igen. De förslag som jag lämnar i kapitel 8 och 9 som gäller hur den internationella adoptionsverk- samheten ska organiseras framåt och stöd till adopterade personer och deras familjer, utgör viktiga beståndsdelar i en fortsatt sådan process. Det handlar om åtgärder som syftar till att reparera för den skada som har skett och åtgärder som syftar till att det inte ska hända igen.
Som redovisat i tidigare avsnitt brukar också ekonomisk kompen- sation till de drabbade och ett offentligt erkännande av sanningen samt en offentlig ursäkt ingå som ett led i en gottgörelseprocess. Flera av våra intervjupersoner har framfört att ett erkännande och en ursäkt är en viktig del i en läkningsprocess. En offentlig ursäkt kan därmed bidra till en personlig upprättelse för dem som har drab- bats av oegentligheter i sin adoption. En offentlig ursäkt kan också bidra till en allmän medvetenhet om att allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har skett inom den internationella adoptions- verksamheten. Det är viktigt eftersom det finns en tendens hos samtliga aktörer inom den internationella adoptionsverksamheten att tona ned oegentligheter i adoptioner med hänvisning till tidens anda, att man inte visste bättre eller att den adopterade personen ändå fick chans till ett bättre liv i Sverige. En offentlig ursäkt kan därmed vara ett viktigt erkännande av att en adoption som skett på olagliga eller oetiska grunder medför en verklig skada som kräver gottgörelse – på samma sätt som andra kränkande handlingar.
Jag anser att en fortsatt upprättelseprocess förutsätter att staten erkänner de kränkningar av mänskliga rättigheter som har skett
37Swiss Government. The Federal Council. Press release Federal Council to stop international adoptions. 2025-01-29.
Slutsatser om oegentligheter, konsekvenser och förslag |
SOU 2025:61 |
inom den svenska internationella adoptionsverksamheten samt bekräftar att detta har fått konsekvenser för de drabbade. Det yttersta ansvaret för det som skett vilar på staten och den högsta politiska makten som företrädare för samhällskollektivet. Men det är flera aktörer som har haft ett ansvar för verksamheten. Det krävs därför att alla berörda aktörer tar ett aktivt ansvar i den fortsatta processen framåt, det vill säga även ansvariga myndigheter, auktori- serade adoptionsorganisationer, frikyrkosamfund, domstolar och kommuner.
Regeringen bör därför utan dröjsmål inleda en dialog med orga- nisationer och nätverk för adopterade personer och deras familjer, om förutsättningarna och formerna för ett offentligt erkännande och en ursäkt. Både formen för och innehållet i en offentlig ursäkt behöver noga förankras med personer som har adopterats och deras familjer. Det är därför viktigt att avsätta både tid och resurser för den processen.
Oavsett formen för en offentlig ursäkt är det viktigt att den inte bara blir en symbolisk fråga utan åtföljs av konkreta åtgärder. Jag vill därför betona vikten av att regering och riksdag snarast genomför de förslag som jag lämnar för att stärka rättssäkerheten och barnrätts- perspektivet i adoptionsprocessen framåt och stöd till adopterade personer. Det gäller inte minst mina förslag som gäller stöd till ursprungssökning. Föräldrarna till de personer som adopterades på 1960-, 1970- och 1980-talen är äldre och kan snart vara borta. Det gäller även andra personer som kan bidra till ursprungssökningen. Tiden för återförening håller därför på att rinna ut för många. Sverige måste ta sitt ansvar nu.
8Vägen framåt för internationella adoptioner
8.1Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen ta ställning till om dagens regelverk, organisering och processer inom Sveriges inter- nationella adoptionsverksamhet behöver förändras eller förstärkas i syfte att ytterligare stärka och säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Utredningen ska överväga om möjligheten till en- skilda adoptioner bör begränsas samt om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin statistik över olika typer av adoptioner.
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.1
8.2Nuvarande organisering och ansvar vid internationell adoption
8.2.1Den som vill adoptera ett barn från ett annat land måste ha medgivande och gått föräldrautbildning
Den som vill adoptera ett barn med hemvist i ett annat land måste ansöka om socialnämndens medgivande och inför adoption gå en obligatorisk föräldrautbildning som kommunen anvisar till. Det följer av 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL.2 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) an- svarar för det obligatoriska föräldrautbildningsmaterialet3 och hand- ledningen till dem som leder utbildningen. En del kommuner an-
1Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt, s. 12.
224 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
3MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen.
485
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
ordnar utbildningen själva eller i samarbete med andra kommuner. Andra hänvisar exempelvis till en utbildning i ett studieförbunds regi.
Socialtjänsten gör en utredning som ligger till grund för social- nämndens beslut om medgivande. MFoF har utfärdat allmänna råd om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption4 och publicerat en kompletterande handbok som riktar sig till verksamma inom socialtjänsten som arbetar med internatio- nella adoptioner.5 I dag finns ingen enhetlig och vetenskapligt grundad utredningsmetod och därför har olika kommuner utvecklat olika sätt att göra medgivandeutredningar, ofta på basis av fråge- material som ursprungligen har tagits fram för andra ändamål och egna intervjuformulär. Utredningen omfattar ofta intervjuer utifrån sökandens egna livsberättelser, genogram och nätverksmöten. Enligt MFoF finns det ett stort behov av särskilda utprövade utrednings- och bedömningsinstrument för medgivandeutredningarna, utifrån de speciella krav som ställs på adoptivföräldrar.6
Det primära syftet med medgivandeutredningen är att ta fram ett underlag för socialnämndens beslut om sökandens behörighet och lämplighet som adoptivförälder. Om sökanden inte bedöms lämplig får sökanden inget medgivande, och ytterligare syften faller då automatiskt bort. Om sökanden får ett medgivande ska utrednings- rapporten också vara ett fullgott underlag för den utländska förmed- lingskontakten, som ska välja föräldrar till ett visst barn.7 Ansvariga i barnets ursprungsland behöver information om de sökandes egen- skaper och bakgrund för att kunna välja de mest lämpliga föräldrarna till ett visst barn. Medgivandeutredningen och samtalen i samband med den bidrar i sig dessutom till sökandens förberedelse för en adoption, så att den ska kunna bli så bra som möjligt.8
Utvidgad medgivandeprövning när barnet är känt
Om barnet är känt när medgivandeutredningen görs, ska sökandens lämplighet prövas i förhållande till det enskilda barnet och adoptionen ska i övrigt kunna antas vara till barnets bästa, en så kallad utvidgad
4Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
5MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten.
6MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 39 f.
7Prop. 2003/04:131 Internationella adoptionsfrågor, s. 58.
8MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 37.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
medgivandeprövning (6 kap. 12 § andra stycket SoL).9 Utredaren ska ta reda på om sökanden har de förutsättningar som behövs för att kunna tillgodose ett adopterat barns särskilda behov samt om det finns riskfaktorer som är av betydelse för en bedömning av sökandens förmåga att tillgodose dessa behov. Finner utredaren att sökanden är lämplig ska lämpligheten i nästa led prövas mot det specifika barnet.10
Det är den utländska centralmyndigheten som enligt artikel 16 1993 års Haagkonvention, bär huvudansvaret för att utreda barnets situation och behov. Enligt MFoF vilar dock ett visst ansvar för att utreda barnets situation och behov även på socialnämnden. Av för- arbetena framgår att sökanden normalt förväntas tillhandahålla underlag för bedömningen.11 Om sökanden avser att genomföra en adoption som förmedlas av en auktoriserad adoptionssammanslut- ning och sökanden redan har haft kontakt med en sådan, kan det enligt MFoF i vissa fall räcka med att socialnämnden tar del av den sammanslutningens material för att bedöma om adoptionen kan antas vara till barnets bästa.12
Om sökanden avser att genomföra en enskild adoption, måste sökanden själv ta fram underlag, till exempel i form av intyg och utredning från myndigheter i ursprungslandet. Utredaren bör ta kontakt med barnet och barnets vårdnadshavare för att kontrollera att det finns samtycken till adoptionen. Svårigheten är emellertid att veta hur uppgifter från de olika källorna ska värderas och vad som verkligen går att få fram om vad som är barnets bästa. Barnet kan känna stark lojalitet med det beslut som fattats om dess fram- tid och vill eller vågar inte framföra sin egen önskan och uppfattning. I vissa fall har barnet såväl föräldrar som syskon eller andra som kan ta hand om det, och det har ingen egen önskan om att bryta upp ur sitt sammanhang. Bestämmelsen i 6 kap. 12 § andra stycket SoL13 syftar till att på ett så tidigt stadium som möjligt avstyra adop- tioner som inte är till barnets bästa, till exempel om barnet har en fungerande familjesituation i hemlandet. När ansökan avser ett släktingbarn anser socialnämnden ibland att det inte är lämpligt med en adoption eftersom barnet har släktingar i hemlandet.
924 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
10MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 44.
11Prop. 2017/18:121 Modernare adoptionsregler, s. 176.
12MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 80.
1324 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Socialnämnden behöver trots detta pröva sökandens lämplighet och inte avgränsa sig till en bedömning av om barnet ska anses vara till- gängligt för adoption. Om hemlandet är anslutet till 1993 års Haag- konvention ska den bedömningen enligt artikel 16 göras av hem- landets myndigheter.14
8.2.2Internationella adoptioner ska som regel förmedlas genom en auktoriserad organisation
Den som vill adoptera från utlandet ska som huvudregel använda sig av en av MFoF auktoriserad adoptionsorganisation som hjälper sökanden i adoptionsprocessen och sköter alla kontakter med ut- landet, 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmed- ling, förkortad LIA.
Adoptionsförmedling ska ske med barnets bästa som främsta riktmärke
Det krävs auktorisation från MFoF för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige. En person som förmedlar interna- tionell adoption utan auktorisation kan dömas till böter (15 § LIA).
Sverigeauktorisation
Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige, så kallad Sverigeauktorisation, får ges endast åt samman- slutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla internatio- nella adoptioner (6 § LIA). Sammanslutningen får även ägna sig åt viss biståndsverksamhet, förutsatt att sådan verksamhet inte är ägnad att äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. I kravet på att förmedlingen sköts på ett sakkunnigt sätt bör ingå att sam-
14MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 80 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
manslutningen i sin verksamhet följer såväl svensk lag som ursprungs- landets regler.15
För att få auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har styrelse och revisorer samt stadgar som innebär att sammanslutningen är öppen (6 § LIA). Sverigeauktorisation gäller i högst fem år
(7 § LIA).
Utlandsauktorisation
En auktoriserad sammanslutning får enligt 6 a § LIA beviljas aukto- risation att förmedla adoptioner från ett visst land, en viss del av ett visst land eller en viss adoptionsförmedling i ett land, så kallad ut- landsauktorisation, under förutsättning att:
1.det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillför- litlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grund- läggande principer för internationell adoption som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haag- konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2.det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet har en fungerande administration kring internationell adoptions- verksamhet,
3.det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla adop- tioner från det andra landet eller den aktuella delen av det andra landet på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke,
4.sammanslutningen redovisar kostnaderna i det andra landet och hur de fördelar sig,
5.det med hänsyn till kostnadsbilden och omständigheterna i övrigt bedöms som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsät- ter ett adoptionssamarbete med det andra landet, och
6.sådan annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling som sammanslutningen bedriver, inte äventyrar förtroendet för adoptionsverksamheten.
15Prop. 1996/97:91 Internationella adoptionsfrågor, s. 79.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
En sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, viss del av ett annat land eller med viss adoptionskontakt i ett annat land, får be- driva verksamhet i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet.
I ärenden om auktorisation ska MFoF samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
Utlandsauktorisation gäller i högst två år. Har en ny ansökan getts in till MFoF innan tidigare auktorisation löpt ut gäller tidigare aukto- risationsbeslut i avvaktan på beslut från MFoF. Auktorisationen får även förenas med andra villkor som har betydelse för bedrivande av verksamheten, såsom vad som ska gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning (7 § LIA).
Under 2024 hade AC och BFA tillsammans auktorisation att
arbeta med adoptionsförmedling i 12 länder, vilket kan jämföras med 14 länder 2023, 15 länder under 2022 och 18 länder under 2021. För- ändringen över åren beror bland annat på att MFoF bedömt att vissa länder inte uppfyller de rättsliga förutsättningarna för samarbete och därför inte beviljat ansökan om auktorisation, men också på att organi- sationerna inte har ansökt om förnyad auktorisation för vissa länder.16
Organisationerna är skyldiga att informera MFoF om sådant som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten
En auktoriserad adoptionsorganisation ska skyndsamt meddela MFoF sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverk- samheten (8 a § LIA). Syftet med bestämmelsen är att adoptions- myndigheten snabbt ska få sådan information som behövs i tillsynen.17 Enligt MFoF:s tillsynsrapport 2023 för AC har organisationen som rutin att avvikelserapportera om det inträffar något som rör förmed- lingsverksamheten i utlandet.18
16MFoF, Årsredovisning 2024, s. 53.
17Prop. 2003:04:131 Internationella adoptionsfrågor s. 44.
18MFoF (2023), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, s. 15.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Adoptionsorganisationerna får ta ut en avgift från de som ansöker om adoptionsförmedling
För att täcka kostnaderna för verksamheten får en auktoriserad adoptionsorganisation ta ut skäliga avgifter av dem som ansöker om adoptionsförmedling (7 § andra stycket LIA). Ingen otillbörlig ekonomisk eller annan vinst får göras i samband med internationell adoptionsförmedling. En auktoriserad adoptionsorganisation ska redovisa kostnaderna i det andra landet och hur de fördelar sig (6 a § punkt 4 LIA). Det ska tydligt framgå hur avgifterna används av den utländska förmedlingskontakten, så att det står klart vad adoptiv- föräldrarna betalar för. Den ekonomiska redovisningen bör vara så pass detaljerad att det framgår vilka kostnader som är direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avser annat, för att möjliggöra för adoptionsmyndigheten att granska verksamheten och kunna be- döma om kostnaderna kan anses rimliga.19 I förarbetena står att er- sättning bör kunna ges för kostnader som avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra administrativa kostnader förknippade med den interna- tionella adoptionsverksamheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungs- landet.20 MFoF kan med stöd av 7 § LIA uppställa villkor samt an- visningar för hur och i vilken omfattning redovisning ska ske.21
År 2019 bestod mellan 83 och 93 procent av förmedlingarnas in- täkter av de avgifter som sökande betalar för att täcka adoptions- kostnaderna.22 År 2024 bestod drygt 50 procent av AC:s intäkter av de avgifter som sökande betalar för att täcka adoptionskostnaderna.23
MFoF betalar ut ett statsbidrag
MFoF har i uppdrag att fördela statsbidrag till svenska auktoriserade adoptionsorganisationer i enlighet med förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och
19Prop. 2003/04:131, s. 39.
20Prop. 2003/04:131 s. 41.
21Prop. 2003/04:131 s. 80.
22Statskontoret (2021), Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 53.
23AC. Svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
till riksorganisationer för adopterade. Enligt regleringsbrevet för 2024 fick MFoF betala ut högst 1 800 000 kronor i statsbidrag.24
Statsbidraget är ett ekonomiskt stöd för adoptionsorganisatio- nernas arbete med adoptionsförmedling. Bidraget fördelas enligt statsbidragsförordningen och i enlighet med denna har ingen orga- nisation fått mer än 10 000 kronor i statsbidrag per genomsnittligt antal förmedlade adoptioner under en två års period. Modellen har inneburit att MFoF inte kunnat fördela hela statsbidraget eftersom antalet förmedlade adoptioner varit få.25 Statsbidrag täcker mellan 4 och 6 procent av adoptionsorganisationernas intäkter.26
Den som adopterar ett barn genom en adoptionsorganisation kan få ett adoptionsbidrag
Den som adopterar ett barn från ett annat land kan få ett adoptions- bidrag på 75 000 svenska kronor per barn via Försäkringskassan. För att få adoptionsbidrag ska adoptionen vara godkänd av MFoF, svensk domstol eller en utländsk domstol i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkonvention samt förmedlad av en auktoriserad adoptionsorganisation. Barnet ska vara utländsk medborgare, inte vara bosatt i Sverige när adoptanterna får det i sin vård och inte ha fyllt 10 år (21 kap. socialförsäkringsbalken).
Det finns två auktoriserade adoptionsorganisationer i Sverige
Det finns för närvarande två adoptionsorganisationer i Sverige. Dessa är Adoptionscentrum (AC) och Barnen Framför Allt (BFA). AC får förmedla adoptioner från sju länder: Colombia, Indien, Montenegro, Serbien, Sydafrika, Taiwan och Thailand.27 BFA får förmedla adoptioner från fyra länder: Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien. Hösten 2024 beslutade BFA:s styrelse att förmedlingsverk- samheten ska avvecklas.
24MFoF (2024), Årsredovisning 2024, s. 58.
25MFoF (2023), Årsredovisning 2023, s. 63.
26Statskontoret (2021), s. 53.
27MFoF har den 20 mars 2024 beslutat att bevilja AC:s ansökan om auktorisation att slut- föra tre ärenden om internationell adoptionsförmedling i Sydkorea som vid tiden för beslutet är pågående hos AC. Auktorisationen gäller för tiden 20 mars 2024–18 juli 2025.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
8.2.3MFoF kan ge tillstånd till enskild adoption i enstaka fall
Som framgått ovan är huvudregeln att den som vill adoptera ett barn från ett annat land ska anlita en auktoriserad adoptionsorganisation. Undantag från denna huvudregel kan dock göras i enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorga- nisation, så kallad enskild adoption (4 § LIA). Vid enskild adoption är det sökandens eget ansvar att genomföra adoptionen enligt de regler som gäller i Sverige och i ursprungslandet.
MFoF ska i sådana fall pröva om förfarandet är godtagbart. Att förfarandet är godtagbart innebär att MFoF både ska pröva att det rör sig om ett släktingbarn eller att det finns särskilda skäl och att förmedlingssättet är tillförlitligt. Begreppet släktingbarn bör enligt förarbetena ges en vid tolkning. Det omfattar inte bara biologiska släktingar utan även exempelvis ingifta släktingar. Vidare ska hän- syn tas till släktingbegreppet i andra rättssystem, där det kan vara vidare än i det svenska.28 Exempel på särskilda skäl kan vara att sökan- den bott, arbetat i eller har sitt ursprung i det andra landet. Även annan liknande särskild relation till ursprungslandet kan utgöra särskilda skäl.29
Prövningen görs först när socialnämnden har lämnat medgivande enligt 6 kap. 12 § SoL.30 MFoF ska i detta sammanhang inte pröva den sökandes lämplighet eller om adoptionen är till barnets bästa.31 I förarbetena anges att syftet med att bedöma förmedlingssättets tillförlitlighet är att undvika oönskade inslag i adoptionsverksam- heten, till exempel handel med barn.32 Det framgår vidare att det inte sker någon egentlig förmedling vid adoptioner där sökanden redan har en relation till det barn som adoptionen avser.33 MFoF anser att bestämmelsen är otydlig då det saknas kriterier för vad som ska anses ingå i ett godtagbart förfarande. För att stärka rätts- säkerheten och bättre ta till vara barnrättsperspektivet vid enskilda adoptioner har myndigheten under senare år vidgat prövningsramen och fördjupat sina utredningar inför ett beslut om enskild adop- tion. MFoF prövar hur matchningsförfarandet ser ut i landet, hur
28Prop. 1996/97:91 s. 78.
29Prop. 1996/97:91 s. 64.
3024 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
31Prop. 1996/97:91 s. 78.
32Prop. 1996/97:91 s. 50 f.
33Prop. 2017/18:121 s. 110.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
barnet blir tillgängligt för adoption, att landet har en lagstiftning som kräver att moderns samtycke lämnas efter barnets födsel samt korruptionsnivån i landet.34 Numera gör MFoF också en viss pröv- ning av om förfarandet är godtagbart när det gäller enskild adop- tion av ett släktingbarn.35
Prövningen ska göras innan barnet lämnar ursprungslandet (4 § LIA). Det råder ett oklart rättsläge om ansökan måste göras innan det utländska adoptionsbeslutet meddelas eller om det är tillräckligt att ansökan görs innan barnet lämnar landet. MFoF tolkar dock bestämmelsen som att myndigheten måste ha fattat beslutet om enskild adoption innan adoptionen har avslutats i det andra landet. Om ett adoptionsbeslut redan har fattats i utlandet när prövningen enligt 4 § LIA ska göras medför det därför i regel ett avslag på ansökan om adoption.36 Ett sådant avslagsbeslut har överklagats och Högsta förvaltningsdomstolen, (HFD), har med- delat prövningstillstånd i kammarrätten. HFD konstaterar att det saknas vägledande avgöranden i fråga om ansökan måste göras innan det utländska adoptionsbeslutet meddelas eller om det är tillräckligt att ansökan görs innan barnet lämnar landet.37
En person som låter föra ut ett barn för adoption från det land där det har sitt hemvist utan att MFoF prövat förmedlingsvägen kan dömas till böter (15 § LIA).
8.2.4Samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta
När ett visst barn har föreslagits för adoption ska socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från att de presumtiva adop- tivföräldrarna kommit in med en anmälan om detta pröva om sam- tycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta (6 kap. 14 § SoL).38 Enligt MFoF:s allmänna råd bör sökanden kallas till ett per-
34Möte med MFoF 2024-08-24.
35MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 12.
36MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 13.
37Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål om prövningstillstånd i kammarrätt. Mål: 2473–24.
3824 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
sonligt möte i samband med att socialnämnden ska pröva om sam- tycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.39
Bestämmelsen syftar till att uppfylla kravet enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention på att det innan barnet lämnar ursprungs- landet ska göras en sista avstämning i respektive land om förutsätt- ningarna för adoption är uppfyllda. Denna prövning aktualiseras först när ett visst barn i ursprungsstaten har föreslagits för adoption till vissa sökande i mottagarlandet och de tilltänkta adoptanterna samtycker till adoptionen. Därefter ska beslut fattas i båda länderna i frågan huruvida adoptionsförfarandet får fortsätta. Prövningen av om förfarandet ska få fortsätta krävs även om en utvidgad med- givandeprövning har gjorts och oavsett om barnet som föreslås för adoption har sitt ursprung i ett land som är anslutet till 1993 års Haagkonvention eller inte.40
Bestämmelsen är av central betydelse för möjligheterna att in- direkt upprätthålla den svenska rättens adoptionsförutsättningar även när själva adoptionsbeslutet ska fattas i ett annat konventions- land (normalt barnets ursprungsland). I förarbetena står att det finns en uppenbar risk att lagen i ursprungsstaten inte stämmer överens med svensk lag – särskilt vad gäller moderns samtycke och tidpunkten för det. Det får särskild betydelse när adoptionen ska beslutas av svensk domstol eftersom ansökan då alltid ska prövas enligt svensk lag. Om ursprungsstatens lag inte är förenlig med svensk lag kan det finnas anledning för den behöriga svenska myn- digheten att vägra ge sitt tillstånd enligt artikel 17 c till att förfa- randet får fortskrida. Det kan vara fallet om det eller de samtycken som lämnats inte uppfyller de krav som ställs i föräldrabalken, till exempel att moderns samtycke har lämnats direkt efter förloss- ningen.41 Prövningen av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptiv- förälder till innebär bland annat en kontroll av om sökandens med- givande att adoptera innehåller begränsningar, till exempel om sökandens lämplighet enbart har prövats i förhållande till att adop- tera ett barn i en viss ålder.42
39Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
40Prop. 1996/97:91 s. 61 och prop. 2017/18:121 s. 103.
41Prop. 1996/97:91 s. 67.
42MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 96.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Socialnämnden ska granska adoptionshandlingarna och säkerställa att det finns samtycke
Enligt rekommendationer från Haagkonferensen för internationell privaträtt (HCCH) 2023, har konventionsländerna vid prövningen av ett fortsatt samtycke ett ansvar att noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets doku- mentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare ut- redning vidtas.43
Samtycke ska lämnas inom två veckor
Samtycket ska lämnas inom två veckor, men den tiden får förlängas om det finns synnerliga skäl. Varken förarbeten eller praxis anger dock vad som skulle kunna vara sådana synnerliga skäl, men enligt MFoF bör en förlängning vara aktuell om det finns allvarliga tvek- samheter till att lämna samtycke och detta kräver en utredning. Tids- gränsen infördes för att adoptionsorganisationer i sina remissvar ut- tryckte en oro för att beslutet skulle dra ut på tiden och på så sätt försvåra eller äventyra adoptionen.44
8.2.5Beslutet om adoption
Det finns olika grunder för ett utländskt adoptionsbesluts giltighet i Sverige. Ett adoptionsbeslut som fattas i enlighet med 1993 års Haagkonvention gäller automatiskt i Sverige.45 Även ett adoptions- beslut som fattats i ett annat nordiskt land kan gälla automatiskt i
43HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry adop- tion, s. 162 f. och MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen, s. 9.
44Prop. 1996/97:91 s. 62.
45Det andra landet måste vara anslutet till 1993 års Haagkonvention och reglerna i konven- tionen måste ha följts för att detta ska gälla. Utländska adoptionsbeslut från länder anslutna till 1993 års Haagkonvention som inte följt konventionen är inte automatiskt gällande i Sverige. Detta kan inträffa då en eller bägge adoptivföräldrarna är medborgare i barnets ursprungsland och därför tillåts genomföra en nationell adoption i det andra landet, trots att de har hemvist i Sverige och reglerna om internationell adoption i själva verket borde ha följts. I ett sådant fall blir inte adoptionsbeslutet gällande i Sverige annat än genom beslut från MFoF i enlighet med 5 § andra stycket LAIS. För detta krävs synnerliga skäl.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Sverige enligt förordningen (1931:429) om vissa internationella rätts- förhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Ett utländskt adoptionsbeslut kan även gälla automatiskt i Sverige enligt reglerna i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situatio- ner, förkortad LAIS. Svenska myndigheter kan vägra att erkänna ett utländskt beslut som strider mot ordre public, det vill säga om ett erkännande skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen (8 § LAIS).
Om det inte finns ett gällande utländskt beslut om adoption behöver svensk domstol fatta ett beslut om adoption. De grund- läggande materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. för- äldrabalken. Dessa bestämmelser ska tillämpas oavsett om det är en nationell eller internationell adoption. Den domstol som prövar en ansökan om adoption ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett (4 kap. 13 § föräldrabalken). Om ansökan avser adoption av ett barn, ska rätten uppdra åt socialnämnden att utse någon att genomföra en adoptionsutredning. Rätten ska bestämma en viss tid inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det behövs, får rätten förlänga denna tid. Rätten ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Rätten får ange riktlinjer för adoptionsutredningen (4 kap. 14 § föräldrabalken). Läs mer om domstolarnas utredningsansvar i av- snitt 5.4.7.
Om den som sökanden vill adoptera inte är svensk medborgare och inte heller har permanent uppehållstillstånd eller permanent uppehållsrätt i Sverige, ska rätten inhämta ett yttrande från Migra- tionsverket, om det inte är obehövligt (4 kap. 17 § föräldrabalken).
Innan adoptionen beslutas i svensk domstol, och om barnet finns i Sverige, har socialnämnden samma skyldigheter gentemot adoptivföräldrarna och barnet som i förhållande till barn i ett familje- hem. Socialtjänsten har uppföljningsansvar enligt 5 kap. 1 § punkt 9 SoL.46 För att kunna fullfölja detta ansvar behöver socialtjänsten ha kontakt med familjen efter det att barnet har anlänt. Socialnämnden ska också bevaka att adoptionen fullföljs.47 Fram till det svenska be- slutet om adoption fattats behöver barnet en rättslig företrädare. Det kan ske i form av god man eller särskild förordnad vårdnadshavare.48
4618 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
47MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 100 och 105.
48MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen, s. 26.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
8.3De internationella adoptionerna minskar kraftigt
8.3.1Under 2024 adopterades 54 barn till Sverige
Sverige har länge varit ett av de största mottagarländerna vad gäller internationella adoptioner i relation till folkmängd. I Sverige finns det cirka 60 000 personer som har adopterats från ett annat land.
Under de senaste 15 åren har den internationella adoptionsverk- samheten genomgått en omfattande förändring då antalet inter- nationella adoptioner i världen har minskat kraftigt. I början av 2000-talet kom omkring 1 000 barn varje år till Sverige genom de auktoriserade sammanslutningarna, men de senaste åren har antalet sjunkit drastiskt. Under 2024 anlände 54 barn i adoptionssyfte till Sverige via de svenska adoptionsorganisationerna (jämfört med
73 barn 2023). 36 adoptioner förmedlades genom AC och 18 för- medlades genom BFA.
MFoF har ingen samlad statistik på hur många internationella adoptioner som genomförts utöver de som förmedlats via de auk- toriserade organisationerna. Under 2024 inkom 19 ansökningar om enskild adoption jämfört med 30 ansökningar 2023 och 29 ansök- ningar 2022.49 MFoF antar att det finns ett mörkertal av enskilda adoptioner som borde gå via MFoF. De uppskattar att mörkertalet kan röra sig om minst lika många ärenden som de enskilda adop- tioner som går via MFoF.50
De internationella adoptionerna kommer att fortsätta minska
Enligt Statskontoret kommer antalet internationella adoptioner att fortsätta minska.51 Enligt MFoF är den huvudsakliga förklaringen förbättrade socioekonomiska förhållanden i många ursprungsländer som lett till ökade möjligheter till inhemskt barnrättsskydd och fler nationella adoptioner. Samtidigt har implementeringen av striktare internationella regelverk och kontroller, i syfte att säkerställa etiska adoptionsprocesser, resulterat i mer omfattande och tidskrävande adoptionsförfaranden.52 Enligt Socialstyrelsen är en annan anledning
49MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
50Statskontoret, (2021) s. 78.
51Statskontoret, (2021) s. 43, 60, 101 och 130.
52MFoF (2024), Årsredovisning 2024, s. 55.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
till att antalet internationella adoptioner minskar att det öppnas fler möjligheter för ofrivilligt barnlösa att få barn (som till exempel IVF och surrogatarrangemang). Ytterligare en anledning är att vissa länder av politiska skäl väljer att stoppa internationella adoptioner från sina länder. I tillägg har det på senare år kommit flera rapporter om oegentligheter i samband med internationella adoptioner, vilket har väckt debatt i många länder.53
8.3.2Den sista adoptionsorganisationen kan behöva avveckla sin förmedlingsverksamhet inom en snar framtid
Under 2022 avvecklade Barnens Vänner Internationell Adoptions- förening sin verksamhet. Efter flera år av negativa resultat och en fortsatt minskning av antalet adoptionssökande har även BFA under hösten 2024 beslutat att inleda en avvecklingsprocess. I Sverige finns därför snart endast en verksam adoptionsorganisation kvar.
I MFoF:s årsredovisning för 2023 konstaterar myndigheten att organisationernas verksamhet i princip är finansierad av adoptions- avgifterna. I och med att antalet förmedlade adoptioner minskar, för- sämras också organisationernas ekonomiska situation. Om antalet förmedlade adoptioner fortsätter att minska bedömer MFoF att det kan innebära att även AC behöver avveckla sin förmedlingsverksam- het, eller till och med hela verksamheten, inom några år.54 I februari 2025 uppgav MFoF att AC framfört att de har ett ekonomiskt ansträngt läge. Om AC inte skulle få några nya intäkter så har de fonderade medel för att täcka drygt ett år av organisationens totala kostnader. Det finns därmed en risk att det kan vara svårt för orga- nisationen att behålla befintlig personal och ha tillräckliga medel för att kunna göra en avveckling under längre tid utan att behöva avbryta pågående adoptionsprocesser.55
AC har framfört att deras förmedlingsverksamhet ”rent teoretiskt” kan fortsätta så länge det finns behov av internationella adoptioner, intresse hos blivande adoptivföräldrar56 och länder som önskar sam- arbeta med AC. Adoptionsavgiften ska täcka de verkliga förmedlings-
53Socialstyrelsen (2022), Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade. Kartläggning och analys, s. 50.
54MFoF (2023), Årsredovisning 2023, s. 60.
55MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
56Enligt uppgift från AC till Adoptionskommissionen hade de 483 sökanden den 11 februari 2025.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
kostnaderna, efter erhållna statsbidrag, och ska justeras allteftersom förutsättningarna förändras. Från och med 2025 har AC höjt adop- tionsavgiften med 50 000 kronor för att täcka de verkliga förmed- lingskostnaderna och AC befarar att fler höjningar kommer att bli aktuella. Enligt AC finns det dock en gräns för hur hög avgiften kan bli per adoption innan den blir ett ekonomiskt hinder för stora grupper av sökande.57
Ansvaret om även AC avvecklas
Om AC upphör med sin förmedlingsverksamhet, ska dokumen- tation av förmedlingsverksamheten överlämnas till MFoF (8 b § LIA). MFoF får ansvaret för att sekretesspröva och utlämna adopterade personers handlingar.58
Enligt MFoF har myndigheten inte lagstöd för att överta an- svaret för att förmedla adoptioner vilket innebär att AC i sin avveck- lingsplan måste slutföra de adoptioner som påbörjats. Enligt MFoF har myndigheten inte heller lagstöd för att hantera uppföljningsrap- porter till ursprungsländerna. MFoF anser att det enligt 1993 års Haagkonvention inte finns någon skyldighet för MFoF att förse andra centralmyndigheter med uppföljningsrapporter. Inte heller socialtjänsten har någon skyldighet att skriva uppföljningsrapporter. Enligt MFoF är uppföljningsrapporteringskravet ett åtagande mellan familjerna och ursprungslandet.59
Även om AC avvecklar sin förmedlingsverksamhet kan de fort- farande finnas kvar som organisation och därmed fortsätta att sköta vissa delar av sina åligganden, exempelvis stöd till adopterade per- soner och uppföljningsrapporter till ursprungsländerna.
8.4En internationell jämförelse
I detta avsnitt görs en jämförelse av hur den internationella adop- tionsförmedlingen utvecklats och organiserats i ett antal andra länder. Organiseringen skiljer sig åt i de undersökta länderna men det van-
57AC. Svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11.
58Statskontoret (2021), s. 66 f.
59MFoF. Svar på frågor ställda av Barnen Framför Allt under det digitala mötet 24-09-25. 2024-10-11, dnr AD 2024–1403.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
ligaste är ett tredelat ansvar, där en aktör utreder lämpligheten att adoptera, en aktör förmedlar adoptioner och en ansvarar för tillsyn av adoptionsverksamheten. I de flesta länder är det privata aktörer som sköter förmedlingsverksamheten med undantag av Australien och Danmark som har ett statligt ansvar. De internationella adop- tionerna minskar kraftigt i alla de undersökta länderna.
8.4.1I Danmark har staten tagit över ansvaret för förmedlingsverksamheten
I Danmark har antalet internationella adoptioner minskat från 338 barn 2011 till 40 barn 2022. År 2023 adopterades 23 barn från ett annat land.60
Statligt ansvar att utreda de sökandes lämplighet
I Danmark har kommunerna inte något ansvar i adoptionsprocessen. Ansvaret för utredningar ligger i stället på Familjerättshuset, en statlig myndighet med regional organisation och ansvar för familje- frågor. Den kontrollerande funktionen i det danska adoptionssyste- met är Ankestyrelsen, en statlig myndighet som är Danmarks central- myndighet för internationella adoptioner. Ankestyrelsen har bland annat ansvar för auktorisation och tillsyn över den danska adoptions- förmedlingens nationella och internationella verksamhet. I Danmark får den eller de som adopterar ett barn från utlandet ett statligt bidrag. Detta bidrag uppgår till 50 000 danska kronor.61
Det är svårt att få tillstånd till enskild adoption
I Danmark finns en teoretisk möjlighet att genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation, men i praktiken är det svårt att få tillstånd till det. Den danska centralmyndigheten uppger att det inte har genomförts någon sådan adoption på flera år. Enligt dansk adoptionslagstiftning måste en sökande som vill genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsorganisation ha särskilda för-
60Adoptionsnævnet (2024), Udviklingen i alder og ventetider ved internationale adoptioner 2021–2023, s. 5.
61Statskontoret (2021), s. 160.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
kunskaper om barnet eller barnets släktingar, eller annars ha särskilda skäl för en sådan adoption. Vidare måste sökanden bland annat kunna visa att adoptionen kommer genomföras på ett lagligt och etiskt försvarbart sätt samt att den danska adoptionsorganisationen inte samarbetar med eller för samtal om framtida samarbete med barnets ursprungsland. Den sökande behöver även styrka att förhål- landet till barnet eller barnets släktingar har etablerats på ett lagligt sätt (både utifrån dansk lag och ursprungslandets lagstiftning) och att det inte har etablerats i syfte att kunna genomföra en adoption.62
Danmarks sista adoptionsorganisation avslutade sin verksamhet 2024
I Danmark fanns det 2023 en godkänd adoptionsorganisation: Danish International Adoption (DIA). DIA skapades genom en sammanslagning i januari 2015 av de två förmedlingsorganisatio- nerna AC Børnehjælp och DanAdopt. I januari 2024 meddelade Danmarks social- bostads- och äldreminister att DIA:s tillstånd för att förmedla adoptioner från Sydafrika skulle komma att återkallas. Ankestyrelsen beslutade också att utreda DIA:s övriga samarbets- länder; Filippinerna, Indien, Taiwan, Thailand och Tjeckien.63 An- ledningen var att DIA överträtt auktorisationsvillkoren och i ett antal fall agerat i strid med 1993 års Haagkonvention och den danska adoptionslagens principer.64 Ministern uttalade att det var den all- varligaste krisen inom adoptionsområdet de senaste tio åren och att när barn förmedlas för adoption till en ny familj på andra sidan jorden måste det finnas nödvändiga garantier för att adoptionen har genom- förts på ett korrekt sätt i förhållande till de biologiska föräldrarna. Efter beskedet beslutade DIA:s styrelse att avsluta sin adoptions- verksamhet.65
62Statskontoret (2021), s. 160.
63Ankestyrelsen (2024), Aktuel status på Ankestyrelsens rolle og handlinger i forbindelse med Danish International Adoptions afvikling af organisationens virke som formidler af internationale adoptioner. Nyheter 2024.
64Danmarks radio (DR). Adoptioner fra udlandet til Danmark stopper efter sanktioner. Publicerad den 16 januari 2024.
65Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolgningssporsmål, s. 19.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Staten har tagit över förmedlingsverksamheten
Som en följd av DIA:s beslut tog Ankestyrelsen den 1 november 2024 över DIA:s uppgifter.66 Personal på DIA erbjöds anställning på Anke- styrelsen.67 Ankestyrelsen har fortsatt samarbete med Tjeckien, Thailand och Indien. I februari 2025 var det ännu inte klart om samarbetet med Filippinerna och Taiwan kunde fortsätta.68
Det pågår en politisk debatt i Danmark om hur framtidens adop- tionssystem ska utformas för att säkerställa barnens bästa och följa internationella konventioner. En majoritet av partierna i Folketinget är överens om att internationell adoption fortsatt ska vara möjlig för danskar, men under mer robusta och säkra former.69
8.4.2Finland har tre auktoriserade adoptionsorganisationer
I Finland har antalet internationella adoptioner minskat från 160 barn 2010 till 57 barn 2022. År 2023 adopterades 53 barn från ett annat land.70
Centralmyndigheten ger tillstånd till adoption
Adoptionsnämnden är en särskild sakkunnig-, tillstånds- och till- synsmyndighet i adoptionsärenden samt centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention. Adoptionsnämnden är en självständig myndighet under Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälso- vården (Valvira). Adoptionsnämnden följer utvecklingen av adop- tionsverksamheten i Finland och beviljar adoptionssökande tillstånd till både nationell och internationell adoption. De utövar tillsyn över adoptionsorganisationerna och beviljar adoptionsorganisatio- nerna tillstånd att samarbeta med utländska adoptionsorganisationer.71
66Efter en lagändring.
67https://ast.dk/nyheder/nyheder/nyheder-2024/aktuel-status-pa-ankestyrelsens-rolle-og- handlinger-i-forbindelse-med-danish-international-adoptions-afvikling-af-organisationens- virke-som-formidler-af-internationale-adoptioner. Hämtad 24-11-19.
68https://ast.dk/nyheder/nyheder/nyheder-2025/status-pa-opgaver-vedr-adoptionsomradet. Hämtad 25-02-19.
69E-post till Adoptionskommissionen från svenska ambassaden i Köpenhamn den 6 november 2024.
70Valvira (2024), Adoptionsnämndens verksamhetsberättelse 2023, s. 21.
71https://valvira.fi/sv/adoptionsnamnden/verksamhet-och-uppgifter. Hämtad 2025-02-19.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Det finns tre adoptionsorganisationer
Det finns tre adoptionsorganisationer i Finland; Interpedia, Rädda Barnens internationella adoptionstjänst och Helsingfors stads social- och hälsovårdssektor. Deras uppgift är att bistå adoptionssökande under adoptionsprocessen och övervaka att adoptionerna genom- förs i enlighet med barnets bästa och i enlighet med internationell rätt. Förmedlingarna ansvarar också för att bevara adoptionsdoku- ment och ge stöd åt de som adopterar och till adopterade personer. Den eller de som adopterar ett barn från utlandet kan ansöka
om ett statligt bidrag. Bidraget varierar beroende på vilket land de adopterar från eftersom kostnaderna för de sökande varierar av samma anledning. Den eller de som adopterar från Thailand kan få ett bidrag på 5 000 euro och från Taiwan på 9 000 euro. För resterande länder ligger bidraget på 7 000 euro. Den finska staten betalar årligen ut ett bidrag på 95 000 euro till de tre adoptionsorganisationerna. Bidraget fördelas utifrån antalet adoptioner som förmedlingarna genomför, och utifrån förmedlingarnas storlek. Två av förmedling- arna har även möjlighet att söka ett bidrag från den statliga myndig- heten Social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA). Storleken på detta bidrag varierar beroende på bland annat förmed- lingarnas aktiviteter, och det måste sökas varje år. Bidraget kan inte delas ut till kommuner, vilket innebär att Helsingfors stads adop- tionstjänst inte kan söka det. År 2020 fick Rädda Barnen ett bidrag från STEA på 119 500 euro och Interpedia ett på 232 000 euro.72
Det är ovanligt med enskilda adoptioner
Även i Finland kan en sökande genomföra en adoption utan hjälp av en adoptionsförmedling, men det är mycket ovanligt. För att genomföra en sådan adoption krävs bland annat att barnet är nära släkting till den eller de sökande, eller att barnet är släkting till sökandes adoptivbarn. Om inget släktskap finns måste barnet ha kommit till de sökande i annat än adoptionssyfte och varaktigt ha vårdats och uppfostrats av de sökande. I regel är det inte möjligt att genomföra en sådan adoption från länder där någon av de finländska adoptionsorganisationerna har ett etablerat samarbete.73
72Statskontoret (2021, s. 161.
73Statskontoret (2021), s. 161 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
8.4.3Island har en auktoriserad adoptionsorganisation som finansieras till 75 procent av staten
Det har endast kommit ett barn per år genom internationell adop- tion till Island de senaste två åren. Under 2022 förmedlades inget barn och 2020 förmedlades fem barn.74
Regionala myndigheter utreder sökandens lämplighet
Motsvarigheten till de svenska kommunernas ansvarsområden sköts på Island av regionala förvaltningsmyndigheter (Sysselmand) och av lokala barnrättskommittéer. Förvaltningsmyndigheten avgör om sökanden uppfyller kraven för att adoptera eller inte efter att den lokala barnrättskommittén har genomfört en utredning av de sökan- des lämplighet. Justitieministeriet är Islands centralmyndighet en- ligt 1993 års Haagkonvention och ansvarar för att utfärda auktori- sationer för och utöva tillsyn över adoptionsförmedlingen i landet.
Det finns en adoptionsorganisation
Island har en adoptionsorganisation; Icelandic Adoption Society (IAS). IAS ansvarar bland annat för att förmedla adoptioner, orga- nisera föräldrautbildningar och sköta kontakten med barnets ur- sprungsland. De ansvarar även för stöd till adopterade personer och adoptivföräldrar efter genomförd adoption och för uppföljnings- rapporter till ursprungsländerna.75
Även på Island kan adoptivföräldrar ansöka om ett statligt bidrag. Detta bidrag ligger på 745 179 isländska kronor (cirka 47 000 svenska kronor).76 Finansieringen av det isländska adoptionssystemet är huvudsakligen statlig. 75 procent av intäkterna till IAS kommer från den isländska staten. IAS tar årligen emot ett bidrag på ungefär 34 miljoner ISK (drygt 2 miljoner svenska kronor), ett bidrag som är oberoende av antalet internationella adoptioner som förmedlas i landet. Den statliga finansieringen är beroende av att IAS uppfyller
74E-post från Dómsmálaráðuneytið (Justitieministeriet) till Adoptionskommissionen den 10 december 2024.
75Statskontoret (2021), s. 162.
76Statskontoret (2021), s. 163.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
de krav som ställs i ett avtal upprättat mellan dem och Justitie- ministeriet.77
I undantagsfall kan tillstånd till enskild adoption ges
På Island kan sökanden endast få tillstånd att genomföra en adop- tion utan hjälp av en adoptionsorganisation i undantagsfall, exem- pelvis om det rör sig om en familjeadoption.78
8.4.4Norge har två auktoriserade adoptionsorganisationer som i princip helt finansieras av avgifter från sökanden
I Norge har antalet internationella adoptioner minskat från 297 barn 2011 till 94 barn 2022. År 2023 kom 37 barn och 2024 kom 24 barn.79
Statligt ansvar att utreda de sökandes lämplighet
Den statliga myndigheten Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) är Norges centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention. Myndigheten har bland annat ansvar för auktorisation och tillsyn av de norska adoptionsorganisationerna samt för auktorisation av de ursprungsländer som förmedlingarna samverkar med. Bufdir över- vakar organisationernas adoptionssamarbeten med enskilda länder genom att ompröva adoptionssamarbetet vartannat eller vart tredje år. Bufdir kan återkalla ett förmedlingstillstånd om lagar, förordningar eller villkor för tillståndet inte uppfylls.80
Sedan 2015 ligger ansvaret för att utreda sökandes lämplighet att adoptera hos en regionaliserad statlig organisation vid namn Bufetat, som är en del av Bufdir. Dessförinnan låg ansvaret hos kommunerna, precis som i Sverige. Bufetats verksamhet täcker fem större regioner i Norge och de arbetar med en mängd familj- och barnrelaterade frågor utöver adoptioner.
77Statskontoret (2021), s. 163.
78E-post till Adoptionskommissionen från Dómsmálaráðuneytið (Justitieministeriet) den 10 december 2024.
79Granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner (2025), Delrapport om Ecuador og Colombia, s. 52.
8034 § Lov om adopsjon.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Norge har två adoptionsorganisationer
Den som vill adoptera från utlandet ska först ta kontakt med en av Norges två adoptionsorganisationer: Adopsjonsforum och InorAdopt.81 Från adoptionsorganisationen får de sökande en bekräftelse och en rekommendation på lämpligt adoptivland samt åldersspann på adop- tivbarnet. Därefter vänder sig de sökande till Bufetat som genomför adoptionsutredningen och beslutar om de sökande får eller inte får adoptera. Om de godkänns för adoption är det adoptionsorganisa- tionerna som hanterar de återstående delarna i adoptionsprocessen. Norska adoptivföräldrar får, efter att de har genomfört en adoption, ett statligt bidrag. Under 2020 var bidraget 99 000 norska kronor.
Ungefär 5 till 8 procent av de norska adoptionsorganisationernas intäkter består av statliga bidrag.82
Enskild adoption är tillåten i enstaka fall
I Norge finns det i undantagsfall möjlighet att genomföra en adop- tion utan hjälp av en adoptionsorganisation. För att få tillstånd att genomföra en sådan adoption krävs att minst en av de sökande har en särskild anknytning till barnets ursprungsland och att adoptionen kan genomföras på ett säkert sätt. Vidare är det inte möjligt att genomföra en sådan adoption från ett land där en norsk adoptions- förmedling redan har ett etablerat samarbete. Men det gäller inte vid adoptioner där minst en av de sökande har en nära relation till barnet eller barnets nära familj. Det är ett av Bufetats regionala kontor (Region öst) som prövar samtliga ansökningar från sökande som vill adoptera utan hjälp av en adoptionsorganisation. Enligt Bufetat kan det ibland vara svårt för dem att få den information som är nöd- vändig om adoptionsprocessen från länder som Norge inte har något etablerat samarbete med. Enligt myndigheten kan det försämra möj- ligheten att garantera att adoptioner som genomförs utan hjälp av en adoptionsorganisation sker utifrån ett barnrättsperspektiv.83
81Adoptionsorganisationen Verdens Barn beslutade i januari 2025 att avveckla sin adoptions- verksamhet. Avvecklingen ska vara avslutad senast vid utgången av 2025.
82Statskontoret (2021), s. 158.
83Statskontoret (2021), s. 159.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
I dag finns samarbete med Colombia och Taiwan
I juni 2023 tillsatte den norska regeringen en statlig utredning för att granska utländska adoptioner. Utredningen inledde sitt arbete i december 2023 och ska lämna sin rapport i slutet av 2025. Samtidigt fick Bufdir i uppdrag att se över de specifika förmedlingstillstånden för de länder som Norge adopterar från, för att få uppdaterad infor- mation om rättssäkerheten i det nuvarande samarbetet. Under 2023 drog Bufdir tillbaka tillstånden för Taiwan, Thailand, Filippinerna och Madagaskar. Barn- och familjeministeriet är överklagandeinstans för Bufdirs beslut och har mottagit överklaganden avseende samarbete med Filippinerna, Madagaskar och Taiwan. Hösten 2024 biföll mini- steriet InorAdopts överklagan gällande auktorisationen för Taiwan.
Ijanuari 2024 rekommenderade Bufdir Barn- och familjemini- steriet att besluta om ett generellt tillfälligt stopp på två år för adop- tioner från utlandet till Norge, under tiden den statliga utredningen pågår. Ytterligare information om behovet av ett tillfälligt stopp läm- nades till regeringen i april 2024. Rekommendationen grundade sig på Bufdirs professionella bedömning av hur välfungerande systemet för internationella adoptioner till Norge är och byggde på en risk- bedömning av det nuvarande systemet och ansvarsfördelningen vid internationella adoptioner till Norge. Bufdir har inte bedömt om adoptioner till Norge har genomförts på olaglig grund och rekom- mendationen inkräktar därmed inte på utredningens arbete. Den är inte relaterad till de historiska internationella adoptionerna som ägde rum för flera decennier sedan. Rekommendationen är inte heller baserad på specifika ursprungsstater. Rekommendationen är baserad på identifierade svagheter i systemet för hantering av inter- nationella adoptionsärenden i dag. I rapporten skriver Bufdir att de vid sin bedömning av barnets bästa har lagt större vikt på att förhindra att oegentliga (olovlige) adoptioner äger rum än att barn från ett annat land ges möjlighet att adopteras till Norge under perioden som den statliga utredningen pågår och ett eventuellt nytt adoptionssystem är på plats.84
I juni 2024 drog Bufdir tillbaka tillstånden för Tjeckien, Ungern, Sydafrika och Peru då Bufdir anser att det inte har visats att inter- nationella adoptioner genomförs fullt ut i enlighet med internatio-
84Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på opp- folgningssporsmål.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
nella principer för adoption. Adoptioner från Colombia får fortsätta med nya villkor och från Bulgarien för att slutföra ett pågående ärende. Även adoptioner från Sydkorea har beviljats ett begränsat förnyat tillstånd. Några veckor efter Bufdirs beslut att återkalla tillstånden för Tjeckien, Ungern, Sydafrika och Peru meddelade den norska regeringen att den inte kommer att stoppa internationella adoptioner till Norge medan utredningen pågår. Däremot genom- förs flera av de riskreducerande åtgärder som Bufdir föreslog i sin rapport, bland annat kommer ansvaret för att kontrollera handling- arna i varje enskilt adoptionsärende att flyttas från adoptionsorganisa- tionerna till Bufdir.85 I dag pågår alltså adoptionssamarbete med Colombia och Taiwan.
8.4.5Nederländerna har beslutat om att upphöra med internationell adoptionsförmedling
I Nederländerna har de internationella adoptionerna minskat sedan 2005. År 2017 adopterades 210 barn till Nederländerna. År 2019 kom 145 barn till Nederländerna genom internationell adoption och 2020 kom 70 barn.86
Nederländerna har permanent stoppat alla internationella adoptioner
Efter fler och fler uppgifter om oegentligheter tillsatte den neder- ländska regeringen 2019 en utredning för att granska den internatio- nella adoptionsverksamheten, den så kallade Joustra-utredningen.87 Efter att utredningen publicerat sin rapport 2021 stoppade Neder- länderna, enligt utredningens rekommendation, alla internationella adoptioner temporärt. Utredningen som utrett adoptioner till landet under perioden 1967 till 1998, avslöjade storskaliga och systematiska oegentligheter i flera givarländer och regeringen bedömde att det fanns risk att de oegentligheter som uppdagats kunde kvarstå.88
85https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringa-sett-i-verk-risikoreduserande-tiltak- for-a-sikre-trygge-adopsjonar/id3045935/. Publicerad 24-06-19.
86Socialstyrelsen (2022), s. 51.
87Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (Commissie onderzoek interlandelijke adoptie).
88Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Report (unofficial translation) och Consideration, Analysis, Conclusions, Recommendations and Summary.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Joustra-utredningen var mycket kritisk till de privata auktoriserade adoptionsorganisationernas roll i adoptionsprocessen. Utredningen menade att systemet med privata inslag i adoptionsprocessen är mot- tagligt för bedrägeri och hittills har gett upphov till missbruk. De ansåg därför att systemet för internationell adoption med privata inslag inte kunde behållas eftersom de tvivlade på att det var möjligt att utforma ett offentligrättsligt system där de identifierade miss- förhållandena inte längre förekom.89
Ett år senare beslutade regeringen att verksamheten skulle åter- upptas men med färre samarbetsländer och adoptioner från dessa länder kom i gång 2023. Nederländerna avsåg också att omorganisera sitt system med fyra adoptionsorganisationer till en och utarbeta en ny lag om adoption. Under övergångsperioden finansierades de fyra adoptionsorganisationerna fullt ut av staten. Tanken var att det 2025 skulle bildas en ny adoptionsorganisation utan anknytning till de nu- varande organisationerna. Den nya adoptionsorganisationen skulle vara närmare knuten till den nederländska centralmyndigheten.90
I april 2024 uppmanade en majoritet i riksdagen dock regeringen att helt fasa ut de internationella adoptionerna och i maj 2024 be- slutade den nederländska regeringen att permanent avsluta den inter- nationella adoptionsförmedlingen till landet. Regeringen uttalade att internationell adoption, med beaktande av svagheterna i systemet, inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Barnets bästa tillgodoses bäst när det kan växa upp i en trygg miljö i sitt eget land, sin region eller sin kultur. Eftersom man inte ens i ett skärpt system helt kan utesluta risk för oegentligheter fanns en majoritet i riksdagen för att aktivt påbörja en utfasning av verksamheten.91 Den ansvariga myndigheten Fiom92 uppmanades att inte behandla några nya ansökningar om adoption.93
89Committee on the Investigation of Intercountry Adoption (2021), Report. Unofficial translation, s. 140.
90Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolgningssporsmål, s. 18.
91Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Voorstel voor afbouw interlandelijke adoptie. Den 9 december 2024.
92Fiom är Nederländernas expertcentrum inom området oönskad graviditet, släktskaps- frågor och adoption.
93Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Nota. Voorstel voor afbouw interlandelijke adoptie. Den 9 december 2024.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
En sex år lång avvecklingsperiod
I december 2024 lämnade regeringen förslag om en sex år lång av- vecklingsperiod till riksdagen för att ”varsamt” fasa ut internationella adoptioner, avveckla adoptionsorganisationerna och ge blivande adop- tivföräldrar tid att förbereda sig för den nya situationen. Adoptions- organisationerna ges möjlighet att förlänga sitt tillstånd ytterligare en gång med fem år vilket innebär att de kan lämna matchningsförslag för adoption till Centralmyndigheten fram till den 1 maj 2030. I slutet av 2030 ska Centralmyndigheten ta över eventuella kvarvarande upp- gifter från adoptionsorganisationerna.94
8.4.6Australien har ett statligt ansvar för den internationella adoptionsförmedlingen
Antalet internationella adoptioner till Australien har minskat med 94 procent från 2004 till 2023. År 2004 adopterades 434 barn och 2023 adopterades 28 barn från ett annat land.95
Australiens socialdepartement har samarbetsavtal med ett antal länder
I det australiensiska adoptionssystemet finns inga ideella organisa- tioner inblandade i förmedlingsverksamheten. I stället upprättas samarbetsavtal med ursprungsländer av The Australian Government of Social Services (DSS). DSS ansvarar även för att se till att Australien följer principerna i 1993 års Haagkonvention och för att ge stöd åt adopterade personer och adoptivföräldrar.96 DSS har överenskom- melse om adoption med tolv länder (partner countries).97 Delstaterna och territorierna i landet ansvarar för att ta emot ansökningar om adoption från sökanden, utreda om de sökande är lämpade att adop- tera eller inte samt för själva förmedlingsverksamheten i adoptions-
94Ministerie van Justitite en Veiligheid (2024), Afbouwplan interlandelijke adoptie. Den 9 december 2024.
95Australian Institute of Health and Welfare (AIHW). Adoptions Australia. Web Report 2024. https://www.aihw.gov.au/reports/adoptions/adoptionsaustralia/contents/adoptions#numb erofadoptions. Hämtad den 16 oktober 2024.
96Statskontoret (2021), s. 163.
97År 2024 var det Bulgarien, Chile, Colombia, Hong Kong, Indien, Lettland, Polen, Sydafrika, Sri Lanka, Taiwan och Thailand.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
processen. De ansvarar även för stöd och uppföljning efter adoptionen och förvarar adoptionsdokumentationen.98
8.5Behovet av internationell adoption i dag
8.5.1De flesta barn som adopteras till Sverige i dag uppges ha särskilda behov
Enligt subsidiaritetsprincipen ska ett barn endast adopteras av en familj i ett annat land om barnet inte kan växa upp med sin ursprung- liga familj och det inte heller finns något annat lämpligt omvårdnads- alternativ i barnets hemland. Eftersom de familjer som adopterar nationellt främst vill ha så små och friska barn som möjligt har, en- ligt MFoF, de flesta barn som adopteras internationellt i dag så kallade särskilda behov. Ursprungsländerna har egna kriterier för vad som anses vara särskilda behov men det handlar ofta om sjukdomar och/eller funktionsnedsättningar eller att barnet är äldre än tre till fyra år. Det kan också vara syskongrupper eller barn som är omhän- dertagna av sociala myndigheter i barnets hemland.99 MFoF har note- rat att romer diskrimineras i Serbien, Tjeckien och Ungern och att det främst är romska barn som blir tillgängliga för adoption från dessa länder. Även i Panama finns en överrepresentation av interna- tionell adoption av barn från ursprungsbefolkningen.100 Ett argument för att upprätthålla förmedling av barn för internationell adoption är därför att särskilt utsatta barn ges en möjlighet att växa upp i en per- manent familj i ett annat land i stället för på barnhem i sitt hemland.
Vår aktgranskning för 2024 visar att närmare en tredjedel av barnen inte bedömts ha särskilda behov eller riskfaktorer
I vår aktgranskning av samtliga adoptioner under 2024 som förmed- lades av AC framgår en något annorlunda bild. De barn som kom till Sverige för adoption under 2024 var i genomsnitt 2,7 år när de anlände till Sverige. Det yngsta barnet var sju månader och det äldsta sju år och nio månader. Vad vi uppfattar har omkring 35 till 40 pro-
98https://www.intercountryadoption.gov.au/key-contacts-and-support/state-territory- support/. Hämtad 2024-10-07.
99MFoF (2020), Föräldraskap genom adoption. Utbildningsmaterial till föräldrautbildningen, s. 25.
100Statskontoret (2021), s. 82.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
cent av barnen enligt dokumentationen i adoptionsakterna bedömts ha särskilda behov. Det finns dock stora skillnader i hur stora de sär- skilda behoven är och kan bli. Därtill framgår av akterna att cirka 25 till 30 procent av barnen har någon form av riskfaktor för framtida behov av särskilt stöd. I åtminstone 30 procent av akterna framstår det som att barnet inte har något särskilt behov eller någon särskild riskfaktor. Detta är vår bedömning utifrån genomgången av akterna, men det finns visst utrymme för tolkning.
Svåra bedömningar av barnets bästa i dagens internationella förmedlingsverksamhet
Barn som är äldre har en kulturell och social förankring i sitt hemland
Ett barn som är äldre när de adopteras till Sverige har en kulturell och social förankring i sitt hemland vad gäller språk, kultur och sociala relationer. Omställningen till en ny familj i Sverige blir därmed stor. I media har det 2023 rapporterats om en adoption där en fyra-årig pojke adopterades till Sverige från Serbien och därmed skildes från sin storasyster som bodde i samma familjehem.101 I det aktuella ärendet uttalade AC att det är tragiskt att dela på syskon men att alternativet var att pojken inte skulle kunna få en permanent familj.102 Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer.103
Att barnen har bott länge på institution medför en ökad risk för att barnen varit med om trauman, övergrepp och bristande omsorg, vilka är kända riskfaktorer för fysisk och psykisk ohälsa.104 Att ta hand om ett barn med komplexa trauman kräver därför resurser ut- över det vanliga.105 Enligt en rapport från Socialstyrelsen har barn som adopterats efter två års ålder en ökad konsumtion av psykiatrisk
101SVT Uppdrag Granskning. Saknade barn. Publicerad den 21 februari 2023.
102https://www.adoptionscentrum.se/nyheter/adoptionscentrums-svar-pa-fragorna-om- serbien-till-uppdrag-granskning. Hämtad 25-01-20.
103J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 777.
104Den så kallade ACE-studien (Adverse Childhood Experience) visar att traumatiska händelser i barndomen kan påverka hälsan negativt i vuxen ålder.
105MFoF (2019), Stöd före, under och efter adoption, s. 4.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
vård och en ökad risk för suicid i vuxen ålder.106 Det finns även forsk- ning som visar att långtidsplacering i familjehem kan vara att föredra framför en adoption när barnet är över fyra år, har känslomässiga och beteendemässiga problem, tillhör en etnisk minoritetsgrupp, tidi- gare har misshandlats samt har en anknytning till fosterföräldrarna.107
Barn som tvångsomhändertagits i sitt hemland adopteras till Sverige
Med adoption som barnavårdsinsats avses att samhällsvårdade barn görs tillgängliga för adoption enligt vissa förutsättningar, utan att vårdnadshavarna behöver samtycka. I Sverige är adoption inte en barnavårdsinsats, det vill säga socialnämnden kan inte väcka talan om adoption av ett barn som är omhändertaget av sociala myndig- heter. Tvångsadoption strider mot en lång demokratisk och juridisk tradition i Sverige.108 2009 års adoptionsutredning, som bland annat hade till uppdrag att utreda i vilka fall en adoption bör kräva ett sam- tycke av barnets föräldrar, konstaterade att det fanns särskild anled- ning att vara försiktig när det gäller inslag av tvång vid adoption. Erfarenheterna från länder med möjlighet att gå emot en vårdnads- havande förälders vilja var inte odelat positiva.109
På uppdrag av Barnskyddsutredningen genomförde Gunvor Andersson 2009 en litteraturöversikt om nationella adoptioner i länder där adoption används som alternativ till familjehemsplacering och där det är möjligt att genomföra en adoption utan vårdnads- havarens samtycke. Andersson konstaterade att när frågan om adoption som barnavårdsinsats väcks i Sverige är tanken att säkra varaktigheter i barns placering utanför hemmet och det anses som tämligen självklart att barnen då ska adopteras av fosterföräldrar, som de redan bor hos, inte att de ska ställas i adoptionskö för flytt- ning till en annan (varaktig) familj. Andersson förvånades också över att finna många likartade krav på stöd efter en adoption i de länder där adoption används som barnavårdsinsats som de som riktas mot socialtjänsten i vårt land när det gäller stöd till familje- hemsföräldrar. Hon konstaterade att barn från barnavårdssystemet
106Socialstyrelsen (2022), s. 7 och 27 f.
107SOU 2015:71 Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Del A, s. 635.
108SOU 2015:71, s. 631.
109SOU 2009:61 Modernare adoptionsregler, s. 144.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
har särskilda behov och deras problem är likartade oavsett om de är i fosterhem eller adoptivhem.110
Varje land har sitt rättssystem och sina principer avseende for- merna för samhällsvård av barn vilkas liv och hälsa är i fara. Flera av de länder som Sverige samarbetar med, till exempel Colombia, har adoption som barnavårdsinsats vilket innebär att barn som omhän- dertagits av sociala myndigheter kan adopteras internationellt. Enligt människorättsjuristen Kyung-eun Lee111 har de internationellt adopterade barnen diskriminerats genom att mottagarländerna har tillämpat andra standarder och processer för barn som kommer genom internationella adoptioner än för de som adopteras nationellt. Hon beskriver hur mottagande länder har haft dubbla adoptions- system, till exempel Sverige. Sverige har aktivt drivit och antagit lagstiftning som underlättar adoption av barn från utlandet medan Sveriges eget barnskyddssystem har haft en restriktiv tillämpning av adoption.112
Internationell adoption av barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk kräver särskilda överväganden
Som redovisats ovan har MFoF noterat att det finns en överrepre- sentation av barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk bland de barn som adopteras internationellt. I enlighet med artikel 30 barn- konventionen har ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk rätt till sitt kulturliv, sin religion och sitt eget språk. Adoption är den barnavårdsinsats som har störst risk att beröva barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk sina särskilda rättigheter.113 Enligt barn- rättskommittén bör staterna vid placering av barn som tillhör ur- sprungsbefolkningar ta vederbörlig hänsyn till strävan att upprätthålla kontinuitet i barnets uppfostran, och ta hänsyn till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. I konventionsstater där barn som tillhör ursprungsbefolkningar är överrepresenterade bland barn som har skilts från sin hemmiljö ska det i samråd med ursprungs-
110G. Andersson (2009) Adoption som barnavårdsinsats. Bilaga till SOU 2009:68.
111Kyung-eun Lee har avlagt en doktorsavhandling om barnets rättigheter vid internationell adoption vid Seoul National University. Hon har bland annat arbetat som direktör i det syd- koreanska hälsovårdsministeriet (The Ministry of Health and Welfare) och för Amnesty International Korea.
112K. Lee (2021), The Global Orphan Adoption System: South Korea´s Impact on Its Origin and Development, s. 95 f.
113H. Hahn och V. Sinha (2018), Adoption Protections for Indigenous Children in Canada.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
samhällen tas fram särskilda politiska åtgärder för att minska antalet barn i alternativ omvårdnad och förhindra att de förlorar sin kulturella identitet. I synnerhet om ett barn placeras i omvårdnad utanför sitt lokalsamhälle ska konventionsstaten vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att barnet kan behålla sin kulturella identitet.114
Enligt FN:s människorättsrapportörer har diskriminering av mino- riteter och ursprungsbefolkningar varit en viktig drivkraft bakom olagliga adoptioner i flera länder.115 Även barnrättskommittén har ut- tryckt oro över att barn som tillhör ursprungsbefolkningar löper stor risk att falla offer för människohandel.116 Ett exempel är Guatemala som stoppade adoptioner från landet 2007 efter omfattande handel med stulna barn som tillhörde ursprungsbefolkningen maya.117 Adop- tionerna pågick både under och efter inbördeskriget 1960 till 1996 som krävde över 200 000 människors liv varav flertalet offer var maya.118
8.6Bedömningen av vad som är barnets bästa vid internationell adoption är komplex
8.6.1Barnets bästa vid adoption måste bedömas utifrån flera av barnets rättigheter
Enligt artikel 21 barnkonventionen ska största vikt ges till vad som är barnets bästa vid en adoption. Andra intressen ska beaktas men barnets intressen ska prioriteras framför alla andra intressen och över- väganden, inklusive de biologiska föräldrarnas, de blivande adoptiv- föräldrarnas, adoptionsorganisationernas eller en stats intressen. Även om alla berörda parters intressen kan beaktas, är staten vid konkur- rerande intressen skyldig att se till att barnets intressen ges företräde.119
Rättigheterna i barnkonventionen är beroende av och förstärker varandra, och kränks en rättighet kan det påverka åtnjutandet av de andra. Detta innebär att rättigheterna är lika viktiga, men en del rät-
114Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen, p. 48.
