sou 2025 44

Sammanfattning

SOU 2025:44

Utredningens uppdrag

Utredningen om en förbättrad elevhälsa tillsattes den 7 mars 2024 och betänkandet överlämnades den 10 april 2025. I utredningens uppdrag ingick att analysera och föreslå hur elevhälsan kan stärkas i syfte att bättre tillgodose elevernas behov och att föreslå hur arbetet med stöd och särskilt stöd kan förbättras och effektiviseras samt att lämna förslag som innebär att det ska bli enklare att placera ele- ver i mindre och flexibla undervisningsgrupper eller att ge elever en- skild undervisning. I detta delbetänkande redovisas den sistnämnda delen av uppdraget.

Utredningens förslag i sammanfattning

Bestämmelserna om extra anpassningar i samtliga skolformer ska avskaffas

Utredningen föreslår att stöd i form av extra anpassningar ska av- skaffas. Utredningen lämnar i stället förslag (se nedan) som inne- bär att barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver för att de ska kunna följa undervisningen samt förslag om stödundervisning. Regleringen och tillämpningen av extra anpass- ningar har inte fungerat enligt intentionerna. Utredningen anser att krav på extra anpassningar har lett till orimligt många extra anpass- ningar inom en klass. En överdriven individualisering i en kollektiv verksamhet kan leda till att undervisningen som helhet försämras. Vidare innebär bestämmelsen om extra anpassningar en risk för att utredningar av en elevs behov av särskilt stöd fördröjs.

SOU 2025:44

Sammanfattning

Garantin för tidiga stödinsatser ska avskaffas

Utredningen föreslår att garantin för tidiga stödinsatser ska avskaf- fas. Det är utredningens bedömning att garantin för tidiga stödin- satser inte har fungerat enligt intentionerna. De nationella kartlägg- ningsmaterialen och bedömningsstöden som ingår i garantin är inte tillräckligt träffsäkra och de är onödigt tidskrävande. Det innebär att läraren behöver lägga mycket tid på planering, genomförande och bedömning av kartläggningsmaterial i stället för på undervisningen. Vidare har garantin inte lett till att fler elever än tidigare får stödin- satser inom läsning, skrivning och matematik i förskoleklassen och i lågstadiet.

Utredningen föreslår också att de nationella proven i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan, samt i årskurs 4 i specialskolan, ska avskaffas. Utredningen gör bedömningen att garantin för tidiga stödinsatser och det nationella provet i årskurs 3 respektive årskurs 4 inte är ändamålsenliga som underlag för bedömning av elevers stödbehov.

Alla barn och elever ska kunna följa undervisningen

Bestämmelserna om alla barns och elevers rätt till ledning och stimu- lans för att nå så långt som möjligt i sitt lärande är en central utgångs- punkt i svensk skola. Att ge alla barn och elever ledning och stimu- lans är alltså grunden i all undervisning och att ta hänsyn till barns och elevers olika behov och förutsättningar är en viktig del av lära- rens uppdrag. Utredningen anser att det i lärarens och förskollär- arens uppdrag om att ge ledning och stimulans också ingår att ut- forma undervisningen så att eleverna ges förutsättningar att följa den. Lärare och förskollärare har undervisning som sin huvudupp- gift och särskilda ansvar. Utredningen anser att bestämmelserna i skollagen behöver förtydligas så att lärarens och förskollärarens ansvar att utforma undervisningen för elevers olika behov tydligare framgår. Genom att framhålla att barn och elever ska kunna följa undervisningen tydliggörs att den ledning och stimulans som ges inom ramen för utbildningen ska utformas på ett sätt som tillgodo- ser barns och elevers olika behov. Undervisningen ska alltså, vad gäller elever, utformas så att den är tillgänglig för eleverna på ett sätt som ger eleverna möjlighet att utvecklas enligt målen för utbild-

Sammanfattning

SOU 2025:44

ningen. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna ändras så att det framgår att alla barn och elever ska ges den ledning och sti- mulans som de behöver för att de ska kunna följa undervisningen.

Standardiserade tester införs för att uppmärksamma elever med stödbehov

Det är angeläget att elevers eventuella stödbehov uppmärksammas tidigt. Uppföljningar visar att många av de elever som inte når be- hörighet till gymnasieskolans nationella program har uppvisat svår- igheter redan tidigt under skolåren. I den mån elever ges stöd är stödet ofta otillräckligt och sätts in för sent. Det finns starkt stöd i forskning för att tidiga insatser är viktiga för elevernas kunskaps- utveckling. Detta talar för att mer behöver göras för att tidigt upp- täcka elevers behov av stöd. Utredningen föreslår därför att stan- dardiserade tester ska införas i de obligatoriska skolformerna för att identifiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och mate- matikutveckling. Det är utredningens bedömning att nationellt fram- tagna standardiserade tester kan bidra till att stödbehov upptäcks tidigt, vilket skapar förutsättningar för tidiga stödinsatser. Vidare anser utredningen att standardiserade tester kan bidra till större likvärdighet i bedömningen av elevers stödbehov.

Stödundervisning införs som en ny stödform

Det ställs alltför höga krav på att lärare ska kunna ge varje en- skild elev individuellt stöd inom den ordinarie undervisningen en- ligt bestämmelserna om extra anpassningar. Det är därför angeläget att sådant individuellt stöd kan ges i andra former än inom ramen

SOU 2025:44

Sammanfattning

för ordinarie undervisning. Utredningen föreslår därför att en elev ska få rätt till stödundervisning om eleven riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Utredningen föreslår att stödundervisning får ges i mindre grupper eller enskilt. Stödundervisning ska vara ett komplement till den ordinarie under- visningen parallellt med eller utöver den. Ansvarig lärare ska bedöma behovet av stödundervisning och anmäla det till rektorn. Vid behov ska samråd ske med speciallärare eller specialpedagog vid bedömning och planering av stödundervisning. Rektorn ska se till att eleven ges stödundervisning skyndsamt.

Stödundervisning ska vara ett ämnesspecifikt stöd och omfatta samtliga ämnen i de obligatoriska skolformerna och ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik i gymnasieskolan och anpas- sade gymnasieskolan. Utredningen föreslår att stödundervisning ska ges som längst i två månader och i högst tre ämnen åt gången och utvärderas senast inom en månad efter att den har påbörjats.

Bestämmelserna om utredning av en elevs behov av särskilt stöd i skollagen ska förtydligas

Utredningen konstaterar att utredningar av en elevs behov av sär- skilt stöd inte alltid genomförs skyndsamt. Dessutom är det ibland otydligt om en anmälan gällande en elevs behov av särskilt stöd har gjorts eller inte. Sammantaget kan konsekvensen bli att en utred- ning av en elevs behov av särskilt stöd, och i förlängningen också insättandet av stödåtgärder, fördröjs. Det är angeläget att en elev i behov av särskilt stöd ges detta stöd utan onödigt dröjsmål. Utred- ningen föreslår därför ändringar i skollagen som syftar till att undan- röja hinder för att en utredning om särskilt stöd ska inledas. Förslaget innebär att det inte ska finnas något krav på att annat stöd ska ha getts innan en utredning om särskilt stöd ska inledas. Den föreslagna ändringen syftar till att elever i behov av stöd ska få det mer skynd- samt än i dag. Vidare föreslår utredningen ändringar i bestämmel- serna så att det framgår att det är den ansvariga läraren eller mentorn som ska göra anmälan till rektorn om att en utredning av en elevs behov av särskilt stöd ska inledas. Anmälan ska vara skriftlig.

Att en hög andel elever med särskilt stöd inte når måluppfyllelse indikerar att utformningen av särskilt stöd i dag inte är tillräckligt

Sammanfattning

SOU 2025:44

träffsäker. Utredningen anser att specialpedagogisk kompetens är nödvändig för att uppnå ökad kvalitet i arbetet. Därför föreslår ut- redningen att samråd alltid ska ske med speciallärare eller special- pedagog i en utredning av en elevs behov av särskilt stöd.

Av nuvarande lydelse i 3 kap. 8 § skollagen framgår att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Det är utred- ningens bedömning att nuvarande lydelse är begränsande och inte i tillräcklig utsträckning betonar att det är elevens behov som ska vara utgångspunkt i organiseringen av det särskilda stödet. Utred- ningen föreslår därför att bestämmelserna ändras så att det inte ställs krav på att det särskilda stödet ska ges i den elevgrupp som eleven tillhör.

Elevens stödbehov ska styra om en elev ska ges undervisning i särskild undervisningsgrupp eller enskilt

Utredningen föreslår att det inte ska krävas särskilda skäl för att kunna fatta beslut om enskild undervisning och särskild undervis- ningsgrupp. Fokus i skolans arbete med stödinsatser ska vara att identifiera elevens behov samt vilken undervisning och lärmiljö som bäst kan möta dessa behov och skapa förutsättningar för eleven att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och cen- trala innehåll. Utredningen anser att nuvarande krav på särskilda skäl, för att få besluta om att en elev ska ges särskilt stöd i enskild undervisning och särskild undervisningsgrupp, är begränsande. Be- stämmelserna utgår inte från att det är elevens behov av stöd som ska vara avgörande för vilken typ av särskilt stöd som bör ges. Det ska också förtydligas att särskilt stöd som ges i enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp utgör undervisning.

Anpassad studiegång får bara ges i sista hand

Ett beslut om anpassad studiegång är en mycket ingripande åtgärd som kan få allvarliga konsekvenser för individen. Beslutet behöver därför vara välgrundat. Eftersom det finns indikationer på att beslut om anpassad studiegång fattas på svaga grunder och omfattar ett för- hållandevis högt antal elever anser utredningen att det finns behov av ett förtydligande i bestämmelserna. Utredningen föreslår därför

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 3 kap. 4 a och 4 b §§ och 29 kap. 28 a § ska upphöra att gälla,

dels att 3 kap. 1, 2, 4, 5, 7–9, 10–12 §§ och 5 kap. 4 a § och rubri- kerna närmast före 3 kap. 4, 5 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 kap., 5 a, 5 b och 8 a §§ och närmast före 3 kap. 5 a, 5 b och 8 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2024/25:143

Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestämmelser om

–barnens och elevernas lärande och personliga utveckling (2 §),

–information om barnets och elevens utveckling (3 §),

– garanti för tidiga stödinsatser	– identifiera elevers stödbehov
i lågstadiet (4–4 b §§),	(4 §)
– stöd i form av extra anpass-	– stödundervisning (5–5 b §)
ningar (5 §),
– särskilt stöd (6–12 §§),

– mottagande och undervisning av nyanlända elever (12 a–12 i §§),

– överlämning av uppgifter vid övergång (12 j §), och

– allmänna bestämmelser om betyg (13–21 §§).

1 Senaste lydelse 2025:000.

Författningsförslag

SOU 2025:44

Om det efter en sådan bedöm- ning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen, ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §

Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsätt- ningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skynd- samt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.

I anpassade grundskolan ska standardiserade tester genomföras av de elever som läser ämnen.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utform- ning av standardiserade tester.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Stöd i form av extra anpassningar	Stödundervisning
5 §4
Om det inom ramen för	Om ansvarig lärare inom ra-
undervisningen, genom använd-	men för undervisningen bedömer
ning av ett nationellt kartlägg-	att en elev riskerar att inte kunna
ningsmaterial eller ett nationellt	följa undervisningen och har svårt
bedömningsstöd, resultatet på ett	att tillgodogöra sig kunskaper i
nationellt prov eller uppgifter från	förhållande till ämnets syfte och
lärare, övrig skolpersonal, en elev	centrala innehåll, och inte annat
eller en elevs vårdnadshavare eller	följer av 7 §, ska läraren anmäla
på annat sätt framkommer att det	det till rektor som ska se till att
kan befaras att en elev inte kom-	eleven skyndsamt ges stödunder-
mer att uppfylla de betygskriterier	visning.
eller kriterier för bedömning av
kunskaper som minst ska uppfyl-
las, och inte annat följer av 7 §,

ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom

4Senaste lydelse 2022:146.

FörfattningsförslagSOU 2025:44

Tillämpningsområde för bestämmelser om stödundervisning

	5 b §
	Bestämmelserna			om	stöd-
	undervisning i 5 och 5 a §§ gäller
	i grundskolan, anpassade grund-
	skolan, specialskolan och same-
	skolan. Bestämmelserna				gäller
	endast för gymnasieskolan och an-
	passade gymnasieskolan i ämnena
	svenska, svenska som andraspråk
	och matematik.
	I anpassade grundskolan och i
	anpassade gymnasieskolan				gäller
	bestämmelserna endast för elever
	som läser ämnen.
7 §5
Om det inom ramen för	Om ansvarig lärare eller men-
undervisningen, genom använd-	tor inom ramen för undervis-
ning av ett nationellt kartlägg-	ningen befarar att en elev inte
ningsmaterial eller ett nationellt	kommer att tillgodogöra sig de
bedömningsstöd, resultatet på ett	kunskaper	som	minst	motsvarar
nationellt prov eller uppgifter från	betygskriteriet		godtagbara		kun-
lärare, övrig skolpersonal, en elev	skaper eller att en elev inte kom-
eller en elevs vårdnadshavare eller	mer att uppfylla de kriterier för
på annat sätt framkommer att det	bedömning	av	kunskaper		som
kan befaras att en elev inte kom-	minst ska uppfyllas ska läraren
mer att uppfylla de betygskriterier	eller mentorn göra en skriftlig an-
eller kriterier för bedömning av	mälan till rektorn om att elevens
kunskaper som minst ska uppfyl-	behov av särskilt stöd behöver ut-
las, trots att stöd har getts i form av	redas. Behovet av särskilt stöd
extra anpassningar inom ramen	ska även utredas om eleven upp-
för den ordinarie undervisningen	visar andra svårigheter i sin skol-
enligt 5 §, ska detta anmälas till	situation.
rektorn. Detsamma gäller om det

5Senaste lydelse 2022:724.

För en elev i grundskolan, an- passade grundskolan, specialsko- lan och sameskolan ska det sär- skilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att tillgodogöra sig kunskaper som minst motsvarar betygskriterierna godtagbara kunskaper eller för att eleven ska ha möjlighet att upp- fylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska upp- fyllas.

SOU 2025:44Författningsförslag

9 §7

Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte över- låta sin beslutanderätt till någon annan om beslutet innebär att sär-

skilt stöd ska ges
1. i en annan	elevgrupp eller	1. i en särskild undervisnings-
enskilt enligt 11 §,		grupp eller enskilt enligt 11 §,

2.i form av distansundervisning och annan undervisning enligt 11 a §, eller

3.i form av anpassad studiegång enligt 12 §.

Om en utredning enligt 7 § visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderät- ten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.

10 §8

För en elev i grundskolan, an- passade grundskolan, specialsko- lan och sameskolan ska det sär- skilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kun- skaper som minst ska uppfyllas.

7Senaste lydelse 2020:605.

8Senaste lydelse 2022:1315.

FörfattningsförslagSOU 2025:44

Särskild undervisningsgrupp			Undervisning enskilt eller i en
eller enskild undervisning			särskild undervisningsgrupp
		11 §9
Om det finns särskilda skäl,			Ett beslut enligt 9 § för en
får ett beslut enligt 9 § för en			elev i	grundskolan, anpassade
elev i	grundskolan,	anpassade	grundskolan, specialskolan eller
grundskolan, specialskolan eller			sameskolan, får innebära att sär-
sameskolan innebära att särskilt			skilt stöd ska ges som undervis-
stöd ska ges enskilt eller i en			ning enskilt eller i en särskild
annan undervisningsgrupp (sär-			undervisningsgrupp.
skild undervisningsgrupp) än den
som eleven normalt hör till.
		12 §10
Om det särskilda stödet för en			Ett beslut för en elev i grund-
elev i	grundskolan,	anpassade	skolan,	anpassade		grundskolan,
grundskolan, specialskolan eller			specialskolan		eller	sameskolan
sameskolan inte i rimlig grad kan			enligt 7 § får innebära avvikelser
anpassas efter elevens behov och			från den timplan samt de ämnen
förutsättningar, får ett beslut en-			och mål som annars gäller för ut-
ligt 7 § innebära avvikelser från			bildningen (anpassad studiegång).
den timplan samt de ämnen och			Ett sådant beslut får fattas först om
mål som annars gäller för utbild-			elevens behov inte kunnat till-
ningen	(anpassad studiegång).		godoses genom andra former av
I grundskolan, specialskolan och			särskilt	stöd.	I	grundskolan,
sameskolan ska den		anpassade	specialskolan		och	sameskolan
studiegången utformas så att ele-			ska den anpassade studiegången
ven så långt som möjligt får för-			utformas så att eleven så långt
utsättningar att nå		behörighet	som möjligt får förutsättningar
till gymnasieskolans		nationella	att nå behörighet till gymnasie-
program.			skolans nationella program.
Rektorn ansvarar för att en elev			Beslutet ska föregås av infor-
med anpassad studiegång får en			mation till eleven och elevens
utbildning som så långt det är möj-			vårdnadshavare om beslutets kon-
ligt är likvärdig med övrig utbild-			sekvenser.
ning i den aktuella skolformen.

9Senaste lydelse 2022:1315.

10Senaste lydelse 2022:1315.

Författningsförslag

SOU 2025:44

1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 9 kap. 22 b och 22 c §§, 10 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 12 b

och 12 c §§ och 12 kap. 12 b och 12 c§§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 9 kap. 22 b §, 10 kap. 11 §, 11 kap.

12 b § och 12 kap. 12 b § ska utgå,

dels att 9 kap. 20 och 21 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ och 12 kap. 10 och 11 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

20 §1

Nationella prov ska användas	Nationella prov ska användas
i de ämnen och årskurser som	i de ämnen och årskurser som
anges i 21 §. Syftet med proven	anges i 21 §. Syftet med proven
är att stödja betygssättningen,	är att stödja betygssättningen.,
förutom i årskurs 3 där syftet är att
stödja bedömningen av elevernas
kunskaper i relation till kriteri-
erna för bedömning av kunskaper.

När nationella prov används ska eleverna delta i alla delar av pro- ven. Rektorn får besluta att en elev inte behöver delta i ett nationellt prov eller i någon eller några delar av ett sådant prov, om det finns särskilda skäl

21 §2

Nationella prov ska användas i
1. matematik och svenska eller	1. matematik och svenska eller
svenska som andraspråk i års-	svenska som andraspråk i års-
kurs 3, 6 och 9,	kurs 6 och 9,

2.engelska i årskurs 6 och 9,

3.geografi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap i års- kurs 9, och

4.biologi, fysik eller kemi i årskurs 9.

1Senaste lydelse 2022:280.

2Senaste lydelse 2017:1107.

SOU 2025:44

Författningsförslag

Statens skolverk ska fördela de nationella prov som anges i första stycket 3 och 4 så att varje elev ska delta i prov i endast ett samhälls- orienterande ämne respektive ett naturorienterande ämne och att an- talet provdeltagare så långt som möjligt blir lika stort för varje nationellt prov.

11kap.

10 §3

Nationella prov ska användas	Nationella prov ska användas
i de ämnen och årskurser som	i de ämnen och årskurser som
anges i 11 §. Syftet med proven	anges i 11 §. Syftet med proven
är att stödja betygssättningen,	är att stödja betygssättningen.
förutom i årskurs 4 där syftet är att
stödja bedömningen av elevernas
kunskaper i relation till kriteri-
erna för bedömning av kunskaper.

11§4

Nationella prov ska användas i

1. matematik och svenska eller	1. matematik och svenska eller
svenska som andraspråk i års-	svenska som andraspråk i års-
kurs 4, 7 och 10,	kurs 7 och 10,

2.engelska i årskurs 7 och 10,

3.geografi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap i års- kurs 10, och

4.biologi, fysik eller kemi i årskurs 10.

Statens skolverk ska fördela nationella prov som avses i första stycket 3 och 4 så att varje elev ska delta i prov i endast ett samhälls- orienterande ämne respektive ett naturorienterande ämne.

3Senaste lydelse 2022:280.

4Senaste lydelse 2017:1107.

FörfattningsförslagSOU 2025:44

12 kap.

10 §5

Nationella prov ska användas	Nationella prov ska användas
i de ämnen och årskurser som	i de ämnen och årskurser som
anges i 11 §. Syftet med proven	anges i 11 §. Syftet med proven
är att stödja betygssättningen,	är att stödja betygssättningen.
förutom i årskurs 3 där syftet är att
stödja bedömningen av elevernas
kunskaper i relation till kriteri-
erna för bedömning av kunskaper.

11 §6

Nationella prov ska användas
1. matematik och svenska eller	1. matematik och svenska eller
svenska som andraspråk i årskurs	svenska som andraspråk i årskurs
3 och 6, och	6, och
2. engelska i årskurs 6.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026 och ska tillämpas på utbildning från höstterminen 2028.

5Senaste lydelse 2022:280.

6Senaste lydelse 2017:1107.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2025:44

Barn- och elevorganisationer

Utredningen har samrått med representanter för följande barn- och elevorganisationer.

•Sveriges elevkårer

•Sveriges elevråd

•Maskrosbarn

•Rädda barnen

•Generation Pep

2.3Beröringspunkter med andra utredningar

Utredningen har samrått med en rad angränsande utredningar, nämligen; utredningen om minskad administration och om regler- ingen av förskollärares och lärares tid (U 2023:01) som har lämnat betänkandet Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet (SOU 2025:26), utred- ningen om likvärdiga betyg och meritvärden (U 2023:02) som har lämnat betänkandet Ett likvärdigt betygssystem (SOU 2025:18), Läroplansutredningen (U 2023:09) som har lämnat betänkandet Kunskap för alla (SOU 2025:19), utredningen om mer obligatorisk undervisningstid för elever som behöver det (U 2023:07) som har lämnat betänkandet Förstärkningsundervisning i skolan En försöks- verksamhet för fler behöriga elever (SOU 2024:94).

2.4Betänkandets disposition

Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer utredningens författningsförslag i avsnitt 1. I avsnitt 2 hanteras utredningens uppdrag och genomförande. Därefter följer avsnitt 3 som innehåller en bakgrund och nuläge. I avsnitt 4 presenteras rele- vant forskning och andra studier som är relevanta för utredningens förslag. Därefter följer avsnitt 5 där utredningen konstaterar att elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd. Härefter följer av- snitt 6 som behandlar utredningens förslag och bedömningar. Av- snitt 7 innehåller förslag om ikraftträdande följt av författnings- kommentaren i avsnitt 8. I betänkandets avsnitt 9 återfinns konse- kvenserna av förslagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

stöd. En sådan tydligare gränsdragning skulle också skapa bättre förutsättningar för beslut om åtgärdsprogram endast för de elever som verkligen är i behov av särskilt stöd. Enligt regeringen skulle det även innebära att färre åtgärdsprogram behövde utarbetas, vilket i sin tur skulle minska den administrativa bördan för lärare och möjliggöra en omfördelning av resurser från dokumentation till genomförande av stödinsatser.4

3.1.2Garanti för tidiga insatser införs för att stöd ska sättas in tidigare

Även med införandet av extra anpassningar och möjlighet att koncen- trera utredning av särskilt stöd till de elever som verkligen behövde det, kvarstod problemet med att särskilt stöd ofta sattes in för sent. År 2019 infördes därför en garanti för tidiga stödinsatser. Garantin ska säkerställa att alla elever i förskoleklass och lågstadiet som behö- ver stödinsatser i läsning, skrivning och räkning får det.5

3.2Nuvarande reglering

3.2.1Bestämmelser om utbildningens syfte och uppdrag

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbild- ningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Enligt bestäm- melserna ska en strävan vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.6 Utbild- ningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.7 Av

4Prop. 2013/14:160 s. 22.

5Prop. 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser.

61 kap. 4 § skollagen.

71 kap. 4 § skollagen.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

skollagen framgår vidare att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anord- nas, och att barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning.8

Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att upp- fylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kun- skaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möj- ligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser.9 Vidare ska elever som lätt uppfyller de betygskriterier eller kriterier för bedöm- ning av kunskaper som minst ska uppfyllas ges ledning och stimu- lans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.10

3.2.2Bestämmelser om elevers utveckling mot målen

Extra anpassningar

Om det inom ramen för undervisningen, genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedömnings- stöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kun- skaper som minst ska uppfyllas ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie under- visningen. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning

i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Bestämmelsen gäller elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet.11

Med extra anpassningar avses enligt förarbetena som regel anpass- ningar som lärare kan göra i den dagliga undervisningen. Det kan vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier, t.ex. med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, ge extra tyd- liga instruktioner eller stöd för att sätta i gång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt

81 kap. 9–10 §§ skollagen.

93 kap. 2 § skollagen.

103 kap. 2 § skollagen.

113 kap. 5 § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie under- visningen, såsom lästräning eller mattestugor, är enligt förarbetena att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid. Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror, som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar.12

Det ska inte fattas något formellt beslut om extra anpassningar. Dock ska läraren vid ett av utvecklingssamtalen13 sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska uppfylla kriterierna för be- dömning av kunskaper eller betygskriterierna för årskurs 6 och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Insatserna ska sammanfattas i elevens skriftliga individuella utveck- lingsplan (IUP) i de årskurser där en sådan ska upprättas.14 För de årskurser och skolformer där en skriftlig individuell utvecklings- plan inte behöver upprättas finns inte något krav på dokumentation av sådana insatser.

Särskilt stöd

Om det inom ramen för undervisningen, genom användning av

ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedömnings- stöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kun- skaper som minst ska uppfyllas, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns sär- skilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräck- liga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Enligt bestämmelserna ska samråd ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska

12Prop. 2013/14:160 s. 21.

1310 kap. 12 §, 11 kap. 15 §, 12 kap. 12 § samt 13 kap. 12 § skollagen.

1410 kap. 13 §, 11 kap. 16–16 a §§, 12 kap. 13–13 a §§ samt 13 kap. 13 § skollagen.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

han eller hon ges sådant stöd. Det särskilda stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Vid skolenheter där utbildningen är begrän- sad till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (resursskolor) ska varje elev vid resursskolan ges särskilt stöd.15 Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning.16

Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgär- derna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vård- nadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram ut- arbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt, i form av distansundervisning och annan undervisning eller i form av anpassad studiegång.17 Om en utredning visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutande- rätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.18 Ett rektorsbeslut om åtgärdsprogram får överklagas till Skolväsen- dets överklagandenämnd.19 För en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedöm- ning av kunskaper som minst ska uppfyllas.20

Definition av särskilt stöd

Det följer av skollagen att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov och att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 §).

153 kap. 7 § skollagen.

163 kap. 8 § skollagen.

173 kap. 9 § skollagen.

183 kap. 9 § skollagen.

1928 kap. 16 § skollagen.

203 kap. 10 § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de ut- ifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). Det finns ingen definition av det stöd och den ledning och stimulans som ska ges enligt 1 kap. 4 § och 3 kap. 3 § skollagen. Inte heller finns det någon definition av det särskilda stöd som regleras i 3 kap. 6–10 §§ skollagen. Det har inte heller ansetts möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska föreligga för att en elev ska få särskilt stöd.21

Det framgår dock av förarbetena att särskilt stöd handlar om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen.22 Det innebär dock inte att elevstödjande arbete som utförs av någon annan än den undervisande läraren i alla lägen utgör särskilt stöd. Enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid räknas inte som särskilt stöd, utan betraktas som stöd i form av extra anpassningar.23

Enskild undervisning och särskild undervisningsgrupp i obligatoriska skolformer

Om det finns särskilda skäl, får ett beslut om åtgärdsprogram för en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan eller sameskolan innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till.24 Av förarbetena till skollagen avseende regleringen om särskild undervisningsgrupp i de obligatoriska skol- formerna framgår att de särskilda skäl som kan åberopas för beslut om att en elev ska få särskilt stöd i en särskild undervisningsgrupp kopplas till möjligheten att skapa bättre förutsättningar att pedago- giskt hantera elevens stödbehov. Exempelvis nämns att inlärnings- problematik, olika funktionsnedsättningar, språkproblem och bete- endestörningar kan ligga till grund för bedömningen att elevens behov bättre kan tillgodoses i en annan undervisningsgrupp än den

21Prop. 2013/14:160 s. 18.

22Prop. 2013/14:160 s. 21.

23Prop. 2013/14:160 s. 36.

243 kap. 11 § skollagen.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

ordinarie. Innan beslut om särskilt stöd genom enskild undervis- ning eller i särskild undervisningsgrupp fattas ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare. Placeringen ska regelbundet omprövas.25

Anpassad studiegång

Om det särskilda stödet för en elev i grundskolan, anpassade grund- skolan, specialskolan eller sameskolan inte i rimlig grad kan anpas- sas efter elevens behov och förutsättningar, får ett beslut om sär- skilt stöd innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång).

I grundskolan, specialskolan och sameskolan ska den anpassade studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förut- sättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbild- ning i den aktuella skolformen.26

I förarbeten nämns att bestämmelsen om anpassad studiegång avser situationer där andra stödåtgärder inte har gett resultat, exem- pelvis för skoltrötta elever eller elever som av andra skäl inte är tillgängliga för utbildning. Där nämns också möjligheten att genom anpassad studiegång för elever i de högre årskurserna förlägga delar av utbildningen till en arbetsplats. Ett beslut om anpassad studie- gång kan innebära att eleven lämnar skolan utan fullständig utbild- ning och utan behörighet till något eller flera av gymnasieskolans nationella program. I förarbetena framgår att ett sådant beslut där- för måste föregås av noggranna överväganden och det är viktigt att eleven och vårdnadshavaren får information om vad ett beslut om anpassad studiegång kan innebära för elevens möjligheter att stu- dera vidare.27

25Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 666–667.

263 kap. 12 § skollagen.

27Prop. 2009/10:165 s. 666.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

3.2.3Distansundervisning som särskilt stöd

Obligatoriska skolformer

Särskilt stöd får ges i form av distansundervisning om villkoren för sådan undervisning i övrigt är uppfyllda.28 I grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan får distansundervisning och annan undervisning användas som särskilt stöd för elever som inte kan delta i den ordinarie undervisningen på grund av dokumen- terad medicinsk, psykisk eller social problematik. En förutsättning för att distansundervisning ska få användas som särskilt stöd är att alla andra möjligheter till särskilt stöd är uttömda eller bedöms som olämpliga, och endast om elevens vårdnadshavare samtycker.29 Distansundervisning får bara bedrivas av huvudmän som fått god- kännande för detta från Skolinspektionen.30

Gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan

Förutsatt att huvudmannen fått ett godkännande som utförare av distansundervisning31 får sådan undervisning användas som särskilt stöd inom ramen för en påbörjad utbildning, eller hel utbildning, för elever som inte kan delta i den ordinarie undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik om eleven medger att sådan undervisning används.32

3.2.4Garanti för tidiga stödinsatser

Den 1 juli 2019 infördes bestämmelser i skollagen om en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att en elev i behov av stöd tidigt ska få stöd utformat utifrån sitt behov. Från och med 1 juli 2024 gäller bestämmelser i skollagen om garantin för tidiga stödinsatser även i anpassade grundskolan.

I förskoleklassen ska det göras en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveckling om det utifrån användning av ett nationellt kart-

283 kap. 9 och 11 a §§ samt 22 kap. 5 och 7 §§ skollagen.

2922 kap. 5 och 9 §§ skollagen.

305 b kap. 3 § skolförordningen (2011:185).

3122 kap. 9 § skollagen.

3222 kap. 7 och 8 §§ skollagen.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

läggningsmaterial finns en indikation på att eleven inte kommer att uppfylla kriterierna för bedömning av kunskaper för årskurs 1 och 3 i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. En särskild bedömning ska också göras i lågstadiet i grundskolan, i anpassade grundskolan och i sameskolan, om det utifrån användning av ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, finns en indikation på att eleven inte kommer att uppfylla kriterierna för bedömning av kunskaper för årskurs 1 eller 3. Slutligen ska det göras en sådan särskild bedöm- ning i lågstadiet i specialskolan, om det utifrån användning av ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, finns en indikation på att eleven inte kommer att uppfylla kriterierna för bedömning av kunskaper för årskurs 1 eller 4.33

Om det efter den särskilda bedömningen kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen, ska det skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn, som i sin tur ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för stöd i form av extra anpassningar, eller för anmälan till rektorn, redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras extra anpass- ningar eller göras en anmälan till rektorn.34

3.2.5Stöd i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan

Elever i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan har samma rättigheter till extra anpassningar och särskilt stöd som elever i grundskola och motsvarande skolformer.35 Därutöver finns för gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan bestämmelser om vissa andra stödåtgärder. Om en elev inte har fått ett godkänt betyg i ett ämne på en viss nivå, har eleven rätt att läsa den aktuella nivån på nytt en gång. Har eleven slutfört samma nivå i ett ämne två gånger och inte fått ett godkänt betyg får eleven läsa nivån på nytt ytter- ligare en gång, om det finns särskilda skäl. En elev som inte har fått

333 kap. 4 § första stycket skollagen.

343 kap. 4 § andra och tredje stycket skollagen.

353 kap. 5–9 §§ skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

betyget E på gymnasiearbetet eller gymnasiearbetet i anpassad gym- nasieskola har rätt att göra om arbetet en gång.36

Vidare får en elevs utbildning i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program genom att vissa ämnen eller nivåer i ämnen byts ut (indi- viduellt anpassat program).37

Inom ramen för beslut om ett reducerat program får en elev i gymnasieskolan befrias från undervisning i ett eller flera ämnen, nivåer i ämnen eller gymnasiearbetet om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt. På motsvarande sätt får en elev i anpassade gymnasieskolan befrias från undervisning i ett eller flera ämnen, nivåer i ämnen eller gym- nasiearbetet i anpassad gymnasieskola om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt eller saknar förutsättningar att klara av ett fullständigt program. Reducerat program beslutas inom ett åtgärdsprogram.38

Huvudmannen får besluta att undervisningen på ett nationellt program för en elev i gymnasieskolan får fördelas över längre tid än tre år om vissa villkor är uppfyllda.39 För elever i anpassade gymnasie- skolan finns inte motsvarande möjlighet.

Bland stödåtgärderna i gymnasieförordningen nämns också studiehandledning på modersmålet. Sådan studiehandledning ska ges till elever som behöver den.40

I gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan får det inrättas specialklasser för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen.41 Det finns också särskilda bestäm- melser om utbildning för elever som är döva eller hörselskadade42 samt om utbildning för ungdomar som är svårt rörelsehindrade (Rh-utbildning)43 .

369 kap. 1 § gymnasieförordningen (2010:2039).

379 kap. 4 och 4 a §§ gymnasieförordningen.

389 kap. 6 § gymnasieförordningen.

399 kap. 7 § gymnasieförordningen

409 kap. 9 § gymnasieförordningen.

419 kap. 8 § gymnasieförordningen.

4210 kap. gymnasieförordningen.

4311 kap. gymnasieförordningen.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

3.2.6Stöd inom kommunal vuxenutbildning

Inom kommunal vuxenutbildning (komvux) ska utgångspunkten för den enskilda elevens utbildning vara elevens behov och förut- sättningar. Vuxenutbildningen ska sträva efter flexibla lösningar när det gäller organisation, arbetssätt och arbetsformer med utgångs- punkt i individens behov och förutsättningar. Elever inom komvux som behöver stöd i form av extra anpassningar har rätt till sådant stöd. Det gäller inom alla delar av komvux.44 Bestämmelserna om särskilt stöd gäller dock inte inom komvux.

3.2.7Särskilda bestämmelser om skolgång för nyanlända elever i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan.

När det gäller bedömning av nyanlända elevers kunskaper och stöd- behov finns särskilda bestämmelser. Det finns också särskilda bestäm- melser om avvikelser från timplanen som syftar till att frigöra under- visningstid för utveckling av det svenska språket. Bestämmelserna om extra anpassningar45 och särskilt stöd46 som utredningen har redogjort för ovan ska enligt regleringarna inte tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända elever.47

Bedömning av en elevs kunskaper

En nyanländ elevs kunskaper ska bedömas om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig.48 Enligt förarbetena syftar bedömningen bl.a. till att redan på ett tidigt stadium uppmärksamma elever som är i behov av stöd.49 För att underlätta bedömningen av en nyanländ elevs kunskaper finns Skolverkets kartläggningsmaterial för bedöm- ning av nyanlända elevers kunskaper.

443 kap. 5 § och 20 kap. 2 § skollagen.

453 kap. 5 § skollagen.

463 kap. 7–12 §§ skollagen.

473 kap. 12 c § skollagen.

48Med nyanländ avses i skollagen den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i Sverige, och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. En elev ska inte längre anses vara nyanländ efter fyra års skolgång här i landet, 3 kap. 12 a och 12 c §§ skollagen.

49Prop. 2014/15:45 Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång, s. 27–28 och 61.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

En individuell studieplan ska upprättas senast inom två månader från mottagandet. Studieplanen ska innehålla uppgifter om utbild- ningens huvudsakliga innehåll och planerade stödåtgärder. Studie- planen ska revideras löpande utifrån de bedömningar som görs av elevens ämneskunskaper.50

Anpassad och prioriterad timplan

En nyanländ elev som inte har några, eller begränsade, kunskaper i det svenska språket kan under en första tid i svensk skola behöva fokusera på att utveckla sina språkkunskaper.51 Därför får rektorn besluta att en nyanländ elev ska ges undervisning som avviker från den timplan och de ämnen och mål som annars gäller för utbild- ningen (anpassad timplan).52 Förutsättningen för att ett sådant beslut ska kunna fattas är att rektorn bedömer att eleven kommer att ha svårt att nå behörighet till ett nationellt program i gymnasie- skolan inom ramen för skolplikten och att eleven och elevens vård- nadshavare har samtyckt till den anpassade timplanen. Beslutet om anpassad timplan för en nyanländ elev behöver, till skillnad från bestämmelsen om anpassad studiegång53 , inte fattas inom ramen för ett åtgärdsprogram.54

En nyanländ elev55 får också ges mer undervisning i svenska eller svenska som andraspråk än övriga elever i samma årskurs hos huvud- mannen genom en omfördelning av den undervisningstid som huvud- mannen beslutat56 (prioriterad timplan). Ett beslut om prioriterad timplan får fattas om det behövs för att eleven så snart som möjligt ska kunna tillgodogöra sig undervisningen i den undervisnings- grupp som eleven normalt tillhör.57

503 kap. 12 g § skollagen.

51Prop. 2014/15:45 s. 38.

523 kap. 12 h § skollagen.

533 kap. 12 § skollagen.

54Prop. 2017/18:194 Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas, s. 26.

55Eller en annan elev vars kunskaper bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen.

56Huvudmannen beslutar efter förslag av rektorn om fördelning mellan årskurserna av undervisningstiden. 10 kap. 4 § skolförordningen.

579 kap. 4 a § skolförordningen. Prop. 2014/15:45 s. 38.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

3.2.8Särskilda bestämmelser om nyanlända elevers skolgång i gymnasieskolan

Nyanlända inom gymnasieskolans introduktionsprogram

För nyanlända elever i gymnasieskolan erbjuds språkintroduktion.58 När en nyanländ elev tas emot till språkintroduktion ska elevens kunskaper bedömas, om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bedömningen ska göras skyndsamt så att en individuell studieplan59 kan upprättas för eleven inom två månader från motta- gandet. Resultatet av bedömningen ska ligga till grund för den indi- viduella studieplanen.60 Huvudmannen ska fortlöpande bedöma elevens kunskapsutveckling för att eleven så snart som möjligt ska komma vidare i sin utbildning.61

3.3Tioårig grundskola

Regeringen beslutade den 14 mars 2025 om en proposition om tioårig grundskola.62 Propositionen innehåller förslag till ändringar i skolla- gen som syftar till en starkare kunskapsskola. Eftersom utredningen i vissa av sina förslag utgår från en tioårig grundskola, t.ex. när det gäl- ler förslag om stöd i olika årskurser, har utredningen funnit det moti- verat att här redogöra för huvuddragen i propositionen.

I propositionen framhåller regeringen vikten av att den tidiga läs- och skrivinlärning samt utvecklandet av grundläggande färdig- heter i matematik ges mer utrymme. Förskoleklassen ersätts med en ny första årskurs i skolan. Den nya årskurs 1 blir en integrerad del av grundskolan, där årskurs 10 blir den avslutande årskursen. Därmed upphör förskoleklassen som skolform och grundskolan förlängs med ett år. Motsvarande ändring görs i anpassade grund- skolan, specialskolan och sameskolan.

Undervisningen i nya årskurs 1 ska ske utifrån grundskolans ämnen och kursplaner. Det innebär enligt regeringen en mer struk- turerad undervisning och ett stärkt fokus på tidig läs- och skriv- inlärning samt grundläggande färdigheter i matematik.

5817 kap. 3 § skollagen.

5917 kap. 7 § skollagen.

6017 kap. 14 a § skollagen.

616 kap. 7 § gymnasieförordningen.

62Prop. 2024/25:143.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

3.4.1Kommuner ska fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov

Av skollagen framgår att kommuner ska fördela resurser till utbild- ning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsätt- ningar och behov.63 En huvudman inom skolväsendet har enligt skol- lagen ett övergripande ansvar för att säkerställa att utbildningen genomförs i enlighet med gällande styrdokument.64

I förarbetena framgår att regleringen av att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans de behöver inte innebär att huvud- mannen kan nöja sig med att elever når lägsta godtagbara kunskaps- nivån, utan resurser ska även riktas mot de elever som har lättare att nå utbildningens mål så även de har rätt till ledning och stimu- lans för att utvecklas så långt som möjligt.65

Huvudmannens ansvar

Huvudmannen har ett omfattande ansvar för kvalitetsarbetet i skolan. Enligt skollagen ska alla huvudmän inom skolväsendet systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utvärdera utbildningen.

Utifrån denna analys ska huvudmannen genomföra insatser för att utveckla utbildningen.66 Inriktningen på det systematiska kvalitets- arbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen uppfylls.67 Kvalitetsarbetet ska dokumenteras och om det framkommer brister i verksamheten är huvudmannen skyldig att vidta nödvändiga åtgär- der, oavsett om bristerna upptäcks genom det systematiska kvalitets- arbetet, klagomål eller på annat sätt.68 Elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete.69

Huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudman- nen med att tillse att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet. Huvudman- nen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skol- chefer för delar av verksamheten.70

632 kap. 8 b § skollagen.

642 kap. 8 § skollagen.

65Prop. 2009/10:165 s. 662.

664 kap. 3 § skollagen.

674 kap. 5 § skollagen.

684 kap. 6–7 §§ skollagen.

692 kap. 25 § skollagen. Prop. 2021/22:162 Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s.101.

702 kap. 8 a § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

3.4.2Rektorns ansvar

Rektorn ska leda och samordna det pedagogiska arbetet på skolan och särskilt verka för att utbildningen utvecklas.71 Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resur- ser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.72 Av förarbetena till skollagen framgår att resursfördel- ningen och stödåtgärderna ska anpassas till den värdering av elever- nas utveckling som lärare gör.73

När lärare eller annan personal i skolan har anmält till rektorn att extra anpassningar inte är tillräckliga ska rektorn se till så ele- vens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds.74 Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Om en utred- ning visar att eleven inte behöver särskilt stöd ska rektorn i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.75

Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång i de obligatoriska skolformerna får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktuella skolformen.76

Vidare har rektorn ett särskilt ansvar för att undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får den ledning och stimulans, de extra anpassningar, det särskilda stöd och den hjälp som de behöver. Dessutom ansvarar rektorn för att personalen får den kompetensutveckling som krävs för att de professionellt ska kunna utföra sina uppgifter.77

3.4.3Lärarens ansvar

Det är lärarens ansvar att anpassa undervisningen efter elevernas individuella behov och förutsättningar så att eleverna ges förutsätt- ningar att nå utbildningens mål.78 Även om det av skollagen inte uttryckligen står att det är läraren som ansvarar för att uppmärksamma och tillhandahålla stöd till elever, så framgår det av förarbeten till skollagen. Att uppmärksamma elevers stödbehov och tillhandahålla

712 kap. 9 § skollagen.

722 kap. 10 § skollagen.

73Prop. 2013/14:160 s. 19.

743 kap. 7 § skollagen.

753 kap. 9 § skollagen.

763 kap. 12 § skollagen.

77Skolverket (2024). Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet – Lgr22.

78Skolverket (2024). Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet – Lgr22.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen faller inom lärar- nas kompetensområde uttalar regeringen i prop. 2013/14:160.79

För att ge stöd i form av extra anpassningar behövs det inte fattas något formellt beslut. Därför är det viktigt att lärare infor- merar och samverkar med eleven och elevens vårdnadshavare.80 Om en elev efter en tids stöd i form av extra anpassningar fortfarande inte når de mål som minst ska uppnås är det viktigt att stödinsat- serna intensifieras och anpassas ytterligare utifrån elevens behov. Om extra anpassningar inte är tillräckligt ska elevens behov av särskilt stöd anmälas till rektorn, men det kan också finnas situa- tioner där läraren omedelbart kan bedöma att det stöd som kan tillhandahållas i den ordinarie undervisningen inte kommer att vara tillräckligt.81

3.4.4Elevhälsans ansvar

Alla elever i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan ska ha tillgång till elevhälsa, som omfattar medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpeda- gogiska insatser. Elevhälsans arbete ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande, samt bedrivas på individ-, grupp- och skolen- hetsnivå. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elevhälsan ska samarbeta med lärare och övrig personal samt vid behov samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten.82 Huvudmän för komvux får enligt skollagen anordna elevhälsa i likhet med den som förekommer i andra skolformer, men det är inget krav.83

Speciallärare och specialpedagoger har inte något i lag specifikt utpekat ansvar i arbetet med särskilt stöd. Det som anges är att det för specialpedagogiska insatser ska finnas specialpedagog och spe- ciallärare.84 I förarbeten till skollagen framgår att speciallärarnas arbetsuppgift bl.a. består av att identifiera elevers behov av stöd och att undervisa eleverna. Det ingår i den specialpedagogiska yrkes- rollen att stödja lärarna och medverka i det förebyggande arbetet

79Prop. 2013/14:160 s. 19.

80Prop. 2013/14:160 s. 23.

81Prop. 2013/14:160 s. 24.

822 kap. 25 § skollagen.

832 kap. 26 § skollagen.

842 kap. 25 § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

med att undanröja hinder och svårigheter i olika lärmiljöer i verk- samheten.85 Huvudmän och rektorer har utrymme att inom sina respektive ansvar för att organisera och fördela resurser, använda specialpedagoger och speciallärare i olika omfattning och på olika sätt i syfte att eleverna ska få det stöd som de behöver.

3.5Måluppfyllelse i olika skolformer

I det här avsnittet beskriver utredningen måluppfyllelse i olika skol- former genom att redovisa resultat i internationella mätningar, resultat på nationella prov, nationell statistik över betyg i årskurs 6 och 9, behörighet till gymnasieskolans nationella program samt genomströmning i gymnasieskolan. Redovisningens syfte är att ge en bakgrund till de problem (se avsnitt 5) och behov av åtgärder (se avsnitt 6) som utredningen har identifierat.

3.5.1Resultat i internationella kunskapsmätningar

Elever i Sveriges skolor deltar i ett antal internationella kunskaps- mätningar. Dessa mätningar möjliggör jämförelser av elevers kun- skaper i vissa ämnen och områden över tid samt ger en bild av hur landets elever presterar i relation till övriga deltagande länder. Nedan följer resultat av ett urval av dessa studier: TIMSS, PISA och PIRLS.

TIMSS

TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) är en internationell jämförande studie. Studien undersöker kunskaper i och attityder till matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och 8. I den senaste mätningen, TIMSS 202386 , visar elever i Sverige bättre resultat i matematik jämfört med mätningen 2019. Det innebär att de svenska elevernas resultat i matematik stadigt förbättrats sedan 2011. Däremot visar resultaten en större spridning mellan hög- och lågpresterande elever i årskurs 8 jämfört med tidigare år. Denna skillnad har ökat såväl bland inrikes födda som bland utrikes födda. Sveriges elever presterar i genomsnitt på samma nivå som genom-

85Prop. 2013/14:160 s. 22.

86Skolverket (2024). TIMSS 2023 – Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

snittet för de deltagande EU- och OECD-länderna i matematik i årskurs 4 och över genomsnittet i årskurs 8.

Elevers migrationsbakgrund har betydelse för resultaten. Inrikes födda elever med minst en inrikes född förälder har i genomsnitt högre resultat än både inrikes födda elever med utrikes födda föräl- drar och utrikes födda elever. Skillnaderna mellan elevgrupperna minskar när man tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bak- grund men de försvinner inte helt.

PISA

PISA (Programme for International Student Assessment) undersöker

15-åringars kunskaper inom läsförståelse, matematik och naturveten- skap. I studien deltar både OECD-länder och icke OECD-länder. PISA mäter bl.a. elevers förmåga att sätta kunskaper i ett samman- hang, förstå processer, tolka information och lösa problem, förmåga att förstå, använda och reflektera över texter för att bl.a. kunna delta i samhället och utveckla sin egen kunskap samt elevers förmåga att for- mulera, använda och tolka matematik i olika sammanhang. PISA mä- ter även elevers kunskaper om naturvetenskapens begrepp och för- måga att tillämpa ett naturvetenskapligt förhållningssätt. Vidare mä- ter PISA elevers engagemang och motivation att lära sig ämnena.

PISA 202287 visar att landets elever har försämrat sina resultat i

både matematik och läsförståelse jämfört med PISA 2019. Resultaten i naturvetenskap ligger på liknande nivå som tidigare år. Trots detta presterar elever i Sverige fortsatt över genomsnitten i OECD i alla tre ämnesområden. Detta beror till stor del på att flertalet OECD-länder också försämrat sina resultat i matematik och läsförståelse.

Likt i övriga OECS-länder har elevers migrationsbakgrund bety- delse för resultaten. I Sverige presterar utrikes födda elever med utrikes födda föräldrar på en lägre genomsnittlig nivå jämfört med inrikes födda elever med inrikes födda föräldrar. Detta är i linje med tidigare PISA-undersökningar och gäller i samtliga tre ämnes- områden som PISA mäter. Resultatskillnaderna mellan elever i de två elevgrupperna är större i Sverige än i övriga OECD.88

87Skolverket (2023). PISA 2022 – 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och natur- vetenskap.

88Skolverket (2023). PISA 2022 – 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och natur- vetenskap.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

PIRLS

PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) undersöker läsförmåga och attityder till läsning hos elever i årskurs 4. Den senaste PIRLS-mätningen, PIRLS 2021, visar att 19 procent av eleverna har kunskaper på låg eller under låg nivå i läsförmåga. Resultaten innebar en försämring jämfört med mätningen 2016 och låg nära de lägstanivåer som uppmättes 2011. Trots en relativt stor försämring av det svenska resultatet ligger Sverige ändå över genom- snittet bland deltagande EU- och OECD-länder. Det beror på att många av de övriga länderna också har försämrat sina resultat.

PIRLS 2021 visar att resultatskillnaden mellan de högst och de lägst presterande eleverna har ökat. Ökningen är bland de högsta i jämförelse med övriga deltagande EU- och OECD-länder. I Sverige är skillnaden i resultat mellan de två grupperna den största som uppmätts sedan PIRLS startade 2001.89

Vidare har resultaten för de elever som inte alltid talar svenska hemma försämrats, medan de elever som alltid talar svenska i hem- met presterar på samma nivå som 2016.90

3.5.2Resultat på nationella prov i grundskolan

I detta avsnitt redovisas statistik över resultaten på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 läsåret 2023/24.91 Nationella prov är inte en nationell kunskapsuppföljning. I årskurs 6 och 9 är syftet i stället främst att stödja betygssättning. Eftersom resultaten på de nationella proven ändå ger information om elevers kunskapsutveckling finner utredningen det motiverat att redovisa resultat på nationella prov i detta avsnitt.

89Skolverket (2023). PIRLS 2021. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internatio- nellt perspektiv.

90Skolverket (2023). PIRLS 2021. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internatio- nellt perspektiv.

91Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

Syftet med nationella prov

Elever i grundskolan gör nationella prov i årskurs 3, 6 och 9. I års- kurs 3 genomför eleverna nationella prov i ämnena svenska/svenska som andraspråk och i matematik. I årskurs 6 och 9 genomför ele- verna nationella prov i ämnena svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik. I årskurs 9 genomför eleverna även prov

i natur- och samhällsorienterande ämnen.92

I årskurs 3 är syftet med de nationella proven att stödja lärares be- dömning av elevernas kunskaper i relation till kriterierna för bedöm- ning av kunskaper.93 Syftet med de nationella proven i årskurs 6 och 9 är att stödja betygssättning. Det innebär att läraren särskilt ska be- akta resultaten i nationella prov då läraren sätter betyg i ämnen som det ges nationella prov i.94

Jämförbarhet över tid

Det går inte helt att jämföra resultaten över tid då det kan skilja sig åt mellan åren vilka kunskapsområden i kursplanen som proven prövar eller det innehåll som finns med i olika provutgåvor. De na- tionella proven täcker så stora delar av kursplanen som möjligt men de kan av praktiska skäl inte göras så omfattande att allt finns med.

