sou 2025 51

Till statsrådet Romina Pourmokhtari

Regeringen beslutade den 14 mars 2024 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och vid behov föreslå ny eller anpassad lagstift- ning för att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genom- föras (dir. 2024:31). Samma dag förordnades tekniska rådet Johan Hjalmarsson som särskild utredare.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 18 mars 2024 ämnesrådet Lars Arell och den 13 maj 2024 anställdes seniora miljö- juristen Sarah Berwick som sekreterare.

Som sakkunnig förordnades den 16 september 2024 rättssakkun- niga Cecilia Drum. Samma dag förordnades handläggaren Kester Gibson, juristen Ursula Gårdendahl, departementssekreteraren Ida Holmgren, utredaren vattenhantering Eva Johansson, civilingenjören Lovisa Lagerblad, kanslirådet Ludvig Lundgren, förbundsjuristen Olof Moberg, civilingenjören Anders Rimne, chefen utveckling & hållbarhet Rikard Silverfur, strategen för klimatanpassning & civil beredskap Ulf Thysell och kanslirådet Helena Wickström som experter i utredningen.

Utredning har antagit namnet Klimatanpassningsutredningen 2025. Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga

förslag.

I och med överlämnandet av betänkandet Bättre förutsättningar för klimatanpassning SOU 2025:51 är uppdraget avslutat.

InnehållSOU 2025:51

3	Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten ...........		57
3.1	Gällande rätt ...........................................................................		57
	3.1.1	FN:s klimatkonvention och Parisavtalet ...............	57
	3.1.2	Sendairamverket för katastrofriskreducering ........	58
	3.1.3	EU:s klimatlag.........................................................	59
	3.1.4	EU:s klimatanpassningsstrategi .............................	59
	3.1.5	Ramdirektivet för vatten.........................................	60
	3.1.6	Översvämningsdirektivet........................................	61
	3.1.7	Kommunalrätt .........................................................	62
	3.1.8	Plan- och bygglagstiftningen..................................	65
	3.1.9	Allmänna vattentjänster..........................................	72
	3.1.10	Krisberedskap och skydd mot olyckor ..................	75
	3.1.11	Miljöbalken..............................................................	78
	3.1.12	Fastighetslagstiftning..............................................	86
	3.1.13	Byggande av väg- och järnväg.................................	91
	3.1.14	Egendomsskyddet ...................................................	93
	3.1.15	Förordningen om myndigheters
		klimatanpassningsarbete .........................................	94
3.2	Pågående och nyligen avslutade lagstiftningsarbeten...........		94
	3.2.1	Lagstiftningsarbeten inom EU...............................	95
	3.2.2	En enklare hantering av vattenfrågor vid
		planläggning och byggande (SOU 2023:72) .........	96
	3.2.3	Kommuners och regioners grundläggande
		beredskap inför kris och krig (SOU 2024:65) ......	97
	3.2.4	Ökad va-beredskap (SOU 2024:82) ......................	98
	3.2.5	En ny samordnad miljöbedömnings- och
		tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98) ..........	98
3.3	Tidigare utredningar av relevans för utredningen ................		99
	3.3.1	Sverige inför klimatförändringarna –
		hot och möjligheter (SOU 2007:60)......................	99
	3.3.2	I vått och torrt (SOU 2014:35)............................	100
	3.3.3	Vem har ansvaret? (SOU 2017:42) ......................	101
	3.3.4	Vägar till hållbara vattentjänster
		(SOU 2018:34)......................................................	103

Sammanfattning

Vi har haft i uppdrag att analysera och vid behov föreslå ny eller an- passad lagstiftning för att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genomföras. Vi har även haft i uppdrag att identifiera möjliga finansieringsmodeller för att långsiktigt fördela kostnaderna mellan de aktörer som drar nytta av en klimatanpassningsåtgärd.

Vi lämnar elva förslag till förändringar i befintlig lagstiftning som skapar bättre förutsättningar för genomförandet av klimatanpass- ningsåtgärder. Med det avser vi i första hand sådana åtgärder som tar mark i anspråk för att skydda byggnader eller annan egendom mot skador från naturhändelser. Det kan exempelvis handla om att an- lägga vallar eller diken, men också om att schakta bort instabil mark.

Vi föreslår också att staten bör ta på sig ansvaret för att etablera skydd mot översvämningar från havet längs vissa kuststräckor och lämnar förslag på en process för detta.

Vi lämnar vidare förslag på en ny lag som gör det möjligt för en kommun att ta ut en del av kostnaderna för en klimatanpassnings- åtgärd som kommunen genomför av fastighetsägare, vars fastigheter skyddas av åtgärden.

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Vi lämnar elva förslag till förändringar i befintliga författningar som bygger vidare på och utvidgar dagens lagstiftning. Förslagen kan ge- nomföras oberoende av varandra. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027 om inget annat anges.

Sammanfattning

SOU 2025:51

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa vilka klimatanpassningsåtgärder kommunen avser att initiera

Genom en ändring i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, infördes år 2018 ett krav på att kommunerna i översiktsplanen ska redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön orsakade av ett antal klimatrelaterade naturhändelser: översvämning, ras, skred och erosion.

Vi föreslår ett tillägg som innebär att det av översiktsplanen även ska framgå vilka intentioner kommunen har för att minska riskerna genom att ta initiativ till någon form av förebyggande fysiska åtgär- der. Det kan handla om skyddsvallar eller fördröjningsmagasin som skydd mot översvämningar eller spontning för att förebygga skred. Genom denna redovisning blir det lättare för fastighetsägare att över- blicka var kommunen anser att riskerna bör mötas med fysiska skydds- åtgärder – och var kommunen avser att inte vidta några sådana åt- gärder. I det sistnämnda fallet kan berörda fastighetsägare själva behöva vidta skyddsåtgärder för att minska risken för översvämningar m.m.

De risker som ska redovisas i översiktsplanen är delvis samma ris- ker som kommunen är skyldig att redovisa i andra dokument enligt annan lagstiftning. För att markera värdet av att de antaganden som görs om effekterna av ett förändrat klimat är desamma i alla samman- hang där kommunen gör sådana bedömningar, föreslår vi att redovis- ningen i översiktsplanen ska ta hänsyn till de bedömningar av klimat- relaterade risker som gjorts i andra dokument.

Kommunen ska ändra eller upphäva detaljplaner som medför för stora risker

Alla kommunala planer som medger byggande, ända sedan 1800-talet, fortsätter att gälla som detaljplaner tills de ändras eller upphävs. Efter- som det är förenat med arbete och därmed med kostnader att ändra en detaljplan görs nästan inga planändringar bara för att hålla plan- erna aktuella. Det finns därför detaljplaner där riskerna för natur- händelser aldrig har prövats eller där riskerna ökat sedan planen antogs. Vid en prövning utifrån dagens regelverk skulle viss detaljplanelagd mark där planen medger att byggnader får uppföras, i dag inte anses lämplig att bebygga.

SOU 2025:51

Sammanfattning

Vi menar att det av flera skäl är olämpligt att obebyggda fastigheter där det finns stora risker framstår som byggklara. Att obebyggda fastigheter omsätts och pantsätts på marknaden med ett värde som om de fick bebyggas är ett problem i sig. När en köpare av en sådan fastighet söker bygglov ska byggnadsnämnden som utgångspunkt bevilja ansökan, även om riskerna är stora. Alternativt kan nämnden neka det sökta bygglovet – efter att först ha ändrat detaljplanen – med hänvisning till riskerna. I det fallet uppstår förgäveskostnader för köparen, eftersom det är förenat med kostnader att ta fram det underlag som behövs för att kunna ansöka om bygglov. Inget av detta är önskvärt.

Vi föreslår att kommunerna ska vara skyldiga att upphäva eller ändra detaljplaner i den del det finns obebyggda tomter där risken för klimatrelaterade översvämningar, ras, skred eller erosion är stor.

Vi föreslår att kommunerna ska få sex år på sig att identifiera och eventuellt åtgärda riskerna, innan kravet börjar tillämpas.

Föreskrifter om högsta inomhustemperatur för känsliga grupper

Värmeböljor är den naturhändelse som orsakar flest dödsfall och an- talet värmeböljor kommer att öka på grund av klimatförändringarna. För den som tillbringar hela eller nästan hela tiden inomhus är det avgörande att inomhustemperaturen en varm sommardag kan hållas lägre än utomhustemperaturen.

Det finns i dag allmänna råd från Folkhälsomyndigheten som anger

26 °C som högsta temperatur inomhus som ett riktvärde sommartid. De följs upp genom kommunal tillsyn som kan leda till föreläggan- den gentemot fastighetsägaren eller verksamhetsutövaren, beroende på vem som anses ha förutsättningar att se till att temperaturen hålls nere.

Vi anser att hälsoriskerna förknippade med värmeböljor är så all- varliga att det bör införas ett krav på högsta inomhustemperatur i behovsbedömda boenden för äldre och funktionshindrade. Vi före- slår därför att Folkhälsomyndigheten ska få en rätt att utfärda före- skrifter, något myndigheten i dag saknar. Vi lämnar dock inget eget förslag om vilken högsta temperatur som ska anges i föreskrifterna.

Sammanfattning

SOU 2025:51

Öppna dagvattenanordningar ska omfattas av ledningsrättslagen

Ledningsrätt är en rätt att ta annans mark i anspråk som en lednings- ägare kan erhålla genom en lantmäteriförrättning. Vid förrättningen prövas nyttan av ledningen i förhållande till de nackdelar det innebär för ägaren till den fastighet där ledningen ska förläggas, varvid även er- sättning för intrånget beslutas. Ledningsrätt kan ges till ägare av sådana ledningar som finns uppräknade i ledningsrättslagen (1973:1144), t.ex. el- och avloppsledningar. Förutom för själva ledningarna kan ledningsrätt ges för t.ex. transformatorstationer och reningsanlägg- ningar som har ett funktionellt samband med den egentliga ledningen. För vatten- och avloppsanläggningar som ingår i en allmän va- anläggning kan va-huvudmannen, dvs. den kommunala förvaltning

eller det bolag som sköter vatten och avlopp, få ledningsrätt. Av- loppsanläggningar innefattar också de rör och diken som används för att leda bort dagvatten. För diken får dock inte ledningsrätt ges, även om de ingår i en allmän va-anläggning.

I ett förändrat klimat med mer nederbörd kommer det att finnas behov av att öka kapaciteten i dagvattennätet. Att hantera stora mäng- der dagvatten genom rörledningar och andra typer av tekniska anlägg- ningar är dock kostsamt. För att underlätta förvaltningen av allmänna va-anläggningar och att göra valet mellan öppna och rörförlagda dag- vattenlösningar oberoende av på vilken grund marktillträde kan er- hållas, föreslår vi att ledningsrätt ska kunna ges även för öppna delar av det allmänna dagvattennätet.

Tillfälligt marktillträde för att skydda eller återställa väg och järnväg

Den som vill få tillträde till mark för att bygga en allmän väg eller en järnväg får det genom att upprätta en vägplan enligt väglagen (1971:948) respektive en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I en sådan plan avgränsas det område inom vilket arbeten för att sköta vägen eller järnvägen får bedrivas. En permanent omdragning eller utvidgning kräver en ny plan.

Behöver den som har ansvar för vägen eller järnvägen – vanligtvis Trafikverket eller en kommun – under en begränsad tid använda mark utanför det fastställda väg- eller järnvägsområdet avtalar man i första hand om tillträde med den som äger marken. Kommer man inte över-

SOU 2025:51

Sammanfattning

ens kan länsstyrelsen bevilja tillfälligt marktillträde för vissa arbeten, t.ex. för att bygga en tillfällig väg eller järnväg om den ordinarie måste repareras.

Vi föreslår att länsstyrelsen även ska kunna ge tidsbegränsade till- stånd för att göra undersökningar och undanröja risker för t.ex. ras och översvämningar. Länsstyrelsen ska dessutom kunna ge ett sådant tidsbegränsat tillstånd om det behövs för att kunna återställa en väg eller järnväg som skadats så svårt av t.ex. skred att återställningsarbet- ena måste ske delvis utanför det fastställda planområdet.

Markreservat för klimatanpassningsanläggningar ska kunna införas i en detaljplan

En kommun kan enligt PBL i en detaljplan bestämma markreservat för trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för all- männa ändamål. Det handlar huvudsakligen om sådana anläggningar som behöver etableras för att detaljplanen ska kunna genomföras i övrigt, men som kommunen inte nödvändigtvis avser att genomföra själv. Det kan även handla om att marken kan användas som kvar- tersmark, men där markreservatet används för att säkerställa att bygglov inte ges på ett sätt som skulle omöjliggöra anläggningen. Reservatet ger i sig ingen rätt att ta mark i anspråk, utan sådan rätt måste skapas genom särskilda beslut om t.ex. servitut eller lednings- rätt när det blir aktuellt att genomföra anläggningen.

Vi föreslår att samma typ av markreservat ska kunna inrättas för anläggningar som inte behövs i nuvarande klimat, men som kan bli aktuella i ett förändrat klimat. Det kan exempelvis handla om att kom- munen bedömer att det i framtiden kommer att finnas behov av ett översvämningsskydd på sådan mark som enligt planen ska utgöra kvartersmark för exempelvis bostäder, men där marken såväl före som efter anläggandet av skyddet ska kunna användas som tomtmark.

Sammanfattning

SOU 2025:51

Möjligheten att villkora bygglov med en anläggning för klimatanpassning utökas

En kommun kan enligt PBL i en detaljplan bestämma att byggnads- nämnden inte får ge bygglov förrän gemensamma nyttigheter i form av t.ex. vägar, fjärrvärme eller vatten och avlopp finns på plats. Möj- ligheten att införa denna typ av villkor är ett sätt att säkerställa att de nödvändiga åtgärderna genomförs i de fall någon annan än kom- munen ansvarar för genomförandet av planen, exempelvis när pla- nen genomförs av en exploatör vars affärsidé är att utveckla obebyggd mark. Ett sådant villkor kan även avse åtgärder för skydd och säker- het, vilket innefattar klimatanpassningsåtgärder, men den nuvarande bestämmelsen är avgränsad till sådana åtgärder som kan utföras på den egna tomten.

Vi föreslår en bestämmelse som kan användas i de fall där det finns ett behov av att villkora byggrätten i förhållande till klimatanpass- ningsåtgärder som skyddar fler än enstaka byggnader. Det kan handla om anläggningar i form av t.ex. en vall eller damm för att skydda den tillkommande bebyggelsen mot översvämningar.

Kommunen ska tillhandahålla underlag när en fastighetsägare vill genomföra en klimatanpassningsåtgärd

Byggnadsnämnden har enligt PBL en skyldighet att lämna upplys- ningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Den fas- tighetsägare som vill skydda sin egendom mot skador som kan följa av översvämning, ras, skred eller erosion kommer att vilja veta vilka kända risker som finns i anslutning till den egna fastigheten och vilka eventuella åtgärder kommunen avser att vidta för att begränsa dem.

För att underlätta för sådana fastighetsägare föreslår vi en sär- skild upplysningsskyldighet för byggnadsnämnden avseende sådana naturhändelser. Förslaget utvidgar den nuvarande upplysningsskyl- digheten till att omfatta fler uppgifter, men bara i förhållande till den som avser att genomföra en klimatanpassningsåtgärd.

Vi lämnar också ett liknande förslag om att va-huvudmannen ska tillhandahålla uppgifter om dagvattennätets kapacitet (se nedan).

SOU 2025:51

Sammanfattning

Va-huvudmannen ska lämna uppgifter om dagvattensystemets kapacitet

Den fastighetsägare som vill skydda sin egendom mot översvämningar kan på sin mark vidta åtgärder för att leda bort eller fördröja vatten. Oavsett hur det görs och vilka tillstånd som kan bli aktuella så kom- mer omgivningen att påverkas, positivt eller negativt.

För att de fastighetsägare som vill minska risken för skador genom förebyggande åtgärder ska få bättre förutsättningar att bedöma vilka effekter olika lösningar ger, föreslår vi en ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) som innebär att va- huvudmannen ska vara skyldig att lämna uppgifter om dagvatten- systemets kapacitet i anslutning till den aktuella fastigheten. För- slaget medför att va-huvudmannens behov av att ha tillräcklig kunskap om den egna anläggningens kapacitet ökar.

Som redan framgått föreslår vi att byggnadsnämnden ska ha en lik- nande skyldighet att lämna visst underlag till fastighetsägare (se ovan).

Dagvattensystemets kapacitet ska regleras i lag

En allmän dagvattenanläggning ska enligt domstolspraxis sedan början av 1990-talet kunna ta emot och bortleda den mängd vatten som mot- svarar ett tioårsregn, dvs. de regnmängder som uppträder med den årliga sannolikheten 1/10. Det är en tolkning av en bestämmelse i vat- tentjänstlagen som anger att den allmänna dagvattenanläggningen ska tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.

Vi föreslår att det ska framgå direkt av vattentjänstlagen vad som krävs av en allmän dagvattenanläggning i detta avseende. Det gör det tydligare för andra aktörer, både inom och utom kommunen, att be- döma hur långt va-huvudmannens lagreglerade ansvar för att ta om- hand dagvatten sträcker sig. Det ger även en bättre utgångspunkt för överenskommelser mellan kommunen, fastighetsägare och va- huvudmannen om hur större mängder vatten ska hanteras.

Sammanfattning

SOU 2025:51

Klimatanpassningsåtgärder som särskilt skäl för upphävande av och dispens från strandskyddet

Bebyggelse och andra områden i strandnära lägen löper av naturliga skäl störst risk att drabbas av skador till följd av översvämningar från havet, sjöar eller vattendrag. Många klimatanpassningsåtgärder behö- ver således genomföras inom områden som omfattas av strandskydd, där det krävs upphävande eller dispens för att bygga eller vidta vissa andra åtgärder. Bestämmelserna om strandskydd kan i vissa fall hindra eller försvåra genomförandet av sådana åtgärder.

För upphävande och dispens krävs särskilda skäl och de skäl som kan godtas finns uppräknade i sex punkter i miljöbalken. En tidig- are utredning har föreslagit en sjunde punkt för att göra det lättare att få dispens för klimatanpassningsåtgärder, men förslaget har inte genomförts.

Vi upprepar den tidigare utredningens förslag med några mindre justeringar.

Vårt förslag innebär att ska vara möjligt att vid prövningen beakta om ett område som omfattas av strandskydd behövs för en anläggning, anordning eller åtgärd som ska förebygga eller minska en betydande risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassnings- åtgärd), förutsatt att behovet av åtgärden inte kan tillgodoses utan- för området.

Ett utökat statligt ansvar för skydd när havet stiger

Stigande havsnivåer är en effekt av klimatförändringarna som skiljer sig åt från andra naturhändelser som medför ökade risker. I Sverige har landhöjningen hittills varit snabbare än havnivåhöjningen, men det förhållandet ändras nu med början i södra Sverige.

Staten bör ta ett ansvar

Havsnivåerna kommer, åtminstone i södra Sverige, att öka snabbare än landhöjningen och då orsaka stora skador eftersom betydande nationella intressen finns lokaliserade längs kusten. Att betydande nationella intressen riskerar att skadas av havsnivåhöjningarna talar

SOU 2025:51

Sammanfattning

för att det inte enbart är en kommunal fråga att bedöma hur risken för översvämningar längs kusten ska mötas.

Till skillnad från skydd mot översvämningar orsakade av skyfall eller stigande nivåer i vattendrag är havnivåhöjningarna irreversibla. Ett beslut om att etablera skydd mot översvämningar från havet måste därför fattas i medvetande om att det i förlängningen innebär ett åtag- ande att för all framtid hålla havet ute.

En process i två steg för att etablera statens ansvar

Stigande havsnivåer kommer inte att orsaka stora skador på kort sikt. Det är ändå viktigt att staten i närtid gör tydligt var det finns ett natio- nellt intresse av att permanenta kustskydd kommer till stånd, och gör det till ett statligt ansvar att så sker. För närvarande avsätter många kustkommuner i södra Sverige betydande resurser åt att planera för och i några fall bygga egna kustskydd, med varierande ambitionsnivå. Samtidigt finns det en mer eller mindre uttalad förväntan om att staten ska bidra till att finansiera kustskydd, något som ibland sker redan i dag. Om staten inte snabbt gör tydligt vad som är statens ansvar när det gäller skyddet mot översvämningar från havet kommer det att upp- stå svåra beslutssituationer i den händelse havet stiger snabbt och de kommunala resurserna att utöka redan etablerade skydd inte räcker till. Ett statligt ställningstagande i närtid ger tydliga besked till kom- munerna om var de kan förvänta sig statliga insatser, och i vilka fall de själva behöver välja om de ska planera för ett ordnat tillbakadrag- ande eller att på egen hand etablera ett skydd mot havet.

Vi föreslår en beredningsprocess i två steg under fem år. Proces- sen leder fram till ett beslut där riksdagen tar ställning till längs vilka kuststräckor staten avser att bygga kustskydd i den takt som krävs för att möta stigande havsnivåer. I ett första steg ska två statliga myn- digheter – Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap – prioritera kuststräckor i södra Sverige strikt efter vilka nationella värden som hotas och i vad mån ett kustskydd, i form av en fysisk barriär, långsiktigt är ett effektivt sätt att skydda dessa intressen.

Resultatet av myndigheternas arbete ska ligga till grund för ett andra steg där en parlamentarisk kommitté, efter kontakt med berörda kommuner och företrädare för de statliga intressena på platsen ska lägga konkreta förslag om var statliga kustskydd ska etableras. Kom-

Sammanfattning

SOU 2025:51

mittén ska också föreslå principer för kostnadsfördelning för utför- andet, som kan anpassas till lokala förhållanden och önskemål, samt den statliga organisation som ska ansvara för genomförande och förvaltning.

Kommitténs förslag ska utgöra grunden för beslutet där riksdagen pekar ut vilka kuststräckor som ska skyddas och där regeringen be- myndigas att besluta om placering och utformning av kustskydden. De områden som genom sådana regeringsbeslut reserveras för ut- byggnaden av kustskydd ska i sin helhet vara av riksintresse enligt miljöbalken och ska därigenom skyddas mot annan verksamhet som kan försvåra ett genomförande. Regeringen ska också ge en eller flera myndigheter i uppdrag att företräda staten i alla frågor som rör kust- skydden. Den eller de myndigheter som får sådana uppdrag ska skaffa den rådighet och de tillstånd som krävs för att anlägga kustskydd, och tillsammans med aktuella kommuner planera för ett genomförande som integrerar kustskydden i den befintliga miljön. Myndigheterna kommer i förlängningen också att vara byggherrar för kustskydden.

En anpassning av riksintressen till ett stigande hav

Längs kusten finns ett stort antal områden som bedömts vara av riks- intresse av olika myndigheter med stöd av förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. När havet stiger kom- mer dessa riksintressen att påverkas, antingen av de högre vattennivå- erna eller av de anläggningar som kommuner och fastighetsägare vill bygga till skydd mot havet. Vi föreslår att de aktuella myndig- heterna får i uppdrag att överväga om ett kustskydd är förenligt med de värden som konstituerar riksintresset. Därigenom skapar staten ytterligare klarhet för kommunernas planering.

En modell för fastighetsägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder

Enligt våra utredningsdirektiv ska vi identifiera möjliga finansierings- modeller för åtgärder som genomförs av och gynnar flera aktörer, t.ex. fastighetsägare, försäkringsgivare, näringslivet, kommuner och regioner, samt tar tillvara nationella intressen utan att det innebär ökade statliga åtaganden eller statlig finansiering. Vi har tolkat upp-

SOU 2025:51

Sammanfattning

draget som att det handlar om författningsreglerade modeller som reglerar olika aktörers bidrag till finansiering av klimatanpassnings- åtgärder.

Vi bedömer att regler för bankers och försäkringsbolags agerande inte bör regleras på nationell nivå och att näringslivet (i bred mening) bör ha frihet att ingå uppgörelser baserat på sina egna affärsmässiga överväganden. Vi har därför inriktat oss på att identifiera finansier- ingsmodeller som fördelar kostnader, nyttor och risker mellan kom- muner och fastighetsägare. Enligt vår bedömning är det emellertid inte lämpligt att utvidga någon av de författningsreglerade modeller som fördelar kostnader mellan dessa parter som finns i dag till att även omfatta klimatanpassningsåtgärder.

Vi föreslår en modell för att fördela kostnader mellan en kommun och de fastighetsägare som får en nytta av en kommunal klimatanpass- ningsåtgärd. Modellen har formen av en ny lag. Den nya lagen ger kommuner som genomför en klimatanpassningsåtgärd för att skydda en angelägenhet av allmänt intresse en möjlighet att ta ut en avgift av de fastighetsägare som har en nytta av åtgärden. För att avgiften ska kunna tas ut av en viss fastighetsägare ska det innan åtgärden vidtas finnas en betydande risk för skada på fastigheten vid en natur- händelse och åtgärden ska leda till att denna betydande risk upphör. Det geografiska område där detta villkor är uppfyllt utgör klimat- anpassningsåtgärdens medfinansieringsområde.

För att kommunen ska kunna ta ut en avgift måste den först be- sluta om medfinansieringsområdet, vilka kostnader som ska fördelas och hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna inom områ- det. De kostnader som får fördelas får avse genomförande, drift och underhåll frånräknat intäkter från andra än kommunens skattebetal- are, t.ex. statsbidrag. Av dessa kostnader får högst hälften debiteras fastighetsägarna inom medfinansieringsområdet. Avgifterna ska för- delas inom medfinansieringsområdet enligt vad som är skäligt med hänsyn till den nytta som varje fastighet har av åtgärden.

Vid bedömningen av nyttan ska kommunen beakta de ytor som är bebyggda respektive obebyggda samt storleken på den risk som upphör. Med hjälp av dessa parametrar ska kommunen konstruera en fördelningsnyckel som ska användas för att beräkna avgiften för varje fastighet inom medfinansieringsområdet. För att avgiften inte ska bli orimligt hög i det enskilda fallet får avgiften för en fastighet inte överstiga tio procent av fastighetens marknadsvärde.

Sammanfattning

SOU 2025:51

När klimatanpassningsåtgärden är genomförd blir fastighetsägarna betalningsskyldiga. Inom ett år efter det att genomförandet avslutats ska kommunen debitera avgiften för att betalningsskyldigheten för fastighetsägarna ska kvarstå.

Konsekvenser av förslagen

Konsekvenserna av våra förslag vad gäller påverkan på viljan att vidta klimatanpassningsåtgärder är väsentligt mindre än andra omvärlds- faktorer. Vi föreslår att kostnaderna för de något utökade skyldig- heterna för kommunerna och för beredningen av förslaget om ett ut- ökat statligt ansvar för skyddet mot stigande havsnivåer ska finansieras ur befintliga anslag för klimatanpassning. Påverkan på miljön och de långsiktiga kostnaderna för att bygga och underhålla kustskydd antas bli desamma oavsett våra förslag. De ekonomiska konsekvens- erna för de fastighetsägare som kan debiteras avgifter med vår modell för medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder kan bli betydande, även med de föreslagna begränsningsreglerna.

Förslagens förhållande till egendomsskyddet

Vi har vid utformningen av våra förslag till lagändringar och i våra bedömningar i övrigt inte funnit anledning att frångå de bestämmel- ser till skydd för rätten till egendom som finns i dagens lagstiftning. Vid utformningen av vår modell för fastighetsägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder har vi byggt in proportio- nalitetsavvägningar som gör att vi bedömer att förslaget är förenligt med egendomsskyddet i grundlagen.

Övriga utredningsfrågor

Våra förslag utgör det samlade svaret på hur vi tagit oss an, tolkat och besvarat de deluppdrag som framgår av direktiven. I det följande sammanfattar vi hur vi har tagit oss an några av de uppdrag som anges i direktiven.

SOU 2025:51

Sammanfattning

Identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassningsåtgärder

Det är framför allt vägen fram till ett beslut om att genomföra en klimatanpassningsåtgärd som är komplicerad. Hur stora risker är acceptabla och vilka lösningar är kostnadseffektiva för att reducera dem till en acceptabel nivå? Vilka åtgärder kräver tillstånd och vilket underlag behövs för att erhålla ett sådant tillstånd? Att genomföran- det av många klimatanpassningsåtgärder involverar ett stort antal aktörer bidrar också till att det kan vara svårt att få till stånd ett genomförande, särskilt när riskerna är svårbedömda. När beslutet om att utföra en fysisk anläggning väl är fattat är dock genomförandet av en klimatanpassningsåtgärd inte väsentligen annorlunda än annat anläggningsbyggande i en redan bebyggd miljö.

Regeringen anger i sin handlingsplan för klimatanpassning att man avser att fortsätta arbetet med att analysera om nationella riktlinjer för val av klimatscenarier och riskbedömning bör fastställas. Det ingår därmed inte i vårt uppdrag att lämna några sådana förslag. Vi bedömer dock att det skulle vara värdefullt att etablera någon form av nationella riktlinjer för att hjälpa beslutsfattare att hantera de osäkerheter som finns och därigenom göra det lättare att komma fram till ett beslut.

Analysera om befintlig lagstiftning i dag ger kommunen eller andra berörda aktörer tillgång till mark för klimatanpassningsåtgärder

De regler som redan finns för att ta annans mark i anspråk kan till- lämpas även på klimatanpassningsåtgärder. Vi svarar därför i grunden ”ja” på frågan om befintlig lagstiftning ger kommunen eller andra berörda aktörer tillgång till mark för sådana åtgärder. Våra förslag innebär mindre justeringar inom befintliga regelverk.

Sammanfattning

SOU 2025:51

Bedöma om det är motiverat att ge kommunerna ett samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder som berör den byggda miljön

Vi konstaterar att det finns olika uppfattningar om vad skulle kunna ingå i ett kommunalt samordningsansvar för klimatanpassningsåtgär- der. Ett sådant ansvar kan enligt vår bedömning vara motiverat i tre olika situationer. Det gäller om

–kommunen har en skyldighet att vidta åtgärder inom ett område där många andra vill göra frivilliga insatser,

–många enskilda initiativ leder till konflikter eller konkurrens om gemensamma resurser, eller

–kommunen och regionen eller en statlig myndighet har överlapp- ande befogenheter.

Vad gäller genomförande av klimatanpassningsåtgärder som tar mark i anspråk föreligger inget av dessa förhållanden i dag. Vi finner där- för att det saknas motiv för att införa ett kommunalt samordnings- ansvar, även om det vore lagtekniskt möjligt.

Särskilt beakta förutsättningarna för mellankommunal samverkan vid planering och genomförande av klimatanpassningsåtgärder som berör två eller flera kommuner

Kommunerna samverkar i dag på många olika sätt och lagstiftningen ändrades för inte så länge sedan för att vidga möjligheterna ytterligare. Med hänsyn till att kommunerna kan verka utanför sitt eget geogra- fiska område och att kommunerna i dag inte har någon skyldighet att genomföra klimatanpassningsåtgärder anser vi att det inte saknas möjligheter att skapa fungerande samverkansformer för gemensamt agerade.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om när en kommun får be- sluta om medfinansiering från ägare till fastigheter som får nytta av en klimatanpassningsåtgärd som kommunen vidtar för att skydda en angelägenhet av allmänt intresse.

Definition

2 § Med en klimatanpassningsåtgärd avses i denna lag en åtgärd som leder till en varaktig fysisk förändring och som vidtas i syfte att före- bygga eller minska risken för skador på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av en naturhändelse orsakad av ett för- ändrat klimat.

Tillämpningsområde

3 § Lagens bestämmelser om fastighet ska även tillämpas på tomt- rätt enligt jordabalken och vägrätt enligt väglagen (1971:948).

Vad som gäller för fastighetsägare ska även gälla för innehavare av tomträtt och innehavare av vägrätt.

Författningsförslag

SOU 2025:51

Förutsättningar för att ta ut en avgift

4 § En kommun som vidtar en klimatanpassningsåtgärd för att skydda en angelägenhet av allmänt intresse får besluta om att ta ut en avgift för att täcka en andel av kostnaderna för åtgärden.

Avgiften får tas ut av ägarna till de fastigheter som har nytta av åtgärden. Nytta ska anses föreligga för en fastighet för vilken det finns en betydande risk för en skada till följd av en naturhändelse som kommer att upphöra att vara betydande efter det att klimatan- passningsåtgärden har genomförts.

5 § Ett beslut om att ta ut en avgift för en klimatanpassningsåtgärd ska fattas innan genomförandet av åtgärden har påbörjats.

Avgiftsbeslut

6 § Av ett beslut om att ta ut en avgift för en klimatanpassningsåt- gärd ska framgå

1.det område inom vilket kostnaderna för en klimatanpassnings- åtgärd ska fördelas (medfinansieringsområde),

2.vilka kostnader som ska fördelas mellan fastigheterna inom med- finansieringsområdet,

3.hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna inom med- finansieringsområdet, och

4.den avgift som ska tas ut av ägaren av varje fastighet.

Beslutet ska innehålla en karta som visar vilka fastigheter som helt eller delvis omfattas av medfinansieringsområdet.

7 § Ett medfinansieringsområde ska avse det geografiska område inom vilket det finns en betydande risk för en skada till följd av en naturhändelse, som kommer att upphöra att vara betydande efter det att klimatanpassningsåtgärden har genomförts.

8 § De kostnader som ska fördelas mellan fastighetsägarna får avse genomförande, drift och underhåll av klimatanpassningsåtgärden med avdrag för bidrag och andra intäkter som kommunen erhåller för åt- gärden. Högst hälften av kommunens totala kostnader för klimatan- passningsåtgärden får ligga till grund för avgiften.

SOU 2025:51

Författningsförslag

9 § Den andel av kommunens kostnader som ligger till grund för avgiften ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansierings- området enligt vad som är skäligt med hänsyn till den nytta som varje fastighet har av åtgärden. Vid bedömningen av en fastighets nytta ska kommunen beakta

1.ytan av den obebyggda mark som ingår i medfinansierings- området,

2.ytan av den bebyggda mark som ingår i medfinansierings- området, och

3.storleken på den risk som upphör genom klimatanpassnings- åtgärden.

Som bebyggd mark enligt första stycket 2 får kommunen även beakta sådan obebyggd mark som enligt en detaljplan eller ett förslag till en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) är avsedd för en byggnad.

10 § En avgift som ska tas ut för en fastighet får inte överstiga tio procent av marknadsvärdet för berörd del av fastigheten.

Samråd

11 § Innan kommunen beslutar om en avgift ska kommunen ut- reda förutsättningarna för en avgift och upprätta ett förslag till beslut.

Kommunen ska på lämpligt sätt samråda med berörda fastig- hetsägare om förslaget. Samrådet ska syfta till utbyte av information och synpunkter.

Kommunen ska ta hänsyn till de synpunkter som kommit in under samrådet och i en samrådsredogörelse redovisa hur synpunkterna har beaktats.

Betalning av avgifterna

12 § Betalningsskyldigheten för en avgift som kommunen har be- slutat om inträder när den klimatanpassningsåtgärd som avgiften av- ser har slutförts.

Författningsförslag

SOU 2025:51

13 § När betalningsskyldigheten har inträtt ska betalning ske när kommunen begär det. En sådan begäran om betalning ska göras senast ett år efter det att klimatanpassningsåtgärden har slutförts.

På obetalt belopp ska ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) betalas från förfallodagen.

Om de kostnader som kommunen lagt till grund för avgiften blivit lägre än vad som anges i beslutet ska avräkning ske innan begäran om betalning sker.

14 § Trots 13 § får betalningsskyldigheten fullgöras genom avbetal- ningar med minst en tiondel årligen, om

1.betalningsskyldigheten är betungande för fastighetsägaren med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft eller andra omständig- heter, och

2.fastighetsägaren ställer godtagbar säkerhet.

På obetalt belopp som inte har förfallit till betalning ska ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) betalas från den dag då den första inbetal- ningen ska ske.

På obetalt belopp som har förfallit till betalning ska ränta enligt 6 § räntelagen betalas från förfallodagen.

15 § Om en fastighet byter ägare, är den nya ägaren betalningsskyl- dig i samma omfattning som den tidigare ägaren var. Detta gäller dock inte belopp som har förfallit till betalning före tillträdesdagen.

Jämkning av betalningsvillkoren

16 § Betalningsvillkoren enligt 14 § ska jämkas, om de är alltför be- tungande för fastighetsägaren.

Kommunens återbetalningsskyldighet

17 § Kommunen ska betala tillbaka hela eller delar av en avgift som en fastighetsägare har betalat enligt denna lag, om kommunen fattar ett beslut eller vidtar en åtgärd som innebär att den klimatanpass- ningsåtgärd som legat till grund för avgiften inte längre kommer att skydda mot den risk för skada som angivits.

SOU 2025:51

Författningsförslag

Återbetalningsskyldigheten gäller trettio år från det att betalnings- skyldigheten inträtt enligt 12 §.

Domstolsprövning

18 § Kommunens beslut enligt 4 § om att ta ut en avgift får överklagas till mark- och miljödomstol.

Övriga frågor enligt denna lag prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol.

19 § Mål om överklagande och om frågor som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol ska prövas av den mark- och miljö- domstol inom vars område den kommun som beslutat om en avgift är belägen.

20 § I mål enligt denna lag som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol gäller 21 och 22 §§ i fråga om rättegångskost- nader.

21 § I mål som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljö- domstol ska vardera parten svara för sina rättegångskostnader, om inte annat följer av 22 § eller det annars finns särskilda skäl.

Bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken ska dock tillämpas i fråga om kostnad för ansökningsavgift.

22 § Trots det som sägs i 21 § får domstolen förplikta en part att helt eller delvis svara för rättegångskostnaderna, om parten

1.har inlett en rättegång utan att motparten har gett anledning till det,

2.på annat sätt uppsåtligen eller av oaktsamhet har föranlett en onödig rättegång, eller

3.har handlat på ett sådant sätt som avses i 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.2Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 18 c § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 18 c §1

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det om- råde som upphävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området,

5.behövs för en anläggning, anordning eller åtgärd som ska förebygga eller minska en risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassningsåtgärd), och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

5. behöver tas i anspråk för att	6. behöver tas i anspråk för att
tillgodose ett angeläget allmänt	tillgodose ett angeläget allmänt
intresse som inte kan tillgodoses	intresse som inte kan tillgodoses
utanför området, eller	utanför området, eller
6. behöver tas i anspråk för att	7. behöver tas i anspråk för att
tillgodose ett annat mycket ange-	tillgodose ett annat mycket ange-
läget intresse.	läget intresse.

1Senaste lydelse 2009:532.

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.3Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948) dels att 63 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 36 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	36 a §
	Länsstyrelsen får på begäran av
	väghållningsmyndigheten besluta att
	nyttjanderätt till mark eller annat
	utrymme ska upplåtas för tillfäl-
	liga arbeten som behövs för att
	1. förebygga eller minska en
	betydande risk för en skada på en
	väg till följd av ras, skred, översväm-
	ning eller annan liknande orsak,
	eller
	2. återställa en väg som har ska-
	dats till följd av ras, skred, över-
	svämning eller annan liknande hän-
	delse.
	Nyttjanderätten ska upplåtas
	för den tid som behövs för att arbet-
	ena ska kunna utföras.

63 §1

Väghållaren skall ersätta ska-	Väghållaren ska ersätta ska-
dor till följd av att han har för-	dor till följd av att denna har för-
värvat rätt	värvat rätt

1.att inrätta särskild vinterväg,

2.att nyttja mark eller annat utrymme i närheten av vägområde för upplag eller liknande ändamål i samband med byggande av väg,

3.att anordna tillfällig väg,

1Senaste lydelse 2005:940.

SOU 2025:51Författningsförslag

	4. att nyttja mark eller annat
	utrymme	för	tillfälliga arbeten
	som behövs för att förebygga eller
	minska en betydande risk för en
	skada på en väg eller återställa en
	väg som har skadats,
4. att intill vägområde sätta	5. att	intill	vägområde sätta
upp snöskärm.	upp snöskärm.
Väghållaren skall också ersätta	Väghållaren ska också ersätta
skador till följd av åtgärder som	skador till följd av åtgärder som
avses i 34 §, 45 § fjärde stycket	avses i 34 §, 45 § fjärde stycket
eller 53 § eller till följd av ett före-	eller 53 § eller till följd av ett
läggande som har meddelats med	föreläggande som har meddelats
stöd av 52 §.	med stöd av 52 §.

För skador som har uppstått till följd av åtgärder som avses i 53 § utgår ersättning endast om skadorna är avsevärda.

Bestämmelserna i första och	Bestämmelserna i första och
andra styckena gäller inte om det	andra styckena gäller inte om det
har avtalats eller uppenbarligen	har avtalats eller uppenbarligen
förutsatts att ersättning inte skall	förutsatts att ersättning inte ska
lämnas.	lämnas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.4Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)

Härigenom föreskrivs att 2 § ledningsrättslagen (1973:1144) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller för ledningar av följande slag:

1.ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för all- mänt ändamål samt allmän svagströmsledning för signalering, fjärr- manövrering, dataöverföring eller liknande ändamål,

2.elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1,

3.vatten- eller avloppsledning som

a)ingår i en allmän va-anläggning,

b)förser ett samhälle med vatten eller därifrån bortför avlopps- vatten eller annan orenlighet,

c)gagnar en näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort, eller

d)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte tillgodoser endast en enstaka fastighets husbehov, och

4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas, koldioxid eller annan råvara eller produkt transporteras från ett produktionsställe, ett upplag eller en lastplats och som

a)tillgodoser ett allmänt behov,

b)gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort, eller

c)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan.

En anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål men som inte utgör en ledning ska vid tillämp- ningen av denna lag anses som ledning enligt första stycket 1.

Ett dike eller en annan avlopps- anordning för bortledande av dag- vatten som ingår i en allmän va- anläggning men som inte utgör en ledning ska vid tillämpningen av

1Senaste lydelse 2012:426.

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

dels att 4 kap. 4 § och 5 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 3 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

3 b §

Länsstyrelsen får på begäran av järnvägens infrastrukturförvalt- are besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för att

1. förebygga eller minska en be- tydande risk för en skada på en järn- väg till följd av ras, skred, översväm- ning eller annan liknande orsak, eller

2. återställa en järnväg som har skadats till följd av ras, skred, över- svämning eller annan liknande hän- delse.

Nyttjanderätten ska upplåtas för den tid som behövs för att arbetena ska kunna utföras.

4 kap.

4 §1

Den som avser att bygga en	Den som avser att bygga en
järnväg ska ersätta skador till följd	järnväg ska ersätta skador till följd
av åtgärder som avses i 3 kap. 1 §	av åtgärder som avses i 3 kap. 1 §
och skador till följd av att mark	och skador till följd av att mark

1Senaste lydelse 2012:440.

SOU 2025:51

Författningsförslag

eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 eller 3 a §. Järnvägens infrastrukturförvalt- are ska ersätta skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 4 §.

eller annat utrymme tagits i an- språk enligt 3 kap. 3 eller 3 a §. Järnvägens infrastrukturförvalt- are ska ersätta skador till följd av att mark eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 b § och skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 4 §.

5 kap.

2 §2

Länsstyrelsens beslut enligt	Länsstyrelsens beslut enligt
3 kap. 3 a § får överklagas till re-	3 kap. 3 a och 3 b §§ får överkla-
geringen.	gas till regeringen.

Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 4 § första stycket, 8 § tredje stycket eller 10 § andra stycket får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2Senaste lydelse 2012:440.

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster

dels att 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 43 a §, och närmast före

43 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
13 §
Huvudmannen skall för den	Huvudmannen ska för den all-
allmänna va-anläggningen ordna	männa va-anläggningen ordna

1.ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och

3. de anordningar som i övrigt	3. de anordningar som i övrigt
behövs för att va-anläggningen	behövs för att va-anläggningen ska
skall kunna fylla sitt ändamål och	kunna fylla sitt ändamål och till-
tillgodose skäliga anspråk på säker-	godose skäliga anspråk på säker-
het.	het.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte väg- diken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder ränn- stensbrunnar med den allmänna va-anläggningen.

I fråga om bortledande av dag- vatten ska va-anläggningen anses tillgodose skäliga anspråk på säker- het om den för den anslutna bebygg- elsen kan bortleda flöden motsvar- ande minst ett tioårsregn.

Fastighetsägares rätt att få del av vissa uppgifter

43 a §

På begäran av en fastighetsägare som avser att vidta en åtgärd för att

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.7Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att 3 kap. 5 §, 4 kap. 6 och 14 §§ och 14 kap. 18 § ska ha följ-

ande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 kap. 40 a § och 12 kap. 3 a §, och närmast före 4 kap. 40 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §1

Av översiktsplanen ska även följande framgå

1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

3.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4. kommunens syn på risken	4. kommunens syn på risken
för skador på den byggda miljön	för skador på den byggda miljön
som kan följa av översvämning,	som kan följa av klimatrelaterade
ras, skred och erosion som är	översvämningar, ras, skred och
klimatrelaterade, samt på hur	erosion, hur sådana risker kan
sådana risker kan minska eller	minska eller upphöra samt inom
upphöra,	vilka områden som kommunen
	avser att ta initiativ till fysiska
	åtgärder för att skydda mot sådana
	risker,

5.om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

6.sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

Redovisningen enligt första stycket 4 ska ta skälig hänsyn till

1Senaste lydelse 2020:76.

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, klimatanpass- ningsanläggningar, anordningar för elektroniska kommunikations- nät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

SOU 2025:51

Författningsförslag

de bedömningar om klimatrela- terade risker som kommunen ska göra i planer och program enligt annan författning.

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

4kap. 6 §

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för så- dana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunika- tionsnät och ledningar som be- hövs för allmänna ändamål.

14 §2

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under förutsättning att

1. en viss anläggning för trafik,	1. en viss anläggning för trafik,
energi- eller vattenförsörjning	energi- eller vattenförsörjning,
eller avlopp, som kommunen inte	avlopp, skydd eller säkerhet, som
ska vara huvudman för, har kom-	kommunen inte ska vara huvud-
mit till stånd,	man för, har kommit till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4. markens lämplighet för be-	4. markens lämplighet för be-
byggande har säkerställts genom	byggande har säkerställts genom
att en markförorening har av-	att en markförorening har av-
hjälpts eller en skydds- eller säker-	hjälpts eller en skydds- eller säker-
hetsåtgärd har vidtagits på tomten,	hetsåtgärd har vidtagits på tomten,
	eller

5.åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.

2Senaste lydelse 2014:902.

Författningsförslag

SOU 2025:51

Skyldighet att ändra eller upphäva en detaljplan

40 a §

Om det finns kvartersmark som inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer av en detalj- plan och planens genomförandetid har gått ut, ska kommunen ändra eller upphäva planen i den delen om

1. det finns en betydande risk för skada om marken bebyggs en- ligt planen, och

2. risken är en följd av klimat- relaterade översvämningar, ras, skred eller erosion.

12kap.

3 a §

På begäran av den som avser att vidta en åtgärd för att före- bygga eller minska risken för skada som kan följa av översväm- ning, ras, skred eller erosion, ska byggnadsnämnden tillhandahålla ett skriftligt underlag om en sådan risk.

14kap. 18 §

Om	mark eller	annat	Om mark eller annat utrymme
utrymme enligt en detaljplan ska			enligt en detaljplan ska användas
användas	för enskilt byggande		för enskilt byggande men också
men också för en allmän ledning,			för en allmän ledning, en allmän
en allmän trafikanläggning eller			klimatanpassningsanläggning, en
en trafikanläggning		som är	allmän trafikanläggning eller en
gemensam för flera fastigheter,			trafikanläggning som är gemen-
är den som ska vara huvudman			sam för flera fastigheter, är den

Författningsförslag

SOU 2025:51

1.8Förslag till förordning om ändring i vägförordningen (2012:707)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 7 § vägförordningen (2012:707) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

6 kap.

7 §

Länsstyrelsen ska underrätta	Länsstyrelsen ska underrätta
väghållningsmyndigheten om be-	väghållningsmyndigheten om be-
slut enligt 36, 37 och 45–47 §§,	slut enligt 36, 36 a, 37 och 45–
48 § andra stycket, 52 eller 53 §	47 §§, 48 § andra stycket, 52 eller
väglagen (1971:948). Om väghåll-	53 § väglagen (1971:948). Om väg-
ningsmyndigheten är kommunal,	hållningsmyndigheten är kom-
ska också Trafikverket underrät-	munal, ska också Trafikverket
tas om sådana beslut.	underrättas om sådana beslut.

Kommunal väghållningsmyndighet ska underrätta Trafikverket om beslut enligt 39–41 eller 43 § eller 48 § första stycket väglagen.

Länsstyrelsen ska underrätta kommunen och lantmäterimyndig- heten om beslut enligt 47 § första stycket andra meningen väglagen. Länsstyrelsen ska föra in ett sådant beslut i länets författningssamling.

Om beslut enligt 44 § väglagen ska länsstyrelsen underrättas. Kommunal väghållningsmyndighet ska underrätta även Trafikverket om sådana beslut.

I förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter finns bestämmelser om kungörande av trafikföre- skrifter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027

SOU 2025:51

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd ska införas en ny paragraf, 47 c §, och närmast före 47 c § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Bemyndigande för Folkhälso-
	myndigheten
	47 c §
	Folkhälsomyndigheten får med-
	dela föreskrifter om högsta tem-
	peratur inomhus i sådana boenden
	med särskilt stöd och särskild ser-
	vice som kommunen enligt social-
	tjänstlagen (2001:453) och lagen
	(1993:387) om stöd och service
	till vissa funktionshindrade är
	skyldig att inrätta för känsliga
	grupper.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2026.

2Om utredningsarbetet och betänkandets innehåll

Vårt övergripande uppdrag har varit att identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassnings- åtgärder och överväga om hindren motiverar författningsförändringar. Redan i direktiven finns två möjliga hinder identifierade genom sär- skilda deluppdrag rörande ett eventuellt kommunalt samordnings- ansvar och ett förslag till en eller flera modeller för samfinansiering av åtgärder. Dessa deluppdrag finns redovisade i kapitel 7 respek- tive 10. I kapitlet om kommunalt samordningsansvar behandlas även frågan om mellankommunal samverkan.

Klimatanpassningsutredningen identifierade i sitt betänkande Vem har ansvaret?1 två kollektiv som har intresse och lagstöd för, men

i princip ingen skyldighet, att vidta klimatanpassningsåtgärder – kom- muner och fastighetsägare. Vi har tagit utgångspunkt i vilka hinder de som faktiskt försökt vidta åtgärder har mött, och med detta material som grund övervägt om andra regler hade gett dem bättre förutsätt- ningar.

Vår inventering av hinder har i praktiken utgjorts av en kombi- nation av att läsa tidigare rapporter som behandlar våra frågor, ta del av vad de myndigheter som vägleder eller utövar tillsyn över kom- munerna har identifierat och att ställa frågor vid de många möten vi har haft. Metoden garanterar inte att vi har funnit alla problem och gör det heller inte möjligt att väga olika hinder mot varandra. Det finns därför ingen uttömmande lista över hinder i betänkandet.

Vi hade från direktiven med oss frågan om att identifiera hinder mot att planera, genomföra och förvalta klimatanpassningsåtgärder. De svar vi har fått under vårt utredningsarbete visar att klimatan- passningsåtgärder är ett begrepp som kan tolkas väldigt brett och

1SOU 2017:42.

Om utredningsarbetet och betänkandets innehåll

SOU 2025:51

därmed ge en stor spännvidd i beskrivningen av hinder. Vi har i av- snitt 4.4 beskrivit vilka klimatanpassningsåtgärder som vi har inriktat oss på.

Även om vår inventeringsmetod inte har haft förutsättningar att fånga upp alla förekommande hinder har det varit nödvändigt att göra avgränsningar med hänsyn till utredningstid och kansliresurser. De mest betydande avgränsningarna och motiven för dessa återfinns i kapitel 5.

I kapitel 6 beskrivs hur vi har förhållit oss till hinder. Där behand- las även de två utredningspunkterna om huruvida befintlig lagstift- ning ger tillgång till mark respektive behovet av författningsstöd för att fastighetsägare ska kunna samarbeta.

Resultatet av inventeringen i kombination med våra avgränsningar och vår inriktning mot vissa klimatanpassningsåtgärder avspeglas i våra förslag och bedömningar i kapitel 8 och 9 samt våra bedömningar och överväganden i kapitel 12. Vilka vi träffat framgår av bilaga 4.

Ett utredningsbetänkande kan, oavsett vad som framgår av direk- tiven, vara en kunskapskälla som beskriver nuläget rörande det som är föremål för utredning. I vårt arbete har vi inte haft någon sådan ambition. Förutsättningarna vad gäller klimatförändringar i kapitel 4 är hämtade från Nationella expertrådet för klimatanpassnings första rapport.2 I kapitel 3 återfinns gällande rätt och redovisningar av inne- hållet i andra utredningar med relevans för våra förslag.

Våra förslag bildar inte en sammanhängande helhet utan är i flera fall självständiga i förhållande till varandra. Något om förslagens inbördes förhållanden utvecklas i avsnitt 11.3.

2.1Äganderätten i betänkandet

I våra direktiv lyfts skyddet av äganderätten vid klimatanpassnings- åtgärder fram som en fråga av central betydelse. Som framgår av direk- tiven ska det krävas angelägna allmänna intressen för att inskränka en ägares användning av sin mark eller byggnad. Sker sådana inskränk- ningar har ägaren rätt till ersättning.

Vi har i vårt arbete inte funnit anledning att överväga om klimat- anpassning i sig skulle innebära ett angeläget allmänt intresse som generellt bör innebära att en ägares rätt att disponera över sin fas-

2Nationella expertrådet för klimatanpassning, Första rapporten, februari 2022.

SOU 2025:51

Om utredningsarbetet och betänkandets innehåll

tighet bör inskränkas. Vi har heller inte ifrågasatt de möjligheter som finns att tvångsvis ta mark i anspråk eller begränsa markägares nytt- janderätt som finns i befintlig lagstiftning, och som kan användas

i fråga om klimatanpassningsåtgärder som utgör ett angeläget all- mänt intresse.

Vi lämnar två förslag som innebär att möjligheterna till tvångsvis ianspråktagande av mark vidgas. Det ena rör möjligheterna till till- fälligt marktillträde för att förebygga eller återställa skador på vägar och järnvägar (avsnitt 8.2). Vi bedömer att kombinationen av det tidsbegränsade intrånget och att det i vissa fall handlar om synner- ligen angelägna allmänna intressen – exempelvis de arbeten som kräv- des för att återställa E6:an efter skredet i Stenungssund hösten 2023

–i kombination med det faktum att möjligheten redan finns att ta mark i anspråk för att anlägga tillfällig väg förbi en skadad väg eller järnväg, talar för att en utvidgning är förenlig med grundlagen.

Det andra förslaget innebär att det blir möjligt att tillämpa led- ningsrätt även på öppna dagvattenlösningar, t.ex. diken (avsnitt 8.3). Vårt förslag innebär ingen utvidgning av ändamålen för lednings- rätt och därmed inte heller hur angeläget intresset av att få mark- tillträde är. Redan befintliga bestämmelser innebär att ledningsrätt inte får upplåtas om olägenheterna överväger nyttan och att fastig- hetsägaren har rätt till ersättning för värdeminskning, skada och in- trång. Vi bedömer att förslaget gör den aktuella lagen teknikneutral utan att skyddet för egendom inskränks.

3Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

Detta kapitel inleds med en redogörelse för den rättsliga reglering som är relevant för frågan om klimatanpassning och möjligheterna att genomföra klimatanpassningsåtgärder (avsnitt 3.1). Därefter redogör

viför aktuella utredningar och pågående lagstiftningsarbeten (av- snitt 3.2). Kapitlet avslutas med att vi redovisar innehållet i tidigare utredningar med relevans för vårt uppdrag (avsnitt 3.3).

3.1Gällande rätt

Redogörelsen för gällande rätt inleds med en beskrivning av relevanta regelverk på global respektive EU-nivå och den svenska regleringen. Redogörelsen utgår från de frågeställningar som behandlas i betänk- andet med de avgränsningar som anges i kapitel 5 och är inte avsedd att ge en fullständig bild av all relevant lagstiftning i fråga om klimat- anpassning.

3.1.1FN:s klimatkonvention och Parisavtalet

Sverige har ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft 1994. Konventionen är ett internationellt ramverk vars mål är att halten av växthusgaser i atmo- sfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Vid klimatkonventionens tjugo- första partsmöte (COP21) i Paris i december 2015 enades världens länder om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal under klimatkonventionen, det s.k. Parisavtalet. Sverige har ratificerat Paris- avtalet. Enligt avtalet ska den globala uppvärmningen hållas långt

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

under 2 °C och ansträngningar göras för att hålla ökningen under 1,5 °C jämfört med förindustriell nivå. Utöver temperaturmålet inne- håller Parisavtalet även regler om hur världens länder ska stärka mot- ståndskraften mot klimatförändringarna genom anpassning till dess effekter. I avtalet fastställs ett övergripande globalt anpassningsmål att förbättra anpassningsförmågan, förstärka återhämtningsförmågan och minska sårbarheten för klimatförändringen i syfte att bidra till hållbar utveckling och säkerställa lämpliga anpassningsåtgärder inom ramen för temperaturmålet (artikel 7). Vidare innehåller Parisavtalet regler om förluster och skador som orsakats av de negativa effekt- erna av klimatförändringarna (artikel 8). Bestämmelsen anger hur länderna ska hantera klimatförändringens negativa effekter och rusta sig för att bemöta, undvika och minimera de skador som uppstår till följd av klimatförändringar.

3.1.2Sendairamverket för katastrofriskreducering

Sendairamverket för katastrofriskreducering 2015–2030 antogs vid FN:s tredje världskonferens i Sendai, Japan, år 2015. Sendairamverket syftar till att reducera riskerna för och minska konsekvenserna av olyckor och katastrofer. Ramverket har sju globala mål och anger fyra prioriterade fokusområden där länderna behöver vidta åtgärder för att uppnå målen. De katastrofer som omfattas är små- och stor- skaliga, frekventa och icke frekventa, plötsliga och långsamma, som har orsakats av naturliga eller oavsiktliga människoskapade hot, lik- som tillhörande miljömässiga, tekniska och biologiska hot och risker. Ramverket har som målsättning att bl.a. minska risken för dödlig- het, skador på infrastruktur och ekonomiska förluster. I Sendairam- verket konstateras att katastrof är ett väsentligt hinder för framstegen mot en hållbar utveckling, och många typer av katastrofer förvärras av klimatförändringen och blir alltmer frekventa och intensiva.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

3.1.3EU:s klimatlag

I juni 2021 antog EU en förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet, EU:s klimatlag.1 Förordningen fastställer ett bindande mål om klimatneutralitet i unionen senast 2050 med sikte på att uppnå det långsiktiga temperaturmål som anges i Paris- avtalet, och skapar en ram för att göra framsteg mot klimatanpass- ningsmålet som fastställs i artikel 7 i Parisavtalet (artikel 2). Förord- ningen innehåller även bestämmelser om klimatanpassning som bl.a. anger att relevanta EU-institutioner och medlemsstaterna ska säkerställa löpande framsteg med att öka anpassningsförmågan, stärka motståndskraften och minska sårbarheten gentemot klimatföränd- ringarna i enlighet med artikel 7 i Parisavtalet (artikel 5). Vidare ska kommissionen anta en unionsstrategi för anpassning till klimatför- ändringarna och medlemsstaterna ska anta och genomföra nationella anpassningsstrategier och anpassningsplaner med beaktande av uni- onsstrategin. Medlemsstaternas strategier och planer ska baseras på robusta klimatförändrings- och sårbarhetsanalyser, framstegsbedöm- ningar och indikatorer samt med vägledning av bästa tillgängliga och mest aktuella vetenskapliga evidens. Medlemsstaterna ska i sina natio- nella anpassningsstrategier ta hänsyn till den särskilda sårbarheten hos de relevanta sektorerna, bl.a. jordbrukssektorn, och främja natur- baserade lösningar och ekosystembaserad anpassning.

3.1.4EU:s klimatanpassningsstrategi

I februari 2021 presenterade kommissionen EU:s nya strategi för klimatanpassning.2 Strategin beskriver vad kommissionen avser att göra för att stödja medlemsstaternas arbete med klimatanpassning. Syftet med strategin är att stärka insatserna för klimatsäkring, upp- byggnad av motståndskraft, förebyggande och beredskap.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).

2Europeiska kommissionens meddelande Att bygga upp ett klimatresilient Europa – den nya EU-strategin för klimatanpassning, COM(2021) 82 final, 24 februari 2021.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

Strategin anger hur den övergripande visionen om att EU år 2050 ska vara ett samhälle som är motståndskraftigt mot klimatföränd- ringarna (klimatresilient) och fullt ut anpassat efter de oundvikliga följderna av klimatförändringarna ska förverkligas. Detta ska ske genom smartare anpassning för att öka kunskapen om klimatför- ändringarna, mer systematisk anpassning för att stärka insatserna för integrering av ett klimatperspektiv i beslutsfattande på olika nivåer, snabbare anpassning för att påskynda konkreta förebyggande åtgär- der samt genom att intensifiera internationella åtgärder för motstånds- kraft mot klimatförändringar.

3.1.5Ramdirektivet för vatten

Grunderna för EU:s vattenpolitik anges i EU:s ramdirektiv för vatten3 som syftar till att hindra ytterligare försämringar och skydda och för- bättra vattenmiljön i yt- och grundvatten. För att uppnå direktivets syften föreskrivs i ramdirektivet ett systematiskt arbetssätt med miljömål som anger vilken vattenkvalitet som ska uppnås i medlems- staterna vid en viss tidpunkt, ett system för övervakning, kartläggning och analys av vattenkvaliteten för att bedöma behovet av åtgärder för att nå miljömålen samt krav på att medlemsstaterna upprättar för- valtningsplaner och åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs för att nå miljömålen. En utgångspunkt i direktivet är att vattnet ska förvaltas i avrinningsområden och vattendistrikt eftersom vatten rör sig efter de naturgivna gränserna och inte inom lands-, läns- eller kommungränser. Ramdirektivet har i svensk rätt i huvud- sak genomförts i 5 kap. miljöbalken och i vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660).

Sveriges landområden och kustvattenområden är indelade i fem vattendistrikt utifrån de fem huvudsakliga havsbassängerna Botten- havet, Bottenviken, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Väster- havet (2 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen). Indelningen av- viker således från uppdelningen i län och kommuner vilket innebär att ett län, en kommun eller ett avrinningsområde kan tillhöra mer än ett vattendistrikt.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprätt- ande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

För varje vattendistrikt finns en länsstyrelse som har utsetts till vattenmyndighet och som ansvarar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Vid varje vattenmyndighet finns ett sär- skilt beslutsorgan kallat vattendelegation (2 kap. 3 a §). Vattendele- gationerna består av ledamöter som sakkunniga från länsstyrelser och andra sakkunniga och utses av regeringen.4 Vattenmyndigheterna ansvarar för att fastställa kvalitetskrav för yt- och grundvattenföre- komster samt skyddade områden i vattendistriktet (4 kap. 1 §). Kvali- tetskraven, s.k. miljökvalitetsnormer, är en av grunderna i vattenför- valtningen och anger den kvalitet en vattenförekomst ska ha nått vid en viss tidpunkt.5

För varje vattendistrikt ska vattendelegationerna även fastställa en förvaltningsplan som ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vatten- miljön i distriktet (5 kap. 1 §). Arbetet sker i cykler om sex år som inleds med en kartläggning som används för att bedöma vattenföre- komsternas status, fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behövs för att vattnet ska ha nått god kvalitet vid en viss tid- punkt.

Vidare ansvarar vattenmyndigheterna för att upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet i vilket ska anges de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna uppfyllas (6 kap. 1 §).

3.1.6Översvämningsdirektivet

För att minska de negativa konsekvenserna av översvämningar för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet antogs år 2007 EU:s översvämningsdirektiv.6 Direktivet anger en ram för bedömning och hantering av översvämningsrisker genom ett systematiskt arbete med att identifiera områden med betydande översvämningsrisk samt kartlägga översvämningshot och risker inom översvämningens utbredningsområde. Medlemsländerna ska vidare fastställa planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanter-

4Bestämmelser om delegationernas sammansättning och arbete finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer.

5Se även grunderna för miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

ingsplaner) som ska behandla alla aspekter av översvämningsrisker med inriktning på förebyggande, skydd och beredskap. Arbetet utgår från den indelning i avrinningsområden och vattendistrikt som följer av EU:s ramdirektiv för vatten som beskrivs i föregående avsnitt.

Översvämningsdirektivet genomförs i Sverige genom förordningen (2009:956) om översvämningsrisker (översvämningsförordningen) och genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter (MSBFS 2013:1) om länsstyrelsens planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplaner). Med översvämning avses i översvämningsförordningen tillfälligt täckande med vatten av mark som normalt inte står under vatten, vilket inbegriper över- svämningar som härrör från sjöar, vattendrag, bergsforsar och från havet i kustområden, däremot inte översvämningar från avloppssy- stem. Med översvämningsrisk avses en kombination av sannolikhet för översvämning och möjliga ogynnsamma följder för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med en översvämning (2 § översvämningsförordningen).

Arbetet enligt översvämningsförordningen sker enligt en cykel om sex år och genomförs i tre steg. I steg ett ska MSB för varje vatten- distrikt göra en preliminär bedömning av översvämningsriskerna (4 §). Utifrån denna bedömning ska geografiska områden identifieras där betydande översvämningsrisk finns eller kan förväntas uppstå (6 §). Steg två innebär att MSB för de områden där betydande översväm- ningsrisk har identifierats ska ta fram kartor över översvämnings- hotade områden (7 §). I steg tre tar länsstyrelserna fram riskhanter- ingsplaner för de områden som har en betydande översvämningsrisk. Riskhanteringsplanerna ska bl.a. innehålla mål för hantering av över- svämningsriskerna där möjligheten att minska de möjliga ogynn- samma följderna av översvämning för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet särskilt ska beaktas (8–15 §§).

3.1.7Kommunalrätt

En av grundprinciperna för den kommunala verksamheten är den kommunala självstyrelsen som innebär att kommuner och regioner sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 § regeringsformen). En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 §). Detta innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras när det gäller lagstiftning där den kommunala självstyrelsen kan komma att påverkas.

I kommunallagen (2017:725) finns närmare bestämmelser om kommunen och vad en kommun får göra. Kommunallagen anger bl.a. att kommuner och regioner själva får ha hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens geografiska område eller dess medlemmar (2 kap. 1 §). Bestämmel- sen anger dels den grundläggande kommunala kompetensen, dels den s.k. lokaliseringsprincipen.

Det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse, dvs. inom den kommunala kompetensen, är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen eller regionen vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägenheten. All- mänintresset förutsätter inte att det finns ett kvantitativt betydande behov. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun har hand om en angelägenhet, får kommunen ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. I bestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Det finns dock undantag från detta förbud i annan författning, t.ex. lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.7

Lokaliseringsprincipen innebär att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller regionens eget område eller dess medlemmar för att den ska anses som en kommunal angelägenhet i enlighet med bestämmelsen. Lokaliseringsprincipen är inte absolut utan måste be- dömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen. Det finns inget förbud mot att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen eller regionen.8 Även i fråga om

7Prop. 2016/17:171 s. 299.

8Ibid. s. 300.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

lokaliseringsprincipen finns undantag i speciallagstiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter.

En kommun eller region får inte ha hand om sådana angelägen- heter som enbart staten, en annan kommun, en annan region eller någon annan ska ha hand om (2 kap. 2 §). Bestämmelsen tar sikte på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogenhet, t.ex. statliga angelägenheter såsom försvars- eller utrikespolitik. På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och regionens befogenheter. I sådana fall utgör bestämmelsen inte något hinder mot att såväl kommuner som regionen tar sig an angelägen- heter av samma slag.9 Med uppgifter som ankommer på ”annan” av- ses inte näringslivet utan en annan del av det offentliga. I speciallag- stiftning förekommer undantag från bestämmelser, t.ex. framgår av 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter att kommuner och regionen får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för.

I kommunallagen anges att kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 3 §). Paragrafen ger uttryck för likställighetsprincipen och innebär att medlemmar eller grupper av medlemmar i samma situa- tion ska behandlas lika. Särbehandling får endast ske på saklig och objektiv grund. Principen gäller inte när en kommun eller en region anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc.10 Även från lik- ställighetsprincipen finns undantag i speciallagstiftning.

Finansiering av den kommunala verksamheten

Av regeringsformen följer att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter (14 kap. 4 §). Paragrafen slår fast principen om den kommunala beskattningsrätten. Därutöver följer av kom- munallagen att kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjäns- ter och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttig- heter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning (2 kap. 5 §).

Av den s.k. självkostnadsprincipen följer att kommuner och regio- ner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för

9Prop. 2016/17:171 s. 300.

10Ibid. s. 300.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (2 kap. 6 §). Prin- cipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och regioner bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet och är tillämplig såväl mot medlemmar som mot andra. Självkostnadsprincipen hänför sig till rätten att ta ut avgifter och är inte tillämplig på t.ex. enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär eller i fråga om förvaltning av kommunal egendom såsom överlåtelse eller upplåtelse av egendom. Finns det särskilda bestäm- melser i speciallagstiftning som reglerar avgiftsuttaget för viss verk- samhet gäller de reglerna i stället för den allmänna självkostnads- principen. Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen. En för- delning av avgiftsuttaget mellan olika abonnenter eller konsumenter får inte stå i strid med likställighetsprincipen (se ovan). Likställighets- principen kan i fråga om fördelning av avgifter allmänt sägas innebära att lika avgift ska utgå för lika prestation och att medlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala samma avgift.11

3.1.8Plan- och bygglagstiftningen

I plan- och bygglagen (2010:900), PBL, finns bestämmelser om plan- läggning av mark och vatten och om byggande. Ytterligare bestäm- melser finns i plan- och byggförordningen (2011:338) och föreskrifter meddelade av Boverket. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Av PBL följer den grundlägg- ande principen att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmono- polet (1 kap. 2 §).

Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 §). Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hus-

11Prop. 2016/17:171 s. 302 och 303.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

hållning. Enligt PBL ska planläggning, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja bl.a. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt (2 kap. 3 § första stycket 3). Dessa hänsyn ska även tas i andra ären- den enligt PBL (2 kap. 3 § andra stycket).

Mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från all- män synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 §). Vid lämplighets- bedömningen ska enligt 2 kap. 5 § hänsyn tas till människors hälsa och säkerhet (punkten 1), jord-, berg- och vattenförhållandena (punk- ten 2), möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, av- fallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice

i övrigt (punkten 3), möjligheterna att förebygga vatten- och luft- föroreningar samt bullerstörningar (punkten 4), och risken för olyckor, översvämning och erosion (punkten 5). Den sistnämnda punkten – om risken för olyckor, översvämning och erosion – till- kom i syfte att förtydliga kommunens skyldighet att ta hänsyn till miljö- och riskfaktorer. I förarbetena anges att kravet på hänsyns- tagande till översvämning och erosion har lagts till dels därför att långsamt inträffade översvämningar och erosion inte omfattas av ordet olycka, dels därför att hänsyn till dessa naturhändelser inte har tagits vid tillämpningen av andra punkten i bestämmelsen på det sätt som var tänkt enligt tidigare förarbeten. Med ordet olycka avses enligt propositionen en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skada.12

Vidare ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. skydd mot uppkomst och spridning av brand och andra olycks- händelser samt behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden (2 kap. 6 § första stycket 2 och 4).

Översiktsplanering

Varje kommun ska enligt PBL ha en aktuell översiktsplan som om- fattar hela kommunen (3 kap. 1 §). Översiktsplanen ska ange inrikt- ningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och

12Prop. 2006/07:122 s. 32–36.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

ge vägledning för beslut dels om hur mark- och vattenområden ska användas, dels om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande (3 kap. 2 §).

Översiktsplanen ska precisera och konkretisera de allmänna in- tressen som anges i 2 kap. PBL och som kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Planen ska också redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (3 kap. 4 §). Av en översiktsplan ska framgå hur kommunen i den fysiska

planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § första stycket 2). Av planen ska även framgå kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra (3 kap. 5 § första stycket 4). Enligt förarbetena ska kommunens redovisning av sin syn på riskerna vara övergripande. Bedömningen ska avse risken för att skador kan upp- stå på den byggda miljön både i närtid och i ett längre perspektiv. Bestämmelsen är alltså framåtsyftande och tar inte sikte på skador som kan hänföras till översvämning, ras, skred och erosion som redan inträffat. Bedömningen ska göras utifrån befintliga relevanta underlag, t.ex. geologiskt, geotekniskt och topografiskt underlag samt de havsnivåhöjnings-, översvämnings-, ras- och skredkarter- ingar som finns hos länsstyrelser och andra myndigheter. I vissa fall kan ytterligare underlag behövas, t.ex. från Trafikverket om statlig infrastruktur ligger i ett riskområde. Bedömningen bör anpassas till kommunens geografiska förutsättningar och bebyggelsestruktur. Be- dömningen behöver inte avse enskilda byggnader eller anläggningar. Med uttrycket klimatrelaterade avses att det ska vara fråga om över- svämning, ras, skred och erosion som är en följd av processer som beror på klimatet, t.ex. nederbörd eller höga vattenflöden.13

Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen upprätta ett förslag till översiktsplan, samråda om förslaget samt hålla för- slaget tillgängligt för granskning (3 kap. 7–18 a §§).

Kommunen är skyldig att i början av varje mandatperiod anta en planeringsstrategi. Strategin ska antas av kommunfullmäktige senast 24 månader efter ett ordinarie val. I strategin ska fullmäktige ta

13Prop. 2017/18:163 s. 88.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

ställning till dels ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet, dels kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Fullmäktige ska också bedöma i vilken utsträck- ning planen är aktuell i förhållande till ett antal krav (3 kap. 23 §).

Detaljplanering

Prövningen av vissa mark- eller vattenområdens lämplighet för be- byggelse och byggnadsverk och reglering av bebyggelsemiljöns ut- formning ska ske genom detaljplan, det s.k. detaljplanekravet (4 kap.

2 §). Detaljplan krävs bl.a. för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till be- byggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 1). I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, be- stämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för, och bestämma användningen av kvar- tersmark och vattenområden (4 kap. 4 §). Exempel på allmänna plat- ser är gator, vägar, torg och parker. Exempel på kvartersmark är bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden.14

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för all- männa ändamål (4 kap. 6 §). Kommunen ska som huvudregel vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser (4 kap. 7 §).

För att skydda mot störningar har kommunen möjlighet att i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion (4 kap. 12 § 1). Bestämmelsen infördes som en konsekvens av det ökade behovet av klimatanpass- ning.15

14Prop. 2009/10:170 s. 427.

15Prop. 2009/10:170 s. 429.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

I en detaljplan har kommunen möjlighet att genom planbestäm- melser bestämma att bygglov eller startbesked inte får lämnas till en i och för sig medgiven ändrad markanvändning, förrän vissa villkor har uppfyllts. Sådana villkor kan avse att en viss anläggning för vat- tenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd eller att markens lämplighet för bebygg- ande har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten (4 kap. 14 §). Kommunen har vidare möjlighet att i en detaljplan ange bestämmelser om bl.a. placering och utform- ning av byggnadsverk samt om varsamhet och skydd (4 kap. 16 §).

I detaljplanen är kommunen skyldig att ange den tid som ska

gälla för genomförandet av detaljplanen, s.k. genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år (4 kap. 21 §). En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 §). Genom detaljplanen uppstår en s.k. byggrätt som innebär att bygglov ska beviljas för en åtgärd som medges i planen. Så länge planen gäller är den rättsligt bindande i frågor om exempelvis bygglov och det har i ett flertal avgöranden slagits fast att en gällande plan med dess planbestämmelser ska tillämpas till dess den ersätts av en ny plan, oavsett om planen kan uppfattas som gammal och inaktuell.16 Fastighetsägarnas byggrätt enligt planen är garanterad om de ansöker om lov före genomförandetidens utgång. De rättigheter som har uppkommit genom en detaljplan hindrar dock inte att planen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 §).

I 5 kap. PBL finns processuella bestämmelser för att ta fram och anta detaljplaner och områdesbestämmelser. Bestämmelserna gäller även för beslut om att ändra eller upphäva en detaljplan (5 kap. 38 §).

Genomförande av detaljplaner

I 6 kap. PBL finns bestämmelser om genomförandet av detaljplaner. Med plangenomförande avses alla de åtgärder som vidtas för att mark- användningen enligt en detaljplan ska bli verklighet. Det kan exempel- vis handla om att bygga gator och anordningar för vatten och avlopp eller att genomföra fastighetsrättsliga åtgärder. Bestämmelserna är

16Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens avgöranden MÖD 2012:43 och MÖD 2017:13.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

tillämpliga för allmänna platser när kommunen är huvudman. För enskilt huvudmannaskap tillämpas bestämmelserna i anläggnings- lagen (6 kap. 1 §).

Kommunen har rätt att lösa in mark eller annat utrymme som en- ligt detaljplanen ska användas för (1) en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller (2) annat än enskilt bebyggande, om markens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte kan anses säkerställd ändå (6 kap. 13 §). Om kommunen använder sig av sin rätt att lösa in mark eller annat utrymme ska ersättning utgå enligt bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) (6 kap. 17 §). Kommunen ansvarar för att ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för så att de kan an- vändas för deras avsedda ändamål och för att underhålla allmänna platser (6 kap. 18–22 §§).

I 6 kap. finns också bestämmelser om kommunens rätt att i vissa fall ta ut gatukostnadsersättning av ägare till fastigheter. Om kom- munen i egenskap av huvudman har skyldighet att anlägga eller för- bättra en gata eller annan allmän plats eller vidta en annan åtgärd som är avsedd att tillgodose ett områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser, får kommunen besluta att ägarna till fastigheterna i området ska betala kostnaderna för sådana åtgärder. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt (6 kap. 24 §). Om kommunen i egen- skap av huvudman har skyldighet att anlägga eller förbättra en gata kan i stället kostnaderna tas ut av de fastigheter som ligger vid gatan (6 kap. 25 §).

För genomförandet av en detaljplan får kommunen ingå s.k. ex- ploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för bl.a. fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detalj- planer om kommunen avser att avtala om sådan ersättning (6 kap. 39 §). Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Bygg-

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

herrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen (6 kap. 40 §).

Krav på byggnader m.m.

I 8 kap. PBL finns bestämmelser om krav på byggnadsverk, byggpro- dukter, tomter och allmänna platser. Byggnader ska vara utformade så att de är lämpliga för sitt ändamål, har en god form-, färg- och material- verkan samt är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, s.k. utformningskrav (8 kap. 1 §). Vidare anges ett antal tekniska egenskapskrav på byggnadsverk i fråga om exempelvis bärförmåga, stadga och beständighet, skydd med hän- syn till hygien, hälsa och miljön samt lämplighet för det avsedda ända- målet (8 kap. 4 §). Närmare bestämmelser om vad som krävs för att kraven ska vara uppfyllda framgår av 3 kap. plan- och byggförord- ningen samt av Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR).

Tillsyn och länsstyrelsens ingripandegrunder

I 11 kap. PBL finns bestämmelser om bl.a. länsstyrelsens tillsyn över kommunala beslut. När en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte (11 kap. 10 §). Läns- styrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet bl.a. kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10 § andra stycket 5).

Byggnadsnämnden

I 12 kap. finns bestämmelser om byggnadsnämnden som är den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt PBL. Byggnads- nämnden har bl.a. i uppgift att uppmärksamt följa den allmänna ut- vecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastig- hetsbildning (12 kap. 2 § 2). Bestämmelsen har ett nära samband med

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

det kommunala planmonopolet. Byggnadsnämnden ska vidare sam- arbeta med de myndigheter, organisationer och enskilda vars arbete och intressen rör nämndens verksamhet samt lämna råd och upplys- ningar i frågor som rör nämndens verksamhet (12 kap. 2 § 3 och 4). Byggnadsnämndens upplysningsskyldighet preciseras ytterligare genom en skyldighet för nämnden att, om någon begär det, ge skrift- liga upplysningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning (12 kap. 3 §). En sådan upplysning är inte bindande för nämnden och kan inte överklagas.

3.1.9Allmänna vattentjänster

Kommunens skyldighet att ordna allmänna vattentjänster regleras i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). Med allmänna vattentjänster avses sådana tjänster för vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten som en kommun ansvarar för. I begreppet avlopp ingår, utöver spillvatten, även bl.a. bortled- ande av dagvatten (2 §).

Av vattentjänstlagen följer att en kommun är skyldig att ordna allmänna va-anläggningar om det med hänsyn till människors hälsa eller miljön behöver ordnas i ett större sammanhang för en viss be- fintlig eller blivande bebyggelse (6 §). Vid bedömningen av om det finns ett behov av allmänna vattentjänster ska särskild hänsyn tas till förutsättningarna att tillgodose behovet av en vattentjänst genom en enskild anläggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön (6 § andra stycket). Att va-frågorna behöver lösas i ett större sammanhang har ansetts innebära att det måste handla om minst 20–30 fastigheter.17

Om kommunen är skyldig att ordna vattentjänster ska kommunen bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas och se till att behovet snarast till- godoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning (6 § första stycket 1 och 2).

En allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser (10 §). Huvudmannen, den som äger va-anläggningen

17Prop. 2005/06:78 s. 29 och 135.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

–som kan vara kommunen men också en annan juridisk person som kontrolleras av kommunen, ska bl.a. ordna ledningar och andra anord- ningar för vattenförsörjning och avlopp, andra anordningar för bort- ledande av vatten som inte sker vid ledningar samt de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ända- mål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet (13 §). Vad som inne- bär skäliga anspråk på säkerhet definieras inte i lag och har varit föremål för prövning i ett antal ärenden som skadestånd. Högsta domstolen har slagit fast att det inte är tillräckligt att de dimensioneringsnormer som utfärdats av branschorganisationen Svenskt Vatten uppfyllts. Avgörande för om lagens säkerhetskrav har uppfyllts är i stället den för ansluten bebyggelse rådande totala översvämningsrisken, bedömd med hänsyn till föreliggande säkerhetsmarginaler, exempelvis nivå- skillnaden mellan källargolv och ledningshjässa. Enligt domstolen bör den allmänna anläggningen anordnas och skötas så att anslutna fastigheter statistiskt sett inte löper risk att drabbas av källaröversväm- ningar med kortare återkomsttid än tio år. Med en ledning som en- bart är avsedd för spillvatten ska en fastighetsägare i princip inte alls behöva räkna med översvämning på grund av regn.18

Det är länsstyrelsen som utövar tillsyn över att kommunen full- gör den ovan redovisade skyldigheten att tillgodose behovet av all- männa vattentjänster (51 §).

Vattentjänstplaner

Från den 1 januari 2024 ska det enligt vattentjänstlagen i varje kommun finnas en aktuell vattentjänstplan som beslutas av kommunfullmäktige (6 a §). En vattentjänstplan ska innehålla dels kommunens långsiktiga planering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses, dels kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belast- ning på grund av skyfall (6 b §).

Vattentjänstplanens huvudsyfte är att ge förutsättningar för en god planering av kommunens skyldigheter att ordna allmänna vatten- tjänster och ge berörda insyn och möjlighet till deltagande i pro- cessen.19 I fråga om dagvatten konstateras i förarbetena att klimat-

18NJA 1991 s. 580.

19Prop. 2021/22:208 s. 26.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

förändringarna ställer nya krav på dagvattenanläggningarna när extrem korttidsnederbörd förväntas bli vanligare och öka i intensitet. Vid sky- fall utsätts dagvattenanläggningar för en ökad belastning som de be- fintliga allmänna anläggningarna inte alltid klarar av. För att hantera konsekvenserna av en ökad förekomst av skyfall behövs en plan. Kommunens bedömning ska omfatta kommunens allmänna va-anlägg- ningar, vilket är ett bredare begrepp än allmänna dagvattenanlägg- ningar. Detta motiveras av att ett skyfall direkt eller indirekt även kan ha en påverkan på dricksvatten och spillvatten.

Det saknas närmare reglering av vattentjänstplanens innehåll, utöver bedömningen av vilka åtgärder som behöver vidtas för an- läggningarnas funktion vid skyfall. Kommunen kan anpassa planens innehåll efter behov, t.ex. tillföra en beskrivning av kommunens beredskap med anledning av andra väderfenomen såsom torka.20

I betänkandet Ökad va-beredskap som presenterades i december 2024 föreslås att kravet på vattentjänstplan ska utvidgas till att avse alla åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggning- arna ska fungera i ett förändrat klimat.21

Finansiering av vatten och avlopp

Va-verksamheten kan finansieras genom avgifter eller genom skatt. För va-avgifter finns regler i vattentjänstlagen om skyldigheten att betala avgifter och om avgifternas storlek samt hur de ska beräknas. En fastighet som finns inom ett verksamhetsområde och som behöver en vattentjänst, och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt, ska betala avgifter för den allmänna va-anläggningen (24 §). Utöver avgift för bortledande av vatten från fastigheten kan i vissa fall även en avgift för bortledande av vatten från allmän platsmark inom verksamhetsområdet tas ut för fastigheter inom verksamhets- området och som behöver, eller har nytta av, bortledande av vatten från allmän platsmark (26 §). Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen (30 §). I praxis har nödvändiga kostnader beskrivits som en precisering och en skärpning av kommunallagens självkostnadsprincip. Med nödvändiga kostnader menas att kostna-

20Ibid. s. 29 och 30.

21SOU 2024:82.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

derna framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt i övrigt är lämp- ligt avpassad för sitt ändamål. I avgiftsunderlaget får inte räknas in kostnader som hänför sig till andra ändamål eller till en omotiverad överkapacitet.22

Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de av- giftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist (31 §). Bestäm- melser ger uttryck för en sorts likabehandlingsprincip som även kallas den sociala kostnadsfördelningsprincipen och innebär att va-avgift- erna i princip ska bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen och med bort- seende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten

i fråga. Vissa möjligheter finns dock att besluta om s.k. särtaxa, om vattentjänsterna för en viss eller vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhetsområdet.

Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå av en taxa som beslutas av kommunen (34 §).

3.1.10Krisberedskap och skydd mot olyckor

Lagen om kommuner och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Bestämmelserna i lagen (2006:544) om kommuner och regioners åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd be- redskap (LEH) syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar (1 kap. 1 §). Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region (1 kap. 2 §). Lagen innebär bl.a. krav på kommuner och regioner att analysera vilka extraordi- nära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksam- heten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en

22SOU 2004:64 s. 311.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

risk- och sårbarhetsanalys. Med beaktande av risk- och sårbarhets- analysen ska vidare för varje ny mandatperiod fastställas en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras (2 kap. 1 §). Ytterligare bestämmelser finns i MSB:s föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:5). Kommuner och regioner är även skyldiga att ha en krisledningsnämnd som ska fullgöra uppgifter vid en extraordinär händelse (2 kap. 2 §).

I betänkandet Kommuners och regioners grundläggande bered- skap inför kris och krig presenterades i september 2024 förslag till en ny lag om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap som ska ersätta nuvarande LEH.23

Lagen om skydd mot olyckor

I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) finns bestämmel- ser om de åtgärder som staten och kommunen ska vidta till skydd mot olyckor. Lagen syftar till att bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). Kom- munens ansvar för räddningsinsatser gäller endast om det är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intres- sets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 § tredje stycket). I lagen betonas kommunernas förebyggande verksamhet. Kommunen ska, för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön, se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder samt verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder (3 kap. 1 §). Kommunen ska även genom rådgivning, informa- tion och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt LSO (3 kap. 2 §). Kommunen ska ha ett hand- lingsprogram för förebyggande verksamhet där bl.a. målen för verk- samheten, de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser samt hur verksamheten är ordnad och hur den planeras ska anges (3 kap. 3 §). Närmare bestämmelser om inne- hållet i handlingsprogrammet finns i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor och i MSB:s föreskrifter och allmänna råd om

23SOU 2024:65.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

innehåll och struktur i kommunens handlingsprogram för förebygg- ande verksamhet och räddningstjänst (MSBFS 2021:1).

Kommunen har som huvudregel ansvar för räddningstjänst, dvs. de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön (3 kap. 7 §). Även för räddnings- tjänsten ska det finnas ett handlingsprogram (3 kap. 8 §). Tidigare fanns krav på att handlingsprogrammen enligt LSO skulle antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Detta krav togs bort då bedömningen var att det medförde att handlingsprogrammen ofta beslutades sent i mandatperioden och ansågs kunna begränsa möjlig- heten för kommunen att hålla programmen aktuella.24

Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människans handlande eller underlåtenhet att handla. Det gäller oberoende om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Som exempel på olyckshändelser kan nämnas bränder, explo- sioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet på att det ska vara fråga om en plötsligt inträffad hän- delse innebär att långsamma och ständigt pågående skeenden såsom sättningar i byggnader och jorderosioner inte räknas som olyckshän- delser. Sådana långsamma och ständigt pågående skeenden kan emel- lertid i sin tur orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada: den sättningsskadade byggnaden rasar eller erosionen föran- leder ett jordskred. Sådana händelser ska givetvis betraktas som olycks- händelser.25 Om olyckshändelsen inte redan har inträffat måste det föreligga en överhängande fara för att den inträffar. En fara för att en olyckshändelse är överhängande innebär både hög risk för att olyckshändelsen inträffar och stor sannolikhet för att den inträffar nära i tiden. Ett allmänt ansvar för att räddningsingripanden kommer till stånd i alla de fall då det föreligger fara för olyckshändelser skulle enligt förarbetena föra alltför långt. Det skulle bl.a. lägga ett alltför stort och svåröverblickbart ansvar på den enskilda kommunen för planering, organisation och information.26

24Prop. 2019/20:176 s. 24.

25Prop. 2002/03:119 s. 68.

26Prop. 2002/03:119 s. 69.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

3.1.11Miljöbalken

Miljöbalkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. I balken finns bestämmelser till skydd för männi- skors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare finns regler som ska trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Miljöbalkens regler ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning.

De allmänna hänsynsreglerna

I 2 kap. miljöbalken finns de allmänna hänsynsreglerna som gäller för alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse. Av kunskaps- kravet följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hän- syn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet (2 kap. 2 §). Enligt försiktighetsprincipen ska alla som bedriver eller avser att be- driva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §). Enligt lokaliseringsprincipen ska för en verksamhet eller åtgärd som tar ett mark- eller vattenområde i anspråk en plats väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 §). De angivna kraven i 2 kap. gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem, dvs. en rimlighetsbedömning ska göras. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder (2 kap. 7 §).

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

Hushållning med mark- och vattenområden

I 3 och 4 kap. miljöbalken finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna ska tillämpas vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken men även vid exempelvis planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL (jfr 2 kap. 2 § PBL). I 3 kap. miljöbalken finns de grundläggande hus- hållningsbestämmelserna som ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. I kapitlet anges vilka allmänna intressen som särskilt ska beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden ska uppnås. De allmänna intressen som ska komma i förgrunden är sådana som har central betydelse för att trygga en hållbar användning av naturresurser, bevara god natur- och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande.27 I 4 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. För dessa områden har avvägningar om den in- riktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt gjorts redan i de olika paragraferna i 4 kap. Syftet med bestämmelserna är att skydda dessa värden mot exploateringsföre- tag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden.28

I förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden pekas tolv myndigheter ut som inom sina respektive verk- samhetsområden bl.a. ansvarar för att ange sådana områden som myn- digheterna bedömer är av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken (2 a §). Förordningen anger vidare vissa särskilda ansvar för Boverket att ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden (1 a §).

Miljöbedömningar

I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöbedömningar som handlar om att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekter vid dels planering av och beslut om planer och program (strategiska miljö- bedömningar), dels verksamheter och åtgärder (specifika miljöbedöm-

27Prop. 1997/98:45, del 2, s. 28 och 29.

28Ibid. s. 35.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

ningar). Syftet med en miljöbedömning är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 §). Kapitlet genomför två EU-direktiv om miljöbedöm- ningar, dels direktivet om bedömning av vissa planer och program29 (SMB-direktivet), dels direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt30 (MKB-direktivet).

Med miljöeffekter avses i 6 kap. direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, som är tillfälliga eller bestående, som är kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medel- lång eller lång sikt på bl.a. människors hälsa, biologisk mångfald, mark, vatten, klimat, landskap, bebyggelse och kulturmiljö (6 kap. 2 §).

För myndigheter eller kommuner som upprättar eller ändrar en plan eller ett program ska som huvudregel en strategisk miljöbedöm- ning göras, om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För vissa planer och program ska en undersökning göras för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas medan det för andra finns angivet i föreskrifter om de ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 3–8 §§). I miljöbedöm- ningsförordningen (2017:966) och plan- och byggförordningen finns föreskrifter om vilka planer och program som ska respektive inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan samt under vilka förut- sättningar övriga planer och program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en strategisk miljöbedömning ska göras ska myn- digheten eller kommunen samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd), ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och för- slaget till plan eller program, och ta hänsyn till miljökonsekvensbe- skrivningen och inkomna synpunkter innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering (6 kap. 9 §). En miljökonse- kvensbeskrivning inom ramen för en strategisk miljöbedömning ska bl.a. innehålla uppgifter om de betydande miljöeffekter som genom- förandet av planen eller programmet kan antas medföra, försiktig- hetsmått och rimliga alternativ (6 kap. 11 §).