115UN Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions. Publi- cerad den 28 september 2022, avsnitt 1.2. och Committee on Enforced Disappearances. Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9. 5 december 2022.
116Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 11 (2009) Barn som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen, p. 72.
117S. Sargent (2010), Indigenous Childrens rights – international law, self-determination and intercountry adoption in Guatemala. Contemporary Issues in Law. Volume 10 No 1. 2010.
118Utrikespolitiska institutet. Landguiden. Guatemala.
119J. Tobin (2019), s. 769 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
tigheter i konventionen berör särskilt frågan om barns rättigheter vid adoption. Dessa rättigheter kan delas in i stödjande, skyddande, relationella/identitetsskapande och deltagande. De stödjande rättig- heterna inkluderar artikel 6, 9, 16, 18 och 27 och handlar om att skydda barnets familjeliv och undvika att barnet behöver placeras
i alternativ omvårdnad eller adoption. De skyddande rättigheterna inkluderar artikel 2, 6, 19 och 35 och syftar till att skydda barnet mot potentiell skada i samband med beslut om adoption. De relatio- nella och identitetsbaserade rättigheterna inkluderar artikel 7, 8, 9(2), 20(3), 21 och 30 och handlar om de rättigheter som kan härledas till barnets förhållande till sin ursprungliga familj och kulturella och sociala gemenskap. Den deltagande rättigheten anges i artikel 12 och ger varje barn rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör dem.120 Vid bedömningen av vad som är barnets bästa vid en internationell adoption måste en helhetsbedömning göras utifrån alla dessa grundläggande rättigheter.
Internationell adoption kan säkerställa barnets rätt till liv och utveckling men kan också innebära förlust av andra viktiga rättigheter
Genom artikel 6 barnkonventionen erkänns varje barns inneboende rätt till livet. Enligt artikeln ska en stat till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Barnets rätt till liv och utveckling innebär att barnet har rätt att bli omvårdat och skyddat, att barnet har rätt till kärlek och trygghet samt att barnet har rätt till ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Av förarbe- tena till barnkonventionen framgår att rätten till liv i artikel 6 ska ges högre prioritet än andra rättigheter i konventionen. Rätten till liv betraktas också som jus cogens, det vill säga att rättigheten i sig anses ha en inneboende högre normhierarkisk status än övriga rät- tigheter. Samtidigt har barnrättskommittén understrukit att det inte finns någon rangordning mellan konventionens rättigheter.121
120J. Tobin (2019), s. 770 f.
121SOU 2020:63, s. 332 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Barnets rätt att växa upp i en familj
I barnkonventionens preambel stadgas att familjen är den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd och att barnet bör växa upp i en familjemiljö för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet. Om ett barn berövas sin familjemiljö ska staterna säkerställa att barnet får alternativ omvårdnad (artikel 20). Sådan omvårdnad kan bland annat innefatta placering i familjehem, kafalah i islamisk rätt,122 adoption eller om nödvändigt, placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Då lösningar övervägs ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.
Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den enda möjligheten att få växa upp i en permanent familj. Adoption kan möjliggöra återhämtning av ett barns utveckling vad gäller fysisk tillväxt, anknytning, kognitiv utveckling och skolprestationer, själv- känsla och beteendeproblem. Ett barn som har någon form av sjuk- dom eller funktionsnedsättning kan också genom att adopteras till Sverige ges bättre möjligheter till vård, behandling och rehabilitering än vad som kanske hade varit möjligt i barnets hemland.
Barnets rätt att få växa upp i sitt hemland och ha kontakt med föräldrar, syskon och andra anhöriga
En internationell adoption innebär en mycket ingripande förändring av ett barns hela livssituation eftersom barnet inte bara byter primär omvårdnadsperson utan även språk, kultur och hela sitt sociala sam- manhang. En internationell adoption fördjupar också barnets sepa- ration genom det geografiska, språkliga och kulturella avstånd som skapas mellan barnet och den ursprungliga familjen.123 Därför be- tonar både barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention att det bästa för ett barn är att växa upp i sitt hemland. Att barnet kan bo kvar i sitt hemland innebär helt andra möjligheter att tillförsäkra barnet en mängd grundläggande rättigheter som barnets rätt att be- hålla sin identitet, sitt språk och sin kultur (artikel 8 och 30 barnkon-
122En permanent form av familjehemsplacering.
123D. M. Smolin (2024), Introduction. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 11.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
ventionen). Det är också ofta en förutsättning för att barnet ska kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med föräldrar, syskon och andra anhöriga även om barnet inte kan bo till- sammans med sin familj (artikel 9 och 20 barnkonventionen). Att barnet kan bo kvar i sitt hemland är även en förutsättning för att barnet ska kunna hålla kontakt med sitt övriga sociala umgänge, till exempel vänner och skolkamrater.
Barnkonventionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras. Men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan strida mot barnets rätt att bevara familjerelationer.124 I vår expertgrupp har det framförts att de barn som adopteras till Sverige i dag, inte haft kon- takt med sin familj eller släkt i hemlandet innan de adopterades. Det finns därför i praktiken inte några möjligheter för barnet att upprätt- hålla ett personligt förhållande med familjen även om barnet bor kvar i sitt hemland.125 Samtidigt har Rädda Barnen uppskattat att åtminstone fyra av fem barn som vårdades på en institution 2009 hade en eller båda föräldrarna i livet.126 Även Unicef konstaterar att många barn på barnhem inte är föräldralösa i traditionell mening. Det är i stället barn som blivit lämnade på barnhem eftersom deras för- äldrar inte har ekonomiska möjligheter att själv ta hand om barnet.127 För att få en övergripande nulägesbild har vi genomfört en aktgransk- ning av samtliga adoptioner under 2024 som förmedlades av AC. Av den aktgranskningen framgår att nästan 40 procent av de barn som adopterades till Sverige har syskon kvar i ursprungslandet.
8.6.2Barnets bästa på lång- och kort sikt
Utredningen om internationella adoptioner konstaterade i sitt betänkande 2003 att internationell adoption kan vara den bästa lösningen för ett enskilt barn men som generell lösning på utsatta barns svåra situation är internationell adoption endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som
124J. Tobin (2019), s. 777.
125Protokoll från expertgruppsmöte i Adoptionskommissionen 2024-09-23.
126Save the Children (2009), Keeping Children Out of Harmful Institutions. Why we should be investing in family-based care, s. 5.
127https://www.unicef.org/protection/children-in-alternative-care. Hämtad 25-03-17.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
är orsak till att barn överges. För att förbättra utsatta barns livs- villkor på lång sikt, krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland. Utredningen ansåg att det inte var realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens i fram- tiden, och menade att arbetet med att förbättra barns villkor måste ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser. Om ett mottagar- land som Sverige ska ha en internationell adoptionsverksamhet, och samtidigt vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälpinsatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för att barn överges.128
8.6.3Barnets bästa på mikro- och makronivå
I flera av våra intervjuer med tidigare anställda på MIA och MFoF beskriver de att man på myndigheten resonerade om barnets bästa på mikro- och makronivå. På mikronivå är det enskilda barnet cen- tralt. Barnet är en del av den så kallade adoptionstriangeln som ut- görs av ursprungsföräldrarna, barnet och de tilltänkta adoptivföräld- rarna. På makronivå är adoptionssystemet centralt. En prövning av vad som är barnets bästa är relevant på såväl mikro- som makronivå. På mikronivå handlar det om ett barns bästa i en specifik situation. På makronivå handlar det om barnets bästa i systemet, det vill säga alla barn som på ett eller annat sätt kan tillhöra den möjliga mål- gruppen för internationell adoption eftersom de inte kan växa upp i sin familj.129 En tidigare medarbetare på NIA beskriver det så här:
Jag tänkte varje dag – gick det rätt med de här barnen? De fick flytta över hela jordklotet för att få en familj. Det var en konstig verksamhet det här. Men i varje fall tänker jag att de fick det bättre, de fick en familj. Det blev det rätta i varje enskilt fall. Det var det som gjorde att man stod ut med det. Jag tänkte det varje dag.
128SOU 2003:49 Adoption – till vilket pris? s. 20.
129Council for the Application of Criminal Law and youth protection (2016), Reflection on Intercountry Adoption. Opinion of 14 October 2016, s. 24.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Internationell adoption kan vara den bästa lösningen på mikronivå, till exempel för att det aktuella ursprungslandet inte har sociala och ekonomiska system att stödja ensamstående mammor eller ett ut- vecklat barnskyddssystem med andra placeringsformer än institution. På makronivå kan internationella adoptioner hindra en positiv ut- veckling i landet. Forskning har visat att internationell adoption har en negativ inverkan på utvecklingen av system för skydd av barn och unga i ursprungsländerna. Internationell adoption resulterar oavsiktligt i att de nationella lösningarna blir av sämre kvalitet än vad som skulle vara fallet om internationell adoption inte hade före- kommit.130 Den internationella adoptionsverksamheten med rika länder som adopterar från fattiga länder kan därmed undergräva utvecklingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ur- sprungsländerna. Internationell adoptionsförmedling kan också bidra till att bevara sociala stigma kring barn födda utom äkten- skapet och ensamstående mammor.
Vidare kan adoptionsavgifter och donationer skapa drivkraft i ursprungsländerna att förmedla fler barn för adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv. Mottagarländernas efterfrågan på barn har i vissa länder lett till att antalet barnhem ökat. I till exempel Kina ökade antalet barnhem som ingick i det internatio- nella adoptionsprogrammet från ett 30-tal i början på 1990-talet till cirka 300 i mitten av 2010-talet.131 I Uganda ökade antalet barnhem från 35 i mitten på 1990-talet till över 200 år 2009 trots att antalet föräldralösa barn stadigt minskade i Uganda. Barnhemmens inkom- ster i form av utländska donationer gav incitament för att rekrytera fler barn till barnhemmen.132 I Etiopien femdubblades antalet inter- nationella adoptioner mellan 2003 och 2009. Under ungefär samma period ökade antalet utländska adoptionsorganisationer i landet från cirka 20 till 70.133 Enligt Rädda Barnen visar erfarenheter från Rwanda, Sri Lanka, Indonesien och Haiti att expansionen av barnhem kan undergräva befintliga funktioner för att stödja barn och att det kan
130Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin (2016), Summary advisory report
‘Reflection on Intercountry Adoption’ of the Council for the Administration of Criminal Justice and Protection of Juveniles, s. 2.
131Intervju med företrädare för FFIA 2023-09-21.
132K. E. Cheney (2022), Closing New Loopholes: Protecting Children in Uganda´s Inter- national Adoption Practices och Unicef (2014), Study on Legal Guardianship and Adoption practices in Uganda. Study report.
133P. Selman (2012), The Global Decline of Intercountry Adoption: What Lies Ahead? Social Policy and Society, 11: 03, s. 384 f. och E. J. Graff. They steal babies, don’t they? The Pacific Sun. Publicerad den 3 maj 2017.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
uppmuntra familjer att placera sina barn på sådana inrättningar. I vissa fall kan det leda till att barn görs tillgängliga för adoption trots att de har familjemedlemmar i landet.134 Rädda Barnen konstaterade 2009 att vissa fattiga familjer tvingades att lämna sina barn till barnhem i utbyte mot pengar.135
Tidigare anställda på en svensk adoptionsorganisation har be- skrivit att deras fokus alltid har varit det enskilda barnets bästa, att adoption är för individen. Ett makroperspektiv skulle innebära att dagens barn offrades för framtidens barn. De har inte trott att ur- sprungsländerna skulle ändra sina system bara för att de upphörde att adoptera barn därifrån. Däremot tänkte de att deras arbete i barnens ursprungsländer på sikt skulle förbättra situationen för mödrar och barn i ursprungsländerna, till exempel genom att det skulle öka de nationella adoptionerna.136
MFoF har problematiserat hur adoptionsverksamheten påverkar barnets rätt i ursprungsländerna
I regleringsbrevet för 2015 fick MFoF i uppdrag att utreda vilka kun- skapsbehov och kunskapsluckor som myndigheten bedömde vara av störst strategisk betydelse för Sverige inom internationella adop- tioner. MFoF skriver i sin redovisning av uppdraget att det finns ett antal angelägna forskningsområden för att få ökad kunskap om barnets bästa i internationell adoptionsverksamhet. Ett område handlar om den internationella adoptionsverksamhetens påverkan på barns rätt i ursprungsländerna. Här lyfts bland annat frågor om hur internationell adoptionsverksamhet påverkar ett lands barnskydds- system för omhändertagande av föräldralösa barn, under vilka förut- sättningar det finns risk att verksamheten utnyttjas som täckmantel för handel med barn och hur den internationella adoptionsverksam- heten påverkar synen på barn till ensamstående föräldrar och barn från minoritetsbefolkningar samt vilka tillvägagångssätt som gynnar en positiv social utveckling i ursprungsländer.137
134Save the Children (2012), Intercountry Adoption. Policy Brief June 2012, s. 2.
135Save the Children (2009), s. 5.
136Intervju med två tidigare anställda på AC 2024-04-10.
137MFoF (2015), Redovisning av uppdrag om kunskapsbehov och kunskapsluckor.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
8.7Internationell adoptionsförmedling är en högriskverksamhet
8.7.1Forskning visar att systemet med adoptionsförmedling skapar incitament för oegentligheter
Kriminologen Elvira Loibl138 har undersökt den olagliga dimensionen av den internationella adoptionsverksamheten. Hon menar att verk- samheten är kriminogen till sin natur (det vill säga bygger på förhål- landen som ökar risken för att brott begås) och att de inneboende svagheterna i det internationella adoptionssystemet är svåra att lösa.
Adoptionssystemet utgår från en demografisk och ekonomisk obalans mellan sändande och mottagande länder. Medan de rika länderna i väst kämpar med låga födelsetal och minskande antal barn tillgängliga för nationell adoption, ökar enligt henne födelsetalen i de fattiga länderna i det globala syd. Dessa asymmetrier och de stora summor pengar som betalas av adoptanter, skapar incitament för barnhems- chefer, regeringstjänstemän och andra att olagligt skaffa barn för internationell adoption. Ett system som bygger på ojämlikhet mellan sändar- och mottagarländer och där stora summor pengar ytter- ligare understödjer en redan hög förekomst av korruption är svårt, om inte omöjligt, att reformera. Enligt Loibl kan de regler som fastställs i 1993 års Haagkonvention inte undanröja de under- liggande faktorer som bidrar till oegentligheteter i adoptioner.139
8.7.2Forskare och internationella organ har uppmärksammat risk för oegentligheter
Redan i början av 2000-talet uttryckte forskare och experter från olika discipliner, oro över allvarliga systematiska oegentligheter i den internationella adoptionsverksamheten.140 Efter 2010 har även flera internationella organ som till exempel International Social Service (ISS), HCCH och FN:s barnrättskommitté samt FN:s människorättsobservatörer konstaterat att det finns stora risker
138Elvira Carolin Loibl är assisterande professor vid Faculty of Law, Department of Criminal Law and Criminology, Maastricht University.
139E. Loibl (2019), The Transnational Illegal Adoption Market. A Criminological Study of the German and Dutch Intercountry Adoption Systems, s. 410 och 431 f.
140Bland annat Tobias Hübinette, Claudia Fonseca, E. J. Graff, Trish Maskew, Benyam Mezmur, Gita Ramaswamy, David M. Smolin, Desiree Smolin och Jane Jeong Trenka.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
förknippade med den internationella adoptionsverksamheten och att det är svårt att fullt ut garantera barnrättsperspektivet och rätts- säkerheten.141 FN:s människorättsobservatörer har konstaterat att oegentligheter i adoptioner kan utgöra allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brott, till exempel människorov, bedrägeri och människohandel. Olagliga adoptioner kan även under särskilda omständigheter bryta mot förbudet mot påtvingade försvinnanden och kan utgöra brott som folkmord eller brott mot mänskligheten,142 vilket tillhör mänsklighetens allvarligaste brott.143
Riskfaktorer vid internationella adoptioner var också temat på HCCH:s specialkommission i Haag sommaren 2022.144 Det handlar om risker för att villkor i lagstiftning, 1993 års Haagkonvention och barnkonventionen inte uppfylls i flera av de länder som samarbetar vid internationell adoption. Internationell adoption är dessutom särskilt vanligt förekommande i länder med otillräckliga sociala barnskyddssystem samt korruption inom statsförvaltningen vilket ytterligare ökar risken för oegentligheter.145
HCCH har publicerat en vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter
År 2023 publicerade HCCH ett omfattande dokument som ska stödja konventionsländerna i arbetet med att identifiera, förebygga och hantera oegentligheter.146 Vägledningen syftar till att bidra till att identifiera olagliga metoder vid internationella adoptioner, fak- torer som kan bidra till och/eller underlätta utvecklingen av olagliga metoder och åtgärder som kan bidra till att förebygga olaglig verk-
141Se till exempel ISS (2010), The grey zones of Intercountry adoption och ISS (2016), Responding to illegal adoptions: A professional handbook, HCCH (2023), UN General Assembly (2016), Report of the Special Rapporteur on the sale of children child prostitution and child pornography, A/HRC/34/55 samt UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal inter- country adoptions och Committee on Enforced Disappearances (2022) Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9.5.
142UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions. och Committee on Enforced Disappearances (2022), Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9, p. 4.
143A. Klip (2024), Individual criminal responsibility for illegal intercountry adoptions following the crime of enforced disappearance. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 315.
144HCCH (2022), The Fifth Meeting of the Special Commission on the practical operation of the Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption (”1993 Adoption Convention”). Special Commission of July 2022.
145ISS (2016), Responding to illegal adoptions: A professional handbook, s. 10.
146HCCH (2023).
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
samhet. Vägledningen innehåller även en checklista för att hjälpa centralmyndigheterna i deras beslut. Checklistan syftar till att ge centralmyndigheterna en förteckning över frågor som de bör ställa och vilka åtgärder de kan vidta vid varje steg i ett internationellt adoptionsförfarande för att i möjligaste mån bidra till att förebygga eller minska risken för olaglig verksamhet.147
I april 2023 var Sverige och MFoF värd för det årliga nordiska mötet med representanter från ländernas centralmyndigheter. Under mötet diskuterades dels hur HCCH:s vägledning implementeras i de olika länderna, dels hanteringen av information om oegentlig- heter. Frågan om hantering av oegentligheter har även diskuterats vid ICAN-möten i Nederländerna och Schweiz under 2023.148
Frågan är hur hög risk som kan accepteras och vilka resurser som krävs för att minimera riskerna
Den norska centralmyndigheten Bufdir149 har konstaterat att det alltid finns en risk vid internationella adoptioner; det går inte att kontrollera processer som sker i annat land. Frågan är inte om det finns risk för olagligheter vid internationella adoptioner, utan hur stor risk som ska accepteras med tanke på konsekvenserna för de barn som fråntas sin familj på olagligt sätt eller där man inte har försökt att hitta lösningar för att barnet ska få växa upp i sin ur- sprungliga familj eller sitt land.150 Enligt Bufdir finns en risk att adoptionsorganisationerna av ekonomiska skäl och tidspress inte går igenom dokument med tillräckligt kritisk blick.151 Även MFoF har konstaterat att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under rättssäkra och etiska former.152
147HCCH (2023), s. 17.
148MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner, s. 11.
149Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.
150Bufdir (2024), Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne- og familiedepartementet, s. 16.
151Bufdir (2024), Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne- og familiedepartementet, s. 23.
152Sverige radio. Myndighet kan inte garantera rättssäkra adoptioner. Publicerad den 21 februari 2021.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
MFoF uppger att de ställer högre krav på riskbedömningar i dag
MFoF uppger att de numera ställer hårdare krav på att organisa- tionerna ska kunna visa och belägga att det inte förekommer pro- blem och oegentligheter. MFoF kräver riskanalyser, kommunicerar mer med organisationerna och vill veta hur organisationerna fått reda på olika saker. I MFoF:s tillsynsrapport 2023 för AC konstaterar MFoF att AC 2019 tog fram en riskmatris som används för samman- ställning av potentiella risker i samarbetsländerna. Riskmatrisen inne- fattar ekonomiska aspekter, såsom risken för oegentlig påtryckning under adoptionsprocessen i utlandet. Ytterligare aspekter som tas upp i riskmatrisen är exempelvis det politiska läget, rättsprocessen i landet, risken för korruption bland olika aktörer och rättssäker- heten för barn i olika delar av adoptionsprocessen. AC har uppgett att de i samband med auktorisationsansökningar för länderna, eller vid behov, ser över och uppdaterar riskmatrisen. AC har även upp- gett att deras resor till samarbetsländerna är viktiga för att kunna uppmärksamma och följa upp frågor som rör adoptionsförfarandet i länderna. MFoF anser att AC har tydliga rutiner och arbetar struk- turerat med att uppmärksamma och värdera risker i samarbets- länderna.153
När MFoF bedömer risker vid adoptionsförmedling från ett spe- cifikt land kan det innebära att en ansökan om auktorisation avslås eller att en auktorisation återkallas. Under 2023 avslog myndigheten till exempel AC:s ansökan om auktorisation att bedriva adoptions- förmedling i Madagaskar eftersom landets lagstiftning inte uppfyllde viktiga internationella krav. Enligt MFoF tydliggör avslaget vikten av att ursprungsländer förbättrar sitt inhemska arbete och därmed skapar bättre förutsättningar för att framtida adoptioner genomförs på ett än mer etiskt och rättssäkert sätt.154 Efter det att Norge i december 2023 och Danmark i januari 2024 återkallat auktorisation för Filippinerna, återkallade även MFoF AC:s auktorisation för landet. MFoF ansåg att de omständigheter som framkommit av- seende förekomst av handel med barn och förfalskade dokument sammantaget innebar att det inte var lämpligt med ett fortsatt adop- tionssamarbete med Filippinerna. Vid bedömningen beaktade MFoF
153MFoF (2024), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023–232, s. 15 f.
154MFoF (2024), Årsredovisning 2023, s. 58.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
också att det i landet förekommer omfattande korruption och brister i rättsväsendet.155
Däremot har MFoF beviljat AC fortsatt auktorisation för Sydafrika trots att både Norge och Danmark har avslutat sina samarbeten med landet. Bufdir motiverade sitt beslut i juni 2024 med förekomst av hög korruption i landet, även inom Department of Social Development där den sydafrikanska centralmyndigheten är inordnad. Bufdir be- tonade även att efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen är särskilt utmanande i förhållande till biologiska föräldrar som inte är sydafri- kanska medborgare. I beslutet från det danska socialministeriet i oktober 2024 står bland annat att det sydafrikanska adoptionssyste- met innehåller ett antal systembaserade utmaningar och att landets myndighetsstruktur och lagstiftning inom området adoptionsstöd inte är förenligt med principerna i 1993 års Haagkonvention.156 En- ligt MFoF behöver risker i ett samarbetsland, som exempelvis kor- ruption, inte nödvändigtvis innebära att ansökan om auktorisation avslås. MFoF måste bedöma vilken grad av risk som korruptionen utgör i adoptionsprocessen. Det kan finnas faktorer som talar för att adoptionsförmedling från landet ändå är lämplig, till exempel ett välreglerat adoptionsförfarande, att myndigheterna vidtar åtgärder mot korruption och att korruption inte förekommer inom adop- tionsverksamheten.157
Auktorisation och tillsyn kräver stora resurser
MFoF har framfört att myndighetens uppdrag att utöva tillsyn över den internationella adoptionsverksamhet är stort och resurskrävande men att det inte har avspeglats fullt ut i de anslag som tilldelats myn- digheten.158
155MFoF. Beslut om återkallelse av auktorisation för internationell adoptionsförmedling i utlandet, dnr AD 2024–126, 2024-06-04.
156Social- och Boligministeriet (2024), Tilbagekaldelse af tilladelse til at yde adoptionshjælp vedrørende børn med bopæl i Sydafrika. 2024-10-24.
157MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
158Möte med MFoF 2023-05-31.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
8.7.3Risker i dagens svenska adoptionsverksamhet
Prövningen enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention brister
Enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention får ett beslut i ursprungs- staten om att ett barn ska överlämnas för vård hos tilltänkta adoptiv- föräldrar, endast fattas om centralmyndigheterna i båda staterna har samtyckt till att adoptionsförfarandet får fortskrida. Artikeln ger uttryck för det gemensamma ansvaret för att tillse att adoptionen är till barnets bästa. Både ursprungslandet och mottagarlandet måste ge grönt ljus innan barnet lämnar landet.159 Enligt HCCH:s rekom- mendationer har konventionsländerna vid den prövningen ett ansvar att noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprincipen.160 Om mottagarlandet upptäcker oklarheter i dokumentationen, till exempel två olika födelsedatum för barnet så ska ursprungslandet undersöka vad det beror på.161 Som redovisats i avsnitt 8.2.4 är det socialnämnden som ska pröva om samtycke ska ges till att adoptions- förfarandet får fortsätta. Det är dock otydligt vilket ansvar social- tjänstens utredare har att kontrollera adoptionshandlingarna. Upp- fattningen är att det är adoptionsorganisationerna som ska granska adoptionshandlingarna och att socialtjänsten endast ska pröva sök- andens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till, läs mer i avsnitt 5.4.5. I Statskontorets utvärdering av organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten framkom att flera kommuner uppger att samtyckesproceduren inte kräver någon omfattande arbetsinsats. Statskontoret uppskattar att samtyckesproceduren tar ungefär fyra timmar för socialsekreteraren.162
159Möte med Hans van Loon i Haag 2023-10-02.
160HCCH (2023) s. 162 f. och MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen, s. 9.
161Möte med HCCH i Haag 2023-10-02.
162Statskontoret (2021), s. 40.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Det saknas handlingar om barnets bakgrund och hur barnet har blivit tillgängligt för adoption i adoptionsakterna
Under 2023 har MFoF granskat adoptionsakter från olika länder hos AC och BFA. Aktgranskningen visar att den utredning och den information som organisationerna får ta del av innan en adoption genomförs varierar mellan länderna. Variationerna avser både vilken typ av handlingar det är och handlingarnas innehåll. Det kan handla om information om bland annat barnets bakgrund, medicinskt under- lag, hur barnet har blivit tillgängligt för adoption samt hur barnets bästa bedömts. I vissa länder råder sekretess för uppgifter om de biologiska föräldrarna, vilket begränsar de uppgifter som adoptions- organisationen får ta del av innan en adoption genomförs. I vissa länder kan det också vara så att myndigheter eller andra aktörer i barnets ursprungsland lämnar uppgifter om barnets bakgrund till de tilltänkta adoptivföräldrarna först då de befinner sig i barnets ursprungsland. I dessa fall uppmanas adoptivföräldrarna att skicka handlingarna till adoptionsorganisationen så att handlingarna kan förvaras i den adopterades akt. MFoF konstaterar att i de länder där adoptionshandlingarna är utförliga och återger vilka avvägningar och bedömningar som gjorts under processen är det enklare att få en större förståelse för hur adoptionsprocessen fungerar i landet. MFoF konstaterar vidare att det varierar i vilken omfattning som adoptionsorganisationen får ta del av information om vilka ansträng- ningar som gjorts i ursprungslandet för att barnet ska kunna kvar- stanna i landet. Organisationen får vanligen information om bak- grund till att barnet blivit tillgänglig för adoption. Däremot får organisationen i många fall begränsat med information om de försök som gjorts för att hitta nationella lösningar till barnet. För länder där det lämnas mer begränsat med information kan det bli svårare att få förståelse för hur subsidiaritetsprincipen tillämpas i landet. Enligt MFoF är det därför viktigt att organisationen på annat sätt håller sig uppdaterade om hur länderna tillämpar subsidiaritets- principen.163
Även den norska centralmyndigheten Bufdir har 2024 observerat brister i dokumentationen från barnets ursprungsland i samband med att den prövat fortsatt samtycke för adoption. Det gäller sär-
163MFoF (2024), Tillsynsrapport 2023 Adoptionscentrum, dnr 2023–232 s. 7 f. och Tillsyns- rapport 2023 Barnen Framför Allt, dnr 2023–231, s. 7 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
skilt de rättsliga dokument som behövs för att kunna säkerställa barnets identitet och att barnet är tillgängligt för internationell adop- tion. Till exempel saknas samtycke till adoption från föräldrarna eller andra vårdnadshavare, det hänvisas i stället till att samtycke finns i annan dokumentation. Vidare saknas dokumentation om vilka konkreta försök som myndigheterna i ursprungslandet har gjort för att försöka hitta en familj i barnets hemland (subsidiaritets- principen). Bristerna gäller samtliga ursprungsländer och alla de tre norska adoptionsorganisationerna.164
Vår aktgranskning för 2024 visar fortsatt stora brister
Vår aktgranskning av AC:s adoptioner från 2024 visar att det fort- satt saknas viktiga dokument i adoptionsakterna i Sverige, trots att HCCH:s vägledning från 2023 stadgar att staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, samtycke till adoption och beslutet om barnets adopterbarhet skickas till det mottagande landet.165 I de akter där det finns en namngiven förälder finns en särskild samtyckeshand- ling i drygt 40 procent av akterna. I ytterligare 20 procent står vis- serligen att en förälder vill att barnet lämnas för adoption – men utan att det finns något undertecknat samtycke eller annat doku- ment i akten som intygar det.
Oavsett om barnet är omhändertaget av sociala myndigheter eller inte, krävs ett samtycke från barnets vårdnadshavare. I vissa fall kan det vara barnets förälder även om barnet är omhändertaget. Om vårdnaden flyttats över till någon annan än föräldrarna, bör det finnas ett dokumenterat samtycke från barnets nya vårdnadshavare. I ungefär en tredjedel av samtliga akter från AC 2024 finns ett doku- menterat samtycke från antingen barnets förälder eller annan vård- nadshavare. Därutöver står till exempel i flera av adoptionsakterna att en särskild vårdnadshavare har lämnat samtycke, men utan att det finns något särskilt undertecknat samtyckesdokument i akten som intygar det. Det fanns inte några dokumenterade samtycken från barn trots att ett barn nästan var åtta år vid adoptionen.
164Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfolgningssporsmål, s. 9.
165HCCH (2023), s. 82 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
I drygt en tredjedel av akterna framgår inte alls om och hur ur- sprungslandet har försökt att hitta en inhemsk lösning för barnet.
Ingen svensk aktör säkerställer att adoptionsdokumenten är äkta
Enligt den norska centralmyndigheten Bufdir kan snabba processer leda till mindre strikt kontroll av adoptionshandlingarna än vad som krävs. I samband med Bufdirs prövning av utlandsauktorisation för Filippinerna kom Bufdir i kontakt med Nasjonalt ID-senter i Norge.166 Nasjonalt ID-senter är ett oberoende expertorgan som bistår den norska polisen, immigrationsmyndigheten och andra offentliga aktörer med att granska om handlingar från andra länder är äkta eller falska. Bufdir har efter detta auktorisationsärende framfört till den norska regeringen att det är nödvändigt att Nasjonalt ID-senter bistår Bufdir med att bedöma dokument i adoptionsärenden om adoptioner från utlandet ska fortsätta.167
Enligt MFoF är frågan om brister i dokumentationen i hög grad relevant även för Sverige eftersom Sverige och Norge har gemen- samma samarbetsländer och det finns ett krav på skyndsam prövning vid fortsatt samtycke.168 MFoF uppger att de, på grund av hur lag- stiftningen ser ut, inte har någon insyn i pågående adoptionsärenden som genomförs via adoptionsorganisationer. Det händer att MFoF begär att få ta del av adoptionsakter inom ramen för tillsynen, men då främst avslutade ärenden. MFoF gör dock i regel ingen prövning av äktheten av dokumenten i dessa fall. Inte heller i de ärenden MFoF handlägger (enskilda adoptioner och godkännanden) gör myndig- heten någon särskild äkthetsbedömning av dokumenten, bland annat av praktiska skäl då MFoF inte har fysisk tillgång till dokumenten. Däremot värderas dokumenten inom ramen för den fria bevisvärder- ingen i samband med att MFoF fattar beslut i ärendet.169 Inte heller socialnämnderna gör någon prövning av om adoptionsdokumenten
166Möte med Bufdir den 13 maj 2024.
167Bufdir (2024), Bufdirs anbefalning om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på opp- folgningssporsmål, s. 23 och Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon. Anbefaling til Barne- og familiedepartementet, s. 49.
168MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 9.
169E-post till Adoptionskommissionen från MFoF den 9 oktober 2024.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
är äkta och det följer inte heller av MFoF:s allmänna råd eller hand- bok att de bör göra det.170
AC uppger att de vid varje förnyad auktorisation för ett land måste säkerställa att internationella adoptioner från landet i fråga förmedlas på ett rättssäkert sätt, vilket inkluderar att dokumenten från landet är juridiskt korrekta och äkta. I samband med auktorisa- tionsansökan inhämtar MFoF information från relevanta myndig- heter och organisationer i varje enskilt land och säkerställer på så sätt att AC:s information är korrekt och att internationella adop- tioner från det landet förmedlas på ett rättssäkert sätt. Av svaret uppfattar vi att inte heller AC gör någon äkthetskontroll av hand- lingarna. Däremot uppger AC att om det finns misstanke att ett dokument är förfalskat gör de omedelbart en avvikelserapportering till MFoF samt till AC:s förbundsstyrelse. AC uppger att de även skulle ta kontakt med både EurAdopt och Nordic Adoption Council för att informera om det inträffade.171
Enligt uppgift äkthetsbedömer Migrationsverket i dagsläget sällan adoptionshandlingar. Adoptionshandlingar tillhör handlingar som Migrationsverket har begränsat referensmaterial på.172
Adoptionsavgifter och donationer kan leda till handel med barn
I Sverige har det sedan 1917 funnits ett förbud mot vederlag vid adoption. Förbudet mot vederlag har dock inte ansetts omfatta de kostnader som är förenade med en internationell adoption. År 2023 var AC:s genomsnittliga adoptionsavgift 229 000 kronor per adop- tion (varav 152 000 avsåg kostnader i Sverige och 77 000 i ursprungs- landet).173 BFA:s genomsnittliga adoptionsavgift var 231 000 kronor per adoption (varav 162 i Sverige och 69 i ursprungslandet.174
Vid en internationell adoption betalar adoptivföräldrarna inte bara adoptionsorganisationernas omkostnader för förmedlingsverk- samheten utan även för ursprungslandets kostnader för administra- tion av adoptionen, kostnader för det specifika barnets vård och till
170Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption och MFoF (2022), Internationell adoption – Handbok för socialtjänsten, s. 96 ff.
171AC. Svar på fråga 1–5. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-04.
172E-post till Adoptionskommissionen från Migrationsverket 2024-10-02.
173MFoF (2024), Tillsynsrapport 2024. Adoptionscentrum, dnr 2024–555, s. 12.
174MFoF (2024), Tillsynsrapport 2024. Barnen Framför Allt, dnr 2024–556, s. 12.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
viss del även kostnader för andra barns vård. Att det är tillåtet att ersätta barnhem och organisationer för omkostnader som inte direkt kan härledas till det aktuella barnet kan undergräva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och medföra att myndigheter och institu- tioner i ursprungslandet förlitar sig på internationella adoptioner för att finansiera driften av det sociala barnskyddssystemet i landet. Utredningen om internationella adoptioner konstaterade 2003 mot denna bakgrund att eftersom ursprungsländernas behov till vissa delar kunde tillgodoses genom de medel som härrörde från internationell adoptionsverksamhet blir barn en handelsvara som ger inkomster till ursprungslandet. Detta kan innebära att fler barn adopteras interna- tionellt än vad som egentligen är nödvändigt. Enligt utredningen var adoptionsverksamheten därmed ”farligt nära något som kan betraktas som barnhandel”. Enligt utredningen behövde utvecklingen gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknad) successivt skulle minska.175
Genom de nya bestämmelserna 2005 ställs krav på adoptions- organisationerna att göra en tydlig åtskillnad på kostnader för adop- tionsförmedling och bistånd. Men adoptivföräldrar kan fortfarande själva donera pengar till det barnhem som de har adopterat från. Det är till exempel vanligt att donera pengar vid jul, födelsedagar och vid begravningar. I ett större perspektiv kan det generera stora intäkter till barnhemmen vilket kan skapa ett incitament (eller ett beroende) att lämna fler barn för internationell adoption.
Adoptionsorganisationernas beroende av avgifter skapar fel incitament i adoptionsverksamheten
I sin årsredovisning för 2014 ifrågasatte MIA om systemet med ideella adoptionsorganisationer vars ekonomi är beroende av an- talet adoptioner, kunde garantera kvaliteten i verksamheten. MIA konstaterade att den organisatoriska grunden för svensk interna- tionell adoptionsförmedling, med ideella medlemsorganisationer lades för flera decennier sedan och att det fanns skäl för en översyn.176
BFA konstaterade i ett ställningstagande 2018, som även presen- terades på ett riksdagsseminarium 2019, att det uppstår ett antal etiska dilemman när adoptionsorganisationerna är beroende av de
175SOU 2003:49 s. 20 ff. och s. 144 ff.
176MIA. Årsredovisning 2014, s. 5 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
adoptionsavgifter de får in. BFA ställde sig frågan hur det ska säker- ställas att en verksamhet som är ekonomiskt beroende av de intäkter den får för varje förmedlat barn, inte ser sig tvungen att förmedla barn ”till vilket pris som helst”. BFA framförde att många sökande anser att de betalar för en tjänst som adoptionsorganisationen ska leverera. BFA anser inte att adoptionsförmedling ska ses som att man köper en tjänst där specifika krav kan ställas kring ”slutprodukten” och ”leveranstid”. Enligt BFA är det dock en verklighet som adop- tionsorganisationerna ibland möts av. BFA framförde att det behövdes en översyn av hur förmedlingsarbetet finansieras och avslutade skri- velsen med följande frågor:
•Kan man trygga att barnets bästa sätts först i en verksamhet som är beroende av antal barn den förmedlar?
•Kan adoptionskompetens och sakkunnighet säkerställas inom en organisation som under många år befinner sig i en verklighet där färre och färre adoptioner genomförs?
•Kan det säkerställas att adoptioner genomförs på ett omdömes- gillt sätt när det är de som vill adoptera som direkt betalar dem som ska genomföra processen?
•Kan man säkerställa att barnets bästa alltid sätts i främsta rummet när det är marknadskrafterna som styr?177
Först 2020 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att se över orga- niseringen av den internationella adoptionsverksamheten. Stats- kontoret konstaterade i sin utvärdering att förmedlingarnas beroende av avgifter skapar fel incitament i adoptionsverksamheten. I inter- vjuer med handläggare på både MFoF och kommunerna framfördes en farhåga om att förmedlingarnas beroende av avgifter från sökande kan innebära att de prioriterar de vuxnas behov framför barnens behov. I intervjuerna med förmedlingarna framkom att de är mycket måna om sitt anseende och inte har råd med några tveksamheter eftersom det kan leda till misstänksamhet mot deras verksamhet och i förlängningen till att de mister sin auktorisation. De uppgav även att det är ett problem att de är beroende av att genomföra ett visst antal adoptioner för att få ekonomin att gå runt. Barnens Vänner
177BFA. Förändra finansieringen av adoptionsverksamheten i Sverige. https://www.bfa.se/med ia/1316/forandra-finansieringen-av-adoptionsverksamheten-i-sverige.pdf. Hämtad 2025-03-27.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
framförde att adoption ska ses som en barnrättsfråga och att staten därför behöver ta ett större ansvar för att organisera och finansiera verksamheten.178 I Statskontorets rapport framgår även att i två av de tre179 adoptionsorganisationernas ansökningar om auktorisation uppges att de har som mål att öka antalet sökande och att uppnå minst ekonomiskt nollresultat, även om avsikten med det ökande antalet sökanden är att möta behovet som finns hos deras samarbets- partners och att hitta rätt familj till de barn som finns att placera.180 Statskontoret lämnade dock inget förslag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlingen, se avsnitt 8.9.3.
I våra intervjuer har flera tagit upp att det är ett problem att pri- vata organisationer förmedlar internationella adoptioner och att Sverige aldrig skulle acceptera det vid nationella adoptioner. Tidi- gare medarbetare på MFoF har uttryckt att de anser att staten bör ha ansvar för de internationella adoptionerna, och särskilt numera när det är så pass få barn som förmedlas för adoption.
Adoptionsorganisationernas nära samarbete med ursprungsländerna kan vara en risk
I Statskontorets utvärdering framkom att medarbetare på MFoF önskar att förmedlingarna skulle vara mer opartiska och kritiska i sina granskningar av ursprungsländerna och de risker som kan finnas där. De anser också att förmedlingarna inte uppmärksammar alla risker som MFoF och andra organ identifierar. Det gäller till exem- pel risker för korruption, att lagar om adoption och principer i kon- ventionerna inte följs och om personalen i ursprungsländerna har de kunskaper som de behöver. Vissa av MFoF:s medarbetare be- dömer att det beror på att förmedlingarna har ett intresse av att förmedla så många adoptioner som möjligt, och på att förmedling- arna i många fall har haft ett nära och förtroendefullt samarbete med ursprungsländerna under lång tid. Adoptionsorganisationerna anser däremot inte att ett nära samarbete behöver innebära några risker. De bekräftar att de har etablerade och nära relationer med samarbetsländerna men poängterar att de enbart samarbetar med
178Statskontoret (2021), s. 47 f.
179Vid Statskontorets utvärdering fanns tre auktoriserade adoptionsorganisationer i Sverige. I maj 2021 fattade Barnens Vänner beslut om avveckling av sin verksamhet.
180Statskontoret (2021), s. 48.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
länder som har ratificerat 1993 års Haagkonvention eller länder som har en lagstiftning som är anpassad efter 1993 års Haagkonven- tions principer. Förmedlingarna uppger också att de måste ha för- troende för andra länders rättspraxis och de kontroller som länderna själva utför, och att de inte skulle samarbeta med länder som de inte har förtroende för. Dessutom poängteras att både förmedlingarna och MFoF måste ha tilltro till processen för att samarbetet ska fun- gera och att ursprungsländerna även kontrolleras av sina egna tillsyns- myndigheter, och att kontrollen av rättssäkerheten därmed är hög.181
Det finns brister i regelverket för enskilda adoptioner
MFoF har i olika sammanhang framhållit att det finns särskilda svårigheter att upprätthålla rättssäkerheten och barnrättsperspek- tivet vid enskilda adoptioner. Enligt MFoF ställs inte samma krav innan en enskild adoption kan beviljas som de som gäller vid aukto- risation av adoptionsorganisationer (krav på sakkunnighet och om- dömesgillhet, förbud mot vinstintresse samt krav på landets lag- stiftning och tillämpning). Regleringen av enskilda adoptioner ger begränsad vägledning om vilken prövning som myndigheten ska göra. Det kan vara tillräckligt att den sökande har eget ursprung i landet för att särskilda skäl ska anses föreligga. Regleringen ger inte verktyg som säkerställer en rättssäker adoptionsprocess. Efter att tillstånd till en enskild adoption har lämnats av MFoF har myndigheten endast begränsad insyn i den faktiska adoptionsprocessen när det gäller adoptioner från andra konventionsländer och ingen insyn alls när det gäller adoptioner från icke-konventionsländer.182
Det är möjligt att kringgå det regelverk som syftar till att säkerställa barnets bästa vid enskild adoption
Som framgår av avsnitt 8.2.1 ska den som vill adoptera ett barn med hemvist i ett annat land, först vända sig till socialnämnden för att få ett medgivande att ta emot barnet. Vid enskild adoption krävs vidare att MFoF lämnat sitt tillstånd. Någon direkt koppling mellan dessa
181Statskontoret (2021), s. 49.
182MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen. Slutrapport för regeringsuppdrag, s. 11.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
regler och bestämmelserna i 4 kap. föräldrabalken finns emellertid inte. I dag finns därför inget som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet, MFoF:s tillstånd till enskild adoption och samtycke till att adop- tionsförfarandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. 183 Om en an- sökan om adoption på detta sätt ges in direkt till tingsrätten, berörs socialnämnden först när tingsrätten begär en adoptionsutredning enligt 4 kap. 14 § föräldrabalken. I en sådan situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa och social- tjänsten blir då skyldig att se till att barnet får det skydd och stöd som det behöver (5 kap. 1 § punkt 8 SoL).184 I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräld- rarna kringgått adoptionslagstiftningen. Den enda sanktionsmöj- lighet som finns är att de sökande kan dömas till böter (15 § LIA).
De familjerättssekreterare som vi har intervjuat har beskrivit flera ärenden där adoptivföräldrarna har kringgått regelverket på detta sätt. I dessa ärenden har adoptivföräldrarna adopterat ett barn i sitt tidigare hemland. I vissa ärenden kan de ha gått lång tid mellan adoptionen i hemlandet och ansökan om adoption vid svensk dom- stol. Familjerättssekreterarna beskriver att det ibland varit situationer där de inte skulle ha lämnat medgivande eftersom adoptivföräldrarna inte uppfyller kraven, men att de måste tänka på vad som är barnets bästa här och nu. Det finns ett adoptionsbeslut i ursprungslandet, men det är inte giltigt här, så barnet har inga andra vårdnadshavare.
183SOU 2009:61 s. 213 f.
18418 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
8.8Det finns olika uppfattningar om internationell adoptionsförmedling ska reformeras eller avslutas
8.8.1Debatten om internationell adoptionsförmedling är polariserad
Debatten om internationell adoptionsförmedling är på många sätt mycket polariserad där både de som förespråkar verksamheten och de som är emot använder barnets bästa som ett starkt argument.
Såväl internationellt som i Sverige finns olika åsikter om hur man ska komma till rätta med oegentligheter i den internationella adop- tionsverksamheten. Från olika åtgärder för att reformera systemet till ett totalt avskaffande av förmedlingsverksamheten eller inter- nationell adoption över huvud taget.185
8.8.2Organisationer och nätverk för adopterade anser att förmedlingsverksamheten ska avvecklas
Organisationen för vuxna Adopterade och Fosterbarn (AFO) framför att den nuvarande förmedlingsverksamheten ska upphöra och att adoption över landgränser endast ska ske om barnet har anhöriga i Sverige eller att barnets föräldrar dött i krig, naturkata- strofer och liknande. Adoption ska ske genom en myndighet som på ett professionellt sätt hanterar hela adoptionsprocessen, inklu- sive arkivering av akter. AFO anser inte att MFoF ska vara den myn- digheten. Det måste finnas ett pålitligt regelverk i ursprungslandet och det får inte förekomma mutor eller att pengar byts mot barn.186
Adopterade etiopiers och eritreaners förening (AEF) framhåller att en adoption alltid ska ske utifrån barnets bästa och det måste garanteras att adoptionen görs enligt gällande lagar och konventioner. Ingen ska tjäna pengar på förmedling av barn. Enligt AEF har de befintliga organisationerna och myndigheterna misslyckats med att säkerställa rättssäkerheten och barnrättsperspektivet och AEF anser
185Se till exempel D. M. Smolin (2024), Introduction. Ur E. Loibl D. M. Smolin (editors). Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 42, D. M. Smolin (2022), The Legal Mandate for Ending the Modern Era of Intercountry Adoption. Samford University, och E. Loibl (2019) s. 410 och 431 f.
186Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från AFO. Synpunkter från AFO kring underlag från referensgruppsmötet. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-22 och e-post den 2024-12-03.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
därför inte att de ska ges ansvar för internationell adoptionsförmed- ling eller enskilda adoptioner. Mot bakgrund av detta anser AEF att all form av organiserad adoptionsförmedling bör stoppas.187
Svenska koreaadopterades nätverk (SKAN) menar att adoption över landgränser endast ska vara tillåten om det finns en etablerad relation mellan barnet och den blivande adoptanten före adoptionen. Förmedling av okända barn för adoption ska inte vara tillåten. De anser att en statlig myndighet ska ansvara för att säkerställa att adop- tionen är till barnets bästa, till exempel Socialstyrelsen eller läns- styrelserna. SKAN anser inte att MFoF ska ansvara för interna- tionella adoptioner eftersom myndigheten brustit i sitt ansvar att säkerställa rättssäkerheten och barnrättsperspektivet i den interna- tionella adoptionsverksamheten. Vidare framför de att adoptions- bidraget till adoptivföräldrar ska tas bort.188
Organisationen Transnationellt adopterades riksorganisation (TAR) anser att internationell adoptionsförmedlingsverksamhet ska avvecklas. TAR anser inte att MFoF ska ta över ansvaret för internationell adoptionsförmedling då myndigheten brustit i sitt ansvar både som tillsyns- och kunskapsmyndighet för den interna- tionella adoptionsverksamheten. TAR anser att MFoF har en allt- för nära relation till adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer som har ett stort egenintresse i adoptionsförmedling av barn till Sverige.189
8.8.3Adoptionsorganisationerna anser att förmedlingsverksamheten ska upprätthållas
Adoptionsorganisationerna AC och BFA anser att barnhem/institu- tion inte är ett hem för ett barn. Om adoption sker med barnets bästa i fokus anser BFA att internationell adoption är ett gott alter- nativ för det barn som är i behov av en familj. Enligt AC är inter- nationella adoptioner genom auktoriserade adoptionsorganisationer bra både ur ett barnperspektiv och som möjlighet till familjebildning. Båda organisationerna anser att dagens internationella adoptioner är välreglerade och rättssäkra genom både lagar och regler i Sverige
187Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från AEF. Kompletteringar till Referens- gruppsmöte 18 nov 2024. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-30.
188Möte med SKAN 2024-11-27.
189Sammanfattning av ställningstagande i skrivelse från TAR. TAR:s ställningstagande från referensgruppsmötet. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-11-25.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
och hos deras samarbetskontakter i utlandet. De välkomnar samtidigt en översyn för att se om det finns behov av att ytterligare stärka rättssäkerheten eller nya förslag på hur internationella adoptioner i Sverige ska finansieras och organiseras.
8.8.4Nederländerna och Schweiz har beslutat att permanent avsluta sin förmedlingsverksamhet
Under åren har flera mottagar- och ursprungsländer beslutat att tillfälligt stoppa internationella adoptioner, så kallat moratorium, med anledning av att det uppdagats omfattande missförhållanden i verksamheten. Tillfälliga moratorier är också en fråga som åter- kommande diskuterats på möten och i rapporter från HCCH. År 2021 publicerades en rapport av den expertkommitté som under- sökt de internationella adoptionerna till Flandern i Belgien.190 I rap- porten konstaterades att det nuvarande systemet inte förhindrade olagliga metoder, inte garanterade korrekta förfaranden och inte tillhandahöll nödvändigt stöd för offer för olagliga adoptioner. Expertkommittén rekommenderade en fullständig reformering av systemet och att adoptionsorganisationerna inte längre skulle leta aktivt efter barn utan endast svara på förfrågningar från ursprungs- länder. För att möjliggöra ett sådant paradigmskifte rekommen- derade kommittén ett moratorium under två år vilket den ansvariga ministern först var positiv till. Efter en intensiv debatt i media med- delade dock ministern, redan efter en vecka, att adoptionsverksam- heten skulle fortsätta.191
Beslut om att avsluta den internationella adoptionsverksamheten har främst fattats av ursprungsländer
Beslut om att helt avveckla verksamheten med att förmedla barn för adoption till ett annat land har, fram till nu, endast fattats av ursprungsländer. Till exempel upphörde Guatemala med utlands- adoptioner 2008, Etiopien avslutade verksamheten 2017 och Kina och Ryssland 2024.
190Panel of experts on intercountry adoption (2021), Final Report, 14 august 2021.
191S. Withaeckx (2024), The Baby and the bathwater: resisting adoption reform. Ur E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 253 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Vad vi känner till är Nederländerna och Schweiz de enda mot- tagarländer som har beslutat att permanent upphöra med interna- tionell adoptionsförmedling. I december 2024 beslutade Quebec om ett moratorium för internationella adoptioner på grund av oro för människohandel.192
Efter åtta års politisk diskussion har Nederländerna beslutat att upphöra med utlandsadoptioner permanent
År 2016 gav nederländernas regering ett uppdrag till en konsultfirma att göra en översyn av den internationella adoptionsverksamheten. Konsultfirman bad det nederländska barnskyddsrådet (Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin, RSJ) att ta ställning till fyra scenarier: behålla det nuvarande systemet, införa mer statlig styrning och reglering, minska antalet adoptionsorganisationer eller att staten tar ansvar för adoptionsförmedlingen. Barnskyddsrådet valde att bortse från de formulerade frågorna och utgick i stället från frågan hur Nederländerna kan ge det bästa skyddet för de barn som inte kan växa upp med sin familj. Rådet konstaterade att även om det finns mycket starka argument för internationell adoption på mikronivå motverkas dessa av starka argument mot på makro- nivå. Den internationella adoptionsmarknaden med rika länder som adopterar från fattiga länder undergräver utvecklingen av barnskyddet och det sociala välfärdssystemet i ursprungsländerna. Rådet fann att trots de fördelar som en internationell adoption innebär för det enskilda barnet är internationell adoption inte den bästa lösningen för att skydda målgruppen barn i stort. Rådet uppmanade den neder- ländska regeringen att ändra sitt fokus och skydda dessa barn genom att stödja utvecklingen av barnskyddssystem i barnens ursprungs- länder. Rådet rekommenderade dessutom regeringen att omedelbart avsluta samarbetet med Kina (då det inte var möjligt att övervaka centralmyndigheten och de ackrediterade organen), USA (eftersom de bröt mot subsidiaritetsprincipen och principen om fritt samtycke) samt de ursprungsländer som var medlemsstater i EU (subsidiaritets- principen).193
192CBC. Quebec halts most international adoptions amid human trafficking concerns. Province says it made the move to protect children from potential harm. Publicerad 24-12-02.
193Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbeschermin (2016), Summary advisory report
”Reflection on Intercountry Adoption” of the Council for the Administration of Criminal Justice and Protection of Juveniles, s. 3 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Ett par veckor efter att RSJ utfärdat sina rekommendationer
meddelade den nederländska regeringen att de inte skulle förbjuda internationella adoptioner och menade att det bör förbli tillgängligt för barn som inte kan tas om hand i sina hemländer.194
Som redovisats i avsnitt 8.4.5 stoppade Nederländerna alla inter- nationella adoptioner temporärt 2021 efter att Joustra-utredningen publicerat sin rapport. Ett år senare återupptogs den internationella adoptionsverksamheten men med färre samarbetsländer. Efter åtta års politisk diskussion beslutade dock den nederländska regeringen 2024 att upphöra med utlandsadoptioner permanent. Avvecklingen ska vara helt slutförd 2030.
Schweiz har beslutat att upphöra med förmedlingsverksamheten senast 2026
I januari 2025 gav den schweiziska regeringen i uppdrag till Justitie- och polisdepartementet att utarbeta ett förslag om att förbjuda internationella adoptioner senast i slutet av 2026. Förslaget ska möjliggöra undantag för närståendeadoption. Beslutet kom efter det att en oberoende expertgrupp dragit slutsatsen att inte ens väl utformade adoptionslagar kan förhindra oegentligheter i den inter- nationella adoptionsverksamheten och att ett förbud är det bästa sättet att på ett adekvat sätt skydda alla berörda, särskilt barn.195 I beslutet tog regeringen också hänsyn till att antalet internationella adoptioner har minskat kraftigt under senare år, från flera hundra till cirka 30 per år.196
194E. Loibl (2019), s. 432.
195Expertengruppe Internationale Adoption (2024), Schlussbericht. Zu Handen des Bundesamtes für Justiz. Zürich.
196The Federal Council. Press release Federal Council to stop international adoptions. 2025-01-29.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
8.9Tidigare förslag för att stärka rättssäkerheten vid internationella adoptioner
8.9.12008 års adoptionsutredning föreslog skärpta regler för enskilda adoptioner
2008 års adoptionsutredning hade bland annat i uppdrag att utreda behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa vid enskilda adoptioner. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande 2009 att regelverket för enskild adoption skulle stramas upp. Möjligheterna att få ett tillstånd till enskild adoption skulle begränsas till att gälla släktingbarn eller där det utifrån det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Som skäl för förslaget framförde utredningen att det generellt sett är bättre att en adoption förmedlas av en auktoriserad adoptionsorganisation än att den sker som enskild adoption, bland annat eftersom utredningen många gånger är sämre vid enskild adoption. Ett tillstånd till enskild adoption skulle ges endast om ett medgivande lämnats för sökanden att ta emot barnet för adoption och det prövats att adoptionen var till barnets bästa. Utredningen föreslog att prövningen skulle flyttas från MIA till socialnämnden. Förslaget motiverades med att den kunskap om förmedlingssättets tillförlitlighet som finns hos MIA inte behövdes om de enskilda adoptionerna endast skulle kunna avse ett på förhand känt barn.197
Utredningen konstaterade vidare att det inte fanns något som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet och i förekommande fall tillstånd till enskild adoption. I praktiken förekom detta inte vid adoption som förmedlas av auktoriserade adoptionsorganisationer, men väl vid enskild adoption. För att förhindra detta föreslog utredningen att det skulle införas en bestämmelse om att svensk domstol endast fick ta upp en ansökan om adoption till prövning om adoptionen hade förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller om sökanden eller sökandena hade fått socialnämndens tillstånd att adoptera utan förmedling (enskild adoption). Såväl medgivande från socialnämnden som tillstånd till enskild adoption från MFoF
197SOU 2009:61 s. 208 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
skulle enligt utredningen kunna inhämtas i efterhand, när barnet redan förts till Sverige.198
Båda dessa förslag avvisades i samband med 2018 års reform av adoptionsreglerna. Vad gällde förslaget att begränsa möjligheten till enskild adoption ansåg regeringen att det skulle begränsa möjligheten att adoptera barn från de länder som de auktoriserade sammanslut- ningarna inte verkade i. Enskild adoption ansågs vara ett värdefullt komplement för att möjliggöra för fler barn att få en ny familj. Re- geringen ansåg vidare att det kunde ifrågasättas om den offentlig- rättsliga regleringen av internationella adoptioner borde kopplas till den materiella prövningen enligt 4 kap. föräldrabalken på det sätt som föreslagits. Ett sådant förslag kunde få negativa effekter. Domstolen skulle vara tvungen att avvisa en adoptionsansökan om till exempel ett tillstånd till enskild adoption inte finns. Att en adoptionsansökan i en sådan situation inte skulle kunna prövas i svensk domstol ansåg regeringen som problematiskt utifrån både ett barnrättsperspektiv och sökandens rätt till domstolsprövning enligt den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Regeringen menade att i ett enskilt fall kan en adoption med hänsyn till samtliga omstän- digheter anses vara till barnets bästa trots att regelverket inte har följts. Att inte tillåta att ansökan prövas i sak kan då framstå som orimligt. Regeringen menade att det var tveksamt om nödvändiga tillstånd kunde inhämtas i de fall barnet redan har kommit till Sverige. Under alla förhållanden skulle en sådan ordning innebära att man trots allt inte helt ”stängde dörren” för dem som inte har följt regel- verket. Om det inte är möjligt att få ett tillstånd i efterhand skulle ansökan avvisas, vilket kunde få drastiska konsekvenser för barnet, särskilt om barnet redan hade kommit till Sverige när ansökan gjordes. Med utredningens förslag skulle endast återstå att socialtjänsten vidtog åtgärder för att omhänderta barnet, vilket enligt regeringen skulle begränsa möjligheten att avgöra vad som är bäst för barnet utifrån en bedömning av samtliga tänkbara alternativ. Regeringen ansåg att frågan om kringgående av det regelverk som gäller för internationell adoption skulle motverkas på andra sätt, i första hand genom information. Regeringen poängterade att om sökande kring-
198SOU 2009:61 s. 213 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
gått regelverket så kan det påverka domstolens bedömning av om adoptionen är lämplig.199
8.9.2Statskontoret har utvärderat den nuvarande organiseringen
Statskontoret har haft regeringens uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten. I sin rapport som de lämnade till regeringen 2021 bedömde myndigheten att den nuvarande organiseringen av adoptionsverksamheten ger bäst förutsättningar för att säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten i den internationella adoptionsverksamheten.200 Statskontoret anser att de ideella föreningarna är bättre lämpade än staten att bedriva för- medlingsverksamhet, bland annat eftersom de har större erfarenhet av och kompetens inom området.201 Statskontoret lämnade inga för- slag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlings- verksamheten med motiveringen att det inte är en statlig uppgift att upprätthålla en adoptionsverksamhet om de sökandes intresse för den stadigt minskar. Däremot lämnade Statskontoret ett antal för- slag för att inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning ytterligare säkra en hållbar och rättssäker adoptionsprocess.202
8.9.3MFoF har lämnat förslag för att stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptionsprocessen
I en rapport till regeringen i mars 2024 har MFoF identifierat ett antal särskilt angelägna områden där regelverket kan stärkas och klargöras i syfte att ge myndigheten tydligare verktyg och ökad befogenhet för att stärka rättssäkerheten och barnets rättigheter i auktorisations- och tillsynsverksamheten.203
MFoF föreslår bland annat att myndigheten – i egenskap av centralmyndighet – övertar ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsförfarandet får fortsätta. Myndigheten skulle
199Prop. 2017/18:12 s. 110 ff.
200Statskontoret (2021, s. 107 ff.
201Statskontoret (2021), s. 129.
202Statskontoret (2021), s. 95 ff.
203MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
med denna förändring exempelvis få möjlighet att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstiftning och konventioner, bland annat kring barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. MFoF bedömer att en sådan ordning även skulle medföra effekter på myndighetens möjlighet att utöva tillsyn över adoptionsorganisationernas förmedlingsverk- samhet. Myndigheten skulle genom detta utökade ansvar på ett enklare sätt kunna uppmärksamma systematiska brister i exempelvis barns dokumentation och förfaranden i ursprungsländerna och ut- ifrån detta vidta relevanta tillsynsåtgärder. Vidare föreslår MFoF tydligare lagkrav på hur denna prövning ska göras. MFoF föreslår även att ett fortsatt samtycke ska ha inhämtats från behörig myndig- het innan ett beslut om adoption fattas i utlandet och om sådant samtycke inte har inhämtats ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige.204
Stärkt rättssäkerhet vid enskild adoption
Enligt HCCH bör staterna förbjuda privata och oberoende adop- tioner (private and independent adoptions) i sin lagstiftning.205 HCCH definierar en privat och oberoende adoption som en adop- tion där de blivande adoptanterna är godkända som lämpliga att adoptera ett barn av sin centralmyndighet och sedan på egen hand reser till ett annat land för att hitta ett barn att adoptera utan hjälp av en centralmyndighet eller en annan myndighet i ursprungsstaten.206 Enligt MFoF är det en process som till stor del möjliggörs av det nuvarande svenska systemet med enskilda adoptioner.207 Även FN:s särskilda människorättsrapportörer har uppmanat staterna att för- bjuda privata och oberoende adoptioner (private and independent adoptions) och säkerställa att internationella adoptioner endast genomförs genom ackrediterade organ.208 Trots de uttalanden som gjorts av HCCH och FN anser MFoF att det i undantagsfall kan
204MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 9 f.
205HCCH. (2023), s. 40.
206HCCH (2023), s. 24.
207MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 11.
208UN Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions. och Committee on Enforced Disappearances (2022), Joint statement on illegal intercountry adoption. CED/C/9.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
finnas behov av att genomföra adoptioner över landgränser utan in- volvering av auktoriserad adoptionsorganisation. MFoF anser dock att dagens reglering av enskilda adoptioner saknar säkerhetsmeka- nismer som säkerställer en rättssäker adoptionsprocess och har där- för lämnat ett antal förslag i syfte att stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten vid enskild adoption. För att en enskild adop- tion ska kunna genomföras föreslår MFoF att följande rekvisit ska vara uppfyllda:
•att adoption utan förmedling av auktoriserad adoptionsorgani- sation bara kan komma i fråga när den som vill adoptera har en särskild anknytning till det barn som adoptionen avser,
•att det ska stå klart att barnet saknar trygg uppväxtmiljö med biologisk familj eller annan omsorgsperson i ursprungslandet, och
•att behöriga myndigheter i ursprungslandet ska ha bedömt att barnet är i behov av adoption.
Vid prövning av om ett förfarande är godtagbart föreslår MFoF att följande rekvisit ska vara uppfyllda:
•att landet har en adoptionslagstiftning som beaktar de grund- läggande principer för internationell adoption som uttrycks i barnkonventionen och i 1993 års Haagkonvention,
•att landet har en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet, och
•att det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet.
För att en prövning av om ett förfarande är godtagbart ska uppnå sitt syfte anser MFoF att en sådan prövning måste ske innan ett adoptionsbeslut fattas i utlandet. För att öka rättssäkerheten och stärka den statliga kontrollen över adoptionsförfarandet föreslår MFoF vidare att ett beslut om enskild adoption ska upphöra att gälla när tiden för medgivande löper ut. Om en adoption inte har genomförts under den angivna tiden måste en person som fort- farande vill adoptera göra en ny ansökan om enskild adoption. Ett beslut om tillstånd till enskild adoption ska återkallas om förutsätt-
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
ningarna för det inte längre finns. Det ska finnas ett giltigt beslut om medgivande till enskild adoption när ett beslut om adoption fattas i utlandet och att om sådant beslut saknas när beslut om adoption fattas i utlandet ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige.209
8.10Överväganden och förslag
8.10.1Inledande överväganden
Som konstaterats i avsnitt 8.3 är den internationella adoptionsverk- samheten i förändring och kraftigt avtagande. Eftersom förmedlings- verksamheten huvudsakligen finansieras genom avgifter från sökanden är adoptionsorganisationernas överlevnad beroende av antalet barn som de förmedlar för adoption.
Efter flera år av negativa resultat och en fortsatt minskning av antalet adoptionssökande har BFA beslutat att avveckla sin verk- samhet. Även AC kommer av ekonomiska skäl, inom en snar fram- tid, behöva ta beslut om en avveckling av förmedlingsverksamheten.
Det aktuella läget är alltså att Sverige måste ta ett aktivt beslut om adoptionsförmedlingsverksamheten ska upprätthållas genom en reformering av systemet eller om verksamheten med att förmedla barn för adoption ska avvecklas. Om verksamheten ska upprätthållas måste staten ta ett större finansiellt ansvar för verksamheten. Min bedömning är att det kan ske antingen genom att staten finansierar AC:s förmedlingsverksamhet eller att staten tar över förmedlings- ansvaret.
Mina bedömningar utgår från barnets bästa utifrån dagens situation
Som redovisats i avsnitt 8.6 innebär artikel 21 i barnkonventionen att inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption. Mina bedömningar och förslag utgår från barnets rätt till familj, inte vuxnas möjlighet till familjebildning. Jag beaktar därför inte några andra aktörers eventuella kolliderande intressen i mina bedömningar och förslag, till exempel adoptionsorganisationernas
209MFoF (2024), Ytterligare stärka rättssäkerheten och säkerställa barnets bästa i adoptions- processen, s. 13 f.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
intresse av att upprätthålla en förmedlingsverksamhet eller vuxnas intresse av att få adoptera ett barn. Jag vill understryka att mina be- dömningar utgår från de barn som kan komma att adopteras i fram- tiden och handlar inte om de barn och vuxna som har adopterats bakåt i tiden. Mina bedömningar och förslag görs utifrån den aktuella ut- vecklingen av verksamheten och utifrån den kunskap och de erfaren- heter, om såväl oegentligheter som barns behov, som finns i dag.
Ett förslag om att MFoF inordnas i Socialstyrelsen bereds inom Regeringskansliet
Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering, har i februari 2025 föreslagit att MFoF inordnas i Social- styrelsen. Utredningen lämnar dock inget förslag om ändrad lokali- sering för de uppgifter som ska inordnas i Socialstyrelsen. Enligt ut- redningen är det möjligt att den aktuella verksamheten fortsätter att bedrivas i Skellefteå tills vidare.210 Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Vi har i dialog med Socialdepartementet fått rekommendationen att vi ska utgå från den befintliga myndighets- strukturen i våra analyser och förslag, det vill säga vi analyserar och bedömer myndigheterna utifrån de uppdrag och den roll de har i dag.