Från och med läsåret 2022/23 gäller nya kursplaner i grundskolan. I de nya kursplanerna är betygskriterierna ändrade. Förändringarna i kursplanerna har inneburit att det som prövas i proven i vissa ämnen har justerats något.

Inför läsåret 2022/23 infördes en ny modell för provbetyg i nationella prov och betygsstödjande bedömningsstöd. Syftet med förändringarna är att öka giltigheten och tillförlitligheten vid bedöm- ningen. Modellen infördes successivt med början i proven i de natur- och samhällsorienterande ämnena. Läsåret 2023/24 tillämpas den nya modellen även för proven i engelska, svenska/svenska som andraspråk och matematik.95

92Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

939 kap. 20 § skolförordningen.

9410 kap. 20 a § skollagen.

95Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Resultat på nationella prov i svenska och svenska som andraspråk

Resultat i svenska och svenska som andraspråk i årskurs 3

Provet i svenska/svenska som andraspråk består av åtta delprov som prövar förmågorna att tala/samtala, läsa och skriva. Samma förmåga kan prövas på olika sätt i flera delprov för att säkerställa att eleven får flera tillfällen att visa sin förmåga. Delprovet där högst andel elever (97,4 procent) uppnådde kravnivån är det som prövar muntlig förmåga (delprov A). Lägst andel elever (87,6 procent) uppnådde kravnivån i delprovet för stavning och interpunktion (delprov G). Flickor uppnådde i högre grad kravnivån i de olika delproven än pojkar. Skillnaden är som störst i delprovet som prö- var stavning och interpunktion (delprov G), där nästan 93 procent av flickorna och drygt 82 procent av pojkarna uppnådde kravnivån.

Av de elever som följer kursplanen i svenska som andraspråk har mellan 65 och 90 procent uppnått kravnivån för de olika delproven. Störst andel (90,2 procent) av eleverna nådde kravnivån i delprovet som prövar muntlig förmåga (delprov A). Lägst andel elever

(65,2 procent) uppnådde kravnivån i delprovet att läsa en faktatext (delprov C).96

Resultat i svenska och svenska som andraspråk i årskurs 6

I årskurs 6 består det nationella provet i svenska och svenska som andraspråk av tre delprov, ett som prövar muntlig förmåga, ett som prövar läsförmåga och ett som prövar skriftlig förmåga. För att eleven ska få ett provbetyg behöver alla delprov vara genomförda. Provbetyg ges på en skala från A till F.

Bland eleverna som följer kursplanen i svenska uppnådde nästan 92 procent kraven på provet och fick som lägst E i prov- betyg. Flickor fick godkända provbetyg A–E i högre grad än poj- kar. Bland flickorna var det nästan 96 procent och bland pojkarna var det drygt 88 procent som fick godkända provbetyg. Det var en högre andel som fick provbetygen A–D bland flickorna medan det var en högre andel som har fått provbetygen E och F bland pojkarna.

96Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

Bland eleverna som följer kursplanen i svenska som andraspråk var det drygt 69 procent som uppnådde kraven på provet och fick som lägst E i provbetyg. Precis som i svenska fick flickor godkända provbetyg i högre grad än pojkar. Bland flickor var det drygt 77 pro- cent som fick godkända provbetyg A–E. Motsvarande andel bland pojkarna var 62 procent.97

Resultat i svenska och svenska som andraspråk i årskurs 9

Liksom i årskurs 6 består det nationella provet i svenska och sven- ska som andraspråk i årskurs 9 av tre delprov: delprov A som prö- var muntlig förmåga, delprov B som prövar läsförmåga och del- prov C som prövar skriftlig förmåga. För att eleven ska få ett prov- betyg behöver alla delprov vara genomförda.

Bland eleverna som följer kursplanen i svenska uppnådde 94 pro- cent kraven på provet och fick som lägst E i provbetyg. Flickor uppnådde i högre grad än pojkar godkända provbetyg A–E i sven- ska. Bland flickor var det knappt 97 procent som fick godkända provbetyg. Motsvarande andel bland pojkarna var drygt 91 procent. Flickorna fick i högre grad provbetygen A–C medan pojkarna i högre grad fick provbetygen D–F.

Bland eleverna som följer kursplanen i svenska som andraspråk var det nästan 74 procent som uppnådde kraven på provet och fick som lägst E i provbetyg. Precis som i svenska fick flickor godkända provbetyg i högre grad än pojkar. Bland flickor var det drygt 79 pro- cent och bland pojkar var det drygt 69 procent som fick godkända provbetyg A–E.98

Resultat på nationella prov i matematik

Resultat i matematik i årskurs 3

I årskurs 3 består det nationella provet i matematik av flera olika delprov som omfattar åtta bedömningar med kravnivåer. Av de elever som deltagit i de olika delproven varierar andelen som upp- nått kravnivån mellan 80 och 94 procent. Andelen som uppnådde

97Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

98Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

kravnivån var störst i delprovet för muntlig kommunikation (del- prov A). Minst andel elever som uppnådde kravnivån (79,5 procent) var det i delprovet för skriftliga räknemetoder – addition och sub- traktion (delprov F).

Pojkar uppnådde i högre grad kravnivån i de olika delproven jämfört med flickor. I två delprov fick flickor dock högre resultat än pojkarna. Delproven handlar om muntlig kommunikation (del- prov A) och skriftliga räknemetoder – addition och subtraktion (delprov F).99

Resultat i matematik i årskurs 6

I årskurs 6 består det nationella provet i matematik av fem delprov som tillsammans prövar de förmågor som anges i kursplanen. De matematiska förmågorna prövas i samtliga delprov. För att eleven ska få ett provbetyg behöver alla delprov vara genomförda. Drygt 84 procent av eleverna uppnådde kraven för provet i matematik och fick som lägst E i provbetyg.

Pojkarna uppnådde i något högre grad godkända provbetyg A–E (knappt 85 procent) jämfört med flickorna (drygt 83 procent). Bland flickorna var det en högre andel som fick provbetygen E och F medan det bland pojkarna var en högre andel som fick provbetygen A–C.100

Resultat i matematik i årskurs 9

I årskurs 9 består det nationella provet i matematik av fyra delprov som tillsammans prövar de förmågor som anges i kursplanen. De matematiska förmågorna prövas i samtliga delprov. För att eleven ska få ett provbetyg krävs att alla fyra delprov är genomförda. Av de elever som deltog uppnådde drygt 85 procent av eleverna kraven för provet i matematik och fick som lägst E i provbetyg. Skillnaden mellan flickornas och pojkarnas resultat i matematik var inte lika stor som i årskurs 6.

99Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

100Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

Pojkarna uppnådde i högre grad godkända provbetyg jämfört med flickorna, knappt 86 procent för pojkarna och knappt 85 pro- cent för flickorna. Bland flickor fick en högre andel provbetyget E och F medan pojkar i högre grad fick provbetygen A och B.101

Resultat på nationella prov i engelska

Resultat i engelska i årskurs 6

I årskurs 6 består det nationella provet i engelska av tre delprov: delprov A som prövar muntlig förmåga, delprov B som prövar recep- tiv förmåga (att läsa och lyssna) och delprov C som prövar skriftlig förmåga. För att eleven ska få ett provbetyg behöver alla delprov vara genomförda. Nästan 96 procent av eleverna som deltog upp- nådde kraven för provet i engelska och fick som lägst E i provbetyg. Det var inte några större skillnader mellan flickors och pojkars resultat i engelska. Andelen som fick godkända provbetyg A–E var 96 procent bland pojkar och drygt 95 procent bland flickor.102

Resultat i engelska i årskurs 9

Liksom i årskurs 6 består det nationella provet i engelska i årskurs 9 av tre delprov: delprov A som prövar muntlig förmåga, delprov B som prövar receptiv förmåga (att läsa och lyssna) och delprov C som prövar skriftlig förmåga. För att eleven ska få ett provbetyg behöver alla delprov vara genomförda. Drygt 97 procent av eleverna i årskurs 9 uppnådde kraven för godkänt om lägst E i provbetyg i engelska. Precis som för årskurs 6 är det inte några större skillnader mellan flickors och pojkars resultat i engelska. Andelen som fick godkända provbetyg var drygt 97 procent både bland flickor och pojkar.103

101Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

102Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

103Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Resultat på nationella prov i naturorienterande ämnen i åk 9

Varje skolenhet ska genomföra nationella prov i ett av ämnena bio- logi, fysik eller kemi. Det betyder att ungefär en tredjedel av alla skolenheter blir tilldelade provet i biologi och ungefär lika många i fysik respektive kemi. Proven i de naturorienterande ämnena består av två delprov inom respektive ämne. Poängen från de båda delpro- ven slås ihop och räknas om till ett provbetyg. För att eleven ska få ett provbetyg i ett ämne behöver båda delproven vara genomförda.

I biologi uppnådde nästan 91 procent av eleverna kraven och fick minst E i provbetyg. I fysik var motsvarande andel drygt 87 procent, och i kemi var andelen nästan 90 procent. Flickor fick godkända provbetyg A–E i högre grad än pojkar i biologi och kemi. Bland flick- orna var det 91 procent i båda ämnena och bland pojkarna var det 90 procent ämnet biologi och 89 procent i ämnet kemi som fick godkända provbetyg. Det var en större andel bland flickorna än bland pojkarna som fick provbetygen A–C i biologi och kemi.

I fysik var det ingen skillnad mellan flickor och pojkar. 87 procent fick godkända betyg i båda grupperna.104

Resultat på nationella prov i samhällsorienterande ämnen i årskurs 9

Varje skolenhet ska genomföra nationella prov i ett av ämnena geo- grafi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap. Det betyder att ungefär en fjärdedel av alla skolenheter blir tilldelade provet i geografi och ungefär lika många i historia, religionskunskap respek- tive samhällskunskap. Proven i de samhällsorienterande ämnena består av två delprov i respektive ämne. Poängen från de båda del- proven slås ihop och räknas om till ett provbetyg. För att eleven ska få ett provbetyg i ett ämne behöver båda delproven vara genomförda.

I geografi uppnådde nästan 86 procent av eleverna som deltog kraven på provet och fick minst provbetyget E, i historia var mot- svarande andel drygt 93 procent, i religionskunskap drygt 91 pro- cent och i samhällskunskap nästan 90 procent. Det var inte några större skillnader mellan flickors och pojkars resultat i geografi och historia. För resultaten i religionskunskap och samhällskunskap var skillnaden större. Drygt 93 procent av flickorna och drygt 89 pro-

104Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

cent av pojkarna fick godkända provbetyg (A–E) i religionskunskap. I samhällskunskap fick drygt 91 procent av flickorna och drygt 88 procent av pojkarna godkända provbetyg.105

3.5.3Betygsresultat i grundskolan

I detta avsnitt redogör utredningen för betygsresultat i grundsko- lans årskurs 6 och 9. Skolverket redovisar statistik endast för dessa årskurser.

Betyg i årskurs 6

Vårterminen 2024 avslutade närmare 122 000 elever årskurs 6. Av dessa hade 69,7 procent godkända terminsbetyg (A–E) i samtliga ämnen som de läst. Det är en minskning med 1,5 procentenheter jämfört med våren 2023. Andelen elever med godkända betyg mins- kade i 19 av 22 ämnen. I matematik minskade andelen elever med godkända betyg med 1,7 procentenheter, vilket var den största minsk- ningen för något ämne jämfört med våren 2023. Svenska som andra- språk och engelska var de enda ämnena där andelen elever med godkända betyg ökade.

Totalt uppnådde drygt 10 procent av eleverna godkänt betyg i alla utom ett läst ämne och dryga 18 procent uppnådde inte godkänt betyg i två eller fler lästa ämnen. Andelen elever som inte erhöll godkänt betyg i något ämne alls var 0,8 procent.106 Andelen elever med betyget F var högst i svenska som andraspråk (34 procent) och matematik (14 procent).

Liksom tidigare år var det en större andel flickor (72 procent) än pojkar (67 procent) som fick godkänt betyg i alla ämnen. Skill- naderna mellan könen har dock minskat för varje år sedan 2019. Andelen som uppnådde godkända betyg var högre bland flickor än bland pojkar i varje enskilt ämne förutom i ämnena idrott och hälsa och matematik.107

105Skolverket (2024). Resultat på de nationella proven i årskurs 3, 6 och 9 Läsåret 2023/24.

106Sveriges officiella statistik. Grundskolan, Betyg Årskurs 6 vårterminen 2024, tabell 1A.

107Skolverket (2024). Terminsbetyg i årskurs 6 Vårterminen 2024.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Andelen elever som fick godkänt betyg (A–E) i svenska var 90,9 procent. Motsvarande andel för ämnet svenska som andraspråk var 65,2 procent. I ämnet matematik fick 84,9 procent av eleverna ett godkänt betyg.

Betyg i årskurs 9

Nästan 122 200 elever avslutade årskurs 9 våren 2024. Andelen ele- ver med godkända betyg minskade i 14 av 17 obligatoriska ämnen våren 2024 jämfört med det föregående läsåret. Störst förändring bland de obligatoriska ämnena syntes för ämnet matematik där andelen elever med betyg A–E minskade med 1,9 procentenheter jämfört med föregående läsår. I ämnet svenska fick 93,6 procent ett godkänt betyg. Motsvarande andel i ämnet svenska som andraspråk var 72,3 procent. I ämnet matematik fick 87,2 procent ett godkänt betyg.

Även i årskurs 9 visar resultaten att flickor fick godkänt betyg i högre utsträckning än pojkarna i alla ämnen förutom i idrott och hälsa och matematik.108

3.5.4Genomsnittligt meritvärde

Meritvärdet utgörs av summan av betygsvärdena för de 16 bästa betygen i elevens slutbetyg med tillägget av betyget i moderna språk som språkval för de elever som läst det ämnet. Det högsta möjliga meritvärdet, vilket utgörs av summan av betygsvärdena för de 16 bästa betygen i elevens slutbetyg, är 320 poäng respektive 340 poäng för elever som läst moderna språk som språkval. Genomsnittet (medel- värdet) beräknas för de elever som har fått godkänt betyg (A–E) i minst ett ämne, det vill säga elever som har lägst meritvärde 10.

I beräkningarna av det genomsnittliga meritvärdet ingår alltså inte elever som inte har godkänt betyg i något ämne, det vill säga elever som har icke godkänt betyg F, streck eller anpassad studiegång i samtliga ämnen.

Det genomsnittliga meritvärdet beräknat på 17 ämnen var 227,6 våren 2024, vilket innebär en minskning med 0,9 sedan våren 2023 respektive med 4,5 jämfört med 2021 då den högsta nivån hittills

108Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan Våren 2024.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

nåddes. Flickor hade i genomsnitt ett högre meritvärde än pojkar. Våren 2024 var det genomsnittliga meritvärdet för flickor 236,9 och det genomsnittliga meritvärdet för pojkar 218,9. Under de senaste läsåren har det genomsnittliga meritvärdet generellt sett sjunkit bland flickor samtidigt som det har ökat något bland pojkar. Sedan våren 2020, då det högsta meritvärdet för flickor uppmättes, har meritvärdet bland flickor minskat med 8. Sedan våren 2021, då det högsta meritvärdet för pojkar uppmättes, har meritvärdet bland pojkar minskat med 1,4. Dessa förändringar innebär att skillnaden mellan flickors och pojkars genomsnittliga meritvärde under hela mätperioden är som lägst våren 2024.109 För nyinvandrade elever som invandrat under årskurs 6–9 var det genomsnittliga meritvär- det 151.

3.5.5Behörighet till gymnasieskolan

Elevernas behörighet till olika program på gymnasieskolan avgörs av i hur många och i vilka ämnen som eleverna har uppnått godkända betyg i årskurs 9. Behörighet till nationellt yrkesprogram kräver god- kända betyg i svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik och i minst fem andra ämnen.110 För de högskoleförberedande programmen krävs utöver godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk, engelska, matematik samt godkänt i minst nio andra ämnen.111

Vårterminen 2024 blev 84 procent av eleverna i grundskolans årskurs 9 behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram. Det innebär att nästan 19 900 elever saknade behörighet. Jämfört med föregå- ende år är det en minskning i andelen behöriga med 1,5 procent- enheter.

Skillnaden mellan könen i andelen behöriga till gymnasieskolan har aldrig varit så liten som våren 2024, 0,7 procentenheter. Andelen behöriga flickor har varit högre än andelen behöriga pojkar hela mätperioden sedan våren 1998. Sedan betygsskalan A till F infördes 2011 har andelen behöriga elever minskat som mest bland flickorna, 4,8 procentenheter mot 3,3 procentenheter bland pojkarna.

109Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan Våren 2024.

11016 kap. 30 § skollagen.

11116 kap. 31 § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Knappt 11 procent av de ej behöriga eleverna uppfyllde inte betygskriterierna för godkänt betyg i något enda ämne. Majoriteten av de ej behöriga eleverna, 79 procent, hade minst något godkänt betyg men saknade godkänt betyg i två eller fler ämnen. Knappt

11 procent av de ej behöriga eleverna saknade godkänt betyg i endast ett ämne.

Nästan alla elever som inte var behöriga till något nationellt program (98 procent) saknade godkänt betyg i minst ett av ämnena svenska eller svenska som andraspråk, matematik och engelska. Matematik var det obligatoriska ämne som flest elever av de som inte blev behöriga saknade godkänt betyg i.112

Andelen elever som är behöriga till gymnasieskolans nationella program är högre bland elever som har minst en förälder med efter- gymnasial utbildning, jämfört med elever vars föräldrar har lägre utbildningsnivå. Andelen som når behörighet till gymnasieskolans nationella program är betydligt lägre i gruppen elever som kommit till Sverige i de sena skolåren. Bland nyinvandrade elever som har kommit till Sverige i årskurs 6–9 var andelen behöriga till nationellt program 52,7 procent i gruppen vars föräldrar har eftergymnasial utbildning och 27,1 procent bland de elever vars föräldrar har för- gymnasial eller gymnasial utbildning.113

3.5.6Sameskolan

Under läsåret 2023/24 var det 23 elever som avslutade årskurs 6. Vår- terminen 2024 var samtliga elever godkända i alla ämnen som de läst.

3.5.7Specialskolan

Av Skolverkets statistik framgår att efter vårterminen 2024 uppnådde 34,3 procent av de 70 eleverna i årskurs 10 i specialskolan behörig- het till gymnasieskolans yrkesprogram samt det estetiska program- met respektive ekonomi-, humanistiska- och samhällsvetenskaps- programmen. Det var något lägre andel som var behörig till den tredje gruppen av högskoleförberedande program, naturvetenskaps- och teknikprogrammen, knappt 33 procent.

112Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan Våren 2024.

113Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan Våren 2024.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

3.5.8Gymnasieskolan

Genomströmning i gymnasieskolan

Gymnasieskolans nationella program är avsedda att genomföras på tre läsår. Skolverkets statistik visar att andelen elever som slutförde sin gymnasieutbildning inom tre år 2024 var 77 procent. Av dessa fullgjorde 70,7 procent gymnasieskolan med gymnasieexamen och 6,3 procent med ett studiebevis om minst 2 500 poäng.114 Jämfört med föregående läsår var andelen elever med examen oförändrad bland elever på högskoleförberedande program, 81,4 procent, medan den minskade bland elever som studerar på yrkesprogram. Bland elever som studerar på ett yrkesprogram minskade andelen elever som tar examen inom tre år från 75,9 procent år 2023 till 74,7 pro- cent år 2024.

I genomsnitt uppnår kvinnor examen efter tre år i högre utsträck- ning än män. De senaste åren har dock andelen minskat för kvinnor medan andelen ökat för männen. Av de 30 300 elever som påbörjade ett yrkesprogram hösten 2021 var det 74,7 procent som hade genom- fört gymnasieskolan på tre år och tagit yrkesexamen våren 2024. Det är en minskning med 1,2 procentenheter jämfört med år 2023, då 75,9 procent av eleverna tog examen inom tre år. Minskningen har skett på samtliga yrkesprogram förutom på hantverksprogrammet där andelen med examen är oförändrad.

Betyg i matematik, svenska och svenska som andraspråk

För eleverna som slutfört gymnasieskolan år 2024 har en betydligt större andel blivit underkända i kursen matematik 1, en kurs som är nödvändig för examen. Det gäller främst elever på yrkesprogram men även elever på estetiska programmet som läser matematik 1 som sin högsta matematikkurs. Den större andelen som fått icke godkänt betyg i kursen matematik 1 på yrkesprogram år 2024 är en tydligt bidragande orsak till att examensfrekvensen minskat på nästan samtliga yrkesprogram år 2024. Läsåret 2021/22, då merpar- ten av eleverna som slutförde gymnasieskolan år 2024 skrev natio- nella provet i matematik 1, hade nästan hälften (46,9 procent) betyget F på nationella provet. Andelen som fick betyget F i mate-

11416 kap. 15 § skollagen.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

matik 1 var totalt på samtliga program 2,2 procent och på yrkes- programmen 4,2 procent.

Andelen elever som fick betyget F i svenska som andraspråk är betydligt högre än andelen elever som fick motsvarande betyg i ämnet svenska. Läsåret 2023/24 var andelen som fick betyget F i svenska 1 0,4 procent medan andelen bland elever som läste kursen svenska som andraspråk 1 var 1,5 procent. Skillnaden ökar vid den högre kursnivån. Bland elever som läste kursen svenska 2 var andelen elever som fick betyget F 1,9 procent. Bland elever som läste svenska som andraspråk 2 var andelen 4,7 procent. I kursen svenska 3 var andelen som fick betyget F 4 procent och bland elever som läste kursen svenska som andraspråk 3 var andelen som fick betyget F 9,7 procent.

Genomsnittlig betygspoäng

Kvinnor har i genomsnitt bättre studieresultat än män. Våren 2024 var den genomsnittliga betygspoängen för kvinnor som slutförde gymnasieskolan på nationella program 15,0 och för männen 13,9.115 Den genomsnittliga betygspoängen för elever som slutfört gym- nasieskolan våren 2024 med examen eller studiebevis om minst

2 500 betygsatta poäng är högre bland elever med föräldrar som har hög utbildningsnivå. Högst genomsnittlig betygspoäng har elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning (15,0). Därefter följer elever med föräldrar med gymnasial utbildning (13,5) och lägst genomsnittlig betygspoäng har elever med föräldrar med förgym- nasial utbildning (12,5). Elever med svensk bakgrund116 har högre genomsnittlig betygspoäng (14,7) än elever med utländsk bakgrund117 (13,4). Tittar man på både kön och utländsk bakgrund så har kvin- nor med svensk bakgrund högst genomsnittlig betygspoäng (15,3) följt av män med svensk bakgrund (14,2) och kvinnor med utländsk bakgrund (14,0). Lägst betygspoäng har män med utländsk bak- grund (12,8).

115Den genomsnittliga betygspoängen som återges för kön, utbildningsbakgrund samt utländsk bakgrund gäller för samtliga elever som slutfört gymnasieskolan med examen eller studiebevis om minst 2 500 betygsatta poäng.

116Med svensk bakgrund avses enligt Skolverkets statistikredovisning att eleven själv är född i Sverige och att minst en av föräldrarna är född i Sverige.

117Med utländsk bakgrund avses i Skolverkets statistikredovisning att eleven är född utom- lands eller född i Sverige med två utlandsfödda föräldrar.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

Grundläggande behörighet till högskolan

Av de 96 600 elever som slutförde gymnasieskolan på ett nationellt program våren 2024 med examen eller studiebevis med 2 500 betyg- satta poäng nådde 72,4 procent av eleverna grundläggande behörig- het till högskolan. Det är en liten ökning jämfört med år 2023 då 72,2 procent av eleverna slutförde sina studier med grundläggande behörighet.118

Gymnasieskolans introduktionsprogram

Enligt Skolverkets uppföljningar har knappt hälften av eleverna som påbörjar ett introduktionsprogram övergått till ett nationellt program inom fem år och drygt 20 procent har också tagit examen inom samma tidsperiod. För de elever som började ett introduktions- program hösten 2019 och följdes upp våren 2024, var det 45 pro- cent som hade övergått till ett nationellt program. Av dessa elever hade 21,8 procent tagit examen.119

3.5.9Kommunal vuxenutbildning

Av de elever som avslutade en kurs inom kommunal vuxenutbild- ning (komvux) på grundläggande nivå under 2023 var det 67 pro- cent av eleverna som avslutade kursen med godkänt betyg. Motsva- rande andel bland eleverna inom komvux på gymnasial nivå var

69procent.

Av de elever som avslutade eller avbröt en kurs i sfi under 2023

var det 51 procent av eleverna som avslutade kursen med godkänt betyg, 3 procent som avslutade kursen utan godkänt betyg och

45 procent som avbröt kursen. Högst andel avbrott120 fanns på kur- serna 1C och 3C inom vilka 57 respektive 56 procent av eleverna avbröt kursen under året.121

118Skolverket (2024). Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2024.

119Skolverket (2024). Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2024.

120Det är vanligt att avbrotten sker på grund av arbete. Se Skolverket (2024). Studieavbrott och genomströmning i sfi. Rapport 2024:3.

121Skolverket (2024). Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2023.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

3.6Arbetet med stöd – nuläge

3.6.1Användning av olika stödformer

De flesta formerna av särskilt stöd sätts oftare in under de senare årskurserna. Användningen av åtgärderna särskild undervisnings- grupp och anpassad studiegång ökar med stigande årskurser. Sär- skild undervisningsgrupp är betydligt vanligare i högstadiet än i tidigare stadier och särskilt noterbar är den stora ökningen av anpassad studiegång mot slutet av grundskolan. I årskurs 9 är det fler elever som har anpassad studiegång, än som har särskilt stöd i form av enskild undervisning eller undervisning i särskild undervisningsgrupp.

Vad gäller beslut om åtgärdsprogram stiger andelen elever med åtgärdsprogram upp till årskurs 6 för att sedan sjunka markant i årskurs 7, till att öka och ligga på högsta nivån i årskurs 9.

Figur 3.1 Andel elever med olika typer av stöd, årskurs 1–9, läsåret 23/24

1	2	3	4	5	6	7	8	9
				Årskurser
Åtgärdsprogram totalt				Enskild undervisning			Särskild undervisningsgrupp
Anpassad studiegång				Distansundervisning			Annan undervisning
Studiehandledning på modersmålet*

Not. Samtliga grundskolor undantaget sameskolor och internationella skolor.

*Studiehandledning på modersmålet kan antingen ges i form av extra anpassningar eller i form av särskilt stöd.

Källa: Sveriges officiella statistik. Grundskolan, Skolor och elever, tabell 9A för läsåret 2023/24.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Figur 3.2 Andel elever (procent) med åtgärdsprogram läsåren 2014/15–2023/24

98,5

8						7,4		7,6
	7,1				7,1	7,4	7,3	7,3
							7,3	7,3

7	6,8		6,6	6,7
7		6,4	6,6					6,2
		6,4

6	5,6					5,8	5,8	5,9
					5,5	5,8	5,8
			5,2	5,3	5,5
	5	5		5,3

								4,8
5								4,8
5						4,1	4,2	4,4
								4,4
	4				3,9

				3,7
4			3,6
		3,5
		3,5
3
3

2014/15	2015/16	2016/17	2017/18		2018/19	2019/20	2020/21	2021/22	2022/23	2023/24
				Totalt		Flickor	Pojkar
				Totalt		Flickor	Pojkar

Källa: Skolverket (2023) Särskilt stöd i grundskolan Läsåret 2023/24.

Andelen elever med åtgärdsprogram varierar mycket mellan års- kurserna. Andelen ökar från årskurs 1 till 6. Därefter minskar an- delen mellan årskurs 6 och 7, för att sedan öka igen. Högst andel elever med åtgärdsprogram är det i årskurs 9, där 9,9 procent av eleverna hade ett åtgärdsprogram läsåret 2023/24. Mönstret har varit likartat de senaste åren.123

123Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan. Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

Figur 3.3 Andel elever (procent) med åtgärdsprogram i grundskolans årskurs 1–9. Totalt samt fördelat på flickor och pojkar, läsåret 2023/24

Årskurser

Totalt Flickor Pojkar

Källa: Sveriges officiella statistik. Grundskolan, Skolor och elever, tabell 9A för läsåret 2023/24.

Initial minskning av åtgärdsprogram i samband med införandet av extra anpassningar

Andelen elever med åtgärdsprogram minskade när regleringen om extra anpassningar infördes 2014. Som lägst var andelen 5,0 procent läsåret 2016/17. Sedan dess har andelen elever med åtgärdsprogram ökat något årligen och närmar sig nu den högsta noteringen från läsåret 2014/15, då 6,8 procent av eleverna hade ett åtgärdsprogram.124

Åtgärdsprogram i anpassad grundskola

I anpassad grundskola hade totalt 8,8 procent av eleverna ett åtgärds- program läsåret 2023/24, 8,0 procent av flickorna och 9,2 procent av pojkarna. Den anpassade grundskolan visar samma mönster som i grundskolan, det vill säga andelen elever med åtgärdsprogram är högst i årskurs 9 samt att andelen sjunker kraftigt mellan årskurs 6 och årskurs 7.

124Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan. Läsåret 2023/24.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

Särskilt stöd som ges enskilt, i särskild undervisningsgrupp, som anpassad studiegång, distansundervisning eller annan undervisning respektive studiehandledning på modersmålet

I detta avsnitt beskrivs statistik om andelen elever som fått enskild undervisning, undervisning i särskild undervisningsgrupp, anpassad studiegång, distansundervisning och annan undervisning respektive studiehandledning på modersmålet. Nedan redogörs även för om- fattningen av andra former av stöd eller särskilt stöd.

Särskilt stöd som enskild undervisning

Enligt Skolverkets statistik hade 0,9 procent av eleverna i grund- skolan beslut om enskild undervisning läsåret 2023/24, vilket mot- svarar knappt 9 400 elever. I anpassad grundskola hade 1,8 procent av eleverna beslut om stöd genom enskild undervisning. Det är fler pojkar än flickor som har beslut om enskild undervisning inom ramen för särskilt stöd. Statistiken omfattar endast elever med beslut om särskilt stöd, vilket innebär att elever som får stöd genom enskild undervisning eller i en flexibel grupp inom ramen för extra anpassningar, inte ingår i statistiken.

Andelen elever med beslut om enskild undervisning har minskat över tid, men en liten ökning syntes mellan läsåren 2022/23 och 2023/24.

Av Skolverkets statistik framgår att andelen elever med beslut om enskild undervisning ökar från årskurs ett till sex i grundskolan, för att sjunka avsevärt i årskurs sju och sedan öka till högsta nivå (1,3 procent) i årskurs nio.125

Undervisning i särskild undervisningsgrupp

Av Skolverkets statistik över särskilt stöd framgår att 1,3 procent av eleverna i grundskolan har beslut i åtgärdsprogram om särskilt stöd i särskild undervisningsgrupp. I anpassad grundskola har 2,4 pro- cent av eleverna motsvarande beslut.

Det är fler pojkar än flickor som har en placering i särskild under- visningsgrupp i grundskolan. Andelen elever med särskilt stöd i

125Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan. Läsåret 2023/24.

SOU 2025:44

Bakgrund och nuläge

särskild undervisningsgrupp har minskat från läsåret 2014/15, men legat relativt stabilt de senaste åren.126 Antalet elever med beslut om placering i särskild undervisningsgrupp inom ramen för särskilt stöd ökar kontinuerligt från årskurs ett till årskurs nio, där 3,3 procent av eleverna får stöd i särskild undervisningsgrupp.

I SKR:s undersökning Nuläge och utmaningar i elevhälsan från 2024 angav 90 procent av de 246 kommuner som besvarade enkäten att de har särskilda undervisningsgrupper på skolorna. 39 procent angav att de har kommunövergripande särskilda undervisnings- grupper.127

Resursskola

En särskild form av särskild undervisningsgrupp är resursskola, det vill säga en skolenhet som endast tar emot elever i behov av särskilt stöd. En viktig skillnad mellan särskild undervisningsgrupp och resursskola, är att det är vårdnadshavare som söker till resursskolan och huvudmannen beslutar om skolplacering på resursskoleenheten. I en särskild undervisningsgrupp får eleven sin placering utifrån ett beslut av rektorn efter en utredning om behov av särskilt stöd. Det innebär att rektorn har möjlighet att fatta ett nytt beslut om förut- sättningarna förändras och en ny bedömning av elevens behov görs.

I SKR:s Nuläge och utmaningar i elevhälsan svarar 14 procent av kommunerna i enkäten att de har kommunal resursskola. 4 procent av kommunerna anger att det finns fristående resursskola i kom- munen.128

Anpassad studiegång

Läsåret 2023/24 hade 1,4 procent, drygt 15 300, av eleverna i grund- skolan beslut om anpassad studiegång. Andelen är något högre bland pojkar än bland flickor, 1,6 procent bland pojkarna jämfört med 1,2 procent bland flickorna. Andelen elever med anpassad studiegång är högre inom anpassad grundskola, 3,3 procent. Inom samtliga skolformer har andelen ökat något under de senaste fyra

126Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan. Läsåret 2023/24.

127Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024.

128Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024.

Bakgrund och nuläge

SOU 2025:44

läsåren.129 Av de 14 900 elever som läsåret 2023/24 hade beslut om undervisning i särskild undervisningsgrupp hade närmare 40 pro- cent, 5 851 elever, beslut om anpassad studiegång. Bland eleverna i resursskolor har 31 procent av eleverna beslut om anpassad studie- gång.130

Andelen elever med beslut om anpassad studiegång skiljer sig mellan årskurserna. Upp till grundskolans årskurs 5 är anpassad studiegång den minst vanliga av de beslut som fattas inom ramen för särskilt stöd.131 I högstadiet är beslut om anpassad studiegång det vanligaste av de beslut som fattas inom ramen för särskilt stöd. I årskurs 9 har 4,8 procent av eleverna beslut om anpassad studie- gång. Andelen elever med anpassad studiegång i årskurs 9 har ökat över tid. Läsåret 2023/24 var andelen lika stor bland pojkar som bland flickor.132 Liknande mönster går att finna inom anpassad grundskola.133

Det saknas i dag uppgifter på nationell nivå som tydligt kopplar beslut om anpassad studiegång till studieresultat. Däremot kan Skolverket redovisa andelen elever som saknar ett betyg i ett ämne på grund av anpassad studiegång. Läsåret 2023/24 var det vanligast att elever saknade betyg i kemi och fysik på grund av anpassad studiegång. Drygt fyra procent av eleverna i årskurs 9 saknade betyg i dessa ämnen på grund av anpassad studiegång. Omkring tre procent av eleverna i årskurs 9 saknade betyg i idrott och hälsa, historia, slöjd eller samhällskunskap på grund av anpassad studie- gång. Drygt en procent saknade betyg i hem- och konsumentkun- skap, bild eller moderna språk. Andelen elever i årskurs 9 som sak- nade betyg i matematik, svenska eller svenska som andraspråk på grund av anpassad studiegång var få. I hela landet rörde det sig om mellan 200 och 240 elever, mindre än en halv procent. Elever i års- kurs 9 som saknade betyg på grund av anpassad studiegång saknade i genomsnitt betyg i fem ämnen.

129Skolverket 2024. Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2023/24.

130Kompletterande underlag från Skolverket 2024-10-04.

131Förutom anpassad studiegång följer Skolverket upp förekomsten av följande stödinsatser inom ramen för åtgärdsprogram: beslut om undervisning i särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning, distansundervisning eller annan undervisning samt studiehandledning på modersmålet. Studiehandledning på modersmålet kan ges som särskilt stöd, men behöver inte göra det. Det framgår inte av statistiken i vilken utsträckning eleverna får studiehandled- ning på modersmålet inom ramen för ett åtgärdsprogram.

132Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2023/24.

133Skolverket (2024). Elever i anpassade grundskolan läsåret 2023/24.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

samverkar och är sinsemellan beroende av varandra. En god under- visning är grunden för att alla elever ska ges möjlighet att utveckla kunskaper enligt målen för utbildningen och är samtidigt den bästa åtgärden för att förebygga studiesvårigheter. I Utmärkt undervisning har Håkansson och Sundberg sammanfattat den kvalitativt goda undervisningen i form av sju ”riktningsgivare” för undervisning och lärande på vetenskaplig grund. De sju beskrivna riktningsgivarna är:

•en samlande uppdragsvision och utvecklande lärandemiljö,

•kommunicerade syften och mål,

•kraftfull kunskapsförankring,

•successiv fördjupning,

•lärandestödjande struktur och samspel,

•inkluderande lärandemiljö samt

•lärande bedömning.1

Nedan beskrivs några aspekter av god undervisning som gynnar alla elever.

4.1.1Betydelsen av undervisning under lärares ledning

Ien rapport från Skolforskningsinstitutet2 sammanfattas och kom- menteras forskning om olika undervisningspraktiker med utgångs- punkt i en kunskapsöversikt om effekter av lärarcentrerad respektive elevcentrerad undervisning i relation till elevers utveckling av ämnes- kunskaper. I rapporten beskrivs lärarcentrerad undervisning som en undervisningspraktik där det i huvudsak är läraren som leder och kontrollerar aktiviteterna i klassrummet, förklarar kunskap och fastställer planeringen av undervisningen. I elevcentrerad undervis- ning tar elever mer ansvar för sina egna lärprocesser under vägledning av, och i kommunikation med, läraren och andra elever. I rapporten konstateras att lärares undervisning sällan, om ens alls, är renodlat lärarcentrerad eller elevcentrerad utan bedrivs på en skala däremellan.

1Håkansson, J. och Sundberg, D. (2020). Utmärkt undervisning. Stockholm: Natur och kultur.

2Skolforskningsinstitutet (2020). Lärarcentrerad och elevcentrerad undervisning i samspel. Rapport 2020:02.

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

Resultaten visar att både lärarcentrerad och elevcentrerad undervis- ning kan gynna elevers utveckling av ämneskunskaper men avgörande är att undervisningen bedrivs under lärares ledning. I översikten fram- hålls att läraren är den pedagogiska och didaktiska experten och att det därför är lärarens ansvar att planera undervisningen och välja un- dervisningsmaterial. Dessutom framhålls vikten av att läraren planerar arbetstakten, dock med utgångspunkt i, och lyhördhet för, elevers varierande behov.3

Effekter av olika undervisningspraktiker undersöktes även i en studie av Bortes och Giota från 2024. Förutom den lärarcentrerade och den elevcentrerade undervisningspraktiken studerades också den ”elevdominerade”. Den senare beskrivs i rapporten som en elev- centrerad undervisning dragen till sin spets där ett stort ansvar läggs på den enskilda eleven som förväntas driva sitt eget lärande med inflytande över såväl tempo som innehåll och arbetsformer. Enligt rapporten ger lärarcentrerad undervisning positiva effekter för ele- vers kunskapsutveckling. Även elevcentrerad undervisning ger goda resultat enligt rapporten, dock under förutsättning att läraren ger tydlig guidning och att eleverna inte förväntas arbeta alltför auto- nomt. Den elevdominerade undervisningen visar sig däremot ha negativa resultat, i synnerhet för elever med mindre gynnsam socio- ekonomisk bakgrund.4

4.1.2Betydelsen av strukturerad undervisning

Strukturerad undervisning (Direct Instruction)5 kan beskrivas som en modell för hur lärare kan skapa en idealisk lärmiljö genom att formulera tydliga mål för undervisningen, ge eleverna tillräckligt med stöd och tid samt säkerställa att eleverna verkligen lär sig det som undervisningen handlar om, det vill säga det som beskrivs i målen. Elevernas måluppfyllelse används sedan för att utvärdera undervisningens kvalitet samt för att utveckla den egna undervis- ningen och det egna ledarskapet. Viktiga utgångspunkter för mo-

3Skolforskningsinstitutet (2020). Lärarcentrerad och elevcentrerad undervisning i samspel. Rapport 2020:02.

4Bortes, C och Giota, J. (2024). Beyond academics: Links from teaching practices in Swedish schools to students’ achievement and mental health complaints. Learning and Instruction 92.

5Se t.ex. Borich, G. D. (2017). Effective teaching methods: research-based practice. (9 utg.) Pearson. Ogden, T. (2017). Ledarskap i klassen: praktik, teori och forskning. (Upplaga 1). Lund: Studentlitteratur.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

dellen är antaganden om undervisning och lärarens roll som innebär att läraren kan skapa en optimal lärmiljö genom att ta ett tydligt an- svar för undervisningen samt att sätta upp tydliga lektionsmål och följa upp dem. Vidare utgår modellen från antaganden om att elever bäst lär sig färdigheter och kunskaper genom att öva såväl enskilt som tillsammans med läraren och kamrater samt att elevernas fram- steg och prestationer i hög grad är beroende av undervisningens och ledarskapets kvalitet.6

Strukturerad undervisning har lyfts som särskilt viktigt för elever i behov av stöd eftersom modellen framhåller betydelsen av att syfte, mål och förväntningar med aktiviteterna tydliggörs för eleverna samt att undervisningen ger möjlighet till intensiv träning av färdigheter som eleverna sedan får hjälp att tillämpa i nya lärandesituationer.

Det innebär att undervisningen innehåller språkligt och kunskaps- mässigt utmanande uppgifter, i kombination med praktiskt färdig- hetstränande.7

4.1.3Betydelsen av lärarens relationskompetens

Lärare behöver, förutom att leda lärandet i klassrummet och vara didaktiskt kompetenta vid utformningen av undervisningen, även vara skickliga på att skapa goda relationer till sina elever.8 Utmär- kande för lärares relationskompetens är enligt Aspelin9 lärares för- måga att inleda, upprätthålla och utveckla goda relationer till sina elever med primärt fokus mot elevernas lärande. Flera studier10 visar att relationskompetens är en betydelsefull kompetens som lärare med rätt kunskap kan utveckla.

6https://www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i-arbetet/stod-i- arbetet/strukturerad-undervisning---en-modell-i-sex-steg (hämtad 2025-03-12).

7Håkansson, J. och Sundberg, D. (2020). Utmärkt undervisning. Stockholm: Natur och kultur.

8Se t.ex. Nordenbo, S-E., Søgaard Larsen, M., Tiftikci, N., Wendt, R. E., & Østergaard, S. (2008), Laererkompetenser og elevers laering i förskole og skole. Ett systematisk review utfört for kunnskapsdepartementet, Oslo. Dansk Clearinghouse for Uddannelsesforskning. Danmarks Paedagogiske Universitetsskole.

9Aspelin, J. (2018). Lärares Relationskompetens. Vad Är Det? Hur Kan Den Utvecklas? Stockholm: Liber.

10Se t.ex. Aspelin, J., Östlund, D., & Jönsson, A. (2021). Pre-Service Special Educators’ Understandings of Relational Competence. Frontiers in education, 6, 1-12. Ewe, L. P. (2020).

Enhancing teachers’ Relational Competence: A Teacher Lesson Study. International Journal for Lesson and Learning Studies 9(3), 203–219. Holmstedt, P., Jönsson, A., & Aspelin, J. (2018). Learning to see new things: using criteria to support pre-service teachers’ discern- ment in the context of teachers’ relational work. Frontiers in Education, 3(54), 1–14.

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

Goda relationer mellan lärare och elev är särskilt viktiga för elever i behov av stöd, t.ex. elever med vissa funktionsnedsättningar, och har positiva effekter för såväl elevernas kunskapsutveckling som för deras sociala och emotionella utveckling.11 Relationens betydelse för elever i behov av stöd bekräftas i flera sammanhang, där man frågat elever om vad som gjort skillnad för deras upplevelse av det stöd de fått i skolan.12

Aspelin beskriver i antologin Specialdidaktik13 att skickliga lärare kännetecknas av att de utöver didaktisk kompetens och ledarskaps- förmåga, har en god relationskompetens. Lärares relationskompetens betecknar enligt Aspelin förmågan att utveckla stödjande, omsorgs- fulla och förtroendefulla relationer som är knutna till undervisningen och professionen och som utmärks av en balans mellan närhet och distans. Aspelin betonar att relationskompetens är just en professio- nell kompetens och inte ska ses som något som hänger på lärarens personliga egenskaper. Relationskompetensen har ett pedagogiskt fokus mot elevers lärande och skiljer sig på så sätt från andra typer av relationer, exempelvis vänskapsrelationer.14

En central aspekt av lärar-elevrelationen är enligt Hirsh att bygga den tillit som gör att läraren kan hjälpa och förmå eleven att ”stanna” i det som erbjuder motstånd och uthärda frustration. På så sätt stöd- jer läraren eleven i det som blir motsatsen till stöd genom förenk- ling, att stanna i det svåra, erkänna att lärande är jobbigt och sam- tidigt erbjuda stöttning och uppmuntran.15

Samtidigt som forskning visar att relationen mellan lärare och elev är särskilt viktig för elever med funktionsnedsättningar visar flera studier att elever med funktionsnedsättning kan uppleva ut- maningar med att etablera en god relation till sin lärare. Exempelvis visar en enkätstudie publicerad 2020 att lågpresterande elever i års-

11Aspelin, J. (2024). Elevers perspektiv i specialdidaktisk undervisning. I M. Holmqvist (Red.), Specialdidaktik: För innehållsinkluderande undervisning. (1 red., s. 105–110). Gleerups Utbild- ning AB.

12Se exempelvis Öhman, A., Gymnasieelevers erfarenheter av särskilt stöd: berättelser

om utanförskap och tillhörighet. Pedagogisk forskning i Sverige. Vol. 28, nr 3 (2023) ISSN 1401–6788.

13Aspelin, J (2024). Elevers perspektiv i specialdidaktisk undervisning. I M. Holmqvist (Red.), Specialdidaktik: För innehållsinkluderande undervisning. (1 red., s. 105–110). Malmö: Gleerups Utbildning AB.

14Aspelin. J (2016.) Om den pedagogiska relationens gränser: relationskompetens i gräns- landet mellan närhet och distans. I: Nordisk tidskrift för allmän didaktik (NoAD). Vol. 2, nr 1, s. 3–13.

15Hirsh, Å. (2020). Relationellt ledarskap i klassrummet. Stockholm: Natur och kultur.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

kurs 9 i lägre utsträckning än högpresterande tror att deras lärare tycker om dem och litar på sin lärare.16

Ewe menar att en positiv relation kan bidra till att förekomma och förebygga elevmisslyckanden. Samtidigt uppges att det före- kommer att elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar har svårigheter med relationsskapande i förhållande till både lärare och kamrater, och att lärare ofta upplever relationen till elever med en neuropsykiatrisk problematik som svår. Ewe lyfter fram vikten av lärarens ”relationella beredskap” som en kunskapsgrund att nyttja i bygget av en god relation till eleverna. Den relationella beredskapen karakteriseras dels av en generell förståelse för funktionsnedsätt- ningen och vilka konsekvenser den kan få för eleven i den pedago- giska praktiken, dels av en förståelse för, och erkännande av, eleven som unik individ. 17 Om lärare i stället förstår relationskompetens utifrån en generell uppfattning om funktionsnedsättningen och med fokus på det egna handlandet tenderar insatserna, trots de bästa in- tentioner, att bli verkningslösa. Lärares relationskompetens aktuali- seras och utvecklas i samspel med eleven. Relationskompetensen är därmed situerad.18 Det betyder att lärare kan vara olika relationskom- petenta i relation till olika elever.

4.1.4Betydelsen av metakognitiva strategier och förmågor

Medan kognitiva strategier är sådana som är specifika för en situa- tion, ett kunskapsområde, en färdighet eller ett ämne, är metakog- nitiva förmågor sådana som handlar om att styra sig själv och sitt lärande. De kognitiva strategierna innefattar sådant som att lära sig utantill, träna och automatisera, och de tränas i hög grad under skolans första år inom exempelvis läsinlärning och tidig matematik- inlärning. Metakognitiva strategier är inte ämnes- eller uppgiftsspe- cifika utan handlar om förmågan att reflektera och utvärdera sitt lärande och föra över kunskap till nya sammanhang.19

16Klapp. A. och Jönsson, A. (2021). Scaffolding or simplifying; students’ perception of support in Swedish compulsory school. I: European Journal of Psychology of Education. Vol. 36, nr 4, s. 1055–1074.

17Ewe, L. (2024). Relationens betydelse för elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Lärportalen, Skolverket.

18Ewe, L. (2022). Lärares relationskompetens i möte med elever med ADHD. Doktorsavhandling, Malmö universitet.

19Partanen, P. (2019). Att utveckla förmågor på vetenskaplig grund i skolan. Skolutvecklarna Sverige.

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

Metakognitiva strategier handlar om att lära sig att tänka om det egna tänkandet. Att välja strategier för att lösa en uppgift, planera sitt arbete samt följa upp och analysera sina egna resultat är exempel på metakognitiva förmågor som kan tränas och stärkas med stöd av lärare. Sådan färdighetsträning lyfts fram som en av de framgångs- rika metoderna för elever i svårigheter av Almqvist, Malmqvist och Nilholm. Målet med sådan träning är att eleven ska utveckla en hög grad av kontroll över sitt lärande. De metakognitiva strategierna kan tränas såväl som en förmåga i sig, som utifrån ett specifikt ämnes- innehåll, en teknik eller en uppgift. Det senare verkar ge särskilt tyd- liga effekter, i synnerhet när de metakognitiva förmågorna tränades med fokus på läsförståelse, ordförståelse eller kreativitet. Metakogni- tiva förmågor kan enligt Almqvist, Malmqvist och Nilholms sam- manställning med fördel tränas i kombination med explicit undervis- ning, och denna träning kan genomföras såväl med enskilda elever eller mindre grupper av elever som med hela klasser.20

4.1.5Undervisning som främjar elevens motivation

Forskning visar en tydlig koppling mellan elevers motivation att lära i skolan och deras engagemang i skolarbetet samt deras skolpre- stationer. I en litteraturöversikt som sammanfattar forskning om skoleffekter på elevers motivation och utveckling redovisar Giota studier som visar att om läraren kan hjälpa eleverna att se att de akt- iviteter som äger rum i skolan är relevanta för dem, och att inne- hållet i dessa är meningsfullt för deras eget lärande och utveckling, så gynnar det motivationen och därmed lärandet. Uppgifter och aktiviteter som har positiv effekt på motivationen ska ha en sådan svårighetsgrad så att de kan lösas med viss ansträngning, det vill säga inte vara så lätta att de blir tråkiga, men inte heller så svåra att de uppfattas som ouppnåeliga.

Det har även betydelse att eleverna ser mål för lärandet och att dessa mål inte bara är av långsiktig karaktär. Att läraren kommuni- cerar specifika och kortsiktiga mål har positiv effekt på elevernas motivation, liksom en kombination av att läraren kommunicerar

20Almqvist, L., Malmqvist, J. och Nilholm, C. (2015). Vilka stödinsatser främjar uppfyllelse av kunskapsmål för elever i svårigheter? – en syntes av meta-analyser. Vetenskapsrådet. Tre forsk- ningsöversikter inom området specialpedagogik/inkludering. Delrapport från SKOLFORSK- projektet. Vetenskapsrådets rapporter.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

både långsiktiga och kortsiktiga mål som ligger i linje med varandra. Även bedömningspraktiker och lärarens återkoppling spelar stor roll för elevernas motivation. Återkoppling som ger information som individen kan använda sig av för att utvärdera sina framsteg, korrigera misstag, avgöra hur mycket fortsatt ansträngning som krävs, samt få stöd i att organisera det fortsatta arbetet bidrar till att stärka elevens motivation. En viktig aspekt av sådan återkopp- ling är att läraren hjälper eleverna att förstå att misstag är en del av lärandeprocessen och att ansträngning lönar sig.21

I en artikel riktad till lärare i gymnasieskolan, lyfter Hugo fram vikten av att stödja motivation hos elever som har med sig upplevel- ser av misslyckande från sin tidigare skolgång. Dessa elever har ofta ett psykologiskt motstånd mot att delta och engagera sig i en akti- vitet där de upplever risk för att misslyckas igen. Eleverna måste få uppleva att de kan lyckas i skolarbetet för att kunna bygga upp sitt självförtroende vilket oftast sker i tillitsfulla relationer med lärare, relationer av det slag som beskrivits i ovanstående avsnitt. Hugo menar att motivation inte kan ses som något som bara ligger hos eleven, utan som ett situationsbundet och relationellt begrepp som i skolan uppstår i mötet mellan lärare-elev och mellan elever, och som ofta är riktat mot en specifik aktivitet. Utifrån sin forskning betonar Hugo ett antal motivationsstärkande aspekter, såsom att läraren förmedlar omtanke om eleverna, har höga men rimliga för- väntningar på deras lärande, skapar lärandesituationer som eleverna upplever som relevanta och hjälper eleverna att se sina framsteg.