För verksamheter och åtgärder ska som huvudregel en specifik miljöbedömning göras vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verk-

29Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

30Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

samhet eller vattenverksamhet, om en betydande miljöpåverkan kan antas (6 kap. 20 § första stycket 2). På samma sätt som för planer och program ska för vissa verksamheter och åtgärder en undersökning göras för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas medan det för andra finns angivet i föreskrifter om de ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 21–27 §§). I miljöbe- dömningsförordningen anges vilka verksamheter som alltid ska respektive inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. En specifik miljöbedömning innebär att den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden samråder om hur en miljökonsekvens- beskrivning ska avgränsas, tar fram en miljökonsekvensbeskrivning, och ger in denna till den som prövar tillståndsfrågan som i sin tur ger tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och slutför miljöbedömningen (6 kap. 28 §). En miljökonsekvensbeskriv- ning inom ramen för specifik miljöbedömning ska bl.a. innehålla en beskrivning av de miljöeffekter som verksamheten kan antas med- föra, uppgifter om försiktighetsåtgärder och om alternativa lösningar (6 kap. 35 §). I förarbetena anges, med hänvisning till MKB-direktivet, att det är relevant att i miljöbedömningen och miljökonsekvensbe- skrivningen väga in hur klimatförändringar kan leda fram till risker för den enskilda verksamheten och därmed vilka miljöeffekter som kan förväntas med anledning av dessa risker och hur sådana miljö- effekter kan förebyggas, hindras eller motverkas.31 I miljöbedöm- ningsförordningen preciseras att miljökonsekvensbeskrivningens innehåll ska omfatta sådana miljöeffekter som kan förväntas upp- komma till följd av verksamhetens utsatthet och sårbarhet för klimat- förändringar eller andra yttre händelser (18 § miljöbedömningsför- ordningen).

Regeringen lämnade i en proposition den 3 april 2025 förslag till lagändringar för att förbättra och förtydliga genomförandet av MKB- direktivet i svensk rätt. Ändringarna föreslås i miljöbalken och ett antal sektorslagar. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.32

31Prop. 2016/17:200 s. 129.

32Prop. 2024/25:153.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

Skydd av områden

I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om olika former av områdes- skydd som kan beslutas för att bevara biologisk mångfald, skydda natur- eller kulturlandskap, tillgodose behov av områden för frilufts- livet eller för uppfylla Sverige internationella åtaganden på naturvårds- området. För områdesskydden är rätten att använda mark- och vatten- områden generellt inskränkt och det kan krävas tillstånd eller dispens för att vidta åtgärder.

Vid havet och vid insjöar och vattendrag gäller strandskydd som syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrätts- lig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 §). Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen (strand- skyddsområde). Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att ut- vidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen (7 kap. 14 §). Inom ett strandskyddsområde får, med vissa undan- tag, inte nya byggnader, anläggningar eller anordningar uppföras eller ändras om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Vidare får inte åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter (7 kap. 15 § och 16 §§).

Länsstyrelsen eller kommunen får under vissa förutsättningar i det enskilda fallet upphäva strandskyddet i ett område eller meddela dispens från ett förbud (7 kap. 18–18 b §§ miljöbalken och 4 kap.

17 § PBL). Som särskilt skäl vid prövning av upphävande eller dispens får bl.a. beaktas om området som avses behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan till- godoses utanför området, om området behöver tas i anspråk för ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller behöver tas i anspråk för ett annat mycket angeläget intresse. Vissa ytterligare skäl för dispens finns för områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen (7 kap. 18 c §).33

Vid prövning av frågor om skydd av områden ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses (7 kap. 25 §). En dispens från förbud eller föreskrif-

33Regeringen har i prop. 2024/25:102 lämnat förslag till förändrade regler för strandskyddet. Reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

ter som meddelats med stöd av 7 kap. får endast ges om det är för- enligt med förbudets eller föreskriftens syfte (7 kap. 26 §).

Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Med miljöfarlig verksamhet avses bl.a. an- vändning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som innebär utsläpp till mark, luft, vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Även utsläpp av avloppsvatten utgör miljöfarlig verksamhet (9 kap. 1 § första punkten). Begreppet avloppsvatten innefattar bl.a. spillvatten eller annan flytande orenlighet och vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning (9 kap. 2 § 1 och 3). Av- loppsvatten ska avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. För detta ändamål ska lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras (9 kap. 7 §). Föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för inrättande av avloppsanordningar och avloppsreningsanläggningar finns i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd och miljöprövningsförordningen (2013:251).

Med begreppet olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig (9 kap. 3 §). Av för- arbetena följer att även störningar såsom buller, lukt och termiskt inomhusklimat omfattas. Med termiskt inomhusklimat avses de faktorer som påverkar människans värmeutbyte med omgivningen, framför allt faktorer som lufttemperatur, luftfuktighet och luftens hastighet (drag). Bedömningen ska utgå från vad människor i all- mänhet anser vara en olägenhet men hänsyn ska tas till personer som är något känsligare än normalt.34 Bostäder och lokaler för all- männa ändamål ska brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Vidare ska ägare eller nyttjande- rättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa (9 kap. 9 §). I förarbetena anges att det med berörd egendom avses såväl lös som fast egendom. Med fast egendom

34Prop. 1997/98:45, del 2, s. 109.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

avses framför allt bostäder och lokaler för allmänna ändamål såsom samlingslokaler, lokaler för vård, undervisning och hygienisk behand- ling, idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande. Oläg- enheter kan vara exempelvis värme, kyla, drag, fukt, buller och luftför- oreningar och andra liknande störningar.35 I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns särskilda bestäm- melser till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Där anges bl.a. att i syfte att hindra uppkomst av olägenhet för människors hälsa ska en bostad särskilt ge betryggande skydd mot värme, kyla, drag, fukt, buller, radon, luftföroreningar och andra liknande störningar (33 § punkten 1).

Vattenverksamhet

I 11 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet vilket omfattar bl.a. anläggningar och åtgärder i ett vatten- område eller markavvattning (11 kap. 3 §). Med markavvattning avses en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (11 kap. 2 §). Som huvudregel krävs tillstånd för vattenverk- samhet (11 kap. 9 §). I förordningen (1998:1388) om vattenverksam- heter finns bestämmelser om vilka vattenverksamheter som omfattas av anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt (19 §). En anläggning som har tillkommit genom en vattenverksamhet kallas vattenanlägg- ning och för dessa finns ett generellt underhållsansvar (11 kap. 17 §). I 11 kap. finns även särskilda regler om dammar som omfattar vatten- anläggningar som har till syfte att dämma upp (bl.a. kraftverksdammar och gruvdammar) eller utestänga vatten (invallningsdammar) (11 kap. 4 §). För dammar gäller särskilda regler om skadestånd och om säker- hetsklassificering beroende på vilka konsekvenser ett dammhaveri kan medföra (11 kap. 18, 24–26 §).

I lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksam- het (LSV) finns kompletterande bestämmelser om vattenverksamhet. För att någon ska få bedriva en vattenverksamhet krävs rådighet över vattnet där verksamheten ska bedrivas (2 kap. 1 §). Rådighet

35Prop. 1997/98:45, del 2, s. 115.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

kan föreligga genom äganderätt, upplåtelse från ägaren eller yrkad tvångsrätt (2 kap. 2 §). För vissa särskilt angivna vattenverksamheter som bl.a. vattenreglering och markavvattning har den som ska utföra dessa alltid rådighet (2 kap. 4 §). För staten, kommuner och vatten- förbund finns en särskild reglering som innebär att de har rådighet om sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt ska bedrivas (2 kap. 5 §). Vad gäller rådighet genom tvångsrätt finns i miljöbalken bestämmelser om särskild tvångsrätt för vattenverksamhet (28 kap. 10 § miljöbalken).

I LSV finns även särskilda bestämmelser om markavvattningssam- fälligheter. Om någon ansöker om tillstånd till markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det är lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta är som huvudregel skyldiga att delta i verksamheten (3 kap.

1 §). Med nytta avses på samma sätt som inom fastighetsrätten den värdehöjning som företaget medför för fastigheten. För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet och till- ståndet till verksamheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna (3 kap. 2 §).

Kostnaderna för markavvattningen fördelas mellan deltagarna i samfälligheten utifrån andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten (3 kap. 3 § LSV). Nyttoberäkningen ska ske efter samma grunder som vid tillämpning av 5 kap. 13 § fastighetsbildningslagen (1970:988) och 15 § anläggningslagen (1973:1149).

I LSV finns också särskilda regler som innebär att gemensamma ledningar kan användas för både avledande av avloppsvatten och mark- avvattning, s.k. kombinerade företag. Bestämmelsen innebär att om ledningar för en markavvattning med väsentlig fördel kan användas för att avleda avloppsvatten från en fastighet, ska ägaren av denna fastighet delta i verksamheten, om ägaren själv eller den sökande till markavvattningen begär det. Samma sak gäller för huvudmannen i fråga om avledande av avloppsvatten från ett verksamhetsområde för en allmän va-anläggning (3 kap. 5 §).

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

3.1.12Fastighetslagstiftning

I följande avsnitt beskrivs de delar av fastighetsrätten som reglerar åtkomst till mark, inrättande av anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter och ersättningsrätten vid intrång. Avsnittet in- leds med en beskrivning av rättsförhållandet mellan grannar.

Jordabalken

I 3 kap. jordabalken finns regler om rättsförhållandet mellan grannar. En allmän princip är att var och en vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ska ta skälig hänsyn till omgivningen (3 kap. 1 §). Både aktivt handlande och underlåtenhet kan innebära åsidosättande av denna grannlagerättsliga förpliktelse. Högsta domstolen har i ett avgörande behandlat det rättsliga förhållandet mellan ägare av an- gränsande fastigheter.36 Frågan var under vilka omständigheter en fastighetsägare ansvarar för skador på grannfastighet som beror på vatteninträngning från en trasig dagvattenanläggning på den egna fastigheten. Högsta domstolen fann att det, på grund av den aktuella dagvattenanläggningens ålder, fanns anledning att räkna med att anläggningen var i dåligt skick och att fastighetsägaren borde ha insett att dessa brister kunde leda till skador på omgivningen samt borde ha vidtagit riskreducerande åtgärder. Fastighetsägaren var därmed skadeståndsskyldig.

Anläggningslagen

Genom anläggningslagen (1973:1149) ges möjlighet att inrätta en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodo- ser ändamål av stadigvarande betydelse för dem, en gemensamhets- anläggning. Sådana anläggningar kan exempelvis vara vägar, anlägg- ningar för vatten och avlopp, ledningar, allmän plats (grönområde), parkeringar och vattentäkter. Anläggningslagen är inte tillämplig om inrättande av en anläggning gemensamt för flera fastigheter kan prövas enligt annan lagstiftning med undantag för fastighetsbildnings- lagen. Anläggningslagen gäller inte heller en allmän vatten- och av- loppsanläggning (1 §). Inrättande av en gemensamhetsanläggning

36NJA 2021 s. 473.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

prövas av lantmäterimyndighet inom ramen för en förrättning. An- läggningslagen möjliggör tvångsvis anslutning av en fastighet till en gemensamhetsanläggning om ägaren motsätter sig anslutning eller om övriga deltagare inte vill tillåta anslutning.

För inrättande av en gemensamhetsanläggning finns vissa villkor till skydd för bl.a. enskilda intressen. Anläggningen får inte inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen, även kallat väsentlighetsvillkoret (5 §). Av förarbetena följer att avgörande för väsentlighetsprövningen är om det kan konstateras att det föreligger ett påtagligt behov för en fas- tighet att ha tillgång till den nyttighet som avses med gemensamhets- anläggningen. Om fastigheten redan är utrustad med en separat an- läggning som fyller samma funktion, bör som regel anslutning inte komma i fråga.37 Undantag från väsentlighetsvillkoret kan bl.a. göras om ägarna av de fastigheter som ska delta i anläggningen medger det (16 § första stycket 1). Ett annat villkor är att en gemensamhetsanlägg- ning endast får inrättas om fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som an- läggningen medför, det s.k. båtnadsvillkoret (6 §). Syftet med detta är bl.a. att skydda sakägarna mot ofördelaktiga investeringar. Den nytta som fastigheterna anses ha av anläggningen är avgörande.

De ovan angivna väsentlighets- och båtnadsvillkoren gäller inte om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om att en gemen- samhetsanläggning ska inrättas och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid (6 a §).

Ytterligare villkor för inrättande av en gemensamhetsanläggning är det s.k. opinionsvillkoret som innebär att en gemensamhetsanlägg- ning inte ska kunna framtvingas om de tilltänkta användarna mer allmänt är emot den och eventuellt inte kommer att använda sig av den. Vid prövningen av detta ska uppfattningen hos dem som har störst nytta av anläggningen väga tyngst. Opinionsvillkoret gäller inte om behovet av anläggningen är synnerligen stort (7 §). En ge- mensamhetsanläggning ska förläggas och utföras på sådant sätt att ändamålet med anläggningen kan uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad, dvs. en proportionalitetsbedöm- ning ska göras. Åtgärd för att underlätta framtida tillbyggnad eller ökat utnyttjande av anläggningen får vidtas endast om den medför ringa ökning av kostnaden (8 §). En gemensamhetsanläggning får

37Prop. 1973:160 s. 151.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

inte inrättas i strid med en detaljplan om det inte är fråga om mindre avvikelser (9 §). Inom områden som inte omfattas av en detaljplan får en gemensamhetsanläggning inte inrättas om anläggningen skulle försvåra en ändamålsenlig användning, föranleda olämplig bebygg- else eller motverka lämplig planläggning (10 §). Som huvudregel får en gemensamhetsanläggning inte inrättas om anläggningen innebär att olägenhet av någon betydelse uppkommer för ett allmänt intresse. Från detta undantas anläggningar som är till övervägande nytta från allmän synpunkt (11 §).

För en gemensamhetsanläggning får mark eller annat utrymme tas i anspråk på fastighet som ska delta i anläggningen eller på annan fastighet så länge det inte orsakar synnerliga men för fastigheten.

Större utrymme än som behövs får inte tas i anspråk. Om en anlägg- ning behövs för ett större antal fastigheter eller av annan orsak är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt är dock fastigheten skyldig att avstå utrymme även om synnerligt men uppkommer. Om ägaren begär det ska fastigheten lösas in (12 §). Innebörden av begreppet synnerliga men har överlämnats till rättstillämpningen. Av förarbetena framgår att det ska vara fråga om ett höggradigt intrång.38

Ersättning för upplåtelse och inlösen ska utgå i enlighet med fastighetsbildningslagens regler vilket innebär att ersättning bestäms enligt reglerna i 4 kap. expropriationslagen med vissa angivna undan- tag (13 §). Gemensamhetsanläggning och rätt till utrymme är sam- fällda för de fastigheter som deltar i anläggningen och inlöst mark är samfälld för de fastigheter för vilka inlösen skett. För anlägg- ningens utförande och drift utgör de deltagande fastigheterna en särskild samfällighet (14 §). Samfälligheten förvaltas enligt reglerna i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

Grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhets- anläggningens utförande och drift fastställs vid förrättningen. För varje fastighet anges andelstal, som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen och den omfattning fastigheten beräknas använda anläggningen (15 §). Fastighetsägare och sakägare kan också komma överens om annan fördelning av kostnaderna (16 § första stycket 2).

En förrättning kan prövas på begäran av ägaren av en fastighet som ska delta i en anläggning eller av en kommun. Även ägaren av

38Prop. 1973:160 s. 206.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

en fastighet som enligt en detaljplan helt eller till viss del ska använ- das för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter. Vidare kan även länsstyrelsen under vissa förutsättningar begära inrättande av en gemensamhetsanläggning (18 §).

Ledningsrättslagen

I ledningsrättslagen (1973:1144) regleras möjligheten att få åtkomst till mark på annans fastighet för ledning eller vissa andra anordningar, ledningsrätt (1 §). Ledningsrätt kan bl.a. ges för vissa ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät, elektriska starkströms- ledningar, vatten- eller avloppsledningar som ingår i en allmän va- anläggning, förser ett samhälle med vatten eller för bort avlopps- vatten eller annan orenlighet därifrån (2 §). Lagen innehåller inte någon definition av begreppet ledning men av förarbetena framgår att som ledning får betraktas bl.a. slang, rör, avloppstrumma eller kulvert men däremot inte tunnel, rännsten, dike eller kanal.39 I be- greppet ledning ingår även sådana anordningar som transformatorer, pumpstationer och andra tillbehör som är nödvändiga för ledningen (3 §).

Som villkor för ledningsrätt anges bl.a. att sådan inte får upplåtas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägen- heterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Villkoret gäller inte om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid (6 §). Inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. För de fall naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för bebyggande eller användning av mark gäller ska ledningsrätt upplåtas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas (8 §). Inom område som inte omfattas av detaljplan, får ledningsrätt inte upplåtas om upplåtelsen skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller mot- verka lämplig planläggning av området (9 §). Ledningsrätt får som

39Prop. 1973:157 s. 90–95.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

huvudregel inte upplåtas om olägenhet av någon betydelse uppkom- mer för allmänt intresse. Från detta undantas upplåtelser som är till övervägande nytta från allmän synpunkt (10 §). Mark eller annat ut- rymme för ledningsändamål får som huvudregel endast tas i anspråk på en fastighet under förutsättning att det inte orsakar synnerligt men för fastigheten. Undantag från detta kan göras om ledningen är av väsentlig betydelse ut allmän synpunkt (12 §). I fråga om er- sättning för inlösen och upplåtelse ska denna bestämmas enligt reglerna i 4 kap. expropriationslagen (13 §).

Expropriationslagen

Expropriationslagen (1972:719) reglerar tvångsvis ianspråktagande av annans fastighet med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt (1 kap. 1 §). Ianspråktagandet sker mot ersättning och ska syfta till att tillgodose ett angivet behov av allmänt intresse. Expropriation får endast ske för i lagen särskilt angivna ändamål. Ett sådant ändamål är att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark eller annat ut- rymme som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tät- bebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Expropriationen får endast avse mark eller annat utrymme inom kommunens eget område. Inom tätbebyggt område får expropriation ske endast ske under vissa förutsättningar (2 kap. 1 §).

I 4 kap. expropriationslagen finns bestämmelser om expropria- tionsersättning. För en fastighet som exproprieras i sin helhet ska som utgångspunkt ersättning betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde, jämte ett påslag om 25 procent. Är det i stället fråga om expropriation av en del av en fastighet eller rättig- het benämns ersättningen intrångsersättning och ska motsvara minsk- ningen av marknadsvärdet för återstående del av fastigheten eller rättigheten, jämte ett påslag om 25 procent Fastighetsägaren eller rättighetshavaren har utöver löseskilling eller intrångsersättning rätt till ersättning för övrig skada av ekonomisk art. På denna er- sättning utgår dock inget påslag om 25 procent. Vidare ska eventuell inverkan på fastighetens marknadsvärde beaktas (4 kap. 2 §). Expro- priationsersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detalj- plan ska användas för allmän plats ska bestämmas med hänsyn till

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats (4 kap. 3 a §).

3.1.13Byggande av väg- och järnväg

Väglagen

I väglagen (1971:498) och i vägförordningen (2012:707) finns de huvudsakliga bestämmelserna om byggande och drift av allmän väg. Enligt lagen ska den som ska bygga en väg upprätta en vägplan (14 a § väglagen). Syftet med upprättandet av planen är att pröva konsekven- ser och markanspråk för den planerade vägen. Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta en vägplan samråda om vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan och, om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, innehållet och utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning (14 b §). Länsstyrelsen ska under samrådet pröva om projektet kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan, om inte regeringen har meddelat föreskrifter om att projektet alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (15 §).40

För byggande av allmän väg enligt väglagen krävs inte tillstånd enligt miljöbalken utan frågor om bl.a. miljöhänsyn prövas inom ramen för vägplanen. Av väglagen följer att vid prövning av ärenden lagen tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken. Fastställande av en vägplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljö- balken (3 a §).

I väglagen finns särskilda bestämmelser om drift av väg som anger att väg ska hållas i ett tillfredsställande skick för trafiken genom under- håll, reparation och andra åtgärder. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder (26 §). En vägplan ska upp- rättas om mark eller annat utrymme, utöver vad som redan hör till vägen, behöver tas i anspråk för en väganordning vars utförande in- går i drift av väg (28 §).

Väglagen innehåller även bestämmelser om tillfälligt ianspråk- tagande av mark. Väghållningsmyndigheten (dvs. Trafikverket eller

40Regeringen har i en proposition den 3 april 2025 lämnat förslag till lagändringar i bl.a. väg- lagen och lagen om byggande av järnväg för att förbättra och förtydliga genomförandet av MKB- direktivet (prop. 2024/25:153). Lagförslagen innebär tillägg i fråga om länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan, innehållet i detta, överklagande samt tillgängliggörande av beslutet för allmänheten. De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

kommunen) har rätt att få tillträde till en fastighet för att verkställa mätning, undersökning annan förberedande åtgärd för byggande av väg (34 §). Väghållningsmyndigheten kan även efter beslut från läns- styrelsen få nyttjanderätt till mark eller annat utrymme för tillfällig väg om en väg på grund av pågående arbete eller till följd av jordras eller översvämning eller av annan orsak inte kan användas utan risk för olyckshändelse (36 §).

Väglagen innehåller även bestämmelser om inlösen av mark eller utrymme för byggande av väg enligt en vägplan och om rätt till er- sättning (55–70 §§).

Banlagen

Regler om byggande av järnväg finns i lagen (1995:1649) om bygg- ande av järnväg (banlagen) och i förordningen (2012:708) om bygg- ande av järnväg. Lagen innehåller bestämmelser om den fysiska pla- neringen av järnvägar och innebär att den som ska bygga en järnväg som huvudregel ska upprätta en järnvägsplan (2 kap. 1 § banlagen). Den som ska bygga en järnväg ska samråda om järnvägens lokaliser- ing, utformning och miljöpåverkan och, om järnvägen kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan, innehåll och utformning av en miljökonsekvensbeskrivning (2 kap. 2 §). Länsstyrelsen ska under samrådet pröva om projektet kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, om inte regeringen har meddelat föreskrifter om att projek- tet alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (2 kap. 4 §).

För byggande av järnväg enligt banlagen krävs inte tillstånd enligt miljöbalken utan frågor om bl.a. miljöhänsyn prövas inom ramen för järnvägsplanen. Av lagen följer att vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och

5 kap. 3–5 §§ miljöbalken tillämpas. Fastställande av en järnvägsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Vidare ska vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö (1 kap. 3 § banlagen).

Banlagen innehåller även bestämmelser om tillfälligt ianspråktag- ande av mark. Trafikverket, och efter tillstånd från länsstyrelsen den som ska bygga en järnväg, har rätt att få tillträde till en fastighet för att verkställa mätning, stakning och andra förberedande undersök-

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

ningar och åtgärder (3 kap. 1 § banlagen). Länsstyrelsen får vidare besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfällig järnväg om en järnväg inte kan användas utan risk för olyckshändelse och om järnvägens infrastrukturförvaltare begär det (3 kap. 3 a §). Banlagen innehåller även bestämmelser om inlösen av mark eller utrymme för byggande av järnväg enligt en järnvägsplan och om rätt till ersättning (4 kap. 1–5 §).

3.1.14Egendomsskyddet

I 2 kap. 15 § regeringsformen finns det s.k. egendomsskyddet reglerat. Enligt bestämmelsen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Angelägna allmänna intressen kan handla natur- och miljövårdsin- tressen och totalförsvarsintressen men även samhällets behov av mark för bostäder och kommunikationsleder m.m.41 Av bestämmel- sen i regeringsformen framgår vidare att den som genom expropri- ation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker an- vändningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten (2 kap. 15 § andra stycket).

Även i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) finns reglering om egendomsskyddet (artikel 1, tilläggsprotokoll 1 till EKMR).

Skyddet innebär att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelsen inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstäm-

41Prop. 1993/94:117 s. 15 och 16.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

melse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

3.1.15Förordningen om myndigheters klimatanpassningsarbete

I förordningen (2018:1428) om myndigheters klimatanpassnings- arbete regleras 32 myndigheters och de 21 länsstyrelsernas arbete med klimatanpassning. Klimatanpassning definieras i förordningen som åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de konsekven- ser som ett förändrat klimat kan medföra (3 §). De myndigheter som anges i förordningen ska inom ramen för sina uppdrag initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning. Om myndigheten för- valtar eller underhåller statlig egendom, ska myndigheten också an- passa den verksamheten till ett förändrat klimat (4 §). Utöver detta har länsstyrelserna ett särskilt ansvar att samordna det regionala arbe- tet med klimatanpassning innefattande bl.a. att initiera, stödja och följa upp kommunernas klimatanpassningsarbete, analysera hur länet och vid behov angränsande län påverkas av klimatförändringarna samt bidra till och ta fram underlag för ökad kunskap och planering (5 §). Myndigheternas arbete med klimatanpassning omfattar framtagande av en klimat- och sårbarhetsanalys, myndighetsmål för klimatanpass- ning och en handlingsplan för arbetet med att nå myndighetsmålen (6–10 §§). SMHI sammanställer myndigheternas årliga rapportering och lämnar en sammanfattande analys till regeringen. SMHI ansvarar även för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen (12–14 §§).

3.2Pågående och nyligen avslutade lagstiftningsarbeten

I följande avsnitt redogörs för den regelutveckling inom EU som kan ha påverkan på frågor om klimatanpassningsåtgärder. Utöver detta har ett antal av regeringen i närtid tillsatta utredningar behandlat frågor som är av betydelse för klimatanpassning. Nedan redogörs för de utredningar som har överlämnat sina betänkanden strax före eller under den tid som vi har bedrivit vårt utredningsarbete.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

3.2.1Lagstiftningsarbeten inom EU

EU:s förordning om restaurering av natur

I juni 2024 antogs EU:s förordning om restaurering av natur.42 För- ordningen innehåller bestämmelser om bl.a. återhämtning av resilienta ekosystem genom restaurering av försämrade ekosystem, att union- ens övergripande mål för begränsning av och anpassning till klimat- förändringar ska uppnås samt om att förbättra livsmedelstryggheten (artikel 1). I förordningen anges att fler ekosystem med biologisk mångfald ger större resiliens mot klimatförändringar och erbjuder effektivare former av begränsning och förebyggande av katastrofer (skäl 18).

Förordningen innehåller bindande mål för restaurering av ekosys- tem, naturtyper och arter på land, i havet och i sötvatten (artikel 4 och 5). Den innehåller vidare krav på medlemsstaterna att utarbeta en nationell restaureringsplan och kvantifiera den areal som behöver re- staureras för att uppnå restaureringsmålen (artikel 14 och 15).

Naturvårdsverket har i uppdrag att tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk samt Bo- verket, utifrån inhämtad kunskap och synpunkter från länsstyrelserna, utarbeta ett förslag till en nationell naturrestaureringsplan samt analy- sera och föreslå nödvändiga författningsändringar till följd av för- ordningen. Uppdraget ska slutredovisas år 2026.

Avloppsdirektivet

I november 2024 antog EU ett nytt direktiv om rening av avlopps- vatten från tätbebyggelse (avloppsdirektivet).43 Direktivet innehåller skärpta krav på rening, producentansvar för läkemedels- och kosme- tikaproducenter för rening av mikroföroreningar och tillämpnings- området utökas till fler tätorter (artikel 6–9). I direktivet finns även bestämmelser om dagvatten från tätbebyggelse som samlats upp via avloppsledningar. Medlemsstaterna ska bl.a. upprätta särskilda för- valtningsplaner som ska innehålla uppgifter om förorenat dagvatten

42Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2024/1991 av den 24 juni 2024 om restau- rering av natur och om ändring av förordning (EU) 2022/869.

43Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2024/3019 av den 27 november 2024 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

(artikel 5). Medlemsstaterna ska även säkerställa övervakning av vissa utsläpp av dagvatten (artikel 21).

Naturvårdsverket har fått i uppdrag att analysera avloppsdirektivet och lämna förslag på författningsändringar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Förslag till författningsändringar ska redo- visas senast den 30 januari 2026.

3.2.2En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande (SOU 2023:72)

Regeringen gav den 28 oktober 2021 en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av de bestämmelser i PBL som avser vatten. Syftet med utredningen var bl.a. att ge kommunerna de verktyg som behövs för att säkerställa att de krav på miljömässigt och ekonom- iskt hållbara lösningar för dag- och dricksvatten som ställs vid plan- läggning och prövning enligt PBL kan genomföras i dag och vid ett förändrat klimat. Utredningen skulle se över kommunernas möj- ligheter att hantera dagvatten på ett hållbart sätt vid detaljplanelägg- ning och vid prövning enligt 9 och 10 kap. PBL. Utredningen lämnade i november 2023 betänkandet En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande.

I betänkandet föreslås ett antal ändringar kring dagvattenhanter- ing. I PBL föreslås ett förtydligande om att möjligheterna att hantera dagvatten är ett sådant allmänt intresse som behöver beaktas vid be- dömningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk. Vidare föreslås bestämmelser om vilka krav som bör ställas avseende hantering av dagvatten vid planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser samt i skälig utsträckning vid bebyggande av en tomt. Det tydliggörs att kommunen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig änd- ring av markens användning endast får ges under förutsättning att en anläggning för dagvattenhantering, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd. Vidare föreslås att det införs en ny möjlighet för kommunen att i en detaljplan, i fråga om dag- vattenläggningar, bestämma de krav på placering och utförande som behövs för att kunna hantera bl.a. dagvatten. Det förtydligas också att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för dagvatten- hantering.

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

I vattentjänstlagen föreslås ett förtydligande om att dagvatten- hantering är en egen vattentjänst skild från avloppshantering. Vidare föreslås en möjlighet för kommunen att, om det behövs för att bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos en allmän va-anlägg- ning, förelägga en fastighetsägare inom verksamhetsområdet att under vissa förutsättningar vidta eller underhålla dagvattenåtgärder på tom- ten. Vid bedömningen av om det finns förutsättningar för ett sådant föreläggande som avses i den senare situationen ska kommunens vat- tentjänstplan ge vägledning. Kommunen får förena ett sådant före- läggande med vite och fastighetsägaren föreslås ha rätt till ersätt- ning under vissa förutsättningar.

Betänkandet remitterades under våren 2024.

3.2.3Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig (SOU 2024:65)

Regeringen gav den 30 mars 2023 en särskild utredare i uppdrag att göra överväganden om kommuners och regioners grundläggande ansvar och huvudsakliga uppgifter inför och under fredstida kriser och höjd beredskap. I samband med detta skulle den nuvarande regleringen i LEH ses över. Utredningen tog namnet Utredningen om kommuners och regioners beredskap och lämnade i september 2024 betänkandet Kommuners och regioners grundläggande be- redskap inför kris och krig. I betänkandet föreslås en ny lag som ska ersätta LEH. Lagen föreslås betecknas lagen om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap (LKRB). Lagens övergripande syfte är att säkerställa att kommuner och regioner under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap har en ändamålsenlig och likvärdig för- måga att fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter. Lagen utgår från begreppet freds- tida krissituation till skillnad från begreppet extraordinär händelse i fredstid som används i LEH. I betänkandet föreslås att kommunerna ska analysera sårbarheter inom sina verksamhetsområden eller hot och risker för författningsreglerade uppgifter eller samhällsviktig verksamhet. Resultatet av analysarbetet ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare föreslås att kommunerna för varje ny mandatperiod ska anta en övergripande plan för sin planering och sina förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

beredskap. Dessutom föreslås en informationsskyldighet gentemot allmänheten i syfte att bl.a. förhindra eller begränsa omfattande skador på egendom eller miljön.

Betänkandet remitterades under vintern 2024/2025.

3.2.4Ökad va-beredskap (SOU 2024:82)

Regeringen gav den 18 augusti 2023 en särskild utredare i uppdrag att se över regelverk och ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster. Syftet med uppdraget var att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat. Utredningen tog namnet Va-beredskapsutredningen och lämnade i december 2024 betänkandet Ökad va-beredskap.

I betänkandet föreslås att det införs ett lagreglerat krav på reserv- kapacitet samt bestämmelser som innebär att angelägna allmänna intressen ska prioriteras vid driften av de allmänna va-anläggningarna under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Kommunen ska även vara skyldig att ta fram en beredskapsplan som antas av kom- munfullmäktige. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka beredskapsåtgärder som behövs för att de allmänna va-anlägg- ningarna ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vidare föreslås ett tillägg om att vattentjänstplanen, som i dag ska omfatta en bedömning av de åtgärder som behöver vidtas för att anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall även ska omfatta andra åtgärder som behöver vidtas för att anläggningarna ska fungera i ett förändrat klimat. I betänkandet lämnas ett antal andra förslag för att stärka försörjningsberedskap, nationellt arbete, kommunal samverkan och ekonomin.

Betänkandet är för närvarande på remiss.

3.2.5En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98)

Regeringen gav den 8 juni 2023 en särskild utredare i uppdrag att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel,

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

effektiv och förutsebar. Utredaren skulle bl.a. utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns. Utredaren skulle vidare utreda dels om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag, dels utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas. Utredningen tog namnet Miljötillståndsutredningen och lämnade i januari 2025 betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess.

I betänkandet föreslås en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för både miljöfarlig verksamhet och vat- tenverksamhet med bl.a. en minskning av kravet på offentligt sam- råd till ett samråd. Två spår för förprövning av verksamheter och åtgärder föreslås, ett enkelt och snabbt spår för granskningspliktiga verksamheter och ett tillståndsspår för sådana verksamheter och åtgärder som alltid ska genomgå en miljöbedömning. Vidare föreslås en ny prövningsorganisation med en ny prövningsmyndighet för hela miljöprövningsprocessen. Generella tidsfrister för olika moment samt förändringar i samrådet föreslås.

Betänkandet är för närvarande på remiss.

3.3Tidigare utredningar av relevans för utredningen

Frågan om klimatanpassning har behandlats tidigare i ett antal ut- redningar. Nedan följer en sammanställning i kronologisk ordning av förslagen i de betänkanden som har relevans för vår utredning.

3.3.1Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60)

Klimat- och sårbarhetsutredningen överlämnade i oktober 2007 sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjlig- heter.

I betänkandet lämnades en rad förslag, bl.a. gällande ansvarsförhåll- andena och statliga myndigheters uppgifter. Länsstyrelsen föreslogs få

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

en drivande roll och uppgift att hålla ihop klimatanpassningsarbetet i respektive län. Naturvårdsverket föreslogs få ansvar för uppföljning av anpassningsarbetet och rapportering och SMHI ansvar för kunskaps- försörjningen om klimatförändringar. Vidare föreslogs ett antal sek- torsmyndigheter få ett utökat och förtydligat ansvar för klimatanpass- ningen inom respektive ansvarsområde. Utredningen föreslog även vissa förändringar i lagstiftningen för att underlätta för förebyggande åtgärder och skapa klarare ansvarsförhållanden. Kommunens ansvar för detaljplaner och bygglov föreslogs utökas genom att preskriptions- tiden förlängdes från 10 till 20 år vad gäller skadeståndsansvar för över- svämning, ras, skred och erosion. I betänkandet gjordes bedömningen att likställighetsprincipen inte skulle utgöra ett hinder för kommuner att finansiera åtgärder på enskilt ägda fastigheter som syftar till att förebygga naturolyckor. För att säkerställa att frågan behandlas lika i alla kommuner föreslogs därför att detta skulle regleras i en särskild lag. Vidare föreslogs att ras och skred explicit skulle anges i PBL vid sidan av olycka, översvämning och erosion, så att det blev tydligt att riskerna för ras och skred ska beaktas vid lokalisering av bebyggelse. PBL föreslogs även kompletteras så att möjlighet ges att fastställa krav i detaljplanen på säkerhetshöjande och skadeförebyggande åt- gärder för att förhindra eller minska risken för översvämningar, ras, skred och erosion, genom att exempelvis använda funktionsbaserade krav. Kommunen föreslogs även ges rätt att utföra åtgärder på annans mark som har stor betydelse för att skydda omgivande bebyggelse.

Utredningens förslag kring reglering av skyddsåtgärder för att förhindra eller minska risken för översvämningar, ras, skred och ero- sion togs vidare genom lagändringar i 4 kap. 12 § PBL.44

3.3.2I vått och torrt (SOU 2014:35)

Vattenverksamhetsutredningen redovisade i juni 2014 slutbetänk- andet I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler.

I betänkandet föreslogs bl.a. ett nytt system för prövning av mark- avvattning. Enligt förslaget skulle den eller de som vill utföra markav- vattningsverksamhet söka tillstånd till eller anmäla vattenverksam- heten enligt 11 kap. miljöbalken. När fler än en fastighet har nytta av anläggningen föreslogs att en gemensamhetsanläggning inrättas

44Prop. 2008/09:162.

100

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

enligt anläggningslagen efter ansökan till lantmäterimyndigheten. En samfällighetsförening enligt lagen om förvaltning av samfällig- heter ska inrättas om det inte är lämpligt med delägarförvaltning.

Inga ändringar kring skyldigheten att delta i en markavvattningssam- fällighet föreslogs men deltagandet föreslogs bli fastighetsanknutet, med möjlighet enligt anläggningslagen att även ansluta vissa bygg- nader eller andra anläggningar på ofri grund.

Förslagen i betänkandet som avsåg markavvattning har inte för- anlett några författningsändringar.

3.3.3Vem har ansvaret? (SOU 2017:42)

Klimatanpassningsutredningen redovisade i maj 2017 betänkandet Vem har ansvaret? Utredningens uppdrag var bl.a. att analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, regionerna, kommunerna och en- skilda i fråga om att vidta åtgärder för att anpassa pågående och plan- erad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. I de delar där ansvarsfördelningen är otydlig eller inte ända- målsenlig skulle utredaren föreslå förbättringar. I uppdraget ingick också att analysera eventuella hinder och begränsningar i lagstiftningen för genomförande av anpassningsåtgärder samt föreslå eventuella ändringar i lagstiftningen i syfte att göra bebyggd miljö mer över- svämningssäker.

I betänkandet avgränsade utredningen analysen av ansvar för att vidta anpassningsåtgärder till bebyggelse och byggnader. Analysen utgick från ett juridiskt ansvar enligt bestämmelser i främst PBL och LSO. Med juridiskt ansvar avsågs ett ansvar som är möjligt att utkräva genom skadestånd eller andra sanktioner.

Vad gäller statens ansvar för klimatanpassning för ny och befint- lig bebyggelse var utredningens slutsats att detta är vagt och det finns någon form av övergripande ansvar men att det saknas möjlighet för fastighetsägare att utkräva detta ansvar.

I fråga om kommunens ansvar var utredningens slutsats att kom- munerna har ett juridiskt ansvar för klimatanpassning av ny bebygg- else vid detaljplaneläggningen. Vad gäller klimatanpassning av befintlig bebyggelse var den övergripande slutsatsen att kommunen saknar ett juridiskt ansvar enligt PBL. Utredningen konstaterade vidare att

101

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

SOU 2025:51

kommunen har ett ansvar enligt LSO som innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta förstörd egendom.

Vad gäller fastighetsägarens ansvar fann utredningen att en effekt av statens och kommunernas begränsade ansvar blir att fastighets- ägaren får bära det ansvar som inte kommunen eller staten har. Fas- tighetsägarens ansvar följer av äganderätten och innebär som huvud- regel ingen skyldighet att klimatanpassa egendomen. I stället innebär ansvaret att fastighetsägaren får ta konsekvenserna och stå risken för skador. Fastighetsägaren har också en skyldighet att se till att den egna fastigheten inte orsakar olägenhet för omgivningen.

Utredningen lämnade i betänkandet ett antal författningsförslag där det bl.a. föreslogs ett uttryckligt krav på kommunerna att i översiktsplanen göra en analys av riskerna för skador på bebyggelse och byggnadsverk till följd av översvämning, ras, skred och erosion. Syftet med kravet på en sådan analys var i första hand att arbetet med att bedöma riskerna och att finna en strategi för hur dessa skador kan minskas eller förhindras ska komma i gång och att inleda en dialog med kommunens medlemmar.

Utredningen föreslog vidare att det i PBL skulle införas en möjlig- het för kommunen att i en detaljplan bestämma att det krävs marklov för en viss förändring av markytans utformning. Syftet med förslaget var att ge kommunen en bättre möjlighet att se till att en reglering av markytans utformning följs, exempelvis reglering om viss andel hårdgjord yta.

Vidare föreslog utredningen att en ansökan om bygglov alltid ska få avslås efter att genomförandetiden för detaljplanen löpt ut om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller bygg- nadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. Utred- ningen ansåg det nödvändigt att det införs någon form av begräns- ning för bygglov på riskfylld mark och förslaget skulle ses som ett komplement till förslaget om att analysera risker i översiktsplanen. Syftet med förslaget var att kunna göra en prövning där en sådan inte tidigare skett och när riskindikationerna var starka. Förslaget bedömdes i första hand vara aktuellt för detaljplaner som antagits längre bakåt i tiden.

I fråga om myndigheternas arbete konstaterade utredningen att den gällande myndighetsstrukturen för klimatanpassning är att den ska genomsyra samhället och att ingen särskild myndighet ska ha det övergripande ansvaret. Myndighetsstrukturen för klimatanpass-

102

SOU 2025:51

Gällande rätt och pågående lagstiftningsarbeten

ning av bebyggelse var enligt utredningens uppfattning ineffektiv. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att Boverket – med bi- stånd av SMHI, Statens geotekniska institut, MSB och länsstyrel- serna – skulle få ett utökat uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i förhållande till bebyggelse.

Förslagen om krav på riskbedömning i översiktsplanen och mark- lovsplikt togs vidare genom ändringar i 3 kap. 5 § och 9 kap. 12 § PBL45 , se avsnitt 3.1.8. Vidare fick Boverket ett ansvar för att sam- ordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön.46

3.3.4Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34)

Utredningen om hållbara vattentjänster överlämnade i maj 2018 be- tänkandet Vägar till hållbara vattentjänster.

Utredningen föreslog bl.a. ett tillägg i 6 § vattentjänstlagen i syfte att få kommunen att lägga ett större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster. Utredningen föreslog vidare att det för varje kommun ska finnas en av kommunfullmäktige fastställd plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Utredningens förslag om kommunens behovsbedömning samt förslag om en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster och skyfallsbedömning togs vidare genom lagändringar i bl.a. 6 a– 6 d §§ vattentjänstlagen, se avsnitt 3.1.9.47

45Prop. 2017/18:163.

46Se 8 § förordningen (2022:208) med instruktion för Boverket.

47Prop. 2021/22:208.

103

4 Klimatanpassning

Klimatanpassning är i förordningen (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete definierat som åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra. Vilka klimatanpassningsåtgärder som kan bli aktuella är med denna definition beroende av hur vi bedömer klimatförändringarna och dess konsekvenser.

I det här kapitlet beskriver vi redan observerade och för framtiden antagna klimatförändringar och presenterar olika perspektiv på be- greppet klimatanpassning och därmed även på klimatanpassnings- åtgärder. Kapitlet avslutas med att presentera hur vi mot bakgrund av detta har tagit oss an vårt uppdrag.

4.1Klimatförändringarna och deras effekter

Nationella expertrådet för klimatanpassning har i sin första rapport beskrivit klimatförändringarna globalt och i Sverige.1 Där framkom- mer att medeltemperaturen i Sverige sedan slutet av 1860-talet stigit med 1,7 °C och förväntas öka ytterligare. Oavsett hur framgångsrikt arbetet med att begränsa klimatpåverkan blir så kommer tempera- turerna sannolikt att fortsätta stiga under det kommande århundradet.

1Nationella expertrådet för klimatanpassning Första rapporten, februari 2022.

105

Klimatanpassning

SOU 2025:51

4.1.1Stigande temperaturer påverkar hela samhället

Högre temperaturer ändrar direkt förutsättningarna för växt- och djurliv och därigenom för människor runt om på jorden. Även detta har Nationella expertrådet beskrivit. I Sverige kommer skadedjur och smittobärare att överleva i större omfattning och orsaka hälsoproblem hos människor och djur samt skador på skog och odlade grödor. Vaccin och läkemedel som tidigare inte använts kommer att behöva introduceras och nya metoder för att bekämpa skogsskador och änd- rade växtföljder i jordbruket kommer att bli aktuella.

Livsmedelsförsörjningen i Sverige bygger på tillgång till en världs- marknad för nästan alla produkter. Med stigande temperaturer kom- mer produktionsförutsättningarna i många delar av världen att för- sämras och när utbudet minskar kommer priserna att gå upp. Det kommer att uppstå rena bristsituationer med svält och sannolikt folkomflyttningar och konflikter som också kan komma att påverka Sverige, direkt eller indirekt.

Med stigande temperaturer kommer även verksamheter som byg- ger på stabila snö- och isförhållanden under delar av året att påverkas. Renskötsel och skidturism är två sådana exempel. Minskade behov av snöröjning och energi för uppvärmning av byggnader ger nya för- utsättningar för kommuner, företag och fastighetsägare.

Påverkan på den byggda miljön

När temperaturerna blir högre förändras klimatet också i andra av- seenden. Vintrarna blir kortare och antalet riktigt kalla perioder blir färre. Isarnas utbredning och tjocklek minskar och den tydliga vår- flod som följer på snösmältningen blir mindre. Med högre tempera- tur avdunstar mer vatten och nederbörden ökar. Havsnivåerna stiger, både till följd av att vattnet ökar i volym när det värms upp och be- roende på att glaciärisar smälter. Detta är förändringar som redan sker och är väl dokumenterade.

Det som är mera osäkert men som beskrivs som sannolika för- ändringar i Nationella expertrådets rapport är att vissa extremhändel- ser blir vanligare. Det gäller värmeböljor, som förväntas bli längre och intensivare, och skyfall, som förväntas inträffa oftare. Vad gäller havsnivåerna finns en genuin osäkerhet rörande hur avsmältningen av de stora glaciärisarna kommer att framskrida och därmed med

106

SOU 2025:51

Klimatanpassning

vilken hastighet havsnivåerna kommer att öka. Att havsnivåhöjningen kommer att fortgå under lång tid, även om den mänskliga påverkan på klimatet minskar, betraktas som säkert. Några förändringar vad avser stormar förutses inte.2

För den byggda miljön är det i första hand ökningen av extremhän- delser som innebär att klimatanpassningsåtgärder blir aktuella. Varken byggnader eller urbana utomhusmiljöer är utformade för längre pe- rioder med temperaturer över 30 °C. Skyfall förekommer redan i dag med stora oönskade konsekvenser som blir värre när de blir mer fre- kventa. Detsamma gäller översvämningar från havet som blir vanlig- are när havsnivåerna stiger. Utöver dessa händelser kan ett förändrat klimat leda till att vissa andra naturhändelser inträffar med högre san- nolikhet. Långa värmeperioder gör att bränder uppstår lättare och blir svårare att bekämpa. Större nederbördsmängder, både generellt och i form av skyfall, ökar sannolikheten för ras och skred.

4.1.2Hur stora är förändringarna?

För historiska klimatförändringar finns data från 1860 och framåt redovisade av SMHI. Årsmedeltemperaturen i Sverige har under den perioden ökat med 1,7 °C och den genomsnittliga nederbörden med ungefär tio procent till 630 mm/år. Bakom genomsnittssiffrorna finns skillnader; vintertemperaturerna har ökat mer än sommartemperatur- erna och nederbörden har ökat mest i de delar av sydvästra Sverige där det faller mest nederbörd.

Uppfattningen om framtida klimatförändringar bygger på scenarier, där klimatförändringar härleds ur antaganden om mängden växthus- gaser i atmosfären. De scenarier som används av svenska myndig- heter är de som tas fram av FN:s klimatpanel och betecknas RCP (Representative Concentration Pathways) följt av ett värde, där högre värden innebär högre växthusgaskoncentrationer och därmed upp- värmning. Regeringen har i sin handlingsplan för klimatanpassning angett att man avser att fortsätta arbetet med att analysera om natio- nella riktlinjer för val av klimatscenarier och riskbedömning bör fast- ställas.3 Vi tar därför inte ställning till något särskilt scenario, men vi kan konstatera att en ökning av genomsnittstemperatur och neder-

2Nationella expertrådet för klimatanpassning Första rapporten, februari 2022 s. 46.

3Skr. 2023/24:97 s. 35.

107

Klimatanpassning

SOU 2025:51

börd fram till år 2100 i samma storleksordning som vi upplevt de senaste 160 åren är sannolik i flera scenarier.

SMHI har nyligen publicerat en sammanställning av de senaste prognoserna för temperaturförändringar och andra klimatföränd- ringar.4 Förändringarna vad avser skyfall finns redovisade för två klimatscenarier. Regnmängderna i de skyfall som inträffar kommer att öka med 20–40 procent beroende på val av scenario. Ett annat sätt att beskriva förändringen är att ett skyfall som i dag statistiskt återkommer vart hundrade år (100-årsregn) kommer att återkomma vart 50:e eller 25:e år.

Förändringarna i havsnivåer – och därmed riskerna för översväm- ningar från havet – kan inte enbart beräknas med antaganden om växthusgaskoncentrationer. Vilka antaganden som görs i fråga om när och hur inlandsisarna i Antarktis smälter påverkar utfallen och ger stora osäkerhetsintervall. Samtidigt är en fortsatt höjning det som förutses under överskådlig tid, oberoende av hur växthusgastkoncen- trationerna ändras under de kommande 100 åren. SMHI redovisar på sin webbplats för år 2300 ett intervall mellan 0,25 och 6,5 meter högre globala havsnivåer. Havsnivåerna har stigit i genomsnitt med 3,4 mm/år de senaste 30 åren, men en ny studie pekar på att takten ökar och att ett aktuellt värde är 4,5 mm/år.5 I Sverige sker samtidigt en landhöjning som varierar från 1 mm/år i Skåne till 1 cm/år i Bot- tenviken. I relation till dagens strandlinje sker därför bara en nivå- höjning söder om linjen Göteborg–Norrköping.

I de europeiska jämförelser av förväntade klimatförändringar i olika delregioner som redovisas av Europeiska miljöbyrån (EEA) av- viker inte Sverige från vad som kan förväntas inom EU, med undan- tag för att antalet värmeböljor förväntas öka mer i medelhavsområdet och att landhöjningen gör att effekterna av havsnivåhöjningen blir lägre hos oss.6

Skador på fastigheter orsakade av naturhändelser ersätts i Sverige helt eller delvis av försäkringar. Skadestatistik för brand och natur- händelser för de fem senaste åren redovisas i figur 4.1 och 4.2. Som referens redovisas också statistik för andra vattenskador i byggnader.

4SMHI, Klimatunderlag för klimat- och sårbarhetsanalyser, Klimatologi Nr 74, 2025.

5Hamlington, B.D., Bellas-Manley, A., Willis, J.K. et al. The rate of global sea level rise doubled during the past three decades. Commun Earth Environ 5, 601 2024.

6Europeiska miljöbyrån, European Climate Risk Assessment, EEA Report 01/2024.

108

SOU 2025:51

Klimatanpassning

Figur 4.1 Försäkringsskador

Miljoner kronor

Skadetyp och belopp

12000

10000

8000

6000

4000

2000

Brand och		Naturskada, Naturskada, Naturskada, Vatten
åska			storm	vatten		övrig
	2019		2020	2021	2022	2023

Källa: Svensk försäkring, statistikdatabasen.

Figur 4.2 Försäkringsskador

Skadetyp och antal

100000

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

Brand och Naturskada,				Naturskada, Naturskada,				Vatten
åska		storm		vatten		övrig
	2019		2020	2021	2022		2023

Källa: Svensk försäkring, statistikdatabasen.

109

Klimatanpassning

SOU 2025:51

Det som i figurerna benämns ”Naturskada, vatten” utgörs till den helt dominerande delen av översvämningar vid skyfall där vattnet trängt in i byggnader via avloppssystemet. Det höga skadeutfallet för denna skadetyp år 2021 avspeglar översvämningar i Gävle det året. Med hänsyn till att skyfall generellt kommer att bli vanligare är det, allt annat lika, denna skadetyp som kommer att öka i om- fattning till följd av klimatförändringarna. Även vid en fördubbling eller fyrdubbling av skadorna kommer dock andra skador på fastig- heter utgöra en större del av skadorna och av försäkringsbolagens utbetalningar. Det gäller inte minst andra typer av vattenrelaterade skador, t.ex. läckande rör, bristande tätskikt och läckor från instal- lerade maskiner.

4.2Ansvar för klimatanpassning

Frågan om vem som ansvarar för att klimatanpassningsåtgärder ge- nomförs lyfts ofta fram som en av de centrala delarna för samhäll- ets anpassning till ett förändrat klimat. Frågan stod i centrum för den tidigare Klimatanpassningsutredningens arbete vars slutsatser presenteras i betänkandet Vem har ansvaret? från 2017.7 Utredningens huvuduppdrag var att analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, regionerna, kommunerna och enskilda i fråga om att vidta åtgärder för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. I betänkandet görs en grundlig genomgång av de olika aktörernas juridiska ansvar enligt olika lagstift- ning. Med juridiskt ansvar avsåg utredningen ett ansvar som är möjligt att utkräva när det finns skyldigheter som inte uppfylls. Utredning- ens slutsatser i fråga om ansvar kan sammanfattas enligt följande.

När det gäller statens ansvar för klimatanpassning för ny och be- fintlig bebyggelse är detta vagt och det finns någon form av över- gripande ansvar, men det saknas möjlighet för fastighetsägare att utkräva detta ansvar.

I fråga om kommunen fann utredningen att det finns ett juridiskt ansvar för klimatanpassning av ny bebyggelse vid detaljplanelägg- ningen. Detta bl.a. genom att ny bebyggelse enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ska lokaliseras till mark som är lämplig utifrån bl.a. risken för olyckor som ras, skred, översvämning och erosion och

7SOU 2017:42.

110

SOU 2025:51

Klimatanpassning

att kommunen har en utredningsskyldighet att klarlägga om marken är lämplig för det avsedda ändamålet. Om kommunen tillåter be- byggelse på olämplig mark eller underlåter att inhämta kunskap och det därefter uppstår skador kan kommunen bli skadeståndsskyldig. Det är dock i hög grad oklart vilket tidsperspektiv som kommunerna ska arbeta efter och hur skaderisken ska bedömas. Vidare är skade- ståndsansvaret kopplat till detaljplanen och den relevanta myndig- hetsutövningen och regler om genomförandetid och preskription, samt att nybyggnation kan ske med stöd av äldre detaljplaner, begrän- sar möjligheten till skadestånd. Utredningen drog därmed slutsatsen att kommunens skadeståndsansvar i praktiken är urvattnat och att det därför många gånger blir svårt för en fastighetsägare att utkräva ett ansvar för skador utifrån kommunens ansvar för ny bebyggelse.

När det gäller klimatanpassning av befintlig bebyggelse var ut- redningens slutsats att det saknas ett motsvarande planläggnings- ansvar och efter det att preskriptionsansvaret löpt ut finns det inget juridiskt ansvar. Den centrala lagstiftningen i fråga om befintlig bebyggelse, PBL, uppställer inga krav på att kommunen ska skydda den befintliga bebyggelsen mot översvämning, ras, skred eller erosion utöver att lagen anger att byggnadsnämnden uppmärksamt ska följa utvecklingen samt ta de initiativ som behövs. Kommunen saknar där- med ett juridiskt ansvar enligt PBL för att klimatanpassa den befint- liga bebyggelsen. Enligt utredningen finns enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ansvar för kommunen att vid plöts- liga översvämningar och ras eller skred av viss dignitet att agera med räddningsinsatser i den utsträckning det är möjligt. Ansvaret innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta för- störd egendom.

När det gäller fastighetsägarens ansvar fann utredningen att en effekt av statens och kommunernas begränsade ansvar blir att fastig- hetsägaren får bära det ansvar som inte kommunen eller staten har. Fastighetsägarens ansvar följer av äganderätten. Fastighetsägaren har som huvudregel ingen skyldighet att klimatanpassa sin egendom.

I stället innebär ansvaret att denne får ta konsekvenserna och stå risken för skador. Utöver ansvaret för den egna fastigheten har fas- tighetsägaren också en skyldighet att se till att den egna fastigheten inte orsakar olägenhet för omgivningen. Innebörden av detta är att en fastighetsägare kan bli ansvarig för skador på annans fastighet som är en följd av exempelvis grävningsarbete.

111

Klimatanpassning

SOU 2025:51

Även regeringen har behandlat frågan om ansvar för att vidta förebyggande anpassningsåtgärder.8 I regeringens strategi för det nationella arbetet med klimatanpassning konstateras att ansvaret för klimatanpassning framför allt ligger på lokal nivå där mark- och fastighetsägare ansvarar för skydd av sin egendom och där kom- muner ansvarar för den fysiska planeringen.9 Vilka risker och sår- barheter för klimatförändringarnas effekter som behöver hanteras bedöms därför enligt regeringen bäst på lokal nivå. Enligt regeringen har kommunerna, inklusive kommunala företag, en central roll i ar- betet med klimatanpassning i och med sitt planmonopol och genom sitt ansvar för gator samt vatten- och avloppssystem. Kommunerna ansvarar för att bedöma risken för skador på den byggda miljön, kopplade till klimatförändringarna.10 I strategin anges vidare att regionerna har en viktig roll i att stärka samordningen av klimat- anpassning och krisberedskap. Vidare anges att länsstyrelserna har en central roll genom att de inom ramen för sina uppdrag ska initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning, stödja kom- muner och samordna regionalt klimatanpassningsarbete. Reger- ingen anger i skrivelsen att ansvaret för att förebygga och återställa skador på grund av extrema väderhändelser inte skiljer sig från an- svaret för annan riskbedömning, krisberedskap och krishantering

i samhället. Grundprincipen är att ansvaret för skydd av egendom i första hand ligger på egendomens ägare. Det gäller alla fastighets- ägare, såväl enskilda personer som företag och myndigheter. Därmed skapas incitament för att undvika byggande i riskfyllda områden och att vidta lämpliga skyddsåtgärder.11

De tidigare analyser och bedömningar som gjorts kan samman- fattas med att ansvaret för klimatanpassning är fördelat mellan flera olika aktörer, nämligen staten, regionerna, kommunerna och en- skilda fastighetsägare. Att ansvaret för en fråga är fördelat mellan flera aktörer i samhället är inte ovanligt och betyder i sig inte att fördelningen är bristfällig eller felaktig. Däremot kan det innebära att ansvaret uppfattas som otydligt. Vidare kan begreppet ansvar definieras på olika sätt av olika parter. Ett juridiskt ansvar innebär

8Se bl.a. prop. 2017/18:163 s. 19–24 och skr. 2023/24:97.

9Skr. 2023/24:97 s. 23

10Här torde regeringen avse att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra (3 kap. 5 § första stycket 4 PBL).

11Skr. 2023/24:97 s. 23 och 24.

112

SOU 2025:51

Klimatanpassning

ett ansvar som är möjligt att utkräva, dvs. att det är möjligt att vidta åtgärder mot den som inte uppfyller sina skyldigheter. Det kan ex- empelvis handla om skadestånd eller andra sanktioner. Däremot innefattar ett juridiskt ansvar inte de situationer när exempelvis en kommun eller staten får agera, dvs. när det finns en möjlighet men inte en skyldighet att agera och det därmed inte följer några sank- tioner om någon avstår från att agera. Ansvaret för att vidta klimat- anpassningsåtgärder är med andra ord till stor del moraliskt eller politiskt och inte juridiskt.

4.3Några perspektiv på klimatanpassning

Klimatförändringarna är sedan åtminstone 30 år tillbaka föremål för forskning och strukturerad vetenskaplig rapportering, internatio- nella överenskommelser och EU-lagstiftning. I Sverige har politiska initiativ tagits och myndigheter tilldelats uppgifter under nästan lika lång tid. Parallellt med detta har det också fattats politiska beslut och tillförts offentliga medel för att bygga upp och förmedla kun- skap och lämna ekonomiskt stöd för åtgärder för att begränsa de negativa konsekvenserna av klimatförändringarna. Det är ett per- spektiv på klimatanpassning.

Ett annat perspektiv på samma fråga är att klimatförändringarna är något som pågår och att de beslut som fattas av individer och före- tag varje dag genom att t.ex. installera luftkonditionering (AC) och låta bli att lära barnen åka skidor innebär en ständigt pågående klimat- anpassning.

Vår utredning är en del av ett pågående klimatanpassningsarbete. Under en begränsad tid ska vi ta fram förslag på författningsändringar som underlättar för de som vidtar klimatanpassningsåtgärder. Vi kan dock bara lämna ett begränsat antal förslag med tillfredsställande kvalitet. Det gör att vi måste välja perspektiv och göra vägval som i sig gör att andra perspektiv och möjliga vägar blir osynliga.

Vi redovisar nedan några av de perspektiv och möjliga vägval vi mött under vårt arbete. I avsnitt 4.4 redovisar vi våra ställningstaganden och slutsatser.

113

Klimatanpassning

SOU 2025:51

4.3.1Hör klimatpåverkan och klimatanpassning ihop?

EU:s klimatlag omfattar åligganden för medlemsstaterna och uni- onens institutioner för att såväl minska sin klimatpåverkan som att vidta klimatanpassningsåtgärder.12 I Nationella expertrådets rapport föreslås att samhällets anpassning till ett förändrat klimat bör in- kluderas som ett mål i ett samlat svenskt klimatpolitiskt ramverk och att den svenska klimatlagen bör utvidgas till att omfatta även klimatanpassning.13 Den underliggande tanken är att ge förutsätt- ningar för att kunna fatta väl avvägda beslut där åtgärder för att minska klimatpåverkan kan ställas mot klimatanpassningsåtgärder, eller ännu hellre visa att minskad klimatpåverkan kan minska be- hovet av anpassningsåtgärder. Ett ytterligare motiv för att hålla samman frågorna är att undvika att olämpliga klimatanpassnings- åtgärder genomförs som bygger in nya risker eller miljöproblem

i samhället.

Det motsatta perspektivet – att frågor som avser minskad klimat- påverkan och klimatanpassning bör hållas separerade – finns inte artikulerat som en policy. Regeringen har dock inrättat ett klimat- politiskt råd som stöd i arbetet med att minska klimatpåverkan, medan ett annat råd har inrättats för klimatanpassningsfrågor. De statliga bidrag som fördelas till klimatanpassningsåtgärder fördelas på andra grunder och av andra myndigheter än de som fördelas för att minska klimatpåverkan. Vi kan konstatera att det på lägre be- slutsnivåer är logiskt att hålla isär frågorna: minskad klimatpåver- kan ger nytta både lokalt och globalt medan anpassningsåtgärder görs för att moderera konsekvenser lokalt.

12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).

13Nationella expertrådet för klimatanpassning, Första rapporten avsnitt 16.2, februari 2022.

114

SOU 2025:51

Klimatanpassning

4.3.2Klimatanpassning – ta tillvara möjligheter eller hantera risker?

Klimatförändringar går att beskriva neutralt som förändrade förut- sättningar som både ger möjligheter och innebär risker.14 Klimat- anpassning kan följaktligen innebära såväl att ta tillvara möjligheter som att agera för att begränsa risker. Kortare vintrar ger färre fall- skador och bättre framkomlighet i trafiken, men det är sällan det perspektivet som lyfts fram. Det är nästan uteslutande de risker som följer av ett förändrat klimat som uppmärksammas.

Klimatrisker – en separat fråga eller en delmängd av en helhet?

Om klimatpassning för de flesta är detsamma som riskhantering uppstår frågan om de klimatrelaterade riskerna bör behandlas för sig, eller om de bör behandlas tillsammans med andra risker för att säkerställa att de åtgärder som vidtas är effektiva. Den som är ansva- rig för att göra en riskanalys för en verksamhet och tillämpar en etablerad metod kommer att försöka fånga alla relevanta risker, och rangordna dem inbördes som grund för beslut om vilka åtgärder som bör vidtas. De myndigheter som bidrar med underlag har ett annat perspektiv. Statens geotekniska institut (SGI) ska enligt sin instruk- tion bidra till att risker förknippade med ras, skred och stranderosion minskar. Det blir därför naturligt för myndigheten att bidra med kunskapsunderlag där just dessa risker graderas inbördes.

Även den som har att hantera flera olika risker kan välja att lyfta fram klimatrelaterade risker. Branschorganisationen Svensk försäk- ring, vars skadestatistik ligger till grund för figurerna tidigare i kapit- let, deltar aktivt i debatten kring vad som bör göras för att hantera risker för översvämningar från havet och till följd av skyfall. Samtidigt är skadefallen till följd av vattenläckor i byggnader mång- dubbelt fler, liksom skadekostnaderna. Exemplet avser inte att miss- tänkliggöra försäkringsbranschen, som vill uppmärksamma kunder och politiska beslutsfattare på att risker kopplade till naturhändel- ser ökar i ett förändrat klimat. Exemplet visar bara att det inte är

14Begreppet risk används återkommande i betänkandet och i de allra flesta fall betecknar det kombinationen av sannolikheten för, och den negativa konsekvensen av, en händelse. Klimat- förändringarna innebär att sannolikheten för vissa naturhändelser ändras. Om en naturhändelse ger negativa konsekvenser när den inträffar, betyder en ökad sannolikhet att risken har blivit större.

115

Klimatanpassning

SOU 2025:51

självklart att i alla sammanhang redovisa samtliga risker och ställa dem mot varandra.

I vissa andra länder, men inte i Sverige, finns kriterier för vilka risker som kan accepteras som tillämpas över en eller flera samhälls- sektorer.15 De är typiskt sett utformade så att det finns ett övre värde för sannolikheten för att någon förolyckas som inte får överskridas. Sådana identifierade situationer kräver alltid en åtgärd från det all- männa, oavsett kostnad. Därtill finns ett undre värde som är accep- tabelt i meningen att det inte motiverar några åtgärder. Om sanno- likheten ligger däremellan får kostnads- och nyttoanalyser avgöra vilka riskreducerande åtgärder som ska prioriteras.

I avsaknad av gemensamma normer är det normala att risker hanteras inom en kontext som kan utgöras av en bransch eller ett politikområde. Eftersom klimatanpassning inte är ett fast område med överenskommen syn på risker blir beskrivningar av klimat- risker svåra att värdera för beslutsfattare på olika nivåer.

4.3.3Klimatanpassning – åtgärda nu eller ta höjd för framtida förändring?

Att klimatet förändras innebär att den som fattar beslut som inne- bär en förändrad markanvändning måste väga in att de yttre förut- sättningarna vad gäller naturhändelser på sikt kan komma att se annor- lunda ut. Det kan låta trivialt men i en beslutssituation om att t.ex. uppföra en byggnad eller en anläggning är många parametrar osäkra, och de i tiden mera näraliggande tenderar att få större uppmärksam- het. Ett perspektiv på klimatanpassning är att om alla beslut som innebär förändrad markanvändning tas med hänsyn till att klimatet förändras, så sker en successiv anpassning.

Ett annat, men inte motsatt, perspektiv är att insikten om att kli- matet förändras bör utlösa beslut om förändrad markanvändning. Om den nuvarande markanvändningen inte är långsiktigt hållbar, utgör det ett skäl att anpassa markanvändningen till de nya förut- sättningarna. Allteftersom nya prognoser publiceras bör det med detta synsätt gå att avläsa förändringar som indikerar att det sker en anpassning till ett förändrat klimat. Beroende på vilket perspektiv

15Statens räddningsverk, Värdering av risk, 1997.

116

SOU 2025:51

Klimatanpassning

som väljs, påverkas slutsatserna om hur snabb eller effektiv klimat- anpassningen av samhället är.

4.3.4Klimatanpassning – förändring eller skydd?

Förutsatt att klimatförändringar uppfattas som en risk kan en anpass- ning ske genom att en verksamhet omlokaliseras eller förändras så att konsekvenserna av en inträffad naturhändelse minskar. Ett annat alternativ är att skapa eller förbättra någon form av skydd som gör att verksamheten kan fortsätta oförändrad på nuvarande plats.

När en verksamhet är bunden till en viss plats genom att det gjorts stora investeringar i byggnader och anläggningar, genom markägande eller av någon annan orsak, är valet att flytta sällan eller aldrig första- handsalternativet. Det kan också vara svårt att tillämpa på policy- nivå. Nationella expertrådet beskriver i sin första rapport en successiv förändring av markanvändningen genom en planerad reträtt inom framför allt kustområden som ett handlingsalternativ. Ett försök att tillämpa denna metod, som genomförts inom ramen för ett forsk- ningsprojekt, visar dock att metoden möter betydande svårigheter att implementera.16

Sweco har i en rapport till Nationella expertrådet beräknat att elva procent av alla byggnader i Sverige löper en viss risk att påver- kas av en naturhändelse, i första hand översvämningar.17 Under en hundraårsperiod förnyas emellertid en stor del av byggnadsbeståndet i landet. Att succesivt lämna den del av byggnadsbeståndet som är utsatt för risk och uppföra ny bebyggelse på andra platser kan där- med framstå som en effektiv klimatanpassningsåtgärd. Sett i back- spegeln har befolkning och näringsliv lämnat många mindre och medelstora orter i Sverige och lämnat efter sig tomma hus med mycket låga värden. Kostnaderna för att upprätthålla en samhällsservice av någorlunda kvalitet ökar, men trots detta fattas inga politiska beslut, varken lokalt eller nationellt, om att även de som bor kvar ska flytta

–samhällskontraktet mellan medborgarna och det offentliga ser inte ut på det sättet. På motsvarande sätt är det knappast möjligt att aktivt uppmana människor att flytta från en plats med hänsyn till klimatrisker.

16Göransson, G., Van Well, L., Bendz, D. et al. Territorial governance of managed retreat in Sweden: addressing challenges. J Environ Stud Sci 11, 376–391 (2021).

17Sweco, Utredning av befintlig bebyggelse i klimatutsatta områden, 2024.

117

Klimatanpassning

SOU 2025:51

Det helt dominerande perspektivet är att den nuvarande mark- användningen ska skyddas mot konsekvenserna av ett förändrat klimat.

Olika former av skydd

Att skydda pågående verksamhet och markanvändning mot klimat- förändringarnas konsekvenser kan göras på många olika sätt. Ekonom- iska värden kan skyddas genom försäkringar. System för förvarning ger möjlighet att sätta människor och egendom i skydd. Beredskaps- åtgärder kan vidtas så att fysiska skydd kan etableras med kort var- sel. Det är även möjligt att vidta mer eller mindre permanenta fysiska skyddsåtgärder i förebyggande syfte.

I fredstid och för avgränsade händelser som berör få personer

eller byggnader är försäkringsskydd det allmänt accepterade skyddet. Det faktum att det inträffar många händelser och att skadorna där- igenom totalt sett blir stora, utgör inget oöverstigligt samhällspro- blem, se t.ex. statistiken över vattenskador i byggnader i figurerna 4.1 och 4.2. Om perspektivet ändras till att i stället avse en krigssitua- tion, eller att det inträffar större händelser som berör många männi- skor, träder de ekonomiska effekterna för enskilda i bakgrunden. Vissa sannolika skador kan då accepteras om andra, mera systemkritiska funktioner därigenom kan skyddas. I en tid när beredskapsperspek- tivet av andra orsaker har blivit alltmer framträdande påverkar det hur klimatförändringarnas konsekvenser beskrivs och hur olika skyddsåtgärder värderas.

4.3.5Klimatanpassning – lokalt eller centralt?

Nästan allt som sägs eller skrivs om klimatanpassning måste relateras till en viss geografisk skala för att innehållet ska kunna värderas. En klimatanpassningsåtgärd har, om begreppet ska ha någon konkretion, bara effekt inom en avgränsad geografi. På så sätt skiljer sig klimat- anpassningsåtgärder från åtgärder för minskad klimatpåverkan, där åtgärder som utförs lokalt kan adderas och därmed även påverka den globala nivån.

Det är tre olika geografiska perspektiv som är framträdande när klimatanpassning diskuteras. Inom EU har många medlemsländer

118

SOU 2025:51

Klimatanpassning

återkommande erfarenheter av katastrofala naturhändelser och där- till jordbävningar och kuster med tidvatten som gör att begrepp som ”strand” får en annan betydelse. På EU-nivå kommer klimatföränd- ringarna i många fall därför att addera till en verklighet där risker värderas annorlunda och anses motivera andra åtgärder jämfört med vad som varit etablerat i Sverige. I många EU-länder omfattar t.ex. inte fastighetsförsäkringar med självklarhet skador från naturhän- delser, vilket gör att andra åtgärder för att skydda medborgarna från ekonomisk skada blir aktuella. Den lagstiftning som beslutas på EU-nivå kan därför vara svår att fullt ut implementera hos oss.

Det nationella perspektivet har av flera orsaker fler företrädare. Klimatförändringarna beskrivs som sannolikheter för förändringar i meteorologiska data av SMHI, som hämtar ingångsvärden från inter- nationell forskning och ett nät av egna mätstationer. Även myndig- heter som SGI och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har genom sin fackkunskap en stark ställning när det gäller att översätta klimatdata till händelser på marken. När det gäller på- verkan på naturmiljön har Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten motsvarande roller och Riksantikvarieämbetets upp- fattning av vilka kulturmiljöer som är värdefulla väger tungt. Även om de statliga myndigheterna gör lokala analyser och fördjupningar och anpassar sin information och vägledning till olika situationer, så är det också deras uppgift att göra sammanställningar och över- sikter över förhållanden som omfattar hela landet. Ibland får de dessutom i uppdrag att lämna förslag på nationella prioriteringar och flera av dem fördelar bidrag och pekar ut vissa geografiska om- råden som riksintressanta.

När det gäller hur marken används är det lokala perspektivet för många medborgare det helt dominerade. Hur marken används av- speglar förutsättningar i form av geologi, topografi och klimat. Var marken odlas, var vägar dragits och vilka byggmaterial som använts är i stora delar av landet ett resultat av beslut som fattats av dem som bott och verkat på platsen. I dagens lagstiftning avspeglas det i en stark ställning för kommunerna som har både befogenheter och skyl- digheter när det gäller att bedöma vad som är en önskvärd utveckling.

Ett ännu mer lokalt perspektiv är den enskilde fastighetsägarens, som har en rätt att bestämma över sin fastighet och förväntningar på att skyddas mot oönskade förändringar. I relation till klimatför- ändringar kommer såväl kommuner som enskilda att tillmäta dem

119

Klimatanpassning

SOU 2025:51

betydelse i den mån de får konsekvenser lokalt, men också göra priori- teringar gentemot de andra problem och behov som föreligger lokalt.

Beroende på vilket perspektiv som väljs kommer olika typer av hinder att framstå som de mest betydande. En ojämnt implemen- terad EU-lagstiftning eller brister i nationellt heltäckande data syns inte från den lokala nivån.

4.3.6Effektivitet – samhällsekonomi eller marknadsekonomi?

En självklar aspekt på vad som är effektiva klimatanpassningsåtgärder är deras ekonomiska effekter. Det finns två starkt levande perspek- tiv på hur dessa effekter bör behandlas. Det ena är det marknads- ekonomiska, där åtgärder är effektiva eller lönsamma om nedlagda kostnader vägs upp av ökade intäkter och/eller stigande värden. För att ett förändrat klimat ska resultera i en åtgärd krävs således att den ökade risk som förändringen medför prissätts på markna- den. Det är kostnaden eller värdeminskningen till följd av ökade risker som bestämmer vad som är effektivt.

Det andra perspektivet är det samhällsekonomiska, där utgångs- punkten är att det finns värden som inte direkt avspeglar sig i avläsbara priser. Genom att ansätta priser på positiva och negativa förändringar till följd av en åtgärd kan ett positivt eller negativt nettovärde be- räknas. Även om det finns god metodvägledning för sådana beräk- ningar18 , finns inte någon etablerad metod för att prissätta ökade risker för naturhändelser till följd av ett förändrat klimat.

Till skillnad från vad som gäller på vissa andra samhällsområden

–där det etablerats en samsyn om vilka värden som avspeglas i mark- nadspriserna och vad som utgör sådana externa effekter som måste kompenseras för i modeller – håller prissättningen av klimatrelaterade risker på att utvecklas.

18Se t.ex. Naturvårdsverket och Konjunkturinstitutet, Vägledning om metoder för att bedöma klimatpolitikens effektivitet, 2024.

120

SOU 2025:51

Klimatanpassning

4.4Våra vägval

Vi ska enligt våra direktiv analysera och vid behov föreslå ny eller an- passad lagstiftning för att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genomföras. Som ett delmoment ska vi identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpass- ningsåtgärder. Som en bakgrund till de kapitel där vi behandlar hin- der (kapitel 6) och lämnar förslag (kapitel 8–10) redovisar vi i det följande vägval vi har gjort mot bakgrund av de perspektiv på klimat- anpassning vi redogjort för i avsnitt 4.3. Framställningen utgår från att vi accepterar den beskrivning av ansvarsfördelningen för att vidta åtgärder som redovisats i avsnitt 4.2.

Vårt uppdrag avser framför allt den byggda miljön

I våra direktiv liksom i regeringens handlingsplan för klimatanpass- ning beskrivs vår utredning som en fortsättning på den tidigare kli- matanpassningsutredningens betänkande från 2017.19 I det betänk- andet behandlades frågor med avgränsning till planlagd bebyggelse. I våra direktiv finns också delmoment som refererar till befintlig bebyggelse och överväganden om ett kommunalt samordningsansvar för byggd miljö.

De areella näringarna – inklusive renskötseln, som mera direkt påverkas av klimatet – står inför stora utmaningar. Dessa utmaningar relaterar dock inte i första hand till de frågor om tillträde till mark och andra förutsättningar för att utföra gemensamma klimatanpass- ningsåtgärder som utgör två delfrågor i våra direktiv. Skogsutred- ningen har genom sina direktiv och resurser möjlighet att på ett bättre sätt fånga skogsbrukets klimatutmaningar.20

Vissa klimatförändringar påverkar såväl de areella näringarna som den bebyggda miljön. Längre perioder med torka innebär större kon- kurrens om vatten för olika ändamål. Vad gäller försörjningen av dricksvatten har Va-beredskapsutredningen haft uppgiften att se över regelverk och ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa leveranser utifrån de nya förutsättningar som följer

19Jfr bilaga 1 till detta betänkande, skr. 2023/24:97 s 29 och SOU 2017:42.

20LI 2024:02, dir. 2024:16.

121

Klimatanpassning

SOU 2025:51

av ett förändrat klimat.21 Även utredningen om Vattenfrågor vid planläggning och byggande har haft uppdraget att titta på frågor om dricksvattenförsörjning, däribland om huruvida kommunen har tillräckliga möjligheter att ställa krav på hushållning av vatten med hänsyn till behovet av försörjningstrygghet av dricksvatten.22 För de specifika frågorna om markavvattning har regeringen gjort be- dömningen att de behöver ses över med utgångspunkt från behoven av restaurering och återvätning av mark och de areella näringarnas behov.23 Därtill har Naturvårdsverket haft ett parallellt uppdrag med inriktning på återvätning där myndigheten ska utreda om det för att underlätta för klimat- och miljöåtgärder finns behov av att ändra reglerna för markavvattning och vattenverksamhet.24

Vår slutsats är att vi i vårt arbete ska inrikta oss på den byggda miljön och de hinder för klimatanpassning som uppträder där, men att vi vid utformandet av förslagen ska beakta att det vi föreslår inte skapar nya hinder utan i bästa fall kan underlätta genomförandet av klimatanpassningsåtgärder även utanför den byggda miljön.

Vårt uppdrag utgår från att någon tar initiativ till att genomföra en klimatanpassningsåtgärd

Regeringen formulerar i sin skrivelse om klimatanpassning inte något kvantitativt mål för klimatanpassningsåtgärder och i våra direktiv finner vi inte heller några uttalade ambitioner om ett målinriktat arbete.25 Det som betonas är att undanröja hinder. I det deluppdrag som avser finansieringsmodeller framgår uttryckligen att det avser modeller som inte innebär ökade statliga åtaganden eller statlig finansiering. Uppdraget omfattar inte heller skattefrågor. Vi har tolkat direktiven som att vi, i alla fall som utgångspunkt, inte bör utforma förslag som innebär omfattande offentliga åtaganden och kostnader för staten. En sådan utgångspunkt får direkt påverkan på vilken roll som kommunerna kan tilldelas i våra förslag. Ett krav på kommunerna att vidta klimatpassningsåtgärder ska enligt den finans-

21Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster, dir. 2022:127.

22SOU 2023:72.

23Skr. 2023/24:59 s. 194.

24Naturvårdsverket, Översyn av regelverk för att underlätta för återvätning, NV-09162-23, 2025.

25Skr. 2023/24:59 och bilaga 1.

122

SOU 2025:51

Klimatanpassning

ieringsprincip som finns etablerad åtföljas av förslag till höjda stats- bidrag, som då också ska täcka kostnaderna för sådant som kom- munerna fram till i dag har genomfört på eget initiativ.26

Vi har mot bakgrund av denna tolkning av direktiven arbetat med förutsättningen att kommuner och fastighetsägare som avser att vidta en klimatanpassningsåtgärd gör det frivilligt, och att det är vår upp- gift att lämna förslag som underlättar, snarare än framtvingar, sådana åtgärder.

En hanterbar samhällsutmaning

Inom de olika klimatscenarier som för närvarande är de mest sanno- lika sker förändringarna av klimatet inte med större hastighet, och förutsätts inte få större konsekvenser för den byggda miljön, än att

visom samhälle klarar av att hantera dem. Andra effekter av klimat- förändringarna, som pandemier och snabb migration, kommer med större sannolikhet att sätta samhället på prov. Annan samhällsut- veckling vad gäller t.ex. näringslivsstruktur, samlevnadsformer och byggteknik kommer att utöva ett större förändringstryck på den byggda miljön än de frekventare värmeböljor och intensivare sky- fall som är de i dag mest sannolika klimatförändringarna. Vi bedömer dock att osäkerheten om hur snabbt havsnivåerna kommer att stiga är så stora att vi behöver ägna den frågan mer uppmärksamhet. Vi lämnar därför sådana förslag i kapitel 9.

Vi behandlar inte åtgärder för minskad klimatpåverkan

Våra direktiv avser klimatanpassning och klimatanpassningsåtgärder. Vi behandlar i det här betänkandet inga aspekter på åtgärder för minskad klimatpåverkan och gör heller inga antaganden om vilken effekt de åtgärder som vidtas i dag eller i framtiden kommer att ha på klimatet. Behovet av klimatanpassningsåtgärder ökar naturligtvis ju snabbare klimatet förändras men vi har inte utformat eller konse- kvensbedömt våra förslag gentemot olika antaganden om hastig- heten på förändringarna.

26Finansieringsprincipen finns nedtecknad i en tjänstemannaskrivelse från 2007 som refere- ras av Ekonomistyrningsverket på deras webbplats och återges av Sveriges Kommuner och Regioner på deras webbplats.

123

Klimatanpassning

SOU 2025:51

Klimatförändringar innebär risker

I våra direktiv refereras till klimatrelaterade risker och de politiker och företrädare för myndigheter och organisationer vi mött har alla behandlat klimatförändringarna som åtminstone en potentiell risk. Vi har därför genomgående valt ett riskperspektiv för att våra för- slag ska vara policyrelevanta i närtid. Den som ser möjligheter i klimatförändringarna och i det sammanhanget möter hinder åter- finner inga lösningar i vårt betänkande.

Att vi utgår från att klimatförändringar innebär risker, som i sin tur föranleder klimatanpassningsåtgärder, innebär inte att vi har ut- vecklat någon egen syn på vilket typ av risk som ett förändrat klimat representerar eller vilka metoder som bör användas för att beskriva eller gradera risker. Riskanalys är ett eget kompetensområde och bristen på personal med kompetens att göra kvalificerade riskanaly- ser har för oss beskrivits som ett hinder för att genomföra effektiva åtgärder. Vi behandlar frågor om brist på kunskap och kompetens i kapitel 5.

Vi behandlar skyddet av befintliga miljöer

När ny bebyggelse ska uppföras prövas platsens lämplighet av bygg- nadsnämnden med hänsyn till bl.a. olyckor, översvämning och ero- sion. Denna prövning ska ske med hänsyn till ett förändrat klimat och vår uppfattning är att så också sker, även om klimatförändring- arna enbart är en av många aspekter som ska vägas in. När staten genom länsstyrelserna bedömer om kommunerna i sina planer gör rätt i sina avvägningar har de stöd från Boverket i att hävda att fler- bostadshus och samhällsviktig verksamhet inte ska placeras där det finns risk för översvämningar. Även Trafikverket beräknar effekterna av ett förändrat klimat när de nyanlägger vägar och järnvägar. Vi kan konstatera att när det gäller planering av ny bebyggelse finns ett offentligt regelverk som tillämpas och som väger in klimatför- ändringar.

När det gäller befintlig bebyggelse och befintliga planer är utgångs- punkten i gällande rätt att utformningen av byggnader eller pågående, eller i detaljplan tillåten, markanvändning inte måste ändras eller om- prövas utifrån klimatförändringarna. För att bebyggelsen ska anpassas eller markanvändningen ändras behöver det finnas någon som vill

124

SOU 2025:51

Klimatanpassning

åstadkomma en förändring. Att sådana initiativ inte tas i den utsträck- ning det är motiverat i förhållande till klimatförändringarna, eller varför sådana initiativ inte leder till en åtgärd, är frågor vi ägnat oss åt, vilket avspeglas i våra förslag.

Vi inriktar oss mot varaktiga skydd

Vi har ovan berört svårigheterna att på policynivå tillämpa strategin reträtt, dvs. att lämna byggnader och flytta verksamheter för att där- igenom undvika konsekvenserna av ett förändrat klimat. Vi tror att det är något som kommer att förekomma i viss utsträckning, antingen som en följd av proaktiva beslut eller därför att det inte kommer att finnas vilja och resurser att skydda allt som redan har byggts. Med hänsyn till att nästan alla större städer ligger längs kusten och i flera fall längs vattendrag, skulle en generell policy om flyttning få mycket stora konsekvenser. Vi har inte försökt utveckla ett sådant regelverk och inte heller konsekvensbedömt ett sådant alternativ. Det betyder inte att vi bortser från det handlingsalternativet, och vi ger det dess- utom visst utrymme i våra förslag.

Vi har primärt ägnat oss åt skyddsåtgärder och – med stöd i det som står i våra direktiv om skyddsanläggningar och tillgång till mark

–koncentrerat oss på sådana åtgärder som innebär ingrepp i mark eller byggnader och som är avsedda att utgöra permanenta skydd mot sällan förekommande naturhändelser. Vi behandlar alltså inte frå- gor om varningssystem och beredskap för att kunna tillskapa tempo- rära skydd.

Det är viktigt att betona att denna inriktning av vårt arbete inte innebär någon bestämd uppfattning om vilken typ av skyddsåtgärder som ska prioriteras eller är mest effektiva i en given situation. Vi förstår att det även krävs förberedelser för att ordna organisation, logistik och lagerhållning för att på kort tid kunna evakuera befolk- ning eller bygga temporära skydd. Vår inriktning mot fysiska åtgärder beror i första hand på att beredskapsfrågor för närvarande bereds och behandlas av flera andra myndigheter och utredningar med an- ledning av den snabba uppbyggnaden av totalförsvarets olika delar. Därmed kommer överväganden om beredskap som enbart tar sikte på klimatförändringarna för närvarande inte ha någon egentlig mot- tagare. Ett förändrat klimat måste vara en av många förutsättningar

125

Klimatanpassning

SOU 2025:51

när den svenska beredskapen utvecklas i snabb takt, och de förslag

vilämnar är tänkta för en situation där beredskapsplanering på olika nivåer och i olika samhällssektorer kommer att bidra till att sam- hället anpassas till ett förändrat klimat.

Vi inriktar oss på genomförandet

Vi har inte uttryckligen valt ett visst geografiskt perspektiv i vårt utredningsarbete. Vi har utgått från naturhändelser som blir van- ligare i ett förändrat klimat och vem eller vilka som har förutsätt- ningar att initiera en fysisk åtgärd som innebär ett långsiktigt skydd. Så länge naturhändelserna är geografiskt lokala blir de potentiella aktörerna i första hand fastighetsägare och kommuner, som tar initiativ för att skydda sin egendom respektive gemensamma sam- hällsfunktioner och befolkningen. För att möta havsnivåhöjningarna, som sker längs hela kusten, lämnar vi förslag om hur staten bör ta en aktiv del i genomförandet (kapitel 9).

Många av klimatförändringarna är kopplade till vatten, både som resurs och i form av risk för översvämning. Vatten rör sig genom landskapet som yt- och grundvatten och åtgärder uppströms ger effekter nedströms, vilket gör det naturligt att behandla åtgärder som påverkar vattenflöden och vattenkvalitet inom avrinningsom- råden. Det är också utgångspunkten i EU:s ramdirektiv för vatten som ålägger Sverige som medlemsstat att vidta en mängd åtgärder med utgångspunkt från avrinningsområden.27 Lagstiftningen bygger på ett synsätt där det offentliga står som förvaltare av vatten som resurs, med rätt och skyldighet att reglera och prissätta använd- ningen både för att långsiktigt skydda de akvatiska ekosystemen och för att förebygga bristsituationer. I Sverige, där utgångspunkten är att såväl ytvatten som grundvatten ägs och förvaltas av enskilda, har direktivet inte fått fullt genomslag i lagstiftningen. Kommissio- nen har också inlett överträdelseärenden mot Sverige med anled- ning av brister i direktivets genomförande, senast i december 2024.28

27Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprätt- ande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

28Kommissionen, Formell underrättelse för underlåtelse att uppfylla Sveriges skyldigheter enligt ramdirektivet för vatten (direktiv 2000/60/EG) (INFR(2024)2236, C(2024)8265 final).

126

SOU 2025:51

Klimatanpassning

Flera av de vi mött under utredningsarbetet har lyft fram att en förändrad lagstiftning där beslutsfattandet om vattenfrågor kopplas till avrinningsområden skulle göra det möjligt att fatta effektivare beslut om klimatanpassningsåtgärder med anledning av ökade över- svämningsrisker längs sjöar och vattendrag. Vi delar den analysen. Samtidigt är det uppenbart att införandet av en förvaltning av vatten på avrinningsområdesnivå med mandat att besluta i alla typer av frågor som rör vatten är något som har påverkan långt utöver möjligheterna att vidta klimatanpassningsåtgärder. Såväl vattenflöden som -kvalitet är t.ex. starkt beroende av hur marken inom respektive avrinnings- område används. Att låta markanvändningsfrågorna följa gränserna för avrinningsområden innebär en långtgående reform som har bäring på frågan om landets indelning i kommuner och regioner mera gene- rellt. Sådana överväganden kan inte enbart motiveras med hänsyn till de förändringar i klimatet vi nu förutser, utan måste i så fall även göras med andra ingångsvärden.

Marknadsbaserade styrmedel har en stor potential

Våra direktiv innehåller både uppgiften att analysera behovet av för- fattningsförändringar för att underlätta genomförandet av klimat- anpassningsåtgärder och att föreslå finansieringsmodeller för sådana åtgärder. Det har gjort det nödvändigt att undersöka och ta ställning till hur klimatrisker prissätts på marknaden och om denna marknads- prissättning kan användas som grund för offentlig styrning.

Ökade klimatrisker avspeglas inte i fastighetspriser …

Vi har i föregående avsnitt beskrivit hur vi mött såväl marknadseko- nomiska som samhällsekonomiska perspektiv på klimatanpassning. De två perspektiven är inte varandras motsatser. På många områden med relativt välfungerande marknader uppfattar vi det utfall som följer av kombinationen utbud–efterfrågan–jämviktspris som det samhällsekonomiskt mest effektiva. Vid en investering, vilket de klimatanpassningsåtgärder vi behandlar utgör, måste den som inve- sterar göra antaganden om framtida jämviktspriser för att bedöma om investeringen är lönsam. Det gäller för en privat investerare som behöver räkna fram om en investering möter ett avkastningskrav

127

Klimatanpassning

SOU 2025:51

från ägarna, likaväl som för Trafikverket som ansätter värden på restidsvinster för att bedöma den samhällsekonomiska nyttan av åtgärder i transportsystemet. I brist på säker kunskap om framtiden är det rimligt att utgå från dagens priser.

Klimatanpassningsåtgärder är investeringar för att minska risken för framtida skador. Med utgångspunkt från skador på byggnader är det därför intressant att veta hur priser på fastigheter och fastig- hetsförsäkringar reflekterar risken för skador.

Den svenska forskningen om hur fastighetspriser påverkas av ökade risker för naturhändelser är mycket begränsad. I en ännu inte publi- cerad studie av bostadspriser inom ett avrinningsområde i norra Stor- stockholm, där MSB 2013 offentliggjorde riskkartor för översvämning, har priserna på vattennära bostäder med och utan översvämnings- risk jämförts.29 Undersökningen, som följer etablerad forsknings- metodik, visar inga statistiskt säkerställda skillnader i prisutveckling efter det att riskkartorna publicerats. Det fanns inte heller någon pris- skillnad före publiceringen som visar att köpare känt till riskerna sedan tidigare.