8.10.2Verksamheten med att förmedla barn för adoption till Sverige avvecklas
Utredarens bedömning: Verksamheten med att förmedla barn för adoption är problematisk från ett barnrättsperspektiv efter- som den utgår från en efterfrågan på barn. Efterfrågan på barn från mottagarländerna kan hindra en långsiktig utveckling för att förbättra barns livsvillkor i barnens hemländer och motverka subsidiaritetsprincipen. Mottagarländernas efterfrågan på barn kan också skapa incitament för oegentligheter.
Oegentligheter i adoptioner är inte bara relaterade till historiska adoptioner utan kan ske även i dagens system och även i adoptio- ner som förmedlas genom auktoriserade adoptionsorganisationer och adoptioner som omfattas av samarbete enligt 1993 års Haag-
210SOU 2025:13 En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag, s. 354 ff.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
konvention. Svenska myndigheter har inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som genomförs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegent- ligheter i de länder som de svenska aktörerna samarbetar med.
Det kan handla om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Konsekvenserna av oegentligheter i adoptioner kan bli katastrofala för barnet och för barnets föräldrar. Den samlade bedömningen är att internationell adoptions- förmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns
intressen.
Utredarens förslag: Det ska inte vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige. Lagen om internationell adop- tionsförmedling ska upphöra att gälla och 4, 14 och 15 §§ ska i tillämpliga delar flyttas till 4 kap. föräldrabalken. Som en följd av förslaget ska även det ekonomiska stödet till föräldrar för kost- nader i samband med adoption av barn (adoptionsbidraget) tas bort.
Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028. Regeringen bör ge MFoF i uppdrag att ta fram en plan för hur förmedlingsverksamheten ska avvecklas på ett rättssäkert sätt och med barnets bästa som främsta riktmärke.
Det är inte förenligt med dagens syn på internationell adoption att ideella föreningar bedriver adoptionsförmedlingsverksamhet
Som konstaterats i avsnitt 8.7.3 finns det en inneboende intresse- konflikt i adoptionsorganisationernas verksamhet. Adoptionsorgani- sationerna ska förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömes- gillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta rikt- märke. Samtidigt är verksamheten helt beroende av att det finns adoptionssökande som betalar avgifter och vars önskan om att få adoptera ett barn uppfylls. Adoptionsorganisationernas beroende av de avgifter som de sökande erlägger innebär en påtaglig risk för att ekonomiska hänsyn leder till att de vuxnas behov av barn prio- riteras framför barns behov av adoption.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Adoptionsförmedling ska inte handhas av privata rättssubjekt
Som redovisats i avsnitt 3.3.4 avvisade NIA och flera andra remiss- instanser förslaget 1979 om att ansvaret för adoptionsförmedlingen skulle läggas på privata adoptionsorganisationer. Remissinstanserna framförde att förmedling av adoptioner var ett känsligt uppdrag och att samhället måste ansvara för sammankopplingen av barn och för- äldrar för att garantera barnets bästa och en rättssäker hantering. En remissinstans uttryckte också att den föreslagna modellen skulle innebära att man gjorde skillnad på samhällets roll i förmedlingen av barn födda i Sverige respektive i utlandet. Det föredragande stats- rådet uttryckte dock att han inte ansåg att det kunde vara en statlig uppgift att aktivt verka för att barn från andra länder förs hit i stort antal för att adopteras.
Jag kan konstatera att det har skett ett perspektivskifte i synen på internationell adoption. Från de adoptionssökandes privata familjebildningsprojekt till ett omvårdnadsalternativ för barn där inga andra intressen än barnets ska vara avgörande. Detta perspektiv- skifte speglas emellertid inte i den nu gällande regleringen av hur förmedlingsverksamheten är organiserad. Jag anser att en verksamhet som syftar till att säkerställa barns rätt till alternativ omvårdnad och en permanent familj, inte kan vara beroende av att det finns ideella föreningar som har intresse av att bedriva en förmedlingsverksamhet. Dessutom är den kontroll av adoptivföräldrarna, den uppföljning och det stöd och hjälp som krävs efter en internationell adoption
i dag jämförbar med vad som gäller för barn som placeras i samhälls- vård. Det kräver stora resurser hos adoptivföräldrarna men också att socialnämnden ger dessa familjer ett likartat stöd som familje- hemsföräldrar. Jag anser därför att det inte längre ska vara tillåtet för privata rättssubjekt att förmedla barn för adoption.
En statlig förmedlingsverksamhet är inte heller ett alternativ
Om privata aktörer inte längre har möjlighet att förmedla barn för adoption blir frågan om en offentlig aktör kan ta över den uppgiften. Det vore en möjlig lösning att en myndighet tar över ansvaret för att samarbeta med några länder om förmedling av barn för interna- tionell adoption. En sådan organisering skulle innebära att den som vill adoptera ett barn från ett annat land kan vända sig till en myndig-
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
het i stället för en auktoriserad adoptionsorganisation och ansöka om att få adoptera ett barn från ett annat land. Den ansvariga myn- digheten ansvarar för stöd och vägledning i adoptionsprocessen, dokumenthantering före och efter adoptionen och kontakter med samarbetspartners i barnens hemländer. En lösning där staten har ansvaret för förmedlingsverksamheten finns, som redovisats i av- snitt 8.4.6, i Australien och Danmark.
De offentliga aktörer som skulle kunna ta över förmedlings- ansvaret är kommunernas socialnämnder, en statlig förvaltnings- myndighet eller Socialdepartementet. Min bedömning är att det ligger närmast till hands att den myndighet som är centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention tar över förmedlingsansvaret för internationella adoptioner. I dag är MFoF centralmyndighet och ansvarar för auktorisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten. MFoF ansvarar även för att pröva tillstånd till enskild adoption. MFoF är därmed den myndighet som har störst kunskap inom området och det skulle därmed inte innebära lika stora omställningar och kostnader som att lägga ansvaret på en annan myndighet. MFoF uppger att myndigheten har ett upparbetat och gott samarbete med centralmyndigheter i ursprungsländer, både genom myndighetens auktorisations- och tillsynsuppdrag men också genom enskilda adop- tioner från de länder som är anslutna till 1993 års Haagkonvention. MFoF har också stor erfarenhet av att ha kontakt med andra ut- ländska myndigheter och har god kännedom om de länder Sverige samarbetar med i dag. MFoF anser att myndigheten har erfarenhet och kunskap när det gäller internationell adoptionsförmedling. Där- emot bedömer MFoF att det skulle tillkomma mycket administra- tivt och praktiskt arbete samt kontakt med familjerna. Detta innebär att MFoF skulle behöva utöka och komplettera bemanningen med relevanta resurser. MFoF skulle också behöva förvärva en fördjupad kunskap om hur adoptionsförmedlingen rent praktiskt går till.211
211MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Adoptionsförmedling bör huvudsakligen finansieras av det offentliga
Statskontoret lämnade i sin rapport 2021 inga förslag om att öka den statliga finansieringen av adoptionsförmedlingsverksamheten med motiveringen att det inte är en statlig uppgift att upprätthålla en adoptionsverksamhet om de sökandes intresse för den stadigt minskar. Statskontorets resonemang innebär att en fortsatt adoptions- förmedling av barn görs beroende av om det fortsatt finns sökande som vill adoptera. Jag instämmer inte i Statskontorets argumentation. Tvärtom anser jag att adoptionsförmedling av barn enbart ska utgå från barnets behov av alternativ omvårdnad och en permanent familj. En finansiering av verksamheten som bygger på avgifter från adoptiv- föräldrar är därmed inte förenlig med dagens syn på internationell adoption. Om adoptionsförmedlingen ska upprätthållas anser jag där- för att den i större utsträckning ska finansieras med statliga anslag. Som redovisats i avsnitt 8.4.3 så finansieras förmedlingsverksam- heten på Island till 75 procent av staten.
En statlig förmedlingsverksamhet kräver stora resurser för att hjälpa ett litet antal barn
Som framgår i avsnitt 8.7 är internationell adoptionsförmedling en högriskverksamhet. Högriskverksamheter kräver att det finns en stark styrning och kontroll av verksamheten. MFoF uppger att om staten ska axla ett ännu större ansvar för adoptionsförmedling genom att MFoF utför förmedling av adoptioner, så förutsätter det avsevärda resurstillskott så att myndigheten kan säkerställa ett ännu större kvalitativt ansvar i alla moment än i dagsläget.212 HCCH:s nya väg- ledning för att förhindra oegentligheter, ställer mycket större krav på staterna att kontrollera alla steg i processen, till exempel att veri- fiera att det finns vederbörliga samtycken och att åtgärder vidtagits för att säkerställa subsidiaritetsprincipen.
En rättssäker adoptionsförmedling med barnets bästa som främsta riktmärke kräver en mycket noggrannare process än hur det fungerar i dag. Om Sverige fortsatt ska ha en verksamhet med förmedling av barn från utlandet, krävs helt andra kontrollfunktioner och resurser i verksamheten. De ökade kraven på att säkerställa rättssäkerheten i
212MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
adoptionsprocessen i kombination med att antalet adoptioner sjunker, medför att stora resurser måste läggas på en verksamhet som hjälper ett litet antal barn.
Ett alternativ är statlig förmedling utifrån ursprungsländernas behov
Med internationell adoptionsförmedling avses verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist (2 § LIA). Jag anser att utgångs- punkten för förmedlingsverksamheten, det vill säga vuxna sökande som ansöker om att adoptera ett barn, är problematisk ur ett barn- rättsperspektiv eftersom det innebär en risk för att det skapas en efterfrågan på barn. Om barnets intressen ska vara styrande bör det vara barnets hemland som efterfrågar en familj i Sverige och inte Sverige som efterfrågar barn för adoption. Som redovisats i av- snitt 8.8.3 rekommenderade den expertkommitté som utredde de internationella adoptionerna till Flandern i Belgien, en fullständig reformering av systemet och att adoptionsorganisationerna inte längre skulle leta aktivt efter barn utan endast svara på förfrågningar från ursprungsländer. Kommittén motiverade förslaget utifrån att ett korrekt genomförande av subsidiaritetsprincipen enligt 1993 års Haagkonvention anger att förmedling av barn för internationell adop- tion bör utgå från ursprungsländernas behov och inte från mottagar- ländernas efterfrågan på barn. Samma slutsats har även det neder- ländska barnskyddsrådet kommit till.
En alternativ organisering av den internationella adoptionsförmed- lingsverksamheten skulle vara att ett land vänder sig till en myndig- het i Sverige (till exempel MFoF, Socialstyrelsen eller en svensk socialnämnd) med en förfrågan om det finns en lämplig familj i Sverige för ett specifikt barn. En sådan organisering ger uttryck för en form av internationell solidaritet där länder hjälper varandra att skydda barn som riskerar att inte kunna växa upp i en permanent familj i sitt hemland. Ett sådan ordning skulle dock kräva ett inter- nationellt samarbete och en helt ny organisation. Att ge förslag på en sådan ligger utanför Adoptionskommissionens uppdrag.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Jag vill erinra om att det enligt Bryssel II-förordningen213 och 1996 års Haagkonvention214 är möjligt för en utländsk myndighet att placera ett barn i Sverige. En placering med stöd av 1996 års Haagkonvention ska alltid föregås av ett godkännande av en social- nämnd i Sverige.215 En begäran från en utländsk myndighet om god- kännande ska åtföljas av en rapport med viss information om barnet, skälen för placeringen eller vården och finansieringen. Ett godkän- nande ska bara lämnas om det är bäst för barnet, särskilt med be- aktande av barnets anknytning till Sverige. Barnets anknytning till Sverige som till exempel föräldrar eller släktingar eller om barnet har sin nationella eller kulturella bakgrund i Sverige ska beaktas. Barnets möjligheter att tala det språk som används i det hem där barnet avses bli placerat ska också beaktas.216 År 2024 inkom sex ansökningar om ärenden som rörde placering av barn i Sverige enligt Bryssel II. Det är oklart hur många av dessa som ledde till en faktisk placering. De flesta av dessa ärenden gällde barn från Tyskland. UD:s erfaren- het är att placeringar enligt 1996 års Haagkonvention är sällan före- kommande. De senaste åren har UD handlagt fem till tio ansökningar från Marocko, Norge och England. De inkommande placerings- ärendena från Marocko har rört kafalah.217 Även i dessa ärenden är det oklart hur många som har lett till en faktisk placering.218
Internationell adoptionsförmedling är inte längre en hållbar lösning för att skydda barns intressen
Adoption innebär en möjlighet för ett barn att växa upp i en per- manent familj i stället för på en institution eller i en tillfällig familje- miljö. Forskning visar att adoption kan innebära positiva effekter för barnets utveckling under barndomen. För ett enskilt barn kan även en så ingripande åtgärd som en adoption över landgränser, vara den bästa omvårdnadslösningen om adoptionen uteslutande
213Rådets förordning (EU) 2019/1111 av den 25 juni 2019 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om interna- tionella bortföranden av barn.
214Den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn.
2153 § lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention.
216Prop. 2011/12:85, Stärkt skydd för barn i internationella situationer, s. 46 och 65.
217Kafalah är en permanent form av familjehemsplacering enligt islamisk rätt.
218E-post till Adoptionskommissionen från Enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden den 28 januari och den 17 mars 2025.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
sker med hänsyn till barnets bästa och med respekt för barnets och föräldrarnas rättigheter.
Som beskrivits i avsnitt 8.6 kan dock den internationella adoptions- verksamheten inte enbart betraktas utifrån ett mikroperspektiv. På systemnivå är verksamheten med att förmedla barn för adoption problematisk eftersom den skapar en efterfrågan på barn. Kombina- tionen efterfrågan på barn från mottagarländerna och starka ekono- miska intressen kan skapa en drivkraft i ursprungsländerna att för- medla fler barn för internationell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv. Det kan också medföra en risk för handel med barn och andra oegentligheter. Dessa underliggande faktorer innebär att det finns stora risker för oegentligheter och att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under lagliga och etiska former. Trots alla försök som gjorts för att skärpa reglerna, stärka tillsynen, göra de finansiella aspekterna mer transparenta och öka samarbetet mellan länderna är oegentligheter inte bara relaterade till historiska adoptioner. Oegentligheter kan ske även i dagens system och även i adoptioner som förmedlas genom auktoriserade adoptionsorganisationer och adoptioner som omfattas av sam- arbete enligt 1993 års Haagkonvention. Konsekvenserna av oegent- ligheter i adoptioner kan bli katastrofala för barnet och för barnets ursprungs- och adoptivföräldrar. Det kan handla om allvarliga kränk- ningar av mänskliga rättigheter och brottsliga handlingar. Olagliga adoptioner kan även under särskilda omständigheter bryta mot förbudet mot påtvingade försvinnanden och kan utgöra brott som folkmord eller brott mot mänskligheten, vilka hör till mänsklighetens allvarligaste brott.219
Enligt min bedömning har svenska myndigheter inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som utförs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegentligheter i de länder som vi samarbetar med. Med beaktande av de risker för och de konsekvenser som oegentligheter i interna- tionella adoptioner kan leda till, anser jag att internationell adoptions- förmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen.
219Se till exempel Committee on Enforced Disappearances, Concluding observations on the report submitted by Switzerland under Art. 29 (1) of the Convention. CED/C/CHE/CO/1,
21May 2021, para. 40.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Det är en mycket liten grupp barn som påverkas av förslaget
AC och BFA har framfört att en avveckling av den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten kommer innebära att barn som i dag bor på barnhem inte ges möjlighet till omvårdnad i en permanent familj i Sverige. Internationell adoption är dock inte längre det primära alternativet för att tillgodose barns behov av omsorg för någon kate- gori av barn någonstans i världen.220 Som ett exempel så omhändertas cirka 80 000 barn i Colombia av sociala myndigheter varje år, varav 1 000 barn adopteras internationellt.221 Är 2024 adopterades tre barn från Colombia till Sverige och sammanlagt adopterades 54 barn till Sverige från nio länder.222 Det är alltså en förhållandevis mycket liten grupp barn som berörs av en avveckling av förmedlingsverksamheten. Dessutom visar vår aktgranskning av AC:s adoptioner under 2024
att det i en tredjedel av akterna framgick att de barn som adopterades till Sverige genom AC har bott i fosterhem/familjehem innan de adop- terades till Sverige. Utifrån dokumentationen framgick att 23 barn har bott på barnhem innan de adopterades till Sverige.
Adoptionsförmedlingsverksamheten ska avvecklas på ett rättssäkert sätt med barnets bästa som främsta riktmärke
Jag anser att övervägande skäl talar för att Sverige ska avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten och att det där- med inte längre ska vara tillåtet att förmedla barn för adoption till Sverige. Det kommer därmed inte längre vara möjligt att ansöka om internationell adoptionsförmedling. Jag föreslår att lagen om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla och att
4 och 14 §§, i tillämpliga delar, samt 15 § andra meningen flyttas till 4 kap. föräldrabalken och att 15 § första meningen flyttas till nya socialtjänstlagen.223 I sammanhanget är det viktigt att erinra om att det inte finns någon skyldighet för Sverige att samarbeta med andra länder om adoption, varken enligt 1993 års Haagkonvention eller barnkonventionen.
220D. M. Smolin (2021), The case for moratoria in intercountry adoption. Southern California Interdisciplinary Law Journal. Vol. 30:501, s. 517 f.
221AC. Podcast Adoption & sånt. Avsnitt 2. Publicerat i januari 2023.
222Colombia, Indien, Madagaskar, Sydafrika, Sydkorea, Taiwan, Thailand, Tjeckien och Ungern.
223Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Som en följd av förslaget ska även det ekonomiska stödet till föräldrar för kostnader i samband med adoption av barn (adoptions- bidraget) tas bort (21 kap. socialförsäkringsbalken).
Regeringen bör ge MFoF i uppdrag att utarbeta en avvecklingsplan
Avvecklingen av den svenska adoptionsförmedlingsverksamheten behöver göras på ett rättssäkert sätt och med barnets bästa som främsta riktmärke. Det måste finnas en tydlig och förutsebar plan för hur pågående ärenden ska slutföras och vilka uppgifter som ska övertas av MFoF när förmedlingsverksamheten har avslutats. Som redovisats i avsnitt 8.4.5 har Nederländerna beslutat om en sex år lång avvecklingsperiod för att fasa ut internationella adoptioner. Schweiz regering har aviserat en avveckling inom två år.
Enligt MFoF beror tiden för avveckling på var man sätter gränsen för vilka sökande som ska kunna slutföra sin adoptionsprocess; alla potentiella föräldrar som är medlemmar, de som betalt ansöknings- avgift, de som har en ansökan i landet eller där man fått och accepterat ett barnförslag som ska hanteras. Utifrån barnets perspektiv och erfarenheter från tidigare avveckling och avslut av enskilda länder så brukar det ta ett till tre år att slutföra processerna i de adoptioner där barn matchats med adoptivföräldrar.224
Jag har förståelse för att det krävs en tämligen lång avvecklings- period för att AC ska kunna slutföra de adoptioner som organisa- tionen har påbörjat på ett rättssäkert och etiskt sätt. Mot bakgrund av de risker som jag konstaterat, anser jag dock att det är viktigt att avvecklingen inte drar ut på tiden. Jag föreslår därför att avvecklingen ska vara slutförd senast den sista december 2028. Vid den tidpunkten ska AC ha slutfört de adoptioner som påbörjats samt överlämnat dokumentationen över förmedlingsverksamheten till MFoF. Reger- ingen bör ge MFoF i uppdrag att utarbeta en avvecklingsplan som på ett transparent och tydligt sätt beskriver hur avvecklingen av förmedlingsverksamheten ska gå till.
224MFoF. Svar på frågor från Adoptionskommissionen. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-13.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
8.10.3Det ska vara tillåtet med adoption över landgränser men det krävs en starkare statlig kontroll
Utredarens bedömning: I en globaliserad värld kommer det alltid att finnas behov av adoption över landgränser i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat barnets rätt att i första hand växa upp med sin familj, vilket kan vara släktingar som bor i ett annat land än barnet. Även om sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det dock finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Staten måste därför ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption av ett barn från ett annat land är till barnets bästa och att processen är rättssäker.
Utredarens förslag: Det ska införas nya bestämmelser i 4 kap. föräldrabalken om att det ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Efter- som det inte längre kommer att finnas förmedlade adoptioner behövs inte längre begreppen förmedlade och enskilda adoptioner. En adoption av ett barn med hemvist i ett annat land ska benämnas som en internationell adoption.
Tillstånd till internationell adoption ska endast få lämnas om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen, med be- aktande av samtliga omständigheter, kan antas vara till barnets bästa. Svenska utlandsmyndigheter ska biträda MFoF med utred- ning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Utred- ningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får MFoF besluta att förlänga utredningen för viss tid. Ett beslut om tillstånd till internationell adoption ska vara tidsbegränsat och kunna återkallas om förut- sättningarna för det inte längre finns.
Frågan om tillstånd till adoption ska prövas innan barnet har lämnat ursprungslandet.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Det ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn från ett annat land
I en globaliserad värld kommer det alltid att finnas behov av inter- nationella adoptioner i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat barnets rätt att i första hand växa upp med sin familj vilket kan vara släk- tingar (eller någon i det utvidgade nätverket) som bor i ett annat land än barnet. En konsekvens av förslaget om att avveckla verk- samheten med internationell adoptionsförmedling är att en adoption över landgränser enbart kommer att kunna genomföras utan med- verkan av en adoptionsorganisation, det vill säga det som i dag be- nämns enskild adoption. Som redovisats i avsnitt 8.7.3 finns det risker i den nuvarande processen för enskild adoption. Även när sökanden har en nära anknytning till det barn som adoptionen avser kan det finnas andra skäl för adoption än att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sitt hemland. Jag anser därför att staten måste ta ett större ansvar för att säkerställa att en adoption över landgränser är till barnets bästa och att processen är rättssäker.
Jag föreslår att det fortsatt ska krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med hemvist i ett annat land. I avsnitt 8.10.4 föreslår jag vidare att ansvaret för att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonvention flyttas från socialnämnderna till centralmyndigheten. De nya bestämmelserna syftar till att säkerställa HCCH:s och FN:s uppmaning att interna- tionella adoptioner endast bör genomföras med hjälp av ackrediterade organ i både mottagar- och ursprungslandet. Eftersom det inte längre kommer finnas förmedlade adoptioner behövs inte längre begreppen förmedlade och enskilda adoptioner. En adoption av ett barn med hemvist i ett annat land ska benämnas som en internationell adoption.
Jag bedömer att de nya bestämmelserna om tillstånd till interna- tionell adoption kan föras in i 4 kap. föräldrabalken, LAIS eller i en egen lag. Jag anser att bestämmelserna inte bör föras in i LAIS efter- som den lagen enbart innehåller regler för svensk domstols interna- tionella behörighet och regler om giltighet och rättsverkningar av utländska adoptionsbeslut i Sverige. Som framgår av avsnitt 7.1.1 har de svenska aktörerna, inklusive domstolarna, ställt lägre krav på vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en adoption ska vara till bar- nets bästa vid internationell adoption. Internationell adoption har
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
setts som något annat än nationell adoption. Jag anser därför att det är viktigt att placera de nya bestämmelserna om tillstånd till internationell adoption i 4 kap. föräldrabalken där de grundläggande materiella bestämmelserna om adoption finns. Det innebär en mar- kering av att det inte ska råda någon tvekan om att samma förut- sättningar för adoption gäller för alla barn som adopteras av någon med hemvist i Sverige – oavsett om barnet har sitt ursprungliga hem- vist i Sverige eller i ett annat land. Ett argument mot att placera bestämmelserna i föräldrabalken är att det är fråga om bestämmelser om tillstånd till adoption som kan liknas vid ett förvaltningsrättsligt förfarande där beslutet ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det förhållandet talar för att placera bestämmelserna i en egen lag. Det bör dock noteras att det finns beslut enligt föräldrabalken som överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 2 kap. 9 § tredje stycket föräldrabalken). Jag bedömer att fördelarna med en placering i för- äldrabalken överväger och föreslår därför att de nya bestämmelserna om tillstånd till adoption ska föras in i 4 kap. föräldrabalken.
Tillstånd till internationell adoption kan ges om barnet är släkt med sökanden eller det finns en nära personlig relation
För att få tillstånd från MFoF till en enskild adoption i dag krävs att adoptionen avser ett släktingbarn eller att det annars finns sär- skilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad samman- slutning. Särskilda skäl i övrigt kan vara att sökandena har bott och arbetat i ursprungslandet, har sitt ursprung där eller har någon annan speciell relation till landet. Som en konsekvens av min bedömning att det ur ett barnrättsperspektiv inte längre är motiverat att förmedla barn för adoption till okända adoptivföräldrar i Sverige, bör även möjligheten att adoptera ett i förväg okänt barn enskilt inte vara tillåtet. Tillstånd till adoption av ett barn med hemvist i ett annat land bör därför inte kunna ges enbart på grund av att sökanden har sitt ursprung eller har en speciell relation till landet.
Jag föreslår att möjligheten att adoptera ett barn med hemvist i ett annat land begränsas till fall där barnet är släkt med de sökande eller släkt med de sökandes adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden. Möjligheten att adoptera ett barn som är biologiskt hel- eller halvsyskon till sökandens adoptivbarn motiveras utifrån
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
barnets rätt att bevara familjerelationer. Syskon ingår vanligen i barns familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen.225 Barnkonven- tionen anger inte uttryckligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot bar- nets rätt att bevara familjerelationer.226 Barnrättskommittén har ut- tryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel att syskon inte bör skiljas åt.227
Tillstånd till internationell adoption bör även kunna ges i de fall det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption. Relationen mellan sökan- den och barnet ska inte ha uppstått i adoptionssyfte.
Jag bedömer att kravet på att det ska finnas en personlig relation mellan barnet och sökanden redan före adoptionen minskar risken för att barnets rätt till sin identitet och kännedom om sitt ursprung enligt artikel 7 och 8 i barnkonventionen kränks. Att sökanden kän- ner barnet före adoptionen stärker vidare möjligheterna för barnet att kunna upprätthålla kontakt med sina ursprungsföräldrar, syskon och släkt i hemlandet samt behålla sitt språk och sin kultur enligt artikel 20 och 30 i barnkonventionen. Ett krav på personlig relation minskar även risken för handel med barn.
MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa
Som redovisats i avsnitt 8.2.3 utgår förarbetena från att det inte sker någon egentlig förmedling vid adoption av ett känt barn. För att stärka rättssäkerheten och bättre ta tillvara barnrättsperspektivet gör dock MFoF ändå en viss prövning av om förfarandet är godtag- bart vid adoption av ett släktingbarn. I syfte att stärka kontrollen av de internationella adoptionerna föreslår jag att det införs nya bestämmelser i 4 kap. föräldrabalken som innebär att MFoF ska pröva både att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen
225Olsson mot Sverige (nr 1) no. 57324/08 den 13 maj 2014 och Moustaquim mot Belgien no. 12313/86 den 18 februari 1991.
226J. Tobin (2019), s. 777.
227Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
är till barnets bästa. Prövningen motsvarar delvis den prövning som i dag görs vid beslut om utlandsauktorisation enligt 6 a § punkt 1 och 2 LIA. MFoF ska endast få lämna tillstånd till adoption under förutsättning att:
1.landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläggande prin- ciper för internationell adoption som uttrycks i barnkonven- tionen och i 1993 års Haagkonvention,
2.landet har en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet,
3.det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet, samt
4.sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)228 och adoptionen med beaktande av samtliga om- ständigheter kan antas vara till barnets bästa.
Vid bedömningen av om adoptionen är till barnets bästa ska, för- utom de allmänna bestämmelserna i 4 kap. 1–10 §§ föräldrabalken (inklusive barnets rätt att få information, framföra sina åsikter och lämna samtycke), särskilt beaktas
•att barnet saknar en trygg uppväxtmiljö i sin biologiska familj eller hos en annan omsorgsperson i barnets hemland, och
•att behöriga myndigheter i barnets hemland har bedömt att barnet är i behov av adoption och att det finns erforderliga samtycken till adoptionen.
MFoF behöver motivera beslutet noga. Bland annat bör det framgå vilka aspekter som beslutsfattaren ansett vara relevanta i bedömningen av barnets bästa. Det är viktigt att den adopterade personen i efter- hand kan se vilka ansträngningar som gjorts för att inhämta hans eller hennes åsikter och att åsikterna var viktiga när ansökan om adoption prövades. Om beslutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt framgå.229
228Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
229Se prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 96.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
Svenska utlandsmyndigheter ska biträda MFoF med utredning som rör tillstånd till internationell adoption
I likhet med vad som i dag gäller vid prövning av utlandsauktorisa- tion, föreslår jag att MFoF vid prövningen av om förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa, ska samråda med svensk ambassad eller konsulat i barnets hemland. Vid behov ska myndigheten även ta kontakt med barnrättsorganisationer som är verksamma i landet för att få en mer allmän bild av barns situation i landet. I dag finns det inte någon särskild skyldighet för de svenska utlandsmyndigheterna att bistå MFoF i samband med utlandsaukto- risation. Det medför att det bistånd MFoF får varierar mellan län- derna. Jag anser därför att svenska utlandsmyndigheter, på samma som de biträder svenska socialnämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, ska vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Det kan till exempel handla om att tillhandahålla aktuell information om lagstiftning och hur administrationen av en internationell adop- tion fungerar i landet. Det kan också handla om att bistå vid utred- ning av släktskap mellan sökanden och barnet, till exempel genom att medverka till provtagning för DNA-undersökning. Den svenska utlandsmyndigheten kan även bistå med att ge en generell bild av situationen för barn i landet vilket kan ha betydelse för bedömningen av om adoptionen är till barnets bästa. En bestämmelse om skyldighet för svenska utlandsmyndigheter att biträda MFoF ska föras in i för- ordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen.
Beslut om tillstånd till adoption ska fattas inom tre månader
Den genomsnittliga handläggningstiden hos MFoF av ärenden om tillstånd till enskild adoption har varit 70 dagar de senaste två åren. Handläggningstidens längd varierar och påverkas bland annat av vilka utredningsåtgärder MFoF behöver vidta med anledning av ansökan. Jag föreslår därför att ett beslut om tillstånd till adoption av ett barn från utlandet ska fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in. Om det finns särskilda skäl får MFoF be- sluta att förlänga utredningen för viss tid. Särskilda skäl för att för- länga utredningstiden kan till exempel vara att det är svårt att få
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
kontakt med utländska myndigheter eller att sökandena behöver komplettera sin ansökan.
Prövningen ska göras innan barnet lämnar ursprungslandet
För att en prövning av om en adoption är till barnets bästa ska upp- nå sitt syfte ska MFoF:s prövning, precis som i dag, göras innan barnet har lämnat ursprungslandet. Det ska alltså finnas ett giltigt beslut från MFoF innan barnet lämnar landet. Om ett sådant beslut saknas ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige. MFoF kan enligt 5 § andra stycket LAIS, om det finns synnerliga skäl, godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förutsättningarna inte är uppfyllda. Jag har övervägt att även villkora det automatiska erkännandet av adoptioner från andra länder med ett krav på att fortsatt samtycke har lämnats. Det har betydelse i adoptioner från länder som inte är anslutna till 1993 års Haagkonvention. En risk är dock att länder som inte är anslutna saknar procedurer för att invänta fortsatt samtycke och att ett adoptionsbeslut kan hinna fattas innan ett fortsatt samtycke har lämnats. Jag ser därför problem med en sådan ordning.
Om MFoF inte godkänner att det utländska adoptionsbeslutet ska gälla i Sverige kan adoptivföräldrarna, med dagens regler, ansöka om adoption av barnet i svensk domstol. I en sådan situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa. I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräldrarna kringgått adoptionslagstiftningen. I av- snitt 8.10.5 lämnar jag förslag som syftar till att förhindra att de regler som ska säkerställa barnets bästa vid adoption på detta sätt inte respekteras.
Ett beslut om tillstånd till adoption ska vara tidsbegränsat och ska kunna återkallas
Ett beslut om tillstånd till adoption ska gälla så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000).230 Om socialnämndens medgivande upphör att gälla innan den som
230Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
har fått ett tillstånd har tagit emot barnet i sin vård och personen fortfarande vill adoptera måste han eller hon göra en ny ansökan om internationell adoption.
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera MFoF om förändringar, i Sverige eller i utlandet, som kan ha betydelse för tillståndet till adoption av barnet. Det kan till exempel handla om förändringar i de sökandens eller i barnets livssituation. Det kan också vara att det inte längre finns ett godtagbart förfarande för adoptioner från det aktuella landet eller misstankar om oegentlig- heter. Ett beslut om tillstånd till adoption ska återkallas om förut- sättningarna för det inte längre finns.
Beslut om tillstånd och återkallelse av tillstånd ska kunna överklagas
MFoF:s beslut om tillstånd till internationell adoption och återkallelse av ett tillstånd till internationell adoption, ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
8.10.4Prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF
Utredarens förslag: Ansvaret för prövningen av om adoptions- förfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkonven- tion ska flyttas från socialnämnderna till MFoF.
Fokus i prövningen ska vara att säkerställa att all dokumenta- tion finns tillgänglig och att den är korrekt. MFoF bör etablera ett samarbete med en aktör som kan göra en teknisk bedömning av om adoptionsdokumenten i ärendet är äkta.
MFoF:s ska skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan pröva om samtycke ska ges. Tiden ska kunna förlängas om det finns sär- skilda skäl.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
MFoF har bättre förutsättningar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta
Som redovisats i avsnitt 8.2.4 ansvarar kommunerna för att pröva och besluta om adoptionsförfarandet får fortsätta. I det ansvaret ligger både att pröva sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det föreslagna barnet och att granska samtliga adoptionshand- lingar, särskilt i fråga om barnets identitet, samtycke, barnets adop- terbarhet och vilka överväganden som gjorts gällande subsidiaritets- principen. Som framgår i avsnitt 8.7.3 gör socialtjänsten dock i regel inte någon närmare kontroll av adoptionshandlingarna. Uppfattningen är att det är adoptionsorganisationerna som ska granska adoptions- handlingarna.
MFoF har föreslagit att den i egenskap av centralmyndighet ska överta ansvaret för att pröva och besluta i frågan om adoptionsför- farandet får fortsätta eftersom det skulle ge en möjlighet att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstift- ning och konventioner, bland annat på barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Jag delar MFoF:s bedöm- ning att den i egenskap av centralmyndighet och med den kunskap den har om adoptionsverksamheten, har bättre förutsättningar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta. Jag föreslår därför att prövningen enligt 6 kap. 14 § SoL231 ska flyttas från socialnämnderna till MFoF.
Mitt förslag i avsnitt 8.10.3 innebär att adoption av ett barn med hemvist i ett annat land, endast kommer vara tillåten i de fall det finns en nära personlig relation mellan de sökande och barnet redan före adoptionen. Prövningen av sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det specifika barnet kommer därvid göras redan i samband med MFoF:s tillstånd till adoption. Fokus vid prövningen av fortsatt samtycke kommer därför främst vara att säkerställa att all dokumentation om barnet finns tillgänglig och att den är korrekt. MFoF ska därvid noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, samtycke, barnets adopterbarhet och vilka överväganden som har gjorts gällande subsi- diaritetsprincipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fortsatt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
23124 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
MFoF ska skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan pröva om sam- tycke ska ges. Eftersom handlingar kan behöva översättas och kom- pletteras föreslår jag att tiden ska kunna förlängas om det finns sär- skilda skäl.
MFoF:s beslut att inte lämna samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
MFoF bör etablera ett samarbete med en aktör som kan granska att adoptionsdokumenten är äkta
Som konstaterats gör socialnämnderna i dag ingen prövning av att dokumenten i adoptionsärendet är äkta. Enligt HCCH:s rekommen- dationer bör staterna införa förfaranden som gör det möjligt för myndigheterna att snabbt och effektivt granska och kontrollera giltigheten, riktigheten och fullständigheten hos de dokument som läggs fram under adoptionsprocessen. Staterna ska säkerställa att originaldokumentet eller en bestyrkt kopia av alla handlingar, såsom födelsebevis, samtycke till adoption och beslutet om barnets adop- terbarhet skickas till det mottagande landet.232
Jag anser att MFoF, på liknande sätt som den norska centralmyn- digheten, bör samverka med en lämplig aktör som kan bistå med att granska att adoptionsdokumenten är äkta. Till exempel utför Doku- mentanalyssektionen inom Nationellt forensiskt centrum (NFC) kvalificerade dokumentundersökningar. NFC kan även genomföra undersökningar på uppdrag av andra än polisen.233 Enligt artikel 10.1 Palermoprotokollet ska staternas rättsvårdande myndigheter, im- migrationsmyndigheter och andra berörda myndigheter på lämpligt sätt samarbeta med varandra genom informationsutbyte för att för- hindra människohandel, se volym 2 kapitel 1.
232HCCH (2023), s. 82 f.
233E-post till Adoptionskommissionen från Informationsteknikenheten vid Nationellt forensiskt centrum (NFC) den 21 oktober 2024.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Underrättelseskyldighet till socialnämnden
För att socialnämnden ska kunna ta sitt ansvar för barnets situation innan beslut har fattats om adoption (6 kap. 1 § SoL)234 och efter beslutet om adoption (5 kap. 1 § punkt 9 SoL),235 måste nämnden få information om att de blivande adoptivföräldrarna kommer att ta emot ett barn i sitt hem. MFoF ska därför underrätta den social- nämnd som har lämnat medgivande enligt 6 kap. 12 § SoL236 om att myndigheten har lämnat samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Underrättelseskyldigheten innebär att sekretessen bryts enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Socialnämnden ska därvid ta kontakt med de blivande adoptiv- föräldrarna för att planera hur och när en uppföljande kontakt ska tas sedan barnet har tagits emot i sökandens hem.
8.10.5Om sökanden saknar tillstånd från MFoF ska domstolen avvisa ansökan om adoption
Utredningens förslag: En ansökan om adoption som avser ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption får tas upp till prövning av domstolen endast om MFoF har gett tillstånd till adoptionen.
De regler som ska säkerställa barnets bästa vid adoption måste respekteras
Som framgår av avsnitt 8.7.3 finns det inget som hindrar att den som vill adoptera ett barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet samt tillstånd till enskild adoption och samtycke till att adoptionsför- farandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. I en sådan
23422 kap. 8 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
23518 kap. 10 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
23624 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
situation kan domstolen komma fram till att adoptionen inte är till barnets bästa och socialtjänsten blir då skyldig att se till att barnet får det skydd och stöd som det behöver (5 kap. 1 § punkt 8 SoL).237 I många fall har dock barnet redan varit en tid i de sökandens vård och adoptionen kan då bedömas vara till barnets bästa trots att de blivande adoptivföräldrarna kringgått adoptionslagstiftningen. Den enda sanktionsmöjlighet som finns är att de sökanden kan dömas till böter (15 § LIA).
Jag anser att det är mycket problematiskt att det regelverk som syftar till att säkerställa barnets bästa vid internationell adoption kan kringgås på detta sätt. Att sökande kan dömas till böter i efterhand är enligt min bedömning inte tillräckligt för att förhindra ett kring- gående av regelverket. I syfte att stärka rättssäkerheten vid internatio- nella adoptioner föreslår jag därför, i likhet med 2008 års adoptions- utredning, att i det fall att ansökan om adoption gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption bör svensk domstol få ta upp en ansökan om adoption till prövning endast om sökandena har fått MFoF:s tillstånd att adoptera. Ett så- dant tillstånd förutsätter enligt utredningens förslag att det har prö- vats att den tänkta adoptionen är till barnets bästa (se avsnitt 8.10.3). Om sökanden inte har bifogat ett beslut om tillstånd till adoptionen, ska domstolen avvisa sökandens ansökan om adoption. En bestäm- melse om att domstolen bara får pröva en ansökan om adoption om MFoF har lämnat tillstånd till adoptionen bör införas i föräldrabalken.
Om det skulle hända att ett barn redan har adopterats i sitt hem- land innan det kommer till Sverige, kan konsekvensen bli att adop- tanten varken kan få adoptionen godkänd av MFoF eller få ett nytt beslut om adoption i svensk domstol. Enligt huvudregeln i 5 § LAIS ska ett utländskt beslut om adoption inte godkännas om adoptionen inte har genomförts enligt bestämmelserna i 4 kap. 26–31 §§ föräldra- balken. MFoF kan dock enligt 5 § andra stycket LAIS godkänna ett utländskt adoptionsbeslut trots att förutsättningarna inte är upp- fyllda, om det finns synnerliga skäl. Det kan till exempel röra sig om situationer då det finns en rimlig förklaring till att regelverket för internationella adoptioner inte har följts och det med hänsyn till bar- nets bästa skulle framstå som stötande om adoptionen inte blev gällande i Sverige. MFoF:s beslut att inte godkänna ett utländskt adoptionsbeslut kan överklagas till förvaltningsrätten.
23718 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
Är ett krav på tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption förenligt med regeringsformen och Europakonventionen?
Artikel 6 i Europakonventionen handlar om rätten till domstols- prövning och till en rättvis rättegång. Av artikeln följer att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyl- digheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag (artikel 6.1). Adoption är en typ av fråga som rör civila rättigheter och därför anses falla under tillämpningsområdet för artikel 6. Ett krav på tillstånd från MFoF till internationell adop- tion skulle kunna anses komma i strid med konventionens artikel 6 både vad gäller rätten till domstolsprövning och kravet på förhand- ling inom skälig tid. Enligt 2 kap. 11 § regeringsformen ska en rätte- gång genomföras rättvist och inom skälig tid. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
Ett krav på tillstånd för att få väcka talan om adoption utgör ett villkor för domstolsprövning som skulle kunna innebära ett åsido- sättande av den enskildes rättigheter enligt Europakonventionen.
Rätten till domstolsprövning får dock begränsas på olika sätt under förutsättning att begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsningarna får dock inte vara så långtgående att de urholkar det centrala innehållet i den av artikeln garanterade rättigheter.238
Syftet med att uppställa krav på tillstånd till internationell adop- tion som villkor för domstolens sakprövning är att säkra att tillräcklig utredning finns för att säkerställa att barnets bästa tillgodoses genom adoptionen. Det krav på tillstånd som jag föreslår i avsnitt 8.10.3 syftar till att säkerställa att det finns särskilda skäl att adoptera, att förfarandet är godtagbart och att adoptionen är till barnets bästa. Tillståndet ska ges innan barnet lämnar sitt hemvistland. För att MFoF ska pröva en ansökan om tillstånd att adoptera ett barn från ett annat land krävs att sökande har medgivande från socialnämnden enligt 6 kap. 12 § SoL.239 Ett medgivande får lämnas endast om sökan- den är lämpad att adoptera. Vid bedömningen av den sökandes lämp-
238Se Ashingdane mot Storbritannien no. 8225/78 den 28 maj 1985.
23924 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
lighet ska vissa i lagen särskilt angivna omständigheter beaktas såsom sökandens kunskaper och insikter och adoptivbarn och deras behov, den planerade adoptionens innebörd och den sökandes personliga egenskaper och sociala nätverk. Den sökande ska också ha deltagit i en av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption. Sam- mantaget utgör dessa krav ett skydd för att barn från ett annat land adopteras av svenska sökande endast i de fall det, så långt det är möjligt, kan fastställas att adoptionen är till barnets bästa. Den föreslagna regleringen avser krav på medgivande respektive tillstånd till adoption från behöriga myndigheter innan en domstol kan pröva ett yrkande om adoption. Kraven är uppställda för att säkerställa att en adoption av ett barn är till barnets bästa och bör därför vara upp- fyllda för att frågan om adoption ska kunna prövas. Detta är ett legi- timt syfte med den föreslagna ordningen och är därför enligt min bedömning förenlig med regleringen i Europakonventionen.240
Av Europadomstolens praxis följer att om talan vid domstol kan väckas först efter ett förberedande administrativt förfarande, ska även tiden för förfarandet räknas in i den tid som ska bedömas enligt artikel 6.1.241 Enligt förslaget i avsnitt 8.10.3 ska MFoF:s utredning vid ansökan om internationell adoption vara slutförd senast inom tre månader. Min bedömning är att förslaget därmed också i detta hänseende är förenligt med Europakonventionen.
Är ett krav på tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption förenligt med ett barnrättsperspektiv?
När regeringen i prop. 2017/18:121 tog ställning till förslaget från 2008 års adoptionsutredning om ett krav på medgivande respektive tillstånd för att få domstolsprövning av en ansökan om adoption, anfördes att ett sådant krav kunde vara problematiskt ur ett barn- rättsperspektiv. Någon närmare förklaring av vad som avsågs med detta gavs inte. Regeringen påpekade att i ett enskilt fall kan det tänkas
240Jämför kravet enligt 6 kap. 17 c § föräldrabalken på deltagande i informationssamtal för att ett yrkande om vårdnad, boende och umgänge ska få tas upp till prövning.
241Se till exempel König mot Tyskland no. 6232/73 den 28 juni 1978, Erkner och Hofauer mot Österrike den 24 oktober 1986 och 24 mars 1987, Schouten och Meldrum mot Neder- länderna no. 19005/91; 19006/91 den 9 december 1994 och Hans Danelius et al (2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättig- heterna, s. 385.
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
att en adoption med hänsyn till samtliga omständigheter anses vara till barnets bästa trots att regelverket inte har följts. Att inte tillåta att ansökan prövas i sak kan då framstå som orimligt.
Att anlägga ett barnrättsperspektiv innebär att erkänna och respek- tera ett barns fulla människovärde, att barnets integritet respekteras och att ett barn inte diskrimineras på grund av härkomst, kön, reli- gion, funktionsnedsättning eller andra liknande skäl. Förenklat ut- tryckt kan ett barnrättsperspektiv beskrivas som att i varje samman- hang där ett barns rättigheter aktualiseras utgå ifrån de principer som slås fast i barnkonventionen och att tillse att ett barns rättigheter tillgodoses. Det är just detta som säkras genom ett krav på att det ska finnas ett medgivande från socialnämnden att ta emot ett barn för adoption och genom kravet på tillstånd från MFoF om tillstånd till adoption av ett känt barn och att barnet blivit tillgängligt för adoption på ett sätt som är till barnets bästa. Kraven syftar till att ge domstolen ett grundligt underlag för att bedöma barnrättsperspek- tivet, ett underlag som är särskilt viktigt när det är fråga om att flytta ett barn över nationsgränser med allt vad det för med sig när det gäller att tillgodose barnets alla intressen, inte bara rätten till familj.
Förslagen löser delvis problemet med bristfällig statistik
Som redovisas i avsnitt 8.3.1 har MFoF ingen samlad statistik över hur många enskilda adoptioner som genomförs varje år, eftersom vissa sökanden vänder sig direkt till tingsrätten med en ansökan om adoption utan att MFoF prövat om förfarandet är godtagbart. Stats- kontoret har tidigare påtalat att tingsrätterna inte för någon statistik över adoptionsärenden utifrån adoptionstyp, det vill säga hur många enskilda respektive förmedlade adoptioner som de hanterar.242 I mitt uppdrag har ingått att överväga om det finns ett behov av att dom- stolarna utvecklar sin statistik kring olika typer av adoptioner och om domstolarna bör ha rapporteringsskyldighet om adoptioner till MFoF.
Mitt förslag om att verksamheten med att förmedla barn för adop- tion ska avvecklas innebär att det inte längre behövs någon upp- delad statistik på enskilda respektive förmedlade adoptioner. Det
242MFoF, Årsredovisning 2019 och Statskontoret (2021), s. 78, 97 och 117 f.
Vägen framåt för internationella adoptioner |
SOU 2025:61 |
kommer endast att finnas en ärendetyp: internationell adoption. Mitt förslag om att det ska krävas tillstånd från MFoF för att domstol ska få pröva en ansökan om internationell adoption innebär dess- utom att samtliga adoptionsärenden kommer att gå via MFoF. Myn- digheten kommer därmed att få information om samtliga ärenden som rör internationell adoption till Sverige. Däremot kommer MFoF inte per automatik få information om vilka av dessa ärenden som leder till ett beslut om adoption i svensk domstol. Därmed kommer MFoF inte heller i fortsättningen att få fullständig statistik över antalet internationella adoptioner till Sverige.
Jag har övervägt att föreslå ett tillägg i 2 § förordningen (1949:661) om skyldighet för domstol att lämna uppgifter i mål och ärenden enligt föräldrabalken, m.m., som innebär att domstolarna ska lämna uppgift om beslut om adoption till MFoF. Mot bakgrund av det låga antalet internationella adoptioner bedömer jag dock att det inte är motiverat.
8.10.6Om regeringen inte vill avsluta förmedlingsverksamheten måste systemet reformeras
Utredarens bedömning: Om regeringen inte vill avsluta förmed- lingsverksamhet genom auktoriserade sammanslutningar måste verksamheten reformeras från grunden. I dag finns ekonomiska intressen i förmedlingsverksamheten som innebär en påtaglig risk i den internationella adoptionsprocessen. Barnets bästa måste vara överordnat alla andra intressen.
Staten måste finansiera förmedlingsverksamheten
Adoptionsorganisationernas beroende av adoptionsavgifter för sin verksamhet måste elimineras eftersom det innebär en påtaglig risk för att vuxnas behov prioriteras framför barnens behov.
Som redovisas i avsnitt 8.3.2 och 8.7.3 kommer AC:s genomsnitt- liga adoptionskostnad för 2025 att uppgå till cirka 280 000 svenska kronor. Adoptivföräldrar betalar den administrativa kostnaden för själva förmedlingen (kostnader som finns i anslutning till den svenska adoptionsorganisationen) samt de faktiska kostnader som
SOU 2025:61 |
Vägen framåt för internationella adoptioner |
är kopplade till adoptionen i utlandet (kostnader till myndigheter, domstolar, tolk, översättningskostnader med mera).243 Sverige sär- skiljer finansiering och organisering av internationella adoptioner från nationella adoptioner som handläggs av socialtjänsten och finan- sieras med offentliga medel. Jag anser att samma syn på finansiering av adoptioner ska gälla oavsett om det barn som ska adopteras har fötts i Sverige eller i utlandet. Det innebär att adoptionsorganisatio- nernas förmedlingsverksamhet i mycket högre grad än i dag – eller till och med fullt ut – ska finansieras av staten. Dessutom delar jag 2003 års adoptionsutrednings slutsats att den del av adoptionsavgiften som avser kostnader i barnets ursprungsland endast ska beräknas på de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption. Att adoptionsavgifterna – som i dag – även finansierar ursprungs- ländernas välfärdsutveckling i övrigt innebär hög risk för att det skapas ett beroende av inkomster från internationell adoptionsverk- samhet och ett incitament att förmedla fler barn för internationell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv.
Det krävs en betydligt starkare kontroll från svenska aktörers sida av att adoptionen är till barnets bästa
En förutsättning för en fortsatt förmedlingsverksamhet genom ideella föreningar är att de förslag som MFoF lämnade i maj 2024 och som syftar till att stärka tillsynen över adoptionsorganisatio- nernas förmedlingsarbete genomförs.244 Utifrån de brister jag kon- staterat vad gäller adoptionsorganisationernas ansvar för att säkerställa att det finns en fullgod dokumentation i varje adoptionsärende, måste det dessutom säkerställas att adoptionsorganisationerna, fullt ut, följer de krav som följer av HCCH:s vägledning för att förebygga och hantera oegentligheter.245 Det kräver helt andra kontroller, pro- cesser och resurser än i dag. Det har från flera håll framförts att om rekommendationerna i HCCH:s vägledning ska följas fullt ut kan internationell adoptionsverksamhet inte bedrivas. Min bedömning är emellertid att om de uppställda kraven inte kan tillgodoses bör internationell adoptionsförmedling av okända barn inte tillåtas.
243BFA. Förändra finansieringen av adoptionsverksamheten i Sverige. https://www.bfa.se/media/ 1316/forandra-finansieringen-av-adoptionsverksamheten-i-sverige.pdf. Hämtad 2025-03-27.
244MFoF (2024), Fler verktyg inom tillsynen.
245HCCH, (2023).
9 Adoptionsspecifikt stöd
9.1Uppdraget
Enligt direktiven ska Adoptionskommissionen utreda behov av adoptionsspecifikt stöd, föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras. Adoptionskommis- sionen ska även lämna förslag på vilka åtgärder regeringen, statliga myndigheter och adoptionsförmedlare i Sverige bör vidta när upp- gifter om oegentligheter inom den internationella adoptionsverk- samheten framkommer. Kommissionen ska också föreslå de för- fattningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.1
9.2Inledning
Enligt artikel 9 i 1993 års Haagkonvention ska centralmyndig- heterna främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt Haagkonferensen för interna- tionell privaträtt (HCCH) måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att till- godose behoven hos både adopterade personer och deras familjer.2 I både internationell och svensk rätt finns dessutom bestämmelser som rör adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet.
Med begreppet adoptionsspecifikt stöd, eller Post Adoption Services (PAS), avses ofta stöd som ges till adopterade personer och deras föräldrar före, under och efter en adoption. Detta kapitel
1Dir. 2021:95 Sveriges internationella adoptionsverksamhet - lärdomar och vägen framåt, s. 10 och 12.
2HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention. Guide No.1, s. 125.
577
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
handlar om stöd efter adoption till framför allt adopterade personer men i viss mån även adoptivföräldrar. Adoptionsspecifikt stöd be- tyder därför här främst insatser till adopterade personer för att till- godose behov som på olika sätt kan härledas till omständigheter kopplade till adoptionen. Vilket behov av stöd som adopterade per- soner har kan däremot skilja sig åt och behöver inte vara specifikt för just adopterade personer.
9.3Övergripande bedömning av behovet av stöd
Utredarens bedömning: Det stöd som finns i dag till personer som adopterats internationellt räcker inte för att möta behoven. Internationellt adopterade personer behöver erbjudas ett bättre stöd i ursprungssökning och ett bättre psykosocialt stöd. Det behövs även ett visst ekonomiskt stöd till internationellt adop- terade personer som vill söka sitt ursprung. Kunskapen och kom- petensen om adopterade och adoptionsrelaterade frågor behöver också öka i samhället, särskilt hos de yrkesgrupper som möter adopterade personer som kan vara i behov av stöd. Det gäller bland annat socialtjänsten, barn- och ungdomspsykiatrin och vuxen- psykiatrin samt övrig hälso- och sjukvård, förskola och skola.
9.3.1Det har länge funnits kunskap om att adopterade personer kan behöva särskilt stöd
Flera forskningsstudier har visat att adopterade personer kan vara i behov av särskilt stöd
En rad tidigare studier och rapporter har visat att det behövs sär- skilt stöd till personer som har adopterats och att de inte får till- gång till adekvat stöd och behandling. Redan på 1980-talet visade forskning på behovet av särskilt stöd för utlandsadopterade per- soner. I mitten av 1990-talet framkom i en rapport från Statens Institutionsstyrelse (SiS) att ungdomar som adopterats från ett annat land var överrepresenterade bland de inskrivna på särskilda
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
ungdomshem. De var ofta inskrivna på grund av psykiska problem.3 Forskaren Anders Hjern uppmärksammade i slutet av 1990-talet gruppen adopterade i en folkhälsostudie om barn med utländskt ursprung i Stockholm.4 Det blev början till fortsatt forskning. En studie från 2002 visade att personer som adopterats från ett annat land hade högre självmordstal och påtagligt förhöjd risk för psykisk sjukdom och missbruk.5
Regeringen bedömde 2001 att socialtjänsten och barn- och ung- domspsykiatrin (BUP) inte hade tillräckliga kunskaper om de sär- skilda problem som adopterade personer kunde uppleva, särskilt under tonårstiden. Regeringen påpekade också att det endast var de större kommunerna som hade möjlighet att bygga upp kunskap och erfarenhet om adopterade personers behov av stöd samt er- bjuda särskild rådgivning för barn. Därför gav regeringen en utred- ning i uppdrag att föreslå åtgärder som bättre tillgodosåg adoptiv- familjernas behov.6 I den forskningsgenomgång som utredningen om internationella adoptionsfrågor lät göra framkommer att adop- terade personer var överrepresenterade i kliniska grupper vad gällde psykiska problem, relationsproblem, skolproblem och asocialt be- teende. Ju äldre barnet varit vid adoptionen, desto större risk för psykiska och sociala anpassningsproblem. Tonåren och tidig vuxen- ålder var perioder med ökade svårigheter på grund av identitetspro- blem.7 Regeringen lämnade dock inte något förslag om stöd i den efterföljande propositionen. Vi vet inte anledningen till detta. Utre- daren för 2003 års adoptionsutredning uppger att en anledning kan vara att utredningens förslag inte var tillräckligt konkret utformat och att de inte heller föreslog en finansiering.8
Två decennier senare, 2021, påtalade regeringen återigen att det behövs ökad kompetens för att möta den högre psykiska ohälsan hos adopterade personer jämfört med befolkningen i övrigt. Reger-
3Statens institutionsstyrelse (1996), Adoptivbarn, ungdom och omhändertagen. Dokumen- tation från en konferens i Linköping den 15 april 1996, arrangerad av Folåsa behandlingshem. Allmän SiS-rapport 1996:4.
4A. Hjern (1998), Migration till segregation - en folkhälsorapport om barn med utländskt ur- sprung i Stockholm, Centrum för barn- och ungdomshälsa. Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting.
5A. Hjern, F. Lindblad och B. Vinnerljung (2002), Suicide, psychiatric illness, and social maladjustment in intercountry adoptees in Sweden: a cohort study. The Lancet. Vol. 360, nr 9331, 10 August 2002, s. 443–448. Läkartidningen. Vol. 100, nr 9, 2003, s. 707–709.
6Dir. 2001:93 Internationella adoptioner m.m.
7SOU 2003:49 Adoption till vilket pris? Volym 2 Sammanställning av adoptionsforskning, s. 11 ff.
8Intervju med den särskilda utredaren för 2003 års adoptionsutredning 2024-02-20.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
ingen gav därför Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade personer. Socialstyrelsen konstaterar i sin rapport från 2022 att de allra flesta personer som har adopterats interna- tionellt har en positiv, social, kognitiv och emotionell anpassning, samtidigt som forskning visar att de som grupp har högre risk än andra för allvarlig psykisk och social ohälsa samt suicid. Orsaker till detta har enligt Socialstyrelsen koppling till uppväxtförhållanden innan adoptionen samt adoptivföräldrarnas beredskap och tillgång till adekvat stöd för den som har adopterats.9 Även Socialstyrelsens intervjuer med organisationer för adopterade, adoptionsorganisa- tioner och företrädare för professionen visade att adopterade per- soner har en ökad sårbarhet på grund av uppbrott, separationer och andra händelser som kan medföra olika typer av trauma. Det kan i sin tur leda till anknytningsproblematik som påverkar den adop- terade personen under hela livet. Om barnet inte fått sina behov tillgodosedda, kan det leda till exempelvis psykisk ohälsa, riskbruk, beroendeproblematik och självskadebeteenden i vuxen ålder.10
År 2021 gav Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) i uppdrag åt forskarna Anders Hjern och Bo Vinnerljung att genomföra en registerbaserad studie om hälsa och sociala livs- villkor hos internationellt adopterade personer i vuxen ålder. Syftet var att följa upp de studier som gjordes 20 år tidigare och som visade att personer som adopterats internationellt hade påtagligt ökade risker för psykiatrisk vård och självmord under ungdoms- åren och som ung vuxen. I studien jämförs internationellt adopte- rade personer med gruppen flyktingar samt infödda svenskar med svensk bakgrund. Resultaten av studien visar att internationellt adopterade personers ökade behov av psykiatrisk vård fortsätter upp i vuxen ålder. Jämfört med flyktingar och svenskfödda hade internationellt adopterade personer oftare behandlats inom psy- kiatrisk vård efter 18 års ålder. Internationellt adopterade personer var överrepresenterade vad gällde såväl depressioner, missbruk, psykossjukdomar och självmordshandlingar som andra självskador. Studien visade dessutom att personer som har adopterats interna- tionellt har svårare än andra att etablera och vidmakthålla parrela-
9Socialstyrelsen (2022), Hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika behov hos adopterade, s. 7 ff.
10Socialstyrelsen (2022), s. 56 ff.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
tioner och lever oftare ensamma i vuxen ålder, vilket ökar risken för depression och självmord. Studien visar enligt forskarna på behov av statligt stöd till både adoptivfamiljer och adopterade personer.11
Personer som har adopterats har upplevt fler riskfaktorer för psykisk ohälsa än andra
Vår psykiska hälsa påverkas av en mängd faktorer såsom ärftlig sårbarhet, villkor under uppväxten, hur vi har det ekonomiskt och socialt, vanor och beteenden, förmåga att hantera påfrestningar med mera.12 Faktorer som påverkar den psykiska hälsan kallas ibland för skyddsfaktorer och riskfaktorer. Ju fler riskfaktorer man utsätts för desto större risk att drabbas av psykisk ohälsa.13
Forskning om Adverse Childhood Experiences (ACE) visar att svåra händelser under barndomen medför ökad risk för fysisk och psykisk ohälsa senare i livet.14 ACE medför ökad risk för sjukdom och för tidig död i en rad folksjukdomar, såsom svår psykisk ohälsa, cancer, hjärt-kärlsjukdom och diabetes. Ju fler negativa barndoms- upplevelser desto större risk för negativa följder. Att negativa barn- domsupplevelser tidigt i livet kan ha så allvarliga följder hänger samman med den allvarliga, så kallade toxiska stress som påverkar barnets centrala nervsystem och andra organ under utvecklingen till vuxen. Negativa barndomsupplevelser har en omfattande nega- tiv påverkan på människors liv och hälsa långt upp i åren och kan även påverka nästa generation.15
Många personer som har adopterats internationellt har upplevt flera svåra händelser tidigt i livet, som till exempel att separeras från sina föräldrar, byten av omvårdnadspersoner samt psykisk och fysisk vanvård. Många vittnar dessutom om rasism, diskriminering och
11A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), Hälsa och sociala livsvillkor hos internationellt adop- terade i vuxen ålder, s. 42 ff.
12https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och- suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/. Hämtad 2024-12-20.
13https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och- suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/. Hämtad 2024-12-20.
14Centers for Disease Control and Prevention (2021), Adverse Childhood Experiences Prevention Strategy. Atlanta, GA: National Center for Injury Prevention and Control, Centers for Disease Control and Prevention.
15S-O. Andersson et al. (2021), Adverse Childhood Experiences are associated with choice
of partner, both partners' relationship and psychosocial health as reported one year after birth of a common child. A cross-sectional study.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
utanförskap som börjar i skolan och följer med upp i vuxen ålder. Att adopterade personer ofta har utsatts för flera sådana riskfak- torer ger en ökad sårbarhet, som kan göra sig påmind i olika skeden av den adopterade personens liv, till exempel i samband med för- ändringar eller livskriser. Att bli tonåring, etablera ett parförhål- lande, att bli förälder eller förlora en nära anhörig är några exempel på sådant som kan innebära extra påfrestningar för en adopterad person. Tillgång till professionellt stöd i sådana livssituationer minskar risken för framtida ohälsa.
9.3.2Visst adoptionsspecifikt stöd erbjuds redan i dag
I dag erbjuds visst adoptionsspecifikt stöd av socialtjänsten, hälso- och sjukvården och MFoF. Även Adoptionscentrum (AC) och organisationer för adopterade erbjuder stöd till adopterade personer.
Socialtjänsten har enligt 5 kap. 1 § punkt 9 SoL16 ett särskilt ut- pekat ansvar att ge stöd och hjälp till adopterade barn och deras familjer efter en adoption. De ska tillgodose adoptivfamiljers behov av stöd och rådgivning. Socialtjänstens särskilda ansvar för stöd till adopterade omfattar dock inte vuxna adopterade. Såväl socialtjäns- ten som hälso- och sjukvården har därutöver ett övergripande an- svar att erbjuda det stöd och den vård som den enskilde behöver. Därmed har exempelvis primärvården, elevhälsan, ungdomsmottag- ningarna och BUP ett övergripande ansvar att utifrån sina respek- tive uppdrag tillgodose det stöd och den vård som adopterade och deras familjer behöver. Socialtjänsten har inte något särskilt ansvar vad gäller stöd till ursprungssökning, men bör enligt MFoF:s all- männa råd erbjuda råd och stöd när en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption. Socialtjänsten bör också ge information om vart man kan vända sig för att få veta mer om sitt ursprung.17 MFoF har publicerat en vägledning vid ursprungssök- ning för landets kommuner för att stärka socialtjänstens kompe- tens och möjlighet att stödja internationellt adopterade personer
i ursprungssökning.
1618 kap. 10 socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag - för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
17MFoF (2022), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
MFoF har sedan 2020 haft två regeringsuppdrag som riktar sig till vuxna adopterade. Det ena är ett tillfälligt uppdrag att tillhanda- hålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade personer över 15 år, från och med 2022 även till adoptivföräldrar. Efter upphandling har samtalsstödet erbjudits via Apoteksgårdens Kognitiva Center AB. Samtalsstödet är kostnadsfritt och består av individuella psykoterapeutiska stödsamtal samt gruppsamtal som utförs av legitimerade psykoterapeuter och legitimerade psykologer. Stödet ska vara ett komplement till den ordinarie hälso- och sjuk- vården och innebär alltså inte någon behandling utan vägledande samtal.18
Det andra uppdraget MFoF har är att erbjuda individuellt stöd till ursprungssökning. Myndigheten har haft tillfälliga regerings- uppdrag sedan 2020, men under 2023 blev det klart med en lång- siktig finansiering och kostnaderna för stöd vid ursprungssökning ingår numera i myndighetens ordinarie anslag. Detta stöd är kost- nadsfritt och begränsat till personer över 18 år. Stödet avser i första hand ett vägledande stöd i sökprocessen, det vill säga hjälp till själv- hjälp.19
Auktoriserade adoptionsorganisationer erbjuder också stöd till vuxna adopterade. AC har arbetat med PAS i 30 år, utan statligt stöd. AC erbjuder samtal för adopterade personer om känslor och tankar kring att vara adopterad, dock inte terapeutiskt samtalsstöd. Enligt AC tar de emot cirka fem samtal per dag. Vad gäller ursprungs- sökning anordnar AC workshops om röttersökning samt visst indi- viduellt stöd vid utlämnande av adoptionshandlingar och stöd inför en återresa. AC arrangerar också gruppåterresor för adopterade och adoptivfamiljer som vill söka sitt biologiska ursprung eller vill lära känna sitt ursprungsland.20 Även adoptionsorganisationen Barnen Framför Allt (BFA) har i vissa fall hjälpt personer som adopterats via dem att etablera kontakt med aktuella myndigheter, barnhem och organisationer på plats i ursprungslandet i samband med återresa.21
18MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och
adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 3, 6, 12; Möte med Apoteksgården den 14 juni 2024.
19MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs- sökning. Slutrapport januari 2022. Regeringsuppdrag S2019/05315/RS (delvis); MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis) Januari 2024.
20Möte med AC 2023-10-23; MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till inter- nationellt adopterade vid ursprungssökning; s. 26.
21https://www.bfa.se/adopterad/. Hämtad 2024-10-21.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Adoptionsorganisationen Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA) har en stiftelse varifrån adopterade personer (i första hand de som adopterats genom FFIA) har möjlighet att ansöka om stipendium för återresa.22
Även flera organisationer och nätverk för adopterade har samlat information om hur adopterade personer kan söka sitt ursprung på sina webbplatser och flera organisationer bistår enskilda med råd och stöd vid ursprungssökning. Det gäller bland annat Svenska koreaaadopterades nätverk (SKAN), Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO) och Chileadoption.se.
9.3.3Det nuvarande stödet är otillräckligt
Min bedömning är att det stöd som i dag erbjuds internationellt adopterade personer inte är tillräckligt. Socialtjänsten och hälso- och sjukvården har inte tillräcklig kompetens om adoptionsrela- terade frågor för att kunna bemöta internationellt adopterade per- soner på ett adekvat sätt och ge det stöd som behövs. Dessutom är det adoptionsspecifika stöd som MFoF i dag erbjuder inte tillräck- ligt. Det finns blandade uppfattningar om det samtalsstöd som myn- digheten i dag erbjuder via Apoteksgården. Det finns vissa problem med förtroende för stödet och stödet behöver bli mer tillgängligt. Det stöd i ursprungssökning som MFoF har gett har inte alltid varit tillräckligt konkret och hjälpsamt. Dessutom känner långt ifrån alla internationellt adopterade till att stödet finns.