Hugo lyfter fram att motivationsstrategier kan vara särskilt vik- tiga för vissa elever, exempelvis elever som har haft en problematisk skolfrånvaro, elever som har läs- och skrivsvårigheter och för nyan- lända elever. I dessa grupper finns elever som kan göra stora framsteg i sitt lärande i t.ex. svenska eller samhällskunskap, men ändå inte nå upp till betyget E. För att de trots detta inte ska förlora motivationen behöver det bli tydligare för dessa elever hur mycket de faktiskt har lärt sig, trots att de inte nått upp till ett godkänt betyg. En fram- gångsfaktor i undervisningen med dessa elever är att ge ett tydligare sammanhang. Det kan exempelvis innebära att elever på yrkespro- gram får arbeta med innehåll i de gymnasiegemensamma ämnena som integreras och infärgas i karaktärsämnena. En tät samverkan

21Giota, J. (2002). Skoleffekter på elevers motivation och utveckling. En litteraturöversikt.

I: Pedagogisk Forskning i Sverige. årg 7 nr 4 s. 279–305.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

Betydelsen av tidig upptäckt och tidiga insatser

Elever som har svårt att läsa de första skolåren, och inte får stöd, läser mindre, utvecklar sitt ordförråd långsammare och får sämre läsförståelse.24 Det är därför angeläget att elevers lässvårigheter upptäcks tidigt så att insatser snabbt kan sättas in.25

I en avhandling av Herkner26 betonas betydelsen av tidig iden- tifiering av lässvårigheter och tidiga insatser. I studien framkom bl.a. att elever som uppvisade ordavkodningsproblem i årskurs 3 hade fortsatta avkodningsproblem även i årskurs 9 samt att de spe- cialpedagogiska insatser som gjorts satts in alldeles för sent och i otillräcklig omfattning. Få elever hade fått speciallärarstöd. Herkner drar slutsatser att elevers fonologiska medvetenhet och ordavkod- ning behöver kartläggas i årskurs 1 och att elever som uppvisar svå- righeter inom dessa områden bör ges specialpedagogiskt stöd om- gående. Herkner ger inga exempel i sin avhandling på hur stödet skulle kunna se ut men betonar vikten av explicit träning.

Liknande resultat återfinns i en studie av Levlin som analyserade förhållandet mellan screeningar av läsförmåga i årskurs 2 och natio- nella prov i årskurs 3.27 Syftet var att undersöka om en enklare screen- ing kunde predicera elevernas resultat på de nationella proven i svenska i årskurs 3. Resultatet visade att det var fler elever som kla- rade nationella provet i årskurs 3 än lässcreeningen i årskurs 2. Levlin problematiserar att de nationella proven endast informerar om elever når minsta godtagbara nivå eller ej. Hon menar att varia-

24Stanovich, K. E. (1986). Matthew Effects in Reading: Some Consequences of Individual Differences in the Acquisition of Literacy. Reading Research Quarterly, 21(4), 360–407.

25Betydelsen av tidiga upptäckter och tidiga insatser när det gäller elever i läs- och skrivsvå- righeter är väl dokumenterad. Se t.ex. Castles, A., Rastle, K., & Nation, K. (2018). Ending the Reading Wars: Reading Acquisition From Novice to Expert. Psychological science in the public interest, 19(1), 5–51. Fuchs, D., Compton, D., Fuchs, L., Bryant, J., & Davis, G. (2008).

Making “secondary intervention” work in a three-tier responsiveness-tointervention model: findings from the first-grade longitudinal reading study of the National Research Center on Learning Disabilities. Reading and Writing, 21(4), 413–436. Fälth, L., Gustafson, S., Tjus, T., Heimann, M., & Svensson, I. (2013). Computer‐assisted interventions targeting reading skills of children with reading disabilities–A longitudinal study. Dyslexia, 19(1), 37-53. Lovett, M. W., Frijters, J. C., Wolf, M., Steinbach, K. A., Sevcik, R. A., Morris, R. D. (2017). Early inter- vention for children at risk for reading disabilities: The impact of grade at intervention and individual differences on intervention outcomes. Journal of Educational Psychology, 109(7), 889. Partanen, M. och Siegel, L. S. (2014). Long-term outcome of the early identification and inter- vention of reading disabilities. Reading and Writing, 27(4), 665–684.

26Herkner, B. (2022). Studier av läsrelaterade språkliga förmågor i förskola och läsutveckling i grundskola. Specialpedagogiska institutionen, Stockholms universitet.

27Levlin, M. (2014). Lässvårigheter, språklig förmåga och skolresultat i tidiga skolår: en under- sökning av 44 elever i årskurs 2 till 3. Doktorsavhandling, Umeå universitet.

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

tionen av elevers förmågor inte synliggörs eftersom deras resultat inte ställs mot någon normering. Levlin hävdar att det därmed finns en risk att elever i behov av stöd inte identifieras genom de nationella proven. Levlin kritiserade också avsaknaden av interbedömarrelia- bilitet, dvs. att det saknas mått på i vilken mån olika lärare bedömer delproven i nationella prov på samma sätt.28 Reliabilitet och validi- tet i nationella prov har granskats och kritiserats även i andra stu- dier.29 Tillförlitligheten i provresultaten är något som särskilt pro- blematiserats.30

Även de obligatoriska bedömningsstöden har kritiserats. Drougge- Rådström31 har belyst svårigheterna med att identifiera elever med bristande läsförmåga. Hon menar att elevernas ordavkodningsför- måga inte bedöms på ett tillräckligt tillförlitligt sätt med Skolverkets bedömningsstöd i avstämning A för årskurs 1. För att erhålla hög reliabilitet vid testning förordades standardiserade tester.

Betydelsen av insatser på olika nivåer

För att stötta barn i behov av stöd under tidiga skolår menar Lundqvist32 att såväl generell god undervisningskvalitet som stöd på individnivå behövs för att skapa en meningsfull utbildning för elever i behov av stöd. Modeller som integrerar insatser på olika nivåer är ett sätt att organisera för detta, t.ex. ”Response to Inter- vention” (RtI). RtI syftar till att fånga upp, och i så stor utsträck- ning som möjligt motverka uppkomsten av, svårigheter hos elever som annars kunnat kräva omfattande specialpedagogiska insatser om

28Levlin, M. (2014). Lässvårigheter, språklig förmåga och skolresultat i tidiga skolår: en undersök- ning av 44 elever i årskurs 2 till 3. Doktorsavhandling, Umeå universitet.

29Herkner, B. (2011). Läsutveckling i årskurs 2–6 belyst genom standardiserade test och natio- nella provet i svenska i årskurs 3. Licentiatuppsats, Stockholms universitet. Levlin, M. (2014). Lässvårigheter, språklig förmåga och skolresultat i tidiga skolår: en undersökning av 44 elever i årskurs 2 till 3. Doktorsavhandling, Umeå universitet. Herkner, B. (2022). Studier av läsrela- terade språkliga förmågor i förskola och läsutveckling i grundskola. Doktorsavhandling, Stock- holms universitet.

30Tengberg, M., och Skar, G. B. (2017). Hur tillförlitligt är det nationella provet i läsning i åk 9? Utbildning och demokrati, 26(2), s. 113–137.

31Drougge-Rådström, S. (2017). Lärares synpunkter på Bedömningsstödet. Dyslexi – aktuellt om läs- och skrivsvårigheter, 4/2017, s. 15–17.

32Lundqvist, J. (2016). Educational pathways and transitions in the early school years: Special educational needs, support provisions and inclusive education. Doktorsavhandling, Stockholms universitet.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

de inte upptäckts tidigt och fått stöd.33 RtI består av tre nivåer av utvecklingsarbete för att följa och stödja elevernas progression i läsutvecklingen. På den första nivån genomförs en forskningsbaserad läsundervisning som möter behovet hos flertalet av eleverna och kombineras med regelbunden uppföljning av elevernas läsutveck- ling. På nivå två erbjuds extra undervisning i mindre grupper för elever som riskerar lässvårigheter och på den tredje nivån genom- förs enskild intensivundervisning med de elever vars progression varit sämre än förväntat. Det är just kombinationen av systematisk kartläggning och monitorering av elevers utveckling i kombination med evidensbaserade och systematiska insatser utifrån elevernas be- hov som kännetecknar RtI. Modellen har visat sig reducera antalet elever i specialundervisning från 9 procent till 1,5 procent.34

Nordström35 konstaterar att det i grundskolan finns behov av ett övergripande ramverk, såsom RtI, dels för att fastställa när ele- ver når adekvata nivåer, dels för att det inom ramverket ges infor- mation till lärare om hur de kan undervisa. Han menar att denna information kan utveckla förståelse hos lärarna för hur de kan ju- stera undervisningen för de elever som utmanas av att lära sig läsa.

I en avhandling av Nilvius studerades hur Response to Interven- tion (RtI) kan minska antalet elever som riskerar att utveckla lässvå- righeter. Nilvius har analyserat hur RtI-modellen kan tillämpas i en svensk skolkontext. Forskaren bedömer att RtI sannolikt skulle kunna komplettera nuvarande system för stödinsatser genom själva strukturen med monitorering och tydliga kravnivåer som indikerar när elever behöver extra insatser. Nilvius konstaterar att RtI verkar leda till tidig upptäckt och tidiga insatser avseende elevers läsutvec- kling och en minskning av elever i behov av stöd.36

Lärares syn på möjligheten att systematiskt följa elevers läsut- veckling genom olika typer av kartläggningsverktyg undersöktes i en studie av Nordström et al. Forskarna intervjuade åtta lågstadie- lärare för att utforska deras användning av bedömningar och rekom-

33Denton, C. A. (2012). Response to Intervention for Reading Difficulties in the Primary Grades: Some Answers and Lingering Questions. Journal of Learning Disabilities, 45(3), s. 232–243.

34Grosche, M., & Volpe, R. J. (2013). Response-to-intervention (RTI) as a model to facilitate inclusion for students with learning and behaviour problems. European journal of special needs education, 28(3), s. 1–16.

35Nordström, T. (2018). Measures that matter: facilitating literacy through targeted instruction and assistive technology. Doktorsavhandling, Linnéuniversitetet.

36Nilvius, C. (2022). Response to Intervention – en specialdidaktisk modell för att förebygga lässvårigheter. Doktorsavhandling, Linnéuniversitetet.

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

mendationer. De kartläggningsmaterial som användes var inte Skol- verkets obligatoriska kartläggningar, utan verktyg från LegiLexi37 som utvecklats för att följa elevers läsutveckling. Enligt studien an- såg lärarna att de hade fått värdefull kunskap om elevernas framsteg och utveckling. Lärarna hade dessutom fått syn på hur de kunde förändra sin undervisning så att den blev mer differentierad.38

Betydelsen av intensivundervisning för läsutveckling

För en relativt stor grupp elever förefaller det vara nödvändigt med systematisk och explicit undervisning i kopplingen mellan språk- ljud och bokstäver för att lära sig att ljuda och nå flytande läsning. Utan sådan undervisning finns det en risk att elever senare diagnos- tiseras med dyslexi på delvis felaktig grund.39 I studier av lästräning har intensivundervisning visat sig ha positiva effekter när det gäller elevers läsutveckling. I en lästräningsstudie av Lindström-Sandahls forskargrupp vid Linköpings universitet40 deltog 68 elever i årskurs 2. Eleverna indelades slumpmässigt i interventions- eller kontrollgrupp med 34 barn i varje grupp. Studien var randomiserad och kontrolle- rad, dvs. den hade en design som gjorde det möjligt att studera effek- ter. I studien jämfördes intensiv och individuell lästräning med ordi- narie undervisning. Respektive grupp hade jämförbar sammansättning avseende ålder, könsfördelning och kognitiv förmåga. Hälften av eleverna fick intensiv och individuell lästräning och hälften fick ordinarie undervisning, vilket innebar att de följde klassrumsunder- visningen eller annan undervisning som erbjöds på skolan, exempel- vis liten grupp eller stöd av elevassistent.

Genom att jämföra effektmått, det vill säga styrkan på förändringen i läsresultaten hos eleverna som ingick i interventions- respektive kontrollgrupp, fann forskarna att eleverna som fick den intensiva och individuella lästräningen hade förbättrat sina förmågor mer än de som fick ordinarie undervisning. Effekten av de individuella läs-

37https://legilexi.org/. (Hämtad 2025-02-27).

38Nordström, T., Andersson, U. B., Fälth, L., & Gustafson, S. (2019). Teacher inquiry of using assessments and recommendations in teaching early reading. Studies in Educational Evaluation, 63, s. 9–16.

39Fälth, Linda & Hallin, Anna Eva (2023): Så löser vi läskrisen på lågstadiet. Näringslivets skolforum.

40Lindström‐Sandahl, H., Elwér, Å., Samuelsson, S., och Danielsson, H. (2023). Effects of a phonics intervention in a randomized controlled study in Swedish second‐grade students at risk of reading difficulties. Dyslexia, 29(4), s. 290–311.

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

träningslektionerna sågs inte enbart på ordavkodning utan överför- des även på läsförståelse. Viktigt att notera är att ordinarie under- visning innehöll både klassrumsundervisning, liten grupp, stöd av elevassistent med mera, på det sätt som skolundervisning vanligen bedrivs i svenska skolor.41

I en metaanalys av forskning gällande läsinterventioner för ele- ver i åldern 9–11 år, som ännu inte lärt sig läsa tillräckligt bra, fann forskare i USA att läsinterventioner som fokuserar på läsförståelse har mycket goda effekter. Däremot hade insatser som fokuserar på ordigenkänning små effekter. I metaanalysen ingick 25 studier som omfattade elever från förskoleklass till tredje klass. Insatsen inrik- tades mot elever med inlärningssvårigheter och elever som av annan anledning bedömdes få svårigheter med läsning, exempelvis låg kog- nitiv förmåga eller språkstörning. Eleverna gavs intensivundervisning i mindre grupper bestående av mellan tre och fem elever. Undervis- ningen var ofta standardiserad och fokuserade på fonemisk medve- tenhet, phonics, ordigenkänning och läsflyt. Undervisningen gavs vanligtvis dagligen i omkring 30 veckor och mellan 10 och 60 minu- ter åt gången. De sammantagna slutsatserna var att intensiv lästrä- ning gav positiva effekter på elevernas läsförmåga.42 I en uppföljande metaanalys fann forskarna motsvarande positiva effekter av tidiga, intensiva insatser för elevers läsförmåga.43

Av en rapport från Skolforskningsinstitutet framgår att inten- sifierad skrivundervisning under de första åren i grundskolan har positiva effekter. En explicit undervisning i stavning, ordförståelse och grammatik är särskilt viktig för elever i behov av stöd. Skolforsk- ningsinstitutet betonade samtidigt att undervisningen för elever i behov av stöd inte enbart ska fokusera på den grundläggande färdig- hetsträningen, utan denna bör kombineras med en bredare under- visning inom skrivandet.44

41Lindström‐Sandahl, H., Elwér, Å., Samuelsson, S., och Danielsson, H. (2023). Effects of a phonics intervention in a randomized controlled study in Swedish second‐grade students at risk of reading difficulties. Dyslexia, 29(4), s. 290–311.

42Wanzek, J. et al. (2010). ”Reading interventions for struggling readers in the upper ele- mentary grades: a synthesis of 20 years of research”, Reading & Writing, 23(8).

43Wanzek, J., Stevens, E.A., Williams, K.J., Scammacca, N., Vaughn, S., Sargent K. (2018).

”Current Evidence on the Effects of Intensive Early Reading Interventions.” Journal of Learning Disabilities. 51(6), s. 612–624.

44Skolforskningsinstitutet (2024) Främja skrivkunskaper i de allra tidigaste skolåren. Se också Ehrnlund, I. och Ekerstedt, A. (2015). Explicit undervisning för läs- och skrivutveckling. Lund: Studentlitteratur.

100

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

Betydelsen av effektiva undervisningsmetoder

För att uppnå goda resultat är det avgörande att effektiva metoder används i undervisningen. Forskningen är enig om vilken slags un- dervisning som gynnar barns och elevers läsutveckling.45 Undervis- ningen ska betona fonologisk medvetenhet, kopplingen mellan ljud och bokstav, läsflyt, ordkunskap och förståelse samt göra detta på ett systematiskt och strukturerat sätt.

Vetenskapsrådet genomförde 2015 på regeringens uppdrag en omfattande kunskapsöversikt av internationell och svensk forsk- ning om läs- och skrivinlärning för yngre elever. Syftet var att ta reda på vilket vetenskapligt stöd som finns för att barns utveckling i att läsa och skriva förbättras av olika metoder. Slutsatserna i över- sikten bygger på cirka 70 metaanalyser och systematiska översikter, som tillsammans inkluderade drygt 4 000 studier. Urvalet bestod av analyser och översikter som helt eller delvis behandlar undervisning om läs- och skrivinlärning för åldersgruppen 6–12-åringar. Enligt kunskapsöversikten har stimulering av fonologisk medvetenhet sär- skilt stor betydelse för barn som har förhöjd risk att få svårigheter med läsinlärning. En slutsats i översikten är att yngre elever med risk för svårigheter bör ges explicit och systematisk undervisning om fonologisk medvetenhet och bokstav–ljud-kopplingar. Gene- rellt ger kunskapsöversikten från Vetenskapsrådet ett stöd för an- vändning av syntetisk metod baserad på avkodning med fonem– grafem-koppling för den grundläggande läsinlärningen. Denna metod som bygger på att eleverna lär sig koppla en bokstavs utseende eller en bokstavskombination till dess ljud och därefter sammanfoga ljuden till ord kallas syntetisk läsning, ljudmetoden eller ”phonics” som är det engelska namnet. Metoden har visat sig vara mer effek- tiv än andra läsinlärningsmetoder, i synnerhet för elever med läs- och skrivsvårigheter.46

Ytterligare stöd för metoden framkommer i en brittisk studie. I en försöksverksamhet som omfattade 300 elever i motsvarande årskurs 1 studerades effekter av läsinlärningsmetoder.47 Eleverna

45SOU 2025:19, s. 434–444.

46För en mer utförlig genomgång av undervisningsstrategier för tidig läsinlärning med vetenskapligt stöd hänvisar utredningen till SOU 2025:19, avsnitt 7, och Vetenskapsrådets kunskapsöversikt: Taube, Karin, Fredriksson, Ulf & Olofsson, Åke (2015): Kunskapsöver- sikt om läs- och skrivundervisning för yngre elever. Delrapport från SKOLFORSK-projektet.

47Johnston, R.S. och Watson, J. (2005). The effects of synthetic phonics teaching on reading and spelling attainment. Scottish Executive Education Department.

101

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

delades in i grupper som sedan undervisades med olika metoder. Försöksverksamheten avslutades i förtid på grund av att forskarna kunde konstatera att elever i den grupp som undervisats med en ”synthetic phonics method” låg 7 månader före sin ”kronologiska ålder” i läsning och 8–9 månader före i stavning. Resultaten var så tydliga att man ansåg det oetiskt att inte ge alla elever denna insats, varför man före slutet av årskurs 1 såg till att alla elever fick under- visning med ”synthetic phonics method”.

4.2.2Träning av grundkunskaper i matematik

Matematik är ett kunskapsområde där nya steg i hög grad bygger på ett tidigare steg, vilket gör de grundläggande stegen i matematik, som taluppfattning, särskilt viktiga. Det matematiska kunnandet har av kognitionsforskare beskrivits som en snöboll. Om man lär sig de tidiga grundläggande aspekterna, finns goda möjligheter att bygga på med nya lager av matematiskt kunnande. Det första steget mot matematisk förståelse tas genom att det lilla barnet tillägnar sig vissa ”förmatematiska” grunder, då det lär sig och tränar på att an- vända begrepp som fler-färre, större-mindre, öka-minska osv. Läran- det i förskoleklass och under de tidiga skolåren blir ur det perspek- tivet särskilt viktiga. Det är angeläget att lärare i de lägre åldrarna uppmärksammar elever som eventuellt lärt sig att rabbla matematiska tallinjer eller liknande, men som saknar djupare förståelse, eftersom dessa riskerar att få problem när matematikundervisningen blir allt- mer komplex med stigande ålder.48

Brendefur m.fl. redovisar flera studier som visar att elever som slutför förskolan med otillräckliga kunskaper i grundläggande mate- matiska begrepp och färdigheter kommer att fortsätta uppleva svår- igheter med matematik under hela sin skoltid. Enligt Brendefur visar det på vikten av tidig identifiering av elever som upplever svårigheter i matematik för att kunna sätta in rätt åtgärder omedelbart. Det finns således ett stort behov av att identifiera grundskoleelever som

48Haake, M. och Gulz, A. (2024) Det oumbärliga klassrummet – en framställning på kognitions- vetenskaplig grund. Stockholm: Natur och kultur.

102

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

har svårigheter i matematik för att kunna ge omedelbar och målin- riktad undervisning som avhjälper deras brister.49

Även Almqvist, Malmqvist och Nilholm lyfter fram matemati- kens särskilda karaktär, där begrepp, förståelse och metoder byggs upp i en viss ordning. Elever som har svårigheter i ett delområde i matematiken kan därför ofta uppleva svårigheter även i följande och angränsande områden, och svårigheterna tenderar att växa över tid om inte relevant stöd sätts in. I sin sammanställning av olika studier konstaterar Almqvist, Malmqvist och Nilholm att olika forskare an- vänder sig av en mängd olika metoder för att studera vad som kan hjälpa elever i svårigheter att prestera bättre i matematik. Många av de studerade interventionerna som visat goda resultat, har inslag av generella pedagogiska arbetssätt som explicit undervisning och trä- ning i metakognitiva strategier. En skillnad jämfört med resultaten för lästräning och andra ämnen, är att datorbaserad intervention ver- kar ha bättre effekt inom matematiken. Återkoppling på prestation via datorprogram med efterföljande rekommendationer på övningar verkar fungera bra för att främja matematisk förmåga för elever i svårigheter. Dessa effekter verkar vara större för äldre elever och effekten ser även ut att kvarstå över tid.50

4.3Undervisningens organisation i relation till elevers utveckling och lärande

4.3.1Forskning om betydelsen av undervisningsgruppens storlek

Ett sätt att stärka stödet till elever som är i behov av stöd för att nå högre måluppfyllelse är att minska gruppstorleken i vilken undervis- ningen bedrivs. Det kan exempelvis ske genom att minska klasstor- leken i den ordinarie undervisningen eller genom att ge elever i behov av stöd undervisning i form av intensivundervisning i mindre grupp. Mindre klasser ger läraren möjlighet att ägna mer tid till varje elev,

49Brendefur, J. L., Johnson, E. S., Thiede, K. W., Strother, S., & Severson, H. H. (2018). Developing a Multi-Dimensional Early Elementary Mathematics Screener and Diagnostic Tool: The Primary Mathematics Assessment. Early Childhood Education Journal, 46(2), s. 153–157.

50Almqvist, L., Malmqvist, J. och Nilholm, C. (2015). Vilka stödinsatser främjar uppfyllelse av kunskapsmål för elever i svårigheter? – en syntes av meta-analyser. Vetenskapsrådet. Tre forskningsöversikter inom området specialpedagogik/inkludering. Delrapport från SKOLFORSK- projektet. Vetenskapsrådets rapporter.

103

Forskning och andra studier

SOU 2025:44

vilket bidrar till att undervisningens kvalitet ökar.51 Nedan redovisas ett urval av studier som studerat effekterna av dessa undervisnings- former.

Studier som visar effekter av klasstorleken

Det finns både internationella och nationella studier som har stu- derat klasstorlekens effekt på elevers måluppfyllelse. Det är dock svårt att mäta effekten av mindre undervisningsgrupper. Det beror bl.a. på att elevgrupper inte varierar slumpmässigt utan ofta skapas utifrån elevers behov och det är ofta elever med större behov av stöd som placeras i mindre grupper. Då studiemotiverade elever ofta fun- gerar bra i större grupper kan det ge intrycket att mindre grupper leder till sämre studieresultat och större grupper till bättre medan det egentligen handlar om elevsortering.52 Ofta placeras elever med låg förväntad studieframgång i mindre klasser vilket kan påverka resultatet.53

En av de mest kända studierna av betydelsen av undervisnings- gruppens storlek är det amerikanska så kallade STAR-projektet som genomfördes i slutet av 1980-talet. Experimentet omfattade omkring 11 500 elever och 79 skolor. Det utformades genom att elever som började skolan och deras lärare slumpmässigt fördelades på små (13–17 elever) eller stora (22–25 elever) klasser som varade i 1–4 år. Studien visar att när de elever som ingick i projektet gått ut lågstadiet hade de som gått i små klasser bättre resultat i läsning, ordförståelse och matematik än de elever som gått i stora klasser.54 Effekten var större ju fler år eleverna hade gått i en mindre klass och var dessutom större för elever med sämre förutsättningar såsom

51Blatchford, P. et al. (2007). ’’The Effects of Class Sie on the Teaching of Pupils Ages 7–11

Years’’, School Effectiveness and School Improvement, 18 (2).

52Se t.ex. von Greiff, C., Sjögren, A. och Wieselgren, I. (2012). En god start? En rapport om att stötta barns utveckling. IFAU 2012:11.

53Fredriksson, P., Oosterbeek, H., Öckert, B. (2012). Långsiktiga effekter av mindre klasser. Rapport 2012:5.

54Se t.ex. Kreuger, A.B. och Whitmore, D.M. (2001). ”The Effect of Attending a Small Class in the Early Grades on College-test Taking and Middle School Test Results: Evidence from

Project Star”. The Economic Journal, 111(468); Chetty, R. et al. (2011). ”How Does Your Kindergarten Classroom Affect Your Earnings? Evidence from Project STAR.” Quarterly Journal of Economics 126(4).

104

SOU 2025:44

Forskning och andra studier

sämre familjeekonomi, minoritetsbakgrund eller som gick i skolor med sämre förutsättningar.55

En studie i en svensk kontext genomförd av Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) visar vissa positiva effekter av mindre elevgrupper.56 Studien har en design som medger slutsatser om effekter eftersom studien utnyttjade den natur- liga slumpmässighet som uppstod när regleringar om klasstorlek togs bort i samband med skolans kommunalisering.57 Resultaten i IFAU:s studie visar att mindre klasser i mellanstadiet förbättrade elevernas resultat på nationella prov i svenska, engelska och mate- matik vid grundskolans slut, samt deras kognitiva och icke kognitiva förmågor vid 13 års ålder. Studien visade att elever som undervisats i mindre elevgrupper i åldern 10–13 år ökade sina kognitiva och icke-kognitiva förmågor mer än jämnåriga som undervisats i större grupper. När eleverna från de mindre grupperna var 16 år hade de bättre resultat på nationella prov i svenska, engelska och matematik och när de etablerade sig på arbetsmarknaden hade de generellt högre lön och utbildningsnivå än de elever som gått i större klasser. Löne- effekterna var tillräckligt stora för at de långsiktiga intäkterna skulle överstiga de kortsiktiga kostnaderna för att minska undervisnings- gruppernas storlek.58

Studier om intensivundervisning i mindre undervisningsgrupper

Utredningen har tidigare beskrivit forskning om intensivträning inom läsning och skrivning (se avsnitt 4.2.1.). Ett flertal studier har fokuserat på gruppstorlekens betydelse vid intensivundervis- ning. En amerikansk studie visar att intensivundervisning i grupper med upp till tre elever gav större effekt på elevernas lärande än en undervisningsgrupp med tio elever. I studien jämfördes effekterna

55Finn, J.D., Gerber, S.B. & Boyd-Zacharias, J. (2005). ”Small Classes in the Early Grades, Academic Achievement, and Graduating From High School”. Journal of Educational Psychology, 97(2).

56Fredriksson, P., Oosterbeek, H. & Öckert, B. (2012). Långsiktiga effekter av mindre klasser. IFAU 2012:5.

57Regeln var att en klass i mellanstadiet fick innehålla som mest 30 elever och så fort antalet elever i en årskurs på skolan översteg 30 elever, bildades två klasser. Regeln gav upphov till stora skillnader i klasstorlek mellan skolor med nästan lika många elever och som forskarna kan anta var jämförbara i alla andra relevanta avseenden.

58Fredriksson, P., Oosterbeek, H. och Öckert, B. (2012). Långsiktiga effekter av mindre klasser. IFAU 2012:5.

105

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

Skolinspektionens3 granskning från 2024, där 30 skolenheter granskades, visade på brister i huvudmännens ansvar att se till att skolornas personal fullt ut har insikt i de bestämmelser som gäller för området extra anpassningar och särskilt stöd. Detta har under flera år varit det område där Skolinspektionen sett flest brister. Vi- dare konstaterade myndigheten brister när det gäller förankrade rutiner och en gemensam förståelse för arbetet med stödinsatser på vissa av de granskade skolorna. Skolinspektionens erfarenheter visar att lärare och övrig personal i vissa fall saknar rätt förutsätt- ningar för arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd.4 Lik- nade resultat framkom i Skolinspektionens granskning ”Elevens hela dag som utgångspunkt för stöd”, där 30 skolenheter granskades. Inom den granskningen beskrivs att rektorer många gånger inte tydliggjort för personalen vem som ansvarar för vad i stödarbetet och vad som förväntas av dem.5

Det råder enligt Sveriges Lärares undersökning6 en obalans mel- lan elevernas behov av extra anpassningar och särskilt stöd och de förutsättningar som finns för att ta hand om dessa behov. Mer än åtta av tio lärare i grundskolan svarar i undersökningen att det stäm- mer helt eller delvis att de inte har tillräckliga förutsättningar för att möta antalet elever i klassen som har behov av extra anpass- ningar och/eller särskilt stöd. Av rapporten framgår att lärarna upplever att de måste anpassa varje lektion för att möta många olika behov hos eleverna, vilket inkluderar både extra anpassningar och särskilt stöd. Den höga arbetsbelastningen och kraven på differen- tierad undervisning leder enligt rapporten till att många lärare kän- ner sig stressade, vilket påverkar både deras arbetsmiljö och elever- nas studiero. Bristen på stödinsatser innebär enligt rapporten att många elever inte får den hjälp de behöver i tid, vilket kan leda till försämrade studieresultat och fler konflikter i klassrummet. Fler än åtta av tio lärare svarade att det stämmer helt eller delvis att det är svårt att hinna med innehållet i styrdokumenten på grund av att de

3Skolinspektionens granskningar omfattar ett begränsat antal skolor, oftast 30, och ger därför inte en nationell bild, dvs. det går inte att utifrån granskningarna dra slutsatser om situationen i landets alla skolor.

4Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

5Skolinspektionen (2022). Elevens hela dag som utgångspunkt för stöd. Arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd i skola och fritidshem, 2022:11512.

6Sveriges Lärare (2024). Skolan går inte i repris. Så påverkas undervisningen av extra anpass- ningar och särskilt stöd.

108

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

har för många elever med extra anpassningar och/eller särskilt stöd. Vidare uppgav fler än sju av tio lärare att det stämmer helt eller delvis att nivån på innehållet sänks eftersom alla ska kunna bli godkända.7 Enligt Sveriges Lärare är anpassningar inom undervisningen en

naturlig del av lärares yrkesutövning. Undersökningen visar dock att endast var fjärde lärare uppger att deras professionella bedöm- ning beaktas i mycket hög utsträckning vid beslut om extra anpass- ningar. Av rapporten framgår vidare att majoriteten av de 1 038 lärare som besvarade den enkätundersökning som rapporten bygger på angav att det i ganska låg eller mycket låg utsträckning finns resur- ser på deras skola att följa skollagen gällande extra anpassningar och särskilt stöd. I förskoleklass och grundskolans årskurser 1–6 svarade sju av tio lärare att de i ganska låg eller mycket låg utsträck- ning kan följa skollagen.8

5.1.2Det förekommer brister i samarbetet med elevhälsans specialpedagogiska kompetenser

Skolans specialpedagogiska kompetens har ett särskilt ansvar för att stödja skolans arbete med att möta alla elevers behov och förutsätt- ningar. Enligt Skolinspektionen förekommer brister när det gäller samarbetet med elevhälsans specialpedagogiska kompetenser. I Skol- inspektionens granskning från 2024, om elevens hela dag som ut- gångspunkt för stöd, beskrevs en problembild där rektorn inte skapar förutsättningar för samverkan utifrån elevens hela dag mel- lan olika personalkategorier i skola och fritidshem samt elevhälsa. Granskningen visade vidare att det bland de 30 skolor som granska- des förekom att rektorn inte heller tydliggjort för personalen vem som ansvarar för vad i stödarbetet och vad som förväntas av dem i det. Frågor behandlas då i stället i förbifarten i det praktiska arbetet med eleverna. Skolinspektionen konstaterade att utan strukturer för samverkan saknar personalen ofta möjlighet att tillsammans planera stödinsatser, jämföra erfarenheter, dela kunskap och ta del av elevhälsans kompetens.9

7Sveriges Lärare (2024). Skolan går inte i repris. Så påverkas undervisningen av extra anpass- ningar och särskilt stöd.

8Sveriges Lärare (2024). Skolan går inte i repris. Så påverkas undervisningen av extra anpass- ningar och särskilt stöd.

9Skolinspektionen (2024). Elevens hela dag som utgångspunkt för stöd. Arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd i skola och fritidshem, 2022:11512.

109

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

I Skolinspektionens granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd, påtalade myndigheten att arbetet i skolorna bl.a. påverkas av tillgången på kompetens i form av behö- riga lärare och specialpedagogisk personal. På en del skolor fanns risk för bristande kontinuitet i arbetet med stöd till följd av hög personalomsättning bland rektorer, lärare och personal inom elev- hälsan. Skolinspektionen konstaterade också att möjligheterna att arbeta förebyggande, och att genomföra välgrundade utredningar om särskilt stöd och anpassad studiegång, påverkas när det saknas funktioner i elevhälsan på skolorna.10

I Skolinspektionens granskning av skolors arbete med extra anpas- sningar11 beskrev myndigheten positiva exempel där speciallärare eller specialpedagoger regelbundet deltar i att upptäcka och identifiera ele- vernas behov. I framgångsrika skolor används specialpedagoger eller annan elevhälsokompetens för observationer, handledning, kompe- tensutveckling och stöd vid implementering av gemensamma model- ler och rutiner. Även om elevhälsans medverkan inte garanterar framgång, ökar det betydligt chanserna för ändamålsenliga extra anpassningar. Skolinspektionen påpekade att det är ovanligt att lärare identifierar elevernas behov utan elevhälsans medverkan.12

5.1.3Det förekommer brister i arbetet med extra anpassningar

I Skolinspektionens granskning av skolors arbete med extra anpass- ningar och särskilt stöd13 uppmärksammade myndigheten en rad brister i relation till lagstiftningens krav. Ofta förekommande brister när det gäller extra anpassningar handlar om att anmälan inte sker till rektorn när det befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Skolinspektionen konstaterade också att de granskade skolornas extra anpassningar tenderar att bli alltmer omfattande. Olika extra anpassningar prövas och läggs till men

10Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

11Skolinspektionen (2016). Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgransknings- rapport.

12Skolinspektionen (2016). Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgransknings- rapport.

13Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

110

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

någon samlad uppföljning av insatserna förekommer mer sällan. Det förekommer också att extra anpassningar ges under lång tid utan att eleven anmäls till rektorn för utredning om behov av sär- skilt stöd, vilket innebär risker för att åtgärder inom ramen för särskilt stöd fördröjs.

Skolinspektionen pekade också på de utmaningar det innebär för lärarna att tillgodose elevers behov inom ramen för extra anpass- ningar. Utmaningarna i klassrummet innebär att lärarna behöver specialpedagogiska insikter för att kunna realisera anpassningar i den ordinarie undervisningen, menade myndigheten. En förkla- rande faktor kan vara en låg ambitionsnivå från huvudmännen när det gäller kompetensutveckling och stöd till lärare när det gäller hur de extra anpassningarna ska utformas. Andra förklaringsfaktorer som lyftes fram i Skolinspektionens analys är skolans organisering av arbetet kring stöd, elevhälsans resurser och vilka möjligheter som skapas för kollegiala utbyten i skolan.14

SPSM genomförde 2023 en enkätundersökning riktad till rekto- rer verksamma inom anpassad grundskola. Undersökningen genom- fördes för att öka kunskaperna om stödinsatser i skolformen. I rap- porten redovisades hur rektorerna uppfattar att deras verksamhet lever upp till lagkraven om extra anpassningar och särskilt stöd.15 Tre av fyra av rektorerna i undersökningen uppgav att 90 procent eller fler av eleverna får det stöd de behöver. Dock visade resultaten i rapporten att det finns utmaningar när det gäller tillgång till perso- nal med rätt kompetens. Även anpassningar av lokaler efter elevers behov beskrevs som en utmaning.16

5.1.4Ansvarsfördelning och arbetsprocess kring anmälan är ofta otydlig

Skolinspektionen ser i sin tillsyn ofta brister gällande anmälan till rektorn om utredning av behov av särskilt stöd. Det handlar såväl om att anmälan inte sker till rektorn, som om oklara rutiner och brister i kommunikation och fortsatt hantering. Lärare beskriver att de på olika sätt informerar om elevers stödbehov, såväl inom sitt

14Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

15Nettourvalet bestod av 664 skolor. Totalt svarade rektorer för 550 av skolenheterna på minst en fråga. 432 av rektorerna svarade på de flesta av frågorna i enkäten.

16SPSM (2023). Måluppfyllelse i svensk grundsärskola.

111

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

arbetslag som i kommunikation med rektorn och elevhälsans per- sonal, utan att det noteras som en anmälan och utan att utredning inleds. Ibland kan det råda olika uppfattningar om huruvida informa- tionen faktiskt var att betrakta som en formell anmälan. I andra fall beskriver Skolinspektionen att rektorn, eller den som rektorn dele- gerat till, anser att läraren inte har arbetat tillräckligt mycket med extra anpassningar och att det därmed inte ”är dags” för en anmälan om särskilt stöd. I dessa fall faller ansvaret tillbaka på läraren att genomföra extra anpassningar under ytterligare en tid, samt att intensifiera, justera, dokumentera och utvärdera dessa, innan en anmälan om särskilt stöd tas emot.17

5.1.5Bristfälliga utredningar innebär svårigheter att utforma ändamålsenligt stöd

Skolinspektionen ser i tillsyn att den utredning som genomförts inte alltid är tillräcklig för att bidra till en bedömning av elevens behov av stöd. Bristerna kan bestå i att det saknas nödvändig infor- mation om elevens kunskaper, att det saknas en pedagogisk bedöm- ning av orsakerna till elevens svårigheter eller att det inte framgår av utredningen vilka behov av särskilt stöd eleven har. Skolinspek- tionen anser utifrån sina samlade erfarenheter att det behöver framgå tydligare vilka behov av särskilt stöd eleven har i förhållande till specifika ämnen där eleven riskerar att inte uppnå betygskriterierna som minst ska uppfyllas.18

När en utredning om en elevs behov av särskilt stöd visar att eleven har behov av särskilt stöd, ska insatser beslutas i ett åtgärds- program. Specialpedagogiska skolmyndighetens rådgivare beskriver att de får en hel del frågor både kring hur man ska skriva i ett åtgärds- program och om formen för det särskilda stödet. Inte sällan beskrivs t.ex. en åtgärd i ett åtgärdsprogram i form av ett antal timmar med speciallärare eller elevassistent, eller att eleven ska vistas ett visst antal timmar i en särskild undervisningsgrupp. När skolan genom- för en utredning om en elevs behov av särskilt stöd, finns det enligt Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) risk för att man låser

17Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

18Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

112

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

sig vid de stödinsatser som finns tillgängliga, exempelvis i form av befintliga särskilda undervisningsgrupper i grundskolan och mot- svarande skolformer.19

Såväl Skolinspektionen som rådgivarfunktionen vid SPSM har lyft fram att den utredning som ligger till grund för beslut om sär- skilt stöd i särskild undervisningsgrupp eller enskilt, ofta brister när det gäller att göra tydligt vilket behov som undervisningen i den särskilda undervisningsgruppen ska fylla och vilken undervis- ning eleven behöver få där för att lyckas i sitt lärande. En sådan bristande utredning kan försvåra för personalen i den särskilda undervisningen när det gäller att möta elevernas behov i undervis- ningen. Utan en tydlig beskrivning av vad som ska ske i undervis- ningen blir det också svårt för verksamheten att avgöra om åtgär- den gett önskad effekt och ska kvarstå eller om någon justering behöver göras.20 Rådgivarna beskriver att skolorna ofta tänker att formen i sig själv är en stödåtgärd och därmed inte tar reda på vil- ken undervisning eleven behöver för att utvecklas i sitt lärande.21

5.1.6Elevers och vårdnadshavares bild av arbetet med anpassningar och stöd

I Skolinspektionens årliga skolenkät ställs inte några frågor om extra anpassningar och särskilt stöd. Däremot får eleverna värdera hur ofta lärarna förklarar vad de ska göra på lektionerna så att de förstår, hur ofta de får den hjälp de behöver, hur ofta de upplever skolarbetet som alldeles för svårt samt i vilken utsträckning de får den hjälp de behöver från skolan för att klara skolarbetet. I 2024 års skolenkät instämmer 37 procent av eleverna i årskurs 5 helt och hållet i att de får den hjälp de behöver från skolan för att klara skol- arbetet. 43 procent instämmer till stor del, medan 14 respektive

3 procent instämmer till viss del respektive inte alls. I årskurs 8 in- stämmer endast 19 procent av eleverna helt och hållet och 44 pro- cent till stor del i att de får den hjälp de behöver från skolan för att klara skolarbetet. 26 procent instämmer till viss del och 7 procent inte alls. I gymnasieskolans årskurs två är det 24 procent som in-

19Underlag från SPSM:s rådgivarfunktion, 2024-09-19. Dnr Komm2024/00522/U2024:01 nr 2.

20Skolinspektionen (2023). Skolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuro- psykiatriska svårigheter, 2022:6164; Underlag från SPSM:s rådgivarfunktion, 2024-09-19. Dnr Komm2024/00522/U2024:01 nr 2.

21Underlag från SPSM:s rådgivarfunktion, 2024-09-19. Dnr Komm2024/00522/U2024:01 nr 2.

113

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

stämmer helt, 46 procent till stor del, 23 procent till viss del och

4 procent inte alls i att de får den hjälp de behöver av skolan för att klara skolarbetet.

På frågan hur ofta de får den hjälp de behöver under lektionerna svarar 28 procent av eleverna i årskurs 5 alltid och 45 procent svarar ofta. I årskurs 8 anger 16 procent av eleverna att de alltid får den hjälp de behöver under lektionen och 47 procent att de ofta får det. I gymnasieskolans andra årskurs är det 22 procent av eleverna som svarar att de alltid får den hjälp de behöver under lektionerna och 50 procent svarar ofta.

Riksförbundet Attention har i en rapport22 som publicerades 2024 sammanställt resultatet av en enkät till vårdnadshavare till barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Enkäten besva- rades av 3 400 vårdnadshavare till barn från årskurs ett i grundskolan till sista året i gymnasieskolan. Nästan alla svarande angav att deras barn har behov av anpassningar och stöd i skolan. 31 procent anger att barnet helt eller till stor del ges det stöd som de har rätt till. Drygt hälften (54 procent) anser inte att barnet får rätt anpassningar. Den vanligaste anpassningen eller stödinsatsen som eleverna får är anpassad studiegång, vilket 37 procent av de svarande anger att deras barn har beslut om. Även pedagogiskt och kognitivt stöd (såsom anpassad information eller bildstöd), särskild undervisnings- grupp, sensoriskt stöd (exempelvis avskärmning eller hörselkåpor), anpassningar av den fysiska skolmiljön samt enskild undervisning och socialt stöd är insatser som mer än 20 procent av de svarande anger att barnet ges. Även om många vårdnadshavare inte upplever att barnet får helt rätt stöd, så anser många att det stöd som barnet fått har varit till hjälp. Insatserna upplevs dock ofta som otillräck- liga och det beskrivs att utlovat stöd kan utebli på grund av exempel- vis sjukfrånvaro. I enkäten anger 42 procent av vårdnadshavarna att det dröjde mer än ett år från det att skolan uppmärksammade en problematik till dess att stöd eller anpassningar sattes in. Attention beskriver även brister i uppföljningen av de insatser som sätts in. 27 procent anger att insatserna följs upp regelbundet och 19 pro- cent att det sker någon gång, medan 17 procent anger att uppfölj- ning sker först när vårdnadshavaren påpekat behovet. 28 procent av föräldrarna i undersökningen har bytt skola för sitt barn på grund

22Riksförbundet Attention (2024). ”För höga krav och för lite stöd”. Attentions skolrapport 2024.

114

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

av brister i anpassningar och stöd. Ytterligare 32 procent funderar på att byta skola eller skulle vilja göra det, men saknar möjlighet.23

5.1.7Undervisningens genomförande i särskild undervisningsgrupp har brister

Skolinspektionen granskade undervisningens kvalitet i särskilda undervisningsgrupper 2024.24 Myndigheten konstaterade i gransk- ningen att det var vanligt förekommande med brister i såväl förut- sättningar för lärande och undervisningens fokus på kunskaps- utveckling som förhållningssätten i undervisningen i de särskilda undervisningsgrupperna. På hälften av de granskade skolorna får eleverna i de särskilda undervisningsgrupperna inte ett aktivt och individanpassat lärarstöd, bedömde myndigheten. Av granskningen framgår också att undervisningen i de särskilda undervisningsgrup- perna i många fall inte utmanar eleverna i deras kunskapsutveckling i tillräcklig omfattning, utan snarare sänker förväntningarna och nivån på kunskaperna.

Lärarstödet i de granskade grupperna planerades sällan på förhand utan utformas i stunden, vilket gjorde att stödet bara rymde enstaka strategier. Ett viktigt skäl till detta kan vara att den lärare som an- svarar för genomförandet av undervisningen ofta inte har planerat innehållet. Läraren kan ha fått ta del av innehållet sent, vilket inte ger möjlighet att planera ett upplägg som anpassas efter elevernas behov.

Vidare visade granskningen att undervisningen ofta är av indi- viduell karaktär och saknar ett strukturerat och lärarlett upplägg. Dessutom tydliggörs sällan syftet med olika arbetsmoment. Ele- verna i gruppen arbetar ofta med olika ämnen och uppgifter, ofta enskilt, och lektioner övergår i varandra utan tydlig början eller slut. Eleverna lämnas delvis själva med att strukturera sin skoldag. Personalen är tillgänglig, men eleven styr takt och ordning på de arbetsuppgifter som läraren gett. Detta leder till att fokus ofta ligger på att göra uppgifter, snarare än på lärande. Vidare är varia- tionen i undervisningsmetoderna bristfällig i många av de gran- skade grupperna och möjligheterna för eleven att sätta in lärandet i ett sammanhang begränsade.

23Riksförbundet Attention (2024). ”För höga krav och för lite stöd”. Attentions skolrapport 2024.

24Skolinspektionen (2024). Undervisningens kvalitet i särskild undervisningsgrupp, 2024:14.

115

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

Samarbetet och samspelet mellan eleverna inom ramen för under- visningen är ofta mindre i de granskade grupperna, än i andra klasser och grupper. Skolinspektionen beskriver att drygt hälften av de granskade grundskolorna har organiserat undervisningen så att eleverna i gruppen följer olika scheman, vilket innebär att de vid samma tidpunkt har olika ämnen och ibland även rast vid olika tillfällen. De bristande möjligheterna till gemensamma lärsituatio- ner och dialog med andra elever kan vara särskilt allvarliga för elever som redan skiljts ut från sin ordinarie undervisningsgrupp. Om eleven inte heller ges några större möjligheter till interaktion ökar risken för upplevelse av utanförskap i den särskilda undervisnings- gruppen.

De brister Skolinspektionen noterat i sin granskning av under- visningens kvalitet i de särskilda undervisningsgrupperna gäller inte alla granskade skolor. I granskningen har Skolinspektionen även mött väl fungerande särskilda undervisningsgrupper med under- visning av hög kvalitet. Dessa grupper präglas av att man nyttjar förutsättningarna med den mindre gruppen väl och utformar en strukturerad undervisning på ett medvetet sätt med tydlig utgångs- punkt i elevernas individuella behov. Här är det vanligt att samma lärare står för planering och genomförande av undervisningen. Det är också vanligare med gemensam undervisning i gruppen, varierade ar- betssätt och samtal med eleverna om undervisningens syfte och mål.25

Det finns ett visst stöd i forskning för att lärare begränsar kun- skapsinnehåll och sänker förväntningarna för att elever i behov av stöd ska få möjlighet att lyckas. Ett antal studier visar att det är ett problematiskt arbetssätt. Elevernas möjligheter att lära begränsas, vilket kan få till följd att eleverna får sänkt självförtroende, en upp- levelse av stigmatisering och sänkt motivation för studierna. Ett skäl för sådan förenkling kan vara en ambition att stärka elevens motivation och känsla av autonomi, men någon sådan positiv effekt gick inte att mäta i studierna.26 Goda relationer mellan lärare och elev framhålls i forskning som särskilt viktiga för elever i behov av

25Skolinspektionen (2024). Undervisningens kvalitet i särskild undervisningsgrupp, 2024:14.

26Klapp, A. och Jönsson, A. (2020). Scaffolding or simplifying; students´ perception of support in Swedish compulsory school. I European Journal of Psychology of Education, ISSN 0256-2928, E-ISSN 1878-5174, Vol. 36, nr 4, s. 1055-1074. Jönsson, A. (2018). Meeting the Needs if Low-Achieving Students in Sweden: an Interview Study. I Frontiers in Education, Vol. 3, nr 63.

116

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

stöd, och har en positiv effekt på såväl den ämnesmässiga utveck- lingen som på den sociala och den emotionella.27

Särskild undervisningsgrupp i kombination

med anpassad studiegång i obligatoriska skolformer

Närmare 40 procent av de 14 900 elever som hade beslut om under- visning i särskild undervisningsgrupp läsåret 2023/2024 hade även beslut om anpassad studiegång.28 Statistiken kan indikera att sär- skilda undervisningsgrupper ibland organiseras på ett sådant sätt att eleverna inte får undervisning i alla ämnen med minst samma under- visningstid som andra elever.

I en avhandling från 2023 har Westerberg genom intervjuer och dokumentstudier kartlagt arbete i särskilda undervisningsgrupper. Westerberg konstaterar att det är vanligt att eleverna i särskilda undervisningsgrupper har anpassad studiegång, som gör att de har förkortade skoldagar eller går i skolan färre veckodagar. Motivering- arna i åtgärdsprogrammen handlar om att eleverna ska få koncentrera sig på färre ämnen, orka med och inte få huvudvärk eller få sovmor- gon för att återhämta sig. Överväganden om konsekvenser av att ele- verna tillbringar mindre tid i skolan eller inte deltar i undervisning i alla ämnen blev inte synliga i de granskade åtgärdsprogrammen.29

5.1.8Bristfällig nationell bild av omfattningen av anpassad studiegång

Det finns i dag endast bristfällig information om omfattningen av elever med anpassad studiegång på nationell nivå. Skolverket har uppgifter om antalet elever som har anpassad studiegång. Däremot finns ingen nationell statistik som visar om besluten om anpassad studiegång innebär att det är del av eller hela ämnen som reduceras. Utifrån sin betygsstatistik har Skolverket tillgång till uppgifter

om antal elever som saknar betyg i ett ämne på grund av anpassad

27Aspelin, J. (2024). Elevers perspektiv i specialdidaktisk undervisning. I M. Holmqvist (red.), Specialdidaktik: För innehållsinkluderande undervisning, s. 105–110. Gleerups Utbildning AB.

28Kompletterande statistikunderlag från Skolverket 20241004 Dnr Komm2024/00522/U2024:01 nr 3.

29Westerberg, V. (2023) Skolans tillfälliga bakdörr? En studie om den särskilda undervisnings- gruppen i relation till skolans inkluderande uppdrag. Doktorsavhandling, Umeå universitet.

117

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

studiegång. Skolverket samlar däremot inte in uppgifter om vilka ämnen som berörs för de elever som trots anpassad studiegång i ett ämne ändå har fått ett betyg i ämnet.

5.1.9Det förekommer brister i tillämpningen av anpassad studiegång

Anpassad studiegång är en ingripande åtgärd för eleven. Att inte få en fullständig utbildning med undervisning i samtliga ämnen eller den garanterade undervisningstiden kan bli hindrande för elevens möjlighet till fortsatt utbildning.