Det finns undersökningar som visar att inträffade händelser i ett område eller en fastighet påverkar priset. En uppmärksammad, men inte publicerad, studie av priseffekter efter skyfallen i Gävle år 2021 anger en prisnedgång för drabbade fastigheter med ca fem procent.30 Samtidigt visar en förstudie utförd av forskningsinstitutet RISE efter samma översvämningar i Gävle att teoretiska modeller över översvämningsrisker har låg samvariation med faktiskt skadeutfall.31 Den bild som framträder är att priserna i Sverige på bostäder, som varit det som studerats, inte avspeglar de skillnader i framtida över- svämningsrisker som beskrivs i modeller.

Att det går att påverka prisbildningen genom information om översvämningsrisker framgår av en finsk studie från 2015 där effekten av att högupplösta kartor med uppgifter om översvämningsrisker publicerades i Helsingfors, Björneborg och Rovaniemi har studerats.32 Där uppmättes prisskillnader som avspeglade de olika risknivåerna så som de framträdde på kartorna. Till skillnad från det svenska

29Piseddu, T., Vanhuyse, F., Wilhelmsson, M., A Bayesian Approach to Assessing Flood Risk Maps: A Case Study of the Stockholm Region, Journal of Policy Modelling, (under review).

30Exempel Metria och Valuegard om Gävle.

31RISE, Klimatresiliensdeklarationer – en standardiserad bedömning av klimatrisker i fast egen- dom, Rapport 2023:5.

32Votsis and Perrels, Housing prices and the public disclosure of flood risk: a difference-in- differences analysis in Finland, J Real Estate Finan Econ (2016) 53:450–471, 2016.

128

SOU 2025:51

Klimatanpassning

exemplet ovan gjordes publiceringen som ett led i en medveten politisk strävan att öka medvetenheten om översvämningsrisker.

…eller i räntor och försäkringspremier

Vid sidan av priset på fastigheter skulle ökade klimatrelaterade risker kunna avspegla sig i räntor på lån och premier för försäkringar för fastigheter. Såväl banker som försäkringsbolag prissätter dock sina produkter mot privatpersoner baserat på historiska data. För bank- erna gäller att värdet på fastigheten, som ska utgöra säkerhet för lånet, bedöms schablonmässigt utifrån läget och några ytterligare uppgifter där den yta som går att nyttja för olika ändamål är den viktigaste. Den individuella prissättningen beror därefter i första hand på låntagaren och dess historik och övriga engagemang, vilket kan sammanfattas som förväntad återbetalningsförmåga.

Försäkringsbolagen bestämmer sina premier för fastighets- och hemförsäkringar för hushåll på områdesnivå. Den som bor i ett om- råde med mycket skador av en viss typ får en högre premie. Eftersom försäkringar till privatpersoner bara får ställas ut för ett år i taget kommer försäkringsbolaget att kunna ändra priset om det visar sig att en viss kund avviker uppåt eller nedåt från vad som är normalt för området. Försäkringar för företag sätts individuellt och kan om- fatta längre avtalsperioder.

Det har framförts till utredningen att försäkringsbolagen borde differentiera premierna baserat på sannolikheten för framtida skador snarare är faktiska händelser, för att därigenom öka incitamenten att vidta klimatanpassningsåtgärder. Som försäkringsmarknaden fungerar i dag tillämpar bolagen i viss mån sådan differentiering baserat på faktiska skillnader mellan byggnader i något avseende. Det kan handla om installerade skydd eller att arbeten utförts i enlighet med en viss standard. Gemensamt för dessa fall är att det är någon annan än bolaget som specificerat kriterier för vad som ska anses vara t.ex. en säkerhetsdörr eller en säker vatteninstallation. Försäkringsbolagen utvecklar inte egna klassningssystem för bygg- nader.

Det har i olika sammanhang framförts att försäkringsbolagen skulle komma att sluta försäkra fastigheter mot naturhändelser. Det är ett resonemang som bygger på att kunskaperna om sanno-

129

Klimatanpassning

SOU 2025:51

likheter och konsekvenser blir så goda att t.ex. en översvämning inte längre är en oförutsedd händelse när den inträffar. Vi uppfattar dock inte att det är en situation som är nära förestående vad gäller naturhändelser i Sverige generellt. Den fastighetsägare som flera gånger drabbas av samma skada kan däremot mötas av högre premier och slutligen en ovilja att försäkra fastigheten. Ett annat skäl till att möjligheten för fastighetsägare att försäkra sig skulle upphöra är att de bolag som återförsäkrar de svenska försäkringsbolagen be- dömer att de inte kommer att kunna ta risken för vissa skadetyper. Om en sådan policy skulle tillämpas globalt eller inom EU kan de svenska försäkringsbolagen komma att upphöra med motsvarande försäkringar.

Något som kan förändra de finansiella företagens prissättning är reglering på EU-nivå som gör det obligatoriskt att redovisa vilka risker ett förändrat klimat innebär för deras finansiella stabilitet. De styrande reglerna för sådan redovisning trädde i kraft under ut- redningstiden och vi har därför avstått från att utveckla förslag till reglering på detta område enligt vad som framgår i kapitel 5.

Sammanfattning – våra ingångsvärden

Mot bakgrund av de vägval vi har redovisat ovan drar vi slutsatsen att vi bör ha med oss följande ingångsvärden när vi analyserar vilka regeländringar som kan behövas för att underlätta genomförandet av effektiva klimatanpassningsåtgärder.

–Med klimatanpassningsåtgärder avser vi fysiska åtgärder som vidtas för att varaktigt minska risken för att naturhändelser får en negativ påverkan på den byggda miljön.

–Vi utgår från de hinder den som vill utföra en klimatanpassnings- åtgärd upplever, inte vilka förändringar som behövs för att upp- fylla mål eller lagkrav.

–I brist på etablerade normer för att värdera klimatrelaterade risker, eller en fungerande marknad som prissätter sådana risker, lämnar vi förslag som underlättar för de som vill genomföra klimatan- passningsåtgärder i dag, utan att värdera deras motiv.

130

5 Gjorda avgränsningar

Utredningens direktiv har det förpliktigande namnet Ett samhälle anpassat till klimatförändringarna men handlar mer avgränsat om att

viska lämna förslag som syftar till att undanröja hinder för att under- lätta genomförandet av klimatanpassningsåtgärder. Vi har i föregå- ende kapitel redogjort för att vi valt att koncentrera oss på klimat- anpassningsåtgärder som innebär att fysiska åtgärder vidtas för att varaktigt minska risken för att naturhändelser får en negativ påverkan på den byggda miljön. Utöver denna avgränsning har vi enligt vad som framgår nedan valt att inte överväga eller utveckla författnings- förslag med viss inriktning eller inom vissa områden, som potentiellt skulle kunna innehålla både hinder och lösningar.

5.1Vissa frågor utreds redan i annan ordning

5.1.1Miljöprocessfrågor

Många genomförda och planerade klimatanpassningsåtgärder kräver anmälan eller tillstånd enligt miljöbalken, t.ex. för att bedriva vatten- verksamhet eller ta skyddade områden i anspråk. Miljötillståndspro- cessen enligt miljöbalken kan i sig uppfattas som ett hinder för att åtgärder ska komma till stånd. Miljötillståndsutredningen har be- handlat miljöprocessfrågorna i sitt nyligen överlämnade betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98). I betänkandet föreslås en ny prövningsorganisation, en samlad reglering av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och en samordning av kraven på miljöbedömning med miljötillstånds- processen. Med hänsyn till att processen för miljötillstånd varit före- mål för en separat utredning har vi avstått från att behandla den frågan.

131

Gjorda avgränsningar

SOU 2025:51

5.1.2Relationen till beredskapsfrågor

Kommunala beslut om att vidta en klimatanpassningsåtgärd av den typ vi behandlar kan vara resultatet av överväganden gjorda inom ramen för vad som brett kan betecknas som beredskapsförfattningar. Såväl lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) som de förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av dessa lagar, innehåller krav på organisation och dokumentation som säkerställer att en kom- mun är förberedd för situationer som kan innefatta naturhändelser med stor negativ påverkan.

Två betänkanden som överlämnats under vår utredningstid har behandlat olika aspekter på beredskapsfrågor. I betänkandet Kom- muners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig (SOU 2024:65) föreslås en ny lag som ska ersätta LEH. Betänkandet har varit på remiss. I betänkandet Ökad va-beredskap (SOU 2024:82) föreslås omfattande tillägg till lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster för att säkerställa att allmänna va-anläggningar drivs så att angelägna allmänna intressen kan tillgodoses under fredstida kris- situationer och höjd beredskap.

Vi har bedömt att frågor om höjd beredskap – inför kriser och ytterst inför krig – för närvarande är en så högt prioriterad fråga att det är rimligt att utgå från att utredningarnas förslag kommer att ligga till grund för lagstiftning. Vi har därför dragit slutsatsen att förslag om kompletteringar till de framlagda förslagen eller förslag om en separat beredskapsstruktur med utgångspunkt från naturhän- delser i ett förändrat klimat, inte är något vi bör prioritera.

5.1.3Förköp som instrument för klimatanpassning

Enligt våra direktiv ska vi särskilt hålla oss informerade om arbetet inom Utredningen om en ny förköpslag, med särskild referens till utredningens ursprungliga direktiv.1 Av dessa framgick att utredaren skulle föreslå en kommunal förköpsgrund som underlättar för mark- åtkomst till samhällsviktiga klimatanpassningsåtgärder. Regeringen ändrade sedermera utredningens uppdrag såväl vad gäller innehåll som inriktning, och strök därvid den del av direktiven som avsåg

1Fi 2022:07, dir. 2022:48.

132

SOU 2025:51

Gjorda avgränsningar

klimatanpassningsåtgärder.2 Utredningen har därefter överlämnat betänkandet Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighets- transaktioner (SOU 2024:38).

Vi har mot bakgrund av att regeringen aktivt tagit ställning mot att utreda frågan om klimatanpassningsåtgärder som en grund för kommunala förköp avstått från att behandla den frågan.

5.2Bättre kunskap och kompetensbrist

Bristande kunskaper hos beslutsfattare och brist på personal med den kompetens som behövs för att kunna ta fram beslutsunderlag och genomföra klimatanpassningsåtgärder är exempel på potenti- ella hinder för att effektiva åtgärder ska komma till stånd. Regeringen skriver i sin handlingsplan att det behövs fortsatta insatser för att fler aktörer ska uppnå god kunskap om klimatrelaterade risker och extrema väderhändelser samt förmåga att hantera konsekvenserna av dessa.3

Kunskapsunderlagen som ligger till grund för beslut om att vidta klimatanpassningsåtgärder bygger ytterst på internationell forsk- ning, vars resultat översätts till scenarion via modellantaganden. Dessa scenarier översätts till antaganden om naturhändelser med viss sannolikhet som tillsammans med underlag rörande konsekvenser kan presenteras som riskanalyser. För varje steg finns möjligheter att öka säkerheten i den slutliga analysen genom att tillföra mer kunskap i form av mer data eller utveckling av nya teorier eller modellsamband.

För att beslutsfattarna ska kunna ta ställning till de underlag som presenteras behöver de, oavsett om de är fastighetsägare eller förtroendevalda politiker, kunskaper om hur man ska förstå och inbördes värdera olika risker samt om vilka möjligheter som finns att förebygga konsekvenserna. Allt ifrån insatser i utbildningssystemet till informationskampanjer kan vara åtgärder för att höja kunskaps- nivån hos den som behöver fatta beslut som avser genomförandet av klimatanpassningsåtgärder.

När slutsatsen har dragits att en klimatanpassningsåtgärd bör vidtas, kommer det att behövas utredningar av de tekniska, juridiska

2Dir. 2023:67.

3Skr. 2023/24:97 s. 42.

133

Gjorda avgränsningar

SOU 2025:51

miljömässiga och ekonomiska förutsättningarna. Sådan utrednings- kompetens kan på en viss plats vid en viss tid utgöra en begränsad resurs. Detsamma kan gälla den kompetens som ska konstruera och utföra den anläggning som det ofta handlar om.

Vi har inte gjort några överväganden om det vore möjligt och lämpligt att påverka framtagande och spridning av kunskap eller in- satser för att öka tillgången till personal med den kompetens som behövs, genom lagändringar eller andra åtgärder.

Bristande kunskaper eller osäkert underlag gör det alltid svårt att fatta beslut om åtgärder. Vi utvecklar vår syn på kunskapsbrister som hinder för att genomföra klimatanpassningsåtgärder i avsnitt

6.1.Det ingår dock inte i vårt uppdrag att utreda förutsättningarna för ett förstärkt kunskapsunderlag eller att lämna förslag på hur en sådan förstärkning ska organiseras och finansieras.

5.3Statlig organisation och regeringens styrning och uppföljning

Förordningen (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete omfattar 53 myndigheter, däribland 21 länsstyrelser, som har skyl- dighet att initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning och som årligen rapporterar till SMHI, som gör en sammanställning som skickas till regeringen. Av dessa myndigheter ingår 28 tillsam- mans med Sveriges Kommuner och Regioner i ett myndighetsnätverk som samarbetar exempelvis kring utveckling av data och kunskap om klimatanpassning. Nätverket ger ut ett nyhetsbrev och står även bakom webbportalen klimatanpassning.se. Regeringen har tillsatt ett nationellt expertråd för klimatanpassning med ansvar att följa upp och utvärdera klimatanpassningsarbetet i Sverige. SMHI har nyligen utrett behov av och former för kompletterande uppfölj- ningssystem.4

Den statliga styrningen och uppföljningen av klimatanpassnings- arbetet har kritiserats av Riksrevisionen5 och regeringen har på flera punkter vidtagit åtgärder genom att ändra i förordningar och ge myndigheter uppdrag. I regeringens handlingsplan för klimatanpass- ning aviseras ytterligare åtgärder.

4SMHI, Förslag på nationellt uppföljningssystem för klimatanpassning, februari 2025.

5Riksrevisionen, Statens insatser för klimatanpassning av den byggda miljön, RiR 2022:29.

134

SOU 2025:51

Gjorda avgränsningar

5.3.1Länsstyrelsen har en nyckelroll

Länsstyrelsen har utöver det ansvar som följer av klimatanpassnings- förordningen en mängd roller och uppgifter som har betydelse för genomförandet av klimatanpassningsåtgärder. Länsstyrelsen ska t.ex. granska och i sista hand överpröva kommunala planer med stöd av plan- och bygglagen (2010:900), PBL, besluta om dispens i markav- vattningsärenden och fatta beslut om områdesskydd med stöd av miljöbalken, ta fram riskhanteringsplaner för att hantera översväm- ningsrisker enligt översvämningsförordningen och vara beredda att ta över det kommunala ansvaret för räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor, allt i beaktande av ett förändrat klimat. I alla dessa myndighetsutövande roller förväntas länsstyrelsen behandla klimat- förändringar på ett konsekvent sätt. Det ställer stora krav på samord- ning inom varje länsstyrelse och länsstyrelserna emellan. Vi kan sam- tidigt notera att länsstyrelserna sedan 2024 inte tillförs några särskilda medel för att arbeta med klimatanpassning, vilket minskar deras möj- ligheter att uppfylla omvärldens förväntningar.

Med detta sagt har vi inte gjort några överväganden om arbetsför- delning, resursbehov och organisation av klimatanpassningsarbetet inom staten och inte heller av regeringens styrning av myndigheterna.

5.4Bidrag till klimatanpassningsåtgärder

Staten lämnar i dag bidrag till att förebygga naturolyckor6 och för skredsäkring i Göta älvdalen7 . De sammanlagda beloppen för aktu- ella anslag under utgiftsområdena 6 och 20 höjdes väsentligt i stats- budgeten för 2024 till ca 620 miljoner kronor och beräknas i den senaste budgetpropositionen ligga kvar på denna nivå under kom- mande år. Under 2024 förbrukades anslagen helt. Av de förordningar som styr bidragen framgår att de åtminstone delvis ska bidra till klimatanpassningsåtgärder.

De statliga bidragen står för huvuddelen av kostnaderna i de projekt som beviljas bidrag och statsbidrag har därmed en potentiellt stor påverkan på vilka klimatanpassningsåtgärder som genomförs.

6Förordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor.

7Förordningen (2018:213) om bidrag för skredsäkring vid Göta älv.

135

Gjorda avgränsningar

SOU 2025:51

Vi har i våra direktiv ett deluppdrag att identifiera och ta ställ- ning till finansieringsmodeller för klimatanpassningsåtgärder som inte innefattar statlig finansiering. Vi har tolkat vårt uppdrag som att regeringen inte förväntar sig någon utvärdering eller förslag till förändring av de statliga bidragens omfattning eller inriktning.

5.5De finansiella systemens regelverk

Den vanligaste formen för finansiering av en investering är lån i bank eller annat kreditinstitut under Finansinspektionens tillsyn. Reglerna för bankers utlåning utformas internationellt inom Basel- kommittén8 och ligger till grund för EU-direktiv som sedan genom- förs i svensk lag. På liknande sätt tas redovisningsregler fram inter- nationellt inom International Sustainability Standards Board (ISSB), ett standardiseringsorgan inom redovisning, och genomförs via EU-direktiv i nationell lagstiftning.

Det pågår för närvarande ett lagutvecklingsarbete där redovis- ningsreglerna för banker ändras för att spegla hur hållbar deras ut- låning är i olika avseenden. I det sammanhanget blir utlåning till investeringar i klimatanpassningsåtgärder en komponent som ska redovisas. Det innebär att det kommer att utvecklas praxis för vad som anses vara en sådan investering. Om det senare tillkommer regler som styr bankerna mot att ha vissa andelar av sin utlåning riktad mot hållbara investeringar kan det påverka villkoren för att få låna.

För att kunna finansiera fastigheter måste de vara försäkrade. För försäkringsföretag införs den 1 januari 2027 nya krav i svensk rätt med anledning av ändringar i Solvens 2-direktivet9 , som ska säkerställa att försäkringsföretagen är rustade att möta de risker som klimatförändringarna innebär. Företagen ska i sin redovisning av försäkringsrisker också bedöma om de har någon väsentlig expo- nering för klimatförändringsrisker. Om så är fallet ska de redogöra för minst två långsiktiga klimatförändringsscenarier.

8Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) som har representanter för centralbanker och tillsynsmyndigheter i finanssektorn som medlemmar.

9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2025/2 av den 27 november 2024 om ändring av direktiv 2009/138/EG, vad gäller proportionalitet, tillsynskvalitet, rapportering, långsiktiga garantiåtgärder, makrotillsynsverktyg, hållbarhetsrisker samt grupptillsyn och gränsöver- skridande tillsyn, och om ändring av direktiven 2022/87/EG och 2013/34/EU.

136

SOU 2025:51

Gjorda avgränsningar

De finansiella företagens rapportering utvecklas parallellt med att redovisningsreglerna för alla företags hållbarhetsredovisning ut- vecklas, även det på EU-nivå. Det här skapar en situation där klimat- risker kommer att synliggöras och prissättas brett på fastighetsmark- naden. Hur stor påverkan blir på låne- och försäkringsvillkor och investeringsvilja i klimatanpassningsåtgärder återstår ännu att se. Det beror bl.a. på hur bred tillämpning reglerna kommer att få. Kom- missionen presenterade den 26 februari 2025 ett förenklingspaket som väsentligt minskar den andel av företagen som behöver tillämpa kraven på hållbarhetsredovisning.

Vi konstaterar att det ligger en potentiellt stark förändringskraft i de förändringar av redovisningsreglerna som nu genomförs. Utveck- lingen av regler och tillämpning sker helt på EU-nivå, mot bakgrund av internationella överenskommelser. Vi ser inget utrymme för natio- nella särregler och har därför inte gjort några sådana överväganden och lämnar inte heller några förslag om regler för att styra bankers och försäkringsbolags värdering av klimatanpassningsåtgärder.

137

6Hinder för klimatanpassningsåtgärder

Vi ska enligt våra direktiv identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassningsåtgärder.

I kapitlet redovisas hur vi har tagit oss an frågan om att identifiera relevanta hinder som kan möta den som ser behov av en klimatanpass- ningsåtgärd, företrädesvis sådana hinder för vilka vi lämnar, eller över- vägt att lämna, förslag. Vi svarar också på de utredningspunkter i våra direktiv som handlar om tillgång till mark för klimatanpassningsåtgär- der och möjligheter för fastighetsägare att samarbeta (se avsnitt 6.3). Med utgångspunkt i de perspektiv på klimatanpassningsåtgärder vi anlagt i kapitel 4, och med de avgränsningar som redovisats i kapital 5, har vi, utifrån de redogörelser och det skriftliga underlag vi tagit del av, försökt identifiera hinder där förändrad lagstiftning skulle kunna göra det lättare att planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassningsåtgärder.

6.1Okunskap och osäkerhet är ett hinder för effektivt genomförande

Den som ser behov av en klimatanpassningsåtgärd kommer att behöva skaffa sig kunskap. Den som söker kunskap kommer att finna att det finns mycket information, men att det finns få fasta hållpunkter. Att få en överblick över vad som är nödvändigt eller användbart i den egna beslutssituationen är därför svårt. Det gäller inte minst frågan om vilken lagstiftning som kan, eller bör, tillämpas för att skapa för- utsättningar för genomförandet.

Myndigheter och kommuner begränsas av legalitetsprincipen, som innebär att offentliga organ endast får vidta åtgärder som har stöd i lag. Även likställighetsprincipen – som innebär att en kommun ska

139

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

SOU 2025:51

behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat – påverkar handlingsutrymmet för det offentliga. Osäker- het kring hur framför allt kommunernas mandat ser ut har förts fram som ett hinder för planeringen och genomförandet av klimat- anpassningsåtgärder.

Det är framför allt vägen fram till ett beslut om att genomföra en klimatanpassningsåtgärd som är komplicerad. Hur stora risker är acceptabla och vilka lösningar är kostnadseffektiva för att redu- cera dem till en acceptabel nivå? Vilka åtgärder kräver tillstånd och vilket underlag behövs för att erhålla ett sådant tillstånd? Att genom- förandet av många klimatanpassningsåtgärder involverar ett stort antal aktörer bidrar till att det kan vara svårt att få till stånd ett genom- förande, särskilt när riskerna är svårbedömda.

När beslutet om att utföra en fysisk anläggning väl är fattat är ge- nomförandet av en klimatanpassningsåtgärd inte väsentligen annor- lunda än annat anläggningsbyggande i en redan bebyggd miljö. An- läggningen ska konstrueras för att möta vissa specificerade förvänt- ningar och utformningen behöver anpassas till förhållandena på platsen. Genomförandet blir ofta komplicerat och tar tid och kan mötas av opinionsmässigt motstånd, men etablerad lagstiftning och standardkontrakt för konsulttjänster och entreprenader finns på plats. De hinder som trots allt finns är sådana som vi försökt identi- fiera och lämna förslag på hur de skulle kunna undanröjas.

6.1.1Nationella riktlinjer skulle minska osäkerheten

Vi har i vårt arbete mötts av förväntningar på att vi ska lämna för- slag som ska göra det lättare att ta beslut om att genomföra en kli- matanpassningsåtgärd. Tanken att införa en allmängiltig definition av klimatanpassning, som sedan kan införas i all relevant lagstift- ning, har många förespråkare. Vi menar dock att en sådan reform knappast är genomförbar. Olika delar av lagstiftningen har vuxit fram ur olika historiska behov. Att föra in ett nytt begrepp, oavsett hur det definieras, i en mängd olika lagar innebär inte att begreppet kommer att tolkas och tillämpas på samma sätt i alla situationer.

Osäkerheterna om hur klimatet kommer att utvecklas innebär i sig ett hinder för genomförandet av klimatanpassningsåtgärder. Vi be- dömer därför att det skulle vara värdefullt att etablera någon form av

140

SOU 2025:51

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

nationella riktlinjer för att hjälpa beslutsfattare att prioritera. Reger- ingen anger i sin handlingsplan för klimatanpassning att man avser att fortsätta arbetet med att analysera om nationella riktlinjer för val av klimatscenarier och riskbedömning bör fastställas.1 Det ingår där- med inte i vårt uppdrag att lämna några sådana förslag. Vår bedöm- ning är dock att sådana riktlinjer skulle undanröja eller minska flera hinder för genomförandet av åtgärder.

Vi har stor förståelse för att det går att lägga olika betydelse i ordet riktlinjer och därmed även att det kan finnas många uppfattningar om hur sådana riktlinjer bör utformas. Det vi uppfattar vore värde- fullt är ett ställningstagande som innebär att ett visst klimatscenario

–i dag t.ex. RCP 8,5 – ska anses vara relevant att tillämpa med en viss tidshorisont – t.ex. 100 år – vid beslut som innebär att mark tas i anspråk för byggnader eller anläggningar eller vid förändringar av fastighetsindelningen. En sådan riktlinje skulle kunna tillämpas när det inte finns andra scenarier eller tidshorisonter angivna i special- författning. En riktlinje är per definition dispositiv i avtalsförhållan- den och en riktlinje är som framgår av namnet inte avsedd att vara bindande för offentliga beslut.

Värdet av nationella riktlinjer är deras funktion som utgångspunkt i situationer där beslutsläget är oklart eller där olika alternativ ska jämföras. Det kan handla om översiktliga riskanalyser som en kom- mun behöver göra. Det kan även handla om att konsulter som arbetar med att dimensionera och kostnadsberäkna olika åtgärder har en referens att utgå från utan att beställaren måste ta ställning till eller ifrågasätta valet av scenario. Vid prövning i enskilda fall, t.ex. en be- dömning av vilka som ska anses vara så berörda av en översvämnings- risk att de ska ingå som deltagare i en gemensamhetsanläggning, kan en riktlinje ge en vägledning såväl för parterna om vad som är rimligt att åberopa som för lantmätarens bedömning av om anläggningen är väsentlig för en viss fastighet.

Nationella riktlinjer lyfter bort hela frågan om val av klimatscenarier från en mängd beslutssituationer där varken de som fattar besluten eller de som berörs har någon egen kompetens att värdera vilka risker olika scenarier representerar. Även om nationella riktlinjer i sig för- utsätter antaganden och delvis osäkra prognoser, kan sådana rikt- linjer utformas med hänsyn till bästa tillgängliga kunskap vid en viss given tidpunkt. Det skulle också minska de problem med kontinuitet

1Skr. 2023/24:97 s. 35.

141

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

SOU 2025:51

som uppstår när personer som har förmågan att arbeta med olika scenarier slutar och beslutprocessen avstannar i brist på tillförlitligt underlag.

Med detta sagt finns det även andra aspekter på nationella rikt- linjer, och vår bedömning är inte avsedd att föregripa den bered- ning som nu sker inom Regeringskansliet.

6.2Vilka hinder har vi identifierat?

År 2020 fick Sweco ett uppdrag av Boverket som resulterade i rap- porten Hinder och möjligheter vid klimatanpassning av den byggda miljön.2 Swecos rapport refereras återkommande av Nationella expert- rådet för klimatanpassning och redovisar hinder under sju rubriker, enligt nedan.

•Ansvarsfördelning och rådighet

•Lagstiftning och regelverk

•Finansiering

•Analys och riktlinjer

•Kunskap och utbildning

•Samarbete och samordning

•Information och kommunikation.

Vi har haft Swecos rapport som bakgrund vid våra möten med berörda intressenter under utredningstiden. Vi har därvid kunnat konstatera att samma hinder framförs till oss i dag.

Punktlistan ovan kan ge intryck av att det finns en delmängd av hinder som kan rubriceras ”lagstiftning och regelverk”, och att det är dessa som i första hand borde undanröjas genom våra förslag. Det krävs dock ingen djupare analys för att inse att det bakom varje punkt i listan finns hinder som skulle kunna undanröjas genom införande, borttagande eller förändring av rättsregler.

Under hösten 2024 publicerades en rapport beställd av Nationella expertrådet författad av advokatfirman Delphi där hinder för klimat-

2Swecos uppdragsnummer 11001944-019, 2020.

142

SOU 2025:51

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

anpassning i lagstiftningen belyses brett.3 Rapporten kom för sent för att kunna fungera som utgångspunkt för vårt arbete, men den är upplagd så att hinder presenteras tillsammans med lösningar i form av uppslag till författningsförändringar. I rapportens sammanfattning redovisas hinder under tio rubriker under vilka lämnas 59 förslag till författningsförändringar som enligt Delphi bör utredas som möjliga lösningar. Flera av förslagen har ett brett anslag – det första förslaget i rapporten är framtagande av en ny planlagstiftning som integrerar plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och relevanta delar i miljöbal- ken samt nuvarande lagstiftning för planering för infrastruktur och havsplanering. Det handlar alltså i flera fall om mycket långtgående förslag.

Aktörer vi har träffat under utredningsarbetet har uppmanat oss att prioritera lösningarna, snarare än göra en heltäckande samman- ställning av hinder som förekommer. Mot denna bakgrund har vi prioriterat att finna lösningar på problem som främst har identifi- erats av andra, snarare än att själva göra en heltäckande katalog över alla hinder som kan tänkas uppstå för den som önskar genomföra en klimatanpassningsåtgärd. Detta val bygger även på insikten att vår utredning kommer att behöva följas av nya utredningar, innan det finns förutsättningar att åstadkomma ett samhälle som fullt ut är anpassat till klimatförändringarna.

Vi har alltså inte gjort något eget försök till någon liknade bred sammanställning av hinder som de Sweco och Delphi har gjort. I av- snitt 12.2 redovisar vi dock några frågor som vi bedömer skulle be- höva utredas vidare.

6.3Hinder för tillgång till mark och möjligheter för fastighetsägare att samarbeta

Av direktiven framgår att vi ska bedöma om befintlig lagstiftning i dag ger kommunen eller andra berörda aktörer tillgång till mark för klimatanpassningsåtgärder. Vid behov ska vi även lämna förslag för att fastighetsägare ska kunna genomföra och samarbeta om klimatanpassningsåtgärder, med eller utan stöd från kommunen. Som bakgrund till båda uppdragen hänvisas till bedömningar som

3Advokatfirman Delphi, Klimatanpassning – Utredning av hinder i lagstiftningen, 2024.

143

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

SOU 2025:51

gjordes av den tidigare Klimatanpassningsutredningen, och ett stycke ur utredningen återges nästan ordagrant i våra direktiv.4

I Vem har ansvaret (SOU 2017:42) uppmärksammas att det är oklart om olika författningar, som exempelvis expropriationslagen (1972:719), anläggningslagen (1973:1149), servitutslagstiftningen och inlösens- regleringen i plan- och bygglagen (2010:900), är tillräckliga för att kommunen ska ha möjlighet att bygga nödvändiga skyddsanläggningar och om det finns tillräckliga möjligheter för fastighetsägare att samar- beta om skyddsåtgärder med eller utan stöd från kommunen. En analys behövs av om lagstiftningen är tillräcklig i situationer där klimatanpass- ningsåtgärder behöver vidtas på en fastighet där den som ska vidta åtgärden saknar rådighet, eller där det krävs att flera fastighetsägare samarbetar om åtgärden.

Det som inte framgår av direktiven är att den förra utredningen lan- dar i bedömningen att frågorna behöver utredas efter ett längre re- sonemang om tillämpningen av en bestämmelse i PBL.5 Den aktuella bestämmelsen ger kommunen möjlighet att i en detaljplan bestämma att bygglov eller startbesked endast får ges om markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits, förutsatt att åtgärden kan vidtas på den aktuella tomten (4 kap. 14 § 4). Av för- arbetena framgår att det som kallas skydds- och säkerhetsåtgärd i lagen motsvarar den typ av klimatanpassningsåtgärder som vi behandlar.6

Klimatanpassningsutredningens ingång till frågan var om kom- munens möjlighet att i en detaljplan ställa villkor om att klimatan- passningsåtgärder först ska ha vidtagits för att bygglov ska kunna ges, borde utsträckas till att även kunna omfatta åtgärder utanför den egna tomten. I betänkandet citeras regeringsuttalanden där det framgår att kravet att åtgärden måste kunna genomföras på tomten bygger på synsättet att ägaren till tomten måste ha rådighet över de åtgärder som ska vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten.7 Klimatpassningsutred- ningen konstaterar samtidigt att bestämmelser om bullerskydd i samma paragraf inte innehåller någon begränsning till att åtgärden ska utföras på tomten. Ur denna inkonsekvens i lagstiftningen här- leder Klimatanpassningsutredningen sedan behovet av att i grunden

4SOU 2017:42 s. 162.

5Ibid. s. 158–163.

6Prop. 2009/10:170 s. 208, 209 och 430.

7Prop. 2013/14:126 s. 193.

144

SOU 2025:51

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

utreda på vilka villkor det ska vara möjligt att vidta skyddsåtgärder på annans mark.

Vi har behandlat samma frågeställning som Klimatanpassnings- utredningen och lämnar i avsnitt 8.8 förslag som vidgar möjlighet- erna att villkora bygglov med att en klimatanpassningsåtgärd ska ha vidtagits. Vi skapar med vårt förslag inga nya situationer där en en- skild fastighetsägare behöver ta mark utanför den egna fastigheten i anspråk för att kunna bebygga sin fastighet i enlighet med en antagen detaljplan. Vi har i det sammanhanget gjort samma iakttagelse som Klimatanpassningsutredningen, dvs. att det i samma paragraf finns en bestämmelse om åtgärder som förebygger olägenheter från om- givningsbuller som är konstruerad så att den medger att just denna situation uppstår. Vi har, liksom den tidigare utredningen, inte velat skapa fler sådana bestämmelser, och finner att det är svårt att se logi- ken i att olika principer tillämpas på två närbesläktade bestämmel- ser som båda handlar om skyddsåtgärder.

I motsats till Klimatanpassningsutredningen drar vi inte slutsatsen att det faktum att 4 kap. 14 § PBL innehåller bestämmelser som inte harmonierar inbördes motiverar en bred översyn av lagstiftningen som rör tillgång till mark för olika typer av skyddsåtgärder. Vi kon- staterar att den förra utredningen räknar upp situationer där befint- liga lagar kan tillämpas för att ge marktillträde för klimatanpassnings- åtgärder. Vi föreslår utöver det ovan refererade förslaget i avsnitt 8.8 ytterligare en möjlighet att ta mark i anspråk genom en utvidgning av ledningsrättslagen (avsnitt 8.3). Därtill föreslår vi att mark ska kunna reserveras i en detaljplan för att senare tas i anspråk (avsnitt 8.7). Alla våra förslag bygger på befintliga lagars avvägning mellan enskilda och allmänna intressen och på befintliga regler om ersättning.

Vi ska enligt direktiven också överväga om lagstiftningen behöver förändras för att möjliggöra för fler fastighetsägare att samarbeta om en klimatanpassningsåtgärd. Vad gäller denna fråga konstaterar Kli- matanpassningsutredningen att anläggningslagen finns för att han- tera dessa situationer och att det saknas en problemanalys om vad som skulle kunna utgöra bristen.

Efter det att Klimatanpassningsutredningen presenterade sitt be- tänkande 2017 har juristkonsulterna Vesterlins & Co gjort en utred- ning om möjligheterna att tillämpa anläggningslagen på klimatanpass- ningsåtgärder8, på uppdrag av Statens geotekniska institut, Statens

8Vesterlins & Co, Gemensamhetsanläggningar för klimatanpassningsåtgärder, 2020.

145

Hinder för klimatanpassningsåtgärder

SOU 2025:51

jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Lantmäteriet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Av Vesterlins utredning framgår att möjligheterna att tillämpa anläggningslagen är omfattande och att möjligheterna att reglera fastighetsägares inbördes förhållanden där- med är goda, särskilt när lagen tillämpas i samband med detaljplanlägg- ning. Vesterlins belyser dock det faktum att många klimatanpass- ningsåtgärder kommer att vara sådana att de innebär markavvattning i miljöbalkens mening. För gemensamma anläggningar för markavvatt- ning får anläggningslagen inte tillämpas. I stället ska lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet användas för att reglera de deltagande fastigheternas inbördes förhållanden. I prak- tiken är det inte alltid uppenbart hur en tänkt klimatanpassningsåt- gärd ska bedömas och den osäkerheten kan enligt Vesterlins utgöra ett hinder.

Vår övergripande bedömning är att anläggningslagen är det verktyg som vanligtvis bör användas när flera fastighetsägare behöver sam- arbeta kring en klimatanpassningsåtgärd. Möjligheten för en kom- mun att initiera en sådan förrättning ger också möjligheter att komma förbi situationer där inte alla berörda fastighetsägare bedömer be- hovet av åtgärden på samma sätt. I avsnitt 12.2 utvecklar vi hur vi ser på möjligheterna att göra anläggningslagen ännu mera användbar.

146

7Ett kommunalt samordningsansvar

I detta kapitel återfinns våra överväganden med anledning av att vi enligt direktiven ska bedöma om det är motiverat och finns möjlighet att ge kommunerna ett samordningsansvar för klimatanpassnings- åtgärder som berör den byggda miljön inom kommunens geografiska område. I avsnittet behandlas olika aspekter på samordningsansvar som styrmedel men också räckvidden för kommunernas utrymme att agera utan att åläggas ett sådant ansvar, samt de författningar som reglerar kommunernas verksamhet i relation till naturhändelser och förväntade klimatförändringar. Vi behandlar även frågan om förut- sättningarna för mellankommunal samverkan. Kapitlet avslutas med vår bedömning.

7.1Vad innebär ett samordningsansvar?

Den lexikala betydelsen av samordning är att organisera (olika verk- samheter) för ett gemensamt syfte särskilt i politiska, administrativa och ekonomiska sammanhang. Att ge en statlig myndighet ansvaret för att samordna någon verksamhet, flera parter eller en process är relativt vanligt. De aktörer som samordnas eller deltar i verksamhet eller processer som samordnas kan då uttalat eller underförstått in- kludera kommuner. Att kommuner ansvarar för verksamhet som i sig inkluderar moment av samordning förekommer också – det kom- munala planmonopolet enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är ett exempel. Däremot är det, såvitt utredningen har kunnat finna, ovanligt att det uttrycks som ett av staten tilldelat samordningsansvar. Det är därför inte självklart vad ett kommunalt samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder skulle innebära. Den frågan behöver be-

147

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

svaras för att i nästa led kunna bedöma om det är motiverat att in- föra ett sådant ansvar.

7.1.1Samordningsansvar för kommunerna i gällande rätt

Vi har gått igenom svensk lagstiftning för att identifiera situationer där kommuner tilldelats samordningsuppgifter.

I rollen som planmyndighet ska kommunen vid tillämpning av PBL samordna sitt arbete med prövning enligt annan lagstiftning när det lämpligen kan ske (2 kap. 11 §). Bestämmelsen ska ses som en allmän uppmaning. Specifika regler om gemensam handläggning finns också (t.ex. 9 kap. 24 §).

I rollen som tillsynsmyndighet ingår kommuner bland dem som ska samordna sin tillsyn enligt PBL med tillsyn enligt andra lagar (8 kap. 11 § plan- och byggförordningen, 2011:338). Samordningen kan komma till uttryck genom gemensam tillsynsplanering.

Kommunen och de statliga myndigheter som har uppgifter en- ligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska inbördes samordna sitt arbete (1 kap. 6 § LSO).

Enligt skollagen (2010:800) ska hemkommunen till en elev som har upprepad eller längre frånvaro från skolan vid behov samordna insatser från samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs. Det är insatser vid sidan av de insatser som skolhuvudmannen och rektor vidtar som avses, och det fråntar inte skolhuvudmannen, som kan vara kommunen, något ansvar. I förarbetena nämns socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, ungdomsmottagning, barn- och ung- domshabilitering, fritidsförvaltning och polis som exempel på sådana vars insatser kommunen ska samordna.1

Ett annat exempel på ett kommunalt samordningsansvar finns i den nya lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebygg- ande arbete. I och med att kommunerna i den nya lagen får en obliga- torisk brottsförebyggande uppgift blir frågan om samverkan mellan kommunen och polisen, som också har brottsförebyggande uppgif- ter, högaktuell. I lagen ges kommunerna ansvaret för att inom sitt geografiska område samordna visst brottsförebyggande arbete och se till att samverkan kommer till stånd mellan relevanta aktörer. Även formerna för detta regleras, bl.a. ska det inrättas ett strategiskt råd.

1Prop. 2017/18:182 s. 70.

148

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

Bland aktörerna som nämns återfinns polisen men också andra myn- digheter och representanter för civilsamhället. Samtidigt understryks det i förarbetena2 att vare sig det föreslagna ansvaret för kommunerna att arbeta brottsförebyggande eller samordningsansvaret innebär någon begränsning av andra offentliga aktörers ansvar.

I sammanhanget bör nämnas att det bland kommunernas nya brottsförebyggande uppgifter ingår att inrätta en samordningsfunk- tion med tre tydliga uppgifter, nämligen att:

1.samordna och stödja genomförandet av kommunens arbete enligt lagen,

2.utgöra kommunens kontaktpunkt i förhållande till externa aktörer, och

3.bidra till att information om det brottsförebyggande arbetet sprids till kommunens invånare och andra som kan ha intresse eller be- hov av sådan information.3

Utredningen om kommuners och regioners beredskap, som i sitt be- tänkande4 föreslår en ny lag om kommuners och regioners grundlägg- ande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap gör bedömningen att den planering och de förberedande åtgärder som behöver utföras enligt lagen är så omfattande att det kräver en särskild samordningsfunktion. Formerna för detta regleras inte när- mare. Det ska noteras att lagen tar sikte på fredstida kriser och höjd beredskap, där det i definitionen av fredstida kris ingår situationer där kommunen måste agera skyndsamt och samordnat med andra kommuner eller regioner, statliga myndigheter, frivilliga försvars- organisationer eller andra aktörer inom civilsamhället. Det omfattar också situationer när flera förvaltningsmyndigheter inom samma kommun måste agera skyndsamt och samordnat.

Ett sista exempel på samordningsansvar är det sedan länge etabler- ade ansvaret för kommunstyrelsen att samordna den kommunala förvaltningen (6 kap. 1 § kommunallagen). Samordningen får i detta sammanhang anses vara en aspekt av uppgiften att leda och hålla upp- sikt över förvaltningen som kommunens högsta politiska organ när kommunfullmäktige inte sammanträder.

2Prop. 2022/23:43 s. 21.

311 och 12 §§ lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

4SOU 2024:65.

149

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

7.1.2Samordningsansvar enligt Nationella expertrådet för klimatanpassning

I det Nationella expertrådets första rapport föreslås ett samordnings- ansvar för kommunerna. Förslaget är inte närmare utvecklat och det framgår att det bör föregås av en utredning, men följande kan citeras:

Här föreslår vi att kommunerna ges ett samordningsansvar för klimat- anpassning av den byggda miljön inom kommunens gränser som berör både kommunen och andra fastighetsägare. Detta betyder inte att det är kommunernas uppgift att vidta och finansiera åtgärder som skyddar privata fastigheter men att kommunen har en viktig roll när det gäller kunskapsförmedling och samordning.

Med ett sådant samordningsansvar följer att etablerade principer för finansiering träder in så att staten ersätter kommunerna. I detta sam- manhang är också behovet av stärkta finansiella styrmedel central.5

Av rapporten i övrigt framgår att det närmast är risken för att en- skilda tar initiativ till åtgärder som förflyttar problem till andra om- råden som ligger bakom förslaget om ett samordningsansvar.

7.1.3Samordningsansvar enligt Sveriges Kommuner och Regioner

I en rapport från SKR:s programberedning för hållbar omställning beskrivs en vilja från kommunerna att vidta klimatanpassningsåtgärder och att samordna sådana med privata fastighetsägare. I rapporten anges bl.a. följande:

För att möjliggöra för kommunerna att ta på sig en samordnade roll vid genomförande av klimatanpassningsåtgärder har programbered- ningen även övervägt och föreslår en kompletterande kompetensbe- stämmelse i lagen om vissa kommunala befogenheter. Syftet är att möjliggöra för kommuner att vidta och finansiera klimatanpassnings- åtgärder med allmänintresse som även omfattar privata fastigheter.6

5Nationella expertrådet för klimatanpassning, Första rapporten, februari 2022, s. 664.

6Sveriges Kommuner och Regioner, Rättvis och hållbar omställning för klimatet, 2023, s. 13.

150

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

I en bilaga lämnas också författningsförslag på hur en bestämmelse skulle kunna utformas.7 I anslutning till detta utvecklas att frågan också inkluderar möjligheterna för kommunen att erhålla medfinan- siering från de fastighetsägare som har nytta av åtgärden.

7.1.4Möjliga delar i ett samordningsansvar

Vi har vid våra möten med olika aktörer ställt frågan vad som enligt deras uppfattning borde ingå i ett kommunalt samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder. Sammanställningen nedan är ett försök att reflektera spännvidden i svaren utan att göra anspråk på att vara fullständig.

Inomkommunal samordning

Både företrädare för statliga myndigheter och representanter för orga- nisationer framför ett behov av att kunna prata med kommunen om klimatanpassning i alla dess roller samtidigt. Eftersom den kommu- nala organisationen kan variera mellan olika kommuner blir det svårt för en utomstående att veta var man hittar de personer som sitter på sakkompetens och var i kommunen besluten fattas. Som ett svar på detta efterlyses ett inomkommunalt samordningsansvar.

En lösning på problemet med att hitta rätt i den kommunala orga- nisationen skulle kunna vara att kommunen inrättar en kontaktpunkt gentemot externa intressenter, vilket i det här sammanhanget kan vara andra myndigheter, byggbolag eller fastighetsägare inom kom- munen.

Att göra förfinade riskbedömningar med ett statligt underlag som grund

Företrädare för de statliga myndigheter som tillhandahåller kunskaps- underlag om att bedöma klimatrelaterade risker har framfört att detta underlag inte fullt ut används av kommunerna och att nyttan med underlaget således inte fullt ut tas till vara. Ett samordningsansvar

7Bilaga 3 till Sveriges Kommuner och Regioners rapport Rättvis och hållbar omställning för klimatet, daterad 27 oktober 2022, se vidare avsnitt 7.2.

151

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

skulle med denna utgångspunkt kunna innebära en utökad skyldig- het för kommunerna att lägga det underlag staten tillhandahåller till grund för sina riskvärderingar.

Att vidareförmedla statliga riskbedömningar

En annan möjlig samordningsroll sedd från ett fastighetsägarper- spektiv skulle kunna vara en kommunal skyldighet att sammanställa och på ett användarvänligt sätt presentera det statliga och eventuella kommunala underlag om klimatrelaterade riskbedömningar som finns att tillgå.

Att stötta enskilda fastighetsägare

En mera handfast samordningsroll vore att stödja enskilda som vill utföra klimatanpassningsåtgärder genom processledning i olika av- seenden. Det skulle även kunna innefatta ett finansiellt stöd genom att ta risken för förgäveskostnader för förrättningar eller domstols- processer som inte leder till önskat resultat.

7.2Den kommunala kompetensen och likställighetsprincipen

Från framför allt kommunalt håll har framförts att det är oklart vilka klimatanpassningsåtgärder som kommunen får genomföra mot bak- grund av kommunallagens regler om befogenhet (kompetens) och likställighet. Osäkerhet kring hur bestämmelserna ska tolkas har angetts utgöra ett hinder för kommunens möjligheter att genom- föra klimatanpassningsåtgärder.

I slutrapporten från SKR:s programberedning för hållbar omställ- ning, som nämnts ovan i avsnitt 7.1, föreslås en bestämmelse som förtydligar kommunens möjligheter att vidta förebyggande åtgär- der mot naturolyckor då det anses finnas en osäkerhet som har en hämmande effekt när det gäller kommunernas och regionernas en- gagemang i sådana frågor. Den föreslagna bestämmelsen innebär att det slås fast att en kommun eller en region får vidta eller lämna bi- drag till förebyggande åtgärder mot naturolyckor om åtgärden är av

152

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

allmänt intresse och har anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar.

Frågan om kommunens möjlighet att vidta förebyggande åtgärder har varit aktuell i flera utredningar och propositioner som behandlat frågor om naturolyckor och klimatanpassning.8 Klimatanpassnings- utredningen konstaterade 2017 i sin analys vad gäller befogenheter att vidta åtgärder för klimatanpassning på grund av likställighets- principen bl.a. följande.

När det gäller risk för skada och vad som i det sammanhanget kan vara ett allmänt intresse kan en utgångspunkt vara att en allmän plats, sko- lor, gator som allmänheten har tillträde till har ett allmänt intresse. Att kommunen vidtar åtgärder för att skydda dessa platser borde därmed inte utgöra ett problem i förhållande till likställighetsprincipen.

Därmed är det förstås så att det – som Ystads kommun påpekat – inte är ett problem att kommunen lägger medel på strandfodring för att skydda stranden som har stor betydelse både för invånarna och för turistnäringen. Från kommunalt håll har det påpekats att även en större grupp fastigheter i en kommun skulle kunna beskrivas som ett allmänt intresse. På samma sätt bör åtgärder som är en del av ett större sam- manhang inte behöva vara ett hinder.9

Vi finner inte någon anledning att frångå de bedömningar som gjorts tidigare i fråga om att kommunen har möjlighet att genomföra kli- matanpassningsåtgärder för att skydda ett allmänt intresse och att likställighetsprincipen inte utgör ett generellt hinder för detta. Lik- som många andra beslut som kommunen fattar kan ett beslut om att genomföra en klimatanpassningsåtgärd innefatta bedömningar av om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att vidta en åtgärd. Denna fråga är inte specifik för klimatanpassning. Att i författning införa en reglering som slår fast att klimatanpassningsåtgärder ut- gör en angelägenhet av allmänt intresse bedömer vi därmed är obe- hövligt. En sådan bestämmelse skulle också strida mot systematiken i lagstiftningen.

8Se exempelvis prop. 1985/86:150, bilaga 3, s. 5 och SOU 2007:60 s. 584–586.

9SOU 2017:42 s. 167.

153

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

Får kommunen bidra till enskildas anläggningar?

Som redogjorts för tidigare (se avsnitt3.1.7) finns det ett generellt förbud i kommunallagen mot understöd till enskilda eftersom det då inte handlar om ett allmänt intresse. Det går dock att föreställa sig en situation där en enskild avser att vidta en skyddsåtgärd som delvis, eller om den utförs på ett visst sätt, även kan vara av allmänt intresse. I sådana situationer bedömer vi att det inte finns något generellt hinder mot att en kommun bidrar till den enskilda anlägg- ningen i den delen den skyddar det allmänna intresset. Dock är det naturligtvis så att kommunen måste kunna visa att bidraget avser den del som skyddar det allmänna intresset.

Får kommunen ingå avtal om att enskilda ska bidra till allmänna anläggningar?

För att åtgärder som behöver vidtas av det allmänna ska komma till stånd kan det i vissa situationer finnas enskilda som kan tänka sig att bidra med finansiering om de anser sig ha nytta av åtgärden. På transportinfrastrukturområdet finns exempelvis olika former av offentlig och privat samverkan i syfte att få till privat finansiering av investeringar i infrastruktur. Så länge de åtgärder som bekostas av kommunen syftar till att tillgodose ett allmänt intresse bör det inte finnas några generella hinder för medfinansiering från privata aktörer.

Får kommunen betala för anläggningar i andra kommuner?

Av lokaliseringsprincipen följer att en åtgärd som kommunen vid- tar måste vara knuten till kommunens eget område eller dess med- lemmar för att den ska anses vara en kommunal angelägenhet. En åtgärd kan ha anknytning till området eller medlemmarna även om den inte vidtas i kommunen. Det finns alltså inget förbud mot att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen.10 En kommun har alltså möjlighet att både själv vidta och att medfinansiera åtgärder i andra kommuner så länge

10Prop. 1990/91:117 s. 149 och prop. 2016/17:171 s. 300.

154

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

åtgärden har anknytning till den egna kommunen eller dess medlem- mar genom att den skyddar ett allmänt intresse.

7.3Befintliga krav på kommuner att planera för klimatrelaterade risker

I kontrast till vad som gäller för genomförandet av fysiska klimat- anpassningsåtgärder, som är en frivillig uppgift, finns det i flera olika lagar krav på kommunerna att identifiera och redovisa de risker som naturhändelser i ett förändrat klimat innebär. Här återges bara kort- fattat bestämmelsernas innebörd. En utförligare beskrivning åter- finns i kapitel 3.

Plan- och bygglagen

I översiktsplanen ska kommunen redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön från översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upp- höra. Redovisningen ska vara övergripande och bedömningar behöver inte avse enskilda byggnader eller anläggningar.

Vattentjänstlagen

Av vattentjänstplanen ska framgå kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall. Någon när- mare beskrivning av vad vattentjänstplanen ska innehålla eller vilket underlag den ska bygga på finns inte.

Lagen om skydd mot olyckor

I det handlingsprogram för förebyggande verksamhet som kom- munen ska hålla aktuellt ska bl.a. de risker för olyckor som finns i kommunen anges. Som olyckor räknas bl.a. skred, ras och över- svämningar. Närmare bestämmelser om innehållet i programmet finns i föreskrifter beslutade av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

155

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Enligt lagen ska kommunen analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare ska kom- munen för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur extra- ordinära händelser ska hanteras.

Förslaget till lag om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap

Enligt förslaget i SOU 2024:65 ska kommunen i en risk- och sårbar- hetsanalys bl.a. analysera vilka hot och risker som allvarligt kan hota, begränsa eller förhindra möjligheterna att fullgöra kommunens för- fattningsenliga uppgifter eller att upprätthålla samhällsviktiga verk- samheter. Bland riskerna återfinns naturhändelser som ras, skred och större översvämningar. MSB föreslås få föreskriftsrätt när det gäller innehållet i risk- och sårbarhetsanalysen.

7.4Mellankommunal samverkan

Vi ska enligt våra direktiv särskilt beakta förutsättningarna för mel- lankommunal samverkan vid planering och genomförande av klimat- anpassningsåtgärder. Vi har därför särskilt sökt identifiera situationer där bristen på kommunal samverkan eller oförmåga att få samverkan att fungera utgjort ett hinder för att genomföra klimatanpassnings- åtgärder. Vår bild är att brister i dessa avseenden inte utgör något betydande hinder. Att kommuner kan göra olika prioriteringar är naturligt och försvårar naturligtvis ett gemensamt agerande, men vi har inte funnit att det utgör ett problem som bör lösas genom ny författning, med undantag för våra förslag rörande havsnivåhöjningar i kapitel 9. Vi kan samtidigt konstatera att det finns en mängd forum där flera kommuner deltar för att gemensamt diskutera klimatrela- terade risker och utbyta erfarenheter, ofta med statlig medverkan.

De olika formerna för kommunal samverkan beskrivs utförligt i Kommunutredningens slutbetänkande Starkare kommuner – med

156

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). De offentlig- rättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar. På förslag av Kommunutredningen änd- rades kommunallagen så att det numera är generellt möjligt för kom- muner att ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun utan begränsning av lokaliserings- principen (jfr 9 kap. 37 §). Statskontoret har utvärderat lagändringen och har funnit att den har utvidgat kommunernas reella möjligheter att avtalssamverka. Kommunerna använder avtalssamverkan i större omfattning till följd av lagändringen och inom fler områden än tidig- are. Avtalssamverkan sker i betydande omfattning inom områden som räddningstjänst, krisberedskap, planläggning samt vatten och avlopp.11 Frågor om klimatanpassning ingick inte i den enkät som Statskontoret grundar sina slutsatser på, men formen avtalssamverkan används av nio av tio kommuner – en siffra som ökat från sju av tio år 2012. Det ger bilden av att kommunerna finner former för samverkan vid sidan av de offentligrättsliga, som inte alls har ökat i omfattning.

Vår bild att mellankommunal samverkan inte utgör ett problem för genomförande skulle kunna bero på att de storskaliga åtgärder som kräver samverkan över huvud taget inte blir utförda. Ett exem- pel som talar emot en sådan slutsats är att ombyggnaden av Slussen i Stockholm har gått att genomföra, där ett huvudsyfte med projek- tet har varit att anpassa möjligheterna till reglering med hänsyn till förväntade ökade flöden. Den långa genomförandetiden och de rätts- processer som varit en del av projektet har inte berott på tvister mel- lan de många kommuner som berörs.

I en departementspromemoria föreslås att klimatanpassnings- frågorna borde lyftas från kommunerna till regionerna.12 Som bak- grund till förslaget anges att det förekommer att detaljplaner upphävs med motivet att översvämningsrisker och risker förknippade med ras och sked inte har behandlats korrekt. Av promemorian framgår vidare att det är svårt att hantera översvämningsrisker på detaljplane- nivå och att kommunernas kompetens när det gäller skredrisker är dålig. Det talar enligt promemorian för att planeringen vad avser översvämningar bör bedrivas på en högre geografisk nivå, och att kompetens kring skredrisker behöver göras mer tillgänglig. Med

11Statskontoret, Hand i hand – en analys av kommunal samverkan, rapport 2023:5, 2023.

12Ds 2023:28.

157

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

hänsyn till att promemorian inte behandlar kommunernas hanter- ing av översvämningsrisker i översiktsplanen och att kompetens kring skredrisker torde gå att dela mellan flera kommuner genom avtal är det enligt vår uppfattning emellertid inte självklart att för- slaget om att lyfta ansvaret för klimatanpassningsfrågorna till regio- nal nivå är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet.

7.5Kommunens ansvar för mark som inte är lämplig att bebygga

Ny bebyggelse

Att det är ett kommunalt ansvar att se till att det inte tillkommer be- byggelse på platser där det är olämpligt med hänsyn till risken för naturhändelser är inte kontroversiellt. Det är en kommunal ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL, och enligt lagen ska ny bebyggelse med vissa undantag föregås av detaljplanläggning eller bygglov. Redan i det syfte som anges i lagens portalparagraf, att främja en långsiktigt hållbar livsmiljö för männi- skorna i dagens samhälle och för kommande generationer, ligger en ambition att motverka att byggnader uppförs på platser där riskerna för skador till följd av naturhändelser är alltför stora. Ännu tydligare blir kravet på att pröva platsens lämplighet för bebyggelse och bygg- nadsverk i 2 kap. 5 § PBL där risken för olyckor, översvämning och erosion räknas upp bland de allmänna intressen som ska styra lokali- seringen.

Klimatförändringarna, både de som redan inträffat och de som förutspås, har fört in ett nytt moment i kommunens riskbedömning. Att förutsättningarna på en plats kan förändras så att det som i dag framstår som lämpligt kan komma att bli olämpligt i framtiden är dock ingen ny fråga vid detaljplanering och bygglovsprövning i all- mänhet. I uppgiften att bedöma om en plats är lämplig att bebygga ingår att blicka långt fram i tiden.

Några direkta hinder för en kommun att i en detaljplan göra de avvägningar som behövs för att skydda bebyggelse mot framtida klimathändelser finns alltså inte. Det går att styra bebyggelsens läge och att reglera vilka skyddsåtgärder som behöver vidtas, antingen av huvudmannen för allmänna platser eller i form av gemensamhets- anläggningar för ett antal fastigheter. Det kan däremot vara svårt att

158

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

säkerställa genomförandet av skyddsåtgärder som kanske inte be- hövs i dag men som kan behövas i framtiden när klimatet förändras. Likaså kan äldre detaljplaner, där klimatförändringarna inte har be- aktats vid planläggningen, medföra att bygglov ges för nya byggnader på olämpliga platser.

Befintlig bebyggelse

Det kommunala ansvaret för att se till att befintlig bebyggelse fort- sätter att vara lämplig över tid är mindre tydligt i lagstiftningen. Om ingen annan tar initiativ till en förändring som gör det möjligt att behandla risker m.m. i ett större sammanhang är det närmast bygg- nadsnämndens uppgift att uppmärksamt följa den allmänna utveck- lingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastig- hetsbildning (12 kap. 2 § 2 PBL). Bestämmelsen får förstås som att kommunen har ett visst ansvar för att agera när förutsättningarna för bebyggelsen förändras. Liknande formuleringar har funnits som en del av byggnadsnämndens uppgift i lagstiftningen sedan 1947 utan att preciseras.

Det är inte tydligt när befintlig bebyggelse ska anses vara olämp- ligt lokaliserad. Att många byggnader ligger på platser som av olika skäl i dag inte skulle anses lämpliga att bebygga utgör i praktiken inte i sig ett kriterium. Tomma bostäder och lokaler som inte tillgodoser något aktuellt behov eller byggnader som med dagens synsätt påverkar en kulturmiljö negativt rivs inte av den orsaken på kommunalt initiativ. Av en översiktlig studie utförd av Sweco för Nationella expertrådet för klimatanpassning framgår att mer än tio procent av Sveriges bygg- nader ligger på platser där riskerna för ras, skred eller översvämning från hav eller vattendrag är så stora att det sannolikt skulle krävas skyddsåtgärder för att uppföra bebyggelse i dag.13

Vill kommunen agera för att minska risken i befintlig bebyggelse finns de formella möjligheterna för det. Genom planläggning går det att skapa utrymme – och i sista hand möjlighet att tvångsvis ta mark i anspråk – för att skapa varaktiga skydd för bebyggelse. Om behovet av sådana åtgärder är väsentligt för att de befintliga fastig- heterna ska kunna nyttjas kan kommunen även ta initiativ till att de

13Sweco, Utredning av befintlig bebyggelse i klimatutsatta områden, 2024.

159

Ett kommunalt samordningsansvar

SOU 2025:51

utförs som gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen. Samtidigt ligger det i sakens natur att det kan vara svårt att åstad- komma ett sådant skydd om byggnadernas ägare inte uppfattar be- hovet av åtgärderna på samma sätt.

7.6Ett samordningsansvar är inte en lösning

Bedömning: Det är inte motiverat att införa ett författnings- reglerat kommunalt samordningsansvar för klimatanpassnings- åtgärder. Även om ett sådant ansvar vore möjligt att införa be- dömer vi att förslag som tydliggör kommunens roll och ansvar bör prioriteras.

I det följande redovisar vi vår bedömning av om det är motiverat och finns möjlighet att ge kommunerna ett samordningsansvar för klimat- anpassningsåtgärder som berör den byggda miljön inom kommunens geografiska område. Vår bedömning ska ses mot bakgrund av det vi har redovisat tidigare i detta kapitel.

I direktiven finns en hänvisning till Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning. Som framgått ovan (avsnitt 7.1.2) är förslaget i den rapporten närmast motiverat av att många åtgärder som initieras av enskilda fastighetsägare skulle behöva samordnas för att den samlade effekten ska bli så positiv som möjligt. Vi har dock inte uppfattat att det skulle vara en vanlig situation i Sverige i dag att många fastighetsägare initierar klimatanpassningsåtgärder som inbör- des påverkar varandra. Det betyder naturligtvis inte att det inte kan förekomma eller att det skulle kunna uppkomma i framtiden. För när- varande är dock inte bristande samordning mellan enskilda ett sådant hinder att det finns anledning för oss att lämna några förslag av den anledningen. De effekter varje enskild klimatanpassningsåtgärd har på sin omgivning kommer, om åtgärden har mer än obetydlig omfatt- ning, vanligtvis att prövas enligt PBL eller miljöbalken eller bådadera. Dessa prövningar innefattar åtgärdens påverkan på omgivningen. En kommun kan också välja att själv gå in i ett klimatanpassningsprojekt för att påverka detta, om åtgärden därigenom på ett bättre sätt till- godoser allmänna intressen.

Vi har övervägt om det finns andra motiv för att införa ett sam- ordningsansvar och då sökt stöd i de befintliga författningsreglerade

160

SOU 2025:51

Ett kommunalt samordningsansvar

samordningsansvar som vi redogjort för ovan (avsnitt 7.1.1). Vi har funnit att ett lagreglerat samordningsansvar framför allt har införts i situationer där fler än en myndighet riskerar att ingripa mot samma förhållande eller i samma process. Eftersom varken statliga myndig- heter, regionerna eller kommunerna har en skyldighet att vidta några fysiska klimatanpassningsåtgärder finns i dag ingen sådan risk. Inte heller det förslag vi lämnar i kapitel 9 om statligt ansvar för skydd mot stigande havsnivåer skapar en situation där olika myndigheters uppgifter riskerar att kollidera.

Vad gäller mellankommunal samverkan finns en stor mängd möj- liga samverkansformer. Vi anser att det inte är lämpligt att genom lagstiftning framtvinga samverkan rörande klimatanpassning när mot- svarande inte skett på andra områden, t.ex. räddningstjänst, där kom- munerna själva fått finna formerna för samverkan.

Ett annat motiv för att införa ett kommunalt samordningsansvar skulle kunna avse såväl inomkommunal samordning som en samlad funktion för externa kontakter. I likhet med vad som gäller på andra områden anser vi emellertid att kommunerna bör ha möjlighet att själva organisera sitt arbete med klimatanpassningsfrågor utifrån respektive kommuns lokala förutsättningar. Vi kan även konstatera att efterfrågan på kontaktpunkter gentemot omvärlden finns på många samhällsområden. För den som vill genomföra en klimatan- passningsåtgärd torde den självklara ingången i de flesta fall vara byggnadsnämnden i kommunen. Något behov av att ställa krav på att kommunerna ska ha en särskild kontaktpunkt för klimatanpass- ningsfrågor finns således inte heller.

Med hänsyn till dessa bedömningar ser vi inget behov av att ut- forma och författningsreglera ett kommunalt samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder som skulle riskera att innehålla ad- ministrativa bestämmelser utan att i tillräcklig stor utsträckning underlätta genomförandet av sådana åtgärder. Vi föreslår i kapitel 8 däremot flera andra ändringar i de regler som styr kommunernas arbete i syfte att konkretisera hur kommunerna ska bidra till att klimatanpassningsåtgärder genomförs. Därutöver lämnar vi även förslag som ger kommunerna bättre förutsättningar att agera för att åstadkomma en bebyggd miljö som är anpassad till klimatför- ändringarna.

161

8Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Vi lämnar i det här kapitlet elva förslag som innebär ändringar i sex lagar och två förordningar. Samtliga förslag avser att bidra till att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genomföras, med våra ingångsvärden från avsnitt 4.4, dvs.

–Med klimatanpassningsåtgärder avser vi fysiska åtgärder som vidtas för att varaktigt minska risken för att naturhändelser får en negativ påverkan på den byggda miljön.

–Vi utgår från de hinder den som vill utföra en klimatanpassnings- åtgärd upplever, inte vilka förändringar som behövs för att upp- fylla mål eller lagkrav.

–I brist på etablerade normer för att värdera klimatrelaterade risker, eller en fungerande marknad som prissätter sådana risker, lämnar vi förslag som underlättar för de som vill genomföra klimatanpassningsåtgärder i dag, utan att värdera deras motiv.

Begrepp i förslagen

Bristen på enhetlig användning av begrepp för att beskriva vad som avses med klimatanpassning(-såtgärder) har beskrivits som ett pro- blem, bl.a. av advokatfirman Delphi i en underlagsrapport till Natio- nella expertrådet för klimatanpassning.1 Vi kan konstatera att det inte är ovanligt att begrepp som används i allmänspråket kan ha flera olika legaldefinitioner, och vi har inte funnit skäl att introducera ett en- hetligt klimatanpassningsbegrepp i lagstiftningen (jfr avsnitt 6.1.1).

1Advokatfirman Delphi, Klimatanpassning – Utredning av hinder i lagstiftningen, 2024.

163

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

I våra författningsförslag har vi använt de begrepp som finns i res- pektive författning i de fall dessa redan i dag innehåller regler som tar sikte på de klimatanpassningsåtgärder vi vill underlätta för. I vissa fall är lagstiftningen ”åtgärdsneutral” och där är det bara i motiv- texten och författningskommentaren som kopplingen till ett förändrat klimat framgår. Hänsynen till befintlig författningstext gör också att

vianvänder begrepp med liknande betydelse som t.ex. ”skydda mot” och ”förebygga” beroende på vad som redan finns etablerat.

Anpassningen till befintlig lagstiftning leder också till faktiska skillnader i de olika förslagens räckvidd. I några fall är förslagen av- gränsade till åtgärder för att möta vissa angivna naturhändelser medan det i andra fall lämnas öppet för en bredare tillämpning. Att en åt- gärd varaktigt ska leda till minskade risker har också utvecklats mer eller mindre beroende på om det är väsentligt för tillämpningen av respektive förslag.

Läsanvisning till förslagen

Förslagen i det här kapitlet presenteras i den ordning de återfinns i kapitel 1 författningsförslag, med de avvikelser som följer av att några förslag innebär förändringar i flera lagar. Varje förslag inne- håller sina egna motiv och avsikten är att de ska kunna genomföras oberoende av varandra. I några fall ser vi en fördel med att förslagen bereds gemensamt och att de kan förstärka varandra vid ett parallellt genomförande. Vi utvecklar detta i avsnitt 11.3. I avsnitt 11.4 be- handlas behovet av uppföljning av förslagen.

8.1Klimatanpassningsåtgärder som särskilt skäl för dispens från strandskyddet

Förslag: Som särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphäv- ande eller dispens från strandskyddet ska få beaktas om ett område behövs för en anläggning, anordning eller åtgärd som ska före- bygga eller minska en risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassningsåtgärd), och behovet inte kan tillgodo- ses utanför området.

164

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Bebyggelse och andra områden i strandnära lägen löper av naturliga skäl störst risk att drabbas av skador till följd av översvämningar från havet, sjöar eller vattendrag. Av detta följer att i fråga om klimatför- ändringarna är kustområden och andra strandnära områden särskilt utsatta eftersom risken för översvämningar förväntas öka på grund av höjda havsnivåer samt ökade regnmängder, stormar och höga flöden.2 Att många anläggningar för klimatanpassning kan behöva utföras i närheten av vatten är således i det närmaste en självklarhet. Därmed ligger det nära till hands att bestämmelserna om strandskydd i vissa fall kan utgöra ett hinder för att genomföra klimatanpassnings- åtgärder.

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag och syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 § miljöbalken). Strandskyddet omfattar som huvudregel land- och vattenområdet 100 meter från strandlinjen men kan utökas till högst 300 meter (7 kap. 14 §). Inom strandskyddsområdet är det bl.a. förbjudet att uppföra nya bygg- nader, ändra byggnader eller byggnaders användning så att det be- gränsar allmänhetens tillträde, utföra vissa anläggningar och anord- ningar eller vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter (7 kap. 15 §).

Kommunen kan i det enskilda fallet ge dispens från förbuden om det finns särskilda skäl (7 kap. 18 b § miljöbalken). Kommunen får även i en detaljplan upphäva strandskydd för ett område, om det finns särskilda skäl och om intresset av att ta området i anspråk väger tyngre än strandskyddsintresset (4 kap. 17 § plan- och bygglagen [2010:900]). Vad som utgör särskilda skäl för upphävande eller dis- pens regleras i 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken.3 Som särskilda skäl får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar bety- delse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan explo- atering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

2Nationella expertrådet för klimatanpassning, Första rapporten, 2022, s. 272.

3I 7 kap. 18 d och 18 e §§ miljöbalken finns särskilda skäl som får beaktas inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

165

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket ange- läget intresse.

Vid prövningen av strandskyddsfrågor ska en intresseavvägning göras vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen (7 kap. 25 §). En dispens från strandskyddet får därutöver endast ges om det är förenligt med strandskyddets syften (7 kap. 26 §). Möjlig- heten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet.4

Våra överväganden

De synpunkter vi mött när det gäller klimatanpassningsåtgärder i rela- tion till strandskydd handlar bl.a. om att åtgärder för att klimat- anpassa en befintlig byggnad eller anläggning i dag bedöms på samma sätt som en helt ny exploatering. Det handlar också om att det vid prövningen av om strandskyddsdispens kan beviljas inte värderas att en åtgärd i vissa fall kan innebära fördelar både för den allemans- rättsliga tillgången och livsvillkoren för växt- och djurliv, som också kan hotas av översvämningar. Dessa synpunkter kan sammanfattas som att klimatanpassningsåtgärder har ett syfte som gör att de borde behandlas annorlunda än andra åtgärder som är förbjudna inom om- råden som omfattas av strandskydd.

Klimatanpassningsåtgärder kan variera i storlek, karaktär och miljöpåverkan. De kan utgöras av anläggningar men också andra åt- gärder som t.ex. skredsäkring genom schaktning. Det är inte lämpligt att utforma en undantagsbestämmelse som skulle göra klimatanpass- ningsåtgärder generellt tillåtna utan att behöva vägas av mot hur de påverkar strandskyddets syften. Vår bedömning är dock att det

i vissa fall skulle kunna underlätta genomförandet av klimatanpass-

4Prop. 2008/09:119 s. 53.

166

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

ningsåtgärder om det av lagstiftningen tydligt framgick att behovet av en sådan åtgärd i sig kan vara ett skäl för dispens.

Utredningen om översyn av strandskyddet gjorde i sitt betän- kande Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd (SOU 2020:78) bedömningen att det krävs ytterligare ett särskilt skäl för att alla typer av klimatanpassningsåtgärder ska kunna prövas. Utredningens motiv för förslaget är kortfattade och anger att punk- terna 5 och 6 i 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken täcker många, men inte alla, tänkbara klimatanpassningsåtgärder.5 Av betänkandet framgår att punkten 5 är förbehållen åtgärder som tillgodoser all- männa intressen och att punkten 6 ska tolkas restriktivt, särskilt vad gäller enskilda intressen.6 I den efterföljande propositionen, som avslogs av riksdagen, bedömde regeringen emellertid att det inte fanns anledning att införa något nytt särskilt skäl för klimatanpass- ningsåtgärder.7 Regeringen anförde att det redan enligt nuvarande bestämmelser bör finnas utrymme för att medge dispens för väl av- vägda klimatanpassningsåtgärder som tillgodoser enskilda intressen enligt 7 kap. 18 c § första stycket 3. Regeringen bedömde även att klimatanpassningsåtgärder som har föregåtts av ett gediget utred- ningsunderlag och som är väl avvägda mot övriga allmänna och en- skilda intressen normalt bör vara så angelägna att det finns särskilda skäl för att ge dispens enligt de särskilda skäl som för närvarande regleras i punkterna 5 och 6.

Trots regeringens bedömning kan vi konstatera att många anser att strandskyddsbestämmelserna är svåra att tillämpa i fråga om klimatanpassningsåtgärder. Vi delar därför den bedömning som Utredningen om översyn av strandskyddet gjorde och har därut- över funnit att punkten 3, som torde rymma många åtgärder som relaterar till översvämningar, inte ger ett tillräckligt stort utrymme för att pröva åtgärder som exempelvis avser att fördröja regnvatten eller minska ras- och skredrisker. Vi landar därför i samma slutsats som den tidigare utredningen och föreslår att 7 kap. 18 c § miljö- balken kompletteras med ytterligare ett särskilt skäl för dispens.

Utredningen om översyn av strandskyddet avgränsade sitt förslag om dispens för klimatanpassningsåtgärder till att avse stränder i anslutning till befintlig bebyggelse. Även om vårt uppdrag har en

5SOU 2020:78 s. 278.

6Ibid. s. 87 och 88.

7Prop. 2021/22:168 s. 86, bet. 2021/22:MJU27, rskr. 2021/22:337.

167

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

inriktning mot byggd miljö anser vi att denna avgränsning inte är motiverad. Finns det åtgärder som behöver vidtas för att skydda värdefulla naturområden eller platser som utnyttjas frekvent för friluftsliv bör dispens även för sådana åtgärder kunna prövas med stöd av den nya bestämmelsen. En möjlig läsning av den tidigare utredningens förslag, men som inte framgår av betänkandet, är att man inte velat öppna för att åtgärder som syftar till att underlätta för ny bebyggelse skulle kunna tillkomma med stöd av den nya dispensgrunden. Vi sympatiserar med en sådan tanke.

Mot denna bakgrund föreslår vi att det som särskilt skäl, vid prövningen av en fråga om upphävande eller dispens från strand- skyddet, även ska få beaktas om ett område behövs för en anlägg- ning, anordning eller åtgärd som ska förebygga eller minska en risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassningsåtgärd), förutsatt att behovet inte kan tillgodoses utanför området.

Den nya möjligheten till upphävande av och dispens från strand- skyddet är inte avsedd att kunna tillämpas för anläggningar eller åt- gärder som är avsedda att skydda tillkommande bebyggelse. Om en kommun genom en detaljplan vill möjliggöra ny bebyggelse som endast kan tillåtas om skyddsåtgärder vidtas inom strandskydds- området, får upphävande eller dispens för skyddsåtgärden inte med- delas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Motivet för att ta strandskyddat område i anspråk får i sådana fall härledas till något annat särskilt skäl.

Dispens bör kunna meddelas i fråga om både allmänna och en- skilda intressen men tillämpningen bör vara särskilt restriktiv när det är fråga om enskilda intressen.

Regeringen lämnade den 6 februari 2025 över en proposition till riksdagen med förslag till ändringar i strandskyddsbestämmelserna.8 Förslagen i propositionen innebär att generellt strandskydd inte längre ska gälla vid små insjöar och smala sträckor av vattendrag och inte heller vid vatten som anlagts efter den 30 juni 1975. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Vi bedömer att vårt förslag till ett nytt särskilt skäl för upphävande av eller dispens från strandskyd- det inte påverkas av de förslag som lämnas i propositionen. Det kan i sammanhanget noteras att författningsförslagen i propositionen

8Prop. 2024/25:102.

168

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

innebär att bestämmelserna i nuvarande 7 kap. 18 c § i stället ska placeras i 7 kap. 18 e §.

8.2Tillfälligt marktillträde för att skydda eller återställa väg och järnväg

Förslag: Länsstyrelsen ska få besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för att förebygga eller minska en betydande risk för skada till följd av ras, skred, översvämning eller av annan liknande orsak eller för att återställa väg eller järnväg som skadats av sådana händelser eller av annan liknande händelse. Upplåtelsen ska avse den tid som behövs för arbetena. Ersättning för skada ska utgå till fastighets- ägare och andra rättighetshavare.

När klimatet förändras kommer översvämningar, ras och skred att inträffa oftare och därmed ökar riskerna för skador på vägar och järn- vägar. För att skydda den befintliga trafikanläggningen eller återställa den efter en inträffad naturhändelse kan arbeten behöva utföras utan- för väg- eller järnvägsområdet. Marktillträdet löses i allmänhet ge- nom avtal med berörda markägare. Om någon markägare motsätter sig tillträde är dock möjligheterna att tvångsvis få nyttjanderätt till mark eller annat utrymme begränsade, vilket Trafikverket har upp- märksammat oss på.

När en allmän väg eller järnväg anläggs föregås det av en lagreglerad process som utmynnar i en väg- respektive järnvägsplan. I planen fast- läggs ett område som förutom själva trafikanläggningen ger utrymme även för skötsel och planerat underhåll. Om området behöver ut- vidgas permanent, t.ex. för att möta förändrade klimatförhållanden, sker det i regel genom antagande av en ny plan eller ändring av en befintlig. Bestämmelser om vägplaner finns i väglagen (1971:948) och bestämmelser om järnvägsplaner finns i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Processen för att ta fram en sådan plan innebär bl.a. krav på samråd och i vissa fall även framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (14 a–19 och 28 §§ väglagen och 2 kap. banlagen).

I båda lagarna finns bestämmelser om tillfälligt marktillträde. I väg- lagen finns bestämmelser om tillträde till fastighet för mätning, under-

169

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

sökning och andra förberedande åtgärder för byggande av väg samt nyttjanderätt till mark och annat utrymme som i en vägplan avsatts för byggandet av en väg (34 och 35 §§ väglagen). Vidare kan tillstånd till tillfällig nyttjanderätt lämnas av länsstyrelsen för byggande av tillfällig väg på grund av pågående arbete eller till följd av jordras eller översvämning eller av annan orsak inte kan användas utan risk för olyckshändelse samt för att sätta upp snöskärmar utanför väg- området (36 och 37 §§ väglagen). I banlagen finns motsvarande be- stämmelser om tillträde för förberedande åtgärder och nyttjande- rätt till mark eller annat utrymme som i en järnvägsplan avsatts för byggandet av järnvägen (3 kap. 1 och 3 §§ banlagen). Vidare finns en bestämmelse om marktillträde för byggande av tillfällig järnväg vid risk för olyckshändelse, införd med väglagen som förebild, och en möjlighet att få rätt att beskära träd och buskar längs järnvägen (2 kap. 3 a och 4 §§ banlagen). Om tillträde beviljas finns bestäm- melser om intrångsersättning och ersättning för skador i båda lag- arna (63 § väglagen och 4 kap. 3 och 4 §§ banlagen).

Våra överväganden

Det är två situationer där ett förändrat klimat gör att behovet av att tillfälligt ta annans mark i anspråk ökar. För det första kommer risker för olika naturhändelser utanför befintliga väg- eller järnvägsområden, som inte förelåg eller observerades när trafikanläggningen byggdes, behöva undersökas och därefter eventuellt förebyggas genom olika åtgärder. Så länge sådana undersökningar inte resulterar i åtgärder som gör att ett större område behöver tas i anspråk för att skydda vägen eller järnvägen permanent, handlar det om att tillfälligt få ut- föra arbeten på annans mark för att sedan, när arbetena har avslutats, återlämna marken till ägaren utan inskränkningar i äganderätten. Exempel på åtgärder kan vara geofysiska mätningar och provgräv- ningar som underlag för att bedöma skredrisker eller rensningar av bäckfåror eller skogsdiken för att förhindra översvämningar.

För det andra kan ett förändrat klimat leda till att fler vägar och järnvägar skadas av naturhändelser. När ett skred påverkar en trafik- anläggning så att det krävs mera omfattande arbeten för att återställa anläggningen kan arbeten behöva utföras utanför det väg- eller järn- vägsområde där anläggningen behöver återställas.

170

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Den nuvarande bestämmelsen om nyttjanderätt för byggande av tillfällig väg fanns redan i 1934 års lag om allmänna vägar och har sedan förts över till efterföljande lagstiftning. I förarbetena anges att det är viktigt att kunna upprätthålla trafiken även vid arbeten och risk för olyckor och att detta inte ska hindras av att en sakägare vägrar att upplåta nyttjanderätt till mark.9 Några närmare kommentarer kring bestämmelsens avsedda tillämpning finns inte. Inte heller när motsvarande bestämmelse infördes i banlagen år 2013 fördes något resonemang om hur bestämmelsen skulle tillämpas.10

Vi har noterat att bestämmelsen i 36 § väglagen har tillämpats även för tillfälligt upplåtande av mark, utan att någon tillfällig väg har byggts, i situationer då trafikanläggningen inte går att använda. I brist på tydliga förarbeten får det åtminstone anses oklart om lag- stiftningen vid en prövning efter överklagande ger stöd för tvångsvis tillträde på denna grund. Väglagen och banlagen ger alltså rätt att bygga en tillfällig väg eller järnväg på annans mark när en naturhän- delse har inträffat, men ger däremot inte någon uttrycklig rätt att tillfälligt ta i anspråk den mark som behövs för att en befintlig trafik- anläggning ska kunna återställas efter en sådan händelse. Inte heller ger väglagen eller banlagen stöd för att tillfälligt kunna ta i anspråk annans mark för att kunna utföra sådana förebyggande åtgärder som behövs för att förhindra skador på trafikanläggningen till följd av ras, skred, översvämning eller andra liknande orsaker. Enligt vår uppfattning är detta en brist i regelverket som bör åtgärdas så snart som möjligt.

Vi har inte identifierat några andra problem vid tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om tillfälligt marktillträde. Mot bak- grund av inriktningen på vårt uppdrag har vi inte heller undersökt om det finns något ytterligare generellt behov av sådana regler. Vi föreslår därför att den nuvarande processen för tillfälliga markupp- låtelser, där den som ansvarar för trafikanläggningen – väghållnings- myndigheten respektive infrastrukturförvaltaren – ansöker om ett tidsbegränsat tillstånd och där länsstyrelsen fattar beslut som kan förenas med villkor, ska kunna användas även för de utvidgade ända- mål vi nu har redovisat. Graden av intrång i äganderätten torde i dessa fall alltid vara mera begränsad än vad som följer av att en tillfällig väg eller järnväg dras över någons fastighet. Vi ser inte heller någon

9SOU 1932:21 s. 91.

10Prop. 2011/12:118 s. 132 och 171.

171

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

risk att det blir aktuellt med ansökningar utan att nyttan i form av säkerhet och framkomlighet överstiger kostnaden för de arbeten som motiverar marktillträdet. På samma sätt som det i dag kan uppstå situationer där olika alternativa vägdragningar för en tillfällig väg kan behöva framgå av en ansökan, kommer alternativa sätt att utföra arbeten för att förebygga risker eller återställa skador i vissa fall att behöva redovisas och motiveras. Vidare bör länsstyrelsen på samma sätt som i dag också höra åtminstone berörda markägare innan beslut fattas om tillfälligt tillträde i enlighet med reglerna i förvaltningslagen.

Något krav på innehållet i ansökan eller närmare reglering av läns- styrelsens handläggning av ärendena finns inte i dagens bestämmelser och vi anser att det inte heller är nödvändigt med det utvidgade till- lämpningsområdet. I vägförordningen (2012:707) anges att länssty- relsen ska underrätta väghållningsmyndigheten om beslut enligt bl.a. 36 § väglagen. Om väghållningsmyndigheten är kommunal, ska också Trafikverket underrättas om sådana beslut (6 kap. 7 § vägförord- ningen). Regleringen bör även gälla för de beslut om nyttjanderätt som vi föreslår och ett tillägg om detta bör därför göras i förord- ningen. Motsvarande bestämmelse för järnväg finns i förordningen (2012:708) om byggande av järnväg. Den förordningen innehåller en generell underrättelseskyldighet som innebär att vårt förslag kommer att omfattas av bestämmelsen (jfr 30 § förordningen om byggande av järnväg).

De föreslagna bestämmelserna är avgränsade till åtgärder som kräver tillfälligt tillträde till mark utanför ett i väg- eller järnvägsplan fastställt område efter det att vägen eller järnvägen har tagits i drift. Att tillträdet ska vara tillfälligt innebär att länsstyrelsen i sitt beslut ska tidsbegränsa det. Det kan handla om tidperioder som omfattar ett eller flera år, men ett beslut ska grundas på en ansökan som redo- visar en tidplan och kan inte gälla tills vidare. Om det handlar om åtgärder som utgör ett led i att förändra den befintliga trafikanlägg- ningens läge eller utformning permanent ska en ny väg- eller järnvägs- plan upprättas. Det gäller också om det behövs större permanenta skyddszoner längs en viss sträcka.

Länsstyrelsens beslut avser rätten att tillfälligt ta mark i anspråk för i beslutet angivna arbeten. Om dessa innefattar exempelvis upp- förande av byggnader eller åtgärder i vatten kan tillstånd även krävas enligt annan lagstiftning såsom plan- och bygglagen (2010:900) och miljöbalken. De undantag från förbud och krav på anmälan som finns

172

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

i miljöbalken för byggande av allmän väg eller byggande av järnväg är inte tillämpliga då verksamheten eller åtgärden inte anges i en fast- ställd vägplan eller järnvägsplan (7 kap. 11 a och 16 §§ och 12 kap.

6 a §).

Regeringen har i en proposition den 3 april 2025 lämnat förslag till lagändringar i bl.a. väglagen och banlagen för att förbättra och för- tydliga genomförandet av MKB-direktivet.11 Lagförslagen innebär delvis nya bestämmelser om samråd vid upprättande av väg- respek- tive järnvägsplan. Då våra förslag om nya bestämmelser om tillfällig nyttjanderätt till mark inte avser sådana projekt eller ändringar av sådana projekt som omfattas av MKB-direktivet, bedömer vi att de inte påverkas av de i propositionen föreslagna lagändringarna.

Vi föreslår att de nya möjligheterna till tillfälligt marktillträde förs in i väglagen respektive banlagen i nya paragrafer, och låter de nuvarande bestämmelserna om tillfällig väg respektive järnväg finnas kvar oförändrade. Vi har övervägt alternativet att inarbeta våra för- slag som tillägg till nuvarande bestämmelser men funnit att det möter två problem. Det första är att behovet av tillfällig väg kan utlösas av att arbeten ska utföras på vägen eller järnvägen. Vi kan inte bedöma hur vanligt det är att bestämmelsen tillämpas på denna grund, men vi ser inte någon anledning till att utsläcka den möjlig- heten. Vi ser dock inte heller någon anledning till att sådana planerade arbeten motiverar marktillträde i utökad omfattning. Den andra svårigheten är att bestämmelserna i väglagen respektive banlagen är utformade på olika sätt. Det är därför svårt att göra tydliga tillägg med samma betydelse i båda lagarna på annat sätt än det vi valt.

De nuvarande bestämmelserna om nyttjanderätt för tillfällig väg eller järnväg innehåller en uppräkning av vad som ska vara orsaken till att den tillfälliga trafikanläggningen behövs. Enligt vår bedömning bör jordras och översvämningar täcka in de naturhändelser som kan behöva förebyggas eller orsaka skador som behöver åtgärdas. I stället för jordras använder vi dock den numera vedertagna uppdelningen i ras och skred. I nuvarande bestämmelse finns också ett utrymme för att medge tillfälligt tillträde till mark av andra orsaker, där vi inte hittat några exempel på tillämpning. Vi anser att även den nya bestämmelsen bör ge utrymme för andra orsaker men att dessa, när det gäller före- byggande arbeten, ska vara begränsade till liknande naturhändelser.

11Prop. 2024/25:153.

173

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

Den risk som ska förebyggas eller minskas ska dessutom vara bety- dande.

Vad gäller ersättning till markägare föreslår vi att nuvarande be- stämmelser i respektive lag utvidgas till att omfatta även de skador som kan följa av att tillstånd beviljas med stöd av de nya bestämmel- serna. Som vi redogjort för i avsnitt 2.1 bedömer vi att förslagen är förenliga med skyddet för egendomsskyddet i regeringsformen.

Det bör i sammanhanget framhållas att det liksom vid tillämp- ningen av dagens bestämmelser om tillfälligt marktillträde alltid finns möjlighet att sluta avtal med berörda fastighetsägare där vill- kor och ersättning regleras.

8.3Öppna dagvattenanordningar ska omfattas av ledningsrättslagen

Förslag: Ledningsrätt ska kunna upplåtas även för diken och andra avloppsanordningar (öppna avloppsanordningar) för bortledande av dagvatten som ingår i en allmän va-anläggning.

I ett förändrat klimat med mer nederbörd uppstår behov av att öka kapaciteten i befintliga dagvattennät. Att hantera stora mängder dag- vatten genom rörledningar och andra typer av tekniska anläggningar är ofta kostsamt. Vid nyanläggning finns därför ofta en strävan att fördröja vattnet i landskapet för att minska investeringsbehovet

i sådana tekniska anläggningar. Det medför att det finns ett intresse av att i den byggda miljön anlägga dagvattendammar, bäckar och diken, som en integrerad del i ett dagvattennät. Vad gäller allmänna va-anläggningar är lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) teknikneutral och av förarbetena framgår att det är upp till va-huvudmannen att välja den tekniska lösning som är lämp- lig i det enskilda fallet vilket bl.a. innebär att dagvattenavledningen inte alltid behöver ske i slutna system.12

På orter där det befintliga nätet är framdraget med stöd av led- ningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) har vi noterat önske- mål från va-huvudmännens sida att även kunna ta mark i anspråk för öppna avloppsanordningar med ledningsrätt, vilket i dag inte är möjligt.

12Prop. 2005/06:78 s. 65.

174

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Ledningsrätt kan i dag ges för vatten- och avloppsledningar med fyra olika ändamål (2 § 3 ledningsrättslagen). De ledningar som om- fattas är sådana som

a)ingår i en allmän va-anläggning,

b)förser ett samhälle med vatten eller därifrån bortför avloppsvatten eller annan orenlighet,

c)gagnar en näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort, eller

d)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte tillgodoser endast en enstaka fastighets husbehov.

Ledningsrättslagen tillkom för att skapa en ny möjlighet att få ta någon annans mark i anspråk vid sidan av servitut och nyttjande- rättsavtal. Rättigheten skulle tillkomma ledningens innehavare och inte vara knuten till en viss fastighet, vilket är en förutsättning för servitut. Samtidigt skulle den ge officialservitutens eviga skydd och samma möjligheter till tillträde för skötsel och underhåll.

I förarbetena anges att som ledning får betraktas bl.a. metalltråd, kabel eller annan elektrisk ledare, slang, rör, avloppstrumma och kul- vert. Av förarbetena framgår vidare att dike, kanal eller dylik anlägg- ning bör falla utanför ledningsbegreppet och att ledningsrätt således inte kan medges om en sådan anordning används för bortledande av vatten.13 Samtidigt inkluderades i ledningsbegreppet vissa tillbehör såsom transformatorer, pumpstationer och andra tillbehör. I förarbe- tena konstateras att vissa av de anordningar som utgör tillbehör till ledning kan medföra stort intrång på den fastighet där de inrättas men det ansågs inte lämpligt att införa några regler i syfte att maxi- mera den upplåtbara arealen.

Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan kan därmed konstateras att någon avgränsning till att ledningsrätt bara ska kunna tillämpas på egentliga ledningar placerade under jord eller i luften aldrig varit avsedd.

Ledningsrättslagens tillämpningsområde var föremål för överväg- anden i 2002 års ledningsrättsutredning.14 I betänkandet resonerar utredaren om varför lagstiftaren valde tekniken med en relativt snäv

13Prop. 1973:157 s. 93 och 131.