Det befintliga stödet inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården möter inte de behov som finns
Socialstyrelsens övergripande bedömning utifrån sin kartläggning 2022 var att det stöd och de insatser som erbjuds till adopterade personer och adoptivföräldrar inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården inte möter de behov som finns. Socialstyrelsens kart- läggning visar att stödet är fragmentariskt och att det saknas en hel- hetsbild av hur de adoptionsspecifika behoven kan mötas. Det sak- nas också i stor utsträckning uppföljning och stöd efter en adoption, behoven uppmärksammas därför ofta först i skolan eller senare i
22http://www.ffia.se/om-ffias-stiftelse/stipendier-och-bidrag.aspx. Hämtad 2025-04-06.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
tonåren och kan då ha utvecklats till olika svårigheter. Kartlägg- ningen visar att det är svårt för kommuner och regioner att upp- rätthålla adoptionsspecifik kompetens och att det blir svårare med allt färre adoptioner. Det leder till en erfarenhetsbrist vilket i sin tur leder till kunskaps- och kompetensbrist både inom socialtjäns- ten och hälso- och sjukvården. Socialstyrelsens rapport visar att socialtjänsten ser ett behov av kompetensutveckling inom adop- tionsområdet medan hälso- och sjukvården anser att kunskap om anknytningsproblematik eller diagnoser (depression, adhd etc.) ofta är tillräckligt för att behandla adopterade personer med psykisk ohälsa. BUP och barnhabiliteringen har inte något specifikt stöd för adopterade personer, utan tar utgångspunkt i personens diagnos. De adoptionsspecifika behoven som BUP identifierat är anknyt- ningsproblematik och sårbarhet.23 Värt att påpeka är att svensk hälso- och sjukvård generellt är sjukdoms- och diagnosstyrd. Det kan göra det svårare för hälso- och sjukvården att fokusera på sådant som inte är en sjukdom eller diagnos – exempelvis adoption. Enligt Socialstyrelsen upplevdes det inom socialtjänsten som otydligt vilken hjälp, vård och stöd socialtjänsten ska ge. Det delade huvudmanna- skapet mellan socialtjänsten och BUP är ett annat problem som innebär att enskilda slussas mellan olika verksamheter och att det ofta tar lång tid innan de får hjälp och stöd.24
I maj 2024 presenterade psykiatrikern och forskaren Mattias Strand och ST-läkaren i psykiatri Natte Hillerberg en intervju- studie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd. I studien framkommer att det finns behov av ökad kunskap hos terapeuter och annan vårdpersonal, bland annat om hur adoptionstrauma, rasism och andra post-adop- tionsfaktorer inverkar på adopterade personers hälsa. Flera deltagare framhöll att det finns behov av kompletterande psykoterapeutiska tillvägagångssätt utöver KBT. Ett annat problem som lyftes fram av deltagarna i studien var okunskap och ointresse hos vårdpersonal att tala om adoption samt en ”färgblindhet” och ovilja att prata om rasism.25
Även i våra intervjuer har adopterade personer samt psykologer, psykoterapeuter och forskare framfört att det finns för lite kunskap
23Socialstyrelsen (2022), s. 10.
24Socialstyrelsen (2022), s. 60 ff.
25M. Strand och N. Hillerberg (2024), Transnational adoptees in healthcare: barriers, resources, and needs. Front. Public Health. Vol. 12, 22 August 2024.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
om adoptionsrelaterade frågor hos de yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården som möter individer med adoptionserfarenhet, till exempel mödra- och barnhälsovården, BUP, ungdomsmottagningar, primärvården och den specialiserade vården samt inom den kom- munala hälso- och sjukvården. Bland annat framkommer att psykia- trin behöver bättre kunskap om trauma, rasism och förståelse för hur man kan bemöta adopterade personer.
Olika uppfattningar om MFoF:s befintliga samtalsstöd
MFoF:s utvärdering av stödet visar att de som tagit del av stödet är nöjda. Resultaten från Apoteksgårdens webbenkätundersökning till samtliga som tagit del av stödet, visar på en hög tillfredsställelse med stödet.26 En del av dem vi har intervjuat har också framhållit att de tycker att samtalsstödet har fungerat bra och att de fått det stöd de efterfrågat.
Andra är dock mer kritiska till stödet. Föreningar för adopte- rade har i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört att många adopterade personer är missnöjda med stödet.27 Det fram- kommer också i en enkät som Chileadoption.se genomförde bland sina medlemmar 2023.28 Ett problem har varit att Apoteksgården haft ett bristfälligt förtroende bland en del internationellt adopte- rade, vilket till stor del handlat om att ägaren och grundaren av Apoteksgården har en koppling till adoption som uppfattas som partisk.29 Även i våra intervjuer har flera uttryckt missnöje med samtalsstödet, det har exempelvis handlat om bristande kompetens och tillgänglighet. En återkommande invändning har också varit att vägledande samtal inte alltid räcker, utan att vissa behöver kunna erbjudas terapi och behandlande samtal.
26MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptivföräldrar, s. 3, 8 och 13.
27Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25.
28Chileadoption.se. Rapport från enkät till medlemmar i Chileadoption.se. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-01-15.
29Intervju med Apoteksgården 2024-06-14; M. Strand och N. Hillerberg (2024).
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Adopterade personer önskar mer stöd i ursprungssökning än vad som erbjuds i dag
Företrädare för MFoF beskriver att de har kunnat hjälpa adop- terade personer i ursprungssökning och återföreningar med ur- sprungsfamiljer. MFoF uppfattar också att adopterade personer är nöjda med att det är en statlig myndighet som hjälper till.30 I sina slutrapporter lyfter MFoF också fram behov av utveckling och för- bättring av detta stöd.31 I våra intervjuer och i underlag vi fått in har det framkommit att det behövs mer stöd i ursprungssökning än vad MFoF kan erbjuda i dag. Vissa internationellt adopterade personer är kritiska till MFoF:s stöd i ursprungssökning och det är många som inte känner till att myndigheten erbjuder sådant stöd.
I våra intervjuer har det framkommit olika uppfattningar om
AC:s stöd i ursprungssökning. Vissa adopterade personer upplever att de fått bra hjälp av AC. Andra är kritiska, bland annat till att AC kräver medlemskap för att stötta i ursprungssökning och tar betalt för en begränsad insats. Flera har också upplevt motstånd från AC när de har velat söka sina rötter.
En del adopterade personer har också haft svårt att hitta sina adoptionshandlingar och navigera i olika arkiv. De efterfrågar enklare tillgång till sina adoptionsdokument och vägledning till var handlingar finns.
Det behövs fler ”neutrala” forum för adopterade personer att mötas, utbyta erfarenheter och stötta varandra
Många internationellt adopterade personer efterfrågar ett infor- mellt stöd, i form av forum där adopterade kan fungera som ett stöd för varandra. Bara att mötas och få spegla sig i varandras erfa- renheter beskrivs som värdefullt. En del lyfter främst fram bety- delsen av de sociala aspekterna och att få samlas kring en aktivitet. Andra efterfrågar mer uppstyrda samtalsträffar med olika teman med koppling till adoption. Adopterades föreningar och adoptions- organisationer har ordnat träffar för adopterade och adoptivfamiljer, så vissa forum för erfarenhetsutbyte finns redan i dag. MFoF ger i
30Möte med MFoF 2022-02-10; Möte med MFoF 2023-05-31.
31MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs- sökning. Slutrapport januari 2022; MFoF (2024), Slutrapport Stöd till internationellt adop- terade vid ursprungssökning Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
dag statsbidrag till adopterades föreningar för att främja denna typ av verksamhet. Det behövs dock mer. Flera adopterade personer har i våra intervjuer och fokusgrupper utryckt att det är en fördel om det är en så neutral part som möjligt som anordnar sådana forum.
I dag finns inget ekonomiskt stöd till DNA-test och återresa
Många internationellt adopterade personer lägger ned mycket pengar på att få hjälp med adoptionsrelaterade insatser. Detta visar både våra intervjuer och fokusgrupper samt den intervjustudie om trans- nationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd som Mattias Strand och Natte Hillerberg publicerade 2024.32 Det samtalsstöd och stöd i ursprungssökning som MFoF ger i dag är kostnadsfritt. En del väljer att gå till en privatpraktiserande psyko- terapeut, bland annat på grund av bristande kompetens i den ordi- narie vården eller för att kunna välja en psykoterapeut som själv är adopterad eller rasifierad. Även ursprungssökning, DNA-test och återresor kostar mycket pengar. Vi har träffat många internationellt adopterade personer som av ekonomiska skäl inte kan göra ordent- liga eftersökningar av sitt ursprung eller få den psykosociala hjälp de behöver. Det finns i dag inget ekonomiskt stöd för DNA-undersök- ning eller återresa till ursprungslandet. Såväl MFoF33 som BFA34 och AC har påtalat behovet av att adopterade får ekonomiskt stöd för en återresa till ursprungslandet, något som i många fall är nödvändigt för att finna sitt ursprung.
9.3.4Sammanfattning av hur stödet behöver förbättras
–Personer som adopterats internationellt behöver få bättre känne- dom om vilket stöd som erbjuds och det bör finnas en enkel och tydlig väg in till stödet, så att det når alla som behöver stöd.
32M. Strand och N. Hillerberg (2024).
33MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ur- sprungssökning., s. 27; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024, s. 17.
34BFA (2018), Ge relevant stöd till adopterade och deras familjer. https://www.bfa.se/medlem/adoptionernas-framtid/bfa-stallningstagande-2018/. Hämtad 2025-04-08.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
–Samtalsstödet behöver bli mer tillgängligt genom möjlighet till fysiska samtal på fler orter i landet och det behöver finnas en större möjlighet att välja mellan olika utförare. Den adoptions- specifika kompetensen hos den som ger samtalsstöd behöver säkerställas.
–Stödet i ursprungssökningen behöver bli mer konkret och hjälp- samt. Den som ger stöd behöver dra nytta av andra aktörer för att kunna ge ett bättre och mer praktiskt inriktat stöd.
–Det behövs fler neutrala forum för adopterade att mötas och utbyta erfarenheter.
–Adopterade personer behöver få enklare tillgång till sina adop- tionsdokument och vägledning till var handlingar kan finnas.
–Det behövs en nationell DNA-databas och ett offentligt finan- sierat ekonomiskt bidrag för DNA-undersökning.
–Det behövs ett offentligt finansierat ekonomiskt bidrag för adopterade personers återresa till sitt ursprungsland.
–Det behövs en kompetenshöjning av de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade i sitt yrke, samt inhämtande av ny kunskap.
9.4Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Utredarens förslag: Regeringen ska inrätta ett nationellt resurs- centrum för adopterade personer och adoptionsfrågor, som sam- lar och samordnar det adoptionsspecifika stöd som staten erbjuder. Resurscentrumet ska vara en tydlig väg in för de adopterade per- soner som behöver stöd, men även för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Även adoptivföräldrar och adopterades övriga familj bör kunna få ett visst stöd. Resurs- centrumet ska vända sig till både nationellt och internationellt adopterade.
Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptions- frågor bör erbjuda såväl ett direkt stöd till adopterade personer som ett kunskapshöjande stöd till närstående, allmänhet och inte
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
minst till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopte- rade. Det direkta stödet till adopterade personer bör innehålla ett utvecklat samtalsstöd, stöd i ursprungssökning och stöd vid misstankar om oegentligheter, men också en informativ och väg- ledande webbportal samt möjlighet till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Ett resurscentrum bör därutöver erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade personer. Det kompetens- höjande stödet till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade bör ges genom kunskapsförmedling på webbportalen, telefonrådgivning samt särskilda kompetenshöjande insatser.
Centrumet bör vara nationellt styrt och samordnat, samtidigt som vissa delar som samtalsstödet bör finnas utspritt och till- gängligt på olika orter i landet. Resurscentrumet bör tillvarata befintlig kompetens och erfarenheter i verksamhetens olika delar och inte minst adopterade personers kompetens. De kan exem- pelvis bidra genom att hålla i erfarenhetsutbyten och ordna mötes- platser, eller att stötta i ursprungssökning. Till Resurscentrumet knyts också ett rådgivande organ, där såväl forskare som personer som är internationellt adopterade bör ingå.
9.4.1Det har länge efterfrågats ett ”centrum” där adoptionsspecifik kompetens samlas
Redan 2003 års adoptionsutredning föreslog ett nationellt forsk- nings- och kunskapscentrum. Utredningens förslag innebar att adopterade personers uppväxt- och livsvillkor skulle förbättras genom bättre kunskapsunderlag för de professionella som arbetade med adoptionsanknutna frågor.35 Som vi tidigare beskrivit genom- fördes inte förslaget. Även Socialstyrelsen bedömde i sin kartlägg- ning 2022 att det behövs en struktur för att samla in, strukturera och förmedla den kunskap som finns om adopterade personer och adoption i syfte att stärka kunskapsstyrningen inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.36 Delar av det stöd som resurscentrumet enligt mitt förslag kommer att erbjuda, är sådant som MFoF er- bjuder i dag. Det ska fortsättningsvis erbjudas av resurscentrumet.
35SOU 2003:49.
36Socialstyrelsens skriftliga svar, inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-14; Social- styrelsen (2022).
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Det är dock viktigt att det nya resurscentrumet drar nytta och lär- domar av MFoF:s tidigare arbete.
I de intervjuer och fokusgrupper som vi genomfört har det fun- nits en samsyn om att det adoptionsspecifika stödet borde samlas på en plats, i ett nationellt kompetens- eller resurscentrum. Det har funnits en enighet om att en viktig uppgift för ett sådant centrum skulle vara att sammanställa och sprida kunskap inom adoptions- området till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade samt vid behov initiera ny forskning och utveckling inom området. Det har också funnits en enighet om att ett renodlat kunskaps- eller kompetenscentrum inte är tillräckligt, utan att det behövs ett direkt stöd till i första hand personer som adopterats internationellt. Det direktstöd som efterfrågas är samtalsstöd, mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyten, stöd vid ursprungssökning och DNA-sök- ning samt juridisk rådgivning. Även i den intervjustudie som Mattias Strand och Natte Hillerberg publicerade 2024 framkom att många av deras deltagare efterlyser ett samlat kunskapscentrum där olika aspekter och behov som rör transnationell adoption finns under samma tak, bland annat stöd och behandling, ursprungssökning och allmän juridisk rådgivning, till exempel i frågor om namnbyte, dubbla medborgarskap och arvstvister.37
Att samla allt stöd under ett ”tak” kan öka möjligheterna att de som behöver stöd hittar och kan få stöd. Det är viktigt att det är enkelt att hitta, att det upplevs vara ”låg tröskel” för att ta kontakt, att stödet erbjuds i olika former, på olika platser och utan alltför långa väntetider. I dag finns en stor risk att de som har störst behov av stöd, inte får del av något stöd. Det är också betydligt fler kvin- nor än män som söker stöd och många män drar sig för att söka stöd även om de skulle behöva. Många vittnar också om att adop- terade personer och adoptivföräldrar ofta väntar för länge med att söka stöd. Många har dåliga erfarenheter av att inte ha fått bra stöd inom den ordinarie vården. För andra har det dröjt länge innan de hittat ett stöd som passar. Adopterade personer har statistiskt sett en högre risk för självmord än övriga befolkningen. Det ökar bety- delsen av att adopterade personer får tillgång till bra stöd i tid, och att stödet är lättillgängligt. MFoF:s erfarenhet är att för den stora majoriteten fungerar det med stöd på distans. Med bra digital till- gänglighet blir tillgången lika för alla i hela landet och även för
37M. Strand och N. Hillerberg (2024).
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
svenska adopterade personer som i dag bor utomlands.38 En infor- mativ och vägledande webbportal är en viktig del i att samla och sprida kunskap samt ”sänka trösklarna” för att ta emot information och stöd. Det ger internationellt adopterade personer en väg in till att själva läsa på om adoptionsrelaterade frågor, det stöd staten er- bjuder och andra tips och kontakter. Webbportalen ger också all- mänheten, närstående och personer som möter internationellt adop- terade personer i sitt yrke en ingång och kunskap. Det är viktigt att en sådan webbportal blir känd för såväl allmänheten, de yrkesverk- samma samt målgruppen själv.
Vårt förslag tillgodoser merparten av det som flera organisa- tioner för adopterade har framfört till Adoptionskommissionen i ett gemensamt ställningstagande. De efterfrågar ett nationellt kunskapscenter som stimulerar forskning och som förmedlar kun- skap genom bland annat utbildning och rådgivning, samordnar ur- sprungssökning och DNA-frågor och stöttar adopterade personer och deras närstående efter adoption. De föreslår att ett resurscentrum för internationellt adopterade personer även bör samla nationellt adopterade, familjehemsplacerade, barn tillkomna genom olika metoder för assisterad befruktning med donerade celler samt ensam- kommande flyktingar. Ett alternativ som de föreslår är att resurs- centrumet samverkar med och skapar synergieffekter med motsva- rande centrum för de frågorna.39 Det är möjligt att utvidga mitt förslag till att gälla fler målgrupper.
9.4.2Liknande centrum inrättas i andra länder
I Nederländerna, inrättades 2023 ett expertcentrum för interna- tionella adoptioner; Expertisecentrum interlandelijke adoptie, för- kortat INEA. INEA beskriver sitt uppdrag som att de är den cen- trala platsen dit alla internationellt adopterade kan vända sig för att få stöd med frågor om internationell adoption, med särskilt fokus på de personer som upplever problem kring sin adoption. Även adoptivföräldrar och andra familjemedlemmar samt ursprungs-
38Inkomna synpunkter från MFoF på textutkast 2025-04-01.
39Adopterades organisationers presentation i riksdagen 2023-05-23; Skrivelse till Adoptions- kommissionen från Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO ”Gemen- samt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade”, inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
föräldrar kan vända sig till INEA med vissa frågor.40 INEA samlar in och tillgängliggör forskning inom adoptionsområdet samt väg- leder internationellt adopterade personer när det gäller vart de kan vända sig för att söka sitt ursprung, göra DNA-sökning, hitta sin adoptionsakt eller få juridiskt stöd. Sedan 2025 erbjuder INEA direktstöd till familjer i form av ”Video home training” samt indi- viduella samtal och gruppsamtal.41 INEA arbetar även med att bygga upp nätverk för adopterade personer och bjuder in till olika typer av evenemang.42
Det finns förslag på att inrätta ett kompetenscentrum i Norge, i den rapport som den norska folkhälsomyndigheten lämnade 2021. Kompetenscentrumet ska enligt förslaget bland annat ansvara för att alla adoptivfamiljer erbjuds möjlighet att träffa en psykolog med kunskap om adoption under den första tiden efter adoptionen, samt driva en telefontjänst bemannad av vårdpersonal med erfarenhet av adoptivfamiljer och adoptionsrelaterade frågor och utmaningar.43
9.4.3Kompetenscentrum är en etablerad form för att samla kunskap och erbjuda stöd
Kompetenscentrum är i dag en etablerad och relativt vanlig form för att samla kompetens inom ett visst område. Den huvudsakliga uppgiften är vanligtvis att samla och sprida kunskap till yrkesverk- samma som i sitt arbete möter den berörda målgruppen. Det finns dock kompetenscentrum som även ger direktstöd till målgruppen, exempelvis Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK).
Vi har kartlagt åtta nationella kompetenscentrum i Sverige, för att se vilka lärdomar som går att dra från dessa.44 Några framgångs- faktorer som framkom i undersökningen är att det bör finnas ett tydligt och avgränsat uppdrag, en stabil finansiering, rätt kompe-
40https://inea.nl/over-inea/. Hämtad 2025-01-16.
41E-post till Adoptionskommissionen från INEA den 27 februari 2025.
42Möte med INEA i Houten 2023-10-03.
43Folkhelseinstituttet (2021), Bedre føre var OG etter snar. Utvelgelse og oppfølging av adoptiv- familier: Erfaringer og anbefalinger, s. 12.
44Nationellt kompetenscentrum för äldreomsorg (NKÄ), Nationellt kompetenscentrum för suicidforskning och prevention (NASP), Nationellt kompetenscentrum anhöriga (NKA), Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck (NCH), Barnafrid (BARNAF), Svenskt Demenscentrum (SDC) och Västra Göta- landsregionens kompetenscentrum om våld i nära relationer (VKV).
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
tens, att centret placeras hos en befintlig värdorganisation samt att det finns en trovärdighet hos målgruppen och hög tillgänglighet.
Kompenscentrum drivs ofta med en region, myndighet eller
universitet som värdorganisation, men det finns även de som drivs i form av en egen stiftelse. Antalet medarbetare är ofta mellan 10 och 30 årsarbetare. Samtliga kompetenscentrum som ingått i vår kart- läggning lyfter betydelsen av tvärfunktionella arbetslag med olika bakgrund. För att uppnå trovärdighet är det viktigt att centrumet är lyhört och har ett mottagarperspektiv. Ett sätt att säkra kunskaps- centrumets relevans och få feedback är att använda brukarmedverkan eller fokusgrupper. Finansieringen av ett kompetenscentrum sker oftast genom anslag via en myndighets regleringsbrev, men kan även ske genom externa medel för forskning och enskilda projekt. Att söka externa medel kräver dock extra resurser och administration, vilket tar tid från huvuduppdraget. Stabil finansiering med flerårigt upplägg anges som viktigt för att ett kompetenscentrum ska eta- bleras och fungera långsiktigt. Därutöver behöver ett kompetens- centrums uppdrag vara tydligt såväl internt som externt. Internt behöver medarbetarna förstå sin roll och sitt mandat. Externt be- höver andra aktörer förstå kompetenscentrumets uppdrag och målgrupp. Kompetenscentrum som erbjuder direktstöd till indi- vider kräver mer resurser samt mer praktisk, emotionell och juri- disk kompetens än de kompetenscentrum som enbart riktar sig till professionen.45
9.4.4Det adoptionsspecifika stödet bör samlas i ett nationellt resurscentrum
Utifrån vad som framkommit i vår utredning, i tidigare utredningar och studier samt jämförelser med andra länder och andra politik- områden, är min bedömning att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor bör inrättas. Det ska samla och samordna det adoptionsspecifika stöd som staten er- bjuder. Figuren nedan visar vilka delar som ett sådant centrum ska omfatta.
45Governo. Kartläggning av nationella kompetenscentrum i Sverige, 2024-01-30.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Figur 9.1 Sammanfattande bild över vilket stöd som ett resurscentrum ska erbjuda
Ett resurscentrum ger förutsättningar för ett lättillgängligt och kompetent stöd
Det är viktigt att säkerställa att de som behöver stöd har kännedom om detta resurscentrum och vilket stöd som erbjuds, samt att stödet är lättillgängligt. Resurscentrumet blir en tydlig väg in för de adop- terade personer som behöver stöd samt för de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Även adoptivför- äldrar, adopterades övriga familj och närstående bör kunna få ett visst stöd.
Några viktiga utgångspunkter har varit att stödet ska vara lättill- gängligt, väl uppstyrt och erbjudas med hög och bred kompetens. Min bedömning är därför att resurscentrumet bör vara nationellt styrt och samordnat, samtidigt som vissa delar som samtalsstödet bör finnas utspritt och tillgängligt på olika orter i landet. Resurs- centrumet bör tillvarata befintlig kompetens och erfarenheter i verk- samhetens olika delar och inte minst adopterade personers kompe- tens. De kan exempelvis bidra genom att hålla i erfarenhetsutbyten och ordna mötesplatser, agera ”jourhavande kompis”, ”kulturtolk” eller att stötta i ursprungssökning. Ytterligare ett sätt att tillvarata den kompetens och erfarenheter som finns är att det vid resurs- centrumet inrättas ett rådgivande organ, där bland annat forskare
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
samt personer som är adopterade eller har annan relevant erfaren- het och kompetens ingår. Adopterade personers kompetens och erfarenheter kan tillvaratas och de får även möjlighet att påverka verksamheten. Ett rådgivande organ ger forskare möjlighet att få vetskap om vilka kunskapsbehov som finns, och kan utifrån det bistå i att bedöma vad som kan tillgodoses genom sammanställning av befintlig forskning och på vilka områden det behövs nya studier.
Ett resurscentrum bör samla både kunskapshöjande stöd och direktstöd till målgruppen
Jag anser att ett resurscentrum för adopterade personer och adop- tionsfrågor bör erbjuda såväl ett direkt stöd till internationellt adopterade personer som ett kunskapshöjande stöd till närstående, allmänhet och inte minst till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. Det direkta stödet till adopterade personer bör innehålla ett utvecklat samtalsstöd och stöd i ursprungssökning, men också en informativ och vägledande webbportal samt möjlig- het till allmän rådgivning via telefon, exempelvis i frågor om arkiv, DNA och juridiska frågor. Ett resurscentrum bör därutöver erbjuda mötesplatser och forum för erfarenhetsutbyte för adopterade. Det kompetenshöjande stödet till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade bör ges genom kunskapsförmedling på webbpor- talen, telefonrådgivning samt särskilda kompetenshöjande insatser.
Utgångspunkten har varit att i möjligaste mån lämna förslag som utgår från och stärker befintliga verksamheter och strukturer inom statlig styrning. Förslaget är delvis en vidareutveckling av de stödinsatser som MFoF ger i dag, där både ett kunskapshöjande stöd och direktstöd erbjuds. Ett alternativ till att samla stödet till internationellt adopterade i ett resurscentrum med både kunskaps- höjande stöd till yrkesverksamma och ett direktstöd till målgrup- pen, är att förlita sig mer på de ordinarie strukturer som finns inom kommuner och regioner. Då skulle det direkta stödet till adopte- rade personer ges inom socialtjänsten och befintlig hälso- och sjuk- vård. Olika yrkesverksammas adoptionsspecifika kompetens skulle höjas genom att använda befintliga strukturer för kunskapsstyrning i staten, där Socialstyrelsen kunskapsstyr både socialtjänst och hälso- och sjukvård. Denna struktur skulle kunna kompletteras med ett renodlat kompetenscentrum med uppgift att erbjuda kunskaps-
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
höjande insatser för relevanta professioner, främja forskning inom området, erbjuda forum och erfarenhetsutbyten samt även i övrigt sprida information och kunskap om adoptionsfrågor.
Jag bedömer dock att dessa alternativ inte skulle vara tillräckliga för att möta de behov som finns, vare sig på kort eller lång sikt. På kort sikt finns en risk att många adopterade inte alls får det stöd de behöver. På lång sikt kan kunskap och kompetens visserligen byggas upp på olika håll, men det är en utmaning eftersom internationellt adopterade personer är en förhållandevis liten grupp. Till skillnad mot en aktör som har internationellt adopterade personer som sin huvudsakliga målgrupp, är det svårt för personal inom såväl social- tjänsten som hälso- och sjukvården att få tillräckligt med erfaren- het och kompetens för att ge adekvat stöd och hjälp. Att förlita sig på ordinarie verksamheter skulle varken ge tillräckligt goda resultat eller vara kostnadseffektivt. Jag bedömer att både en generell och en riktad kompetenshöjning inom ordinarie verksamheter är viktig, men att det inte är tillräckligt för att möta de behov som finns hos adopterade personer och för att uppfylla de krav som ställs enligt 1993 års Haagkonvention.
En invändning mot att staten ska erbjuda direkt stöd till enskilda är att det kan bli problematiskt att ge en ”gräddfil” till just den här gruppen. Men Sverige har ett särskilt ansvar för de personer som adopterats internationellt. Enligt HCCH måste staterna göra allt i sin makt för att fullgöra denna skyldighet och tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer.46 Detta uppfylls inte i dag.
En risk med att samla stödet till adopterade personer i ett resurs- centrum kan vara att den ordinarie vården och socialtjänsten av- händer sig sitt ansvar genom att i stället hänvisa adopterade per- soner som söker vård och stöd till ett resurscentrum. Stödet ska dock vara ett komplement och ska inte ersätta kommunernas och regionernas ansvar. Vissa adopterade personer som vänder sig till resurscentrumet kan komma att bli hänvisade till den ordinarie vården – där det så småningom bör kunna finnas fler yrkesverk- samma som genomgått kompetensutveckling vid resurscentrumet och ökat sin adoptionsspecifika kompetens. Andra personer som först vänt sig till primärvården kan få tips om resurscentrumet, om vårdpersonalen bedömer att problemen är adoptionsrelaterade.
46HCCH (2008), s. 125.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Socialtjänsten har ett ansvar att ge stöd och hjälp till adopterade barn och deras familjer efter en adoption, men inte något specifikt ansvar för vuxna adopterade. Där fyller resurscentrumet en lucka. Socialtjänsten har inte heller något särskilt ansvar vad gäller stöd till ursprungssökning, men bör, enligt MFoF:s allmänna råd, er- bjuda råd och stöd när en adopterad person begär att få ta del av uppgifter om sin adoption samt få information om vart han eller hon kan vända sig för att få veta mer om sitt ursprung.47 Det är rimligt att socialtjänsten då kan lotsa vidare till resurscentrumet.
En fördel med ett statligt finansierat nationellt resurscentrum är att det säkerställer resurser till adoptionsspecifikt stöd och att ett mer likvärdigt stöd kan erbjudas internationellt adopterade personer.
9.5Resurscentrumet ska erbjuda ett samtalsstöd med hög kompetens och tillgänglighet som bygger på valfrihet
Utredarens bedömning: Det samtalsstöd som tillhandahålls i dag genom MFoF uppfyller inte i tillräcklig grad de krav på adoptions- specifik kompetens, tillgänglighet och valfrihet som efterfrågas.
Även om flera av dem som nyttjat samtalsstödet är nöjda, så finns det också de som är missnöjda och de som av olika skäl inte vill använda samtalsstödet. Det innebär en risk att enskilda personer som är i behov av stöd väljer att inte ta del av det stöd som erbjuds.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet ska etablera ett adoptionsspecifikt samtalsstöd till internationellt och natio- nellt adopterade som bygger på valfrihet. Stödet ska vara lång- siktigt och erbjuda bred och hög adoptionsspecifik kompetens med hög tillgänglighet. Stödet ska omfatta individuellt samtals- stöd och samtalsgrupper till adopterade personer och adoptiv- föräldrar. Till skillnad mot i dag ska stödet kunna erbjudas till adopterade personer även under 15 år efter individuell bedömning. Stödet ska vara kostnadsfritt.
47MFoF (2022), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämndens handläggning av ärenden om internationell adoption.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.5.1Det finns ett stort behov av adoptionsspecifikt samtalsstöd
Det finns ett stort behov av adoptionsspecifikt samtalsstöd bland adopterade personer. Det visar de intervjuer och fokusgrupper som
vigenomfört, men också de utvärderingar som MFoF gjort av det befintliga samtalsstödet.48 Många adopterade personer delar lik- nande erfarenheter och svårigheter, exempelvis en upplevelse av ensamhet, rädsla för att bli lämnad och svårigheter i nära relationer. Många har också upplevt rasism och rasifiering i olika former. I våra intervjuer och fokusgrupper återkommer även andra teman. Det handlar till exempel om upplevelse av tacksamhetsskuld, utanför- skap och mellanförskap, diskriminering och sexuella trakasserier. Medierapporteringen om oegentligheter i internationella adoptio- ner till Sverige har också väckt frågor om identitet, ursprung och tillhörighet som många adopterade personer tidigare inte konfron- terats med och som de behöver bearbeta. Ytterligare ett växande behov är stöd i samband med ursprungsresor.
Samtidigt som adopterade personer delar liknande erfarenheter och svårigheter har alla unika erfarenheter och upplevelser, bland annat beroende på händelser både före och efter adoptionen. Behovet av samtalsstöd är därför mycket individuellt. Adoption är dessutom en livsprocess och behovet av stöd kan därför variera under olika livsfaser, både när det gäller hur stort behovet av stöd är och vilken typ av stöd som behövs. I våra intervjuer och fokusgrupper framgår att stöd kan vara särskilt viktigt i samband med vissa livsfaser eller särskilda händelser i livet, till exempel under tonåren, när man är gravid eller nybliven förälder, när relationer påbörjas eller tar slut, när en förälder dör eller när man själv blir svårt sjuk eller är i livets slutskede. Att återförenas med sin ursprungliga familj kan också vara en komplex process som kan väcka olika tankar och känslor. Reaktioner kan komma långt efter en återförening. Även adoptiv- föräldrar kan vara i behov av stöd, vilket våra fokusgrupper visar. Det kan handla om att få stöd i sitt föräldraskap och att vara ett bra stöd till sitt barn. Det kan också uppstå behov av stöd till adoptiv- föräldrar om oegentligheter framkommer.
48MFoF (2024), Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptivföräldrar, s. 8 ff.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.5.2Dagens samtalsstöd genom MFoF
Samtalsstöd till adopterade personer över 15 år och till adoptivföräldrar
MFoF erbjuder sedan 2020 ett professionellt samtalsstöd till adop- terade personer från 15 år och uppåt. Från 2022 erbjuds även stöd till adoptivföräldrar. Stödet riktar sig både till internationellt och nationellt adopterade personer. MFoF har genom upphandling kontrakterat Apoteksgårdens Kognitiva Center AB som erbjuder stödet. Samtalsstödet består av individuella psykoterapeutiska stöd- samtal samt gruppsamtal som utförs av legitimerade psykotera- peuter och legitimerad psykolog. Stödet är ett komplement till den ordinarie hälso- och sjukvården och omfattar vägledande, inte be- handlande, samtal. Det innebär att personer med behov som be- döms vara mer omfattande än det samtalsstödet kan erbjuda hän- visas vidare till ordinarie hälso- och sjukvård. Gruppsamtalen består av sex träffar utifrån olika teman. De individuella samtalen har till största del erbjudits digitalt men det har också varit möjligt att boka fysiska möten på några få orter. Det har inte funnits någon gräns för antal individuella samtal mer än att den enskilde erbjuds maxi- malt ett samtal per vecka. Tillgängliga resurser och den enskildes behov har styrt omfattningen på samtalsstödet. Det är inte möjligt att få individuella samtal och samtidigt delta i gruppsamtal. Sam- talsstödet är kostnadsfritt.49
Från att samtalsstödet började erbjudas den 1 september 2020 och fram till och med den 31 oktober 2024 har totalt 792 adopte- rade personer och 136 adoptivföräldrar fått samtalsstöd. Fler kvin- nor än män har nyttjat samtalsstödet. Det framgår inte av statis- tiken hur många barn som fått samtalsstöd. Totalt har 18 individer i åldersgruppen 15–22 år fått stöd. Av de totalt 173 individer som sökte stöd under 2024 har 20 hänvisats vidare till annan vård. Det genomsnittliga antalet samtalstillfällen är 6,8 per individ. Genom- snittligt antal kontakter för adopterade kvinnor är 6,7 och för adop- terade män 7,1.50 Att det inte finns något maxtak på antal samtal har enligt företrädare för Apoteksgården medfört att det skapas kö till
49MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptivföräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024.
50MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptiv- föräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024; Möte med Apoteks- gården den 14 juni 2024.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
samtalsstödet. I juni 2024 var kön enligt uppgift från Apoteks- gården 1–1 1/2 månad.51
Varierande uppfattningar om MFoF:s befintliga samtalsstöd
Det finns olika uppfattningar om det samtalsstöd som erbjuds av MFoF genom Apoteksgården. MFoF:s utvärdering av stödet visar att de som tagit del av stödet är nöjda. Resultaten från Apoteks- gårdens egen webbenkätundersökning till samtliga som tagit del av stödet, visar på en hög tillfredsställelse med stödet, särskilt när det gäller relationen med terapeuten och samtalsmetoderna. Många betonade betydelsen av terapeutens adoptionsspecifika kompetens. Deltagarna framhöll stödet som viktigt för deras välmående och relationshantering samt för förståelse och bearbetning av adoptio- nens känslomässiga utmaningar. Vissa deltagare önskade dock mer struktur och ansikte-mot-ansikte-möten samt efterfrågade mer flexibilitet i samtalstiderna.52
Företrädare för adopterades föreningar och enskilda adopterade personer har i en skrivelse till Adoptionskommissionen framfört sin syn på samtalsstödet som erbjuds genom Apoteksgården. Där framgår att flera adopterade personer som fått del av samtalsstödet anser att stödet varit både problematiskt, oprofessionellt och ibland har skadat mer än det läkt. Flera har upplevt att de behövt ”utbilda” terapeuterna om adoption och rasism, och ibland också fått för- klara och övertyga om att rasism existerar. Det upplevs som pro- blematiskt att företaget ägs och drivs av en adoptivförälder och att MFoF, trots att myndigheten är medveten om kritiken som riktats mot Apoteksgården, har valt att ge dem fortsatt förtroende. Flertalet deltagare anser även att utvärderingarna av samtalsstödet varit mycket bristfälliga.53 Chileadoption.se genomförde i november 2023 en enkät till sina medlemmar som visade att det fanns ett stort missnöje bland de 18 personer som hade tagit del av samtalsstödet.54 I Mattias Strand
51Intervju med Apoteksgården 2024-06-14.
52MFoF. Slutrapport Adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade och adoptiv- föräldrar. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 3, 8 och 13.
53Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25. Samverkansgrupp Adopte- rades föreningar och enskilda personers misstro och obefintliga tillit till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Skrivelsen är undertecknad av bland annat före- trädare för AEF, AFO, chileadoption.se, TAR, AKF och SKAN samt enskilda personer.
54Chileadoption.se ”Rapport från enkät till medlemmar i Chileadoption.se”. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-01-15.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
och Natte Hillerbergs intervjustudie om transnationellt adopterade personers erfarenheter och önskemål om vård och stöd 2024, fram- höll flera deltagare i studien att vetskapen om att adoptionsorgani- sationer och adoptivföräldrar är involverade i stödinsatser påverkar deras förtroende för stödet.55
Även i våra intervjuer och fokusgrupper har det framkommit blandade uppfattningar om samtalsstödet. De personer som varit positiva har upplevt att samtalsstödet har fungerat bra, att de fått bra ”verktyg” och hjälp med att exempelvis bearbeta känslor av övergivenhet. De upplever också att de fått den tid och de tillfällen för stöd som de behövt. Andra personer uttrycker missnöje med samtalsstödet. De har upplevt bristande kompetens eller förståelse för de problem adopterade upplever. Kritiken har också handlat om bristande tillgänglighet – att man fått vänta för länge, erbjudits för få samtal och att samtalsstödet endast erbjuds digitalt eller fysiskt på några få orter i Sverige. En återkommande invändning har också varit att vägledande samtal inte alltid räcker, och att vissa behöver kunna erbjudas terapi och behandlande samtal. En del har också framfört den kritik som beskrivits ovan om att Apoteksgården har för stark anknytning till adoptivföräldrar och att det kan vara ett skäl till att inte vända sig dit för stöd.
Företrädare för Apoteksgården bekräftar i en intervju att de inledningsvis fick mycket kritik från vissa adopterade personer för att någon som själv var adoptivförälder inte borde ge samtalsstöd till adopterade personer. Enligt Apoteksgården kommer dock kri- tiken från personer som inte tagit del av samtalsstödet, utan endast haft en inledande kontakt om själva samtalen.56
Sammantaget är vår bild att de personer som tagit del av sam- talsstödet genom Apoteksgården i många fall uppskattar stödet. Andra personer väljer dock att inte använda sig av samtalsstödet på grund av att de har ett bristande förtroende för Apoteksgården. Det är olyckligt eftersom det kan innebära en risk att enskilda personer som är i behov av stöd väljer att inte ta del av det stöd som erbjuds.
55M. Strand och N. Hillerberg (2024).
56Intervju med Apoteksgården 2024-06-14.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.5.3Ett framtida samtalsstöd ska vara långsiktigt och erbjuda hög kompetens och tillgänglighet samt bygga på valfrihet
Ett framtida samtalsstöd ska erbjuda en högre och bredare kompe- tens än i dag, ha en högre tillgänglighet och ge dem som ska nyttja stödet möjlighet att välja bland fler leverantörer. Stödet ska vara långsiktigt och erbjuda kontinuitet.
Samtalsstödet i Danmark ger målgrupperna möjlighet att välja bland flera PAS-rådgivare som finns i olika delar av landet
I våra intervjuer med adopterade personer och legitimerade psyko- terapeuter med erfarenhet av att erbjuda samtalsstöd till adopte- rade, har flera pekat på det PAS-stöd (samtalsstöd) som erbjuds genom Ankestyrelsen i Danmark. Principen för det danska stödet är att det ska vara kvalificerat, flexibelt och erbjuda valfrihet i olika delar av landet.
PAS-stödet som erbjuds genom Ankestyrelsen etablerades 2007. Stödet omfattar i dag samtalsstöd till individer över 18 år samt sam- talsgrupper för vuxna och för barn under 18 år. De erbjuder också stöd till adoptivföräldrar och stöd till professionen. Stödet erbjuds både till nationellt och internationellt adopterade personer. Det er- sätter inte regionernas ansvar för behandlande vård, utan är ett adop- tionsspecifikt komplement. För samtalsstödet till vuxna adopterade sattes till en början en gräns på 8 samtal per individ, men undantag har getts och ges och det finns personer som fått upp till 20 samtal eller mer.
Samtalsstödet erbjuds genom cirka 25 PAS-rådgivare som finns i olika delar av landet. PAS-rådgivarna är psykoterapeuter eller psyko- loger med erfarenhet av barns utvecklingsmässiga behov och adop- terade barns adoptionsspecifika behov (exempelvis när det gäller anknytning, trauma med mera). Av de 25 rådgivare som i dag är kontrakterade är fem själva adopterade och fem är adoptivföräldrar. PAS-rådgivaren får 1 000 kronor i ersättning per rådgivningstillfälle genom Ankestyrelsen och den enskilde betalar 100 kronor.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Målgrupper för ett framtida samtalsstöd
Det adoptionsspecifika samtalsstödet ska erbjudas till internatio- nellt och nationellt adopterade personer.
Individuellt samtalsstöd ska erbjudas för adopterade personer. Till skillnad mot i dag ska samtalsstöd även kunna erbjudas till adop- terade personer under 15 år. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångs- punkt i bedömningen. Stödet ska omfatta max 12 samtal per indi- vid under en sammanhängande period. Fler samtal ska kunna er- bjudas efter särskild prövning. Eftersom stödet ska vara livslångt, ska den enskilde kunna komma tillbaka för nya samtal. I en ny livs- fas eller i samband med en viss händelse kan nya frågeställningar och behov av stöd uppstå. Utöver det individuella samtalsstödet ska även samtalsgrupper för vuxna och barn erbjudas.
Stödet ska precis som i dag även omfatta stöd till adoptivför- äldrar.
Det har också efterfrågats samtalsstöd för barn till adopterade personer. Bedömningen är dock att det är viktigt att resurserna i första hand går till adopterade och adoptivföräldrar eftersom de har störst behov av ett stöd. Stödbehovet hos adopterades barn kan också fångas upp genom erfarenhetsutbyten och forum som resurs- centrumet ska erbjuda.
Ett framtida samtalsstöd ska erbjuda en bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens och högre tillgänglighet
Bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens
Behovet av ett samtalsstöd är enligt våra intervjuer och fokusgrup- per stort. Ett samtalsstöd måste kunna erbjuda adoptionsspecifik kompetens inom flera olika områden och frågeställningar, exempel- vis anknytning, trauma, identitet och tillhörighet, utanförskap och mellanförskap, rasism och rasifiering. Det är svårt för en enskild leverantör att kunna möta alla behov, vilket samtalsstödet som i dag erbjuds genom MFoF och Apoteksgården visar. Lösningen är, precis som i Danmark, att i stället låta flera leverantörer med olika adop- tionsspecifik kompetens och erfarenhet erbjuda stödet. På så sätt
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
kan samtalsstödet som helhet erbjuda en både bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens.
När vi här talar om kompetens menar vi kompetens att bemöta de olika frågeställningar och utmaningar som enskilda kan ha, exem- pelvis om anknytning, trauma och rasism. Det avser inte vilken ut- bildning enskilda leverantörer eller de som erbjuder samtalsstödet ska ha. I Danmark är PAS-rådgivarna legitimerade psykoterapeuter och psykologer. Kravet på legitimerad personal bör gälla även för det samtalsstöd som här föreslås. För att garantera ett kvalificerat samtalsstöd ska ett krav på leverantören vara att de som håller i samtalen har en av Socialstyrelsen utfärdad legitimation i ett vård- yrke. Legitimationen är en garanti för att personen som erbjuder samtalsstöd har adekvat utbildning och förmåga att göra bedöm- ning av när samtalsstödet inte är tillräckligt och då kunna remittera personen vidare för mer kvalificerade vårdinsatser. Legitimerad vårdpersonal har eget personligt ansvar för hur de utför sitt arbete. Grunden i det egna yrkesansvaret är att arbeta utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Yrkesansvaret innebär också att hälso- och sjukvårdspersonal ska rapportera vårdskador och risker för vårdskador till vårdgivaren. Av våra intervjuer har det även fram- kommit olika uppfattningar om betydelsen av att de leverantörer och legitimerad personal som erbjuder stödet själva ska ha erfarenhet av att vara adopterade. Vissa menar att det är viktigt, medan andra
i stället ser en fördel i att få tala med någon som inte har sådan erfa- renhet. En viktig uppgift för resurscentrumet blir därför att ta fram bra kravställningar med relevanta kompetens- och erfarenhetskrav för de leverantörer som ska erbjuda samtalsstödet. Företrädare för målgruppen bör involveras i denna process.
Precis som i Danmark ska samtalsstödet vara ett adoptions- specifikt komplement till den ordinarie vård som hälso- och sjuk- vården erbjuder. Jag är medveten om att det efterfrågas ett samtals- stöd som också omfattar traumaterapi och djupgående psykoterapi. Regionerna har dock det övergripande ansvaret för hälso- och sjuk- vården och ska verka för en god hälsa hos befolkningen. Därtill har kommunerna ansvar för viss hälso- och sjukvård. Det finns risker med att staten skulle ta över en viss del av hälso- och sjukvårds- ansvaret för adopterade personer. Dels för att det kan medföra att regioner och kommuner avhänder sig sitt ansvar och i stället hän- visar adopterade personer till resurscentrumet, dels för att ett stat-
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
ligt resurscentrum inte ingår i den kunskapsutveckling och i det erfarenhetsutbyte som sker inom den ordinarie hälso- och sjuk- vården. I förlängningen kan det leda till sämre vård för adopterade personer. En annan invändning är att det kan stå i strid med hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och den etiska plattformen för etiska prioriteringar, att de personer som har störst behov ska prioriteras högst i sjukvården.
Högre tillgänglighet
Ett framtida samtalsstöd måste också ha en högre tillgänglighet än vad som erbjuds i dag, så att fler kan ta del av stödet. Tillgänglighet är en viktig princip i den danska modellen och kan erbjudas på olika sätt. Ett sätt är geografisk tillgänglighet, det vill säga. att stödet finns fysiskt på flera platser i landet. Det uppnås genom att samtalsstödet erbjuds genom flera leverantörer i olika delar av landet. Tillgänglig- het kan även uppnås genom digitalt stöd, som också erbjuds i dag genom Apoteksgården. Ytterligare ett sätt att öka tillgängligheten är att fler leverantörer erbjuder samtalsstöd, för att på så sätt minska risken för att det som i dag bildas köer när fler efterfrågar stödet. Även kravet på tillgänglighet blir en viktig fråga att hantera för resurscentrumet.
Långsiktighet och kontinuitet
Ytterligare en viktig aspekt för ett framtida samtalsstöd är att stödet permanentas för att på så sätt ge ökad kontinuitet både för de som nyttjar stödet och de leverantörer som erbjuder stödet. Det sam- talsstöd som sedan 2020 har erbjudits genom MFoF utgår från uppdrag i myndighetens regleringsbrev som regeringen beviljat särskilda medel för. MFoF har behövt förhålla sig till detta både
i budgetering och upphandling, vilket ger en kortsiktighet. Att erbjuda adoptionsspecifikt samtalsstöd ska därför vara en perma- nent uppgift i instruktionen för den myndighet som blir värd- myndighet för resurscentrumet.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.5.4Samtalsstödet ska bygga på valfrihet
Dagens samtalsstöd genom MFoF erbjuds genom en upphandlad leverantör som i sin tur erbjuder flera terapeuter som målgruppen kan välja mellan. Även om flera som använt stödet är nöjda så har det också framförts synpunkter på att stödet inte är tillräckligt kvalificerat och tillgängligt. Det har också skapats köer och vänte- tider hos leverantören när efterfrågan på stöd ökat. Detta visar på sårbarheten med att enbart ha en leverantör.
De cirka 25 PAS-rådgivare som ingår i det danska samtalsstödet är inte upphandlade av Ankestyrelsen utan de väljs ut genom en rekryteringsprocess. Myndigheten har fått undantag från upphand- lingsreglerna för att kunna åstadkomma ett PAS-stöd som är kvali- ficerat, flexibelt och som erbjuder valfrihet i olika delar av landet. Rådgivare som erbjuds ingå i PAS-programmet skriver kontrakt med Ankestyrelsen för en viss tid och får ersättning för de rådgiv- ningstimmar som de anlitas. Kontraktet kan förlängas.
Viktiga parametrar för urval av leverantörer i ett framtida sam- talsstöd är leverantörernas adoptionsspecifika kompetens och var de geografiskt finns i landet. Leverantörerna ska samlat (inte varje enskild) kunna erbjuda de olika adoptionsspecifika kompetenser som behövs och också erbjuda stöd i olika delar av landet. Resurs- centrumet ska genom sin webbportal informera om vilka leveran- törer och legitimerad personal som ingår, var de finns och vilken kompetens och erfarenhet de har så att den enskilde kan välja det som passar bäst.
Ytterligare en aspekt som kan ha betydelse för hur valfrihet bäst kan åstadkommas är möjligheterna att kunna samla leverantörerna och den legitimerade personal som erbjuder samtalsstöd för erfa- renhetsutbyte och gemensamt lärande. Detta är en viktig del i den danska modellen där en samordnare vid Ankestyrelsen regelbundet samlar PAS-rådgivarna för handledning, utbildning och kunskaps- utbyte. Gruppen har på så sätt utvecklat en gemensam metod- och kunskapsbas som ägs av PAS-programmet vid Ankestyrelsen. En förutsättning för att kunna göra detta är att antalet leverantörer inte är alltför stort.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Valfrihet kan uppnås på två olika sätt
För att klargöra förutsättningarna för att erbjuda ett samtalsstöd har vi varit i kontakt med Upphandlingsmyndigheten och en upp- handlingsexpert vid Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Slutsatsen utifrån dessa kontakter är att det inte, som i Danmark, går att undvika annonsering och konkurrensutsättning för att eta- blera ett samtalsstöd med ett flertal externa leverantörer. En annan slutsats är att det inte finns några hinder för att erbjuda valfrihet genom flera leverantörer. Den lösning som MFoF valt med upp- handling av en leverantör är alltså inte det enda alternativet. Tvärt- om så finns flera sätt att åstadkomma valfrihet. Det blir en viktig uppgift för resurscentrumet att pröva och välja lämplig lösning för att på bästa sätt åstadkomma ett framtida samtalsstöd som upp- fyller kraven på kompetens, tillgänglighet och valfrihet.
Nedan redogör vi för de två modeller som kan användas för att åstadkomma valfrihet liksom för- och nackdelarna med de båda modellerna.
Resurscentrumet upphandlar samtalsstödet och väljer leverantörer som samlat erbjuder en bred och djup kompetens samt geografisk spridning
Denna modell utgår från lagen (2016:1145) om offentlig upphand- ling (LOU) och innebär en ramavtalsupphandling där resurscent- rumet väljer ut ett antal leverantörer som uppfyller urvalskraven och sluter ramavtal. Genom att använda fördelningsnyckeln ”den enskilde väljer leverantör” i upphandlingen ges den enskilde möjlig- het att välja fritt inom ramavtalet. Resurscentrumet kan inom ramar välja kontraktslängd och det går att häva såväl ramavtal som enskilt kontrakt i förhållande till en leverantör som väsentligt bryter mot villkor.
Fördelar med denna lösning är att resurscentrumet utifrån upp- handlingskrav och kriterier kan välja ut ett lämpligt antal leveran- törer som sammantaget kan erbjuda den kompetens och tillgäng- lighet som efterfrågas. Ett krav är att leverantörerna och de som erbjuder samtalsstödet ska ha legitimation för ett vårdyrke. Det får inte finnas risk att oseriösa leverantörer och olegitimerad personal erbjuder samtalsstöd. Ramavtalet kan konstrueras på ett sådant sätt (genom fördelningsnycklar när ett enskilt kontrakt inom ramavtalet
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
avropas) att den enskilde kan välja fritt bland leverantörerna som ingår i ramavtalet. Med ett lämpligt antal leverantörer kan resurs- centrumet också samordna de personer som erbjuder samtalsstödet och utveckla en gemensam metod- och kunskapsbas och på så sätt utveckla stödet utifrån gruppens behov enligt den danska modellen.
Nackdelar med denna modell är att den ställer stora krav på resurs- centrumet att ställa upp bra urvals- och tilldelningskriterier för att få den kompetensmässiga bredd och tillgänglighet som eftersträvas.
Det kan finnas en risk att resurscentrumet ”missar” bra leverantörer genom att begränsa antalet leverantörer inom ramavtalet. Det finns också vissa oklarheter i hur man genom urvals- och tilldelnings- kriterier åstadkommer geografisk tillgänglighet i olika delar av landet.
De som nyttjar stödet väljer bland de leverantörer som uppfyller kraven och som vill erbjuda samtalsstöd
Denna modell utgår från lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). LOV är ett alternativ till upphandling enligt LOU. LOV innebär fri etablering av privata utförare efter ansökan och god- kännande och innebär att de enskilda personer som nyttjar stödet får välja bland de leverantörer som ingår i systemet för samtalsstöd. Resurscentrumet sätter, med utgångspunkt i LOV, upp krav på leverantörerna och vad som ska erbjudas inom samtalsstödet. Alla leverantörer som uppfyller kraven får vara med och erbjuda sam- talsstöd.
Fördelar med modellen är att den bygger helt på principen om valfrihet där den enskilde kan välja fritt bland de leverantörer som uppfyller kraven. Resurscentrumet gör inget urval utan alla leveran- törer som uppfyller kraven får ansluta till systemet. Det kan öppna upp för fler leverantörer med olika adoptionsspecifik kompetens och eventuellt också stöd i fler delar av landet.
Nackdelar är att det finns en risk att det blir svårare för resurs- centrumet att kvalitetssäkra de leverantörer som ingår och som er- bjuder stöd. Som vi beskrivit ovan är det centralt att de som erbjuder stödet är legitimerade. Utöver prövning mot krav i förfrågnings- underlaget och möjligheter till uteslutning kan resurscentrumet inte välja eller välja bort leverantörer. Om många leverantörer vill erbjuda stöd blir det också svårare för resurscentrumet att sam-
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
ordna leverantörerna för att utveckla metoder inom ramen för samtalsstödet. Enligt LOV finns en skyldighet att lämna infor- mation om samtliga leverantörer som myndigheten ingått avtal med. Informationen ska enligt 9 kap. 1 § LOV bland annat vara saklig, det vill säga konkurrensneutral och inte vara till fördel för någon eller några leverantörer. Det skulle innebära att resurscent- rumet inte skulle kunna välja ut och samla de leverantörer och den legitimerade personal som erbjuder stödet och som efterfrågas mest, för att erbjuda handledning och kunskapsutbyte och på så sätt ut- veckla stödet utifrån gruppens behov. Resurscentrumet behöver också erbjuda ett ickevalsalternativ, som dock kan vara upphandlat. Det finns även vissa oklarheter om ett samtalsstöd kan omfattas av LOV.
9.6Det nationella resurscentrumet ska erbjuda forum och mötesplatser för adopterade personer och deras familjer
Utredarens bedömning: Det finns ett stort behov av olika forum och mötesplatser för adopterade personer och deras familjer. Att träffa andra personer som delar samma erfarenheter kan stärka känslan av tillhörighet och sammanhang och förebygga psykisk ohälsa. De mötesplatser och forum för adopterade som finns
i dag är inte tillräckliga.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet ska erbjuda olika former av fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer. Det kan till exempel handla om att anordna föreläsningar och träffar utifrån olika teman samt erbjuda mötesplatser för social samhörighet. Det är viktigt att resurscent- rumet särskilt beaktar barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.6.1Det finns ett stort behov av mötesplatser för adopterade personer och deras familjer
Våra intervjuer visar att det finns ett stort behov av olika forum för adopterade personer och deras familjer att få mötas och dela erfa- renheter med andra. Att få träffa andra personer som delar erfaren- heten av att vara adopterad kan stärka känslan av tillhörighet och sammanhang och förebygga psykisk ohälsa. Även om både AC och flera organisationer för adopterade erbjuder olika typer av föreläs- ningar och sociala mötesplatser finns det ett behov av forum som inte förutsätter medlemskap i en organisation. Förslaget är därför att resurscentrumet ska erbjuda olika former av lättillgängliga fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer.
Det nationella resurscentrumet ska erbjuda en positiv och trygg plats där adopterade personer kan stärkas i sin identitet och ges ut- rymme att känna stolthet över sitt ursprung i gemenskap med andra. Resurscentrumet kan anordna föreläsningar och träffar utifrån olika teman där deltagarna kan dela med sig av sina egna erfarenheter och höra om andras. Sådana träffar kan utformas på olika sätt, till exem- pel utifrån ålder, ursprungsland eller kontinent. Resurscentrumet kan anordna språkkaféer eller mötesplatser för adopterade personer som vill lära sig ett visst språk samt tipsa om språkutbildningar. Resurscentrumet kan även erbjuda mötesplatser för social sam- hörighet där man umgås, exempelvis genom aktiviteter som inte har något alls med adoption att göra. Det är, som beskrivs ovan, viktigt att det finns forum att träffas på som är positiva, konstruk- tiva och framåtsyftande. Det är viktigt att resurscentrumet särskilt beaktar barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap.
Kultur har en stor betydelse för människors hälsa och välbefin- nande och därför bör resurscentrumet även samla adoptionsrelate- rad kultur inom till exempel musik, dans, skapande konst, teater, skrivande, film och fotografering.
Resurscentrumet kan även fylla en viktig funktion genom att samordna och sprida information om träffar och mötesplatser som andra aktörer anordnar.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.6.2Fysiska och digitala mötesplatser
I våra intervjuer och fokusgrupper har både yngre och äldre adop- terade personer efterfrågat fysiska mötesplatser. En ung intervju- person anser att det viktigaste stödet för adopterade ungdomar skulle vara att få känna gemenskap, att kunna spegla sig i andra adop- terade personer och ta del av andras upplevelser. Personen önskar att det fanns en plats man kan gå till för att möta andra adopterade barn och ungdomar, hänga och lära känna varandra samt ta del av infor- mation och fakta om adoption, få kunskap om adoptionsprocessen och hur man söker sina rötter. Det kan finnas bibliotek med böcker med fakta och självbiografier, lek- och pysselrum, samtalsrum och vilrum. Personen för fram ett förslag om att det kan samlas i ett ”Adopterades hus”. Men det skulle även kunna vara på fritidsgårdar eller inom en organisation som till exempel Bris. Den personal som möter ungdomarna bör själva vara adopterade och inte allt för långt ifrån i ålder. Det kan både vara unga vuxna utan särskild utbildning samt utbildad personal, som till exempel kuratorer. De som erbjuder stöd bör förutom att vara adopterade även vara kunniga, engagerade, aktiva och uppsökande. Man ska kunna ställa frågor om adoption och få svar och ha möjlighet till fördjupat stöd. Organisationer för adopterade har i en gemensam skrivelse fört fram att det finns be- hov av ett bibliotek för litteratur, forskning och även konstnärligt material kopplat till frågor om adoption.57
Även om det finns ett starkt önskemål om fysiska mötesplatser finns det även ett behov av digitala mötesplatser. Dels för att vissa föredrar det digitala mötet, dels av praktiska tillgänglighetsskäl.
9.6.3Volontärt arbete som en ”adopterads kompis”
Det finns möjligheter för resurscentrumet att engagera oavlönade volontärer i sin verksamhet (se avsnitt 9.7.6). I Belgien startade 2018 projektet A-buddy för och med adopterade och etablerat och understött av organisationen Adoption Support Center. Projektet realiseras med stöd från Flanders Care och NetWerk Onlinehulp Vlaanderen, som båda är finansierade av flamländska myndigheter.
57Chileadoption.se, TAR, AEF, AKF, nätverket SKAN och AFO. Gemensamt dokument till Adoptionskommissionen gällande inrättande av kunskapscentrum för adopterade. Inkom till Adoptionskommissionen 2024-09-16.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
A-buddy kan beskrivas som en kompisverksamhet där adopterade kan få chatta eller boka möten med någon som också är adopterad. Grundtanken är att det kan vara annorlunda att få stöd och utbyta erfarenheter med någon som också är adopterad, snarare än med en kurator. Personalen består av volontärer och arbetsinsatsen sker ideellt, med undantag för ersättning för utlägg och volontärför- säkring.58
Det har tidigare funnits verksamhet i Sverige där adopterade per- soner på liknande sätt har fungerat som ”jourhavande kompis” åt andra adopterade personer. Flera adopterade har i våra intervjuer varit positiva till detta. En annan idé som lyfts fram är att använda sig av mentorskap, där en äldre adopterad person kan fungera som mentor till en yngre. Att hjälpa andra kan vara ett sätt att själv läka.
9.7Det nationella resurscentrumet ska bistå adopterade personer med ursprungssökning
Utredarens bedömning: Det stöd i ursprungssökning som adopterade personer erbjuds i dag genom flera olika aktörer är inte tillräckligt för att möta de behov som finns och för att leva upp till de bestämmelser som finns i internationell och svensk rätt rörande adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet. MFoF har löpande utvecklat sitt stöd i ursprungssökning utifrån de resurser och andra förutsättningar som funnits, men det finns fortsatta utvecklingsbehov. Stödet behöver bli mer konkret och hjälpsamt. Den som ger stöd behöver dra nytta av fler aktörers erfarenheter för att kunna ge ett mer kompetent och utvecklat stöd.
Utredarens förslag: Resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor får i uppdrag att vara en samlad väg in för de internationellt adopterade personer som vill söka sitt ursprung. Resurscentrumet bör bygga upp en generell struktur för sökan- det och specifika ”paket” för hur man söker sitt ursprung i olika ursprungsländer.
58Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 13.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
De svenska utlandsmyndigheterna ska vara skyldiga att biträda det nationella resurscentrumet vid ursprungssökning. Utlands- myndigheterna bör exempelvis förse det nationella resurscentru- met med aktuell information om vilka möjligheter som adopte- rade har att söka sitt ursprung enligt lagstiftningen i landet samt vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå.
Det är viktigt att resurscentrumet breddar kompetensen och drar nytta av den kunskap och de erfarenheter som finns av ur- sprungssökning hos både MFoF, adoptionsorganisationerna, adopterades föreningar och enskilda personer. Kompetensen kan tillvaratas genom tidsbegränsade anställningar eller uppdrag. Resurscentrumet bör också möjliggöra för civilsamhället att bidra till ursprungssökningen.
9.7.1Adopterade personer behöver erbjudas ett bättre stöd i ursprungssökning än vad som finns i dag
Dagens stöd genom MFoF
MFoF har sedan 2020 haft i uppdrag att erbjuda adopterade perso- ner ett individuellt stöd i ursprungssökning. Innan MFoF fick upp- draget 2020 fanns inget statligt stöd i ursprungssökning i Sverige.
Stödet har utvecklats löpande under den tid det erbjudits, utifrån de resurser och tidsperspektiv som funnits. MFoF:s återrapportering till regeringen visar att många viktiga delar ingår i det stöd MFoF ger. MFoF kan exempelvis hjälpa till med att skapa en struktur i sökandet, ge stöd i att förstå adoptionshandlingar, söka informa- tion som kan vara värdefull för ett fortsatt sökande eller få infor- mation om olika sök- och kontaktvägar i ursprungslandet. Stödet kan enligt MFoF även vara praktiskt, som exempelvis att hjälpa till med att formulera en text att skicka till en myndighet eller organi- sation i ursprungslandet, bedöma vilka uppgifter eller dokument som kan vara lämpliga att bifoga vid en ansökan eller stöd i sam- band med kontakt med andra länders myndigheter. I viss mån erbjuds ekonomiskt stöd, genom möjligheten att få adoptionshandlingar över- satta från ursprungslandets språk till svenska och möjlighet till tele-
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
fontolk vid den första kontakten i samband med en återförening.59 Företrädare för MFoF anser att de har kunnat ge flera adopte-
rade personer ny och bättre information kring sin bakgrund och adoption samt att de hjälpt till med återföreningar. MFoF uppfattar också att adopterade personer är nöjda med att det är en statlig myn- dighet som hjälper till eftersom många har en misstro gentemot adoptionsorganisationerna.60 MFoF har i sina del- och slutrappor- ter framfört att stödet fyller en del av de behov som adopterade kan ha kring ursprungssökning, men också lyft fram områden där stödet behöver vidareutvecklas. Bland annat skulle det enligt MFoF behövas olika typer av juridisk hjälp, till exempel för att få tillgång till hand- lingar eller att tolka lagstiftning i ursprungslandet, samt en utökad möjlighet till översättning och tolkhjälp efter att en adopterad per- son har hittat sin ursprungsfamilj.61
MFoF har framhållit att det är viktigt att den enskilde är moti- verad och delaktig i sin ursprungssökning och själv ges möjlighet att kontrollera processen. Dessutom är det inte heller möjligt i alla länder att en tredje part utför sökningen, utan den ska göras av den adopterade själv.62
De adopterade personer som deltagit i våra intervjuer och fokus- grupper önskar mer stöd i ursprungssökning än det som MFoF i praktiken erbjuder. Vissa uttrycker en besvikelse över det stöd som MFoF ger. Exempelvis har MFoF endast gett tips på vilka man kan kontakta, inte hjälpt till med att boka eller delta vid möten med myndigheter i ursprungslandet. Det har också framkommit att vissa internationellt adopterade personer inte vill vända sig till MFoF eftersom de saknar förtroende för myndigheten. De upp- fattar inte att myndigheten ”står på de adopterades sida”. En del som efterfrågar stöd i ursprungssökning känner dessutom inte till att MFoF har ett uppdrag att bistå i detta.
En samverkansgrupp för adopterades föreningar och enskilda per- soner har inkommit med en skrivelse där de beskriver att MFoF inte erbjuder det stöd som de enligt webbsidan ska ge. De beskriver
59MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs- sökning.; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Januari 2024.
60Möte med MFoF 2022-02-10.
61MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs- sökning.; MFoF (2024), Slutrapport. Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis)Januari 2024.
62MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
att flertalet adopterade vittnar om att de bemötts med svalt in- tresse, fått knapphändiga svar och enbart fått kontakt via epost och telefon samt att arbetsgången är oerhört långsam och byråkratisk. Vissa adopterade vittnar även om att ha mötts av dåligt bemötande.63 Samverkansgruppen framhåller också att MFoF varit oflexibla och inte sökt alternativa vägar, inte varit behjälpliga under hela sökande- processen och inte bistått med att ringa ambassader i Sverige eller i ursprungsländerna. Det underlag med exempel på mailkonversation mellan en adopterad person och utredaren på MFoF som de bifogar sin skrivelse bekräftar problembilden. Samverkansgruppen beskriver vidare att MFoF erbjudit tolkhjälp via översättningsappar, som i en del fall gett missvisande och felaktig information och lett till för- ödande konsekvenser för den adopterade i sin ursprungssökning.