Ett beslut om anpassad studiegång ska alltid föregås av en utred- ning av särskilt stöd. Om utredningen visar att elevens behov och förutsättningar inte i rimlig grad kan anpassas inom ramen för sko- lan kan ett beslut fattas som innebär avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen.30 Vikten av en tydlig grund i en utredning av elevens behov av särskilt stöd förtydligas i ett vägledande beslut från Skolväsendets överklagande- nämnd. Av nämndens beslut framgår att eftersom anpassad studie- gång är ett mycket ingripande beslut för den enskilde eleven, är det av stor vikt att rektorn säkerställer att undervisningens omfattning inte minskar mer än vad eleven har behov av, samt att skolan noga avväger vilka ämnen eleven ges undervisning i.31 Nämnden betonar även i ett annat beslut att bestämmelsen om anpassad studiegång avser situationer när andra stödåtgärder inte har gett resultat.32

Studier från Skolverket och Skolinspektionen indikerar att det förekommer att skolor anpassar studiegången för elever i stället för att anpassa lärmiljön. I en studie av grundskolors arbete för en till- gänglig lärmiljö för elever med neuropsykiatriska funktionsnedsätt- ningar beskriver Skolverket att det förekommer att elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som har stora svårig- heter att klara av undervisning i stor klass och den fysiska skolmil- jön får anpassad studiegång för att orka komma till skolan.33

Skolinspektionen konstaterade i en rapport som bl.a. bygger på ett urval av beslut från Skolinspektionens riktade tillsyn under

303 kap. 12 § skollagen (2010:800).

31Skolväsendets överklagandenämnd dnr 2017:622, 2018-02-18.

32Skolväsendets överklagandenämnd dnr 2012:499, 2012-12-20.

33Skolverket (2025). Grundskolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska funktionsnedsättningar. Enkätstudie till huvudmän och skolenheter. Rapport 2025:1.

118

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

åren 2020–2023 att det förekommer återkommande brister i tillämp- ningen av anpassad studiegång.34 Skolorna i rapporten var utvalda på grund av olika riskbilder och ger inte en nationell bild. I rappor- ten beskriver Skolinspektionen att det förekommer företeelser i skolornas utredningar av elevers behov av särskilt stöd, framtagande och beslut av åtgärdsprogram som innebär risk för att beslut om anpassad studiegång fattas på alltför svaga grunder. Det förekom- mer exempelvis att det inte framgår varför en elevs behov av sär- skilt stöd bäst möts genom anpassad studiegång eller varför en elevs behov av särskilt stöd inte kan ges genom en mindre ingripande åtgärd. Det framgår heller inte alltid av besluten i vilken omfattning eleven ges undervisning och i vilka ämnen.

Myndigheten menar att bristerna kan leda till att beslutet om anpassad studiegång ibland fattas utifrån verksamhetens praktiska omständigheter, som bristande resurser när det gäller ekonomi, per- sonal och kompetens, snarare än utifrån en genomarbetad bedöm- ning av vilka insatser som bäst gynnar elevens lärande. Genom dessa brister minskar skolans möjligheter att följa upp och utvär- dera stödåtgärderna, såväl på individnivå som på organisationsnivå.35

Anpassad studiegång kan vara ett värdefullt verktyg

Trots ovanstående problem och brister, är det viktigt att konstatera att anpassad studiegång under vissa omständigheter kan vara ett värdefullt verktyg. Det kan exempelvis vara en väg för att ge möjlig- het för en elev med problematisk skolfrånvaro att trappa upp sin skolnärvaro successivt på ett sätt som främjar en långsiktigt ökad skolnärvaro och inslussning i såväl undervisning som det sociala sammanhanget. Det kan också röra sig om elever med ohälsa som gör att de inte klarar full skoltid, men som ändå ska ges möjlighet till en fungerande skolgång utifrån en utredning av elevens behov och förutsättningar.

Att minska elevens sammanlagda undervisningstid i arbetet med att slussa tillbaka en elev till skolgång efter långvarig frånvaro fram- hålls som en framgångsrik åtgärd i en avhandling om elever med

34Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

35Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassning och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet, 2024:8.

119

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

problematisk skolfrånvaro. Där ses anpassad studiegång som en del av en långsiktig process för återgång och återintegrering. Till- sammans med exempelvis skolpersonal som träder in och skapar tillit och förtroende hos eleven samt alternativa lärmiljöer kan skolan skapa förutsättningar för ökad skolnärvaro efter en lång- varig frånvaro.36

5.2Arbetet med stödinsatser i gymnasieskolan

I detta avsnitt presenteras rapporter som belyser stödbehov i gym- nasieskolan samt gymnasieskolors arbete med stödinsatser. Under- lagen är förhållandevis begränsade. Skolverket gör inte någon nationell uppföljning av omfattningen av särskilt stöd i gymnasieskolan. Det råder också brist på granskningar och andra uppföljningar som kan ge en bild av hur bestämmelserna om särskilt stöd tillämpas i gym- nasieskolan och vilken effekt stödet har på elevernas resultat. Nedan redovisas de myndighetsrapporter inom området som utredningen funnit relevanta. Utredningen har inte funnit några relevanta rap- porter som belyser stödbehov eller arbetet med stödinsatser avse- ende anpassade gymnasieskolan och några sådana underlag ingår därför inte i framställningen.

5.2.1Arbetet med stödinsatser i gymnasieskolan är inte tillräckligt effektivt

Skolverket har undersökt hur elevers slutbetyg i grundskolan på- verkar deras resultat i gymnasieskolan. Elever som lämnade grund- skolan med betyget E i ämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik, och som antagits till de högskoleförbere- dande programmen naturvetenskapsprogrammet och teknikprogram- met hade en examensfrekvens som uppgick till under 50 procent. Elever med E i samma ämnen, men som antagits till något av yrkes- programmen bygg och anläggning, el och energi, fordon och trans- port, industritekniska samt VVS och fastighet hade en högre examens- frekvens, omkring 70 procent. Av Skolverkets slutsatser framgår att gymnasieskolan behöver bli bättre på att stödja elever med låga

36Forsell, T. (2020). ”Man är ju typ elev, fast på avstånd” Problematisk skolfrånvaro ur elevers, föräldrars och skolpersonals perspektiv. Doktorsavhandling, Umeå universitet.

120

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

betyg från grundskolan så att de klarar gymnasieexamen. Det visade sig även att elever som läser upp ett icke godkänt betyg på lov- skola efter årskurs 9 har sämre förutsättningar att klara gymnasie- examen.37

Skolinspektionen har granskat individuella stödinsatser i gymnasie- skolan.38 I granskningen som omfattade 29 gymnasieskolors stöd- arbete undersökte myndigheten bl.a. i vilken grad regleringarna om en helhetsbild på elevens stödbehov samt mentorskap i gymnasie- skolan hade införlivats i arbetet med individuella stödinsatser.39

I granskningen konstaterade myndigheten att elevers stödbehov i regel uppmärksammas tidigt. De skolor som hade kommit långt i arbetet med att utgå från elevens hela skolsituation hade också utvecklat en skyndsamhet och ett helhetsperspektiv i stödarbetet medan kvaliteten var lägre på de skolor där lärare och annan skol- personal samverkade i liten utsträckning. Skolinspektionen konsta- terade att bristande samverkan mellan lärare och annan skolpersonal innebär risk för ett fragmenterat stödarbete som inte utgår ifrån ett helhetsperspektiv på elevens skolsituation.40 Skolinspektionen såg behov av ökad systematik i arbetet med stödinsatser vid ungefär hälften av skolorna. Det handlade exempelvis om att förbättra sam- verkan med lärare utanför arbetslaget, med speciallärare och special- pedagog samt med handledare vid arbetsplatsförlagt lärande på yrkes- program. När samverkansstrukturer och kommunikationsvägar brast uppstod en risk för att stödbehov som uppmärksammas på vissa delar av utbildningen, inte förmedlades vidare till alla berörda.41

Granskningen visade också att analys och åtgärder utifrån skill- nader på gruppnivå sällan genomförs. Myndigheten konstaterade att de stödinsatser som erbjuds vid de granskade skolorna i hög grad är av generell karaktär. Skolorna lägger tonvikten vid ett erbju- dande om öppna studieverkstäder och läxhjälp, snarare än på riktade och uppsökande stödinsatser. I rapporten framgick också att stöd- insatser inom matematikämnet verkar ha en särställning, medan

37Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan.

38Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, 2020:1859.

39Enligt bestämmelserna ska extra anpassningar och särskilt stöd ges med utgångspunkt i elevens utbildning i sin helhet. (3 kap. 5 och 7 §§ skollagen). Alla elever i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan har rätt till en mentor, vars uppdrag är att följa elevens kun- skapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Mentorn ska särskilt uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skynd- samt informera berörd skolpersonal. (15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a § skollagen).

40Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, 2020:1859.

41Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, 2020:1859.

121

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

andra ämnen inte fokuseras på samma sätt. Granskningen lyfte även fram att studie- och yrkesvägledningens potential inte nyttjas i tillräcklig omfattning inom arbetet med stöd och kompensatoriska insatser vid de granskade skolorna.42

Skolinspektionen har även genomfört en granskning av 26 en- skilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget i gymnasieskolan. Granskningen utgick från huvudmännens arbete på en mer övergripande nivå och myndigheten granskade inte ele- vers behov av särskilt stöd på individnivå. I granskningen konsta- terade Skolinspektionen att de granskade skolorna i hög grad i första hand mötte elevers olika behov genom att tillhandahålla generella insatser, såsom läxhjälp, studieverkstäder och stödtimmar. Dessa erbjöds alla elever och det lades ett stort ansvar på eleven att själv söka upp det stöd som finns. Sammantaget konstaterade Skolinspektionen att de kompensatoriska insatserna behöver bli mer kraftfulla.43

Vidare har Skolinspektionen genomfört en granskning av 30 kom- munala huvudmäns styrning av gymnasieskolan, där frågor om kompensatoriskt arbete togs upp. Även i denna granskning kon- staterade myndigheten att huvudmännen i många fall inte har fattat några, eller mycket få, beslut om stödåtgärder i syfte att kompen- sera för elevernas olika förutsättningar att nå målen.44

5.2.2Stödbehovet har ökat inom kommunal vuxenutbildning

Bestämmelserna om extra anpassningar gäller även för kommunal vuxenutbildning (komvux). Däremot omfattas inte komvux av bestämmelserna om särskilt stöd och åtgärdsprogram.45 Utgångs- punkten för komvux ska vara elevens behov och förutsättningar. Ett av komvux övergripande mål är att eleverna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande.46 Utbildningen inom komvux ska vara flexi- bel och individanpassad. Flexibilitet kan t.ex. handla om platsen för

42Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, 2020:1859.

43Skolinspektionen (2021). Enskilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget i gymnasieskolan, 2019:9815.

44Skolinspektionen (2018). Kommuners styrning av gymnasieskolan, 2016:11447.

453 kap. 5 och 6 §§ skollagen.

4620 kap. 2 § skollagen och förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplanen för vuxenutbild- ningen.

122

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

utbildningen, tid, studietakt, studieform och sättet att lära.47 Individ- anpassning sker framför allt i tid och rum, exempelvis via distansut- bildning eller via lärcentra, studiecentra eller liknande med handled- ning, anpassning av lektionslängden samt via schemautformning som möjliggör för elever att kombinera olika kurser eller utbild- ning med arbete.

Komvux målgrupp har förändrats över tid och består numera av en stor andel nyanlända.48 I takt med att elevgruppen har förändrats har stödbehoven inom komvux ökat, bl.a. på grund av att fler elever har kort utbildningsbakgrund.49 Elevers stödbehov kan tillgodoses på olika sätt inom ramen för bestämmelserna om extra anpassningar. En del kommuner har valt att inrätta ett lärcentrum, studiecentrum eller liknande för att stödja elever i deras lärande. Att inrätta ett så- dant center är frivilligt. För att stimulera utvecklingen av lärcentra till- handahåller staten sedan 2018 ett statsbidrag för lärcentrum. För- ordningen som reglerar detta statsbidrag definierar lärcentrum som en verksamhet som organiseras av en eller flera kommuner och där den studerande erbjuds stöd i sitt lärande från lärare och annan personal samt ges möjlighet att möta andra studerande.50

Det finns således stora möjligheter att anpassa utbildning inom komvux utifrån elevens behov. Trots det visade Skolverkets kart- läggning av elevhälsa och stöd till elever inom komvux att många kommuner har svårt att möta de behov som finns. Övergången från gymnasieskolan till komvux på gymnasial nivå beskrivs som proble- matisk eftersom skillnaden i tillgång till stöd blir stor på grund av skolformernas olika reglering. Elever som har fått särskilt stöd i gymnasieskolan förväntas genomföra studier inom komvux med en hög grad av självständighet och utan de stödåtgärder som finns inom de tidigare skolformerna trots att de har stödbehov, konsta- terade Skolverket.51

47Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen och Skolinspek- tionen (2019). Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning s. 4.

48SOU 2018:71, s. 124, SOU 2020:66, s. 26 och Skolverket (2022). Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning – en lägesbild av utvecklingen inom komvux, s. 23 f.

49SOU 2022:34, s. 287 ff. Se också SOU 2018:71.

50Förordning (2017:1303) om statsbidrag för lärcentrum.

51Skolverket (2023). Elevhälsa och stöd till elever inom komvux. Se också SOU 2022:34.

123

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

5.2.3Elever med annat modersmål än svenska

får inte tillräckligt stöd för sin språkutveckling

17 099 elever fick betyg i svenska som andraspråk i årskurs 9 läsåret 2023/24. Av dessa fick 27,7 procent streck eller betyget F. För flickor var motsvarande andel 24,4 procent och för pojkar var andelen 30,4 procent. Motsvarande siffra för nyinvandrade52 elever var

62,5 procent.53 Bland nyinvandrade elever som läste svenska som andraspråk och fick betyg i årskurs 6, fick 66,5 procent streck eller betyget F vårterminen 2023.54 Elever med annat modersmål än svenska är som framgår av ovanstående statistik en elevgrupp som i genomsnitt har betydande svårigheter, i synnerhet gäller det ny- invandrade elever och elever med kort eller bristfällig skolgång från hemlandet.

En bidragande faktor bakom bristande måluppfyllelse för elever med annat modersmål än svenska är otillräcklig undervisningstid i svenska som andraspråk. Tid är en avgörande faktor för att nyan- lända elever ska lyckas med sina studier. Nyanlända elever, särskilt i de senare skolåren, behöver i många fall mer undervisningstid i svenska som andraspråk än vad som ingår i timplanen för att ges rimliga förutsättningar att utveckla de kunskaper som krävs för behörighet till gymnasieskolan. Samtidigt behöver eleverna ges förutsättningar att utveckla kunskaper i övriga skolämnen.

Timantalet för svenskämnena55 skiljer sig mellan olika skolår. Den garanterade undervisningstiden är betydligt lägre i högstadiet jämfört med låg- och mellanstadiet. Det innebär att nyanlända elever som kommer i de senare skolåren garanteras en förhållande- vis begränsad mängd undervisning i svenska som andraspråk enligt innehållet i timplanerna. För att frigöra undervisningstid för elever som behöver utveckla sina kunskaper i det svenska språket finns möjlighet för rektorn att besluta om anpassad respektive prioriterad

52Skolverket använder begreppet nyinvandrade elever i sin statistik. Begreppet avser folk- bokförda elever som är födda utomlands, för första gången har invandrat till Sverige under de senaste fyra åren, och har minst en förälder född utomlands. (Skolverket 2024. Elever och skolenheter i grundskolan.) När Skolverkets statistik redovisas använder utredningen därför begreppet nyinvandrad. I betänkandet i övrigt använder utredningen skollagens begrepp nyanländ (3 kap. 12 a § skollagen).

53Sveriges officiella statistik. Tabell 7A–7C. Elever, samtliga med betyg enligt de mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i årskurs 9. 2023/24. (2024).

54Sveriges officiella statistik. Tabell 11A–11C. Elever, nyinvandrade, med betyg enligt de mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i årskurs 6. Vårterminen 2023. (2023).

55Den garanterade undervisningstiden för olika ämnen i de obligatoriska skolformerna framgår av timplanerna.

124

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

timplan (se avsnitt 3). Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa möjligheter används. Utredningen Kampen om tiden – mer tid till lärande56 beställde en utvärdering som behandlade de båda åtgär- derna prioriterad och anpassad timplan i grundskolan. Resultaten visade att båda åtgärderna används i begränsad utsträckning i landets grundskolor. Av studien framgick att ungefär hälften av skolorna som hade nyanlända inte använde någon av åtgärderna överhuvud- taget. Vidare visade resultaten att skolor i vissa fall utformade åtgär- derna på ett sätt som inte låg i linje med lagstiftningens intentioner. Exempelvis kunde den extra undervisning som skapats genom an- passad eller prioriterad timplan bestå av ett upplägg som innebar självstudier. Det kan därför inte uteslutas att åtgärderna innebär en risk för att eleverna som omfattas av insatserna i själva verket får mindre undervisning än andra elever, menade utredningen, efter- som skolorna inte alltid vet hur mycket undervisning eleverna fak- tiskt får inom ramen för den prioriterade eller anpassade timplanen.57

5.2.4Elever med funktionsnedsättning får inte tillräckligt stöd

Enligt skollagen ska elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedöm- ning av kunskaper som gäller, ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser.58 Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning som Sverige ratificerade 2008 ska konventionsstaterna bl.a. säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång till en inkluderande grundutbildning av kvalitet.59 I prop.2016/17:188, Natio- nellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken, påtalas vikten av att skolan erbjuder en tillgänglig lärmiljö. Den tillgängliga lärmiljön beskrivs där som ”en inkluderande lärmiljö där alla elever är del- aktiga och där lärandet är tillgängligt för alla, det vill säga sker i sammanhang som är socialt, pedagogiskt och fysiskt anpassade för alla”.60 Trots de rättigheter som framgår av svensk lag och interna- tionella konventioner finns betydande brister när det gäller till- gänglighet och stöd för elever med funktionsnedsättningar.

56SOU 2021:30 Kampen om tiden – mer tid till lärande.

57SOU 2021:30 Kampen om tiden – mer tid till lärande.

583 kap. 2 § skollagen.

59FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, artikel 24.

60Prop. 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken, s. 47.

125

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

Det förekommer brister i skolors stödinsatser för elever med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning

Neuropsykiatrisk funktionsnedsättning (NPF) är ett paraplybegrepp för att beskriva flera olika funktionsnedsättningar, t.ex. autism och adhd. NPF kan innebära svårigheter att behålla uppmärksamheten, planera sitt arbete i skolan eller utmaningar i samspelet med andra människor. Det är vanligt med kombinationer av NPF-diagnoser. Det innebär att man t.ex. kan ha både adhd och autism. Samvaria- tionen medför ofta att svårigheterna i skolan förstärks. Elever kan av olika anledningar ha liknande svårigheter i skolmiljön utan att ha en NPF-diagnos. En diagnos är aldrig ett villkor för att få stöd. Det är elevens behov och förutsättningar som avgör rätten till stöd.

Skolinspektionen har i en tematisk kvalitetsgranskning granskat skolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska svårigheter.61 I granskningen konstaterades utvecklingsbehov på 11 av de 30 granskade skolorna. På dessa skolor identifierade personalen sällan vilka hinder i lärmiljön som eleverna riskerade att möta och som en konsekvens arbetade heller inte skolans personal för att undanröja sådana hinder.

Skolinspektionen bedömde att såväl den pedagogiska och sociala som den fysiska lärmiljön behöver bli mer tillgänglig för eleverna. Myndigheten konstaterade brister i de granskade skolornas arbete med att åstadkomma en mer tillgänglig klassrumsundervisning för eleverna. Skolorna hade inte välfungerande arbetsprocesser, roller, ansvarsområden och möjlighet till kompetensutveckling för att öka personalens kunskap om neuropsykiatriska svårigheter. När en skola inte har tydliga roller i tillgänglighetsarbetet kan det leda till att elever inte får sina behov tillgodosedda eftersom alla elevens lärare inte känner till eller förstår elevens behov. Det kan handla om att överlämningar från föregående skola inte fungerar så att informationen når alla lärare, men också om att samverkan mellan lärare och elevhälsan inte fungerar väl, vilket kan få konsekvenser för eleverna. Bristande kompetens om vilka hinder elever med neuro- psykiatriska svårigheter riskerar att möta i lärmiljön kan leda till att eleven ensam ses som bärare av problemen i stället för att koppla

61Skolinspektionen (2023). Skolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuro- psykiatriska svårigheter. 2022:6164.

126

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

elevens agerande till de svårigheter eleven upplever och hur lärmiljön kan förbättras.62

Myndigheten underströk i rapporten att en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykiatriska svårigheter är möjlig. På 8 av de

30 skolorna bedömde Skolinspektionen att skolorna i hög utsträck- ning arbetade med att skapa en tillgänglig lärmiljö. Det som före- nade dessa åtta skolor var att samtlig personal på skolan hade goda kunskaper om neuropsykiatriska svårigheter och om hur lärmiljön kan anpassas för elever med sådana svårigheter. Personalen på sko- lorna tog reda på elevernas behov och spred informationen till ele- vens berörda lärare. Det fanns också en medvetenhet hos personalen om hur neuropsykiatriska svårigheter kan ta sig olika uttryck för flickor och pojkar. Elevhälsan arbetade främjande och aktivt med att sprida kunskap om neuropsykiatriska svårigheter och med att stödja lärare i arbetet med att skapa en tillgänglig lärmiljö för alla elever. Rektorerna på dessa skolor skapade förutsättningar för per- sonalen att arbeta tillsammans mot en tydlig målsättning i arbetet med en tillgänglig lärmiljö.63

Brister framkommer även i en rapport från Skolverket.64 Rap- porten bygger på två enkätundersökningar till huvudmän respek- tive rektorer för skolenheter inom grundskolan som genomfördes under våren 2024. Syftet var att ge en nationell bild av huvudmäns och skolenheters arbete för att erbjuda en tillgänglig lärmiljö för elever med NPF-diagnoser eller liknande utmaningar utifrån deras olika förutsättningar och behov. I rapporten konstaterar Skolverket att mer behöver göras för att elever med NPF-diagnoser eller lik- nande utmaningar ska få det stöd de har rätt till för att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.

Över hälften av huvudmännen och rektorerna ser ett ganska eller mycket stort behov av mer kompetensutveckling för den lärare och övrig personal som medverkar i undervisningen. I kommentarer lyfter huvudmän och rektorer också fram att behovet av kompetens- utveckling om NPF bland skolpersonalen är kontinuerligt, på grund av t.ex. personalomsättning och framväxt av ny kunskap och nya

62Skolinspektionen (2023). Skolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska svårigheter. 2022:6164.

63Skolinspektionen (2023). Skolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska svårigheter. 2022: 6164.

64Skolverket (2025). Grundskolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska funktionsnedsättningar. Enkätstudie till huvudmän och skolenheter. Rapport 2025:1.

127

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

5.3Skolors insatser för elever i behov av stöd är otillräckliga

I detta avsnitt beskriver utredningen hur det går för elever i behov av stöd under skolgången.

5.3.1Många av de som inte når behörighet till gymnasieskolan har uppvisat svårigheter tidigt

Betygsstatistiken för vårterminen 2024 visar att många av de elever som inte når behörighet till något av gymnasieskolans nationella program har haft svårigheter redan tidigt under skolåren. En majori- tet av de elever som hade F i slutbetyg i ett kärnämne i årskurs 9 hade F i betyg i ämnet redan när de lämnade mellanstadiet. 58,9 pro- cent av de elever som fått betyg F i matematik i årskurs 6 vårtermi- nen 2021 hade F även som slutbetyg i matematik i årskurs 9 vår- terminen 2024. Av elever som fick betyg F i engelska i årskurs 6 vårterminen 2021 hade 42,5 procent F som slutbetyg i engelska i årskurs 9 vårterminen 2024. Av elever med F i svenska i årskurs 6 vårterminen 2021 fick 40,0 procent slutbetyget F i svenska i års- kurs 9 vårterminen 2024. Av elever med betyget F i svenska som andraspråk i årskurs 6 vårterminen 2021 hade 41,1 procent även slutbetyg F i svenska som andraspråk i årskurs 9 vårterminen 2024.66

En fördjupad rapport av betygsresultat i matematik som Skol- verket tagit fram visar att svårigheterna i matematik i många fall visat sig redan i nationella prov i årskurs 3. I årskurs 3 består de nationella proven av olika delprov där resultaten bedöms utifrån om eleverna uppnått eller inte uppnått kravnivån på delprovet. Rap- porten visar att 25 procent av eleverna uppnådde kravnivån på samt- liga nio delprov. Av de elever som lämnade grundskolan med F i slutbetyg uppfyllde en fjärdedel av eleverna kravnivån på hälften eller färre av delproven.67

Nationella proven i årskurs 3 och 6 är centrala underlag för att identifiera vilka elever som är i behov av stöd i form av extra anpass- ningar eller särskilt stöd i grundskolan. Från och med årskurs 6 visar även terminsbetygen vilka elever som i slutet av terminen inte bedöms ha uppnått kriterierna för godkänt betyg. Det innebär att

66Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan Våren 2024.

67Skolverket (2024). Skolgången för elever med slutbetyget F.

129

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

eleven saknar en del av de kunskaper som undervisningen behand- lat under terminen, vilket indikerar att eleven inte har den progres- sion i sitt lärande som behövs för att uppnå kriterierna för ett god- känt slutbetyg i årskurs 9.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har tittat på sambanden mellan resultaten på tidiga nationella prov och sannolikheten att uppnå gymnasiebehörighet. Resultaten visar att det finns ett tydligt samband mellan hur det går för individen i årskurs 3 och hur det går senare i utbildningssystemet. Studien har följt de elever som har genomfört alla delprov på de nationella proven i respektive ämne. De elever som i årskurs 3 inte uppnår godkänt resultat på ett antal av de nationella delproven i matematik eller svenska löper en på- taglig risk att inte komma in på gymnasieskolan och ta en examen. Det finns ett tydligt samband mellan betyget på nationella provet i svenska i årskurs 6 och antalet delprov i svenska eleven klarat i årskurs 3. Ju färre delprov individen har klarat på nationella provet i svenska i årskurs 3, desto lägre betyg har denne erhållit på natio- nella provet i svenska i årskurs 6. Att klara alla delprov i årskurs 3 är en stark indikator på att man kommer bli godkänd på proven i årskurs 6. Sambandet håller i sig högre upp i årskurserna, 93 pro- cent av de elever som klarade alla åtta delprov i svenska i årskurs 3 är behöriga till gymnasiet i slutet av årskurs 9, medan motsvarade siffra är 58 procent för de som klarade fyra delprov.68

5.3.2Få av eleverna som tidigt visat svårigheter har fått stöd

Medan var sjätte elev lämnar grundskolan utan att bli behörig till gymnasieskolans nationella program, hade knappt var tionde elev åtgärdsprogram i årskurs 9 under läsåret 2023/24.69 Skolverkets analys över perioden 2017–2019 visar att ungefär hälften av de ele- ver som saknade godkända betyg i flera ämnen både i årskurs 6 och 9 hade fått särskilt stöd i högstadiet. Analysen visade att många elever som fick särskilt stöd ändå inte nådde godkänt i alla ämnen.70

Var nionde elev som avslutade årskurs 9 våren 2024 fick betyget F i matematik. Skolverket har följt dessa elevers måluppfyllelse bakåt i tiden och kan konstatera att hälften av eleverna även hade betyget F

68Sveriges kommuner och regioner (2023). Resultat på nationella prov och gymnasiebehörighet.

69Skolverket (2024). Särskilt stöd i grundskolan. Läsåret 2023/24.

70Skolverket (2018). Betyg och stöd från årskurs 6 till 9, 2017–2019.

130

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

i årskurs 6. Då hade cirka 23 procent av eleverna ett åtgärdsprogram. Bara en fjärdedel av de aktuella eleverna klarade alla delprov på det nationella provet i årskurs 3. Ungefär 17 procent av eleverna hade vid tidpunkten ett åtgärdsprogram.71

Sex av tio, det vill säga majoriteten av de elever som avslutade grundskolan med slutbetyg F i matematik, hade haft särskilt stöd under någon årskurs i grundskolan. Det innebär dock samtidigt att var fjärde elev som hade F i slutbetyg i grundskolan inte hade fått särskilt stöd någon gång under hela sin grundskoletid. Detta trots att en utredning om särskilt stöd ska göras när det kan befaras att eleven inte kommer att uppnå de betygskriterier som minst ska uppfyllas.72

Bland de som fått särskilt stöd var det vanligast att ha fått det under ett läsår. Det var också vanligast att särskilt stöd kommit in mot slutet av elevens skolgång. Av elever som avslutade grundskolan med slutbetyg F i matematik hade drygt 15 procent särskilt stöd i årskurs 4, det vill säga året efter att de genomfört det nationella provet i matematik. I årskurs 7, det vill säga efter nationella prov och betyg i årskurs 6, var det fortfarande under 20 procent av de som sedan avslutade grundskolan med slutbetyg F i matematik som hade särskilt stöd.73 Skolverket skriver i sin analys av skolgången för elever med slutbetyget F att det faktum att endast ett fåtal ele- ver som erhöll slutbetyget F i matematik i årskurs 9 har fått särskilt stöd under längre tid och att stödet ofta sätts in sent i grundskolan indikerar att skolorna brister i arbetet med att ge elever det stöd de har rätt till.74

I en enkät som Sveriges lärare genomfört hos sina medlemmar fick samtliga medverkande lärare ta ställning till vad de tror är de största orsakerna till att elever inte når godkänt i den årskurs/skol- form som lärarna undervisar i. Över hälften av lärarna ansåg att en starkt bidragande orsak till den låga måluppfyllelsen är att det finns för många elever i behov av särskilt stöd som inte får det. Åtta av tio lärare svarade att det har stor påverkan på elevernas måluppfyl- lelse att särskilt stöd sätts in för sent.75

71Skolverket (2024). Skolgången för elever med slutbetyget F.

72En utredning kan leda till ett beslut om att eleven inte ska ges särskilt stöd. Det framgår inte av rapporten om elevernas behov i några fall har utretts med ett sådant beslut som följd.

73Skolverket (2024). Skolgången för elever med slutbetyget F.

74Skolverket (2024). Skolgången för elever med slutbetyget F.

75Sveriges lärare (2024). När kunskaperna brister. SVLU020 2024-09.

131

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

5.4Utformning och tillämpning av nuvarande stödlagstiftning har brister

I detta avsnitt presenteras utredningens sammanfattande bild av de problem och utmaningar som finns med utformning och tillämp- ning av nuvarande stödlagstiftning.

5.4.1Extra anpassningar fungerar inte enligt intentionerna

Utredningen har identifierat omfattande problem med tillämp- ningen av regleringen om extra anpassningar. Lärare uppger att deras bedömning av elevernas behov av extra anpassningar inte är styrande för de insatser som görs, trots att de förväntas ges av lära- ren inom ramen för den ordinarie undervisningen. De extra anpass- ningar som genomförs utgår inte heller alltid från elevens behov. Lärare känner sig ensamma med ett ansvar för extra anpassningar som inte är möjligt att hantera inom ramen för de förutsättningar de får. Det kan bl.a. leda till att kunskapsnivån i undervisningen sänks, både för elever i behov av stöd och för övriga elever. När läraren ensam får ansvaret för att anpassa undervisningen kan det också innebära att elever som är i behov av tillfälliga insatser som kräver mer resurser, exempelvis färdighetsträning eller intensiv- undervisning i en mindre grupp, inte får sådant stöd. Tillämpningen av extra anpassningar har ibland också inneburit att utredningar om en elevs behov av särskilt stöd fördröjs, när ansvaret för stödinsat- ser har bollats tillbaka till läraren.

Lärare har ett ansvar för extra anpassningar som går utöver deras mandat

Av förarbetena framgår att arbetet med att uppmärksamma elevers stödbehov och tillhandahålla stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen faller inom lärarnas kompetensområde och att in- förandet av extra anpassningar inte skulle ålägga lärarna något som inte redan ingick i professionen. I de exempel på extra anpassningar som beskrevs i propositionen ingår dock stödinsatser som kräver resurser utöver vad den enskilde läraren förfogar över, såsom vissa specialpedagogiska insatser, extra färdighetsträning eller anskaf-

132

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

fande av utrustning.76 Även om propositionen i sammanhanget även nämner rektorns skyldighet att fördela resurser på ett lämpligt sätt utifrån lärares värdering av elevernas utveckling, menar utred- ningen att ansvaret på läraren blir alltför omfattande i förhållande till lärarens befogenheter och förutsättningar.

Det förekommer brister i samverkan med specialpedagogisk personal

Det råder enligt Sveriges lärare en stor obalans mellan de behov av extra anpassningar och särskilt stöd som eleverna har och de förut- sättningar som finns för att ta hand om dessa behov.77 Lärarna läm- nas ibland ensamma både med planering och genomförande av de extra anpassningarna och de saknar ofta möjlighet att samverka med kollegor och med personal med specialpedagogisk kompetens i den utsträckning som skulle behövas.78 Den otydliga gränsdrag- ningen mellan ledning och stimulans och extra anpassningar, att det inom extra anpassningar ingår insatser som läraren inte förfogar över, att lärare för sällan kan samarbeta med specialpedagogisk personal, och att det inte är tydligt vem som avgör när utredning om behov av särskilt stöd ska initieras, innebär sammantaget att läraren bär ett stort ansvar utan tillräckliga förutsättningar.

Regleringen av extra anpassningar är otydlig

Gränsdragningen mellan ledning och stimulans respektive extra anpassningar förefaller vara otydlig och ger utrymme för olika tolk- ningar. Av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar och beslut inom tillsyn framgår att extra anpassningar ibland sammanblandas med andra aktiviteter i undervisningen eller med särskilt stöd. Sko- lans personal kan ha svårt att skilja på om elevens behov ska mötas med ledning och stimulans, extra anpassningar eller särskilt stöd.79 Utredningen bedömer att detta delvis kan bero på att extra anpass-

76Prop. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärds- program, s. 21.

77Sveriges Lärare (2024). Skolan går inte i repris. SVLU013 2024-03.

78Skolinspektionen (2016). Skolans arbete med extra anpassningar.

79Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

133

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

ningar, när de infördes, ansågs ingå i lärares profession samtidigt som det gavs exempel på extra anpassningar som läraren inte kan ansvara för på egen hand, t.ex. specialpedagogiska insatser under en kortare tid. På så sätt har extra anpassningar i praktiken kommit att även inkludera uppgifter och ansvarsområden som ligger utanför lärarens undervisningsuppdrag.

Gränsdragningsproblematiken kan också ha bidragit till att elever som är i behov av särskilt stöd i stället har getts långvariga extra anpassningar. I nuvarande reglering om utredning av en elevs behov av särskilt stöd anges att en anmälan ska göras till rektorn om det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar.80 Enligt Skol- inspektionen förekommer det att lärare anmält till rektorn att det finns behov av att utreda en elevs behov av särskilt stöd men i stäl- let för att initiera en utredning har rektorn uppmanat läraren att pröva ytterligare extra anpassningar.81 Skolinspektionen har också uppmärksammat att utredning om särskilt stöd ibland fördröjs till följd av oenighet mellan lärare, elevhälsa och rektor avseende elevers stödbehov. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att det finns en risk att bestämmelserna om extra anpassningar har utgjort ett hinder för att elever ska få det särskilda stöd som de behöver.

Lärare upplever ökad stress och otillräcklighet

Lärare ges enligt Skolinspektionens granskning inte de förutsättningar som behövs för att kunna integrera omfattande extra anpassningar i den ordinarie undervisningen.82 Utmaningarna i klassrummet kan vara så stora att lärarna behöver specialpedagogiska insikter för att kunna realisera anpassningar i den ordinarie undervisningen. När lärarna upplever att de själva bär ansvar för planering och genom- förande av extra anpassningar för att tillgodose ibland komplexa stödbehov upplever de att de inte lever upp till författningarnas krav i arbetet med stödinsatser och känner sig stressade. I en rap-

803 kap. 7 § skollagen.

81Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

82Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

134

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

port från Sveriges Lärare framhålls att stora elevgrupper, i kombi- nation med att många elever har olika behov som försvårar deras möjligheter att klara skolgången utan stöd, gör att lärarna har svårt att hinna med att planera, genomföra och följa upp undervisningen.83

Lärarnas administrativa börda har ökat på grund av extra anpassningar

Vid införandet av extra anpassningar var avsikten att lärares admini- strativa börda skulle minska, framför allt genom att antalet åtgärds- program förväntades bli färre. Regeländringarna hade sin grund bl.a. i att det förekom överdokumentation.84 I praktiken har dock arbetet med extra anpassningar kommit att dokumenteras mer än nödvändigt och förhoppningen om att regeländringen skulle minska den administrativa bördan förefaller inte ha infriats. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har

i rapporten Papperspedagoger uppmärksammat att administrativa arbetsuppgifter inkräktar på undervisningen.85 Utifrån enkäter och intervjuer med lärare anges några områden där den administrativa bördan är hög. Ett område som nämns är extra anpassningar. I rap- porten framhölls att även om stöd inom ordinarie undervisning är mindre reglerat än åtgärdsprogram innebär det inte nödvändigtvis att arbetet med administration minskar. Även i betänkandet Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och lärar- yrkenas attraktivitet86 problematiseras lärares administrativa börda i samband med extra anpassningar.

83Sveriges Lärare (2024). En ohållbar klassrumssituation. Lärares upplevelse av att inte räcka till för alla elever. SVLU018 2024-06.

84Prop. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärds- program, s. 18 ff.

85Samuelsson, J., Östlin Brismark, A. och Löfgren, H. (2018) Papperspedagoger – lärares arbete med administration i digitaliseringens tidevarv. Rapport 2018:5. IFAU.

86SOU 2025:26 Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och lärar- yrkenas attraktivitet.

135

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

5.4.2Garantin för tidiga stödinsatser har

inte lett till ökade stödinsatser i lägre åldrar

Garantin för tidiga stödinsatser infördes i skollagen inför läsåret 2019/20 för att stärka skolornas arbete med att utveckla elevernas kunskaper inom svenska, svenska som andraspråk och matematik. Garantin riktas mot skolans yngre elever (förskoleklass och låg- stadiet) och syftar till att alla elever som är i behov av stöd för sin språkliga och matematiska utveckling ska få rätt stöd i rätt tid.

Ett uttalat syfte med att införa en garanti för tidiga stödinsatser var att säkerställa att mer specialpedagogiska resurser skulle för- delas till de lägre årskurserna i grundskolan. Utredningen som låg till grund för garantin beskrev att man genom att föra in personal med specialpedagogisk kompetens ville öka kvaliteten på bedöm- ningen av elevens kunskapsutveckling och de stödåtgärder som kan behöva sättas in.87

Skolinspektionen har haft i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera garantin för tidiga stödinsatser från och med läsåret innan garantin infördes, till och med år 2024. Uppdraget slutredo- visades i december 2024.88 I rapporten konstaterade myndigheten att processen avseende garantin för tidiga stödinsatser inte genom- förs på det sätt som avsetts. Skolorna använder nationella material men många följer inte processen i övrigt. Det begränsar skolornas möjlighet att genom garantins verktyg uppnå intentionerna om att elever i behov av stöd ska få stöd tidigt, att fler elever med eventu- ella stödbehov ska hittas, bedömas och ges stöd, samt att elever i behov av stöd ska få rätt stöd.

Skolinspektionen bedömde sammantaget att intentionen bakom reformen om en garanti för tidiga stödinsatser – att fler elever ges möjlighet till en fullständig utbildning – inte uppnås. Myndigheten diskuterade i rapporten vad det kan bero på att reformens intention inte uppnåtts. Bland tänkbara orsaker lyfte Skolinspektionen fram reformens komplexitet. Garantins system framstår som mycket komplicerat, menade myndigheten, och drog slutsatsen att det därför kan vara svårt för skolorna att göra rätt. Under vissa för- hållanden förefaller det vara enklare för skolorna att arbeta i enlig-

87SOU 2016:59 På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik.

88Skolinspektionen (2024). Slutredovisning av regeringsuppdrag om att följa upp och utvärdera Läsa, skriva, räkna en garanti för tidiga stödinsatser. Dnr U2018/03700/S (delvis) och U2018/03704/S samt U2021/02259. 2018:8016.

136

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

het med den parallella stödreglering som fanns i skollagen redan innan garantin infördes och som fortfarande är giltig för andra årskurser och andra ämnen. Skolinspektionen efterfrågade i den avslutande diskussionen fortsatt utredning av skolors arbete med stöd. Inom en sådan utredning skulle det kunna övervägas om det behövs förenklingar avseende det komplexa system som skapats genom garantin och skollagens parallella bestämmelser för stöd, ansåg myndigheten.89

Garantin för tidiga stödinsatser har heller inte lett till att fler elever än tidigare får stödinsatser inom läsning, skrivande och mate- matik. Av Skolverkets senaste lägesbedömning 2023 framgår att det finns tydliga skillnader mellan olika årskurser när det gäller hur många elever som får beslut om särskilt stöd inom ramen för ett åtgärdsprogram. I årskurs 6 är andelen elever med åtgärdsprogram betydligt större än i årskurs 1 eller årskurs 3, vilket indikerar att skolorna behöver identifiera behov av stödåtgärder och sätta in stöd tidigare än vad som sker i dag.90 Trots att garantin för tidiga stödinsatser har tillämpats sedan fyra år med syftet att tidigarelägga riktat stöd till elever som kan få svårt att nå målen, har dessa skill- nader mellan olika årskurser bestått.91

5.4.3Innebörden av ledning och stimulans är otydlig

89Skolinspektionen (2024). Slutredovisning av regeringsuppdrag om att följa upp och utvärdera Läsa, skriva, räkna en garanti för tidiga stödinsatser. Dnr U2018/03700/S (delvis) och U2018/03704/S samt U2021/02259. 2018:8016.

90Skolverket (2023). Skolverkets bedömning av läget i skolväsendet 2023. Rapport 2023:9 s. 25.

91Skolverket (2023). Skolverkets bedömning av läget i skolväsendet 2023. Rapport 2023:9 s. 26.

137

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

undervisande lärare, vilket riskerar att leda till en olikvärdig tillämp- ning av bestämmelserna.

Under de drygt tio år som gått sedan regleringen om extra an- passningar infördes, har det på många håll skett en omfattande utveckling när det gäller undervisningens tillgänglighet för samtliga elever. Insatser som tidigare togs fram för enskilda elever ingår i dag som en naturlig del av undervisningen på gruppnivå.92 Samtidigt finns det olika bilder av vilka arbetsmetoder som kan ses som inslag i den ordinarie undervisningen respektive vilka som är att betrakta som extra anpassningar. Gränsdragningsfrågor kan exempelvis röra sig om i vilken mån läraren som en del av den ordinarie undervis- ningen kan förväntas ge instruktioner och förklaringar på olika sätt, komplettera gemensamma instruktioner med enskilda, variera arbets- sätt eller hjälpa elever med planering och studieteknik. Sådana akti- viteter ses av vissa lärare som en självklar del av att planera, genom- föra och följa upp undervisningen, medan andra uppfattar att de utgör extra anpassningar.

Konsekvensen av otydligheten och de olika tolkningarna är att lärare möter olika förväntningar på sitt uppdrag och ansvar, vilket kan bidra till att elever får ett stöd som inte är likvärdigt. Det är angeläget att alla elever verkligen ges den ledning och stimulans som de har rätt till enligt bestämmelserna, anser utredningen. För att uppnå detta behöver det vara tydligt vad som ingår i lärarens uppdrag och vad som bör ses som naturliga inslag i ordinarie under- visning.

5.4.4Kunskapsuppföljningen är inte tillräckligt effektiv

Regeringen gav i regleringsbrevet för 202493 Skolverket i uppdrag att bl.a. analysera hur elevers tidiga kunskapsutveckling bättre kan följas på såväl lokal som nationell nivå, t.ex. genom ny statistik- insamling. Myndigheten konstaterade i redovisningen av uppdraget att utbildningsresultatens stora betydelse på såväl individ- som sam- hällsnivå gör det angeläget att följa resultatutvecklingen på natio- nell nivå.94 Uppföljning av kunskaper på lokal respektive nationell

92Underlag från SPSM:s rådgivarfunktion, 2024-09-19. Dnr Komm2024/00522/U2024:01 nr 2.

93https://www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/Index?rbId=24102 (hämtad 2025-02-22).

94Se t.ex. betänkandet SOU 2016:25 Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning, s. 193.

138

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

nivå har flera syften. Ett syfte är att se hur resultat och kunskaper utvecklas över tid. Ett annat syfte är att de olika grupper av använ- dare som nyttjar statistik som utgångspunkt för utökad analys eller för val av skola, ska kunna se hur resultat skiljer sig åt, t.ex. mellan huvudmän, skolor och elevgrupper. Ytterligare ett syfte är att få underlag för att följa upp och utvärdera effekter av policyföränd- ringar och politiska beslut.95 Systematiskt insamlad information behövs också som underlag till politiska satsningar både nationellt och lokalt, liksom för underlag till beslut för enskilda och offent- liga skolhuvudmän.

Ett av skälen till att det finns behov av att utveckla det svenska systemet för nationell och lokal uppföljning är att det finns vissa utmaningar förknippade med de resultatmått som i dag används för att genomföra trendmätning av svenska elevers kunskaper.96 Bl.a. gjorde Skolkommissionen bedömningen att det nationella uppfölj- nings- och utvärderingssystemet måste kompletteras, t.ex. genom att tillförlitliga mått på elevernas kunskapsutveckling utvecklas.97 Skolverket konstaterade vidare i redovisningen av regeringsuppdraget att det särskilt finns en efterfrågan på kunskap på nationell nivå om elevresultat i lägre åldrar än årskurs 3.98

Nationella prov i årskurs 3 fyller inte sitt syfte

Tidpunkten för nationella prov begränsar användningen av dem som underlag för bedömning av stödbehov. De nationella proven i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan samt årskurs 4 i special- skolan genomförs i slutet av årskurser och stadier, vilket begränsar deras praktiska funktion som stöd för bedömning av stödbehov och i förlängningen deras värde som verktyg för att se till att elever får det stöd de behöver i tid. Tidpunkten för genomförandet inne- bär att elevers behov av stöd för att nå de betygskriterier eller kri- terier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas i slutet av låg- respektive mellanstadiet identifieras så sent att det är svårt

95I betänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskaps- bedömning (SOU 2016:25) fördjupas dessa frågor i kapitlet Utgångspunkter för nationell kunskapsutvärdering och trendmätning över tid. Här återfinns bl.a. de syften OECD identifierar för bedömning av kunskaper på nationell nivå.

96Se t.ex. SOU 2016:25, SOU 2017: 35 och SOU 2020:28.

97SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, s. 311.

98Skolverket (2024). Redovisning av regeringsuppdrag om utveckling av kartläggningsmaterial och bedömningsstöd. 2024:3159.

139

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

att hinna genomföra stödinsatser innan årskursen avslutas. Om det behövs ett mer omfattande stöd, kommer det att sättas in först när eleven övergår till nästa stadium och redan har misslyckats med att nå målen. Det blir också nya lärare som kommer att få ansvaret för att genomföra stödinsatserna i många fall, och de kan vilja göra en egen bedömning. Utredningen anser att det nationella provet i års- kurs tre inte fyller någon tydlig funktion eftersom den information som provet kan ge om elevers stödbehov, på grund av tidpunkten då det genomförs, inte kan användas för att bedöma behov av tidiga stödinsatser.

5.4.5Skolors arbete med särskilt stöd har brister

När det, trots extra anpassningar, kan befaras att en elev inte kom- mer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska läraren anmäla detta till rektorn. Rektorn har i sin tur en skyldighet att ta emot anmälan och att skyndsamt utreda elevens behov av särskilt stöd.99 Rutinerna för att skyndsamt utreda elevens behov av särskilt stöd brister dock på många skolor. Det visade bl.a. Skolinspektionens granskning100 av skolors arbete med extra anpassningar och särskilt stöd.101 Det är inte tillräckligt tydligt vem som avgör om en utredning om en elevs behov av särskilt stöd ska initieras och vilken vikt lärares professio- nella bedömning ska ha. När det finns otydligheter om detta leder det till att nödvändiga utredningar försenas eller uteblir, vilket kan gå ut över elevens möjligheter att få rätt stöd i rätt tid. Skolinspek- tionens rapport visade även att många lärare anser att de anmäler elevers behov av utredning om särskilt stöd, utan att det noteras som en anmälan och utan att en utredning inleds. Lärare uttrycker att anmälningar behandlas långsamt eller blir liggande. Om lärarens signal om att en elev är i behov av särskilt stöd inte leder till en ut- redning om sådant stöd, kan följden bli att särskilt stöd till elever fördröjs eller uteblir.

993 kap. 7 och 9 §§ skollagen.

100Rapporten 2023:7269 grundas på en genomgång av ett urval av tillsynsbeslut mellan 2020– 2023 samt myndighetens samlade erfarenheter från inspektion, både tillsyn och tematisk kvalitetsgranskning, gällande de obligatoriska skolformernas och fritidshemmets arbete med extra anpassningar och särskilt stöd.

101Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

140

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

Skolinspektionen analyserade i rapporten vad det kan bero på att det ibland snarare är organisation och tillgång till kompetens, än elevens behov, som styr vilka stödinsatser som sätts in. Skolinspek- tionen menade att organisatoriska faktorer delvis kan förklara de brister och utvecklingsområden de ser i sina granskningar. Otydlig struktur och organisation för uppmärksammande och utredning av behov av särskilt stöd, brist på behöriga lärare, begränsad tillgång till elevhälsans samtliga kompetenser och hög personalomsättning är några förklarande faktorer, enligt Skolinspektionen. En annan för- klaring kan enligt myndigheten vara en låg ambitionsnivå från huvud- männen när det gäller kompetensutveckling och stöd till lärare.102

En del av bristerna i genomförandet av särskilt stöd kan härledas till brister i åtgärdsprogrammen och den utredning som föregått dem. Skolinspektionen bedömde att många skolor brister i arbetet med åtgärdsprogram för de elever som efter en utredning enligt

3 kap. 7 § skollagen har konstaterats ha behov av särskilt stöd. Allt- för ofta finns brister i åtgärdsprogrammen när det gäller beskriv- ningen av elevens behov samt av hur de planerade insatserna ska möta dessa behov.103 I utredningarna om särskilt stöd är det utifrån Skolinspektionens granskning inte alltid tydligt vilka behov eleven har, vilka orsaker till elevens svårigheter som utredningen visat på och hur elevens behov bäst kan mötas. Bristerna kan leda till att elever får stöd som snarare bygger på vilka stödinsatser som är till- gängliga inom organisationen, än på en bedömning av elevens in- dividuella behov utifrån en bred kartläggning och analys.104

Brister i övergångar bidrar till att stöd fördröjs

Övergångar mellan stadier, liksom skolbyten och lärarbyten, inne- bär särskilda utmaningar för arbetet med elever i behov av stöd. Det förekommer att skolor väljer att avvakta med stödinsatser och har en ”vänta- och se-attityd”, t.ex. efter ett stadiebyte.105 Att avvakta med att sätta in stöd verkar inte vara ett nytt fenomen. Exempelvis

102Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

103Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

104Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

105Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

141

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

SOU 2025:44

såg 2016 års utredning som låg till grund för garantin för tidiga stödinsatser att det funnits en utbredd ”vänta- och se-attityd” i svenska skolor.106

Även forskning visar att övergångar är särskilt problematiska för elever med behov av stödinsatser. Brist på informationsöverföring kan hindra kontinuiteten i insatser för elever med behov av stöd och anpassningar.107 Statistik över åtgärdsprogram tyder på att det blir ett glapp i stödinsatser i samband med stadieövergång, särskilt mellan årskurs 6 och årskurs 7. I årskurs 6 är det cirka åtta procent av eleverna som har ett åtgärdsprogram och i årskurs 7 sjunker an- delen till cirka fem procent. Därefter ökar andelen med åtgärdspro- gram igen i årskurs 8 och 9.108 Att det finns brister i övergången till högstadiet framgår också av Skolinspektionens granskning som visade att vissa skolor inte gav elever de stödinsatser som de behö- ver när de börjar i årskurs 7. För elever som hade haft särskilt stöd i årskurs 6 avslutades åtgärdsprogrammet när de bytte skola till årskurs 7. Detta trots att eleverna särskilt uppmärksammats vid informationsöverföringen och trots att de mottagande lärarna tagit del av den information som fanns tillgänglig om elevers stödbehov.109

Stöd utformas i begränsad utsträckning utifrån elevens svårigheter och behov av stöd

Att elever inte når betygskriterierna för slutbetyg i årskurs 9, trots att signaler funnits tidigt om att eleven inte har tillräckliga kunska- per, kan ha flera orsaker. Ett skäl kan vara att stöd inte har getts alls eller fördröjts. Ett annat skäl kan vara att det stöd som getts inte varit ändamålsenligt. Skolan kan ha upptäckt behovet och genom- fört insatser, men de insatser som genomförts har varit ineffektiva eller otillräckligt anpassade till den enskilda elevens behov. Exempel- vis beskriver Skolinspektionen att stödåtgärder inte alltid kopplas

106SOU 2016:59 På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik.