14SOU 2004:7.

175

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

uppräkning av vad som ska anses vara ledningar, snarare än en bred- are ansats.

Det hade varit lätt att ansluta sig till expropriationslagens begrepp ”an- läggning”, men då hade konsekvensen kanske blivit att också utrymme för tunnlar, timmerrännor och kanaler hade fått upplåtas med lednings- rätt. Frågan är om detta hade varit negativt för lagstiftningens tillämp- ning. En tänkbar förklaring kan emellertid ha varit att man önskade göra lagen särskilt klar och lätt att tillämpa. Det finns dock inte något stöd för ett sådant antagande i förarbetena.

Enligt vår mening får behovet av en teknikoberoende lagstiftning samt utvecklingen i rättspraxis sägas tala för att den valda metoden för lagstiftning bör överges. Samtidigt råder det ingen tvekan om att en mera generell lagstiftningsmetod skulle kunna innebära bl.a. att tillämp- ningsområdet för ledningsrättslagen skulle utvidgas kraftigt och att lagen då skulle bli mycket lik expropriationslagen. Vår slutliga bedöm- ning inom ramen för vårt arbete är därför att fördelarna med den nu- varande ordningen överväger dess nackdelar och att man därför inte bör överge den lagstiftningsteknik som har valts för ledningsrättslagen.15

I betänkandet föreslog utredaren flera utvidgningar i ledningsrätts- lagens tillämpningsområde, bl.a. i fråga om vissa andra anordningar än ledningar, som senare har genomförts. De utvidgningarna var svaret på en då utförd enkät där befintliga ledningsrättshavare till- frågats om sina önskemål. Det fanns vid det tillfället inga önskemål om att vidga tillämpningsområdet till öppna avloppsanordningar, men som framgår ovan fanns det enligt utredaren sådant som talade för en bredare tillämpning.

Våra överväganden

Det är önskvärt att va-huvudmännen har goda förutsättningar att åstadkomma effektiva lösningar för att hantera de ökade dagvatten- mängder som klimatförändringarna medför. Av det skälet förordar

vien utvidgning av ledningsrättslagen för att göra det lättare att etablera öppna dagvattenlösningar på annans mark och därigenom göra det lättare att skydda bebyggelsen mot dagvattenrelaterade översvämningsskador.

Vi har inom vår utredning inte gjort någon inventering av det bredare behovet av ändringar av ledningsrättslagens tillämpnings- område. Vi föreslår därför en begränsad utvidgning som gör det möj-

15Ibid. s. 80 och 81.

176

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

ligt att ta mark i anspråk för öppna avloppsanordningar för bortled- ande av dagvatten. Att vårt förslag är avgränsat till bortledande av dagvatten, och inte även avser tillhandahållande av vatten eller bort- förande av andra former av avloppsvatten beror på att vi bedömer att det i de flesta situationer inte är möjligt med hänsyn till bl.a. miljö- och hälsoskyddslagstiftningen.

Någon entydig definition av dagvatten finns i dag inte i svensk lagstiftning. Utredningen om vattenfrågor i planläggning och bygg- ande har i sitt betänkande gjort en analys av termen dagvatten och föreslagit att en definition införs i vattentjänstlagen och plan- och bygglagen (2010:900).16 Vi anser att om en definition av dagvatten införs i dessa lagar bör den användas även i ledningsrättslagen. Vi ansluter oss därför till den tidigare utredningens förslag till defini- tion, dvs. att dagvatten är regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken eller som avrinner på markyta eller konstruktion. Skulle förändringar göras av definitionen i den fortsatta beredningen av de båda betänkandena bör det få genomslag i samtliga lagar.

De öppna avloppsanordningar som vårt förslag omfattar ska bort- leda dagvatten. Vi använder oss av begreppet bortleda då det är detta begrepp som används i vattentjänstlagen i fråga om dagvatten. Med öppna avloppsanordningar för bortledande av dagvatten avses anord- ningar som samlar upp och leder dagvatten till ett vattendrag, en reningsanläggning eller en plats där vattnet kan infiltrera i marken. De kan också sammanbinda två rörledningar som bortleder dagvatten. I likhet med vad som gäller för övriga ledningar kan även nödvändiga anordningar som pumpstationer och andra tillbehör ingå i lednings- rätten (3 § ledningsrättslagen). Exempel på sådana tillbehör är renings- verk, pumpar eller infiltrationsbäddar som behövs för att ta hand om dagvattnet.17 Motsatsvis omfattas inte diken eller andra öppna anläggningar som leder (om) bäckar, åar eller sjövatten av förslaget och inte heller diken för markavvattning. Vi inser att öppna anlägg- ningar som inte tätas mot marken i någon omfattning också tar in markvatten och infiltrerar till omgivande mark, beroende på hur vattenmättad marken är. Med hänsyn till att allmänna dagvatten- anläggningar redan i dag utförs som öppna lösningar är detta ett känt förhållande och gränsdragningen mellan bortledande av avlopps-

16SOU 2023:72 s. 599.

17I NJA 1982 s. 700 ansågs en avslamningsanläggning utgöra tillbehör till en avloppsledning.

177

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

vatten, i det här fallet dagvatten, och markavvattning, förändras inte genom den föreslagna ändringen av ledningsrättslagen.

Vårt förslag är utvecklat med utgångspunkt från ett problem som huvudmän för allmänna va-anläggningar har presenterat för oss. Vi lämnar därför ett förslag som är avgränsat till situationer när dagvatten bortleds inom en sådan anläggning. Den befintliga bestämmelsen om ledningsrätt för vatten- och avloppsledningar, som vårt förslag ansluter till omfattar också tre andra situationer (2 § 3 b–d). Det handlar för det första om samhällen där det inte beslutats om något verksamhetsområde, för det andra om situationer när ledningarna ska vara till gagn för en näringsverksamhet eller kommunikations- anläggning av betydelse för riket eller en viss ort och för det tredje om situationer när en ledning medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte tillgodoser endast en enstaka fastighets hus- behov. I det första av dessa fall uppfattar vi att en utvidgning av möjligheten att ta mark i anspråk för att bortleda dagvatten i ytläge skulle vara av samma betydelse som inom ett verksamhetsområde för allmänna vattentjänster. För de två andra fallen torde det vara mycket ovanligt att beviljade ledningsrätter avser bortledande av dagvatten. Behovet av att bortleda dagvatten från vägar och järnvägar, som är typiska exempel på kommunikationsanläggningar av betydelse, hanteras i första hand i väg- och järnvägsplaner, men behovet av bortledande av vatten i samband med byggande av allmän väg var ett av motiven till att punkten infördes i lagstiftningen.18 Vad gäller ledningsrätt beviljad med stöd av bestämmelsen om ringa intrång, kan konstateras att bestämmelsen alltsedan lagens införande haft karaktären av att vara avsedd att göra det möjligt att hantera oförut- sedda situationer, där det annars föreligger förutsättningar att ta mark i anspråk med stöd av expropriationslagen (1972:719). Mot- svarande bestämmelse infördes samtidigt även för andra ledningar än vatten- och avloppsledningar.19

Vi har övervägt att låta vårt förslag omfatta ett eller flera av de ändamål som i dag kan motivera ledningsrätt för vatten- och avlopps- ledningar, med motivet att valet mellan rörförläggning och öppen anläggning inte heller i andra fall bör styras av möjligheterna att få marktillträde. Vi väljer dock att begränsa förslaget för att underlätta för klimatanpassningsåtgärder av de allmänna va-anläggningarna då

18Prop. 1973:57 s. 93.

19Prop. 1973:57.

178

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

det är i detta sammanhang som ledningsrättslagens begränsningar beskrivits som ett hinder.

Att utvidga tillämpningen av en lagstiftning som medger tvångs- vis tillträde till mark innebär ett ingrepp i egendomsskyddet (2 kap. 15 § regeringsformen). Den förändring vi föreslår öppnar inte några nya ändamål eller motiv för att ta enskild mark i anspråk. Samma angelägna allmänna intressen som ligger till grund för nuvarande rätt att genom markförlagda rör bortleda dagvatten, dvs. miljö- och hälsoskydd, ligger till grund för behovet att bortleda dagvatten i öppna avloppsanordningar. Vidare ska samma behovs- och lämplig- hetsprövning som för ledningsrätt i övrigt tillämpas även för de öppna avloppsanordningarna och detsamma gäller för rätten till ersättning (6–10 och 13 §§ ledningsrättslagen). Det innebär bl.a. att ledningsrätt inte får upplåtas, om ändamålet lämpligen bör tillgodo- ses på annat sätt eller olägenheterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den (6 §). Därtill får ledningsrätt inte upplåtas i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser, även om små avvikelser får göras (8 §). I fråga om ersättning är ledningsrättshavaren skyldig att ersätta fas- tighetsägaren och en innehavare av särskild rätt för intrång och annan skada som orsakas av ledningsrättsupplåtelsen. Vid bedömningen av ersättningen ska bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen tillämpas (13 § ledningsrättslagen).

Vi bedömer mot denna bakgrund, särskilt som utvidgningen av- gränsas till anordningar som ingår i en allmän va-anläggning, att den föreslagna utökningen av möjligheterna att upplåta ledningsrätt är proportionerlig. Med ett förändrat klimat kommer befintliga va- anläggningar att behöva byggas ut för att upprätthålla sin funktion. Behov av att ta annans mark i anspråk för nya anläggningar eller för att öka kapaciteten i befintliga, kommer att uppträda oftare än i dag, oberoende av den föreslagna ändringen.

Med detta sagt så konkurrerar en anordning i ytläge med annan markanvändning på ett annat sätt än en rörförlagd lösning genom att ta större yta i marknivå i anspråk. En sådan anordning förutsätter vanligtvis även tillträde för underhåll med tätare intervaller jämfört med rörförlagda ledningar. Den allmänna behovs- och lämplighets- prövningen som alltid ska göras tillsammans med ersättningsreglerna i det fall markanvändningen inskränks utgör ett skydd för ägande-

179

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

rätten och bör förhindra en utveckling där öppna avloppsanordningar mera allmänt ersätter rör.

När nya lösningar behövs för att hantera dagvatten som ett led i utbyggnaden av ett område kommer möjligheterna att infoga öppna anordningar i byggd miljö ofta prövas i en detaljplaneprocess. Det är i sådana sammanhang också aktuellt att pröva olika kombinationer av markförlagda och öppna anläggningar med hänsyn till hur de på- verkar annan markanvändning. Vårt förslag medger att ledningsrätt upplåts vid ett tillfälle med olika lösningar för olika delsträckor. Er- farenheterna från hur delar av elektriska ledningsnät placerade på marken har lokaliserats, liksom att senare tillägg placerats på allmänna platser, visar att eventuella markanvändningskonflikter är möjliga att hantera.

Lagtekniskt föreslår vi att diken och andra avloppsanordningar för bortledande av dagvatten som ingår i en allmän va-anläggning ska jämställas med ledningar vid tillämpningen av ledningsrätts- lagen. Det är samma konstruktion som finns i nuvarande 2 § andra stycket för vissa anordningar som ingår i ett elektroniskt kommu- nikationsnät för allmänt ändamål, där exempelvis basstationer för mobiltelefoni ska anses som ledning.

Vi kan sammanfattningsvis konstatera att klimatförändringarna utlöser nya behov av att kunna ta annans mark i anspråk för att olika allmänna intressen ska kunna tillgodoses. Att delar av dagvatten- anläggningar kan utföras i ytläge gör det möjligt att hantera större vattenmängder på ett ändamålsenligt sätt och kan i många fall vara en effektiv lösning. Förslaget att det ska vara möjligt att få marktill- träde för öppna dagvattenlösningar med stöd av ledningsrätt inne- bär att denna typ av lösningar kan prövas med samma juridiska verk- tyg som rörförlagda lösningar.

8.4Dagvattensystemets kapacitet ska regleras i lag

Förslag: Det ska framgå av vattentjänstlagen att en allmän va- anläggning ska anses tillgodose skäliga anspråk på säkerhet om den kan leda bort dagvattenflöden motsvarande minst ett tioårsregn.

180

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

En mycket stor andel av skadorna på byggnader i samband med sky- fall är resultatet av att vatten trängt in via de rör som är avsedda att leda bort dagvatten eller en kombination av dagvatten och spillvatten. Kapaciteten i ett dagvattensystem är typiskt sett en funktion av dimensionerna på de ledningar och andra anordningar som ingår. När vattenmängderna är så stora att ledningen är helt full kan ett s.k. baktryck uppstå vilket innebär att vattnet tränger tillbaka i led- ningen och slutligen ut ur densamma. Om den lägst belägna punkten är en anslutning inne i en källare, kommer denna att fyllas med vatten till dess att regnet avtagit, vattenflödet i röret minskat och trycket därmed upphört.

Av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänst- lagen) följer att en allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser (10 § första stycket). En va- anläggning ska vidare vara försedd med de ledningar och andra an- ordningar som behövs för att den ska fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet (13 § första stycket). Vägdiken, ränn- stenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstens- brunnar med den allmänna va-anläggningen omfattas inte (13 § andra stycket). Kraven på ordnandet av den allmänna va-anläggningen är utformade som funktionskrav och några närmare föreskrifter om hur den allmänna va-anläggningen ska vara utformad finns inte. Branschorganisationen Svenskt Vatten har tagit fram riktlinjer och rekommendationer för den allmänna va-anläggningens utformning och funktion vilka i praxis har lagts till grund för bedömningen om huruvida kraven på anläggningens funktion uppfyllts. Den praxis som finns om vad som anses utgöra skäliga anspråk på säkerhet har främst handlat om huvudmannens skadeståndsansvar för översväm- ningar. I en dom från Högsta domstolen 1991 slogs fast att avlopps- nät bör anordnas och skötas så att de mest utsatta fastigheterna statistiskt sett inte löper risk att drabbas av översvämningar med kortare återkomsttid än tio år.20

Va-huvudmannens skadeståndsskyldighet finns reglerad i 45 § vattentjänstlagen. Där framgår att huvudmannen ska ersätta en över- svämningsskada på en fastighet inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde, om huvudmannen har åsidosatt en skyldighet

20NJA 1991 s. 580.

181

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och åsidosättandet har medfört att vatten som är avsett att tillhandahållas eller ledas bort genom huvudmannens va-anläggning ytledes eller på annat sätt trängt in på fastigheten. Några andra särskilda sank- tionsbestämmelser kopplade till att va-anläggningen är underdimen- sionerad finns inte i vattentjänstlagen.

Tvister om sådana frågor som regleras i vattentjänstlagen prövas av mark- och miljödomstolen (53 §). Kommunens, huvudmannens och användarnas rättigheter och skyldigheter prövas som huvudregel genom att någon av dem väcker talan i domstolen. En sådan talan kan, beroende på vad saken gäller, avse såväl fullgörelse som fast- ställelse.21 I ett mål om fullgörelse kan mark- och miljödomstolen förelägga en part att fullgöra en prestation, exempelvis att betala en avgift. Ett mål om fastställelse handlar om att domstolen ska slå fast om ett visst rättsförhållande föreligger eller inte, exempelvis en fastighetsägares rätt att använda en allmän va-anläggning. Mark- och miljödomstolen kan förena ett föreläggande med vite (54 §).

Våra överväganden

Vi uppfattar att det i dag finns en gemensam uppfattning bland de som arbetar med va-frågor om att en allmän dagvattenanläggning ska kunna bortleda vatten motsvarande ett tioårsregn. Det finns två skäl till att vi bedömer att det som för närvarande är en etablerad uppfattning bör framgå direkt av lagen.

Vårt första skäl hänger samman med det vi tidigare redovisat om att det upplevs som ett problem att det saknas nationella normer som grund för klimatanpassningsåtgärder (avsnitt 6.1.1). Avsaknaden av en norm gör att det blir svårare för parter att komma överens och det blir osäkrare för den som vill vidta en åtgärd att förutse hur dom- stolen kommer att bedöma en tvist eller ett ärende om tillåtlighet eller dispens. En tydlig norm skulle göra att fler vågar agera. För allmänna dagvattenanläggningars kapacitet finns i praxis en norm som är välkänd för alla som dimensionerar dagvattensystem och reglerar översvämningsskador. Om den också blir tydliggjord för andra, ökar deras benägenhet att agera. En kommunpolitiker som vill skydda sina invånare mot översvämningar har nytta av att veta

21Prop. 2005/06:78 s. 109.

182

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

att lagkravet på den va-anläggning som han eller hon ansvarar för motsvarar ett tioårsregn för att själv kunna formulera en rimlig ambi- tionsnivå och kunna kommunicera detta till medlemmarna i kom- munen. En fastighetsägare som vill skydda sin egendom får på samma sätt ett begripligt mått på vilken typ av händelse som dagvattennätet är tänkt att hantera och att flöden därutöver kan kräva egna insatser.

Vårt andra skäl är att separera frågan om vad som i vattentjänst- lagens mening utgör skäliga anspråk på säkerhet i fråga om dagvatten- systemets kapacitet, från frågan om hur ett dagvattensystem faktiskt bör utformas vid nyanläggning. Sedan avgörandet i Högsta domstolen 1991 har Svenskt Vatten tagit fram nya vägledningar, och kan för- väntas göra det även i framtiden.22 Det är ett vägledande arbete riktat till de egna medlemmarna som även i fortsättningen kommer att ha betydelse för att i enskilda tvister bedöma om en dagvattenanlägg- ning är lämpligt utformad för att möta krav på t.ex. driftsäkerhet. Även hur kapaciteten i ett dagvattensystem mäts och beräknas kan utvecklas genom vägledning. Samtidigt kan frågan om hur ett tioårs- regn ska definieras komma att utvecklas utanför tillämpningen på va-området, som ett led i att ta fram nationella riktlinjer för hur klimatrelaterade risker ska bedömas.

Vårt förslag kan ge intryck av att vi försöker göra en tidigare tolkningsbar och därmed flexibel bestämmelse statisk i förhållande till klimatförändringar. Det är emellertid inte fallet. Klimatföränd- ringarna medför att nederbörden förväntas öka och därmed kommer även behovet av att kunna hantera dagvatten förändras. Genom att använda begreppet tioårsregn i lagen skapas en dynamik där va-huvud- mannen behöver anpassa anläggningen till vad som enligt klimatpro- gnoser kommer att utgöra ett tioårsregn i framtiden. Det skapar en integrerad anpassning av klimatanpassningsfrågorna i det dagliga arbe- tet och ersätter dagens dynamik där kravnivåer förändras i ett sam- spel mellan vägledningar från Svenskt Vatten och vägledande domar. Utredningen om vattenfrågor vid planläggning och byggande

gjorde i sitt betänkande vissa uttalanden om vilka krav som bör kunna ställas på den allmänna va-anläggningens kapacitet.

Mot bakgrund av att sådan infrastruktur som behövs för bebyggelse, exempelvis va-anläggningar, ska kunna användas över längre tid sam- tidigt som klimatförändringarna gör att skyfallen kommer allt tätare, gör vi bedömningen att en återkomsttid för skyfallet på upp till 20 år

22Den senaste vägledningen heter P110 – Avledning av dag-, drän- och spillvatten, reviderad 2019.

183

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

är rimligt att kräva att den allmänna va-anläggningen ska klara vid plan- läggning för ny bebyggelse. I befintlig bebyggelse bedömer vi att en återkomsttid för skyfallet på upp till 10 år är rimligt att kräva att den allmänna va-anläggningen ska klara utan att förelägganden om hantering av dagvatten på enskild tomt ska behöva beslutas. Samtidigt får det an- ses rimligt att kommunen vid sin planering av förebyggande åtgärder – både i en plan enligt plan- och bygglagen och vattentjänstplanen – bör utgå från en återkomsttid för skyfallet på minst 100 år. För ännu kraf- tigare skyfall, med längre återkomststid än 100 år, är det inte rimligt att någon – inte ens kommunen – i normalfallet ska behöva ansvara för förebyggande planering och hantering av dagvattnet. Vid planering för byggande av viss samhällsviktig verksamhet, exempelvis sjukhus, eller för byggande av verksamheter med höga säkerhetskrav, såsom exempel- vis ett kärnkraftverk, kan kommunen dock behöva räkna på en ännu längre återkomsttid av nederbörden än 100 år.23

Utredningen föreslog inga ändringar i vattentjänstlagen med anled- ning av sina ovan återgivna bedömningar. Citatet är hämtat ur ett sammanhang där utredningen argumenterar för i vilka situationer det bör vara möjligt att förelägga fastighetsägare att vidta åtgärder på sin fastighet för att minska tillflödet av dagvatten till va-anlägg- ningen. Det är dock möjligt att tolka utredningen som att vad som ska krävas för att anläggningen ska fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet ska skilja sig åt för olika användare inom ett verksamhetsområde. En sådan förändring är förstås möjlig, men kan innebära stora konsekvenser eftersom en allmän dagvattenanlägg- ning i många fall är ett sammanhängande system, där vatten leds samman, fördröjs och fördelas tills det – med eller utan föregående rening – lämnar systemet i en recipient. Någon punkt i ett sådant system har den lägsta kapaciteten att bortleda dagvatten, och det är mot den punkten som dagens krav på anläggningen riktas, med eller utan vår föreslagna förändring. Ett nytt detaljplaneområde kan an- slutas till det befintliga systemet på olika platser där det tar emot och avbördar vatten från områden ovanför och nedanför i dagvatten- systemet. Om systemet i nytillkommande delar ska leverera en dag- vattentjänst med högre kapacitet påverkar det i praktiken även om- givande områden. Vi är därför inte beredda att föreslå en sådan för- ändring.

Att mera allmänt höja kravet på vilka flöden en dagvattenanlägg- ning bör kunna bortleda för att fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet är förstås möjligt utan att få de effekter

23SOU 2023:72 s. 675 och 676.

184

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

vinyss beskrivit. Vi bedömer dock att de investeringar som krävs för att va-systemen i Sverige ska uppfylla dagens krav på att bort- leda ett tioårsregn och att upprätthålla denna förmåga även när detta innebär större vattenmängder i ett förändrat klimat, redan i sig utgör en stor utmaning. Att ställa ett allmänt högre krav skulle också kunna utlösa investeringsbehov på platser där klimatförändringarna innebär att intervallen mellan intensiva skyfall förväntas bli längre eller regnmängderna förväntas minska.

Vi kan notera att det i propositionen till nuvarande lagstiftning angavs att det inte fanns något behov av en precisering i lagtext av kravet på att anläggningen ska tillgodose skäliga anspråk på säker- het. Det bedömdes vidare utifrån den rättspraxis som utbildats inte vara möjligt att fastslå generella normer som var lämpliga för lagtext.24 Som vi funnit ovan är det dock i dag en etablerad uppfattning att den allmänna dagvattenanläggningen ska kunna ta hand om ett tio- årsregn. Vi bedömer vidare att det är möjligt att utifrån den praxis som bildats i lagtext ange ett krav för den mängd dagvatten som systemet ska kunna omhänderta. Vi har inte funnit motsvarande skäl för att i andra avseenden i författning precisera vilka anordningar som anläggningen ska vara försedd med eller hur anläggningen ska vara utformad.

Frågor om va-huvudmannen och användarnas rättigheter och skyldigheter kan prövas som stämningsmål i mark- och miljödomstol. Vad gäller frågan om huruvida en allmän va-anläggning tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet så har denna, såvitt vi har kunnat finna, inte prövats annat än i mål om skadestånd för översvämningsskador. Det kan inte uteslutas att frågan om va-huvudmannen uppfyller kra- ven i 13 § vattentjänstlagen även skulle kunna prövas utan att en översvämningsskada uppstått. Detta torde i så fall vara möjligt redan genom nuvarande lagstiftning och vi bedömer därför att den före- slagna kodifieringen av praxis inte innebär några nya krav för va-huvud- mannen.

Syftet med den föreslagna lagändringen är att underlätta besluts- fattandet för de som står i begrepp att vidta åtgärder för att begränsa konsekvenserna av skyfall, dvs. kommuner och fastighetsägare. Vi förväntar oss att det kommer att leda till fler kontakter mellan dessa och va-huvudmannen, som kommer att behöva vara tydligare både med vilken kapacitet dagvattensystemet har i dag, och vilka eventu-

24Prop. 2005/06:78 s. 64.

185

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

ella planer som finns på att utvidga kapaciteten. Allt detta är både önskvärt och rimligt för att göra det möjligt att på ett lämpligt sätt dimensionera klimatanpassningsanläggningar utanför va-systemet.

Att föra in begreppet tioårsregn i lagstiftningen ska inte misstolkas som att det utgör en gräns för vilken kapacitet dagvattensystemet får dimensioneras för vid ny- och ombyggnad för att kunna finansieras via va-avgiften. Ändringen är endast ett förtydligande av vad som utgör den lägsta godtagbara nivån för att anläggningen ska anses tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Därigenom förtydligas vilka krav va-huvudmannen behöver uppfylla och vad fastighetsägaren kan förvänta sig.

Våra bedömningar i fråga om vilka klimatanpassningsåtgärder som kan finansieras med va-avgifter återfinns i avsnitt 12.1.

8.5Va-huvudmannen ska lämna uppgifter om dagvattensystemets kapacitet

Förslag: På begäran av en fastighetsägare inom ett verksamhets- område som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada på sin fastighet till följd av översvämningar ska va-huvudmannen lämna uppgifter om vilken mängd dagvatten den allmänna va-anläggningen kan bortleda från fastigheten.

Många klimatanpassningsåtgärder kan förväntas ske på initiativ av enskilda fastighetsägare i syfte att skydda den egna egendomen. Det är av intresse inte bara för den enskilde utan också för omgivningen och för kommunens klimatanpassningsarbete att sådana åtgärder genom- förs med tillgång till bästa möjliga kunskapsunderlag. När det hand- lar om skydd mot översvämning är uppgifter om dagvattensystemets kapacitet för att leda bort dagvatten i anslutning till den egna fastig- heten ett sådant underlag, som va-huvudmannen har tillgång till. Vi föreslår i avsnitt 8.10 att byggnadsnämnden ska vara skyldiga att tillhandahålla visst annat underlag till den som avser att vidta en klimatanpassningsåtgärd på sin fastighet.

Va-huvudmannen är den som äger den allmänna va-anläggningen och ansvarar för att ordna de ledningar och andra anordningar som behövs för att bl.a. den allmänna dagvattenanläggningen ska fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet (2 och 13 §§ lagen

186

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

[2006:412] om allmänna vattentjänster, vattentjänstlagen). I fråga om uppgifter om den allmänna va-anläggningen följer av förvaltnings- lagen (2017:900) en allmän serviceskyldighet som bl.a. innebär att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (6 §). Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Skyldigheten gäller för förvalt- ningsmyndigheter och inte för kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform.25

Uppgifter om allmänna va-anläggningar kan av flera skäl omfattas av sekretess såsom skydd för säkerhets- och bevakningsåtgärd i

18 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen eller analys-, planerings- eller förberedelseverksamhet avseende fredstida kriser i 18 kap. 13 § i samma lag. Tillhandahållande av allmänna vattentjänster enligt vattentjänstlagen kan ske inte bara i kommunal regi utan även genom kommunala bolag eller kommunalförbund. Kommunala bolag och kommunalförbund är inte myndigheter men jämställs i fråga om offentlighet och sekretess med en myndighet i de fall kommunen ensam eller tillsammans med annan kommun har ett rättsligt bestäm- mande inflytande över bolaget eller förbundet (2 kap. 3 § offentlig- hets- och sekretesslagen).

Våra överväganden

Den som avser att vidta en åtgärd för att minska risken för översväm- ning bör enligt vår uppfattning ha rätt att få tillgång till uppgifter om dagvattensystemets kapacitet för att leda bort dagvatten i an- slutning till den egna fastigheten. Hur påtaglig översvämningsrisken är eller om den kan härledas till dagvattensystemet bör inte påverka möjligheten att få ta del av uppgifterna. Ur fastighetsägarens per- spektiv handlar det om att få ett underlag för att kunna utforma lämp- liga åtgärder i ett läge där orsakssambanden inte är uppenbara. Vatten som tränger in i byggnaden i samband med snösmältning kan för- anleda tätning och dränering runt källaren eller att markprofilen på tomten ändras.

Det är va- huvudmannen som ansvarar för ordnandet och driften av den allmänna va-anläggningen och därför är den som har tillgång

25Prop. 2016/17:180 s. 26.

187

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

till uppgifterna och kunskapen om anläggningens funktion. Va-huvud- mannen kan, men behöver inte vara, en egen juridisk person, skild från kommunen, som annars skulle kunna tillhandahålla uppgiften tillsammans med annat underlag som de enskilde behöver. Uppgift- erna bör därför lämnas av va-huvudmannen. Det är vidare lämpligt att den sekretessprövning som behöver göras vid utlämnandet görs av den som ansvarar för va-anläggningens funktion.

I vattentjänstlagen finns i dag ingen bestämmelse som preciserar den serviceskyldighet som följer av förvaltningslagen och som gäller för förvaltningsmyndigheter. Det gör att en ny bestämmelse kan uppfattas på olika sätt beroende på vilken kontakt va-huvudmannen i dagsläget har med de som är anslutna till anläggningen. Enligt vår uppfattning är det fördelaktigt att förslaget innebär att va-huvud- mannen behöver ta ställning både till hur information görs tillgänglig för enskilda fastighetsägare i relation till mera generell information och ansvaret för att kvalitetssäkra uppgifter om den egna anlägg- ningen.

Eftersom vattentjänstlagen reglerar förhållandet mellan huvud- mannen och fastighetsägare inom ett verksamhetsområde för all- männa vattentjänster bör den tänkta möjligheten att få en uppgift om dagvattensystemets kapacitet vara avgränsad till fastigheter inom det verksamhetsområde som den allmänna va-anläggningen betjänar.

Den uppgift som va-huvudmannen bör vara skyldig att tillhanda- hålla är ett värde på kapaciteten hos det befintliga systemet uttryckt som nederbörd av en viss intensitet, dvs. ett x-årsregn. Det är en uppgift som va-huvudmannen förväntas ha tillgång till som en del av bedömningen av hur va-anläggningen ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall, som ska ingå i kommunens vatten- tjänstplan (6 b § andra stycket). Om uppgiften bygger på vissa an- taganden eller är försedd med osäkerhetsintervall bör detta framgå. I sådana fall kan det vara lämpligt att lämna uppgiften skriftligt för att undvika missförstånd, men formen för tillhandahållande bör inte regleras.

Uppgifter om allmänna va-anläggningar kan av flera skäl omfattas av sekretess och befintliga uppgifter om dagvattensystemets kapa- citet kan därför finnas i dokument eller databaser som det är olämpligt att lämna ut. Den föreslagna bestämmelsen är inte sekretessbrytande utan möjligheten att lämna ut de aktuella uppgifterna måste föregås av en sedvanlig sekretessprövning. Vi bedömer dock att det generellt

188

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

bör vara möjligt att lämna en uppgift om dagvattensystemets kapa- citet vid den aktuella fastigheten i en form som inte riskerar det in- tresse som skyddas av sekretessen. Det ska betonas att va-huvud- mannen inte kommer att ha någon skyldighet att med anledning av den föreslagna bestämmelsen besvara frågor om konsekvenser vid olika väderhändelser eller på annat sätt ta ställning till de åtgärder fastighetsägaren avser att vidta.

Vi föreslår inte någon möjlighet för va-huvudmannen att ta ut en separat avgift för att lämna begärda uppgifter. Skyldigheten att lämna dessa uppgifter blir en del av uppdraget att driva och förvalta va-anläggningen och kan ingå i underlaget för beräkning av va- avgiften.

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att underlätta för den fastighetsägare som vill vidta en åtgärd för att skydda sin fastighet från skador på grund av översvämningar. En konsekvens av den föreslagna skyldigheten kan dock vara att va-huvudmannen får kännedom om planerade åtgärder som kan komma att påverka va- anläggningens funktion, t.ex. om tillrinningen av dagvatten från fastigheten kan förväntas öka väsentligt. Utredningen om vatten- frågor vid planläggning och byggande har lämnat förslag till änd- ringar i vattentjänstlagen som innebär utökade möjligheter för kom- munen att förelägga fastighetsägare att vidta åtgärder för att minska belastningen av dagvatten på den allmänna va-anläggningen.26 Om utredningens förslag genomförs i denna del bör även möjligheten för kommunen att villkora utformningen av fastighetsägares till- tänkta klimatanpassningsåtgärder, som påverkar va-anläggningen negativt, övervägas. Oavsett detta kan kommunen initiera samord- ning med kommunala planerade åtgärder eller genom rådgivning på- verka utformningen av den önskade åtgärden så att den inte medför att riskerna ökar på någon annan plats.

26SOU 2023:72, förslaget till ny 22 a § i vattentjänstlagen.

189

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

8.6Kommunen ska i översiktsplanen redovisa vilka klimatanpassningsåtgärder kommunen avser att initiera

Förslag: Av översiktsplanen ska framgå inom vilka områden kom- munen avser att ta initiativ till fysiska åtgärder för att skydda mot risken för skador på den byggda miljön som kan följa av klimat- relaterade översvämningar, ras, skred och erosion. Redovisningen ska ta skälig hänsyn till de bedömningar om klimatrelaterade risker som kommunen ska göra i planer och program enligt annan för- fattning.

För att fastighetsägare ska ha möjlighet att bedöma vilka risker de själva behöver förebygga är en förutsättning att kommunen är tyd- lig med var den tänker ta initiativ till förebyggande åtgärder. Något sådant uttryckligt krav på kommunerna finns inte i dag. Även för en kommuns eget arbete med att hantera klimatrelaterade risker är det en fördel att kommunen tydliggör var sådana risker bör mötas med fysiska åtgärder som tar mark i anspråk.

Enligt gällande lagstiftning ska kommunen i översiktsplanen ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur den identifierade risken för sådana skador kan minska eller upphöra (3 kap. 5 § första stycket 4 plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Kravet infördes efter förslag från den tidigare Klimatanpass- ningsutredningen från 2017.27 Hur kravet tillämpas framgår av de översiktsplaner som beslutas senast under innevarande mandatperiod, dvs. senast innan valet år 2026. Det är med andra ord en ny och för vissa kommuner oprövad lagstiftning.

Såväl Klimatanpassningsutredningen i sitt betänkande som reger- ingen i sin proposition28 ger uttryck för att kravet på kommunerna är tudelat. Det handlar dels om att göra en riskbedömning, dels om att ta ställning till hur de identifierade riskerna ska hanteras. Vad gäller underlaget för beskrivningen av riskerna hänvisas i förarbetena till befintligt underlag som tillhandahålls av statliga myndigheter, samt

27SOU 2017:42.

28Prop. 2017/18:163 s. 10 f.

190

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

till Boverkets vägledning.29 När det gäller utformningen av ställnings- tagandet om hur riskerna ska minska eller upphöra beskrivs det i betänkandet som en del av en strategi för genomförande av åtgärder, medan propositionen inte ger någon tydlig vägledning. Inte heller Boverket ger något svar på hur ställningstagandet ska redovisas i översiktsplanen.

Det finns kommuner som tydligt redovisar sina ställningstaganden i översiktsplanen. Malmös strategi för kustskydd, som införlivats i översiktsplanen, är ett exempel. I många andra översiktsplaner är ställningstagandet inte lika lätt att utläsa. Utan att exemplifiera kan det bero på att ett ställningstagande som innebär att fysiska åtgärder ska genomföras kan kräva mer underlag, medan ett ställningstagande som innebär att inga åtgärder anses nödvändiga för att skydda all- männa intressen uppfattas som ett ställningstagande som inte behöver redovisas. Ett ställningstagande som innebär att identifierade risker ska hanteras genom ökad organisatorisk beredskap inom t.ex. rädd- ningstjänsten kommer kanske inte heller till uttryck i en översikts- plan, vars huvudsyfte är att redovisa användningen av mark- och vattenområden.

Vår uppfattning är att det finns ett stort värde i att det av över- siktsplanen framgår var kommunen bedömer att det behöver vidtas fysiska åtgärder för att mer varaktigt skydda befintlig eller planerad markanvändning mot naturhändelser med negativa konsekvenser. En sådan redovisning skulle göra det tydligt för kommuninvånarna vad de kan förvänta sig. Det gäller speciellt för de fastighetsägare som berörs av de riskbedömningar som redovisas i översiktsplanen och som behöver ta ställning till om de själva bör initiera några fysiska åtgärder. Ett krav på redovisning skulle också göra det tydligare för de politiska beslutsfattarna att det bör vara ett aktivt val att inte vidta några fysiska åtgärder. Vi föreslår därför att det krav på redovisning som infördes i PBL år 2018 kompletteras så att det utmynnar i ett tydligt krav på redovisning av var kommunen anser att riskerna bör mötas med förebyggande fysiska åtgärder.

Översiktsplanen är inte den enda möjliga platsen för ett kom- munalt ställningstagande till hur klimatrisker ska hanteras. I åtmin- stone tre andra lagar ska sådana risker behandlas och i samtliga fall

29Jfr bl.a. Boverkets vägledning om bedömning av klimatrelaterade risker: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/hansyn/miljo_klimat/klimatrisker/bedom/, nedladdad 2025-04-09.

191

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

finns det krav på att en riskbedömning ska komma till uttryck i ett dokument som också behandlar andra risker. De aktuella dokumenten är handlingsprogrammet för förebyggande verksamhet och för rädd- ningstjänst enligt 3 kap. 3 och 8 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), planen för hantering av extraordinära händelser en- ligt 2 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) och vattentjänstplanen enligt 6 a § lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster (vattentjänstlagen). Dokumentens innehåll beskrivs närmare i avsnitt 3.1.10. Vi har övervägt att föreslå ett nytt femte dokument där kommunens ställningstaganden till klimat- relaterade risker kan samlas, men vi kan samtidigt konstatera att det inte är fler dokument med beslutsunderlag som kommer leda till att fler åtgärder genomförs. Eftersom vår utredning är inriktad på fysiska åtgärder som ska ge ett varaktigt skydd – och som därmed tar mark eller vatten i anspråk – anser vi att det är naturligt att koppla det avsedda redovisningskravet till översiktsplanen, vilket är det av de redan existerande dokumenten som behandlar frågor om markan- vändning.

Närmare om vad som bör framgå av översiktsplanen

Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket 4 PBL in- fördes så sent som 2018. Vi anser därför att de avgränsningar som då gjordes – till risker för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade

–inte bör ändras för att undvika att kommuner behöver göra en ny riskvärdering med nya ingångsvärden. Avgränsningen hindrar natur- ligtvis inte att en kommun även kan behandla andra klimatrelaterade naturhändelser och risker utanför den byggda miljön i översikts- planen, t.ex. hur skogsbränder kan påverka bebyggelse eller hur över- svämningar och torka kan innebära förändrade förutsättningar för jordbruket eller skyddsvärd natur.

Vi menar dock att det är angeläget att förtydliga kraven på kom- munens redovisning av hur den identifierade risken för skador kan minska eller upphöra. Som vi tidigare redogjort för finns det en stor bredd i hur en kommun kan hantera risker i samhället och det finns inget krav på att riskerna ska förebyggas genom någon form av åt-

192

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

gärd som tar mark och vatten i anspråk och som av det skälet bör avspeglas i en fysisk plan. Om kommunen däremot gör bedömningen att sådana åtgärder bör genomföras anser vi att det bör framgå av översiktsplanen. Vårt förslag innebär i likhet med vad som framgår av förarbetena till dagens lagstiftning – och med hänsyn till översikts- planens karaktär – att det inte kan förväntas någon exakt eller detal- jerad redovisning av vilken åtgärd som ska vidtas, hur anläggningen kommer att utformas eller hur åtgärden ska finansieras. Det som behöver framgå är vilken risk som ska minska eller upphöra, dvs. vilken naturhändelse åtgärden avser att skydda emot och vilken be- fintlig eller planerad markanvändning den ska möjliggöra.

Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden ska enligt PBL framgå av en karta (3 kap. 3 §). Möjligheten att grafiskt illustrera åtgärder på plankartan begränsas numera inte av kartskalan, eftersom nya översiktsplaner tas fram i ett digitalt format som går att variera i skala. Ibland kan det emeller- tid finnas skäl att avstå från att redovisa en åtgärd på plankartan, t.ex. om det är osäkert var en åtgärd bör sättas in eller med vilken utbredning på marken den bör utföras. Samtidigt underlättar en grafisk illustration för medborgarnas förståelse av planen.

De fysiska åtgärder som ska redovisas handlar om åtgärder som kommunen avser att initiera. Med detta uttryck avser vi både sådana åtgärder som kommunen avser att utföra i egen regi, åtgärder som kommunen utför gemensamt med fastighetsägare i samband med nyexploatering och åtgärder som bör utföras gemensamt av en grupp fastighetsägare men där kommunen, om fastighetsägarna inte själva tar initiativ till åtgärden, kan komma att ta initiativ till en gemensam- hetsanläggning, jfr 18 § anläggningslagen (1973:1149).

När det gäller vilket tidsperspektiv kommunen bör anlägga i pla- neringen föreslår vi ingen förändring jämfört med vad som är avsett med dagens bestämmelser. I förarbetena anges att bedömningen i översiktsplanen bör omfatta inte bara klimateffekter som kan för- väntas uppstå i närtid, utan även klimateffekter som kan förväntas i ett längre perspektiv.30 Med ledning av de överväganden som gjordes av Översiktplaneutredningen innebär det att kommunen bör redo- visa åtminstone sådana åtgärder man avser att ta initiativ till inom 10–20 år.31

30Prop. 2017/18:163 s. 13.

31SOU 2018:46 s. 201.

193

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

Kommunen ska ta skälig hänsyn till bedömningar som görs enligt annan lagstiftning

Som framgått ovan finns, vid sidan av PBL, krav på att en kommun ska göra bedömningar av risker kopplade till olika naturhändelser

i enlighet med tre andra lagar. Det handlar för det första om vatten- tjänstlagen, där risker förknippade med skyfall ska bedömas, för det andra om LSO, där vissa naturhändelser ingår i begreppet olyckor, och för det tredje om LEH, där risker och hot för naturolyckor bör analyseras. Resultatet av dessa riskbedömningar bör utmynna i ställ- ningstaganden om investeringar, resursfördelning, organisatoriska förändringar, m.m. Vår bedömning är att det finns flera skäl till att bedömningarna som görs med stöd av de fyra lagarna bör hänga ihop. Ett första skäl är att de antaganden som görs om framtida klimat- förändringar – och därmed även av sannolikheten för att olika natur-

händelser ska inträffa – bör vara desamma, oavsett i vilket syfte analysen görs. Som vi tidigare beskrivit finns det inget nationellt ställningstagande till vilket klimatscenario som ska användas, vilket innebär en frihet för kommunerna att göra olika val. Däremot bör en kommun inte samtidigt utgå från olika klimatscenarion vid ställ- ningstaganden enligt olika lagar. Gör kommunen bedömningen att havet kommer att stiga 80 centimeter på hundra år är det ett ingångs- värde för att bedöma konsekvenserna, oavsett om det gäller va-anlägg- ningens funktion, behovet av resurser för räddningstjänsten eller vad som utgör en lämplig markanvändning.

Ett andra skäl är att samma klimatantaganden också gör det möjligt att göra samma bedömningar av konsekvenserna. Även om lagarna tillämpas av användare med olika befattningar inom kommunen så är de skyddsvärda objekten och funktionerna till stor del desamma. Om vägar, järnvägar och viktiga samhällsfunktioner görs obrukbara är det ett problem som kan och bör beskrivas på samma sätt, förut- satt att det alls behöver beskrivas. Genom att samordna framtagandet av riskbedömningarna bör det vara möjligt att göra arbetet effektivare.

Ett tredje skäl till att arbetet ska hänga ihop är att de politiker som ska ta ställning till de förslag som följer av bedömningarna ges ett bättre underlag för beslut. Vi kan med utgångspunkt i vårt för- slag om att översiktsplanen ska redovisa var risker ska förebyggas med fysiska åtgärder, konstatera att ett sådant ställningstagande minskar behovet av resurser för att hantera konsekvenserna av samma natur-

194

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

händelse. Denna typ av slutsats är i princip bara möjlig om de olika beslutsunderlagen bygger på samma antaganden om risker och skyddsbehov.

Ett fjärde skäl som kan vara nog så viktigt är att om bedömning- arna i olika kommunala dokument bygger på samma underlag blir det lättare att kommunicera klimatrisker gentemot medborgarna på ett samordnat och trovärdigt sätt. För den enskilda är det kommunens bedömning av risken för t.ex. skred som är intressant, inte om det är beredskapssamordnarens eller översiktsplanerarens bedömning.

De skäl som redovisats för att bedömningar som görs i olika lagar bör hänga ihop innebär inte att det är samma risker som ska värderas i samma tidsperspektiv enligt de olika lagarna. Varje dokument, över- siktsplanen inräknad, kan också vara utformat så att olika framtids- scenarier belyses. Någon fullständig samordning av arbetet är därför inte möjlig. Det bör i sammanhanget också betonas att kommunens beslut om att vidta en viss åtgärd även kan bygga på annat än de lag- reglerade underlag som har nämnts ovan.

Vi föreslår inga ändringar i de bestämmelser som styr riskvärder- ingen eller redovisningen i de andra lagarna, som gäller vid sidan av PBL. Även om en organisatorisk och tidsmässig samordning kan tyckas önskvärd finns det i verkligheten en begränsning i möjlig- heterna att hålla ihop processer som i många fall ska bedrivas över kommungränser och samordnas med helt andra beslutsprocesser inom kommunen. Vårt förslag innebär att det i PBL ställs krav på att det som redovisas i översiktsplanen om klimatrisker och var dessa bör förebyggas genom fysiska åtgärder ska ta skälig hänsyn till de bedömningar och analyser som gjorts i enlighet med de tre andra lagarna och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa. Den relativt öppna formuleringen avspeglar det vi redovisat om att någon fullständig samordning inte är möjlig och att det inte finns någon hierarki mellan planen för hantering av extraordinära hän- delser enligt LEH, handlingsprogrammet enligt LSO, vattentjänst- planen enligt vattentjänstlagen och översiktsplanen i PBL. När ett nytt dokument tas fram eller uppdateras är det naturligt att kom- munens bedömningar utgår från senast tillgängliga kunskap om klimatförändringarna. Enligt LEH och LSO har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap en föreskriftsrätt och myndigheten kan därigenom ange metoder som ska tillämpas vid riskvärdering. Något motsvarande bemyndigande finns inte i PBL eller vattentjänst-

195

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

lagen. Enligt vår uppfattning bör ändringar i föreskrifter enligt annan lagstiftning inte automatiskt få genomslag vid tillämpningen av PBL.

Med en klok tillämpning av de nyss nämnda lagarna och en lokalt anpassad samordning ser vi framför oss en utveckling där riskvärder- ingar, som utmynnar i att fysiska förebyggande åtgärder bör genom- föras, görs synliga genom beslut om översiktsplaner, samtidigt som andra åtgärder, t.ex. att etablera övervaknings- och larmsystem, kom- mer att framgå av andra beslutsdokument.

Förslaget i relation till pågående lagstiftningsprocesser

I september 2024 lämnade Utredningen om kommuners och regio- ners beredskap betänkandet Kommuners och regioners grundlägg- ande beredskap inför kris och krig.32 I betänkandet föreslås en ny lag om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap samt tillhörande för- ordning som ska ersätta nuvarande LEH. Enligt lagförslaget ska kommunen för varje ny mandatperiod anta en övergripande plan för sin planering och sina förberedande åtgärder inför fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Planen ska särskilt innehålla de mål och verksamhetsinriktningar som behövs för att kommunen ska ha den grundläggande verksamhetsförmåga som avses i den nya lagen. Planen ska ändras när det behövs på grund av väsentligen förändrade förhållanden (2 kap. 8 §). Om förslaget i betänkandet genomförs bedömer vi att det är de bedömningar om klimatrelaterade risker som görs i denna plan som kommunen i redovisningen i översikts- planen ska ta hänsyn till.

Inovember 2024 redovisade Va-beredskapsutredningen sitt be- tänkande Ökad va-beredskap.33 I betänkandet föreslås ett tillägg i

6 b § vattentjänstlagen som reglerar innehållet i vattentjänstplanen som kommunen ska ta fram (enligt 6 a §). Tillägget innebär att kravet på vattentjänstplanens innehåll utökas så att planen, utöver kom- munens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall, även ska innehålla andra åtgärder som behöver vid- tas för att anläggningarna ska fungera i ett förändrat klimat. Änd-

32SOU 2024:65.

33SOU 2024:82.

196

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

ringen innebär att även exempelvis de problem med minskad tillgång till grundvatten eller ett minskat vattenflöde som kan bli effekten av torka ska bedömas. Vi bedömer att våra förslag om vad som ska redovisas i översiktsplanen inte påverkas av det föreslagna tillägget om vattentjänstplanens innehåll.

Regeringen har nyligen beslutat en lagrådsremiss med förslag till nytt regelverk för bygglov34 Där föreslås att en ny fjärde punkt införs i 3 kap. 5 § PBL vilket medför att nuvarande fjärde punkten om kli- matrelaterade risker i stället blir femte punkten. Vi bedömer att våra förslag om vad som ska redovisas i översiktsplanen inte i sak påverkas av förslagen i lagrådsremissen.

8.7Markreservat för klimatanpassningsanläggningar ska kunna införas i en detaljplan

Förslag: Kommunen ska i en detaljplan kunna bestämma mark- reservat för en klimatanpassningsanläggning som behövs för all- männa ändamål. Huvudmannen för anläggningen ska vara skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet.

Vi bedömer att det är av stort värde att de detaljplaner som tas fram kan utformas så att de även fungerar i ett förändrat klimat. Vi har under utredningsarbetet mött olika önskemål om att kunna utforma planer, såväl nya som redan antagna, så att planen gör det möjligt att ta hänsyn till klimatförändringarna. När det gäller nya planer efter- frågas framför allt möjligheten att införa bestämmelser som gör det möjligt att på sikt bygga vallar till skydd mot översvämning eller att kunna vidta andra skyddsåtgärder som föranleds av klimatföränd- ringarna, men där det inte finns något behov av att genomföra åt- gärderna under planens genomförandetid (i praktiken fem till fem- ton år efter planens antagande, se 4 kap. 21 § plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Att behovet av åtgärden kan ligga långt fram

i tiden innebär att det i många fall inte kommer att vara lämpligt att reglera markanvändningen med stöd av bestämmelserna om till- fällig användning (4 kap. 26–29 §§ PBL). Mot denna bakgrund har

34Lagrådsremiss Ett nytt regelverk för bygglov, 20 februari 2025.

197

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

vispecifikt tittat på möjligheten att reglera ett senare utförande av skyddsåtgärder som föranleds av att klimatet förändras.

När det handlar om att skapa utrymme i planen för sådana skydds- åtgärder som tillgodoser enskilda ändamål finns redan i dag möjlighet att i planen reservera utrymme för gemensamhetsanläggningar. Däre- mot finns ingen möjlighet att på kvartersmark reservera mark för skyddsåtgärder som behövs för att tillgodose allmänna ändamål.

I en detaljplan kan områden reserveras för ett antal i lagen uppräk- nade allmänna ändamål, s.k. markreservat (4 kap. 6 § PBL). Det handlar om trafik- och väganläggningar, energianläggningar och anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål. Uttrycket allmänna ändamål säger, förutom vad gäller trafik- och väganläggningar, inget om huvud- mannaskapet – det kan handla om anläggningar och ledningar som anläggs och förvaltas av enskilda eller offentligt ägda bolag, så länge de tillfredsställer annat än enbart enskilda ändamål.

Markreservat innebär en begränsning i hur marken får användas genom att bl.a. bygglov inte får ges för en åtgärd som hindrar ut- nyttjandet av markreservatet. Enligt den vägledning som Boverket lämnar kan markreservat användas både för befintliga och framtida ändamål.35 Ett markreservat innebär inte automatiskt en rätt att ta marken i anspråk för den avsedda anläggningen. Ianspråktagandet förutsätter att den som vill utföra anläggningen först förvärvar rätt till marktillträde genom avtal eller i form av t.ex. ledningsrätt eller servitut. Möjligheterna att bedöma hur stort intrånget är och rätten till ersättning för markägaren är kopplad till dessa beslut. Fastighets- ägaren har i vissa fall möjlighet att begära att huvudmannen för en allmän ledning eller en allmän trafikanläggning förvärvar nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken (14 kap. 18 § PBL).

Eftersom en bestämmelse om markreservat innebär en begräns- ning av markens användning ska dess placering bedömas noggrant, så att planen inte medför en onödig inskränkning för fastighets- ägaren. Bestämmelser om markreservat kan därför inte anges allmänt utan läget och avgränsningen måste preciseras. Om det redan när detaljplanen tas fram står klart vilket utrymme markreservatet kräver

ihöjdled kan det vara en fördel att avgränsa även denna utbredning, så att utrymmet som annars hade haft en begränsning på sig kan ut-

35https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/ planbestammelser/egenskapsbestammelser_/markreservat-allman/, nedladdad 2025-04-09.

198

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

nyttjas till andra lämpliga anläggningar eller ändamål. Det är endast lämpligt att använda markreservat om det på ett rimligt sätt kan kom- bineras med den huvudsakliga markanvändning som är angiven i de- taljplanen.

Våra överväganden

Vi har identifierat två typer av situationer där markreservat skulle kunna utgöra ett sätt att skapa förutsättningar för framtida klimat- anpassningsåtgärder som behövs för att tillgodose allmänna ändamål. Den första handlar om de fall när det finns en vilja att i detaljplanen reglera tillkomsten av ett översvämningsskydd, typiskt sett i form av en vall. Redan i dag är det möjligt att i planen lokalisera vallen och redovisa hur den ska utföras – den kan placeras såväl inom all- män plats som kvartersmark. I många fall är det dock förutsett att det i framtiden, sannolikt efter planens genomförandetid, kommer att behövas en påbyggnad på vallen som gör att den tar ett större utrymme på marken i anspråk. Genom att i planen avsätta ett ytter- ligare område som ett markreservat skapas därmed förutsättningar för att senare kunna bygga den högre vallen. På motsvarande sätt skulle ett markreservat kunna användas för att säkerställa att kom- munen någon gång i framtiden har möjlighet att anlägga ett översväm- ningsskydd på mark som enligt planen ska utgöra kvartersmark för exempelvis bostäder, men där marken såväl före som efter anläggandet av skyddet ska kunna användas som tomtmark.

Den andra situationen handlar om de fall när ett obebyggt område inom detaljplanen behöver utformas för att kunna svämmas över i händelse av skyfall. Området kan exempelvis vara planlagt för idrotts- ändamål, park eller utgöra en låglänt del av bostadstomter. För att förhindra att området tas i anspråk för bebyggelse eller på annat sätt ändras så att kapaciteten att ta omhand vatten minskar, skulle ett markreservat kunna användas.

En utbyggnad av skyddsvallar kommer ofta att innebära ett mer omfattande intrång än det som följer av exempelvis underjordiska ledningar, vilket kan vara ett skäl som kan anses tala för att det inte lämpligt göra det möjligt att införa markreservat för klimatanpass- ningsanläggningar. I vissa situationer kan marken behöva lösas in den dag markreservatet ska tas i anspråk, och i sådana fall kan det

199

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

därför finnas skäl att redan från början planlägga marken som allmän plats. I andra fall kan behovet av åtgärder ligga långt fram i tiden och platsen som sådan kanske även med den högre vallen kan och bör brukas för enskilt ändamål, samtidigt som det kan vara önskvärt att utforma planen så att ansvaret för att vallen kommer till stånd kan ligga kvar på kommunen. Behovet av att kunna hantera olika planeringssituationer på ett ändamålsenligt sätt talar enligt vår mening för att det finns goda skäl för att göra det möjligt att i detaljplaner införa markreservat för klimatanpassningsanläggningar, trots det intrång som genomförandet av åtgärden i vissa fall kan innebära. Vi anser att det är fullt möjligt att förena ett översvämningsskydd med den övriga markanvändningen. Översvämningsskydd kan utformas så att de integreras i den byggda miljön på många olika sätt. Om det inte bedöms vara möjligt att förena den tillåtna markanvänd- ningen med ett översvämningsskydd krävs sannolikt en ny detalj- plan den dagen skyddet ska byggas ut. Då kan ett förbud mot att bebygga området i den nu aktuella planen vara lämpligare.

Att använda markreservat för att skapa utrymme för sällsynta översvämningar i framtiden kan synas långsökt. De nuvarande be- stämmelserna om markreservat för trafikanläggningar har dock åtminstone ett delvis liknande syfte. Markreservat för att lägga upp snö som inte ryms inom vägområdet är ett av de ursprungliga syftena. Ett sådant markreservat säkerställs genom servitut till förmån för den kommunala fastighet där gatan ligger. På motsvarande sätt skulle en framtida avsänkning av marken inom en del av planområdet för att fördröja avrinning kunna säkerställas.

Markreservat innebär inte något absolut hinder mot att marken tas i anspråk av markägaren. Upplag och enklare byggnader kan, med eller utan bygglov, placeras inom reservatet, men kan då behöva flyttas den dag det tas i anspråk. I anslutning till en- och tvåbostadshus får kom- plementbostadshus, s.k. attefallshus, vanligtvis uppföras utan bygg- lov och i strid med en detaljplan (9 kap. 4 a § och 10 kap. 2 § PBL).

Sådana komplementbostadshus kan vara svåra att flytta, och det finns därför anledning att noga överväga lämpligheten av att använda markreservat inom kvartersmark planerad för en- och tvåbostadshus. Det gäller även för de utvidgade möjligheter vi nu föreslår. Vi kan samtidigt konstatera att det redan i dag är möjligt att i en detaljplan införa olämpliga kombinationer av planbestämmelser och att vårt

200

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

förslag i detta avseende inte innebär någon principiell skillnad mot nuvarande regleringsmöjligheter i 4 kap. PBL.

Vi föreslår således att den nuvarande bestämmelsen om markreser- vat för allmänna ändamål i 4 kap. 6 § PBL utvidgas till att också om- fatta anläggningar för klimatanpassning. Begreppet kan synas oprecist, men som framgår av praxis och Boverkets vägledning måste ända- målet med reservatet preciseras i planen. Så länge reservatet motiveras av ett behov av skyddsåtgärder som kommer att uppkomma vid ett förändrat klimat, bör det rymmas inom den föreslagna lydelsen.

Vi har övervägt att avgränsa bestämmelsen till risker som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som den nuvarande regler- ingen om klimatrelaterade risker i översiktsplanen är avgränsad till (jfr 3 kap. 5 § första stycket 4 PBL). Till skillnad från vad som gäller för översiktsplanen är beslut om markreservat dock något som en kommun kan välja att tillämpa i enskilda fall. Bestämmelsen behöver göra det möjligt för kommunen att reglera förhållandena på platsen vilken kan innefatta aspekter som inte har varit möjliga eller funnits anledning att uppmärksamma i översiktsplanen. Om ett reservat för en anläggning för att skydda mot exempelvis torka skulle bedömas vara till fördel vid planläggningen vill vi att detta ska vara möjligt.

I fråga om vad som utgör en anläggning framgår av förarbetena att termen anläggning anses täcka de flesta konstruktioner i samhället.36 På samma sätt som för allmänna ledningar och allmänna trafik- anläggningar anser vi att den som ska vara huvudman för en klimat- anpassningsanläggning bör vara skyldig att på fastighetsägarens be-

gäran förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet. Förutom att det är en rimlig utgångs- punkt med hänsyn till den enskilde fastighetsägarens intressen ger det kommunen en ytterligare anledning att överväga om ändamålet med reservaten verkligen kan uppnås utan att omöjliggöra den i planen angivna användningen. Det innebär att även den bestämmelse som ger fastighetsägaren möjlighet att kräva ett förvärv, dvs. 14 kap.

18 § PBL, bör ändras.

36Prop. 2009/10:170 s. 144.

201

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

8.8Möjligheten att villkora bygglov med en anläggning för klimatanpassning utökas

Förslag: Möjligheten att i en detaljplan villkora att lov eller start- besked endast får ges efter att en viss anläggning har kommit till stånd utökas på så sätt att villkor även kan avse en anläggning för skydd eller säkerhet.

Att i en detaljplan överlämna åt exploatören att vidta vissa åtgärder innan planområdet kan bebyggas är ett vanligt sätt att genomföra detaljplaner. Ett sätt att säkerställa att åtgärderna kommer till stånd är att i planen ange att åtgärderna är ett villkor för att bygglov, riv- ningslov, marklov eller startbesked ska kunna ges. I det följande läm- nar vi ett förslag som ger kommunen större möjligheter att införa villkor som förutsätter att en anläggning för skydd eller säkerhet har kommit till stånd.

Anläggningar för klimatanpassning

I 4 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, finns bestämmel- ser om att kommunen i en detaljplan får ange att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under vissa förutsättningar. Paragrafen innehåller en uttömmande uppräkning av de villkor som kommunen kan ställa. Enligt den första punkten kan kommunen införa villkor som innebär att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, ska ha kommit till stånd. Bestämmelsen infördes i PBL oförändrad från den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, och hade sin förebild i den tidigare byggnadslagen (1947:385). Uppräkningen av anläggningar för trafik, vatten och avlopp utvidgades i och med införandet av ÄPBL till att också omfatta energianläggningar, som då antogs bli vanligare att anlägga i form av gemensamhetsanläggningar. Ofta tillämpas bestämmelsen när någon av de uppräknade anläggningarna behövs för att tillgodose ett gemensamt behov och det inte är nöd- vändigt att kommunen ska vara huvudman för anläggningen. Att kommunen ska kunna tillämpa motsvarande synsätt på en anlägg- ning som avser att skydda flera fastigheter gemensamt, t.ex. ett

202

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

översvämningsskydd i form av en vall, är ett önskemål som framförts till oss.

I den fjärde punkten i 4 kap. 14 § PBL anges att kommunen kan villkora lov eller startbesked med att markens lämplighet för bebygg- ande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Möjligheten att villkora bygglov med att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits infördes i samband med att nuvarande PBL trädde i kraft. Syftet med den nya regleringen var att bättre integrera ett förebygg- ande klimatanpassningsarbete i den fysiska planeringen och att be- handla åtgärder för klimatanpassning både i samband med upprätt- andet av en detaljplan och vid bygglovsprövningen.37

Av propositionen framgår att skydds- och säkerhetsåtgärderna är sådana som avser att motverka olyckor, översvämning och erosion. Det förutsätts att de villkorade åtgärderna är så preciserade och effektbeskrivna att det står klart att de är genomförbara och leder till att marken blir lämplig att bebygga.38 Att åtgärden ska kunna genomföras på tomten bygger enligt senare förarbeten på synsättet att ägaren till tomten behöver ha rådighet över de åtgärder som måste vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten.39

Våra överväganden

I många sammanhang kommer en klimatanpassningsåtgärd att be- höva utformas och genomföras på ett sätt så att flera fastigheter får nytta av den, om syftet med åtgärden ska kunna uppnås. Exempel- vis kan det i praktiken vara meningslöst att uppföra en vall för att skydda mot översvämning på en låglänt villatomt, om vallen inte även omfattar de angränsande tomterna. Den nuvarande begräns- ningen att en skydds- eller säkerhetsåtgärd måste kunna vidtas på den egna tomten får således stor betydelse för kommunens möjlig- het att införa sådana villkor.

I det fall åtgärden ska utföras på allmän platsmark krävs inga vill- kor så länge kommunen är huvudman för den allmänna platsen. När huvudmannaskapet är enskilt, och utbyggnaden av gemensamma

37Prop. 2009/10:170 s. 208.

38Ibid. s. 209.

39Prop. 2013/14:126 s. 194.

203

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

anläggningar således sker i enskild regi, anser vi att kommunen behöver kunna villkora byggrätten med att en sådan anläggning som avser att skydda bebyggelsen mot naturhändelser ska vara utbyggd för att bygglov ska kunna ges – även i de fall åtgärden behöver kunna vidtas utanför den egna tomten.

Införandet av den nu gällande bestämmelsen i 4 kap. 14 § 4 PBL, som alltså innebär att bygglov kan villkoras av att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten, gjordes av samma skäl som ligger till grund för vårt förslag, dvs. klimatanpassning. Vi anser där- för att det är lämpligt att använda samma begrepp när vi nu föreslår att villkoret även ska kunna avse sådana anläggningar som kommu- nen, om den vore huvudman för allmänna platser, hade utfört. Både punkten 1 och punkten 4 i den aktuella paragrafen kommer därmed att omfatta det vi kallar för klimatanpassningsåtgärder.

Vårt förslag innebär att den första och den fjärde punkten i viss mån kommer att överlappa varandra. Vi har därför övervägt om det finns anledning att ta bort skydds- och säkerhetsåtgärderna från den fjärde punkten. Vi kan dock konstatera att bestämmelserna har olika syften. Skillnaden mellan de båda punkterna är att den första punkten avser sådana anläggningar som behöver komma till stånd för att till- godose gemensamma behov för hela eller delar av planområdet, typiskt sett i form av en eller flera gemensamhetsanläggningar förvaltade av en samfällighetsförening, medan den fjärde punkten i stället avser sådana åtgärder som en enskild fastighetsägare har rådighet över och kan genomföra på egen hand. En annan skillnad är att den första punkten avser anläggningar som kräver ett fortlöpande ansvar för förvaltningen, medan den fjärde punkten även kan avse en ren engångsåtgärd. Enligt vår bedömning finns det således skäl att be- hålla den nuvarande regleringsmöjligheten i den fjärde punkten.

Utredningen om Vattenfrågor vid planläggning och byggande lämnade i betänkandet En enklare hantering av vattenfrågor vid plan- läggning och byggande förslag till ändringar i 4 kap. 14 § PBL.40 För- slaget innebär bl.a. att paragrafens första punkt även ska omfatta anläggningar för dagvattenhantering. Vi bedömer att vårt förslag att den första punkten även ska omfatta en anläggning för skydd eller säkerhet inte står i strid med utredningens förslag men att det, vid ett eventuellt införande, kan övervägas om begreppen bör samordnas.

40SOU 2023:72 s. 637 f.

204

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

8.9Kommunen ska ändra eller upphäva detaljplaner som medför för stora risker

Förslag: Om det i en detaljplan vars genomförandetid gått ut finns kvartersmark som inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer av planen, och det finns en betydande risk för skador om marken bebyggs enligt planen och risken är en följd av klimat- relaterade översvämningar, ras, skred eller erosion, ska en kom- mun ändra eller upphäva detaljplanen i den delen.

Kravet på att ändra eller upphäva en detaljplan ska tillämpas efter en övergångstid.

I många äldre detaljplaner finns det byggrätter som inte är lämpligt utformade i förhållande till de risker som klimatförändringarna med- för, inte minst när det gäller risken för översvämning. Ett problem som presenterats för utredningen är att befintliga byggrätter ligger kvar och att byggnadsnämnden inte kan neka bygglov förutsatt att den sökta åtgärden är förenlig med planen, trots att platsen numera är olämplig att bebygga med hänsyn till risken för negativa natur- händelser. Fastigheter med sådana byggrätter blir också föremål för omsättning och pantsättning trots att de med förändrade klimatförut- sättningar inte längre är lämpliga att använda.

Problemet, så som vi uppfattat det, är tudelat. Det handlar dels om att människor köper fastigheter för att bygga ett hus, men där det senare visar sig att risker, typiskt sett risken för översvämning, gör att banker inte vill finansiera nyproduktion. Det handlar dels om kommuner som inte agerar för att ändra de detaljplaner som inne- håller olämpliga byggrätter eftersom det är tids- och resurskrävande att ändra planen. Om planändringen inte ger ett tillskott av bygg- rätter finns inte heller någon som kommunen kan debitera kostna- derna för planarbetet.

Även den tidigare Klimatanpassningsutredningen från 2017 upp- märksammade problemet med olämpligt utformade byggrätter i gäll- ande detaljplaner. Utredningen föreslog att en ansökan om bygglov efter genomförandetidens utgång alltid skulle få avslås, om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller byggnadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion.41 Flera remissin-

41SOU 2017:42 s. 349 ff.

205

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

stanser var kritiska mot förslaget, bl.a. eftersom förslaget innebar att byggrätten i befintliga detaljplaner skulle urholkas. Förslaget har inte lett till lagstiftning.42

Enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, har byggnadsnämn- den en skyldighet att ta de initiativ som behövs i frågor om planlägg- ning, byggande och fastighetsbildning (12 kap. 2 § 2 PBL). Samtidigt är det en kommunal angelägenhet att planera mark och vatten, (1 kap. 2 §, det s.k. kommunala planmonopolet). Byggnadsnämndens skyl- dighet att ta initiativ innebär därmed inte en skyldighet för en kom- mun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. En detaljplan ger en s.k. byggrätt som innebär att bygglov ska beviljas för en åtgärd som medges i planen. Så länge detaljplanen gäller är den rättsligt bindande i frågor om bl.a. bygglov. En gällande detaljplan inklusive dess plan- bestämmelser ska således tillämpas tills den ersätts av en ny plan, oavsett om planen kan uppfattas som gammal och inaktuell.43 En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 §). De rättigheter som har uppkommit genom en detaljplan hindrar dock inte att planen ändras eller upphävs efter genomförandetidens ut- gång (4 kap. 40 §). Fastighetsägaren har då ingen rätt till ersättning för outnyttjade byggrätter.

Våra överväganden

Den tidigare Klimatanpassningsutredningen identifierade samma problem som vi, och lämnade också exempel på när kommuner initierat planändringar med hänsyn till ökande översvämningsris- ker.44 Utredaren övervägde att införa ett krav på kommuner att ompröva detaljplaner men fann att argumenten då talade för en annan prioritering.

Utredningen har övervägt om det bör införas en skyldighet för kom- munerna att ompröva detaljplaner som avser riskfylld mark. Från kom- munalt håll har anförts att en sådan skyldighet skulle vara orimlig, efter- som den skulle medföra ett mycket stort merarbete för kommunerna för vilket resurser saknas. Det finns inom varje kommun ett mycket stort antal detaljplaner. Utredningen menar att det på sikt måste till en omprövning av äldre riskfyllda detaljplaner. Eftersom många kommuner inte ens påbörjat sitt analysarbete är det i nuläget omöjligt att bedöma

42Prop. 2017/18:163 s. 22.

43Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2012:43.

44SOU 2017:42 s. 155 och 156.

206

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

omfattningen av detta arbete. I stället bör nu enligt utredningens upp- fattning fokus ligga på det omfattande analysarbete i översiktsplanen som krävs och resurser användas till detta. Om detta inte leder till en frivillig omprövning av äldre detaljplaner bör lagstiftning om obligatorisk omprövning övervägas på nytt i ett senare skede.45

Klimatanpassningsutredningen föreslog även en skyldighet för kom- munerna att i översiktsplanen ta ställning till vissa klimatrelaterade risker. Förslaget ledde till lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2018 och som, mot bakgrund av övergångsbestämmelserna, i och med innevarande mandatperiod har fått fullt genomslag (jfr nuvar- ande 3 kap. 5 § första stycket 4 PBL). Förutsättningarna för kom- munerna – och delvis för oss – att överblicka var det finns äldre detalj- planer som, helt eller delvis, inte har genomförts och som heller inte bör genomföras har ökat. Vi har i avsnitt 13.5.3 redogjort för våra observationer. Det är enligt vår uppfattning inte ett alltför omfatt- ande arbete att bedöma vilka detaljplaner som berörs av klimat- relaterade risker.

Det finns alltså nya förutsättningar för att införa ett lagkrav på kommunerna att ompröva detaljplaner jämfört med vad som fanns år 2017. Samtidigt är det inget självändamål att genomföra planänd- ringar. I linje med vad vi föreslagit när det gäller en tydligare redovis- ning av kommunens ställningstaganden i översiktsplanen (avsnitt 8.6) är nästa steg enligt vår uppfattning att kommunen tar ställning till om planer som inte genomförts – helt eller delvis – och som sannolikt kommer att påverkas av naturhändelser, fortsatt bör genomföras. Ett sådant ställningstagande behöver föregås av viss utredning av vilken typ av åtgärd som kan behövas för att göra det möjligt att genomföra planen eller om det av andra skäl finns anledning att för- ändra de planmässiga förutsättningarna på platsen. En sådan utred- ning kan leda fram till att kommunen initierar skyddsåtgärder som undanröjer eller minskar riskerna så att planen fortsatt är lämplig genomföra. Innan ett krav på kommunerna att genomföra planänd- ringar slår igenom bör det finns tid för att genomföra utredningar och initiera åtgärder.

För att uppnå en situation där Sveriges kommuner allteftersom klimatet förändras upphäver eller ändrar detaljplaner i delar som inte har tagits i anspråk som planerat föreslår vi ett skarpt lagkrav med denna innebörd. Vi föreslår samtidigt att det nya kravet ska

45Ibid. s. 350.

207

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

tillämpas först efter en övergångsperiod för att ge kommunerna möjlighet att hantera situationer där detaljplaner inte bör fullföljas utan föregående skyddsåtgärder eller ändringar.

Förslagets närmare utformning

Vårt förslag tar sikte på detaljplaner som helt eller delvis inte har genomförts och där genomförandetiden redan har löpt ut. Kom- munen kan alltså på eget initiativ ändra detaljplanen utan att bli ersättningsskyldig (4 kap. 40 § PBL). Det bör understrykas att förslaget inte handlar om att göra redan uppförda hus planstridiga (jfr 9 kap. 30 § första stycket 1 PBL) även om det ibland kan finnas anledning att begränsa outnyttjade byggrätter i anslutning till be- fintliga byggnader för att förhindra tillbyggnader som kan leda till att skadorna på grund av naturhändelser som blir än mer omfattande i framtiden. Skyldigheten att ändra eller upphäva en detaljplan avser den del av planen där det föreligger en risk och där det enligt plan får uppföras en byggnad. En relevant planändring kan i många fall tänkas avse att införa bestämmelser om lägsta grundläggningsnivå eller att viss mark inte får bebyggas.

Det är inte alltid självklart om en detaljplan i huvudsak har genom- förts eller om det finns outnyttjade byggrätter som riskerar att på- verkas av en naturhändelse. För vissa typer av användning som t.ex. industri, finns ofta ingen lokalisering eller utformning av tillkom- mande byggnader redovisad i planen. En uppgift om att en viss andel av marken får bebyggas kan utgöra den enda grunden för en bedöm- ning. Så länge det inte rör planer där fastigheterna är föremål för om- sättning till eller mellan privatpersoner är detta inte ett betydande problem med hänsyn till syftet att undvika att fastigheter köps med felaktiga förväntningar. Den som köper en industrifastighet i avsikt att bebygga den tar sannolikt reda på förutsättningarna för att bygga innan köpet genomförs. I det fall motsvarande oklarhet om bygg- rättens lokalisering gäller småhusfastigheter får en bedömning göras om det ryms en bostadsbyggnad av den tillåtna storleken inom den del av en obebyggd fastighet där det inte bedöms föreligga någon risk. Det kan i sammanhanget noteras att det i 6 kap. 15 § PBL finns en bestämmelse med liknande språklig utformning som den vi föreslår, avsedd att tillämpas i andra situationer.

208

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

En äldre detaljplan kan vara utformad med eller utan ställnings- tagande till framtida klimatförändringar, och ett ställningstagande kan vara gjort med andra ingångsvärden än i dag. Det är därför inte ovanligt att detaljplaner medger bebyggelse som kommer att påverkas av naturhändelser med större sannolikhet än vad som är acceptabelt vid ny bebyggelse i dag. Att bara på den grunden ställa krav på en kommun ska ändra eller upphäva en detaljplan är alltför långtgående. Planen kan vara till stora delar genomförd och riskerna har bedömts vara hanterbara av kreditgivare och försäkringsbolag. Att fullfölja utbyggnaden kan i ett sådant fall även vara ett effektivt sätt att använda den befintliga infrastrukturen.

När sannolikheterna för oönskade naturhändelser som kan på- verka planområdet ökar kommer det i vissa fall bli tydligt att det inte är lämpligt att genomföra planen på det sätt som det ursprung- ligen var tänkt. Det kan finnas olika uppfattningar om var gränsen går för när ytterligare bygglov kommer att bli olämpliga. Mot bak- grund av vår bedömning ovan om det rimliga i att fullfölja fungerande detaljplaner anser vi att det emellertid bör vara frågan om betydande risker för att en kommun ska vara skyldig att ändra en gällande detaljplan.

För att komma närmare vad det kan innebära att risken för skador är betydande är det rimligt att utgå från vilka risker som Boverket i sin vägledning till länsstyrelsen anger som acceptabla vid planering för ny bebyggelse. Sådan vägledning finns för närvarande siffersatt för översvämningsrisker och har tillhörande vägledande text för- delad på flera webbsidor. Vägledningen är enligt Boverket under översyn, och de värden och bedömningar som reflekteras i tabell 8.1 nedan är därför bara ett stöd för förståelsen av hur vårt förslag är tänkt att tillämpas. Skulle Boverket komma med en förändrad väg- ledning rörande översvämningsrisker eller en bredare vägledning om fler risker, ska den nu föreslagna bestämmelsen tolkas i relation till denna vägledning.

209

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

Tabell 8.1 Utgångspunkter för bedömning av översvämningsrisker

Klimatförändringar under bebyggelsens livslängd behöver beaktas

Konsekvensklass	Årlig sannolikhet	Årlig sannolikhet
	för översvämning	för översvämning
	Sjöar, vattendrag och hav	Skyfall
	Beräknad högsta nivå/
	Beräknat högsta flöde
Ny sammanhållen bebyggelse	(1/10 000)	1/100
och samhällsviktig verksamhet

Samhällsfunktioner och	1/200	1/100
bebyggelse av mindre vikt

Källa: Boverket, PBL kunskapsbanken, bearbetad av utredningen.

Boverkets vägledning avser sannolikheter med hänsyn tagen till klimatförändringar. I ett scenario där vi bedömer att skyfallen blir kraftigare och mer frekventa kan en årlig sannolikhet på 1/100 i tabell 8.1 motsvara händelser i framtiden som i dag inträffar med sannolikheten 1/200 eller 1/400. Vi anser att det vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen bör föreligga en betydande risk för skador om den årliga sannolikheten för översvämningar är dubbelt så stor som det som anses acceptabelt på lång sikt för nytillkom- mande bebyggelse. Med tabellvärdet 1/100 som utgångspunkt inne- bär det att en årlig sannolikhet för översvämningar på 1/50 eller större är betydande. Det innebär att riskerna kan vara fyra till åtta gånger högre än vad som är acceptabelt vid nybyggnad av mindre samhällsviktiga funktioner innan kommunen tvingas agera. Vi be- dömer att det är en rimlig avvägning mellan kommunernas frihet att planera och bestämmelsens syfte att olämpliga byggrätter inte ska kunna tas i anspråk utan att först pröva platsens lämplighet med avseende på översvämningar.

Det finns ingen motsvarande siffersatt vägledning att utgå från när det gäller risker för ras och skred. Inte heller är det möjligt att utan platsspecifika underökningar bedöma sådana risker. Görs sådana undersökningar med den metodik som SGI beskriver i sin vägled- ning46 och sannolikheten för skred är tydlig är vår uppfattning att riskerna bör anses vara betydande, på det sätt som avses i vårt förslag, och att kommunen då ska vara skyldig att vidta åtgärder. Inte heller

46Statens geotekniska institut, Vägledning 6 Skredriskkartering i lerjord, 2023.

210

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

för erosion finns någon vägledning motsvarande den för översväm- ning.

Det är kommunens arbete med att ta fram en översiktsplan eller en planeringsstrategi som ger förutsättningar för att bedöma var det föreligger risker som gör att det nya kravet inträder. Det som ska framgå av översiktsplanen är risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion (3 kap. 5 § första stycket 4 PBL). Det är i förhållande till sådana risker som den föreslagna bestämmelsen är avsedd att tillämpas.

När är det lämpligt att kravet ska börja tillämpas?

Vi har övervägt vilken tid som kommunerna behöver för att komma fram till om detaljplaner som inte genomförts fullt ut ska bli möj- liga att fullfölja, antingen genom ändringar av planen eller genom åtgärder som undanröjer riskerna, eller en kombination av dessa. Förhållandena på platsen, fastighetsägares inställning till att medverka till att skyddsåtgärder vidtas och länsstyrelsens uppfattning i frågor som uppkommer i samband med en planändring är faktorer som kan kräva tid att klarlägga och hantera. Om kommunen finner att det finns ett allmänt intresse av att vidta skyddsåtgärder som gör detaljplanen genomförbar utan ändring ska sådana åtgärder handlas upp och genomföras. Även detta tar tid.

I fall som berör planer som inte alls eller mycket begränsad om- fattning har genomförts är det ofta rimligt att kommunen överväger värdet av att ha kvar planen oförändrad. Kanske är området långsik- tigt lämpat för annan markanvändning. Det kan i sin tur leda till behov av ett programarbete om vad en ny plan bör innehålla. En sådan process förutsätts involvera flera intressenter och kan ta flera år i anspråk.

Mot denna bakgrund föreslår vi att det nya kravet ska tillämpas först när sex år har förflutit efter det att lagändringen har trätt

i kraft. Det bör ge kommunerna tillräckligt med tid för att hantera olämpliga byggrätter.

När sexårsfristen passerat bör alla riskutsatta planer med outnytt- jade byggrätter vara åtgärdade. Därefter kan nya situationer upp- komma när tidigare okända risker identifieras. Det kan ske genom noggrannare markundersökningar eller genom nya rön rörande

211

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

klimatförändringarnas effekter. Så snart en kommun identifierat en risk som utlöser lagkravet ska detaljplanen ändras eller upphävas. Situationen liknar den när någon söker bygglov inom en detaljplan som kommunen inte anser bör fullföljas, och kommunen därför be- höver besluta att skjuta på sitt ställningstagande med stöd av 9 kap. 28 § PBL i avvaktan på att detaljplanen ska ändras eller upphävas. Kommunen har då två år på sig att genomföra planändringen. Om den aktuella detaljplanen upphävts eller ändrats inom denna tid från det att de tidigare okända riskerna blivit kända, bör kommunen anses ha uppfyllt kravet i den föreslagna bestämmelsen.

Andra handlingsalternativ är sämre

Det är en exklusiv kommunal kompetens att planera användningen av mark och vatten och i detta ingår också att avstå från att förändra markanvändningen genom planering. Att införa skyldigheter om planering är därmed ett principiellt ingrepp i det kommunala plan- monopolet. När vi föreslår att kommunerna i vissa fall ska vara skyl- diga att ändra sin planering till följd av uppkomna klimatrelaterade risker, är vi medvetna om att det kan uppfattas som ett steg mot en ordning där andra typer av omvärldsförändringar tillåts motivera tvingande regler. Vi har därför även övervägt andra typer av föränd- ringar i lagstiftningen för att uppnå motsvarande syfte.

En bestämmelse om att en planenlig bebyggelse med hänsyn till ett förändrat klimat skulle kunna nekas bygglov som den tidigare Klimatanpassningsutredningen föreslog skulle visserligen skydda det kommunala planmonopolet, men skulle inte lösa problemet med att fastigheter som enligt planen är lämpliga att bebygga trots allt inte blir byggbara. Kommunen skulle också sitta kvar med frågan om att återta en tidigare given byggrätt till dess någon söker bygg- lov. En annan möjlighet vore att i fastighetsregistret skriva in ett byggförbud i de fastigheter som blivit olämpliga att bebygga, men låta planen kvarstå oförändrad. Det förhindrar sannolikt att fastig- heter omsätts på felaktiga grunder, men skulle skada tilltron till detalj- planer som det dokument där man kan utläsa hur marken får användas.

212

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

8.10Kommunen ska tillhandahålla underlag när en fastighetsägare vill vidta åtgärder

Förslag: Byggnadsnämnden ska, på begäran av den som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada som kan följa av översvämning, ras, skred eller erosion, tillhandahålla ett skriftligt underlag om en sådan risk.

Många klimatanpassningsåtgärder kan förväntas ske på initiativ av en- skilda fastighetsägare i syfte att skydda den egna egendomen. I flera fall kommer dessa fastighetsägare, antingen enskilt eller i form av en samfällighetsförening, att behöva söka bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och tillstånd enligt miljöbalken eller annan författning för att åtgärden ska kunna genomföras. För sådana ansökningar kommer det i många fall att finnas behov av ett underlag som beskriver vilken risk den tilltänkta åtgärden ska förebygga eller minska och varför den tänkta utformningen är lämplig. Kunskapsun- derlag för en sådan beskrivning finns i många fall hos kommunen, som har ett intresse av att det används även av enskilda. I avsnitt 8.5 har

viföreslagit att va-huvudmannen ska vara skyldig att lämna uppgif- ter om dagvattensystemets kapacitet för att ge fastighetsägaren bästa möjliga underlag i det avseendet.

Underlag för att bedöma risker kopplade till naturhändelser finns publicerade digitalt av statliga myndigheter och är alltså allmänt tillgängliga. I många fall finns i kommunerna ytterligare underlag

iform av skyfallsplaner eller fördjupade geotekniska undersök- ningar. Det kan också finnas planer på åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga eller begränsa risker. Denna typ av underlag kan ha betydelse för den som avser att vidta en klimat- anpassningsåtgärd.

Redan enligt nuvarande lagstiftning finns bestämmelser som ger en skyldighet för kommunen att lämna upplysningar och information. I 6 § förvaltningslagen (2017:900) finns en allmän serviceskyldighet för förvaltningsmyndigheter som bl.a. innebär att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myn- dighetens verksamhet. Den ska vidare ges utan onödigt dröjsmål.

213

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

Bestämmelser om upplysningsskyldighet finns även i PBL där det bl.a. anges att byggnadsnämnden ska lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet (12 kap. 2 § 4). Vidare finns en särskilt angiven skyldighet för byggnadsnämnden att på begäran ge skriftliga upplysningar om planläggning, byggande och fastighets- bildning (12 kap. 3 §).

Våra överväganden

Vi anser att det bör vara en skyldighet för kommunen att tillhanda- hålla den som avser att vidta en klimatanpassningsåtgärd sådant be- fintligt skriftligt underlag som har betydelse för genomförandet av åtgärden. Syftet är att underlätta för den som vill skydda sin egendom. För att markera att det inte handlar om en allmänt utökad uppgifts- skyldighet utan en precisering i fråga om risker kopplade till natur- händelser föreslår vi att uppgiftsskyldigheten avgränsas i två avse- enden. För det första är det bara den som avser att utföra en åtgärd, lokaliserad till en eller flera fastigheter, som kan få ut underlag med stöd av bestämmelsen. Exakt vem som inkommer med begäran, fas- tighetsägaren eller t.ex. en tilltänkt entreprenör, är inte det väsentliga, men begäran om uppgifter ska avse sådana uppgifter som har be- tydelse för en tänkt åtgärd på en viss plats. I normalfallet bör bygg- nadsnämnden utan efterforskningar kunna godta att den som efter- frågar underlaget också är den som avser att vidta åtgärden. Om det finns anledning för nämnden att misstänka att den enskilde inte avser att vidta en klimatanpassningsåtgärd, exempelvis om någon begär att få ut ett underlag trots att han eller hon inte har någon koppling till platsen, är det ett skäl att inte tillgodose begäran. Någon allmän rätt att få ut handlingar om risker kopplade till naturhändelser är så- ledes inte avsedd. För att inte ställa kommunen inför förväntningar man inte kan möta bör skyldigheten för det andra begränsas till att avse risker som kan följa av översvämningar, ras, skred och erosion, dvs. samma naturhändelser som kommunen ska ge sin syn på i över- siktsplanen enligt 3 kap. 5 § första stycket 4 PBL. Genom dessa av- gränsningar kommer frågan om vilka handlingar som blir aktuella i första hand träffa byggnadsnämnden, som vi därför föreslår som ansvarig inom kommunen.

214

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Det går att argumentera för att en skyldighet av den typ vi före- slår redan täcks av befintliga bestämmelser. Kommunen har även i andra fall ett intresse av att åtgärder vidtas på ett korrekt underlag som underlättar kommande prövning. Av förarbetena till den nuva- rande bestämmelsen i 12 kap. 3 § PBL framgår dock att det handlar om upplysningar om faktiska förhållanden som kan utläsas på platsen eller av redan fattade beslut.47 I det här fallet handlar det om kunskaps- underlag som åtminstone delvis utgår från antaganden om framtida klimatförändringar. Det är med andra ord ett visst utökat krav i jäm- förelse med lagstiftarens hittillsvarande intention.

Vi har inte undersökt hur kommuner i praktiken hanterar förfråg- ningar kring den här typen av underlag. Vi anser dock att det finns skäl att införa en separat bestämmelse om upplysningsskyldighet till stöd för den som vill genomföra klimatanpassningsåtgärder för att markera att det underlag kommunen förfogar över kan utgöra en viktig informationskälla för enskilda och att detta underlag i sig kan bidra till genomförandet av sådana åtgärder. Det är möjligt att en särbestämmelse i framtiden kan uppfattas som en överreglering, men det är inte vår bedömning att det är så i dagsläget.

De uppgifter som ligger till grund för det skriftliga underlaget som byggnadsnämnden ska tillhandahålla är sådant underlag som redan finns men det behöver inte nödvändigtvis ha tagits fram av byggnadsnämnden. Det kan även avse uppgifter från andra förvalt- ningar inom kommunen eller i av kommunen beställda rapporter eller i sammanställningar av material som publicerats på annan plats. Det kan också vara hänvisningar till information om underlag som finns hos statliga myndigheter. Det är dock endast fråga om sådant underlag som byggnadsnämnden har tillgång till.

Skyldigheten innebär att byggnadsnämnden ska lämna ett skrift- ligt underlag. Nämnden bestämmer dock själv i vilket format som underlaget ska lämnas. Det behöver således inte vara någon särskild upprättad handling med de specifika uppgifterna återgivna i dess hel- het utan en förfrågan kan tillgodoses genom att skriftliga utdrag eller citat ur underlag, eller uttag av olika former av geodata som inte i sig har varit föremål för beslut. Skyldigheten omfattar inte sekretess- belagda uppgifter, men kan föranleda att nya bedömningar behöver göras av om uppgifter ur rapporter som tidigare sekretessprövats

47Prop. 1985/86:1 s. 791.

215

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

kan lämnas ut i en form som är till nytta för den enskilde, utan att komma i konflikt med ändamålet med sekretessen.

Den nya uppgiftsskyldigheten bör, liksom dagens, vara förenad med en möjlighet att ta ut en avgift. Detta följer redan av 12 kap.

8 § 9 PBL som anger att byggnadsnämnden får ta ut avgifter för tids- eller kostnadskrävande åtgärder. I likhet med vad som framhölls när den nuvarande upplysningsskyldigheten infördes finns det skäl att betona att det inte handlar om att göra en bedömning av den tilltänkta åtgärdens lämplighet. Lämpligheten får prövas på andra sätt, t.ex. genom en ansökan om förhandsbesked.

Vi har ovan bedömt att ett kommunalt samordningsansvar för enskildas initiativ till klimatanpassningsåtgärder inte är motiverat (avsnitt 7.6). För den kommun som vill agera som en aktiv sam- ordnare innebär den avsedda upplysningsskyldigheten att kommunen får kännedom om åtgärder som enskilda överväger att vidta i ett relativt tidigt skede. Det ger möjlighet att, om det finns behov av detta, initiera samordning med kommunala planerade åtgärder eller att genom rådgivning påverka utformningen av den önskade åtgär- den så att den inte medför att riskerna ökar på någon annan plats.

8.11Föreskrifter om högsta inomhustemperatur för känsliga grupper

Förslag: Folkhälsomyndigheten ska få ett bemyndigande att med- dela föreskrifter om högsta temperatur inomhus i sådana boenden med särskilt stöd och särskild service enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som kommunen är skyldig att inrätta för känsliga grupper.

Värmeböljor är den naturhändelse som har i särklass störst konse- kvenser i termer av hälsoproblem och förkortade människoliv.48 Sambanden mellan höga temperaturer och ökad dödlighet är väl

48Folkhälsomyndigheten, Hälsokonsekvenser av klimatförändring i Sverige – En risk- och sårbarhetsanalys, 2024.

216

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

etablerade49 , och i Sverige beräknades överdödligheten under den varma sommaren år 2018 till 700 personer.50 Det finns ingen veder- tagen internationell definition av värmebölja. I Sverige definierar SMHI värmebölja som en sammanhängande period när dygnets högsta temperatur överstiger 25 °C minst fem dagar i sträck.51 Tem- peraturerna är i princip alltid högre i bebyggd miljö än i omgivningen och i större tätorter och städer kan skillnaderna vara upp mot

10 °C. Hälsoeffekterna av värmeböljor är därmed större i städer.52 Redan Klimat- och sårbarhetsutredningen lyfte fram behovet av

höjd beredskap för värmeböljor och föreslog att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att ta fram ett kunskapsunderlag riktat till kommuner och regioner.53 Sådant underlag har tagits fram och Folkhälsomyndig- heten (FHM) tillhandahåller numera bl.a. en vägledning med stöd och rekommendationer till kommuner, regioner och privata aktörer i deras arbete med att utveckla handlingsplaner för att stärka för- mågan att hantera negativa hälsoeffekter av värmeböljor.54 Vägledningen behandlar i första hand behovet av att identifiera riskgrupper och förbereda informationskedjor för att kunna varna och ge information så att den enskilde själv kan vidta åtgärder. Vad gäller utformningen av den byggda miljön hänvisas till annat väg- ledningsmaterial från FHM och Boverket. För inomhusmiljön anges att det är viktigt att det finns möjlighet till solavskärmning, t.ex. markiser och persienner, men också med fungerande ventilation och vid behov luftkonditionering.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i sin publikationsserie om kommunal krisberedskap, som ges ut tillsam- mans med Sveriges Kommuner och Regioner, ett kapitel om värme- böljor där ansvarsförhållanden för och konsekvenser av höga tem- peraturer samt källor till information redovisas.55 MSB hänvisar till

49Se t.ex. Zhao et al, Heat wave-related mortality in Sweden: A case-crossover study investigating effect modification by neighbourhood deprivation, Scandinavian Journal of Public Health, vol. 48, utgåva 4, 2020 och Global, regional, and national burden of heatwave- related mortality from 1990 to 2019: A three-stage modelling study, PLOS Medicine, 2024.