MFoF framför att det under de senaste åren inte varit några dröjsmål för uppstartande av ursprungssökningar och att svar på frågor har hanterats skyndsamt. Har en person velat byta kontakt- person så har detta varit möjligt, men inga sådana önskemål har inkommit. MFoF framhåller att processen för en sökning är olika lång för olika länder, vilket de informerar enskilda om. När det gäller Colombia kan det ta drygt två år att få en återkoppling på sin an- sökan till centralmyndigheten ICBF. När det gäller Indien är det inte säkert att det kommer något svar eller återkoppling från myn- digheter, utan man kan behöva söka via barnhem. MFoF framhåller också att kraven ser olika ut beroende på i vilket land som en enskild söker sitt ursprung. I vissa länder, exempelvis Sydkorea och Colombia önskar myndigheterna att det är den adopterade själv som ansöker om stöd. I andra länder är det ett krav att ansökan kommer från centralmyndigheten. När myndigheter från ursprungsländer önskat boka in möten eller samtal med enskilda, har personen ibland hört av sig till MFoF och då har myndigheten bistått med tolkstöd samt erbjudit sig att delta i mötet, för att ge stöd och ta anteckningar från mötet. Har en person velat genomföra mötet på egen hand har MFoF erbjudit avstämning efter samtalet. MFoF framhåller också att de resurser myndigheten fått för uppdraget att ge stöd i ursprungs- sökning har varit en begränsande faktor för omfattningen av prak- tiskt stöd.64
63Skrivelse inkommen till Adoptionskommissionen 2024-02-25. Samverkansgrupp Adop- terades föreningar och enskilda personers misstro och obefintliga tillit till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF).
64MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Dagens stöd genom adoptionsorganisationer
Auktoriserade adoptionsorganisationer erbjuder också ursprungs- sökning. AC anordnar workshops där adopterade personer får möj- lighet att diskutera och resonera om frågor relaterade till röttersök- ning. AC erbjuder också individuellt stöd vid ursprungssökning genom att lämna ut kopior av adoptionshandlingar och ge förbere- dande råd och stöd inför en återresa. För att starta röttersökningen behöver man dock vara medlem i AC, och möjligheten till stöd genom hela processen är begränsad till sju länder.65 Utöver kostna- den för medlemskap kan ytterligare kostnader tillkomma vid rötter- sökning. Sedan mitten av 1980-talet har AC arrangerat gruppåter- resor för adopterade och adoptivfamiljer som vill söka sitt ursprung eller lära känna sitt ursprungsland. AC har hittills arrangerat resor till Sydkorea, Chile, Colombia och Indien. Inför återresor anordnar AC två träffar som de som vill resa behöver delta i. AC har ibland haft samtal inför möten med biologiska familjer samt säkerställt att de får stöd inför första mötet.66 Även BFA har i vissa fall hjälpt personer som adopterats via dem att i samband med återresa eta- blera kontakt med aktuella myndigheter, barnhem och organisationer i ursprungslandet.67 Adoptionsorganisationen FFIA har en stiftelse varifrån adopterade personer har möjlighet att ansöka om stipen- dium för återresa. Ett bidrag på upp till maximalt ett halvt basbelopp kan lämnas, och personer som adopterats genom FFIA ges prioritet.
I våra intervjuer med personer som adopterats internationellt framkommer olika uppfattningar om framför allt AC:s stöd i ur- sprungssökning. Flera adopterade personer är kritiska till att AC kräver medlemskap för att få hjälp med att söka sitt ursprung och att AC tar betalt för en begränsad insats. Flera har också upplevt motstånd från AC när de har velat söka sina rötter.68 Andra anser att de har fått bra hjälp av AC, till exempel i samband med åter- förening med sin ursprungsfamilj och hur man kan förbereda sig inför kontakt och möten med ursprungsfamiljen.
65Sydkorea, Colombia, Sydafrika, Serbien, Montenegro, Filippinerna och Vietnam.
66Möte med AC 2023-10-23; MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internatio- nellt adopterade vid ursprungssökning. s. 26.
67https://www.bfa.se/adopterad/. Hämtad 2024-10-21.
68Se även L. Wool-Rim Sjöblom (2016), Palimpsest.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Stöd genom adopterades organisationer
Flera organisationer och nätverk för adopterade har samlat infor- mation om hur adopterade personer kan söka sitt ursprung på sina webbplatser och flera organisationer bistår enskilda med råd och stöd vid ursprungssökning. Bland annat har SKAN sammanställt informationshäftet ”Att söka rötter i Sydkorea” som innehåller information om ursprungssökning i Sydkorea. SKAN har även sammanställt en lista över barnhem i Sydkorea. AFO har upparbetat ett kontaktnät som kan hjälpa till vid sökande efter ursprung i andra länder. Chileadoption.se samarbetar med den ideella chilenska organisationen Hijos y Madres del Silencio, som arbetar med att återförena adopterade med sina förstafamiljer. Detta stöd har av flera upplevts som värdefullt, men en del påpekar att detta är ett ansvar som borde ligga på staten. Adopterade personer efterfrågar ett professionellt stöd av en statlig och neutral aktör. Samtidigt är det flera som framhåller vikten av att den som hjälper till med ur- sprungssökning har kulturell förståelse, eller knyter till sig perso- ner som har det. Flera adopterade personer berättar att de har fått värdefull hjälp i ursprungslandet av andra personer, bland annat andra adopterade, som erbjudit stöd i ursprungssökning.
9.7.2Resurscentrumet ska erbjuda stöd i ursprungssökning
Resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor ska enligt mitt förslag ges i uppdrag att vara en samlad väg in för de internationellt adopterade personer som vill söka sitt ursprung. Resurscentrumet bör bygga upp en generell struktur för sökandet med vägledning till i vilka arkiv man hittar sina adoptionshand- lingar, hjälp med översättning och att förstå innehållet i adoptions- handlingarna, en checklista eller guide till hur man går vidare i sin ursprungssökning utifrån var i sökandeprocessen man befinner sig. Därtill bör resurscentrumet bygga upp specifika ”paket” för hur man söker sitt ursprung i olika ursprungsländer. Det kan handla om tips på fungerande tillvägagångssätt från andra som sökt sitt ursprung från samma land och tips på kontakter i Sverige och ur- sprungslandet som kan hjälpa en att ta sig vidare i sökandet. Det kan också handla om tips på tolkar, vägledning i hur man får till- gång till sina adoptionshandlingar i det specifika landet och tips på
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
aktörer i ursprungslandet som kan ge praktisk hjälp i ursprungssök- ning eller har kulturell kompetens om det aktuella landet. Resurs- centrumet bör också bistå med att ta kontakt med centralmyndig- heten i ursprungslandet för att få fram dokumentation som finns i ursprungslandet. MFoF har delvis samlat sådan information i sin interna kunskapsbank om de olika länderna. Ibland har de kunnat delge adopterade denna typ av information i individuella samtal.69 Den informationen bör kunna användas som ett underlag för att bygga upp de specifika ”paket” för ursprungssökning i olika länder som bör finnas tillgängligt för dem som vill söka sitt ursprung.
Det behov av psykosocialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning, återresa, återförening, erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
Det finns dock en gräns för vad en myndighet kan göra vid ur- sprungssökning. MFoF framhåller att de inte kan använda samma kontaktvägar som exempelvis organisationer för adopterade, och kontakterna måste gå via centralmyndigheten eller andra myndig- heter i det andra landet.70
Även barn ska efter en individuell bedömning kunna erbjudas stöd vid ursprungssökning
Det stöd i ursprungssökning som MFoF erbjuder i dag omfattar endast adopterade personer över 18 år. Även AC rekommenderar att inte inleda en ursprungssökning innan dess att den adopterade har fyllt 18 år. Bakgrunden enligt AC är att långt ifrån alla adop- terade kommer att ha förutsättningar att söka efter och hitta sin ursprungliga familj, till exempel för att det saknas tillräckligt med bakgrundsinformation för att starta en sökning eller för att ur- sprungslandets sekretesslagstiftning förhindrar en sökning. Det kan också vara så att den ursprungliga familjen inte vill ha kontakt. Det måste finnas ett utarbetat stöd som kan möta de situationer och känslor som den adopterade kan hamna i och som kan vara både oväntade och chockartade.71 Jag har därför övervägt att stöd vid ursprungssökning, som i dag, endast ska erbjudas adopterade personer över 18 år. Vuxna adopterade har enligt 26 kap. 8 § offent-
69MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
70Möte med MFoF 2025-02-24.
71AC:s kommentarer till kapitel 9 Adoptionsspecifikt stöd. Inkom 2025-04-02.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
lighets- och sekretesslagen (2009:400) rätt att få ut uppgifter om förhållanden av betydelse för att denne ska få vetskap om vilka hans eller hennes biologiska föräldrar är. Även ett adopterat barn kan dock få tillgång till sina adoptionshandlingar efter socialnämn- dens prövning.72 I artikel 22 2008 års Europarådskonvention fram- går bland annat att det adopterade barnet har rätt att ta del av in- formation om sitt ursprung från behöriga myndigheter och att lämplig vägledning bör ges till adopterade barn som inte uppnått myndig ålder. Jag bedömer därför att även barn ska kunna erbjudas ett stöd från resurscentrumet vid ursprungssökning. Resurscent- rumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i den bedömningen. Det behov av psyko- socialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
9.7.3Överväganden vad gäller breddning av kompetens och gränsdragningen mellan aktörerna
Vi har övervägt olika sätt att bredda kompetensen och tillvarata olika aktörers kompetens för att kunna ge ett bra stöd i ursprungs- sökning. En princip som varit vägledande är att stödet ska hållas ihop av en statlig aktör så att det blir en tydlig väg in för de adop- terade som vill söka sitt ursprung, men att det inte är tillräckligt att endast några få anställda på en svensk myndighet har denna uppgift. Vi har sökt lösningar för att såväl enskilda personer som organisatio- ner ska kunna bidra med sin kompetens och sina erfarenheter, och få ersättning för detta. En enskild person som exempelvis själv är adop- terad, har egen erfarenhet av ursprungssökning, har god kännedom om ursprungslandet och som hjälpt andra att söka sina rötter ska kunna projektanställas för att bistå resurscentrumet i att bygga upp ett landspecifikt stöd i ursprungssökning. En enskild person eller förening ska även kunna bidra med sin kompetens genom ett särskilt uppdrag. Det kan exempelvis handla om att aktörer med kulturell kompetens om ett specifikt land kan fungera som ”kulturtolk” inför en adopterad persons återresa. Organisationer som redan har
72MFoF (2022), Internationell adoption. Handbok för socialtjänsten, s. 117.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
erfarenhet av att stötta adopterade personer i ursprungssökning ska därutöver kunna söka statsbidrag.
9.7.4Svenska utlandsmyndigheter ska bistå vid ursprungssökning
Som framgår i kapitel 8 föreslår jag att de svenska utlandsmyndig- heterna ska vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ären- den som rör tillstånd till internationell adoption. Jag bedömer att utlandsmyndigheterna även har en viktig roll i ärenden som gäller ursprungssökning. Även om de svenska utlandsmyndigheterna inte har haft något särskilt utpekat ansvar i den internationella adop- tionsverksamheten så har de i praktiken spelat en stor roll, såväl på en övergripande diplomatisk nivå som i enskilda ärenden. Det gäller särskilt i de länder som Sverige har adopterat många barn från. Det är därför rimligt att de svenska utlandsmyndigheterna nu även tar ett ansvar att bistå adopterade personer som söker sitt ur- sprung. Som jämförelse så har Danmark, enligt beslut från social- och bostadsministeriet (Social- og Boligministerium) genomfört ett pilotprojekt med en särskild utsänd person på den danska ambas- saden i Santiago de Chile. Projektet, som startade i augusti 2022 och avslutades i juli 2024, syftade till att stötta danska adopterade personer att söka sitt ursprung. Det har inte gjorts någon särskild utvärdering av projektet men det övervakades av social- och bo- stadsministeriet. Enligt den danska ambassaden i Santiago har åtta personer begärt bistånd under projekttiden. Som ett resultat av projektet utarbetade ambassaden en guide för adopterade från Chile som vill söka efter sina adoptionsdokument och sin ur- sprungliga familj i Chile.73 Enligt MFoF har även svenska ambas- sader i olika länder bistått MFoF med information i flera fall och
i något fall har det inneburit att ursprungsfamiljen har hittats.74 Jag anser att den nya bestämmelsen i förordningen (2014:115)
med instruktion för utrikesrepresentationen som jag föreslår, även ska omfatta en skyldighet för utlandsmyndigheterna att biträda resurscentrumet vid ursprungssökning. Uppdraget bör bland annat innefatta att förse det nationella resurscentrumet med aktuell in- formation om vilka möjligheter som adopterade har att söka sitt
73E-post till Adoptionskommissionen från Ankestyrelsen den 26 februari 2025.
74MFoF. Kommentarer på kapitel 9. Inkom 2025-04-01.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
ursprung enligt lagstiftningen i landet och vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå. De svenska utlandsmyndigheterna kan även, på samma sätt som de biträder svenska socialnämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, bistå vid provtagning för DNA- undersökning.
9.7.5Resurscentrumet behöver involvera den kompetens som finns i civilsamhället i verksamheten med ursprungssökning
Vid utvecklingen av verksamheten med ursprungssökning är det viktigt att det nationella resurscentrumet tar vara på den kompe- tens och den erfarenhet som finns hos föreningar för adopterade, adoptionsorganisationer och enskilda personer. Samtidigt är det viktigt att säkerställa kvaliteten på det stöd som erbjuds av civil- samhället och enskilda individer.
Vi har träffat flera adopterade personer som i dag på ideell basis bistår andra adopterade personer med tips och praktisk hjälp. Det finns även andra aktörer inom civilsamhället75 som kan bidra med viktig kunskap och erfarenhet, till exempel Röda Korsets verk- samhet med att efterforska saknade anhöriga (Restoring Family Links). Röda Korset har framfört till Adoptionskommissionen att de kan ta emot förfrågningar från adopterade personer om hjälp med efterforskning ”case by case”. Grundförutsättningarna är att separationen orsakades av krig, konflikt eller naturkatastrofer, att ärendet faller inom ramen för den aktuella nationella föreningens kriterier för efterforskning samt att viss minimiinformation kring den efterforskade personen finns, som till exempel namn, senast kända adress och ungefärlig ålder. Om dessa uppgifter finns, kan Röda Korset göra en bedömning av om de kan gå vidare med ärendet och om det finns ett mervärde att Röda Korset involveras. Röda Korset kan även bistå med att kontakta andra nationella Röda Korset-föreningar och fråga om de i sin tur kan hänvisa till ideella
75Civilsamhället kan definieras som en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Det civila samhällets aktörer beskrivs vidare agera utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten, se prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället, s. 28.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
organisationer i landet. Röda Korset kan även dela information kring hur möjligheterna ser ut för efterforskning i den mån de har sådan information.76 Resurscentrumet kan också dra nytta av Röda Korsets erfarenheter och kontakter i sitt arbete med att ta fram landspecifika ”paket”. Det kan dock variera stort mellan länderna hur mycket information de har som kan vara till hjälp i urspungs- sökningen.
Internationellt finns flera exempel på samarbete med civilsamhället för stöd till adopterade personer
Nederländernas expertcentrum INEA har ett pilotprojekt som heter ”reconnecting home”. Det omfattar ett stöd som är riktat till de fem länder som Joustra-kommittén utredde särskilt. INEA kan bevilja stöd på upp till 50 000 euro till föreningar som företräder adopterade personer från dessa länder för att ta fram en modell för hur ursprungssökning kan gå till i respektive land.77
Under åren 2022 till 2024 har den schweiziska organisationen Back to the Roots fått offentliga medel från kantonerna för att bistå personer som adopterats till Schweiz från Sri Lanka under 1970-talet till 1990-talet att söka sitt ursprung. Back to the Roots kan bistå med att utreda vilka möjligheter som finns att söka, vilka myndigheter som varit ansvariga samt hitta adoptionsdokument både i Schweiz och i Sri Lanka. Den adopterade personen kan även få hjälp att hitta personer i Sri Lanka genom olika organisationer, till exempel ISS eller Röda Korset. Allt finansieras av kantonerna till en maxkostnad av 250 000 CHF per år (drygt 300 000 svenska kronor).78
76E-post till Adoptionskommissionen från Svenska Röda Korset (enheten Skydd och efter- forskning), inkom 2025-03-04.
77Möte med INEA i Houten 2023-10-03.
78S. Bitter (2024), ”Switzerland take firts steps to deal with illegal intercountry adoptions” I E. Loibl och D. M. Smolin (editors) (2024), Facing the Past. Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 202.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.7.6Det finns möjligheter att involvera civilsamhället och enskilda i det adoptionsspecifika stödet
Det finns olika möjligheter för hur ett resurscentrum kan involvera organisationer och enskilda adopterade vid exempelvis ursprungs- sökning, återresor och erfarenhetsutbyten.
Tidsbegränsade anställningar och uppdrag
Enligt Arbetsgivarverket bör statliga myndigheter vara återhåll- samma med att i större utsträckning förlita sig på volontärer för att utföra verksamhetens arbetsuppgifter. Om det handlar om mer än enstaka uppgifter eller uppdrag innebär en tidsbegränsad anställ- ning att både arbetsgivaren och arbetstagaren faller in i ett system som tydliggör rättigheter och skyldigheter avseende omfattning, regler och ansvar för försäkringar, företagshälsovård och liknande.79
En arbetstagare inom staten har en anställning med rätt till lön, förmåner och arbetsrättsligt skydd enligt lagar och kollektivavtal. Arbetsgivaren styr arbetets utförande och ansvarar för arbetsmiljön. Tidsbegränsade anställningar som skulle kunna bli aktuella är till exempel särskild visstidsanställning och projektanställning. Arbets- givaren behöver inget skäl för tidsbegränsad anställning. Efter
12 månader inom fem år övergår den till en tills vidareanställning. Projektanställning används för tidsbegränsade uppdrag med externa eller avskilda interna budgetmedel med koppling till det aktuella projektet. Projektanställning kräver att arbetsuppgifterna är till- fälliga och utanför den ordinarie verksamheten. En pågående pro- jektanställning kan förlängas upp till fyra år om projektet fortsätter.
En uppdragstagare är självständig och utför ett uppdrag utan att vara anställd. De kan vara egenföretagare men måste inte vara det. Uppdragstagare omfattas inte av kollektivavtal eller anställningsskydd och ansvarar själva för skatter och sociala avgifter. Om en person inte är anställd, och den utför tjänster åt det nationella resurscent- rumet mot ersättning är det sannolikt fråga om ett upphandlings- pliktigt köp, det spelar ingen roll om uppdragstagaren har en regi- strerad firma eller inte för att upphandlingslagarna ska bli tillämpliga. Vilket upphandlingsförfarande som ska användas beror bland annat
79Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 9.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
på värdet av upphandlingen, exempelvis kan en tjänst direktupp- handlas om värdet understiger direktupphandlingsgränsen.
Statliga myndigheter får engagera oavlönade volontärer i sin verksamhet
Ett annat sätt för resurscentrumet att dra nytta av adopterade per- soners egna erfarenheter är att möjliggöra volontärt arbete för att stötta andra adopterade personer. Det finns exempel på statliga myndigheter som engagerar enskilda personer i sin verksamhet, till exempel bedriver Polismyndigheten en verksamhet med oavlönade volontärer. 80
9.8Det nationella resurscentrumet ska bistå
vid misstankar om oegentligheter i adoptioner
Utredarens bedömning: Sverige har ett ansvar för att utreda misstankar om oegentligheter och ge adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption stöd. Det kommer fin- nas behov av information och stöd till adopterade personer och deras familjer vad gäller frågor om oegentligheter under lång tid framöver.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet för adopte- rade personer och adoptionsfrågor ska ansvara för MFoF:s nu- varande uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter. Resurscentrumet ska även erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption.
80Governo. Analys av adoptionsspecifikt stöd. Uppdrag för Adoptionskommissionen. 2025-02-13, s. 6.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.8.1Misstankar om oegentligheter ska utredas och drabbade ska få stöd
I det gemensamma uttalandet om olagliga adoptioner som flera av FN:s särskilda människorättsrapportörer publicerade i september 2022 står att offer för olagliga adoptioner har rätt att få veta san- ningen och staterna har ett ansvar att se till att alla offer får den hjälp de behöver för att få vetskap om sitt ursprung. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att alla fall av olag- liga internationella adoptioner utreds på ett fullständigt, opartiskt, omsorgsfullt och effektivt sätt, även om det inte finns något for- mellt klagomål. Staterna ska se till att de myndigheter som utreder olagliga internationella adoptioner har tillgång till all relevant doku- mentation, arkiv och annan information så att de kan genomföra utredningen på ett effektivt sätt. Staterna ska också förse de insti- tutioner som är involverade i utredningen av olagliga internatio- nella adoptioner med tillräckliga ekonomiska och tekniska resurser samt kvalificerad personal för att kunna utföra sitt arbete snabbt och effektivt. Staterna ska även föra statistik över antalet olagliga adoptioner, inklusive datum för adoptionen och antalet personer vars verkliga identitet har återupprättats.81
Även HCCH anser att staterna måste utreda misstankar om oegentligheter i internationella adoptioner. HCCH har konstaterat att när det inte blir några konsekvenser av oegentliga ageranden kan de regler som omgärdar adoptionsverksamheten bli ineffektiva och straffrihet kan leda till ytterligare överträdelser. Enligt HCCH är det svårt att förbättra befintliga förebyggande åtgärder utan att göra grundliga utredningar av vilka olagliga ageranden som före- kommer.82 I HCCH:s vägledning för att förhindra oegentliga adoptioner står att staterna ska utveckla tillgängliga och effektiva system för att göra det möjligt för adopterade personer att rappor- tera missbruk samt söka rättvisa och gottgörelse. Staterna ska sam- ordna och stödja de insatser som görs av myndigheter och organ som arbetar för att upptäcka, ta emot och hänvisa fall av olagliga adoptioner. Vidare ska staterna bistå adopterade personer, ursprungs- föräldrar och adoptivföräldrar som drabbats av olagliga ageranden
81United Nations Human Rights Treaty Bodies (2022), Joint statement on illegal intercountry adoptions, s. 11, 13 och 15.
82HCCH (2023), Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption, s. 16.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
vid internationella adoptioner. Det kan handla om att tillhandahålla information i ärendet samt information om vilka olika tjänster och stöd som finns.83
Det finns en skyldighet att återupprätta barnets identitet
Rätten till identitet är en fundamental mänsklig rättighet och den slås fast bland annat i artikel 8 barnkonventionen. Europakonven- tionen skyddar inte uttryckligen rätten till identitet. Däremot har Europadomstolen erkänt denna rättighet som en integrerad del av rätten till privatliv enligt artikel 8. Länder har blivit fällda i Europa- domstolen för att de brutit mot artikel 8 i Europakonventionen när de inte i tillräcklig utsträckning beaktat den adopterade personens rätt till sitt ursprung.84
Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet ska barnet ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet. Detta följer av artikel 8.2 barnkonventionen. Åtagandet gäller oavsett om ett barn berövats en del av eller hela sin identitet. Det innebär att om ett barn av någon anledning be- rövas endast sitt namn ska en stat ge lämpligt stöd och skydd i syfte att återupprätta barnets namn. Motsvarande gäller om ett barn berövas sitt medborgarskap, sina släktförhållanden eller någon annan del av sin identitet. Vad som avses med lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta ett barns identitet framgår inte av artikeln eller av förarbetena till konventionen. Formuleringen lämnar ett utrymme för respektive stat att avgöra vilket stöd och skydd som ska ges, med den enda begränsningen att stödet och skyddet måste vara lämpligt för syftet och så pass effektivt att åter- upprättandet sker snabbt. Vad som avses med ”snabbt” definieras emellertid inte heller av konventionen. Barnrättskommittén har ut- talat att om ett barns identitetshandlingar har upprättats åt barnet på olagligt vis, och barnet begär återställande av sina identitetshand- lingar, bör en stat vidta åtgärder bland annat genom att utfärda korrigerade dokument.85
83HCCH (2023), s. 35.
84Godelli mot Italien no. 333783/09 den 25 september 2012.
85SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 389.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Barnets bästa vid återupprättande av identitet
Staterna är skyldiga att genomföra processen med att återupprätta barnets identitet på ett sätt som förhindrar, eller åtminstone mini- merar, all skada på barnets känslomässiga eller psykologiska ut- veckling.86 Att häva en adoption och återlämna barnet till sin ur- sprungliga familj kan vara till barnets bästa i de fall där de olagliga omständigheterna upptäcktes kort efter det att adoptionen skett eller där barnet var äldre vid placeringen. Om barnet däremot var litet vid adoptionen och har bott i sin adoptivfamilj under en viss tid och vant sig vid den nya miljön, kan ett åtskiljande från adoptiv- familjen sannolikt orsaka (ytterligare) trauma. I praktiken finns det bara ett fåtal rapporterade fall, där ett adopterat barn återförts till sina ursprungsföräldrar efter en olaglig adoption.87 Det gäller både fall där adoptivfamiljen frivilligt återlämnat barnet till den ursprung- liga familjen och fall där en domstol beslutat att barnet ska åter- lämnas. Till exempel har barn lämnats tillbaka från USA till sina familjer i Vietnam, efter det så kallade operation babylift 1975.88
Belgien och Danmark har riktlinjer för utredning av oegentligheter i historiska adoptioner
I Belgien har den flamländska regeringen antagit riktlinjer för att hantera tidigare oegentligheter i internationella adoptioner. En person som misstänker oegentligheter i en adoption (adopterad, adoptivförälder eller biologisk förälder) kan rapportera sitt ärende till den flamländska centralmyndigheten (VCA)89 via en online- tjänst. VCA intervjuar den som anmält ett ärende och ger sedan skriftlig återkoppling till den berörda personen om vilka möjlig- heter som finns att utreda ärendet. Om den som anmält ärendet och VCA beslutar att ärendet ska utredas vidare upphandlar VCA en extern aktör i ursprungslandet för vidare efterforskningar. Om det framkommer att brott har begåtts (till exempel förfalskning,
86J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 303.
87E. Loibl (2021), ”The aftermath of transnational illegal adoptions: Redressing human rights violations in the intercountry adoption system with instruments of transitional justice.” Childhood 2021, Vol. 28(4), s. 482 f.
88D. M. Smolin (2024). Introduction. I E. Loibl och D. M. Smolin (editors). Facing the Past Policies and Good Practices for Responses to Illegal Intercountry Adoptions, s. 44 f.
89Vlaams Centrum voor Adoptie (Flemish Centre for Adoption).
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
av dokument eller bortförande av minderårig) är VCA skyldig att rapportera detta till Åklagarmyndigheten.90
Under 2019 utarbetade den danska centralmyndigheten Anke- styrelsen en rapport för hantering av misstankar om oegentligheter i adoptionsärenden. Med stöd av riktlinjerna utredde Ankestyrelsen misstankar om historiska oegentligheter i fem adoptionsärenden från Chile, Bangladesh, Colombia, Sri Lanka och Indonesien. Utifrån de fem undersökningarna har Ankestyrelsen uppdaterat riktlinjerna. Adopterade som misstänker oegentligheter i sin adoption kan vända sig till Ankestyrelsen. Ankestyrelsen kan:
•Granska de handlingar som finns tillgängliga och utifrån det uttala sig om hur den aktuella adoptionen förhåller sig till de regler och den praxis som fanns vid den aktuella tidpunkten.
Det kan bidra till att beskriva den kontext i vilken adoptionen ägde rum och därmed bidra till den adopterade personens för- ståelse av sin egen adoptionsprocess
•Informera den adopterade personen om eventuella brister och misstänkta oegentligheter.
•Hänvisa den adopterade personen till organisationer som kan hjälpa adopterade personer att söka sitt ursprung.
Adopterade personer i Danmark kan beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet ansöka om att få adoptionen hävd i ursprungs- landet, begära att adoptionen förklaras ogiltig om det finns bevis för oegentligheter och anmäla brottsliga handlingar.91
9.8.2MFoF har ett tillfälligt uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter
MFoF har sedan 2022 ett tillfälligt regeringsuppdrag att vara natio- nell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom interna- tionella adoptioner. Uppdraget har förlängts och ska slutredovisas
90Vlaams Centrum voor Adoptie. Diensverlening betreffende preventive en aanpak (mogelijke) illegal adopties. 2025.
91Ankestyrelsen (2022), Adopteredes ret til egen identitet. Erfaringer med håndteringen af uregelmæssigheder i internationale adoptionssager. September 2022.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
senast i februari 2027.92 Enligt uppdragsbeskrivningen ska myndig- heten kunna hänvisa vidare till rätt aktör och erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar. Som kontaktpunkt ska MFoF hålla sig uppdaterad om relevanta utredningar både i Sverige och internationellt, inklusive brottsutredningen i Chile om bortförande av barn och oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-talet. Vidare ska myndigheten informera sig om utmaningar och frågeställningar hos adopterade personer från Chile, men även hos personer som adopterats från andra länder där det finns misstankar eller uppgifter om oegentligheter. Myndig- heten ska aktivt sprida information om uppdragets funktion till be- rörda målgrupper i Sverige samt internationellt till centralmyndig- heter och andra aktörer som bedöms vara av betydelse. Vad gäller den del av uppdraget som gäller att hänvisa vidare till rätt aktör samt att erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens an- svar, har MFoF avgränsat uppdraget till att tillhandahålla informa- tion om tillgängliga kontaktvägar i ursprungsländerna, samt genom stöd vid ursprungssökning och samtalsstöd.93 MFoF har valt att av- gränsa uppdraget till att inte utreda misstankar om oegentligheter
i enskilda fall.
Under uppdragstiden har myndigheten samlat och tillgänglig- gjort relevant information för adopterade personer som har miss- tankar eller uppgifter om oegentligheter, dels genom direktkontakt med adopterades föreningar, dels genom att lansera en särskild webbportal på myndighetens webbplats. I portalen finns bland annat information om uppdraget som kontaktpunkt, om några av de länder som är av särskilt intresse för adopterade personer samt om olika typer av stöd som finns att tillgå. I dialog med adopterades föreningar har myndigheten inom uppdraget kunnat arbeta riktat vid aktuella händelser samt bilda sig en uppfattning om vilka behov som finns hos adopterade personer som berörs av uppgifter om oegentlig- heter gällande adoptioner. Ett flertal informationsinsatser har genom- förts i syfte att sprida kännedom om uppdraget och det stöd till adopterade personer som myndigheten tillhandahåller.94
92Socialdepartementet (2025). Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
93MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom inter- nationella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). December 2024, s. 4 och 15.
94MFoF (2024), Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Februari 2024, s. 3.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
MFoF anser att uppdraget som nationell kontaktpunkt bör utvidgas och permanentas
I en rapport av uppdraget om nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter, beskriver MFoF att de har avgränsat upp- draget till att hänvisa vidare till rätt aktör samt att erbjuda stöd och hjälp inom ramen för myndighetens ansvar att tillhandahålla infor- mation om tillgängliga kontaktvägar i ursprungsländerna, samt genom stöd vid ursprungssökning och samtalsstöd. MFoF anser dock att det finns behov att undersöka behovet av och tänkbara former för ett individuellt stöd även vid frågor om oegentligheter. MFoF anser att bättre förutsättningar för ett långsiktigt arbete skulle kunna ges, genom exempelvis ett tillägg i myndighetsinstruktionen eller genom att myndighetens uppdrag som nationell kontaktpunkt förlängs och att finansieringen utökas.95
9.8.3Resurscentrumet ska erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption
De senaste åren har flera länder som Belgien, Chile, Danmark, Norge, Frankrike, Schweiz, Sverige och Sydkorea tillsatt utredningar för att utreda förekomst av oegentligheter i den internationella adop- tionsverksamheten. Det är troligt att fler länder kommer att följa
i dess spår. Jag bedömer därför att det fortsatt kommer finnas ett stort behov hos adopterade personer och deras familjer att få in- formation och stöd i frågor som gäller misstankar om oegentlig- heter i den egna adoptionen.
MFoF har ett tillfälligt uppdrag att vara nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom internationella adoptioner. Det arbete som MFoF gjort inom ramen för kontaktpunktsupp- draget, bland annat webbportalen, bör fortsätta utvecklas och bred- das av det nationella resurscentrumet. Vidare föreslås att resurscent- rumet ska erbjuda individuellt stöd till adopterade personer som misstänker oegentligheter i sin adoption. Härvid kan det stöd som centralmyndigheterna i Belgien och Danmark erbjuder enskilda som har misstankar om oegentligheter i sina adoptioner tjäna som väg-
95MFoF. Slutrapport Nationell kontaktpunkt för frågor som rör oegentligheter inom interna- tionella adoptioner. Regeringsuppdrag S2021/08111 (delvis). Februari 2024, s. 3 och 15 f.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
ledning. Resurscentrumet bör samla in och tillgängliggöra den in- formation som finns i ärendet och informera den enskilde om hur processen borde ha sett ut enligt såväl Sveriges som ursprungslandets lagar och rutiner samt vilka eventuella brister som finns i det aktuella ärendet. Resurscentrumet bör vidare informera om vilka möjligheter som finns att till exempel återupprätta den adopterade personens identitet, återupprätta medborgarskap och göra en polisanmälan. Resurscentrumet ska även informera om det adoptionsspecifika stöd som finns att tillgå, till exempel samtalsstöd.
Även barn ska, efter en individuell bedömning, kunna erbjudas stöd vid misstankar om oegentligheter
Eftersom resurscentrum, efter en individuell bedömning, ska kunna erbjuda stöd vid ursprungssökning till barn, bedömer jag att även barn bör kunna erbjudas individuellt stöd vid misstanke om oegent- ligheter. Det är viktigt inte minst utifrån skyldigheten enligt artikel 8.2 barnkonventionen att ge lämpligt stöd och skydd om ett barn olag- ligt berövats en del av eller hela sin identitet. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en vik- tig utgångspunkt i bedömningen. Behovet av psykosocialt stöd som kan uppstå erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
9.9MFoF och Rättsmedicinalverket ska utreda förutsättningarna för en nationell DNA-databas
Utredarens bedömning: Det är inte rimligt att adopterade personer, bland annat till följd av brister i adoptionsdokumen- ten, ska vara hänvisade till kommersiella företag för att få mer information om sitt ursprung. Sverige bör i egenskap av ett av de största mottagarländerna i världen hörsamma FN:s uppmaning att upprätta en nationell DNA-databas för att underlätta ur- sprungssökning och i förekommande fall återställande av identitet.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Utredarens förslag: Rättsmedicinalverket och MFoF ska ges i uppdrag att utreda de praktiska och juridiska förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade per- soner.
9.9.1Adopterade personer efterfrågar gratis DNA-test och en nationell DNA-databas
Det finns ingen nationell DNA-databas för adopterade personer i Sverige i dag. Adopterade personer som vill söka sitt ursprung genom DNA måste därför använda sig av de privata företag som erbjuder DNA-test för att hitta anknytningar till levande släk- tingar. I ett gemensamt ställningstagande har flera organisationer för adopterade framfört att Sverige snarast ska skapa möjligheter för adopterade personer att kostnadsfritt göra DNA-tester och att dessa samlas i en nationell databas, alternativt att de skickas till berörda svenska ambassader och konsulat som i sin tur skickar testerna vidare för matchning i den adopterade personens ursprungs- land. De önskar vidare att Sverige ska uppmuntra de länder som Sverige samarbetat med att möta upp adopterade personers behov att matchas med familjemedlemmar, så att även dessa länder verkar för att DNA-testa personer i sina länder.96 Bidrag till DNA-test och en nationell DNA-databas som säkerställer skyddet för de registrerades integritet, har även lyfts i våra fokusgrupper och intervjuer. Även AC framhåller att de stödjer de adopterades önskan i båda dessa delar.97
9.9.2FN:s människorättsorgan uppmanar staterna att skapa DNA-databaser för att återförena familjer
I det gemensamma uttalandet om olagliga adoptioner som flera av FN:s särskilda människorättsrapportörer publicerade i september 2022 uppmanade de staterna att säkerställa att alla offer för olagliga adoptioner får den hjälp de behöver för att få veta sitt ursprung. Staten ska spela en aktiv roll i arbetet med att söka efter och loka-
96Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riks- dagsseminarium i maj 2023.
97Uttalandet antaget vid Adoptionscentrums Förbundsmöte i Malmö den 28 maj 2023.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
lisera försvunna barn. Till exempel ska staterna skapa en DNA- databas för alla fall av olovligt bortförande, påtvingat bortförande, eller förfalskning av identitet som har rapporterats i syfte att åter- upprätta identiteten hos offer för olagliga internationella adop- tioner.98 Vi känner endast till två länder som inrättat någon form av nationell DNA-databas för adopterade personer: Chile och Sydkorea99, se vidare volym 2 kapitel 12.
9.9.3Förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer ska utredas
Jag anser att svenska staten har ett ansvar att bistå adopterade personer som vill försöka söka sitt ursprung genom DNA. Såväl föräldrabalken som barnkonventionen och 1993 års Haagkonven- tion betonar rätten att så långt möjligt få kännedom om sitt ur- sprung. Det är inte rimligt att adopterade personer, bland annat till följd av brister i adoptionsdokumenten, ska vara hänvisade till kommersiella företag för att få mer information om sitt ursprung. Sverige bör i egenskap av ett av de största mottagarländerna i värl- den hörsamma FN:s uppmaning att upprätta en nationell DNA- databas för att underlätta ursprungssökning och i förekommande fall återställande av identitet.
Det kommer att ta tid att bygga upp en nationell databas och den kommer inte heller att kunna ge träffar annat än för helsyskon som finns i Sverige. En nationell DNA-databas fyller därför inte det kortsiktiga behovet för adopterade personer som söker sitt ur- sprung. Samtidigt kan det inte vara ett skäl för att Sverige inte ska påbörja ett långsiktigt arbete med att tillskapa en databas som på sikt kan ge möjlighet att matcha en svensk adopterads DNA mot DNA-databaser i andra länder. För att det ska vara möjligt att matcha prover från andra länders nationella DNA-databaser krävs att län- derna använder sig av samma genetiska markörer. Det krävs således en viss internationell samordning, till exempel liknande den som Interpols DNA-databas, för att komma överens om vilka markörer som ska användas.
98United Nations Human Rights Treaty Bodies. Joint statement on illegal intercountry adoptions, publicerat den 28 september 2022, p. 15.
99Möjligtvis har Argentina någon form av DNA-databas som syftar till att återförena familjer som separerats under militärdiktaturen.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Rättsmedicinalverket (RMV) har framfört till Adoptionskom- missionen att DNA-prov kan analyseras av RMV eller av regionerna, men att det kan vara en annan statlig aktör i Sverige som är ansvarig för själva DNA-databasen. RMV är central förvaltningsmyndighet för rättsgenetik och ansvarar bland annat för att genomföra fader- skaps- och släktutredningar åt kommuner, domstolar och Migra- tionsverket. RMV genomför även faderskaps- och släktskapsutred- ningar på uppdrag av enskilda. Jag anser därför att RMV både har kompetens och tekniska förutsättningar att ansvara för analys av prover från adopterade personer. Jag anser vidare att det ligger när- mast till hands att MFoF ska vara huvudman för den databas som innehåller analysresultaten från de prov som RMV analyserat. Jag föreslår därför att RMV och MFoF ges i uppdrag att utreda de prak- tiska och juridiska förutsättningarna för inrättande av en nationell DNA-databas för adopterade personer. Det handlar till exempel om vilka genetiska markörer som krävs för att kunna matcha prover från andra länders nationella DNA-databaser och hur den interna- tionella samordningen kan göras samt behovet av nya regler om sekretess och personuppgiftsbehandling. En nationell DNA-data- bas ska endast få innehålla DNA-profiler från personer som sam- tyckt till att lämna prov. I statens kostnadsansvar ska både kost- nader för provtagning och för analyser av proven ingå. Det ska alltså vara helt kostnadsfritt för de adopterade personer som vill lämna ett DNA-prov att ingå i den svenska nationella DNA-data- basen.
Både medarbetare vid RMV och MFoF har framfört att RMV redan i dag kan bistå med DNA-undersökning för att verifiera släkt- skap i de fall en adopterad person vill säkerställa släktskap med en potentiell förälder eller ett syskon. Det kan till exempel handla om att man fått en träff genom något av de privata DNA-företagen eller att man på annat sätt hittat en förälder eller ett syskon. Vi har övervägt ett ekonomiskt bidrag från staten för en rättsgenetisk undersökning hos RMV i syfte att verifiera släktskap med en för- älder eller ett syskon. Jag bedömer dock att det inte är en framkomlig väg. I dag kostar nämligen en utredning genom RMV av två DNA- prover 19 000 svenska kronor. Bidraget skulle vara begränsat till de personer som redan har en match som de vill få bekräftad. Det går dessutom inte att spara provresultatet (DNA-profilen) eftersom det ännu inte finns någon nationell DNA-databas. Sammantaget
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
anser jag att det skulle innebära en mycket begränsad nytta till stor kostnad. Det är bättre att de resurserna läggs på att bygga upp en nationell databas och därefter erbjuda kostnadsfria DNA-prover.
9.10Vägledning till arkivsökning
Utredarens bedömning: Personer som adopterats internatio- nellt behöver få bättre vägledning och stöd i att hitta sina adop- tionshandlingar. I dag finns adoptionshandlingar i flera olika arkiv och det finns inte någon tydlig vägledning om var hand- lingar finns, vilket försvårar sökandet och gör att inte alla får del av de handlingar som rör deras adoption. Det är problematiskt att privatpersoner som förmedlat adoptioner förvarar adoptions- handlingar och att enskilda adopterade därmed inte kan ta del av sina adoptionsdokument.
Utredarens förslag: För att i högre grad än i dag förvara adop- tionsakter samlat bör MFoF förvara de adoptionshandlingar som rör enskilda personer hos Riksarkivet. Det innebär att de akter som i dag förvaras i MFoF:s arkiv i Skellefteå i stället bör förvaras på Riksarkivet. Vidare innebär det att när BFA och AC avslutat sin förmedlingsverksamhet och därmed ska överlämna sin doku- mentation till MFoF enligt 8 b § LIA, bör de akter som i dag för- varas på Riksarkivet vara kvar där och de akter som förvaras i AC:s närarkiv flyttas till Riksarkivet. Syftet är att underlätta adopterade personers möjlighet att få tillgång till sina handlingar.
Resurscentrumet bör i samarbete med Riksarkivet, kommu- nala arkiv och tingsrättsarkiv utveckla en vägledning med råd och stöd till adopterade personer om var och hur man kan hitta sina adoptionshandlingar. Riksarkivet bör också i sitt arbete med den nationella arkivdatabasen (NAD) samla sökvägar för de olika arkiven och på så sätt underlätta för den enskilde att enklare finna sina adoptionshandlingar.
Jag vill rikta en stark uppmaning till de privatpersoner som förvarar handlingar från adoptionsförmedling som rör enskilda personer att lämna över handlingarna till Riksarkivet.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.10.1Ökad samordning av adoptionshandlingar och förbättrad vägledning till var handlingarna finns
Adopterade personer har rätt att ta del av sina adoptionsdokument. Många adopterade personer vittnar dock om att de har svårt att hitta och få tillgång till sina adoptionshandlingar. De som söker sina adoptionshandlingar behöver ofta vända sig till olika arkiv för att vara säker på att de fått del av samtliga dokument: Riksarkivet – såväl i Täby som hos de olika regionala enheterna, kommunarkiv och tingsrättsarkiv i olika delar av landet. De kan även behöva vända sig till andra instanser som adoptionsorganisationer, Skatteverket och Migrationsverket. Ytterligare en orsak till att det kan vara svårt att veta var handlingar finns är att det hänger samman med var adop- tivföräldrarna var folkbokförda vid tidpunkten för adoptionen. Man kan därför behöva inhämta uppgifter från folkbokföringen för att hitta sina adoptionsdokument. Tingsrätterna har i vissa fall omorgani- serats och slagits ihop, vilket kan påverka var tingsrättsakter finns bevarade.
Många av de som vi intervjuat anser att adoptionsakter bör förvaras i ett statligt arkiv. Detta på grund av att de har känt sig motarbetade av AC när de begärt att få ta del av sina adoptions- handlingar och de är också osäkra på om organisationen lämnar ut alla handlingar. Flera har erfarenhet av att AC inte har lämnat ut alla dokument direkt, utan först när den adopterade personen återkommit och frågat om det finns mer. Adopterade har också framfört att AC har gallrat handlingar i samband med att material lämnats över till Riksarkivet. I ett gemensamt ställningstagande har flera svenska föreningar och nätverk för adopterade framfört till riksdagen att adopterade personer i dag är utlämnade åt adoptions- organisationers och privatpersoners godtyckliga val av vad som ska sparas, slängas, delges eller undanhållas. De anser att adopterade personers adoptionsakter bör förvaras i ett samlat statligt arkiv – förslagsvis Riksarkivet.100 Även AC anser att adoptionshandlingar bör förvaras på Riksarkivet.101 Det är viktigt att även inkludera den dokumentation som finns om enskilda adoptionsorganisationers
100Gemensamt uttalande från AEF, AFO, AKF, Chileadoption.se, SKAN och TAR vid riks- dagsseminarium i maj 2023.
101Möte med AC 2023-10-26 och Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf. Hämtad 2024-10-28.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
förmedlingsverksamhet och inte enbart de enskilda akterna efter- som det ger värdefull information om hur verksamheten bedrevs. Detta är också ett krav enligt LIA.
9.10.2Adoptionshandlingar bör förvaras hos färre aktörer och det måste finnas bra vägledningar
En del adopterade personer anser att samtliga adoptionsdokument bör samlas i ett statligt arkiv, så att adopterade endast behöver vända sig till en instans för att få ut samtliga dokument som rör adoptionen. Andra efterfrågar i stället att en aktör med kunskap om var adoptionshandlingar finns, vägleder den adopterade per- sonen till att hitta adoptionsdokumenten. Jag bedömer att det skulle krävas mycket stora resurser att samla alla adoptionsakter, inklusive de akter som finns på kommunala arkiv och tingsrätts- arkiv, på Riksarkivet. Jag anser därför att det inte är realistiskt att lämna ett sådant förslag. Det skulle dessutom strida mot gängse principer för arkivering i Sverige och internationellt, där handlingar ska hållas samman, förvaras och sökas hos den verksamhet i vilken de uppkommit. Däremot anser jag att det är rimligt att de adop- tionshandlingar som i dag förvaras i MFoF:s arkiv i Skellefteå och som avser dokumentation från auktoriserade sammanslutningar som upphört, i stället förvaras på Riksarkivet. När BFA och AC avslutat sin förmedlingsverksamhet och därmed ska överlämna sin dokumentation till MFoF enligt 8 b § LIA, bör de akter som i dag förvaras på Riksarkivet vara kvar där och de akter som förvaras i AC:s närarkiv flyttas till Riksarkivet. På så sätt samlas de adop- tionshandlingar som förmedlats genom NIA och auktoriserade sammanslutningar över tid hos en aktör, Riksarkivet.
Att adoptionshandlingarna fortsatt kommer att finnas på flera arkiv och på flera orter gör att det blir mycket viktigt att resurs- centrumet tillsammans med Riksarkivet och andra arkiv vägleder adopterade personer till att få del av all den dokumentation som finns om deras adoption.
Riksarkivet har redan utarbetat en intern lathund för att kunna bistå adopterade personer som vill ta del av sina adoptionsdoku- ment, och de besitter stor kunskap i att kunna hjälpa adopterade personer i sökandet. Riksarkivet har också tagit fram en första väg- ledning till arkiven som kan användas externt. Myndigheten kan
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
inom ramen för sitt serviceansvar ta fram lathundar och instruk- tioner om hur och var man kan hitta det man söker, exempelvis utifrån när och varifrån man har adopterats. För att säkerställa att adopterade personer får del av den senaste versionen av sådana manualer, bör arkiven själva hålla dem uppdaterade och resurs- centrumet kan på sin webbportal länka vidare till arkiven och deras manualer eller lathundar. Resurscentrumet bör publicera en gene- rell vägledning på sin webbportal och länka till de olika arkivens mer specifika manualer över hur man söker i deras arkiv. Där- igenom säkerställs att vägledningen hålls uppdaterad med den senaste informationen.
Riksarkivet har också sedan 2024 i uppdrag att utveckla den nationella arkivdatabasen (NAD). NAD kan tyvärr inte länka samman eller koppla ihop olika arkiv (till exempel kommun och tingsrättsarkiv). Riksarkivet skulle dock genom NAD kunna samla länkar till olika arkiv som rör internationell adoption, för att på så sätt underlätta för enskilda att hitta i arkiven och själva kunna söka vidare efter information.
9.10.3Privatpersoner som förmedlat adoptioner kan inte avkrävas att lämna dokumentation till Riksarkivet men de bör göra det
En del personer som varit delaktiga i att förmedla barn för adop- tion till Sverige har egna privata arkiv med uppgifter om de adop- tioner som de förmedlat. Det gäller både personer som förmedlat adoptioner enskilt och via auktoriserade adoptionsorganisationer. När dessa personer inte vill lämna ut handlingarna får adopterade personer inte tillgång till den fullständiga dokumentationen om deras adoption och bakgrund. Eftersom dessa privatpersoners dokumentation inte omfattas av 8 c § LIA finns det ingen skyldig- het för dem att lämna ut kopia på dessa dokument. Det finns exem- pel på försök att inhämta dokumentation från privatpersoner som varit involverade i internationell adoptionsverksamhet. År 2011 skickade MIA ett brev till enskilda personer som medverkat vid internationella adoptioner med en uppmaning att överlämna adop- tionshandlingar till Riksarkivet. Riksarkivet skickade därefter ett brev till åtta förmedlare med ett erbjudande om att ta emot hand- lingar. Det var dock endast en person som lämnade in handlingar,
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
och det är fortfarande det enda privata arkiv som finns på Riks- arkivet. Riksarkivet har därefter upprättat en förteckning över per- soner som kan ha enskilda arkiv med adoptionsdokument. Jag vill rikta en stark uppmaning till de privatpersoner som förvarar hand- lingar från adoptionsförmedling som rör enskilda personer att lämna över handlingarna till Riksarkivet.
9.11Kunskapsstöd till yrkesverksamma
Utredarens bedömning: Kunskapen om adopterade personer och adoptionsrelaterade frågor behöver öka hos de yrkesverk- samma i kommuner och regioner som i sitt arbete möter inter- nationellt adopterade personer.
Utredarens förslag: Resurscentrumet för adopterade personer och adoptionsfrågor ska sammanställa befintlig kunskap om adoption, adopterade och andra relevanta områden såsom trauma, anknytning och rasism. Denna kunskap ska förmedlas till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Kunskapen bör förmedlas genom webbportalen (information och generella webbutbildningar), rådgivning per telefon samt riktade utbildningsinsatser. De yrkesverksamma som genomgått utbildningar och ökat sin adoptionsspecifika kompetens, bör på något sätt synliggöras i de ordinarie verksamheterna för att de adopterade personer som vill, ska kunna hitta och hänvisas dit.
Resurscentrumet bör nyttja Socialstyrelsens befintliga struk- turer för kunskapsstyrning för att föra ut adoptionsspecifik kun- skap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Resurscentrumet bör även verka för att föra in adoptionsspecifik kunskap i andra närliggande verksamheter, exempelvis i relevanta strategier och kunskapsstöd samt stödlinjer via telefon.
På sikt bör dock kunskapsluckor täppas till. Resurscentrumet ska identifiera behov av ny kunskap inom adoptionsområdet och utifrån en sådan behovsanalys främja den forskning och kunskapsutveckling som behövs. Resurscentrumet bör förmedla behovet av forskning till relevanta forskningsinstanser och forsk- ningsfinansiärer. Regeringen och forskningsfinansiärer bör upp- märksamma adoptionsfrågan i kommande satsningar samt avsätta
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet, för- slagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet.
9.11.1Det behövs kunskapshöjande insatser till kommuner och regioner om adoptionsrelaterade frågor
Redan i den forskningshearing som 2003 års adoptionsutredning genomförde, lyfte deltagarna att man behövde förvalta och förstå den adoptionsrelaterade kunskap som redan samlats in. Samhället och professioner som möter adopterade personer måste i sin tur bli bättre på att använda de kunskaper och den forskning som finns. Många framförde behovet av ett nationellt kunskapscentrum eller resurscentrum för att kunna samla kunskap, kompetens och forsk- ningsresultat om adopterade personer och adoptivfamiljer som underlag för stöd och rådgivning.102
Socialstyrelsen konstaterade i sin kartläggning 2022 att det sak- nas samlad kunskap som skulle behöva komma adopterade, deras närstående och professionen till godo. Socialstyrelsen underströk att det behöver finnas kunskap och kompetens om adoptionsspeci- fika omständigheter och behov hos olika aktörer inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, och den behöver finnas vid olika tid- punkter i den adopterade personens liv. Flera aktörer i Socialstyrel- sens studie uttryckte att kunskap om exempelvis rasism och diskri- minering, trauma samt om adopterade personers identitetsutveckling måste finnas hos personer som i sitt yrke möter personer som har adopterats.103
Även i Mattias Strand och Natte Hillerbergs intervjustudie från 2024 framkom behovet av ökad kunskap om adoptionsrelaterade frågor hos terapeuter och annan vårdpersonal. De visade att det behövs ökad kunskap inom flera områden, exempelvis hur adop- tionstrauma, rasism och andra post-adoptionsfaktorer inverkar på adopterade personers hälsa. Flera deltagare i deras studie framhöll också att det finns behov av kompletterande psykoterapeutiska metoder utöver KBT.104
102SOU 2003:49, Volym 2, s. 363 ff.
103Socialstyrelsen (2022), s. 10; Underlag från Socialstyrelsen, inkom 2025-02-14.
104M. Strand och N. Hillerberg (2024).
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
I våra intervjuer har både internationellt adopterade personer och personer som i sitt yrke möter adopterade, lyft fram att kom- petensen och kunskapen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka. Det gäller generellt i samhället, men särskilt hos till exempel yrkesverksamma inom socialtjänsten, BUP och vuxenpsykiatrin, övrig hälso- och sjukvård samt ungdomsmottagningar. De behöver mer kunskap om till exempel adoption och rasism. En del adopte- rade personer upplever att de ofta får utbilda andra och förklara hur adoptioner går till och att adopterade kan förhålla sig på olika sätt till sin adoption. I våra intervjuer har det också framkommit att det behövs ökad kompetens om adopterade, psykisk ohälsa och rasism inom förskola och skola, för att kunna stötta adopterade barn. Per- sonal i skolan behöver förstå och vid behov fånga upp adopterade barn, eftersom adopterade är överrepresenterade när det gäller psykisk ohälsa. Många adopterade har varit med om trauman och olika psykiatriska besvär. Särskilt elevhälsan behöver ökad kompe- tens och medvetenhet om att man bör vara extra uppmärksam på adopterade barns mående eller beteenden, så att de kan få rätt vård och stöd. Personal inom skola och förskola behöver kunna prata om att vi ser olika ut och möta upp frågor om rasism.
Kunskapen och därmed yrkesverksammas möjligheter att fånga upp dessa behov är i linje med barnets rättigheter enligt barnkon- ventionen. Till exempel framgår av artikel 6 att konventionssta- terna till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets över- levnad och utveckling, och i artikel 24 betonas barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering, och att konventionsstaterna har en skyldighet att sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt.
9.11.2Det behövs ny kunskap och forskning inom adoptionsområdet
Redan 2003 års adoptionsutredning konstaterade att forskning och kunskapsutveckling om internationell adoption var ett eftersatt om- råde som måste prioriteras. Det fanns inte heller någon offentlig aktör med uppgift att inventera forskningsbehov, samordna forsk- ning och föra ut forskningsresultat till de professioner som möter adopterade personer och adoptivfamiljer. Utredningen föreslog därför att regeringen skulle inrätta ett nationellt forsknings- och
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor. Regeringen inrättade dock inte något sådant kunskapscentrum.105 Vår utred- ning visar att behovet av adoptionsrelaterad kunskap kvarstår.
Vi har gett Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att undersöka om det finns forskning som visar hur olika insatser påverkar adopterade personers psykiska och fysiska hälsa. SBU konstaterar att det saknas välgjorda systematiska översikter som undersökt insatser och behov av insatser riktade specifikt till vuxna adopterade. Det finns heller inte några välgjorda systematiska översikter som studerat vilken betydelse de adopte- rade barnens olika bakgrund och förutsättningar har för behoven av insatser och insatsernas effekt. Däremot identifierade SBU väl- gjorda systematiska översikter som undersökt vilken effekt insatser till adoptivfamiljer och adoptivföräldrar har på adopterade perso- ners psykiska hälsa och anknytning. Dock begränsades möjligheten att dra slutsatser kring effekten av stora skillnader mellan ingående primärstudier samt delvis låg studiekvalitet.106
Utifrån intervjuer, fokusgrupper, underlag som lämnats in till Adoptionskommissionen samt tidigare studier har vi identifierat några områden där det finns behov av ny kunskap och forskning:
–mer kunskap för att förstå orsakerna till adopterade personers sämre fysiska och psykiska hälsa och sociala livsvillkor,
–vilka kunskapsbaserade och effektiva metoder för psykosocialt stöd till adopterade som finns,
–kunskap om trauma kopplat till adoption,
–äldre adopterade personer och deras behov av stöd, och
–vilka särskilda insatser som fungerar för adoptivfamiljer där barnet har neuropsykiatrisk problematik, och hur adoptivför- äldrars psykiska och känslomässiga resurser påverkar de barn som adopterats.
105SOU 2003:49.
106SBU. Sammanställning av systematiska översikter från SBU:s Upplysningstjänst. Interven- tioner rörande psykisk och fysisk hälsa hos adopterade barn och vuxna. Kortsvar från SBU:s upplysningstjänst Dnr 24-1024, 2025-02-28.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
I analysen av forskningssammanställningen i 2003 års utredning problematiserades den befintliga forskningen. Forskarna efter- frågade bland annat fler longitudinella studier och studier som belyste olika faser i adopterade personers liv, förekomst och analys av riskfaktorer i ursprungsländerna och vilket utfall de gav, fler studier av identitetsutveckling, jämförande studier av adoptioner där det gått mycket dåligt och adoptioner där det gått mycket bra och studier som belyste effekter av pågående stöd- och behand- lingsinsatser för adopterade personer och adoptivfamiljer.107
9.11.3Forskning inom adoptionsområdet bör stimuleras
Det råder, som vi visat ovan, enighet om att kunskapen och kom- petensen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka i samhället, särskilt viktigt är det hos de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. För att åstadkomma det behöver ny kunskap tas fram, och befintlig kunskap behöver sammanställas och spridas. Det finns olika sätt att åstadkomma det.
För att få fram ny kunskap som är användbar för de yrkesverk- samma som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer, behöver relevant och tillämpbar forskning främjas. Jag har övervägt om det räcker att resurscentrumet knyter kontakt med forskare och forskningsfinansiärer och redogör för behovet av ny kunskap i syfte att främja forskning inom området. Min bedömning är dock att det inte skulle vara tillräckligt, utan att det behöver kompletteras med riktade medel för att stimulera forskning inom adoptions- området. Därför föreslår jag att regeringen även avsätter särskilda medel till lämplig forskningsfinansiär för utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet. Det är bättre att regeringen ger öronmärkta medel för adoptionsrelaterad forskning till en forskningsfinansiär, än att resurscentrumet själv fördelar forskningsmedel. Resurscentrumet bör dock ha vissa medel för att kunna fördela medel för uppdrag att genomföra kunskapssamman- ställningar och utvärderingar inom adoptionsområdet.
Forskningsfinansiärer som Forte och Vetenskapsrådet har ibland utlysningar om finansiering av tematiska forskningsprojekt, exem- pelvis segregation, miljö och kvinnors hälsa. När det gäller området
107SOU 2003:49, Volym 2, s. 77 ff.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
kvinnors hälsa gav regeringen först i uppdrag åt Forte att i sam- arbete med Vetenskapsrådet kartlägga och analysera forsknings- behov på området kvinnors hälsa och sjukdomar. De lämnade sedan en rapport över vilka forskningsbehov som finns samt förslag på en forskningssatsning på området.108 I regeringens forskningsproposi- tion december 2024 är kvinnors hälsa en av de utpekade satsningarna för åren 2025–2028, där regeringen avsatt särskilda medel till både Forte och Vetenskapsrådet för att bedriva forskning på området.109 Adoptionsområdet skulle kunna vara ett sådant tema i framtiden. Om en liknande satsning genomförs på adoptionsområdet, bör resurscentrumets uppgift vara att informera om kunskapsbehoven till forskare och forskningsfinansiärer samt att därefter samman- ställa och sprida den forskning som tas fram.
Ett alternativ som övervägts är att centrumet upprättar ett sam- arbete med ett visst lärosäte genom överenskommelser eller avtal. Det riskerar dock att bli för begränsande, med tanke på bredden i den forskning och kunskapsutveckling som kan behövas. Ett bättre alternativ är att som i vårt förslag låta behovet av ny kunskap vara styrande och ge olika lärosäten möjlighet till forskning så att den som är lämpligast i det aktuella fallet genomför forskningen.
9.11.4Adoptionsspecifik kompetens bör synliggöras i ordinarie verksamheter
De yrkesverksamma som genomgått utbildningar och ökat sin adoptionsspecifika kompetens, behöver på något sätt synliggöras i de ordinarie verksamheterna för att de adopterade personer som vill ska kunna hitta dit och göra det enklare för andra yrkesverk- samma att veta vart man kan hänvisa en person som vill möta någon med adoptionsspecifik kompetens. Det finns flera sätt att åstad- komma det. Vi har prövat olika alternativ för hur yrkesverksamma som kompetensutvecklat sig till en viss nivå hos resurscentrumet ska kunna synliggöras i de ordinarie verksamheterna. Ett sådant alternativ är certifiering, motsvarande hbtqi-certifiering. En certi- fiering innebär dock ofta en omfattande utbildningsprocess, kon- troll av kvalifikationer innan certifiering ges samt krav på att certi- fikatet förnyas efter några år. Detta är eventuellt något som kan
108Forte (2023), Kvinnors hälsa och sjukdomar. Kartläggning och analys av forskningsbehov.
109Prop. 2024/25:60 Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
utvecklas på längre sikt. Inledningsvis är det dock bättre att de som genomgått resurscentrumets utbildningar får ett kursintyg som styrker deras adoptionsspecifika kompetens och intresse. Ett sådant intyg kan med fördel användas för att synliggöra kompetensen på verksamhetens webbsida etc. En möjlighet är också att resurscent- rumet på sin webbportal har en förteckning över, eller länkar till, de personer som efter genomgången utbildning önskar finnas med där.
9.11.5Utgångspunkten är att befintliga verksamheter och strukturer ska nyttjas
Resurscentrumet ska sammanställa befintlig kunskap om adoption, adopterade och andra relevanta områden såsom trauma, anknytning och rasism. Denna kunskap ska förmedlas till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer, bland annat inom socialtjänsten, psykiatrin, skola, förskola och ungdomsmottag- ningar.
Min utgångspunkt har varit att i möjligaste mån lämna förslag som utgår från och stärker befintliga verksamheter och strukturer inom statlig styrning. Resurscentrumet bör arbeta vidare utifrån den kunskap och erfarenhet som MFoF har byggt upp i de uppdrag de hittills haft. Resurscentrumet ska tillhandahålla ett utvecklat kunskapsstöd och erbjuda allt från information och webbutbild- ningar på webbportalen om frågor som rör adopterade och adop- tion, till riktade adoptionsspecifika utbildningar för olika yrkesgrup- per. För att öka verkningsgraden är det viktigt att Socialstyrelsen vid behov kan bistå resurscentrumet i framtagandet av kunskapsstöd, samt att resurscentrumet och Socialstyrelsen samverkar i att föra ut kunskapshöjande stöd till yrkesverksamma inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Det ökar möjligheterna att stödet får genom- slag i det praktiska arbetet ute i verksamheterna. Det är särskilt vik- tigt att Socialstyrelsen hjälper till att föra ut kunskapsstödet till hälso- och sjukvården, eftersom Socialstyrelsen redan har upparbetade strukturer och högre förtroende än andra aktörer i frågor som rör vård och omsorg.
Ett sätt att utgå från och stärka befintliga verksamheter och strukturer är att resurscentrumet verkar för att föra in adoptions- specifik kunskap i andra närliggande verksamheter, exempelvis i befintliga stödlinjer och kunskapsstöd samt i genomförandet av
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
befintliga strategier. Det är bättre och mer effektivt än att resurs- centrumet ska starta en egen samtalslinje för adopterade personer, eller att regeringen i samverkan med resurscentrumet tar fram en särskild nationell strategi för adoptionsfrågor. Resurscentrumet bör sprida adoptionsspecifik kunskap till befintliga stödlinjer, såsom den nationella stödlinjen för psykisk hälsa och suicidprevention, MIND:s självmordslinje och livslinje och BRIS stödlinje. Då kan också resurs- centrumet hänvisa de adopterade personer som har ett mer akut behov av samtal dit. Resurscentrumet bör också verka för att syn- liggöra gruppen adopterade igenomförandet av exempelvis den nationella strategin för psykisk hälsa och suicidprevention. Adop- terade nämns inte som en särskilt utsatt grupp i den strategin trots att adopterade personer har visat sig ha en förhöjd risk för psykisk ohälsa och självmord. Delmål 2 i denna strategi handlar om att stärka och utveckla förutsättningar för en god psykisk hälsa hos barn och unga, bland annat genom att bli bättre på att identifiera och uppmärksamma de barn som har upplevt trauma och kunna erbjuda dem tidiga insatser. Delmål 4 handlar bland annat om att utveckla det professionella bemötandet i offentliga verksamheter som möter personer med psykisk ohälsa eller suicidalitet samt att utveckla insatser för grupper med förhöjd risk för psykisk ohälsa. Resurscentrumet bör också sprida adoptionsspecifik kunskap till Nationellt centrum för suicidforskning och prevention (NASP) och deras regionala suicidsamordnare.
Även andra berörda myndigheter samt regioner och kommuner bör uppmärksamma adoptionsspecifika behov i aktuella satsningar, uppdrag och kunskapsstöd. Resurscentrumet bör se över vilka fler befintliga verksamheter som kan behöva stärka sin kunskap om adoptionsrelaterade frågor. Det skulle exempelvis kunna vara att synliggöra gruppen adopterade i genomförandet av den nationella strategin för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Adopterade personer nämns inte som en särskilt sårbar grupp i vare sig strategin eller handlingsplanen för SRHR. Forskning har visat att internationellt adopterade personer har svårare än andra att eta- blera och vidmakthålla parrelationer och därför lever ensamma i vuxen ålder, något som ökar risken för depression och självmord.110 Sexologen Anna Linde har i flera studier visat att SRHR kan vara en viktig del av internationellt adopterade personers psykiska hälsa.
110A. Hjern och B. Vinnerljung (2022), s. 3 och 19 ff.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Hon visar att de har utsatts för kränkande behandling och exoti- sering, att de fått bristfälligt bemötande inom hälso- och sjukvården samt att SRHR-perspektivet ofta saknas när man diskuterar adop- terade personers psykiska hälsa.111
En möjlighet är att resurscentrumet genomför vissa uppdrags- utbildningar som bekostas av beställaren. Bedömningen är dock att de utbildningar som tas fram i största möjliga mån bör vara kostnads- fria eller erbjudas till självkostnadspris för att regioner och kom- muner ska ha möjlighet att använda och ta till sig utbildningarna, oavsett ekonomisk situation. Så har exempelvis Barnafrid valt att göra med sina utbildningar till yrkesverksamma.
9.12Adopterade personer ska ha rätt till ekonomiskt bidrag för en resa till ursprungslandet
Utredarens bedömning: Rätten till identitet och kännedom om sitt ursprung är en grundläggande mänsklig rättighet. Mot bak- grund av de brister som finns i många personers adoptionsdoku- ment har Sverige ett särskilt ansvar att bistå och underlätta för adopterade personer att, om möjligt, få kännedom om sitt ur- sprung. Ett ekonomiskt bidrag för en resa till ursprungslandet är en viktig del i detta.
Utredarens förslag: Adopterade personer ska kunna få ett eko- nomiskt bidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adop- tionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efterskott mot redo- visning av utlägg och administreras av Försäkringskassan.