107Se t.ex. Ackesjö, H. (2014). Barns övergångar till och från förskoleklass. Welén, T. (2022). Lärares roll och utmaningar i arbetet med barns tidiga skolövergångar. Jindal-Snape, D., Hannah, E., Cantali, D., Barlow, W., & MacGillivray, S. (2020). Systematic literature review of primary–secondary transitions: International research. Review of Education 8(2), 526–566.

108Sveriges officiella statistik, Grundskolan, Skolor och elever, tabell 9A för läsåret 2023/24.

109Skolinspektionen (2018). Övergångar. Skolors arbete vid elevers övergång till årskurs 7. 2016:11437.

142

SOU 2025:44

Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd

till de ämnen där eleven riskerar att inte uppnå betygskriterierna.110 Det finns även indikationer från vårdnadshavare på att stöd inte alltid utgår från elevens behov.111 Bilden av att stöd till elever inte alltid utgår från elevens behov bekräftas av SPSM, som bedömer att de organisatoriska förutsättningarna och de åtgärder som ”finns till hands” kan bli mer avgörande för valet av stödinsatser, än elevens faktiska behov.112 Även i Skolinspektionens granskningar av gym- nasieskolan framgår att de stödinsatser som erbjuds vid de granskade gymnasieskolorna i hög grad är av generell karaktär, snarare än ut- formade efter elevens behov.113

Det förekommer brister i undervisningen i särskild undervisningsgrupp

Elever i behov av särskilt stöd har komplexa eller omfattande stöd- behov. I vissa fall kräver det att eleven ges undervisning i ett samman- hang där både undervisningen och lärmiljön anpassas efter elevens behov och förutsättningar. Särskilt stöd som ges i form av en sär- skild undervisningsgrupp bör utgå från elevens hela skolsituation. Det kan handla om att minska stress, bidra till sociala mål och fun- gera som en brygga tillbaka till skolan för elever med problematisk skolfrånvaro. I den särskilda undervisningsgruppen finns förutsätt- ningar att utforma lärmiljön så att den bäst stöttar de elever som går i den, exempelvis genom att skapa förutsägbarhet och lugn för elever som har svårt att koncentrera sig i stora klasser eller elever som är i behov av mer lärarstöd.

Enligt bestämmelserna får särskilt stöd ges i särskild undervis- ningsgrupp eller enskilt om det finns särskilda skäl.114 I förarbetena till nuvarande bestämmelser ges exempel på vad som kan utgöra sådana särskilda skäl. Som särskilda skäl anges inlärningsproblematik, olika funktionsnedsättningar, språkproblem och beteendestör-

110Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. 2023:7269.

111Riksförbundet Attention (2024). För höga krav och för lite stöd. Riksförbundet Attentions skolrapport 2024.

112Inkommen uppgift från SPSM:s rådgivarfunktion, 2024-09-19. Dnr Komm 2024/00522/ U2024:01 nr 2.

113Skolinspektionen (2021). Enskilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget

i gymnasieskolan. 2019:9815. Skolinspektionen. (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan. Fokus på skyndsamhet, helhetsperspektiv och elevdelaktighet. 2020:1859.

1143 kap. 11 § skollagen.

143

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

resultat. Utredningen föreslår därför att regleringen om stöd i form av extra anpassningar och garantin för tidiga stödinsatser ska avskaffas.

Grunden för att elever ska ges förutsättningar att utvecklas enligt utbildningens mål är en undervisning av hög kvalitet där läraren tar hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. Ibland kan dock elever, trots en god och anpassad undervisning, ha behov av intensi- fierat stöd. Då behövs också stödinsatser som bättre tillgodoser vissa typer av stödbehov. Särskilt i de tidiga skolåren finns behov av insatser som leder till att alla elever utvecklar grundläggande färdigheter i läsning, skrivning och matematik. Utredningens för- slag om ändringar i skollagen (2010:800) syftar till att skapa en tydligare avgränsning av vilka stödinsatser som förväntas genom- föras av läraren i den egna undervisningen inom ramen för ledning och stimulans och att elever som behöver det ska ges stödunder- visning, vilken får ges som undervisning i mindre grupp eller en- skilt. Till skillnad från extra anpassningar, som ges inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska stödundervisningen ges som ett komplement till denna – parallellt med eller utöver den. Stödunder- visning ska utgöra en naturlig del av verksamheten på en skola. Hu- vudmannen ska säkerställa att det finns förutsättningar för stöd- undervisning vad gäller bl.a. resursfördelning och rektorns möjlig- heter att leda och samordna det pedagogiska arbetet. Elevers behov av stödundervisning ska avgöras av den undervisande läraren.

Utredningen konstaterar att grundläggande utbildning och tidiga insatser är väsentliga för att elever ska få möjlighet att befästa bas- kunskaper. Får alla elever de grundläggande färdigheter och kun- skaper som behövs i ett tidigt skede kommer det inte att behövas stöd i de icke-obligatoriska skolformerna i lika hög utsträckning. Då utredningen anser att det är viktigt att elever befäster de grund- läggande färdigheterna och kunskaperna i de obligatoriska skolfor- merna har dessa skolformer prioriterats i förslagen.

Utredningen föreslår att det inte ska genomföras nationella prov i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan, respektive årskurs 4 i specialskolan. Utredningen lämnar i stället förslag om att standardi- serade tester ska genomföras för att identifiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och matematikutveckling. Testerna ska genom- föras i årskurs 1, 2 och 3 i lågstadiet och i den första årskursen i mellanstadiet samt i den första årskursen i högstadiet. Årskurserna

146

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

är anpassade efter förslagen i propositionen En tioårig grundskola, prop. 2024/25:143.

Utredningen lämnar även förslag som syftar till att effektivisera och förbättra arbetet med särskilt stöd. Det ska inte finnas krav på särskilda skäl för beslut om särskilt stöd som enskild undervisning eller i en särskild undervisningsgrupp och det ska vara elevens be- hov som utgör grunden för hur stödet organiseras. Det ska också förtydligas att den verksamhet som sker är undervisning. Beslut om anpassad studiegång ska bara få fattas först om elevens behov inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd.

6.1Bestämmelserna om extra anpassningar ska avskaffas i samtliga skolformer

Förslag: Bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar ska avskaffas.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar ska avskaffas. Utredningen lämnar i stället förslag i avsnitt 6.3 och 6.5 som innebär ett tydliggörande av vilken ledning och stimulans som ska ges för att elever ska kunna följa den ordi- narie undervisningen samt förslag om stödundervisning.

Utredningen har tidigare beskrivit att regleringen och tillämp- ningen av extra anpassningar inte har fungerat enligt intentionerna (se avsnitt 5.1.3 och 5.4.1). Utredningen konstaterar bl.a. att regler- ingen om extra anpassningar har lett till gränsdragningsproblematik mellan extra anpassningar och särskilt stöd. Detta kan delvis bero på att det förekommer exempel där extra anpassningar inkluderar arbetsuppgifter som läraren inte kan ansvara för på egen hand. Ut- redningen menar att det inte är rimligt att förvänta sig att en lärare exempelvis ska kunna ge extra färdighetsträning åt enskilda elever och samtidigt ansvara för den ordinarie undervisningen.

Utredningen anser att extra anpassningar, tvärtemot intentionen, även har varit dokumentationsdrivande vilket har tagit tid från lärares planering och uppföljning av undervisningen (se avsnitt 5.4.1).

147

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Vidare är det utredningens bedömning att införandet av extra anpassningar har lett till att utredningar om en elevs behov av sär- skilt stöd fördröjs. Enligt utredningen beror det bl.a. på lydelsen i bestämmelserna om utredning av en elevs behov av särskilt stöd (3 kap. 7 § skollagen) att en utredning ska göras om det ”trots att stöd har getts i form av extra anpassningar” kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedöm- ning av kunskaper som minst ska uppfyllas.

Utredningen anser vidare att krav på extra anpassningar har lett till orimligt många extra anpassningar inom en klass. En överdriven individualisering i en kollektiv verksamhet kan leda till att undervis- ningen som helhet försämras. Det är utredningens bedömning att tillämpningen av extra anpassningar har inneburit att såväl under- visningens kunskapsinnehåll som kraven på eleverna har sänkts (se avsnitt 5.4.1). Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regleringen om extra anpassningar ska avskaffas för alla skolformer.

6.2Garantin för tidiga stödinsatser och nationella prov i årskurs 3 ska avskaffas

Förslag: Garantin för tidiga stödinsatser ska avskaffas.

De nationella proven i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan, respektive årskurs 4 i specialskolan, ska avskaffas.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att garantin för tidiga stödinsatser ska avskaffas. Utredningen lämnar förslag om standardiserade tester i avsnitt 6.4 som delvis ersätter de obligatoriska bedömningsstöden som ingår i garantin. De standardiserade testerna syftar till att vara ett stöd för lärares bedömning av elevers läs-, skriv- och matematikutveckling.

Det är utredningens bedömning att garantin för tidiga stödinsat- ser inte har fungerat enligt intentionerna. Utredningen har tidigare beskrivit att de nationella kartläggningsmaterialen och bedömnings- stöden inte är tillräckligt träffsäkra och att de är onödigt tidskrävande. Det innebär att läraren behöver lägga mycket tid på planering, genom- förande och bedömning av kartläggningsmaterial i stället för på

148

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

undervisningen. Utredningen beskriver även att garantin inte har lett till att fler elever än tidigare får stödinsatser inom läsning, skrivande och matematik i förskoleklassen och i lågstadiet (se avsnitt 5.4.2). Utredningen föreslår även att de nationella proven i årskurs 3 i

grundskolan och sameskolan, samt i årskurs 4 i specialskolan, ska avskaffas. I dessa årskurser är de nationella proven inte av betygs- stödjande karaktär utan syftar till att stödja lärarnas bedömning av hur väl eleverna uppfyller kriterierna för bedömning av kunskaper. Kriterierna för bedömning av kunskaper för årskurs 3 anger endast den lägsta godtagbara kunskapsnivån för en elev vid slutet av års- kursen. Utredningen gör bedömningen att garantin för tidiga stöd- insatser och de nationella proven i årskurs 3 inte är ändamålsenliga som underlag för bedömning av elevers stödbehov.

Utredningen anser vidare att de nationella provens placering under vårterminen leder till att det stöd som skolan sätter in för de elever som är i behov av det inte hinner bli verkningsfullt innan läsåret är över (se avsnitt 5.4.4).

6.3Alla barn och elever ska kunna följa undervisningen

Förslag: Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritids- hemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de ska kunna följa undervisningen och utifrån sina egna förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.

Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt mot- verka funktionsnedsättningens konsekvenser.

Elever som lätt tillgodogör sig de kunskaper som minst motsva- rar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller lätt uppfyller de kri- terier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskaps- utveckling.

149

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Skälen för utredningens förslag

Enligt skollagen ska alla barn och elever ges den ledning och stimu- lans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Bestämmelserna om alla barns och elevers rätt till ledning och stimulans för att nå så långt som möjligt i sitt lärande är en central utgångspunkt för barns och ele- vers utbildning. Att ge alla barn och elever ledning och stimulans är alltså grunden i all undervisning och att ta hänsyn till barns och elevers olika behov och förutsättningar är en viktig del av lärarens uppdrag. Utredningen anser att det i lärarens och förskollärarens uppdrag om att ge ledning och stimulans också ingår att utforma undervisningen så att barn och elever ges förutsättningar att följa den. Lärare och förskollärare har undervisning som sin huvuduppgift och särskilda ansvar. Att barn och elever har olika behov och att lärare och förskollärare använder sig av en variation av stöttande arbetsmetoder bör vara ett naturligt inslag i all undervisning. Lära- ren och förskolläraren behöver skapa goda förutsättningar som ger barn och elever med olika behov möjlighet att följa undervisningen och utvecklas i sitt lärande.

I utbildningen i förskolan ingår undervisning. Undervisningen i förskolan ska ske under ledning av förskollärare och syfta till barns utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kun- skaper och värden. I rektorns ansvar i förskolan ingår bl.a. att utforma utbildningen och anpassa resursfördelningen så att alla barn får det stöd och de utmaningar de behöver för utveckling och lärande (för- skolans läroplan, Lpfö 18 2.7 och 2.8). Inledningsvis kan det konsta- teras att undervisning ser olika ut för barn i förskolan och elever i skolåldern. I detta avsnitt är utredningens huvudfokus undervisning för elever, men i tillämpliga delar gäller resonemangen även barn i förskolan.

God undervisning och ledning och stimulans får eleverna att kunna följa undervisningen

Utredningens förslag innebär att lärare och förskollärare inom ramen för ledning och stimulans ska utforma undervisningen så att alla barn och elever kan följa undervisningen.

150

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

Inledningsvis har det konstaterats att undervisning ser olika ut för barn i förskolan och elever i skolåldern. Undervisning och om- sorg förenas i förskolan. Utbildningen i en förskola innehåller såväl undervisning, som dagliga rutiner och lekar. Ledning och stimulans är en viktig del i förskolans verksamhet. Det innefattar allt från välfungerande utrymmen och inredning till positiva samspel och undervisning. Det kan exempelvis handla om att utbildningen pla- neras och organiseras så att barnen har möjligheter att leka nya lekar och utveckla förmågor, att personalen under en dag i förskolan möter barn i en-till-en-situationer, smågrupper och helgrupper samt att personalen samtalar med och möter barnen med nyfiken- het och förståelse.1

I det här avsnittet resonerar utredningen fortsättningsvis kring den undervisning som framför allt gäller lärare och elever. Utred- ningen anser att lärare kan utforma undervisningen så att eleverna kan följa undervisningen, samt vid behov ge stöd till enskilda elever utan att gruppen som helhet påverkas negativt eller att kraven på kunskaper sänks. Det är viktigt för undervisningens kvalitet att lärare både har ämneskunskaper och didaktisk kompetens för att skapa de bästa förutsättningarna för ett kollektivt lärande. Vidare är lärarens relationskompetens viktig för elevers lärande och utveck- ling. Lärare behöver, förutom att leda lärandet i klassrummet och vara didaktiskt kompetenta vid utformningen av undervisningen, även vara skickliga på att skapa goda relationer till sina elever. Rela- tionskompetens innebär förmåga att inleda, upprätthålla och utveckla goda relationer till eleverna i undervisningsgruppen med primärt fokus mot elevernas lärande. Goda relationer mellan lärare och elev är särskilt viktiga för elever i behov av stöd och har positiva effek- ter för såväl elevernas kunskapsutveckling, som för deras sociala och emotionella utveckling. Vidare visar forskning att det finns en tydlig koppling mellan elevers motivation att lära och deras skolpres- tationer. För elever med problematisk skolfrånvaro och för elever som har svårt att hitta motivation för skolarbete är lärarens förmåga att skapa förtroendefulla relationer och stimulera motivation för skolarbete särskilt betydelsefull. Genom att bygga tillit och samtidigt

1Lundqvist, J. (2022). Ledning och stimulans samt stödinsatser i en förskola för alla, s. 2–3. Skolverkets lärportal. Se också Vetenskapsrådet (2018). Delrapport från SKOLFORSK- projektet Förskola tidig intervention. Vetenskapsrådet.

151

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

erbjuda stöttning och uppmuntran kan läraren främja elevers kun- skapsutveckling och lust att lära. (Se avsnitt 4.1.3 och 4.1.5).

Undervisning och lärande är komplexa processer, där många

faktorer samverkar (se avsnitt 4). Elevens kognitiva förutsättningar, undervisningens innehåll och svårighetsgrad, lärarens metoder och didaktiska förmågor samt de grupprocesser som uppstår i undervis- ningssituationen samverkar och är sinsemellan beroende av varandra. Läraren behöver utforma undervisningen så att alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver för lärande och utveckling.

I det ingår att välja arbetssätt som utgår ifrån och tillgodoser elever- nas förutsättningar och behov. Det är därför viktigt att läraren har den kunskap som krävs för att kunna göra detta. Läraren kan t.ex. behöva ha kunskap om funktionsnedsättningar och hur de kan påverka elevers lärande samt kunskap om språkutvecklande arbets- sätt för flerspråkiga elever. Med hjälp av sitt kunnande kan läraren variera och anpassa undervisningens form och innehåll i relation till elevernas förutsättningar. Det är också viktigt att lärmiljön är till- gänglig och anpassad för att möta elevers behov. Den sociala, fysiska och pedagogiska miljön påverkar elevernas förutsättningar för lärande. Verksamheterna behöver därför identifiera och undanröja hinder för att lärmiljön ska bli så bra som möjlig för alla elever. Inte minst gäller det elever med funktionsnedsättning (se avsnitt 5.2.3).

Undervisningen behöver vara strukturerad och lärarstyrd (se avsnitt 4.1). Det är viktigt för alla elever men inte minst för elever som kommit efter i kunskapsutvecklingen, elever som har specifika svårigheter i ämnen och elever som har koncentrationssvårigheter. Genom struktur och tydlighet ges elever med olika förutsättningar möjlighet att gemensamt följa undervisningen.

I direktiven framgår att utredningen ska samråda med olika utredningar. Utredningen har efter samråd valt att delvis anpassa sina förslag i den här delen efter förslagen i betänkandet Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande SOU 2025:19. Utredningen föreslår därför, likt SOU 2025:19, att begreppet ”följa undervisningen” förs in i 3 kap. 2 § första stycket skollagen. Genom att framhålla att barn och elever ska kunna följa undervisningen tydliggörs att den ledning och stimulans som ges inom ramen för utbildningen ska utformas på ett sätt som förebyg- ger behov av stöd i undervisningen och att målsättningen är att alla elever ska kunna delta i och följa undervisningen. Det innebär att

152

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

undervisningen ska utformas så att den är tillgänglig för eleverna på ett sätt som ger eleverna möjlighet att utveckla de kunskaper som undervisningen i ämnet eller ämnesområdet syftar till att ge. Här- igenom förtydligas att det ingår i lärarens ordinarie uppdrag. Att elever har olika förutsättningar och behov och att lärare använder sig av en variation av undervisningsmetoder är en naturlig del av all undervisning. I undervisningen tar lärare beslut om och genomför olika stöttande arbetsmetoder. Utredningen anser att i lärarens uppdrag att ge ledning och stimulans inom undervisning ingår att utforma undervisningen så att eleverna ges förutsättningar att följa den. Dock kan läraren behöva vägledning i det arbetet.

Utredningen har valt att helt följa författningsförslagen i 3 kap. 2 § andra och tredje stycket till förslagen i betänkandet Ett likvärdigt betygssystem SOU 2025:18 som en följd av den nya betygsskalan och betygskriteriernas förändrade konstruktion, se avsnitt 1 och författningskommentaren. För det fall att förslagen i SOU 2025:18 och SOU 2025:19 inte genomförs påverkas inte utredningens för- slag då det inte är avhängigt dessa betänkandens förslag.

Stöd av speciallärare och specialpedagoger kan behövas

Även om majoriteten av lärarna kan utforma undervisningen så att elever ges möjlighet att följa den, så finns det lärare som uppger att de inte har tillräcklig kunskap och kompetens inom området (se avsnitt 5.1.2). Det framgår även av utredningens dialoger med skol- myndigheter och verksam personal i skolan, samt av Sveriges Lärare, att det finns lärare som behöver stöd att utforma undervisningen så att så många elever som möjligt ges förutsättningar att följa den. Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet på skolan och har ett särskilt ansvar för att alla elever erbjuds strukturerad undervisning under lärares ledning. Rektorn behöver därför säker- ställa att alla lärare som har behov av handledning i arbetet att ut- forma undervisningen också ges det, exempelvis genom stöd av mer erfarna lärare, speciallärare eller specialpedagog. Särskild uppmärk- samhet behöver ägnas åt lärare som inte är behöriga i det ämne som de undervisar i. Av Skolverkets statistik för läsåret 2023/24 framgår att drygt 70 procent av lärarna i grundskolan, och drygt 80 procent i gymnasieskolan, inte är behöriga i det ämne som de undervisar i.

153

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

En förklaring till den höga andelen är att det förekommer att legi- timerade lärare undervisar i ämnen som de inte är behöriga att undervisa i.

Det är viktigt att läraren inte lämnas ensam i sitt undervisnings- uppdrag. Även erfarna och kompetenta lärare kan behöva stöd när det gäller att identifiera stödbehov och hur dessa bäst kan tillgodo- ses men också när det gäller att bedöma vad en elev behöver i form av stödinsatser. Tillgång till kvalificerad vägledning av speciallärare eller specialpedagog är därför nödvändig. Det är också viktigt att dessa bidrar med sin kompetens i undervisningen tillsammans med eleverna, t.ex. i stödundervisningen (se avsnitt 6.5). Förslag inom den del av uppdraget som avser tillgången till kompetenser inom elevhälsan återkommer utredningen med i slutbetänkandet.

Undervisningen har utvecklats men enskilda elever kan ändå behöva sådant stöd som inte är stödundervisning eller särskilt stöd

Utredningen konstaterar att undervisningen har utvecklats de senaste åren i fråga om tillgänglighet i lärandet. Dels har den tekniska ut- vecklingen lett till att de flesta skolor och klassrum har tillgång till digital utrustning och tekniska hjälpmedel, dels arbetar många lärare i dag med en tydliggörande pedagogik där elever bl.a. ges bildstöd och såväl muntliga som skriftliga instruktioner. Ett stort antal insatser som tidigare togs fram för enskilda elever ingår i dag som en naturlig del av undervisningen på gruppnivå. När undervisningen utformas för att alla elever ska ges förutsättningar för lärande ska- pas en tillgänglighet inom den ordinarie undervisningen som gyn- nar många elevers lärande och välbefinnande.

Som nämnts ovan behöver den ordinarie undervisningen utfor- mas så att eleverna kan följa undervisningen. Ibland kan stöd behöva ges till enskilda elever inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det kan t.ex. handla om elever med olika typer av funktionsnedsätt- ningar. Utredningen anser att sådant stöd som ges till enskilda elever ingår i begreppet ledning och stimulans. Speciallärare och specialpedagog kan även finnas med i undervisningen för att ge stöd till någon elev. Det ska inte finnas något krav på att sådant stöd dokumenteras utan det räcker att vid behov skriva en kortare

154

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

anteckning om detta. Lärares arbete ska främst läggas på undervis- ning och tid tillsammans med eleverna.

Stöd som ges till enskilda elever kan t.ex. handla om att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier, ge stöd för motivationen och hjälpa eleven att komma igång med uppgifter, förklara ett undervisningsområde på ett annat sätt, ge extra tydliga instruktioner och hjälpa eleven att förstå innehållet i texter. Det kan också handla om att vid behov tillhandahålla digital teknik med anpassade programvaror, anpassade hjälpmedel eller någon extra utrustning. Det kan även handla om enstaka specialpedagogiska insatser som kan ges under en kortare tid. Det här är exempel på sådant stöd som i nuvarande reglering sorteras in under stöd i form av extra anpassningar. Av de skäl som beskrivs ovan är anledningen till det att sådant stöd naturligt ingår i lärarens undervisning inom ramen för ledning och stimulans. Genom att lyfta fram undervis- ningens betydelse, där elever undervisas gemensamt, minskar den förväntan som nuvarande reglering om stöd i form av extra anpass- ningar inneburit i form av orimliga krav på en överdriven individuali- sering samtidigt som det visar på undervisningens syfte – att elever ska följa undervisningen.

Innebörden av ledning och stimulans, inklusive stöd till enskilda barn och elever, gäller för samtliga skolformer. I vissa skolformer har utredningen bedömt att det därutöver är motiverat med en ny stödform, stödundervisning, för stödbehov som i dessa skolformer inte bedöms kunna tillgodoses inom ramen för ledning och stimu- lans, se avsnitt 6.5.

Barn i förskolan och att följa undervisningen

Förskolans uppdrag är omfattande och utöver undervisningsuppdra- get finns det kompensatoriska uppdraget för att främja alla barns möjligheter till utveckling och lärande. En förskola av hög kvalitet lägger grunden för barnets framtida lärande.2 När det gäller utbild- ningen i förskolan har rektorn ett särskilt ansvar för att utbildningen utformas så att barn i behov av särskilt stöd i sin utveckling får det stöd och de utmaningar de behöver (8 kap. 9 § skollagen och Lpfö 2.8).

2Skolinspektionen (2022). Huvudmäns och rektorers arbete för kvalitet i undervisning på för- skolor i socioekonomiskt svagare områden. Tematisk kvalitetsgranskning, dnr 2022:4347.

155

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan

Våren 2024 fullgjorde drygt 70 procent av eleverna gymnasieskolan med gymnasieexamen. En betydande andel når därmed inte målen för utbildningen. Det är mot den bakgrunden angeläget att gymnasie- skolans elever i större utsträckning än i dag ges stöd i sitt lärande. Utredningen anser att elevers stödbehov i gymnasieskolan i första hand kan tillgodoses inom ramen för ledning och stimulans. Det- samma gäller elever i anpassade gymnasieskolan. Som framgått ovan behöver den ordinarie undervisningen utformas så att eleverna kan följa undervisningen. I det ingår att välja arbetssätt som utgår ifrån och tillgodoser elevernas förutsättningar och behov (se ovan). Ibland kan stöd behöva ges till enskilda elever inom ramen för den ordinarie undervisningen. Enstaka specialpedagogiska insatser som ges under en kortare tid bör enligt utredningens bedömning också ingå i ansvaret att ge alla elever ledning och stimulans. Det finns där- utöver möjlighet för huvudmannen att fördela den garanterade under- visningstiden så att ämnen i vilka elever har större utmaningar för sitt lärande ges mer undervisningstid.

I svenska, svenska som andraspråk och matematik föreslår utredningen att det dessutom ska införas stödundervisning (se avsnitt 6.5). Utredningen anser att stödundervisning är motiverat i just dessa ämnen eftersom de är betydelsefulla för kunskapsutveck- ling också i andra ämnen. Särskilt för ämnet matematik är dessutom kunskapsresultaten oroande (se avsnitt 6.5.9), vilket understryker behovet av stödundervisning.

Elever som är i behov av mer omfattande eller varaktigt stöd utöver det som ges inom ramen för ledning och stimulans bör ges sådant stöd inom ramen för särskilt stöd. Det är därför angeläget att skolan har rutiner för att tidigt upptäcka och tillgodose elevers eventuella behov av särskilt stöd.

Kommunal vuxenutbildning

Utgångspunkten för kommunal vuxenutbildning (komvux) ska vara elevens behov och förutsättningar och ett av komvux övergri- pande mål är att eleverna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande.3 Den kommunala vuxenutbildningen ska vara flexibel och individ- anpassad. Flexibilitet kan handla om platsen för utbildningen, tid,

320 kap. 2 § skollagen och förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplanen för vuxenutbildningen.

156

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

studietakt, studieform och sättet att lära.4 Individanpassning kan t.ex. ske genom distansutbildning, anpassning av lektionslängden eller anpassning av schema.5 Elever kan också få studiehandledning på ett språk som eleven behärskar.6 Vidare kan elever erbjudas stöd i sitt lärande från lärare och annan personal via lärcentrum om kom- munen upprättat ett sådant.7 Utredningen anser att skolformen därmed ger goda möjligheter att anpassa utbildningen utifrån indi- videns behov och förutsättningar samt att stöd till enskilda elever kan tillgodoses inom ramen för ledning och stimulans. Enstaka specialpedagogiska insatser som ges under en kortare tid bör enligt utredningens bedömning också ingå i ansvaret att ge alla elever ledning och stimulans.

6.4Standardiserade tester införs för att uppmärksamma elever med stödbehov

Förslag: Standardiserade tester ska införas för att identifiera elever som har behov av stöd i läs- och skriv- och matematik- utveckling.

Standardiserade tester ska genomföras i årskurs 1, 2, 3, 5 och 8 i grundskolan och anpassade grundskolan. I sameskolan ska tester genomföras i årskurs 1, 2, 3 och 5. I specialskolan ska tester genomföras i årskurs 1, 2, 3, 6 och 9.

I anpassade grundskolan ska standardiserade tester genom- föras av de elever som läser ämnen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformning av standardiserade tester.

Bedömning: Regeringen bör ge Statens skolverk i uppdrag att ta fram och utforma standardiserade tester.

4Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen och Skolinspek- tionen (2019). Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning s. 4.

5Skolverket (2023). Elevhälsa och stöd till elever inom komvux.

62 kap. 17 a § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

7Det är frivilligt för kommunerna att anordna lärcentrum. För att stimulera utvecklingen av lärcentra tillhandahåller staten ett statsbidrag. Förordning (2017:1303) om statsbidrag för lärcentrum. https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for- larcentrum-2024, (h https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for- larcentrum-2024 https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for- larcentrum-2024 (hämtad 2025-03-15).

157

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Skälen för utredningens förslag

Det är angeläget att elevers eventuella stödbehov uppmärksammas tidigt. Uppföljningar visar att många av de elever som inte når behörighet till gymnasieskolans nationella program har uppvisat svårigheter redan tidigt under skolåren.8 I den mån elever ges stöd är stödet ofta otillräckligt och sätts in för sent.9 Det finns starkt stöd i forskning för att tidiga insatser är viktiga för elevernas kun- skapsutveckling (se avsnitt 3). Detta talar för att mer behöver göras för att tidigt upptäcka elevers behov av stöd.

Många elever saknar i dag färdigheter som är grundläggande för deras lärande och kunskapsutveckling utan att detta upptäcks till- räckligt snabbt. En elev som inte lärt sig att läsa riskerar att få pro- blem i flera ämnen och en elev som inte utvecklat grundläggande matematiska färdigheter riskerar att inte komma vidare i sitt lärande i ämnet. Därför föreslår utredningen att standardiserade tester, mot- svarande enklare screening (se avsnitt 4.2.1), ska införas för att identifiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och matematik- utveckling. De standardiserade testerna ska genomföras vid flera tillfällen i de obligatoriska skolformerna för att identifiera elevers stödbehov.

6.4.1De standardiserade testernas syfte

De standardiserade testerna syftar till att hjälpa lärarna att identi- fiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och matematikutveck- ling. Identifierat stödbehov kan tillgodoses genom stödundervisning (se avsnitt 6.5), särskilt stöd (se avsnitt 6.6). eller inom ramen för ledning och stimulans (se avsnitt 6.3). Standardiserade tester under- lättar bedömningen av vilken stödinsats som bäst tillgodoser elevens stödbehov.

Syftet med nationellt framtagna och standardiserade tester är att skapa förutsättningar för likvärdiga bedömningar av elevers stödbe- hov. Med standardisering avser utredningen ett enhetligt tillväga- gångssätt som är oberoende av vem som använder testet. Utredningen anser att standardisering främjar systematik och likvärdighet i arbetet,

8Skolverket (2024). Skolgången för elever med slutbetyget F.

9Se till exempel Skolinspektionen (2024). Skolors genomförande av garantin för tidiga stöd- insatser. Tematisk tillsyn. Rapport 2024:10.

158

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

vilket skapar förutsättningar för sakligt grundade analyser och jäm- förelser. Ett enhetligt tillvägagångssätt förutsätter tydliga instruk- tioner. Det är därför angeläget att testerna förses med detaljerade an- visningar om hur de ska användas samt om hur resultaten ska tolkas.

6.4.2De standardiserade testernas utformning

De standardiserade testerna behöver konstrueras så att de tillgodo- ser syftet att identifiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och matematikutveckling. De bör också konstrueras så att de går snabbt att genomföra och följa upp.

6.4.3Genomförande av de standardiserade testerna

Utredningen föreslår att standardiserade tester ska genomföras i början av höstterminen i den årskurs där det standardiserade testet ska genomföras. På så sätt möjliggörs tidig upptäckt av elevers stöd- behov.

Förslaget om i vilka årskurser standardiserade tester ska ge- nomföras är anpassat till propositionen En tioårig grundskola, prop. 2024/25:143. I propositionen föreslås att förskoleklassen ska upphöra som skolform inom skolväsendet. Grundskolan, anpas- sade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska i stället utökas med en ny första årskurs, så att grundskolan och anpassade grund- skolan blir tioårig, specialskolan elvaårig och sameskolan sjuårig. Det föreslås vidare att lågstadiet ska utvidgas med ett år till att i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan omfatta års- kurs 1–4 och i specialskolan omfatta årskurs 1–5. Mellanstadiet ska i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan omfatta årskurs 5–7 och i specialskolan omfatta årskurs 6–8. Högstadiet ska

igrundskolan och anpassade grundskolan omfatta årskurs 8–10 och

ispecialskolan omfatta årskurs 9–11.

Utredningen har i utformningen av förslaget om standardiserade tester delvis inspirerats av Danmark som från och med läsåret 2026/27 inför obligatoriska prov i läsning och matematik. Syftet med proven är att ge lärarna information om den enskilda elevens färdigheter inom områdena läskunnighet och matematik. Proven kommer att vara digitala och självrättande samt genomföras i årskurserna 2, 3,

159

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

4, 6 och 8 inom läsning och i årskurserna 2, 4, 6, 7 och 8 i matema- tik. Testerna genomförs i början av läsåret så att lärarna kan använda testresultaten när de planerar undervisningen för resten av året.

Utöver detta införs obligatoriska diagnostiska prov i årskurs 1 för att identifiera elever med lässvårigheter från och med 2025/26.10

Standardiserade tester i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan och specialskolan

Utredningen föreslår att standardiserade tester ska genomföras i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan. I anpassade grundskolan ska standardiserade tester genomföras av de elever som läser ämnen. De standardiserade testerna ska genomföras i års- kurs 1, 2, 3 och 5 i grundskolan och sameskolan samt i grundskolans årskurs 8. I specialskolan ska de standardiserade testerna genom- föras i samma ämnen i årskurs 1, 2, 3, 6 och 9.

Standardiserade tester på höstterminen i lågstadiet

Elever som saknar grundläggande färdigheter i läsning, skrivning och matematik i lågstadiet löper stor risk att inte uppnå målen med utbildningen. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det är angeläget att följa upp elevers grundläggande färdigheter under de tre första skolåren. Utredningen föreslår därför att standardiserade tester ska vara obligatoriska att genomföra tidigt på höstterminen i årskurs 1, 2 och 3.

Syftet med en sådan tidig uppföljning är att ge läraren information om elevernas kunskapsutveckling. Med den informationen som ut- gångspunkt kan läraren utforma undervisningen och eventuella stöd- insatser på ett sätt som tillgodoser elevernas behov. På så sätt kan elevens lärande främjas och stödbehov förebyggas. Utredningen anser att läraren har tillräcklig kännedom om elevers färdigheter i läsning, skrivning och matematik under elevens sista år på lågstadiet och att ett test inte är nödvändigt. Vid behov kan läraren använda tester vid fler tillfällen än de obligatoriska.

10European Comission, Eurydice Denmark. www.eurydice.eacea.ec.europa.eu/national- education-systems/denmark/assessment-single-structure-education (hämtad 2025-03-15).

160

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

Vid elevens första mottagande i skolan i årskurs 1 och 2 är det viktigt att läraren möter varje elev enskilt för att kunna avgöra hur långt eleven kommit i sin språk- och kunskapsutveckling. Dessa tester bör därför kunna genomföras individuellt eller i mindre grupp tillsammans med läraren.

I årskurs 3 ska de standardiserade testerna kunna genomföras i helklass.

Standardiserade tester på höstterminen i början av mellan- och högstadiet

Utredningens förslag är att standardiserade tester införs i den första årskursen i mellanstadiet och i den första årskursen i högstadiet, det vill säga i årskurs 5 och 8, samt i årskurs 6 och 9 i specialskolan. Vid en stadieövergång byter de allra flesta elever lärare och många byter också skola. Särskilt för elever i behov av stöd är detta en risksituation. Utredningen har tidigare redovisat statistik från Skol- verket som visar att andelen elever med åtgärdsprogram minskar i samband med övergången från mellanstadiet till högstadiet och att ökningen som sker under lågstadiet avstannar i samband med över- gången till mellanstadiet. Skolinspektionens granskningar har visat att information om elevers stödbehov inte alltid överförs vid stadie- övergångar (se avsnitt 5). Genom att standardiserade tester genom- förs i början av höstterminen i årskurs 5 och 8, alltså då elever påbör- jar ett nytt stadium och vid tidpunkter när det är vanligt förekom- mande att elever byter lärare och i många fall även skola, kan elevers stödbehov tidigt uppmärksammas efter ett stadiebyte.

De standardiserade testerna på mellan- och högstadiet ska ut- formas så att de kan genomföras på gruppnivå och på begränsad tid, förslagsvis under en lektion. Syftet är att begränsa tiden som behöver tas i anspråk för genomförandet av testerna.

Överväganden gällande standardiserade tester i anpassade grundskolan

Utredningen anser att de standardiserade testerna bör genomföras med hänsyn till den enskilda elevens förmåga att genomföra tester. Vissa elever kan sannolikt genomföra testet i helklass. Andra elever kan ha behov av ett individuellt stöd vid genomförandet. Det är

161

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

därför utredningens bedömning att det kan vara mer resurskrävande att genomföra de standardiserade testerna i anpassade grundskolan än i övriga obligatoriska skolformer.

Utredningen föreslår att endast elever som läser ämnen i anpas- sade grundskolan ska göra standardiserade tester. Elever som läser ämnesområden i anpassade grundskolan omfattas därmed inte. Det är utredningens bedömning att standardiserade tester inte fyller någon tydlig funktion för elever som läser ämnesområden. Befint- liga bedömningsstöd för anpassade grundskolans avser ämnen, inte ämnesområden. Det finns därmed inga bedömningsstöd inom garan- tin för tidiga stödinsatser (se avsnitt 6.2) som behöver ersättas av standardiserade tester. Det sätts heller inga betyg i ämnesområden. Lärarens bedömning av elevernas kunskaper ska göras med hänsyn till varje elevs individuella förutsättningar.

Resultaten från de standardiserade testerna kan användas för planering och uppföljning

De standardiserade testerna genomförs av undervisande lärare. I tolk- ningen av resultaten kan lärare behöva ta hjälp av varandra för att bedöma stödbehov och vilket stöd som bäst tillgodoser elevens behov.

Med utgångspunkt i resultaten på de standardiserade testerna, och lärarnas bedömning av elevernas stödbehov, kan rektorn planera och organisera de stödinsatser som behövs. För huvudman och rektor kan resultaten utgöra underlag i arbetet med att fördela resurser mellan skolenheter och inom skolenheten.

I dag sker ingen nationell uppföljning av resultaten av de natio- nella bedömningsstöden som ingår i garantin för tidiga stödinsat- ser. Även internationella mätningar av elevers kunskaper tar sin första mätpunkt i årskurs 4. Det kan vara värdefullt att på nationell nivå regelbundet inhämta kunskaper om elevers kunskaper i läs- ning, skrivning och matematik även i tidiga åldrar. Dels för att kunna följa utvecklingen över tid, dels för att möjliggöra uppfölj- ning av utvärdering av statliga satsningar i läsning, skrivning eller matematik (se avsnitt 5.4.4). Beslut om lämpligheten i att samla in resultat från de standardiserade testerna bör fattas i samband med att de standardiserade testerna tas fram.

162

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.4.4Skolverket bör få i uppdrag att utforma de standardiserade testerna

Utredningen föreslår att Skolverket ges i uppdrag att utforma stan- dardiserade tester med stöd av aktuell forskning om att identifiera behov av stöd i läs- och skriv- och matematikutveckling. I utform- ningen av de standardiserade testerna bör Skolverket utgå från utredningens beskrivning av syftet med och utformningen av de standardiserade testerna.

Utredningens bedömning är att de standardiserade tester som föreslås för årskurs 1 och 2 kan utgöras av de reviderade kartlägg- ningsmaterial som Skolverket redan nu har i uppdrag att ta fram.11 Av Skolverkets redovisning av regeringsuppdraget framgår att de reviderade materialen kommer att innebära en minskad tidsåtgång jämfört med nuvarande underlag samt att de kommer fokusera mer på elevers avkodning och fonologiska medvetenhet och därmed ge ett mer träffsäkert underlag.12

Det är utredningens bedömning att Skolverket behöver utforma nya standardiserade tester som ska användas i årskurs 3 samt i bör- jan av mellan- och högstadiet för samtliga skolformer. Centralt är att testerna i så stor utsträckning som möjligt ska kunna genom- föras i helklass. Det är även viktigt att det är enkelt för läraren att göra bedömningar utifrån testernas resultat.

Skolverket bör i arbetet med att ta fram nya standardiserade tes- ter ta hänsyn till beskrivningen av viktiga egenskaper hos kartlägg- ningsmaterial som framgår i betänkandet Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande SOU 2025:19.

11Utbildningsdepartementet (2024). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Statens skolverk.

12Skolverket (2024). Utveckling av kartläggningsmaterial och bedömningsstöd. Redovisning av regeringsuppdrag.

163

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

6.5Stödundervisning ger ett snabbt och flexibelt stöd

Förslag: Elevers rätt till stödundervisning ska regleras i skollagen. Om ansvarig lärare inom ramen för undervisningen bedömer att en elev riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, ska läraren anmäla det till rektorn som ska se till att eleven skyndsamt ges stödundervisning.

Stödundervisning får ges i form av undervisning i mindre grupp eller enskild undervisning i det ämne som eleven uppvisar svårig- heter i.

Vid behov ska samråd ske med speciallärare eller specialpeda- gog vid bedömning och planering av stödundervisningen.

Om det finns särskilda skäl får rektorn besluta att det inte ska ges stödundervisning.

Stödundervisningen ska utvärderas senast inom en månad efter att den har påbörjats för att avgöra om eleven behöver fort- satt stödundervisning eller om en utredning om särskilt stöd ska göras.

En elev bör inte ges stödundervisning längre tid än två måna- der och i högst tre ämnen åt gången per termin.

Resultatet av utvärderingen ska även överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs eller nästa nivå av ämnet.

Bestämmelserna om stödundervisning ska gälla i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan samt sameskolan. I gym- nasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska bestämmelserna om stödundervisning endast gälla ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik. I anpassade grundskolan och i anpas- sade gymnasieskolan ska bestämmelserna endast gälla för elever som läser ämnen.

Bedömning: Stödundervisningen bör följas upp och utvärderas nationellt. Regeringen bör därför ge Statens skolverk i uppdrag att genomföra en sådan uppföljning och utvärdering.

Bedömning: Frågan om reglering av klass- och gruppstorlekar behöver utredas vidare.

164

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

Skälen för utredningens förslag

Detta avsnitt beskriver utredningens förslag om att en elev ska ges stödundervisning om eleven riskerar att inte kunna följa undervis- ningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Stödundervisning får ges i mindre grupp eller enskilt. Stödundervisning är en rättighet för eleverna sam- tidigt som de är skyldiga att delta. Huvudmän och rektorer är skyl- diga att säkerställa att det finns förutsättningar för stödundervisning.

6.5.1Syftet med stödundervisning är ett kortvarigt och ämnesspecifikt stöd

Syftet med stödundervisningen är att elever ska ges ett kortvarigt ämnesspecifikt stöd för att kunna följa undervisningen och tillgodo- göra sig kunskaper utifrån ämnets syfte och centrala innehåll. Det är viktigt att stödundervisningen kan ges både i mindre grupp och enskilt men endast under en begränsad period.

Utredningen har delvis hämtat inspiration till förslaget om stöd- undervisning från Finland. Finlands riksdag beslutade i december 2024 en proposition13 om att ersätta det befintliga systemet för stöd- insatser. Enligt propositionen ska dagens finska system ersättas av ett system där elevernas behov av stödinsatser tillgodoses genom att eleverna ges tillgång till grupp- eller elevspecifika stödformer, så kallad allmän stödundervisning. I första hand ska stödet ges inom ramen för mindre elevgrupper som skapas med utgångspunkt i ele- vernas behov och förutsättningar. Stödet ska ges utöver den ordi- narie undervisningstiden. I den allmänna stödundervisningen ingår, utöver de gruppspecifika stödformerna, också stödundervisning i undervisningsspråket och undervisning som ges av en speciallärare i samband med annan undervisning. Om elevens lärare anser att grupp- specifika stödformer inte är tillräckliga för att stödja elevens lärande och skolgång ska en bedömning av elevens behov av elevspecifika stödåtgärder inledas. Grunden för elevers rätt till stöd baseras på om en elev har svårigheter att delta i undervisningen och därmed bristande förutsättningar att gå vidare i sina studier. Utredningen

13Eduskunta Riksdagen (2024): Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om grundläggande utbildning och till lagar som har samband med den. Reger- ingens proposition RP 114/2024 rd.

165

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

anser att vissa delar av förslagen om allmän stödundervisning i den finska propositionen passar väl in i ett svenskt system för stödinsat- ser. I likhet med de finska förslagen anser utredningen att stöd- undervisning ska ges som ett komplement till ordinarie undervis- ning, antingen parallellt med eller utöver den, till skillnad från nu- varande stöd i form av extra anpassningar som ska ges inom ramen för ordinarie undervisning.

6.5.2Stödundervisning ska ges när eleven riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårigheter i ämnet

Elever som riskerar att inte kunna följa undervisningen (se av- snitt 6.3) och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll ska, enligt utredningens för- slag, ges stödundervisning.

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska samråda med olika utredningar. Utredningen har efter samråd valt att delvis anpassa sina förslag efter betänkandet Ett likvärdigt betygssystem SOU 2025:18 i den del som gäller begreppet ”tillgodogöra sig kunskaper utifrån ämnets syfte och centrala innehåll”. Förslagen

i SOU 2025:18 innebär att det inte längre kommer att finnas en skarp gräns för att få godkänt betyg. Det innebär att bedömningen av en elevs behov av stödundervisning inte är kopplad till en ”god- känd nivå” utan baseras på hur eleven tillgodogör sig kunskaper utifrån ämnets syfte och centrala innehåll.

Stödundervisningen ska ges i ett tidigt skede, det vill säga innan eleven riskerar att inte uppnå en ”godkänd nivå” och så fort en elev får svårigheter i ämnet och läraren bedömer att eleven inte kan följa undervisningen. Därför föreslår utredningen att stödundervisningen ska ges om en elev riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper utifrån ämnets syfte och centrala innehåll. Det innebär att bedömningen kopplas till elevens förväntade kunskapsutveckling i ett visst ämne, snarare än att in- vänta att eleven inte uppnår godtagbara kunskaper i relation till be- tygskriterierna. Stödundervisning ska ges som en snabb åtgärd i det ämne där eleven uppvisar svårigheter och ska därför inriktas på ett eller ett fåtal ämnen i ett tidigt skede. Eftersom det är fråga om ett ämnesspecifikt stöd ska både ”…riskerar att inte kunna följa under- visningen” och ”… har svårt att tillgodogöra sig kunskaper …”

166

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

vara uppfyllda för ett visst ämne för att en elev ska bedömas ha behov av stödundervisning.

En konsekvens av dagens regelverk är att en elev ska ges extra anpassningar eller särskilt stöd om det kan befaras att eleven inte uppnår ”godkänd nivå” även när det gäller mindre delar av ett ämne oaktat hur väl eleven har presterat i övriga delar av ämnet. Med det nya betygssystem som föreslås i SOU 2025:18 där läraren kan göra en helhetsbedömning bedöms färre elever ges extra anpassning och särskilt stöd.14 Dessa elever kommer med utredningens förslag att kunna ges stödundervisning för att komma i kapp i den del som eleven har missat. Det kommer att leda till snabbare stöd för eleven och färre utredningar om elevers behov av särskilt stöd. Det inne- bär att fler elever kommer att få en stödinsats som inte är särskilt stöd även om det nya föreslagna betygssystemet genomförs.

Om förslagen om betygssystem i SOU 2025:18 inte kommer att genomföras skulle gränsen för bedömning för en elevs behov av stödundervisning i stället kunna formuleras ”riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets kurs- och ämnesplaner”.

Vad innebär att en elev inte kan följa undervisningen?

I avsnitt 6.3 beskrivs att alla barn och elever ska kunna följa under- visningen.

Att en elev ”riskerar att inte kunna följa undervisningen” är som beskrivs ovan en del i bedömningen av om en elev behöver stödunder- visning. Att elever inte kan följa undervisningen kan bero på att en elev har svårigheter med vissa moment i undervisningen eller att ta del av klassrumsaktiviteter i grupp, att en elev inte har utvecklat de kunskaper som krävs för att kunna ta nästa steg i sin kunskaps- utveckling, att en elev har kunskapsluckor på grund av att en elev har missat ett utbildningsmoment eller att eleven är i behov av anpassningar av undervisningen som går utöver vad som är möjligt för läraren att åstadkomma inom den ordinarie undervisningen.

14Jfr SOU 2025:18 Ett likvärdigt betygssystem, s. 485.

167

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

6.5.3Läraren bedömer om en elev är i behov av stödundervisning

Elevens behov identifieras inom ramen för undervisningen

Utredningen föreslår att det är ansvarig lärare som ska göra en bedömning av om en elev är i behov av stödundervisning. Med ansvarig lärare avses den lärare som ansvarar för det ämne eller de ämnen som eleven uppvisar svårigheter i.

I lärarens bedömning av en elevs behov av stödundervisning kan läraren exempelvis använda sig av resultat från standardiserade tes- ter (se avsnitt 6.4), resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från andra lärare. Om läraren behöver stöd i sin bedömning kan läraren konsultera en erfaren kollega eller vid behov samråda med en speciallärare eller specialpedagog.

En elevs behov av stödundervisning kan även upptäckas av annan skolpersonal än ansvarig lärare. Exempelvis kan en mentor i gym- nasieskolan eller anpassade gymnasieskolan, genom att följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation, upptäcka att en elev har behov av stödundervisning. Mentorn ska i så fall informera under- visande lärare om mentorn befarar att en elev kan behöva stödunder- visning när det gäller ämnena svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Om det gäller andra ämnen, eller elevens skolsituation i sin helhet, ska mentorn skyndsamt informera berörd skolpersonal i enlighet med 15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a § skollagen.

Om en elev är i behov av annat stöd än det ämnesspecifika stöd som ges inom ramen för stödundervisningen, exempelvis på grund av en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, koncentrationssvårig- heter, bristande språkkunskaper eller upprepad skolfrånvaro kan andra stödformer vara mer lämpliga. Det kan handla om att ett generellt stöd ges inom ramen för ledning och stimulans eller stödåtgärder, inom ramen för särskilt stöd.

Utredningen bedömer att läraren är bäst lämpad att avgöra om en elev är i behov av stödundervisning och om det är den mest effektiva stödinsatsen för eleven. Läraren är den på skolan som har den tydligaste bilden av sina elevers kunskaper i relation till ämnets syfte och centrala innehåll. Det är utredningens uppfattning att en sådan bedömning ligger inom ramen för lärarens kompetens och professionella kunnande. I lärarens arbete ingår att ta fram nivåan- passade uppgifter till elever, bestämma vilka arbetsformer som ska

168

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

användas samt att formativt och summativt bedöma elevers kunskapsutveckling.

Läraren ska anmäla en elevs behov av stödundervisning till rektor

Eftersom det är rektorn som, enligt 2 kap. 9 och 10 §§ skollagen, leder och samordnar det pedagogiska arbetet på skolan och beslutar om enhetens inre organisation ska den ansvariga läraren anmäla till rektorn när det har gjorts en bedömning att en elev är i behov av stödundervisning. Syftet med anmälan är att möjliggöra för rektorn att fördela resurser inom skolenheten efter elevernas olika förut- sättningar och behov.

Enligt utredningens bedömning behöver en sådan anmälan inte vara omfattande, utan det räcker med en enkel anteckning om vil- ken elev som har behov av stödundervisning och vilket ämne/ämnen som avses. Utredningen bedömer att det behövs en anteckning både för att kunna planera och för att kunna utvärdera stödundervisningen. Anteckningen behöver inte innehålla en beskrivning över vilket stöd och vilken hjälp som eleven fått av ansvarig lärare inom ramen för ledning och stimulans i undervisningen.

Vid behov ska samråd ske med speciallärare eller specialpedagog

Utredningen föreslår att det vid behov ska ske samråd med special- lärare eller specialpedagog vid bedömning och planering av stöd- undervisning. Det är utredningens bedömning att det ingår i lärarens profession att identifiera när elever inte kan följa undervisningen eller har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Det finns dock tillfällen när lärare behö- ver stöd för att kunna avgöra om en elev har behov av stödundervis- ning. Det kan till exempel röra sig om nyutexaminerade lärare, lärare som inte har behörighet för den undervisning som de ansvarar för eller om en lärare känner sig osäker i en sådan bedömning. Hur samrådet ska gå till och när det ska ske måste avgöras från fall till fall. Det innebär att det också kan variera från fall till fall hur om- fattande samrådet blir.