50Åström m.fl., Läkartidningen vol. 116, 2019.

51SMHI, Värmebölja https://www.smhi.se/kunskapsbanken/meteorologi/temperatur/varme bolja-1.22372, nedladdad 2025-04-09.

52Folkhälsomyndigheten, Kartläggning av bebyggelse med risk för höga temperaturer, 2019.

53SOU 2007:60 s. 446.

54Folkhälsomyndigheten, Att hantera hälsoeffekter av värmeböljor – Vägledning till hand- lingsplaner, 2022.

55Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Handbok i kommunal krisberedskap – 4. Riskkatalog – Värmeböljor och höga temperaturer, 2022.

217

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

FHM som den myndighet som ger målgruppsanpassade råd i fråga om anpassning till värmeböljor.

Dagens regler om inomhustemperatur

Den reglering som är relevant för frågan om inomhustemperaturer handlar om bostäders beskaffenhet samt skydd för människors hälsa. Regleringen återfinns i 12 kap. jordabalken (hyreslagen), Boverkets byggregler (BBR), 2 kap. och 9 kap. 9 § miljöbalken, 33 § förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i FHM:s allmänna råd om temperatur inomhus (HSLF-FS 2024:10). För temperaturer i arbetslokaler ger Arbetsmiljöverket ut föreskrif- ter och allmänna råd (AFS 2023:12).

Hyreslagen, som reglerar uthyrning av bostadslägenheter och lokaler, innehåller inte några bestämda temperaturgränser utan anger att den bostad eller lokal som hyrs ut ska vara i sådant skick att den enligt den allmänna uppfattningen i orten är fullt brukbar för det avsedda ändamålet (12 kap. 9 § jordabalken). Vid tillämpningen av bestämmelsen har i praxis det förhållandet att en olägenhet för män- niskors hälsa förelegat, ansetts utgöra hinder eller men i nyttjande- rätten vilket gett rätt till hyresnedsättning.56

BBR, som gäller för byggnader som uppförs eller ändras, inne- håller för närvarande allmänna råd för lägsta temperatur inomhus vid nybyggnad som en del av reglerna för inomhusklimat (av- snitt 6:42). I den nya versionen av BBR, som träder i kraft den

1 juli 2025, kommer en föreskrift i stället innebära att acceptabel termisk komfort ska kunna upprätthållas vid avsedd användning (6 kap. 1 § BFS 2024:8). Förändringen innebär, förutom avsaknaden av mätvärden, att bestämmelsen numera enbart är inriktad på tem- peratur i relation till människors hälsa. En ny bestämmelse införs också som anger att i rum i byggnader där användare inte enkelt kan avbryta eller justera användningen får det termiska klimatet inte innebära en oacceptabel hälsorisk (6 kap. 2 §). Av kommentaren till bestämmelsen framgår att den avser t.ex. sovrum i äldreboenden och vårdboenden.57

56NJA 2016 s. 303.

57Boverket, Konsekvensutredning BFS 2024:8 – Boverkets föreskrifter om skydd med hän- syn till hygien, hälsa och miljö samt hushållning med vatten och avfall, 2024, s. 183.

218

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

Av 9 kap. 9 § miljöbalken följer att bostäder och lokaler för all- männa ändamål ska brukas på ett sådant sätt att olägenheter för män- niskors hälsa inte uppkommer. Bestämmelsen kompletterar de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och syftar till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i sam- band med användningen av en byggnad. Mer preciserade regler om bostäder och lokaler regler finns i förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd där det i 33 § bl.a. anges att en bostad, för att hindra uppkomst av olägenhet för människors hälsa, särskilt ska ge betryggande skydd mot värme, kyla, drag, fukt, buller, radon, luftföroreningar och andra liknande störningar.

FHM har tagit fram allmänna råd om temperatur inomhus vilka uppdaterades år 2024. Råden är riktade till verksamhetsutövare och till kommuner i rollen som tillsynsmyndighet över tillämpningen av miljöbalken. De allmänna råden innehåller både rekommenderade åtgärder och riktvärden för lägsta respektive högsta inomhustem- peratur. Av råden framgår också att såväl åtgärderna som riktvärdena för temperaturer ska vara beroende av vilka som vistas i byggnaden och hur den används. De reflekterar på det sättet de nya byggreglernas betoning på den avsedda användningen och att vissa grupper är sär- skilt känsliga.

Våra överväganden

Värmeböljor är inte en dödsorsak men kan i sig få konsekvenser som orsakar dödsfall och ökad sjuklighet. De som i högre utsträck- ning avlider vid högre temperaturer är personer som på olika sätt är känsligare än andra för yttre påfrestningar. FHM använder begreppen känsliga personer eller känsliga grupper. Den ökade dödligheten vid höga temperaturer samvarierar med förmågan att själv vidta åt- gärder för att minska värmebelastningen på kroppen. Personer som inte kan röra sig eller av andra skäl inte kan reglera rumstemperatur eller förflytta sig till svalare utrymmen löper högre risk att avlida.

De grupper som FHM i sin vägledning räknar upp som särskilt känsliga för värme är äldre, kroniskt sjuka, personer med funktions- nedsättning, små barn och gravida samt personer som tar viss medi-

219

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

cin.58 Av dessa grupper är det en mindre andel av de äldre och funk- tionsnedsatta som inte kan flytta sig själva när det blir för varmt. Av de närmare 85 000 äldre personer som ansetts ha sådana vårdbehov att de får bistånd i form av särskilt boende är det dock många som inte har förmågan att förflytta sig och som inte heller kan anpassa sin boendemiljö.

Vägledning eller krav?

FHM:s vägledning till kommuner, regioner och privata aktörer som ger vård och omsorg till befolkningen – och då särskilt till de risk- grupper som är känsliga för negativa hälsoeffekter av värmeböljor

–handlar om att handlingsplaner ska tas fram för att hantera hälso- effekter av värmeböljor. Vägledningen är inriktad mot ett arbetssätt där det finns förberedd handlingsberedskap för att vidta åtgärder när SMHI varnar för värmeböljor.59 I vägledningen refereras till FHM:s allmänna råd om temperatur inomhus och det anges att fastighets- ägaren har ett ansvar. Det anges även att den som upprättar handlings- planen ska överväga att reglera hanteringen av värme i hyresavtal.

Coronakommissionen, som tillsattes för att utvärdera de åtgärder som vidtogs för att begränsa spridningen av covid-19, lämnade i slutet av år 2020 ett delbetänkande rörande äldreomsorgen och det stora antalet avlidna äldre.60 Det kommissionen hade att granska var för- mågan att hantera en kris som påverkade hela samhället och stora delar av omvärlden. Med hänsyn till att vägledningen från FHM byg- ger på principen om beredskap för en sällan förekommande händelse med kort förberedelsetid kan några av slutsatserna i betänkandet även vara av intresse i detta sammanhang.

Kommissionen identifierade vid sidan av det som specifikt rör smittskydd två förhållanden som försvårade ett effektivt arbete – en fragmenterad organisation samt kombinerade brister vad avser bemanning, kompetens och arbetsförhållanden. Dessa förhållanden har inte på något avgörande sätt förändrats under de senaste åren.

Även om kommissionens granskning avsåg effekterna när äldreom- sorgen ställdes inför en oförberedd händelse, bedömer vi att samma

58Folkhälsomyndigheten, Att hantera hälsoeffekter av värmeböljor – Vägledning till hand- lingsplaner, 2022.

59Ibid.

60SOU 2020:80.

220

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

förhållanden också påverkar förmågan att upprätthålla en beredskaps- organisation som fungerar sommartid när bemanningen i stor ut- sträckning utgörs av tillfälligt anställda.

I och med att värmeböljor där utetemperaturen över flera dagar överstiger 30 °C numera kan förväntas uppträda årligen är det en grundförutsättning att den verksamhet som ska bedrivas under hög- sommaren är anpassad till sådana förhållanden. Vi bedömer därför att det finns skäl att förändra synsättet på hur värmeböljor ska be- handlas inom den del av omsorgen som bedrivs i form av särskilt boende. Enligt vår uppfattning är det inte en beredskapsfråga utan en förutsättning för att bedriva verksamheten att temperaturen kan hållas inom intervall som begränsar hälsoriskerna för de boende. För att säkerställa detta anser vi att det behöver finnas tydliga regler om högsta temperatur inomhus i sådana boenden och att dessa ska ha formen av föreskrifter.

Föreskrifter med stöd av miljöbalken

Många av de åtgärder som behöver vidtas för att förebygga höga inomhustemperaturer innebär ändringar av byggnader. Att ställa krav på att byggnader ska uppfylla vissa egenskaper är i svensk rätt, så- som den kommer till uttryck i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, något som görs i samband med att byggnaden uppförs och i viss utsträckning när byggnaden ändras. Därefter är kravet på fastighets- ägaren i princip begränsat till att upprätthålla de ursprungliga funk- tionerna. Det finns ett antal undantag från den principen, i första hand för att säkerställa arbetsmiljön för personer som tillfälligt besöker byggnader för att hämta avfall eller utföra arbete på tak. Via EU- regler har även regler om säkerhet för de som dagligen brukar fas- tigheten införts avseende hissar.

I miljöbalken gäller i motsats till PBL att kraven i många fall kan höjas på en verksamhetsutövare när ny kunskap eller teknik till- kommer. När hälsoskyddslagen (1982:1080) arbetades in i miljö- balken år 1998 överfördes en bestämmelse om sanitär olägenhet riktad direkt mot fastighetsägare eller nyttjanderättshavare med delvis ny lydelse (jfr nuvarande 9 kap. 9 § andra stycket miljöbalken). Som svar på remissynpunkter på hur de nya bestämmelserna i miljö-

221

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

balken var avsedda att förhålla sig till bestämmelser i bygglagstift- ningen anförde regeringen följande.

Byggnaders utformning regleras framför allt i bygglagstiftningen. Det är dock även möjligt att i enskilda fall med stöd av balkens regler till skydd för människors hälsa ställa krav på byggnader, om detta är moti- verat på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forsk- ningsrön e.d. och detta inte har reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen.61

I den allmänna motiveringen utvecklade regeringen att kraven en- ligt bygglagstiftningen och miljöbalken måste samordnas och att skärpta krav enligt miljöbalken kan kräva justeringar även av bygg- lagstiftningens krav men att hänsyn då måste tas till vad som rim- ligen kan krävas. Det konstaterades även att i vissa fall kan högre krav komma att ställas enligt bygglagstiftningen än miljölagstift- ningen med hänsyn till att kostnaderna för att förebygga en olägen- het kan vara lägre än att åtgärda befintlig bebyggelse. Regeringen exemplifierade med den dåvarande situationen för radon, där gräns- värdet för nya byggnader i den då gällande byggnadsverkslagen var

200becquerel/m3 medan Socialstyrelsen i sina allmänna råd då angav

400becquerel/m3 som gränsvärde.62

Vi har inom kort ett läge där bygglagstiftningen i form av BBR inte längre kommer att innehålla några råd med angivna tempera- turer inomhus, utan i stället ange att dessa ska vara anpassade till byggnadens användning. Vägledning kan enligt Boverket bl.a. hämtas i FHM:s allmänna råd. Den relation mellan byggregler och hälso- skyddsregler som förutsattes vid miljöbalkens tillkomst kan där- med sägas ha förändrats.

Regeringen har preciserat miljöbalkens bestämmelser om hälso- skydd i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Flera av de formuleringar som används i förordningen är sådana att de kan uppfattas som att de ligger inom det som kan krävas av bygg- lagstiftningen. Det är som vägledning till bl.a. dessa bestämmelser FHM har utvecklat sina allmänna råd vad avser temperaturer inomhus.

Vår bedömning är att det är rimligt att ställa krav på att äldrebo- enden och andra boenden för känsliga grupper ska kunna hålla tem- peraturen inomhus under nivåer som innebär hälsorisker. Motivet för att inte utforma sådana direkta krav är att hälsoskyddsregler inte

61Prop. 1997/98:45, del 2, s. 115.

62Prop. 1997/98:45, del 1, s. 356 och 357.

222

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

bör användas för att generellt reglera utformningar av byggnader. Med nya BBR i kombination med FHM:s allmänna råd torde det förhållandet trots allt redan ha uppstått. Argumentet får därmed anses ha försvagats.

FHM:s allmänna råd riktar sig till verksamhetsutövaren, dvs. den som har faktisk och rättslig möjlighet att vidta en åtgärd, och inte specifikt till fastighetsägare. Det eventuella problemet med att hälso- skyddsbestämmelser styr utformningen av byggnader är därmed begränsat, så länge en föreskrift är avgränsad till lokaler där det bedrivs en viss verksamhet, och därmed finns en verksamhetsut- övare vid sidan av fastighetsägaren. En verksamhetsutövare kan välja lokaler där möjligheten att reglera temperaturen finns inbyggd i fastigheten, men kan också välja att vidta åtgärder i lokalerna som sänker temperaturen, utan att det ställer krav på förändringar av byggnaden.

Ett avgränsat bemyndigade till högsta temperatur inomhus i boenden för känsliga grupper

Det är FHM som i dag formulerar allmänna råd om inomhustem- peraturer och deras kompetens på området är inte ifrågasatt. Vi menar därför att det är FHM som bör formulera föreskrifter om inomhustemperaturer, men för att det ska vara möjligt krävs ett bemyndigande. Möjligheten för regeringen att lämna ett bemyndig- ande till en myndighet finns i 9 kap. 12 § miljöbalken som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för män- niskors hälsa. Ett bemyndigande för FHM placeras lämpligen i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som redan innehåller andra bemyndiganden som gör det möjligt för kommuner och vissa statliga myndigheter att meddela föreskrifter inom området miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Vi bedömer att det nya bemyndigandet bör avgränsas i tre av- seenden. För det första bör det handla om föreskrifter om högsta temperatur. Höga temperaturer är den naturhändelse som har störst konsekvenser för människors liv och hälsa och konsekvenserna syns tydligt redan i dag. Även om låga temperaturer också kan ha effekter på människors hälsa saknas i princip ett samband med

223

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

SOU 2025:51

klimatförändringarna. Vi föreslår därför en begränsning till höga inomhustemperaturer.

För det andra föreslår vi att bemyndigandet ska begränsas till sådana särskilda boenden som det finns en skyldighet för kommunen att inrätta. Skälet för att avgränsa bemyndigandet till dessa boende- former är att föreskrifterna inte bör avse inomhustemperaturer i bostäder generellt. Även om höga temperaturer har effekter på befolkningen i stort, och även om många äldre får stöd i form av hemtjänst i det egna hemmet, är det gentemot sådana boenden som samhället särskilt tillhandahåller för personer med stora omsorgs- behov, som de skarpa kraven bör tillämpas. För att tydliggöra vilka boenden som är aktuella föreslår vi en avgränsning till sådana sär- skilda boenden som kommunen ska inrätta enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). De boenden som blir aktuella enligt den lag- stiftningen är dels sådana särskilda boenden för äldre och personer med funktionsnedsättning som behöver service och omvårdnad enligt 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket social- tjänstlagen63 , dels boenden med särskild service för vissa barn, ung- domar och vuxna enligt 9 § 8 och 9 LSS. Skyldigheten att inrätta sådana boenden åligger alltid kommunen men ett boende kan också bedrivas av ett privaträttsligt organ eller en fysisk person. Även så- dana särskilda boenden som inte bedrivs i kommunal regi ska omfattas av det föreslagna bemyndigandet.

För det tredje bör bemyndigandet begränsas till boenden för käns- liga grupper. Med detta avses kategorier som är särskilt känsliga för höga temperaturer såsom äldre, personer med kroniska sjukdomar eller funktionsnedsättning. Avgränsningen till särskilda boenden ger i sig en avgränsning, men i det fall kommunen har, eller i framtiden får, skyldighet att inrätta boenden även för grupper som inte är mera känsliga för värme än befolkningen i allmänhet, ska sådana boenden inte omfattas av bemyndigandet.

Inom dessa ramar bör det vara FHM som utformar de specifika föreskrifterna. Det innebär bl.a. att det lämnas åt FHM att ange hur och var temperaturer ska mätas för att verifiera att föreskrivna tem-

63Regeringen har i en proposition den 23 januari 2025 lämnat förslag till en ny socialtjänstlag (prop. 2024/25:89). Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. De aktuella bestämmelserna om boende för äldre och personer med funktionsnedsättning föreslås föras över till den nya lagen utan förändringar i sak, jfr 8 kap. 4 och 11 §§ i förslaget till ny socialtjänstlag.

224

SOU 2025:51

Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning

peraturer innehålls, och hur föreskrifterna bör avgränsas eller preci- seras ytterligare vad avser boendeformer eller känsliga grupper.

Genom införandet av ett bemyndigande som gör det möjligt för FHM att meddela föreskrifter har vi inte för avsikt att begränsa myn- dighetens möjlighet att tillhandahålla vägledning, varken inom eller utom det utrymme som följer av bemyndigandet. Däremot förväntar

vioss att bemyndigandet ska leda till att FHM inför föreskrifter för högsta inomhustemperatur för sådana boenden där äldre och andra känsliga grupper blir föremål för omsorgsinsatser under hela dygnet utanför det egna hemmet.

Vi föreslår inte några sanktionsbestämmelser kopplade till de före- skrifter som FHM kan införa med stöd av bemyndigandet. Den på- följd som kan bli aktuell är förelägganden förenade med vite. Vi bedömer att effekten när de gäller äldreboenden ändå kommer att vara betydande. Såväl verksamhetsutövare som offentliga beställare kommer att uppfatta skillnaden mellan dagens rekommendation och ett skarpt krav. Därutöver kan kommunernas tillsyn förväntas bli skarpare när det går att hänvisa till en föreskrift vid förelägganden om åtgärder.

225

9 Havsnivåhöjningar

I kapitlet redovisar vi våra motiv för varför staten bör ta ett större ansvar för de klimatanpassningsåtgärder som behövs för att möta stigande havsnivåer och lämnar förslag på formerna för detta.

9.1Havsnivåhöjningar är inte jämförbara med andra risker

Höjda havsnivåer globalt är en effekt av ett varmare klimat och med högre havsnivåer ökar sannolikheten för översvämningar från havet. Till skillnad från ökade risker för översvämningar från vattendrag eller orsakade av skyfall uppvisar riskerna kopplade till havsnivå- höjningar vissa särdrag som motiverar att vi behandlar frågan sepa- rat, och lämnar särskilt utformade förslag.

9.1.1Stora osäkerheter men en entydig riktning

Att klimatet blir varmare när koncentrationen av växthusgaser ökar är ett faktum. Detsamma gäller att vi i dag inte vet hur höga koncen- trationerna och därmed temperaturerna kommer att bli. För de flesta naturhändelser antar vi att de förändras i takt med temperaturökningen och att ett nytt normalläge etableras när temperaturen stabiliseras.

För havsnivåhöjningar gör osäkerheter kring isavsmältningen kring polerna att stegvisa snabbare förlopp inte kan uteslutas och havsnivå- höjningarna kommer enligt alla prognoser att fortsätta långt efter det att temperaturen stabiliserats.

Om osäkerheten avseende framtidens klimat gör det svårare att komma till beslut om att vidta fysiska klimatanpassningsåtgärder är den osäkerheten i vissa avseenden större vad gäller havsnivåer.

227

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

9.1.2Bara vissa kommuner är berörda

Havsnivåhöjningar är en fråga som huvudsakligen är aktuell för kust- kommuner och under det närmaste århundradet sannolikt bara för kustkommuner i södra Sverige. Landhöjningen innebär att det kom- mer att dröja innan andra delar av Sverige kommer att påverkas. I en situation där det är kommunerna som har huvudansvaret för att väga av olika risker och ta initiativ till åtgärder ställs kustkommunerna inför en särskild utmaning. Såväl när det gäller att bedöma hur havs- nivåhöjningen samverkar med andra risker som vid beslut om lämp- liga åtgärder är det rimligt att statens stöd i form av kunskapsunder- lag och vägledning anpassas till kustkommunernas behov.

9.1.3Ett enkelt metodval – men ett svårt beslut

Översvämningsrisker kopplade till vattendrag och skyfall kan han- teras genom att vattnet fördröjs på sin väg genom landskapet eller genom att uppföra skydd mot högre vattennivåer eller genom en kombination av båda. Ett skydd mot översvämningar från havet innebär att en fysisk barriär mot havet etableras. Det kan ske steg- vis och på olika avstånd från den nuvarande kustlinjen – på land eller i havet – men något alternativ till ett fysiskt skydd är inte tänkbart.

Alternativet till att bygga en barriär är att flytta den verksamhet som hotas. Det kan vara logiskt med tanke på alternativkostnaden och kan genomföras successivt utan dramatik. Trots detta kan ett sådant beslut om att retirera vara svårt att fatta, både för privatper- soner och politiker. Samtidigt är det av flera skäl inte önskvärt eller realistiskt att bygga fysiska barriärer längs hela den svenska kusten. Kostnaderna och skador på miljön är två skäl. Vid ett snabbt för- lopp, där havsnivåerna i hela världen stiger snabbare än i dag, kom- mer det dessutom att vara konkurrens om resurserna. En prioriter- ing blir då nödvändig.

228

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

9.1.4En permanent förvaltning

När valet är gjort att etablera en barriär mot havet uppstår samtidigt ett behov av en förvaltning som skiljer sig från översvämningsskydd längs vattendrag. De senare kommer att belastas vid enstaka tillfällen och kan däremellan underhållas, byggas om eller bedömas vara över- flödiga. En barriär mot havet kommer efterhand att utsättas för kon- stant vattentryck och behöva underhållas ”under drift”. Kraven på en havsbarriär kan jämföras med kraven på en kraftverksdamm; den får under inga omständigheter brista.

Med hänsyn till att såväl hastigheten på havsnivåhöjningarna som en eventuell ny stabil nivå är mycket osäkra behöver förvaltningen av ett havsnivåskydd vara organiserad så att det fortlöpande går att fatta nya beslut om dimensionering.

9.1.5Stora nationella intressen på spel

Längs södra Sveriges kuster bor en stor del av Sveriges befolkning och där ligger många stora arbetsplatser. Landets tre största städer ligger vid kusten. Havsnivåhöjningar är därför en fråga som berör väldigt många enskilda och företag, även om det geografiska området är begränsat. I städerna längs kusten och mellan dem finns infra- struktur i form av hamnar, järnvägar och vägar av riksintresse och själva bebyggelsen är i flera fall av riksintresse för kulturmiljövården. Försvaret har intressen längs kusten, som bara delvis redovisas öppet. I ett bredare perspektiv är hela kusten från norska gränsen till norra Uppland av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena (jfr 3 och 4 kap. miljöbalken).

Beslut om att anlägga fysiska barriärer mot havet – men också ett ställningstagande om att avstå ett sådant skydd – kommer alltid att beröra nationella intressen, som gentemot kommunerna före- träds av länsstyrelsen. Därutöver finns längs kusten andra statliga verksamheter, fastigheter och infrastruktur som gör att det kommer att finnas nationella intressen av skydd mot stigande havsnivåer för- delade på många olika företrädare för staten.

229

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

9.1.6Den internationella dimensionen

Havsnivåhöjningar är ett globalt fenomen och alla länder med kust kommer att behöva ta ställning till i vilken utsträckning nuvarande kustlinje och bebyggelse vid kusten ska skyddas med fysiska barri- ärer. Eftersom hamnar och större järnvägar och vägar utgör noder och länkar i internationella nätverk för gods- och persontransporter blir de beslut som fattas i olika länder inbördes beroende av varandra. Om scenarier med snabba och stora havsnivåhöjningar blir mer sannolika kan det bli aktuellt att göra prioriteringar och fatta beslut som måste samordnas med andra länder. Om ett färre antal hamnar inom EU prioriteras för att ständigt anpassas till de största fartygen påverkar det behovet av infrastrukturinvesteringar för att nå dessa hamnar. Det ska inte heller uteslutas att frågor om att bygga barri- ärer över landgränser blir aktuella. För länderna runt Östersjön kan en barriär i Öresund och de danska bälten vara ett alternativ till att bygga skydd längs låglänta kustområden. I relationen gentemot om-

världen är det i sådana fall regeringen som företräder Sverige.

9.1.7Säkerhetspolitiska överväganden

Vi har under utredningsarbetet uppmärksammats på att barriärer mot havet innebär en säkerhetsrisk. Med stigande havsnivåer kan sabotage eller krigshandlingar riktade mot en sådan barriär utgöra ett sätt att skada det svenska samhället och de människor som finns innanför barriären.

Vi har inom vårt uppdrag arbetat med inriktningen att underlätta för den som vill skydda samhället mot klimatrelaterade risker genom fysiska skydd. Vi har inte haft ambitionen att värdera de säkerhets- politiska risker anläggandet av skydd mot havet kan innebära och våra förslag nedan beaktar inte dessa risker. Om risken för att över- svämningsskydd mot havet kan skadas genom sabotage eller krigs- handlingar ska vägas in vid beslut om att anlägga skydd, liksom vid överväganden om placering och utformning, är det ytterligare ett skäl för varför staten bör ta ett större ansvar för beslutsprocessen. Det är dessutom brådskande, eftersom nästan alla kommuner i södra Sverige överväger att anlägga skydd mot översvämningar från havet i någon form.

230

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

9.2Bedömningar och förslag

9.2.1Ett statligt ansvar för skyddet mot översvämningar från havet

Bedömning: Staten bör ta ett större ansvar för att hantera risken för översvämning från havet.

Det är kommunerna som i första hand företräder det allmänna när det handlar om uppgiften att skydda medborgarna mot negativa effekter av naturhändelser. I det ingår att värdera risker och att välja handlingsväg; att förebygga risker eller att ha beredskap för att be- gränsa effekterna av inträffade händelser. Staten bistår med kunskap och vägledning samt bidrar till finansiering av åtgärder.

Översvämningsrisker från havet är till sin karaktär annorlunda än andra risker kopplade till naturhändelser. Vi vet nu att havets nivå med stor sannolikhet kommer att stiga under överskådlig tid framåt. Det innebär för södra Sveriges kustområden att det inte bara handlar om vilken risk för översvämning som vi är beredda att acceptera, utan även om huruvida befintlig bebyggelse och verk- samheter ska skyddas eller omlokaliseras. En försvårande omstän- dighet är att osäkerheten om tidsperspektiven när det gäller havsnivå- höjningar är särskilt stor, samtidigt som effektiva skydd förutsätter omfattande konstruktioner med potentiellt stor påverkan på omgiv- ningen som det tar tid att planera och utföra. De fastighetsägare som vill skydda sin egendom förväntar sig ett besked om det allmänna kommer att agera. Kommer det att anläggas skydd i offentlig regi, eller förväntas jag själv ta initiativ? Om det senare gäller, kommer jag att få tillåtelse att anlägga ett skydd?

För en kommun kan det vara svårt att vara tydlig kring hur man avser att agera. Att vissa kuststräckor och anläggningar är prioriter- ade är en självklarhet, men att tydligt markera att vissa områden och därmed vissa fastigheter inte kommer att skyddas är ett beslut som politiskt upplevs som defensivt, och som dessutom utlöser frågan om vilket stöd enskilda utanför skydden kan förvänta sig. Alla aktu- ella kuststräckor är dessutom av riksintresse enligt miljöbalken uti- från olika aspekter, där staten genom länsstyrelsen bevakar att be- fintliga värden skyddas mot åtgärder som kan skada dem, vilket begränsar kommunernas handlingsfrihet. Konkreta beslut om att

231

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

tillåta anläggningar i vattenlinjen fattas inte heller av kommunen, utan av domstolar och länsstyrelser. Även en kommun som klarar av att vara tydlig med sina prioriteringar kan därför ha svårt att ut- lova ett faktiskt genomförande.

Längs vissa kuststräckor är de nationella intressena av hur havs- nivåförändringarna ska hanteras så starka att det i praktiken blir omöj- ligt för en kommun att ensam fatta beslut om att utföra ett skydd.

Även om vi inte har undersökt frågan närmare är det exempelvis svårt att tänka sig ett kustskydd i Karlskrona som inte är anpassat till det militära försvaret såväl utifrån den nuvarande verksamheten som när det gäller strategiska bedömningar av hur ett kustskydd på- verkar Sveriges försvarsförmåga på sikt. På andra platser kan det vara flera olika nationella intressen som behöver beaktas eller skyddas och där kommunen kan ha svårt att hantera motstridiga synpunkter från statliga företrädare för dessa intressen. Det kan mot denna bak- grund i vissa situationer vara lämpligt att det är staten som tar an- svar för beslutet om att anlägga skydd mot stigande havsnivåer och att det är staten som gör de avvägningar mot andra allmänna och enskilda intressen som blir aktuella.

När ett skydd mot stigande havsnivåer har anlagts kommer offent- liga och privata beslut om lokalisering, investeringar och byggande att fattas med förutsättningen att översvämningar från havet inte längre är aktuella inom det område som skyddas. Det innebär samtidigt att kustskyddet måste underhållas och vid behov förstärkas utan någon bortre tidsgräns. Tidsperspektiven är sådana att nuvarande indelning i kommuner och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun med stor sannolikhet kommer att förändras. I det perspektivet är det ytterst staten som kommer att behöva stå som garant – politiskt, juridiskt och ekonomiskt – för kustskyddets fortbestånd.

Medborgarnas befogade förväntan på tydliga besked i närtid, de stora och många nationella intressena längs kusten och behovet att inkludera en evig framtida förvaltning i ett investeringsbeslut är fak- torer som talar för att staten bör ta en aktiv roll när det gäller vilka kuststräckor om ska skyddas mot översvämningar från havet. I de fall starka nationella intressen talar för det, anser vi att staten också bör ta ansvar för att fysiska skydd kommer till stånd och förvaltas.

232

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

9.2.2Behovet av en snabb och tydlig process

Bedömning: Det bör i närtid klarläggas var översvämningsskydd mot havet bör anläggas med utgångspunkt från nationella in- tressen.

Som ett led i genomförandet av översvämningsdirektivet1 har Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelserna gjort riskbedömningar, tagit fram kartor och riskhanteringsplaner enligt vad som framgår av förordningen (2009:956) om översväm- ningsrisker. Riskhanteringsplanerna avser de 25 områden i Sverige där MSB bedömt att det föreligger betydande översvämningsrisker, varav 15 områden riskerar att översvämmas från havet. De nu gäll- ande planerna avser perioden 2022–2027 och innehåller åtgärder för att skydda mot konsekvenser av översvämningar med olika priori- tet. För Skåne finns också beräkningar för vad det skulle kosta att skydda de sju riskområdena inom länet. Länsstyrelsen har enligt 12 § förordningen om översvämningsrisker ansvaret för att ta fram risk- hanteringsplanerna och sammanställer egna åtgärder och åtgärder som andra aktörer avser att genomföra. Länsstyrelsen saknar mandat att besluta att andra ska genomföra eller att finansiera sådana åtgärder. I de fall planerna innehåller åtgärder som innebär att skydd mot havet ska anläggas avspeglar det prioriteringar som gjorts av kom- munerna och av MSB, i de fall statsbidrag beviljats.

Underlaget för att bedöma översvämningsrisker och prioritera åtgärder är framtaget av statliga myndigheter, ibland med mycket hög detaljeringsgrad. Samtidigt saknas det en statlig företrädare som kan besluta om vilka åtgärder som staten finner angelägna att genom- föra. Det utgör i sig ett hinder för genomförande. Den kommun som vill utföra åtgärder som bygger på de statliga riskbedömningarna kan inte förutsätta att staten i sina olika roller kommer att agera för att underlätta ett genomförande. Den avvägning mot olika nationella intressen av att skydda naturvärden, kulturmiljövärden eller infra- struktur som riskhanteringsplanerna ger uttryck för, har inte någon statlig företrädare när det kommer till prövning av detaljplaner och andra tillstånd till åtgärder som påverkar miljön. Vid ansökan om statliga bidrag kan kommunen förvänta sig att MSB som bidrags-

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker.

233

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

givande myndighet delar riskhanteringsplanens bedömning av ris- ker, men det går inte att veta hur det egna projektet värderas i för- hållande till andra projekt som är aktuella vid samma tillfälle.

Stora och resursstarka kommuner med höga ambitioner att skydda sin befolkning upplever att de möter en stat som inte kan ge besked om vilket klimatscenario som bör användas vid utformningen av olika åtgärder. De möter även en stat som förbehåller sig rätten att överpröva kommunens bedömningar i detta avseende. Även kom- munens avvägning mellan värdet av ett fysiskt skydd och de skador det kommer innebära på olika intressen överprövas av staten. Mindre kommuner, där det kan finnas stora nationella intressen, upplever att staten anger att det finns ett behov av att vidta åtgärder, men utan att bidra till de resurser som behövs för att detta behov ska kunna tillgodoses.

Vi har i föregående avsnitt redovisat vår bedömning att staten bör ta ett större ansvar för översvämningar från havet. Med ett läge där riskerna är utredda och där byggande och planering av skydds- åtgärder kommit långt i vissa kommuner är det angeläget att staten tydliggör sina prioriteringar och organiserar sig för att få genomslag för dessa.

9.2.3Att tydliggöra statens roll och prioriteringar i utbyggnaden av kustskydd – en beredningsprocess i två steg

Förslag: Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap ska få i uppdrag att prioritera de kuststräckor där det är av nationellt intresse att befintliga värden långsiktigt skyddas mot översvämningar från havet.

En kommitté bör få i uppdrag att i dialog med berörda kom- muner klarlägga förutsättningarna för att anlägga kustskydd vid de prioriterade sträckorna och lämna förslag till

•var staten har ett starkt intresse av att ett kustskydd anläggs och staten därför bör ta på sig ansvaret för att anlägga och förvalta kustskyddet,

•på vilka av dessa platser kustskyddet bör planeras och utföras med kommunen som huvudman, och

234

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

•hur ansvaret för att det statliga åtagande som kommittén före- slår ska organiseras och lämna förslag på budget och instruk- tion till berörda myndigheter.

Kommittén bör också få i uppdrag att föreslå var staten därutöver har ett intresse av att kustskydd anläggs och bör lämna bidrag till genomförandet om kommunerna initierar ett sådant arbete.

Det är två frågor som behöver besvaras mot bakgrund av våra hit- tillsvarande bedömningar: dels vilka kuststräckor som ur ett natio- nellt perspektiv är prioriterade för att skyddas mot översvämningar från havet, dels hur staten ska agera för att få genomslag för denna prioritering.

Vi har övervägt olika alternativ för att etablera statens prioriter- ingar och ansvar för att kustskydd kommer på plats och vidmakt- hålls. Vi bedömer att det handlar om beslut av en så långsiktig karaktär att de bör förankras politiskt i riksdagen. Våra motiv för detta ut- vecklas i avsnitt 9.2.4 och i bilaga 2 finns ett utkast till lagtext som illustrerar karaktären på det riksdagsbeslut vi föreställer oss. Vi har därefter bedömt det som orealistiskt att inom vår utredningstid ta fram ett färdigt underlag för ett sådant beslut. Våra förslag kommer därför att avse beredningsprocessen. Det beslut som sedan fattas måste naturligtvis avspegla såväl beredningsunderlaget som den aktu- ella bedömningen av hur snabbt havet kommer att stiga vid tidpunk- ten för beslutet.

I det fall Sverige haft en utpekad myndighet med ansvar för kusten, eller en särskild form av kustplanering i lagstiftningen (vilket är vanligt i många andra länder), hade det varit utgångspunkten för våra för- slag om hur frågorna bör beredas. Med nuvarande ansvarsförhållan- den och lagstiftning föreslår vi en kombination av myndighetsuppdrag och en offentlig utredning.

Steg 1 – ett uppdrag till Boverket och MSB

Vi föreslår att MSB och Boverket får i uppdrag att prioritera de kuststräckor där det är av nationellt intresse att långsiktigt skydda befintliga värden mot översvämningar från havet. Ett utkast till ett

235

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

sådant gemensamt uppdrag finns i bilaga 3. De bakomliggande moti- ven redovisas nedan.

För att svara på frågan om var nationella intressen bäst skyddas genom att kustskydd anläggs finns en stor del av underlaget redan tillgängligt. Vad som utgör sådana nationella intressen som kan be- skrivas i geografiska termer framgår av 3 och 4 kap. miljöbalken. Av 3 kap. framgår att verksamheterna jord- och skogsbruk är av nationell betydelse och att en mängd andra verksamheter och miljöer kan vara av riksintresse och ska som sådana skyddas mot åtgärder som påtagligt begränsar möjligheten att bedriva verksamheten eller skada miljön. Dessa riksintressen finns avgränsade och beskrivna av de myndigheter som anges i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden (hushållningsförordningen). I 4 kap. miljöbalken finns även direkt utpekade områden, däribland vissa kustområden, som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur och kulturvärden som finns i områdena som ska beaktas vid tillåtligheten av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön. Där- utöver är nationalparker och statliga byggnadsminnen exempel på sådana värden som är av nationellt intresse. I den pågående snabba utvecklingen av totalförsvaret kommer ledningsplatser, företag med viss produktion och vissa statliga verksamheter med lägesbunden lokalisering att identifieras som varande av nationellt intresse, utan att detta begrepp är etablerat. MSB har i sin roll som central myn- dighet för det civila försvaret den mest aktuella bilden av var sådana platser är belägna.

Vilka befolkade områden som riskerar att översvämmas vid olika antaganden om framtida havsnivåer framgår av de underlag som MSB har tagit fram om betydande översvämningsrisker i enlighet med kraven i förordningen om översvämningsrisker. För kuststräckor utan befolkning har MSB mera schematiskt beskrivit vilka områden som hotas av översvämning vid olika antagna havsnivåer.2

För att kunna bedöma vilka områden som staten kan behöva

skydda behöver det göras en bedömning av i vilken utsträckning de nationella intressena påtagligt kommer att skadas till följd av att om- rådena regelbundet kommer att översvämmas eller helt ställas under vatten. Den bedömningen beror naturligtvis på om det rör ett stort

2MSB publicerar på Översvämningsportalen både hot- och riskkartor enligt översvämnings- förordningen och kartor som illustrerar vilka landområden som översvämmas vid olika havs- nivåer.

236

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

område där bara delar berörs, men också på vari det nationella in- tresset består. En sötvattensbiotop kan helt förlora sin betydelse om den översvämmas från havet medan ett kulturhistoriskt industri- minne kan gå att uppleva visuellt även om det står delvis i vatten. Den här typen av bedömningar bör göras med stöd av de myndig- heter som pekat ut områden som riksintressanta enligt hushållnings- förordningen samt Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen. Att vi föreslår Boverket som mottagare av regeringsuppdraget beror på att det är den myndighet som enligt sin instruktion ska samordna övriga myndigheter vid deras arbete med tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Boverket har även ett särskilt utpekat ansvar för att ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden (1 och 7 §§ förordningen [2022:208] med instruktion för Boverket och 1 a § hushållningsför- ordningen).

Ett ytterligare delmoment är att bedöma om ett kustskydd, dvs. en konstruktion som med tiden kommer att utgöra kustlinjen mot havet, är negativt för de nationella intressen som finns på platsen.

Många av de natur- och kulturvärden som finns vid kusten har ut- vecklats i relation till havet och ett högt kustskydd kan göra att så- dana värden minskar eller försvinner.

De nationella intressen som utgörs av byggnader eller infrastruk- turanläggningar har en teknisk livslängd, vilket gör att alternativet att omlokalisera dem när de tjänat ut alltid bör övervägas. I praktiken kan de dock vara så integrerade i bebyggelsen eller så knutna till stran- den att det inte är realistiskt. Omvänt kan det vara förutsett att den nuvarande infrastrukturen ska ersättas på annan plats eller kommer att minska i betydelse i nuvarande läge till följd av andra utbyggna- der. Även dessa förutsättningar för att omlokalisera det som utgör det nationella intresset behöver övervägas.

Vårt förslag innebär att myndigheterna ska lämna ett förslag på prioritering av längs vilka kuststräckor det från nationell synpunkt är mest angeläget att anlägga kustskydd. Prioriteringsordningen ska avspegla översvämningsrisker, möjligheter att omlokalisera bebyggelse och verksamheter samt de skador anläggandet av ett kustskydd inne- bär på andra nationella intressen. Ett resultat där olika kuststräckor getts prioritet i fallande ordning eller poängsatts på en tiogradig skala kan vara exempel på tydlig prioritering. Grunden för prioritering ska vara så transparent att det går att bedöma varför en viss kuststräcka bedömts som högre prioriterad än en annan. MSB har i sitt arbete

237

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

med att identifiera områden med betydande översvämningsrisker använt 33 parametrar för att bedöma vilka värden som hotas av en översvämning. Det finns alltså erfarenhet av hur en sådan transpa- rens kan uppnås.

Uppdraget ger inte svaret på var staten bör ansvara för uppförandet av kustskydd. Det är ett ingångsvärde till nästa steg i berednings- processen där förutsättningarna för att kunna anlägga kustskydd klarläggs och andra, regionala och lokala värden vägs in.

Utan att föregripa uppdraget men ändå ge en bild av vilka ställ- ningstaganden myndigheterna kan behöva göra lämnar vi några exempel.

•Hur ska värdet av befintliga tätorter och risken för att dessa över- svämmas värderas? I MSB:s arbete med betydande översvämnings- risker har dag- och nattbefolkning varit det första steget för att identifiera områden där beskrivningen av hotade värden har för- djupats. Ett försvarsintresse utanför bebyggt område som utgörs av en anläggning som inte kan flyttas kommer med ett sådant angreppssätt inte ens med på en prioriteringslista. Att helt bortse från var människor bor och arbetar ger andra effekter. Värdet av en kommunikationsknutpunkt är starkt beroende av om det finns människor som nyttjar den.

•I flera fall kommer hamnar av nationellt intresse att hotas av över- svämningar från havet. Huruvida ett kustskydd utanför hamn- området, som i förlängningen måste förses med slussar för att medge fortsatt trafik, är ett skydd för verksamheten eller om den får en bättre långsiktig funktion genom att successivt höja kajer och övrig mark på befintlig plats, behöver övervägas.

•Hur detaljerad ska prioriteringen vara? Om utgångspunkten är att kustskydd inte ska anläggas längs hela kusten är det rimligt att göra en prioritering där långa kuststräckor blir oprioriterade utan att inbördes variationer i det nationella intresset framkom- mer. Det kan vara nödvändigt för att lösa uppgiften, och för att kunna göra en mera fingraderad indelning eller rankning av de högt prioriterade, sannolikt kortare, kuststräckorna. Som under- lag för fortsatt arbete är det av värde med hög geografisk upplös- ning, där ett stort antal objekt eller korta kuststräckor priori- teras inbördes.

238

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

En utgångspunkt för myndigheternas arbete är att det inte kommer att vara känt hur snabbt havet kommer att stiga eller till vilka nivåer. Med hänsyn till landhöjningen är det dock viktigare att i närtid göra statens prioriteringar tydliga i södra Sverige. Vi föreslår därför att uppdraget avgränsas till de kuststräckor där havet inom en hundra- årsperiod antas stiga snabbare än landhöjningen.

Myndigheterna bedöms kunna utföra uppdraget under en period om 18 månader. Det kan synas vara en kort tid för en komplex upp- gift. Det ska betonas att resultatet av uppdraget är en prioritering baserad på tillgängligt underlag och redovisade ställningstaganden. Denna prioritering ska inte ligga till grund för något beslut, utan ut- göra underlag för fortsatt utredning. Utöver egna utredningsresurser kommer det att behövas medel för att ersätta SMHI och Lantmäteriet för att ta fram underlag rörande förutsättningar för översvämningar respektive förhållandena på land. I övrigt kommer de myndigheter som företräder olika nationella intressen att behöva delta med per- sonal i arbetet.

Steg 2 – en parlamentarisk kommitté

Som ett andra steg i beredningsprocessen föreslår vi att en kommitté får i uppdrag att i dialog med berörda kommuner klarlägga förutsätt- ningarna för att anlägga kustskydd vid de prioriterade sträckorna och lämna förslag på omfattningen och utformningen av statens ansvar. Ett utkast till kommittédirektiv finns i bilaga 3. De bakomliggande motiven redovisas nedan.

Uppdraget till Boverket och MSB resulterar i ett tjänstemanna- förslag till prioriteringar av kuststräckor. Det fortsatta arbetet med att avgränsa statens ansvar och finna formerna för det innehåller be- tydande moment av politik. Vi föreslår därför att en parlamentarisk kommitté får i uppdrag att lämna ett antal förslag som åtminstone i sina huvuddrag ska kunna framläggas av regeringen till riksdagen.

I kommittén är det de nationella perspektiven som bör vara före- trädda och arbetssättet vara sådant att kommittén möter företrädare för lokala och regionala intressen.

239

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

Avgränsning av det statliga ansvaret

Det principiellt viktigaste beslutet är på vilka platser eller längs vilka kuststräckor det bör vara ett åtagande för staten att skydda vissa värden på land mot översvämningar från havet. Det principiella be- står i att det rör sig om ett nytt offentligt åtagande som dessutom avskär berörda kommuner från att agera i samma syfte på de aktu- ella platserna, annat än på de villkor staten bestämmer. Det är i prin- cip också ett ställningstagande för all framtid. Till skillnad från när staten agerar i egenskap av ansvarig för en viss infrastruktur, t.ex. genom Trafikverket eller Svenska kraftnät, blir ett åtagande att bygga och upprätthålla kustskydd bestående även om de nationella intres- sena på platsen skulle försvagas. Det är sannolikt omöjligt att frånsäga sig ansvaret för ett kustskydd när samhället innanför är beroende av det, och det bör åtminstone inte ingå som en förutsättning för kom- mitténs arbete.

Som ett led i arbetet med att identifiera var staten bör ta på sig uppgiften att etablera kustskydd kommer kommittén att behöva möta åtminstone alla de kustkommuner där det enligt myndigheternas prioritering finns anledning att överväga att anlägga kustskydd med utgångspunkt från nationella intressen. Vid dessa möten kan ny in- formation tillkomma som påverkar den inbördes prioriteringen som Boverket och MSB gjort i det första steget, men framför allt kunskap om hur de praktiska förutsättningarna ser ut för att anlägga en kust- skydd som utgör ett adekvat skydd för de identifierade intressena. Topografi, befintlig bebyggelse och den inverkan ett kustskydd skulle ha på befintliga värden gör att det kan finnas flera möjliga lokaliser- ingar av skyddet. I figur 9.1 illustreras hur den nationellt intressanta kulturmiljön, representerad av en borg, kan skyddas mot översväm- ningar genom kustskydd på två alternativa platser. Den nedre placer- ingen innebär en längre, potentiellt dyrare, konstruktion, men sam- tidigt mindre ingrepp i de naturvärden som finns på öarna och att en längre kuststräcka erhåller skydd. I bilden har också möjligheten att använda kustskyddet som väg illustrerats. Kommitténs möten med kommunerna kan även leda till att inbördes påverkan över kommungränserna kan identifieras.

Utredningsarbetet i denna del bör om möjligt utmynna i förslag på var de kustskydd som staten föreslås ansvara för ska vara placerade.

240

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

Figur 9.1 Alternativa lägen för kustskydd

Illustrationen avbildar ingen verklig plats

Källa: Illustration av Maria Petersson

Statligt eller kommunalt ansvar för genomförandet

Mötena med kommunerna ger också grunden för kommitténs andra uppgift, att föreslå hur staten bör fullfölja sitt åtagande på de, som

viföreställer oss, förhållandevis få platser där det kommer att vara kommitténs bedömning att ett sådant åtagande bör göras. I de fall det handlar om en plats där ett högt prioriterat nationellt intresse är helt dominerande och kommunen inte har några egna uttalade ambitioner att uppföra ett kustskydd handlar det om vilken del av staten som ska ansvara för genomförandet, en fråga som behandlas vidare nedan. Mera sannolikt är att det finns ett påbörjat kommunalt arbete med att planera för eller till och med börja bygga på något som kommunen bedömer vara (grunden för) ett framtida kustskydd. Kommittén står då inför att göra flera bedömningar som kan inne- fatta moment av förhandlingar.

I det fall kommunens planer för kustskydd väl tillgodoser de högt prioriterade nationella intressena vad gäller kustskyddets sträckning och skyddsnivå kan det vara effektivt att låta kommunen fortsätta att ansvara för genomförandet. Det förutsätter att kommunen är så resursstark i olika avseenden att detta är realistiskt. Kommittén bör

241

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

då försöka nå en principöverenskommelse där staten specificerar sina krav på kustskyddet och statens andel av kostnaderna för att genomföra utbyggnaden. En sådan överenskommelse kan innehålla modifieringar gentemot befintliga kommunala planer och preciser- ingar av etapper med olika andel av statlig finansiering. Med princip- överenskommelse menas här att det ska framgå att stat och kommun har en gemensam bild av slutresultatet och att principer för kost- nadsfördelning ska framgå. Avsikten är inte att kommittén ska ingå avtal med bindande verkan för statens räkning, och kommunen kan därmed inte heller avkrävas några juridiskt bindande besked. På motsvarande sätt kan principöverenskommelser nås med kommu- ner vars ambitioner sammanfaller med statens, men där resurserna lokalt är för små för att det ska vara rimligt att kommunen tar på sig genomförandet ens med ett stort ekonomiskt bidrag från staten. Av sådana överenskommelser bör i stället framgå att kommunen kom- mer att stödja staten i genomförandet genom planläggning och eko- nomiskt i de avseenden kommunen har önskemål om lokala anpass- ningar.

Om det inte går att nå en överenskommelse bör kommittén redo- visa detta och ta ställning för en lokalisering av kustskyddet och ett genomförande med statligt huvudmannaskap.

Arbetet med att komma överens med kommunerna kommer att ge en bild av hur stort det ekonomiska och praktiska ansvaret blir för staten vid olika ambitioner för det statliga åtagandet. Det ger också grunden för att bedöma i vilken form staten bör företrädas i den fortsatta planeringen och genomförandet.

Vem ska företräda staten?

Ett riksdagsbeslut om att skydda vissa platser eller kuststräckor måste fullföljas av regeringen genom att ge existerande eller nybildade myn- digheter i uppdrag att fullfölja beslutet. Vi anser att de områden där riksdagen beslutar att staten ska ta på sig ansvaret bör ges status som riksintresse i miljöbalken. Vi anser även att kustskydden kommer att vara av sådan betydelse att de kan motivera expropriation. Att planera, projektera och beställa omfattande anläggningsarbeten är dessutom en kompetens som inte finns företrädd på många ställen inom staten. Mot bakgrund av dessa bedömningar har vi övervägt att

242

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

föreslå att det statliga ansvaret bör representeras av en myndighet som kan företräda riksintresset kustskydd och ha den juridiska, eko- nomiska och tekniska kompetens som behövs för att i alla avseenden företräda staten.

Som framgått ovan gör vi bedömningen att kommitténs arbete bör kunna leda till att statens roll kommer att variera mellan olika platser. Också när staten står som ansvarig för genomförandet kan det finnas anledning att överväga olika lösningar. Ett kustskydd som enbart är av- sett för att skydda Försvarsmaktens intressen kan som ansvarsförhåll- andena ser ut i dag anläggas och förvaltas av Fortifikationsverket, medan den statliga byggherren för ett kustskydd som ska utgöra grun- den för en bilväg kan vara Trafikverket. I de fall kommunen står som huvudman för statliga kustskydd kan staten företrädas som kravställ- are och finansiär av en central myndighet eller av länsstyrelsen. Om statens bidragsgivning till kommunala kustskydd (se nedan) villkoras med att skydden ska motsvara statliga krav på utformning, kan roll- erna som avtalspart och bidragsgivare kombineras inom samma myn- dighet.

Kommittén bör också överväga om regeringen bör ha någon roll när det gäller beslut om att påbörja bygget av statliga kustskydd, och i vilken utsträckning prognoser om framtida havsnivåer från SMHI bör vara styrande för tidplaner för utbyggnaden.

Kommittén förväntas lämna förslag på en statlig organisation som kompetensmässigt kan agera parallellt på samtliga platser där staten tar på sig ansvaret för att uppföra kustskydd. Möjligheterna att arbeta med en plats i taget är begränsad med hänsyn till att havsnivåhöj- ningen kommer att ske på ett likartat sätt längs hela kusten. Kompe- tensen kan vara samlad i en myndighet eller fördelad på flera myn- digheter.

För att ansvarsfördelningen inom staten inte ska bli ett hinder för ett genomförande är det angeläget att kommittén lämnar förslag som innebär att varje projekt, och därmed varje berörd kommun, vid varje tillfälle har en utpekad företrädare för staten att vända sig till och samarbeta med, oavsett hur ansvaret mellan stat och kommun är fördelat.

243

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

Statens prioritering mellan övriga kuststräckor

I många fall kommer kommittén att möta kommuner med planer för kustskydd på platser där det finns nationella värden som trots allt inte bedöms så stora att staten bör ta på sig ansvaret för att skydda dem. De kommunala planerna kan, om de genomförs, komma att innebära att de nationella värdena skyddas och staten har därmed ett intresse av att så sker. I dessa fall bör kommittén göra bedömningen att staten i mån av medel bör bidra till genomförandet, eventuellt med angivande av villkor för den bedömningen. En sådan priori- tering behöver inte bli föremål för riksdagens ställningstagande. Det är ett underlag för prioritering av statliga bidrag till kommunala kustskydd. Detta är en ensidig bedömning som kan vidareförmed- las av regeringen i form av direktiv till bidragsgivande myndigheter, i dagsläget MSB enligt förordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Något åtagande gentemot kommunen eller de som bor och verkar längs kuststräckan uppstår inte.

Kommitténs arbete

Kommitténs tre huvuduppdrag – att föreslå var staten bör ta ansvar för att översvämningsskydd mot havet anläggs, under vilket huvud- mannaskap detta bör ske och hur staten bör vara organiserad – hänger samman inbördes och samtliga frågor behöver därför utredas innan kommittén kan lämna sitt betänkande. Kommittén kommer även, trots att den formellt inte har uppgiften att företräda staten i frågor om kustskydd, att möta kommuner som redan har formulerat frå- gor och svar på juridiska, ekonomiska, miljömässiga och byggnads- tekniska problem som uppträder när översvämningsskydd mot havet ska planeras, anläggas och förvaltas. Kommitténs sekretariat behöver därför ha en bred kompetens för att kunna skapa en samsyn med de kommuner man möter om vilka lösningar som är effektiva och ge- nomförbara och vilka vidare utredningsåtgärder som måste föregå ett faktiskt genomförande.

Ett huvudmotiv för vårt förslag om statligt ansvar för havsnivåer är att ett fortsatt frivilligt kommunalt åtagande innebär osäkerhet och användning av resurser, såväl kommunala som statliga, på ett ineffek- tivt sätt. Det är därför nödvändigt att kommittén arbetar snabbt

244

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

och att förslagen omsätts i beslut som klargör de fortsatta ansvars- förhållandena. Samtidigt kommer arbetssättet att vara tidskrävande. Vi föreslår att kommittén får arbeta under tre år, där det under ett inledande år handlar om att möta alla kommuner och att inom kom- mittén enas om principer för urval av platser för fördjupade kontakter med berörda kommuner. Dessa kontakter, med inslag av förhand- lingar, och utformningen av de färdiga förslagen ska då genomföras under två år. Det ger inte möjlighet att ge riksdagen ett detaljerat underlag med alla konsekvenser vid olika antaganden om hur snabbt havet stiger, men med en parlamentariskt sammansatt kommitté bör det finns möjlighet att förankra de antaganden kommittén tvingas göra som rimliga utgångspunkter för ett beslut.

Kommittén kommer under sitt arbete att skaffa sig insikter i hur väl befintliga författningar som reglerar t.ex. riskhantering, krav på dammkonstruktioner eller kommunal redovisning är anpassade till offentliga åtaganden om att uppföra kustskydd. Det bör därför finnas utrymme för kommittén att lämna författningsförslag även utöver det som direkt följer av uppdraget.

Kustskyddens dimensionering

Vi föreslår att kommitténs förslag ska ligga till grund för ett riksdags- beslut om ett statligt åtagande gentemot medborgarna om ett skydd mot översvämningar från havet. Hur långtgående detta skydd är hän- ger nära samman med när kustskydden uppförs, hur höga de behöver vara och vilka egenskaper de måste ha för att kunna motstå de kraf- ter de kommer att utsättas för. Det har i sin tur direkt samband med vilka antaganden som görs om hur snabbt havet stiger och vilka över- svämningsrisker som kan accepteras.

Vi har i vårt arbete avstått från att göra några egna antaganden om vilka scenarion om framtida klimatförändringar som bör tillämpas. Regeringen har i sin handlingsplan för klimatanpassning angett att den avser att fortsätta arbetet med att analysera om nationella rikt- linjer för val av klimatscenarier och riskbedömning ska fastställas.3 Resultatet av den analysen och ett eventuellt ställningstagande ger naturligtvis ingångsvärden till både myndigheternas uppdrag och kommitténs arbete därefter.

3Skr. 2023/24:97 s. 35.

245

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

Vi gör bedömningen att det går att genomföra de nu föreslagna utredningarna även utan ytterligare vägledning från regeringen. Det arbete vi föreslår ska vara inriktat mot att identifiera platser där kust- skydd ska etableras för överskådlig tid. Det handlar inte om var åt- gärder bör göras för att temporärt möjliggöra en eventuell senare reträtt, eller att successivt anpassa markanvändningen till alltmer frekventa översvämningar. Det handlar om dammkonstruktioner som i förlängningen ska kunna motstå permanent vattentryck och kunna höjas efterhand.

Erfarenheterna från det danska arbetet med att etablera översväm- ningsskydd mot havet visar att när staten tar initiativ till att anlägga sådana skydd, utreds enbart alternativ som så långt det är möjligt eliminerar alla risker. Vi bedömer att motsvarande utgångspunkt bör gälla för de utredningsuppdrag vi nu föreslår. Utan att vare sig förväntad havsnivå, referenstidpunkt eller klimatscenario finns an- givna i uppdraget till Boverket och MSB kommer redan framtagna underlag som beskriver förhållanden vid oförändrad klimatpåverkan och teoretiskt högsta vattenstånd år 2100 att finnas som grund för bedömningarna. De risker som då framträder torde vara tillräckliga för att göra en prioritering. Vilken nivå som faktiskt ska ligga till grund för beslut om byggande får avgöras baserat på de prognoser som finns när utredningarna är klara, och vilka risker som då anses acceptabla.

Samhällsekonomi

De kustskydd som uppförs behöver vara samhällsekonomiskt moti- verade. Hur denna bedömning ska göras inför beslut som kommer att innebära kostnader för utbyggnad och underhåll för så lång tid som ett kustskydd innebär utgör dock ett problem. De kustskydd staten tar ansvar för att uppföra kan förväntas stå färdiga i en första version under andra halvan av detta sekel. Samtidigt kommer verk- samheter på andra platser att anpassas och omlokaliseras för att ta höjd för ett stigande hav. Osäkerheten i lönsamheten hos en inves- tering som ska göras om 50 år är fundamental.

Nyttan av att befintliga värden inte skadas av översvämningar ökar med tiden allteftersom sannolikheten för översvämningar ökar. Sam- tidigt kommer uppfattningen om vad som är nationella värden att

246

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

förändras och de byggnader och anläggningar som får ett skydd kom- mer i många fall att ersättas med andra över en hundraårsperiod. Om nettot av dessa förändrade värden är positivt eller negativt är inte uppenbart. Att kustskyddet finns kommer i sig att göra det möjligt att förlägga översvämningskänslig verksamhet på platser som i dag är olämpliga, vilket ökar värdet på marken relativt andra översväm- ningshotade platser utanför skyddet. Det ger regionalekonomiska omfördelningar som blir svåra att värdera när tidsperspektiven för- längs.

I praktiken kommer Boverket och MSB i sitt arbete få göra antag- anden om kostnader för att omlokalisera befintliga verksamheter, i det fall det är möjligt, och ställa det mot schablonkostnader för ett kustskydd. För värden som inte är monetära, typiskt sett miljö- och kulturmiljövärden, blir det som alltid i samhällsekonomiska analyser att så långt möjligt redovisa vari värdena består, och i det här fallet vikta dem inbördes när olika platser ska ges prioritet.

För kommittén tillkommer möjligheten att göra beräkningar av skadekostnader eller alternativkostnader för att flytta även på annan egendom och verksamhet än den som är av nationellt intresse. Möj- ligheterna att beräkna kostnaderna för kustskydden ökar också när färre platser blir aktuella och lokala förutsättningar kan vägas in. Ex- empel på beräkningar av om den monetära nyttan överstiger kost- naderna – allt annat lika – finns från flera skånska kustkommuner och från Köpenhamnsregionen. Först när sådana beräkningar visar på negativa utfall behöver antaganden göras om framtida förändringar eller hur stora ickemonetära värden som ska räknas in i kalkylen.

Det som till sist blir kommitténs förslag är dock inte ett ställnings- tagande till om kustskydd på en viss plats är samhällsekonomiskt lönsamt. Den bedömningen görs redan i dag av de kommuner som påbörjat ett arbete, och kommer fortsatt att göras av kustkommuner oberoende av kommitténs ställningstagande. Det som det samlade utredningsarbetet är avsett att utmynna i är att undanröja oklarheter om vilken roll staten ska ha när havet stiger och beslut om att flytta eller bygga skydd blir en fråga för allt fler individer, företag, infra- strukturförvaltare och kommuner.

247

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

9.2.4Riksdagen bör besluta om statens åtagande

Bedömning: Det statliga åtagandet för skydd mot översväm- ningsrisker från havet bör beslutas av riksdagen.

Riksdagen bör besluta om

•längs vilka kuststräckor staten ska ansvara för att kustskydd ska anläggas,

•att de områden där kustskydd ska anläggas ska ha status som riksintresse, och

•att en myndighet ska företräda staten i frågor om kustskydd.

Vi har i föregående avsnitt föreslagit en beredningsprocess som ut- mynnar i förslag till platser där staten bör ansvara för att kustskydd anläggs mot översvämningar från havet samt en statlig organisation för planering, genomförande och förvaltning av kustskydden. I det följande utvecklar vi våra motiv till varför riksdagen bör fatta beslut om statens åtagande och vad ett riksdagsbeslut bör innehålla. Ett riks- dagsbeslut kan mot bakgrund av våra tidigare förslag fattas tidigast hösten 2031.

I bilaga 2 illustreras hur riksdagens beslut kan komma till uttryck i form av en ny lag om statliga kustskydd och en ändring i miljöbalken.

Motiv för ett riksdagsbeslut

I dagsläget är det kommunerna som representerar det allmänna när det gäller att skydda samhället mot konsekvenserna av havsnivåhöj- ningar till följd av bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered- skap. Det finns inget som hindrar en kommun från att ta initiativ till att uppföra kustskydd i detta syfte. Statens beslut om att ta ansvar för att uppföra kustskydd längs vissa kuststräckor begränsar de be- rörda kommunerna från att göra samma sak (jfr 2 kap. 2 § kommunal- lagen [2017:725]). Beslut som begränsar den kommunala kompe- tensen kan bara fattas av riksdagen och bör inte gå utöver vad som är nödvändigt (8 kap. 2 §, 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen).

248

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

Utöver det formella kravet på riksdagsbeslut för att begränsa den kommunal kompetensen är ett beslut om att anlägga fysiska kust- skydd också ett beslut om var Sverige som landmassa ska ha sina gränser oberoende av hur havet stiger. Det är en värdeladdad fråga som bör vara föremål för den debatt som föregår ett riksdagsbeslut. Även de mycket långa åtaganden det innebär för staten att vidmakt- hålla ett etablerat kustskydd talar för att det inte bör vara en fråga enbart för regeringen att avgöra på vilka villkor staten ska träda in.

Vilka kuststräckor ska skyddas?

Den av oss föreslagna kommittén kommer att ha lämnat förslag på platser eller kuststräckor där det bör anläggas kustskydd för att skydda nationella intressen och där intresset av detta är så starkt att staten bör ta ansvar för att det kommer till utförande. Kommitténs förslag bör utan vidare beredning kunna ligga till grund för regeringens för- slag till riksdagen. Även om kommittén inte har utrett kostnader och konsekvenser fullt ut, förväntas det handla om ett mindre antal plat- ser där värdet av ett långsiktigt översvämningsskydd är så stort att de motstående intressen som finns antingen får tillgodoses i en form anpassad till kustskyddet eller ersättas ekonomiskt. Det är emeller- tid inte säkert att kommitténs förslag innebär ett slutligt ställnings- tagande till en viss utformning eller placering av kustskyddet. Det är heller inte nödvändigt för riksdagens beslut.

I vårt förslag till lagtext tar riksdagen ställning till kuststräckorna avgränsade till namngivna punkter på kusten.4 De punkterna är så- dana att ett kustskydd kan anslutas mot land på en höjd över nuvar- ande havsnivå som ligger väsentligen över de nivåer som är förut- sägbara under överskådlig tid. Dessa punkter utgör ändpunkter på det kortaste kustskydd som erbjuder skydd för det eller de natio- nella intressen som ska skyddas, och kuststräckan och landområdet däremellan utgör det område som staten åtar sig att skydda. Det kan när beslutet fattas finnas flera alternativa utformningar av kust- skyddet, både mellan dessa punkter och mellan punkter med längre inbördes avstånd. I figur 9.1 skulle riksdagsbeslutet kunna avse de

4I lagtexten i bilagan är sträckningen representerad med bokstäver. En tänkt lagtext kan vara

”Kusten utanför A-stad mellan B-udden i X kommun och C-berget i Y kommun.” Om entydiga ortnamn saknas på de platser där topografin medger att ett kustskydd kan anslutas, kan fastig- hetsbeteckningar användas.

249

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

punkter där det övre alternativet möter land. Det omöjliggör inte ett beslut om att senare utföra det nedre alternativet. Det skyddar också kuststräckan mellan de punkter riksdagen angett. Riksdagen bör besluta om vad som minst ska skyddas, men inte exakt var och hur skyddet ska anläggas.

Beslutet om var varje kustskydd ska anläggas fattas enligt vårt lagtextutkast av regeringen. Förutom att det vid riksdagens beslut på vissa platser kan finnas behov av ytterligare beredning innan ett av flera möjliga lägen kan väljas, behöver beslutet om lokalisering innehålla fler detaljer och framför allt avgränsa ett område som behöver reserveras för genomförandet. Riksdagsbeslutets funktion är att tydliggöra ansvarsgränser, medan regeringens beslut innebär ett anspråk på ett mark- eller vattenområde.

Områden där kustskydd ska anläggas ska skyddas

Vi har i vårt förslag till lagtext utformat en bestämmelse i 4 kap. miljöbalken som gör de områden regeringen beslutat om till riks- intresse för anläggande av kustskydd. Områdena kommer därigenom att skyddas mot annan exploatering som kan försvåra anläggandet av kustskydden. Detta legala skydd uppnås genom att 4 kap. miljö- balken, utöver i prövningar enligt miljöbalken, även ska tillämpas i prövningar enligt annan lagstiftning i enlighet med befintliga, eller vid behov justerade, hänvisningar i t.ex.

1.väglagen (1971:948),

2.lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

3.lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

4.minerallagen (1991:45),

5.lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

6.ellagen (1997:857),

7.naturgaslagen (2005:403),

8.luftfartslagen (2010:500), och

9.plan- och bygglagen (2010:900).

250

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

De nya riksintresseområdena kommer att överlappa andra riksin- tressen, och regeringens beslut innebär i formell mening ingen av- vägning mellan dem. De myndigheter som har gjort bedömningen av befintliga riksintressen har dock medverkat vid framtagandet av beredningsunderlaget och haft möjlighet att påverka Boverkets och MSB:s prioritering av platser och kunnat förse kommittén med under- lag för att bedöma förutsättningar för att anlägga kustskydd. Reger- ingen kan i sin proposition göra riksdagen uppmärksam på om ett kommande kustskydd kommer att konkurrera med andra riksin- tressen och om de olika intressena är förenliga eller på vilka grunder riksintresset för kustskydd bör ges företräde. En sådan bedömning kan förutsätta att kustskyddet utformas på ett specifikt sätt, vilket då också bör komma till uttryck i propositionen.

Det behöver finnas en ansvarig statlig företrädare

I och med riksdagens beslut uppstår ett anspråk på att disponera mark- och vattenområden för att uppföra kustskydd. Det berör fastighets- ägare och verksamhetsutövare inom det berörda området som har intresse av tidplanen för genomförandet och påverkan på den egna verksamheten. Även för den berörda kommunen ändras planerings- förutsättningarna. Finns det av kommittén framtagna principöver- enskommelser finns det sannolikt en vilja att formalisera dem. För varje i riksdagsbeslutet utpekad kuststräcka behöver det därför finnas en statlig företrädare som kan kommunicera med intressenterna och ingå de avtal som behövs för att skapa förutsättningar för ett genomförande.

Som framgått ovan kan kommittén komma att föreslå olika lös- ningar för hur det statliga ansvaret ska fördelas. Vi har i vårt för- fattningsförslag angett att det för varje kuststräcka ska finnas en myndighet som företräder staten i frågor som rör kustskyddet och ansvarar för dess genomförande. Vilken eller vilka myndigheter som utses och vilka befogenheter och resurser de tilldelas blir en fråga för regeringen. Regeringens avsikter bör dock framgå av propositi- onen för att ge riksdagen möjlighet att bedöma huruvida det finns förutsättningar för staten att ta ansvar för genomförandet.

251

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

Hur ska kustskydden utformas?

Riksdagen kommer, om inget annat framkommer under det fort- satta utredningsarbetet, att vilja att de kustskydd som anläggs gör framtida översvämningar från havet ytterst osannolika. Det innebär för kustskyddens utformning att de behöver vara anpassade i höjd och utformning efter de kombinationer av högvatten och stormar som kan förutses på olika platser. De kommer även att behöva vara utformade så att de kan höjas i framtiden när havsnivåerna stiger.

De olika kustskydden kan vara anlagda på land eller i vatten, men ansluter alltid till land där markens höjd överstiger kustskyddets. De kan vara integrerade i andra anläggningar och utformade för att medge olika användning. De kan vara försedda med slussar som gör det möjligt för fartyg att passera genom skyddet och pumpar för att lyfta ut vatten som avrinner från land innanför skydden.

Det är inte möjligt att genom ett riksdagsbeslut ta höjd för alla de variabler som kommer att definiera varje kustskydd. Det finns dock anledning att etablera vissa gemensamma normer för allt från hur kustskydden bör anpassas till prognoser för havsnivåhöjningar till vilka säkerhetsmarginaler som ska tillämpas vid beräkning av mot- ståndskraften mot vattentryck. Särskilt om vissa kustskydd uppförs i kommunal regi och flera statliga myndigheter får ansvar för olika kustskydd, blir det viktigt att utbyggnaden sker med samma ambi- tionsnivå vad gäller säkerhet på alla platser.

Vi har i vår lagtext markerat detta behov av normering med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer att utfärda föreskrifter om kustskyddens utformning.

9.2.5Möjligheten att skydda kusterna runt Östersjön tillsammans med andra länder bör utredas

Bedömning: Regeringen bör undersöka möjligheten att anlägga en skyddsvall som avskär Östersjön från världshaven och därmed även skyddar alla länder kring Östersjön från översvämningsrisker från havet.

252

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

Stigande havsnivåer är en fråga för alla länder med kust. Nivåerna ökar på samma sätt överallt, medan effekterna varierar beroende på tidvatten, kustens utsatthet för stormar, topografin längs kusten och bebyggelsens placering, m.m. Våra grannländer längs södra Östersjön kommer att uppleva havsnivåhöjningar som relativt sett kommer att vara större jämfört med vad som blir fallet i södra Sverige då de inte har någon kompenserade landhöjning. I Danmark, där centrala delar av huvudstaden Köpenhamn ligger lågt jämfört med havsnivån, pågår ett omfattade arbete med att förbereda för utbyggnaden av kustskydd. När detta skrivs finns underlag som beskriver översväm- ningshot, dimensionering, linjesträckning, miljökonsekvenser och kostnadsberäkningar presenterade.

Alla undersökningar av effekter av havsnivåhöjningar innehåller uttalat eller outtalat något mått på de värden som riskeras och där- med vilka investeringar som kan motiveras för att skydda kusterna. Utan att ha gjort någon egen studie går det att konstatera att ju högre havsnivån förväntas stiga, desto fler värdefulla landområden riskerar skador – och desto längre och högre skydd kan motiveras. I förläng- ningen av en sådan beräkning ligger att där långa kuster ska skyddas kan det bli lönsamt att bygga ett kortare skydd som avgränsar en hel vik eller ett innanhav. Ett uppmärksammat exempel presenterades av forskare från Nederländerna och Tyskland år 20205, som illustrer- ade hur dammar mellan Frankrike och England respektive Skottland och Norge avskärmar Nordsjön från världshaven och därmed skyd- dar tätbefolkade kuster i norra Europa. I det perspektivet är en skydds- vall som avskärmar Östersjön från omgivande hav ett mycket mindre futuristiskt byggprojekt, låt vara med väsentligt mindre befolknings- täthet längs de kuster som skyddas.

Vi har inom vår utredning inte möjlighet att värdera realismen i att skydda Östersjöns kuster genom att bygga en eller flera större skyddsvallar. Vår bedömning är dock att frågan bör studeras för att ha som referens till de kustskydd som kommer att föreslås av den kommitté som utgör en del av vårt förslag ovan. Eftersom ett sådant projekt är helt avhängigt av hur Danmark ställer sig är ett första steg att undersöka det danska intresset för en gemensam studie. Någon risk att uppfattas som alarmistiska finns inte, med tanke på hur långt de danska planerna på kustskydd kring Köpenhamn har kommit.

5S. Groeskamp, J. Kjellsson, Northern Europe Enclosed: Engineering a Solution to Sea Level Rise, Bulletin of the American Meteorological Society 101(11) (2020) 971-974.

253

Havsnivåhöjningar

SOU 2025:51

Under förutsättning att det även på dansk sida finns ett intresse för en referensstudie bör regeringen tillsätta en utredning för att, med det stöd som Danmark är villiga att bidra med, värdera miljö- effekter och kostnader för dammkonstruktioner mellan Skagen och Bohuslän eller längre söderut mellan de danska öarna och Själland och den svenska kusten. Även andra östersjöländer kan ges möjlig- het att bidra till utredningen. Tidshorisonten för en sådan studie bör vara att leverera resultat inom samma tidsperiod som vi angett för de utredningar vi föreslagit, dvs. ca fem år. Det finns då möjlig- het för regeringen att överblicka om det är aktuellt att utforma andra förslag till riksdagen än de vi redovisat ovan.

Att initiera och genomföra en utredning tillsammans med andra länder kan göras i olika former. Vår bedömning är att det är ett upp- drag som inte bör integreras i de utredningsuppdrag vi föreslagit ovan, med hänsyn till att kontaktytor och frågeställningar är helt andra. Vi lämnar inte något konkret förslag till form för en sådan utredning.

Vi är naturligtvis medvetna om att det är förenat med svåra tek- niska, miljömässiga, ekonomiska, transport- och säkerhetspolitiska frågor att genomföra denna typ av storskaliga infrastrukturprojekt, i synnerhet som en skyddsvall blir en angelägenhet för samtliga län- der runt Östersjön. Alternativet till en stor skyddsvall är dock att bygga många mindre kustskydd – till stora kostnader och lokal miljö- påverkan. Trots de svåra frågor som en stor skyddsvall aktualiserar bedömer vi att det finns anledning att utreda detta alternativ, sär- skilt som de kustskydd som annars kommer att behövas kan leda till att de samlade konsekvenserna blir än mer omfattande.

9.2.6Stigande havsnivåer påverkar befintliga riksintressen

Förslag: Regeringen ska ge de myndigheter som har bedömt att områden vid kusten är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken i uppdrag att värdera hur ändamålet med riksintresset påverkas av stigande havsnivåer.

Ett riksdagsbeslut om att anlägga statliga kustskydd på vissa platser innebär indirekt att man på nationell politisk nivå är beredd att låta övriga kuststräckor förändras i takt med att vattnet stiger. Möjlig-

254

SOU 2025:51

Havsnivåhöjningar

heterna för kommunerna att göra en annan bedömning kvarstår dock oförändrad, och i flera fall kommer kommuner att vilja anlägga kust- skydd i en eller annan form, ibland med ekonomiskt stöd från staten. Dessa kustskydd kommer då att mer eller mindre påverka de riks- intressen som finns utpekade längs kusten. För att ge länsstyrelserna vägledning i hur de ska göra avvägningen mellan det hot som det stig- ande havet respektive ett eventuellt kustskydd utgör mot olika riksin- tressen, föreslår vi att de myndigheter som enligt hushållningsförord- ningen är ansvariga för att peka ut riksintressen ska göra en översyn av dessa med denna utgångspunkt. Myndigheterna ska alltså precisera om riksintresset består vid stigande havsnivåer och om så är fallet, på vilket sätt det skulle skadas av om ett kustskydd uppfördes. Ett utkast till myndighetsuppdrag finns i bilaga 3.

Regeringsuppdraget är ett sätt att fullfölja den strävan efter tyd- lighet i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna som är en huvudtanke i detta betänkande. Därigenom kan regeringen undan- röja ett hinder som består i att kommunerna avstår från att vidta en åtgärd i avvaktan på att staten tar initiativ, eller därför att man är osäker på om staten kommer att motsätta sig kommunala åtgärder.

255

10 Finansieringsmodeller

10.1Utgångspunkter

Vi ska enligt våra direktiv identifiera möjliga finansieringsmodeller för åtgärder som genomförs av och gynnar flera aktörer samt ta ställ- ning till en eller flera modeller som lämpar sig bäst för etablering och förvaltning av klimatanpassningsåtgärder. Mot bakgrund av att nyttor och kostnader i det enskilda fallet kan värderas helt olika av de som berörs och att det generellt råder avtalsfrihet att göra de överens- kommelser som tillfredsställer alla parter, har vi dragit slutsatsen att de modeller som avses i direktiven är sådana som tvingar någon att bidra till en klimatanpassningsåtgärd mot sin vilja. Vårt uppdrag handlar alltså om författningsreglerade modeller.

Vi har avgränsat oss till att behandla fysiska klimatanpassnings- åtgärder som innebär att mark och vatten varaktigt tas i anspråk. Oavsett vem som tar initiativ till och ser den största nyttan av en sådan åtgärd så innebär den per definition att en eller flera fastig- heter tas i anspråk. Även om en hyresgäst i något fall skulle kunna ta initiativ till eller utföra en åtgärd så är reglerna i svensk rätt för fördelning av kostnader och ersättning för intrång kopplade till fas- tighetsägaren och i vissa fall även till rättighetshavare, t.ex. tomt- rättshavare och ägare av byggnad på ofri grund, som likställda med fastighetsägare.

I direktiven nämns inte hyresgäster, men däremot försäkrings- givare och näringslivet som potentiella parter som kan gynnas av klimatanpassningsåtgärder. Båda kategorierna innehåller naturligtvis fastighetsägare, men vi uppfattar dem som parter vars nytta uppstår genom förbättringar i den fastighet där de verkar eller som de har försäkrat.

Det har till utredningen framförts synpunkter på att vi borde fri- koppla finansieringsfrågan från de konkreta åtgärderna och lämna

257

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

förslag på hur medel kan utdebiteras för att senare användas för att utföra åtgärder där de enligt något kriterium är mest prioriterade. Sådana ”fondlösningar” finns det flera exempel på i sammanhang där det förväntas uppstå skador för vilka det inte finns försäkringsskydd. Ett exempel är Trafikförsäkringsföreningen som ersätter skador från okända eller oförsäkrade fordon. Kostnaderna belastar bilägarkollek- tivet genom ett påslag på trafikförsäkringspremien. I vårt fall, där det handlar om att finansiera förebyggande åtgärder, finns ingen garanti för att den som betalar in avgiften får uppleva någon individuellt minskad risk. En fondlösning skulle därmed utgöra en skatt, som oavsett mot vilken eller vilka grupper den riktas är något som inte ryms inom våra direktiv.

Det har också framförts synpunkter på att kommuner borde få utökade möjligheter att fondera skattemedel för framtida investe- ringar. Frågan berör väsentligt fler verksamheter än investeringar i klimatanpassningsåtgärder och vi har inte funnit skäl att utveckla några nya regler för att möjliggöra detta.

Av direktiven framgår också att de modeller vi ska behandla inte ska inkludera staten som finansiär. Med dessa avgränsningar behandlar

vii det följande finansieringsmodeller som fördelar kostnader, nyttor och risker inbördes mellan fastighetsägare och mellan fastighetsägare och kommunen som företrädare för det allmänna.

10.2Frivilliga överenskommelser är alltid möjliga

En klimatanpassningsåtgärd genomförs för att minska en framtida risk. Det handlar i första hand om risker för skada på egendom men i någon utsträckning även om risker för liv och hälsa. De aktuella riskerna är en funktion av sannolikheten av en viss naturhändelse och dess konsekvenser. Som framgått finns det ingen nationell norm för hur denna sannolikhet ska bedömas och konsekvenserna i termer av skadad egendom är starkt korrelerad med den faktiska använd- ningen av ett markområde eller en byggnad. Det är i första hand varulagret i källaren som skadas medan byggnaden som sådan kan vara opåverkad efter att ha torkats ur. Det är mot bakgrund av dessa förutsättningar närmast en regel att uppfattningen om vad som är rimliga åtgärder för att förhindra vissa händelseförlopp skiljer sig åt mellan ägarna av två fastigheter där sannolikheten för en negativ

258

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

naturhändelse är densamma. Det kan göra det svårt att komma över- ens, men det är också en möjlighet så länge det finns utrymme för frivilliga överenskommelser. Den som ser ett visst händelseförlopp som sin största risk kan vara villig att ta en större andel av kostna- derna än någon som visserligen gör samma värdering av risken, men som ser andra, större risker. Den senare behöver inte vara emot att det vidtas en åtgärd, och kan acceptera att t.ex. avstå mark utan ersätt- ning, men är kanske inte beredd att ta på sig att driva processen och ansöka om de tillstånd som kan behövas. Det talar för att en modell för kostnadsfördelning inte bör hindra frivilliga överenskommelser.

En annan aspekt är att det i det enskilda fallet kan finnas parter som har ett intresse av en åtgärd som är oberoende av den risk som är kopplad till en viss naturhändelse. Ett skydd mot översvämning för bebyggelse nedströms kan utformas som överdimensionerade bevattningsdammar som i normalläget är till nytta för en lantbrukare. En sådan part kan vilja bidra till investeringen om den utformas på ett sätt som anpassas till den dagliga användningen, vilket kan han- teras i ett frivilligt avtal, men är något som kan vara svårt att författ- ningsreglera i en finansieringsmodell.

10.3Befintliga författningsreglerade modeller

I den följande redovisas principerna för några befintliga kostnadsför- delningsmodeller.

10.3.1Gemensamhetsanläggningar

Anläggningar som är av stadigvarande betydelse för två eller flera fastigheter kan genom tillämpning av anläggningslagen (1973:1149) inrättas som en gemensamhetsanläggning. Enligt en utredning fram- tagen av juristkonsulten Vesterlins & Co, på uppdrag av Statens jord- bruksverk, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Statens geotekniska institut och Skogsstyrelsen, ryms de flesta tänkbara klimatanpassningsåtgärder inom begreppet stadigvarande betydelse.1

1Vesterlins & Co, Gemensamhetsanläggningar för klimatanpassningsåtgärder, 2021.

259

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

För att få inrätta en gemensamhetsanläggning enligt anläggnings- lagen måste gemensamhetsanläggningens nytta överstiga kostnaderna och olägenheterna för dess utförande. Bland kostnaderna ingår för- utom själva anläggningskostnaden och förrättningskostnaden också kostnader för drift och underhåll samt kostnader för intrång på de fastigheter som tas i anspråk för utförandet. I nyttan ingår i princip värdestegringen för de berörda fastigheterna till följd av tillgången till gemensamhetsanläggningen men också andra värden som för- bättrar fastigheternas funktion kan räknas in, bland dem minskad risk för skador.

Kostnaderna för utförandet av gemensamhetsanläggningen för- delas på de ingående fastigheterna med andelstal som avspeglar den nytta de erhåller. Det finns ett utrymme för de deltagande fastighets- ägarna att bestämma andelstalen på ett annat sätt, förutsatt att de är överens. Kostnaderna för anläggningens drift bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning som fastigheten beräknas använda anläggningen och kan fördelas annorlunda än kostnaderna för utförandet.

När de fastighetsägare som ska ingå i en gemensamhetsanläggning är överens om behovet är processen smidig och lätt att anpassa till lokala behov. Problemen uppstår när en eller flera fastighetsägare tar initiativ mot en annan fastighetsägares vilja. De sökande står då för hela kostnaden om förrättningen inte leder fram till något beslut. Det uppstår då en situation där lantmätaren kommer att möta vissa fastighetsägare som vill ha en snabb och billig förrättning, medan andra kan komma att utnyttja alla möjligheter att fördröja och fördyra den för att på det sättet få de sökande att ta tillbaka sin ansökan för att inte tvingas betala stora förgäveskostnader.

Bestämmelserna om fördelning av kostnader finns i 15 § anlägg- ningslagen.

10.3.2Va-kollektivsmodellen

De fastighetsägare som ingår i ett verksamhetsområde för allmänna vattentjänster som beslutats enligt bestämmelser i vattentjänstlagen (2006:412) är som huvudregel skyldiga att betala en avgift. Avgiften, som får fördelas på anläggnings- och brukningsavgifter, får samman- lagt inte överstiga det som behövs för att täcka de kostnader som är

260

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Avgifterna ska fördelas enligt vad som är skäligt och rättvist.

Vad som är skäligt och rättvist förväntas inte avspegla varje fastig- hets nytta och kostnad utan ska enligt lagen framgå av en taxa, som fastställs av kommunen. Svenskt Vatten, som organiserar de kommun- förbund, kommunala bolag och förvaltningar som äger va-anlägg- ningar, tar fram normalförslag på sådana kommunala taxor.2 I nor- malförslaget delas taxan upp på en anläggningsavgift, som betalas vid anslutning till va-nätet, och en brukningsavgift, som betalas löpande och är sammansatt av en fast och en rörlig del.

Anläggningsavgiften, om en sådan används, får inte över tid vara högre än kostnaderna för att bygga anläggningen, vilket sker kontinu- erligt när nya fastigheter ansluts. Brukningsavgiften, som i normal- förslaget antas täcka drift- och kapitalkostnader, får även täcka anlägg- ningskostnader. Det totala avgiftsuttaget får inte överstiga de totala kostnaderna. Det innebär att även med ett mål om full kostnadstäck- ning kommer många kommuner att behöva tillskjuta skattemedel.

Va-avgifternas storlek skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner, vilket reflekterar både skillnader i geografi och hur många anslutna fastigheter det finns att fördela de stora fasta kostnaderna på. Beslutet att inkludera bebyggda fastigheter i verksamhetsområdet – som där- med blir avgiftsskyldiga – föranleder ofta konflikter när ägarna upp- fattar att de betalar för något de inte behöver eller efterfrågat. Även själva taxorna, som baseras på en mängd olika variabler som inte alltid reflekterar skillnader i förbrukning, orsakar tvister.

Bestämmelserna om avgifternas storlek och grunderna för hur de beräknas finns i 29–34 §§ vattentjänstlagen.

10.3.3Gatukostnadsersättning

I plan- och bygglagen (2010:900), PBL, finns regler som gör det möj- ligt för en kommun att som en del av genomförandet av en detaljplan bekosta utbyggnaden av gator och allmänna platser för vilka kommu- nen är huvudman med avgifter från fastighetsägarna inom planen. Det finns två olika avgiftsmodeller. I den ena fördelas avgifterna på ett om- råde som kan utgöra hela eller delar av detaljplanen. I den andra, när

2Svenskt Vatten AB, P120 – Va-taxa, 2021.

261

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

avgiften avser utbyggnaden eller förbättringen av en viss gata, för- delas kostnaderna på fastigheterna längs den gatan.

Avgifterna ska fördelas mellan fastighetsägarna på ett rättvist och skäligt sätt. Vid fördelning längs en viss gata finns vägledning kring detta direkt i lagen. För fördelning inom ett område finns ingen föreskriven eller rekommenderad modell. Kommunen ska besluta om en kostnadsfördelning baserad på någon princip, men har därutöver möjlighet att jämka avgiften för enskilda fastighets- ägare på olika grunder.

Regeringen överlämnade 2013 en lagrådsremiss3 med förslag om att kommunen skulle fastställa en gatukostnadstaxa, med förebild i va-taxan. I samband med detta tog Lantmäteriet fram ett förslag till en normaltaxa.4 Lagrådsremissen resulterade emellertid inte i lagstiftning.

Om en detaljplan avser nybyggnad på mark som ägs av exploatören eller på kommunal mark, kan kostnaderna regleras via exploaterings- avtal eller priset på mark. Gatukostnadsbestämmelserna blir då, om de tillämpas, en del i en större förhandling. Det är när ett tidigare delvis bebyggt område förtätas genom detaljplanen som bestämmel- serna har en självständig funktion, och då uppstår i princip alltid kon- flikter med de fastighetsägare som redan är etablerade på platsen. De kommuner som tillämpar bestämmelserna betonar vanligtvis värdet av tillkommande byggrätter i planen vid fördelningen av kostnader. Det innebär att den som utan egen avsikt att sälja eller exploatera delar av sin mark får bära relativt stora kostnader utan att ha några utökade intäkter eller upplevda nyttor.

Bestämmelserna om skyldighet att betala för gatukostnader och fördelning av kostnaderna finns i 6 kap. 24 och 25 §§ PBL.

10.3.4Medfinansieringsersättning

I PBL finns också regler om medfinansieringsersättning som gör det möjligt för en kommun att från en byggherre eller en fastighets- ägare få ersättning för hela eller delar av det belopp man avtalat med staten om som ett kommunalt bidrag till utbyggnad av statlig infra- struktur. Bestämmelserna om medfinansieringsersättning är en del

3Lagrådsremiss, Nya bestämmelser om gatukostnader, 7 november 2013.

4Lantmäteriet, Förslag till normaltaxa för kommunala gatuavgifter, dnr 403-2015/1277, 2015.

262

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

av bestämmelserna om exploateringsavtal, och innehåller därmed ingen vägledning om hur kostnaderna ska fördelas på fastighetsägarna.

Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 och 40 §§ PBL.

10.3.5Fördelning av utredningskostnader vid avhjälpande av föroreningsskada

I miljöbalken finns regler om avhjälpandesansvar för förorenad mark. Det är enligt huvudregeln den som har orsakat föroreningen som ska bekosta såväl utredning av skadan och de åtgärder som behöver vidtas för att skydda miljön och människors hälsa. Om det inte finns någon verksamhetsutövare som kan utföra eller bekosta avhjälpandet kan i vissa fall fastighetsägaren behöva ansvara för detta om denne vid köpet kände till föroreningen eller då borde ha upptäckt den.

I annat fall kan utredningar behöva utföras på det allmännas bekostnad av staten eller kommunen.

Även i de fall fastighetsägaren inte är skyldig att bekosta själva avhjälpandet av föroreningsskadan kan denne i skälig utsträckning behöva svara för kostnader som motsvarar den värdeökning av fas- tigheten som avhjälpandet medför. Vidare kan fastighetsägaren eller ägaren till en byggnad eller anläggning bli skyldig att betala utred- ningskostnader i den utsträckning det är skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt. Någon ytterligare väg- ledning kring hur fördelningen av kostnaderna ska ske ges inte.

Bestämmelserna om kostnadsansvar när åtgärder medför värde- ökning eller annan nytta finns i 10 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken.

10.4Det behövs en ny finansieringsmodell för klimatanpassningsåtgärder

Vi har övervägt om det går att tillämpa befintliga kostnadsfördelnings- modeller genom att inkludera klimatanpassningsåtgärder i befintliga bestämmelser eller genom att utgå från befintliga bestämmelser och placera dem i en separat författning.

För åtgärder där kostnaderna enbart ska fördelas mellan fastighets- ägare finns bestämmelser i anläggningslagen. Vår bedömning är att reglerna om gemensamhetsanläggningar kan tillämpas på klimatan-

263

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

passningsåtgärder. Vi gör i avsnitt 6.1 bedömningen att nationella riktlinjer skulle göra dem effektivare, och i avsnitt 12.2 beskriver vi vår syn på möjliga förändringar i lagstiftningen men vi lämnar inte några egna förslag till alternativa modeller.