111Anna Lindes underlag från intervjustudie om adopterades sexuella och reproduktiva hälsa och rättigheter (SRHR), inkom till Adoptionskommissionen 2024-05-02; Anna Linde (2023), International adoptees sexual health - To be seen or to be visible. Masteruppsats, Malmö uni- versitet, Fakulteten för Hälsa och samhälle.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.12.1Adopterade personer ska få ett ekonomiskt bidrag till återresa
Mot bakgrund av de brister som finns i många adopterade perso- ners adoptionsdokument är det ofta inte möjligt att få kännedom om sitt ursprung genom dokumentationen. Även i de fall det finns ett namn på modern kan det vara mycket svårt att söka utan fler uppgifter att gå på. För att kunna få kännedom om sitt ursprung krävs därför ofta både sökning genom DNA och efterforskningar på plats i ursprungslandet. Att göra en återresa är ofta dyrt, särskilt i de fall det är fråga om ett land utanför Europa. I regel krävs även att den adopterade personen anlitar tolk på plats för att kunna kommunicera med myndighetspersoner och, i de fall det är fråga om en återförening, med den ursprungliga familjen.
Både adopterade personer, MFoF112, BFA113 och AC114 efter- frågar ekonomiskt bidrag för att adopterade ska kunna göra en återresa till ett ursprungsland. För vissa handlar en återresa om att försöka hitta sin ursprungliga familj, andra vill göra en resa för att återknyta kontakten med landet, språket och kulturen. För vissa adopterade kan möjligheten att återvända till sitt ursprungsland ge en lättnad från utmanande existentiella frågor. En återresa kan hjälpa till att ge en mer komplett bild av den adopterades identitet och historia och även omskapa deras livshistoria och ge en känsla av sammanhang. Hur en person ser på sin livshistoria och känsla av sammanhang har en betydande roll för personens hälsa och välbe- finnande. Flera adopterade personer betonar att en återresa inte är en semesterresa. Dels för att en återresa är förknippad med sär- skilda kostnader till exempel för tolk, besök på myndigheter och anlitande av personer som hjälper till praktiskt på plats i landet. Dels för att en resa till ursprungslandet handlar om identitet och kan vara känslomässigt omvälvande och smärtsam. Vissa vill därför även kunna få möjlighet att resa tillbaka tillsammans med sin familj.
112MFoF (2022), Pilotprojekt med individuellt stöd till internationellt adopterade vid ursprungs- sökning. s. 27; MFoF (2024), Slutrapport Stöd till internationellt adopterade vid ursprungssökning, s. 17.
113BFA (2018), Ge relevant stöd till adopterade och deras familjer. https://www.bfa.se/medlem/adoptionernas-framtid/bfa-stallningstagande-2018/. Hämtad 2025-04-08.
114Adoptionscentrums intressepolitiska program (IPP), https://www.adoptionscentrum.se/app/uploads/2023/01/ipp-februari-2022.pdf. Hämtad 2024-10-28.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Adoptivföräldrar får ett adoptionsbidrag men adopterade får inget ekonomiskt stöd vid sökandet av sitt ursprung
Flera av de personer som vi har intervjuat har framfört att adoptiv- föräldrar får ett adoptionsbidrag på 75 000 svenska kronor från Försäkringskassan. En förutsättning för att adoptionsbidrag ska betalas ut är att adoptionen har förmedlats av en auktoriserad adop- tionsorganisation. Ett syfte med adoptionsbidraget är att förhindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att adop- tera.115 Adopterade personer anser att om staten har lämnat ekono- miskt stöd till adoptivföräldrar för att adoptera barn bör även staten ge adopterade personer ekonomiskt stöd för att kunna söka sitt ur- sprung. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att många adopterade personer saknar, och ibland har felaktig, bakgrundsinformation i sina adoptionsdokument. Några för fram att ett alternativ kan vara att staten ger ett behovsprövat bistånd för att göra möjligheten till återresor mer jämlika. De som har störst behov av en återresa kanske har sämst ekonomiska förutsättningar att göra den.
Adopterade ska få ett resebidrag för att kunna göra en återresa till sitt ursprungsland
Eftersom staten aktivt har medverkat till den internationella adop- tionsverksamheten anser jag att staten har ett ansvar för att de per- soner som har adopterats till Sverige, i de flesta fall utan att de själva haft möjlighet att ta ställning till adoptionen, ges möjlighet att en gång i livet göra en återresa till sitt ursprungsland. Jag föreslår där- för att de personer som vill göra en återresa till sitt ursprungsland ska få ekonomiskt stöd för att kunna göra det. Behovet av ekonomiskt stöd till en återresa är stort och tiden för återförening håller på att rinna ut för många. Föräldrarna till de personer som adopterades på 1960-, 1970- och 1980-talen är äldre och kan snart vara borta. Det gäller även andra personer som kan ha kunskap och som kan bidra till ursprungssökningen. Avgörande information i ursprungs- länderna försvinner allt eftersom åren går. Jag vill betona att rese- bidraget inte är en form av ekonomisk kompensation till personer som har drabbats av oegentligheter i sin adoption. Resebidraget är
115Prop. 1988/89:3 om bidrag vid adoption av utländska barn, s. 6 och 8.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
ett ekonomiskt stöd som riktar sig till alla personer som har adop- terats från ett annat land.
Jag har övervägt en begränsning av resebidraget till de personer som saknar information om sitt ursprung i sin dokumentation. En sådan avgränsning skulle dock leda till svåra bedömningar i prakti- ken. Även om det finns ett namn på en förälder i adoptionsdoku- menten kan det vara mycket svårt att söka utan andra uppgifter, till exempel ID-nummer eller bostadsort. Eftersom rätten till ursprung inte bara handlar om biologiskt ursprung utan även om kulturellt ursprung, anser jag att resebidraget ska omfatta alla adopterade per- soner, oavsett om de har information om sitt biologiska ursprung eller inte. För vissa adopterade är det biologiska ursprunget mycket viktigt medan det för andra är viktigare att få veta mer om det land som man härstammar från.
Jag har övervägt vilka kostnader resebidraget ska omfatta, till exempel resa, vaccinationer, boende, tolk och transport i landet. Jag anser även att det är viktigt att adopterade personer har möjlig- het att resa tillsammans med en närstående vilket innebär ytterligare kostnader. Med beaktande av att antalet internationellt adopterade personer i Sverige uppgår till drygt 50 000 individer bedömer jag att resebidraget endast ska utgå för faktiska kostnader för själva resan till ursprungslandet, det vill säga inte kostnader för logi och andra omkostnader. Jag anser att det viktigaste är att resebidraget kan sänka tröskeln för att så många adopterade personer som möjligt ska ges ekonomiska förutsättningar att en gång i livet göra en åter- resa till sitt ursprungsland. Jag vill dock betona att det hade varit önskvärt om staten hade kunnat erbjuda ett resebidrag som täcker de kostnader som de facto är förenade med en återresa.
Jag har övervägt möjligheten att differentiera maxbeloppet ut- ifrån land eller världsdel. I syfte att minska den administrativa han- teringen av bidraget föreslår jag dock att resebidrag ska utgå för faktiska kostnader för resa till och från den adopterades ursprungs- land, upp till ett maxbelopp på 25 procent av prisbasbeloppet. Att beloppet knyts till prisbasbeloppet syftar till att värdesäkra rese- bidraget över tid. År 2025 skulle förslaget innebära ett resebidrag på upp till 14 700 svenska kronor.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.12.2Bidrag till återresa ska administreras av Försäkringskassan
Bestämmelserna om adoptionsbidrag finns i 21 kap. socialförsäk- ringsbalken. Adoptionsbidraget är en bosättningsbaserad förmån. Det innebär att den som är bosatt i Sverige är försäkrad för adop- tionsbidrag (5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). I kapitel 8 föreslår jag att lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling ska upphöra att gälla. Som en följd av det förslaget ska även adoptions- bidraget tas bort. Jag föreslår att bidraget till ursprungssökning ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget i kap. 21 socialförsäkrings- balken och administreras av Försäkringskassan.
Bidrag till återresa ska kunna lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige före 18 års ålder av någon med hemvist i Sverige. Bidraget ska kunna betalas ut till personer som har adopterats genom en auktoriserad adoptionsorganisation eller genom en privat eller enskild adoption. Bidrag för återresa ska lämnas till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol eller vars utländska beslut om adoption har godkänts i Sverige en- ligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haag- konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situa- tioner, lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsför- hållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Bidrag till åter- resa ska inte lämnas till personer som har adopterats i ett annat nordiskt land eller som adopterats i adoptivföräldrarnas dåvarande hemvistland. Sökande måste kunna uppvisa en kopia av adoptions- beslutet eller en annan handling som styrker adoptionen (på samma sätt som vid en ansökan om adoptionsbidrag). Eftersom bidraget syftar till att ge adopterade personer möjlighet att söka sitt ur- sprung ska personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo inte ha rätt till bidrag för ursprungs- sökning.
Bidrag till återresa ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg. Nackdelen med utbetalning i efterskott är att den sökande måste lägga ut pengar själv tills resan är genomförd. Förskottsbetal- ning ställer dock betydligt större krav på såväl bedömning som
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
uppföljning och risk för en omfattande administrativ hantering av återkrav.
Bidragets takbelopp ska bara kunna utgå en gång per adopterad person men ska vara möjligt att ansöka om när som helst under livet efter att personen fyllt 18 år. För att bidrag till återresa ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes. Försäkringskassans beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (113 kap. 10 § socialförsäkrings- balken).
Försäkringskassan ska få meddela ytterligare föreskrifter om verk- ställighet av bidraget till återresa enligt 3 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan.
9.13Statsbidrag till organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning
Utredarens bedömning: Det finns en mycket stor kunskap och praktisk erfarenhet om ursprungssökning inom organisationer och nätverk för adopterade, adoptionsorganisationer och en- skilda personer. Deras samarbete med olika aktörer i ursprungs- länderna är ofta helt avgörande för att kunna hitta ursprungs- familjer och möjliggöra återföreningar. Denna kompetens måste tas till vara. Som ett komplement till resurscentrumets verksam- het med ursprungssökning ska staten även finansiera, reglera och på andra sätt bidra till att verksamheter som bistår adopte- rade personer med ursprungssökning utvecklas. Etablerandet av sådana verksamheteter bör ske stegvis och inledas med en för- söksverksamhet.
Utredarens förslag: Regeringen ska besluta om en förordning om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning.
MFoF ska bli ansvarig myndighet för beslut om bidrag och ska ges i uppdrag av regeringen att samordna och utvärdera för- söksverksamheten.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.13.1Den kunskap om ursprungssökning som finns inom civilsamhället måste tas till vara
Vi har träffat många olika aktörer inom det civila samhället som bi- står adopterade personer med ursprungssökning både i Sverige och i olika ursprungsländer. Det finns en stor samsyn i att staten behöver ta ett huvudansvar för att hjälpa och stödja adopterade personer med ursprungssökning men också att den kunskap och de erfaren- heter som finns i organisationer, nätverk och hos enskilda personer måste tas till vara. Min uppfattning är att det finns en mycket stor kunskap och praktisk erfarenhet om ursprungssökning inom orga- nisationer och nätverk för adopterade och adoptionsorganisationer
i Sverige och att deras samarbete med olika aktörer i ursprungslän- derna ofta är avgörande för att kunna hitta ursprungsfamiljer och möjliggöra återföreningar. Till exempel så samarbetar Chileadoption.se nära med den ideella chilenska organisationen Hijos y Madres del Silencio och AFO har ett kontaktnät som kan hjälpa till vid sökande efter ursprung i andra länder. Även AC har lång erfarenhet av stöd till adopterade vid ursprungssökning och har upparbetade kontakter i många länder. AC har även uttryckt till MFoF och Socialdeparte- mentet att de anser att statsbidrag ska kunna utgå till adoptionsorga- nisationerna för deras PAS-arbete.116 Jag anser att den kompetens som finns inom civilsamhället måste tas till vara och att staten ska finansiera, reglera och på andra sätt bidra till att verksamheter med ursprungssökning för adopterade personer utvecklas och fungerar på bästa sätt.
Det finns flera exempel på statligt bidrag till aktörer som ger stöd och hjälp till enskilda
Det finns flera exempel på statligt bidrag till aktörer som ger stöd och hjälp till enskilda. Ett exempel är så kallade antidiskriminerings- byråer som drivs av idéburna organisationer, men med bidrag från staten genom Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.117 Byråerna erbjuder kostnadsfri juridisk rådgivning och även utbild- ning till företag, föreningar, kommuner och regioner. Byråerna
116AC. Ansökan om statsbidrag för 2023 och önskemål om att förordningen SFS 2015:980 ses över. 2023-01-13.
117Förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
bedriver också ofta ett opinionsbildande arbete. De arbetar under tystnadslöfte och omfattas inte av offentlighetsprincipen. De har även ett samarbete med Diskrimineringsombudsmannen. Huvud- män för verksamheten är i samtliga fall ideella, icke vinstdrivande organisationer.118 Den 1 april 2025 trädde förordningen (2025:119) om försöksverksamhet med oberoende barnombud i kraft. För- söksverksamheten med oberoende barnombud från civilsamhälles- organisationer syftar till att ge stöd till barn i kontakt med myndig- heter och domstolar för att stärka barnets röst och delaktighet i kontakterna. Det oberoende barnombudet ska även kunna hjälpa barnet att få information om de regler och rättigheter som gäller och som barnet har rätt till i olika situationer.119
9.13.2Staten ska bidra till etablering av verksamheter inom civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning
En försöksverksamhet med organisationer som erbjuder stöd med ursprungssökning till adopterade personer
Jag anser att staten ska bidra till etablering av verksamheter inom civilsamhällesorganisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning. Etablerandet av sådana verksamheter bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet. Försöksverksamhetens syfte är att pröva verksamheten i en mindre skala, så att den sedan kan följas upp och utvärderas. Regeringen bör besluta om en förordning om statsbidrag till försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. MFoF är lämplig stat- lig myndighet att besluta om och betala ut statligt bidrag enligt föreslagen förordning. MFoF ansvarar i dag för statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisa- tioner för adopterade. Verksamheten ska vara ett komplement till det stöd med ursprungssökning som resurscentrumet ska ansvara för. De organisationer som får statsbidrag kan bidra med ett mer konkret och praktiskt inriktat stöd än det mer generella stöd som resurscentrumet kan ge. Organisationerna ska kunna bistå med att
118SOU 2023:40 Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkon- ventionen s. 517 ff.
119https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2025/02/oberoende-barnombud-ska-ge- stod-till-barn-i-utsatta-situationer/. Hämtad 2025-04-07.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
förklara informationen i adoptionsdokument såväl i Sverige som i ursprungslandet, ta kontakt med enskilda aktörer och organisa- tioner i ursprungslandet, ge råd och stöd i sökandeprocessen och inför en återresa, samt förbereda den första kontakten i samband med en återförening. Det är viktigt att de organisationer som får statsbidrag samordnar sig med det nationella resurscentrumet av- seende gränsdragning för vem som gör vad. Det ska vara kostnads- fritt för adopterade personer att få stöd i ursprungssökning från de organisationer som deltar i försöksverksamheten.
Jag bedömer att försöksverksamheten med civilsamhällesorga- nisationer som erbjuder stöd i ursprungssökning ska riktas mot personer över 18 år. Ursprungssökning är en process som kan väcka starka känslor och reaktioner och det är därför viktigt att en sådan process säkerställer att barnet inte far illa och att barnet får tillgång till det skydd och det stöd som barnet behöver. Jag anser det därför inte lämpligt att försöksverksamheten omfattar barn. Däremot bör frågan om barn ska omfattas av verksamheten ingå i bedömningen av en förlängning och utbyggnad av verksamheten.
Jag har valt att lämna förslag på en statsbidragsförordning som reglerar övergripande vad som är syftet med bidraget, vad en verk- samhet med ursprungssökning ska göra och hur bidrag betalas ut. MFoF föreslås få rätt att utfärda föreskrifter avseende vilka krav som kan ställa på civilsamhällesorganisationerna för att erhålla det statliga bidraget. Detta kan bland annat innebära att närmare preci- sera vilka kvalitetskrav och kompetenskrav som ska ställas upp och hur enskilda personers integritet kan säkerställas. Här kan också föreskrivas närmare vilka uppgifter som myndigheten behöver i form av redovisning och dokumentation för att kunna betala ut medel och för att kunna utvärdera och samordna försöksverksam- heten. I andra dokument kan MFoF ge ytterligare vägledning om så bedöms lämpligt av myndigheten.
Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Villkor för och finansiering av statsbidraget
I enlighet med de generella villkoren för bidrag till det civila sam- hällets organisationer120 ska verksamheten med ursprungssökning bedrivas i ideella föreningar eller stiftelser utan vinstsyfte. Bidrag får ges till en etablerad verksamhet som har erfarenhet av att sedan minst två år tillbaka bedriva någon form av stödverksamhet för adopterade personer och deras familjer.
En ideell förening eller stiftelse som har tagit emot statligt bi- drag enligt förordningen kan bli återbetalningsskyldig bland annat om organisationen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på an- nat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, om bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de ändamål som det har beviljats för eller om den redo- visning som ska göras inte lämnats. Ansvarig myndighet ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget om mottagaren är åter- betalningsskyldig. Om det finns särskilda skäl för det, får myndig- heten efterge återkravet helt eller delvis.
Enligt regeringens proposition om en politik för det civila sam- hället ska ekonomiskt bidrag till föreningslivet ges som organisations- bidrag, verksamhetsbidrag, projektbidrag och uppdragsersättning.121 Jag anser att ett verksamhetsbidrag är den lämpligaste bidragsfor- men för den föreslagna verksamheten. Verksamhetsbidrag bör väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila sam- hället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som allmänhet. Bidragsformen gör det också möjligt för staten att ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån orga- nisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet.
Finansieringen av verksamheter med ursprungssökning behöver vara långsiktig för att det ska kunna etableras stabila verksamheter som kan hålla hög kvalitet över tid. Därför föreslår jag att beslut om statsbidrag ska kunna fattas för tre år men bidraget lämnas år- ligen och i mån av tillgång på medel. En förutsättning för detta är att riksdagen fattar beslut om ett så kallat beställningsbemyndigande vilket ibland förekommer för anslag som helt eller delvis fördelas
120Prop. 2009/10:55, s. 148.
121Prop. 2009/10:55 s.141 f.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
till det civila samhällets organisationer med syfte att skapa stabilitet och långsiktighet.122
Organisationernas övriga arbete
En förening eller stiftelse som erhåller bidrag för att bedriva verk- samhet med ursprungssökning ska ha möjlighet att parallellt med denna verksamhet bedriva annan verksamhet, till exempel opinions- och påverkansarbete och utbildningsinsatser. Det statliga bidraget som organisationen för verksamheten med ursprungssökning ska dock inte användas för dessa ändamål.
Regeringsuppdrag till MFoF att samordna, utveckla och följa upp försöksverksamheten
Jag föreslår att MFoF ges i uppdrag att samordna, följa upp och utvärdera genomförandet av en försöksverksamhet med organi- sationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. I uppdraget kan de närmare detaljerna om uppdragets genom- förande och målsättningar specificeras. Den faktiska tiden för för- söksverksamheten, det vill säga den tid som civilsamhällesorgani- sationerna erbjuder verksamheten bör pågå under tre år. Detta för att verksamheten ska bedrivas under tillräckligt lång tid för att kunna följas upp och utvärderas ordentligt. I uppdraget till MFoF bör ingå att sammanställa resultatet av regeringsuppdraget. Senast när ett år kvarstår av den treåriga operativa försöksverksamheten bör MFoF lämna en första delredovisning till regeringen. I detta ingår att lämna förslag på om och hur försöksverksamheten kan expan- dera i en förlängd försöksperiod alternativt om och hur den kan övergå till en permanent verksamhet.
Minst två olika ideella föreningar eller stiftelser bör beviljas bi- drag genom förordningen. Detta för att få en viss bredd och dyna- mik i försöksverksamheten, vilket bedöms ge större förutsättningar till viktiga erfarenheter och slutsatser inför en förlängning och ut- byggnad av verksamheten. MFoF bör göra en bred utlysning av möjligheterna att söka aktuellt statsbidrag och ingå i försöksverk- samheten.
122SOU 2023:40, s. 512.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
I genomförandet av försöksverksamheten bör MFoF ge relevant och adekvat stöd till de organisationer som beviljas medel enligt förordningen. MFoF bör också inhämta åsikter och önskemål från organisationerna i fråga om vilket stöd de behöver och även i övrigt hur försöksverksamheten ska utformas och följas upp. MFoF bör också ansvara för att det tas fram och genomförs introduktions- och vidareutbildningar för organisationer som bedriver försöks- verksamhet med stöd vid ursprungssökning för adopterade perso- ner. Utbildningsinsatserna kan till exempel gälla handledning för personer som arbetar med att bistå enskilda vid ursprungssökning och etiska dilemman.
9.14Placering av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Utredarens bedömning: Ett nationellt resurscentrum för adop- terade personer och adoptionsfrågor ska ha hög kompetens, till- gänglighet och förtroende. En viktig del i centrumets uppdrag är att erbjuda direktstöd till enskilda liksom kunskapsstöd till en- skilda och yrkesverksamma. Detta ställer krav på var ett resurs- centrum ska placeras både organisatoriskt och geografiskt. Resurs- centrumet bör placeras vid en myndighet vars grunduppdrag ger förutsättningar för att uppfylla resurscentrumets uppdrag att ge direktstöd till enskilda och kunskapsstöd till enskilda och yrkes- verksamma. Av de tre alternativ som prövats (Folkhälsomyndig- heten, MFoF och Socialstyrelsen) bedöms MFoF vara den mest lämpliga myndigheten för att genomföra och fullfölja ett upp- drag om resurscentrum.
Utredarens förslag: Det nationella resurscentrumet för adopte- rade personer och adoptionsfrågor ska placeras vid MFoF, som en ny enhet med geografisk placering i Stockholm. En sådan lös- ning ger förutsättningar för resurscentrumet att erbjuda ett både fysiskt och digitalt direktstöd med hög tillgänglighet och hög adoptionsspecifik kompetens. För att stärka målgruppens del- aktighet i resurscentrumets verksamhet ska ett rådgivande organ knytas till resurscentrumet.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
9.14.1Valet av placering är viktigt
I våra intervjuer och fokusgrupper har det lyfts fram att ett resurs- centrum bör placeras där det ger legitimitet åt verksamheten. Det kan skapas genom att placera centrumet i anslutning till en befintlig statlig verksamhet som kan utföra uppdraget på ett bra sätt och har förtroende hos målgrupperna samt att centrumet är oberoende gentemot adoptionsorganisationerna. Ett medskick från expert- gruppen är att kunskapsförmedlingen behöver knyta an till de be- fintliga statliga strukturerna för kunskapsstyrning.
9.14.2Kompetenscentrum är placerade vid olika verksamheter och värdorganisationer
Vi har låtit göra en kartläggning av ett antal befintliga kompetens- centrum, hur centrumen är organiserade och var de är placerade.123 Kartläggningen visar att det finns fördelar med att placera ett resurs- centrum vid en befintlig verksamhet, inte minst av resurs- och effektivitetsskäl. Kompetenscentrum är i de allra flesta fall relativt små verksamheter där det inte är motiverat att bygga upp en egen administration och stödverksamhet. Med placering vid en befintlig värdorganisation finns möjlighet för centrumet att nyttja verksam- hetens administrativa resurser men också befintlig kunskap och kompetens.
Kartläggningen visar att befintliga kompetenscentrum är place- rade vid olika värdorganisationer, beroende på centrumets inrikt- ning och uppgift. Vissa är placerade vid universitet och har en koppling till klinisk verksamhet vid ett sjukhus eller en region. Det gäller exempelvis Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK, vid Uppsala universitet och Region Uppsala samt Nationellt cent- rum för suicidforskning och prevention, NASP, vid Karolinska Institutet och Region Stockholm. Andra har enbart koppling till en region, som till exempel Nationellt centrum för anhöriga, NKA, som är inrättat vid Region Kalmar, och Västra Götalandsregionens kompetenscentrum om våld i nära relationer, VKV, vid Västra Göta- landsregionen. Det finns också centrum som enbart har koppling till ett universitet, som Barnafrid, BARNAF, vid Linköpings uni- versitet. Flera centrum är placerade vid myndigheter som exem-
123Governo. Kartläggning av nationella kompetenscentrum i Sverige, 2024-01-30.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
pelvis Nationellt kompetenscentrum för äldreomsorg, NKÄ, som är placerat på Socialstyrelsen och Nationellt centrum mot heders- relaterat våld och förtryck, NCH, som är placerat vid Länsstyrelsen Östergötlands län men som ska föras över till Jämställdhetsmyn- digheten. Det finns också exempel på fristående centrum, som Svenskt Demenscentrum, SDC.
9.14.3För- och nackdelar med olika placeringar
Kartläggningen, våra intervjuer med olika aktörer och synpunkter från vår expertgrupp och referensgrupp visar att det finns för- och nackdelar med olika placeringar av ett resurscentrum.
En placering vid universitet och region som till exempel NCK och NASP har fördelen att det möjliggör för centrumet att bedriva och ta del av forskning (särskilt klinisk forskning) och utbildning. Placeringen kan ge större frihet och en mindre hierarkisk administ- ration än vid andra typer av statliga myndigheter. Placeringen vid ett universitet ger också legitimitet och trovärdighet. En nackdel med en region som värdmyndighet är att regionen är politiskt styrd och påverkas av politiken och dess prioriteringar. Även placeringen vid ett universitet kan försvåra prioritering och styrning genom att universiteten är självständiga. Enligt uppgift finns också begräns- ningar för hur en region kan sprida kunskap och stöd till andra regioner, vilket kan begränsa tillgängligheten för ett resurscentrum.
Placering vid en annan myndighet än universitet har fördelen att det ger tillgång till kunskap och data och god förankring kring centrumets uppdrag. Det ger också legitimitet samt en stabil styr- ning och möjlighet att lyfta upp frågor som rör centrumets verk- samhet till regeringen. En nackdel är att värdorganisationen äger uppdraget och påverkar hur centrumet kan bedriva uppdraget. Pla- cering vid en stor myndighet kan innebära att det tar längre tid att driva igenom och implementera olika frågor. Nackdelar med place- ring vid en länsstyrelse är att myndigheten hanterar ett stort antal frågor i sin verksamhet och inte har något uppdrag gentemot hälso- och sjukvården vilket gör det svårt för myndigheten att styra inom detta område.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
En fristående verksamhet har fördelen att vara mer snabbfotad än exempelvis en större myndighet. En nackdel är att det kan vara svårt för ett fristående centrum att göra sin röst hörd och att bli accepterad av angränsande aktörer.
I slutändan är det centrumets sakområde, inriktning och upp- drag som måste vara avgörande för valet av placering. Vilket är resurscentrumets huvuduppdrag? Var ligger tyngdpunkten i upp- draget? Finns aktörer som har befintlig kompetens på området som kan tillföras resurscentrum? Var finns bäst förutsättningar för att skapa långsiktighet och tillgänglighet? Vilken placering ger legiti- mitet åt ett resurscentrum? Detta är frågor som måste besvaras för att avgöra den mest lämpliga placeringen.
9.14.4Ett resurscentrum bör placeras på en myndighet
Tyngdpunkten i uppdraget för ett nationellt resurscentrum för adopterade och adoptionsfrågor är att erbjuda direktstöd till en- skilda och kunskapsstöd till enskilda och till yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Centrumet ska inte bedriva egen forskning och särskilt inte klinisk forskning. Min bedömning är därför att en placering vid ett universitet eller region inte är aktuell. Placering vid en statlig myndighet som styrs på sedvanligt vis stäm- mer bättre överens med centrumets uppdrag och inriktning enligt ovan. En sådan lösning ger förutsättningar för en stabil verksamhet och styrning och att resurscentrumets frågor följs upp av reger- ingen och kan lyftas till regeringen.
Ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor ska utifrån ovanstående placeras vid en statlig myndighet men inte ett universitet. Det ger utifrån min bedömning bäst förutsättningar för att skapa långsiktighet, stabilitet och legitimitet för resurscent- rumet.
9.14.5Tre alternativ för placering av ett resurscentrum
Vi har prövat tre alternativ för placering av ett resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor: Folkhälsomyndigheten, MFoF och Socialstyrelsen. Valet av dessa myndigheter utgår från
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
att jag bedömt att de har grunduppdrag inom relevanta områden för resurscentrumet.
För att analysera förutsättningarna för att placera ett resurscent- rum vid någon av myndigheterna har vi bett myndigheterna att be- svara ett antal frågeställningar. Det handlar om förutsättningar att ta om hand ett uppdrag om resurscentrum, myndighetens kompe- tens inom området, om myndigheten har erfarenhet av liknande uppdrag, var ett resurscentrum skulle kunna placeras inom myndig- heten, för- och nackdelar med att placera ett resurscentrum vid myndigheten samt hur myndigheten ställer sig till ett uppdrag om resurscentrum. Myndigheterna har besvarat frågorna skriftligt och därefter har vi följt upp myndigheternas svar vid ett möte med företrädare för respektive myndighet. Undantaget är Folkhälso- myndigheten där vi bedömde att det skriftliga svaret räckte för
att förstå myndighetens inställning till och förutsättningar för ett eventuellt uppdrag. Nedan redovisar vi vad som framkom i kon- takterna med de tre myndigheterna.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten verkar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen, och fokuserar i sin verksamhet särskilt på grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Myndigheten har ingen kompetens att hantera frågor som rör enskilda individer och arbe- tar inte specifikt med adoptionsfrågor i sin verksamhet. Det enda område som har en koppling till adoptionsfrågor är myndighetens arbete som rör de yngsta barnen (0–2 år), där myndigheten utveck- lar kunskap om hur samhället kan ge bästa möjliga stöd för förut- sättningar till jämlik hälsa, och där adoption kan vara en omstän- dighet som diskuteras i stället för familjehem. Myndigheten arbetar också med kunskapsstöd till barn och unga, men det handlar generellt om frågor som rör olika former av utsatthet och vad som påverkar eller främjar barns hälsa och utveckling på framför allt samhälls- och gruppnivå.
En fördel som myndigheten lyfter fram med att placera ett resurs- centrum på Folkhälsomyndigheten är att de är en stor myndighet med erfarenhet av att ta fram och sprida kunskapsstöd, uppföljning och analys, framställande av statistik, samordning och fördelning av
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
statsbidrag. Nackdelen är att myndigheten saknar specifik kompe- tens om adoptionsfrågor och direkt närliggande frågor, liksom att handlägga ärenden som rör individer. Kompetenscentrumet kommer således att behöva byggas upp från grunden, och kommer att sakna en tydlig koppling till myndighetens övriga verksamhet.
Folkhälsomyndighetens samlade bedömning är att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor inte bör placeras hos myndigheten. Det finns andra myndigheter som arbetar närmare med de frågor som rör resurscentrumet och där fördelarna och synergierna med ett resurscentrum skulle vara tydligare och större.124
MFoF
MFoF ska enligt sin instruktion bedriva och främja ett kunskaps- baserat arbete och ansvara för kunskapsförmedling inom föräldra- skapsstöd, familjerådgivning och den familjerätt som omfattas av kommuners socialtjänst. I detta arbete ingår bland annat fram- tagandet av föreskrifter, allmänna råd, kunskapsstöd och verktyg. MFoF är centralmyndighet enligt 1993 års Haagkonvention och ansvarar bland annat för att följa upp den internationella utveck- lingen inom internationella adoptioner. Sedan 2020 tillhandahåller MFoF stöd vid ursprungssökning, adoptionsspecifikt samtalsstöd och utgör den nationella kontaktpunkten för frågor som rör oegent- ligheter inom internationella adoptioner. MFoF bedömer att ett resurscentrum ligger i linje med myndighetens uppdrag och kan ses som en förstärkning och vidareutveckling av det myndigheten redan kan och gör.
Fördelar som MFoF lyfter fram med att placera ett resurscent- rum vid myndigheten är att det skulle ge ett tillgängligt, enhetligt och samordnat stöd till adopterade personer och deras familjer.
MFoF är en etablerad aktör nationellt och internationellt och kan utifrån sitt befintliga uppdrag fortsätta att utveckla expertkompe- tens och stöd till adopterade personer, adoptivföräldrar och till professionen. MFoF har också erfarenhet av att arbeta med olika kanaler för att sprida kunskap, exempelvis webbinarier, poddar,
124Folkhälsomyndighetens svar på frågor ang. nationellt resurscentrum för frågor om adop- terade och adoption, 2025-02-11.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
hemsida och genom skrifter och publikationer. Nackdelar med att placera ett resurscentrum på MFoF är enligt myndigheten att det finns enskilda personer som inte har förtroende för myndigheten genom att myndigheten historiskt ansvarat för auktorisation och tillsyn av internationella adoptioner. MFoF kunskapsstyr inte hälso- och sjukvården, vilket enligt myndigheten kan vara en be- gränsning men inget hinder mot att sprida kunskap även till hälso- och sjukvården.
MFoF bedömer att den erfarenhet som myndigheten byggt upp de senaste åren genom uppdragen ursprungssökning, samtalsstöd och nationell kontaktpunkt för oegentligheter tillsammans med rollen som centralmyndighet och kompetens inom kunskapsför- medling gör att myndigheten är lämpad för ett uppdrag om natio- nellt resurscentrum. MFoF bedömer att myndigheten har mycket goda förutsättningar att fullgöra ett uppdrag som resurscentrum och avdelningen för internationella adoptioner inom MFoF kan bli en del av ett nytt resurscentrum. MFoF ser dock behov av att för- stärka kompetensen på myndigheten för att leverera bättre inom myndighetens alla olika uppdrag.125
Socialstyrelsen
I Socialstyrelsens instruktion finns inte någon specifik arbetsupp- gift vad gäller adoptionsfrågor, men det finns närliggande frågor. Exempelvis ger myndigheten stöd i frågor om nationella adop- tioner som socialtjänsten arbetar med. Den verksamhet på Social- styrelsen som närmast liknar det föreslagna resurscentrumet för adoptionsfrågor är Socialstyrelsens nationella kompetenscentrum för äldreomsorg (NKÄ). NKÄ erbjuder dock inte stöd till en- skilda.
När det gäller arbetsuppgifterna för ett resurscentrum ser myn- digheten inte något problem när det gäller att erbjuda kompetens- höjande insatser för de yrkesverksamma som möter adopterade i sin vardag, att främja forskning inom området, erbjuda forum och erfarenhetsutbyten eller att i övrigt sprida information och kun- skap om adoptionsfrågor. Däremot ser myndigheten det som mer
125MFoF, Skriftligt svar på Adoptionskommissionens frågor angående ett nationellt resurs- centrum för frågor om adopterade och adoption, 2025-02-13; Möte med MFoF 2025-02-24.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
oklart om den kan erbjuda stöd till enskilda individer genom sam- talsstöd och stöd i ursprungssökning. En statlig myndighet ska, enligt förvaltningslagen, lämna den enskilde sådan hjälp att hon eller han kan ta tillvara sina intressen. Detta innebär att myndig- heten inte kan biträda den enskilde i ett ärende. Tvärtom ska den information som ges till den enskilde vara saklig och opartisk. Socialstyrelsen som statlig myndighet kan inte få en funktion där myndigheten biträder och tar ställning i enskilda ärenden eller frågor som rör adoption. Om det föreslås att ett centrum ska in- rättas vid Socialstyrelsen bör centrumets uppgifter tydliggöras så att de är förenliga med myndighetens roll och med förvaltnings- lagen. Vid vårt möte med Socialstyrelsen framfördes att om Social- styrelsen ska få ett uppdrag att ge stöd till enskilda individer så krävs en lagändring, det räcker inte med ett uppdrag i myndig- hetens instruktion. Myndigheten riskerar dock att hamna i dubbla roller om den både har ett kunskapsförmedlande uppdrag där myn- digheten ska upplevas som opartisk och samtidigt ge ett individ- stöd. I dag är Socialstyrelsen väldigt noga med att skilja på detta och det kan finnas en risk för förtroendeskada för myndigheten. Myndigheten ställer sig frågan om det utifrån detta är lämpligt att de får ett uppdrag om resurscentrum.
En fördel med att placera ett resurscentrum på Socialstyrelsen är att myndigheten får ett samlat ansvar för internationella och natio- nella adoptioner. Adopterades behov kan integreras i myndighetens frågor. Socialstyrelsen har dessutom etablerade former för kunskaps- styrning samt nätverk och kanaler för att nå ut till socialtjänsten och hälso- och sjukvården, vilket är särskilt betydelsefullt eftersom Socialstyrelsen har ett högt förtroende inom dessa sektorer. Social- styrelsen har också erfarenhet av nationella kompetenscentrum och hur de ska inordnas och förhålla sig till myndighetens organisation och processer. Nackdelar med att placera ett resurscentrum på Social- styrelsen är att myndigheten saknar eller har begränsad kompetens för vissa av centrumets föreslagna uppgifter, det gäller särskilt inter- nationella adoptioner och stöd till enskilda i form av bland annat ursprungssökning. Det ansvar för individuellt stöd som föreslås för centret avviker från myndighetens sedvanliga uppgifter. Ytterligare en nackdel är att resurscentrumet blir en av många uppgifter inom Socialstyrelsen och det finns risk för att adoptionsfrågan blir mindre profilerad och ges mindre uppmärksamhet än om centret skulle pla-
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
ceras på en mindre myndighet. Socialstyrelsen har dock stor erfa- renhet av att ansvara för och hålla samman många olika sakfrågor och myndigheten menar att formen resurscentrum motverkar en sådan risk genom att organiseringen gör centrumet tydligt både internt och externt.
Om ett kompetenscentrum skulle inrättas vid Socialstyrelsen innebär det att myndigheten behöver utveckla kompetens inom området. Vissa uppgifter för det föreslagna centret utförs i dag, enligt instruktion eller regeringsbeslut av MFoF, och det blir därför viktigt att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.
Om ett resurscentrum för adoptionsfrågor skulle inrättas på Socialstyrelsen skulle det troligtvis placeras som en enhet vid en avdelning inom myndigheten. Resurscentrumet skulle ligga i linje med organiseringen och styrningen av myndigheten i övrigt och skapar på så sätt tydlighet internt men framför allt externt.
Socialstyrelsens bedömning är att uppdraget i stort är förenligt med myndighetens grunduppdrag, förutom när det gäller direkt- stödet. Uppdraget behöver regleras i myndighetens instruktion och de uppgifter som rör stöd till enskilda behöver tydliggöras så att de är förenliga med myndighetens roll och med förvaltningslagen. Myndigheten behöver tillföras resurser för att kunna utföra ett sådant uppdrag.126
Förutsättningar och överväganden för placering av ett resurscentrum vid MFoF eller Socialstyrelsen
Utifrån de svar vi fått från myndigheterna är min slutsats att valet för placeringen av ett nationellt resurscentrum för adopterade per- soner och adoptionsfrågor står mellan MFoF och Socialstyrelsen.
Jag bedömer det inte som aktuellt att gå vidare med Folkhälso- myndigheten som alternativ.
Ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adop- tionsfrågor ska, som vi beskrivit tidigare i detta kapitel, kunna möta adopterade personers behov av stöd, framför allt vad gäller samtals- stöd, stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstankar om oegent- ligheter. Att kunna erbjuda ett direkt stöd är därför viktigt. Det
126Socialstyrelsen, Skriftligt svar på Adoptionskommissionens frågor angående ett nationellt resurscentrum för frågor om adopterade och adoption, 2025-02-17; Möte med Socialstyrelsen 2025-02-24.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
kan göras på olika sätt, exempelvis genom att låta externa leveran- törer erbjuda stödet. Så görs i dag för samtalsstödet och delar av stödet till ursprungssökning ska också, som jag föreslår, kunna er- bjudas genom andra aktörer än resurscentrumet. Oavsett detta så kommer det att finnas ett behov för ett nationellt resurscentrum att kunna vägleda enskilda personer i olika frågor, det vill säga. att ge direktstöd. Detta är en av flera viktiga utgångspunkter för pla- ceringen av ett resurscentrum.
När det gäller stöd till enskilda erbjuder MFoF redan i dag sådant stöd i form av samtalsstöd och ursprungssökning. Myndigheten har byggt upp kompetens och utarbetat material och vägledningar för att kunna bistå i olika typer av frågor och ärenden om ursprungs- sökning. Utifrån sin roll som centralmyndighet för internationella adoptionsfrågor har myndigheten etablerade kontakter med andra centralmyndigheter. MFoF har också kunskap om adoptionsverk- samheten över tid vilket är av betydelse för att kunna utveckla stödet vid ursprungssökning men också stödet till enskilda per- soner vid misstankar om oegentligheter i adoptioner. MFoF:s nu- varande kontaktpunktsuppdrag bidrar också till att bygga upp kompetens på detta område. Motsvarande kunskap och kompetens har inte Socialstyrelsen i dag. Socialstyrelsen uttrycker också att det inte är lämpligt att de ges ett uppdrag att erbjuda direktstöd till en- skilda eftersom det krockar med myndighetens kunskapsförmed- lande uppdrag där myndigheten ska upplevas som opartisk. Social- styrelsen framhåller att de är väldigt noga med att skilja på detta och ser en risk för förtroendeskada för myndigheten med ett sådant uppdrag. En central del av ett resurscentrums verksamhet skulle på så sätt riskera att falla bort, eller till fullo behöva erbjudas enbart genom externa aktörer. Min bedömning är dock att ett nationellt resurscentrum inte helt kan avhända sig rollen att erbjuda direkt- stöd till enskilda. MFoF har också diskuterat gränsdragningen för att ge direktstöd och kommit fram till att det går att erbjuda infor- mation till enskilda personer och hänvisa dem vidare på det sätt myndigheten gör i dag. MFoF behöver dock fundera på var gränsen ska gå och hur det förhåller sig till hur andra myndigheter gör.
När det gäller uppdraget för ett resurscentrum att erbjuda kun- skapsstöd till yrkesverksamma, sammanställa forskning och ta fram vägledningar passar det såväl MFoF som Socialstyrelsen, eftersom båda myndigheterna har den typen av uppdrag och roll inom andra
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
områden. Det ligger särskilt nära Socialstyrelsens befintliga upp- drag och roll. Ett resurscentrum placerat vid Socialstyrelsen skulle ha goda förutsättningar för att nå ut med kunskapsstöd till social- tjänsten och hälso- och sjukvården. MFoF har dock unik kompetens på det internationella adoptionsområdet vilket är viktigt för att inom ramen för ett resurscentrum kunna ha överblick över vilken kunskap som finns och vilken kunskap och forskning som behövs. MFoF arbetar också med kunskapsstöd till yrkesverksamma redan i dag när det gäller bland annat föräldraskapsstöd.
Vad gäller uppdraget för resurscentrumet att erbjuda forum och mötesplatser har MFoF fördel av att de redan i dag har upparbetade kanaler och arbetssätt för att nå ut till olika målgrupper inom adop- tionsområdet, exempelvis genom poddar, webbinarier och seminarier.
Ytterligare en viktig faktor för placeringen av ett resurscentrum är värdmyndighetens storlek och styrning. MFoF är en liten myn- dighet och ett uppdrag om resurscentrum blir ett viktigt tillskott till myndigheten. Det talar för att uppdraget prioriteras och ges stort fokus. Socialstyrelsen lyfter själva fram att ett uppdrag inom internationella adoptioner blir ett av ett stort antal uppdrag för myndigheten. Det finns en risk att frågan ”försvinner” i myndig- heten som helhet. Socialstyrelsen framhåller dock att resurscent- rum som form bidrar till att motverka denna risk. Det ger uppdra- get ökad tydlighet både internt och externt.
Som jag konstaterat är behovet av det stöd som ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor ska er- bjuda stort. Detta behov har funnits länge och det är först de senaste åren som regeringen beslutat att ett stöd ska erbjudas genom MFoF. Min bedömning är därför att det är viktigt att etableringen av ett nationellt resurscentrum inte drar ut på tiden. Detta talar för att ett resurscentrum ska placeras på en myndighet där det redan finns upp- arbetad kompetens inom det internationella adoptionsområdet. Denna kompetens har MFoF. MFoF har också erfarenheten av att erbjuda direktstöd till enskilda och att arbeta med kunskapsstödjande insatser.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Förslag om inordnande av MFoF i Socialstyrelsen
Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering lämnade sitt slutbetänkande i februari 2025.127 Utred- ningens uppdrag var att analysera de mindre myndigheternas verk- samhet, uppgifter och organisering och lämna förslag på myndig- heter eller delar av myndigheters verksamhet som bör avvecklas, samt till vilken eller vilka myndigheter som eventuellt kvarvarande uppgifter bör överföras.
Utredningen föreslår att MFoF:s samtliga uppgifter rörande föräldraskapsstöd, familjerådgivning, familjerätt och internationella adoptioner inordnas i Socialstyrelsen. Det är enligt utredningen särskilt angeläget att MFoF:s nuvarande uppdrag rörande interna- tionella adoptioner överförs till Socialstyrelsen. Det är också mycket angeläget att säkerställa kontinuitet gällande kapacitet och kvalitet i flera av MFoF:s uppgifter, bland annat inom internationella adop- tioner. Utredningen lägger inget förslag om ändrad lokalisering för de uppgifter som ska inordnas i Socialstyrelsen. Enligt utredningen är det rimligt att den aktuella verksamheten fortsätter att bedrivas i Skellefteå tills vidare. En inordning bedöms enligt utredningen ge en bättre helhetssyn och bättre möjligheter till ett mer samordnat och effektivt arbete med exempelvis internationella adoptioner. Den kan också ge administrativa vinster. En risk med en inordning är att frågor om internationella adoptioner kan få mindre uppmärksam- het eller prioriteras ned och att MFoF:s specialistkompetens på området försvagas i en större myndighet. Enligt utredningen är en sådan risk möjlig att hantera och begränsa på ett ändamålsenligt sätt.
Vi har i dialog med Socialdepartementet fått rekommendationen att vi ska utgå från den befintliga myndighetsstrukturen i våra ana- lyser och förslag, det vill säga. vi analyserar och bedömer myndig- heterna utifrån de uppdrag och den roll de har i dag. Jag konstaterar dock att mina förslag fungerar väl oavsett vad som händer i denna fråga.
127SOU 2025:13 En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag, s. 33 och 354 ff.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
9.14.6Ett resurscentrum ska etableras som en separat enhet inom MFoF med placering i Stockholm
Viktiga åtgärder vid etableringen inom MFoF
Mitt förslag utifrån övervägandena ovan är att MFoF ska ges upp- draget att etablera ett nationellt resurscentrum för adopterade per- soner och adoptionsfrågor samt att resurscentrumet ska placeras vid MFoF men som en separat enhet i Stockholm. Centrumets uppdrag ska framgå av MFoF:s instruktion och finansieras genom anslag från regeringen via MFoF:s regleringsbrev. Resurscentrumet ska inrättas från den 1 september 2026.
En förutsättning för att MFoF ska ges denna roll och ansvar är dock att uppdraget om resurscentrum inte enbart blir en fortsätt- ning av myndighetens nuvarande stöduppdrag. De nackdelar och invändningar som finns mot att placera ett resurscentrum hos MFoF måste hanteras, inte minst när det gäller den kritik som framförts om MFoF:s befintliga stöd och bristande tillgänglighet. Som vi beskrivit i tidigare avsnitt ska resurscentrumet erbjuda ett kvalitativt och kompetent stöd med hög tillgänglighet. Centrumet måste ha en hög legitimitet. Min bedömning är att det krävs flera åtgärder för att åstadkomma detta.
Det går inte att bortse från det faktum att MFoF i dag inte har fullt förtroende hos målgruppen. Även om många som använt sig av MFoF:s stöd är nöjda, så finns det också de som är missnöjda och som uttrycker ett misstroende gentemot myndigheten. Det gäller särskilt adopterades föreningar. Oavsett hur många det är som misstror MFoF:s kapacitet att handha ett resurscentrum så riskerar det att påverka resurscentrumets legitimitet, vilket vore mycket olyckligt.
För att ett nationellt resurscentrum ska få den legitimitet det behöver bedömer jag därför att det behövs en nystart vid etable- ringen av ett resurscentrum. En viktig del i denna nystart är att det tydliggörs att resurscentrumet är skilt från handläggningen av in- ternationella adoptionsärenden, att det klargörs att centrumet är oberoende gentemot adoptionsorganisationerna samt att det sär- skiljs organisatoriskt och fysiskt från den befintliga verksamheten vid MFoF.
Som jag framhållit ser jag det som viktigt att ett resurscentrum har hög tillgänglighet och kan erbjuda direktstöd. Det räcker inte
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
med kontakt via mejl, telefon eller digitala möten som i dag. Jag be- dömer att ett stöd blir mer effektivt och på ett bättre sätt uppfyller de behov som finns om det också inkluderar en möjlighet till direkt kontakt, exempelvis för erfarenhetsutbyten och mötesplatser samt stöd i ursprungssökning. Detta talar emot en placering i Skellefteå. Ett centrum placerat i Stockholm är rent geografiskt mer tillgäng- ligt än ett centrum placerat i Skellefteå och det kan därmed fånga fler personer inom ett större närområde. Det tar också för de allra flesta individer längre tid och kostar mer att ta sig till Skellefteå än till Stockholm. Mitt förslag är därför, som framgår ovan, att det nationella resurscentrumet etableras som en separat enhet inom MFoF med placering i Stockholm. Det ger möjlighet att skapa det centrum med hög tillgänglighet som efterfrågas. Jag är medveten om att detta är en känslig fråga. Myndigheten flyttade till Skellefteå 2018 och har sedan dess arbetat hårt för att bygga upp ny kompe- tens på myndigheten. Det finns en risk att det kortsiktigt uppstår ett nytt kompetenstapp men jag bedömer att det kan undvikas genom att i god tid bygga upp den nya enheten och rekrytera per- sonal innan resurscentrumets verksamhet ska starta den 1 september 2026. Jag bedömer därför att nyttan med en placering av centrumet i Stockholm, i form av ökad tillgänglighet, breddad kompetens och möjlighet till en nystart, överväger de eventuella risker och olägen- heter som det kan innebära.
Ytterligare en viktig fråga är kompetensen hos resurscentrumet. Den kompetens som i dag finns på den internationella adoptions- avdelningen vid MFoF är i hög grad anpassad utifrån myndighetens uppdrag att auktorisera och bedriva tillsyn över den internationella adoptionsverksamheten. Ungefär hälften av de anställda arbetar med uppgifter som kommer ingå i resurscentrumets uppdrag. Ett resurscentrum behöver därför rekrytera ny kompetens som utgår från det uppdrag som resurscentrumet kommer ha. En placering i Stockholm kan underlätta rekryteringen av lämplig personal. Enligt mina förslag kan också kompetensen inom ursprungssökning bred- das, exempelvis genom att på olika sätt tillvarata kompetensen hos enskilda adopterade personer, adopterades föreningar och adop- tionsorganisationer. Även införandet av ett rådgivande organ med representation av forskare och enskilda personer med olika erfaren- het tillför kompetens.
SOU 2025:61 |
Adoptionsspecifikt stöd |
Det framgår tydligt att MFoF vill ha ett uppdrag om nationellt resurscentrum vilket är glädjande och ger goda förutsättningar för att uppdraget kommer att prioriteras och ges fokus inom myndig- heten. Uppdraget kräver dock en medvetenhet om att verksam- heten vid resurscentrumet är av ett annat slag än det uppdrag som myndigheten har i dag och att detta kommer ställa stora krav på myndigheten. Uppdraget förutsätter också att myndigheten och resurscentrumet ges tillräckliga resurser.
Kompetens och bemanning av resurscentrumet
Min bedömning är att ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor omfattar tolv årsarbetskrafter. Resurs- centrumet ska ha en chef och anställda som rekryteras utifrån de specifika kompetenskrav som krävs för att fullfölja uppdraget. Därutöver tillkommer samtalsstödet samt de organisationer som får statsbidrag för att hjälpa till med ursprungssökning.
Utöver en chef för resurscentrumet ska det finnas en anställd som samordnar samtalsstödet och utvecklar stödet tillsammans med de externa leverantörer som erbjuder samtalsstödet, motsva- rande hur Ankestyrelsen samordnar PAS-stödet. En anställd ska arbeta med juridiskt stöd och i övrigt bidra med juridisk kompe- tens inom resurscentrumet. Fem personer ska arbeta med att bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter. Av dessa ska två tjänster vara flexibla och till- sättas genom tidsbegränsade projektanställningar för att på ett mer flexibelt sätt nyttja relevant kompetens utifrån de specifika kompe- tensbehov som resurscentrumet har över tid. Detta kan med fördel vara flera deltidstjänster eller kortare projektanställningar för att snabbt bygga upp kunskapen om ursprungssökning i olika länder. Två personer ska arbeta med kunskapsstöd till yrkesverksamma och att stimulera och omhänderta forskning. Två årsarbetskrafter ska arbeta med kommunikation, ekonomi respektive IT-relaterade frågor som rör resurscentrumet.
Barnombudsmannen har framfört att det är viktigt att resurs- centrumet har kompetens om barns särskilda förutsättningar och behov, och kunskap om och erfarenhet av att samtala med barn.
Adoptionsspecifikt stöd |
SOU 2025:61 |
Ett rådgivande organ ska knytas till resurscentrumet
Ett rådgivande organ ska knytas till resurscentrumet. I rådet ska enskilda personer, forskare och andra med relevant kompetens för centrumets verksamhet ingå och ge möjlighet för olika erfarenheter och perspektiv att mötas. MFoF ska utse ledamöterna i rådet. Rådet har en viktig roll för att göra målgruppen delaktig i verksamheten och för att stärka resurscentrumets kunskaps- och kompetensbas. Om det finns behov av att utveckla forskningsanknytningen i verk- samheten kan ett särskilt forskarråd knytas till resurscentrumet. Det rådgivande organet kan då övergå till ett brukarråd.
10Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering
10.1Uppdraget
Enligt våra direktiv ska utredaren på ett allsidigt och grundligt sätt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Utöver vad som följer av bestämmelserna i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt analysera förslagens betydelse för de auktoriserade sammanslutningarna. Om förslagen kan för- väntas leda till ökade offentligfinansiella kostnader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar eller utökar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostna- derna för detta redovisas. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda avvägningar som motiverar förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regerings- formen). Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska avse för- hållanden såväl i ursprungsländerna som i Sverige i den mån de be- rörs av utredningens betänkande. En redogörelse för förslagens konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella kon- ventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, såsom barnkonven- tionen och 1993 års Haagkonvention, ska göras.
Utredningen tillkallades i oktober 2021 och ska i sin konse- kvensutredning utgå från de bestämmelser som framgår av 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning.1
1Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar Övergångsbestämmelser.
675
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
10.2Konsekvenser för barn och barns rättigheter
Artikel 3 i barnkonventionen slår fast att vid alla åtgärder som rör barn ska en prövning av barnets bästa göras. Principen om barnets bästa är ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. Analyser behöver alltså göras löpande under arbetets gång som en integrerad del av arbetet med att ta fram förslag på åtgärder.2 Vi har löpande analy- serat barnets bästa i utredningsarbetet.
10.2.1Förslaget om att avveckla den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten
Förslaget att avveckla den internationella adoptionsförmedlings- verksamheten påverkar barns levnadsvillkor i hög grad vilket inne- bär att vi gjort en utförlig beskrivning och analys av konsekvenser och effekter ur ett barnrättsligt perspektiv. Vi har vid den prövningen utgått från Barnombudsmannens metodstöd för hur en strukturerad bedömning av barnets bästa kan göras.3 Nedan följer en kort sum- mering av barnkonsekvensanalysen.
Även en sådan ingripande åtgärd som en internationell adoption kan vara den bästa omvårdnadslösningen för ett enskilt barn om adoptionen uteslutande sker med hänsyn till barnets behov och med respekt för barnets och föräldrarnas rättigheter. Den interna- tionella adoptionsverksamheten kan dock inte enbart betraktas ut- ifrån ett mikroperspektiv. På systemnivå är verksamheten med att förmedla barn för adoption problematisk eftersom den utgår från en efterfrågan på barn. Kombinationen efterfrågan på barn från mottagarländerna och starka ekonomiska intressen kan både skapa drivkraft i ursprungsländerna att förmedla fler barn för internatio- nell adoption än vad som är påkallat ur ett barnrättsperspektiv och risk för handel med barn och andra oegentligheter. Dessa underlig- gande faktorer innebär att det finns stora risker för oegentligheter och att det inte är möjligt att fullt ut garantera att adoptioner alltid sker under lagliga och etiska former. Svenska myndigheter har inte möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som ut- förs i andra länder. Sverige kan därmed inte garantera att det inte förekommer oegentligheter i de länder som vi samarbetar med.
2Ds 2022:22 Bättre konsekvensutredningar, s. 72.
3https://provningbarnetsbasta.barnombudsmannen.se/.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Med beaktande av de risker för och de konsekvenser som oegent- ligheter i internationella adoptioner kan leda till bedömer jag att internationell adoptionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Trots de fördelar som en interna- tionell adoption kan innebära för ett enskilt barn är min bedöm- ning att förslaget om att avveckla förmedlingsverksamheten bidrar till förbättrade möjligheter för barn som grupp att få sina rättig- heter enligt barnkonventionen tillgodosedda. Forskning visar att internationella adoptioner oavsiktligt leder till att de nationella lös- ningarna i barnens ursprungsländer blir av sämre kvalitet än vad som skulle vara fallet om internationell adoption inte hade före- kommit. På mikronivå kan en avveckling av den internationella adoptionsförmedlingsverksamheten innebära att barn som i dag bor på barnhem i ett annat land inte ges möjlighet till en permanent familj i Sverige. Internationell adoption är dock inte längre det primära alternativet för att tillgodose barns behov av omsorg för någon kategori av barn någonstans i världen. Det är en förhållandevis mycket liten grupp barn som berörs av en avveckling av förmed- lingsverksamheten. År 2024 adopterades 54 barn till Sverige från nio länder och prognosen framåt är sjunkande.
10.2.2Förslaget om skärpta regler för tillstånd till internationell adoption
I en globaliserad värld kommer det alltid finnas behov av adoptio- ner över landgränser i enstaka fall. En internationell adoption kan vara till ett enskilt barns bästa med beaktande av bland annat bar- nets rätt att i första hand växa upp med sin familj vilket kan vara släktingar (eller någon i det utvidgade nätverket) som bor i ett annat land än barnet. En konsekvens av förslaget om att avveckla verksamheten med internationell adoptionsförmedling är att en adoption över landgränser enbart kommer att kunna genomföras utan medverkan av en adoptionsorganisation, det vill säga genom det som i dag benämns enskild adoption. Som redovisats i kapitel 8 finns det risker i den nuvarande processen för enskild adoption och jag lämnar därför förslag till skärpta regler för tillstånd till interna- tionell adoption. Bedömningen är att kravet på att det ska finnas en personlig relation mellan barnet och adoptanten redan före adoptio- nen, minskar risken för att barnets rätt till sin identitet och känne-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
dom om sitt ursprung enligt artikel 7 och 8 i barnkonventionen kränks. Att adoptanten känner barnet före adoptionen stärker vidare möjligheterna för barnet att kunna upprätthålla kontakt med sina ursprungsföräldrar, syskon och släkt i hemlandet samt behålla sitt språk och sin kultur enligt artikel 20 och 30 i barnkonventionen. Ett krav på personlig relation minskar även risken för handel med barn.
Förslaget om att tillstånd till internationell adoption även ska kunna lämnas om barnet är släkt till adoptanternas adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden motiveras utifrån barnets rätt att bevara familjerelationer. Barnkonventionen anger inte uttryck- ligen hur frågan om syskon ska hanteras men konventionen ger uttryck för att en adoption inte får innebära att ett barn skiljs från sina syskon om det inte är till barnets bästa med en separation. Att separera syskon kan därmed strida mot barnets rätt att bevara familje- relationer.4 Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sam- manhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exempel bör syskon inte skiljas åt.5 Forskning visar att syskonrelationer har en positiv påverkan på ett barns utveckling.
Förslaget om att Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd (MFoF) både ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen, med beaktande av samtliga omständigheter, är till barnets bästa syftar till att stärka rättssäkerheten och säkerställa att internationella adoptioner bara sker om de är till barnets bästa.
10.2.3Förslaget om att prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas från socialnämnderna till MFoF
Som redovisats i avsnitt 8.10.4 är det i dag otydligt vilket ansvar socialnämnderna har att säkerställa att de juridiska förutsättningarna för adoption är uppfyllda vid beslut om adoptionsförfarandet får fortsätta. I dag gör socialnämnderna i regel inte någon närmare kontroll av adoptionshandlingarna. Förslaget om att MFoF ska
4J. Tobin (2019), The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, s. 777.
5Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
överta ansvaret för att besluta om fortsatt samtycke syftar till att stärka kontrollen av att alla adoptionshandlingar finns med i ären- det och att de är äkta. En sådan ordning skulle öka möjligheten att stoppa adoptioner som inte bedöms uppfylla de krav som uppställs i lagstiftning och konventioner, bland annat om barns identitet, adopterbarhet, och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. För- slaget syftar till att stärka rättssäkerheten och säkerställa att inter- nationella adoptioner bara sker om de är till barnets bästa.
10.2.4Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar tillstånd från MFoF
Som redovisats i avsnitt 8.7.3 finns det inget som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till svensk domstol (tingsrätt) utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet, MFoF:s tillstånd till enskild adop- tion och samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol kan det alltså vara så att barnet lämnar sitt hemland utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adop- tion i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. Förslaget om att domstolen ska avvisa en an- sökan om adoption om tillstånd från MFoF saknas, syftar till att säkra att barnets rättigheter tillgodoses i adoptionsprocessen. Kravet på tillstånd från MFoF, och därmed även ett medgivande från social- nämnden, syftar till att ge domstolen ett grundligt underlag för att bedöma att adoptionen är till barnets bästa. Det är särskilt viktigt när det är fråga om att flytta ett barn över nationsgränser med allt vad det för med sig när det gäller att tillgodose barnets alla intres- sen. Förslaget och dess konsekvenser för barn redovisas utförligt
i avsnitt 8.10.5.
10.2.5Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adop- terade personer och adoptionsfrågor kommer ha positiva konse- kvenser för barn.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Förslaget i avsnitt 9.5 om ett nytt samtalsstöd innebär, till skill- nad mot i dag, att dagens åldersgräns på 15 år tas bort. Resurscent- rumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångspunkt i bedömningen. Syftet är att fler barn ska få tillgång till samtalsstöd än vad som erbjuds i dag. Samtalsstödet innebär även högre tillgänglighet ur ett geografiskt perspektiv och att fler leverantörer ska erbjuda samtalsstödet. Syftet med fler leve- rantörer är bland annat att minska risken för att det som i dag bildas köer. Det är inte minst viktigt för barn och unga att samtalsstödet kan erbjudas så snabbt som möjligt vid behov. Förslaget ökar möj- ligheten för fler barn och unga att få tillgång till ett samtalsstöd som möter deras behov.
Det stöd i ursprungssökning som MFoF erbjuder i dag omfattar endast adopterade personer över 18 år. Eftersom barn kan få till- gång till sina adoptionshandlingar efter socialnämndens prövning bedömer jag att även barn ska kunna erbjudas ett stöd från resurs- centrum vid ursprungssökning. Resurscentrumet får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Barns egna åsikter och önskemål är en viktig utgångs- punkt i den bedömningen. Förslaget ligger i linje med artikel 22 i 2008 års Europarådskonvention som bland annat stadgar att adop- terade barn har rätt att ta del av information om sitt ursprung från behöriga myndigheter och att lämplig vägledning bör ges till adop- terade barn som inte uppnått myndig ålder. Det behov av psyko- socialt stöd som kan uppstå i samband med ursprungsökning er- bjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
Förslaget i avsnitt 9.8 om individuellt stöd till adopterade per- soner som misstänker oegentligheter i sin adoption omfattar även adopterade under 18 år. Det är viktigt inte minst utifrån skyldig- heten enligt artikel 8.2 barnkonventionen om att ett barn som olag- ligt berövats en del av eller hela sin identitet ska ges lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta identiteten. Resurscentru- met får bedöma i varje enskilt fall vilket stöd som är lämpligt att erbjuda utifrån barnets mognad. Det psykosociala behovet av stöd som kan uppstå erbjuds via resurscentrumets samtalsstöd.
En ung intervjuperson har framfört till oss att det viktigaste stödet för adopterade ungdomar skulle vara att få känna gemen- skap, att kunna spegla sig i andra adopterade personer och ta del
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
av andras upplevelser. Mitt förslag om att det nationella resurscent- rumet särskilt ska beakta barns och ungas behov och önskemål av erfarenhetsutbyte och social gemenskap syftar till att tillgodose det behovet. Målet är att det nationella resurscentrumet kan bli en trygg plats där adopterade barn och unga kan känna tillhörighet och sam- manhang. Det kan förebygga psykisk ohälsa hos barn och unga.
Mitt förslag om ett kunskapshöjande stöd till de yrkesverk- samma som i sitt arbete möter internationellt adopterade personer kan förbättra kunskapen om adopterade barns särskilda behov på BVC, förskola, skola, ungdomsmottagningar, BUP, primärvården och socialtjänsten. Kunskapen och därmed yrkesverksammas möjlig- heter att fånga upp dessa behov är i linje med barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Till exempel framgår av artikel 6 att kon- ventionsstaterna till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa bar- nets överlevnad och utveckling, och i artikel 24 betonas barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och reha- bilitering, och att konventionsstaterna har en skyldighet att sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt.
10.3Konsekvenser för statliga myndigheter
MFoF berörs av flera av förslagen. Förslaget om att avveckla för- medlingsverksamheten innebär att MFoF:s uppgift att auktorisera och bedriva tillsyn över adoptionsorganisationer som förmedlar internationella adoptioner upphör. Förmedlingsverksamheten ska vara avslutad senast den sista december 2028 och MFoF ska ges i uppdrag av regeringen att utarbeta en avvecklingsplan som på ett transparent och tydligt sätt beskriver hur avvecklingen av förmed- lingsverksamheten ska gå till. Avvecklingen ställer krav på MFoF att förbereda och planera för avvecklingen. I den mån MFoF be- höver bevilja auktorisation så handlar det om auktorisation för att avsluta pågående ärenden vilket innebär ett mindre omfattande arbete än vid ny eller förlängd landauktorisation. MFoF behöver inte heller bevilja Sverigeauktorisation. Tillsynen över förmedlings- verksamheten omfattar i praktiken endast AC och blir därmed mer begränsad än tidigare. Eftersom avvecklingen sker successivt så kom- mer behovet av personal inom denna verksamhet att successivt minska fram till 2028. Vår bedömning är att fyra av de fem årsarbetskrafter
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
som i dag arbetar med auktorisation och tillsyn successivt kan avvecklas utifrån den avvecklingsplan MFoF föreslås ta fram.
Förslaget om starkare statlig kontroll vid internationell adop- tion innebär att MFoF ska bevilja tillstånd till internationell adop- tion (tidigare benämnt enskild adoption) av barn med hemvist i ett annat land och pröva om förmedlingssättet är tillförlitligt. Myndig- heten prövar redan i dag om förmedlingssättet är tillförlitligt men tillförs genom förslaget en ny uppgift att även pröva om adoptio- nen är till barnets bästa. Detta har MFoF också själva föreslagit till regeringen. Från 2020 och fram till i dag har MFoF handlagt unge- fär 20–30 ärenden per år som rör prövning av om förmedlingssättet vid enskild adoption är tillförlitligt. Min bedömning är att antalet ärenden kommer minska mot bakgrund av att tillstånd endast får lämnas om det finns ett personligt förhållandena mellan sökanden och barnet. Det ska inte längre vara möjligt att adoptera ett okänt barn från ett land där sökanden har bott, arbetat eller har sitt ur- sprung. Den nya uppgiften att pröva barnets bästa vid adoption ställer dock högre krav på MFoF:s prövning jämfört med i dag.