169

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Speciallärare och specialpedagoger besitter särskild kompetens i att kartlägga elevers kunskaper. Båda har fördjupad kompetens inom specialpedagogik. Mer om speciallärare och specialpedagogers roll i stödundervisning redovisas i avsnitt 6.5.8.

Om det finns särskilda skäl får rektorn besluta att det inte ska ges stödundervisning

Stödundervisning ska ges av rätt anledning. Om det anmälda stöd- behovet inte avser ämnesspecifika svårigheter bör stödundervisning inte användas. Inte heller är stödundervisning en lämplig åtgärd om syftet är att hantera problem med trygghet och studiero. Stödunder- visning är heller inte en lämplig åtgärd vid stödbehov som avser över- gripande svårigheter i skolsituationen. I det sistnämnda fallet kan en utredning om behov av särskilt stöd i stället behöva initieras. Det kan dock vara svårt för läraren att avgöra vad som är ”ämnesspecifika svå- righeter” och hur de skiljer sig från andra svårigheter. Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet på skolan och har därmed en god kännedom om det finns lärare som har svårigheter med att genomföra bedömningar av elevers stödbehov eller att ge eleverna det stöd samt den ledning och stimulans som de behöver.

Det bör med anledning av ovanstående finnas en möjlighet för rektorn att besluta om att en elev på grund av särskilda skäl inte ska ges stödundervisning.

Utredningen föreslår därför att det ska finnas en möjlighet för rektorn att besluta om att en elev inte ska ges stödundervisning om det finns särskilda skäl. Dessa ''särskilda skäl” innebär en möjlighet att frångå huvudregeln om att stödundervisning ska ges. Detta från- gående är bara möjligt om det finns särskilda omständigheter som talar för att ett sådant frångående ska vara acceptabelt. Vid bedöm- ning av om det finns sådana särskilda skäl ska rektorn beakta stödin- satsens syfte, det vill säga att ge ämnesspecifikt stöd för att eleven ska kunna följa undervisningen och tillgodogöra sig kunskaper i förhål- lande till ämnets syfte och centrala innehåll. Ekonomiska eller organi- satoriska skäl, svårigheter att hitta personal med rätt kompetens eller brist på lämplig lokal är inte att anse som särskilda skäl för att frångå huvudregeln om att en elev ska ges stödundervisning. Vad som kan, utöver de exempel som beskrivs inledningsvis, utgöra särskilda skäl kan inte närmare exemplifieras utan kommer att utvecklas i praxis.

170

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

Rektor har ett särskilt ansvar för att elever får den undervisning som de har rätt till

I förra avsnittet beskrivs vad som gäller om en lärare bedömer att en elev ska ges stödundervisning trots att eleven inte har behov av det. Motsatsvis kan det även finnas en risk att lärare inte säger till när de känner sig osäkra i sin bedömning och att det kan innebära att elever inte ges stödundervisning, trots att de har behov av det. Om en elev får eller inte får stödundervisning är då avhängigt den enskilda lärarens förmåga att göra en professionell bedömning.

Rektorn har här ett ansvar att ge de lärare som behöver stöd i dessa bedömningar den hjälp de behöver för att bedömningar om stöd ska vara likvärdiga på skolan.

Som nämns i avsnitt 6.3 är det rektorn som leder och samordnar det pedagogiska arbetet på skolan och har ett särskilt ansvar för att alla elever ges strukturerad undervisning under lärares ledning. I det ingår även en elevs rätt till stödundervisning om eleven har behov av det. Rektorn behöver därför säkerställa att elever i behov av stöd som bäst tillgodoses genom stödundervisning får sådan undervis- ning genom att alla lärare som har behov av handledning i arbetet med att utforma undervisningen också ges det, exempelvis genom stöd av mer erfarna lärare, speciallärare eller specialpedagog. Sär- skild uppmärksamhet behöver ägnas åt lärare som inte är behöriga i det ämne som de undervisar i.

Beslut om stödundervisning ska inte kunna överklagas

Utredningen har ovan beskrivit att det är läraren som gör bedöm- ningen av en elevs behov av stödundervisning och att rektorn ska se till att stödundervisning ges. Till skillnad från beslut om särskilt stöd krävs det inte en utredning eller ett utarbetat åtgärdsprogram för ett beslut om stödundervisning. Detta överensstämmer med nuvarande bestämmelser om stöd i form av extra anpassningar. Utredningen har övervägt om det ska göras en utredning inför beslut om stödundervisning, men kommit fram till att det skulle förta syftet med stödundervisningen som bl.a. är att den ska kunna sättas in skyndsamt. Vid mer komplexa stödbehov kan det i stället vara aktuellt att utreda elevens behov av särskilt stöd.

171

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Det är mycket få av rektorns beslut som går att överklaga enligt gällande bestämmelser i skollagen. De beslut som är möjliga att överklaga är beslut av för individen mycket ingripande karaktär som exempelvis avstängning, anpassad studiegång eller beslut om att en elev ska gå om en årskurs (28 kap. 9 och 16 §§). Beslut om stödundervisning är inte ingripande för individen på samma sätt och utredningen gör därför bedömningen att beslutet inte ska gå att överklaga. Det bör i stället ankomma på tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen att bevaka och i förekommande fall ingripa mot felaktig användning av stödundervisning. Skolinspektionens beslut kan som huvudregel överklagas. Exempelvis får myndig- hetens beslut i fråga om godkännande av enskilda som huvudmän för förskola, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, an- passad gymnasieskola och fritidshem överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Det finns också bestämmelser om att Skolinspek- tionens beslut i fråga om att en kommun eller en region ska bekosta statliga åtgärder för rättelse, om tillfälligt verksamhetsförbud för en skolhuvudman och om vitesföreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 §). Utredningen bedömer därför att det finns tillräckliga förutsättningar för praxisbildning på området.

Utredningen vill i sammanhanget betona att det är viktigt att läraren ger elever och vårdnadshavare information om stödunder- visningen och dess syfte för att stärka och bibehålla en förtroende- full relation mellan skolan och hemmet. Ett beslut om att en elev ska ges stödundervisning ska alltid tas med barnets bästa som utgångs- punkt (1 kap. 10 § skollagen).

6.5.4Rektorn är skyldig att sätta in stödundervisning skyndsamt

Det är viktigt att stödundervisningen sätts in snabbt. Rektorn ska därför se till att eleven skyndsamt ges stödundervisning efter att läraren har anmält behovet. Det finns inte någon definition i skol- lagen av vad skyndsamt innebär. Utredningen anser att en elev ska kunna ges stödundervisning inom högst 1–2 veckor efter att läraren har bedömt att eleven inte kan följa undervisningen eller tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. I de flesta fall bör dock stödundervisning kunna ges snabbare än så.

172

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

Det kan uppstå organisatoriska utmaningar för rektorn att ge

elever stödundervisning skyndsamt. Rektorn kommer behöva ha en viss framförhållning för resursfördelning och planering, men behöver samtidigt, ur ett elevperspektiv, se till att stödundervisningen kan genomföras enligt den föreslagna regleringen. Om det är en annan lärare än den som normalt bedriver elevens undervisning som ska ge stödundervisningen är det viktigt att den läraren ges möjlighet till planering.

Det är utredningens bedömning att ansvaret för att stödundervis- ning ges skyndsamt faller under rektorns ansvar att leda och sam- ordna det pedagogiska arbetet inom skolenheten. Det kan även tilläg- gas att alla rektorer, såväl i kommunalt som enskilt bedriven verk- samhet, ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 9 och 10 §§ skollagen).

6.5.5Stödundervisning får ges i mindre grupp eller enskilt

Rektorn ska se till att stödundervisning ges i mindre grupper med lämplig sammansättning och storlek

Stödundervisning ska vara ett komplement till den ordinarie under- visningen – parallellt med eller utöver den. Utredningen föreslår att stödundervisning får ges i mindre grupp eller enskilt. Syftet med detta är att skapa en effektiv, ändamålsenlig och träffsäker stödinsats. Utredningen anser att det mindre undervisningssammanhanget ska- par förutsättningar för individualiserat stöd som utgår ifrån den en- skilda elevens behov och förutsättningar. I en mindre grupp eller i enskild undervisning skapas också förutsättningar för ett närmare och mer direkt stöd av läraren samt för intensiv färdighetsträning och repetition av tidigare utbildningsmoment.

För att stödundervisning ska bli effektiv anser utredningen att det är viktigt att utformningen av gruppen är ändamålsenlig, både vad gäller gruppstorlek och elevsammansättning. Det är rektorn som ska se till att stödundervisningen genomförs i mindre grupper med lämplig sammansättning och storlek. Då rektorn sätter sam- man grupperna ska hänsyn tas till elevernas kunskapsnivå i ämnet och elevsammansättningen ska anpassas till elevernas ålder, mognad och förutsättningar i övrigt. I flexibla grupper är det framgångsrikt

173

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

att dela in grupperna utifrån kunskapsnivå. Om ett stort antal elever inom en årskurs är i behov av stödundervisning inom ett ämne kan det finnas anledning för rektorn att överväga att även ta hänsyn till vilken kunskapsnivå som undervisningen ska utgå ifrån vid grupp- indelningen.

Utredningen konstaterar att det måste vara rektorn som beslu- tar om gruppindelningen, vilket följer av att det är rektorn som beslutar om sin enhets inre organisation, vilket kan röra exempelvis ansvarsområden, schemaläggning eller elevernas fördelning på klas- ser eller grupper (2 kap. 9 § skollagen, prop. 2009/10:165 s. 648).

Stödundervisning får även ges enskilt

Stödundervisning får ges enskilt. Det kan exempelvis vara lämpligt vid specifik färdighetsträning såsom lästräning eller taluppfattnings- träning. Den typen av träning är vanligast i yngre åldrar för att befästa elevers läsförmågor och kan ske parallellt med den ordinarie undervisningen. I takt med att majoriteten av eleverna befäster de grundläggande färdigheterna i läsning, skrivning och matematik är det utredningens bedömning att behovet av enskild undervisning minskar ju äldre eleverna är.

I linje med den argumentation som förs i avsnitt 6.3 betonar utredningen de kollektiva och sociala aspekterna av undervisning. Utredningen anser att enskild stödundervisning främst bör ske då sådan undervisning bäst gynnar elevens kunskapsutveckling och då den är mest tidseffektiv.

6.5.6En eventuell reglering av klass- och gruppindelning inom skolväsendet bör utredas vidare

Undervisning bedrivs som regel i grupp och gruppens storlek kan vara en viktig faktor för undervisningens kvalitet. Utredningen har tidigare redovisat forskning som visar att en lämplig gruppstorlek vid intensiva, specifika undervisningsinsatser för elever med inlär- ningssvårigheter är tre till fem elever (se avsnitt 4.2). Eftersom stödundervisning även riktar sig till elever utan konstaterade inlär- ningssvårigheter är det möjligt att tänka sig något större grupper

174

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

eftersom stödinsatsen ska sättas in i ett tidigt stadium när elever har svårigheter att följa undervisningen.

Det saknas reglering av elevers fördelning på klasser eller grupper och om klass- och gruppstorlekar i nuvarande författningar.

Utredningens förslag om stödundervisning aktualiserar frågan om gruppstorlekar och om det ska regleras hur stor en ”ordinarie” klass eller grupp ska vara.

Utredningen har inte, inom ramen för den här utredningen, möjlighet att utreda frågan, men gör bedömningen att frågan om reglering av klass- och gruppstorlekar behöver utredas vidare.

6.5.7En elev som bedöms ha behov av stödundervisning är skyldig att delta

Utredningen föreslår att eleven ska vara skyldig att delta i stödunder- visning när det har konstaterats att eleven har ett sådant behov. Det är viktigt att komma ihåg att stödundervisning är undervisning och att den därmed är en del av den verksamhet som bedrivs. Stödunder- visningen ges som ett komplement till den ordinarie undervisningen

–parallellt eller utöver den.

En elev ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltiga skäl att utebli (7 kap. 17 §, 15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen). När det gäller de obligatoriska skolformerna gäller att den obligatoriska verksam- heten högst får omfatta 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i de tre lägsta årskurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Det finns ingen gräns för hur lång en skoldag får vara i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan och det är möjligt att ha fler dagar än 190 per läsår.

Schemaläggningen av stödundervisningen bör i så stor utsträck- ning som möjligt anpassas efter elevernas behov och hänsyn ska tas till bestämmelserna om hur verksamheten får förläggas och under- visningstid i förhållande till den obligatoriska verksamheten.

Stödundervisning är undervisning så som den definieras i 1 kap. 3 § skollagen, och ska syfta till att utbildningens mål ska nås. Detta innebär att stödundervisningen ingår i den verksamhet som huvud- mannen anordnar för att ge den avsedda utbildningen och som där- med är obligatorisk för eleverna att delta i. Om en lärare gör en

175

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

bedömning av att en elev är i behov av stödundervisning för att kunna följa undervisningen eller för att eleven har svårt att tillgodo- göra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala inne- håll är eleven således skyldig att delta i den, såvida eleven inte har giltiga skäl att utebli.

Utredningen gör bedömningen att stödundervisning kommer att utvecklas till ett naturligt inslag i undervisningen och att många elever någon gång under sin skoltid kommer att ges stödundervisning.

6.5.8Stödundervisningen ska vara undervisning av hög kvalitet

Stödundervisning är undervisning som ges av lärare

Utredningen föreslår att det ska tydliggöras i bestämmelserna att den verksamhet som bedrivs inom ramen för stödundervisning är undervisning enligt den definition som finns i 1 kap. 3 § skollagen. Det innebär att den ska präglas av målstyrda processer som leds av lärare och likt övrig undervisning syftar till utvecklande och lärande genom att elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Av 2 kap. skollagen framgår vilka som får undervisa i skolväsendet.

Av detta följer att undervisningen ska bedrivas av lärare som ansvarar för att planera, genomföra och följa upp stödundervis- ningen. Genom förtydligandet att stödundervisning ska vara ”under- visning” framhålls betydelsen av hög kvalitet i stödinsatsen.

Utredningen vill således betona vikten av att lärare används i stödundervisningen för att ge en hög kvalitet på stödundervisningen. Det kan vara lärare med ämneskompetens men det kan också vara lärare med specialpedagogisk kompetens. Utredningen anser att de specialpedagogiska insatserna i högre grad än i dag bör utgöra ett stöd och komplement till lärarens undervisningsuppdrag. Som fram- gått ovan föreslår utredningen att läraren vid behov ska samråda med speciallärare eller specialpedagog vid bedömning och planer- ing av stödundervisning (se avsnitt 6.5.3). Utöver denna vägledande funktion anser utredningen att speciallärare eller specialpedagog också i vissa fall kan bedriva stödundervisningen. Det kan till ex- empel vara lämpligt att speciallärare med specialisering mot språk-, skriv- och läsutveckling bedriver stödundervisning för elever som

176

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

har svårigheter inom dessa områden. På motsvarande sätt kan det vara lämpligt att speciallärare med specialisering mot matematik- utveckling bedriver stödundervisning i matematik. Speciallärare eller specialpedagog skulle också kunna vara en värdefull resurs när det gäller stödundervisning i andra ämnen.

Även andra personalkategorier kan utgöra ett stöd för läraren i genomförandet av insatsen om det bedöms vara lämpligt utifrån stödundervisningens syfte och elevens behov.

Utmaningar med bemanningen av stödundervisning

Utredningen anser att det i rektorns ansvar att styra och leda skolans inre organisation ingår att organisera och skapa förutsättningar för den personal som ska bedriva stödundervisningen. Det handlar t.ex. om schemaläggning, att se över tjänstefördelning, att avsätta tid för den personal som ska genomföra stödundervisning och att ge tid för planering och utvärdering. Utredningen betonar vikten av att all undervisning bedrivs av lärare som enligt 2 kap. skollagen får under- visa i skolväsendet. Samtidigt står många huvudmän inför utmaningar med att rekrytera behörig personal. Utredningens analys av förslagens konsekvenser för lärarförsörjningen och för rektorns ledningsan- svar finns i avsnitt 9. Där framgår exempelvis att den omfattande lärarbrist som präglat skolväsendet de senaste åren förväntas minska de kommande åren, bl.a. p.g.a. minskande barnkullar. Däremot förväntas bristen på speciallärare att öka. Förslag inom den del av uppdraget som avser kompetenser inom elevhälsan återkommer utredningen om i slutbetänkandet.

6.5.9Stödundervisning ska vid behov ges i ett eller flera ämnen

Andelen elever med godkända betyg minskade i 14 av 17 obliga- toriska ämnen i grundskolan våren 2024 jämfört med det föregå- ende läsåret.15 Det är en oroande utveckling som behöver mötas med adekvata och effektiva stödinsatser. Utredningen föreslår där- för att stödundervisningen ska riktas mot elevers kunskapsutveck- ling i ämnen.

15Skolverket (2024). Slutbetyg i grundskolan.

177

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Det är i grundutbildningen som grunden läggs för elevers kun- skapsutveckling. Måluppfyllelse på denna nivå är avgörande för elevers avancemang i utbildningssystemet. Utredningen anser där- för att störst kraft behöver läggas på insatser i de obligatoriska skolformerna. För gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan bedömer utredningen att åtgärder främst bör riktas mot svenska, svenska som andraspråk och matematik. Som framgår ovan omfat- tar förslaget om stödundervisningen därför i dessa skolformer endast dessa ämnen.

I det följande utvecklar utredningen behovet av stödundervis- ning för olika ämnen.

Svenska och svenska som andraspråk

Det är avgörande att skolan ger alla elever möjligheter att utveckla en god läs- och skrivförmåga. Läsning och skrivning är centrala färdigheter som elever behöver för att utveckla kunskaper i olika skolämnen och, i förlängningen, etablera sig på arbetsmarknaden eller övergå till högre studier. I nuläget lyckas skolan inte tillräck- ligt väl med detta angelägna uppdrag. I den senaste PIRLS-mätningen, PIRLS 2021, visade resultaten att 19 procent av eleverna hade kun- skaper på låg eller under låg nivå i läsförmåga. Resultaten innebar en försämring jämfört med mätningen 2016. Det är en allvarlig utveckling. Otillräckliga läs- och skrivfärdigheter får konsekvenser för elevers kunskapsutveckling i olika skolämnen och kan dessutom antas påverka en individs möjligheter att utöva sina skyldigheter och rättigheter som medborgare. Det är således av största vikt att eleverna utvecklar goda läs- och skrivfärdigheter. Utredningen bedömer att stödundervisning som snabbt kan sättas in, och som ger elever intensivträning under en period som ett komplement till, eller utöver, ordinarie undervisning, är en angelägen stödinsats för elever som har svårigheter med läsning och skrivning.

Stödundervisning bör vid behov också ges till elever med annat modersmål än svenska som har behov av mer undervisningstid för att utveckla kunskaper i svenska språket. Svenska som andraspråk är det ämne som har lägst måluppfyllelse i grundskolan. För nyan- lända elever är situationen särskilt allvarlig (se avsnitt 5.2.3). En bidragande faktor bakom bristande måluppfyllelse för elever med

178

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

annat modersmål än svenska är otillräcklig undervisningstid i svenska som andraspråk. Utredningen anser att stödundervisning som ett komplement till, eller utöver, ordinarie undervisning i svenska som andraspråk kan vara ett effektivt verktyg för ökad måluppfyllelse.

Matematik

PISA 2022 visar att elever i Sverige har försämrat sina resultat i matematik jämfört med PISA 2018. Som konstateras ovan mins- kade andelen elever med godkända betyg i de flesta grundskole- ämnen våren 2024. Den största förändringen bland de obligatoriska ämnena syntes för ämnet matematik där andelen elever med betyg A–E minskade med 1,9 procentenheter jämfört med föregående läsår. I ämnet matematik fick endast 87,2 procent ett godkänt betyg. Otillräckliga kunskaper i matematik från grundskolan får konse- kvenser på nästa nivå. Av de elever som slutförde gymnasieskolan år 2024 fick en betydligt större andel betyget F i kursen matematik 1, en kurs som är nödvändig för gymnasieexamen, jämfört med tidi- gare läsår. Läsåret 2021/22, då merparten av eleverna som slutförde gymnasieskolan år 2024 skrev nationella provet i matematik 1, hade nästan hälften (46,9 procent) betyget F på nationella provet.

Matematik är ett centralt ämne i utbildningssystemet. Godkänt betyg i ämnet är avgörande för såväl behörighet till gymnasiesko- lans nationella program som för gymnasieexamen och grundläg- gande högskolebehörighet. Matematiska färdigheter är dessutom centrala för flera andra skolämnen. Genomgången ovan visar att skolan inte lyckas tillräckligt väl med att utveckla elevers kunskaper i matematik. Det behövs således kraftfulla åtgärder för att fler elever ska nå målen i ämnet. Utredningen bedömer att stödundervisning kommer att vara en sådan effektiv åtgärd.

Övriga ämnen i de obligatoriska skolformerna

Utredningen föreslår att stödundervisning vid behov ska ges i alla ämnen i de obligatoriska skolformerna. Skolan har ett brett kunskaps- uppdrag och elever behöver ges goda förutsättningar för kunskaps- utveckling i alla ämnen. Vidare är resultaten nedåtgående för nästan samtliga grundskoleämnen (se ovan). Utredningen anser det därför

179

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

vara väl motiverat att förslaget om stödundervisning ska omfatta alla ämnen i de obligatoriska skolformerna.

Utifrån ämnets karaktär och innehåll kan stödundervisningen behöva utformas på olika sätt. I färdighetsämnen behöver eleven ha utvecklat ett visst kunnande för att kunna ta nästa steg i sin kunskaps- utveckling. I sådana ämnen behöver stödundervisningens fokus vara utveckling av det kunnande som behövs för att eleven ska till- godogöra sig nya kunskaper i ämnet. I andra ämnen kan stödunder- visning behöva ges om elever har missat och behöver ta igen hela kunskapsområden.

6.5.10Utvärdering och omfattning av stödundervisning

Stödundervisning ska utvärderas senast inom en månad

Utredningen föreslår att stödundervisning ska utvärderas senast inom en månad efter att den har påbörjats. Enligt utredningen är det en rimlig tidsgräns för att kunna bedöma om insatsen gett för- väntad effekt.

Enligt utredningens bedömning ska elevens ordinarie lärare samt, i förekommande fall, den lärare, speciallärare eller special- pedagog som utfört stödundervisningen medverka i utvärderingen. I utvärderingen kan det framkomma att stödundervisningen ska avslutas, att eleven behöver fortsatt stödundervisning, att stödunder- visningen behöver revideras, eller att en utredning av elevens behov av särskilt stöd behöver genomföras. Om skolan misstänker att så är fallet ska en utredning om särskilt stöd skyndsamt genomföras (se avsnitt 6.7).

Att avgöra om insatsen varit ändamålsenlig i relation till elevens stödbehov kan vara svårt. Det är därför angeläget att läraren vid behov ges stöd i utvärderingen av specialpedagogisk kompetens. I de fall speciallärare eller specialpedagog inte redan varit delaktig i stödundervisningen och utvärderingen av denna (se ovan) kan läraren därför behöva samråda med speciallärare eller specialpeda- gog vid utvärderingen. Även andra personalkategorier kan behöva bistå i utvärderingen. Rektorn har inom sitt ansvar att leda och sam- ordna det pedagogiska arbetet på skolan möjlighet att organisera så att lärare ges stöd och handledning utifrån identifierade behov.

180

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

I utvärderingen räcker det med en enkel anteckning som inne- håller uppgifter om t.ex. elevernas deltagande i stödundervisningen, ämne/ämnen och resultat. Det ska inte vara en omfattande doku- mentation, då den tid som lärare lägger på att planera och genomföra undervisningen är det primära. Anteckningen behövs för kontinuite- ten i elevens undervisning, för att dokumentera utvärderingen och vid överföringen till en annan lärare.

Stödundervisning bör inte ges längre tid än två månader och i högst tre ämnen åt gången per termin

Stödundervisning ska vara ett intensivt och kortvarigt stöd som inte bör ges längre tid än två månader och i högst tre ämnen per termin. Eftersom stödundervisningen behöver ha en viss grad av flexibilitet bör det inte finnas en absolut tidsgräns. Om det t.ex. i utvärderingen visar sig att eleven behöver stödinsatsen ytterligare en tid ska det kunna ges. Det ska dock inte vara under en längre tid. Om stödundervisning behöver ges under längre tid kan det dock vara en indikation om att det ska göras en utredning av en elevs behov av särskilt stöd.

Det bör inte heller finnas en undre gräns för hur lång tid som stödundervisning får ges, utan den kan avslutas direkt när det inte finns behov av den längre. Utredningen bedömer att två månader är en rimlig övre gräns för stödundervisning. Detta följer av vad, som framkommit i studier om att det är vanligt förekommande med intensivundervisning i perioder om 4–6 veckor och uttalanden i för- arbetena till regleringen om extra anpassningar om enstaka special- pedagogiska insatser under en kortare tid, exempelvis i två månader (se avsnitt 4.2.2 och 4.2.3 samt prop. 2013/14:160 s. 21).

I bedömningen av utformningen av en elevs stödundervisning ska läraren även ta ställning till hur mycket eleven klarar av och övriga förutsättningar. Det gäller framför allt om stödundervis- ningen ges utöver den ordinarie undervisningen.

Utredningens föreslår att en elev bör ges stödundervisning i

högst tre ämnen åt gången under en termin. Om en elev bedöms ha behov av stödundervisning i mer än tre ämnen samtidigt, ska detta ses som en tydlig indikation på att elevens behov av särskilt stöd bör utredas. Detsamma gäller om en elev behöver stödundervisning i fler ämnen återkommande under läsåret, då är elevens behov

181

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

sannolikt större än vad som kan tillgodoses inom ramen för stöd- undervisningen. Om en elev har mer omfattande behov av stöd (se ovan) ska detta anmälas till rektorn som ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds.

Resultatet av utvärderingen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs eller nästa nivå av ämnet

Som nämns ovan är det utredningens bedömning att elevens ordi- narie lärare, samt i förekommande fall den lärare, speciallärare eller specialpedagog som utför stödundervisningen, ska medverka i utvär- deringen. Utredningen föreslår att resultatet av utvärderingen även ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa års- kurs eller nästa nivå av ämnet. En elev ska inte behöva börja en ny årskurs eller nästa nivå av ett ämne med en ny lärare som inte har kännedom om elevens behov eftersom det kan innebära risker för att eleven inleder årskursen eller nästa nivå av ämnet med skolmiss- lyckanden. Utredningen anser att det är viktigt inför en lärares planering av undervisningen att det finns underlag som kort beskri- ver i vilka ämnen som en elev har getts stödundervisning i. Av sam- manställningar av elevers måluppfyllelse blir det tydligt att elever ofta har återkommande svårigheter i ett och samma ämne genom sin utbildning (se avsnitt 3.6, 5.3.1 och 5.3.2). Studier visar även att det finns problem vid övergångar, där det bl.a. förekommer en ”vänta och se-attityd” bland vissa lärare och att elevers behov av stöd därmed inte upptäcks direkt, trots att det varit känt av före- gående lärare (se avsnitt 5.4.5). Utredningen bedömer därför att det behövs en viss dokumentation som kan överföras till den lärare som senare ska ansvara för eleven. I de fall där det inte är känt vil- ken lärare som kommer att ansvara för elevens undervisning kan överföringen ske enbart genom en kortfattad skriftlig dokumenta- tion som läraren kan ta del av senare.

182

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.5.11Huvudmannens ansvar för stödundervisning

Huvudmannen har ansvar för att skapa förutsättningar för stödundervisning

Att skollagen framgår att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den ordnas (1 kap. 9 §). En grundprincip i skollagen är vidare att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i bar- nens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § andra stycket). Utöver regleringen om grundbelopp och tilläggsbelopp anges i skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b §).

Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlig- het med författningar och ska därmed möjliggöra stödundervisning (2 kap. 8 §). Det innebär att huvudmannen ska säkerställa att det finns förutsättningar för stödundervisning.

Alla rektorer, såväl i kommunalt som enskilt bedriven verksam- het, ansvarar i sin tur för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 §).

Beräkningar av kostnaderna för stödundervisning och förslag till finansiering beskrivs i avsnittet konsekvensanalys (se avsnitt 9).

6.5.12Rektorns ansvar att planera för stödundervisning

Rektorn har ansvar för att skapa förutsättningar för stödundervisning

Utredningen har tidigare beskrivit att rektorn ska se till att stöd- undervisning sätts in skyndsamt (se avsnitt 6.5.4). Som nämns ovan ansvarar rektorn för att fördela resurser inom skolenheten efter elevernas förutsättningar och behov i vilket ingår att skapa förut- sättningar för stödundervisning. För att kunna planera och organi- sera stödundervisningen på skolenheten behöver rektorn skapa sig en bild över vilka behov som finns inom skolenheten. Rektorn behöver således ha beredskap både vad gäller lokaler och vilken personal som kan bedriva stödundervisningen.

183

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

Utredningen betonar att det är viktigt att rektorn planerar för stödundervisning även om det inte på förhand går att veta exakt hur många elever som har behov av stödinsatsen. Det handlar till exempel om schemaläggning, att se över tjänstefördelning och avsätta tid för den personal som ska genomföra stödundervis- ningen, att ge tid för planering och utvärdering samt att se över lokalförsörjning. Utredningens beräkningar av den förväntade omfattningen av stödundervisningsgrupper beskrivs i avsnittet konsekvensanalys (se avsnitt 9).

Det innebär att rektorn, utifrån tidigare kännedom om eleverna, kan planera för exempelvis fyra stödundervisningstillfällen i mate- matik i veckan under terminens inledande månad. Om det under terminens gång visar sig att flera elever är i behov av stödundervis- ning i matematik finns det flera alternativ. I första hand bör rek- torn organisera ytterligare grupper. Men det är också möjligt att vissa elever som getts stödundervisning inte längre behöver den eller att fler elever kan undervisas under befintliga stödtillfällen, särskilt om rektorn redan från början planerat så att målgruppen kan komma att vidgas.

Det finns olika sätt att skapa beredskap för stödundervisning

Utredningen bedömer att det finns olika möjligheter för en huvud- man och rektorn att inför läsåret planera för att organisera stödunder- visning. Utredningen ger några exempel, men vill betona att det även kan finnas andra alternativ.

Exempelvis kan skolan ta inspiration från 1969 års läroplan (Lgr69) där lärarnas undervisningstimmar i svenska och matematik översteg elevernas undervisningstid, vilket gav ett överskott som kallades för resurstimmar. Dessa resurstimmar skulle främst användas för att dela klassen i grupper och syftet var att skapa särskilt gynnsamma förutsättningar för den grundläggande färdighetsträningen. Utred- ningen ser många fördelar i att en huvudman och rektor organiserar sin verksamhet på detta sätt, eftersom det ökar förutsättningarna för att kunna genomföra stödundervisning skyndsamt och med legitimerade lärare.

Ett överskott av timmar som kan fördelas inom stödundervis- ning kan även ges till utvalda speciallärare eller erfarna lärare som

184

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

kan finnas tillgängliga för att kunna ge stödundervisning till elever både när stödundervisningen sker parallellt och när den sker utöver ordinarie undervisning.

Det kan exempelvis även finnas möjlighet att bedriva verksamhet inom fritidshemmets ram och att integrera fritidspedagogisk verk- samhet med undervisning under schemalagd tid inom skolans ram. Det innebär att huvudmannen kan organisera arbetet så att fritids- hemmets personal även arbetar i skolan, där skolan har det formella ansvaret för sådana insatser. Därigenom kan stödundervisning bedrivas medan övriga elever har fritidsverksamhet.

Rektorns ansvar vid schemaläggning av stödundervisning

Rektorn ansvarar för att schemalägga stödundervisningen så att den utgör en naturlig del av elevernas skoldag. Stödundervisning kan ges i korta lektionspass i nära anslutning till ordinarie undervisning eller parallellt med den ordinarie undervisningen under en eller några lektioner i veckan. För äldre elever kan stödundervisning ges i längre pass.

Enligt utredningen är det viktigt att stödundervisningen ses som en naturlig del av elevernas skoldag. Det innebär att stödundervis- ningen (som ingår i den obligatoriska verksamheten) i de obligato- riska skolformerna måste förläggas så att elevens totala skoldag inte överskrider sex timmar per dag för de tre lägsta årskurserna och åtta timmar per dag för övriga årskurser.16

I gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan finns ingen gräns för hur lång en skoldag får vara.

Utredningen anser därför att det är viktigt att inte göra för stora avsteg från elevernas ordinarie schema. Det är även viktigt att ta hänsyn till elevernas behov så att stödundervisningen inte blir för betungande.

16Enligt 7 kap. 17 § skollagen får sådan verksamhet inte förläggas till lördagar, söndagar och helgdagar. Den totala skoltiden får inte överskrida 190 dagar per läsår.

185

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

6.5.13Tillämpningsområde för bestämmelserna om stödundervisning

Utredningen föreslår att stödundervisning ska införas i samtliga ämnen i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan samt specialskolan. I gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska stödundervisning införas i svenska, svenska som andraspråk och matematik. När det gäller anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan ska stödundervisning endast införas för elever som läser ämnen.

Grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan och specialskolan

Utredningen föreslår att stödundervisning ska kunna ges i alla ämnen i grundskolan, sameskolan och specialskolan samt för anpassade grundskolan för de elever som läser ämnen. Det vill säga elever i anpassade grundskolan som läser ämnesområden ska inte omfattas. Utredningen grundar detta ställningstagande på utredningens bedöm- ning att undervisningen för elever som läser ämnesområden karak- täriseras av mycket stöd, är lärartät och ofta sker enskilt eller i mindre klasser.

Gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan

Utredningen föreslår att stödundervisning ska ges i ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan för de elever som läser ämnen. Det vill säga elever som läser ämnesområden ska inte omfattas. Utred- ningen anser att stödundervisning är motiverat i just dessa ämnen eftersom de är betydelsefulla för kunskapsutveckling också i andra ämnen (se nedan). I övrigt anser utredningen att elevers stödbehov i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan i första hand kan tillgodoses inom ramen för ledning och stimulans (se avsnitt 6.3). Ibland kan stöd behöva ges till enskilda elever inom ramen för den ordinarie undervisningen. Enstaka specialpedagogiska insatser som ges under en kortare tid bör enligt utredningens bedömning också ingå i ansvaret att ge alla elever ledning och stimulans. Det finns därutöver möjlighet för huvudmannen att fördela den garanterade

186

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

undervisningstiden så att ämnen i vilka elever har större utmaningar för sitt lärande ges mer undervisningstid.

Eftersom kunskaper och färdigheter i ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik utgör en grund även i andra ämnen anser utredningen att det är motiverat att göra ett urval av ämnen i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Elever som inte befäst sina kunskaper tillräckligt under tidigare skolgång eller av annan anledning är i behov av repetition för att kunna ta till sig ny kunskap och utveckla sina färdigheter kan vara i behov av en inten- sivperiod i form av stödundervisning i gymnasieskolan eller anpas- sade gymnasieskolan i ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik. Med ämnet matematik avses samtliga matematik- ämnen som kommer att finnas i läroplanen för gymnasieskolan Gy25, som träder i kraft den 1 juli 2025.

Kommunal vuxenutbildning

Utredningen föreslår att kommunal vuxenutbildning (komvux) och komvux som anpassad utbildning på grundläggande respektive gymnasial nivå inte ska omfattas av bestämmelserna om stödunder- visning. Det är utredningens bedömning att dessa skolformer i sin utformning möjliggör för individualisering som inte motiverar stöd- undervisning.

Samtliga elever som studerar på komvux ska ges möjlighet att få en individuell studieplan som visar vilka planerade studier som ele- ven valt att läsa. Vidare gör de organisatoriska förutsättningarna inom dessa skolformer det svårt att rent praktiskt genomföra stöd- undervisning. Elevers olika val av ämnen skiljer sig åt, likaså i vilken omfattning och i vilken studietakt som eleven läser.

Utredningen har tidigare konstaterat vikten av att elever tidigt befäster grundläggande färdigheter och kunskaper och prioriterar av den anledningen de obligatoriska skolformerna i förslagen. Mot bakgrund av detta gör utredningen bedömningen komvux inte ska omfattas av bestämmelserna om stödundervisning, även om en huvud- man får anordna sådant stöd om de ser behov av det. Det kan tilläg- gas att det finns goda möjligheter att anpassa utbildningen utifrån individens behov och förutsättningar samt att stöd till enskilda ele- ver kan tillgodoses inom ramen för ledning och stimulans. Enstaka

187

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.6Utredning av en elevs behov av särskilt stöd och hur särskilt stöd ska ges

Förslag: Bestämmelserna om utredning av en elevs behov av sär- skilt stöd i skollagen ska ändras. Om ansvarig lärare eller mentor inom ramen för undervisningen befarar att en elev inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygs- kriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska läraren eller mentorn göra en skriftlig anmälan till rektorn om att elevens behov av särskilt stöd behöver utredas.

Samråd ska alltid ske med speciallärare eller specialpedagog. Den nuvarande lydelsen i skollagen att det särskilda stödet

ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av denna lag eller annan författning ska strykas för att förtydliga att utgångspunkten inte ska vara att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen konstaterar att elever i behov av särskilt stöd inte ges sådant stöd i tid. Att stödet inte ges i tid beror delvis på att utred- ningar av en elevs behov av särskilt stöd inte alltid sker skyndsamt och att det kan vara otydligt om en anmälan gällande en elevs behov av särskilt stöd har gjorts eller inte. Detta kan medföra att en utred- ning av en elevs behov av särskilt stöd, och i förlängningen också insättandet av stödåtgärder, fördröjs. I detta avsnitt följer utred- ningens överväganden och förslag gällande utredning av en elevs behov av särskilt stöd och hur det särskilda stödet ska ges.

6.6.1Skillnaden mellan särskilt stöd och stödundervisning

Utredningen har tidigare beskrivit att elever som riskerar att inte kunna följa undervisningen, eller har svårt att tillgodogöra sig kun- skaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, ske ges stödundervisning. Stödundervisning innebär ett kortvarigt och

189

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

ämnesspecifikt stöd som inte kräver en utredning av elevens behov av stöd (se avsnitt 6.5).

Om det befaras att en elev inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kun- skaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska en anmälan göras om att elevens behov av särskilt stöd behöver utredas. Lära- ren gör här en bedömning mot ”godkänd nivå” som finns beskri- ven för ämnet och bedömer om det finns en risk att eleven inte upp- når godkänd nivå.

Till skillnad från stödundervisning föregås särskilt stöd alltid av en utredning av elevens behov av särskilt stöd och om en sådan utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska eleven ges detta och ett åtgärdsprogram ska utarbetas. Det innebär att elever i de obligatoriska skolformerna, i fritidshemmet, i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan, som har ett mer komplext stöd- behov och är i behov av ett mer omfattande eller långvarigt stöd, ska ges särskilt stöd på de grunder som nämns ovan. Det finns inget krav på att en elev först ska ges annat stöd, eller stödunder- visning, innan en utredning av en elevs behov av särskilt stöd inleds.

Åtgärder inom ramen för särskilt stöd har en tydlig koppling till elevens utredda behov. Om en utredning exempelvis visar att en elev har omfattande behov av stöd i undervisningen kan mer regel- bundna specialpedagogiska insatser sättas in under en längre tid. Eleven kan då ges särskilt stöd av en speciallärare eller specialpeda- gog inom den ordinarie undervisningen i klassrummet, alternativt av en lärare eller en resursperson/elevassistent. Särskilt stöd kan även vara sådant stöd som är svårt, eller till och med omöjligt, att genomföra i den ordinarie undervisningen parallellt med undervis- ning i helklass. För vissa elever kan det handla om inlärningssvårig- heter, där det behövs undervisning av t.ex. en speciallärare i ett eller flera ämnen. Andra elever kan till följd av kognitiva svårigheter ha behov av särskilt stöd som t.ex. innebär tillgång till en lugnare miljö för lärandet under korta stunder av dagen. Om elever behöver sär- skilt stöd under stora delar av dagen kan särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning vara ett alternativ (se avsnitt 6.7).

190

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.6.2En utredning av en elevs behov av särskilt stöd ska inledas snabbare

Om en elev som är i behov av särskilt stöd ges detta stöd snabbt minskar risken att eleven kommer efter i sitt lärande. Utredningen föreslår därför ändringar i skollagen som syftar till att en elev i behov av särskilt stöd ska ges det snabbare än i dag genom att undanröja hinder för att en utredning av behov av särskilt stöd ska inledas. Förslagen innebär även att nivån för bedömning av när en anmälan om utredning av behov av särskilt stöd ska göras anpassas efter förslagen i betänkandet Ett likvärdigt betygssystem, SOU 2025:18.

Bedömningen av när en anmälan om utredning av särskilt stöd ska göras anpassas efter betygsutredningens förslag

I direktiven framgår att utredningen ska samråda med andra utred- ningar. Utredningen har efter sådant samråd valt att delvis anpassa sina förslag efter betygsutredningens förslag i betänkandet Ett lik- värdigt betygssystem, SOU 2025:18. I den utredningen görs ett till- lägg, gällande elever som ges betyg, som tydliggör att en anmälan om en utredning av en elevs behov av särskilt stöd ska göras för de elever som inte kan tillgodogöra sig de kunskaper som minst mot- svarar betygskriteriet godtagbara kunskaper. I de årskurser där betyg inte sätts är bedömningen av en elevs behov av en utredning av särskilt stöd kopplad till en kunskapsnivå som lägst ska nås. Om en utredning av en elevs behov av särskilt stöd visar att eleven är i be- hov av särskilt stöd ska eleven ges sådant stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att tillgodo- göra sig de kunskaper som minst motsvarar godtagbara kunskaper. Förslagen i SOU 2025:18 innebär att det inte längre kommer att fin- nas en skarp gräns för att få godkänt betyg. Det innebär att bedöm- ningen av en elevs behov av särskilt stöd baseras på om eleven kan tillgodogöra sig kunskaper utifrån ämnets syfte och centrala inne- håll på en godtagbar nivå. I betänkandet föreslås ingen ändring för de årskurser där betyg inte sätts. Bedömningen av om en elev är i behov av en utredning av särskilt stöd föreslås utgå ifrån en bedöm- ning av elevens möjlighet att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. En målsättning är även för dessa årskurser att elever ska kunna tillgodogöra sig kunskaper i

191

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

förhållande till ämnenas syfte och centrala innehåll. En anmälan om utredning av en elevs behov av särskilt stöd ska göras om det be- faras att eleven inte har möjlighet att tillgodogöra sig kunskaper på motsvarande godtagbar nivå. Någon förändring i sak i förhållande till nuvarande bestämmelser om särskilt stöd är inte avsedd. För det fall att förslagen i SOU 2025:18 inte genomförs påverkas inte ut- redningens förslag. Utredningen har inte för avsikt att ändra dagens bedömningsnivå utan förslaget kan följa nuvarande ”god- känd nivå” alternativt även en variant av SOU 2025:18.

Hinder som fördröjer att en elev ges särskilt stöd ska tas bort

Utredningen har tidigare redovisat att det förekommer att rektorer inte inleder utredningar av behov av särskilt stöd när lärare identifi- erar det som behövligt, med hänvisning till det krav som finns i nu- varande bestämmelser om att extra anpassningar som huvudregel ska ges innan en utredning av behov av särskilt stöd inleds. Det har lett till att utredningar av elevers behov av särskilt stöd, och i för- längningen även åtgärder i form av särskilt stöd till de elever som är i behov av det, fördröjs. Utredningen föreslår därför att det inte ska finnas något krav på att elever ska ges annat stöd innan rektorn ser till att inleda en utredning av elevens behov av särskilt stöd. För- slaget innebär därmed att det inte ska finnas något krav på att annat stöd som stödundervisning (se avsnitt 6.5) ska ha getts innan en utredning av elevers behov av särskilt stöd ska inledas om ansvarig lärare eller mentor bedömer att en sådan utredning behövs. Den före- slagna ändringen syftar till att elever i behov av särskilt stöd ska få det mer skyndsamt än i dag.

Utredningen har övervägt om det kan finnas en risk för att antalet anmälningar till rektor om att utreda elevers behov av särskilt stöd kommer att öka när kravet på att anmälan ska föregås av annat stöd tas bort. Utredningens bedömning är dock att införandet av stöd- undervisning kommer att leda till att stödbehovet tillgodoses hos en stor del av de elever som har svårigheter i sitt lärande. Detta kan antas leda till att färre elever kommer få så stora behov av stöd att de måste utredas för särskilt stöd.

192

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.6.3Det ska förtydligas att det är ansvarig lärare eller mentor som ska anmäla att elevens behov av särskilt stöd behöver utredas

Utredningen föreslår ändringar i skollagen som syftar till att för- enkla bestämmelserna genom att tydliggöra att det är den ansvariga läraren eller mentorn som ska anmäla att elevens behov av särskilt stöd behöver utredas.

Ansvarig lärare eller mentor ska göra bedömningen av om en utredning av en elevs behov av särskilt stöd behöver göras

Utredningen föreslår att det ska förtydligas i skollagen att det är ansvarig lärare eller mentor som ska anmäla till rektorn att en elevs behov av särskilt stöd behöver utredas. Med mentor avses sådan mentor som anges i 15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a § skollagen, dvs. en mentor i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan.

Förslaget innebär att en anmälan till rektorn ska göras om an- svarig lärare eller mentor inom ramen för undervisningen befarar att en elev inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Detsamma gäller om en elev uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation.

De exempel på situationer där behovet av en utredning av sär- skilt stöd kan uppmärksammas som räknas upp i nuvarande 3 kap. 7 § skollagen ska strykas. Dessa exempel är situationer som ingår

i den bedömning som ansvarig lärare och mentor ska göra inför an- mälan till rektor om att behovet av särskilt stöd ska utredas. De situationer som räknas upp, och som kan ingå i bedömningen som läraren ska göra, kan exempelvis vara användning av resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare. Ett nytt exempel är nu även resul- tatet på de standardiserade testerna som ska genomföras enligt utred- ningens förslag och som beskrivs i avsnitt 6.4. Avsikten med denna ändring är att förenkla bestämmelsen och att tydliggöra att det är ansvarig lärare och mentor som gör bedömningen.

Alla som arbetar i skolan har dock ett ansvar för att uppmärk- samma elever som kan vara i behov av särskilt stöd och att föra

193

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

dessa uppgifter vidare. Det innebär att annan skolpersonal, inklu- sive personal inom elevhälsan, eller vårdnadshavare även fortsätt- ningsvis kan uppmärksamma den ansvariga läraren eller mentorn om att en elev kan vara aktuell för en utredning av en elevs behov av särskilt stöd.

Det ska fortsatt vara så att en elevs behov av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Här avses sådana situationer där en elev kan behöva särskilt stöd även om det just då inte finns anledning att befara att eleven inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Anmälningsskyldigheten kan gälla en lärare, personal inom elevhälsan eller annan skolpersonal. Det beror på i vilket samman- hang som stödbehovet blir känt (jfr. prop. 2009/10:165 s. 664).

Anmälan till rektorn ska vara skriftlig

Utredningen har tidigare redovisat att det på skolor förekommer oklarheter både gällande om en anmälan om behov av en utredning av särskilt stöd kan anses vara gjord till rektorn och vid vilken tid- punkt en sådan anmälan ska anses vara gjord. Sådana oklarheter har lett till att utredningar om behovet av särskilt stöd, och på sikt även adekvata stödåtgärder, har fördröjts.

Utredningen föreslår därför att en anmälan om utredning av en elevs behov av särskilt stöd ska vara skriftlig. Utredningen lämnar inte något förslag gällande hur en sådan skriftlig anmälan ska utfor- mas, men betonar att anmälan bör vara rimlig i sin omfattning och att huvudman och rektorn i detta arbete bör sträva efter att mini- mera lärarnas administrativa börda.

6.6.4Samråd med speciallärare eller specialpedagog

ska alltid ske vid utredning av behov av särskilt stöd

Utredningen har tidigare beskrivit vikten av att det särskilda stödet utformas så att det möter det komplexa och omfattande stödbehov och de förutsättningar som elever i behov av särskilt stöd har. Att en hög andel elever med särskilt stöd inte når måluppfyllelse indi-

194

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

kerar att utformningen av särskilt stöd i dag inte är tillräckligt träff- säker. Utredningen har tidigare redovisat studier som visar att lärare upplever att de inte alltid har de förutsättningar och den kompetens som behövs för att stödja och anpassa undervisningen på lämpligt vis (se avsnitt 5.1.1). En förutsättning för att utredningar av elevers behov av särskilt stöd leder till träffsäkert stöd som är utformat efter elevens behov och förutsättningar är att de inkluderar en special- pedagogisk bedömning. Utredningen föreslår därför att samråd alltid ska ske med speciallärare eller specialpedagog då en elevs behov av särskilt stöd utreds. Utformningen av stödåtgärder fun- gerar bättre när lärare samverkar med specialpedagog eller special- lärare som kan bidra med aktuell kunskap om hinder för lärande och hur man utformar adekvata stödinsatser för eleverna.

Skollagens nuvarande lydelse att samråd med elevhälsan ska ske, om det inte är uppenbart obehövligt, ska inte ändras men utred- ningen föreslår ett tillägg enligt ovan vad gäller speciallärare och specialpedagog.

Utredningen är medveten om att det för vissa skolor och huvud- män kan innebära en utmaning att inkludera en speciallärare eller specialpedagog vid samtliga utredningar av behov av särskilt stöd. Det är dock utredningens bedömning att elever med ett stort stöd- behov är en elevgrupp som i särskilt hög grad är beroende av insatser från personal med rätt kompetens. Ett krav på samråd med special- lärare eller specialpedagoger som kan genomföra en pedagogisk utredning är därför motiverat.

6.6.5Elevens behov ska styra hur särskilt stöd ges

Av nuvarande lydelse i 3 kap. 8 § skollagen framgår att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Särskilt stöd är en stödform som i stor utsträckning ger möjlighet att utforma arbets- sätt och lärmiljön utifrån elevens behov. Det finns former av sär- skilt stöd som är lämpade för att ges inom ramen för den ordinarie undervisningen, exempelvis om eleven får individuellt stöd av en resursperson, men det förekommer även att en elev kan ha behov av regelbundna specialpedagogiska insatser utanför den elevgrupp som eleven normalt tillhör. Det kan exempelvis handla om särskilt

195

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

stöd inom ett eller ett par ämnen eller där elevens lärande gynnas av att eleven ges undervisning med ett mer omfattande lärarstöd.

Det är utredningens bedömning att nuvarande lydelse är begrän- sande och inte i tillräcklig utsträckning betonar att det är elevens behov av särskilt stöd som ska vara ledande i utformningen av det särskilda stödet som eleven ges. Nuvarande lydelse innebär i prakti- ken att elever ofta måste misslyckas i den ordinarie elevgruppen innan det blir aktuellt att placera dem i en annan undervisnings- grupp. Detta kan vara negativt både för elever som är i behov av stöd och för övriga elever i den ordinarie gruppen. Utredningen föreslår därför en ändring i skollagen som innebär att lydelsen om att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör stryks. Ändringen syftar till att betona vikten av att det är elevens behov av särskilt stöd som ska styra hur det särskilda stödet organiseras och att utgångspunkten inte ska vara att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Detta är i linje med vad som sägs om utformningen i 3 kap. 10 § om att stödet ska ”… ges på det sätt och i den omfattning som behövs …”, vilket indikerar att det ska övervägas på vilket sätt stödet bäst kan ges (se prop. 2009/10:165

s. 666).

6.6.6Fler elever i behov av särskilt stöd ska ges rätt stöd snabbare och nå högre måluppfyllelse

Det är utredningens bedömning att förslagen om särskilt stöd kom- mer att leda till att fler elever ges rätt stöd snabbare och att andelen elever, med åtgärdsprogram, som når måluppfyllelse kommer att öka.

Utredningens förslag kommer att skapa en tydlighet vid anmälan om särskilt stöd och undanröja hinder som fördröjer en utredning av en elevs behov av särskilt stöd. Utredningen tydliggör att ansvarig lärare eller mentor är de som är skyldiga att skriftligt anmäla en elevs behov av utredning av särskilt stöd till rektorn så att det inte ska råda några tveksamheter om och när en sådan anmälan har skett. Det ska inte krävas att en elev först ges annat stöd eller stödunder- visning innan en utredning av en elevs behov av särskilt stöd inleds.

Utredningen lämnar även förslag som syftar till att det särskilda stöd som ges blir mer effektivt och träffsäkert. Detta sker genom att samråd alltid ska ske med speciallärare eller specialpedagog, vil-

196

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

ket innebär att en utredning av behov av särskilt stöd alltid ska inne- hålla en specialpedagogisk bedömning.