Vad gäller modeller som fördelar kostnader mellan kommunen och fastighetsägare utgår bestämmelserna om va-avgifter och gatu- kostnadsersättning båda från att det handlar om en kommunal skyl- dighet att upprätthålla en gemensam infrastruktur som ska brukas av alla fastighetsägare, i va-fallet alla inom ett verksamhetsområde för allmänna vattentjänster och för gatukostnader längs en gata eller ett angivet område. Utbyggnaden av denna infrastruktur bekostas, om kommunen väljer att tillämpa bestämmelserna, i princip av de nya brukare som tillkommer. Därmed uppstår över tid en rättvisa genom att alla vid någon tidpunkt har bidragit till utbyggnaden. Där- efter skiljer sig bestämmelserna i att för gatorna bekostar skatte- betalarna den löpande driften, medan driften av va-anläggningen som huvudregel bekostas av avgifter. De fysiska klimatanpassnings- åtgärder vi behandlar skiljer sig från dessa två på så vis att de aldrig kommer att vara en del av en sammanhängande infrastruktur och de flesta i fastighetsägarekollektivet inom kommunen kommer aldrig att ha någon nytta av en klimatanpassningsåtgärd.

Den lagtekniska konstruktionen i miljöbalken för att ta ut en del av kostnaden av en fastighetsägare som får nytta av en åtgärd för av- hjälpande av en föroreningsskada är öppet formulerad och ger därför utrymme för att rymma en mängd olika åtgärder under olika förhåll- anden. Bestämmelsen är dock tänkt att användas undantagsvis och i ett fåtal fall, vilket gör att den inte innehåller några regler eller någon vägledning kring hur fördelningen ska ske när flera fastighetsägare har nytta av samma åtgärd eller hur likabehandling ska upprätthållas när liknande åtgärder vidtas på flera platser.

Vi bedömer att det behövs en modell som reflekterar att det i likhet med bestämmelsen i miljöbalken handlar om en åtgärd som av kommunen bedöms nödvändig att utföra i ett särskilt fall, och att berörda fastighetsägare då kan belastas med en del av kostnaden i den utsträckning något påvisbar nytta tillkommer fastigheten. Sam- tidigt bör det finnas förutbestämda regler för beräkning av nyttor och fördelning av kostnader på det sätt som finns i va-kollektiv- modellen och delvis även när det gäller gatukostnadsersättning.

264

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

10.4.1Förutsättningar för en modell

Bedömning: En finansieringsmodell bör fördela kostnader mellan kommunens skattebetalarkollektiv och det kollektiv som utgörs av fastighetsägare som får särskild nytta av en klimatanpassnings- åtgärd. Modellen bör gå att tillämpa oberoende av vilken klimat- anpassningsåtgärd som vidtas och oberoende av om åtgärden kräver tillstånd eller föregås av planläggning. En modell bör gå att tillämpa oavsett om åtgärden genomförs för att skydda be- fintlig markanvändning eller för att möjliggöra ny bebyggelse.

En modell som fördelar om från skattebetalare till vissa fastighetsägare

Själva motivet för att tillskapa en modell är att det anses rimligt att de fastighetsägare som får nytta av klimatanpassningsåtgärden ska vara med och betala den. Det är en premiss som inte delas av alla, och som står i motsättning till hur andra kommunala investeringar som gynnar vissa fastigheter mer än andra betalas. Till skillnad från när kommunen bygger en cykelväg eller anlägger ett motionsspår, vilket också gynnar tillgänglighet och möjlighet till motion mer på vissa platser än andra, måste det finnas en acceptans för att skydd mot risker för vilka ingen kan hållas ansvarig inte enbart ska betalas av skattebetalarna. Samtidigt anser vi och sannolikt de flesta andra, att om kommunen inte har några kostnader för att utföra en klimat- anpassningsåtgärd, t.ex. därför att den helt och hållet betalas av en exploatör, ska det inte finnas en möjlighet att debitera fastighets- ägare för den nytta de erhåller. Det ska handla om att dela på kost- naderna mellan skattebetalare och fastighetsägare.

En modell öppen för alla typer av klimatanpassningsåtgärder

En modell måste för att ha en funktion kunna tillämpas på en stor mängd olika tänkbara fall. Eftersom det inte finns några normer för vilka klimatscenarier som ska tillämpas eller vilka risker förknippade med naturhändelser som är acceptabla, så har vi utgått från att en modell måste tillåta en spännvidd i dessa avseenden. Så länge det finns en ökad risk för en naturhändelse i ett förändrat klimat, och kommu-

265

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

nen vidtar en åtgärd som varaktigt minskar den risken, ska modellen kunna användas. Det är inte finansieringsmodellen som ska bli ut- slagsgivande för vilken åtgärd som prioriteras och hur den utformas. Möjligheten att kunna debitera fastighetsägare för kostnaderna ska inte medverka till att kommuner vidtar åtgärder för att förebygga obetyd- liga risker.

En finansieringsmodell kan naturligtvis avgränsas till att avse vissa typer av åtgärder, t.ex. sådana som bidrar till andra miljömål eller som skyddar vissa miljöer eller anläggningar. Vi har dock inte gjort några sådana avgränsningar när vi utformat vårt förslag.

En modell som fungerar i en komplicerad verklighet

Det är fullt möjligt att utveckla en principiell syn på hur kostnads- fördelningen för en klimatanpassningsåtgärd bör göras, som en bred majoritet kan acceptera. För att vara en modell måste kostnadsför- delningen också kunna tillämpas i en verklighet där såväl kommunen som fastighetsägarna har andra roller och relationer till den aktuella åtgärden än att vara finansiärer. Åtgärden ska utföras på någons mark och den kan få påverkan på miljön lokalt liksom påverka förutsätt- ningarna att utveckla den mark där riskerna minskar. Alla dessa aspek- ter hanteras via fastighetsrättsliga, miljö- och planprocesser som regle- ras i befintliga lagar. I samtliga lagar finns också regler om ersättning som inte bygger på en situation där en åtgärd som utförs finansieras gemensamt enligt en given modell. De olika lagarna ger olika vägar för parterna att påverka utfallet. Den fastighetsägare som enligt mo- dellen ska bidra ekonomiskt till att utföra klimatanpassningsåtgärden kan i verkligheten vara densamma som ska ersättas för att mark tas i anspråk, vars utsikt försämras eller som har anledning att tro att dricksvattnet i den egna brunnen kommer att försämras genom åt- gärden. För en annan fastighetsägare blir ingen av dessa frågor aktu- ella. Vi har utformat en modell som ska gå att tillämpa oberoende av vilka andra rättsliga förutsättningar som föreligger för utförandet av åtgärden. Den motsatta ansatsen, dvs. att villkora kostnadsfördel- ningen av hur fastighetsindelning, miljö och planförhållanden ser ut på platsen, har vi bedömt vara alltför komplicerad.

I många fall kommer klimatanpassningsåtgärder att vidtas för att möjliggöra exploatering av mark som i utgångsläget är mer eller

266

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

mindre olämplig att bebygga. Samtidigt kan åtgärden erbjuda skydd för på platsen befintlig bebyggelse eller andra angelägna intressen. Med dagens regler kan kommunen i detaljplanen för den tillkommande bebyggelsen villkora exploateringen med att klimatanpassningsåtgär- den genomförs och genom exploateringsavtal ta ut kostnaderna, i den mån åtgärden genomförs av kommunen. Det finns alltså ett utrymme för kommunen att fördela kostnader mellan de fastigheter som ligger inom, eller bildas genom, den nya planen och skattebetalarkollektivet. Någon möjlighet att ta betalt av fastighetsägare utanför detaljplanen för den nytta de erhåller när planen genomförs finns inte.

En modell som inte tillåter kombinationer av exploateringsintäkter som en del av finansieringen av klimatanpassningsåtgärder skulle få ett begränsat tillämpningsområde. Att i en modell uttömmande reglera vilken fördelningen ska vara mellan skattebetalare, exploaterings- fastigheter och övriga fastigheter som har nytta av åtgärden är inte ändamålsenligt. Vi föreslår därför en modell där det finns en frihet för kommunen att fördela kostnaderna inom angivna ramar.

En kommun får utföra klimatanpassningsåtgärder i en annan kom- mun och tillsammans med andra kommuner förutsatt att åtgärderna uppfyller kommunallagens krav om anknytning till kommunens om- råde eller dess medlemmar (2 kap. 1 § kommunallagen). En modell bör kunna tillämpas även på sådana klimatanpassningsåtgärder.

Fastighetsägarnas medfinansiering har karaktären av en avgift

Oavsett modell som belastar vissa fastighetsägare med kostnader med motivet att de får del av en nytta som ställs till förfogande av kommunen, kommer själva betalningsskyldigheten att ha karaktären av en avgift. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna, till skill- nad från en skatt som karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det all- männa utan direkt motprestation.5 De fastighetsägare som åläggs att betala en avgift får en synbar nytta genom kommunens klimat- anpassningsåtgärd i form av ett skydd mot en bestämd risk och för- slaget innebär således en avgift.

Vid utformningen av en modell kommer fastighetsägare som erhåller en nytta inte att kunna avstå från att betala avgiften. Den

5Prop. 1973:90 s. 213.

267

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

blir tvingande och ska betalas oavsett det värde fastighetsägaren själv tillmäter nyttan. Utgångspunkten är att föreskrifter om sådana tving- ande avgifter som är betungande för den enskilde ska meddelas i lag (8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Det finns möjligheter för riksdagen att i lag delegera utformningen av föreskriftsrätten antingen till reger- ingen (8 kap. 3 §) eller till en kommun (8 kap. 9 §). Om riksdagen medger det kan regeringen vidaredelegera beslutsrätt till en kom- mun (8 kap. 10 §).

I fråga om en obligatorisk avgift behöver även egendomsskyddet nämnas. Såväl regeringsformen som den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) innehåller ett skydd för egendom som samman- fattningsvis innebär att enskilda är skyddade mot att tvingas avstå egendom till det allmänna eller till någon enskild genom bl.a. expro- priation och andra former av, rådighetsinskränkningar (2 kap. 15 § regeringsformen och 1 artikel, första tilläggsprotokollet EKMR). Inskränkningar får göras endast för vissa allmänna intressen och under förutsättning att inskränkningen är proportionerlig.

Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande prövat frågan om uttag av gatukostnad i ett enskilt fall stred mot egendomsskyddet och proportionalitetsprincipen. Domstolen fann att anordnandet av gator är ett starkt allmänt intresse och att klaganden haft en nytta av anläggningarna. Domstolen fann också att det var proportionerligt att ta ut hela den debiterade gatukostnadsersättningen och att debi- teringen inte kom i konflikt med egendomsskyddet.6

Som framgår i det följande omfattar den föreslagna lagen endast sådana klimatanpassningsåtgärder som syftar till att skydda en ange- lägenhet av allmänt intresse och avgiftens storlek bedöms utifrån den nytta som tillkommer varje fastighet. Vår bedömning är att förslaget med de i lagen angivna begränsningarna i kommunens möjlighet att ta ut en avgift är proportionerligt och att det inte strider mot egen- domsskyddet.

När vi har utformat vår modell har vi velat beskriva modellens alla delar i ett sammanhang och har därför valt att utforma den i sin helhet som en ny lag, där möjligheter lämnas till kommunerna att bestämma avgifterna inom de ramar som ges av lagen. Om det vid den vidare beredningen bedöms lämpligt att delegera utformningen

6MÖD 2021:29.

268

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

av vissa delar av modellen till regeringen, finns det enligt vår bedöm- ning möjlighet att göra det i flera avseenden.

Vi har vidare valt att utforma vårt förslag som en möjlighet för kommunen att i det enskilda fallet besluta om en avgift för en be- stämd krets bestående av fastighetsägare och inte genom en taxa (dvs. föreskrifter). Detta liknar nuvarande reglering av gatukostnads- ersättning enligt PBL.

10.5En ny lag om fastighetsägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder

Förslag: En kommun som vidtar en klimatanpassningsåtgärd för att skydda en angelägenhet av allmänt intresse ska få ta ut en av- gift av de fastighetsägare som får nytta av åtgärden.

En möjlighet för kommunen

Vi föreslår i det följande en ny lag som gör det möjligt för en kommun att ta ut en avgift av de fastighetsägare som får en särskild nytta av en klimatanpassningsåtgärd som kommunen vidtar, som en del av finansieringen av åtgärden. Förslaget innebär inget ställningstagande för att en avgift bör tas ut i vissa situationer och det innebär heller inget utökat åtagande för kommunerna att vidta klimatanpassnings- åtgärder om möjligheten att ta ut en avgift utnyttjas.

Ordet avgift kan leda tanken till att det föreligger en möjlighet för fastighetsägare att undvika betalning genom att inte använda den tjänst som avgiften motsvarar. I förslaget utgörs tjänsten av en nytta som fastighetsägaren får i form av minskad risk och avgiften blir där- för obligatorisk för den som enligt reglerna får nytta av åtgärden. Ett regelverk som gör det möjligt för en kommun att debitera vissa kommunmedlemmar en avgift för något de själva inte efterfrågat kommer att möta motstånd när bestämmelserna tillämpas och det kan förutsättas att en stor del av besluten kommer att överklagas. Väljer kommunen att ta ut en avgift är lagförslaget tydligt när det gäller på vilka villkor detta är möjligt. Syftet är att göra det lätt, eller i vart fall inte alltför svårt, för domstolarna att avgöra sådana tvister.

269

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Ett allmänt intresse måste föreligga

Kommuner får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, se 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). En förutsättning för att kommunen ska kunna ta ut en avgift för en klimatanpassningsåtgärd är alltså att kommunen bedömer att åtgärden är motiverad för att skydda en sådan angelägenhet av allmänt intresse som avses i kom- munallagen. Det är en vid avgränsning som omfattar en stor bredd av allmänna intressen och även åtgärder som bara kommer en mindre del av kommunens område eller en delmängd av medlemmarna direkt till godo. Det utesluter dock att kommuner felaktigt använder av- giftsmodellen för att ta på sig uppgifter och kostnader som enbart gynnar enskilda.

Det allmänna intresset måste vara kopplat till en plats för att modellen ska kunna tillämpas. Det har gjort att vi har övervägt att knyta tillämpningen till åtgärder som är av allmänt intresse enligt

2 kap. PBL eller ännu snävare till sådana åtgärder som minskar risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade, dvs. sådana åtgärder som enligt vårt förslag ska framgå av översiktsplanen (se avsnitt 8.6). En sådan koppling till PBL skulle indirekt leda till att medfinansierings- reglernas tillämpning görs beroende av alla de prioriteringar mellan allmänna och enskilda intressen som ska göras enligt den lagstift- ningen. En koppling till översiktsplanen innebär dessutom en av- gränsning till vissa naturhändelser. Vi har dock velat lämna ett för- slag som går att tillämpa oavsett hur plansituationen ser ut på platsen, och där beslutet om att ta ut en avgift inte kommer att styra eller styras av utformningen av detaljplaner.

Med detta sagt behöver kommunen kunna motivera vari det all- männa intresset av att utföra en fysisk klimatanpassningsåtgärd består. Vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa var den avser att ta initiativ till sådana åtgärder kan utgöra ett sådant ställ- ningstagande. Det kan dock finnas åtgärder som är väl motiverade men som inte varit möjliga att identifiera i en översiktplaneprocess eller som avser andra naturhändelser än de som räknas upp i 3 kap.

5 § första stycket 4 PBL (dvs. översvämning, ras, skred och erosion). Exempel på skyddsvärda intressen kan naturligtvis innefatta mark och byggnader som används för viktiga samhällsändamål eller är sär-

270

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

skilt bevarandevärda. Det kan också handla om att skydda bebyggda områden som långsiktigt bör kunna fortsätta utvecklas. Det kan dessutom handla om att skapa förutsättningar för att bebygga ny mark för att därigenom utveckla kommunen.

Allmänna intressen kan också representeras av lösa föremål eller immateriella värden, men som framgår nedan ska det allmänna in- tresset kunna skyddas av klimatanpassningsåtgärden. En klimatanpass- ningsåtgärd i vår mening erbjuder per definition en minskad risk på en viss plats. Endast allmänna intressen som kan knytas till en plats kan därmed bli aktuella.

Det är kommunen som ska vidta åtgärden

Vårt förslag innebär att det är kommunen som ska vidta klimatanpass- ningsåtgärden för att det ska vara möjligt att ta ut en avgift. Det be- tyder att det alltid är kommunen som står som beställare av åtgärden. I de fall åtgärden utgörs av en anläggning kommer denna i en even- tuell detaljplan vanligtvis att regleras som allmän platsmark med kommunen som huvudman. Det kommer dock finnas fall då åtgärden genomförs på kvartersmark och den löpande förvaltningen, i den mån sådan krävs, överlåts på någon annan. Så länge kommunen be- håller rådigheten över anläggningen bör även detta anses ingå i ut- trycket att kommunen vidtar åtgärden. Klimatanpassningsåtgärder som genomförs av enskilda fastighetsägare eller i form av gemensam- hetsanläggningar kommer inte kunna finansieras i form av avgifter med stöd av den föreslagna lagen, oavsett om kommunen bidrar eko- nomiskt till genomförandet.

Betydelsen av klimatanpassningsåtgärd

Många åtgärder som en kommun vidtar för att tillgodose en ange- lägenhet av allmänt intresse ger mer nytta till vissa medlemmar än andra. En cykelväg blir mer användbar för den som bor i närheten, liksom placeringen av en ny förskola ger vissa föräldrar fördelar fram- för andra, för att ta två enkla exempel. Det finns dock inte någon allmän rätt för kommunen att i sådant fall debitera de närboende en del av kostnaden för den relativt större nytta de erhåller.

271

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Det förslag vi nu lämnar är avgränsat till när en kommun vidtar en fysisk åtgärd för att varaktigt skydda ett allmänt intresse mot kon- sekvenserna av klimatförändringar, dvs. en klimatanpassningsåtgärd. Behovet av åtgärden ska vara utlöst av ett förändrat klimat och ha till syfte att skydda en angelägenhet av allmänt intresse från de risker som följer att detta. Kommunens åtgärd ska vara en reaktion på redan observerade eller framtida sannolika förändringar i klimatet och åtgärden hade inte genomförts om klimatet varit stabilt. Om risken först ökas genom en annan aktiv åtgärd, t.ex. att en tidigare grusplan asfalteras så att avrinningen ökar, utgör åtgärden att skydda bebyggelse nedströms inte en klimatanpassningsåtgärd som kan motivera en avgift, utan en förutsättning för att kunna genomföra asfalteringen.

Kravet på att åtgärden ska vara motiverad av ett förändrat klimat innebär inte att åtgärder som vidtas där det redan i dag föreligger en risk för negativa konsekvenser utesluts från definitionen av en klimatanpassningsåtgärd. Alla klimatanpassningsåtgärder skyddar till någon del mot redan existerade risker och det är hela åtgärdens riskreducerande effekt som ligger till grund för uttag av de avgifter som förslaget möjliggör.

I vissa fall kan det vara svårt att avgöra vad som är huvudsak och vad som är bisak. Om den ovan nämnda cykelvägen byggs på en ny- anlagd vägbank längs ett vattendrag som riskerar att svämma över, kan banken dimensioneras utöver vad som krävs för att bära cykel- trafik så att den också skyddar mot översvämningar. För att kunna tillämpa de föreslagna avgiftsreglerna måste klimatanpassningen komma till uttryck i en sådan annorlunda dimensionering.

Alla åtgärder som leder till en varaktig fysisk förändring och alla naturhändelser i alla miljöer bör omfattas

Vårt förslag innehåller ingen närmare precisering av vilka angelägen- heter av allmänt intresse som kommunen bör kunna skydda. Efter- som den angelägenhet som åtgärden syftar till att skydda inte är reglerad i den föreslagna lagen så finns det anledning att betona att den förändring som åtgärden avser att åstadkomma till sin karaktär måste vara varaktig. Det är inte i första hand en fråga om den tek- niska utformningen, utan att den förändring som uppnås i form av minskad risk ska vara bestående för de fastighetsägare som debiteras

272

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

även om det allmänna intresset skulle försvagas eller helt upphöra. Ett riktmärke för att bedöma detta kan vara att anläggningskostnaden klart dominerar över den löpande driftskostnaden och att anläggningen utförs på ett sådant sätt att den kan förväntas bibehålla sin funktion på ett sätt som motsvarar permanent uppförda byggnader.

Även åtgärder som inte resulterar i anläggningar kan leda till en varaktig förändring och rymmas inom bestämmelserna. Att schakta av en slänt där det föreligger risk för skred är en sådant exempel. Däremot är inte åtgärder som innebär regelbundna återkommande insatser, t.ex. återfyllning med sand för att motverka erosion med jämna mellanrum, en åtgärd som innebär ett varaktigt skydd.

Bestämmelserna är avsedda att kunna tillämpas på åtgärder som minskar konsekvenserna av alla typer av naturhändelser som kan påverkas av ett förändrat klimat, även sådana där sambanden i dag är osäkra eller där förändringar bedöms vara osannolika. Det finns heller inga avgränsningar till bebyggelse; åtgärden kan utföras för att skydda en värdefull naturmiljö eller en badplats som är av bety- delse för kommuninvånarna eller turismen. Åtgärden ska dock vara utformad för att skydda ett avgränsbart område på marken mot en tänkt naturhändelse. Åtgärder som syftar till att mera allmänt bidra till bättre miljöförhållanden, t.ex. trädplantering i stadsmiljö i syfte att ge skugga och ett bättre mikroklimat, bör således inte kunna ligga till grund för avgiftsuttag med stöd av förslaget.

Det är fastighetsägare som kan debiteras en avgift

En klimatanpassningsåtgärd av den typ som ryms inom förslaget er- bjuder ett skydd för en angelägenhet av allmänt intresse, men också för ett geografiskt område på marken. All mark är indelad i fastig- heter och det är därmed fastigheter som, helt eller delvis, erhåller ett skydd. I vissa fall har de rättigheter som normalt tillkommer fastig- hetsägare överförts på andra och i förslaget jämställs tomträtt och vägrätt med fastigheter och innehavarna av sådan rätt med fastighets- ägare.

Fastigheterna som skyddas kan vara kommunens, ägas av staten eller av enskilda juridiska eller fysiska personer. Det kan vara den eller de fastigheter som rymmer den angelägenhet som är av allmänt intresse men också fastigheter därutöver. Vid tillämpningen av vårt

273

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

förslag är det samtliga fastigheter som erhåller skydd, oavsett ägare och oavsett koppling till det allmänna intresset, som blir avgifts- skyldiga.

En illustration

För att förklara förslaget använder vi en illustration som återkom- mer i flera versioner. I figur 10.1 ligger bebyggelse längs ett vatten- drag som kommer att svämma över med en viss sannolikhet. För att skydda den skola som ligger centralt i bilden avser kommunen att anlägga en i figuren rödfärgad skyddsvall som placeras längs vatten- draget och ges en höjd som motsvarar marknivån strax ovanför skolan. Därigenom erhåller hela det skrafferade området ett skydd, och ägare av fastigheter inom området kan, om villkoren i lagen i övrigt följs, debiteras en avgift.

Det kanske hade varit möjligt att anlägga en kortare och lägre skyddsvall närmare skolan, markerat med en tjock rosa streckad linje, som hade skyddat ett mindre område, markerat med rutskraff- ering i figuren. Det hade gett till resultat att färre fastighetsägare kunnat debiteras en avgift, men också att färre fått ett förbättrat skydd. Det kanske också hade varit möjligt att reglera vattendraget utanför bilden eller t.o.m. utanför kommunen, med effekten att ett större område hade skyddats, med fler skyddade fastigheter och ett större avgiftsunderlag som resultat. Valet av alternativ ska utgå från hur det allmänna intresset, som naturligtvis kan utgöras av flera in- tressen än i den enkla illustrationen i figur 10.1, kan ges ett kostnads- effektivt skydd. Så snart ett alternativ väljs på grundval av att det ökar möjligheterna till avgiftsuttag kommer det att gå att ifrågasätta om nyttan med åtgärden gått att vinna på ett mindre ingripande sätt, och om avgiftsuttaget därmed är proportionerligt.

274

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Det ska föreligga en betydande risk

Endast de fastigheter som i utgångsläget är utsatta för en betydande risk ska kunna debiteras en avgift. Kommunens skäl för att vidta en klimatanpassningsåtgärd kan vara att skydda en angelägenhet av all- mänt intresse mot även mycket osannolika händelser. Det kan inne- bära att andra fastigheter får del av detta väldigt starka skydd. Av detta ska dock inte automatiskt följa en betalningsskyldighet.

Risker är som tidigare redovisats funktionen av sannolikhet och konsekvens. Olika individer kan bedöma samma risk på olika sätt och det saknas dessutom nationella riktlinjer för att beräkna risker. Vad som är en betydande risk måste därför bestämmas för att det ska gå att avgöra om ett avgiftsuttag är möjligt. Det är enligt vårt förslag kom- munen som gör antagandet om vilket klimatscenario som ska läggas till grund för bedömningen och som med stöd av statliga expert- myndigheter översätter det till sannolikheter för naturhändelser. Med hänsyn till att den åtgärd som ska utföras ska leda till en varak- tig förändring bör det alltid vara relevant att beräkna sannolikheter i det klimat som kan antas råda om hundra år, men även när det gäller tidshorisonten är det kommunen som gör ett ställningstagande.

Vi har på annan plats i betänkandet föreslagit att kommuner ska vara skyldiga att upphäva eller ändra detaljplaner där det föreligger en betydande risk för en skada (avsnitt 8.9). Så stora risker krävs inte för att det ska vara möjligt att ta ut en avgift enligt förslaget. En lägsta gräns för hur stor risken måste vara för att den ska anses vara bety- dande bör vara den risk som Boverket anger som acceptabel vid ny- byggnad av mindre samhällsviktiga funktioner. Sådan vägledning finns för närvarande för översvämningsrisker, där en översvämning från hav, sjö eller vattendrag får förekomma med en årlig sannolikhet på 1/200, medan översvämningar från skyfall får förekomma med den årliga sannolikheten 1/100. För mark som statistiskt kommer att översvämmas mera sällan föreligger alltså ingen betydande risk och ägare till sådan mark kommer därmed inte att kunna debiteras en avgift enligt vårt förslag.

För skred och rasrisker finns inte som för översvämningar en möjlighet att modellera sannolikheter och göra prognoser baserat på historiska data. Först när mätningar gjorts på plats går det att göra mer kvalificerade bedömningar av hur stora sannolikheterna och därmed riskerna är. Vi har inte för avsikt att föreskriva något

276

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

särskilt mätningsförfarande eller fastställa något gränsvärde för när en skredrisk ska anses vara betydande. I det fall en metodik som beskrivs i vägledningar från Statens geotekniska institut7 har använts ska åtminstone viss sannolikhet för skred föreligga för att risken ska anses betydande enligt förslaget.

Det har framförts till oss att ett regelverk som inte ger kommunen tydligt metodstöd för sin riskvärdering kommer att leda till att fas- tighetsägare som genom förslaget blir avgiftsskyldiga kommer att överklaga beslut om avgiftsuttag med hänvisning till osäkerheter i kommunens bedömningar. Vi har därför övervägt att ge möjlighet till en eller flera myndigheter att föreskriva om hur risker ska värderas vid tillämpningen av lagen. Vi konstaterar då att själva klimatanpass- ningsåtgärden och dess påverkan på miljön och på andra enskilda och allmänna intressen i de flesta fall kommer att prövas enligt annan lagstiftning, där kravet på beräkningsunderlag inte är preciserat genom föreskrifter. Kravet på utredningar som föregår beslut om detalj- planer, bygglov och miljötillstånd är anpassade till situationen och innefattar vad gäller klimatanpassningsåtgärder moment av riskvärder- ing för att motivera den valda utformningen. Det finns enligt vår upp- fattning inte anledning att formulera andra, striktare krav på under- laget för att få debitera en avgift. De riskvärderingar kommunen gjort för att motivera klimatanpassningsåtgärdens utformning bör därför anses vara tillräckliga som grund för beslut även om avgifter, så länge de stöder sig på vedertagen metodik och inga väsentliga felaktigheter kan påvisas.

Åtgärden ska leda till att risken inte längre är betydande

När åtgärden har vidtagits kommer risken att minska. Eftersom åt- gärden syftar till att skydda någon angelägenhet av allmänt intresse kommer den inte alltid att vara utformad och anpassad till de risker som kan föreligga för fastigheterna i närheten. Det kan alltså finnas fastigheter där det även efter att åtgärden har vidtagits finns en mindre

–men ändå betydande – risk i den mening som avses i föregående stycke. Det är enligt vår mening olämpligt att debitera dessa fastig- hetsägare med hänsyn till att dessa, åtminstone med kommunens sätt att beräkna risker, har ett behov av att vidta ytterligare skydds-

7Se t.ex. Statens geotekniska institut, Vägledning 6 Skredriskkartering i lerjord kapitel 8, 2023.

277

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

åtgärder. Möjligheten att debitera en avgift för en klimatanpassnings- åtgärd bör därför avgränsas till sådana områden som kan anses få nytta av åtgärden genom att det tidigare förelegat en betydande risk och där det efter åtgärden inte längre föreligger en sådan risk.

I illustrationen i figur 10.1 är det svårt att tänka sig ett fall där vallen som skyddar skolan inte också skulle utgöra ett lika gott skydd för all mark innanför vallen. I ett alternativt scenario begränsas över- svämningsrisken genom ett fördröjningsmagasin uppströms som gör att skolan inte längre nås av en översvämning som inträffar med sannolikheten 1/100 varje år, vilket i detta scenario utgör gräns för en betydande risk. Den lägre liggande marken närmare ån kommer fortsatt att vara utsatt för en översvämningsrisk, låt vara lägre än tidigare, men per definition betydande. Den betydande risken har därmed inte upphört och enligt förslaget kommer det då inte finnas möjlighet att debitera berörda fastighetsägarna avgifter som en del av finansieringen av fördröjningsmagasinet.

10.6Förfarandet enligt den nya lagen

Förslag: Innan genomförandet av klimatanpassningsåtgärden är påbörjat måste kommunen i ett beslut

1.avgränsa det område inom vilket kostnaderna för en klimat- anpassningsåtgärd ska fördelas (medfinansieringsområde),

2.beräkna vilka av kommunens kostnader för klimatanpassnings- åtgärden som ska fördelas mellan fastigheterna,

3.ta ställning till hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighet- erna inom medfinansieringsområdet, och

4.beräkna avgiften för varje fastighet.

Beslutet ska innehålla en karta som visar vilka fastigheter som helt eller delvis omfattas av medfinansieringsområdet.

Innan kommunen fattar beslut ska kommunen samråda med de berörda fastighetsägarna.

278

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

10.6.1Beslut innan klimatanpassningsåtgärden genomförs

Den kommun som vill tillämpa den föreslagna lagstiftningen kommer att behöva fatta beslut om att ta ut en avgift och villkoren för detta innan klimatanpassningsåtgärden påbörjas. Med påbörjas avses det fysiska genomförandet. Det finns i förslaget ingen tidsgräns för hur långt i förväg beslutet får fattas. Eftersom beslutet om avgifternas storlek förutsätter att kostnaderna för åtgärdens genomförande måste vara kända, enligt vad som framgår nedan, kommer det sannolikt att fattas när alla förutsättningar för genomförandet är klarlagda.

Grundläggande rättssäkerhetsaspekter talar för att de fastighets- ägare som kommer att debiteras en avgift ska ha kännedom om och fått yttra sig över detta innan den åtgärd som motiverar avgiftsuttaget är påbörjad. Vi har övervägt och förkastat modeller där kommuner i efterhand beslutar att debitera en avgift i en situation där de fak- tiska kostnaderna är kända och nyttan av klimatanpassningsåtgärden kan ställas mot de kunskaper om framtida klimatförändringar som då finns tillgängliga. Enligt vår bedömning kommer en sådan besluts- ordning inte att uppfattas som legitim.

Vi beskriver i det följande innehållet i det beslut som kommunen efter samråd ska fatta. Beslutet utgörs av fyra olika delar där den fjärde delen – om själva avgiften – bygger helt på de föregående tre. Det sam- råd som ska föregå besluten ska omfatta samtliga delar av beslutet för att ge de berörda fastighetsägarna en möjlighet att överblicka hel- heten.

Avgränsa ett medfinansieringsområde

Förslag: Ett medfinansieringsområde ska avse det geografiska om- råde inom vilket det finns en betydande risk för en skada till följd av en naturhändelse, som kommer att upphöra att vara betydande efter det att klimatanpassningsåtgärden har genomförts.

Vi har i det föregående angett att bara den vars fastighet erhåller en nytta i form av att en betydande risk upphör att vara betydande ska kunna debiteras en avgift. Det medfinansieringsområde som kom- munen ska besluta om avser det geografiska område som uppfyller detta villkor. Utgångspunkten för att avgränsa medfinansierings-

279

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

området är den naturhändelse som klimatanpassningsåtgärden är avsedd att skydda emot. Denna händelse, t.ex. en översvämning från ett vattendrag, kommer med en viss sannolikhet att påverka ett visst område. En åtgärd, t.ex. anläggandet av en skyddsvall, genomförs för att tillgodose en angelägenhet av allmänt intresse mot en översväm- ning med en viss sannolikhet. Det område där endast mindre sanno- lika översvämningar kan inträffa när vallen har byggts är det område som skyddas av vallen. Detta område, eller det område där sannolik- heten för en översvämning i exemplet tidigare var större än 1/200 varje år i det fall vallen skyddar mot ännu mer sällan förekommande översvämningar, utgör medfinansieringsområdet. Det markområde som genomförandet av åtgärden – i exemplet ovan skyddsvallen – tar i anspråk ska inte räknas med i medfinansieringsområdet, oav- sett hur sannolikheten för naturhändelser förändras.

Medfinansieringsområdet är rent topografiskt avgränsat och

utan hänsyn till fastighetsgränser, detaljplaner eller faktisk använd- ning. Underlaget utgörs av prognoser om naturhändelser framtagna med naturvetenskapliga metoder i kombination med förhållandena på platsen. De metoder som används för att göra prognoser och de osäkerheter som finns i underliggande data ska behandlas på samma sätt för alla delar av området. Avgörande för att bedöma om avgräns- ningen är korrekt är att det inte finns några antaganden som görs med hänsyn till avsikten att ta ut avgifter.

Ägarna till fastigheter som helt eller delvis ligger inom detta med- finansieringsområde är de som senare kommer att debiteras en avgift om bestämmelserna tillämpas.

En andel av kommunens kostnader utgör grund för avgiftsuttag

Förslag: De kostnader som ska fördelas får avse kommunens kost- nader för genomförande, drift och underhåll av klimatanpass- ningsåtgärden, frånräknat intäkter från andra än kommunens skattebetalare. Av kostnaderna får högst hälften debiteras fas- tighetsägarna inom medfinansieringsområdet.

280

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

Kommunens kostnader

En utgångspunkt för vår föreslagna modell är att de fastighetsägare som får en särskild nytta av klimatanpassningsåtgärden ska betala en andel av de kostnader som annars faller på skattebetalarna i kom- munen. Som underlag för att bestämma avgiften behöver därför kommunens kostnader bestämmas. Med hänsyn till att beslutet om avgifter fattas innan genomförandet av åtgärden har påbörjats hand- lar det till stor del om kalkylerade kostnader.

De kostnader som får läggas till grund för uttag av avgifter om- fattar kommunens samtliga kostnader för att genomföra åtgärden, inklusive kostnader för arbetstid för att planera, söka och erhålla tillstånd, kostnader för inlösen av mark eller intrångsersättningar, kostnader för att följa och kontrollera entreprenadarbeten samt naturligtvis upphandlade arbeten i form av konsulter och entrepre- nörer. Det är i dessa delar samma kostnader som redovisas som underlag för kommunens beslut om att tillskjuta skattemedel för genomförandet som ska användas. Beloppen kan dock behöva justeras om besluten fattas vid olika tidpunkter.

Vad gäller kostnader för framtida drift och underhåll är förutsätt- ningen för att kunna ta ut en avgift att dessa kostnader är väsentligt lägre än kostnaderna för genomförandet. I underlaget för kommunens kostnader får de medräknas diskonterade till nuvärde med den dis- konteringsränta som allmänt tillämpas för kommunens investeringar.

Kapitalkostnader för investeringen, varken schabloniserade kost- nader eller verkliga räntebetalningar, får tas upp som en del av kom- munens kostnader vid tillämpningen av lagen. Avsikten är att så långt möjligt koppla de olika kostnadsposterna till åtminstone i efterhand verifierbara kostnader.

Från kostnaderna ovan ska intäkter från andra finansiärer, t.ex. via exploateringsavtal, bidrag från enskilda företag, andra kommuner, EU- eller statsbidrag, frånräknas. Det kan vid tillfället för kalkylen vara osäkert i vad mån flera av dessa poster kommer att realiseras. Osäkerheten är dock inte större än vad som förekommer vid mot- svarande investeringsbeslut där det inte finns någon avsikt att ta ut avgifter. Om ett avtal eller beviljat bidrag är ett villkor för att genom- föra projektet så ska det ingå i beräkningen av kommunens kost- nader. Om inte avtalet eller bidraget realiseras kommer ingen klimat-

281

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

anpassningsåtgärd att genomföras, och inte heller några avgifter att tas ut.

Högst hälften av kommunens kostnader får tas ut i form av avgifter

Det är kommunen som tar initiativ till klimatanpassningsåtgärden och som definierar den angelägenhet av allmänt intresse som moti- verar att den genomförs. Det är mot den bakgrunden rimligt att bidraget från de fastighetsägare som erhåller en särskild nytta be- gränsas till att utgöra högst hälften av kommunens kostnader enligt vad som beskrivits ovan. Ett mera utvecklat resonemang kring detta tak för avgiftsuttaget återfinns i konsekvensavsnittet 13.4.

Det ska betonas att vårt förslag till en gräns för fastighetsägarnas andel av kostnaderna utgör ett tak. Det finns ingen skyldighet att ta ut avgifter över huvud taget eller att använda hela det utrymme som begränsningsregeln ger. Den följande uppräkningen av möjliga skäl till att en kommun väljer att inte använda sig av möjligheten till medfinansiering, eller att bara använda en del av det tillåtna utrym- met, är enbart exemplifierande.

•De fastigheter som skulle kunna debiteras en avgift ägs till största delen av kommunen och bidraget från övriga fastigheter blir så litet att den administration och de risker för överklaganden som skulle följa av ett beslut att ta ut avgifter kan inte anses vara motiverade.

•Fastigheterna inom medfinansieringsområdet kan vara utpekade för planläggning för något nytt ändamål efter det att åtgärden genomförts. En särskild avgift från fastighetsägare vars mark senare ändå ska vara föremål för annan förändring och eventuell inlösen kan därigenom anses vara omotiverad.

•De fastigheter som skulle få betala en avgift kan vara sådana som i allmänhet bebos av ekonomiskt svagare hushåll som kan få svå- righeter att betala även en låg avgift. I sådana fall kan det vara moti- verat att kommunen låter en större del av kostnaderna falla på skattebetalarkollektivet.

Att marken inom medfinansieringsområdet i huvudsak ägs av före- tag som inte betalar skatt till kommunen kan å andra sidan göra att kommunen väljer att tillämpa bestämmelserna.

282

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

Så länge det rör sig om någon enstaka klimatanpassningsåtgärd där kommunen tillämpar bestämmelserna bör många skäl för att (inte) ta ut avgifter, eller att göra det med en lägre andel än den maximala, kunna godtas. Om kommunen avser att ta ut avgifter i flera fall, vilket över tid kan tänkas bli vanligt, är det rimligt att kommunen av lik- ställighetsskäl tillämpar samma argument i samtliga fall. Det kan där- för vara lämpligt att kommunen antar en policy för vilka avvägningar som ska göras innan den tillämpar bestämmelserna första gången. Vi lämnar dock inget förslag som innebär att det ska vara obligato- riskt med ett sådant policybeslut.

En fördelning av kostnader inom medfinansieringsområdet

Förslag: Den andel av kommunens kostnader som ska tas ut i form av avgifter ska fördelas inom medfinansieringsområdet en- ligt vad som är skäligt med hänsyn till den nytta som varje fas- tighet har av åtgärden. Vid bedömningen av en fastighets nytta ska kommunen beakta

1.ytan av den obebyggda mark som ingår i medfinansierings- området,

2.ytan av den bebyggda mark som ingår i medfinansierings- området, och

3.storleken på den risk som upphör genom klimatanpassnings- åtgärden.

Kommunen får vid bedömningen av nyttan i vissa fall beakta obebyggd mark som bebyggd.

Vi föreslår att fastighetsägarna inom det identifierade medfinansi- eringsområdet ska kunna debiteras avgifter efter den nytta de er- håller av ett förbättrat skydd. För att undvika tvister om innebörden av detta ska kommunen använda en fördelningsnyckel konstruerad med ett fåtal variabler. Variablerna är oberoende av vilken åtgärd som genomförs och oavsett vilka fastigheter eller verksamheter som finns inom medfinansieringsområdet.

283

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

När vi övervägt vilka variabler som kan uppfattas som rättvisa och skäliga vid en fördelning av kostnader mellan fastighetsägare har vi funnit att de bör vara objektivt mätbara och att variablerna bör reflektera skillnaden i nytta. Ett mått på nyttan är den risk som be- dömts upphöra. Inom området kan en fördelning göras så att de som får större nytta mätt i riskminskning i procent jämfört med utgångsläget ska få betala en högre andel. Därutöver bör det gå att differentiera mellan bebyggd och obebyggd mark.

Det går att argumentera för att fördelningen ska göras baserad på flera mätbara markanvändningsvariabler, utöver bebyggd och obebyggd mark. Utvecklingen vad gäller va-taxor visar att det kan finnas argument för en uppdelning på många användningsområden och storleksparametrar. Till skillnad från när kostnader för va-anlägg- ningar eller gemensamma vägar ska fördelas kommer inte olika an- vändning att innebära olika framtida driftkostnader för anläggningen. Vi kan även konstatera att den avgift som kommer att behöva betalas avser ett långsiktigt skydd mot en viss naturhändelse som gör det möjligt att utveckla markanvändningen på ett sätt som annars inte varit möjligt. Vi lämnar därför inget förslag som innebär att det blir möjligt att fördela kostnaden baserat på fler aspekter på aktuell mark- användning.

Ett liknande resonemang leder fram till att olika standard och an- vändning av byggnader inte ska leda till olika avgifter. Den yta en byggnad upptar på marken får representera bebyggd mark.

Vad som är bebyggd respektive obebyggd mark vid beslutstillfället kan bedömas på plats eller ur flygbilder. Byggnader som tillfälligt står inom området kan borträknas om de inte bedöms stå kvar när åtgärden är genomförd.

I det fall kommunen avser att tillåta ny bebyggelse inom medfinan- sieringsområdet efter genomförandet – vilket kan vara det uttalade syftet med klimatanpassningsåtgärden – kan det tyckas rimligt att även de byggnader som är avsedda att tillkomma ska ingå i uppdel- ningen mellan bebyggd och obebyggd mark. Motsatsvis går det att argumentera för att en möjlighet att lägga in ännu icke befintliga byggnader som en parameter i fördelningen skapar nya tolknings- problem och nya möjligheter till upplevd orättvisa, t.ex. i de fall då de planer som legat till grund för att fördela nyttor inte realiseras.

Vårt förslag ska fungera i en beslutssituation där det är kommunen som initierar klimatanpassningsåtgärden och som väljer att debitera

284

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

avgifter. Samma kommun beslutar om att tillåta ny exploatering och hur stor andel av kommunens kostnader som är nödvändiga för att genomföra en sådan detaljplan som ska tas ut av exploatören via av- tal med stöd av 6 kap. 40 § PBL. Att skapa ett förslag som helt omöj- liggör för kommunen att fördela kostnader mellan skattebetalare, exploatör och de fastighetsägare som erhåller ett skydd, är varken möjligt eller önskvärt. Vad som uppfattas som rättvist i det enskilda fallet kommer att bedömas olika av olika parter. Vi utformar därför förslaget så att det innehåller en skarp formell gräns för vad som får redovisas som bebyggd mark vid fördelning av nyttor, samtidigt som

viinser att kommunen i flera olika avseenden kan påverka utfallet ge- nom sitt agerande. Syftet med en skarp gräns är att underlätta en pröv- ning i efterhand av om besluten om att ta ut avgifter varit korrekta.

Vi föreslår att de byggrätter som framgår av detaljplaner som har antagits eller som nått så långt att de sänts ut på samråd innan be- slutet om att ta ut en avgift fattas, får redovisas som bebyggd mark vid fördelning av nytta inom medfinansieringsområdet. Gränsdrag- ningen är gjord för att planer på ny bebyggelse inte ska behöva nå de berörda genom underlaget för beslutet om avgifter, som inte redo- visar någon avvägning mellan olika intressen. I det fall ett samråds- underlag om en ny eller ändrad detaljplan finns tillgängligt kan det

isamrådshandlingar och beslutsunderlag för beslutet om avgift hän- visas till detta.

Om ett vattenområde, dvs. ett område där marken täcks av vatten vid högsta förutsägbara vattenstånd, ingår inom medfinansierings- området ska sådana vattenytor inte ingå i fördelningen av avgifter. Även om vattenområden kan påverkas av naturhändelser innebär det

iallmänhet inte att den möjliga användningen förändras genom de minskade risker som följer av en klimatanpassningsåtgärd.

Med en valfri indelning av medfinansieringsområdet i riskklasser och en indelning i bebyggd och obebyggd mark går det att konstruera en fördelningsnyckel. Ett exempel på hur ett kommunalt beslut om fördelningsnyckel kan utformas återfinns nedan. Fördelningsnyckeln delar upp det geografiska medfinansieringsområdet i delområden som erhåller olika stor nytta av den planerade klimatanpassnings- åtgärden. Inom varje delområde är nyttan per definition densamma för varje kvadratmeter mark.

285

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Exempel på fördelningsnyckel

Kommunens beslut om en fördelningsnyckel kan sammanfattas i en kort tabell där områden med olika riskminskningar åsätts olika nytta i relation till de områden som får den minsta förbättringen.

Förbättringen ska beräknas i relation till den risk som utgör gränsen för vad som anses vara betydande inom medfinansieringsområdet och som efter genomförandet ska ha upphört att vara betydande.

Om gränsen för den betydande risken t.ex. har satts som översväm- ning till följd av skyfall med en årlig sannolikhet på 1/100 får den fastighet som innan åtgärden utförts riskerar att översvämmats med sannolikheten 1/50 en hundraprocentig förbättring, medan den som riskerar att översvämmas med sannolikheten 1/20 får en förbättring med femhundra procent. Om den utförda åtgärden ger skydd även för mer intensiva regn än de som inträffar med sannolikheten 1/100 saknar betydelse för beräkningen. Därutöver anges hur mycket högre nytta ett skydd ska anses ge om marken är bebyggd jämfört med om den är obebyggd. I exemplet i tabell 10.1 har kommunen valt att använda tre nivåer av minskad risk och att värdera skyddet av bebyggd mark dubbelt så högt som obebyggd mark. Såväl procent- satserna som värdena 1–8 i tabellen är rena exempel och det står kommunen fritt att göra andra indelningar av marken och göra andra relativa värderingar. Fördelningsnyckeln ska dock avspegla den nytta de olika delområdena erhåller givet förhållandena på platsen.

Tabell 10.1 Exempel på fördelningsnyckel

I exemplet värderas bebyggd mark dubbelt mot obebyggd

Minskad risk	0–50 %	50–150 %	>150 %
Obebyggd mark	1	2	4
Bebyggd mark	2	4	8

I figur 10.2 nedan illustreras en indelning av samma medfinansierings- område som i figur 10.1 i tre olika risknivåer. Av illustrationen fram- går att indelningen i risknivåer följer höjdkurvor i terrängen, vilket avspeglar hur en översvämning utvecklas i lugnt vatten. Vid översväm- ningar orsakade av skyfall kan kombinationer av vattendjup och strömhastighet vara det som skiljer mellan olika risknivåer. För ett område där det råder risk för skred kan sannolikheten för skred längs

286

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

olika sektioner av en sluttning vara det som representerar skillnader i risk. Det är tillåtet att inte indela medfinansieringsområdet i olika riskområden om riskerna inom hela området bedöms vara likvärda.

Figur 10.2 Illustration av klimatanpassningsåtgärd

Medfinansieringsområdet indelat i tre risknivåer

Källa: Illustration av Maria Petersson

Beräkning av avgifter

Förslag: Avgiften för varje fastighet inom medfinansierings- området ska beräknas med hjälp av fördelningsnyckeln.

Med kännedom om medfinansieringsområdets storlek, de kostnader som ska fördelas och i vilka proportioner olika delområden ska anses erhålla nytta med hjälp av fördelningsnyckeln går det att räkna ut den avgift som ska belasta en kvadratmeter av respektive delområde. Varje fastighet kommer att innehålla ett antal kvadratmeter av ett eller flera typer av delområden. Det blir därmed möjligt att beräkna avgiften för varje fastighet.

I figur 10.3 har fastighetsgränser lagts till på illustrationen för att tillsammans med det efterföljande räkneexemplet visa hur avgifterna beräknas. I figuren har några ännu inte uppförda byggnader lagt in i

287

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

husgruppen till höger. Om de ingår i en detaljplan som sänts ut på samråd får de behandlas som bebyggd mark vid beräkningarna. För- farandet om fastighetsbildning sker efter beslutet men innan avgiften debiteras behandlas i nästa avsnitt.

I räkneexemplet har värden i fördelningsnyckeln i tabell 10.1 använts.

Figur 10.3 Illustration av klimatanpassningsåtgärd

Fastighetsindelning och tilltänkt bebyggelse

Källa: Illustration av Maria Petersson

Räkneexempel

Antaganden och ingångsvärden

Medfinansieringsområdets area = 100 000 m2 Kostnad som ska fördelas i form av avgifter = 1 mnkr

Delområden

A = Obebyggt område med lägst risk

B = Obebyggt område med medelhög risk

C = Obebyggt område med högst risk

D = Bebyggt område med lägst risk

E = Bebyggt område med medelhög risk

F = Bebyggt område med högst risk

288

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

Beräkningar

Genom att multiplicera varje delområdes procentandel av med- finansieringsområdets totala yta med den vikt eller nyttovärde som området tilldelats i fördelningsnyckeln (se exempel i tabell 10.1) erhålles ett värde för varje för varje delområde som i tabellen nedan kallas Områdesnytta. Summan av alla områdesnyttor är i exem- plet 220 (Totalnyttan). Genom att dividera varje delområdes Områdesnytta med Totalnytta erhålls delområdenas procentu- ella andel av Totalnyttan. Genom att multiplicera kostnaden (1 mnkr) med procentandelen och dela resultatet med ytan på delområdet erhålls det belopp som faller på varje kvadratmeter inom delområdet.

För delområde A ser beräkningen ut som följer: 400/220 ≈ 18,2 %

18,2 % × 1 mnkr ≈ 182 000 kronor

Delområde A är 100 000 m2 × 40 % = 40 000 m2 182 000/40 000 ≈ 4,55 kr/m2

För övriga delområden beräknas beloppet genom att multiplicera 4,55 med delområdets Nyttovärde.

Avgift för fastigheten 1:X

Fastigheten 1:X i figuren består till den del som ligger inom medfinansieringsområdet av 600 m2 tillhörande delområde A och 100 m2 tillhörande delområde D.

600 × 4,55 + 100 × 9,10 = 3 640 kronor

289

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Skyddsregel

Förslag: Avgiften för en fastighet ska inte få överstiga tio procent av marknadsvärdet för berörd del av fastigheten.

Vi föreslår en skyddsregel som innebär att det inte ska gå att ta ut avgifter som motsvarar mer än tio procent av värdet av den del av fastigheten som erhåller ett skydd. Syftet är tudelat. Det handlar dels om att skydda ägarna från avgifter som blir orimligt höga i för- hållande till den möjlighet de har att betala dem genom att belåna fastigheten. Det handlar dels om den osäkerhet som finns om hur det utökade skyddet kommer att värderas på fastighetsmarknaden.

När avgifterna för varje fastighet – eller tomträtt och områden som är upplåtna med vägrätt – har beräknats ska avgifterna för varje fastighet jämföras med värdet på berörd del av fastigheten för att se om skyddsregeln blir aktuell att tillämpa. Om det inom medfinan- sieringsområdet finns samfälligheter för vilka det beräknats en avgift ska denna avgift fördelas på de deltagande fastigheterna när jämfö- relsen görs.

Att bestämma värdet på fastigheter innehåller alltid ett moment av osäkerhet. För fastigheter som är taxerade kan taxeringsvärdet alltid antas vara lägre än marknadsvärdet och därmed utgöra en säker referenspunkt. För fastigheter som saknar taxeringsvärde, t.ex. så- dana fastigheter som utgör allmän plats, får jämförelser göras med mark som inte får bebyggas på omgivande kvartersmark.

Effekten av att en fastighet vid beräkningen får en avgift som överstiger begränsningen på tio procent av marknadsvärdet är att grunden för avgiftsberäkningen måste förändras. Det kan ske genom att en lägre andel av kostnaderna läggs till grund för avgifterna eller att delområden viktas om inbördes, vilket måste göras med beakt- ande av att områden med högre risk alltid måste ges en högre vikt än områden med lägre risk.

Vi har övervägt möjligheten att tillåta nedjustering av enstaka fas- tigheters avgift. Effekten i områden med generellt låga fastighets- värden blir då att skyddsregeln tillämpas på alla eller huvuddelen av fastigheterna, vilken kan ge avgifter som inte speglar den nytta i form av minskad risk som är utgångspunkten för vårt förslag. En klimat- anpassningsåtgärd som utförs för att skydda ett område med stora miljövärden men med ett lågt marknadsvärde kan därmed visa sig

290

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

svår att delfinansiera med hjälp av avgifter, även om det finns andra fastigheter som får del av skyddet ”på köpet”.

Beslutet ska föregås av samråd

Förslag: Kommunen ska på lämpligt sätt samråda med berörda fastighetsägare om förslaget. Kommunen ska ta hänsyn till de syn- punkter som kommit in under samrådet och i en samrådsredo- görelse redovisa hur synpunkterna har beaktats.

För att ge ett bättre underlag för kommunens beslut om att ta ut en avgift bör det finnas ett krav på att ett sådant beslut ska föregås av ett samråd. Samrådskretsen utgörs enligt förslaget av de fastighets- ägare vars fastigheter helt eller delvis ligger inom medfinansierings- området. Formerna för samrådet får anpassas efter samrådskretsens storlek.

Samrådshandlingarna utgörs av det underlag som visar vad som kommer att utgöra kommunens beslut. Medfinansieringsområdets utbredning, kommunens uppfattning om vilken mark som är bebyggd och indelningen av medfinansieringsområdet i delområden med olika risk ska framgå av en karta. Handlingarna ska också omfatta fördel- ningsnyckeln där det framgår vilken vikt olika delområden har till- delats liksom ett kostnadsunderlag där åtminstone totalkostnaden för genomförandet och antagna intäkter vid sidan om avgifterna ska framgå. Slutligen ska avgifterna för samtliga berörda fastigheter fram- gå. För samfälld mark får avgiften redovisas för samfälligheten.

Samrådet förväntas kunna leda till att redovisningen av bebyggd och obebyggd mark förändras och eventuellt också indelningen i del- områden med olika risk. Synpunkter på avgränsningen av medfinan- sieringsområdet bör i allmänhet inte föranleda förändringar om denna är korrekt utförd. De flesta synpunkterna torde dock avse storleken på avgiften för den egna fastigheten. Som framgått av föregående avsnitt kan enskilda avgifter inte justeras så länge de är korrekt be- räknade utifrån fördelningsnyckeln. En sänkning för en fastighet förutsätter en förändring av den andel av kostnaderna som tas ut som avgifter eller en omviktning av delområden.

Resultatet av samrådet ska redovisas i en samrådsredogörelse där det också framkommer på vilket sätt förslaget till beslut har justerats.

291

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Fastighetsägare som lämnat synpunkter under samrådet som inte beaktats ska informeras om detta inför beslutet.

Beslutet om avgifter

Av beslutet om avgifter ska framgå vilken avgift som ska tas ut av varje fastighetsägare samt vilka underlag som legat till grund för det, dvs. medfinansieringsområdets utbredning, kommunens kostnads- kalkyl och fördelningsnyckel. Beslutet ska även innehålla en karta där de fastigheter som blir avgiftsskyldiga framgår. I normalfallet är det samma karta som ingick i samrådsunderlaget, med de ändringar som samrådet eventuellt föranlett. Det väsentliga är att medfinan- sieringsområdets avgränsning och fastighetsindelningen inom det framgår tydligt.

10.6.2Efter genomförandet

Förslag: När klimatanpassningsåtgärden är slutförd inträder be- talningsskyldighet för fastighetsägarna. Kommunen ska begära betalning inom ett år efter det att genomförandet av åtgärden slutförts. Innan avgiften debiteras ska kontroll ske av att avgifts- uttaget inte överstiger hälften av kommunens kostnader. Om så är fallet ska avgifterna justeras nedåt proportionellt.

Det ska finnas en möjlighet för en fastighetsägare att fullgöra betalningsskyldigheten genom avbetalning.

När klimatanpassningsåtgärden är genomförd inträder en betalnings- skyldighet för fastighetsägarna inom medfinansieringsområdet med de belopp som framgår av beslutet. Det innebär att det uppstår en dold belastning i fastigheterna. Till skillnad från t.ex. va-avgifter, där den avgiftsskyldiga fortlöpande kommer att betala brukningsavgift till va-huvudmannen, finns ingen motsvarande relation mellan kom- munen och fastighetsägarna efter det att åtgärden är genomförd och ger fastighetsägaren nytta i form av ett skydd. Vi föreslår därför att kommunen ska vara skyldig att debitera avgiften inom ett år från att genomförandet är avslutat för att betalningsskyldigheten ska kvarstå.

292

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

Innan kommunen debiterar avgiften ska en kontroll göras av de faktiska kostnaderna för genomförandet, så långt de kan överblickas. Jämfört med den kalkyl som gjordes inför beslutet kan såväl kost- naderna för genomförandet som de förväntade intäkterna ha för- ändrats. Om kommunens kostnader, beräknade på samma sätt som inför beslutet, har sjunkit, kan det totala avgiftsuttaget komma att utgöra mer än hälften av kostnaderna. Om så är fallet ska avgifterna justeras nedåt, vilket då sker procentuellt lika mycket för alla fastig- heter. Även om kostnaderna är oförändrade eller de avgifter som framgår av beslutet uppgår till mindre än hälften av kostnaderna, står det kommunen fritt att debitera en lägre avgift, så länge föränd- ringen sker proportionellt. Vi föreslår däremot inte någon möjlighet att jämka enskilda fastighetsägares avgifter.

Det är den fastighetsindelning och de lagfarna ägare respektive rättighetshavare som vid tidpunkten för debiteringen framgår av fastighetsregistret som utgör mottagarkretsen. Om fastighetsindel- ningen inom medfinansieringsområdet har ändrats får avgiften för den eller de tidigare fastigheterna fördelas på de nya fastigheterna efter vad som är skäligt. Någon förnyad prövning av om avgiften för en enskild fastighet överstiger tio procent av marknadsvärdet behöver inte göras.

Begäran om betalning skickas till respektive fastighetsägare med en uppgift om hur avgiften ska betalas.

Möjlighet till avbetalning

Vi föreslår att det i vissa fall ska vara möjligt att få fullgöra betal- ningsskyldigheten genom avbetalning, i likhet med vad som gäller för gatukostnader (jfr 6 kap. 36 § PBL). Denna möjlighet är inte avsedd att vara ett alternativ som erbjuds regelmässigt utan en möj- lighet för den fastighetsägare som med hänsyn till fastighetens eko- nomiska bärkraft eller av andra ekonomiska skäl behöver sprida ut betalningarna över en längre tid. Om en sådan fastighet överlåts över- går betalningsansvaret på den nya ägaren, dock inte belopp som har förfallit till betalning före tillträdesdagen.

293

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

Ingen möjlighet till jämkning av avgiftens storlek

Förslaget innehåller inget utrymme för kommunen att göra avväg- ningar med hänsyn till den enskilda fastighetsägarens nyttor av åt- gärden och ger således inte möjlighet till en individuellt förhandlad fördelning. Det är vid utformningen av fördelningsnyckeln och be- slutet om vilken andel fastighetsägarkollektivet ska betala som kom- munen har möjlighet att väga av de avgifter som kommer att debiteras i förhållande till fastighetsvärden och fastighetsägarnas betalnings- förmåga. Förslaget innehåller dock en möjlighet till jämkning av betalningsvillkoren vid avbetalning om de är alltför betungande för fastighetsägaren, exempelvis på grund av små ekonomiska medel. Jämkningen kan i dessa fall innebära en förlängning av avbetalnings- tiden eller att räntevillkoren mildras.

10.6.3Framtida ansvarsförhållanden

Förslag: Om kommunen inom 30 år efter det att betalningsskyl- dighet för en klimatanpassningsåtgärd inträdde fattar beslut eller vidtar en åtgärd som innebär att skyddets funktion minskar eller upphör ska kommunen helt eller delvis återbetala erlagda avgifter.

Att en fastighetsägare bidragit till finansieringen av en klimatanpass- ningsåtgärd genom en avgift innebär inte att fastighetsägaren får en särskild rätt gentemot kommunen i fråga om framtida beslut rörande den anläggning eller förändring som åtgärden innebär. Möjligheten att klaga på anläggningens skötsel eller att få använda t.ex. en damm avsedd att fördröja vattenflöden för fiske är inte beroende av hur åtgärden har finansierats.

Om kommunen inte vidmakthåller anläggningen blir kommunen återbetalningsskyldig

En klimatanpassningsåtgärd görs för att förebygga eller minska risker som baseras på vissa antaganden. Det ligger i sakens natur att dessa antaganden kan visa sig felaktiga. Att en naturhändelse får konse- kvenser för en fastighetsägare efter det att en åtgärd är utförd inne-

294

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

bär därför inte att fastighetsägaren har en rätt till ersättning eller att beslutet att ta ut en avgift kan klandras.

Om kommunen däremot fattar beslut som innebär att klimat- anpassningsåtgärdens funktion som skydd för de fastigheter som betalat en avgift minskar, är det rimligt att avgiften helt eller delvis ska återbetalas. Förutsättningen för att ta ut avgiften är att åtgärden avses utgöra ett varaktigt skydd, vilket lägger ett stort ansvar på kom- munen att förutse förändrade förhållanden. Beslut som bör innebära återbetalningsskyldighet kan avse fysiska ombyggnader men också beslut att inte längre vidta nödvändiga drift- eller underhållsåtgärder. För att inte ge reglerna en obestämd räckvidd föreslås återbetalnings- skyldigheten gälla i 30 år.

Ingen särskild skadeståndsskyldighet för kommunen gentemot dem som betalat avgift

Det är kommunen som utför anläggningen och har gentemot om- givningen ett ansvar för att den inte orsakar skada. Skulle det visa sig att den vidtagna åtgärden inte skyddar mot en naturhändelse och det därigenom uppstått en skada, kan de skadelidande driva frågan om skadestånd i domstol enligt allmänna principer. Däremot bör någon särskild rätt i detta avseende inte tillkomma de som med- finansierat åtgärden.

Samma fastigheter kan komma att ingå i framtida medfinansieringsområden

Det är rimligt att en kommun tillämpar lagstiftningen på ett enhetligt sätt gentemot sina medlemmar, även om det handlar om olika klimat- anpassningsåtgärder. För varje åtgärd kan den andel som betalas via avgifter variera, med de motiv som ryms inom likställighetsprincipen.

Om samma fastighet helt eller delvis hamnar inom medfinansierings- området för flera olika klimatanpassningsåtgärder vid olika tillfällen, vilket torde vara mycket ovanligt, bör denna omständighet i sig inte utgöra ett hinder för att debitera samma fastighetsägare ytterligare en avgift. Det gäller oavsett om det är två olika naturhändelser som åtgärderna avser, eller om förväntningarna om framtida händelser förändras så att ytterligare åtgärder för att minska risken för samma

295

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

naturhändelse behöver genomföras. I det sistnämnda fallet är det dock endast de tillkommande åtgärderna som kommunen kan ta ut en ny avgift för.

10.6.4Domstolsprövning

Förslag: Kommunens beslut om att ta ut en avgift för en klimat- anpassningsåtgärd får överklagas till mark- och miljödomstol.

Prövning av andra frågor får ske genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol.

Kommunens avgiftsbeslut enligt den föreslagna lagen innebär en tvingande avgift för ägarna till berörda fastigheter. De som blir före- mål för ett sådant beslut ska enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ha rätt att få frågan prövad av en domstol (jfr artikel 6.1). Enligt vår bedömning bör prövningen av kommunens beslut om att ta ut en avgift ske i enlighet med reglerna om s.k. förvaltningsbesvär. Till skillnad från s.k. laglighetsprövning (jfr 13 kap. kommunallagen [2017:725]), som innebär en bedömning av lagligheten i ett beslut, innefattar förvaltningsbesvär även en prövning av lämpligheten. Då det är fråga om en offentligrättsligt tvingande avgift bedömer vi att avgiften bör kunna överklagas som förvaltningsbesvär.

I fråga om överklagande av ett sådant avgiftsbeslut ska bestäm- melserna i förvaltningslagen (2017:900) tillämpas. I förvaltningslagen finns bl.a. bestämmelser om hur ett beslut överklagas, hur underrätt- else av ett beslut går till, vem som får överklaga ett beslut samt över- klagandetiden (33, 42–47 §§). Vad gäller underrättelse av beslut anges att detta får ske genom delgivning (33 § tredje stycket). Då överklag- andetiden räknas från den dag då den som överklagar fick del av be- slutet bör det ligga i kommunens eget intresse att beslutet delges de berörda fastighetsägarna för att säkerställa att beslutet får laga kraft (44 §).

Vi föreslår att ett beslut om avgift ska överklagas till mark- och miljödomstol. Mark- och miljödomstolen handlägger i dagsläget mål och ärenden enligt bl.a. miljöbalken, PBL och fastighetsbildningslagen (1 kap. 3 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar [LOM]). I mark- och miljödomstolen arbetar utöver lagfarna domare även tek-

296

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

niska råd och särskilda ledamöter. Ett tekniskt råd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. En särskild ledamot ska ha erfarenhet av så- dana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vatten- myndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde, av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av vatten- och avloppsfrågor (2 kap. 1 och 2 §§ LOM). Den lagstiftning som i dag prövas av mark- och miljödomstolen har flera likheter med vår före- slagna lag om medfinansiering, bl.a. i fråga om beräkning av nyttor, detaljplaneläggning och naturvetenskapliga frågor. Mot denna bak- grund bedömer vi att mark- och miljödomstolen är lämplig och har den kompetens som behövs för att pröva frågor enligt den föreslagna lagen. För att inte skapa en längre instanskedja än nödvändigt före- slår vi att besluten ska överklagas direkt till mark- och miljödomstol. Enligt nuvarande lagstiftning överklagas exempelvis kommunala be- slut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan (13 kap. 2 a § PBL) direkt till mark- och miljödomstolen.

Vid handläggningen av mål som överklagas till mark- och miljö- domstol ska bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas (5 kap. 1 § LOM).

Andra frågor än kommunens avgiftsbeslut ska enligt förslaget prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol, dvs. som stämningsmål. Detta överensstämmer i huvudsak med hur tvister om erläggande av va-avgifter enligt vattentjänstlagen och om gatu- kostnadsersättning enligt PBL prövas. De andra frågor enligt lagen som kan prövas av domstol är frågor om betalning av avgifterna och frågor om kommunens återbetalningsskyldighet för det fall kom- munen fattar ett beslut eller vidtar en åtgärd som innebär att den klimatanpassningsåtgärd som legat till grund för avgiften inte vid- makthålls (se avsnitt 10.6.2 och 10.6.3).

Argumenten för att stämningsmålen bör prövas av mark- och miljödomstol är desamma som för överklaganden av beslut om av- gifter. Vid handläggningen av mål som prövas av mark- och miljö- domstol som första instans ska rättegångsbalkens regler om tviste- mål tillämpas (4 kap. 1 § LOM). För att risken för att tvingas betala kommunens rättegångskostnader inte ska medföra att fastighetsägare avstår från att få en fråga prövad föreslår vi särskilda regler om för- delning av rättegångskostnader. Reglerna motsvarar i huvudsak de

297

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

särskilda regler som gäller för tvister om va-avgifter och gatukost- nadsersättning.

10.6.5Inget behov av föreskrifter

Lagförslaget är tänkt att innehålla alla bestämmelser som behövs för att lagen ska kunna tillämpas av kommunerna utan ytterligare väg- ledning. Det innehåller dessutom en möjlighet att få frågan över- prövad av domstol för det fall enskilda anser att lagen inte tillämpats som avsett. Någon möjlighet för regeringen eller någon myndighet att tolka bestämmelserna föreslås inte.

Det står en kommun fritt att tillämpa den nya lagen och det finns inte anledning att utse någon tillsynsmyndighet för att följa tillämp- ningen. Det kan däremot vara värdefullt att lagen och dess tillämp- ning följs upp för att uppmärksamma oklarheter som förhindrar tillämpning eller orsakar tvister. Vi lämnar våra bedömningar kring detta i avsnitt 11.4.

10.7Kostnadsfördelningen mellan staten och kommuner bestäms från fall till fall

Vi ska enligt våra direktiv lämna förslag på finansieringsmodeller som inte innebär utökade statliga åtaganden. Det innebär en modell där statens andel bestäms efter vad staten själv bedömer vara lämpligt. Med hänsyn till att vi inte avser att behandla formerna för statens finansiella bidrag till klimatanpassningsåtgärder har vi inte försökt utforma en modell med en obestämd statlig andel.

För närvarande bidrar staten med 100 procent av kostnaderna för åtgärder för att minska skredrisker i Göta älvdalen och med 60 pro- cent av kostnaderna i övriga fall som beviljas bidrag med stöd av för- ordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebygg- ande åtgärder mot naturolyckor. Eftersom fördelningen sker efter ansökan inom ett givet budgetutrymme sker en prioritering av de statliga medlen baserat på andras, i första hand kommunernas, prio- riteringar. Ett alternativt eller kompletterade sätt att fördela medlen vore att prioritera åtgärder inom de områden som av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap pekats ut som särskilda riskområden,

298

SOU 2025:51

Finansieringsmodeller

och inom dessa stödja kommunerna med att planera, prioritera och utföra åtgärder, dvs. den princip som tillämpas i Göta älvdalen.

Om våra förslag om ett utökat statligt ansvar för skydd mot sti- gande havsnivåer (kapitel 9) genomförs kommer staten i de aktuella kommunerna ingå avtal som i sig kan utgå från modeller för fördel- ning av kostnader över tid. Med hänsyn till att vi föreslagit former för fortsatt beredning av dessa frågor lämnar vi inga sådana förslag.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att staten redan har olika modeller för att bidra till finansieringen av klimatanpassningsåtgärder. Vi bedömer dessutom att ytterligare varianter kan komma att ut- vecklas över tid.

10.8Kostnadsfördelning mellan kommuner

Vi har övervägt möjligheterna att föreslå en modell för kostnads- fördelning mellan kommuner när nyttan av en åtgärd kommer flera kommuner till del. Vi har av flera orsaker valt att inte lämna något sådant förslag.

Möjligheterna för kommuner att fördela kostnader sig emellan är stora och det sker antingen genom att man bildar särskilda juri- diska personer som får ansvar för en verksamhet och där medel till- förs från grundarkommunerna enligt någon andel, eller genom att sluta civilrättsliga avtal. Något skäl att prioritera mellan dessa lös- ningar har vi inte funnit.

Vad gäller översvämningar från vattendrag, som är typexemplet där flera kommuner berörs av åtgärder för att reglera vattendraget, är många av de stora vattendragen redan reglerade för kraftproduktion. I många fall finns särskilda vattenregleringsföretag som ansvarar för den samlade regleringen. I dessa fall är kommunernas rådighet över regleringen starkt begränsad.

I de fall vattendragen inte är reglerade är det utan undantag så att den största och ekonomiskt starkaste kommunen ligger längst ned i vattensystemet. Det är där som de stora nyttorna, men också resurserna att genomföra åtgärder, finns. Det finns därmed åtmin- stone i princip goda förutsättningar för att komma överens om att åtgärder uppströms utförs med stöd av avtal som placerar de största kostnaderna i kommunen lägst ned.

299

Finansieringsmodeller

SOU 2025:51

I det fall det inte är uppenbart hur nyttorna utfaller eller när par- terna blir många kan det bli svårt att komma överens. Inför utbygg- naden av Slussen i Söderström i Stockholm ägnade dåvarande lands- hövdingen i Västmanland närmare två år åt att utforma ett förslag som fördelade kostnaderna för den del som avsåg vattenreglering på 28 kommuner runt Mälaren.8 Vi konstaterar att trots denna insats kom kostnaderna senare att fördelas mellan Stockholms kommun och staten via statsbidrag.

Vi bedömer att en generell modell för fördelning av kostnader mellan kommuner inte kommer att få någon tillämpning och avstår därför från att föreslå någon sådan.

10.9Statsbidrag och EU-bidrag förblir viktiga

Redan möjligheten att få statsbidrag för att utföra klimatanpassnings- åtgärder påverkar enligt vår bedömning kommunernas agerande. Vissa av de åtgärder som finns i olika stadier av planering är så kostsamma att det är osannolikt att de kan rymmas inom en kommunal budget.

Att det ändå läggs tid och resurser på att utveckla färdiga förslag be- ror på att det finns en möjlighet att få huvuddelen av kostnaderna be- talda av någon annan. Utan de statliga stöden skulle förmodligen färre lösningar analyseras och därmed vore läget vad gäller förberedelser för klimatförändringar sämre än i dag.

8Ansvarsfördelning och finansiering av åtgärder för ny reglering av Mälaren, dnr Fö2011/113/SSK, Regeringskansliet, 2012.

300

11Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

11.1Ikraftträdandebestämmelser

Förslag: Ändringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd ska träda i kraft den 1 april 2026. Övriga författningsförslag ska träda i kraft den 1 januari 2027. Bestämmel- sen om att kommunen ska vara skyldig att vid för stora risker ändra eller upphäva en detaljplan avseende outnyttjade byggrätter ska tillämpas första gången för tid efter den 1 januari 2033.

Förslaget om ett bemyndigande för Folkhälsomyndigheten att med- dela föreskrifter om högsta temperatur inomhus för vissa särskilda bo- enden för känsliga grupper innebär en ny paragraf 47 c § i förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (avsnitt 8.11). Förslaget är fristående i förhållande till övriga förslag i betänkandet och det kräver inte någon riksdagsbehandling. Mot denna bakgrund och för att Folkhälsomyndigheten ska kunna inleda sitt arbete med att ta fram föreskrifter föreslår vi att ändringen ska träda i kraft den 1 april 2026.

Övriga förslag syftar till att på olika sätt förbättra möjligheterna att genomföra effektiva klimatanpassningsåtgärder och bör därför träda i kraft så snart som möjligt. Ett visst behov av förberedelse för de nya reglerna genom exempelvis kompetensutveckling, fram- tagande av handläggningsstöd och ändrade arbetsrutiner kan dock finnas. Med hänsyn till detta och till den tid som behövs för reger- ingens arbete med en proposition och den efterföljande riksdags-

301

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

SOU 2025:51

behandlingen gör vi bedömningen att lagförslagen bör träda i kraft den 1 januari 2027.

I avsnitt 8.9 föreslår vi en ny bestämmelse i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, som innebär att kommunen ska vara skyldig att ändra eller upphäva en detaljplan med outnyttjade byggrätter vid för stora risker. Ett viktigt underlag för denna bedömning kommer att vara den redovisning av risken för klimatrelaterade skador som kommu- nen enligt gällande lagstiftning ska göra enligt 3 kap. 5 § första stycket 4 PBL. Krav på en sådan redovisning infördes 2018 och de flesta kom- muner bör antingen under föregående mandatperiod eller senast under innevarande mandatperiod, dvs. senast innan ordinarie riksdagsval 2026, ha anpassat sin översiktsplan till de nya kraven. Vid den före- slagna tidpunkten för ikraftträdande bör kommunen således ha den kunskap som krävs för att kunna bedöma vilka detaljplaner som berörs av förslaget om att kommunen ska vara skyldig att ändra eller upphäva en detaljplan vid för stora risker. I vissa situationer kan kommunen förväntas vilja genomföra en skyddsåtgärd som gör att den betydande risken upphör att vara betydande. För att möjliggöra för samtliga kommuner att antingen se över om sådana åtgärder kan vidtas – och därmed undanröja den betydande risken – eller bedöma behovet av att ändra eller upphäva detaljplaner med för stora risker, anser vi att den nya bestämmelsen i 4 kap. 40 a § PBL bör tillämpas första gången den 1 januari 2033.

11.2Övergångsbestämmelser

Förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i ärenden enligt PBL om antagande eller ändring av en översiktsplan och om antag- ande av en planeringsstrategi som har påbörjats före ikraftträdandet. Bedömning: För övriga författningsförslag saknas behov av över- gångsbestämmelser.

11.2.1Förslag till ändringar i PBL

I avsnitt 8.6 föreslår vi att det av översiktsplanen ska framgå var kom- munen avser att ta initiativ till fysiska åtgärder för att skydda mot risken för skador på den byggda miljön som kan följa av klimatrela-

302

SOU 2025:51

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

terade översvämningar, ras, skred och erosion. Ändringar i PBL tillämpas vanligtvis inte i påbörjade planärenden, eftersom det skulle kunna leda till att redan genomfört arbete i pågående processer blir onyttigt. Av detta skäl bör således äldre bestämmelser gälla för ären- den om antagande eller ändring av en översiktsplan som har påbörjats före ikraftträdandet.

I fråga om en planeringsstrategi ska en sådan antas av kommun- fullmäktige senast 24 månader efter ett ordinarie val. Av förarbetena framgår att det inte finns något hinder mot att kommunen inleder sitt arbete med att följa upp hur översiktsplanen har tillämpats redan inför ett val för att det senare ska bli lättare att bedöma planens aktu- alitet.1 Även om det vanligaste torde vara att arbetet inleds efter ett ordinarie val är det lämpligt, för att redan utfört arbete inte ska bli onyttigt, att äldre föreskrifter fortsätter gälla även för sådana ärenden.

Möjligheten att i en detaljplan införa bestämmelser om markreser- vat och villkor för bygglov är fakultativ för kommunerna (avsnitt

8.7och 8.8). Det är därför inte nödvändigt med övergångsbestäm- melser. Det innebär att kommunen har möjlighet att införa sådana bestämmelser även i detaljplaner där planläggningen har påbörjats före ikraftträdandet, även om förfarandereglerna för antagande av detaljplaner i PBL naturligtvis behöver följas. Inte heller övriga för- slag i PBL bedöms behöva några övergångsbestämmelser.

11.2.2Övriga förslag

Den föreslagna ändringen i miljöbalken, som innebär att en klimat- anpassningsåtgärd i sig kan utgöra särskilt skäl vid prövning av upp- hävande av eller dispens från strandskyddet, innebär lättnader för enskilda och kommuner (avsnitt 8.1). Av detta skäl bedömer vi att bestämmelsen bör kunna tillämpas även i redan pågående ärenden.

Ändringen i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, vatten- tjänstlagen, innebär att dagvattenanläggningens kapacitet ska regle- ras (avsnitt 8.4). Förslaget är en kodifiering av praxis och innebär inte några nya krav för kommunen eller va-huvudmannen i fråga om den allmänna va-anläggningen. Något behov av övergångsbe- stämmelser i denna del finns således inte. Vårt andra förslag till änd-

1Prop. 2019/20:52 s. 43.

303

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

SOU 2025:51

ring i vattentjänstlagen innebär att va-huvudmannen ska tillhanda- hålla vissa uppgifter om den allmänna va-anläggningens möjlighet att ta omhand dagvatten (avsnitt 8.5). Förslaget medför att en ny typ av ärende införs vilket innebär att det inte finns något behov av över- gångsbestämmelser.

Förslagen i ledningsrättslagen (1973:1144), väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg innebär nya möjlig- heter att ta mark i anspråk för klimatanpassningsåtgärder. Dessa kommer att utgöra en ny typ av ansökningar hos lantmäterimyn- digheten respektive länsstyrelsen och behov av övergångsbestäm- melser finns därför inte heller för dessa lagändringar.

Inte heller i övrigt ser vi behov av övergångsbestämmelser.

11.3Förslagens inbördes beroende

Bedömning: Förslagen i betänkandet kan genomföras obero- ende av varandra. Vissa av förslagen förstärker dock varandra eller underlättar tillämpningen av ett annat förslag.

Vi lämnar i betänkandet förslag till en helt ny lag samt ändringar

i flera olika lagar med ansvaret fördelat på flera departement. Det kan därför finnas fördelar med att inte behandla samtliga våra förslag

i ett sammanhang, utan att låta vissa förslag ingå i andra planerade propositioner. Som en hjälp att bedöma förutsättningarna för detta lämnar vi här vår syn på i vilken utsträckning förslagen är inbördes beroende av varandra.

Samtliga förslag är formellt möjliga att genomföra oberoende av varandra. I några fall förstärker de dock varandra. I andra fall kan tillämpningen av ett förslag underlättas av att även ett annat förslag genomförs.

Förslaget om ett kommunalt ställningstagande i översiktsplanen i 3 kap. 5 § PBL (avsnitt 8.6) medför att det tas fram underlag som kan användas vid beslut om att tillämpa den föreslagna lagen om fastighets- ägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder (kapitel 10).

Ett genomförande av förslaget om ett kommunalt ställningstag- ande i översiktsplanen i 3 kap. 5 § PBL ger också kommunerna ett bättre underlag för att kunna bedöma om det föreligger en skyldig-

304

SOU 2025:51

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

het att ändra eller upphäva en detaljplan med outnyttjade byggrätter i linje med den förslaget till ny 4 kap. 40 a § PBL (avsnitt 8.9). Det underlag som tas fram för ställningstagandet i 3 kap. 5 § PBL ger också en bra grund för det underlag byggnadsnämnden ska kunna lämna enligt förslaget till ny 12 kap. 3 a § PBL (avsnitt 8.10). Det gemensamma motivet att offentligt tillgängliga uppgifter ska göras tillgängliga för de fastighetsägare som avser att genomföra klimat- anpassningsåtgärder gör att förslagen om byggnadsnämndens och va-huvudmannens skyldigheter att tillhandahålla information med fördel behandlas tillsammans (avsnitt 8.5 och 8.10).

11.4Uppföljning av förslagen

Bedömning: Den nya lagen om fastighetsägares medfinansier- ing av kommunala klimatanpassningsåtgärder och de förslag till ändringar i PBL som innebär nya skyldigheter för kommunerna bör följas upp för att säkerställa att de är effektivt utformade.

Övriga förslag behöver inte följas upp särskilt eller bör följas upp inom ramen för den ordinarie uppföljning som sker inom respektive område.

Ändringar i lagstiftning bör följas upp för att kunna utvärdera om de har de åsyftade effekterna och för att identifiera oönskade konse- kvenser.

De förslag som avser lagstiftning som tillämpas av Trafikverket, Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheter över vilka Lantmäteriet utövar tillsyn kräver enligt vår bedömning inte någon separat uppföljning (avsnitt 8.2 och 8.3). Dessa regler utvärderas kontinuerligt av användarna som har skyldighet att uppmärksamma regeringen på behov av förändringar.

Förslagen som ger kommunerna utökade möjligheter att använda detaljplanen som instrument kräver inte heller någon särskild upp- följning eftersom de inte har någon avsikt att styra något handlande och inte kan ha några effekter utanför de detaljplaner där de tillämpas (avsnitt 8.7 och 8.8).

Förslaget om en ny dispensgrund från strandskyddet bör följas upp inom ramen för en bredare uppföljning av de samlade effekt-

305

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt genomförandefrågor

SOU 2025:51

erna av de förändringar av strandskyddet som nyligen genomförts, föreslagits och aviserats (avsnitt 8.1). Vi lämnar inga separata förslag.

Vad gäller förslagen om ändringar i vattentjänstlagen (avsnitt 8.4 och 8.5) har Riksrevisionen nyligen genomfört en granskning av statens insatser gentemot kommunerna avseende deras ansvar för allmänna vattentjänster där rekommendationer rörande förändrad styrning och uppföljning lämnas till regeringen.2 Vi bedömer att regeringen vid sin bedömning av behovet av åtgärder med anled- ning av Riksrevisionens rekommendationer kommer att väga in hur genomslaget för ändringar i vattentjänstlagen bör följas upp. Detta blir också mera angeläget med anledning av de, mera omfattande, förslag till ändringar som lämnats av Va-beredskapsutredningen.

De förslag till ändringar i PBL som innebär nya skyldigheter för kommunerna behöver följas upp för att säkerställa att de är ända- målsenligt utformade (avsnitt 8.6, 8.9 och 8.10). För att kunna överblicka om de nya bestämmelserna haft någon påverkan på det faktiska genomförandet av klimatanpassningsåtgärder behöver det gå en tid innan tillämpningen hinner integreras i den kommunala organisationen Det innebär samtidigt att det hinner ske en mängd andra omvärldsförändringar som gör det svårt att härleda orsaks- samband. För att trots allt kunna utvärdera effekterna av bestäm- melser i PBL får länsstyrelserna kontinuerligt uppdrag att följa tillämpningen av olika aspekter på lagen. Vi bedömer att ett eller flera sådana uppdrag bör ges till länsstyrelserna när sex år förflutit sedan lagändringarna trätt i kraft.

Förslaget att Folkhälsomyndigheten ska ges möjlighet att utfärda föreskrifter (avsnitt 8.11) innebär ett utökat stöd till den kommunala tillsynsverksamheten inom hälsoskyddsområdet. En eventuell utvär- dering av denna tillsyn bör ske med en bredare ansats än tillämpningen av de föreskrifter som kan bli följden av vårt förslag.

Det kommer att vara frivilligt för kommunerna att tillämpa den föreslagna nya lagen om fastighetsägares medfinansiering av kom- munala klimatanpassningsåtgärder. Till skillnad från de andra fri- villiga bestämmelser vi föreslår innebär en helt ny lag att erfaren- heter saknas av liknande tillämpning. Det kan leda till en osäkerhet om hur lagen ska tillämpas, eller till olika tolkningar intill dess att praxis har utbildats. För att fånga upp eventuella brister i lagen före-

2Riksrevisionen, Tillgången till kommunalt vatten och avlopp – statens insatser för allmänna vattentjänster (RiR 2025:2).

306

12Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

Vi har under vårt arbete uppmärksammats på hinder för att genom- föra klimatanpassningsåtgärder som vi efter analys bedömt vara så- dana att de inte föranleder förslag till författningsändringar. Det finns också exempel på hinder som vi fått presenterade för oss för sent för att hinna utveckla konsekvensbeskrivna förslag, eller där vi funnit att vi av andra skäl inte bör lämna något förslag.

I det här kapitlet återfinns våra överväganden i form av bedöm- ningar för att – efter en eventuell remiss – ge regeringen stöd i att bedöma eventuella behov av ytterligare åtgärder.

12.1Bedömningar som inte aktualiserar behov av författningsändringar

I det följande redovisar vi våra överväganden i några frågor som har presenterats som hinder för klimatanpassningsarbetet men där vi inte har identifierat att det finns behov av författningsändringar.

12.1.1Dagvattensystemet utgör en del av skyddet mot översvämningar

Bedömning: Den del av den allmänna va-anläggningen som är av- sedd för att leda bort dagvatten (den allmänna dagvattenanlägg- ningen) utgör en del av skyddet mot översvämningar i dag och bör fortsatt göra det i ett förändrat klimat.

309

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

Det är kommunen som företräder det allmänna när det gäller att värdera och förebygga risker i form av översvämningar i den byggda miljön. Det är också kommunen som tar ställning till vilken åtgärd som ska vidtas om en översvämningsrisk ska förebyggas. Det är vidare kommunen som beslutar om den vattentjänstplan som ska finnas enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vatten- tjänstlagen), där det ska framgå hur va-anläggningen ska fungera vid en ökad belastning till följd av skyfall (se 6 a och 6 b §§).

Va-huvudmannen är den som ska se till att den allmänna va- anläggningen levererar tjänster inom det verksamhetsområde som kommunen beslutat och inom den budget som kommunen bestäm- mer i form av beslut om taxor och eventuella tillskott av skattemedel.

Bland de allmänna vattentjänster som va-huvudmannen är skyldig att tillhandahålla inom ett verksamhetsområde ingår att leda bort dag- vatten. Det har historiskt skett genom att dagvatten tas omhand

i samma ledningar som spillvatten, men numera tillhandahålls tjäns- ten i tillkommande områden i form av ett separat dagvattennät – en allmän dagvattenanläggning. Den allmänna anläggningen utgör dock bara en del av det sammanhängande dagvattennätet, där en stor del utgörs av ledningar som betjänar enstaka fastigheter och för vilka enskilda fastighetsägare ansvarar. Möjligheterna för va-huvudmannen att reglera hur stora mängder dagvatten som når dagvattennätet eller den allmänna dagvattenanläggningen är mycket begränsad.

Det har framförts till oss att va-huvudmannens ansvar enligt vat- tentjänstlagen för omhändertagande av dagvatten borde flyttas och bli enbart ett kommunalt ansvar, med hänsyn till att va-huvudmannen saknar möjligheter att ensam vidta åtgärder för att fördröja eller av- leda regnvatten på markytan utanför dagvattennätet eller åtminstone utanför va-området. En sådan tanke vore förenlig med en större för- ändring av samhällsplaneringen där vattnets rörelser inom ett av- rinningsområde får en mer framträdande plats. Vi har i avsnitt 4.4 bedömt att den typen av större förändringar av ansvar och ansvars- gränser inte är motiverade med de klimatförändringar vi ser i den närmaste framtiden och att sådana frågor måste bedömas i ett bre- dare sammanhang.

Rent praktiskt skulle det också innebära stora svårigheter att ansvarsmässigt frilägga den infrastruktur som utgör dagvattennätet och som i mycket hög grad är integrerad eller till och med samman- faller med spillvattennätet. Att hålla en annan organisation försörjd

310

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

med kompetens om dimensionering och drift av system för bort- ledande av vatten vid sidan av va-huvudmannen är dessutom knappast lämpligt.

Med ett befintligt dagvattennät i va-huvudmannens hand dit dag- vatten medvetet leds blir vår slutsats att när åtgärder för att minska konsekvenserna av dagvattenflöden som överstiger dagvattensyste- mets kapacitet planeras och utförs måste va-huvudmannen delta. Det innebär inget ställningstagande för ett förändrat ansvar för någon.

Vi konstaterar bara att det är både möjligt och lämpligt för en kom- mun som vill skydda befolkningen eller särskilt viktiga objekt mot översvämningsrisker att inkludera dagvattensnätets kapacitet som en parameter i beslutsunderlaget och att använda de möjligheter som finns att styra utvecklingen av nätet via budget. Det innebär också att enskilda fastighetsägare som vill skydda sin egendom har ett legi- timt intresse av att veta hur dagvattennätet kommer att hantera stora regnmängder.

12.1.2Vissa klimatanpassningsåtgärder kan redan i dag finansieras via va-avgifter

Bedömning: Att den allmänna dagvattenanläggningen dimensio- neras för att hantera ett tioårsregn vid den framtida tidpunkt och enligt det klimatscenario som kommunen lägger till grund för den fysiska planeringen utgör inte en omotiverad överkapacitet och kan därför finansieras via va-avgifter.

Vi har under utredningsarbetet mötts av frågor och påståenden rör- ande möjligheterna att vidta åtgärder inom det allmänna va-systemet i syfte att minska konsekvenserna av kraftiga regn och skyfall och att finansiera dessa med va-avgifter. En omedelbar reaktion på detta är att de flesta va-system sedan lång tid tillbaka är försedda med ut- jämningsmagasin och bräddavlopp i syfte att hantera större vatten- mängder än de som rörledningarna är dimensionerade för. Att detta finansieras via va-avgifter har inte ifrågasatts. Det som föranleder att frågan ställs är att det i ett förändrat klimat kan vara lämpligt att anpassa anläggningen för vattenmängder som för närvarande före- kommer så sällan att de enligt tillämpad praxis inte utgör grund för dimensionering. Frågan är hur stor säkerhetsmarginal som va-huvud-

311

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

mannen kan bygga in i systemet och debitera användarna utan att det betraktas som en omotiverad överkapacitet. Kostnader för en sådan omotiverad överkapacitet är nämligen enligt uttalanden i förarbetena inte nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen, och får där- med inte ligga till grund för avgiftsuttag.1

Utgångspunkten för avgiftsfinansieringen enligt vattentjänstlagen är att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka de nödvändiga kostnaderna för att ordna och driva va-anläggningen (30 §). Med nödvändiga kostnader menas att kostnaderna framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål.