Förslaget om att ansvaret för prövningen av om adoptionsför- farandet får fortsätta enligt 6 kap. 14 § SoL6 ska flyttas från social- nämnderna till MFoF innebär en ny arbetsuppgift för MFoF. Detta har MFoF också själva föreslagit till regeringen. Eftersom jag före- slår att internationell adoption endast ska vara tillåten i de fall det finns en nära personlig relation mellan de sökande och barnet redan före adoptionen, kommer prövningen av sökandens lämplighet och behörighet att adoptera just det specifika barnet göras redan i sam- band med MFoF:s prövning av tillstånd till adoption. Fokus vid prövningen av fortsatt samtycke kommer därför främst vara att säkerställa att all dokumentation om barnet finns tillgänglig och att den är korrekt.
Förslaget om inrättande av ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor vid MFoF innebär att myndigheten får ett instruktionsenligt uppdrag att erbjuda adop- tionsspecifikt stöd genom resurscentrumet. Resurscentrumet ska placeras vid en separat enhet i Stockholm vilket påverkar organi- seringen av MFoF:s verksamhet och ställer krav på MFoF i eta- bleringen och inrättandet av resurscentrumet. Sett till de uppgifter som rör resurscentrumet har MFoF redan i dag delvis detta upp-
624 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
drag genom det särskilda regeringsuppdraget om samtalsstöd, ur- sprungssökning och nationell kontaktpunkt som ska slutredovisas i februari 2027. Förslaget om resurscentrum är dock betydligt mer omfattande och ställer nya krav på verksamheten jämfört med i dag. Det ska inte ses enbart som en förlängning eller fortsättning på den stödverksamhet myndigheten i dag erbjuder. Det handlar om att etablera ett förstärkt och mer tillgängligt samtalsstöd, att erbjuda ett utvecklat och paketerat stöd i ursprungssökning tillsammans med extern kompetens, att bygga upp ett stöd vid misstänkta oegent- ligheter samt att utveckla och arbeta med kunskapsspridning och forskning på området. De fem årsarbetskrafter som i dag arbetar med stödverksamheten kan tillföras resurscentrumet. I övrigt krävs nyrekryteringar.
De svenska utlandsmyndigheterna berörs både av förslaget om en starkare statlig kontroll vid adoption över landgränser och för- slaget om stöd vid ursprungssökning. De svenska utlandsmyndig- heterna ska enligt förslaget i avsnitt 8.10.3, vara skyldiga att biträda MFoF med utredning i ärenden som rör tillstånd till internationell adoption. Den uppgiften har de dock redan i dag eftersom MFoF enligt 6 a § tredje stycket LIA är skyldig att samråda med den svenska utlandsmyndigheten i ärenden om auktorisation. Bedöm- ningen är att uppgiften redan ligger i utlandsmyndigheternas upp- drag. Eftersom jag föreslår att adoptionsförmedlingsverksamheten ska avvecklas kommer det dessutom bli färre ärenden framöver. Utlandsmyndigheterna föreslås även biträda resurscentrumet vid ursprungssökning. De svenska utlandsmyndigheterna ska bistå resurscentrumet med aktuell information om vilka möjligheter som adopterade har att söka sitt ursprung enligt lagstiftningen i landet och vilka myndigheter och organisationer som ansvarar för vilka delar i processen och hur de kan bistå. De svenska utlandsmyndig- heterna föreslås även, på samma sätt som de biträder svenska social- nämnder vid utredning i ärenden som rör fastställande av faderskap, bistå vid provtagning för DNA-undersökning. Förslagen kan få viss påverkan på utlandsmyndigheterna, särskilt i de länder varifrån många personer adopterats. Utlandsmyndigheterna ska bistå med att ta fram underlag och material när resurscentrumet tar fram nya ”paket” för ursprungssökning i ett land eller utvecklar ett befintligt paket. Bedömningen är att detta ingår i utlandsmyndighetens be- fintliga uppdrag. Om fler personer blir intresserade av ursprungs-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
sökning och tar del av resebidraget kan det också innebära en ökad efterfrågan på stöd från enskilda. Huvudansvaret för stöd ligger dock på resurscentrumet och förslaget bygger inte på att utlands- myndigheterna ska ha ett uppbyggt stöd utan hänvisa till resurs- centrumet och det stöd som finns där. Bedömningen är därför att även dessa uppgifter ligger inom utlandsmyndigheternas befintliga uppdrag. Om det skulle visa sig att utlandsmyndigheterna i vissa länder får avsätta betydande extra resurser för att klara denna upp- gift, kan regeringen i framtiden behöva se över resurstilldelningen till utlandsmyndigheterna.
Socialstyrelsen berörs i viss mån av förslaget om kunskaps- höjande insatser till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer. Förslaget innebär bland annat att resurscent- rumet bör nyttja Socialstyrelsens befintliga strukturer för kunskaps- styrning för att föra ut adoptionsspecifik kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen ska inte ta fram helt nya kunskapsstöd, föreskrifter, allmänna råd eller riktlinjer för adop- tionsfrågor, utan endast stötta resurscentrumet i framtagandet av kunskapsstöd samt vägleda resurscentrumet i vilka kanaler som är lämpliga att använda för de olika kunskapsstöden. Detta bedöms rymmas i Socialstyrelsens befintliga uppdrag gällande statlig styr- ning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen har bland annat i uppdrag att ansvara för kunskaps- utveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde.7
Tingsrätterna bedöms inte beröras i någon större omfattning av förslagen. Avvecklingen av förmedlingsverksamheten kan even- tuellt innebära färre ärenden om adoption. Även förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar tillstånd till internationell adoption kan innebära färre ärenden om adoption.
Försäkringskassan berörs av förslagen genom att myndigheten tillförs uppgiften att hantera ansökningar och utbetalning av rese- bidrag till internationellt adopterade. Försäkringskassan hanterar redan i dag utbetalning av olika bidrag, exempelvis adoptionsbidraget till adoptivföräldrar, och har därmed system och rutiner för att hantera även den här typen av ärenden. Inflödet av ärenden beror på hur stora medel som tillförs ett resebidrag liksom hur stor efter- frågan på bidraget är.
7Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
10.4Konsekvenser för de auktoriserade sammanslutningarna
Förslaget i avsnitt 8.10.2 om att avveckla den internationella adop- tionsförmedlingsverksamheten innebär att det inte längre kommer vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige. Det innebär att de adoptionsorganisationer som är aktiva måste avveckla sin förmedlingsverksamhet. Barnen Framför Allt (BFA) har redan påbörjat en avveckling av sin verksamhet efter ett beslut av styrelsen hösten 2024. BFA påverkas därmed inte av förslaget.
Adoptionscentrum (AC) har framfört att deras förmedlings- verksamhet ”rent teoretiskt” kan fortsätta så länge det finns behov av internationella adoptioner, intresse hos blivande adoptivför- äldrar och länder som önskar samarbeta med AC.8 Den rådande situationen med att färre barn förmedlas för adoption till Sverige innebär dock att AC inte får de intäkter från adoptionsavgifter som de behöver för att kunna upprätthålla verksamheten. Enligt MFoF har AC framfört att de har ett ansträngt ekonomiskt läge. Om AC inte skulle få några nya intäkter så har de fonderade medel för att täcka drygt ett år av organisationens totala kostnader som det ser ut i nuläget.9 Enligt MFoF finns det därför en risk för att AC be- höver avveckla sin förmedlingsverksamhet innan våra förslag blir verklighet, det vill säga före den 1 januari 2029. Det kan innebära att inte heller AC i praktiken påverkas av förslaget.
AC bedriver i dag förutom förmedlingsverksamhet även bistånds- verksamhet och verksamhet med stöd till adopterade och adoptiv- föräldrar, så kallad Post Adoption Services (PAS). AC kan alltså finnas kvar som organisation även när förmedlingsverksamheten har avvecklats. AC har lång erfarenhet av PAS och det är viktigt att den kompetensen fortsatt tas till vara. I avsnitt 9.13 föreslås
att regeringen ska besluta om en förordning om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. AC kommer därmed att kunna ansöka om statsbidrag för sitt arbete med ursprungssökning och återresor. Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027. Det innebär att AC:s långa erfarenhet av internationell adoptions-
8AC:s svar på fråga 6–13. Inkom till Adoptionskommissionen 2025-02-11.
9MFoF:s svar på frågor från Adoptionskommissionen, inkom 2025-02-13.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
verksamhet och kontakter med adoptionsorganisationer, myndig- heter och andra aktörer i andra länder kan tas till vara.
10.5Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Förslaget i avsnitt 8.10.4 om att ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap. 14 § SoL10 ska flyttas från socialnämnderna till MFoF innebär att kommunerna får färre uppgifter inom den internationella adoptionsverksamheten. För- slagen i övrigt bedöms inte leda till att kommunerna får några nya eller utökade uppgifter än vad de redan gör eller är skyldiga att göra i dag. Förslagen påverkar därmed inte den kommunala självstyrelsen.
10.6Konsekvenser för företag och marknad
Bedömningen är att konsekvenserna för företag och marknad främst berör små företag, vilket redovisas nedan.
10.6.1Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag
Förslaget om ett framtida samtalsstöd som beskrivs i avsnitt 9.5 bygger på valfrihet och att samtalsstödet ska erbjuda bredare och djupare adoptionsspecifik kompetens samt högre tillgänglighet än vad som erbjuds för närvarande. Fler leverantörer ska ges möjlighet att erbjuda samtalsstöd än i dag, då en upphandlad leverantör er- bjuder samtalsstödet. Med den modell som föreslås ställs inte krav på en enskild leverantör att uppfylla alla kompetenskrav, utan den öppnar upp för att fler små leverantörer kan bidra med en del av kompetensbehovet till det samlade samtalsstödet. Tröskeln för små företag att kunna konkurrera på marknaden blir därmed lägre. Med fler leverantörer kan kompetensen inom samtalsstödet som helhet både breddas och höjas. Förslaget om ett mer tillgängligt stöd ger också förutsättningar för små leverantörer i olika delar av landet att erbjuda samtalsstöd. För att undvika att några få större leverantörer
1024 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
med kontrakterade underleverantörer ges konkurrensfördelar
i förhållande till små leverantörer bör särskilda krav ställas i för- frågningsunderlaget vid upphandling.
10.7Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
De olika förslag som rör MFoF:s verksamhet ger konsekvenser för sysselsättning i olika delar av landet. Förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten får konsekvenser i form av ett minskat personalbehov vid MFoF. Samtidigt finns visst fortsatt personal- behov utifrån förslaget om stärkt statlig kontroll vid internationell adoption. Bedömningen är att detta sammantaget ger ett minskat personalbehov i Skellefteå på fyra årsarbetskrafter. När det gäller nationellt resurscentrum är förslaget att det inrättas vid en särskild enhet på MFoF med placering i Stockholm. Argumentet för detta är att en central del i resurscentrumets verksamhet är direktstöd vid ursprungssökning men också erfarenhetsutbyte och forum som ställer krav på en högre geografisk tillgänglighet än vad ett centrum placerat i Skellefteå skulle kunna ge. Det innebär att de resurser som avser de uppgifter som ska ingå i resurscentrumets verksamhet och som i dag finns i Skellefteå huvudsakligen kan behöva flyttas till Stockholm.
10.8Konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventionsåtaganden
Utgångspunkten för alla överväganden och förslag har varit de åtaganden om mänskliga rättigheter som Sverige har, särskilt vad gäller barnets rättigheter vid adoption, se volym 2 kapitel 2. Enligt direktiven ska utgångspunkten i vårt arbete vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Förslaget om att verksamheten med att förmedla barn för adop- tion till Sverige ska avvecklas är förenligt med både barnkonven- tionen och 1993 års Haagkonvention. Det finns ingen skyldighet för Sverige att samarbeta med andra länder om adoption enligt dessa konventioner.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Förslaget om att begränsa möjligheten till internationell adop- tion till det fall då det finns en personlig relation mellan barnet och sökanden redan före adoptionen syftar till att säkra barnets rättig- heter enligt artikel 7, 8, 20 och 30 barnkonventionen. Förslaget om att tillstånd till internationell adoption även ska kunna lämnas om barnet är släkt till sökandens adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopte- rats av sökanden syftar till att säkerställa barnets rätt att bevara familjerelationer enligt artikel 8 Europakonventionen och barn- konventionen. Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhållning av familjer bör beaktas vid en placering, till exem- pel bör syskon inte skiljas åt.11 Förslaget om att MFoF både ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa och förslaget om att ansvaret för att pröva om adop- tionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haagkon- vention ska flyttas från socialnämnderna till MFoF, syftar till att säkerställa HCCH:s och FN:s uppmaning att internationella adop- tioner endast bör genomföras med hjälp av ackrediterade organ i både mottagar- och ursprungslandet.
Förslaget om att domstolen ska avvisa en ansökan om adoption om sökanden saknar ett tillstånd från MFoF syftar till att säker- ställa att behöriga myndigheter har säkerställt att en adoption av ett barn är till barnets bästa. Dessa krav bör därför vara uppfyllda för att frågan om adoption ska kunna prövas. Detta är ett legitimt syfte med den föreslagna ordningen och bedöms därför vara förenlig med artikel 6 Europakonventionen och barnkonventionen. För- slaget och dess konsekvenser redovisas utförligt i avsnitt 8.10.5.
Förslagen om samtalsstöd och stöd vid ursprungssökning syftar till att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 9 c 1993 års Haag- konvention att främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade personer och deras familjer.12 Förslaget om individuellt stöd vid misstankar om oegentligheter i adoptionen syftar till att uppfylla Sveriges ansvar
11Barnombudsmannen. Svensk översättning av Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet (CRC/C/GC/6) p. 40.
12HCCH (2008), The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention. Guide No.1, s. 125.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
att utreda olagliga adoptioner och i de fall barnet olagligt berövats en del av eller hela sin identitet ge lämpligt stöd och skydd att åter- upprätta den enligt artikel 8.2 barnkonventionen. Hur ansvaret ska fullgöras redovisas i avsnitt 9.8.1.
I avsnitt 7.6 uppmanar jag regeringen att påskynda processen för att Sverige ska ratificera konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden (förkortad UNCED). Syftet med en snabb ratificering är att stärka rättigheterna för de personer vars adoptioner kan falla inom definitionen av ett påtvingat försvin- nande enligt konventionen.
Mina förslag innebär sammantaget att barnets rättigheter stärks i adoptionsprocessen och har därigenom även direkt koppling till flera mål och delmål i Agenda 2030, till exempel mål 10 om minskad ojämlikhet och delmål 16.2 om att skydda barn mot övergrepp, ut- nyttjande, människohandel och våld. Våra förslag i kapitel 9 om stöd till adopterade personer och deras familjer har koppling till mål 3 om god hälsa och välbefinnande.
10.9Jämställdheten mellan kvinnor och män
Fler adopterade kvinnor än män har sökt adoptionsspecifikt stöd i form av samtalsstöd och stöd vid ursprungssökning som MFoF erbjuder. Hittills har nästan fyra av fem personer som sökt sam- talsstöd via MFoF varit kvinnor. Eventuellt drar sig många män för att söka stöd även om de skulle behöva.
Mitt förslag om att samla allt stöd under ett ”tak”, göra stödet mer känt och lättillgängligt, erbjuda stöd i olika former, på olika platser och utan alltför långa väntetider, ökar möjligheterna för att alla de som behöver stöd också får det. En informativ och väg- ledande webbportal som samlar och sprider kunskap kan också ”sänka trösklarna” för att ta emot information och stöd. Det ger internationellt adopterade personer en väg in till att själva läsa på om adoptionsrelaterade frågor, det stöd staten erbjuder samt få tips av olika slag. Dessutom kan förslaget om att resurscentrumet ska erbjuda olika former av fysiska och digitala forum och mötesplatser för adopterade och deras familjer i vissa fall särskilt rikta sig till grup- pen män. Det är möjligt att förslaget om ett nytt och mer lättillgäng- ligt samtalsstöd som bygger på större valfrihet och högre tillgängligt
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
i hela landet kan minska överrepresentationen, även om det är be- lagt att kvinnor i allmänhet konsumerar mer sjukvård än män i all- mänhet. Det skulle kunna medföra att fler män får den hjälp de behöver, och samtidigt får den jämförelsevis stora gruppen kvinnor som nyttjat och troligtvis fortsatt kommer att nyttja stödet få ett bättre stöd framöver.
Förslaget om ett utvecklat samtalsstöd innebär dessutom att det kommer att behövas fler samtalsledare framöver. Det finns en över- representation av kvinnor bland de psykoterapeuter, psykologer och andra professioner som kan komma att erbjuda samtalsstödet. Förslaget främjar därmed särskilt kvinnors arbetstillfällen.
Förslaget om att förmedlingsverksamheten ska avvecklas kom- mer att påverka män och kvinnor på olika sätt. Den adoptionsorga- nisation som i dag förmedlar adoptioner (AC) har fler anställda kvinnor än män. Det handlar dock om ett fåtal personer. När för- medlingsverksamheten upphör kommer också färre barn att adop- teras internationellt till Sverige. År 2024 var det dubbelt så många pojkar som flickor som förmedlades för internationell adoption via AC till Sverige: 24 pojkar och 12 flickor. Det innebär att pojkar i det avseendet påverkas mer av förslagen än flickor.
De flesta ursprungsföräldrar som berörs av förslaget är kvinnor. Fortfarande är det nämligen betydligt vanligare att mödrar, jämfört med fäder, lämnar barn för internationell adoption.
10.10Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Förslagen om att inrätta ett resurscentrum och stärka stödet till adopterade personer, både via direktstöd till målgruppen och via yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade personer skulle kunna få vissa konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyg- gande arbete. Forskning visar att internationellt adopterade per- soner inte enbart har en högre risk för psykisk ohälsa, utan även för asocialt beteende, missbruk och kriminalitet jämfört med den övriga befolkningen. Tillgång till professionellt stöd minskar risken för framtida ohälsa, och möjligtvis kan ett förbättrat stöd även minska risken för kriminalitet och därmed ha en brottsförebyggande effekt.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Införandet av bidrag kan teoretiskt sett medföra en risk för
brottslighet i form av bidragsfusk. Mot bakgrund av det nya rese- bidragets relativt låga bidragsbelopp, i kombination med att stödet endast kan beviljas en gång per person, bedöms dock risken för fusk och överutnyttjande som låg.
Genom förslaget att det inte ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige, försvinner den risk för olagliga handlingar som hade kunnat uppstå i de förmedlade adoptionerna. Jag bedömer att upphörande av adoptionsförmedling inte kommer att leda till ett ökat antal internationella adoptioner. Även om så skulle ske innebär mitt förslag om att stärka rättssäkerheten i de internationella adoptioner att risken för olagliga eller brottsliga hand- lingar minskar. Bland annat ska det krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land, och MFoF ska pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa samt överta ansvaret för prövningen av om adoptionsförfarandet får fortsätta från socialnämnderna. En ansökan om adoption ska dessutom få tas upp till prövning av dom- stolen endast om MFoF har gett tillstånd till adoptionen. Allt detta syftar till att säkerställa att adoptionen är till barnets bästa och stävja olagligheter och andra oegentligheter i adoptionsverksamhet.
Det går dock inte att helt utesluta att olagliga handlingar kan
komma att ske även i framtida adoptioner. Min bedömning är ändå att det inte kommer uppstå fler olagligheter i samband med adop- tioner som en följd av mina förslag, vilket till stor del beror på att de framtida adoptionerna avgränsas till kända barn. Tillstånd till internationell adoption ska endast få lämnas om barnet är släkt till adoptanterna eller adoptanternas adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoption.
10.11Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Förslaget om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd till adopterade personer, allmänheten och professioner har potential att bidra till de integrationspolitiska målen. Ett av de integrationspolitiska del- målen handlar om social och kulturell integration, bland annat att
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
andelen utrikes födda personer som upplever tillhörighet och delaktighet i samhället ska öka. Förekomsten av företeelser som begränsar utrikes födda kvinnor och mäns samt flickor och pojkars möjligheter att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv inom sam- hällsgemenskapen ska minska. Förslaget om att resurscentrumet ska erbjuda olika former av fysiska och digitala forum och mötes- platser för adopterade och deras familjer, kan bidra till detta. Ett förbättrat och mer tillgängligt samtalsstöd kan dessutom stötta adopterade personer i att hantera frågor och erfarenheter om utan- förskap, mellanförskap och diskriminering, vilket i vår utredning visat sig vara vanligt förekommande bland internationellt adopte- rade personer. Många internationellt adopterade personer i Sverige som vi talat med har också upplevt rasism, vilket kan motverka upplevelsen av tillhörighet och delaktighet i samhället. Förslaget om ett kunskapshöjande stöd till allmänheten och framför allt till de yrkesverksamma som i sitt arbete möter internationellt adop- terade personer, har förutsättningar att motverka rasism i samhället samt okunskap eller dåligt bemötande från personal inom bland annat psykiatrin, den övriga hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt förskola och skola. Därmed kan förslaget också bidra till de integrationspolitiska målen om social och kulturell integration.
10.12 Samhällsekonomisk analys
Förslaget om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd
I Sverige finns i dag omkring 60 000 internationellt adopterade personer. Många mår bra, men forskning visar att internationellt adopterade som grupp har ökad risk för psykisk ohälsa, långvarig sjukskrivning och ofrivillig ensamhet. Internationellt adopterade personer har i högre grad än övriga befolkningen kontakt med psykiatrisk vård som vuxen (60 procent fler än övriga befolk- ningen). De står också i högre grad än övriga befolkningen lång- varigt utanför arbetsmarknaden på grund av sjukdom (dubbelt så ofta). Det stöd som adopterade personer och deras familjer erbjuds i dag, motsvarar inte behoven.
Den svenska staten har ett särskilt ansvar för internationellt adopterade. Enligt HCCH måste staterna göra allt inom sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att till-
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
godose behoven hos både adopterade personer och deras familjer. I både internationell och svensk rätt finns dessutom bestämmelser som rör adopterades rätt till sitt ursprung och sin identitet. Det finns dessutom etiska argument för att den svenska staten har ett särskilt ansvar för internationellt adopterade, dels utifrån gruppens utsatthet, dels mot bakgrund av avslöjade oegentligheter som svenska myndigheter inte har förhindrat. Den svenska staten har under lång tid stöttat adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer för att möj- liggöra att barn förmedlas för internationell adoption till Sverige. Svenska staten bör nu erbjuda bästa möjliga stöd till dessa personer och deras familjer, vilka tillsammans utgör en stor grupp männi- skor. Förslagen innebär att vi går från ett stöd för att adoptera, till ett stöd för dem som har adopterats. Förslaget innebär att resurs- centrumet ska erbjuda samtalsstöd, forum för erfarenhetsutbyte, stöd vid ursprungssökning, stöd vid misstankar om oegentligheter, bidrag för återresa, vägledning till arkiv, främjande av adoptions- relaterad forskning, kompetenshöjning för professionen samt en webbportal som samlar information, kunskap och tips av olika slag.
Man kan förvänta sig flera positiva konsekvenser av att införa ett adoptionsspecifikt stöd enligt förslag, jämfört med att inte in- föra det. Enligt mitt förslag inrättas ett nationellt resurscentrum som erbjuder ett bättre, bredare och mer lättillgängligt adoptions- specifikt stöd än vad som finns i dag. Ett så kallat nollalternativ innebär i stället att dagens former för adoptionsspecifikt stöd fort- sätter utan nya åtgärder, det vill säga samtalsstöd och stöd vid ur- sprungssökning.
De positiva konsekvenserna är av två slag, dels värdet för mot- tagarna i form av bättre stöd och mående, dels minskade samhälleliga utgifter på sikt till följd av mindre ohälsa och vårdkostnader. Tidigt och bra stöd kan förebygga psykisk ohälsa och sociala problem, vilket minskar behov av omfattande insatser senare i livet. Nya stödformer förväntas också leda till ökad sysselsättning genom nya tjänster och yrkesroller inom terapi, rådgivning och forskning. Slutligen förväntas stödet kunna ge bättre psykisk hälsa hos adopterade och deras när- stående. Det har givetvis ett värde i sig, men kan också i sin tur ge ökad sysselsättningsgrad och färre sjukskrivningar, vilket gynnar både individen och samhället. Som vi tagit upp tidigare i detta kapi- tel förväntas ett nytt adoptionsspecifikt stöd påverka jämställdhet, rättvisa och olika grupper i samhället positivt. Det nya samtals-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
stödet innebär en ökad valfrihet med fler leverantörer och större geografisk spridning vilket kan främja jämlikheten mellan stad och landsbygd samt mellan kvinnor och män.
De negativa konsekvenser som kan uppstå av förslagen om adop- tionsspecifikt stöd handlar framför allt om ökade kostnader. Nya stödformer kommer att kosta staten mer än vad som avsätts för adoptionsspecifikt stöd i dag. Förslagen förväntas leda till ökad efterfrågan på stöd, och om fler adopterade personer och deras när- stående söker stöd leder det till ökade kostnader. Den planerade kompetenshöjningen för professionen medför att personal inom hälso- och sjukvård och socialtjänst kan behöva lägga tid på utbild- ning i adoptionsspecifika frågor. Ansökningsförfarandet för bidrag till återresa kräver viss administration av Försäkringskassan, men myndighetens upparbetade rutiner och it-stöd för adoptionsbidraget bör kunna nyttjas. För att få det önskade genomslaget för de nya stöden behöver resurscentrumet säkerställa en genomförandeprocess med marknadsföring och dialog med relevanta parter. Detta kom- mer åtminstone inledningsvis att innebära ökade kostnader. Även om efterfrågan på stöd initialt bedöms öka så bör kostnaderna plana ut över tid, eftersom målgruppen inte bedöms öka. De prognoser vi låtit ta fram visar att målgruppen kommer att minska med tiden, men först efter 2050. Behovet av stöd bedöms finnas kvar på ungefär samma nivå fram till dess och därefter minska. Det behöver således upprättas ett långsiktigt stöd.
Det finns också viss risk att det nya stödet kan få mer oväntade negativa effekter. Om efterfrågan blir hög kan det leda till långa köer för exempelvis samtalsstödet, vilket kan ge en negativ bild och uppfattning om stödet hos målgruppen. Samtidigt är det redan köer till det samtalsstöd som erbjuds i dag. Fler leverantörer och ett maxtak för antalet samtal är två sätt att minska köerna. För att satsningen inte ska slå över i en negativ upplevelse för målgruppen är det viktigt att stödet är rätt dimensionerat. Det skulle också kunna uppstå ojämlik tillgång till det nya samtalsstödet. Om det nya samtalsstödet inte når ut i hela landet kan adopterade i vissa områden få sämre tillgång till fysiskt samtalsstöd än andra. På denna punkt kan dock situationen inte försämras jämfört med det nuva- rande samtalsstödet som endast erbjuds på några få orter i landet. Vidare skulle det kunna uppstå brist på kompetens. Om många nya aktörer involveras kan kvaliteten variera, särskilt om adoptions-
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
specifik kunskap inledningsvis saknas. I värsta fall kan det medföra oseriösa aktörer som erbjuder bristfällig hjälp. Detta kan resurs- centrumet motverka genom att utforma tydliga kriterier i upp- handlingen samt genom kontinuerlig handledning, erfarenhets- utbyten och kompetensutveckling för samtalsledarna.
Det finns en viss risk att införandet av ett nytt eller utökat stöd skulle kunna förstärka stigmat kring adoption och uppfattningar om att adoption är förknippat med problem. Samtidigt kan ett ut- ökat stöd ge målgruppen mer kunskap, bekräftelse och igenkän- ning. Ett stöd kan ge bekräftelse på känslor och händelser kopplade till adoptionen, vilket kan ha en positiv inverkan på en persons mående. Om staten ger stöd i exempelvis ursprungssökning skulle det kunna skapa spänningar mellan adopterade och deras adoptiv- föräldrar, medföra familjekonflikter och ökad psykisk belastning. Även om ökad kunskap om ens ursprung kan vara läkande, kan det på kort sikt väcka svåra känslor. För att kunna möta detta krävs ett bra och väl dimensionerat samtalsstöd. Det är också viktigt att de nya stödformerna följs upp av en extern part efter en viss tid för att bedöma om de har fått avsedd effekt.
Om mina förslag om ett förbättrat adoptionsspecifikt stöd inte genomförs kan det innebära att problemen kvarstår eller förvärras. Om nya stödformer för adoptionsspecifikt stöd införs kan i stället situationen för målgruppen förbättras så att internationellt adop- terade kan må bättre, öka sin sysselsättningsgrad och minska vård- kostnaderna. Den sammantagna slutsatsen är att de nya adoptions- specifika stödformerna förväntas möta målgruppens behov i större utsträckning än i dag. Förslaget kommer öka samhällskostnaderna kortsiktigt men kan minska dem långsiktigt.
Förslaget om att upphöra med adoptionsförmedling
Som framgår i avsnitt 8.10 är förslaget att det inte ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige. Förslaget grundar sig på den samlade bedömningen att internationell adop- tionsförmedling inte längre är en hållbar lösning för att skydda barns intressen. Förmedlingsverksamheten är problematisk från ett barnrättsperspektiv eftersom den utgår från en efterfrågan på barn, vilket kan hindra en långsiktig utveckling för att förbättra barns
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
livsvillkor i barnens hemländer och skapa incitament för oegent- ligheter. Svenska myndigheter har inte heller möjlighet eller ens rätt att fullt ut kontrollera de processer som genomförs i andra länder och kan därmed inte garantera att oegentligheter inte före- kommer i samarbetsländerna.
Enligt förslaget ska det dock vara tillåtet med adoption över land- gränser, men med en starkare statlig kontroll. Det ska till exempel krävas tillstånd från MFoF för att få adoptera ett barn från ett annat land, och det ska endast ges om barnet är släkt med sökanden eller om det finns en nära personlig relation. De regler som ska säker- ställa barnets bästa vid adoption måste respekteras, så om sökanden saknar tillstånd från MFoF ska domstolen avvisa ansökan om adop- tion. MFoF ska enligt förslaget också pröva att förmedlingssättet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa, och den pröv- ningen ska ske innan barnet lämnar sitt hemland. För att säkerställa att all dokumentation finns tillgänglig och att den är korrekt bör också den viktiga prövningen av om adoptionsförfarandet får fort- sätta flyttas från socialnämnderna till MFoF, som har bättre förut- sättningar att göra denna prövning. Myndigheten bör etablera ett samarbete med en aktör som kan granska att adoptionsdokumen- ten är äkta.
Det ”nollalternativ” som vi i analysen ställer förslaget mot, är att adoptionsverksamheten fortsätter som i dag, där adoptioner förmed- las via en adoptionsorganisation eller som en enskild adoption ut- ifrån det regelverk som finns i dag.
Förslaget att det inte längre ska vara tillåtet att förmedla barn från utlandet för adoption i Sverige förväntas ge flera positiva kon- sekvenser. Med förslaget minskar risken att ekonomiska hänsyn och vuxnas önskan om barn prioriteras framför barns behov av adoption. Förslaget innebär att en del oegentligheter kan undvikas, samt att barn som inte har behov av internationell adoption i stället får växa upp i sitt hemland. På makronivå bidrar dessutom förslaget till att stärka den långsiktiga utvecklingen för att förbättra barns livs- villkor i barnens hemländer.
En risk med förslaget är att det kan finnas barn som verkligen hade behövt adopteras internationellt och som med förslaget riske- rar att bli kvar i hemlandet. Det finns dock många andra länder som fortsatt förmedlar barn för adoption, så det troliga är att de flesta barn som verkligen behöver förmedlas för internationell adoption
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
kan komma till ett annat mottagarland än Sverige. Dessutom rör det sig i dag om ett mycket litet antal barn som förmedlas för adop- tion till Sverige via de svenska adoptionsorganisationerna. År 2024 förmedlades 54 barn via en svensk organisation, varav 18 förmed- lades av BFA som nu valt att avsluta sin förmedlingsverksamhet. Det är med andra ord redan i dag ett begränsat antal barn som får en ny familj i Sverige genom internationell adoptionsförmedling.
Förslaget om att avskaffa förmedlingsverksamheten innebär också flera kostnadsbesparingar. En följd av förslaget är att de resurser som lagts på auktorisation och tillsyn av adoptionsorganisationer inte längre behövs. Dessutom behövs inte längre det statliga ekono- miska bidrag som adoptionsorganisationerna fått för förmedlings- verksamheten. Därtill blir en följd av förslaget att även det ekono- miska stödet till föräldrar för kostnader i samband med adoption av barn (adoptionsbidraget) tas bort. De besparingar som kan göras
i denna del kan, som vi visar nedan, användas för att finansiera ett stöd till de personer som redan har adopterats internationellt till Sverige. Jag bedömer att det ger större samhällelig nytta att satsa resurserna på ett bra stöd till de cirka 60 000 adopterade personerna och deras familjer, än att satsa resurser på att upprätthålla och ut- veckla ett system för att ge några få barn per år en ny familj i Sverige genom internationell adoption.
De olika förslagen jag lämnar för att stärka den statliga kontrollen av de adoptioner över landgränser som i fortsättningen ska vara tillåtna, har tydligt positiva konsekvenser. Att säkerställa att de adoptioner som förmedlas till Sverige i framtiden är rättssäkra och till barnets bästa, är av stor vikt för det enskilda barnet och familjen. En stärkt kontroll kan möjligtvis också motverka de samhällskost- nader som potentiellt kan uppstå då oegentligheter påverkar den drabbade personen negativt. Dessa förslag medför inga ökade kost- nader för staten, utan ryms inom MFoF:s befintliga uppdrag.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
10.13Ekonomiska konsekvenser av förslagen och förslag till finansiering
10.13.1 Inledning
I detta avsnitt redovisar vi de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen, våra kostnadsberäkningar samt förslag till finansiering av förslagen. I ett första avsnitt beskriver vi målgruppens storlek och utveckling som underlag för våra efterfrågeprognoser för adoptions- specifikt stöd.
10.13.2Beskrivning av målgruppens storlek och utveckling över tid som underlag för efterfrågeprognoser
Det är viktigt att kunna planera omfattningen på de direktstöd som ingår i det adoptionsspecifika stödet. För att kunna göra det behöver man ha kunskap om hur målgruppens efterfrågan på stöd kommer att se ut i framtiden. Erfarenheterna från det samtalsstöd som i dag erbjuds genom MFoF är att efterfrågan på stöd varierar med kön och ålder. Kvinnor söker och tar i högre grad del av stödet än män, och kvinnor i åldern 23–30 år respektive 39–46 år har i högre grad sökt samtalsstöd än övriga åldersgrupper. Av de 89 individer som under perioden 2020–2023 tog del av MFoF:s stöd för ursprungs- sökning var 72 procent kvinnor och 28 procent män. De som sökte stöd var mellan 18 och 58 år, med en genomsnittsålder på 38 år.
För att kunna bedöma efterfrågan på direktstöd i framtiden har
vilåtit göra en kartläggning13 av hur åldersfördelningen bland adop- terade personer ser ut i dag och prognoser för hur åldersutvecklingen kommer att se ut framåt.
Målgruppens ålders- och könsfördelning 2023
Enligt SCB:s befolkningsstatistik fanns det drygt 136 000 adop- terade personer i Sverige 2023. Av dessa var 43 procent (58 481) utrikes födda och 57 procent (77 632) inrikes födda. Figur 10.1 visar åldersfördelningen för de två grupperna 2023.
13Governo (2025), Internationella adoptioner: demografiska och socioekonomiska prognoser. Delleverans 1: Prognos över adopterades åldersfördelning, 2025–2050, 2025-03-10.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Figur 10.1 Åldersfördelning av adopterade personer år 2023, fördelat på inrikes och utrikes födda
Åldersfördelning adopterade, utrikes vs. inrikes födda, 2023
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
3 |
6 |
9 |
12 |
15 |
18 |
21 |
24 |
27 |
30 |
33 |
36 |
39 |
42 |
45 |
48 |
51 |
54 |
57 |
60 |
63 |
66 |
69 |
72 |
75 |
78 |
81 |
84 |
87 |
90 |
93 |
96 |
99 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utrikesfödda |
Inrikesfödda |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Governo (2025) SCB, 2023 års siffror.
Gruppen nationellt adopterade är som framgår av diagrammet ovan äldre jämfört med gruppen internationellt adopterade. Detta beror på att nationella adoptioner historiskt sett har varit vanligare. De flesta adopterade personer över 50 år är födda i Sverige, medan de flesta utrikesfödda adopterade är yngre än 50 år.
Av figur 10.2 framgår åldersfördelningen bland de internatio- nellt adopterade. Av samtliga internationellt adopterade personer i Sverige är andelen kvinnor 55 procent och andelen män 45 pro- cent, men det skiljer sig åt mellan olika åldersgrupper. I åldersgrup- pen 19–30 år är kvinnor klart överrepresenterade (58 procent jämfört med 42 procent för män) medan det bland adopterade personer under 18 år är motsatt förhållande (57 procent män respektive 43 procent kvinnor).
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Figur 10.2 Kön- och åldersfördelning för internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2023
Åldersspridning (observerade värden), 2023
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1 |
4 |
7 |
10 |
13 |
16 |
19 |
22 |
25 |
28 |
31 |
34 |
37 |
40 |
43 |
46 |
49 |
52 |
55 |
58 |
61 |
64 |
67 |
70 |
73 |
76 |
79 |
82 |
85 |
88 |
91 |
94 |
97 |
Ålder
Män Kvinnor
Källa: Governo (2025).
Kvinnor har i högre grad än män ansökt om och erhållit det sam- talsstöd som i dag erbjuds genom MFoF. Enligt analysen kan detta endast delvis förklaras av att det är en viss övervikt av kvinnor bland internationellt adopterade personer i Sverige. Detta tyder på att kvinnor antingen har ett större behov av samtalsstöd, eller att de är mer benägna att söka stöd.
Prognos för målgruppens åldersutveckling
Utifrån statistiken över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer i dag har vi tagit fram en prognosmodell för att kunna göra prognoser för gruppens åldersutveckling fram till 2050. Denna information är viktig för att kunna förstå och prognosti- cera behovet av stöd i framtiden. Prognoserna har gjorts för 2030, 2040 och 2050 och presenteras nedan. Vi har beräknat utifrån ett inflöde på 50 internationellt adopterade per år, vilket är baserat på en uppskattning av antalet internationella adoptioner när förmedlings- verksamheten avvecklas. Om vi skulle räkna på ytterligare 30 förmed- lade adoptioner per år blir skillnaden för prognoserna marginell.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Figur 10.3 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2030
Åldersspridning (prognos), 2030 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1 |
4 |
7 |
10 |
13 |
16 |
19 |
22 |
25 |
28 |
31 |
34 |
37 |
40 |
43 |
46 |
49 |
52 |
55 |
58 |
61 |
64 |
67 |
70 |
73 |
76 |
79 |
82 |
85 |
88 |
91 |
94 |
97 |
Ålder
Män Kvinnor
Källa: Governo (2025).
Som framgår av figur 10.3 ovan har åldersgruppen 25–35 liksom åldersgruppen 45–65 ökat i antal 2030. Detta berör delvis de ålders- grupper som i hög grad tagit del av MFoF:s stöd under 2024, och man skulle därmed kunna bedöma att efterfrågan på stöd skulle vara fortsatt hög i dessa grupper.
Figur 10.4 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2040
Åldersspridning (prognos), 2040 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1 |
4 |
7 |
10 |
13 |
16 |
19 |
22 |
25 |
28 |
31 |
34 |
37 |
40 |
43 |
46 |
49 |
52 |
55 |
58 |
61 |
64 |
67 |
70 |
73 |
76 |
79 |
82 |
85 |
88 |
91 |
94 |
97 |
Ålder
Män Kvinnor
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Figur 10.4 visar åldersfördelningen 2040 och där framgår att ålders- gruppen 35–45 respektive åldersgruppen 55–75 nu är störst. Den yngre gruppen överensstämmer väl med de som i dag efterfrågar stöd från MFoF, men även den äldre åldersgruppen är stor och kan komma att efterfråga olika former av stöd.
Figur 10.5 Prognos över åldersfördelningen bland internationellt adopterade personer (kvinnor och män) 2050
Åldersspridning (prognos), 2050 [2024: 50; årlig_förändring: 0.0%]
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1 |
4 |
7 |
10 |
13 |
16 |
19 |
22 |
25 |
28 |
31 |
34 |
37 |
40 |
43 |
46 |
49 |
52 |
55 |
58 |
61 |
64 |
67 |
70 |
73 |
76 |
79 |
82 |
85 |
88 |
91 |
94 |
97 |
Ålder
Män Kvinnor
Källa: Governo (2025).
Av figur 10.5 ovan kan vi utläsa att de största åldersgrupperna nu är gruppen 40–50 år och gruppen 65–75 år.
Sammanfattning
Prognosmodellen visar en framtida åldersfördelning för gruppen internationellt adopterade personer utifrån den nuvarande demo- grafiska strukturen. Den visar att medelåldern bland de internatio- nellt adopterade kommer öka fram till 2050 och att det totala an- talet internationellt adopterade personer i Sverige kommer minska från dagens 58 000 individer till cirka 50 000 individer år 2050.
Gruppen 20–30 år är stor 2030 för att därefter minska. För gruppen 47–54 år ser vi först en viss ökning fram till 2030 (från cirka 11 000 till drygt 12 000 individer), därefter en minskning till cirka 8 000 individer år 2050. För gruppen 55–62 år blir det en markant ökning från dagens dryga 3 000 till drygt 12 000 individer
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
år 2035, för att därefter avta ner till cirka 8 000 år 2050. För ålders- gruppen över 63 år blir det likaså en markant ökning från dagens cirka 3 500 individer till cirka 25 000 individer 2050.
Den sammantagna bilden är att det kommer att finnas en unge- fär lika stor grupp internationellt adopterade personer fram till omkring 2050, som är i den ålder där de kan tänkas efterfråga adop- tionsspecifikt stöd. Efter 2050 kommer gruppen att minska i antal och därmed också behovet av stöd. Prognoserna visar att ett adop- tionsspecifikt stöd kommer att behöva erbjudas under flera decen- nier framöver även om antalet adoptioner fortsätter att minska eller kvarstår på dagens nivå. Samtidigt blir det tydligt att behovet av stöd så småningom kommer att avta. År 2080 finns, om tillflödet av adoptioner inte ökar, endast en liten grupp adopterade som kan tänkas behöva stöd.
Vi vet dock ännu ganska lite om hur efterfrågan på stöd kommer att utveckla sig i olika åldersgrupper. Behovet av stöd kan variera med ålder, exempelvis kan behoven hos en 30-åring se annorlunda ut än behoven hos en 65-åring. Eftersom behovet av stöd är livslångt kan det också variera i olika livsfaser och stödet kan därför behöva anpas- sas utifrån hur åldersfördelningen ser ut vid olika tidpunkter. Det som är aktuellt i dag behöver inte vara lika aktuellt om 20 eller 30 år.
10.13.3 Kostnader för det adoptionsspecifika stödet
I detta avsnitt går vi igenom kostnaderna för förslaget om adop- tionsspecifikt stöd. Kostnadsberäkningarna omfattar kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptions- frågor, kostnader för statsbidrag till organisationer för stöd i ur- sprungssökning, kostnader för bidrag till återresa samt kostnader för forskning på adoptionsområdet. I kostnadsberäkningen för resurscentrumet redovisar vi indirekt de tänkta besparingar som följer av förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten för internationella adoptioner. Slutligen redovisar vi de totala kostna- derna för förslagen och hur de kan finansieras.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.14 är förslaget att det nationella resurscent- rumet för adopterade personer och adoptionsfrågor ska inrättas den 1 september 2026 som en separat enhet vid MFoF med pla- cering i Stockholm. För att ge en hög geografisk tillgänglighet ska resurscentrumet ha lokaler i centrala Stockholm. Resurscentrumet ska omfatta tolv årsarbetskrafter. I detta ingår en chef, en person som samordnar samtalsstödet, en person som ska arbeta med juri- diskt stöd och allmän juridisk kompetens. Fem personer ska bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter. Två av tjänsterna ska vara tidsbegränsade pro- jektanställningar som kan bestå av flera deltidstjänster eller kortare projektanställningar. Två personer ska arbeta med kunskapsstöd till professionen och med forskningsrelaterade frågor. Därutöver ingår två årsarbetskrafter för stöd vad gäller kommunikation, ekonomi respektive it-relaterade frågor som rör resurscentrumet. Stödresur- serna kan delvis eventuellt nyttjas utifrån befintlig personal inom MFoF, men vi beräknar kostnader för 2 årsarbetskrafter.
Enligt förslaget ska det särskilda uppdrag om samtalsstöd som MFoF i dag erhåller särskilda bidragsmedel för, ingå som en instruk- tionsenlig uppgift för resurscentrumet och finansieras genom för- valtningsanslag. Förvaltningsanslaget ska också täcka kostnader för lokal, framtagande av rapporter och utvärderingar för resurscentru- met samt kostnader som avser resurscentrumets uppdrag om ur- sprungssökning, stöd vid misstankar om oegentligheter och kun- skapsstöd och forskning.
Beräkning av kostnader för resurscentrumet
Kostnaderna för förslaget omfattar personal vid resurscentrumet, lokal för enheten i Stockholm och kostnader som är kopplade till resurscentrumets verksamhet enligt ovan.
Resurscentrumet ska omfatta tolv årsarbetskrafter. I våra beräk- ningar har vi utgått från en schablonkostnad för personal vid resurs-
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
centrumet på 1 miljon kronor per årsarbetskraft. Vi beräknar därför resurscentrumets personalkostnader till 12 miljoner kronor per år.
Övriga kostnader som är relaterade till resurscentrumets verk- samhet är: ursprungssökning; stöd vid misstankar om oegentlig- heter; rapporter och utvärderingar; utbildning, konferenser och nät- verk. Vi beräknar kostnaderna till 1 miljon per post och år, alltså totalt 3 miljoner kronor.
Kostnader för lokal utgår från ESV:s rikthyror för grupp 1 (Stockholm innanför tullarna) som för 2026 ligger på 4 800 kronor per kvadratmeter och år.14 Vi räknar med en lokalyta på 250 kvadrat- meter för att utöver arbetsplatser ge utrymme för möteslokaler och andra typer av samlingsytor som kan användas vid erfarenhets- utbyten och andra sammankomster. Det innebär en lokalkostnad på 1,2 miljoner kronor per år.
Övriga kostnader för resurscentrumet är kostnader för it-stöd,
resor och övrigt som vi bedömer uppgå till 2,7 miljoner kronor per år. En sammanställning av de beräknade kostnaderna för resurscent- rumet perioden 2026–2028 framgår i tabell 10.1 nedan. Kostnaderna för 2026 utgår från att resurscentrumet inrättas och startar sin verk-
samhet den 1 september 2026.
Tabell 10.1 Kostnader för nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor per år för perioden 2026–2028
Kostnadspost |
År 2026 |
År 2027 |
År 2028 |
|
|
|
|
|
|
Personal resurscentrum |
4 000 000 |
12 000 000 |
|
12 000 000 |
|
Verksamhetsrelaterade |
1 500 000 |
3 000 000 |
|
3 000 000 |
|
kostnader |
|
|
Lokal |
400 000 |
1 200 000 |
|
1 200 000 |
|
Övriga kostnader |
1 700 000 |
2 700 000 |
|
2 700 000 |
|
Totalt |
7 600 000 |
18 900 000 |
|
18 900 000 |
|
Vi bedömer kostnaderna för resurscentrumet som stabila över tid om man förutsätter att verksamheten ska fortsätta att ha den om- fattning som vi föreslår. För en 10-årsperiod kan man räkna med en PLO-uppräkning för löner och en ökning av kostnaderna för lokal-
14ESV statistik över rikthyror, 2015–2026. 2015–2026 - Rikthyror . Hämtad 2025-03-31.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
hyra. Statistiken för riktvärden visar att mönstret för grupp 1 är en höjning med ungefär 60 procent på 10 år.15
Beräkning av kostnader för samtalsstödet
Bedömningen är att det finns ett stort behov av samtalsstöd och att förslaget om ett samtalsstöd med bredare och djupare kompetens, högre tillgänglighet som erbjuds genom fler leverantörer i olika delar av landet kommer att leda till en ökad efterfrågan på stöd. När det gäller kostnader för ett externt samtalsstöd bedömer vi att kostnaden uppgår till 10 miljoner kronor per år när samtalsstödet finns på plats, är välkänt och används i full omfattning. För 2026 bedömer vi kostnaden för samtalsstödet till 4 miljoner kronor, vilket är differensen mellan 10 miljoner kronor och MFoF:s budget för det befintliga samtalsstödet som löper ut 2026. Vi bedömer att det är bättre att utgå från en viss budget per år och anpassa utbudet på samtalsstöd utifrån det. Om efterfrågan blir större kan dock budgeten höjas. Vår bedömning är att efterfrågan på ett samtals- stöd kommer att öka jämfört med i dag, vilket ger en ökad kostnad och därmed förutsätter en högre budget.
Kostnaden eller budgeten för samtalsstödet skulle också kunna beräknas utifrån en tänkt efterfrågan på stöd och en tänkt styck- kostnad per samtal. Det förutsätter dock att vi har kunskap om eller gör antaganden om antal samtal och styckkostnad. Vi har valt att inte göra en sådan beräkning. För att ändå ge en bild av hur efter- frågan på ett samtalsstöd kan se ut över tid har vi låtit ta fram en sådan beräkning som utgår från efterfrågan på MFoF:s samtalsstöd multiplicerat med fyra, det vill säga att vi räknar med en fyrdubbel efterfrågan på stöd. Det baserar vi på ett antagande om att lika många som tagit del av MFoF:s samtalsstöd kan ha fått psyko- socialt stöd av exempelvis adoptionsorganisationer, adopterades föreningar och privatpraktiserande psykoterapeuter, och att en del av dem framöver kommer att vända sig till det föreslagna samtals- stödet. Vi baserar det också på ett antagande om att efterfrågan kommer att kunna dubbleras på grund av ökad kännedom om att stödet finns samt ökad kvalitet och nöjdhet. Vi har även jämfört vårt antagande om en framtida efterfrågan på stöd med hur stor
15ESV statistik över rikthyror, 2015–2026. 2015–2026 - Rikthyror . Hämtad 2025-03-31.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
andel av samtliga adopterade individer som varje år får del av ett liknande samtalsstöd i Danmark. Det visar sig att vår uppskattning av efterfrågan ligger mycket nära utfallet i Danmark. Figur 10.6 visar en prognos för antal framtida sökande av samtalsstöd för olika tids- perioder.
Figur 10.6 Prognos för antal framtida sökande av samtalsstöd i olika åldersgrupper 2027–2050 (omräkningsfaktor 4)
Prognos, samtalsstöd, 2027-2050
4000
3000
2000
1000
0
2027-2030 2031-2035 2036-2040 2041-2045 2046-2050
Period
15-22 23-30 31-38 39-46 47-54 55-62
Källa: Governo 2025.
Siffrorna i prognosen visar antalet individer. Om man i stället önskar beräkna antalet samtal, måste samtliga värden multipliceras med ge- nomsnittligt antal samtalstillfällen per individ. Denna modell kan användas för beräkning av omfattning på ett samtalsstöd och an- passas utifrån det maximala antal stödtillfällen per individ.
Nettokostnad för förslaget och finansiering
Kostnaderna för förslaget om inrättande av ett nationellt resurs- centrum ska ställas mot MFoF:s verksamhet i dag och vilka effek- ter på MFoF:s verksamhet och kostnader som förslaget om avveck- ling av den internationella adoptionsförmedlingen samt förslag om stärkt rättssäkerhet vid internationell adoption ger.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
MFoF:s anslag för den internationella adoptionsverksamheten uppgår för 2025 till 13,2 miljoner kronor. Myndigheten har därut- över fått 9,8 miljoner kronor i särskilda bidragsmedel för 2025 för uppdraget om samtalsstöd, ursprungssökning och nationell kon- taktpunkt oegentligheter. För 2026 beräknar regeringen att 8,8 mil- joner kronor kommer att avsättas för uppdraget under förutsätt- ning att riksdagen anvisar medel för det aktuella anslaget.16 För 2025 har MFoF totalt därmed 23 miljoner för den internationella adoptionsverksamheten.17 Med ett antagande om att det årliga an- slaget är detsamma för perioden 2026–2028 samt att bidragsmedlen för 2026 också gäller för 2027 och 2028 uppgår MFoF:s årliga bud- get under 2026–2028 till 22 miljoner kronor. För 2026 blir det ett visst överlapp gentemot befintliga uppdrag, vilket måste hanteras
i fördelningen av medel till myndigheten. Vi fokuserar därför på 2027–2028 när det gäller finansieringen.
MFoF:s befintliga budget för 2027–2028 kan jämföras med de beräknade kostnaderna för förslagen för 2027 och 2028 på 28,9 mil- joner kronor. MFoF:s internationella adoptionsverksamhet omfattar i dag drygt tio årsarbetskrafter inom den internationella adoptions- verksamheten samt en chef. Av dessa arbetar fem med auktorisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten samt frågor som rör enskilda adoptioner. Fyra arbetar med ursprungssökning, juridiskt stöd och med kontaktpunkt oegentligheter och knappt en årsarbetskraft med kunskapsstöd till socialnämnderna.18 Förslaget om avveckling av förmedlingsverksamheten innebär att de uppgifter som rör auk- torisation och tillsyn av förmedlingsverksamheten genom adop- tionsorganisationer försvinner från MFoF. Vi bedömer dock att förslaget om stärkt rättssäkerhet vid internationell adoption kom- mer kräva något ökade resurser jämfört med i dag. Vi bedömer att behovet av stöd till socialtjänsten i internationella adoptionsfrågor är detsamma. Sammantaget bedömer vi att fyra årsarbetskrafter besparas genom våra förslag i dessa delar. De fem årsarbetskrafter som i dag arbetar med ursprungssökning, juridiskt stöd och med kontaktpunkt oegentligheter ska ingå i verksamheten som rör ett nationellt resurscentrum. Det innebär en finansiering av nio av tolv årsarbetskrafter (9 miljoner kronor). Vi är medvetna om att det
16Socialdepartementet 2025-01-23 Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
17Telefonsamtal med MFoF 2025-03-31.
18MFoF 2025-02-28 Uppskattning kostnader för ett resurscentrum internationella adoptioner.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
under en övergångsperiod kommer finnas behov av personal på MFoF för att säkerställa en kontrollerad avveckling av förmed- lingsverksamheten, men har inte beräknat kostnaderna för detta.
När det gäller samtalsstödet ligger vår budget på 10 miljoner kronor jämfört med MFoF:s budget på 6 miljoner kronor. Utifrån att bi- draget för 2026 uppgår till 8,8 miljoner kronor finns ytterligare
2,8 miljoner kronor som kan användas för finansiering av det externa samtalsstödet. Utöver detta tillkommer medel från MFoF:s anslag som utifrån det nya uppdraget om nationellt resurscentrum bör styras över för finansiering av resurscentrumet. Utifrån en förenklad beräkning bedömer vi att detta uppgår till cirka 2,2 miljoner kronor (13,2 miljoner kronor minus 10 miljoner kronor för personal och
1 miljoner kronor för lokal etc i Skellefteå). Totalt ger detta en finansiering från befintliga medel från MFoF på 20 miljoner kronor.
Differensen gentemot vår budget för resurscentrumet för 2027 och 2028 är därmed 8,9 miljoner kronor som kräver ytterligare finansiering. Det förnyade uppdrag som regeringen i januari 2025 gav MFoF och som omfattar de delar som ska ingå i resurscentrumets verksamhet – samtalsstöd, ursprungssökning och kontaktpunkt för oegentligheter – finansieras genom Utgiftsområde 9 anslaget 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagsposten 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd.19 Genom att detta uppdrag föreslås permanentas och ingå i MFoF:s och resurscentrumets instruktionsenliga uppdrag föreslås att medel från anslag 4:7 överförs till MFoF:s förvaltningsanslag och utökas med ytterligare 9 miljoner kronor för att fullt ut finansiera resurscentrumet.
Förslag till kostnadsreducering om ytterligare medel inte tillförs anslaget 4:7
Uppdraget för ett resurscentrum och adoptionsspecifikt samtals- stöd syftar till att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 9 c 1993 års Haagkonvention att främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption. Enligt HCCH måste staterna göra allt i sin makt för att fullgöra denna skyldighet, som bland annat innebär att tillgodose behoven hos både adopterade
19Socialdepartementet 2025-01-23 Uppdrag till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd att ge stöd till internationellt adopterade och adoptivföräldrar. S2025/00113.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
personer och deras familjer. Det har länge funnits vetskap om att internationellt adopterade har ett särskilt behov av stöd, men trots detta var det först 2021 som ett stöd började erbjudas. Jag anser därför att det finns mycket starka skäl för riksdag och regering att tillföra de ytterligare medel som krävs för att finansiera resurscent- rumet och samtalsstödet enligt mitt förslag.
Om de återstående kostnaderna på 8,95 miljoner inte kan finan- sieras genom ett utökat anslag förutsätter det att ambitionsnivån för resurscentrumet och samtalsstödet sänks rejält. Jag anser att det vore mycket olämpligt, men ger ändå följande förslag till åtgärder för att lämna ett fullt finansierat förslag:
1.Minska kostnaderna för stöd vad gäller kommunikation, eko- nomi respektive it-relaterade frågor genom att helt nyttja be- fintliga resurser inom MFoF. Det ger en minskad kostnad på 2 miljoner kronor.
2.Minska posten övriga kostnader med 1 miljon kronor.
3.Minska de verksamhetsrelaterade kostnaderna för ursprungs- sökning, stöd vid misstankar om oegentligheter, rapporter och utvärderingar, utbildning samt konferenser och nätverk från 3 till 2 miljoner kronor.
4.Minska antalet årsarbetskrafter på resurscentrumet som arbetar med ursprungssökning från 5 till 4 årsarbetskrafter.
5.Minska budgeten för samtalsstödet med 4 miljoner kronor till dagens budget på 6 miljoner kronor.
Med dessa åtgärder finns ett finansieringsförslag för ett nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor som innebär en kraftig ambitionssänkning men som är fullt finansierat. Åtgärderna skulle innebära att en tredjedel av den tänkta budgeten för resurscentrumet dras ned. Nivån på stödet skulle resursmässigt vara detsamma som det samtalsstöd som i dag erbjuds genom MFoF, dvs. ett nollalternativ. En sådan kraftig neddragning skulle ge en mycket negativ signal till de internationellt adopterade och återigen visa att staten inte är villig att fullt ut ta sitt ansvar och erbjuda ett långsiktigt stöd med hög kvalitet och tillgänglighet.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Kostnader för statsbidrag till organisationer för stöd i urspungssökning
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.13 är förslaget att regeringen ska besluta om en förordning om statsbidrag till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssök- ning. Förslaget är viktigt för att den kompetens som finns inom civilsamhället ska tas till vara. De organisationer som får statsbidrag kan bidra med ett mer konkret och praktiskt inriktat stöd än det mer generella stöd som resurscentrumet kan ge. Dessutom innebär förslaget en involvering av målgruppen vilket bidrar till ökad legi- timitet för verksamheten. Det möjliggör också för adoptions- organisationer som har förmedlat adoptioner att bidra med sin kunskap och erfarenhet.
Etablerandet av verksamheterna bör ske stegvis och inledas med en försöksverksamhet för att pröva verksamheten i en mindre skala, så att den sedan kan följas upp och utvärderas. MFoF ska bli an- svarig myndighet för beslut om bidrag och utbetalning, och ska ges i uppdrag av regeringen att samordna och utvärdera försöksverk- samheten. MFoF föreslås också få rätt att utfärda föreskrifter av- seende vilka krav som kan ställas på civilsamhällets organisationer för att erhålla det statliga bidraget.
För att stabila verksamheter med hög kvalitet över tid ska kunna etableras och utvärderas behövs en långsiktig finansiering. Förslaget är därför att beslut om statsbidrag ska kunna fattas för tre år, men bidraget lämnas årligen och i mån av tillgång på medel. Detta förut- sätter att riksdagen fattar beslut om ett så kallat beställningsbe- myndigande, vilket ibland förekommer för anslag som helt eller delvis fördelas till det civila samhällets organisationer med syfte att skapa stabilitet och långsiktighet.20
20SOU 2023:40 Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonven- tionen, s. 512.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Beräkning av kostnader för förslaget
Statsbidraget till en försöksverksamhet med organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning föreslås uppgå till 5 miljoner kronor per år. Förordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om statligt bidrag för år 2027. Det innebär att medel för statsbidrag ska börja betalas ut först 2027.
I våra beräkningar har vi utgått från ett schablonbelopp på en miljon kronor per årsarbetskraft. Detta innebär att statsbidraget från och med det andra året ska kunna finansiera fem heltidsarbe- tande personer eller tio personer på halvtid eller motsvarande. En utgångspunkt har varit att det bör finnas en balans mellan hur mycket av stödet i ursprungssökning som ska ges av resurscentru- met och hur mycket av verksamheten som ska läggas ut på civila samhället. Enligt mitt förslag kommer antalet årsarbetskrafter på resurscentrumet som arbetar med att bygga upp och erbjuda stöd vid ursprungssökning och stöd vid misstanke om oegentligheter vara lika många, det vill säga fem årsarbetskrafter. Ett statsbidrag på 5 miljoner kronor ger också möjlighet för fler än en aktör att få bidrag, vilket vi bedömer vara viktigt för att olika aktörers kompe- tens och erfarenhet ska kunna nyttjas. Dessutom ger det större valfrihet för en adopterad person som vill söka sitt ursprung. Kost- naden under det första året blir således 3 miljoner kronor och där- efter 5 miljoner kronor. Efter tre år bör försöksverksamheten utvärderas, men avsikten bör vara att verksamheten fortsatt ska finansieras. Våra prognoser för det framtida behovet av stöd i ursprungssökning fram till 2050 visar att det under hela denna period kommer finnas behov av stöd i ursprungssökning, och där- med av det föreslagna statsbidraget.
Finansiering av förslaget
Förslaget kan delvis finansieras av det nuvarande statsbidraget på 1,8 miljoner till auktoriserade adoptionssammanslutningar och riksorganisationer för adopterade, som finansieras via MFoF:s för- valtningsanslag. I dag kan 10 procent av dessa medel användas av till adopterades föreningar, det vill säga 180 000 kronor. Resterande 1,62 miljoner kan i dag användas av adoptionsförmedlingar för för-
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
medlingsverksamhet. Eftersom förmedlingsverksamheten enligt vårt förslag upphör, kan dessa 1,62 miljoner i stället användas för finansieringen av det nya statsbidraget till organisationer som bistår adopterade personer med ursprungssökning. Det nya statsbidraget bör inte finansieras via MFoF:s förvaltningsanslag, utan via sak- anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. inom utgifts- område 9. Där disponerar MFoF redan i dag medel för andra bidrag (se tidigare avsnitt).
En möjlighet för att finansiera resterande kostnader för det föreslagna statsbidraget, är att använda 3,38 miljoner kronor från en annan anslagspost under anslag 4:7. Under anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. (ap.3) disponerar i dag Social- styrelsen närmare 52 miljoner kronor för bidrag till organisationer på det sociala området. Dessa medel fördelas enligt förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. Statsbidragets syfte är att stödja utvecklingen av ett civilt samhälle som bidrar till att människor som befinner sig i eller riskerar att befinna sig i en utsatt levnadssituation, kan förbättra sina levnadsvillkor, eller skapa förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.
Kostnader för ekonomiskt bidrag till återresa
Förslaget
Adopterade personer ska kunna få ett ekonomiskt bidrag för att möjliggöra en resa till sitt ursprungsland. Bidrag till återresa ska kunna lämnas till personer över 18 år som har adopterats från ut- landet till Sverige före 18 års ålder av någon med hemvist i Sverige. Bidraget ska utgå för faktiska kostnader för resa till och från den adopterades ursprungsland, upp till 25 procent av prisbasbeloppet, vilket motsvarar max 14 700 kronor i dagens penningvärde. Bidraget ska ersätta det nuvarande adoptionsbidraget som adoptivföräldrar kan få efter en adoption som förmedlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation. Bidraget ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg och administreras av Försäkringskassan.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Beräkning av kostnader för förslaget
Beräkning av kostnader för ett resebidrag behöver utgå från en uppskattning av efterfrågan på stödet utifrån målgruppens storlek och sammansättning. Till skillnad mot samtalsstödet och stödet vid ursprungssökning har det hittills inte funnits något stöd i form av resebidrag. Det finns därmed inte några historiska data att utgå ifrån för uppskattningar av antalet individer som kan tänkas söka stöd i framtiden. Vi behöver därför göra antaganden om hur stor andel av målgruppen internationellt adopterade personer som kom- mer att vilja nyttja ett resebidrag. Det är rimligt att anta att efter- frågan på ett bidrag för återresa kan vara större än för övriga stöd.
Ett antagande är att återresor kan komma att efterfrågas av per- soner som är mellan 18–80 år. Av SCB:s befolkningsstatistik över antalet internationellt adopterade personer i Sverige 2023 framgår att denna grupp uppgår till drygt 50 000 individer. Om alla dessa individer skulle ansöka om resebidrag med maxbelopp 14 700 kro- nor skulle den totala kostnaden för stödet uppgå till 735 miljoner kronor. Efterfrågan på ett stöd beror dock på många olika faktorer, bland annat stödet i sig, hur väl känt det är och hur enkelt det är att söka. En annan faktor är ålder, där intresset för att göra en resa till sitt ursprungsland kan vara större för vissa åldersgrupper än för andra. En enskild individ kanske inte är intresserad av en återresa vid en tidpunkt i livet, men vid en senare tidpunkt. Vi gör dock antagandet att inte alla individer kommer att ansöka om resebidrag, åtminstone inte direkt och vid en och samma tidpunkt.
Med utgångspunkt i antalet internationellt adopterade personer i åldersgruppen 18–80 år för 2024 och vid tidpunkterna 2030, 2040 och 2050 gör vi en efterfrågeprognos som utgår från att 10 procent av målgruppen kommer att ansöka om resebidrag.21 Prognosen på efterfrågan framgår av figur 10.7.
21Governo (2025), Internationella adoptioner: prognoser för framtida efterfrågan på direktstöd. Delleverans 2: Prognos över efterfrågan på direktstöd, 2025–2040.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Figur 10.7 Prognos på total efterfrågan på resebidrag, 10 procent av samtliga i åldrarna 18–80 år, olika perioder
Total efterfrågan (10% av total population, 18-80 år)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
-
2024 |
2024-2030 |
2024-2040 |
2024-2050 |
Period
Män Kvinnor
Källa: Governo 2025.
Med ett antagande om att 10 procent av målgruppen internationellt adopterade i åldern 18–80 år skulle efterfråga ett stöd skulle drygt 5 000 i målgruppen 18–80 år ansöka om resebidrag när ett rese- bidrag införs. Om perioden förlängs fram till 2030 skulle då upp- skattningsvis 5 500 individer ansöka om resebidrag. Fram till 2050 skulle cirka 5 800 individer ansöka om bidraget om efterfrågan ligger på 10 procent. Utifrån detta antagande skulle kostnaden för ett stöd uppgå till maximalt 73,5 miljoner kronor om samtliga 5 000 indi- vider i åldern 18–80 ansökte om bidrag när det införs 2026. En be- räkning fram till 2030 visar att kostnaden skulle uppgå till maximalt 80,8 miljoner kronor. Om man antar att alla dessa individer inte ansöker om resebidrag det första året utan jämnt fördelat under perioden 2026–2030, så innebär det en kostnad på drygt 16 miljoner per år för dessa fem år. Fram till 2050 skulle den totala kostnaden uppgå till maximalt 85,2 miljoner kronor.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
En jämförelse med statens kostnad för adoptionsbidraget över tid
Kostnaden för ett resebidrag kan ställas i relation till de adoptions- bidrag som sedan 1989 betalats ut till enskilda för kostnader i sam- band med adoption av barn från utlandet. Bidraget avsåg de adop- tioner som förmedlades genom en adoptionsorganisation. Från 1989 och fram till 1991 var beloppet max 20 000 kronor. Bidrags- nivån ändrades 1991 och uppgick då till maximalt 24 000 kronor. Från 1997 infördes ett fast belopp på 24 000 kronor. Från 2001 uppgick bidraget till ett fast belopp på 40 000 kronor. Den senaste höjningen gjordes 2017 då bidraget höjdes till den nuvarande nivån på 75 000 kronor.