Genom att avskaffa kravet på att särskilt stöd främst ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör betonas och möjliggörs att särskilt stöd ges utifrån elevens behov. Om en utredning av en elevs behov av särskilt stöd visar att elevens behov bäst möts genom sär- skilt stöd i en särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning så ska eleven ges sådant stöd.

Utredningen lämnar vidare förslag som syftar till att höja kvalite- ten på det särskilda stödet som ges i särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning genom att förtydliga att det ska bedrivas undervisning i de särskilda undervisningsgrupperna och i den en- skilda undervisningen (se avsnitt 6.7).

6.7Elevens stödbehov ska styra om en elev ska ges undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp

Förslag: Det ska inte krävas särskilda skäl för att särskilt stöd ska kunna ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp.

Det ska tydliggöras att det särskilda stöd som ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp utgör undervisning.

Den nuvarande lydelsen i skollagen i en annan undervisnings- grupp - - - än den som eleven normalt hör till ska strykas som en följd av utredningens förslag om att utgångspunkten inte ska vara att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör.

Skälen för utredningens förslag

Elever i behov av särskilt stöd har komplexa eller omfattande stöd- behov. I vissa fall kräver det att eleven ges undervisning i ett mindre sammanhang där både undervisningen och lärmiljön anpassas efter elevens behov och förutsättningar. Utredningen föreslår att det inte ska krävas särskilda skäl för att särskilt stöd ska kunna ges som under- visning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp. Utredningen föreslår att formuleringen om att det särskilda stödet ska ges i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt hör till ska stry- kas. I detta avsnitt följer utredningens överväganden och förslag.

197

SOU 2025:44Utredningens förslag och bedömningar

Tabell 6.1	Skillnader och likheter mellan särskild
	undervisningsgrupp/enskilt och stödundervisning

	Särskild undervisnings-	Stödundervisning
	grupp/enskilt

Varaktighet

Typ av stöd

Utredning

Gräns för stöd

Kan utgöra tillfällig omplacering i grupp enligt 5 kap. 12 §

Kan pågå under längre tid

Ska möta ett komplext stödbehov

Kräver utredning och åtgärdsprogram

När det befaras att en elev inte tillgodogör sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas

Kortvarig, högst 2 månader

Behov av ämnesspecifikt stöd

Kräver inte utredning innan stöd ges

Om en elev riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodo- göra sig kunskaper i för- hållande till ämnets syfte och centrala innehåll

Nej

Omfattning	Delar av eller hela	Högst tre ämnen i taget
	utbildningen
Undervisning enligt 1 kap.	Ja	Ja
3 §
Gruppstorlek	Enskild eller mindre grupp	Enskild eller mindre grupp

Tillämpningsområde	Alla obligatoriska skol-	Alla obligatoriska skol-
	former	former i alla ämnen. Gym-
		nasieskolan och anpassade
		gymnasieskolan i vissa
		ämnen
Beslutet är överklagbart	Ja	Nej

Källa: Särskild undervisningsgrupp 3 kap. 7 och 11 §§, 5 kap. 12 § och 28 kap. 16 §§ skollagen. Stödundervisning 3 kap. 5–5 b § skollagen (utredningens förslag avsnitt 1).

6.7.2Det ska inte krävas särskilda skäl för ett beslut om undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp

Utredningen föreslår att det inte ska krävas särskilda skäl för att kunna fatta beslut om att särskilt stöd ska ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp. Utredningen anser att nuvarande krav på särskilda skäl, för att få besluta om att en elev ska ges sådant särskilt stöd är begränsande. Bestämmelserna utgår

199

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

inte från att det är elevens behov av stöd som ska vara det avgör- ande för hur det särskilda stödet ska organiseras.

I förarbetena till nuvarande bestämmelser ges exempel på vad som kan utgöra sådana särskilda skäl. Som särskilda skäl anges inlär- ningsproblematik, olika funktionsnedsättningar, språkproblem och beteendestörningar. I linje med det som utredningen beskriver ovan bör det dock inte vara elevens diagnoser eller problematik som avgör hur och var eleven ges särskilt stöd. Utgångspunkten bör därför vara att det är elevens stödbehov, utifrån den utredning av behov av särskilt stöd som görs, som ska vara avgörande vid beslut om hur det särskilt stödet ska organiseras. Det innebär att om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd i form av undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp ska det inte dessutom behöva föreligga särskilda skäl för att eleven ska kunna ges detta.

Utifrån den kunskap om elevens behov och förutsättningar som framkommer i utredningen av en elevs behov av särskilt stöd ska skolan utarbeta ett åtgärdsprogram där det framgår hur undervis- ningen och utbildningen i övrigt ska organiseras för att möta ele- vens behov. Om sådan undervisning och lärmiljö bäst skapas i en särskild undervisningsgrupp, ligger det i elevens intresse att rektorn beslutar om placering i en sådan grupp.

Utredningen bedömer att förslaget gör det enklare att ge elever särskilt stöd som undervisning enskilt eller i en särskild undervis- ningsgrupp. Förslaget möjliggör också för en bredare elevgrupp att ges sådant särskilt stöd än vad nuvarande lydelse tillåter. Det kan handla om vissa elever som har svårt att koncentrera sig i stora klasser eller elever som är i behov av mer lärarstöd eller extra fär- dighetsträning. Det vill säga elever som gynnas av ett mindre under- visningssammanhang.

Det har framkommit i bl.a. intervjuer med rektorer att det har förekommit att nuvarande bestämmelser om krav på ”särskilda skäl” inte har utgjort något hinder vid bedömningar av om en elev ska eller inte ska undervisas enskilt eller i en särskild undervisnings- grupp. Utredningen kan dock inte endast utifrån sådana uppgif- terna dra slutsatsen att förslaget om att ta bort kravet på särskilda skäl inte skulle kunna leda till en ökad andel elever som ges särskilt stöd som undervisning enskilt eller i en särskild undervisnings- grupp. Utredningen bedömer därför att det, åtminstone inled- ningsvis, skulle kunna innebära en ökning av antalet sådana beslut.

200

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.7.3Särskilt stöd som ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp utgör undervisning

Utredningen har tidigare redovisat studier som visar att det före- kommer att särskilt stöd som ges i en särskild undervisningsgrupp har låg kvalitet, att den inte ges av lärare och att elever ofta får ar- beta ensamma med stöd av personal som inte har planerat undervis- ningen (se avsnitt 5.1.7). Utredningen föreslår mot denna bak- grund ett förtydligande i skollagen om att det särskilda stöd som ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp utgör undervisning i enlighet med definitionen som finns i 1 kap.

3 §, det vill säga målstyrda processer som leds av lärare och likt övrig undervisning syftar till utvecklande och lärande genom att elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Av detta följer att undervisningen ska bedrivas under lärares ledning, vilket följer av bestämmelserna i 2 kap. om vilka som får undervisa i skolväsendet. Det kan dock tilläggas att det här handlar om undervisning i mindre grupp eller enskilt.

Förtydligandet syftar till att höja kvaliteten på särskilt stöd som ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp så att fler elever med särskilt stöd når måluppfyllelse.

6.7.4Eleven ska ges särskilt stöd som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp om sådant stödbehov finns

Som framgår av avsnitt 6.6.5 föreslår utredningen att det ska vara elevens stödbehov som avgör hur särskilt stöd ska organiseras och att nuvarande lydelse i 3 kap. 8 § skollagen, om att det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör, därför ska strykas. Som en följd av det föreslår utredningen att lydelsen ”…i en annan undervisningsgrupp - - - än den som eleven normalt hör till” i nuvarande 3 kap. 11 § skollagen ska strykas. Det innebär att det ska vara elevens stödbehov som styr om det särskilda stödet ska ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp. Dvs. utgångspunkten ska inte längre vara att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Den nuvarande regleringen om stöd och särskilt stöd har ett starkt inkluderingsperspektiv som i praktiken riskerar att motverka elevers möjligheter att få ett

201

SOU 2025:44

Utredningens förslag och bedömningar

6.8.1Anpassad studiegång får endast beslutas om elevens behov av särskilt stöd inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd

En betydande andel elever får beslut om anpassad studiegång. Läs- året 2023/24 var andelen elever i grundskolan som får särskilt stöd genom anpassad studiegång 1,4 procent, vilket motsvarade drygt

15 300 elever. De flesta beslut om anpassad studiegång fattas i hög- stadiet. I årskurs 9 hade nära 10 procent av eleverna ett åtgärdspro- gram. Bland dessa hade omkring hälften dessutom ett beslut om anpassad studiegång.

Ett skäl till den höga andelen beslut om anpassad studiegång kan, enligt utredningen, vara nuvarande lydelse i 3 kap. 12 § skol- lagen som anger att beslut om anpassad studiegång får fattas ”om det särskilda stödet inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar”. Fokus i nuvarande lydelse tycks snarare vara huruvida skolan kan anpassa det särskilda stödet, i stället för att sätta elevens behov främst. Dvs. det särskilda stödet utgår då inte från elevens behov utan snarare från ekonomiska eller organisa- toriska förutsättningar. Utredningen föreslår därför att nuvarande lydelse ”om det särskilda stödet för eleven inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar” ska strykas.

Ett beslut om anpassad studiegång är en mycket ingripande åtgärd, som kan leda till att eleven inte når behörighet till ett natio- nellt program i gymnasieskolan, vilket i förlängningen kan innebära försämrade möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Beslutet behöver vara välgrundat. Det förekommer dock att besluten fattas på för svaga grunder. Skolinspektionen konstaterar att det förekom- mer att elevers utredningar om behov av särskilt stöd inte visar att eleven är i behov av anpassad studiegång. Det framgår inte heller av utredningarna varför skolan inte kan anpassa det särskilda stödet för eleven genom en mindre ingripande åtgärd. Vidare förekommer det att åtgärden anpassad studiegång vidtas utan att det finns ett formellt beslut eller att elevens behov av särskilt stöd har utretts, vilket är allvarligt i relation till elevers rättssäkerhet.18

Eftersom beslutet kan ge allvarliga konsekvenser behöver det föregås av noggranna överväganden. I förarbetena anges att bestäm-

18Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och i fritidshemmet. Redovisning av regerings- uppdrag U2022/02495. Rapport 2024:8.

203

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2025:44

melsen avser situationer när andra stödåtgärder inte har gett resul- tat (prop. 2009/10:165 s. 666). Eftersom det finns indikationer på att beslut om anpassad studiegång fattas på svaga grunder och om- fattar ett förhållandevis högt antal elever anser utredningen att det finns behov av ett förtydligande i bestämmelserna. Utredningen föreslår därför att beslut om anpassad studiegång endast får fattas om elevens behov av särskilt stöd inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd. Det innebär att en förutsättning för att anpassad studiegång ska få användas är att alla de möjligheter till särskilt stöd som regleras i 3 kap. är uttömda eller bedömts olämpliga. Utredningen bedömer att ändringen kommer att leda till att färre onödigt ingripande beslut om åtgärden anpassad studiegång kommer att fattas.

6.8.2Eleven och elevens vårdnadshavare ska informeras inför beslut om anpassad studiegång

Utredningen föreslår ett förtydligande i skollagen som innebär att eleven och elevens vårdnadshavare ska informeras om vilka konse- kvenser ett beslut om anpassad studiegång kan innebära för elevens möjlighet att studera vidare, innan ett sådant beslut fattas. Denna informationsskyldighet framgår av förarbetena till nuvarande bestäm- melser (prop. 2009/10:165 s. 667). Syftet med informationen är att säkerställa att eleven och elevens vårdnadshavare förstår konsekven- serna av ett sådant beslut. Att inte läsa alla ämnen kan innebära begränsningar i elevens möjligheter att välja gymnasieutbildning och även för fortsatta studier efter gymnasieskolan. Rektor är ytterst ansvarig för att tillse att eleven och elevens vårdnadshavare har informerats om beslutets möjliga konsekvenser.

6.8.3Anpassad studiegång bör följas upp och utvärderas

Det saknas i dag nationell uppföljning av beslut om anpassad studie- gång. Skolverket följer visserligen upp antalet elever som har anpas- sad studiegång, men det saknas kunskap om i vilken omfattning besluten fattas och vilka ämnen som berörs. Vidare saknas kunskap på nationell nivå om hur bestämmelsen tillämpas. Mot denna bak- grund anser utredningen att användningen av åtgärden anpassad

204

8 Författningskommentar

8.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

3 kap. Barns och elevers utveckling mot målen

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

–barnens och elevernas lärande och personliga utveckling (2 §),

–information om barnets och elevens utveckling (3 §),

–identifiera elevers stödbehov (4 §),

–stödundervisning (5–5 b §),

–särskilt stöd (6–12 §§),

–mottagande och undervisning av nyanlända elever (12 a–12 i §§),

–överlämning av uppgifter vid övergång (12 j §), och

–allmänna bestämmelser om betyg (13–21 §§).

I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet.

Ändringarna är en följd av att tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 8 a §§, införs i kapitlet.

Barnens och elevernas lärande och personliga utveckling

2 § Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin per- sonliga utveckling för att de ska kunna följa undervisningen och utifrån sina egna förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildning- ens mål.

Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att tillgodo- göra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsned- sättningens konsekvenser.

Elever som lätt tillgodogör sig de kunskaper som minst motsvarar be- tygskriteriet godtagbara kunskaper eller lätt uppfyller de kriterier för be- dömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska ges ledning och sti- mulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.

209

Författningskommentar

SOU 2025:44

Paragrafen innehåller en generell beskrivning av de övergripande målsättningar som ska utmärka utbildningen i samtliga skolformer och i fritidshemmet.

I första stycket har begreppet ”kunna följa undervisningen” förts in för att tydliggöra att den ledning och stimulans som ges inom ramen för utbildningen ska utformas på ett sätt som förebygger be- hov av stöd i undervisningen och att målsättningen är att alla barn och elever ska kunna delta i och följa undervisningen. Det kan dock ändå finnas barn och elever som har svårigheter att följa undervis- ningen och som behöver stöd. Det följer av 1 kap. 4 § att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Lärare och förskollärare kan därför behöva göra anpass- ningar i den dagliga undervisningen så att barn och elever som har svårigheter kan följa undervisningen. Stöd som ges till enskilda barn och elever ingår således i begreppet ledning och stimulans. Stöd som ges till enskilda elever kan t.ex. handla om att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier, ge stöd för motivationen och hjälpa eleven att komma igång med uppgifter, förklara ett undervis- ningsområde på ett annat sätt, ge extra tydliga instruktioner och hjälpa eleven att förstå innehållet i texter. Det kan också handla om att vid behov tillhandahålla digital teknik med anpassade program- varor, anpassade hjälpmedel eller någon extra utrustning.

Ändringen i andra stycket är en anpassning till förslagen i betän- kandet Ett likvärdigt betygssystem SOU 2025:18 och innebär att lydelsen uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller ersätts av lydelsen tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Ändringen är en följd av den nya betygsskalan och betygskriteriernas förändrade konstruktion som föreslås i nämnda betänkande. Betygskriterierna utgör inte längre kriterier som anger vilka kunskaper som ska upp- nås för ett visst betyg. Med betygskriterier avses i stället kriterier som beskriver en viss kunskapsnivå. Elevernas kunskaper ska där- med inte längre ställas i relation till om de uppfyller olika betygs- kriterier. Kunskaperna ska i stället ställas i relation till ämnets syfte och centrala innehåll, vilket framgår av läroplanerna. Kriterier för bedömning av kunskaper kommer fortsatt att användas för att bedöma elevers kunskapsutveckling i årskurser där man inte sätter betyg och i ämnesområden i anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan där betyg inte heller sätts. I denna bestämmelse

210

SOU 2025:44

Författningskommentar

ersätts dock även kriterier för bedömning av kunskaper med den angivna lydelsen som därmed är tillämplig på samtliga elever i samtliga skolformer.

Ändringen i tredje stycket är en anpassning till förslagen i betän- kandet Ett likvärdigt betygssystem SOU 2025:18 och innebär att lydelsen lätt uppfyller de betygskriterier som minst ska uppfyllas er- sätts av lydelsen lätt tillgodogör sig de kunskaper som minst motsva- rar betygskriteriet godtagbara kunskaper. Ändringen är en följd av den nya betygsskalan, betygskriteriernas förändrade konstruktion samt en följd av att elevernas kunskaper ska ställas i relation till ämnets syfte och centrala innehåll; se kommentar till ändringen i andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.

Identifiera elevers stödbehov

Standardiserade tester

4 § Det ska genomföras standardiserade tester för att identifiera elever som har behov av stöd i läs-, skriv- och matematikutveckling i början av höstter- minen i

1.grundskolan och anpassade grundskolan årskurs 1, 2, 3, 5, och 8,

2.specialskolan årskurs 1, 2, 3, 6 och 9, och

3.sameskolan årskurs 1, 2, 3 och 5.

I anpassade grundskolan ska standardiserade tester genomföras av de ele- ver som läser ämnen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformning av standardiserade tester.

Paragrafen, som ersätter nuvarande paragraf om en särskild bedöm- ning av elevers kunskapsutveckling, innehåller bestämmelser om standardiserade tester. Syftet med standardiserade tester är att de ska stödja lärarna att identifiera elever som kan vara i behov av stöd

iläs-, skriv- och matematikutveckling. Identifierat behov kan till- godoses inom ramen för ledning och stimulans enligt 2 §, genom stödundervisning enligt 5 § eller särskilt stöd enligt 6–12 §§.

I första stycket anges att standardiserade tester ska genomföras för att identifiera elevers stödbehov i läs-, skriv- och matematikut- veckling. Det anges vidare att tester ska genomföras i början av höstterminen samt i vilka skolformer och årskurser de ska genom- föras. I första stycket första punkten anges att standardiserade tes-

211

Författningskommentar

SOU 2025:44

ter ska genomföras i grundskolan och anpassade grundskolan års- kurs 1, 2, 3, 5 och 8. I andra punkten anges att standardiserade tes- ter ska genomföras i specialskolan årskurs 1, 2, 3, 6 och 9 samt i tredje punkten anges att standardiserade tester ska genomföras i sameskolan årskurs 1, 2, 3 och 5. Det innebär att standardiserade tester ska genomföras i årskurs 1, 2 och 3 i lågstadiet och i den första årskursen i mellanstadiet samt i den första årskursen i högstadiet. Vilka årskurser som standardiserade tester ska genomföras i är anpas- sat till propositionen En tioårig grundskola, prop. 2024/25:143.

I propositionen föreslås att förskoleklassen ska upphöra som skol- form inom skolväsendet. Grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska i stället utökas med en ny första årskurs, så att grundskolan och anpassade grundskolan blir tioårig, specialskolan elvaårig och sameskolan sjuårig. Det föreslås vidare att lågstadiet ska utvidgas med ett år till att omfatta årskurs 1–4 i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan och att om- fatta årskurs 1–5 i specialskolan. Mellanstadiet ska i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan omfatta årskurs 5–7 och i specialskolan omfatta årskurs 6–8. Högstadiet ska i grundskolan och anpassade grundskolan omfatta årskurs 8–10 och i specialsko- lan omfatta årskurs 9–11.

I andra stycket förtydligas att i anpassade grundskolan ska stan- dardiserade tester genomföras av de elever som läser ämnen. Det innebär att elever som läser ämnesområden inte ska genomföra standardiserade tester.

Tredje stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utformningen av standardiserade tester.

Överväganden finns i avsnitt 6.4.

Stödundervisning

5 § Om ansvarig lärare inom ramen för undervisningen bedömer att en elev riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodo- göra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, och inte annat följer av 7 §, ska läraren anmäla det till rektor som ska se till att eleven skyndsamt ges stödundervisning.

Stödundervisning får ges i form av

1.undervisning i mindre grupp i det ämne som eleven uppvisar svårig- heter i, eller

2.enskild undervisning i det ämne som eleven uppvisar svårigheter i.

212

SOU 2025:44

Författningskommentar

Vid behov ska samråd ske med speciallärare eller specialpedagog vid be- dömning enligt första stycket och vid planering av stödundervisningen.

Om det finns särskilda skäl får rektorn besluta att det inte ska ges stöd- undervisning.

Paragrafen, som ersätter nuvarande paragraf med bestämmelser om stöd i form av extra anpassningar, innehåller bestämmelser om stöd- undervisning. Till skillnad från nuvarande paragraf, där det anges att extra anpassningar ska ges inom ramen för den ordinarie undervis- ningen, ska stödundervisningen ges som ett komplement till den ordinarie undervisningen – parallellt med eller utöver den. Huvud- mannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningar och ska möjliggöra stödundervisning (2 kap. 8 §). Det innebär att huvudmannen ska säkerställa att det finns förutsätt- ningar för stödundervisning.

I första stycket regleras när en elev ska ges stödundervisning. Vad som kan ligga till grund för ansvarig lärares bedömning av en elevs behov av stödundervisning kan exempelvis vara resultat på standar- diserade tester, resultat på nationella prov eller uppgifter från andra lärare. En mentor i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan (15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a §) kan t.ex. upptäcka om en elev har behov av stöd överlag men endast får stöd i vissa kurser där stödbe- hovet upptäckts, trots att behovet finns även i andra kurser. Men- torn ska i så fall informera undervisande lärare om mentorn befarar att en elev kan behöva stödundervisning, jämför propositionen En gymnasieutbildning för alla, prop. 2017/18:183 s. 139. Stödunder- visning ska ges om en elev riskerar att inte kunna följa undervis- ningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll, och inte annat följer av 7 §. Be- greppet ”riskerar” indikerar att stödundervisning ska komma till stånd vid ett tidigare skede än att eleven inte kan följa undervis- ningen. Det innebär att bedömningen när stödundervisning ska ges inte är kopplad till en ”godkänd nivå”. Stödundervisningen ska ges i ett tidigt skede, det vill säga innan eleven riskerar att inte uppnå en ”godkänd nivå” och så fort en elev får svårigheter i ämnet och lära- ren bedömer att eleven inte kan följa undervisningen. Vad som avses med att ”följa undervisningen” och vad som avses med ”svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll” anges i 2 §. Se kommentaren till den bestämmel- sen. För att tydliggöra att det är fråga om ett ämnesspecifikt stöd

213

Författningskommentar

SOU 2025:44

markeras det i bestämmelsen att båda rekvisiten ”…riskerar att inte kunna följa undervisningen…” och ”…har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll…” ska vara uppfyllda. Vad som gäller för utredning av elevens behov av särskilt stöd enligt 7 §, se kommentaren till den bestämmelsen. Det är den ansvariga läraren som gör bedömningen av om en elev ska ges stödundervisning. Med ansvarig lärare avses den lärare som ansvarar för det ämne/ämnen som eleven uppvisar svårigheter i. Eftersom det är rektorn som enligt 2 kap. 9 och 10 §§ leder och sam- ordnar det pedagogiska arbetet på skolan och även beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov, måste lära- ren anmäla till rektorn att en elev bedöms vara i behov av stöd- undervisning. Rektorn ska då skyndsamt se till att eleven ges stöd- undervisning. Anmälan kräver inte någon särskild dokumentation. En enkel anteckning om att eleven har behov av att delta i stödunder- visning och i vilket ämne/ ämnen är tillräcklig. Anteckningen be- hövs för utvärdering av stödundervisningen enligt 5 a §. Se kommen- taren till den bestämmelsen.

I andra stycket regleras hur stödundervisning får ges. Stödunder- visning får ges i form av undervisning i mindre grupp eller enskilt i det ämne/de ämnen som eleven uppvisar svårigheter i. Det är ele- vens behov som är utgångspunkten vid bedömning av hur stöd- undervisning ska ges. Eleven är skyldig att delta i stödundervisning när det har konstaterats att eleven har sådant behov. En elev ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbild- ningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 §, 15kap. 16 § och 18 kap. 16 §). Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i de tre lägsta års- kurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Det finns ingen gräns för hur lång en skoldag får vara i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Det är möjligt att ha fler dagar än 190 på gymna- sieskolan. Schemaläggningen av stödundervisningen bör i så stor utsträckning som möjligt anpassas efter elevernas behov och hän- syn ska tas till bestämmelserna om hur verksamheten får förläggas och till undervisningstiden i förhållande till den obligatoriska verk- samheten. I stycket förtydligas att det är fråga om undervisning en- ligt den definition som finns i 1 kap. 3 §, dvs. målstyrda processer

214

SOU 2025:44

Författningskommentar

som leds av lärare och likt övrig undervisning syftar till utvecklande och lärande genom att elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Av detta följer att stödundervisningen ska bedrivas under lärares ledning, vilket följer av bestämmelserna i 2 kap. om vilka som får undervisa i skolväsendet. Det innebär vidare att lärare måste ansvara för planering, genomförande och uppföljning av stödunder- visningen. Det är rektorn som ska se till att stödundervisning genomförs i undervisningsgrupper med lämplig sammansättning och storlek. Hänsyn ska tas till elevernas kunskapsnivå i ämnet och elevsammansättningen ska anpassas utifrån elevernas ålder, mognad samt förutsättningar i övrigt. Att det är rektorn som beslutar om gruppindelning följer av att det är rektor som beslutar om sin en- hets inre organisation, vilket kan röra exempelvis ansvarsområden, schemaläggning eller elevernas fördelning på klasser eller grupper (2 kap. 9 §, prop. 2009/10:165 s. 648).

I tredje stycket fastställs att det vid behov ska ske samråd med speciallärare eller specialpedagog vid bedömning och planering av stödundervisningen. Hur samrådet ska gå till och när måste avgöras från fall till fall. Det innebär att det kan variera från fall till fall hur omfattande samrådet blir och även när det ska ske.

I fjärde stycket regleras möjligheten att frångå huvudregeln i första stycket om att stödundervisning ska ges. Detta frångående är bara möjligt om det finns särskilda omständigheter som talar för att ett sådant frångående ska vara acceptabelt. Om det finns särskilda skäl får rektorn besluta att det inte ska ges stödundervisning. Vid bedömning av om det finns sådana särskilda skäl ska rektorn beakta stödinsatsens syfte, det vill säga att ge ämnesspecifikt stöd för att eleven ska kunna följa undervisningen eller tillgodogöra sig kun- skaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Om det anmälda stödbehovet inte avser ämnesspecifika svårigheter bör stödundervisning inte användas. Inte heller är stödundervisning en lämplig åtgärd om syftet är att hantera problem med trygghet och studiero enligt 5 kap. 12 § eller extra studietid enligt 10 kap. 5 a §. Stödundervisning är heller inte en lämplig åtgärd vid stödbehov som avser övergripande svårigheter i skolsituationen. I det sist- nämnda fallet kan en utredning om behov av särskilt stöd i stället behöva initieras enligt 7 §, vilket följer direkt av förevarande para- grafs första stycke. Ekonomiska eller organisatoriska skäl, svårig- heter att hitta personal med rätt kompetens eller brist på lämplig

215

Författningskommentar

SOU 2025:44

lokal är inte att anse som särskilda skäl till att frångå huvudregeln om att en elev ska ges stödundervisning. Vad som kan utgöra särskilda skäl kan inte närmare exemplifieras utan kommer att utvecklas i praxis.

Överväganden finns i avsnitt 6.5.1–6.5.5, 6.5.7–6.5.9, 6.5.11 och 6.5.12.

Utvärdering och omfattning

5 a § Stödundervisningen ska utvärderas senast inom en månad efter att den har påbörjats för att avgöra om eleven behöver fortsatt stödundervisning eller om en utredning enligt 7 § ska göras.

En elev bör inte ges stödundervisning längre tid än två månader och i högst tre ämnen åt gången per termin.

Resultatet av utvärderingen enligt första stycket ska även överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs eller nästa nivå av ämnet.

Paragrafen, som är ny, reglerar skyldigheten att utvärdera stöd- undervisningen och under hur lång tid den ska ges.

I första stycket beskrivs när utvärdering av stödundervisningen ska göras. En utvärdering av stödundervisningen ska göras senast inom en månad efter det att den har påbörjats. Elevens lärare samt i förekommande fall den lärare, speciallärare eller specialpedagog som utför stödundervisningen ska medverka i utvärderingen. I utvärder- ingen bör en enkel anteckning göras som innehåller uppgifter om t.ex. elevens deltagande i stödundervisningen, ämne/ämnen och re- sultat. Som nämnts i kommentaren till 5 § bör en enkel anteckning om att eleven har behov av att delta i stödundervisning göras vid anmälan till rektorn. Det ska inte vara en omfattande dokumenta- tion. I utvärderingen av stödundervisningen kan det framkomma att elevens stödbehov är tillgodosett och att stödundervisningen kan avslutas, att fortsatt stödundervisning behöver ges eller att en utredning av en elevs behov om särskilt stöd enligt 7 § ska göras. Se kommentaren till den bestämmelsen.

I andra stycket anges att en elev inte bör ges stödundervisning längre tid än två månader och i högst tre ämnen åt gången per ter- min. Stödundervisning ska vara en kortvarig insats. Om stödunder- visning behöver ges under längre tid kan det vara en indikation om att det ska göras en utredning av en elevs behov av särskilt stöd en- ligt 7 §. Stödundervisning bör ges i högst tre ämnen åt gången. Om

216

SOU 2025:44

Författningskommentar

behov av stödundervisning finns i fler ämnen är även det en indi- kation om att det ska göras en utredning av en elevs behov av sär- skilt stöd. Valet av begreppet ”bör” indikerar att det i paragrafen inte kan anges en absolut tidsgräns. Det innebär att det finns en viss flexibilitet och att stödundervisningen kan överstiga två måna- der om det t.ex. i utvärderingen visar sig att eleven behöver stödin- satsen ytterligare en tid. Det ska dock inte vara under en längre tid.

Av tredje stycket framgår att resultatet av utvärderingen även ska lämnas över till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs eller nästa nivå av ämnet. Syftet med det är att säkerställa att an- svarig lärare i nästa årskurs eller nästa nivå av ämnet får kännedom om den stödundervisning som har getts. I de fall då det inte är känt vilken lärare som kommer att ansvara för elevens undervisning kan överföringen ske enbart genom en kortfattad skriftlig dokumenta- tion som läraren kan ta del av senare.

Överväganden finns i avsnitt 6.5.10.

Tillämpningsområde för bestämmelser om stödundervisning

5 b § Bestämmelserna om stödundervisning i 5 och 5 a §§ gäller i grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan. Bestämmel- serna gäller endast för gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan i äm- nena svenska, svenska som andraspråk och matematik.

I anpassade grundskolan och i anpassade gymnasieskolan gäller bestäm- melserna endast för elever som läser ämnen.

Paragrafen, som är ny, reglerar tillämpningsområde för bestämmel- serna om stödundervisning.

Av paragrafens första stycke framgår att bestämmelserna om stödundervisning i 5 och 5 a §§ gäller i alla obligatoriska skolfor- mer; grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och same- skolan. Bestämmelserna gäller endast för gymnasieskolan och an- passade gymnasieskolan i vissa ämnen, nämligen svenska, svenska som andraspråk och matematik. Med ämnet matematik avses samt- liga matematikämnen som kommer att finnas i läroplanen för gym- nasieskolan Gy25, som träder i kraft den 1 juli 2025.

I andra stycket finns ett undantag från första stycket som inne- bär att bestämmelserna endast gäller i anpassade grundskolan och i anpassade gymnasieskolan för elever som läser ämnen. Dvs. elever

217

Författningskommentar

SOU 2025:44

som läser ämnesområden omfattas inte av bestämmelserna om stödundervisning.

Överväganden finns i avsnitt 6.5.13.

Utredning

7 § Om ansvarig lärare eller mentor inom ramen för undervisningen befa- rar att en elev inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska läraren eller mentorn göra en skriftlig anmälan till rektorn om att ele- vens behov av särskilt stöd behöver utredas. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation.

Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skyndsamt. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Samråd ska dock alltid ske med speciallärare eller specialpedagog.

Paragrafen reglerar när och hur en elevs behov av särskilt stöd ska anmälas till rektorn och utredas.

Paragrafens första stycke ändras så att en anmälningsplikt förelig- ger så snart det kan befaras att en elev inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Ändringen i den delen är en anpassning till förslagen i betänkandet Ett likvärdigt be- tygssystem SOU 2025:18. Alla som arbetar i skolan har ett ansvar för att uppmärksamma de elever som behöver särskilt stöd och att föra vidare det till ansvarig lärare, mentor eller motsvarande. Anmäl- ningsskyldigheten gäller ansvarig lärare och mentor. Med ansvarig lärare avses den lärare som ansvarar för det ämne/ämnen som eleven uppvisar svårigheter i. Med mentor avses sådan mentor som anges i 15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a §. Som framgår av propositionen En gymnasieutbildning för alla, prop. 2017/18:183 s. 139 ska mentorn med sitt helhetsperspektiv särskilt uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd enligt 3 kap. Mentorn ska i så fall skynd- samt informera berörd personal. En mentor kan t.ex. upptäcka att en elev har behov av stöd överlag men endast får stöd i vissa kurser där stödbehovet upptäckts, trots att behovet finns även i andra kur- ser. Mentorn ska också anmäla till rektorn om mentorn befarar ”att en elev inte kommer att nå kunskapskraven eller om eleven upp- visar andra svårigheter i sin skolsituation”. Lydelsen i förevarande

218

SOU 2025:44

Författningskommentar

paragraf har inte för avsikt att ändra mentorns roll i sak, utan är endast ett förtydligande om att även mentorn kan göra anmälan till rektorn. De exempel på situationer där behovet av en utredning kan uppmärksammas och som räknas upp i nuvarande 7 § stryks. Dessa exempel på situationer är sådana situationer som kan ingå i den bedömning som ansvarig lärare och mentor ska göra inför an- mälan till rektor om att en elevs behov av särskilt stöd ska utre- das. De situationer som räknas upp i nuvarande paragraf och som kan ingå i bedömningen som läraren och mentorn ska göra, enligt förevarande paragraf, kan exempelvis vara användning av resultatet på nationella prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare. Ett nytt exempel är nu även an- vändning av resultatet av standardiserade tester som ska genom- föras enligt 4 §. Avsikten med denna ändring är att förenkla be- stämmelsen och att tydliggöra att det är ansvarig lärare och mentor som gör bedömningen. Första stycket ändras vidare så att det inte längre ska finnas något krav på att annat stöd ska ha getts innan en utredning av en elevs behov av särskilt stöd inleds. Ändringen syf- tar till att elever som behöver särskilt stöd ska kunna få det mer skyndsamt än vad som gäller i dag. Det är elevens behov av särskilt stöd som avgör om det föreligger ett behov av att utreda eleven.

I stycket förs det in ett nytt krav om att anmälan till rektorn, om att elevens behov av särskilt stöd behöver utredas, ska vara skriftlig. Inga ytterligare formkrav för anmälan ställs i paragrafen. I första styckets sista mening anges att elevens behov av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, vilket gäller redan i dag. Ingen ändring är avsedd i den delen. Det innebär att en anmälan kan göras på samma sätt som enligt nuva- rande paragraf. Här avses sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd även om det just då inte finns anledning att befara att eleven inte kommer att tillgodogöra sig de kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Anmälningsskyldigheten kan gälla en lä- rare, personal inom elevhälsan eller annan skolpersonal. Det beror på i vilket sammanhang som stödbehovet blir känt (jfr. prop. 2009/10:165 s. 664).

I paragrafens andra stycke anges att rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skyndsamt. Det gäller redan i dag och

219

Författningskommentar

SOU 2025:44

framgår av nuvarande paragrafs första stycke, men är nu flyttat till förevarande paragrafs andra stycke. Ändringen är enbart språklig och redaktionell. I andra stycket framgår vidare, likt nuvarande andra stycket, att samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Samrådet kan vara uppenbart obehövligt om behovet ex- empelvis avser rent pedagogiska insatser (prop. 2009/10:165 s. 664). Stycket ändras på så vis att det förs in att samråd alltid ska ske med speciallärare eller specialpedagog.

Överväganden finns i avsnitt 6.6.1–6.6.4.

Hur särskilt stöd får ges

8 § Om en utredning enligt 7 § visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska eleven ges sådant stöd.

Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet om det inte är uppenbart obehövligt.

Paragrafen beskriver hur särskilt stöd får ges.

I första stycket förs det in att om en utredning enligt 7 § visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska eleven ges sådant stöd. Stycket motsvarar nuvarande 7 § tredje stycket. Ingen ändring i sak är avsedd utan ändringen är enbart redaktionell.

Andra styckets andra mening är ändrad så att den nuvarande ly- delsen ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av denna lag eller annan författning i stället motsvarar lydelsen i nu- varande 7 § femte stycket. Genom att stryka den nuvarande lydel- sen i andra styckets andra mening tydliggörs att utgångspunkten inte ska vara att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som ele- ven tillhör. Ändringen syftar till att tydliggöra att det är elevens behov av särskilt stöd som ska styra hur det särskilda stödet ska organiseras. Detta är i linje med vad som sägs om utformningen i 10 § om att stödet ska ”…ges på det sätt och i den omfattning som behövs…”, vilket indikerar att det ska övervägas på vilket sätt stödet bäst kan ges (se prop. 2009/10:165 s. 666).

Överväganden finns i avsnitt 6.6.5.

220

SOU 2025:44

Författningskommentar

Undantag för resursskolor och stöd till nyanlända

8 a § Vid skolenheter där utbildningen är begränsad till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (resursskolor) gäller i stället för 7 och 8 §§ att varje elev vid resursskolan ska ges särskilt stöd. Det särskilda stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet om det inte är uppenbart obehövligt.

Bestämmelserna i 7 och 9–12 §§ ska inte tillämpas, om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 12 c §.

Paragrafen, som är ny, innehåller undantag från vad som gäller av- seende utredning och utformning av särskilt stöd.

Första stycket första meningen motsvarar nuvarande 7 § fjärde stycket. Ingen ändring i sak är avsedd utan ändringen är enbart red- aktionell. Andra meningen motsvarar nuvarande 7 § femte stycket. Ingen ändring i sak är avsedd utan ändringen är enbart redaktionell

Andra stycket motsvarar nuvarande 7 § sjätte stycket. Ingen änd- ring i sak är avsedd utan ändringen är enbart redaktionell.

Överväganden finns i avsnitt 6.6.

Åtgärdsprogram

9 § Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgo- doses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möj- lighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas.

Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges

1.i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt enligt 11 §,

2.i form av distansundervisning och annan undervisning enligt 11 a §,

eller

3.i form av anpassad studiegång enligt 12 §.

Om en utredning enligt 7 § visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till i stäl- let besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om åtgärdsprogram för elever som ska ges särskilt stöd.

221

Författningskommentar

SOU 2025:44

Ändringen i andra stycket första punkten är en följdändring med anledning av att 11 § har ändrats. Se kommentaren till den paragra- fen.

Överväganden finns i avsnitt 6.7.

Utformningen av det särskilda stödet i vissa skolformer

10 § För en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfatt- ning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att tillgodogöra sig kun- skaper som minst motsvarar betygskriterierna godtagbara kunskaper eller för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de kriterier för bedömning av kun- skaper som minst ska uppfyllas.

Paragrafen reglerar skolans ansvar för det särskilda stödet i de obli- gatoriska skolformerna.

Ändringen i paragrafen är en anpassning till förslagen i betän- kandet Ett likvärdigt betygssystem SOU 2025:18 och innebär att lydelsen uppfylla de betygskriterier som minst ska uppfyllas ersätts av lydelsen tillgodogöra sig kunskaper som minst motsvarar kriteriet godtagbara kunskaper. Ändringen är en följd av betygskriteriernas förändrade konstruktion som innebär att det inte längre finns be- tygskriterier som minst ska uppfyllas. Bestämmelsen innebär fort- satt att alla elever i de obligatoriska skolformerna ska ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som gör att de har förutsätt- ningar att nå ett betyg motsvarande en godtagbar kunskapsnivå.

Överväganden finns i avsnitt 6.6.

Undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp

11 § Ett beslut enligt 9 § för en elev i grundskolan, anpassade grundsko- lan, specialskolan eller sameskolan, får innebära att särskilt stöd ska ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp.

Paragrafen reglerar att i de angivna skolformerna får det särskilda stödet ges som undervisning enskilt eller i en särskild undervis- ningsgrupp.

Bestämmelsen ändras så att det inte längre ska krävas särskilda skäl för beslut om enskild undervisning och särskild undervisnings- grupp. Det innebär att om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, som undervisning i en särskild undervisningsgrupp

222

SOU 2025:44

Författningskommentar

eller enskilt, ska det inte dessutom behöva föreligga särskilda skäl för att eleven ska få det särskilda stödet. Bestämmelsen ändras vi- dare så att formuleringen om att det särskilda stödet ska ges i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt hör till stryks. Det är en följd av att 8 § ändras på så sätt att ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av denna lag eller annan för- fattning stryks. Det innebär att det är elevens behov av särskilt stöd som ska styra hur det särskilda stödet ska organiseras. Se kommen- taren till 8 §.

I paragrafen införs också ett förtydligande att det särskilda stöd som ges i enskild undervisning och i särskild undervisningsgrupp utgör undervisning i enlighet med definitionen som finns i 1 kap.

3 § dvs. målstyrda processer som leds av lärare och likt övrig under- visning syftar till utvecklande och lärande genom att elever inhäm- tar och utvecklar kunskaper och värden. Av detta följer att under- visningen ska bedrivas under lärares ledning, vilket följer av bestämmelserna i 2 kap. om vilka som får undervisa i skolväsendet.

Överväganden finns i avsnitt 6.7.1–6.7.4.

Anpassad studiegång

12 § Ett beslut för en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, spe- cialskolan eller sameskolan enligt 7 § får innebära avvikelser från den tim- plan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). Ett sådant beslut får fattas först om elevens behov inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd. I grundskolan, specialskolan och sameskolan ska den anpassade studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasiesko- lans nationella program.

Beslutet ska föregås av information till eleven och elevens vårdnadshavare om beslutets konsekvenser.

Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbild- ning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktu- ella skolformen.

Paragrafen reglerar förutsättningarna för att, i de angivna skolfor- merna, fatta beslut om anpassad studiegång.

Paragrafens första stycke ändras så att formuleringen om det sär- skilda stödet inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar stryks och att det i stället förs in ett förtydligande om att ett beslut om anpassad studiegång får fattas först om ele-

223

Författningskommentar

SOU 2025:44

vens behov inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd. Detta framgår av förarbetena till nuvarande paragraf där det anges att bestämmelsen avser situationer när andra stödåtgärder inte har gett resultat (prop. 2009/10:165 s. 666). Det innebär att en förutsättning för att anpassad studiegång ska få användas är att alla de möjligheter till särskilt stöd som regleras i 3 kap. är uttömda eller bedömts olämpliga.

Ändringen i andra stycket är delvis redaktionell då nuvarande paragrafs andra stycke är flyttat till förevarande paragrafs tredje stycke. I stycket förs det in ett förtydligande om en skyldighet att informera eleven och elevens vårdnadshavare om beslutets konse- kvenser. Denna informationsskyldighet framgår nu av förarbetena till nuvarande paragraf (prop. 2009/10:165 s. 667).

Ändringen i tredje stycket är endast redaktionell då nuvarande andra stycket är flyttat till förevarande paragrafs tredje stycke.

Överväganden finns i avsnitt 6.8.1 och 6.8.2.

5 kap. Trygghet och studiero

4 a § Vid undervisning får endast sådan användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning förekomma som

1.sker enligt lärarens instruktioner i syfte att främja elevernas utveck- ling och lärande, eller

2.utgör särskilt stöd enligt 3 kap.

Om det finns särskilda skäl får dock rektorn eller en lärare tillåta en enskild elev att använda en mobiltelefon eller annan elektronisk kommu- nikationsutrustning även i andra fall än som avses i första stycket.

Denna paragraf gäller inte för kommunal vuxenutbildning.

Paragrafen reglerar under vilka omständigheter mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning får användas vid undervisning.

I första stycket andra punkten görs en följdändring med anled- ning av att bestämmelserna om extra anpassningar har ersatts. Nu- varande hänvisning till extra anpassningar stryks därför.

Överväganden finns i avsnitt 6.1.

224

9Konsekvenser av utredningens förslag

I avsnitt 6 har utredningen framfört och motiverat förslag och bedömningar. I detta kapitel beskrivs konsekvenserna av utred- ningens förslag. Inledningsvis beskrivs de krav som ställs på konse- kvensanalysen. Därefter redovisas förväntade konsekvenser av utredningens förslag.

9.1Krav på konsekvensanalysen

Vilka konsekvenser utredningen ska beskriva styrs av kommitté- förordningen (1998:1474), 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och av ut- redningens direktiv.1

En beräkning ska redovisas av förslagens påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra en- skilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska utred- ningen föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska förslagens betydelse för denna bely- sas. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och

1Den 6 maj 2024 trädde ett antal förändringar i kraft som rör konsekvensutredningar. Två paragrafer i kommittéförordningen (14–15 §§) som styr konsekvensutredningar ersattes med nya, samtidigt som ytterligare en paragraf upphörde att gälla. Dessutom upphörde förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning samtidigt som en ny förordning trädde

i kraft, förordning (2024:183) om konsekvensutredningar. Den nya förordningen om konse- kvensutredningar tillämpas dock inte för särskilda utredare som tillkallats före ikraftträdan- det. För särskilda utredare som tillsatts före den 1 maj 2024 gäller fortfarande 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning samt 14–

15a §§ i den äldre lydelsen av kommittéförordningen.

225

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsför- utsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.

Konsekvenserna av utredningens förslag ska även beskrivas i enlighet med 6–7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Där anges att det ska framgå av kon- sekvensutredningen vilket problem som ska lösas med förslagen och vilka alternativa lösningar som finns samt vad konsekvenserna blir om inga åtgärder vidtas. Där anges vidare att det ska framgå vilka som berörs av regleringen, om regleringen överensstämmer med EU-rätten samt en bedömning av om särskild hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen som före- slås kan få betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, i den omfattning det är möjligt, beskriva bland annat hur många företag som berörs, tidsåtgång och administrativa kostnader och påverkan på konkurrensförhållanden.

Av direktivet till denna utredning framgår att utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av de förslag som läggs fram. Utöver kraven i kommittéförordningen ska ut- redaren redovisa förslagens konsekvenser för Sveriges internatio- nella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredaren ska särskilt ha ett barn- och ungdomsperspektiv samt ett barnrättsperspektiv i analysen och redovisa konsekvenser utifrån FN:s konvention om barns rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska beskriva viktiga ställnings- taganden som gjorts vid utformningen av förslagen samt analysera de samhällsekonomiska effekterna av olika alternativ. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska ut- redaren föreslå finansiering. Utredaren ska även göra en analys utifrån dataskyddssynpunkt av sådan behandling av personupp- gifter som blir en konsekvens av utredningens förslag.

226

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

9.2Problembeskrivning i korthet

Allt för många elever går ut grundskolan utan behörighet till ett nationellt yrkesprogram på gymnasieskolan. Våren 2024 lämnade

19 900 elever grundskolan utan behörighet. Var fjärde elev lämnar dessutom gymnasieskolan utan examen. De som inte har gymnasie- examen har sämre möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Utredningens huvudsakliga uppdrag i detta delbetänkande är att föreslå nödvändiga författningsändringar för att effektivisera och förbättra arbetet med stöd och särskilt stöd.

I avsnitt 5 har utredningen beskrivit vilka problem och utma-

ningar som finns i bestämmelserna om stöd och särskilt stöd. Kort- fattat handlar det om att det i för stor utsträckning inte sätts in rätt stöd i rätt tid. Skolor verkar ha en relativt god förmåga att identifi- era vilka elever som är i behov av stöd för sitt lärande, men brister i att planera och genomföra effektiva insatser. Elever som behöver stöd får inte alltid det, och elever får i för låg utsträckning det stöd de är i behov av. Anpassad studiegång beslutas ofta på allt för svaga grunder.

Garantin för tidiga stödinsatser tycks inte ha lett till att fler ele- ver än tidigare får adekvata stödinsatser. Kartläggningsmaterialen, bedömningsstöden och de nationella proven tycks inte vara till- räckligt effektiva verktyg för bedömning av vilka elever som är i behov av stödinsatser och den särskilda bedömningen som ska göras inom garantin kan inte heller sägas ha haft avsedd funktion. Kartläggningsmaterialen och bedömningsstöden har varit tids- krävande och samtidigt inte tillräckligt träffsäkra. De nationella proven genomförs för sent i årskurs 3 för att kunna utgöra ett an- vändbart underlag för stödinsatser i lågstadiet och verkar inte heller användas för planering av stödinsatser i mellanstadiet.

I skolors arbete med stöd råder generellt en otydlighet i ansvaret för, och gränsdragning mellan, olika typer av stöd. Det finns en ten- dens att ”vänta och se” vilket fördröjer att särskilt stöd sätts in i rätt tid. En del av det stöd som ges, både inom extra anpassningar och särskilt stöd, är inte effektivt.

Regleringen om extra anpassningar är otydlig och har lett till

flera negativa konsekvenser. Förutom en ökad administrativ börda, har lärare fått ett ansvar som ligger utöver lärarens undervisnings- uppdrag och de har lämnats ensamma, både med planering och

227

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

genomförande av extra anpassningar. Lärare saknar allt för ofta möjlighet att samråda med specialpedagog eller speciallärare.

Det finns brister i undervisningens kvalitet i särskilda undervis- ningsgrupper och långt ifrån alla elever får där en strukturerad lärar- ledd undervisning. I det sammanhanget är det problematiskt att beslut om särskilt stöd i särskild undervisningsgrupp tenderar att fokusera för mycket på var stödet ska ges snarare än vad för stöd eleven behöver för att möta elevens behov och för att eleven ska lyckas i sitt lärande.

9.3Utredningens förslag i korthet

Utredningens förslag förtydligar bestämmelserna om stöd och sär- skilt stöd, undanröjer hinder för ett snabbt och flexibelt stöd och minskar de administrativa uppgifter som tar av lärares tid till under- visning. Utredningens förslag innebär i korthet följande:

Bestämmelserna om extra anpassningar avskaffas

•Nuvarande bestämmelser i skollagen om extra anpassningar av- skaffas. Aktiviteter inom extra anpassningar förs in i ordinarie undervisning (ledning och stimulans) och stödundervisning.

Ändringar i skollagens paragraf om barnens och elevernas lärande och personliga utveckling

•Lydelsen ”följa undervisningen” förs in i 3 kap. 2 § för att tyd- liggöra att den ledning och stimulans som ges inom ramen för utbildningen ska utformas på ett sätt som förebygger behov av stöd i undervisningen och att målsättningen är att alla elever ska kunna delta i och följa undervisningen. Det innebär också att lärarna kan behöva göra vissa anpassningar i den dagliga under- visningen för elever som har svårigheter att följa undervisningen, som till exempel att hjälpa enskilda elever att planera och struk- turera sina studier, ge stöd för motivationen och hjälpa eleven att komma i gång med uppgifter samt vid behov tillhandahålla digital teknik med anpassade programvaror eller någon extra utrustning. Det kan även handla om enstaka specialpedagogiska insatser som kan ges under en kortare tid.

228

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

•Stödundervisning ges i form av undervisning i mindre grupp eller enskild undervisning i det ämne som eleven uppvisar svå- righeter i. Stödundervisning ska bedrivas under lärares ledning. En elev bör inte ges stödundervisning längre tid än två månader och i högst tre ämnen åt gången per termin.

•Det är den ansvariga läraren som gör bedömningen av om en elev ska ges stödundervisning och som ska anmäla detta till rek- tor. Vid behov ska samråd med speciallärare eller specialpedagog ske vid bedömning och planering av stödundervisningen.

•Om inte särskilda skäl föreligger ska rektor se till att stöd- undervisningen ges skyndsamt. Rektor ansvarar för att stöd- undervisningen utvärderas senast inom en månad efter att den påbörjats för att avgöra om eleven behöver fortsatt stödunder- visning eller om en utredning av elevens behov av särskilt stöd ska göras.

Bestämmelser om särskilt stöd ändras

•Ansvarig lärare eller mentor ska vara skyldig att anmäla att en utredning av behov av särskilt stöd ska genomföras för en elev så snart det kan befaras att eleven inte kommer att tillgodogöra sig kunskaper som minst motsvarar betygskriteriet godtagbara kunskaper eller att en elev inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Det ska inte finnas något krav på att annat stöd ska ha getts innan en ut- redning av behov av särskilt stöd inleds. Anmälan till rektor ska vara skriftligt.

•I samband med utredningen ska samråd alltid ska ske med speci- allärare eller specialpedagog.

•Skollagens bestämmelser om att särskilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör stryks. Det är elevens behov av sär- skilt stöd som ska styra hur det särskilda stödet organiseras.

•Skollagen ändras så att det inte krävs särskilda skäl för ett beslut om att särskilt stöd ska ges enskilt eller i särskild undervisnings- grupp.