Utredningen om hållbara vattentjänster fann i sitt betänkande att det med nuvarande lagstiftning inte finns något rättsligt hinder mot att låta va-taxan finansiera en viss överkapacitet.2 Utredningens slutsats blev att det är rimligt att bedöma det som en nödvändig kostnad att anpassa den allmänna va-anläggningen i befintlig bebygg- else så att de kan hantera mer än ett tioårsregn. Hur lång framför- hållning eller säkerhetsmarginal som är motiverad med anledning av ett förändrat klimat framgår inte av betänkandet och regeringen ger heller ingen vägledning i frågan i den efterföljande propositionen.3

I ett klimat som förändras är ett tioårsregn (eller annat x-årsregn) inte samma mängd vatten över tid. Hur stora skillnaderna är jämfört med dagsläget beror på vilket klimatscenario som bedöms vara mest sannolikt och hur långt fram i tiden man väljer att blicka. Vi kan konstatera att planering och investeringar i permanent bebyggelse och tillhörande anläggningar med ett tidsperspektiv på 100 år inte är ovanligt. Att göra investeringar i va-anläggningen baserade på förväntade återkomsttider för skyfall i ett så långt perspektiv kan därför inte generellt anses omotiverat. Vi gör i linje med detta be- dömningen att kostnader för att dimensionera va-anläggningen så att den hanterar tioårsregn under hela anläggningens livslängd är möjliga att debitera i form av avgifter. I brist på nationella riktlinjer är det kommunens val av klimatscenario som får ligga till grund för dimensioneringen. Med detta sagt om hur ett förändrat klimat kan motivera en högre kapacitet att hantera dagvatten än det som mot-

1SOU 2004:64 s. 311.

2SOU 2018:34 s. 261.

3Prop. 2021/22:208.

312

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

svarar dagens tioårsregn har vi inte försökt att uttömmande bestämma vad som är en viss överkapacitet i en va-anläggning.

Det är också möjligt för kommunen att utöver vad som krävs i ett förändrat klimat eller av andra skäl uppdra åt va-huvudmannen att bygga ut va-anläggningens kapacitet. Utbyggnaderna får i sådana fall bekostas med skattemedel.

Programberedningen för hållbar omställning inom Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR) har behandlat frågan om vilka åtgärder som kan finansieras via va-taxan.4 I rapporten behandlas förutsätt- ningarna för att med va-avgifter finansiera åtgärder som är till nytta för va-huvudmannen (och ytterst fastighetsägarna), men som vidtas av andra aktörer och utanför den allmänna va-anläggningen. Det senare är enligt programberedningen inte möjligt. För att dels inkludera sådana åtgärder, dels vidga möjligheterna att vidta kapacitetshöjande åtgärder i själva va-anläggningen föreslår programberedningen ett tillägg i 30 § vattentjänstlagen.

Vi har ovan redovisat vår bedömning av utrymmet att inom nu- varande lagstiftning ta höjd för klimatförändringar när va-anlägg- ningen dimensioneras och kunna finansiera detta med va-avgifter. Förslaget från SKR:s programberedning att utvidga möjligheten att med va-taxan finansiera åtgärder utanför va-anläggningen uppfattar

visom ett sätt att bryta mot syftet med dagens regler, nämligen att kommunen inte ska kunna föra över kostnader som ska bäras av skattebetalarna på va-kollektivet. Om det är en ändamålsenlig prin- cip kan naturligtvis ifrågasättas, men det bör i så fall göras i ett bre- dare sammanhang och med andra ingångsvärden än direktiven för vår utredning. Vi konstaterar samtidigt att det i vattentjänstlagen, såvitt utredningen kunnat utläsa, inte finns någonting som hindrar att va-huvudmannen bidrar till att finansiera åtgärder som gynnar den allmänna va-anläggningen, även om sådana åtgärder vidtas av någon annan. Den andel av kostnaderna för åtgärden som belastar va-kollektivet måste dock vara nödvändig och motiverad av en nor- malt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet. Vi be- dömer alltså att det finns möjligheter att fördela kostnaderna för klimatanpassningsåtgärder mot skyfall redan med dagens lagstiftning.

4Behov av lagstiftningsåtgärder för att underlätta genomförandet av angelägna klimatanpass- ningsåtgärder, Sveriges Kommuner och Regioner, Programberedningen för hållbar omställ- ning, PM daterad 2022-10-27.

313

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

I avsnitt 8.4 föreslår vi en lagändring som handlar om hur kravet på va-anläggningens kapacitet att omhänderta dagvatten ska formu- leras i lag. Det förslaget påverkar inte våra bedömningar ovan.

12.1.3Lagkrav på klimatresiliensdeklarationer bör inte införas

Bedömning: Ett krav på fastighetsägare att deklarera hur deras byggnader kommer att påverkas av översvämningar eller andra naturhändelser bör inte införas i nuläget.

Riskerna förknippade med naturhändelser kan beskrivas som en funk- tion av sannolikheten för och konsekvensen av en händelse. Sanno- likheter kan beräknas genom en kombination av modeller baserade på historiska data och antaganden om framtida klimatförändringar. Konsekvenserna för en byggnad är starkt beroende av hur byggnaden är utformad. Att vattennivåerna vid en översvämning når en byggnad är inte nödvändigtvis detsamma som att det uppstår en skada.

Att i förväg beräkna konsekvenserna av en möjlig naturhändelse kan vara värdefullt av flera orsaker. Från ett samhällsperspektiv är det ett underlag för att bedöma vilka förebyggande orsaker som är motiverade. För banker och försäkringsbolag är det ett underlag för att bedöma och värdera riskerna i deras verksamhet, vilka de också kommer att bli skyldiga att redovisa inom en snar framtid.

Ett verktyg som presenterats för oss för att öka kunskaperna om konsekvenserna om i första hand översvämningar är klimatresiliens- deklarationer. Med utgångspunkt från en förstudie presenterad av forskningsinstitutet RISE är det ett dokument som beskriver hur en byggnad kommer att påverkas av en i förväg definierad översväm- ning.5 Med förebild från systemet med energideklarationer antas deklarationen tas fram av en certifierad oberoende expert.

Det är tre skäl som gör att vi gör bedömningen att ett införande av obligatoriska klimatresiliensdeklarationer inte bör vara en priori- terad åtgärd för att fler effektiva klimatanpassningsåtgärder ska ge- nomföras. Därtill förutser vi att uppbyggnaden av ett obligatoriskt system kommer att kräva stora resurser och innebära ökade kost- nader för samtliga fastighetsägare. Att försöka deklarera konse-

5RISE, Klimatresiliensdeklarationer – en standardiserad bedömning av klimatrisker i fast egendom, RISE Rapport 2023:5.

314

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

kvenser på byggnadsnivå utan att på plats undersöka och beskriva byggnaden är, vilket RISE också visar, inte ett alternativ som ger användbar information.

Det första skälet till att obligatoriska klimatresiliensdeklarationer inte bör införas är att det saknas det en norm för vilken sannolikhet för att en översvämning kommer att inträffa som ska tillämpas. Ett deklarationssystem som redovisar konsekvenser ska rimligen bara omfatta byggnader som kommer att drabbas av översvämning med en viss sannolikhet. I avvaktan på ett ställningstagande – nationellt eller på EU-nivå – om riktlinjer för val av klimatscenarier eller andra antaganden, bör ett certifieringssystem inte införas. Att låta en myn- dighet med ansvar för ett deklarationssystem fastställa en norm en- bart för deklarationssyftet är inte tillfredsställande. Sannolikheten för de händelser för vilka deklarationerna ska utvisa konsekvens- erna bör bedömas utanför deklarationssystemet.

För det andra visar erfarenheterna från systemet med energide- klarationer att det måste stå klart om ett deklarationssystem är ett informationsstyrmedel eller om det är avsett att ligga till grund för andra styrmedel innan det införs. Ett system där byggnader klassas och färgkodas för att ge information såväl på aggregerad som indi- viduell nivå, kan innehålla förenklingar utan att orsaka stora pro- blem. Så snart klassningen används som grund för offentliga stöd eller t.o.m. krav på investeringar, måste kraven på exakthet ställas väsentligt högre. Svenska stöd till energieffektivisering har inte ut- formats med energideklarationer som grund, och Sverige har i sam- band med de nu avslutade förhandlingarna om det reviderade Energi- prestandadirektivet6 framgångsrikt argumenterat för att krav på energieffektiviseringsåtgärder inte ska vara kopplade till befintlig klassning baserat på energideklarationer. Eftersom kostnaderna för deklarationer som ska ligga till grund för andra styrmedel blir högre, anser vi att förutsättningarna för hur systemet är avsett att användas måste vara klarlagda innan det finns anledning att införa nya regler i detta avseende.

För det tredje är möjligheterna att initiera åtgärder genom riktad information till de fastighetsägare som har hög sannolikhet att få sina byggnader översvämmade inte uttömda. Adresserade budskap med angivna sannolikheter för översvämning i kombination med

6Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1275 av den 24 april 2024 om byggnaders energiprestanda.

315

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

förslag på kontroller som kan göras för att bedöma konsekvenserna sänds inte regelbundet ut till alla berörda fastighetsägare. Vi anser att sådana åtgärder, som är betydligt billigare än ett deklarations- system, bör prövas innan ett deklarationssystem övervägs.

12.2Bedömningar som kan föranleda författningsändringar

Nedan redovisar vi våra överväganden i några frågor där författnings- förändringar sannolikt skulle underlätta för ett effektivt genomför- ande av klimatanpassningsåtgärder men där vi inte formulerat färdiga författningsförslag.

12.2.1Bestämmelserna om dammsäkerhet för skyddsvallar bör ses över

Bedömning: Reglerna för dammsäkerhet är inte ändamålsenliga för vallar som ska skydda mot översvämningar från vattendrag och skyfall.

Bestämmelserna om dammsäkerhet i 11 kap. 24–26 §§ miljöbalken gör ingen skillnad på dammar som permanent dämmer upp en vatten- volym – typisk sett kraftverksdammar tvärs ett vattendrag – och översvämningsskydd som endast vid särskilda händelser kommer att utsättas för vattentryck – typiskt sett en vall längs ett vattendrag (jfr definitionen av damm i 11 kap. 4 § andra stycket miljöbalken). Så snart konsekvenserna av ett dammhaveri inte har liten betydelse av samhällelig synpunkt, ska en damm klassificeras. För en klassificerad damm gäller enligt 5–10 §§ förordningen (2014:214) om dammsäker- het krav på säkerhetsledningssystem, helhetsbedömningar och damm- säkerhetsrapport.

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), som är ansvarig myndighet för dammsäkerhet, har de tre senaste åren i sin årsrapport om dammsäkerhet lyft frågan om att regelverket för översvämnings- skydd inte är ändamålsenligt. Svenska kraftnät menar att det finns behov av att utreda regelverk och ansvarsfördelning mellan berörda

316

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

myndigheter utifrån deras ansvarsområde och om detta kan få konse- kvenser ur säkerhetsperspektiv.7

Vi har under utredningsarbetet träffat aktörer som menar att regelverket för översvämningsskydd inte är ändamålsenligt utfor- mat. Efter kontakter med Svenska kraftnät finner vi att det är två förhållanden som sannolikt borde förändras. Det ena är att Svenska kraftnät huvudsakligen har kompetens kring och ger vägledning med inriktning på dammar som står under permanent tryck, vilket affärsverket även uppfattar som sitt kompetensområde. Uppföljning och vägledning som avser sådana översvämningsskydd som aktualiseras inom klimatanpassningsarbetet riskerar därför att bli lägre prioriterad. Det andra, och påföljande, förhållandet är att den som söker vägledning rörande översvämningsskydd med viss sannolikhet kommer att tillämpa vägledning från Svenska kraftnät, som inte är anpassad för detta.

Vi kom alltför sent i vår utredning att uppmärksamma bristerna i regelverket för dammsäkerhet och vi har därför inte kunnat överväga vilken typ av förändring som bör genomföras. En uppdelning på lag- eller förordningsnivå med olika nationellt ansvariga myndigheter kan synas logiskt. Samtidigt underlättas inte länsstyrelsernas väg- ledningsuppdrag om det uppstår gränsdragningsfrågor mellan regel- verken. Hur dammsäkerhetsregler kan förhålla sig till annan lag- stiftning om riskhantering och vattenförvaltning går det att finna inspiration till i fransk lagstiftning.8

Vi kan från vår utgångspunkt förutse att vallar som ska skydda mot översvämningar från havet vid storm, över tid kan övergå till dammar som står under konstant tryck, vilket också ställer krav på regelverket. Översvämningsskydd är inte heller synonymt med vallar, utan kan utgöras av t.ex. fördröjningsmagasin. Om dessa ska ingå i samma regelverk som skyddsvallar är ytterligare en utredningsfråga.

Sammanfattningsvis ser vi behov av att frågan blir föremål för ytterligare utredning.

7Affärsverket svenska kraftnät, Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige 2024 s. 7, 2025/186, 2025.

8Tourment et al, The new French regulation on flood protection structures: consequences on risk management, konferensbidrag till FLOODrisk 2020 – 4th European Conference on Flood Risk Management.

317

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

12.2.2Klimatförändringar och minskade krav på bygglov

Bedömning: Att fler byggnader får uppföras utan en förpröv- ning i form av bygglov minskar kommunernas möjligheter att förebygga skador på byggnader i ett förändrat klimat.

Vi har i kapitel 4 redovisat att vår utredning har en inriktning på klimatanpassning av befintlig bebyggelse. Ett motiv för detta är att ny bebyggelse – eller ändrad användning av befintlig bebyggelse – föregås av en offentlig prövning i en detaljplan eller genom bygglov, där risker kopplade till naturhändelser beaktas.

Över tid har det funnits en politisk vilja att undanta uppförandet av fler typer av byggnader från kravet på bygglov. I regeringens remiss Ett nytt regelverk för bygglov, som överlämnades till Lagrådet den

20 februari 2025, föreslås ändringar i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, som innebär ytterligarare utvidgningar av dessa möjligheter, samtidigt som det införs en ny områdesdifferentiering. Inom om- råden som är av riksintresse för totalförsvaret och inom särskilt värdefulla områden ska bygglov även fortsättningsvis krävas. Med värdefulla områden avses sådana områden där värdet redan är identi- fierat i en detaljplan eller områdesbestämmelser samt byggnader, allmänna platser och bebyggelseområden som är särskild värdefulla ur historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt och därför inte får förvanskas (se 8 kap. 13 § PBL). I lagrådsremissen föreslås därutöver att kommunerna i översiktsplanen ska peka ut byggnader och områden som är särskilt värdefulla.

Vi har sedan regeringen presenterade sina förslag inte hunnit över- blicka alla konsekvenser med hänsyn till var det kan komma att upp- föras byggnader och anläggningar utan föregående bygglovspröv- ning och således utan att beakta risken för naturhändelser. Vi kan dock konstatera att regeringens förslag på utökade krav på redovis- ning i översiktsplanen syftar till att utvidga kravet på bygglov till områden med särskilda värden. Med hänsyn till att det redan i dag finns ett krav på kommunerna att i översiktsplanen redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översväm- ning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade, finns anledning att överväga om det finns skäl att utöka kravet på bygglov till att omfatta även sådana områden. Vi har inte haft möjlighet att utveckla

318

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

några författningsförslag med denna inriktning utan föreslår att frågan övervägs i annan ordning.

12.2.3Gemensamhetsanläggningar och markavvattning

Bedömning: Gemensamhetsanläggningar för markavvattning bör kunna inrättas med stöd av anläggningslagen. Förslagen rörande markavvattning i betänkandet I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35) bör därför genomföras.

Av våra direktiv framgår att vi vid behov ska lämna förslag för att fastighetsägare ska kunna genomföra och samarbeta om klimatanpass- ningsåtgärder med eller utan stöd från kommunen. Som vi beskrivit i avsnitt 6.3 är frågeställningen hämtad från Klimatanpassningsutred- ningens betänkande Vem har ansvaret? från 2017.9 Vi har i samma avsnitt redogjort för hur juristkonsulterna Vesterlins & Co har utrett möjligheterna att använda anläggningslagen (1973:1149), AL, för att skapa klimatanpassningsanläggningar som är gemensamma för flera fastigheter och funnit att lagen går att tillämpa i de allra flesta fall.10 AL ger också möjlighet för kommunen att ta initiativ till en anläggning utan att kommunen behöver äga någon av de fastigheter som får nytta av åtgärden.

Många klimatanpassningsanläggningar avser att skydda mot över- svämningar, vilket gör att det ofta blir fråga om markavvattning

i miljöbalkens mening. Om markavvattning ska bedrivas till nytta för flera fastigheter är inte AL tillämplig, utan frågan ska prövas av mark- och miljödomstol enligt vad som framgår av lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV). Prövningen med stöd av LSV utmynnar i att en markavvattningssamfällighet bil- das och att tillstånd samt tillhörande anläggningar och rättigheter är samfällda för deltagarna.

Reglerna i AL respektive LSV skiljer sig åt såtillvida att en kommun inte kan initiera en prövning enligt LSV om den inte äger en berörd fastighet och en kommun kan heller inte reglera tillkomsten av en markavvattningssamfällighet genom bestämmelser i en detaljplan. Markavvattningssamfälligheter registreras inte heller i fastighets-

9SOU 2017:42.

10Vesterlins & Co, Gemensamhetsanläggningar för klimatanpassningsåtgärder, 2021.

319

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

registret och okända samfälligheter är således ett problem som upp- märksammats av flera utredningar, senast av Naturvårdsverket i sam- band med deras uppdrag om återvätning.11 Det som från klimatanpass- ningssynpunkt är mest besvärande är dock att det är svårt att bedöma gränserna för vad som utgör markavvattning. Många klimatanpass- ningsåtgärder kan innehålla moment av både sådant som utgör mark- avvattning och t.ex. avledande av dagvatten vilket ingår i begreppet avloppsvatten och således ligger utanför definitionen av markavvatt- ning. Det är därför svårt att förutse vilken lagstiftning som ska till- lämpas för den som vill initiera en åtgärd.

Vattenverksamhetsutredningen hade i uppgift att lämna förslag till ändrade regler för prövning av vattenverksamhet generellt och belyste i sitt betänkande särskilt problemen med att avgränsa vad som avses med markavvattning i lagstiftningen.12 Utredaren föreslog, i linje med sina direktiv, att det vid prövning av markavvattning,

i likhet med vad som gäller för miljöfarlig verksamhet, skulle framgå av föreskrifter vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Utredaren föreslog vidare att prövningen av nya markavvattningsverksamheter som fler än en fastighet har nytta av skulle delas upp i en miljöprövning och en prövning enligt AL. En gemensamhetsanläggning skulle då inrättas och en samfällighetsför- ening bildas för förvaltningen. Omprövning av tillstånd till markav- vattning föreslogs ske av mark- och miljödomstol såvitt avsåg miljö- tillståndet och av lantmäterimyndigheten i övriga frågor rörande samfälligheten och anläggningen. Rätt att begära omprövning enligt AL skulle följa av AL:s regler.

Vattenverksamhetsutredningens betänkande remissbehandlades och remissinstanserna hade, med undantag för de domstolar som framhöll nyttan med den nuvarande ordningen, få invändningar mot de förslag utredningen lämnade avseende en förändrad prövnings- ordning för markavvattning vad avser nya anläggningar. Det som mötte stort motstånd var förslagen om omprövning av befintliga markavvattningssamfälligheter där såväl det faktum att lantmäteri- myndigheten enligt förslaget skulle ta initiativ till en kostsam pro- cess som ingen efterfrågat, som den belastning det skulle innebära på lantmäterimyndigheterna, kritiserades.

11Naturvårdsverket, Översyn av regelverk för att underlätta för återvätning, 2025, NV-09162-23.

12SOU 2014:35, s. 341–348.

320

SOU 2025:51

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

Våra överväganden

Som framgått av avsnitt 5.1 har Miljötillståndsutredningens pågående arbete varit ett motiv för oss att avstå från att behandla miljöprocess- frågor. Som en följd av det har vi inte försökt uppdatera Vattenverk- samhetsutredningens förslag, med risk för att våra förslag inte skulle vara anpassade till de förslag som presenterades i januari 2025 i be- tänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndspröv- ningsprocess.13 I betänkandet föreslås en samordnad prövningsprocess för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, och en ny miljö- prövningsmyndighet. Den nya myndigheten föreslås ta över mark- och miljödomstolarnas roll som prövningsinstans för markavvatt- ningsärenden. Prövningen av markavvattning som är gemensam för flera fastigheter ska fortsatt ske med stöd av bestämmelserna i LSV och förslaget innebär ingen förändring vad gäller AL:s tillämplighet. Inte heller föreslås några förändringar av definitionen av markavvattning i miljöbalken.

Vi har i avvaktan på Miljötillståndsutredningens förslag övervägt andra sätt att utvidga AL:s tillämpningsområde. En möjlighet som

viövervägt har varit en form av geografisk avgränsning, där AL tillämpas i ärenden där markavvattningsåtgärder ska genomföras av flera gemensamt inom detaljplanelagda områden, med en separat prövning av miljötillståndet. Nuvarande regler i LSV skulle då fort- satt tillämpas för gemensam markavvattning utanför detaljplanelagt område och därmed på de traditionella dikningsföretagen i jordbruks- landskapet. En sådan uppdelning skapar dock nya gränsdragnings- problem.

Vi har också uppdragit åt Vesterlins att föreslå en lösning där markavvattningsåtgärder som typisk sett avser klimatanpassnings- åtgärder hanteras med stöd av AL, medan övriga åtgärder prövas med stöd av LSV.

Vesterlins har i en underlagsrapport till utredningen lämnat ett förslag som innebär att AL och LSV ska kunna tillämpas parallellt.14 Sökanden skulle därmed kunna välja forum och därmed tillämplig lagstiftning. AL kan då underlätta planläggning och plangenomför- ande samtidigt som LSV är tillgänglig för de agrara näringarna och för åtgärder som sker av miljöhänsyn. Vesterlins konstaterar att med två

13SOU 2024:98.

14Vesterlins & Co, Gemensamhetsanläggningar för markavvattning, ett lagförslag, 2025.

321

Bedömningar och överväganden som inte lett till förslag

SOU 2025:51

forum kan det tänkas uppstå situationer där ansökan om att inrätta en samfällighet för markavvattning avseende samma område ges in till båda forumen. Eftersom både tillståndsprövning och lantmäteri- förrättning kan vara kostsamma bedömer Vesterlins att risken att intressenterna inte samordnar sig är begränsad. Om två ärenden ändå samtidigt skulle initieras har lantmäterimyndigheten möjlighet att vilandeförklara förrättningen i avvaktan på att prövningen enligt LSV avgörs.

Med den avgränsning vi gett vårt uppdrag finns det uppenbara fördelar med Vesterlins förslag. Det skulle underlätta för den som vill genomföra en klimatanpassningsåtgärd och det skapar bättre möjligheter för en kommun att agera i situationer där de fastighets- ägare som skulle ha nytta av att åtgärden genomförs inte kan enas. Samtidigt har vi inte haft möjlighet att fullt ut överblicka vilka effekterna skulle bli av att öppna möjligheterna till en lagvalssituation och vilka konsekvenser detta kan få, bl.a. vid omprövningar av de tiotusentals befintliga markavvattningssamfälligheterna. Skillna- derna rörande vem som kan delta i – och vem som kan ta initiativ till – en ny eller förändrad samfällighet, ger också anledning att tro att en möjlighet att välja forum kommer att kunna utnyttjas för att ge vissa deltagare fördelar framför andra. För att kunna lägga ett skarpt förslag skulle vi även behöva beskriva konsekvenserna av detta, vilket vi inte har haft förutsättningar att göra.

I det läge som råder efter det att Miljötillståndsutredningen läm- nat sitt förslag finner vi att det finns goda förutsättningar för reger- ingen att låta uppdatera och anpassa Vattenverksamhetsutredningens förslag i fråga om markavvattning till den prövningsordning som Miljötillståndsutredningen föreslagit. Det skulle innebära att de fördelar som Vattenverksamhetsutredningen och vi själva ser med att låta gemensamhetsanläggningar som helt eller delvis innefattar markavvattning prövas i förrättning vad avser fördelning av kost- nader uppnås, medan påverkan på miljön prövas av den nya miljö- prövningsmyndigheten.

322

13 Konsekvenser

Krav på konsekvensutredningen återfinns i 14–16 §§ kommittéförord- ningen (1998:1474), i förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning1 samt i våra direktiv. Konsekvensutredningen har genomförts med stöd av den vägledning Ekonomistyrningsverket tillhandahåller på sin webbplats.

13.1Vilka problem ska lösas?

I ett förändrat klimat ökar riskerna för skador orsakade av naturhän- delser på egendom i form av byggnader och anläggningar, men också på människors hälsa och på miljön. Dessa ökade risker kan i vissa fall motverkas genom åtgärder som varaktigt förändrar den fysiska miljön för att begränsa konsekvenserna av sådana naturhändelser. Det är önskvärt att denna typ av klimatanpassningsåtgärder genom- förs i den omfattning det är motiverat med hänsyn till riskerna. Finns det hinder mot att vidta sådana åtgärder kommer anpassningar att ske i för liten omfattning. Bland de möjliga hindren lyfts i våra direk- tiv villkoren för tillträde till mark för att vidta åtgärder fram. Vår upp- gift är att analysera hindren och föreslå lösningar i form av författ- ningsförslag.

Av direktiven framgår också att vi ska föreslå en eller flera model- ler för offentlig-privat samfinansiering av klimatanpassningsåtgärder som inte inkluderar staten som finansiär.

1Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning upphävdes den 6 maj 2024 genom förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Enligt punkten 2 i övergångsbestäm- melserna ska den nya förordningen inte tillämpas för kommittéer och särskilda utredare som tillkallats före ikraftträdandet.

323

Konsekvenser

SOU 2025:51

13.2Det offentliga åtagandet

Det offentliga åtagandet gentemot enskilda och företag för att skydda deras egendom mot naturhändelser är begränsat. Stat och kommun har åtagit sig att genom information, varningssystem, beredskapsåt- gärder och planering begränsa konsekvenserna, men av detta följer inte något åtagande att utföra några skydd i form av fysiska föränd- ringar i den byggda miljön.

Vi tar inte ställning för något generellt utvidgat offentligt åtagande. I ett avseende, när det gäller skydd mot konsekvenser av översväm- ningar från havet, föreslår vi att staten tar på sig ansvaret för att upp- rätthålla ett fysiskt skydd längs vissa kuststräckor. Motivet för detta är effektivitet. I områden där stora nationella intressen riskeras och ett fysiskt skydd, förr eller senare, därför är motiverat, behöver staten ta ansvar för riskbedömningar och samla den kompetens och de re- surser som krävs för att planera, utföra och förvalta de anläggningar som kommer att behövas och som kommer att behöva finnas kvar och utvecklas över lång tid.

13.3Övergripande om förslagen

Våra förslag är av tre olika typer. Mot bakgrund av uppdraget att lämna förslag med anledning av identifierade hinder för att genom- föra effektiva klimatanpassningsåtgärder – i den betydelse vi använ- der begreppet – föreslår vi dels ett statligt ansvar i förhållande till översvämningar från havet längs vissa kuststräckor (kapitel 9), dels flera förslag till mindre ändringar i befintlig lagstiftning för att under- lätta för kommuner och fastighetsägare som vill genomföra sådana åtgärder (kapitel 8). Mot bakgrund av uppdraget om finansierings- modeller lämnar vi ett förslag till medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder från de fastighetsägare som får nytta av åtgärden (avsnitt 10.5).

324

SOU 2025:51

Konsekvenser

13.4Nollalternativet och alternativa förslag

13.4.1Nollalternativet

Våra förslag presenteras i en tid då flera omvärldsförändringar, ut- över klimatförändringarna, kommer att påverka både omfattning och inriktning på de klimatanpassningsåtgärder som vidtas mer än vad som följer av våra förslag. Nollalternativet innebär därför inte status quo.

På ett övergripande plan ser vi att kommunerna de närmaste åren kommer att behöva prioritera uppbyggnaden av en civil beredskap för kris och krig. De förslag som lämnats av Utredningen om kom- muners och regioners beredskap2 och Va-beredskapsutredningen3 kommer sannolikt att beredas och beslutas tidigare än våra förslag, och därmed utgöra tydliga styrsignaler till kommunerna om vad som behöver prioriteras. De resurser som finns för att göra riskvärderingar och samverka om gemensamma lösningar kommer därför att inriktas mot andra risker än de som följer av ett förändrat klimat. Genomför- andet av klimatanpassningsåtgärder kommer därför delvis att påverkas av hur staten i sina olika roller, liksom kommunerna internt, förmår att se och ta tillvara möjligheter att samordna riskvärdering och prioritering av de åtgärder som behövs för att hantera risker relater- ade till krig och krigsfara och risker till följd av ett förändrat klimat.

En annan övergripande förändring utgör de nya redovisningskra- ven på alla finansiella företag att klassificera sina risker efter klimat- påverkan, där också klimatanpassning ingår som en komponent. För fastighetsförvaltande företag kan det bli avgörande både för finan- siering och försäkring hur man hanterar klimatrisker. Det kan i sin tur leda till att det på vissa orter och platser inte längre blir attraktivt att äga fastigheter, medan det på andra platser motiverar investeringar för att skydda dem. Denna förändringskraft i kombination med för- ändringar i konsumtionsmönster och distansarbete är sannolikt star- kare än något av de förslag vi lämnar.

En typ av hinder som vi inte behandlat är hinder som består av att processerna för miljöprövning uppfattas som så komplicerade eller oförutsägbara att vissa åtgärder väljs bort. Den fortsatta bered-

2SOU 2024:65.

3SOU 2024:84.

325

Konsekvenser

SOU 2025:51

ningen av förslagen i Miljötillståndsutredningens betänkande kom- mer därför att få betydelse för genomslaget för våra förslag.4

Regeringens fortsatta arbete med nationella riktlinjer för val av klimatscenarier och riskbedömning bör, om det resulterar i att rikt- linjer etableras, få stor påverkan på hur många klimatanpassnings- åtgärder som kommer att genomföras och därmed för tillämpningen av våra förslag.

Mot denna bakgrund ser vi att det enbart är förslaget om ett stat- ligt ansvar för skyddet mot översvämningar från havet längs vissa kuststräckor och förslaget om fastighetsägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder som i sig själva kommer att ha effekter som tydligt går att skilja från utvecklingen oberoende av om förslagen genomförs.

Om staten inte tar ansvar för skyddet mot översvämningar från havet längs vissa kuststräckor blir den yttersta konsekvensen att en storm i kombination med högvatten någon gång i framtiden kommer att orsaka större skador. På kort sikt kommer det att göras invester- ingar i anläggningar som kommer att kosta mer i relation till de vär- den de skyddar. Det kommer också att användas mer tid för kom- muner och fastighetsägare längs kusten att förhandla och processa om olika lösningar kring mer begränsade kuststräckor, där inbördes beroenden mellan sådana sträckor förblir olösta eller löses på ett mindre tillfredsställande sätt.

Om förslaget om medfinansiering av kommunala klimatanpass- ningsåtgärder inte genomförs kommer fler kommuner av olika skäl att avstå från att överväga att genomföra klimatanpassningsåtgärder. Det handlar om att kommunen i dagsläget gentemot övriga med- borgare kan uppleva det som svårt att motivera en investering som kan uppfattas ge särskilda fördelar till vissa fastighetsägare. Även om förslaget i sig inte påverkar kommunens handlingsfrihet att vidta åtgärder, kan en modell som fördelar kostnader underlätta ett be- slut. För den kommun som är osäker på vilka möjligheter som finns att agera när en åtgärd ger vissa medlemmar särskilda fördelar, kan den nya lagen ge ett indirekt stöd. Det handlar också om de fall där kommunen förutser att ett genomförande kommer att innebära svåra avgöranden och långa processer vad gäller planläggning, marktillträde och miljötillstånd. En möjlighet att få en del av kostnaderna finansier- ade utanför den egna budgeten om projektet fullföljs, kommer i vissa

4SOU 2024:98.

326

SOU 2025:51

Konsekvenser

fall att vara avgörande för om kommunen väljer att inleda processen överhuvudtaget.

13.4.2Alternativa förslag

Gemensamt för alla förslag som innebär ändringar i befintlig lag- stiftning är att de utvidgar befintliga bestämmelser eller tydliggör hur befintliga bestämmelser ska tillämpas. Dessa förslag har därmed utformats med den befintliga lagstiftningen som grund med de motiv och överväganden som framgår av respektive avsnitt i betänkandet. Även om förslagen i detaljer kunde fått en annan utformning, vilket då framgår av motivtexten, har vi inte utformat alternativ som ställts mot varandra. Det genomgående alternativet har varit att avstå från att föreslå en ändring.

Som alternativ till utredningar som leder fram till en lag där staten tar ansvaret för skyddet mot översvämningar från havet längs vissa kuststräckor har vi övervägt lösningar där det formella beslutsfattan- det och ansvaret för genomförandet ligger kvar på kommunerna, men där staten tar på sig att bidra med kompetens och finansiering, dvs. en lösning motsvarande den som etablerats för skredrisker längs Göta älvdalen. De hittillsvarande erfarenheterna från Göta älvdalen visar att även med en hundraprocentig statlig finansiering är det inte alla kommuner som har den kompetens som krävs för att ta fram ett full- ständigt underlag för bidragsbeslut eller genomföra de upphandlingar som krävs för att genomföra projektet, åtminstone inte utan stöd från staten. I Göta älvdalen representeras statens stöd av samma myn- dighet som beslutar om bidrag. Det statliga åtagandet blir således i praktiken större än det formella, samtidigt som statens prioriteringar av åtgärder inte får fullt genomslag.

När det gäller havsnivåskydd, där de enskilda projekten blir större och mer komplicerade, samtidigt som de kan sträcka sig över flera kommuner, blir kraven på de som ska planera, projektera och handla upp lösningar ännu större än vid skredsäkringsprojekt, som oftast handlar om att ändra lutningen på en befintlig slänt, i vissa fall i kombination med spontning. De danska erfarenheterna av kustskydd indikerar också att kompetensen för att driva de miljöprocesser som krävs för att erhålla tillstånd är en bristvara som inte finns tillgäng- lig i alla de kommuner där kompetensen skulle behövas. Även om

327

Konsekvenser

SOU 2025:51

vilåter våra förslag till utredningsdirektiv innehålla möjligheten för ett kommunalt huvudmannaskap, handlar det om ett mera avgränsat åtagande inom de ramar och på de villkor staten anger.

Vid utformningen av förslaget om medfinansiering av kommu- nala klimatanpassningsåtgärder har alternativ i två olika avseenden övervägts och förkastats. För det första hade en modell där den nytta för respektive fastighet bättre avspeglas i den avgift som debiteras varit en fördel. Vårt förslag innebär en långtgående schablonisering där en kombination av ytor på marken och reduktionen av risk ligger till grund för debitering. Ett alternativ där fastighetsvärden före och efter åtgärdens genomförande styr avgiftsuttaget hade sannolikt upplevts som mera rättvist. Vår bedömning är dock att den svenska fastighetsmarknaden ännu inte värderar nyttan av minskade risker för naturhändelser på ett så enhetligt sätt att den önskvärda rättvisan skulle vara möjlig att uppnå. Grunden för fastighetsvärdering vid tvångsvisa ersättningsfall, vilket förslaget till utdebitering av avgift kan jämföras med, är jämförelser med liknande objekt som överlåtits. I en framtid där det går att avläsa prisutvecklingen för fastigheter som erhållit ett skydd jämfört med fastigheter där risken är oförändrad, kan sådana värderingar komma att ge en stabil grund för beslut.

Ett annat alternativ som vi övervägt är att låta kommunerna själva välja vilken andel av kostnaden som ska debiteras fastighetsägarna eller åtminstone sätta den föreslagna gränsen högre än femtio procent av kommunens kostnader. Fördelen vore större möjligheter att an- passa avgiftsuttaget till vad som anses rättvist i det aktuella fallet. Mot detta står skyddet för den enskilde som tvångsvis debiteras en avgift för något som denne kanske inte uppfattar har något värde. Vår utgångspunkt har varit att det ska finnas ett allmänt intresse av att åtgärden genomförs och därmed att det är rimligt att skattebetal- arna åtminstone står för en del av kostnaden. De önskemål som fram- förts om att kommunen borde få större möjligheter att skydda en- skilda intressen på de enskildas bekostnad bör enligt vår uppfattning inte ges lagstöd genom en möjlighet att ta ut hela kostnaden för en kommunalt initierad anläggning av ett fastighetsägarkollektiv. Det finns redan en etablerad process för att pröva och utföra gemensam- hetsanläggningar där formerna för att bedöma vilka som ska delta och med vilka andelar finns reglerad. En kommun har möjlighet att ta initiativ till bildandet av sådana gemensamhetsanläggningar när det

328

SOU 2025:51

Konsekvenser

finns skäl att ordna ett skydd gemensamt, men där det som skyddas enbart är enskilda intressen.

Därmed har alternativet med en högre procentsats än femtio pro- cent återstått. Som vi konstaterat ovan har vi funnit anledning att utforma förslaget med schabloner för fördelning av avgiftsunder- laget på enskilda fastigheter. Det innebär att även om fördelningen av nytta skulle väga över betydligt mot de enskilda fastighetsägarna som kollektiv, är risken stor att enskilda fastighetsägare blir över- debiterade om hela den andel av kostnaden som motsvarar den be- dömda nyttan läggs till grund för fördelning. Den föreslagna femtio- procentsgränsen utgör inget absolut skydd mot sådan överdebitering, men problemet blir större ju högre gränsen för möjliga avgiftsuttag sätts.

För närvarande finns det ett statsbidrag som innebär att staten ersätter sextio procent av kostnaden för en klimatanpassningsåtgärd. Med hänsyn till att det i vårt förslag är det lokala skattekollektivets kostnader som utgör grund för avgiftsberäkningen innebär förslaget att skattebetalarnas andel av kostnaderna vid fullt statsbidrag och högsta möjliga avgiftsandel blir tjugo procent av helheten. Ju mindre skattebetalarnas andel blir, desto mindre blir kommunens incitament att utöva strikt kostnadskontroll i genomförandet av åtgärden. Vi bedömer att även detta talar för att begränsa den andel av kostnaden som kan debiteras fastighetsägarna i form av avgifter.

13.5Konsekvenserna av förslagen

Konsekvenserna beskrivs i det följande separat för de två förslagen i kapitel 9 (statligt ansvar för skyddet mot översvämningar från havet) respektive kapitel 10 (fastighetsägares medfinansiering av kommu- nala klimatanpassningsåtgärder), medan konsekvenserna av de olika förslagen i kapitel 8 beskrivs i ett sammanhang.

13.5.1Statligt ansvar för skyddet mot översvämningar från havet

Förslaget innebär att vi i Sverige, liksom i våra grannländer, tar ställ- ning till längs vilka delar av kusten vi vill låta samhället på land ut- vecklas bakom fysiska skydd mot översvämningar från havet. Det

329

Konsekvenser

SOU 2025:51

görs i en form där stora delar av kusten behandlas i ett sammanhang och besluten om att skydda eller lämna vissa delar av kusten oskyddad därmed blir möjliga att debattera i relation till varandra. Förslaget leder också till att en ansvarig aktör utses för genomförandet på varje plats som staten pekar ut, vilket är särskilt viktigt i kustområden där antalet intressen och intressenter är stort. Många kommer att vilja veta när skydden kommer att byggas och kommer även att vilja påverka utformningen. Att bara peka ut platser där staten har intres- sen utan att någon statlig företrädare pekas ut skapar snarare osäker- het om framtiden.

Förslaget innebär också att staten gentemot kommunerna tydlig- gör vilka delar av kusten där det från statens synpunkt är acceptabelt att det sker översvämningar och där det fortsatt är en kommunal angelägenhet att bedöma hur dessa översvämningsrisker ska mötas. Det skapar legitimitet för kommuner att agera på motsvarande sätt och vara tydliga gentemot de egna medlemmarna om var kommunen avser att använda gemensamma resurser för att anlägga kustskydd.

Förslaget ger sammantaget en relativt snabb och ordnad process för att tydliggöra hur vi som samhälle avser att möta en omvärlds- förändring som vi vet kommer att inträffa och där summan av beslut på kommunal nivå inte har förutsättningar att följas upp med ett effektivt genomförande. Förslaget ger också möjlighet att ta initiativ till och delta i eventuella gränsöverskridande samarbeten kring kust- skydd med länder som har ansvariga myndigheter för detta på natio- nell eller regional nivå.

De utredningsuppdrag vi föreslår kan formellt utmynna i att ingen del av kusten lyfts fram som ett ansvar för staten att skydda. Det kommer inte hindra att kustskydd kommer att anläggas i kommunal regi. Konsekvenserna i form av påverkan på miljön, de potentiella intrången och därav följande ersättningsanspråken från enskilda och de värden kustskyddet skapar i form av minskade översvämnings- risker blir desamma. En avvägning mellan de negativa och positiva konsekvenserna av att uppföra ett kustskydd längs en viss kuststräcka kommer att behöva komma till stånd, oberoende av om förslaget genomförs. De kuststräckor som blir aktuella förutsätts innehålla så starka nationella intressen att länsstyrelsen som företrädare för dessa intressen kommer behöva agera för att sammanväga de natio- nella intressena och hävda dessa gentemot kommunen i de kommunala översikts- och detaljplaneprocesserna. Vårt förslag innebär att denna

330

SOU 2025:51

Konsekvenser

krävande sammanvägning blir en uppgift som förbereds genom de uppdrag vi föreslår, innan ansvaret överlämnas till en myndighet, som kan vara länsstyrelsen, som då äger processen. Förslaget be- döms inte leda till att en längre del av kusten kommer att skyddas än i ett alternativt scenario, men tiden för att nå fram till ett beslut, och därmed kunna planera för ett genomförande, bör bli kortare.

13.5.2Fastighetsägares medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder

Förslaget öppnar en ny potentiell finansieringskälla för kommunala investeringar i klimatanpassningsåtgärder vid sidan av statsbidrag och avtalsöverenskommelser. Effekten blir att kommunerna, allt annat lika, initierar fler klimatanpassningsprojekt med inriktning att var- aktigt skydda allmänna intressen mot konsekvenserna av naturhän- delser. Vad som bidrar till det har redovisats i avsnitt 13.4.1 ovan.

Möjligheten att ta ut en avgift kommer att påverka förutsättning- arna för att sluta överenskommelser som innebär privat medverkan där berörda fastighetsägare avstår mark eller deltar på annat sätt. En motpart som vet att kommunen kan debitera ut en viss avgift utan att komma överens, kan förväntas göra en bedömning av om det alterna- tivet är fördelaktigare än det resultat som går att uppnå genom för- handling. Även kommunen kommer enligt förslaget att behöva välja mellan att ingå överenskommelser eller att tillämpa den nya lag- stödda möjligheten till medfinansiering. Oavsett utfallet i det en- skilda fallet kommer förhandlingsförloppet bli snabbare när det tillkommer ett möjligt referensalternativ för båda parter.

En effekt som inte följer av förslaget, men som kan förutses i de kommuner där den föreslagna modellen tillämpas, är att fastighets- ägare som inte annars skulle motsätta sig den påverkan som den nya anläggningen innebär, kan komma att göra det eftersom de motsätter sig att vara med och betala för den. Detta kan innebära att fler över- klaganden blir aktuella i de plan- och miljöprocesser som i normal- fallet krävs.

Förslaget är helt neutralt när det gäller vilka typer av fysiska klimatanpassningsåtgärder kommunen väljer att vidta. Förutsätt- ningen är att åtgärden beräknas utgöra ett skydd mot konsekvenser av ett sannolikt men också teoretiskt beskrivet händelseförlopp. Olika åtgärder liksom olika händelseförlopp innehåller olika osäker-

331

Konsekvenser

SOU 2025:51

heter som måste hanteras vid beräkningarna. Detta varken förstärks eller försvagas till följd av våra förslag. Det som däremot prioriteras är fysiska åtgärder som ger ett varaktigt skydd i relation till bered- skapsåtgärder som sätts in med kort varsel när t.ex. en översväm- ning kan förutses. Vilken typ av åtgärd som väljs kommer även fort- sättningsvis att i första hand bero på vad som är genomförbart på den aktuella platsen.

13.5.3Övriga förslag

Vi lämnar i kapitel 8 elva förslag till ändringar i befintlig lagstiftning. I det kapitlet redovisas förslagen grupperade efter vilken lagstiftning som ändras. Här grupperas förslagen efter det huvudsakliga syftet med ändringarna. Genomgående gäller att de praktiska konsekvens- erna av förslagen beror på hur de kommer att tillämpas lokalt, vilket i sin tur reflekterar hur den hittillsvarande lagstiftningen har tillämpats. Effekterna blir synliga om och när någon vill vidta en klimatanpass- ningsåtgärd.

Åtgärder för att påskynda klimatanpassning

Två av våra förslag har som direkt syfte att öka aktiviteten för att åstadkomma en anpassning till redan inträffade och framtida kli- matförändringar. Det handlar om förslaget att kommunen ska vara skyldig att agera vid för stora risker (avsnitt 8.9) och förslaget att Folkhälsomyndigheten ska få meddela föreskrifter om högsta inom- hustemperatur i vissa typer av boenden (avsnitt 8.11). I båda fallen är det ställningstagande som lagtexten ger uttryck för okontrover- siellt och inget av förslagen borde därför föranleda några omfattande åtgärder.

Vad gäller detaljplaner med outnyttjade byggrätter har vi i brist på heltäckande registerdata studerat förhållandena i tre kommuner

–Laholm, Osby och Töreboda – genom att utifrån flygbilder bedöma om de detaljplaner som enligt kommunens egen bedömning ligger inom riskområden för översvämning eller skred är fullt utbyggda. Med denna metod har vi identifierat tre detaljplaner där det finns outnyttjade byggrätter för enbostadshus inom områden som riske- rar att svämmas över med en årlig sannolikhet på 1/100, dvs. hälften

332

SOU 2025:51

Konsekvenser

av den gräns vi föreslagit för att kommunen ska vara skyldig att agera. Därutöver finns detaljplanelagd mark för idrotts- och industriända- mål som riskerar att översvämmas, men där byggrätterna inte är lokaliserade så att det utifrån flygbilder går att avgöra hur de för- håller sig till vårt förslag.

De fall vi identifierat avser enstaka byggrätter inom planer som redan innehåller bebyggelse som också riskerar att översvämmas. Riskerna på samhällsnivå förändras därmed inte av att de identifi- erade fastigheterna bebyggs. Vårt förslag torde därmed utlösa ett ställningstagande till om den befintliga bebyggelsen inom planen behöver ett skydd, snarare än om de enstaka byggrätterna ska tas bort genom en planändring. Vi föreslår att den nya bestämmelsen ska tillämpas sex år efter ikraftträdandet, vilket ger rådrum för alla kommuner att överblicka både i vad mån det finns detaljplaner som berörs och vilket som är rätt handlingsalternativ i varje enskilt fall.

Det ska understrykas att vår enkla undersökning inte ger under- lag för att bedöma vilka möjligheter det finns att förebygga översväm- ningsrisker inom var och en av de aktuella fastigheterna eller om det krävs gemensamma åtgärder.

De kommuner vi studerat har nya översiktsplaner där de tagit ställ- ning till klimatrelaterade risker, men utan det fokus på ej utnyttjade byggrätter som den föreslagna lagändringen innebär. I samband med att en planeringsstrategi ska antas under kommande mandatperiod, kommer dessa kommuner att med stor sannolikhet ta ställning till var det nya lagkravet innebär en skyldighet att agera (se 3 kap. 23 § plan- och bygglagen [2010:900]). Effekten i form av åtgärder från kom- munerna kommer därmed att gå att avläsa tidigast omkring år 2030.

Förslaget att i föreskrifter reglera den högsta inomhustempera- turen i boenden för känsliga grupper innebär, om föreskrifterna anger samma temperaturer som dagens allmänna råd, att en stor del av landets särskilda boenden m.m. kommer att behöva ta ställning till behovet av aktiva åtgärder. De byggnader som i dag används som särskilt boende för äldre är endast undantagsvis försedda med kyl- anläggningar som gör det möjligt att reglera rumstemperaturen så att den över tid understiger utomhustemperaturen. I byggnader där inomhustemperaturen inte kan hållas nere med en kombination av ventilation och solavskärmning kommer luftkonditioneringsanlägg- ningar – fasta eller portabla – att vara huvudalternativet.

333

Konsekvenser

SOU 2025:51

Baserat på uppgifter från leverantörer av luftkonditioneringsan- läggningar kostar en anläggning lämplig för att kyla ett större rum ca 10 000 kronor. Med ett antagande om att rummet behöver kylas tolv timmar om dygnet under två veckors tid och en kostnad för elektricitet på 120 öre/kWh, blir årskostnaden ca 1 400 kronor, om anläggningen skrivs av under tio år. Det kan jämföras med årskost- naden för en plats på äldreboende som var 1 067 000 kronor år 2023.5

Med samma antaganden som i föregående stycke används cirka 8 kWh/m2 för att kyla ett större rum. Det kan jämföras med att det i genomsnitt används 135 kWh/m2 för uppvärmning och varmvatten under ett år i svenska flerbostadshus. Att hålla nere temperaturen inomhus innebär alltså ökad energianvändning, allt annat lika. Sam- tidigt kommer uppvärmningsbehoven att minska i ett förändrat kli- mat. Nettoeffekten på samhällsnivå har studerats av Energiforsk.6 Behovet av att minska energianvändningen i fastighetssektorn kom- mer fortsatt att vara betydande för att möta uppsatta miljömål och EU-direktiv om energieffektivisering och energiprestanda.

Med hänsyn till att kravet på högsta inomhustemperatur redan finns formulerat som allmänna råd borde luftkonditionering redan finnas på plats, även om någon systematisk uppföljning inte sker.

Införandet av föreskrifter kommer sannolikt att följas av en mera omfattade tillsyn, och därmed högre regelefterlevnad.

Åtgärder för att tydliggöra förutsättningarna

Två av våra förslag har som huvudsakligt syfte att tydliggöra vad som är gällande rätt respektive intagna ståndpunkter för att underlätta för den som vill göra egna bedömningar av behovet av klimatanpassnings- åtgärder i framtiden. Det handlar om kravet på kommunen att i över- siktsplanen redovisa vilka ras-, skred-, erosion- och översvämnings- risker kommunen avser att möta med fysiska åtgärder (avsnitt 8.6) och förslaget att ange kravet va-systemets kapacitet i fråga om mäng- den dagvatten i lag (avsnitt 8.4). Konsekvenserna av dessa förslag förväntas bli att framför allt enskilda fastighetsägare, men också andra vars verksamhet påverkas av naturhändelser, får en bättre utgångspunkt för att göra egna ställningstaganden. Den som vet att kommunen

5Uppgiften hämtad ur Kolada, nyckeltal ”Kostnad särskilt boende äldreomsorg, kr/brukare”.

6Energiforsk, Klimatförändringarnas inverkan på fjärrvärme och fjärrkyla, rapport 2021:741, 2021.

334

SOU 2025:51

Konsekvenser

avser att initiera en åtgärd som potentiellt skyddar den egna fastig- heten kan agera för att påverka utformningen eller tidplanen för denna åtgärd, snarare än att initiera egna åtgärder. Motsatsvis kan den som vet att kommunen inte avser att vidta förebyggande åtgärder själv initiera sådana, eventuellt i samverkan med andra fastighetsägare. Den som förstår att va-systemet har en begränsad kapacitet kommer med större sannolikhet att överväga åtgärder som fördröjer snarare än avleder vatten.

En annan konsekvens av förslagen är att kommunen respektive va-huvudmannen får ytterligare skäl att skaffa sig en korrekt bild av hur ett förändrat klimat påverkar befintlig bebyggelse respektive den egna va-anläggningen. Det ena förslaget bygger vidare på be- fintliga krav på kommunen att i översiktsplanen ge sin syn på vissa klimatrelaterade risker och hur dessa kan minska eller upphöra. Vissa kommuner, men långt ifrån alla, har tolkat dagens krav som att konkreta åtgärder ska redovisas. För dessa kommuner innebär den ändring som nu föreslås ingenting nytt. I andra kommuner, som tolkat dagens bestämmelse enbart som en skyldighet att redovisa identifierade riskområden, krävs ett internt arbete med åtgärdsval och prioriteringar.

Att va-anläggningen kan förväntas hantera ett tioårsregn är inget nytt för landets va-huvudmän, men att kravet uttrycks i lagtext kan bli det som föranleder va-huvudmannen att kartlägga den egna an- läggningens kapacitet. Det kan i sin tur leda till att underdimensio- nerade va-anläggningar åtgärdas i större omfattning när bristerna blir tydliga både för de anslutna fastighetsägarna och de politiker som beslutar om va-taxor.

Åtgärder för att underlätta för enskilda fastighetsägare

Två av våra förslag är ägnade att underlätta för enskilda fastighets- ägare som vill skydda sin egendom mot konsekvenserna av natur- händelser. Det handlar om förslagen att byggnadsnämnden på begäran ska lämna ett underlag rörande vissa naturhändelser relevanta för den enskilde (avsnitt 8.10) och att va-huvudmannen på begäran ska lämna uppgift om kapaciteten hos den allmänna va-anläggningen i anslutning till den aktuella fastigheten (avsnitt 8.5).

335

Konsekvenser

SOU 2025:51

Vilka underlag och uppgifter som kommer att lämnas med stöd av de nya bestämmelserna kommer att skilja sig åt beroende på det faktiska kunskapsläget i kommunerna och hur de väljer att tolka be- stämmelserna. För den enskilde blir effekten att det går att planera för en åtgärd på den egna fastigheten eller tillsammans med andra för att hitta en gemensam lösning, utan risk för att i ett senare skede behöva möta en kommun eller va-huvudman som presenterar nya, tidigare okända, underlag rörande befintliga eller antagna framtida förhållanden. För kommunerna och va-huvudmännen blir konse- kvenserna väldigt olika beroende på hur de i dag arbetar med klimat- anpassning av den byggda miljön. Alla kommuner kan förväntas ha någon form av underlag till följd av de relativt nya kraven på att i översiktsplanen redovisa sin syn på vissa klimatrelaterade risker respektive en aktuell vattentjänstplan som redovisar behovet av åt- gärder för att va-anläggningen ska fungera vid skyfall. Kvaliteten på dessa underlag, samt hur de används i kommunens dagliga arbete, påverkar vilken arbetsinsats som krävs för att möta förfrågningar med stöd av de föreslagna bestämmelserna.

En möjlig effekt, som dock inte kommer att uppträda överallt, är att kommuner och va-huvudmän ser över de underlag de har rörande risker kopplade till naturhändelser respektive den allmänna dagvatten- anläggningens kapacitet och gör informationen mera tillgänglig för allmänheten. Det leder i sin tur till att fler fastighetsägare kan ta aktiv ställning till behovet av klimatanpassningsåtgärder.

Åtgärder för att underlätta för kommunen

Tre av de lagändringar vi föreslår syftar till att ge kommunen större handlingsfrihet när det gäller möjligheten att anpassa den byggda miljön till ett förändrat klimat. Det handlar om utökade möjligheter att i en detaljplan villkora bygglov med att vissa åtgärder ska vara utförda (avsnitt 8.8), möjligheten att i en detaljplan bestämma mark- reservat för framtida klimatanpassningsanläggningar (avsnitt 8.7) och möjligheten att få marktillträde för öppna dagvattenanlägg- ningar med ledningsrätt (avsnitt 8.3). Inget av förslagen förväntas få någon bred tillämpning och inte heller några långtgående konse- kvenser. Landets kommuner tillämpar i dag bestämmelserna om villkorande bygglov och markreservat i detaljplaner i olika hög grad

336

SOU 2025:51

Konsekvenser

och kommer att fortsätta göra så, oberoende av de nu föreslagna förändringarna. Användningen av markreservat för att markera framtida behov av tillgång till mark belägen inom småhusfastigheter kan antas minska i takt med att utrymmet för att uppföra byggnader på sådana fastigheter i strid med detaljplan ökar (jfr avsnitt 12.2.3). Det är en effekt som är gemensam för alla typer av markreservat. Vad gäller öppna dagvattenlösningar kan förslaget möjligen leda till att fler sådana lösningar integreras i den allmänna va-anläggningen när det blir möjligt för va-huvudmannen att få rådighet med stöd av ledningsrätt.

Åtgärder för att underlätta för Trafikverket

Vårt förslag att utvidga möjligheterna för den som ansvarar för en allmän väg eller en järnväg, i de flesta fall Trafikverket, att få tidsbe- gränsat tillstånd att beträda mark för att förebygga naturhändelser som kan skada trafikanläggningen eller för att återställa anläggningen efter en sådan händelse (avsnitt 8.2) kommer att tillämpas oftare i ett förändrat klimat. Att syftet är tillräckligt angeläget för att moti- vera tvångsvis tillträde är knappast kontroversiellt. För att tillskapa motsvarande rätt krävs det i dag framtagande av en ny väg- eller järn- vägsplan. Resultatet för den fastighetsägare vars mark tas i anspråk torde bli detsamma vad gäller skador och ersättning, men arbeten som ibland kan vara tidskritiska kommer att ta längre tid att genom- föra om de föreslagna lagändringarna inte genomförs.

En åtgärd som underlättar för alla som vill vidta en klimatanpassningsåtgärd i närheten av vatten

Förslaget om ett nytt särskilt skäl för upphävande eller dispens från strandskyddet underlättar för såväl kommuner som enskilda som vill vidta en klimatanpassningsåtgärd inom strandskyddsområde (av- snitt 8.1). Förenklingen består i att det blir tydligare att en klimat- anpassningsåtgärd kan utgöra ett särskilt skäl för upphävande eller dispens vilket kan göra det lättare för den som står i begrepp att vidta en åtgärd. Tillägget innebär även att det blir tydligare vad som ska redovisas i en ansökan för att särskilda skäl ska anses föreligga.

337

Konsekvenser

SOU 2025:51

13.5.4Kostnader

Kostnader för staten

Det föreslagna åtagandet att staten ska ta ställning till var det behövs åtgärder för att skydda nationella intressen mot havsnivåhöjningar innebär kostnader för staten. Det inledande uppdraget till Boverket att tillsammans med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap lämna ett förslag till prioriterade kuststräckor ska genomföras med utgångspunkt från befintligt underlag. Samtidigt kräver det kontakter med de ca 40 kommuner och länsstyrelserna i de åtminstone 6 län som inom hundra år kommer att uppleva relativa havsnivåhöjningar lik- som med övriga riksintressemyndigheter. Motsvarande samordnings- uppgift hade Havs- och vattenmyndigheten under framtagandet av havsplaner i mitten av förra decenniet. Med ledning av de bedömningar av resursbehovet som gjorde då föreslås tio miljoner kronor årligen under åren 2026 och 2027 avsättas för arbetet.7

Den parlamentariska kommittén kommer att behöva kompetens inom en stor bredd av områden. Efter ett inledande år med mera traditionellt utredningsarbete kommer kommittén även att behöva ha förmåga att föra samtal med flera olika kommuner parallellt. Arbetssättet kan även förväntas medföra ett omfattande behov av resor inom landet. Med en tänkt bemanning med sex experter och två generalister med ansvar för kontakterna gentemot kommunerna behöver utredningen en budget på 15 miljoner kronor per år under de två avslutande åren. Det första året bedöms kostnaderna uppgå till fem miljoner kronor.

Uppdraget till riksintressemyndigheterna att se över riksintres- sen längs kusten för att bedöma deras framtida värde, oberoende av om ett fast kustskydd tillkommer eller inte, är utformat så att det bör vara möjligt för myndigheterna att hantera uppdraget i huvudsak inom befintliga ramar. Det är framför allt Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Riksantikvarieämbetet som behöver genomföra ett mera omfattande utredningsarbete som föreslås få ett mindre tillskott av resurser på totalt sex miljoner kronor.

Länsstyrelserna i de län som gränsar mot kusten kommer att ha en central roll i arbetet och behöver stödja kommittén i de olika ut- redningsuppdragen. Med hänsyn till att länsstyrelserna inte har några

7Prop. 2013/14:186 s. 27–28.

338

SOU 2025:51

Konsekvenser

särskilda resurser avsatta för att arbeta med klimatanpassning be- höver länsstyrelserna resurser som säkerställer att åtminstone en person per länsstyrelse kan arbeta med havsnivåhöjningar och kust- skydd under en femårsperiod. Det innebär kostnader för staten på 14 miljoner kronor per år.

Samtliga dessa kostnader finansieras, om de inte bedöms moti- vera utökade ramar, genom neddragning av anslaget 2:2 Förebygg- ande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor inom utgifts- område 6. Staten gör därmed en omprioritering av de egna resurserna till skydd mot naturolyckor.

Statens kostnader för att bygga kustskydd kommer att uppgå till miljardbelopp. De danska beräkningarna för att bygga havsnivåskydd på land uppgår till ca 300 miljoner kronor per kilometer. Detta belopp inkluderar inte de kostnader som uppstår för anpassning av den innan- för liggande infrastrukturen som primärt kan antas vara en kostnad för kommunerna. Det ska betonas att kostnaderna för att etablera anläggningar i havet som tillåter passage med fartyg är mycket stora. Av den totala kostnaden på ca 20 miljarder svenska kronor för att bygga kustskydd runt Köpenhamn utgörs ca 8 miljarder av kostnader för slussportar norr och söder om hamnen. Kostnaderna för utföran- det antas fördelade över en genomförandetid på 30 år.8 Vi har inom utredningen inte gjort några egna försök att beräkna kostnader för att bygga kustskydd längs den svenska kusten. I Kristianstad, där kommunen runt centralorten uppför skyddsvallar som dimensioneras för att kunna stå emot Östersjön under mycket ogynnsamma för- hållanden, har man beslutat att avsätta två miljarder kronor under 20 år för detta arbete. Arbetena har inletts och kan ge erfarenheter för kommande beräkningar som den parlamentariska kommittén kommer att behöva göra.

Länsstyrelsernas kostnader för uppföljning av hur kommunerna fullföljer de nya åtaganden och utnyttjar de möjligheter som följer av våra förslag ryms inom befintliga ramar. Boverkets roll som upp- siktsmyndighet över den föreslagna lagen om fastighetsägares med- finansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder motiverar inga utökade anslag.

I den utsträckning våra förslag bidrar till att fler klimatanpass- ningsåtgärder vidtas innebär det fler överklagade mål och ansök-

8Stormflodssikring af København – Delrapport 2: Arbejdsgruppe for teknik, miljø og anlæg, Ramböll, 2024.

339

Konsekvenser

SOU 2025:51

ningsmål enligt miljöbalken, överklagade mål enligt plan- och bygg- lagen och fastighetsmål för mark- och miljödomstolarna. Vi har också antagit att införandet av möjligheten för kommunerna att ta ut en medfinansieringsavgift kan komma att medföra flera överklaganden av de klimatanpassningsåtgärder där den nya möjligheten tillämpas. Vi har anledning att tro att den nya lagen kommer att tillämpas i ett fåtal fall årligen. Miljötillståndsutredningen använde i sitt betänkande en styckkostnad på 145 000 kronor för mål i första instans i mark- och miljödomstol. Samtidigt föreslog utredningen andra förändringar av prövningssystemet som sammantaget bedömdes kräva ett resurs- tillskott på 102–184 miljoner kronor, där olika förslag till finansier- ing övervägs.9 Jämfört med flera av de andra typer av mål där mark- och miljödomstol är första instans kan de mål som den nya lagen ger upphov till förväntas vara mindre komplexa. Våra förslag bedöms addera 2 miljoner kronor i resursbehov.

En indirekt konsekvens av våra förslag är att kommunernas efter- frågan på statsbidrag för klimatanpassningsåtgärder kan komma att öka. Om anslagen inte höjs kan ytterligare styrning av bidragen till projekt som av staten bedöms vara de mest motiverade bli aktuellt.

Kostnader för kommunerna

Kravet på kommunerna att i översiktsplanen redovisa var kommunen avser att ta initiativ till fysiska åtgärder för att möta vissa klimatrela- terade risker innebär en ny obligatorisk uppgift som enligt den s.k. kommunala finansieringsprincipen ska ersättas av staten. Vid inför- andet av det nuvarande kravet på redovisning av klimatrelaterade risker i översiktsplanen, som vårt förslag bygger vidare på, ersattes kommunerna med ett belopp motsvarande 500 000 kronor per kom- mun. Vårt förslag innebär att beslutsunderlaget behöver förstärkas på vissa punkter för att kommunen ska kunna ta ställning till om en fysisk åtgärd erbjuder det mest effektiva skyddet på en viss plats. Samtidigt innebär vårt förslag inget krav på att ta fram något nytt underlag. Det är ett ställningstagande baserat på tidigare identifi- erade risker som behöver göras, antingen i samband med översikts- planearbetet eller vid riskanalyser med stöd i annan lagstiftning. Jäm- fört med grundarbetet för att möta dagens krav gör vi antagandet

9SOU 2024:98 s. 1602 och 1619.

340

SOU 2025:51

Konsekvenser

att kostnaderna för att nå fram till ett ställningstagande motsvarar en tredjedel, vilket omräknat till dagens penningvärde innebär att kommunerna ska ersättas med 14,5 miljoner kronor per år under fyraårsperioden 2027–2030. Med motsvarande resonemang som regeringen förde i propositionen som föregick nu gällande krav på kommunerna bör kostnaden belasta anslaget 1:10 Klimatanpassning inom utgiftsområde 20.10 Detta anslag bekostar i huvudsak statlig kunskapsuppbyggnad inom bl.a. SMHI och Statens geotekniska institut. En omfördelning innebär därför en temporär omprioriter- ing från framtagande av ny kunskap till åtgärder för att påskynda ett genomförande.

Kommunens nya skyldighet att upphäva eller ändra olämpliga detaljplaner där byggrätten inte är utnyttjad är formulerad som ett skarpt krav på en nivå där det redan i dag torde finnas en skyldighet för byggnadsnämnden att ta initiativ (se 12 kap. 2 § 2). De kostnader som uppstår för kommunen för att upphäva eller ändra planen kom- mer, om det inte samtidigt görs andra ändringar, inte att kunna debi- teras någon i form av avgifter, och kostnaderna stannar därmed på skattebetalarna. I de fall kommunen avser att helt eller delvis upp- häva en detaljplan bör det dock ofta vara möjligt att tillämpa ett förenklat förfarande (5 kap. 38 b § PBL). Därigenom kan kom- munens kostnader begränsas.

Kommunens respektive va-huvudmannens nya uppgifter när det gäller att tillhandahålla underlag respektive uppgifter till enskilda fastighetsägare kommer att variera stort mellan kommunerna och täcks av avgifter motsvarande de faktiska kostnaderna.

Kommunernas deltagande i arbetet med att ta fram beslutsunder- lag för havsnivåskydd i flera led gynnar kommunerna genom att de får ett tydligt ställningstagande från staten vad gäller synen på hur nationella intressen förhåller sig till höjda havsnivåer, vilket ger en god grund för den egna fortsatta planeringen. För de kommuner där statliga kustskydd kommer att anläggas tillkommer arbete med att ta fram detaljplaner för dessa, vilket helt eller delvis kommer att täckas av avgifter. Sammantaget får kommunerna såväl kostnader som nyttor som inte motiverar någon ytterligare finansiering från staten.

Kostnaderna för att säkerställa högsta inomhustemperatur inom- hus i ett särskilt boende för äldre har redovisats i avsnitt 13.5.3.

10Prop. 2017/18:163 s. 84 och 85.

341

Konsekvenser

SOU 2025:51

Förslaget antas inte innebära några tillkommande kostnader för kom- munernas tillsyn utan förslaget syftar till att öka sannolikheten för att de rekommendationer kring tolkningen av nuvarande krav i miljö- lagstiftningen också följs. Den utökade tillsyn vi förutser när allmänna råd ersätts med föreskrifter är en effekt av att befintliga tillsyns- insatser riktas om. Någon allmänt utökad tillsyn av inomhusmiljön förutsätts inte.

Kostnader för enskilda

Det förslag som potentiellt innebär kostnader för enskilda är möj- ligheten för kommuner att kunna ställa krav på att fastighetsägare, vars fastigheter skyddas av en klimatanpassningsåtgärd som kom- munen genomför, till viss del ska vara med och bekosta åtgärden.

Dessa kostnader kan, beroende hur förslaget kommer att tillämpas, bli betydande för de som blir avgiftsskyldiga. Ett försök till beräk- ning baserat på de skydd mot översvämningar som Arvika kommun har genomfört för att skydda centralorten ger en illustration av hur förslaget kan tillämpas och en indikation på de möjliga konsekvens- erna. Ingen av de kostnader som anges nedan är kontrollerade mot verkliga värden utan bygger på de antaganden som framgår av texten.

Arvika kommun har enligt egen uppgift lagt 140 miljoner kronor på det översvämningsskydd som består av två fasta och en reglerbar damm som avskär Kyrkviken (utanför Arvika) från Glafsfjorden.

Under nivån 50 meter över havet, som är den högsta nivå som vattnet skulle kunna nå innan skyddet byggdes, ligger ungefär 550 000 m2 mark. Av denna är ungefär fem procent, eller 22 000 m2, bebyggd. Areauppgifterna är uppmätta på karta. Värdet av den obebyggda marken, som till huvuddelen är jordbruksmark och allmän platsmark som i sin helhet ligger inom strandskyddat område och därför inte kan bebyggas, antas vara 10 kronor per m2. En relativt stor andel utgörs dock av småhustomter som enligt senaste fastighetstaxering värderas till ca 500 kronor per m2. Det totala värdet av den obebyggda marken uppskattas därmed till ca 50 miljoner kronor. Den bebyggda marken värderas till 20 000 kronor per m2, med ledning av taxerings- värden för berörda småhusfastigheter och att vissa byggnader i tätorten utgörs av fastigheter med flera våningar. Det ger ett totalt

342

SOU 2025:51

Konsekvenser

värde på bebyggd mark på 450 miljoner kronor och ett totalt mark- nadsvärde för hela området på 500 miljoner kronor.

Det är enligt förslaget möjligt att ta ut avgifter motsvarande en tiondel av marknadsvärdet av berörda delar av varje fastighet. Med gjorda antaganden skulle Arvika kommun överslagsmässigt kunna debitera 50 miljoner kronor i avgifter av berörda fastighetsägare, dvs. ungefär 35 procent av kommunens kostnader.

För enskilda fastighetsägare beror kostnaden, oberoende av hur de totala markvärdena beräknas och hur stor andel av kostnaderna som kommunen avser att ta ut i avgifter, på värdet av den enskilda fastigheten. En bebyggd strandtomt vid Kyrkviken kan ha ett tax- eringsvärde på fyra miljoner kronor och därmed ett marknadsvärde på 5,3 miljoner kronor. Om byggnaden på en småhustomt ligger under nivån 50 meter över havet och därmed ingår i beräkningen av marknadsvärdet för berörd del, kan avgifter för sådana fastigheter uppgå till 400 000 kronor. Det är belopp som många hushåll inte har tillgängliga. Möjligheten att kombinera banklån med säkerhet i den nu mindre riskutsatta fastigheten och en avbetalningsplan från kommunen är den som följer av förslaget.

När det gäller förslaget att hålla inomhustemperaturen nere i boende för känsliga grupper faller kostnaden till viss del på de företag som bedriver omsorgsverksamhet. Fördelningen mellan kommunen i egenskap av beställare, fastighetsägaren och verksam- hetsutövaren kommer att variera, och som vi angett ovan är det kostnader som redan borde belasta någon av parterna i dag.

13.5.5Sveriges konkurrenskraft

Enligt direktiven ska vi analysera påverkan på svenska företags kon- kurrenskraft om samhället inte anpassas till ett förändrat klimat. Vi tolkar det som att det är konsekvenserna av våra förslag som ska analyseras. Konkurrenskraften bestäms av hur stor påverkan från klimatförändringarna blir i förhållande till andra länder. I utgångs- läget har Sverige låga kostnader till följd av klimatrelaterade natur- händelser jämfört med andra EU-länder enligt den statistik som redovisas av Eurostat.11 Den genomsnittliga kostnaden per capita för

11Eurostat, Climate related economic losses, dataset sdg 13 40, version januari 2025. Kost- naderna avser skador från väderhändelser (stormar), hydrologiska händelser (översvämningar och skred) och klimathändelser (värmeböljor, extrem kyla, torka och skogsbränder).

343

Konsekvenser

SOU 2025:51

de senaste sex åren var i genomsnitt 85 euro inom EU, medan mot- svarande siffra för Sverige var 7 euro. Kostnaderna ökar trendmässigt med ca två procent per år. Med nuvarande kunskaper kommer klimat- förändringarna i våra närmaste konkurrentländer vara relativt likartade, medan konsekvenserna blir större i de flesta länder. Det beror på att de är mer tätbefolkade och att Sverige har en topografi som gör att ras, skred och effekter av skyfall blir mindre. Landhöjningen gör dessutom att stigande havsnivåer får mindre genomslag än i Kontinen- taleuropa. Sveriges konkurrenskraft stärks i det perspektivet. Inver- kan från våra förslag är i relation till dessa skillnader försumbara.

13.5.6Andra konsekvenser

Vi bedömer att vårt förslag om föreskriftsrätt om högsta inomhus- temperaturer kommer att leda till att fler äldre överlever framtida vär- meböljor. Kvinnor lever längre än män och ungefär dubbelt så många kvinnor som män är beviljade särskilt boende. Förslaget kommer därmed att gynna fler kvinnor än män.

Av den privatägda marken i Sverige ägs 73 procent av män och

27 procent av kvinnor. De förslag som innebär utvidgade möjlig- heter för fastighetsägare att få information underlättar därmed mer för män än för kvinnor. Förslag som innebär utökade möjligheter att debitera fastighetsägare kostnader påverkar också fler män än kvinnor, liksom den kommunala skyldigheten att agera när out- nyttjade byggrätter blivit olämpliga.

Påverkan på näringslivet, inklusive skogs- och jordbruksföretag som nämns särskilt i våra direktiv, sker i deras roller som fastighets- ägare. Inget av våra förslag har en särskild påverkan på jord- och skogsbruk som verksamhet.

Förslagen bedöms inte ha någon självständig påverkan på miljön. Att förslagen underlättar för åtgärder som tar mark i anspråk kan in- direkt innebära att sådana åtgärder ges prioritet, även om det inte är vår avsikt. Vårt förslag att staten ska ta ett utökat ansvar för skyddet mot havsnivåhöjningar bidrar till att anläggningar som annars skulle ha byggts tillkommer efter motsvarande miljöprövning som skulle gjorts vid ett genomförande i kommunal regi.

344

SOU 2025:51

Konsekvenser

13.6Mål, målkonflikter och synergier

Regeringens handlingsplan för klimatanpassning innehåller under rubriken Mål för klimatanpassning en inriktning som beskriver ett samhälle där alla aktörer tar ställning till klimatförändringar vid beslutsfattande.12 De presenterade förslagen ligger väl i linje med denna inriktning. I relation till andra mål för samhällsutvecklingen innebär förslagen sammantaget att klimatanpassningsåtgärder som syftar till att bibehålla nuvarande markanvändning och bebyggelse underlättas. Indirekt innebär det att mål som förutsätter en föränd- rad markanvändning motverkas. Eftersom förslagen inte framtvingar några fysiska skyddsåtgärder är målkonflikten möjlig att hantera

i varje enskilt fall. Genom förslaget i avsnitt 8.6 att arbetet för att identifiera risker kopplade till naturhändelser enligt olika lagar ska samordnas, förbättras möjligheterna att uppnå synergier mellan åt- gärder för att stärka beredskapen, skydda mot olyckor och anpassa den byggda miljön till klimatförändringar.

13.7Mindre ingripande förslag

Med den avgränsning som följer av direktiven och av vad regeringen aviserat i sin handlingsplan för klimatanpassning bedömer vi att det är svårt att lämna mindre ingripande förslag, med undantag för de alternativ vi har redovisat i avsnitt 13.4.2.

13.8Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen inskränks genom att staten tar på sig ansvaret för skyddet mot stigande havsnivåer längs vissa kust- sträckor. Samtidigt får de kommuner vars handlingsutrymme be- gränsas nytta av det statliga skyddet. Vi har uppfattat att de kommuner som tillfrågats ser inskränkningarna i självstyrelsen som propor- tionell i relation till denna nytta. En mindre ingripande väg skulle kunna vara att staten erbjuder de berörda kommunerna resurser för att de själva ska genomföra åtgärderna. Behovet av samordning över kommungränser och att stora statliga intressen ändå måste vägas in, talar emot en sådan lösning.

12Skr. 2023/24:97.

345

Konsekvenser

SOU 2025:51

Förslaget att kommunen i översiktsplanen ska ta ställning till när ras-, skred-, och översvämningsrisker ska mötas med fysiska åtgär- der för att varaktigt skydda den byggda miljön mot sådana risker, utgör en begränsad inskränkning av det kommunala självstyret. Att kommunerna ska analysera och dokumentera identifierade risker kopplade till naturolyckor är redan obligatoriskt. Ändringarna är inte avsedda att införa nya arbetsmoment, men reglerna kan ändå innebära att vissa kommuner tvingas ändra sitt arbetssätt. I relation till alternativet att införa ett separat krav på att kommunen ska ta ställning vid sidan av översiktsplanen eller en skyldighet att faktiskt utföra varaktiga skydd under vissa omständigheter, får inskränk- ningen anses vara proportionerlig.

Att fastighetsägare som avser att vidta en klimatanpassnings-

åtgärd får rätt att begära ut underlag och uppgifter från kommunen respektive va-huvudmannen innebär i likhet med andra bestämmel- ser som innebär rättigheter för enskilda en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Även dessa förslag bör ses i relation till alternativ där kommunerna får utökade uppgifter att själva utreda och eventuellt åtgärda risker kopplade till naturhändelser som skulle kunna påverka enskilda. I det perspektivet är inskränkningen be- gränsad. Eftersom nyttan är kopplad till i vilken utsträckning en- skilda utnyttjar möjligheten som ändringarna ger, är det svårt att säkert bedöma om förslaget är proportionerligt. Den inskränkning i självstyrelsen det innebär att va-huvudmannen på begäran ska lämna uppgifter om dagvattensystemets kapacitet behöver samtidigt ses i förhållande till va-huvudmannens behov av kunskaper om va-anlägg- ningen, inte minst för att kunna bedöma att dagvattenanläggningen är utformad på ett sätt som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet (jfr 13 § vattentjänstlagen).

Skyldigheten för kommunerna att vidta åtgärder vid för stora risker i befintliga detaljplaner som inte genomförts innebär en in- skränkning av det kommunala självstyret. Förslagen innebär ingen inskränkning av kommunernas befintliga möjlighet att vidta åtgärder, utan sätter bara en nedre gräns för när det som i dag är en möjlighet blir en skyldighet. Nyttan i form av skydd för kommande köpare av fastigheter och därmed proportionalitetsbedömningen beror på var gränsen sätts. Vi bedömer att den föreslagna gränsen utgör en god avvägning mellan skydd och inskränkning.

346

SOU 2025:51

Konsekvenser

13.9Förenlighet med EU-rätten

Förslagen utgör inte ett genomförande av EU-rättsakter och för- håller sig till befintliga rättsakter på samma sätt som redan befintlig lagstiftning. Förslagen bedöms därmed inte strida mot EU-rätten.

De förslag vi lämnar rörande utökat statligt ansvar för skydd mot översvämningar från havet utmynnar i regeringsbeslut om områden där kustskydd ska uppföras. Dessa beslut bör eventuellt integreras som en del av Sveriges tillämpning av översvämningsdirektivet som för närvarande genomförs genom förordningen (2009:956) om över- svämningsrisker. Om det bör ske någon ändring i förordningen eller i MSB:s föreskrifter får bedömas i samband med att regeringsbesluten utformas.

13.10 Ikraftträdande och uppföljning

Inget av våra förslag ställer krav på enskilda och företag som moti- verar ett senarelagt ikraftträdande. Av de nya krav som ställs på kom- munen bedöms skyldigheten att under vissa omständigheter ändra eller upphäva detaljplaner kräva förberedelser och tid för att undan- röja risker och bör därför inte tillämpas förrän sex år efter ikraft- trädandet.

Effekterna av förslagen kommer att märkas med viss fördröjning. De kommunala ställningstagandena i översiktsplanen, kommunernas sätt att ingripa när planlagd mark blivit olämplig och byggnadsnämn- dens skyldighet att lämna underlag, bör lämpligen följas upp av läns- styrelserna år 2033. Kommande föreskrifter om högsta inomhus- temperatur bör följas upp med riktad tillsyn från kommunerna tre år efter ikraftträdandet.

347

14 Författningskommentar

14.1Förslaget till lag om medfinansiering av kommunala klimatanpassningsåtgärder

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om när en kommun får besluta om medfinansiering från ägare till fastigheter som får nytta av en klimat- anpassningsåtgärd som kommunen vidtar för att skydda en angelägenhet av allmänt intresse.

Paragrafen anger lagens innehåll.

Lagen innehåller bestämmelser om när en kommun får besluta om medfinansiering från ägare till fastigheter som får nytta av en klimatanpassningsåtgärd. Av bestämmelsen framgår att kommunen får besluta om medfinansiering från fastighetsägare, men någon skyl- dighet för kommunen att använda sig av medfinansiering finns inte. Med medfinansiering avses att fastighetsägarna får svara för en del av kommunens totala kostnad för en klimatanpassningsåtgärd.

Av paragrafen framgår att den klimatanpassningsåtgärd som kom- munen avser att vidta ska skydda en angelägenhet av allmänt intresse. Detta följer av kommunens allmänna kompetens i 2 kap. 1 § kom- munallagen (2017:725) som anger att kommuner får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommun- ens område eller dess medlemmar. Vad som avses med klimatanpass- ningsåtgärd framgår av definitionen i 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.5.

349

Författningskommentar

SOU 2025:51

Definition

2 § Med en klimatanpassningsåtgärd avses i denna lag en åtgärd som leder till en varaktig fysisk förändring och som vidtas i syfte att förebygga eller minska risken för skador på miljön, människors liv eller hälsa eller egen- dom till följd av en naturhändelse orsakad av ett förändrat klimat.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet klimatanpassnings- åtgärd.

I lagen avses med en klimatanpassningsåtgärd en åtgärd som leder till en varaktig fysisk förändring och som vidtas i syfte att förebygga eller minska risken för skador på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av en naturhändelse orsakad av ett förändrat klimat. Definitionen innebär att åtgärden ska leda till en fysisk för- ändring. Det kan handla om olika typer av anläggningar såsom bygg- ande av en mur, en vall, ett underjordiskt fördröjningsmagasin, en anlagd våtmark eller en dagvattendamm. Åtgärder som leder till en fysisk förändring innefattar även åtgärder som inte innebär att en anläggning uppförs såsom bortschaktande av en slänt där det före- ligger en risk för skred. Ytterligare en förutsättning för att det ska vara fråga om en klimatanpassningsåtgärd är att den fysiska föränd- ringen som åtgärden leder till ska vara varaktig. Anläggningen bör utföras så att den kan förväntas bibehålla sin funktion på ett sätt som motsvarar permanent uppförda byggnader. Vid bedömningen av varaktighet kan ett riktvärde vara att anläggningskostnaderna tydligt ska överstiga driftskostnaderna. Exempel på åtgärder som inte kan anses leda till en varaktig fysisk förändring är åtgärder som kräver regelbundna insatser av större omfattning för att de ska be- varas, exempelvis strandfodringar.

Klimatanpassningsåtgärden ska vidtas för att förebygga eller minska en risk till följd av ett förändrat klimat. Detta innebär att behovet av att vidta en åtgärd ska vara utlöst av de pågående klimat- förändringarna och de ökade risker som dessa förändringar medför. Både redan observerade förändringar och i framtida sannolika för- ändringar i klimatet omfattas. Däremot omfattas inte åtgärder som vidtas mot risker som inte påverkas av eller t.o.m. minskar på grund av klimatförändringarna.

Övervägandena finns i avsnitt 10.5.

350

SOU 2025:51

Författningskommentar

Tillämpningsområde

3 § Lagens bestämmelser om fastighet ska även tillämpas på tomträtt enligt jordabalken och vägrätt enligt väglagen (1971:948).

Vad som gäller för fastighetsägare ska även gälla för innehavare av tomträtt och innehavare av vägrätt.

Paragrafen utökar lagens tillämpningsområde till två typer av rättig- heter.

I första stycket anges att med fastighet jämställs i lagen dels tomt- rätt, dels vägrätt. Dessa rättigheter är sådana som inte är avsedda att vara tidsbegränsade. Närmare bestämmelser om tomträtt finns i

13kap. jordabalken och vägrätt i 30–33 §§ väglagen (1971:948).

I andra stycket anges att vad som gäller för fastighetsägare även

ska gälla för innehavare av tomträtt och innehavare av vägrätt. Be- stämmelsen följer av att tomträtt och vägrätt enligt första stycket jämställs med fastighet.

Övervägandena finns i avsnitt 10.5.

Förutsättningar för att ta ut en avgift

att vara betydande efter det att klimatanpassningsåtgärden har genomförts.

I paragrafen anges vissa grundläggande förutsättningar för att ta ut en avgift för en klimatanpassningsåtgärd.

Av första stycket följer att kommunen får besluta om att ta ut en avgift för åtgärder som kommunen vidtar för att skydda en angelä- genhet av allmänt intresse. Bestämmelsen omfattar endast åtgärder som kommunen vidtar och som kommunen har fortsatt rådighet över. Med en angelägenhet av allmänt intresse avses en åtgärd som kommunen vidtar inom ramen för den allmänna kommunala kompe- tensen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Bestämmelsen ger således inte kommunen någon utvidgad befogenhet att vidta klimat- anpassningsåtgärder. Det allmänna intresset måste vara kopplat till en plats. Detta följer av att det allmänna intresset ska kunna moti-

351

Författningskommentar

SOU 2025:51

vera klimatanpassningsåtgärden. Vad som avgör om en angelägen- het är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, sam- hälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen befattar sig med angelägenheten. Exempel på angelägenheter av allmänt in- tresse som kommuner kan skydda är mark och byggnader för sam- hällsviktiga ändamål eller som har särskilda bevarandevärden. Även bebyggda områden som långsiktigt bör kunna fortsätta utvecklas eller områden av betydelse för bostadsförsörjning och näringslivs- utveckling kan omfattas.

Av andra stycket följer att kommunen får ta ut en avgift av de fastigheter som får en nytta av åtgärden. Nytta ska anses föreligga för en fastighet för vilken det finns en betydande risk för en skada till följd av en naturhändelse som kommer att upphöra efter det att klimatanpassningsåtgärden har genomförts. En betydande risk inne- bär att det måste föreligga en objektiv risk av en viss omfattning. Endast risker som överstiger de som accepteras för ny bebyggelse kan anses vara betydande. I fråga om översvämningar bör som en lägsta gräns vara den sannolikhet som Boverket anger som acceptabel vid nybyggnad av mindre samhällsviktiga funktioner. För skred bör mot- svarande gräns vara att det finns viss sannolikhet enligt Statens geotekniska instituts klassificering.

En förutsättning för att en avgift ska kunna tas ut är att den be- tydande risken upphör att vara betydande genom att klimatanpass- ningsåtgärden genomförs. För fastigheter där den betydande risken helt eller delvis kvarstår även efter att åtgärden genomförts kan en avgift inte tas ut.

En fastighets nytta ligger till grund för den andel av kostnaderna som fastighetens ägare ska betala. Hur fördelningen av kostnaderna ska ske följer av 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.5 och 10.6.

5 § Ett beslut om att ta ut en avgift för en klimatanpassningsåtgärd ska fattas innan genomförandet av åtgärden har påbörjats.

I paragrafen anges när ett beslut om att ta ut en avgift behöver fattas. Av bestämmelsen framgår att kommunen måste besluta om att

ta ut en avgift innan genomförandet av klimatanpassningsåtgärden

352

SOU 2025:51

Författningskommentar

har påbörjats. Med påbörjats avses i paragrafen att det fysiska genom- förandet har inletts. Genomförandet av en åtgärd ska anses påbörjats när exempelvis förberedande markarbeten för en vall har inletts. En klimatanpassningsåtgärd föregås normalt av planering och andra pro- cesser, såsom bygglov, miljötillstånd, marktillträde och upphandling av entreprenadarbeten. Sådana administrativa åtgärder innebär inte att det fysiska genomförandet har inletts. Inte heller andra förbered- ande åtgärder som mätning eller utstakning innebär att genomföran- det av åtgärden har påbörjats.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Avgiftsbeslut

6 § Av ett beslut om att ta ut en avgift för en klimatanpassningsåtgärd ska framgå

1.det område inom vilket kostnaderna för en klimatanpassningsåtgärd ska fördelas (medfinansieringsområde),

2.vilka kostnader som ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinan- sieringsområdet,

3.hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansier- ingsområdet, och

4.den avgift som ska tas ut av ägaren av varje fastighet.

Beslutet ska innehålla en karta som visar vilka fastigheter som helt eller delvis omfattas av medfinansieringsområdet.

I paragrafen anges vad ett beslut om avgift ska innehålla.

Enligt första stycket första punkten ska det av ett beslut om att ta ut en avgift framgå det område inom vilket kostnaderna för en klimat- anpassningsåtgärd ska fördelas (medfinansieringsområde). I 7 § anges vad som avses med ett medfinansieringsområde och vad det ska omfatta.

Av första stycket andra punkten framgår att avgiftsbeslutet ska innehålla uppgifter om vilka kostnader som ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansieringsområdet. Vilka kostnader som får fördelas följer av 8 §.

Enligt första stycket tredje punkten ska det av beslutet framgå hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansierings- området. Fördelningen ska ske utifrån varje fastighets nytta av klimat- anpassningsåtgärden. Den närmare regleringen kring fördelningen anges i 9 §.

353

Författningskommentar

SOU 2025:51

Av första stycket fjärde punkten följer att det av beslutet ska framgå den avgift som ska tas ut för varje fastighet. Det innebär att det i beslutet ska finnas en förteckning som visar den avgift som ska tas ut för varje fastighet och vem som ska betala avgiften.

Enligt andra stycket ska ett beslut innehålla en karta som visar vilka fastigheter som helt eller delvis omfattas av medfinansierings- området. Av kartan ska i vart fall framgå var gränserna för medfinansi- eringsområdet går. Eftersom området omfattar det geografiska om- råde där en betydande risk kommer att upphöra, utgår området inte från fastighetsgränser eller detaljplaner utan från topografiska för- hållanden. Det är således sannolikt att endast en del av en fastighet i många fall kommer att ingå i området och detta ska gå att utläsa av kartan. Om det är lämpligt kan av kartan även de olika nivåer av riskminskning som ligger till grund för bedömning av fastigheternas nytta framgå.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Paragrafen anger hur kommunen ska avgränsa ett medfinansierings- område.

Enligt bestämmelsen ska ett medfinansieringsområde avse ett geografiskt område inom vilket det föreligger en betydande risk att drabbas av en skada till följd av en naturhändelse. Vad som utgör en betydande risk framgår av författningskommentaren till 4 §. Vidare måste den betydande risken, efter det att klimatanpassningsåtgärden har genomförts, ha upphört att vara betydande. Det är endast fastig- heter där risken upphör att vara betydande som kan ingå i ett med- finansieringsområde och som därmed omfattas av avgiftsskyldigheten. Ett markområde som kommer att tas i anspråk för den klimat- anpassningsåtgärd som ligger till grund för avgiften får inte räknas

med i medfinansieringsområdet. Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

354

SOU 2025:51

Författningskommentar

8 § De kostnader som ska fördelas mellan fastighetsägarna får avse genom- förande, drift och underhåll av klimatanpassningsåtgärden med avdrag för bidrag och andra intäkter som kommunen erhåller för åtgärden. Högst hälften av kommunens totala kostnader för klimatanpassningsåtgärden får ligga till grund för avgiften.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka kostnader som får för- delas mellan fastighetsägarna.

I första meningen anges att de kostnader som ska fördelas får avse genomförande, drift och underhåll av klimatanpassningsåtgärden. Med genomförande avses kostnader för exempelvis byggande av en vall eller schaktning av en slänt men även förberedande kostnader som är nödvändiga för att kunna genomföra åtgärden såsom kost- nader för utredningar och tillståndsprocesser. Med kostnader för drift och underhåll avses exempelvis löpande tillsyn av en anlägg- ning, rensning av en damm eller skötsel av växtlighet på en vall. Av första meningen framgår också att kommunen ska dra av sådana bidrag och andra intäkter som den har erhållit för genomförandet av åtgärden, t.ex. statsbidrag, EU-medel eller intäkter genom exploa- teringsavtal.

I andra meningen anges att kostnaderna får avse högst hälften av kommunens totala kostnad för klimatanpassningsåtgärden. Kommu- nen har alltid möjlighet att ta ut en lägre andel av kostnaderna än hälften. Med den totala kostnaden avses den kostnad som annars skulle falla på kommunen, och därmed på skattebetalarkollektivet.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

9 § Den andel av kommunens kostnader som ligger till grund för avgiften ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansieringsområdet enligt vad som är skäligt med hänsyn till den nytta som varje fastighet har av åtgärden. Vid bedömningen av en fastighets nytta ska kommunen beakta

1.ytan av den obebyggda mark som ingår i medfinansieringsområdet,

2.ytan av den bebyggda mark som ingår i medfinansieringsområdet, och

3.storleken på den risk som upphör genom klimatanpassningsåtgärden. Som bebyggd mark enligt första stycket 2 får kommunen även beakta

sådan obebyggd mark som enligt en detaljplan eller ett förslag till en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) är avsedd för en byggnad.