För att jämföra dessa kostnader har vi gjort en beräkning av det totala belopp som betalats ut i adoptionsbidrag sedan införandet 1989. Beräkningen utgår från antalet förmedlade adoptioner 1989–2024 och de bidragsbelopp som gällt vid olika tidpunkter. Beräkningen redo- visas i tabell 10.2 nedan.
Tabell 10.2 Kostnader för adoptionsbidrag 1989–2024
Belopp enligt dagens penningvärde
Period och bidragsnivå för adoptions- |
Antal förmedlade |
Kostnad för |
bidrag |
adoptioner |
adoptionsbidraget |
1989–1990: bidrag max 20 000 kronor |
1 381 |
27 620 000 |
1991–1996: bidrag max 24 000 kronor |
4 860 |
116 640 000 |
|
|
|
1997–2000: bidrag 24 000 kronor |
3 394 |
81 456 000 |
2001–2016: bidrag 40 000 kronor |
10 518 |
420 720 000 |
|
|
|
2017–2024: bidrag 75 000 kronor |
1 029 |
77 175 000 |
Totalt |
21 182 |
723 611 000 |
Källa: SCB och MFoF:s statistik över antalet förmedlade adoptioner samt statistik från adoptionsorganisationer.
Enligt beräkningen har nästan 725 miljoner kronor enligt dagens penningvärde betalats ut i adoptionsbidrag sedan bidraget infördes 1989 och fram till och med 2024. Det faktiska utbetalade beloppet kan dock vara lägre för perioden 1989–1997 då beloppet inte var fast utan uppgick till ett maxbelopp. Mot bakgrund av de kostnader som var förknippade med utländsk adoption under denna period kan vi dock anta att maxbeloppet i de flesta fall ändå betalades ut.
Det totala bidrag som staten sedan 1989 betalat ut till dem som adopterat ett barn från utlandet är med andra ord beloppsmässigt
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
mycket jämförbart med den totala kostnaden för ett resebidrag på upp till 25 procent av prisbasbeloppet, eller max 14 700 kronor en- ligt dagens penningvärde för samtliga internationellt adopterade personer i åldern 18–80 år, som skulle uppgå till 735 miljoner kro- nor. Som vi visat ovan bedömer vi dock inte att samtliga interna- tionellt adopterade personer kommer att ansöka om detta bidrag.
Finansiering av förslaget
Utifrån jämförelsen ovan anser jag det både skäligt och rimligt att ett resebidrag till internationellt adopterade personer finansieras av staten. Det ger ett tydligt skifte från bidrag till internationell adop- tion till ett bidrag till de personer som vid olika tidpunkter adop- terats till Sverige.
Utifrån våra antaganden och beräkningar ovan skulle ett rese- bidrag där 10 procent av målgruppen 18–80 år ”direkt” ansöker om stödet uppgå till 73,5 miljoner kronor. För att finansiera detta krävs att riksdag och regering bedömer att de kostnader som över tid betalats ut i adoptionsbidrag motiverar att motsvarande belopp vid ett och samma tillfälle avsätts för finansiering av ett resebidrag
– det skulle kunna ses som en ”retroaktiv finansiering”.
Ett alternativ som medger full finansiering av förslaget är att kostnaderna fördelas över tid. I dag finns 15 miljoner kronor av- satta inom utgiftsområde 12, anslag 1:4 för adoptionsbidraget. Mot bakgrund av att det i dag genomförs ett litet antal adoptioner och att medlen för bidraget därmed inte används, bör dessa medel i stället finansiera resebidraget till internationellt adopterade. Med en sådan lösning skulle 1 000 internationellt adopterade personer varje år kunna beviljas resebidrag. Det täcker nästan de 16 miljoner per år som vi ovan visade krävs för att finansiera att 10 procent av alla inter- nationellt adopterade personer ansöker om resebidraget jämnt för- delat under perioden 2026–2030.
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
Kostnader för forskning om adopterade och adoption
Förslaget
Som framgår i avsnitt 9.11 är förslaget att resurscentrumet ska identifiera behov av ny kunskap inom adoptionsområdet och utifrån en sådan behovsanalys främja den forskning och kunskaps- utveckling som behövs. Det råder stor enighet om att kunskapen och kompetensen om adoptionsrelaterade frågor behöver öka i samhället, särskilt viktigt är det hos de yrkesverksamma som i sitt arbete möter adopterade. För att få fram ny kunskap som är an- vändbar för de professioner som möter internationellt adopterade personer, behöver relevant och tillämpbar forskning främjas.
Resurscentrumet bör förmedla behovet av forskning till rele- vanta forskningsinstanser och forskningsfinansiärer. Förslaget innebär också att regeringen och forskningsfinansiärer uppmärk- sammar adoptionsfrågan i kommande satsningar samt avsätter medel för att stimulera forskning inom adoptionsområdet, för- slagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptionsområdet. Resurscentrumet ska inte fördela forsk- ningsmedel, men däremot ha vissa medel för att kunna fördela medel för uppdrag att genomföra kunskapssammanställningar och utvärderingar inom adoptionsområdet. Resurscentrumet ska vidare sammanställa och sprida relevant forskning.
Beräkning av kostnader för förslaget
Att regeringen och forskningsfinansiärer ska avsätta medel för
att stimulera forskning inom adoptionsområdet, förslagsvis genom utlysning om finansiering av forskningsprojekt inom adoptions- området, innebär en kostnad. Hur stor denna kostnad ska vara hand- lar om ambitionsnivå. Förslaget är att regeringen avsätter i genom- snitt 2 miljoner kronor per år för särskilda medel till exempelvis Forte och Vetenskapsrådet för att bedriva forskning på adoptions- området.
Förslagsvis kan regeringen välja att göra en större satsning med mer avsatta medel för adoptionsrelaterad forskning under exem- pelvis en femårsperiod. Ett alternativ är att sprida ut forskningen och kostnaderna för den under en längre tidsperiod. Det finns
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
också en flexibilitet vad gäller hur mycket resurser som ska avsättas för forskning och hur mycket resurser som ska avsättas för kun- skapssammanställningar och utvärderingar som resurscentrumet kan beställa själva. Förslaget innebär dock att det sammantaget bör handla om ungefär tre miljoner kronor per år avsatta för forskning och utveckling, det vill säga två miljoner för forskning via forsk- ningsfinansiärer och en miljon för utvecklingsarbete via resurscent- rumet (se tidigare avsnitt).
En miljon kronor för utvecklingsarbete samt kostnaderna för de två årsarbetskrafter på resurscentrumet som bland annat ska arbeta med att stimulera och omhänderta forskning, finns redan inräknade ovan (se avsnitt ”Kostnader för nationellt resurscentrum för adop- terade personer och adoptionsfrågor”).
Finansiering av förslaget
Förslaget kräver ett tillskott av medel på 2 miljoner kronor per år. Det kan finansieras genom att regeringen använder en del av sin forskningsbudget för detta ändamål, till exempel genom att avsätta särskilda medel för adoptionsområdet när någon av de pågående satsningarna avslutas. Ett nationellt forskningsprogram på adop- tionsområdet skulle kunna finansieras inom utgiftsområde 9 via an- slag 6:2 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning (ap. 1). Det skulle också kunna finansieras inom utgiftsområde 16 via anslag 3:1 Vetenskapsrådet: Forskningsfinansiering och forsk- ningsinfrastruktur (ap. 5). Ett finansiellt villkor kan sättas upp i Vetenskapsrådets eller Fortes regleringsbrev om att medel från anslagsposten ska användas för en satsning på forskning om adop- tionsfrågor.
Eventuellt kan det finnas utrymme för forskningsfinansiärerna att redan inom ramen för en befintlig satsning prioritera forskning som rör adoption. Vetenskapsrådet genomför ett antal riktade sats- ningar och program som syftar till att möta olika samhällsutma- ningar, såväl nationellt som globalt. Ett exempel på en bredare tio- årig satsning där adoptionsrelaterade frågor eventuellt skulle kunna inrymmas är Vetenskapsrådets program om migration och integra-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
tion.22 Ett annat exempel är det nationella forskningsprogrammet om psykisk hälsa, som regeringen valt att förlänga. Forte ska inom ramen för sitt forskningsanslag avsätta omkring 30 miljoner kronor per år under 2026–2028 för forskning om psykisk hälsa. Regeringen uttrycker bland annat att det behövs ett ökat fokus på insatser inom områden såsom existentiell hälsa, ofrivillig ensamhet och suicid- prevention.23 På liknande sätt avser regeringen att förlänga sats- ningen på forskning inom prevention och folkhälsa. Forte ska inom ramen för sitt forskningsanslag avsätta 30 miljoner kronor per år 2026–2028 för detta ändamål. Regeringen uttrycker bland annat att det behövs ökad kunskap om mekanismer och orsaker bakom ojämlikheter i hälsa för olika grupper.24
10.13.4 Totalkostnad och finansiering av förslagen
De totala kostnaderna för mina förslag redovisas i tabell 10.3 nedan och finansieringen kommenteras därefter.
Tabell 10.3 Samlade kostnader för förslagen 2026–2028 samt finansiering
Förslag |
Kostnad |
Kostnad |
Kostnad |
Befintliga |
Källa |
Behov av |
|
2026 |
|
2027 |
|
2028 |
|
medel |
|
ytterligare |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
medel |
Resurs- |
|
|
|
|
|
|
|
|
Uo9 4:1 |
|
|
centrum |
|
|
|
|
|
|
|
|
(ap.1) |
|
|
|
7 600 |
|
18 900 |
|
18 900 |
|
20 000 |
|
Uo9 4:7 |
8 900 |
|
|
|
|
|
|
(ap.11) |
|
Samtals- |
|
|
|
|
|
|
(inräknat |
|
(inräknat |
stöd |
4 000 |
|
10 000 |
10 000 |
ovan) |
|
ovan) |
Stats- |
|
|
|
|
|
|
|
|
Uo 9 4:7 |
|
|
bidrag |
0 |
|
5 000 |
|
5 000 |
|
1 620 |
|
(ap.3) |
3 380 |
|
Resebidrag |
15 000 |
|
15 000 |
15 000 |
15 000 |
|
Uo12 1:4 |
0 |
|
|
|
|
(ap.1) |
|
Forskning |
2 000 |
|
2 000 |
|
2 000 |
|
0 |
|
|
2 000 |
|
Totalt |
28 600 |
|
50 900 |
50 900 |
36 620 |
|
|
14 280 |
22Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025 – Utgiftsområde 16 Utbildning och universi- tetsforskning, s. 208.
23Regeringens prop. 2024/25:60 Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta. 2024-12-12., s. 111.
24Regeringens prop. 2024/25:60 Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta. 2024-12-12., s. 112.
SOU 2025:61 |
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
Från år 2027 beräknas den totala kostnaden för våra förslag om adoptionsspecifikt stöd uppgå till 50,9 miljoner kronor. Enligt vår genomgång ovan kan en del av dessa kostnader finansieras med befintliga medel, exempelvis från MFoF:s befintliga anslagsmedel för den internationella adoptionsverksamheten och viss omflytt- ning av personalresurser inom myndigheten samt medel för det adoptionsspecifika stödet. Dessutom kan medel användas som
i dag är avsatta för adoptionsbidraget samt medel från det nuva- rande statsbidraget till auktoriserade adoptionssammanslutningar för förmedlingsverksamhet. Sammantaget finns 26,6 miljoner kro- nor som därigenom bör kunna användas till förslagen om stöd. För att fullt ut finansiera förslagen behöver ytterligare 14,3 miljoner kronor tillföras. Tidigare i kapitlet har vi resonerat om hur det kan göras.
Nedan anger vi hur de olika förslagen kan finansieras.
–Förslaget om nationellt resurscentrum för adopterade personer och adoptionsfrågor finansieras genom MFoF:s befintliga anslag (Utgiftsområde 9, anslag 4:1, anslagspost 1) samt medel från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
–Förslaget om adoptionsspecifikt samtalsstöd finansieras genom fortsatta och utökade medel från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 11 Utv. socialt arbete – del till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
–Förslaget om statsbidrag till organisationer för stöd i ursprungs- sökning finansieras genom det nuvarande statsbidraget till aukto- riserade sammanslutningar samt från Utgiftsområde 9 anslag 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagspost 3 Bidrag till org. på det sociala området.
–Förslaget om ekonomiskt bidrag till återresa finansieras genom medel från Utgiftsområde 12, anslag 1:4 Adoptionsbidrag, anslags- post 1 Adoptionsbidrag.
–Förslaget om forskning om adopterade och adoption finansieras genom medel från Utgiftsområde 9 anslag 6:2 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning, anslagspost 1 Forsk-
Konsekvensutredning, kostnader och förslag till finansiering |
SOU 2025:61 |
ningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd: Forskning. Alterna- tivt genom medel från utgiftsområde 16 anslag 3:1 Vetenskaps- rådet: Forskningsfinansiering och forskningsinfrastruktur, an- slagspost 5 Forskningsfinansiering och forskningsinfrastruktur.
11Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
11.1Ikraftträdande
De nya reglerna i socialförsäkringsbalken, 3 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, 24 kap. 5 och
6 §§, 30 kap. 6 § och 35 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)1, för- ordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkrings- kassan, socialtjänstförordningen (2001:937), förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen och 4 § punkt 5, 4 a och b §§ förordningen (2017:292) med instruktion för Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd bör träda i kraft så snart som möjligt. Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regeringskansliet. Jag föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 september 2026. Jag föreslår att den nya förordningen om stats- bidrag till försöksverksamhet med ursprungssökning för adopte- rade personer träder i kraft den 1 september 2026 och tillämpas första gången i fråga om bidrag år 2027.
De nya reglerna i föräldrabalken, 4 § lagen (1997:191) med an- ledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, 22 kap. 20 och 21 §§, 24 kap. 1 och 7 §§ socialtjänstlagen (2025:000)2 , förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade och 3 och 4 punkt 1 och 3 §§ förordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd kräver en längre förberedelsetid. Jag föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2029. Jag
1Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
2Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
723
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser |
SOU 2025:61 |
föreslår även att lagen (1997:192) om internationell adoptions- förmedling upphör att gälla den 1 januari 2029.
11.2Övergångsbestämmelser
Jag föreslår att det upphävda 21 kap. socialförsäkringsbalken fort- farande ska gälla vid prövning av ansökningar om bidrag för adop- tioner som har förmedlats av en sammanslutning som är auktori- serad enligt lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmed- ling. Det innebär att adoptionsbidrag kan lämnas även efter den 1 september 2026.
Jag föreslår övergångsbestämmelser i lagen (2018:1289) om adoption i internationella adoptioner (LAIS) som innebär att om den upphävda lagen (1997:192) om internationell adoptionsför- medling var tillämplig på adoptionen, så krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med den lagen för att ett beslut som avses i 4 § LAIS ska gälla i Sverige. Det innebär att sökanden som har en pågående adoptionsprocess i barnets hemland får möjlighet att slut- föra adoptionsprocessen och få adoptionen automatiskt erkänd i Sverige.
Jag bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser till övriga författningsförslag. Det innebär att de nya bestämmel- serna gäller från ikraftträdandet.
12 Författningskommentar
12.1Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken
4 kap. Om adoption
Internationella adoptioner
24 §
Bestämmelserna i 25–34 §§ tillämpas när en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige.
I paragrafen som är ny anges i vilka situationer bestämmelserna i 25–34 §§ är tillämpliga.
25 §
En ansökan om adoption som gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption, får tas upp till prövning endast om sökanden eller sökandena har fått tillstånd att adoptera barnet enligt 26 §.
Bestämmelser om svensk domstols internationella behörighet finns i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer.
I paragrafen, som är ny, anges vissa förutsättningar för att dom- stolen ska få ta upp en ansökan om adoption till prövning. Över- vägandena finns i avsnitt 8.10.5.
Bestämmelsen i första stycket blir aktuell om ansökan gäller ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption. Det kan alltså antingen vara så att barnet vid tidpunkten för ansökan fortfarande finns kvar utomlands eller att barnet redan har förts till Sverige. Om barnet har kommit till Sverige i annat syfte än för att adopteras, till exempel för att besöka släktingar, för studier eller som asylsökande, blir paragrafen inte tillämplig. Enligt
725
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
bestämmelsen får ansökan endast tas upp till prövning om Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har lämnat tillstånd till adoption av ett barn från utlandet enligt 4 kap. 26 § föräldrabalken. Sökanden bör föreläggas att ge in en kopia av beslutet. Om sökan- den eller sökandena inte har fått ett tillstånd till adoption, ska dom- stolen avvisa ansökan om adoption.
I andra stycket erinras om att bestämmelser om svensk domstols internationella behörighet finns i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer.
26 §
Den eller de som vill adoptera ett barn med hemvist i utlandet ska ansöka om tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Paragrafen som är ny innebär ett krav på tillstånd från Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd för att få adoptera ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
27 §
Tillstånd till adoption från utlandet får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adop- tion. Tillstånd får ges under förutsättning att
1.det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2.det andra landet har en fungerande administration kring adoptions- verksamhet,
3.det med hänsyn till omständigheterna i övrigt är lämpligt att genomföra en internationell adoption från landet, samt
4.sökanden har medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)1 och adoptionen med beaktande av samtliga omständigheter kan antas vara till barnets bästa.
1Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
Paragrafen som är ny anger under vilka förutsättningar Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd får ge tillstånd till adop- tion av ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Över- vägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Enligt första stycket får tillstånd att adoptera ett barn med ur- sprunglig hemvist i ett annat land endast ges om barnet är släkt med de sökande eller släkt med de sökandes adoptivbarn, det vill säga biologiskt (hel eller halv) syskon till ett barn som sedan tidigare har adopterats av sökanden. Tillstånd till adoption bör även kunna ges i de fall det på annat sätt finns ett nära personligt förhållande mellan barnet och sökanden som inte har uppstått i adoptionssyfte.
Enligt andra stycket ska Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd pröva både att adoptionsförfarandet är tillförlitligt och att adoptionen är till barnets bästa. Prövningen av om förfaran- det är tillförlitligt motsvarar den prövning som idag görs i samband med utlandsauktorisation enligt 6 a § punkt 1 och 2 lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 2003/04:131 s. 38 f). Punkt 1 innebär att landet ska ha en lagstiftning eller reglering som bland annat säkerställer att en prövning av om barnet har möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i sitt ursprungsland görs innan barnet blir tillgängligt för internationell adoption. Punkt 2 innebär att det ska vara säkerställt att barnets situation utreds på ett adekvat sätt innan beslut fattas om att barnet är tillgängligt för adoption och får adopteras utomlands. Det måste även stå klart vem som ska fatta detta beslut. Det måste också finnas en stabilitet i administrationen. Vid bedömningen av om adoptionen kan antas vara till barnets bästa ska, förutom de allmänna bestämmelserna i 4 kap. 1–10 §§ föräldrabalken, särskilt beaktas att barnet saknar en trygg uppväxt- miljö i sin biologiska familj eller hos en annan omsorgsperson i bar- nets hemland samt att behöriga myndigheter i barnets hemland har bedömt att barnet är i behov av adoption och att det finns erforder- liga samtycken till adoptionen. Av beslutet bör det tydligt framgå vilka aspekter som Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd ansett vara relevanta i bedömningen av barnets bästa. Det är viktigt att den adopterade personen i efterhand kan se vilka ansträng- ningar som gjorts för att inhämta hans eller hennes åsikter och att åsikterna var viktiga när ansökan om adoption prövades. Om be- slutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt framgå.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
28 §
I ärenden om tillstånd till internationell adoption ska Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet, om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet.
Paragrafen som är ny motsvarar delvis nuvarande 6 a § tredje stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 2003/04:131 s. 42 och 82). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska samråda med svensk ambassad eller konsulat i barnets hemland om det inte är uppenbart obehövligt. Det kan till exempel handla om att få aktuell information om lagstiftning och hur administrationen av en inter- nationell adoption fungerar i landet. Det kan också handla om att begära bistånd för att utreda släktskap mellan sökanden och barnet, till exempel genom provtagning för DNA-undersökning. Den svenska utlandsmyndigheten kan även bistå med att ge en generell bild av situationen för barn i landet vilket kan ha betydelse för be- dömningen av om adoptionen är till barnets bästa. Uppenbart obe- hövligt kan i det här sammanhanget vara att myndigheten nyligen haft kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet i ett annat ärende och därigenom har fått en tillförlitlig och aktuell information. Vid behov ska Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd även ta kontakt med barnrättsorganisationer som är verksamma i landet för att få en mer allmän bild av barns situation
i landet.
29 §
Prövningen enligt 26 § ska göras innan barnet lämnar landet.
Av paragrafen, som är ny, framgår att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds prövning ska göras innan barnet har lämnat ursprungslandet. Bestämmelsen motsvarar 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 50 och 79). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Om ett sådant beslut saknas när barnet lämnar ursprungslandet ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige, se författ-
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
ningskommentaren till 5 § lagen (2018:1289) om adoption i inter- nationella situationer.
30 §
Beslut om tillstånd till internationell adoption ska, om det inte finns sär- skilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in.
Paragrafen som är ny reglerar den tid inom vilken Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska fatta beslut om tillstånd till adoption av ett barn med ursprunglig hemvist i ett annat land. Över- vägandena finns i avsnitt 8.10.3
Beslutet ska, om det inte finns särskilda skäl, fattas inom tre månader efter det att ansökan har kommit in. Om det finns sär- skilda skäl får Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd besluta att förlänga utredningen för viss tid. Särskilda skäl för att förlänga utredningstiden kan till exempel vara att det är svårt att få kontakt med utländska myndigheter eller att sökandena behöver komplettera sin ansökan.
31 §
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption gäller så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000).2
Den eller de som vill adoptera är skyldiga att informera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid tillståndet gäller.
Ett beslut om tillstånd till internationell adoption ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre finns.
Paragrafen som är ny reglerar giltighetstiden för ett tillstånd till internationell adoption. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Enligt första stycket gäller tillståndet så länge sökanden har ett medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000).3 Om socialnämndens medgivande upphör att gälla innan den som har fått ett tillstånd till internationell adoption har tagit emot barnet i sin vård och personen fortfarande vill adoptera måste han eller hon göra en ny ansökan om internationell adoption.
2Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
3Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
Enligt andra stycket är den eller de som vill adoptera skyldiga att informera Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om förhållandena ändras mer väsentligt under den tid tillståndet gäller. Det kan till exempel handla om förändringar i de sökandens eller i barnets livssituation. Det kan också vara att det inte längre finns ett godtagbart förfarande för adoptioner från det aktuella landet eller misstankar om oegentligheter.
Tredje stycket innehåller bestämmelser om återkallelse av till- ståndet om förutsättningarna för det inte längre finns.
32 §
När ett beslut om att ett barn ska överlämnas för vård hos de tilltänkta adop- tivföräldrarna har fattats i ursprungslandet, ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om sam- tycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns särskilda skäl.
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska underrätta den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)4 att samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta har lämnats.
Paragrafen som är ny, innehåller bestämmelser om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta enligt artikel 17 c 1993 års Haag- konvention. Paragrafen innebär att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd tar över ansvaret enligt 24 kap. 5 § social- tjänstlagen (2025:000)5 (tidigare 6 kap. 14 SoL) från socialnämnden (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 1996/97:91 s. 81 ff.). Över- vägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I prövningen enligt första stycket ingår att säkerställa att all doku- mentation om barnet finns tillgänglig och att adoptionsdokumen- ten är äkta. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ska noggrant granska samtliga adoptionshandlingar, särskilt i fråga om bland annat barnets identitet, samtycke, att barnet kan adopteras och vilka överväganden som har gjorts gällande subsidiaritetsprin- cipen. Om det finns otydligheter i barnets dokumentation bör fort- satt samtycke inte lämnas utan att ytterligare utredning vidtas.
4Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
5Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
Enligt andra stycket får den tid inom vilken prövning ska ske för- längas om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan till exempel vara att ärendet behöver kompletteras eller att handlingar behöver översättas.
Tredje stycket innebär en skyldighet för Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd att underrätta socialnämnden om att den har fattat beslut om att adoptionsförfarandet får fortsätta. Under- rättelsen ska göras till den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 24 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:000)6 (tidigare 6 kap. 12 § SoL). Underrättelseskyldigheten innebär att sekretessen bryts enligt
10kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Social- nämnden ska därvid ta kontakt med de blivande adoptivföräldrarna för att planera hur och när en uppföljande kontakt ska tas sedan barnet har tagits emot i sökandens hem.
33 §
Beslut enligt 26, 31 tredje stycket och 32 första stycket §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut i övrigt av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd får inte överklagas.
Paragrafen som är ny innehåller bestämmelser om vilka beslut av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd som får över- klagas. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3 och 8.10.4. Paragrafen motsvarar 14 § första (delvis) och tredje stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 80 och 84).
Enligt första stycket får Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöds beslut om tillstånd till internationell adoption, återkallelse av tillstånd till internationell adoption och samtycke till att adop- tionsförfarandet får fortsätta överklagas till allmän förvaltnings- domstol.
Enligt andra stycket får Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöds beslut i övrigt inte överklagas.
6Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
34 §
Den som i strid med 26 § låter föra ut ett barn från det land där det har sitt hemvist döms till böter.
Enligt paragrafen som är ny, kan den som adopterar ett barn från ett annat land utan tillstånd från Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd dömas till böter. Paragrafen motsvarar 15 § andra meningen lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 81).
Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3.
12.2Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
5 kap. Bosättningsbaserade förmåner
9 §
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner: Avdelning B Familjeförmåner
1.föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, (11 och 12 kap.)
2.barnbidrag, (15 och 16 kap.)
3.underhållsstöd, (17–19 kap.)
4.bidrag till ursprungssökning, (21 kap.)
5.omvårdnadsbidrag (22 kap.)
Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6.sjukpenning i särskilda fall, (28 a kap.)
7.rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och reha- biliteringspenning i särskilda fall, (29–31 a kap.)
8.sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, (33 och 35–37 kap.)
Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9.merkostnadsersättning, (50 kap.)
10.assistansersättning, (51 kap.)
11.bilstöd, (52 kap.)
Avdelning E Förmåner vid ålderdom
12.garantipension, (55, 56, 65–67 och 69–71 kap.)
13.särskilt pensionstillägg, (73 kap.)
14.äldreförsörjningsstöd, (74 kap.)
Avdelning F Förmåner till efterlevande
15.efterlevandestöd, (77, 79 och 85 kap.)
16.garantipension till omställningspension, (77, 81 och 85 kap.) Avdelning G Bostadsstöd
17.bostadsbidrag, (95–98 kap.)
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
18.bostadstillägg, och (100–103 kap.)
19.boendetillägg. (103 a–103 e kap.)
I paragrafen regleras vilka förmåner som är bosättningsbaserade. Fjärde punkten ändras på så sätt att adoptionsbidrag ersätts med bidrag till ursprungssökning. Ändringen föranleds av att 21 kap. om adoptionsbidrag upphör att gälla och ersätts med ett nytt 21 kap. om bidrag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
20 kap. Innehåll
1 §
I denna underavdelning finns bestämmelser om
–bidrag till ursprungssökning i 21 kap., och
–omvårdnadsbidrag i 22 kap.
I paragrafen anges vilka slags förmåner som regleras genom be- stämmelserna i underavdelning V. Paragrafen ändras på så sätt att förmånen adoptionsbidrag ersätts med den nya förmånen bidrag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
21 kap. Bidrag till ursprungssökning
1 §
I detta kapitel finns bestämmelser om rätten till bidrag för ursprungssökning för adopterade personer.
Paragrafen, som är ny, anger att kapitlet innehåller bestämmelser om bidrag för ursprungssökning för adopterade personer. Över- vägandena finns i avsnitt 9.12.
2 §
Bidrag till ursprungssökning kan lämnas till personer över 18 år som har adop- terats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i Sverige. Bidraget lämnas med högst 25 procent av prisbasbeloppet för återresa till ursprungslandet.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
Av paragrafen som är ny, följer att personer som har adopterats från ett annat land till Sverige kan ansöka hos Försäkringskassan om bi- drag till ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.
Bidrag till ursprungssökning lämnas till personer över 18 år som har adopterats från utlandet till Sverige av någon med hemvist i Sverige. Bidraget består av ett resebidrag för en resa till den adop- terade personens ursprungsland. Resebidrag lämnas för kostnader för resa tur och retur till den adopterade personens ursprungsland och utgår med högst 25 procent av prisbasbeloppet.
Bidragets takbelopp ska bara kunna utgå en gång per adopterad person men ska vara möjligt att ansöka om när som helst under livet efter att den adopterade personen fyllt 18 år.
3 §
För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att ansökan om bi- draget görs inom ett år från det att återresan genomfördes.
Av paragrafen som är ny, följer att bidrag till ursprungssökning ska betalas ut i efterskott mot redovisning av utlägg. För att bidrag till ursprungssökning ska lämnas krävs att ansökan om bidraget görs inom ett år från det att återresan genomfördes. Sökanden måste kunna uppvisa en kopia av adoptionsbeslutet eller en annan hand- ling som styrker adoptionen. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.2.
4 §
Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Med svensk domstols beslut likställs
1.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
2.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,
3.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, och
4.ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller i Sverige enligt lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äkten- skap och förmynderskap.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
I paragrafen som är ny, anges efter vilken typ av adoption som bidrag till ursprungssökning lämnas. Övervägandena finns i av- snitt 9.12.2.
Enligt första stycket ska bidrag för ursprungssökning lämnas till den som har adopterats enligt beslut av svensk domstol.
Av andra stycket följer att bidrag till ursprungssökning även ska lämnas till den vars utländska beslut om adoption har erkänts i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid interna- tionella adoptioner, lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer, lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Bidrag till ursprungssökning lämnas inte till personer som har adopterats i ett annat nordiskt land eller som adopterats i adoptivföräldrarnas då- varande hemvistland. Bidraget omfattar både adoptioner som för- medlats genom en auktoriserad adoptionsorganisation och privata samt enskilda adoptioner.
5 §
Bidrag till ursprungssökning lämnas endast till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Bidrag lämnas inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
I paragrafen som är ny finns bestämmelser som begränsar rätten till bidrag för ursprungssökning. Övervägandena finns i avsnitt 9.12.2.
Av första stycket framgår att bidrag endast lämnas till personer som har adopterats före 18 års ålder.
Enligt andra stycket lämnas bidrag inte till personer som har adopterats av en släkting eller av en förälders make eller sambo.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
112 kap. Om beslut
4 §
Interimistiska beslut om ersättning enligt 2 och 3 §§ får inte fattas i ärenden om bidrag till ursprungssökning, bilstöd eller särskilt pensionstillägg.
Interimistiska beslut enligt 2 § får inte fattas i ärenden om allmän ålders- pension, inkomstpensionstillägg, efterlevandepension eller efterlevandestöd.
Interimistiska beslut enligt 3 § får inte fattas i ärenden om assistans- ersättning.
I paragrafen regleras i vilka situationer Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte får fatta interimistiska beslut. Över- vägandena finns i avsnitt 9.12.
Av första stycket följer att interimistiskt beslut om bidrag till ursprungssökning, bilstöd eller särskilt pensionstillägg, som är engångsutbetalningar, inte kan komma i fråga.
Andra och tredje styckena är oförändrade.
12.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
3 §
Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen ska göras hos Social- nämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun.
Socialnämnden ska
a)sammanställa rapporter enligt artikel 15.1 i konventionen,
b)vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen.
I24 kap. 1–4 §§ socialtjänstlagen (2025:000)7 finns bestämmelser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist i utlandet.
I paragrafen regleras vilka uppgifter enligt artiklarna 14–21 i 1993 års Haagkonvention som ska utföras av socialnämnden (jfr prop. 1996/97:91 s. 76). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I första stycket görs en språklig ändring genom att skall ersätts med ska.
7Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
I andra stycket b tas uppgiften att pröva frågor om samtycke en- ligt artikel 17 c i konventionen bort. Punkt c blir punkt b. Vidare görs en språklig ändring genom att skall ersätts med ska.
I tredje stycket ersätts hänvisningen till 6 kap 12–15 §§ hittills- varande socialtjänstlag (2001:453) med en hänvisning till motsva- rande bestämmelser i den nya socialtjänstlagen (2025:000), senaste lydelse prop. 2024/25:89. Vidare görs en språklig ändring genom att utomlands ersätts med i utlandet.
12.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer
5 §
Om 4 kap. 26–31 §§ föräldrabalken var tillämplig på adoptionen, krävs att adoptionen har genomförts i enlighet med de bestämmelserna för att ett beslut som avses i 4 § ska gälla i Sverige.
Om det finns synnerliga skäl, får den myndighet som regeringen bestäm- mer godkänna att beslutet ska gälla i Sverige trots att förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda.
I paragrafen finns särskilda bestämmelser om erkännande av vissa adoptionsbeslut som rör barn (jfr prop. 2017/18:121 s. 168 ff.).
Av första stycket som är nytt, framgår att i de fall en underårig med hemvist i utlandet ska adopteras av någon eller några med hem- vist i Sverige så ska det finnas ett giltigt beslut om tillstånd till inter- nationell adoption enligt 4 kap. 26–31 §§ föräldrabalken från Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd innan barnet lämnar ursprungslandet. Om ett sådant beslut saknas ska adoptionen inte bli automatiskt gällande i Sverige.
Andra stycket är oförändrat.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
12.5Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2025:000)
22 kap. Vård av barn och unga utanför det egna hemmet
20 §
Ingen får, utan stöd av denna lag, bedriva verksamhet som syftar till att för- medla barn till familjehem, jourhem eller andra enskilda hem som avses i 2 och 4 §§.
Första stycket gäller även förmedling av barn för adoption.
Paragrafen innehåller ett förbud mot verksamhet som syftar till att förmedla barn till familjehem, jourhem och andra enskilda hem (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 1979/80:1 Del A s. 543 och 544). Övervägandena finns i avsnitt 8.10.2.
Första stycket är oförändrat.
Av andra stycket, som är nytt, framgår att ingen heller får för- medla barn för adoption utan stöd av denna lag. Med förmedling av barn för adoption avses verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist.
21 §
Den som åsidosätter bestämmelsen i 2 § första stycket döms till böter. Till böter döms även den som åsidosätter bestämmelsen i 20 §.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om straff och åtal för den som åsidosätter förbudet mot att bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till enskilda hem. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.2.
I första stycket tas hänvisningen till lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling bort eftersom 15 § första meningen i den lagen flyttas till 22 kap. 20 § denna lag. Andra meningen i första stycket motsvarar 15 § första meningen lagen (1997:192) om inter- nationell adoptionsförmedling (jfr prop. 1996/97:91 s. 81).
Andra stycket är oförändrat.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
24 kap. Internationella adoptioner
1 §
Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot av någon i syfte att adopteras. Medgivandet ska ha lämnats innan barnet lämnar det land där barnet har sin hemvist.
Socialnämnden får lämna medgivande om sökanden är lämpad att adoptera. Nämnden ska göra en samlad bedömning av sökandens lämp- lighet och vid bedömningen särskilt beakta
–sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd,
–sökandens personliga egenskaper och sociala nätverk,
–sökandens ålder och hälsotillstånd, och
–stabiliteten i relationen, om medgivande söks av makar eller sambor. Sökandens lämplighet ska prövas i förhållande till det enskilda barnet.
Adoptionen ska även i övrigt kunna antas vara till barnets bästa.
Paragrafen innehåller krav på och förutsättningar för socialnämn- dens medgivande till att adoptera ett barn med hemvist i utlandet (jfr prop. 2000/01:80 s. 167 och prop. 2017/18:121 s. 175 ff). Över- vägandena finns i avsnitt 8.10.3.
Första och andra styckena är oförändrade.
Bestämmelsen i tredje stycket ändras utifrån att tillstånd till inter- nationell adoption endast får ges om barnet är släkt med sökanden eller sökandens adoptivbarn eller det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns en särskild anled- ning till adoption. Sökandens lämplighet ska således alltid prövas i förhållande till det specifika barn som sökanden avser att adoptera.
6 §
Medgivande enligt 1 § lämnas av socialnämnden i den kommun som enligt 29 kap. ansvarar för insatser till den eller de sökande.
Den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 1 § ska fullgöra skyldigheterna enligt 22 kap. 8 § och 10 § första stycket.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken socialnämnd som ansvarar för vissa beslut samt att fullgöra vissa skyldigheter under ett adoptionsförfarande. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
I första stycket tas samtycke enligt 5 § bort eftersom social-
nämndens ansvar att pröva om adoptionsförfarandet får fortsätta flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Författningskommentar |
SOU 2025:61 |
I andra stycket anges att det är den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 1 § som ska ansvara för barnets situation innan beslut har fattats om adoption (22 kap. 8 § nya SoL,8 tidigare 6 kap. 1 § SoL) och följa upp barnets situation efter beslutet om adoption (22 kap. 10 § nya SoL,9 tidigare 5 kap. 1 § punkt 9 SoL). Jfr prop. 2000/01:80 s. 167, prop. 2010/11:49 s. 90 och prop. 1979/80 s. 542 f.
7 §
I4 kap. 24–32 §§ föräldrabalken finns bestämmelser om tillstånd till adop- tion av ett barn från utlandet.
Paragrafen upplyser om att det finns bestämmelser om tillstånd till internationell adoption i föräldrabalken. Övervägandena finns i av- snitt 8.10.3.
30 kap. Socialnämndens organisation och delegering av beslutanderätt
6 §
Socialnämnden får endast delegera beslutanderätten till ett utskott i ärenden som gäller
1.vård, omsorg och uppfostran i ett familjehem, jourhem eller annat enskilt hem enligt 22 kap. 2 och 4 §§,
2.övervägande av fortsatt vård, vårdens inriktning och utformning samt av om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 22 kap. 13 och 14 §§,
3.övervägande av flyttningsförbud enligt 22 kap. 16 §,
4.placering över nationsgränserna enligt 22 kap. 17 och 18 §§,
5.internationell adoption enligt 24 kap. 1, 2 och 4 §§, eller
6.beslut enligt 33 kap. 4 § om att föra talan om återkrav enligt 33 kap. 1 §.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att beslutanderätten i vissa ärenden enligt lagen endast får delegeras till utskott. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
Första och andra styckena är oförändrade.
Bestämmelsen i tredje stycket som gäller ärenden om att vägra samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, tas
8Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
9Senaste lydelse prop. 2024/25:89.
SOU 2025:61 |
Författningskommentar |
bort eftersom socialnämndens ansvar att pröva om samtycke till fort- satt adoptionsförfarande flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
35 kap. Överklagande
1 §
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol i fråga om
1.insatser enligt 11 kap. 1 § eller 12 kap. 1 §,
2.nekat eller nedsatt försörjningsstöd enligt 12 kap. 5 §,
3.förbud mot eller begränsning av att ta emot andras barn enligt 18 kap. 11 §,
4.medgivande att ta emot ett barn enligt 22 kap. 2 §,
5.medgivande inför adoption enligt 24 kap. 1 §,
6.återkallelse av medgivande inför adoption enligt 24 kap. 4 §,
7. ansökan om insatser i en annan kommun enligt 29 kap. 7 §, och
8.avgifter eller förbehållsbelopp enligt 32 kap. 5–10 §§.
Paragrafen reglerar vilka beslut av socialnämnden som får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4.
Hittillsvarande punkten 7 tas bort eftersom socialnämndens ansvar att pröva om samtycke till fortsatt adoptionsförfarande enligt 24 kap. 5 §, flyttas över på Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2021:95
Sveriges internationella adoptionsverksamhet
–lärdomar och vägen framåt
Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ska kartlägga och analysera hur regelverk, orga- nisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverk- samhet har fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Syftet med uppdraget är att klargöra förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan förändras och för- stärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rätts- säkerheten.
Utredaren ska bl.a.
–utreda behov av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas, och
–föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
Internationell adoption
En internationell adoption, även kallad transnationell adoption, av- ser ett barn som har sin hemvist utomlands. En adoption innebär att ett barn som står utan föräldrar eller någon annan person som har möj- lighet att ta hand om det, får en ny familj och en ny släkttillhörighet. I svensk rätt är adoption ett definitivt beslut som innebär att det skapas ett familjerättsligt förhållande mellan adoptivbarnet och adoptiv- föräldern.
Med Sveriges internationella adoptionsverksamhet avses här alla former av adoptionsförmedling som finns och funnits sedan mitten av 1900-talet samt olika former av privat/enskild adoption där ingen egentlig förmedling sker. Det inkluderar även statens och kommuners ansvar i fråga om internationella adoptioner.
För att säkerställa barnets rättigheter vid internationell adoption finns ett omfattande internationellt och svenskt regelverk. Proceduren för internationella adoptioner styrs av internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till samt av utländsk och svensk lagstift- ning. De huvudsakliga bestämmelserna om internationell adoption finns i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention), föräldrabalken, socialtjänst- lagen (2001:453), lagen (1997:192) om internationell samt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
Utgångspunkten vid en internationell adoption är barnets bästa och barnets rättigheter. En viktig del i barnrättsperspektivet är sub- sidiaritetsprincipen, som innebär att det anses vara bäst för ett barn att få växa upp i sin biologiska familj eller med släktingar i ursprungs- landet. Om inte det är möjligt, ska barnet erbjudas en annan familj i ursprungslandet genom nationell adoption, och först om inte heller det är möjligt ska barnet erbjudas en varaktig familj genom interna- tionell adoption.
Målet för Sveriges barnrättspolitik är att barn och unga ska respek- teras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09: 127). Målet grundar sig bl.a. på de åtaganden som Sverige gjort ge- nom att ratificera barnkonventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär
att alla barn ska få sina rättigheter tillgodosedda, oavsett bl.a. ålder, kön och funktionsnedsättning.
Den 1 januari 2020 blev barnkonventionen lag i Sverige. Det inne- bär bl.a. ett förtydligande av att alla som tillämpar bestämmelser i svenska lagar ska tolka dessa i förhållande till barnkonventionen (prop. 2017/18:186 s. 74). Enligt konventionen ska konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa.
Adoptionsprocessen
Det finns tre huvudsakliga aktörer inom den svenska internationella adoptionsverksamheten: kommunernas socialnämnder, de auktori- serade sammanslutningarna och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Därutöver har tingsrätterna en viktig roll i de fall beslutet om adoption fattas i Sverige. De medverkande aktörerna har olika uppgifter och ansvar i adoptionsprocessen. Medan kommunernas socialnämnder har ett utredande ansvar för att säker- ställa att sökanden är lämpad att adoptera, har de auktoriserade sam- manslutningarna förmedlande uppgifter. Sammanslutningarna utgörs av ideella organisationer. MFoF är svensk centralmyndighet för inter- nationella adoptioner och har såväl vägledande uppgifter som ansvar för tillsyn och auktorisation av sammanslutningarna.
Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet ska som huvud- regel anlita en auktoriserad sammanslutning. Detta gäller dock inte vid enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller när det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning, s.k. enskild adoption. MFoF ska i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart. Det inne- bär att förmedlingssättet ska vara tillförlitligt och att processen i landet ska gå tillväga på ett etiskt riktigt sätt.
En auktoriserad sammanslutning får beviljas auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land under för- utsättning att det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption som beaktar de grund- läggande principer för internationell adoption som uttrycks i barn- konventionen och i 1993 års Haagkonvention.
Utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige
Internationella adoptioner av barn kom i gång under 1950-talet i Sverige, och verksamheten bedrevs från början av enskilda personer. Från mitten av 1950-talet fram till 1965 hade Socialstyrelsen upp- giften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ. Åren 1965–1979 ansvarade Socialstyrelsen för förmedling av internationella adoptioner. Samtidigt genomfördes s.k. privata adop- tioner utan att Socialstyrelsen förmedlat kontakten. Dessa skedde utan statens eller kommuners insyn i förmedlingssättet. Under 1969 bildades de två första ideella organisationerna i Sverige i syfte att för- medla adoptioner. På 1970-talet förmedlades 40–50 procent av de barn som kom till Sverige genom enskilda kontakter (prop. 1996/97:91 s. 42 f.).
För att ta ett mer samlat grepp om adoptionsverksamheten in- rättades 1971 en rådgivande nämnd inom Socialstyrelsen, som 1974 ombildades till Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA). NIA hade ansvaret för att förmedla ansökningar om adoption av ut- ländska barn fram till 1979, då denna verksamhet upphörde i sam- band med att den internationella adoptionsförmedlingen reformerades. Denna uppgift utförs sedan dess av auktoriserade sammanslutningar. Syftet med reformen var att föra in all förmedling under statens kon- troll och att minska riskerna för att barn kom till Sverige på olagliga eller olämpliga vägar.
De privata adoptionerna minskade till följd av reformen. Det hade dock uppmärksammats att den privata förmedlingen kunde ske under otillbörliga former eller med tvivelaktigt syfte (SOU 2009:61 s. 203). NIA hade bl.a. uppmärksammat att det i samband med så- dana adoptioner kunde vara oklart hur barnet hade lämnats för adop- tion i sitt hemland, vem som var barnets vårdnadshavare och om pengar hade betalats för barnet. För att ytterligare förstärka regelverket för internationell adoptionsförmedling infördes 1985 nya regler som inne- bar att socialtjänsten, utöver att pröva sökandes lämplighet att adop- tera, skulle pröva lämpligheten i den förmedlingsväg som de sökande tänkt använda. Även denna reform ledde till att antalet privata adop- tioner minskade. År 1986 kom nästan 90 procent av adoptivbarnen till Sverige genom auktoriserade sammanslutningar (prop. 1996/97:91 s. 45).
1993 års Haagkonvention – en milstolpe för den internationella adoptionsverksamheten
I flera internationella forum uppmärksammades det i slutet av 1980- talet att antalet internationella adoptioner hade ökat i många länder sedan slutet av 1960-talet och att detta medförde många komplexa frågeställningar. Frågan om oegentligheter inom internationella adop- tioner diskuterades inom FN och Europarådet. Det ansågs finnas ett behov av rättsligt bindande regler och ett samarbetssystem länderna emellan. Resultatet blev den i Haag den 29 maj 1993 antagna konven- tionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptio- ner. Konventionen har som syfte att internationella adoptioner ska ske på ett tryggt, lagligt och etiskt sätt. Vidare är det grundläggande i konventionen att staterna har ansvar för att barnets bästa beaktas i varje del av adoptionsprocessen. Sverige ratificerade konventionen 1997 och den gäller som svensk lag.
I samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention genomfördes även ett antal förändringar av den svenska adoptions- lagstiftningen. Bland annat inskränktes möjligheterna att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning väsentligt. Sedan 1998 har också socialnämnden ett särskilt ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas hos adopterade och deras familjer efter det att ett ärende om adoption har avgjorts.
I syfte att göra det lättare för adopterade att göra efterforskningar om sitt ursprung och få kännedom om omständigheterna kring sin adoption infördes 2005 en skyldighet för auktoriserade sammanslut- ningar att dokumentera sin förmedlingsverksamhet. All handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumenteras, även uppgifter som inte direkt rör ett enskilt adoptionsärende. Det kan t.ex. handla om den ut- landskontakt sammanslutningen har i ett visst land (prop. 2003/04:131 s. 46). Det infördes samtidigt en rätt för adopterade att ta del av hand- lingar som rör det egna adoptionsärendet.
År 2005 blev det även obligatoriskt för blivande adoptivföräldrar att genomgå föräldrautbildning för att få ett medgivande till adoption. Vidare infördes det skärpta och tydligare villkor för att en samman- slutning ska få auktorisation att förmedla internationella adoptioner. Villkoren skärptes ytterligare under 2009. Detta innebär att utöver en prövning av de adoptionsförmedlande sammanslutningarna för auk-
torisation, prövas även länder, del av länder eller adoptionskontakter, som sammanslutningarna får förmedla barn från eller genom.
Antalet internationella adoptioner har minskat
Under de senaste 10–15 åren har den internationella adoptionsverk- samheten genomgått en omfattande förändring då antalet internatio- nella adoptioner i världen har minskat kraftigt. I början av 2000-talet kom omkring 1 000 barn varje år till Sverige genom de auktoriserade sammanslutningarna, men de senaste åren har antalet sjunkit till under 200 adoptioner per år. Totalt har det i Sverige hittills genomförts om- kring 60 000 internationella adoptioner.
Uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella adoptionsverksamheten
Inom den internationella adoptionsverksamheten beskrivs en oegent- lighet som något som kan vara av olika slag, allt från en s.k. illegal adoption, dvs. en adoption som är ett resultat av övergrepp som bort- förande, försäljning, människohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen (Hague Conference on Private International Law, the implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention: Guide to good practice. Guide No 1. 2008). Gränsen mellan illegal adoption och andra oegentligheter kan vara svår att dra. Internationella konventioner såväl som nationella lagar har utvecklats för att förhindra oegentligheter inom internationella adoptioner. Ett grundläggande ändamål med 1993 års Haagkonvention är att upprätta ett system för samarbete bland de fördragsslutande staterna för att bl.a. förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn.
Sedan 2018 pågår det i Chile en brottsutredning om bortförande av barn och oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-talet. Till följd av utredningen tillsatte Chiles riksdag en kommission med uppdrag att utreda de statliga organisa- tionernas agerande vid adoptionsförfaranden, inskrivning av under- åriga och kontroll vid deras utresa ur landet. Genom kommissionens rapport har bl.a. vittnesmål framkommit dels från kvinnor vars barn
adopterats bort nationellt och internationellt, dels från adopterade. Utredningen har visat att barn tagits från sina föräldrar genom olika metoder för att adopteras bort och att ekonomiska intressen varit styrande.
Chiles brottsutredning om internationella adoptioner och andra rapporter som rör oegentligheter från flera andra ursprungsländer har lett till en omfattande debatt i Sverige om Sveriges roll och ansvar för oegentligheter som hänt historiskt, i såväl Chile som andra ur- sprungsländer. Flera adopterade har även trätt fram och berättat om sin historia.
Liknande debatter och erfarenheter finns även i flera andra länder, och några av dessa länder har också utrett förekomsten av oegentlig- heter inom internationella adoptioner. I Nederländerna har en kom- mitté bl.a. utrett statens och förmedlande parters roll och ansvar inom internationella adoptioner under perioden 1967–1998 samt före- komsten av oegentligheter med fokus på adoptioner från Bangladesh, Brasilien, Colombia, Indonesien och Sri Lanka. Kommittén, som presenterade sin rapport i februari 2021, fann bl.a. att det förekom- mit oegentligheter i samtliga utredda ursprungsländer, såväl storskaligt som systematiskt. Oegentligheterna bestod bl.a. av handel med barn, utnyttjande av fattiga mödrars situation, förfalskade dokument och borttappade arkivhandlingar. Därutöver studerade kommittén adop- tioner från ytterligare 18 ursprungsländer samt även perioden före 1967 och efter 1998. Kommittén fann att oegentligheter har rappor- terats från alla de kartlagda länderna och att oegentligheter har fort- satt att ske även efter Nederländernas ratificering av 1993 års Haag- konvention.
Regeringen gav i februari 2020 Statskontoret i uppdrag att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. I sin rapport, som redovisades i januari 2021, konstaterar Statskon- toret att internationella adoptioner efter hand har blivit allt mer säkra och trygga, både för barnen och för dem som adopterar. Samtidigt anser Statskontoret att det finns risker inom adoptionsverksamheten, t.ex. vad gäller ursprungsländernas adoptionslagstiftning och hur den tillämpas. Statskontoret pekar också på att det finns risker kring hur väl ursprungsländerna dokumenterar hur de utrett barnets bak- grund och förutsättningar för internationell adoption (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 81 f.).
Adopterades intresseföreningar i Sverige har framfört krav på en oberoende statlig utredning för att klargöra huruvida internationella adoptioner till Sverige har skett på ett rättssäkert och etiskt sätt ut- ifrån barnets bästa. Vidare ställs bl.a. krav på att utreda svenska statens ansvar om utredningen skulle visa att oegentligheter har förekommit. Flera intresseföreningar har betonat behovet av en tillgänglig och rätts- säker DNA-testning riktad till adopterade och deras biologiska familjer vid ursprungssökning. Adopterades intresseföreningar har också fram- fört krav på att frågan om ett förstatligande av den internationella adoptionsverksamheten utreds.
Uppdraget att utreda vissa frågor om Sveriges internationella adoptionsverksamhet
Eventuell förekomst av oegentligheter
De uppgifter som framkommit om att oegentligheter eller misstänkta oegentligheter ska ha förekommit inom den internationella adop- tionsverksamheten är oroväckande. Berörda stater har ansvar för att säkerställa rättssäkerheten och barnets bästa i varje del av adoptions- processen.
För att utreda om det har förekommit eller förekommer oegent- ligheter inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver en kartläggning och allsidig granskning genomföras av hur regelverk, organisering och processer har sett ut och fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Det behövs även en kartläggning och granskning av vilket ansvar och vilken roll olika aktörer har och har haft. Det är viktigt att kartläggningen belyser den historiska utvecklingen av adop- tionsförmedlande aktörer samt hur deras organisering och arbetssätt fungerat i praktiken. Även frågan om huruvida de verksamma aktör- erna haft rätt förutsättningar att fullgöra sitt ansvar eller sin roll ut- gör en viktig del i analysen. Det är också viktigt att kartläggningen belyser effekterna av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention i regelverk, organisering och processer. Vid genomförandet av upp- draget ska utredaren särskilt belysa oegentligheter som pekar på struk- turella eller systematiska problem som funnits eller finns i dag.
Utredaren ska därför
–kartlägga och analysera regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet, utvecklingen och konsekvenserna av dessa,
–vid behov kartlägga och analysera regelverk, organisering och pro- cesser när det gäller förmedlande parter i ursprungsländer, samt det ansvar och den roll ursprungsländer och deras förmedlande parter har och har haft i adoptionsförmedlingen,
–utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, be- rörda statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade samman- slutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet,
–utreda och klargöra förekomsten och omfattningen av eventuella oegentligheter i förhållande till dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungs- länder där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentligheter i adoptionsprocessen,
–utreda och klargöra om regeringen, statliga myndigheter, kommu- ner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentligheter samt klargöra i vilken utsträckning eventuell del- aktighet i oegentligheter var tillfällig eller systematisk, och
–utreda och klargöra på vilket sätt regeringen, statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata aktörer svarade på eventuella indikationer gäl- lande oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll utifrån rådande regelverk och organisering.
Konsekvenser av oegentligheter och behov av stöd
I både internationell och svensk rätt finns bestämmelser som rör adop- terades rätt till sitt ursprung och sin egen identitet. Kunskap om den egna livshistorien kan ha stor betydelse för adopterades psykiska hälsa. Adopterades olika erfarenheter av adoptionen kan påverka dem genom livet och dess olika skeden. Olika livshändelser kan därför medföra att adopterade är i behov av anpassat adoptionsspecifikt stöd.
De flesta adopterade funderar någon gång över sitt ursprung, och somliga söker aktivt sina rötter och sin livshistoria. Uppgifter om att det förekommit misstänkta oegentligheter i adoptionsprocessen kan skapa oro, ovisshet och osäkerhet kring frågor om rättssäkerhet och etik inom internationella adoptioner i stort och kring den egna bak- grunden. Att upptäcka att dokumentationen kring ens adoption inte stämmer, att få veta att man adopterats utan att de biologiska föräld- rarna gavs möjlighet att lämna ett informerat samtycke eller att man har varit föremål för handel med barn är händelser som ingen ska behöva uppleva och är sådant som inte får hända. I de fall det finns misstankar om att oegentligheter förekommit i adoptionsprocessen, kan en ursprungssökning hjälpa den adopterade och dennes familj att få ett klargörande. Andra stödinsatser såsom samtals- eller behand- lingsstöd kan också vara till hjälp.
Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att adopterade ska få bättre stöd. MFoF har sedan januari 2020 i uppdrag att genomföra ett pilot- projekt om att ge individuellt stöd till adopterade i samband med ur- sprungssökning. Myndigheten har även sedan april 2020 i uppdrag att tillhandahålla adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adop- terade. Vidare har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att under 2021 genomföra en kartläggning och analys av hur hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten möter adoptionsspecifika vård- och stöd- behov hos adopterade. Särskilt fokus i uppdraget ligger på vård- och stödinsatser vid psykisk ohälsa. Därtill har regeringen gett Social- styrelsen och Folkhälsomyndigheten i uppdrag att tillsammans med 24 andra myndigheter, däribland MFoF, inkomma med underlag inför en ny strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. Det kan dock finnas skäl att ytterligare stärka och utveckla adoptions- specifikt stöd i övrigt.
Utredaren ska därför
–utreda behov av adoptionsspecifikt stöd, föreslå vilka hjälp- och stödinsatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras,
–utreda och analysera vilka konsekvenser oegentligheter inom adop- tionsprocessen kan ha för adopterade, adoptivföräldrar och biolog- iska föräldrar, och
–föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Vägen framåt – hur den internationella adoptionsverksamheten i Sverige kan utvecklas
Brister som funnits eller fortfarande finns i regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver klargöras och analyseras för att eventuella oegentligheter ska kunna förhindras i framtiden. Utredningens lärdomar, resultat och slutsatser ska även i övrigt kunna ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet och hur den ytter- ligare kan stärkas utifrån ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv. Mot bakgrund av den historiska utvecklingen, och i övrigt, ska utred- aren analysera och ta ställning till hur dagens regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare säkerställa rätts- säkerheten och att barnets bästa alltid väger tyngst.
Det är av stor vikt att internationella adoptioner genomförs med hög och likvärdig kvalitet över hela landet och att kommunerna möter de behov av stöd som kan finnas efter en genomförd adoption hos barn och unga och deras familjer. Kommunerna har en viktig roll i att säkerställa barnrättsperspektivet i adoptionsprocessen då de an- svarar för att utreda om de sökande är lämpliga för adoption och för att se till att adoptionen sker utifrån barnets bästa. Kvaliteten och likvärdigheten på de utredningar som kommunerna genomför påver- kar också rättssäkerheten. Statskontoret konstaterar att kommuner- nas medgivandeutredningar varierar i kvalitet och att det därigenom finns en risk för att rättssäkerheten och barnrättsperspektivet i vissa fall inte blir tillgodosedda vid kommunernas beslutsfattande. Stats- kontoret bedömer att kommunerna behöver mer stöd för att genom- föra utredningarna. Statskontoret föreslår också att kommunernas arbete med medgivandeutredningar bör samlas till och genomföras av färre kommuner (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 107 f.). MFoF har sedan tidi- gare utfärdat allmänna råd till kommunerna kring adoptionsproces- sen. De allmänna råden är dock inte några bindande regler. För att kunna påverka processen på ett tydligare och bättre sätt beslutade regeringen den 9 september i år om en ändring i socialtjänstförord- ningen (2001:937) som ger MFoF rätt att utfärda bindande föreskrif- ter för handläggning och dokumentation av ärenden som rör inter- nationella adoptioner.
Ett område inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet där det i olika sammanhang har framförts invändningar gäller regler- ingen om enskilda adoptioner. Det har bl.a. uttalats att adoptions- processen vid adoption av ett känt barn inte är tydlig och enhetlig och att regelsystemet kan behöva ses över (prop. 2003/04:131 s. 75 f.). Även Utredningen om internationella adoptioner uttalade i betänk- andet Adoption – till vilket pris? (SOU 2003:49) att adoptionspro- cessen vid enskild adoption är otydlig och att ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter är oklar (SOU 2003:49 s. 302 f.). Vidare har MFoF framhållit att det finns särskilda svårigheter att säkerställa att enskilda adoptioner är till barnets bästa, det kan t.ex. vara svårt att bedöma om barnet redan lever i en fungerade familjesituation i hem- landet.
Enligt Statskontoret är risken för oegentligheter inom det interna- tionella adoptionssystemet störst vid enskilda adoptioner. Den gransk- ning som MFoF genomför vid en enskild adoption är inte lika ingå- ende som när en adoption sker via en auktoriserad sammanslutning och dess auktoriserade samverkansländer. Dessutom är adoptiv- föräldrar som har adopterat enskilt ofta inte lika förberedda för adop- tionerna som de som har adopterat via en auktoriserad sammanslut- ning. MFoF får i dag inte kännedom om alla enskilda adoptioner som tingsrätten hanterar. Tingsrätten för inte heller någon statistik över de adoptionsärenden som de hanterar utifrån adoptionstyp, vilket inne- bär att det är svårt att veta hur många enskilda adoptioner som fak- tiskt genomförs. Vidare lyfter Statskontoret behovet av att tydliggöra kommunernas och MFoF:s ansvar vid enskilda adoptioner och tyd- ligare kriterier för vad som ska bedömas som ett godtagbart förfar- ande vid adoptionerna. Även frågan om huruvida det ska vara möjligt att genomföra enskilda adoptioner från länder där en svensk adop- tionsförmedling redan har ett samarbete lyfts. Statskontoret föreslår en översyn av hur enskilda adoptioner ska hanteras i Sverige (Stats- kontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella adoptions- verksamheten, s. 117 f.).
Utredaren ska därför
–ta ställning till om dagens regelverk, organisering och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver för- ändras eller förstärkas i syfte att ytterligare stärka och säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten,
–lämna förslag på vilka åtgärder regeringen, statliga myndigheter och adoptionsförmedlare i Sverige bör vidta när uppgifter om oegent- ligheter inom den internationella adoptionsverksamheten fram- kommer,
–kartlägga och analysera vilka problem och risker som i dag finns när det gäller enskilda adoptioner och överväga om möjligheten till sådan adoption bör begränsas,
–ta ställning till om det ska vara möjligt att genomföra enskilda adop- tioner från ursprungsländer där en svensk auktoriserad samman- slutning redan har ett samarbete,
–överväga om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin statistik kring olika typer av adoptioner och om domstolarna bör ha rapporteringsskyldighet om adoptioner till MFoF, och
–föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäker- heten.
Utgångspunkter och avgränsningar
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Utredningen ska omfatta perioden från mitten av 1900-talet till nutid. Utredaren ska fokusera på dels de ursprungsländer varifrån flest internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekom- mit oegentligheter i adoptionsprocessen. Utredaren ska bl.a. granska internationella adoptioner till Sverige från Chile och Kina.
De analyser som görs av regeringens, statliga myndigheters, kom- muners, auktoriserade sammanslutningars, ideella organisationers och andra privata aktörers ansvar och ställningstaganden ska utgå från vid tiden rådande regelverk och organisering samt beakta de attity- der och normer som fanns i samhället vid den aktuella tiden.
Det ingår inte i uppdraget att granska individuella adoptions- ärenden. I uppdraget ingår inte heller att överväga eventuella ansvars- frågor i enskilda fall eller ekonomisk kompensation eller annan gott- görelse till enskilda som drabbats.
Utredaren får överväga sådana närliggande frågor som har sam- band med de frågeställningar som ska utredas.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Utöver vad som följer av bestämmelserna i 14– 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt ana- lysera förslagens betydelse för de auktoriserade sammanslutningarna. Om förslagen kan förväntas leda till ökade offentligfinansiella kost- nader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar eller utökar en myndighets ansvar eller befogen- heter, ska kostnaderna för detta redovisas. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda av- vägningar som motiverar förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen). Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska avse förhållanden såväl i ursprungsländerna som i Sverige i den mån de be- rörs av utredningens betänkande. En redogörelse för förslagens konse- kvenser och förenlighet med Sveriges internationella konventions- åtaganden om mänskliga rättigheter, såsom barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention, ska göras.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från adopterade, adoptivföräldrar, berörda statliga myndigheter, kommu- ner, regioner, auktoriserade sammanslutningar och adopterades in- tresseföreningar. Utredaren ska för detta ändamål söka nå ett så representativt urval av adopterade och adoptivföräldrar som möjligt. Utredaren ska även ta tillvara kunskap och erfarenheter som finns hos andra relevanta organisationer, forskare och myndigheter i Sverige såväl som utomlands. I den mån det är möjligt ska utredaren inhämta kunskap och synpunkter från privatpersoner och nedlagda samman- slutningar som förmedlat internationella adoptioner till Sverige. Till utredaren ska det knytas en referensgrupp för berörda aktörer som ges möjlighet att lämna upplysningar och synpunkter.
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, MFoF, Socialstyrelsen och andra
berörda myndigheter samt inom utredningsväsendet. Utredaren ska beakta regelverk, organisering och utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten i övriga nordiska länder. Utredaren ska i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade och beakta Sveriges internationella konventionsåtaganden på området. Vidare ska utredaren inhämta kunskap och söka dialog när det är möjligt med andra relevanta utredningar, inklusive brottsutredningar, som rör oegentligheter inom internationella adoptioner i andra länder.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2023:113
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 6 juli 2023
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir. 2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 novem- ber 2023.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 16 december 2024.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
Kommittédirektiv 2024:86
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 19 september.
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir.2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 novem- ber 2023. Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 6 juli 2023 för- längdes utredningstiden till den 16 december 2024 (dir. 2023:113).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 mars 2025.
(Socialdepartementet)
Bilaga 4
Kommittédirektiv 2024:120
Tilläggsdirektiv till Adoptionskommissionen (S 2021:08)
Beslut vid regeringssammanträde den 5 december 2024
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiv om Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt (dir. 2021:95). Uppdraget skulle redovisas senast den 7 novem- ber 2023. Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 6 juli 2023 för- längdes utredningstiden till den 16 december 2024 (dir. 2023:113). Genom ytterligare tilläggsdirektiv som beslutades den 19 september 2024 förlängdes utredningstiden till den 1 mars 2025 (dir. 2024:86).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 2 juni 2025.
(Socialdepartementet)
Statens offentliga utredningar 2025
Kronologisk förteckning
1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.
2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.
3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.
4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.
5.Avgift för områdessamverkan
– och andra åtgärder för trygghet
i byggd miljö. LI.
6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.
7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.
8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.
9.På språklig grund. U.
10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.
11.Straffbarhetsåldern. Ju.
12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.
13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.
14.En skärpt miljöstraffrätt och
ett effektivt sanktionssystem. KN.
15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.
16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.
17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.
18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.
19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.
20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.
21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.
22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.
23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.
24.Publiken i fokus
– reformer för ett starkare filmland. Ku.
25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.
26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.
27.En socionomutbildning i tiden. U.
28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.
29.Ökad kvalitet hos Samhall
och fler vägar till skyddat arbete. A.
30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.
31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.
32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.
33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.
34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.
35.Etableringsboendelagen
– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.
36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.
37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.
38.Att omhänderta barn och unga. S.
39.Digital teknik på lika villkor.
En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.
40.Säkrare tivoli. Ju.
41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften
–analyser på hundra års sikt. S.
42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.
43.Säkerställ tillgången till läkemedel
–förordnande och utlämnande
i bristsituationer. S.
44.Förbättrat stöd i skolan. U.
45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.
46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.
47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.
48.Stärkt pandemiberedskap. S.
49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.
50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.
51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.
52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.
53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd
för vissa grupper. S.
54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.
55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.
56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.
57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.
58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.
59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.
60.En starkare fondmarknad. Fi.
61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.
Volym 1 och 2. S.
Statens offentliga utredningar 2025
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]
Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]
Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]
Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]
En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]
Finansdepartementet
Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]
Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]
AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]
En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]
Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]
Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]
En starkare fondmarknad. [60]
Försvarsdepartementet
Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]
Justitiedepartementet
Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]
Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]
Straffbarhetsåldern. [11]
Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]
Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]
Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]
Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]
Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]
Säkrare tivoli. [40]
Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]
Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]
Tryggare idrottsarrangemang. [46]
Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]
Ökad insyn i politiska processer. [52]
Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]
Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]
Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]
Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]
En skärpt miljöstraffrätt och
ett effektivt sanktionssystem. [14]
Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]
Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]
Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]
Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]
Kulturdepartementet
Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Avgift för områdessamverkan
–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]
Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]
Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]
En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]
En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]
Socialdepartementet
En förändrad abortlag
–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]
Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]
Att omhänderta barn och unga. [38]
Digital teknik på lika villkor.
En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]
Pensionsnivåer och pensionsavgiften
– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel
–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]
Stärkt pandemiberedskap. [48]
Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]
Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]
Utbildningsdepartementet
Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]
På språklig grund. [9]
Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]
Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]
Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]
En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]
Utrikesdepartementet
Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]