Paragrafen anger hur kostnaderna för en klimatanpassningsåtgärd ska fördelas mellan fastigheterna inom medfinansieringsområdet, för att medfinansiering ska kunna ske.

355

Författningskommentar

SOU 2025:51

I första stycket första meningen anges att den andel av kommunens kostnader som ligger till grund för avgiften ska fördelas enligt vad som är skäligt med hänsyn till den nytta som varje fastighet har av åtgärden. Bedömningen av nyttan ska utgå från samma antaganden om sannolikhet och minskad risk som ligger till grund för beslutet om medfinansieringsområde. Att kostnaderna ska fördelas enligt vad som är skäligt med hänsyn till fastigheternas nytta innebär att likvärdiga fastigheter med likvärdiga förhållanden ska behandlas på ett likvärdigt sätt.

I första stycket första och andra punkten anges att kommunen vid bedömningen av en fastighets nytta ska beakta ytan av den obebyggda respektive bebyggda mark som ingår i medfinansieringsområdet.

Nyttan av en klimatanpassningsåtgärd som skyddar mot en bety- dande risk kan anses vara större för bebyggd mark än för obebyggd. Detta ska speglas i fördelningen av kostnaderna. Hur kommunen väljer att vikta de olika ytorna är dock upp till varje kommun att bestämma.

I första stycket tredje punkten anges att storleken på den risk som upphör genom klimatanpassningsåtgärden ska beaktas vid bedöm- ningen av nyttan. Detta innebär att de ytor inom medfinansierings- området som löper störst risk för en skada ska anses erhålla en större nytta än de ytor som löper minst risk.

Av andra stycket framgår att kommunen vid bedömningen av nyttan får beakta sådan obebyggd mark som enligt en detaljplan eller ett förslag till en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) är avsedd för en byggnad som bebyggd mark enligt första stycket 2. Det finns ingen skyldighet för kommunen att beräkna nyttan för den obebyggda marken som om den vore bebyggd. Om kommunen inte bedömer marken som bebyggd ska den bedömas som obebyggd. För att ett förslag till en detaljplan ska kunna beaktas ska samråd ha inletts i enlighet med 5 kap. 11 § plan- och bygglagen.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

356

SOU 2025:51

Författningskommentar

10 § En avgift som ska tas ut för en fastighet får inte överstiga tio procent av marknadsvärdet för berörd del av fastigheten.

I paragrafen finns en begränsningsregel för hur stor avgift som får tas ut.

Av paragrafen framgår att en avgift inte får överstiga tio procent av marknadsvärdet för berörd del av fastigheten. Bestämmelsen inne- bär ett skydd för enskilda fastighetsägare mot avgifter som är alltför betungande och ska beaktas vid kommunens bedömning av nyttan.

Marknadsvärdet ska beräknas på sedvanligt sätt med ledning av ortspris eller taxeringsvärde. Beräkningen ska avse den del av berörd fastighet som ingår i medfinansieringsområdet.

Med berörd del av en fastighet avses den del av en fastighet som ingår i ett medfinansieringsområde, dvs. den del av en fastighet som ligger till grund för avgift.

Om avgiften för en eller flera fastigheter överstiger tio procent av marknadsvärdet behöver kommunen minska den andel av kom- munens totala kostnader som ligger till grund för avgiften eller ändra fördelningen av kostnaderna mellan fastigheterna.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Samråd

11 § Innan kommunen beslutar om en avgift ska kommunen utreda för- utsättningarna för en avgift och upprätta ett förslag till beslut.

Kommunen ska på lämpligt sätt samråda med berörda fastighetsägare om förslaget. Samrådet ska syfta till utbyte av information och synpunkter.

Kommunen ska ta hänsyn till de synpunkter som kommit in under sam- rådet och i en samrådsredogörelse redovisa hur synpunkterna har beaktats.

I paragrafen anges en skyldighet för kommunen att samråda kring beslut om avgift.

I första stycket anges att innan kommunen beslutar om en avgift ska kommunen utreda förutsättningarna för detta och upprätta ett förslag till beslut. Förslaget till beslut ska innehålla samtliga delar som framgår av 6 §.

I andra stycket anges att kommunen på lämpligt sätt ska samråda med berörda fastighetsägare och att samrådet ska syfta till utbyte av information och synpunkter. Eftersom innehavare av tomträtt och vägrätt enligt 3 § jämställs med fastighetsägare omfattar bestämmelsen

357

Författningskommentar

SOU 2025:51

även dessa. Samrådet syftar till att ge kommunen ett bättre besluts- underlag och till att informera de fastighetsägare som kommer att omfattas av avgiftsskyldigheten. Samrådsunderlaget ska innehålla den utredning som kommunen låtit ta fram och kommunens för- slag till beslut som ska innehålla alla de delar som framgår av 6 §.

I tredje stycket anges att kommunen ska ta hänsyn till de synpunkter som kommit in under samrådet och i en samrådsredogörelse redo- visa hur dessa har beaktats. Samrådsredogörelsen ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under samrådet. Av redovisningen ska även framgå hur dessa syn- punkter har beaktats.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Betalning av avgifterna

12 § Betalningsskyldigheten för en avgift som kommunen har beslutat om inträder när den klimatanpassningsåtgärd som avgiften avser har slutförts.

Paragrafen anger när betalningsskyldigheten inträder.

Av bestämmelsen framgår att betalningsskyldigheten för en be- slutad avgift enligt lagen inträder när klimatanpassningsåtgärden som avgiften avser har slutförts.

Tidpunkten för när genomförandet av åtgärden ska anses vara slutfört varierar beroende på vilken typ av klimatanpassningsåtgärd det handlar om. Om ett byggnadsverk som kräver slutbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900) har uppförts ska åtgärden anses vara slutförd när sådant slutbesked givits. Åtgärder av annat slag kan anses vara slutförda när slutbesiktning skett av anläggningen eller när den tagits i drift.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

13 § När betalningsskyldigheten har inträtt ska betalning ske när kom- munen begär det. En sådan begäran om betalning ska göras senast ett år efter det att klimatanpassningsåtgärden har slutförts.

På obetalt belopp ska ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) betalas från förfallodagen.

Om de kostnader som kommunen lagt till grund för avgiften blivit lägre än vad som anges i beslutet ska avräkning ske innan begäran om betalning sker.

358

SOU 2025:51

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om betalning av avgifterna.

Av första stycket framgår att betalning ska göras när kommunen begär det. Vidare följer att kommunen måste begära betalning inom ett år från det att klimatanpassningsåtgärden har slutförts. Av för- fattningskommentaren till 12 § framgår när en åtgärd ska anses vara slutförd. Efter det att ett år passerat förfaller kommunens rätt att begära betalning.

I andra stycket anges att ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) ska betalas från den dag då fordran förföll till betalning.

I tredje stycket anges att om de kostnader som kommunen lagt till grund för avgiften blivit lägre än vad som anges i avgiftsbeslutet ska avräkning ske innan begäran om betalning sker. Kommunen be- höver således göra en avstämning mot de faktiska kostnaderna vid åtgärdens slutförande innan betalningsbegäran. Om kostnaderna för åtgärden visade sig bli lägre än de som kommunen lade till grund för avgiften och detta leder till att summan av avgifterna överstiger hälften av kostnaderna ska avräkning ske och avgifterna minskas med samma procentandel för samtliga fastigheter innan begäran sker.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

14 § Trots 13 § får betalningsskyldigheten fullgöras genom avbetalningar med minst en tiondel årligen, om

1.betalningsskyldigheten är betungande för fastighetsägaren med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft eller andra omständigheter, och

2.fastighetsägaren ställer godtagbar säkerhet.

På obetalt belopp som inte har förfallit till betalning ska ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) betalas från den dag då den första inbetalningen ska ske.

På obetalt belopp som har förfallit till betalning ska ränta enligt 6 § räntelagen betalas från förfallodagen.

I paragrafen anges en möjlighet att fullgöra betalningsskyldigheten genom avbetalningar.

I första stycket anges att avbetalning kan ske med minst en tiondel årligen. Det finns ingenting som hindrar att kommunen och fastig- hetsägaren kommer överens om att avbetalning ska ske med en större årlig andel. Avbetalning sker på fastighetsägarens begäran. Kommunen kan således inte på eget initiativ besluta om avbetalning. Däremot kan det vara lämpligt att kommunen i sin begäran om betalning upp- lyser om möjligheterna till avbetalning.

359

Författningskommentar

SOU 2025:51

Som förutsättning för avbetalning anges i första stycket första punk- ten att betalningsskyldigheten är betungande för fastighetsägaren med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft eller andra om- ständigheter. Med fastighetens ekonomiska bärkraft och andra om- ständigheter avses exempelvis möjligheterna att belåna fastigheten och fastighetsägarens ekonomi i övrigt. Skälen för avbetalning ska vara ekonomiska.

Den andra förutsättningen för avbetalning är enligt första stycket andra punkten att fastighetsägaren ställer godtagbar säkerhet. Det vanliga bör vara panträtt i fastigheten.

I andra och tredje stycket anges från vilken tidpunkt ränta ska be- talas.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

15 § Om en fastighet byter ägare, är den nya ägaren betalningsskyldig i samma omfattning som den tidigare ägaren var. Detta gäller dock inte belopp som har förfallit till betalning före tillträdesdagen.

I paragrafen anges betalningsskyldigheten vid ägarbyte.

I första meningen anges att om en fastighet byter ägare, är den nya ägaren betalningsskyldig i samma omfattning som den tidigare ägaren var. Eftersom betalningsskyldigheten är kopplad till fastig- heten och inte till ägaren är det den nya ägaren som tar över betal- ningsskyldigheten från och med tillträdesdagen om avgiften för- faller.

I andra meningen anges ett undantag som innebär att belopp som har förfallit till betalning före tillträdesdagen ska betalas av den tidigare ägaren.

Jämkning av betalningsvillkoren

16 § Betalningsvillkoren enligt 14 § ska jämkas, om de är alltför betung- ande för fastighetsägaren.

I paragrafen anges att betalningsvillkoren för en avgift kan jämkas om de är alltför betungande för fastighetsägaren. Exempel på situa- tioner där betalningsvillkoren kan bli alltför betungande är fall då fastighetsägare med små ekonomiska resurser blir avgiftsskyldiga.

360

SOU 2025:51

Författningskommentar

En jämkning av betalningsvillkoren kan bl.a. innebära en förläng- ning av avbetalningstiden eller ändringar i räntevillkoren.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Kommunens återbetalningsskyldighet

17 § Kommunen ska betala tillbaka hela eller delar av en avgift som en fastighetsägare har betalat enligt denna lag, om kommunen fattar ett beslut eller vidtar en åtgärd som innebär att den klimatanpassningsåtgärd som legat till grund för avgiften inte längre kommer att skydda mot den risk för skada som angivits.

Återbetalningsskyldigheten gäller trettio år från det att betalningsskyl- digheten inträtt enligt 12 §.

Paragrafen anger att kommunen i vissa fall är skyldig att återbetala erlagda avgifter.

I första stycket anges förutsättningarna för att kommunen ska bli återbetalningsskyldig enligt bestämmelsen. För det första behöver kommunen ha fattat någon form av beslut eller vidtagit en åtgärd som påverkar den klimatanpassningsåtgärd som medfinansieringen avsett. Kommunen kan exempelvis ha beslutat att anta en ny detalj- plan vars genomförande medför att klimatanpassningsåtgärden inte längre fyller sin funktion. Det kan även handla om att kommunen beslutat att inte längre underhålla åtgärden och att den därmed inte kommer att fylla sitt syfte. Att en klimatanpassningsåtgärd enligt en fastighetsägare inte underhålls på korrekt sätt är dock inte grund för återbetalning.

För det andra ska beslutet eller åtgärden innebära att klimatanpass- ningsåtgärden inte längre kommer att skydda mot den risk för skada som legat till grund för avgiftsskyldigheten. Andra beslut som kom- munen fattar men som inte påverkar åtgärdens skyddsförmåga, om- fattas inte av bestämmelsen.

Kommunen ska på eget initiativ ta ställning till om återbetalning ska ske.

Enligt andra stycket gäller återbetalningsskyldigheten i trettio år från det att betalningsskyldigheten inträtt enligt 12 §, dvs. när klimat- anpassningsåtgärden har slutförts.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

361

Författningskommentar

SOU 2025:51

Domstolsprövning

18 § Kommunens beslut enligt 4 § om att ta ut en avgift får överklagas till mark- och miljödomstol.

Övriga frågor enligt denna lag prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol.

Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande och prövning av frågor enligt lagen.

Av första stycket framgår att kommunens beslut om att ta ut en avgift enligt 4 § får överklagas till mark- och miljödomstol. Bestäm- melser om handläggningen av mål och ärenden som överklagas till mark- och miljödomstolen finns i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Av 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar följer att i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol ska lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas.

Av andra stycket framgår att andra frågor än de som anges i första stycket prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol. Bestämmelser om handläggningen av mål där mark- och miljödom- stolen är första instans finns i 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljö- domstolar. Av dessa följer att rättegångsbalkens regler om tviste- mål ska tillämpas i sådana mål.

De frågor som kan prövas genom att väcka talan vid mark- och miljödomstol är dels frågor om betalning av avgifterna enligt 12–16 §§, dels frågor om kommunens återbetalningsskyldighet enligt 17 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Paragrafen innehåller en forumbestämmelse.

Enligt bestämmelsen prövas frågor enligt lagen av den mark- och miljödomstol inom vars område den kommun som beslutat om en avgift ligger. I 1 kap. 1 § andra stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar anges att regeringen meddelar föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar samt om mark- och miljödomstolarnas domsområden.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

362

SOU 2025:51

Författningskommentar

20 § I mål enligt denna lag som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstol gäller 21 och 22 §§ i fråga om rättegångskostnader.

I paragrafen anges att det finns särskilda regler om rättegångskost- nader för vissa mål.

Av paragrafen framgår att för mål som prövas efter en ansökan om stämning vid mark- och miljödomstolen gäller särskilda bestäm- melser om rättegångskostnader. Bestämmelserna finns i 21 och 22 §§ och innebär, med vissa undantag, att parterna ska svara för sina egna rättegångskostnader. Bestämmelserna är endast tillämpliga i mål där mark- och miljödomstolen är första instans, dvs. de mål som prövas efter att talan väckts. Bestämmelserna är inte tillämpliga i mål vid mark- och miljödomstol som avser överklagande av kommunens beslut om avgift enligt 4 §. För sådana mål saknas möjlighet att få ersättning från motparten för rättegångskostnader.

21 § I mål som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödom- stol ska vardera parten svara för sina rättegångskostnader, om inte annat följer av 22 § eller det annars finns särskilda skäl.

Bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken ska dock tillämpas i fråga om kostnad för ansökningsavgift.

Paragrafen innehåller bestämmelser om rättegångskostnader för vissa mål.

I första stycket anges att i mål som prövas genom att talan väcks vid mark- och miljödomstolen ska vardera parten svara för sina rättegångskostnader. Bestämmelsen är tillämplig i de mål där mark- och miljödomstolen är första instans, jfr 18 § andra stycket. Bestäm- melsen utgör ett undantag från huvudregeln om att i mål som prövas i mark- och miljödomstol som första instans ska rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader i tvistemål tillämpas. Om annat följer av 22 § eller om det finns särskilda skäl gäller dock inte undantaget. Särskilda skäl att utdöma kostnadsersättning kan bl.a. vara om en fastighetsägare har fått bära en tung utredningsbörda eller drivit ett s.k. pilotmål av stort allmänt intresse.

Enligt andra stycket ska bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbal- ken alltid tillämpas i fråga om kostnad för ansökningsavgift. En part som vinner målet ska alltså kunna få denna kostnad ersatt av mot- parten.

Övervägandena finns i 10.6.

363

Författningskommentar

SOU 2025:51

22 § Trots det som sägs i 21 § får domstolen förplikta en part att helt eller delvis svara för rättegångskostnaderna, om parten

1.har inlett en rättegång utan att motparten har gett anledning till det,

2.på annat sätt uppsåtligen eller av oaktsamhet har föranlett en onödig rättegång, eller

3.har handlat på ett sådant sätt som avses i 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

I paragrafen finns särskilda regler om rättegångskostnader.

Enligt första punkten kan domstolen frångå huvudreglerna i 21 § om en part inlett rättegång utan att motparten gett anledning till det och enligt andra punkten kan domstolen frångå huvudreglerna om en part uppsåtligen eller av oaktsamhet på annat sätt föranlett onödig rättegång. Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med 18 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken.

Enligt tredje punkten kan avsteg göras om en part handlat på ett sådant sätt som avses i 18 kap. 6 § rättegångsbalken. Enligt 18 kap.

6 § rättegångsbalken är en part, som genom vårdslöshet eller för- summelse har föranlett uppskov i målet eller annars vållat kostnad för motparten, skyldig att ersätta sådan kostnad oavsett hur rätte- gångskostnaderna i övrigt ska fördelas.

Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

14.2Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

7 kap.

18 c §

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dis- pens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upp- hävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploa- tering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,

5.behövs för en anläggning, anordning eller åtgärd som ska förebygga eller minska en risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller

364

SOU 2025:51

Författningskommentar

egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassnings- åtgärd), och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

7.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

I 18 d § finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i första stycket, om prövningen gäller ett sådant område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 18 e §.

Paragrafen anger vilka särskilda skäl som får beaktas vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet.

I paragrafens första stycke införs en ny femte punkt och de punk- ter som tidigare numrerades 5 och 6 benämns i stället 6 och 7.

Enligt den nya femte punkten får som särskilt skäl beaktas att om- rådet behövs för en anläggning, anordning eller åtgärd som ska före- bygga eller minska en risk för en skada på miljön, människors liv eller hälsa eller egendom till följd av effekterna av ett förändrat klimat (klimatanpassningsåtgärd) och behovet inte kan tillgodoses utanför området. De anläggningar, anordningar eller åtgärder som omfattas kan bl.a. avse skydd mot ras, skred, erosion eller över- svämning. Det kan handla om bortschaktande av en slänt där ras- risk föreligger eller uppförande av anläggningar eller anordningar såsom skyddsvallar, diken, strandfodringar eller andra former av markstabiliserande anläggningar. Även åtgärder för att fördröja regn kan omfattas såsom ett fördröjningsmagasin. Syftet med klimatanpassningsåtgärden ska vara att skydda mot en risk för en skada vilket innebär att en anläggning, anordning eller åtgärd som vidtas i ett annat syfte, men som samtidigt kan skydda mot en risk, inte omfattas av bestämmelsen. Om en klimatanpassningsåtgärd kombineras med en annan funktion, exempelvis att en cykelväg anläggs ovanpå en skyddsvall, ska det stå klart att syftet med åt- gärden är klimatanpassning för att det särskilda skälet ska kunna tillämpas.

Bedömningen av om det föreligger en risk kan utgå från det under- lag om klimatrelaterade risker som statliga myndigheter tillhanda- håller eller de bedömningar om klimatrelaterade risker som kommunen gör i översiktsplanen enligt 3 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900). Det ska handla om en objektiv risk för en skada.

Av bestämmelsen framgår att risken måste, efter det att klimat- anpassningsåtgärden genomförts, upphöra eller minska. Om risken

365

Författningskommentar

SOU 2025:51

för skada i allt väsentligt kvarstår även efter det att åtgärden har vidtagits föreligger inte skäl för dispens eller upphävande.

Den risk för skada som anläggningen, anordningen eller åtgärden avser att skydda mot måste vara en följd av effekterna av ett för- ändrat klimat. Det ska således vara fråga om en risk som redan har ökat eller bedöms öka på grund av den pågående klimatförändringen. Exempel på risker för skador på miljön till följd av effekterna av ett förändrat klimat är naturvärden som riskerar att försvinna på grund av höjda havsnivåer. Exempel på risker för skador på egendom kan vara bostadsbebyggelse som till följd av ökade nederbördsmängder riskerar att oftare drabbas av kraftiga översvämningar.

Enligt bestämmelsen ska behovet av klimatanpassningsåtgärden inte kunna tillgodoses utanför det strandskyddade området. Det måste således ske en prövning av om åtgärden kan vidtas utanför området. Om en alternativ lokalisering utanför strandskyddsom- rådet skulle medföra betydande extra kostnader bör den i regel inte anses vara ett möjligt alternativ.

Att det är fråga om anläggningar, anordningar eller åtgärder inne- bär att punkten inte är tillämplig på bostadsbyggnader eller andra byggnader. Vidare är de risker för skador som enligt bestämmelsen ska förebyggas eller minskas sådana som föreligger för den befint- liga miljön och bebyggelsen. Det är inte möjligt att tillämpa den aktuella punkten för att möjliggöra ny bebyggelse på en plats som utan klimatanpassningsåtgärden skulle vara utsatt för en betydande risk och därmed olämplig för bebyggelse.

Dispens bör kunna meddelas i fråga om både allmänna och en- skilda intressen men tillämpningen bör vara särskilt restriktiv när det är fråga om enskilda intressen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.

14.3Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)

36 a §

Länsstyrelsen får på begäran av väghållningsmyndigheten besluta att nytt- janderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för att

1.förebygga eller minska en betydande risk för en skada på en väg till följd av ras, skred, översvämning eller av annan liknande orsak, eller

366

SOU 2025:51

Författningskommentar

2.återställa en väg som har skadats till följd av ras, skred, översvämning eller annan liknande händelse.

Nyttjanderätten ska upplåtas för den tid som behövs för att arbetena ska kunna utföras.

Paragrafen, som är ny, anger att länsstyrelsen i vissa fall får besluta om nyttjanderätt till mark eller annat utrymme för tillfälliga arbeten.

I första stycket anges att länsstyrelsen på begäran av väghållnings- myndigheten får besluta att nyttjanderätt till mark eller annat ut- rymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för vissa angivna situationer. I 6 § väglagen anges vem som är väghållningsmyndighet. Nyttjanderätten avser mark eller annat utrymme utanför ett område som fastställts i en vägplan.

Med tillfälliga arbeten avses arbeten som sker under en begränsad tid. Närmare bestämmelser om tid för upplåtelse finns i paragrafens andra stycke. De arbeten som omfattas av bestämmelsen är kopplade till olika former av naturhändelser och kan handla om exempelvis stabilitetshöjande åtgärder eller åtgärder för att leda om vatten. Arbetena ska vidare behövas, dvs. vara nödvändiga, för någon av de i de efterföljande punkterna angivna orsakerna. Det är sökanden, dvs. väghållningsmyndigheten, som ska visa att arbetena behövs.

Enligt första stycket första punkten får nyttjanderätt ges för till- fälliga arbeten för att förebygga eller minska en betydande risk för en skada på en väg till följd av ras, skred, översvämning eller av annan liknande orsak. Med betydande risk avses en risk av en viss omfatt- ning. Det omfattar inte en händelse som är mindre sannolik och som inte bedöms leda till några större konsekvenser för vägen och den tillhörande trafiken. Den risk för skada som arbetena ska före- bygga eller minska ska vara en följd av ras, skred, översvämning eller av annan liknande orsak. Med liknande orsak avses olika former av naturhändelser som kan skada vägen, exempelvis erosion.

Enligt första stycket andra punkten får nyttjanderätt för tillfälliga arbeten ges för att återställa en väg som har skadats till följd av ras, skred, översvämning eller annan liknande händelse. Återställandet ska handla om att göra vägen farbar igen. Med annan liknande hän- delse avses olika former av naturhändelser.

I andra stycket anges att nyttjanderätten ska upplåtas för den tid som behövs för att arbetena ska kunna utföras. Då det handlar om tillfälliga arbeten ska nyttjanderätten vara tidsbegränsad. Det är väghållningsmyndigheten som ska visa vilken tid som behövs för att

367

Författningskommentar

SOU 2025:51

utföra arbetena. Eftersom det handlar om ett ingrepp i en fastighets- ägares rätt bör tiden vara så kort som möjligt.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

63 §

Väghållaren ska ersätta skador till följd av att denna har förvärvat rätt

1.att inrätta särskild vinterväg,

2.att nyttja mark eller annat utrymme i närheten av vägområde för upplag eller liknande ändamål i samband med byggande av väg,

3.att anordna tillfällig väg,

4.att nyttja mark eller annat utrymme för tillfälliga arbeten som behövs för att förebygga eller minska en betydande risk för en skada på en väg eller återställa en väg som har skadats,

5.att intill vägområde sätta upp snöskärm.

Väghållaren ska också ersätta skador till följd av åtgärder som avses i

34 §, 45 § fjärde stycket eller 53 § eller till följd av ett föreläggande som har meddelats med stöd av 52 §.

För skador som har uppstått till följd av åtgärder som avses i 53 § utgår ersättning endast om skadorna är avsevärda.

Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte om det har av- talats eller uppenbarligen förutsatts att ersättning inte ska lämnas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när väghållaren ska ersätta skador till följd av olika former av rättigheter som denna har för- värvat.

I första stycket införs en ny fjärde punkt som handlar om ersätt- ning för tillfälliga arbeten i enlighet med 36 a §. Den punkt som tidigare benämnts 4 benämns i stället 5.

Den nya fjärde punkten innebär att väghållaren är skyldig att er- sätta skador till följd av rättigheter som förvärvats för att nyttja mark eller annat utrymme för tillfälliga arbeten som behövs för att förebygga eller minska en risk för en skada på en väg eller återställa en väg som har skadats. Tillägget är en följd av att en ny 36 a § om nyttjanderätt för tillfälliga arbeten införs. Samma ersättningsregler gäller som för övriga punkter i förevarande paragraf.

Övriga ändringar är endast språkliga. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

368

SOU 2025:51

Författningskommentar

14.4Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)

2 §

Lagen gäller för ledningar av följande slag:

1.ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål samt allmän svagströmsledning för signalering, fjärrmanövrering, dataöverföring eller liknande ändamål,

2.elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1,

3.vatten- eller avloppsledning som

a)ingår i en allmän va-anläggning,

b)förser ett samhälle med vatten eller därifrån bortför avloppsvatten eller annan orenlighet,

c)gagnar en näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort, eller

d)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte till- godoser endast en enstaka fastighets husbehov, och

4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas, koldioxid eller annan råvara eller produkt transporteras från ett produktionsställe, ett upplag eller en lastplats och som

a)tillgodoser ett allmänt behov,

b)gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller en viss ort, eller

c)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan.

En anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för all- mänt ändamål men som inte utgör en ledning ska vid tillämpningen av denna lag anses som ledning enligt första stycket 1.

Ett dike eller en annan avloppsanordning för bortledande av dagvatten som ingår i en allmän va-anläggning men som inte utgör en ledning ska vid tillämpningen av denna lag anses som en ledning enligt första stycket 3 a.

Lagen gäller inte om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen (1973:1149).

I paragrafen anges vilka slags ledningar som omfattas av lagen. Ett nytt tredje stycke införs som anger att diken och andra avlopps-

anordningar för bortledande av dagvatten som ingår i en allmän va- anläggning men som inte är en ledning, vid tillämpningen av lagen ska anses som en ledning enligt första stycket 3 a.

Med diken och andra avloppsanordningar avses öppna avlopps- anordningar vars syfte är att på ytan leda bort dagvatten. Det kan, utöver diken, handla om exempelvis mindre dammar, rännor eller andra former av överledningar i ytläge.

369

Författningskommentar

SOU 2025:51

Bestämmelsen omfattar sådana avloppsanordningar som bortleder dagvatten. Med dagvatten avses regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken eller som avrinner på markyta eller konstruk- tion. Anordningar för bortledande av spillvatten, dvs. använt vatten från exempelvis bad, toalett och tvätt, omfattas inte. Inte heller an- ordningar för vattenförsörjning omfattas. Dikets eller avloppsanord- ningens syfte måste vidare vara att leda bort dagvatten från en punkt till en annan. Det kan exempelvis handla om att leda vattnet mellan två rörförlagda delar eller till en recipient såsom ett vattendrag eller till ett reningsverk.

Bestämmelsen är tillämplig på diken och andra avloppsanordningar som ingår i en allmän va-anläggning. Begreppet allmän va-anlägg- ning har samma innebörd som i paragrafens första stycke 3 a. Den närmare regleringen finns i lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster.

I bestämmelsen jämställs öppna avloppsanordningar med ledningar vilket innebär, i likhet med vad som gäller för övriga ledningar, att även nödvändiga anordningar som pumpstationer och andra till- behör kan ingå i ledningsrätten (jfr 3 § ledningsrättslagen). Exem- pel på sådana tillbehör är reningsverk, pumpar eller infiltrations- bäddar som behövs för att ta hand om dagvattnet.

Som en följd av att ett nytt tredje stycke införs flyttas den nu- varande bestämmelsen i tredje stycket till ett nytt fjärde stycke.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

14.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

3 kap.

3 b §

Länsstyrelsen får på begäran av järnvägens infrastrukturförvaltare besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för att

1.förebygga eller minska en betydande risk för en skada på en järnväg till följd av ras, skred, översvämning eller annan liknande orsak, eller

2.återställa en järnväg som har skadats till följd av ras, skred, översvämning eller annan liknande händelse.

370

SOU 2025:51

Författningskommentar

Nyttjanderätten ska upplåtas för den tid som behövs för att arbetena ska kunna utföras.

Paragrafen, som är ny, anger att länsstyrelsen i vissa fall får besluta om nyttjanderätt till mark eller annat utrymme för tillfälliga arbeten.

I första stycket anges att länsstyrelsen på begäran av järnvägens infrastrukturförvaltare får besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfälliga arbeten som behövs för vissa angivna situationer. Med järnvägens infrastrukturförvaltare avses här detsamma som i järnvägsmarknadslagen (2022:365), dvs. den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen. Nyttjanderätten avser mark eller annat utrymme utanför ett område som fastställts i en järnvägsplan.

Med tillfälliga arbeten avses arbeten som sker under en begränsad tid. Närmare bestämmelser om tid för upplåtelse finns i paragrafens andra stycke. De arbeten som omfattas av bestämmelsen är kopplade till olika former av naturhändelser och kan handla om exempelvis stabilitetshöjande åtgärder eller åtgärder för att leda om vatten. Arbetena ska vidare behövas, dvs. vara nödvändiga, för någon av de i de efterföljande punkterna angivna orsakerna. Det är sökanden, dvs. infrastrukturförvaltaren, som ska visa att arbetena behövs.

Enligt första stycket första punkten får nyttjanderätt ges för till- fälliga arbeten för att förebygga eller minska en betydande risk för en skada på en järnväg till följd av ras, skred, översvämning eller av annan liknande orsak. Med betydande risk avses en risk av en viss omfattning. Det omfattar inte en händelse som är mindre sannolik och som inte bedöms leda till några större konsekvenser för järn- vägen och den tillhörande tågtrafiken. Den risk för skada som arbetena ska förebygga eller minska ska vara en följd av ras, skred, översväm- ning eller av annan liknande orsak. Med liknande orsak avses olika former av naturhändelser som kan skada järnvägen, exempelvis ero- sion.

Enligt första stycket andra punkten får nyttjanderätt för tillfälliga arbeten ges för återställande av en järnväg som har skadats till följd av ras, skred, översvämning eller annan liknande händelse.

Återställandet ska handla om att göra järnvägen farbar igen. Med annan liknande händelse avses olika former av naturhändelser.

I andra stycket anges att nyttjanderätten ska upplåtas för den tid som behövs för att arbetena ska kunna utföras. Då det handlar om

371

Författningskommentar

SOU 2025:51

tillfälliga arbeten ska nyttjanderätten vara tidsbegränsad. Det är järnvägens infrastrukturförvaltare som ska visa vilken tid som behövs för att utföra arbetena. Eftersom det handlar om ett ingrepp i en fastighetsägares rätt bör tiden vara så kort som möjligt.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

4 kap.

4 §

Den som avser att bygga en järnväg ska ersätta skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 1 § och skador till följd av att mark eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 eller 3 a §. Järnvägens infrastrukturförvaltare ska ersätta skador till följd av att mark eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 b § och skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 4 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om ersättning för skador.

Ett tillägg görs i andra meningen som innebär att järnvägens infra- strukturförvaltare ska ersätta skador till följd av att mark eller annat utrymme tagits i anspråk för tillfälliga arbeten som behövs för att förebygga eller minska en risk för en skada på en järnväg eller åter- ställa en järnväg som har skadats. Tillägget är en följd av att en ny 3 kap. 3 b § om nyttjanderätt för tillfälliga arbeten införs. Samma ersättningsregler gäller som för skador till följd av att mark- eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 och 3 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

5 kap.

2 §

Länsstyrelsens beslut enligt 3 kap. 3 a och 3 b §§ får överklagas till reger- ingen.

Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 4 § första stycket, 8 § tredje stycket eller 10 § andra stycket får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

Paragrafen innehåller överklagandebestämmelser.

I första stycket görs ett tillägg som innebär att länsstyrelsens beslut om upplåtelse av nyttjanderätt till mark eller annat utrymme för till-

372

SOU 2025:51

Författningskommentar

fälliga arbeten får överklagas till regeringen. Tillägget är en följd av att en ny 3 kap. 3 b § om nyttjanderätt för tillfälliga arbeten införs.

14.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

13 §

Huvudmannen ska för den allmänna va-anläggningen ordna

1.ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en för- bindelsepunkt, och

3.de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstens- brunnar med den allmänna va-anläggningen.

I fråga om bortledande av dagvatten ska va-anläggningen anses tillgodose skäliga anspråk på säkerhet om den för den anslutna bebyggelsen kan bortleda flöden motsvarande minst ett tioårsregn.

I paragrafen anges de grundläggande kraven för va-huvudmannens skyldighet att ordna ledningar och andra anordningar för den all- männa va-anläggningen.

I paragrafen införs ett nytt tredje stycke som anger att i fråga om bortledande av dagvatten ska den allmänna va-anläggningen anses tillgodose skäliga anspråk på säkerhet om den, för den anslutna be- byggelsen, kan bortleda flöden motsvarande minst ett tioårsregn. Stycket är en kodifiering av den praxis som gäller i fråga om vilken mängd dagvatten som huvudmannen är skyldig att ta omhand.

Med dagvatten avses detsamma som i lagen i övrigt, dvs. tillfälliga flöden av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten och fram- trängande grundvatten (prop. 2005/06:78 s. 44).1

Med flöden motsvarande minst ett tioårsregn avses en sådan mängd dagvatten som statistiskt sett uppstår vart tionde år. Bedömningen ska göras utifrån den bebyggelse som betjänas, dvs. hänsyn ska tas till den enskilda bebyggelsens översvämningsrisk. Den mest utsatta fastigheten ska inte riskera att drabbas av översvämningar med kor-

1I betänkandet SOU 2023:72 föreslås att en definition av dagvatten införs i 2 § lagen om all- männa vattentjänster.

373

Författningskommentar

SOU 2025:51

tare åtkomsttid än tio år. Det angivna kravet om flöden motsvarande ett tioårsregn är ett minimikrav. Det finns inget hinder mot att den allmänna dagvattenanläggningen har kapacitet att ta omhand mer dagvatten.

Bestämmelsen anger endast vad som innebär skäliga anspråk på säkerhet i fråga om den mängd dagvatten som den allmänna va-anlägg- ningen ordnats för att ta omhand. Huvudmannen behöver även ordna anläggningen så att den i övrigt uppfyller skäliga anspråk på säkerhet.

Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

Fastighetsägares rätt att få del av vissa uppgifter

43 a §

På begäran av en fastighetsägare som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada på sin fastighet till följd av översvämningar, ska huvudmannen lämna uppgifter om vilken mängd dagvatten den allmänna va-anläggningen kan bortleda från fastigheten.

I paragrafen, som är ny, anges att va-huvudmannen ska lämna vissa uppgifter om den allmänna va-anläggningens funktion.

Av paragrafen framgår att va-huvudmannen, på begäran av en fastighetsägare som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada på sin fastighet till följd av översvämningar, ska lämna uppgifter om vilken mängd dagvatten som den allmänna va-anläggningens kan bortleda från fastigheten.

Med fastighetsägare avses enligt 2 § den som äger en fastighet inom en allmän va-anläggnings verksamhetsområde eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fidei- kommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande.

De uppgifter som huvudmannen är skyldig att lämna ska avse den mängd dagvatten som va-anläggningen kan leda bort. Mängden kan uttryckas som ett flöde som återkommer med ett visst tidsintervall.

Uppgifterna kan lämnas i antingen skriftlig eller muntlig form. En uppgift som va-huvudmannen har lämnat är inte bindande för huvudmannen och kan inte överklagas.

Uppgifter om den allmänna va-anläggningens funktion kan om- fattas av sekretess och lämnande av uppgifter enligt bestämmelsen

374

SOU 2025:51

Författningskommentar

ska i sedvanlig ordning bedömas enligt reglerna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

14.7Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

3 kap.

5 §

Av översiktsplanen ska även följande framgå

1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, pla- ner och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

3.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av klimatrelaterade översvämningar, ras, skred och erosion, hur sådana risker kan minska eller upphöra samt inom vilka områden som kommunen avser att ta initiativ till fysiska åtgärder för att skydda mot sådana risker,

5.om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

6.sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

Redovisningen enligt första stycket 4 ska ta skälig hänsyn till de bedömningar om klimatrelaterade risker som kommunen ska göra i planer och program enligt annan författning.

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas

iplanen.

Paragrafen ställer krav på att vissa uppgifter ska redovisas i över- siktsplanen.

Ett tillägg görs i första stycket fjärde punkten om att det av översikts- planen, utöver kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra, ska framgå inom vilka områden som kommunen avser att ta initia- tiv till fysiska åtgärder för att skydda mot sådana risker.

Tillägget innebär att kommunen ska ange inom vilka områden som den avser att ta initiativ till fysiska skyddsåtgärder. Begreppet områden innefattar både det område där skyddsåtgärden ska vidtas och det område där den aktuella risken för skada föreligger. Ofta

375

Författningskommentar

SOU 2025:51

sammanfaller dessa områden men då fysiska åtgärder för att skydda mot klimatrelaterade risker kan se ut på många olika sätt bör kom- munen ges möjlighet att bestämma hur området bäst ska beskrivas i översiktsplanen. Avgörande är att det av planen går att utläsa vilken risk som ska minskas eller upphöra genom att åtgärden vidtas.

Med fysiska åtgärder avses bl.a. uppförande av olika typer av an- läggningar såsom murar, vallar, underjordiska fördröjningsmagasin, anlagda våtmarker eller dagvattendammar. Även sådana åtgärder som inte innebär att en anläggning uppförs, såsom bortschaktande av en slänt där det föreligger en risk för skred, omfattas. Åtgärder som inte tar mark eller vatten i anspråk eller som endast är mer temporära omfattas däremot inte av tillägget. Beredskapsåtgärder som inte innebär mer varaktiga fysiska åtgärder omfattas generellt inte. I vissa fall kan åtgärder i mark eller vatten vidtas som en för- beredande del av en beredskapsåtgärd, exempelvis att fästen för ett portabelt översvämningsskydd uppförs. Om kommunen bedömer att det är lämpligt kan dessa åtgärder beskrivas i översiktsplanen.

Att kommunen avser att ta initiativ till åtgärder omfattar både sådana åtgärder som kommunen själv vidtar, ensam eller gemen- samt med andra, och sådana åtgärder där kommunen tar initiativ till inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt 18 § anläggnings- lagen (1973:1149).

Vilken detaljnivå som redovisningen av området ska ha kan variera beroende på bl.a. vilken risk det handlar om och markanvändningen i området. Som anges ovan ska det dock alltid framgå vilken risk som ska förebyggas genom initiativet. För att kunna redovisa inom vilket område som kommunen avser att vidta en åtgärd kan det i många fall vara nödvändigt att kommunen har en uppfattning om vilket typ av åtgärd som kommer att behöva vidtas. Om det bedöms lämpligt kan en översiktlig beskrivning av åtgärden ingå i redovis- ningen i planen men det är inget krav.

I fjärde punkten görs även en språklig ändring. Ingen ändring i sak är avsedd.

Ett nytt andra stycke införs av vilket framgår att kommunens redovisning enligt första stycket 4 ska ta skälig hänsyn till de bedöm- ningar om klimatrelaterade risker som kommunen ska göra i planer och program enligt annan författning.

Med klimatrelaterade risker avses samma risker som ska redovisas enligt första stycket 4, dvs. det ska vara fråga om översvämning, ras,

376

SOU 2025:51

Författningskommentar

skred och erosion som är en följd av processer som beror på klimatet, t.ex. nederbörd eller höga vattenflöden.

Kommunen är, utöver kraven i plan- och bygglagen, skyldig enligt annan lagstiftning att göra bedömningar av risker kopplade till na- turhändelser och att redovisa dessa i olika planer och program. Det nya andra stycket innebär att kommunen i sitt arbete med att redo- visa klimatrelaterade risker, hur dessa kan minska eller upphöra och var initiativ till fysiska åtgärder bör tas, ska ta hänsyn till de bedöm- ningar som kommunen gjort enligt annan lagstiftning. De planer och program som kommunen i vart fall ska ta hänsyn till är hand- lingsprogrammen för förebyggande verksamhet respektive för rädd- ningstjänst som tas fram i enlighet med 3 kap. 3 och 8 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, vattentjänstplaner i enlighet med 6 a § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster samt planer för hantering av extraordinära händelser i enlighet med 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra bedömningar av klimatrelater- ade risker som kommunen gör enligt annan lagstiftning ska beaktas.

Att redovisningen ska ta skälig hänsyn till bedömningarna enligt annan författning innebär att kommunen ska sträva efter att göra likadana bedömningar av sannolikheten för och konsekvenser av samma naturhändelser. Eftersom det handlar om olika lagstiftning som har delvis olika syften kommer det dock att finnas skillnader i bedömningen av vilka risker dessa sannolikheter och konsekvenser representerar.

Som en följd av att ett nytt andra stycke införs flyttas den nuvar- ande bestämmelsen i andra stycket till ett nytt tredje stycke.

Övervägandena finns i avsnitt 8.6.

4 kap.

6 §

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, klimatanpassningsanläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

377

Författningskommentar

SOU 2025:51

I paragrafen anges när kommunen kan bestämma markreservat för vissa anläggningar och anordningar som behövs för allmänna ändamål.

Ett tillägg görs i paragrafen som gör det möjligt att i en detaljplan bestämma ett markreservat för en klimatanpassningsanläggning. Att det ska vara fråga om en anläggning innebär att det ska avse någon form av konstruktion. Begreppet anses i praxis täcka de flesta kon- struktioner i samhället – dock inte skyltar och ljusanordningar (jfr prop. 2009/10:170 s. 144).

Med en klimatanpassningsanläggning avses en anläggning som skyddar mot en risk för en skada på den byggda miljön som är kli- matrelaterad. Klimatrelaterade risker som omfattas av bestämmelsen är bl.a. översvämningar, ras, skred och erosion som är en följd av processer som beror på klimatet såsom nederbörd eller höga vatten- flöden. Även skydd mot andra klimatrelaterade risker såsom torka omfattas.

Exempel på sådana anläggningar som markreservatet kan avse är ett översvämningsskydd i form av en vall eller en nedsänkt markyta dit vatten kan svämma över utan risk.

Övervägandena finns i avsnitt 8.7.

14 §

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att

1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning, avlopp, skydd eller säkerhet, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kom- mit till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4.markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten, eller

5.åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.

Paragrafen innehåller bestämmelser om att kommunen i en detalj- plan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som inne- bär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under vissa förutsättningar.

378

SOU 2025:51

Författningskommentar

I första punkten görs ett tillägg om att kommunen får ställa krav på att en anläggning för skydd eller säkerhet, som kommunen inte är huvudman för, ska ha kommit till stånd innan lov eller startbesked ges för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning. Genom skydds- eller säkerhetsanläggningen kan markens lämp- lighet för byggande säkerställas.

Med en anläggning för skydd eller säkerhet avses en anläggning som förebygger eller minskar risken för skador till följd av bl.a. översvämningar, ras, skred eller erosion. Exempel på sådana skade- förebyggande eller säkerhetshöjande anläggningar är vallar som skyddar mot översvämningar och dammar som kan fördröja vatten.

Ändringen i fjärde punkten är redaktionell. Övervägandena finns i avsnitt 8.8.

Skyldighet att ändra eller upphäva en detaljplan

40 a §

Om det finns kvartersmark som inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer av en detaljplan och planens genomförandetid har gått ut, ska kommunen ändra eller upphäva planen i den delen om

1. det finns en betydande risk för skada om marken bebyggs enligt planen,

och

2.risken är en följd av klimatrelaterade översvämningar, ras, skred eller erosion.

Paragrafen, som är ny, anger att kommunen i vissa fall är skyldig att ändra eller upphäva en detaljplan i fråga om obebyggd kvartersmark om risken för klimatrelaterade skador är betydande om marken be- byggs.

Paragrafen anger att om det finns kvartersmark som inte har be- byggts på ett sätt som i huvudsak följer av en detaljplan och planens genomförandetid har gått ut, ska kommunen ändra eller upphäva planen i den delen om det finns en betydande risk för skada om mar- ken bebyggs enligt planen, och risken är en följd av klimatrelaterade översvämningar, ras, skred eller erosion.

Av första stycket första meningen framgår att det ska finnas kvar- tersmark som inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer av planen. Punkten omfattar både kvartersmark som är helt obebyggd

379

Författningskommentar

SOU 2025:51

och kvartersmark som har bebyggts men på ett sätt som inte följer av planen. Vid bedömningen av huruvida marken i huvudsak bebyggts på ett sätt som följer av planen ska hänsyn tas till om marken be- byggts och befintliga byggnaders omfattning. Bestämmelsen är även tillämplig på outnyttjade byggrätter i direkt anslutning till befintliga byggnader. Även anläggningar omfattas av bestämmelsen.

Paragrafen omfattar endast detaljplaner där genomförandetiden har gått ut. Bestämmelser om en detaljplans genomförandetid finns i 4 kap. 21–25 §§.

I första punkten anges att det ska föreligga en betydande risk för skada om marken bebyggs. Med en betydande risk avses i detta sam- manhang att det ska föreligga en risk av en viss storlek. Risken ska inte vara obetydlig eller få bagatellartade konsekvenser. I det fall en statlig myndighet i sin vägledning angett vilka sannolikheter för naturhändelser som är acceptabla vid uppförande av ny bebyggelse ska en sannolikhet som är mer än dubbelt så stor som denna alltid anses betydande. Risken för skada ska avse den kvartersmark som inte har bebyggts. Den omfattar inte risker som föreligger för redan bebyggd kvartersmark om den obebyggda marken bebyggs.

I andra punkten anges att risken för skada ska vara en följd av klimatrelaterade översvämningar, ras, skred eller erosion. Detta motsvarar de skador som kommunen enligt nuvarande 3 kap. 5 § första stycket 4 ska ge sin syn på risken för i översiktsplanen.

Om det föreligger en betydande risk för skada och därmed en skyldighet för kommunen att ändra eller att upphäva detaljplanen i den delen som omfattas av risken, har kommunen flera valmöjlig- heter. Kommunen kan ändra planen genom att exempelvis flytta byggrätter i plan eller höjd eller föreskriva villkor om skyddsåtgär- der. Kommunen kan även bedöma att detaljplanen inte längre bör fullföljas i de aktuella delarna och då upphäva planen i dessa delar. För ändring eller upphävande av en detaljplan med anledning av en betydande risk gäller samma bestämmelser som när en plan ändras eller upphävs av andra skäl, jfr 5 kap.

Övervägandena finns i avsnitt 8.9.

380

SOU 2025:51

Författningskommentar

12 kap.

3 a §

På begäran av den som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada som kan följa av översvämning, ras, skred eller erosion, ska byggnadsnämnden tillhandahålla ett skriftligt underlag om en sådan risk.

Paragrafen, som är ny, anger att byggnadsnämnden på begäran ska tillhandahålla ett skriftligt underlag om klimatrelaterade risker.

Av paragrafen följer att byggnadsnämnden ska, på begäran av den som avser att vidta en åtgärd för att förebygga eller minska risken för skada som kan följa av översvämning, ras, skred eller erosion, tillhandahålla ett skriftligt underlag om en sådan risk. En begäran ska göras av den som avser att vidta en åtgärd för att minska en risk. Byggnadsnämnden bör i normalfallet utan några närmare efterforsk- ningar kunna godta att den som begär underlaget också är den som avser att vidta åtgärden.

Den åtgärd som ska vidtas behöver inte anges i detalj men för att nämnden ska kunna tillhandahålla ett relevant underlag är det ofta nödvändigt med en viss grad av konkretion. Den närmare detaljer- ingsgraden får avgöras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Åtgärden behöver dock alltid avse en viss plats.

Med risk för skada avses i bestämmelsen inte bara skador på bygg- nader utan även risken för skador på den omgivande miljön. Av be- stämmelsen följer att det ska handla om översvämning, ras, skred eller erosion, dvs. samma naturhändelser som kommunen ska ge sin syn på i översiktsplanen enligt 3 kap. 5 § första stycket 4.

Underlaget som tillhandahålls ska vara relevant för förhållandena på den plats där åtgärden ska vidtas. Det underlag som kan bli aktu- ellt är exempelvis skyfallskarteringar, fördjupade geotekniska under- sökningar eller andra dokument som kommunen upprättat. Infor- mation om eventuella planer på åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga eller minimera risker kan också ingå i ett sådant underlag. Skyldigheten för byggnadsnämnden kan innebära att olika dokument i vissa delar behöver sammanställas men det innebär inte krav på byggnadsnämnden att göra nya bedömningar.

Kraven på byggnadsnämnden att tillhandahålla underlag innebär inte en sekretessbrytande bestämmelse. De uppgifter som lämnas

381

Författningskommentar

SOU 2025:51

ut får bedömas på sedvanligt sätt enligt reglerna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

För skriftligt underlag som är tids- eller kostnadskrävande att ta fram kan byggnadsnämnden ta ut en avgift enligt 12 kap. 8 § 9.

En uppgift i ett skriftligt underlag är inte bindande för byggnads- nämnden och kan inte överklagas.

Övervägandena finns i avsnitt 8.10.

14 kap.

18 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för enskilt byggande men också för en allmän ledning, en allmän klimatanpassnings- anläggning, en allmän trafikanläggning eller en trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, är den som ska vara huvudman för anlägg- ningen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet.

I paragrafen finns bestämmelser om att fastighetsägaren i vissa fall kan begära att den som ska vara huvudman för vissa angivna anlägg- ningar ska förvärva den särskilda rätt som krävs för anläggningens ändamål.

I paragrafen görs ett tillägg om att skyldigheten för den som ska vara huvudman för en anläggning att på fastighetsägarens begäran förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt även ska omfatta en allmän klimatanpassningsanläggning.

Med en allmän klimatanpassningsanläggning avses sådana klimat- anpassningsanläggningar som behövs för att tillgodose ett allmänt ändamål enligt 4 kap. 6 §.

Tillägget i paragrafen är en följd av att klimatanpassningsanlägg- ningar läggs till i 4 kap. 6 §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.7.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2.Bestämmelsen i 4 kap. 40 a § tillämpas första gången för tid efter den 1 januari 2033.

382

SOU 2025:51

Författningskommentar

3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i ärenden om antagande eller ändring av en översiktsplan och om antagande av en planeringsstrategi som har påbörjats före ikraftträdandet.

I första punkten anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. Av andra punkten framgår att bestämmelsen i 4 kap. 40 a § till-

lämpas första gången för tid efter den 1 januari 2033. Bestämmelsen i 4 kap. 40 a § innebär en ny skyldighet för kommunen att, i fråga om outnyttjade byggrätter, ändra eller upphäva en detaljplan om risken för klimatrelaterade skador är betydande. Detta innebär att kommunen, för tiden fram till den 1 januari 2033 ska se över vilka områden som kan beröras av skyldigheten och antingen, där så är möjligt, vidta åtgärder för att undanröja en betydande risk, eller påbörja en process för att ändra eller upphäva en detaljplan där det finns kvartersmark som inte bebyggts enligt plan.

Enligt tredje punkten ska äldre föreskrifter fortfarande gälla i ärenden om antagande eller ändring av en översiktsplan och om antagande av en planeringsstrategi som har påbörjats före ikraft- trädandet. Ett ärende bör anses ha påbörjats vid den tidpunkt när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats.

Övervägandena finns i avsnitt 8.10, 11.1 och 11.2.

383

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2024:31

Ett samhälle anpassat till klimatförändringarna

Beslut vid regeringssammanträde den 14 mars 2024

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera och vid behov föreslå ny eller an- passad lagstiftning för att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genomföras. Syftet är att bidra till ett samhälle som är bättre rustat för klimatförändringarnas effekter. Utredaren ska även iden- tifiera möjliga finansieringsmodeller för att långsiktigt fördela kost- naderna mellan de aktörer som drar nytta av klimatanpassnings- åtgärden.

Utredaren ska bl.a.

•identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassningsåtgärder,

•bedöma om det är motiverat och finns möjlighet att ge kommu- nerna ett samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder som berör den byggda miljön inom ramen för kommunens geografiska område,

•identifiera möjliga finansieringsmodeller för åtgärder som genom- förs av och gynnar flera aktörer utan att det innebär ökade statliga åtaganden eller statlig finansiering, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2025.

385

Bilaga 1

SOU 2025:51

Uppdraget att analysera om det finns behov av författningsförslag som skapar förutsättningar och underlättar för klimatanpassningsåtgärder i samhället

Regeringen har tidigare utrett frågor om ansvar och behov av ny lag- stiftning kopplat till klimatanpassning, genom Klimatanpassnings- utredningens betänkande Vem har ansvaret (SOU 2017:42). Delar av betänkandet behandlades i regeringens proposition Nationell strategi för klimatanpassning (2017/18:163). Både utredningen och remiss- instanserna konstaterade dock att det finns ett fortsatt behov av att utreda de komplexa frågorna kopplade till ansvarsfördelning och finansieringslösningar. Utredningen belyser bl.a. att fastighetsägaren har det huvudsakliga ansvaret för att fastigheter bibehåller sin funk- tion över tid i ett klimat som gradvis förändras, även om staten och kommunen har ett visst ansvar. För åtgärder som ofta kräver mer storskaliga och samordnade insatser, såsom skredsäkring, högvatten- skydd, hantering av vatten i landskapet inklusive magasinering och markavvattning och åtgärder för skyfallshantering, kan det i prakti- ken vara omöjligt för en enskild fastighetsägare att vidta de åtgärder som krävs för att skydda fastigheterna från de skador som kan uppstå.

Skyddet av äganderätten vid klimatanpassningsåtgärder är av cen- tral betydelse. Den grundlagsskyddade rätten till egendom innebär att var och en är tryggad mot att tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller liknande åtgärder eller tåla att det allmänna in- skränker rätten att använda mark eller byggnad, förutom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. När en tvingande över- föring av egendomsrätt görs har den enskilde rätt till full ersättning. Även vid rådighetsbegränsningar finns ofta en rätt till ersättning (2 kap. 15 § regeringsformen).

I Vem har ansvaret (SOU 2017:42) uppmärksammas att det är oklart om olika författningar, som exempelvis expropriationslagen (1972:719), anläggningslagen (1973:1149), servitutslagstiftningen och inlösensregleringen i plan- och bygglagen (2010:900), är tillräckliga för att kommunen ska ha möjlighet att bygga nödvändiga skydds- anläggningar och om det finns tillräckliga möjligheter för fastighets- ägare att samarbeta om skyddsåtgärder med eller utan stöd från kom- munen. En analys behövs av om lagstiftningen är tillräcklig i situationer där klimatanpassningsåtgärder behöver vidtas på en fastighet där den som ska vidta åtgärden saknar rådighet, eller där det krävs att flera fastighetsägare samarbetar om åtgärden.

386

SOU 2025:51

Bilaga 1

Klimatrelaterade risker behöver generellt hanteras över stora om- råden. På vilket sätt klimatanpassningsåtgärder kan genomföras och vem som bär ansvaret för att genomföra dem beror bl.a. på vem som har rådighet över området och hur den pågående markanvändningen är reglerad. I samband med detaljplanering kan t.ex. kommunen reglera markens användning och bestämma skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion. Utan- för detaljplanelagda områden kan kommunen genomföra klimatanpass- ningsåtgärder i egen regi, förutsatt att kommunen har rådighet. I om- råden med gällande detaljplaner, där planerna saknar nödvändiga bestämmelser om skyddsåtgärder för att motverka olyckor, över- svämning och erosion, behöver kommunerna anta nya planer för att kunna ställa krav på skyddsåtgärder i samband med ansökningar om bygglov.

Riksrevisionen rekommenderar i sin granskande rapport Statens insatser för klimatanpassning av den byggda miljön (RiR 2022:29) att regeringen utreder om, och i så fall hur, styrningen av kommu- nerna bör förändras så att fler konkreta klimatanpassningsåtgärder för befintlig bebyggelse kommer till stånd. Även Statens geotekniska institut och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fram- håller i redovisningen av regeringsuppdraget om att identifiera särskilda riskområden för ras, skred, erosion och översvämning som är klimatrelaterade (M2019/01241) att regeringen bör utreda om befintlig lagstiftning, tillsyn och ansvarsfördelning ger de förutsätt- ningar som behövs för att klimatanpassa ny och befintlig bebyggelse.

Av Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts samman- ställning av kommunernas klimatanpassningsarbete under 2020 (SMHI 2021) framgår att över 70 procent av kommunerna upplever en otydlig ansvarsfördelning och otillräcklig samordning mellan staten, kommunerna, fastighetsägare och andra aktörer.

Många former av klimatanpassningsåtgärder kräver bred samord- ning. Länsstyrelserna har i uppgift att samordna det regionala arbetet med klimatanpassning enligt förordningen (2018:1428) om myndig- heters klimatanpassningsarbete. I tillägg till detta föreslås i Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning (2022) att kommunerna ges ett samordningsansvar för klimatanpassnings- åtgärder som berör både kommunen och andra fastighetsägare inom kommunens geografiska område.

Utredaren ska därför

387

Bilaga 1

SOU 2025:51

•identifiera hinder mot att kunna planera, genomföra och förvalta effektiva klimatanpassningsåtgärder,

•analysera om befintlig lagstiftning i dag ger kommunen eller andra berörda aktörer tillgång till mark för klimatanpassningsåtgärder,

•bedöma om det är motiverat och finns möjlighet att ge kom- munerna ett samordningsansvar för klimatanpassningsåtgärder som berör den byggda miljön inom kommunens geografiska om- råde och, om detta bedöms motiverat, lämna förslag på hur ett sådant ansvar kan utformas,

•särskilt beakta förutsättningarna för mellankommunal samverkan vid planering och genomförande av klimatanpassningsåtgärder som berör två eller flera kommuner,

•vid behov lämna förslag för att fastighetsägare ska kunna genom- föra och samarbeta om klimatanpassningsåtgärder med eller utan stöd från kommunen,

•göra brutto- respektive nettoberäkningar om förslagen innebär kost- nader för det allmänna eller aktualiserar den kommunala finan- sieringsprincipen samt lämna finansieringsförslag, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att föreslå finansieringsmodeller

Fastighetsägaren har ansvar för sin fastighet och bär kostnaderna för eventuella skador. Det innebär att det i dag är fastighetsägarens och verksamhetsutövarens ansvar att göra och bekosta klimatanpass- ningsåtgärder och därmed också stå för den risk det innebär att inte genomföra åtgärder. Om det inte går att nå en överenskommelse, finns det i dag begränsad möjlighet att fördela kostnaderna på andra fastighetsägare och exploatörer som eventuellt drar nytta av åtgärderna. Fastighetsägare har som huvudregel inte heller någon skyldighet att klimatanpassa fastigheten, vilket kan innebära att nödvändiga skyddsanläggningar inte kommer på plats. Den eller de fastighetsägare som startar en åtgärdsprocess bär även den ekono- miska risken om åtgärden inte leder till önskat resultat.

För att vara kostnadseffektiva kan klimatanpassningsåtgärder be- höva vidtas i samverkan med andra fastighetsägare, kommunen eller

388

SOU 2025:51

Bilaga 1

en närliggande kommun eller på någon annans mark. Det kan t.ex. vara fråga om att anlägga grönytor eller en våtmark för att kunna bromsa vattenmassor uppströms eller olika typer av tekniska lösningar. Utifrån likställighetsprincipen bedöms kommuner inte heller kunna utföra och finansiera skyddsåtgärder som endast en grupp av fastig- hetsägare drar nytta av. Detsamma gäller för åtgärder som kan be- höva vidtas i en annan kommun för att skydda människor eller infra- struktur i den egna kommunen. En kommun kan i regel inte betala för åtgärder i en annan kommun även om åtgärden gynnar kommu- nen och dess invånare (jfr 14 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen).

I rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning (2022) konstateras att det behövs nya samfinansieringslösningar mellan offentliga och privata aktörer.

Ytterligare en faktor i sammanhanget är att eventuella samfinan- sieringsmodeller mellan offentliga och privata aktörer måste vara för- enliga med EU:s statsstödsregler. Det är också av vikt att beakta om det finns risk för att tredje part påförs skador och i vilken om- fattning.

Uppdraget omfattar inte skattefrågor. Utredaren ska därför

•identifiera möjliga finansieringsmodeller för åtgärder som genom- förs av och gynnar flera aktörer, t.ex. fastighetsägare, försäkrings- givare, näringslivet, kommuner och regioner, samt tar tillvara natio- nella intressen utan att det innebär ökade statliga åtaganden eller statlig finansiering,

•ta ställning till vilken eller vilka finansieringsmodeller som bäst lämpar sig för bl.a. etablering och förvaltning av klimatanpassnings- åtgärder, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska särskilt beskriva och analysera konsekvenser, inklusive eventuella synergieffekter och målkonflikter, och påverkan på svenska företags konkurrenskraft om samhället inte anpassas till ett föränd- rat klimat. Utredaren ska beakta och beskriva förslagens samhälls- ekonomiska konsekvenser. Förslagens genomförbarhet ska analyseras och beskrivas, inklusive eventuella synergieffekter och målkonflik-

389

Bilaga 1

SOU 2025:51

ter, bl.a. påverkan på ekonomi och enskilda jord- och skogsbruks- företag samt möjligheten att nå berörda politiska mål. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internatio- nell rätt.

Om förslagen innebär kostnader för det allmänna eller aktuali- serar den kommunala finansieringsprincipen ska brutto- respektive nettoberäkningar av dessa göras samt finansieringsförslag lämnas. Om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas i enlighet med 14 kap. 3 § reger- ingsformen.

Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete inhämta synpunkter och upplysningar från berörda myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer relevanta för uppdraget, särskilt Boverket, Havs- och vattenmyndig- heten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Trafikverket, länsstyrelser, kommuner, regioner, kommunala bolag samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Utredaren ska hålla sig informerad om samt föra dialog med på- gående relevanta utredningar, särskilt utredningarna om en ny för- köpslag (dir. 2022:48) och en ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster (dir. 2022:127). Utredaren ska även i övrigt hålla sig informerad om relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, t.ex. den nationella strategin för klimatanpassning och beredningen av betänkandet En enklare han- tering av vattenfrågor vid planläggning och byggande (SOU 2023:72) samt övriga relevanta rapporter och underlag på området. Utredaren ska vidare, där det är motiverat, inhämta kunskap och erfarenheter från andra länder samt beakta pågående relevant arbete med EU-lag- stiftning.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2025.

(Klimat- och näringslivsdepartementet)

390

Bilaga 2

Författningsförslag rörande havsnivåhöjningar

Ny lag om statliga kustskydd

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om statliga kustskydd. I lagen anges vilka kuststräckor som staten avser att skydda mot ökad risk för översvämningar till följd av stigande havsnivåer som orsakas av de pågående klimatförändringarna.

2 § Följande kuststräckor ska av staten skyddas mot risk för över- svämningar från havet genom att ett varaktigt fysiskt skydd (kust- skydd) anläggs:

[- sträckan X från Y till Z]1 .

3 § Regeringen får meddela föreskrifter om inom vilka områden som ett kustskydd ska anläggas för att skydda de i 2 § angivna kust- sträckorna (kustskyddsområden).

4 § Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ansvarar för att ett kustskydd anläggs och företräder staten i frågor som rör kust- skyddet.

5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av kustskydd.

1En tänkt lagtext kan vara ”Kusten utanför A-stad mellan B-udden i X kommun och C-berget i Y kommun.” Om entydiga ortnamn saknas på de platser där topografin medger att ett kustskydd kan anslutas, kan fastighetsbeteckningar användas.

391

Bilaga 3

Uppdrag och direktiv rörande havsnivåhöjningar

Uppdrag till Boverket och MSB att prioritera kuststräckor för anläggande av kustskydd

Förslag till regeringsbeslut

Regeringen ger Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att med de utgångspunkter och med den arbetsfördelning som framgår under Närmare om uppdraget prioritera på vilka platser och längs vilka kuststräckor det är moti- verat att anlägga ett varaktigt fysiskt skydd mot översvämning från havet (kustskydd).

Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (X-departementet) senast den [18 månader efter beslutet].

För uppdraget får myndigheterna använda 10 miljoner kronor som ska redovisas mot [namn på anslag]. Högst 4 miljoner kronor får utbetalas som bidrag till Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och de myndigheter som enligt 2 a § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ska lämna uppgifter om sådana områden de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljö- balken.

Skälen för regeringens beslut

393

Bilaga 3

SOU 2025:51

men aktuella prognoser visar att landhöjningen inte längre kommer att kunna kompensera för havsnivåhöjningarna. Därmed ökar risk- erna för översvämningar från havet, med början i södra Sverige.

Längs kusten finns värdefull jordbruksmark och många områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och dessutom många anläggningar och funktioner som är centrala för att samhället ska fungera i kris eller krig. Stigande havsnivåer utgör därmed ett lång- siktigt hot mot nationella intressen.

I enlighet med förordningen (2009:956) om översvämningsris- ker har MSB tillsammans med länsstyrelserna i de län som gränsar mot havet genomfört riskbedömningar för bland annat översväm- ningar från havet och länsstyrelserna har sammanställt riskhanter- ingsplaner. Riskbedömningarna och planerna utgör ett underlag för kommunernas planering och deras handlingsprogram för att förebygga olyckor. I många sydsvenska kommuner finns planer på att anlägga fysiska skydd mot översvämningar längs kusten och i några kom- muner pågår sådant arbete.

Det saknas en samlad översikt över hur stigande havsnivåer hotar de nationella intressen som av staten pekats ut som särskilt skydds- värda. Det finns därmed inte heller någon samlad bild av hur de kom- munala planerna och pågående arbetena förmår skydda dessa in- tressen.

Boverket och MSB bör därför sammanställa en heltäckande bild av var nationella intressen hotas av ett stigande hav, och var dessa intressen bör ges ett långsiktigt fysiskt skydd mot översvämningar. Ett sådant underlag ger förutsättningar för att bedöma var staten behöver prioritera att anlägga kustskydd, antingen i egen regi eller genom att stödja och komplettera pågående kommunala planer och initiativ.

Närmare om uppdraget

Boverket och MSB ska för de delar av den svenska kusten där havet under de närmast hundra åren bedöms stiga mer än landhöjningen, lämna en prioriteringslista på platser och kuststräckor där ett kust- skydd är ett lämpligt sätt att skydda de nationella intressen som riskerar att skadas av översvämning från havet. Prioriteringen ska göras med följande utgångspunkter.

394

SOU 2025:51

Bilaga 3

–Hur stora är riskerna, dvs. kombinationen av sannolikheten för en översvämning och konsekvenserna, för de nationella intressena?

–Vilka möjligheter finns att tillgodose de nationella intressena genom att flytta befintlig verksamhet eller att skydda befintliga anläggningar på annat sätt än genom ett kustskydd?

–Vilka skador skulle ett kustskydd innebära på andra nationella intressen på samma plats eller längs samma kuststräcka?

Boverket och MSB ska ta fram en gemensam prioritering där det ska framgå hur svaret på de tre frågorna använts för att rangordna platser och kuststräckor inbördes. Boverket har huvudansvaret för att vär- dera hur de nationella intressena påverkas av en översvämning. Bo- verket ska därvid ta stöd av de statliga myndigheter som har ansvar för de intressen som hotas och får bidra ekonomiskt till dessa myn- digheters arbete. MSB har huvudansvaret för att beräkna sannolik- heter och fysiska konsekvenser av översvämningar.

För att jämföra alternativet att anlägga kustskydd med alterna- tivet att omlokalisera eller på annat sätt skydda befintliga intressen får myndigheterna göra schabloniserade antaganden om kostnader.

För antaganden om översvämningsrisker ska antaganden som har stöd i scenarier framtagna av SMHI användas. Vid bedömningen av om ett kustskydd bör prioriteras ska myndigheterna utgå från att sådana skydd sedan de anlagts kommer att bibehållas och utvidgas för att möta högre havsnivåer även bortom den tidshorisont som används för att värdera risker.

Vissa av de nationella intressen som hotas av översvämningar kommer att vara helt eller delvis sekretessbelagda. Redovisningen av uppdraget ska om den innehåller sådana uppgifter vara utformad så att sekretessen kan upprätthållas.

På regeringens vägnar

395

Bilaga 3

SOU 2025:51

Direktiv till en parlamentarisk kommitté

Statens ansvar för kustskydd

Förslag till beslut vid regeringssammanträde den [datum].

Sammanfattning

En parlamentarisk kommitté ska lämna förslag på vilka platser eller längs vilka kusträckor som staten ska ansvara för att anlägga skydd mot översvämningar från havet, ansvarsfördelningen för att sådana skydd ska komma till stånd och därutöver föreslå var statliga bidrag till av kommunerna initierade skydd bör prioriteras. Syftet med upp- dragen är att säkerställa att nationella intressen erhåller ett väl av- passat skydd när havsnivåerna stiger i ett förändrat klimat.

Kommittén ska bl.a.

•föreslå på vilka platser eller längs vilka kuststräckor staten bör ta ansvar för att anlägga varaktiga fysiska skydd mot översvämning från havet (kustskydd),

•föreslå på vilka av dessa platser eller kuststräckor som kommu- nen bör vara huvudman för genomförandet,

•föreslå en organisation för statens åtagande, och

•lämna förslag på villkor för statliga bidrag till sådana kustskydd som anläggs längs andra kuststräckor än de som staten bör ta ansvar för.

Uppdraget ska redovisas senast den [tre år från beslutet].

Uppdraget att lämna förslag om statliga kustskydd

Ökande koncentrationer av växthusgaser i atmosfären leder till högre temperaturer vilket i sin tur leder till stigande havsnivåer genom att havets volym ökar samt att glaciärer och inlandsisar smälter. I Sverige har landhöjningen historiskt varit större än havsnivåhöjningarna, men prognoserna pekar nu på att landhöjningen inte längre kommer att kunna kompensera för havsnivåhöjningarna. Därmed ökar risk- erna för översvämningar från havet, med början i södra Sverige.

396

SOU 2025:51

Bilaga 3

Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har på regeringens uppdrag lämnat en prioritering av platser och kust- sträckor längs den svenska kusten söder om linjen X–Y där natio- nella intressen långsiktigt bör skyddas mot översvämningar från havet genom att kustskydd anläggs. Med denna prioritering som underlag ska kommittén undersöka om det bland de platser som myndighe- terna prioriterat högt finns platser där behovet av ett kustskydd är så angeläget att staten bör ta ansvar för genomförandet.

Utöver myndigheternas underlag behövs även en bedömning av om ett kustskydd, som är en konstruktion som ska anläggas med förutsättningen att det blir en permanent del av Sveriges kustlinje, går att utföra på ett sätt som inte bara skyddar de nationella värdena till en rimlig kostnad utan också medger att samhället på platsen kan fortsätta att utvecklas. Eftersom haven förväntas stiga under lång tid behöver kustskydden också utformas på ett sätt som gör det möjligt att över tid anpassa dem i höjd. En bedömning behövs även av var en lokalisering är ändamålsenlig, vilket förutsätter nära dialog med kommunen, större markägare och arbetsgivare. På platser där kommittén föreslår att staten bör ta på sig ett ansvar ska minst en möjlig placering och utformning av ett kustskydd översiktligt konsekvensbedömas.

Vid framtagande av förslag till placering och utformning kan det förväntas att det på flera platser kommer att finnas ett betydande lokalt intresse av att anpassa kustskyddet till förhållandena på platsen, utöver vad som krävs för att skydda de nationella intressena. Det kan exempelvis handla om att skydda ytterligare kuststräckor eller att låta kustskyddet ingå i det lokala vägnätet. Kommittén ska sträva efter att tillgodose sådana önskemål och att i sådana fall komma överens med kommunen om fördelningen av kostnader för hela kustskyddet.

Huvudmannaskap för kustskydd

Om kommittén föreslår att staten ska ta ansvar för att anlägga kust- skydd ska kommittén undersöka förutsättningarna för att den aktuella kommunen ska ta på sig huvudmannaskapet för genomförandet.

Det kan finnas fördelar med ett kommunalt huvudmannaskap efter- som kustskyddet kommer att behöva byggas ut samordnat med att

397

Bilaga 3

SOU 2025:51

markanvändning och teknisk infrastruktur innanför skyddet an- passas. Det kan även finnas nackdelar med att staten lämnar över huvudmannaskapet. Ansvaret gentemot medborgarna riskerar att bli otydligt och möjliga skalfördelar med att staten står för genom- förandet på fler platser kan gå förlorade. Om kommittén gör bedöm- ningen att ett kommunalt huvudmannaskap är lämpligt med hänsyn till kommunens kompetens att genomföra större infrastrukturprojekt och förutsättningarna i övrigt, ska strävan vara att nå en överens- kommelse om detta som reglerar statens ersättning till kommunen för genomförandet.

Statens organisation för anläggande och förvaltning av statliga kustskydd

Om kommittén föreslår att staten ska ta ansvar för att anlägga kust- skydd på en eller flera platser behöver ansvaret för planering och genomförande placeras inom en eller flera statliga myndigheter.

Uppgiften kommer att innehålla olika moment i det fall överens- kommelser nås om kommunalt huvudmannaskap, men för varje plats behövs en statlig företrädare som ansvarar för att kustskydden etableras och byggs ut i den takt som krävs med hänsyn till stigande havsnivåer.

Redan innan kustskydden ska byggas behöver den statliga före- trädaren besitta en mängd kompetenser. Anläggandet av ett kustskydd kommer att kräva omfattande undersökningar av de geologiska och hydrologiska förutsättningarna på platsen, liksom den miljömässiga påverkan som kustskyddet kommer att innebära. Mark för anlägg- ningen måste förvärvas med äganderätt eller annan särskild rätt och den aktuella kommunen måste ges stöd i framtagandet av detalj- planer för anläggningen. Ekonomiska underlag för alternativa sätt att bygga ut kustskydden behöver tas fram och motiveras i den årliga budgetprocessen.

Beroende på hur många platser kommittén föreslår, och hur många av dessa kommittén föreslår ska utföras med kommunalt huvud- mannaskap, kommer den totala arbetsmängden vara väsentligt olika. Kommittén behöver således lämna ett förslag till en statlig organi- sation som är anpassad till detta.

Frågan om hur kustskydden ska förvaltas på lång sikt kan behöva övervägas separat från frågorna om ansvar för planering och genom-

398

SOU 2025:51

Bilaga 3

förande, beroende på vilken organisatorisk lösning som föreslås för dessa faser. Kommitténs förslag ska omfatta även förvaltningsfasen.

Kommittén ska därför

•föreslå på vilka platser eller längs vilka kuststräckor staten bör ta ansvar för att anlägga varaktiga fysiska skydd mot översvämning från havet (kustskydd),

•för varje sådan kuststräcka ange minst en möjlig placering och utformning av kustskyddet, med beaktade av synpunkter från berörda aktörer,

•om möjligt nå en överenskommelse med den aktuella kommunen om fördelning av kostnader för kustskyddet,

•föreslå på vilka av de platser där kommittén föreslår att statliga kustskydd ska anläggas som kommunen bör vara huvudman för genomförandet,

•föreslå en organisation för statens åtagande som avspeglar kommitténs förslag i övrigt,

•lämna förslag på instruktion och budget för den eller de myn- digheter som föreslås utgöra den statliga organisationen, och

•vid behov lämna de författningsförslag kommittén finner på- kallade.

Uppdraget att lämna förslag på villkor för statliga bidrag till kustskydd som anläggs längs andra kuststräckor

Det kan förutsättas att kommittén inom sitt uppdrag identifierar en mängd platser och kuststräckor där det finns nationella intressen som riskerar att skadas av översvämningar från havet, men där det inte bedöms vara motiverat att staten anlägger kustskydden. På många sådana platser kan kommuner i närtid eller senare komma att besluta att anlägga kustskydd.

Staten bidrar i dag till kommunala förebyggande åtgärder mot naturolyckor enligt de villkor som framgår av förordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebyggande åt- gärder mot naturolyckor. Vid fördelningen av bidrag med stöd av

399

Bilaga 3

SOU 2025:51

förordningen ska den eller de åtgärder som har bäst förutsättningar att varaktigt uppfylla syftet med stödet prioriteras.

Boverkets och MSB:s prioritering och kommitténs egna komp- letterande bedömningar förutsätts ge en god grund för att precisera villkoren för statligt stöd vad avser kustskydd. Det gäller såväl vilka platser som är högst prioriterade som vilka krav som bör ställas på utförandet. En ökad tydlighet från staten i dessa avseenden förvän- tas ge kommunerna ett bättre underlag för att fatta beslut om kust- skydd och därmed leda till en effektivare användning av statliga bi- dragsmedel.

En precisering av de statliga bidragsvillkoren vad avser kustskydd kan utformas som ändringar i befintlig förordning, eller genom att en separat förordning för detta ändamål beslutas.

Kommittén ska därför

•lämna förslag på bidragsvillkor och grund för prioritering vid fördelning av statliga bidrag till kommunala skyddsåtgärder mot översvämningar från havet.

Konsekvensbeskrivningar

Om kommittén lämnar förslag på platser och kuststräckor där staten ska ansvara för att anlägga kustskydd, ska kommittén översiktligt redovisa kostnaderna för åtminstone ett alternativt utförande på varje sådan plats. Kostnaderna ska redovisas i dagens penningvärde. De sammanlagda kostnaderna över tid för planering, uppförande och förvaltning av kustskydd enligt kommitténs förslag ska redo- visas för två olika antaganden om hur snabbt havet stiger.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Uppdraget förutsätter kontakter med alla kommuner med kust mot havet söder om linjen X–Y. För de kommuner där kommittén före- slår att staten bör ansvara för kustskydd ska förslaget ha föregåtts av så omfattande kontakter med de aktuella kommunerna att det står klart om det finns en samsyn mellan kommittén och kommun- erna kring frågor om sträckningar, huvudmannaskap och kostnads- fördelning. För dessa platser ska kommittén också ha kontakt med de statliga myndigheter som representerar de nationella intressena

400

Bilaga 3

SOU 2025:51

Uppdrag till riksintressemyndigheterna att värdera hur riksintressen längs kusten påverkas av stigande havsnivåer

Förslag till regeringsbeslut

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Riksantikvarie- ämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Statens energimyndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Trafikverket, Post- och telestyrelsen, Försvarsmakten och Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) ska med stöd av MSB:s riskbedöm- ningar för översvämningar från havet värdera hur de områden och anläggningar som myndigheterna bedömt vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken – och som enligt MSB:s bedömning hotas av över- svämning – påverkas av att översvämningsrisken ökar med stigande havsnivåer.

Myndigheterna ska för varje område värdera om riksintresset för- svagas i det fall det översvämmas återkommande och om anläggandet av ett varaktigt fysiskt skydd mot översvämningar skulle påverka riksintresset, positivt eller negativt.

Resultatet av värderingarna ska komma till uttryck i de uppdater- ingar av riksintressenas aktualitet som enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ska lämnas till länsstyrelserna vid behov eller åtminstone vart åttonde år.

MSB ska stödja övriga myndigheter med aktuellt underlag rör- ande översvämningsrisker från havet och följa upp samtliga myn- digheters genomförande och ta de initiativ till samordning som behövs. Senast [ett år efter beslutet] ska MSB redovisa vilka kust- områden och riksintressen som kommer att beröras av uppdraget och en tidplan för respektive myndighets genomförande.

För uppdraget får myndigheterna [under tiden beslutsdatum + 1– 5 år] använda 6 miljoner kronor som ska redovisas mot [namn på anslag som disponeras av MSB]. MSB ska i samband med redovis- ningen enligt ovan och därefter årligen i budgetunderlag lämna för- slag till fördelning av tilldelade medel för myndigheterna.

402

SOU 2025:51

Bilaga 3

Skälen för regeringens beslut

Ökande koncentrationer av växthusgaser i atmosfären leder till högre temperaturer vilket i sin tur leder till stigande havsnivåer. I Sverige har landhöjningen historiskt varit större än havsnivåhöjningarna, men prognoserna pekar nu på att landhöjningen inte längre kommer att kunna kompensera för havsnivåhöjningarna. Därmed ökar risk- erna för översvämningar från havet, med början i södra Sverige.

MSB har tillsammans med länsstyrelserna i de län som gränsar mot havet genomfört riskbedömningar för bland annat översväm- ningar från havet. I många kommuner finns planer på att anlägga fysiska skydd mot översvämningar längs kusten för att möta dessa risker och i några kommuner pågår sådant arbete.

Längs kusten finns många områden och anläggningar som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Kommunernas planer för att anlägga översvämningsskydd mot havet kommer att påverka dessa områden – positivt och negativt. Länsstyrelserna ska verka för att kommunala översiktsplaner och detaljplaner tillgodoser riksin- tressen och lämna yttranden där det framgår hur länsstyrelsen be- dömer att förslag till sådana planer tillgodoser riksintressen (3 kap. 10 och 16 §§ respektive 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). Länsstyrelsen ska också överpröva detaljplaner som inte tillgodoser riksintressen (11 kap. 10 § PBL).

För att ge länsstyrelserna ett stöd i bedömningen av om varaktiga fysiska skydd mot översvämningar från havet kan anses tillgodose riksintressen på olika platser i en framtid som innebär högre havs- nivåer och därmed flera översvämningar, behöver de ansvariga myn- digheterna bidra med vägledning i form av uppdaterade bedömningar.

På regeringens vägnar

403

Bilaga 4

Genomförda möten

Utredningen har arrangerat eller deltagit i ett stort antal möten, oftast representerad genom kansliet. Mötena har varit av varierande karaktär och de redovisas nedan i kronologisk ordning utan när- mare angivande av formerna eller namn på personer som deltagit.

Genomförda möten

Möte med	Tidpunkt
Fastighetsägarna Sverige	April 2024
Malmö kommun

Boverket
Nationella expertrådet för klimatanpassning
Svensk försäkring
Vesterlins & Co
Boverket, Finansinspektionen, Formas, Havs- och	Maj 2024
vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket,
SMHI, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Statens
geotekniska institut, Trafikverket
Svenskt Vatten
Utredningen om en ny förköpslag, Fi 2022:07
Göteborgs kommun
Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen i Stockholms län

Miljötillståndsutredningen, KN 2023:02
Länsstyrelsernas klimatanpassningsnätverk
Skogsstyrelsen
SKR:s nätverk för samhällsbyggnadschefer	Juni 2024
Trafikverket
Länsstyrelsen i Hallands län

Advokatfirman Delphi

SKR:s Samhällsbyggnadsberedning

405

Bilaga 4

SOU 2025:51

Möte med	Tidpunkt
Malmö kommun
SKR
Statens geotekniska institut
Vellinge kommun

Skogsutredningen, LI 2024:02	Augusti 2024
Länsstyrelsernas samhällsbyggnadsnätverk
Va-beredskapsutredningen, M 2022:05	September 2024
Gävle kommun
Byggföretagen
Riskområde Norra Vänern

Svensk försäkring
Miljömålsberedningen, M 2010:04	Oktober 2024
Kristianstad kommun
Svenskt Vatten	November 2024
Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner
Myndighetsnätverket för klimatanpassning

Skånes kustkommuner
Sund og Baelt (Köpenhamn)	December 2024
Region Skåne och region Stockholm
Region Halland
Folkhälsomyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten	Januari 2025

Svenskt Vatten
Trafikverket
Lantmäteriet
SKR
Affärsverket svenska kraftnät	Februari 2025
Länsstyrelsernas samhällsbyggnadsnätverk

Trafikverket	Mars 2025

406

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41 Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan [44]

Utrikesdepartementet

Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]

12	Bedömningar och överväganden som inte lett till
	förslag....................................................................	309
12.1	Bedömningar som inte aktualiserar behov
	av författningsändringar .......................................................	309
	12.1.1 Dagvattensystemet utgör en del av skyddet
	mot översvämningar ..............................................	309
	12.1.2 Vissa klimatanpassningsåtgärder kan redan
	i dag finansieras via va-avgifter..............................	311
	12.1.3 Lagkrav på klimatresiliensdeklarationer bör
	inte införas .............................................................	314
12.2	Bedömningar som kan föranleda författningsändringar.....	316
	12.2.1 Bestämmelserna om dammsäkerhet för
	skyddsvallar bör ses över.......................................	316
	12.2.2 Klimatförändringar och minskade krav
	på bygglov ..............................................................	318
	12.2.3 Gemensamhetsanläggningar och
	markavvattning ......................................................	319

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	31

	klimatanpassningsåtgärder .....................................................	31
1.2	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	36
1.3	Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................	38

	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd	........ 51
2	Om utredningsarbetet och betänkandets innehåll..........	53
2.1	Äganderätten i betänkandet ...................................................	54

4	Klimatanpassning....................................................		105
4.1	Klimatförändringarna och deras effekter ............................		105
	4.1.1	Stigande temperaturer påverkar hela samhället ...	106
	4.1.2	Hur stora är förändringarna? ................................	107
4.2	Ansvar för klimatanpassning................................................		110
4.3	Några perspektiv på klimatanpassning ................................		113

	för framtida förändring?........................................	116
4.3.4	Klimatanpassning – förändring eller skydd?........	117
4.3.5	Klimatanpassning – lokalt eller centralt? .............	118

		marknadsekonomi? ...............................................	120
4.4	Våra vägval.............................................................................		121
5	Gjorda avgränsningar ...............................................		131
5.1	Vissa frågor utreds redan i annan ordning...........................		131
	5.1.1	Miljöprocessfrågor ................................................	131
	5.1.2	Relationen till beredskapsfrågor ...........................	132
	5.1.3	Förköp som instrument för klimatanpassning ....	132
5.2	Bättre kunskap och kompetensbrist ....................................		133

	och uppföljning .....................................................................		134
	5.3.1	Länsstyrelsen har en nyckelroll ............................	135
5.4	Bidrag till klimatanpassningsåtgärder ..................................		135
5.5	De finansiella systemens regelverk ......................................		136

Innehåll		SOU 2025:51
6	Hinder för klimatanpassningsåtgärder	........................ 139

osäkerheten............................................................	140
6.2 Vilka hinder har vi identifierat? ...........................................	142

	för fastighetsägare att samarbeta .........................................		143
7	Ett kommunalt samordningsansvar ............................		147
7.1	Vad innebär ett samordningsansvar?...................................		147
	7.1.1	Samordningsansvar för kommunerna
		i gällande rätt .........................................................	148

	och Regioner..........................................................	150
7.1.4	Möjliga delar i ett samordningsansvar .................	151

för klimatrelaterade risker....................................................	155
7.4 Mellankommunal samverkan ...............................................	156

	inte är lämplig att bebygga ...................................................	158
7.6	Ett samordningsansvar är inte en lösning ...........................	160
8	Förslag som klimatanpassar dagens lagstiftning ..........	163

SOU 2025:51		Innehåll
8.3	Öppna dagvattenanordningar ska omfattas
	av ledningsrättslagen .............................................................	174
8.4	Dagvattensystemets kapacitet ska regleras i lag..................	180

	som medför för stora risker .................................................		205
8.10	Kommunen ska tillhandahålla underlag
	när en fastighetsägare vill vidta åtgärder ..............................		213
8.11	Föreskrifter om högsta inomhustemperatur för känsliga
	grupper	...................................................................................	216
9	Havsnivåhöjningar ...................................................		227
9.1	Havsnivåhöjningar är inte jämförbara med andra risker.....		227
	9.1.1	Stora osäkerheter men en entydig riktning..........	227
	9.1.2	Bara vissa kommuner är berörda ..........................	228
	9.1.3	Ett enkelt metodval – men ett svårt beslut ..........	228
	9.1.4	En permanent förvaltning .....................................	229
	9.1.5	Stora nationella intressen på spel..........................	229
	9.1.6	Den internationella dimensionen .........................	230
	9.1.7	Säkerhetspolitiska överväganden ..........................	230
9.2	Bedömningar och förslag......................................................		231

	översvämningar från havet ....................................	231
9.2.2	Behovet av en snabb och tydlig process...............	233

utbyggnaden av kustskydd – en
beredningsprocess i två steg..................................	234

	9.2.4	Riksdagen bör besluta om statens åtagande ........	248
	9.2.5	Möjligheten att skydda kusterna runt
		Östersjön tillsammans med andra länder bör
		utredas....................................................................	252
	9.2.6	Stigande havsnivåer påverkar befintliga
		riksintressen...........................................................	254
10	Finansieringsmodeller ..............................................		257
10.1	Utgångspunkter....................................................................		257
10.2	Frivilliga överenskommelser är alltid möjliga .....................		258
10.3	Befintliga författningsreglerade modeller ...........................		259
	10.3.1	Gemensamhetsanläggningar .................................	259
	10.3.2	Va-kollektivsmodellen ..........................................	260
	10.3.3	Gatukostnadsersättning........................................	261
	10.3.4	Medfinansieringsersättning ..................................	262
	10.3.5	Fördelning av utredningskostnader vid
		avhjälpande av föroreningsskada ..........................	263
10.4	Det behövs en ny finansieringsmodell för
	klimatanpassningsåtgärder ...................................................		263
	10.4.1	Förutsättningar för en modell ..............................	265
10.5	En ny lag om fastighetsägares medfinansiering av
	kommunala klimatanpassningsåtgärder ..............................		269
	10.5.1	Vilka fastighetsägare ska betala? ..........................	275
10.6	Förfarandet enligt den nya lagen .........................................		278
	10.6.1	Beslut innan klimatanpassningsåtgärden
		genomförs..............................................................	279
	10.6.2	Efter genomförandet.............................................	292
	10.6.3	Framtida ansvarsförhållanden ..............................	294
	10.6.4	Domstolsprövning ................................................	296
	10.6.5	Inget behov av föreskrifter ...................................	298
10.7	Kostnadsfördelningen mellan staten och kommuner
	bestäms från fall till fall ........................................................		298
10.8	Kostnadsfördelning mellan kommuner...............................		299
10.9	Statsbidrag och EU-bidrag förblir viktiga...........................		300

11	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt
	genomförandefrågor .................................................	301
11.1	Ikraftträdandebestämmelser.................................................	301
11.2	Övergångsbestämmelser.......................................................	302
	11.2.1 Förslag till ändringar i PBL...................................	302
	11.2.2 Övriga förslag ........................................................	303
11.3	Förslagens inbördes beroende..............................................	304
11.4	Uppföljning av förslagen ......................................................	305

13	Konsekvenser..........................................................		323
13.1	Vilka problem ska lösas?.......................................................		323
13.2	Det offentliga åtagandet .......................................................		324
13.3	Övergripande om förslagen..................................................		324
13.4	Nollalternativet och alternativa förslag ...............................		325
	13.4.1	Nollalternativet......................................................	325
	13.4.2	Alternativa förslag .................................................	327

Innehåll	SOU 2025:51
13.5 Konsekvenserna av förslagen ...............................................	329
13.5.1 Statligt ansvar för skyddet mot

		kommunala klimatanpassningsåtgärder ...............	331
	13.5.3	Övriga förslag........................................................	332
	13.5.4	Kostnader ..............................................................	338
	13.5.5	Sveriges konkurrenskraft......................................	343
	13.5.6	Andra konsekvenser..............................................	344
13.6	Mål, målkonflikter och synergier ........................................		345
13.7	Mindre ingripande förslag....................................................		345
13.8	Den kommunala självstyrelsen ............................................		345
13.9	Förenlighet med EU-rätten .................................................		347
13.10	Ikraftträdande och uppföljning ...........................................		347
14	Författningskommentar ............................................		349
14.1	Förslaget till lag om medfinansiering av kommunala
	klimatanpassningsåtgärder ...................................................		349
14.2	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .........................		364
14.3	Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)............		366
14.4	Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen
	(1973:1144) ...........................................................................		369
14.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649)
	om byggande av järnväg ......................................................		370
14.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412)
	om allmänna vattentjänster ..................................................		373
14.7	Förslaget till lag om ändring i plan-
	och bygglagen (2010:900) ....................................................		375

SOU 2025:51		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2024:31 ...........................................	385
Bilaga 2 Författningsförslag rörande havsnivåhöjningar..........		391
Bilaga 3	Uppdrag och direktiv rörande havsnivåhöjningar ......	393
Bilaga 4	Genomförda möten ......................................................	405