230

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förslaget om förstärkningsundervisningen i korthet

I betänkandet Förstärkningsundervisning i skolan – En försöks- verksamhet för fler behöriga elever (SOU 2024:94) lämnas förslag om en försöksverksamhet med förstärkningsundervisning i mindre grupp i grundskolan som ska pågå i tre år. Förslaget innebär sam- manfattningsvis följande. Försöksverksamheten ska vara frivillig för huvudmännen och vara begränsad till ett visst antal skolhuvud- män och skolenheter. Statsbidrag ska lämnas till de skolhuvudmän som deltar. Förstärkningsundervisning ska bedrivas i två olika ut- formningar. Den ena utformningen ska innebära att ett urval elever (tillfälligt urval) under begränsade perioder (högst 8 veckor) ska ges förstärkningsundervisning utöver den garanterade undervis- ningstiden i ämnet enligt timplanen. Den andra utformningen ska innebära att förstärkningstimmarna används för undervisning i halvklass. I försöksverksamheten ska förstärkningsundervisning kunna ges i ämnena svenska, svenska som andraspråk och mate- matik. Förstärkningsundervisningen ska vara obligatorisk för ele- verna och bedrivas som en del av den vanliga undervisningen. Urva- let elever till halvklass ska utgöras av heterogent sammansatta grup- per och urvalet elever i tillfälligt urval görs av läraren. Försöksverk- samheten ska utvärderas inför att regleringen eventuellt genomförs permanent. Det är därför inte helt klart hur en permanent reglering kommer att utformas när försöksverksamheten avslutas då den är beroende av vad utvärderingen visar. Det finns diskussioner i be- tänkandet om att förstärkningsundervisning eventuellt kan utökas med sameskolan. I betänkandet finns inte förslag om en reglering om en permanentad förstärkningsundervisning. I jämförelsen har utredningen därför utgått från förslaget om förstärkningsundervis- ning utifrån vad som framgår om försöksverksamheten.

Förstärkningsundervisning och stödundervisning kan kombineras och kompletterar varandra

Nedan redogör utredningen för hur förslagen om förstärknings- undervisning och stödundervisning (se avsnitt 6.5) kan kombineras och komplettera varandra för det fall att försöksverksamheten genomförs.

232

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

•Förslagen om förstärkningsundervisning omfattar enbart ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik. Behov av förstärkning för att öka måluppfyllelsen i andra grundskole- ämnen tillgodoses därmed inte genom förslagen i SOU 2024:98. Förslaget om stödundervisning, däremot, omfattar alla grund- skoleämnen. Om förslagen kombineras finns därmed möjlighet att skapa bättre förutsättningar för måluppfyllelse i samtliga skolämnen.

•Enbart grundskolan omfattas av förstärkningsundervisning. Behov av förstärkning för att öka måluppfyllelsen i andra skol- former tillgodoses därmed inte genom förslagen i SOU 2024:98. Förslaget om stödundervisning, däremot, omfattar samtliga ob- ligatoriska skolformer samt dessutom svenska, svenska som andraspråk och matematik i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Om förslagen kombineras finns därmed möj- lighet att skapa bättre förutsättningar för måluppfyllelse i samt- liga obligatoriska skolformer samt i gymnasieskolan och anpas- sade gymnasieskolan.

•Förstärkningsundervisningen ska enligt förslaget ges utifrån ett uppskattat/förväntat behov. Det innebär att redan innan ett kunskapsområde börjar behandlas i undervisningen ska läraren bedöma om momentet kan bli utmanande för eleverna i klassen och förstärkningsundervisning därmed är motiverad. Grunden för beslut om förstärkningsundervisning är alltså en förutsägelse om vilka kunskapsområden som skulle kunna bli problematiska. Förslaget om stödundervisning, däremot, utgår ifrån ett identifi- erat behov på individnivå. Om förslagen kombineras finns möj- lighet att ge eleverna mer undervisningstid under perioder då ut- manande kunskapsområden behandlas i undervisningen samti- digt som stödundervisning kan ges till elever vars kunskapsut- veckling, trots mer undervisningstid, inte är tillfredsställande i relation till förväntad progression för ämnet och årskursen.

•Förslagen om förstärkningsundervisning definierar en pott med undervisningstimmar som ska användas för att ge elever mer undervisningstid. I lågstadiet ska förstärkningsundervisning omfatta 2 förstärkningstimmar i veckan i matematik och 3 för- stärkningstimmar i veckan i svenska eller svenska som andra- språk. I mellanstadiet ska förstärkningsundervisning omfatta

233

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

2 förstärkningstimmar i veckan i respektive ämne. I högstadiet ska förstärkningsundervisning omfatta 2 förstärkningstimmar i veckan i matematik och 1 förstärkningstimme i veckan i svenska eller svenska som andraspråk. En sådan pott innebär ett tak för förstärkningsundervisningens totala omfattning (även om rektorn inom respektive stadium kan fördela den utökade tiden). Försla- get om stödundervisning sätter ingen sådan gräns för insatsens omfattning. I stället är det elevens identifierade behov som av- gör insatsens omfattning. Om förslagen kombineras finns möj- lighet att ge eleverna viss utökad undervisningstid under perio- der då utmanande kunskapsområden behandlas i undervisningen samtidigt som stödundervisning kan ges till elever som har ett identifierat behov av en sådan stödinsats utan begränsningar för insatsens omfattning (förutom begränsningar i form av regler- ingar om skoldagens längd och elevens individuella förutsättningar).

•Förslagen om förstärkningsundervisning fokuserar framför allt på de tidiga årskurserna. Som framgår ovan omfattar förstärk- ningsundervisningen i svenska och svenska som andraspråk tre timmar i veckan i lågstadiet men bara en timme i veckan i hög- stadiet. Förstärkningsundervisning får organiseras i form av halvklassundervisning eller genom tillfälligt urval i låg- och mel- lanstadiet. I högstadiet får inte förstärkningsundervisningen orga- niseras genom halvklassundervisning utan endast genom tillfälligt urval enligt förslaget. Förstärkningsundervisning för tillfälligt elevurval ska ges i perioder om högst åtta veckor. Därefter ska såväl elevurval som pedagogiskt innehåll förnyas. Det innebär att det inte är samma elever som får förstärkningsundervisning under olika perioder. Den totala förstärkningen i tid utslaget på elever som bedömts ha behov av förstärkningsundervisning blir därmed betydligt mindre än en timme per vecka. Förslaget om stödundervisning, däremot, ger elever samma tillgång till in- satsen oavsett stadium. Det finns heller inte ett tak för insatsens omfattning (se ovan). Elever i högstadiet kan ha stora kunskaps- luckor. Särskilt problematisk är situationen för nyanlända elever som är nybörjare i det svenska språket. Förstärkningsundervis- ning en timme i veckan kan vara en betydelsefull åtgärd för dessa elever men sannolikt otillräcklig. Om förslagen kombineras finns möjlighet att både ge eleverna viss utökad undervisningstid

234

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

under perioder och stödundervisning utifrån identifierat behov, till exempel stora kunskapsluckor.

•Förstärkningsundervisning för tillfälligt elevurval ska genom- föras på schemapositioner som ligger utöver elevernas ordinarie lektioner. Stödundervisning kan ges utöver elevernas ordinarie lektioner, men också parallellt. Om stödundervisningen ges pa- rallellt innebär det att stödundervisningen organiseras i mindre grupper eller enskilt samtidigt som resten av klassen har under- visning i samma eller annat ämne. Det finns enligt utredningens förslag stora möjligheter att utifrån dessa ramar organisera stöd- undervisningen på det sätt som är mest gynnsamt utifrån ele- vens behov och förutsättningar. Det innebär också goda förut- sättningar för att kombinera förslagen om förstärkningsunder- visning med förslaget om stödundervisning. Om förstärknings- undervisning organiseras som halvklassundervisning i låg- och mellanstadiet kan till exempel en elev som har läs- och skrivsvå- righeter få stödundervisning inom dessa områden enskilt eller i mindre grupp samtidigt som resten av klassen har helklassunder- visning. På motsvarande sätt kan elever ges stödundervisning en- skilt eller i mindre grupp parallellt med ordinarie undervisning men också under perioder ingå i den elevgrupp som ges förstärk- ningsundervisning om förstärkningsundervisningen organiseras genom tillfälligt urval. Genom att på så sätt kombinera förstärk- ningsundervisning med stödundervisning ökar möjligheterna att tillgodose alla elevers behov.

Förstärkningsundervisning och stödundervisning ryms inom den obligatoriska verksamheten och den totala undervisningstiden

Det är utredningens bedömning att förslagen om förstärknings- undervisning och förslaget om stödundervisning kan kombineras för det fall att försöksverksamheten genomförs. Båda förslagen syf- tar till att skapa bättre förutsättningar för elevers utveckling och lä- rande. Det finns dock skillnader mellan förslagen som gör att de kompletterar snarare än överlappar varandra (se jämförelse mellan de olika delarna av förslagen ovan).

235

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

I en analys över hur förslagen om förstärkningsundervisning och stödundervisning kan kombineras behöver de tidsramar som anges i bestämmelserna beaktas. Enligt skollagen får den obligatoriska verksamheten i de obligatoriska skolformerna omfatta högst

190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i förskoleklassen och de två lägsta årskurserna, sex timmar per dag.2 Det finns också be- stämmelser om garanterad undervisningstid för olika skolformer.3

Förstärkningsundervisning för tillfälligt elevurval ska, enligt för- slagen i SOU 2024:94, ges utöver den garanterade undervisningsti- den. Enligt bedömningen i betänkandet innebär det att den andel av den obligatoriska verksamheten som utgörs av obligatorisk under- visningstid kommer att öka för vissa elever under vissa perioder. Förstärkningsundervisning i halvklass ges inom den garanterade undervisningstiden och bedöms därmed inte påverka mängden obligatorisk undervisningstid för eleverna. I betänkandet görs be- dömningen att den totala undervisningstiden för elever som väljs ut för förstärkningsundervisning för tillfälligt elevurval kommer att ligga inom ramen för den tid som elever högst kan vara skyldiga att delta. Denna bedömning i SOU 2024:94 utgår från beräkningar av hur stor andel av den obligatoriska verksamheten som kan komma att utgöras av obligatorisk undervisningstid, det vill säga av den garanterade undervisningstiden tillsammans med förstärkningstim- mar enligt förslaget.4

En förutsättning för att förslagen om förstärkningsundervisning och förslaget om stödundervisning ska kunna kombineras är att den tid som tas i anspråk, för en elev, inte sammantaget överskrider tidsramarna för den obligatoriska verksamheten. Eftersom stöd- undervisning också kan ges parallellt med den ordinarie undervis- ningen innebär en kombination av förslagen inte nödvändigtvis att den totala undervisningstiden för en elev ökar. Om stödundervis- ningen däremot ges utöver ordinarie undervisning, och eleven dess-

27 kap. 17 § skollagen.

3I skollagen anges den minsta totala undervisningstiden för varje elev i respektive skolform (garanterad undervisningstid). För grundskola eller anpassad grundskola får huvudmannen besluta om ytterligare undervisningstid utöver den garanterade undervisningstiden. Hur den garanterade undervisningstiden fördelas på ämnen och ämnesområden samt stadier regleras i timplanerna för respektive skolform som finns i bilaga 1–4 i skolförordningen (2011:185). Huvudmannen beslutar efter förslag från rektorn om fördelning av undervisningstiden mel- lan årskurserna, timplanen är stadieindelad. (10 kap. 5 §, 12 kap. 5 §, 13 kap. 5 § skollagen samt 9 kap. 3–4 §§, 10 kap. 2–3 §§, 11 kap. 2 a § och 12 kap. 3 § skolförordningen).

4Förstärkningsundervisning i skolan. En försöksverksamhet för fler behöriga elever.

(SOU 2024:98), s. 235–236.

236

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

utom ingår i en grupp som får förstärkningsundervisning, ökar den totala undervisningstiden. Det är dock den här utredningens be- dömning att även en marginell ökning av undervisningstiden ryms inom den tid som enligt bestämmelserna kan tas i anspråk. Utred- ningen vill dock understryka att stödundervisning, i synnerhet om den kombineras med förstärkningsundervisning, måste planeras med hänsyn till den enskilda elevens förutsättningar och behov. Undervisningens omfattning och den totala arbetsbördan får inte blir övermäktig för de elever som omfattas av olika stödinsatser eller förstärkningsundervisning. Det är därutöver huvudmannens ansvar att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna.5 Det innebär att huvudmannen behöver säkerställa att omfattningen av förstärkningsundervisning och stödundervisning, i de fall åtgär- derna kombineras, inte överskrider tidsramarna för den obligato- riska verksamheten. Det är därmed utredningens bedömning att förstärkningsundervisning och stödundervisning kan kombineras utan att de tidsramar som anges i bestämmelserna överskrids.

9.4Vilka är berörda av utredningens förslag?

Skolan är en angelägenhet för hela samhället varför många kommer att beröras av utredningens förslag. Utredningens förslag berör bland annat statliga skolmyndigheter, kommuner och enskilda näringsidkare och ideella associationsformer som bedriver närings- mässig verksamhet inom skolområdet. I detta avsnitt beskriver ut- redningen kortfattat vilka aktörer som berörs och på vilket sätt. I av- snitt 9.5 beskrivs de samhällsekonomiska konsekvenserna av försla- gen, vilket inkluderar kostnader för kommuner och för staten.

På individnivå berör förslagen bland annat elever och vårdnads- havare, lärare, speciallärare och specialpedagoger, rektorer och andra yrkesverksamma i skolan. Hur elever och olika yrkeskate- gorier berörs av förslagen framgår delvis i motiveringen av försla- gen i avsnitt 6. I avsnitt 9.6.1, som handlar om konsekvenser för barn och unga, går utredningen närmare in på förslagens konse- kvenser för dem. I avsnitt 9.4.6, som bland annat redogör för hur skolor och yrkesverksamma påverkas av förslagen, går utredningen in på förslagens påverkan på olika yrkeskategorier i skolan.

52 kap. 8 § skollagen.

237

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förslagen i betänkandet berör inte frågor som regleras i EU-

rätten, vilket innebär att förslagen inte innebär några konsekvenser för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

9.4.1Staten

Utredningen lämnar förslag som innebär konsekvenser för vissa statliga myndigheter.

Statens skolverk

Statens skolverk ska enligt sin instruktion ansvara för och kontinu- erligt utveckla nationella prov, analysera resultaten av proven, samt kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd och kartläggningsmaterial.6

Utredningen föreslår att Skolverket ges i uppdrag att utveckla och utforma standardiserade tester i vissa årskurser. Uppdraget innebär sannolikt att Skolverket behöver träffa överenskommelser med universitet och högskolor för framtagande av tester, samt att Skolverket behöver lägga tid på bland annat kvalitetsgranskning och kontakt med lärosäten.

Skolverket påverkas även av att nuvarande nationella prov i års- kurs 3 i grundskolan och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan ska avskaffas. Vidare påverkas Skolverket av att garantin för tidiga stödinsatser avskaffas och att de nationella bedömningsstöden för anpassade grundskolan avskaffas. Förändringarna som föreslås i skollagen innebär dessutom ett generellt behov för Skolverket att informera om ändringarna, inklusive att ta fram och revidera in- formationsmaterial.

Utredningen bedömer vidare att Skolverket bör ges i uppdrag att genomföra en uppföljning och utvärdering av regleringen om anpassad studiegång.

Slutligen föreslås att Skolverket följer upp och utvärderar stöd- undervisningen.

6Se 5–6 §§ förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

238

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Utredningens förslag om att nationella prov i årskurs 3 i grund- skolan och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan avskaffas inne- bär att Skolverkets uppdrag till Stockholms universitet och Uppsala universitet att utveckla dessa prov upphör. Universiteten kommer som en konsekvens sannolikt att behöva minska, och omfördela arbetet inom, de grupper som konstruerar proven.

9.4.2Kommuner

Kommunerna har ansvar för att finansiera utbildningen för alla skolpliktiga barn i kommunen. Utredningens förslag innebär både vissa utökade åtaganden och vissa minskade åtaganden. En beräk- ning av de ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar finns i avsnitt 9.5.1.

I Sverige fanns det i januari 2025 totalt 301 kommunala huvud- män, varav 290 kommuner och 11 kommunalförbund. Totalt fanns 3 857 grundskoleenheter som drevs av kommunala huvudmän. I an- passade grundskolan fanns 630 kommunala skolenheter, i gymna- sieskolan fanns 803 kommunala skolenheter och i anpassade gymna- sieskolan fanns 209 kommunala skolenheter. Därtill fanns 737 kom- munala skolenheter som bedriver kommunal vuxenutbildning (komvux).7

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det inne- bär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslagen som helhet påverkar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen på sko- lans område.

Förslaget om att införa standardiserade tester innebär nya upp- gifter för kommunerna. Samtidigt innebär förslagen att avskaffa de nationella proven i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan (års- kurs 4 i specialskolan) och den särskilda bedömningen inom garan-

7Sveriges officiella statistik, Skolenhetsregistret. (hämtad 2025-01-24).

240

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

tin för tidiga stödinsatser ett minskat åtagande. Utredning bedö- mer att uppföljning av elevers utveckling redan ligger inom kom- munala huvudmäns ansvar och att konsekvenserna av förslaget för den kommunala självstyrelsen därmed blir försumbara.

Förslagen om stödundervisning innebär inte i sak några nya åta- ganden för kommunerna. Det finns redan i dag en långtgående skyldighet att säkerställa att alla elever minst har med sig vissa kun- skaper när de lämnar den obligatoriska skolan och att elever ges det stöd de behöver för sitt lärande.8 Stödundervisning, exempelvis i form av intensiv lästräning, ingår bland de insatser som skolor för- väntas kunna erbjuda om en elev bedöms vara i behov av det. För- slaget om att reglera stödundervisning innebär dock att det blir tydligare när en omfördelning av resurser behöver ske för att ge så- dana insatser som elever är i behov av och som ligger utanför ramen för vad läraren har möjlighet att genomföra inom den ordinarie undervisningen. Detta förtydligande kan ses som en ambitionshöj- ning i en befintlig uppgift och som en inskränkning av utrymmet för kommunala huvudmän att välja hur de fördelar sina resurser. Förslaget om att lärarens bedömning ska räcka för att eleven ska ges stödundervisning, om det inte finns särskilda skäl för rektorn att neka stödundervisning, skulle möjligen kunna ses som en ökad styrning från staten som begränsar huvudmäns och rektorers möj- ligheter att fatta beslut om organisation och resurser. Att huvud- män och rektorer genom förslaget får en skyldighet att säkerställa att det finns tillgång till lärare och lokaler som möjliggör att elever får stödundervisning, skulle visserligen kunna innebära en ökad styrning från staten och ett minskat utrymme för kommunala huvudmän att välja hur de fördelar sina resurser. Men redan i dag ska kommuner ta hänsyn till barns olika förutsättningar och behov. Konsekvenserna av förslaget för den kommunala självstyrelsen blir därför försumbara.

Förslagen om lärarens ansvar att göra en skriftlig anmälan till rektor om utredning om särskilt stöd, att det inte ska finnas krav på att annat stöd ska ha getts innan en utredning om särskilt stöd inleds, att samråd med speciallärare eller specialpedagog alltid ska ske och att det ska förtydligas att det särskilda stöd som ges i en- skild undervisning och i särskild undervisningsgrupp utgör under-

8Se Läroplanskommitténs betänkande SOU 1992:94 Skola för utbildning, s.15 och 142 samt kap. 3 skollagen.

241

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

visning och därför ska bedrivas under lärares ledning, kan ses som en mycket liten begränsning av kommunala huvudmäns och rekto- rers möjligheter att utforma sina verksamheter och välja under vilka villkor utredning ska göras och vilka kompetenser som ska samrå- das med. Förslaget om att skollagens bestämmelser gällande att sär- skilt stöd ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte särskilda skäl finns ska avskaffas, innebär samtidigt en minskad styrning från staten. Utredningens bedömning är att inskränk- ningen är i linje med direktivets önskemål att det ska bli enklare att ge elever stöd i mindre, flexibla grupper och anser att kravet på sam- råd med speciallärare eller specialpedagog samt förtydligandet att det särskilda stödet utgör undervisning är nödvändiga för att det särskilda stödet då ska bli ändamålsenligt.

De föreslagna förändringarna av regleringen om anpassad studie- gång ligger huvudsakligen inom ramen för det uppdrag som sko- lorna har i dag. Förslaget att information om konsekvenser ska ges till elev och vårdnadshavare inför beslutet och att åtgärden anpas- sad studiegång avser situationer när andra stödåtgärder inte har gett resultat framgår av förarbeten och ska betraktas som förtydliganden av gällande reglering. Konsekvenserna av förslaget för den kommu- nala självstyrelsen blir därför försumbara och är snarare en ambiti- onshöjning.

Sammantaget bedömer utredningen att den förhållandevis be- gränsade påverkan som förslagen har på den kommunala självsty- relsen är proportionerlig sett i relation till syftet med förslagen.

Syftet med förslagen kan inte heller uppnås på ett mindre ingri- pande sätt.

9.4.3Regioner

I januari 2025 fanns sju regioner registrerade som skolhuvudmän. Totalt fanns 23 skolenheter som drevs av en region som huvud- man.9 Enligt Skolverkets skolenhetsregister fanns det en skolenhet med grundskola, en skolenhet med anpassad grundskola, tolv skol- enheter med gymnasieskola, sju skolenheter med anpassad gym- nasieskola och tio skolenheter med komvux.10

9Sveriges officiella statistik, Skolenhetsregistret. (hämtad 2025-01-28).

10Vissa regionala skolenheter bedrev skolverksamhet inom mer än en skolform.

242

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Regioner som är skolhuvudmän påverkas på motsvarande sätt som kommuner vad gäller förslagens påverkan på självstyret och påverkan på arbetsförutsättningar, se föregående avsnitt. Avseende ekonomiska konsekvenser för regioner som huvudmän sker kom- pensation för ambitionshöjande förändringar med interkommunal ersättning.

9.4.4Företag

Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska konsekvens- utredningen innehålla en beskrivning av hur förslagen påverkar företag. Särskild hänsyn ska tas till små företag vid reglernas ut- formning.11

I januari 2025 fanns det 837 fristående skolenheter som drevs av 544 enskilda huvudmän. 257 av dessa huvudmän var aktiebolag och 4 huvudmän var handelsbolag. I gymnasieskolan fanns 209 enskilda huvudmän, som drev 461 skolenheter. 405 av dessa skolenheter drevs av ett aktiebolag, och en av ett handelsbolag. I anpassade grundsko- lan fanns totalt 44 enskilda huvudmän, varav 29 i bolagsform, och i anpassade gymnasieskolan 30 enskilda huvudmän, varav 20 drevs i bolagsform.12

Flertalet företag som bedriver grund- och gymnasieskola är små13 , men storleken varierar betydligt inom gruppen. Majoriteten av de enskilda huvudmännen, det vill säga företag och andra organi- sationer, (90 procent i grundskola och 80 procent i gymnasieskola) driver endast en skola och ansvarar för färre än 300 elever. Samti- digt är de fem största enskilda huvudmännen inom gymnasieskolan företag som tillsammans driver 112 skolor.14

Utredningen har inte uppgifter om hur många företag som be- driver utbildningsverksamhet, och som omfattas av förslagen, som är att betraktas som små. En vanlig definition av små företag är att

117 § Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

12Övriga huvudmän är antingen ekonomiska föreningar, stiftelser eller fonder, ideella före- ningar, offentliga korporationer eller anstalter eller trossamfund. Sveriges officiella statistik, Skolenhetsregistret. (hämtad 2024–01–24).

13Observera att de är små i mer allmän bemärkelse, inte utifrån EU-kommissionens defini- tion av små företag.

14Skolverket (2024), Enskilda huvudmän i grund- och gymnasieskolan.

243

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

de har mindre än 50 medarbetare och en årsomsättning eller balans- omslutning som inte överstiger 10 miljoner euro per år.15

Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att medföra särskilda konsekvenser för enskilda huvudmän i förhållande till offentliga huvudmän eftersom de berörs i lika stor utsträckning. Förslagen bedöms inte leda till att fler eller färre elever kommer att välja fristående skolor. Varken konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mellan fristående skolor bedöms påver- kas. Små företag kan inte heller förväntas påverkas på sådant ingri- pande sätt att några undantag bör göras. Vad gäller arbetsförutsätt- ningar kommer skolor som drivs av företag att påverkas på samma sätt som kommunala skolor, vilket beskrivits i avsnitt 9.4.2.

Förslagen om standardiserade tester bör underlätta arbetet med kunskapsuppföljning och likvärdiga bedömningar för små företag som bedriver utbildningsverksamhet, där lärarna inte i samma ut- sträckning har kollegor att samråda med.

De enskilda huvudmännen får sina resurser via elevernas hem- kommuner. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna sko- lan. Ekonomiskt ska alltså samma förutsättningar och konsekven- ser gälla för företag och andra enskilda huvudmän som för kommu- ner. I avsnitt 9.5 redovisas beskrivningar och beräkningar av de eko- nomiska konsekvenserna för kommunerna av utredningens förslag.

Även andra företag än de som bedriver utbildningsverksamhet påverkas av utredningens förslag. Företag som utvecklar och säljer bedömningsmaterial av olika slag påverkas av förslaget om standar- diserade tester. Införandet av standardiserade tester kommer even- tuellt att minska skolors efterfrågan på att köpa in bedömningsmate- rial, vilket kan påverka dessa företags intäkter negativt. Utredningen bedömer sammantaget att nyttan för elever, lärare och skolor med förslaget om standardiserade tester överväger denna nackdel för så- dana företag.

15Se EU-kommissionens rekommendation 2003/361/EG, offentliggjord i Europeiska unio- nens officiella tidning L 124 den 20 maj 2003, s. 36.

244

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

9.4.5Övriga

Ideella föreningar, ekonomiska föreningar, kooperativ och stiftelser som bedriver skola eller annan utbildningsverksamhet bedöms på- verkas på samma sätt som andra huvudmän.

Förslagen påverkar även andra än företag som utvecklar och er- bjuder bedömningsmaterial av olika slag. Införandet av standardise- rade tester kan minska efterfrågan på en del av de material och tes- ter som dessa företag erbjuder.

9.4.6Hur yrkesverksammas arbetsförutsättningar påverkas av förslagen

I det här avsnittet redovisas hur kommunala skolor och yrkesverk- samma påverkas av förslagen. Det som skrivs i det här avsnittet gäl- ler dock skolor och yrkesverksamma generellt, oavsett om huvud- mannen är kommunal, statlig, en region eller enskild.

Lärare

Förslagen att garantin för tidiga stödinsatser ska avskaffas och att standardiserade tester ska införas i vissa årskurser innebär både ad- ministrativa och praktiska förändringar, framför allt för undervi- sande lärare. Förslagen innebär minskad administration kopplat till den särskilda bedömningen inom garantin för tidiga stödinsatser, bedömningsstöden i anpassad grundskola samt nationella prov i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan (åk. 4 i specialskolan) avskaffas.

Förslaget om standardiserade tester innebär tillkommande ar- bete med att förbereda, genomföra och följa upp resultaten av de standardiserade testerna för lärare i svenska, svenska som andra- språk och matematik i berörda skolformer. Att sätta sig in i ett standardiserat test, planera genomförandet samt sammanställa och tolka resultaten kräver en arbetsinsats av den ansvariga läraren. Utred- ningen bedömer att ökningen kommer skilja sig mellan årskurser.

Regleringen av stödundervisning kan innebära en viss ökad ad- ministrativ börda, då utvärderingen av stödundervisningen bör inne- hålla en enkel anteckning om t.ex. elevens deltagande i stödunder-

245

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

visningen, ämne/ämnen och resultat. Utredningen betonar dock att detta inte ska vara någon omfattande dokumentation.

Flera av förslagen kommer tillsammans att förbättra lärares ar- betssituation, enligt utredningens bedömning. Förslagen innebär en tydligare avgränsning av vilka stödinsatser som förväntas av lära- ren inom ordinarie undervisning samt ett stärkt mandat men även ett större ansvar för lärare att bedöma elevers behov av stödunder- visning och att anmäla att utredning av elevers behov av särskilt stöd ska genomföras. Att extra anpassningar upphör, bör i många fall leda till minskade lokala krav på dokumentation jämfört med den lokala styrning som finns på många håll i dag.

Lärarens bedömning av elevers stödbehov får en större tyngd, vilket bör leda till minskad risk för att en anmälan om behov av ut- redning av särskilt stöd skickas tillbaka till läraren utan åtgärd med en uppmaning om att genomföra och följa upp fler insatser inom ramen för den ordinarie undervisningen.

Då utredningen föreslår att det ska föras in i skollagen att sam- råd vid behov ska ske med speciallärare och specialpedagog i stöd- undervisningen, förväntas förslagen också ge lärare bättre möjlig- heter att få stöd av specialpedagog och speciallärare i planering och genomförande av stödundervisningen. Sammantaget förväntas för- slagen leda till en minskad stress hos lärare att inte räcka till för alla elever, och bättre förutsättningar att möta elevers olika behov i or- dinarie undervisning.

Speciallärare och specialpedagoger

Genom förslagen om att samråd ska ske vid behov med speciallä- rare och specialpedagog i stödundervisningen och att samråd alltid ska ske med speciallärare och specialpedagoger vid utredning av en elevs behov av särskilt stöd förväntas speciallärare och specialpeda- goger i högre grad bidra med sin kompetens, både när det gäller att avgöra vilka insatser som är lämpliga utifrån de aktuella elevernas behov och i genomförandet av dessa stödinsatser i de fall där det krävs en specialpedagogisk kompetens.

Speciallärare och specialpedagoger påverkas särskilt av förslaget om avskaffande av garantin för tidiga stödinsatser och förslaget om att samråd med speciallärare eller specialpedagog alltid ska ske i ut-

246

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

redningar av en elevs behov av särskilt stöd. Därtill kan de påverkas av förslaget att samråd med speciallärare eller specialpedagog vid behov ska ske vid bedömning av en elevs behov av stödundervis- ning och vid planering av stödundervisningen. Förslagen om av- skaffandet av garantin för tidiga stödinsatser kan för speciallärare och specialpedagoger innebära en omfördelning av vad arbetstiden läggs på, så att tid inte läggs på särskild bedömning av vilka elever som befaras inte uppnå kriterierna för bedömning av kunskaper, och mer tid läggs på att planera och genomföra de stödinsatser som eleverna behöver. För speciallärare och specialpedagoger kan regler- ingen av stödundervisning innebära ett ökat ansvar för att, som en del av lärargruppen, bidra i behovsbedömning, planering och genom- förande av stödundervisning.

Vad specialpedagoger och speciallärare arbetar med varierar i dag mellan huvudmän och skolor, vilket innebär att personalgruppen kommer att påverkas olika. I den mån huvudmän och skolor inte lyckas rekrytera specialpedagoger eller speciallärare för att tillgo- dose tillkommande behov till följd av förslagen, kan det innebära en ökad arbetsbelastning för redan anställda speciallärare och speci- alpedagoger.

Rektorer

Utredningens förslag innebär delvis nya ansvarsuppgifter för rekto- rer som kommer att påverka rektorers arbetsbörda, skyldigheter och utrymme att styra över organisering och resursfördelning.

Förslagen om standardiserade tester innebär att rektorn ansvarar för att tid och resurser finns för att förbereda, genomföra och be- döma resultatet av de standardiserade testerna, på motsvarande sätt som rektorn ansvarat för detta vad avser de obligatoriska kartlägg- nings- och bedömningsmaterialen inom ramen för garantin för ti- diga stödinsatser. Rektorn ansvarar också för att lärare ges möjlig- het att göra arbetet med de standardiserade testerna tillsammans och i dialog med personal med specialpedagogisk kompetens. Rek- torer får genom underlagen från de standardiserade testerna ökade möjligheter att följa upp och utveckla arbetet inom det systema- tiska kvalitetsarbetet samt att fördela resurser utifrån behov.

247

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förslagen om stödundervisning ålägger rektorn att se till att stödundervisning, ifall sådan undervisning är aktuellt, ska ges skynd- samt och att den utvärderas senast inom en månad. Rektorn får ett tydligt ansvar för att stödundervisning resurssätts och kommer till stånd. Förslagen innebär sannolikt att rektorer kommer att behöva ägna något mer tid åt arbetsuppgifter som har med organisering och arbetsfördelning att göra. Rektorn har dock möjlighet att dele- gera planering och beslut av stödundervisning.

Det tydligt utpekade ansvaret för lärare att bedöma behov av

stödundervisning kan påverka rektorns mandat att fördela tillgäng- liga resurser och ansvar för den pedagogiska verksamheten. Rektor har dock möjlighet att besluta att stödundervisning inte ska ges, om det finns särskilda skäl.

Förslaget om att det inte längre ska finnas något krav på att annat stöd ska ha getts innan en utredning om en elevs behov av särskilt stöd inleds, kan leda till att det blir fler utredningar som be- höver göras. Det kan påverka rektors arbetsbörda, men ansvaret för utredningar och att dessa görs skyndsamt gäller redan i dag.

Rektorer får även en ny skyldighet, som handlar om att säker- ställa att det finns tillgång till speciallärare och specialpedagoger i sådan omfattning som möjliggör att samråd alltid kan ske vid ut- redning av elevers behov av särskilt stöd, samt vid behov för be- dömning av en elevs behov av stödundervisning och vid planering av stödundervisning. För rektorn innebär förändringen en minskad frihet att själv avgöra vilka kompetenser som ska nyttjas vid utred- ning av elevers behov av särskilt stöd och vilka arbetsuppgifter som ingår för speciallärare eller specialpedagog.

Utredningens förslag när det gäller anpassad studiegång innebär att beslutet ska föregås av information till eleven och elevens vård- nadshavare om beslutets konsekvenser. Eftersom detta redan i dag framgår av förarbetsuttalandena påverkar inte detta rektorns ar- betsbörda. Utredningens förslag om att beslut om anpassad studie- gång får fattas först om elevens behov inte kunnat tillgodoses genom andra former av särskilt stöd, framgår visserligen också av förarbetsuttalandena men då det finns indikationer på att besluten fattas på svaga grunder kan det innebära att mer överväganden be- höver göras för att uppfylla bestämmelserna i förslagen, vilket kan påverka rektorns arbetsbörda.

248

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

9.5Samhällsekonomiska konsekvenser

I detta avsnitt beskriver och värderar utredningen de samhällseko- nomiska konsekvenserna, i form av kostnader och nyttor, som för- slagen förväntas få. I den mån det är möjligt kvantifieras de upp- skattade effekterna. Inledningsvis redogörs för kostnader, uppdelat på kostnader för kommunerna och för staten. Därefter beskriver och resonerar utredningen kring samhällsnyttorna med förslagen.

9.5.1Kostnader för kommuner

Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna. I enlighet med den så kallade finansieringsprincipen bör kostnaden för nya uppgifter som åläggs kommunerna, eller föränd- ringar i ambitionsnivåer i befintliga uppgifter som kommunerna har, finansieras av staten genom en ökning av det generella statsbi- draget. På samma sätt bör bidragen till kommunsektorn minska om förslag genomförs som innebär minskade kostnader för kommunerna.

Samtliga av utredningens förslag som påverkar kommunala huvud- män gäller också enskilda huvudmän. Dessa kompenseras ekono- miskt via hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän som ska bestämmas efter samma grunder som hemkommuner tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Om kostnaderna för den kommunala huvudmannens skolor ökar med anledning av förslagen, ökar också ersättningen till enskilda huvudmän. Detsamma gäller ersättningen till regioner som huvudmän som ersätts via ele- vens hemkommun. Nya krav på skolhuvudmännen kompenseras av staten via ersättningen till kommunerna.

Då utredningens förslag föreslås träda i kraft under 2028 utgår utredningen från den förväntade storleken på elevkullarna detta år, samt det förväntade behovet av de föreslagna stödformerna hos dessa elevkullar. Utredningen visar även beräkningar av framtida utveckling, givet minskande elevkullar. Utvecklingen av elevkullar- nas storlek har beräknats utifrån Statistiska centralbyråns (SCB) befolkningsprognoser. I tabellen nedan sammanfattas den förvän- tade utvecklingen för elevkullarna inom olika stadier samt i gymna- sieskolan. I låg- och mellanstadiet förväntas elevantalet minska med drygt 10 procentenheter mellan år 2028 och 2033. Även i högstadiet

249

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

och gymnasieskolan förväntas elevkullarna minska något. I praktiken innebär detta att behovet av de stödformer som utredningen föreslår förväntas minska åren närmast efter ikraftträdandet.

Tabell 9.1 Förväntad utveckling av elevkullarnas storlek

Prognosticerat antal barn år 2028 och elevkullarnas storlek i relation till detta

	2028	2029	2030	2031	2032	2033
Lågstadiet	460 564	97%	94%	90%	88%	87%
Mellanstadiet	367 902	98%	97%	96%	94%	91%

Högstadiet	375 448	100%	99%	99%	97%	96%
Gymnasiet	384 289	99%	99%	99%	99%	98%

Källa: Egna beräkningar utifrån SCB:s befolkningsprognos. Se SCB (2025) Folkmängd efter inrikes/utrikes född, ålder och kön. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BE__BE0401__BE0401A/BefolkprognRev Nb/, (hämtad 2025-03-06).

Anm: Beräkningarna jämför antalet barn i relevant ålder det år som anges med antalet barn år 2028. Så t.ex. för lågstadiet år 2030 har utredningen dividerat prognosticerat antal barn 6 –9 år gamla 2030 med prognosticerat antal barn 6–9 år gamla 2028.

Utredningens förslag innebär att kostnader tillkommer för kom- muner till följd av införande av stödundervisning i grupp eller enskilt, samt borttagande av krav på särskilda skäl för placering i särskild undervisningsgrupp. Dessutom tillkommer behov av arbetsresurser för genomförande av aktiviteter kopplade till de föreslagna standardiserade testerna.

Behovet av arbetsresurser minskar samtidigt något till följd av att nationella prov i lågstadiet avskaffas.

Sammantaget innebär utredningens förslag ett tillkommande re- sursbehov av arbetsinsatser motsvarande nära 3 100 heltidsekviva- lenter, vilket motsvarar en arbetskostnad om drygt 2 miljarder kro- nor. Det ökade personalbehovet kan sättas i relation till det befint- liga utbudet av pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning som läsåret 2023/24 uppgick till 141 000, mätt som heltidsekviva- lenter.16 Det ökade resursbehovet som krävs för att realisera utred- ningens förslag motsvarar således 2,2 procent av den nuvarande till- gången på pedagogisk personal.

Kostnaderna redovisas i fasta priser med referensår 2023, vilket är det senaste året med tillgänglig lönestatistik. Vid ett ikraftträ-

16Skolverket (2024) Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning. Diarienummer 2024:970.

250

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

dande av förslagen 2028 behöver de totala kostnaderna räknas upp utifrån pris- och löneutvecklingen. Vid ett antagande om en ökad löneutveckling om 2,5 procent per år under den femåriga perioden 2023–2028 behöver kostnaderna räknas upp med 13,1 procent.

Tabell 9.2 Ökat resursbehov till följd av utredningens förslag

Samlat för samtliga förslag vid ikraftträdande

Förslag	Lärares arbetstid	Lönekostnader
	(heltidsekvivalenter)	(miljoner kronor)

Stödundervisning införs	2 490	1 648
Särskilda skäl för placering i särskild	594	460
Särskilda skäl för placering i särskild
undervisningsgrupp tas bort*

Standardiserade tester införs	28	19
Nationella prov i lågstadiet avskaffas	-25	-17
Nationella prov i lågstadiet avskaffas

Totalt	3 087	2 128

Källa: Egna beräkningar baserat på SCB:s befolkningsprognos. Se SCB (2025) Folkmängd efter inri - kes/utrikes född, ålder och kön. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BE__BE0401__BE0401A/BefolkprognRev Nb/, (hämtad 2025-02-04). Se även SCB:s statistik över medianlön för lärare i SCB (2025) Genomsnittlig månadslön och lönespridning efter sektor, yrke (SSYK 2012) och kön. År 2023. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__AM__AM0110__AM0110A/LoneSpridSekt Yrk4AN/?loadedQueryId=151301&timeType=top&timeValue=1. Hämtad 2025-02-04.

*Denna beräkning gäller vid 10% ökning av antalet elever. I kostnaden ingår även lokalkostnader, se avsnitt 9.5 för beräkningar.

Stödundervisning i grupp eller enskilt

Utredningens förslag om stödundervisning i grupp eller enskilt inne- bär ett ökat behov av personal som bemannar stödundervisningen. Storleken på det ökade personalbehovet, samt de kostnader som är förknippade med arbetsinsatserna, påverkas av hur många grupper som skapas samt omfattningen av elevernas undervisning inom grup- perna. Nedan redovisas utredningens bedömningar av de resurser som kommer att krävas vid ett införande av stödundervisning i grupp eller enskilt.

För att bedöma hur många elever som kan förväntas vara i be- hov av stödundervisning utgår utredningen från en kombination av olika mått på elevers kunskapsnivåer. För bedömningar av behoven hos elever i yngre åldrar i grundskolan tar utredningen utgångs- punkt i de internationella kunskapsmätningarna TIMSS (Trends in

251

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

International Mathematics and Science Study) som mäter elevers kunskap inom matematik och naturvetenskap, samt PIRLS (Pro- gress in International Reading Literacy Study) som mäter elevers läs- förmåga. Resultaten i TIMSS visar att 23 procent av elever i års- kurs 4 har kunskaper på låg eller under låg nivå inom matematik.17 I PIRLS uppmäts att 19 procent av eleverna har kunskaper på låg eller under låg nivå i läsförmåga.18 Utifrån dessa resultat utgår ut- redningen från en bedömning om att andelen elever inom lågstadiet och mellanstadiet med behov av stödundervisning förväntas uppgå till 20 procent i grundskolan. Utredningen nyttjar samma schablon för hela anpassade grundskolan, men utifrån den elevpopulation som läser ämnen.

För elever i grundskolans högstadium samt gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan utgår utredningen från ett antagande att andelen elever i behov av stödundervisning motsvarar elevpopula- tionen med F i slutbetyg från grundskolan i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Utredningen utgår därför från en scha- blon om att 12 procent av eleverna i grundskolans högstadium, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan har behov av stöd- undervisning i grupp eller enskilt.

För att räkna fram lärarbehovet för denna stödundervisning har utredningen vidare behövt göra antaganden om gruppstorlek. Ut- redningen har då antagit att i grundskolans lågstadium är en grupp i genomsnitt 4 elever. I mellanstadiet i grundskolan har utredningen antagit att grupperna i genomsnitt uppgår till 6 elever. I grundsko- lans högstadium och i gymnasieskolan har utredningen antagit att den genomsnittliga gruppstorleken uppgår till 7 elever.

För de anpassade skolformerna har utredningen genomgående antagit att den genomsnittliga gruppstorleken är 4 elever, eftersom lärartätheten generellt är högre i dessa skolformer.19

Sammantaget innebär dessa antaganden att nära 48 000 grupper behöver bildas för att dela in den elevpopulation som utredningen antar behöver stödundervisning i grupper av ovanstående storlekar. Utredningen har utgått från en genomsnittlig gruppstorlek vilket

17Skolverket (2024) TIMSS 2023 - Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv.

18Skolverket (2023) PIRLS 2021 – Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv.

19Skolverket (2024). Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning, Läsåret 2023/24.

252

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

inkluderar elever som ges enskild stödundervisning och grupper om fler än 4 elever.

Slutligen behöver utredningen göra ett antagande om hur mycket stödundervisning som kommer behövas. Utredningen har då an- tagit att stödundervisningens varaktighet i genomsnitt uppgår till

4 veckor. Utredningens antagande om periodens längd speglar att utvärdering av insatsen bör ske senast inom en månad. Utredningen gör vidare antagandet att under denna period kommer eleverna att delta i stödundervisningen en halv skoldag per vecka (detta motsva- rar 3 timmar per vecka på lågstadiet och 4 timmar per vecka på mellan- och högstadiet). I beräkningarna har utredningen utgått från att detta även omfattar en halv arbetsdag per lärartjänst i veckan i samtliga stadier. Utredningens antagande om mängden stödundervisning inom en period avspeglar att intensivundervis- ning ofta ges under 20–30 minuter per tillfälle, samtidigt som stöd- undervisningen måste rymmas inom skoldagens maximala längd. Eftersom det enligt förslaget är möjligt att ge stödundervisning både parallellt och vid sidan om annan undervisning är utredning- ens bedömning att stödundervisning motsvarande en halv skoldag i veckan är rimligt. Vidare har utredningen antagit att per läsår kom- mer de elever som ges stödundervisning i genomsnitt delta i stöd- undervisning under två perioder om vardera 4 veckor. Utredningens beräkningar bygger alltså på att elever i behov av stödundervisning ges motsvarande fyra heldagar i stödundervisning under ett läsår (2 perioder * 4 veckor * 0,5 heldagar). Fyra heldagar motsvarar 2,2 procent av undervisningstiden under ett läsår.20

Utredningen har omvandlat den ökade undervisningstiden till lärarbehov och lönekostnader genom att räkna med att i genom- snitt en (1) heltidstjänst bedriver stödundervisningen i en stöd- undervisningsgrupp.21 I beräkningarna tar utredningen även hänsyn till att lärarens arbetstid innehåller andra moment än enbart under- visning. Sveriges Lärare beskriver i en PM att tiden för undervis- ning utgör 39–44 procent av arbetstiden inom olika årskurser.22 Ut-

20Detta baseras på ett antagande om att antalet skoldagar uppgår till det obligatoriska antalet, motsvarande 178 skoldagar per läsår.

21Observera att flera lärare kan ansvara för undervisningen inom en grupp. Den sammantagna arbetsinsatsen per grupp antas dock summera till en heltidsekvivalent.

22Sveriges lärare (2023) Tiden som inte räcker till. Inom grundskolan används enligt undersökningen 44 procent av lärares arbetstid till undervisning. Inom gymnasieskolan samt vuxenutbildningen används enligt undersökningen 39 procent av arbetstiden till undervisning. Övrig tid utgörs i stor utsträckning av för- och efterarbete samt administrativa åtaganden.

253

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Tabell 9.3 Ökat resursbehov till följd av införande av stödundervisning

Lärarbehov (heltidsekvivalenter) och tillkommande kostnader per stadium eller skolform vid ikraftträdande

	Behov av lärare,	Tillkommande kostnader,
	antal	miljoner kronor

Grundskola, lågstadiet	1 139	754

Grundskola, mellanstadiet	612	405

Grundskola, högstadiet	321	213

Gymnasieskolan	379	251

Anpassade grundskolan*	24	16

Anpassade gymnasieskolan	13	9

Totalt	2 490	1 648

Källa: Egna beräkningar. När raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. *Beräknat utifrån antal elever som läser ämnen.

Eftersom elevkullarna enligt SCB:s befolkningsprognos kommer att minska i storlek åren efter ikraftträdandet, redovisar utredningen också utredningens beräkningar av tillkommande kostnader fram till år 2032. Utredningen utgår då från den utveckling som redo- visas i tabell 9.1 och multiplicerar kostnaden år 2028 med faktorn för respektive år.

Tabell 9.4 Tillkommande kostnader år 2028–2032

Per stadium eller skolform

	2028	2029	2030	2031	2032

Grundskola, lågstadiet	754	731	706	678	664
Grundskola, mellanstadiet	405	398	394	391	381
Grundskola, högstadiet	213	213	212	210	204
Anpassade grundskolan*	16	16	15	15	14

Anpassade gymnasieskolan	9	8	8	8	8
Gymnasieskolan	251	248	249	248	249

Totalt	1 648	1 615	1 585	1 550	1 519

Källa: Egna beräkningar. Om raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar.

255

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Observera att beräkningar avser genomsnittliga värden. I praktiken kommer stödundervisningens intensitet och varaktighet att variera utifrån elevernas behov samt mellan olika skolenheter, vilket inne- bär att resurserna för stödundervisning behöver fördelas efter be- hov mellan och inom skolenheterna.

Ovanstående beräkningar belyser de tillkommande kostnaderna för stödundervisning i grupp eller enskilt. Sådana effekter skulle innebära att nettokostnaderna för införande av stödundervisning i grupp eller enskilt understiger de ovanstående kostnadsuppskatt- ningarna.

Borttagande av krav på särskilda skäl för placering i särskild undervisningsgrupp

Utredningen föreslår att det inte ska krävas särskilda skäl för ett beslut om att särskilt stöd ska ges enskilt eller i annan undervis- ningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven nor- malt hör till. Utredningen bedömer att detta kommer innebära att det blir enklare för elever att placeras i särskild undervisningsgrupp, vilket innebär att fler grupper kommer att skapas. Dock är utred- ningens uppfattning att kravet på särskilda skäl i praktiken sällan har stått i vägen för rektorsbeslut, vilket skulle kunna leda till att förändringen i realiteten inte blir särskilt stor. Därtill är det möjligt att införandet av stödundervisning på sikt leder till att behovet av särskilt stöd enskilt eller i särskild undervisningsgrupp minskar. Den föreslagna lagstiftningen om akutskolor kan också minska be- hovet av särskilt stöd enskilt eller i särskild undervisningsgrupp.25

Sammantaget bedömer utredningen ändå att förändringarna kommer att innebära en viss ökning av antalet särskilda undervis- ningsgrupper. Det är ytterst svårt att ge en exakt uppskattning av hur stor ökningen kan förväntas bli, men utredningen har antagit att antalet elever som får beslut om placering i särskild undervis- ningsgrupp kommer att öka med 10 procent från dagens nivåer. Kostnadsberäkningarna bör betraktas som ungefärliga uppskatt- ningar av den förväntade utvecklingen.

För att uppskatta kostnaderna för ett ökat antal elever som får sin undervisning i särskilda undervisningsgrupper tar utredningen

25SOU 2025:8 Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan, s. 122.

256

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

utgångspunkt i antalet elever som läsåret 2023/24 undervisats i sär- skild undervisningsgrupp. Enligt Skolverket har 1,3 procent, eller drygt 14 900 elever, getts undervisning inom särskild undervis- ningsgrupp läsåret 2023/24.26 Andelen berörda elever varierar mel- lan olika årskurser, där andelen generellt är högre i äldre årskurser – i årskurs 1 undervisades 0,2 procent i särskild undervisningsgrupp läsåret 2023/24, medan motsvarande andel uppgick till 3,3 procent i årskurs 9. Utredningen utgår från SCB:s befolkningsprognos för år 2028 och beräknar antalet elever som skulle få sin undervisning i särskild undervisningsgrupp givet att andelarna i respektive årskurs är desamma som läsåret 2023/24. Därefter multiplicerar utredningen beräknat antal elever i varje årskurs med 1,10 för att fånga den för- väntade ökningen.

I nästa steg beräknar utredningen hur många särskilda undervis- ningsgrupper som förväntas tillkomma. Storleken på befintliga sär- skilda undervisningsgrupper uppskattas till 4 elever inom årskurs- erna 1–6 och 7 elever inom årskurserna 7–9. Vidare antas att

100 procent av undervisningen sker inom den särskilda under- visningsgruppen och att en elevs undervisning sker inom den särskilda undervisningsgruppen under hela läsåret. Sammantaget innebär detta att 261 nya grupper beräknas tillkomma.

Utredningen utgår från att en (1) heltidstjänst bedriver under- visningen inom ramen för en särskild undervisningsgrupp. Baserat på Sveriges lärares undersökning om lärares arbetstid utgår utred- ningen från att undervisningstiden utgör 44 procent av en grund- skollärares totala arbetstid.27 Behovet av lärare räknas således upp med en faktor som tar hänsyn till detta.28 Baserat på dessa antagan- den uppgår det estimerade behovet av lärare, som tillkommer till följd av att kravet på särskilda skäl för placering i särskild undervis- ningsgrupp avskaffas, till 594 heltidsekvivalenter.

De tillkommande lönekostnaderna har beräknats utifrån ett an- tagande om att lönenivåerna för den personal som bemannar de särskilda undervisningsgrupperna motsvarar nivåerna inom yrkes- gruppen Grundskollärare enligt nomenklaturen SSYK, vars median- bruttolön uppgick till 39 400 kronor år 2023. De totala personal- kostnaderna har beräknats genom att multiplicera årslönen med

26Skolverket (2024) Särskilt stöd i grundskolan – Läsåret 2023/24. 2023:2057.

27Sveriges lärare (2023) Tiden som inte räcker till. Resterande tid utgörs bland annat av administration och för- och efterarbete.

28Faktorn beräknas som 1/0,44.

257

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

faktorn 1,40 (PO-pålägg). De tillkommande lönekostnaderna för det ökade behovet av särskilda undervisningsgrupper i grundskolan uppgår till 460 miljoner kronor.

Vidare kommer en eventuell ökning av antalet särskilda under- visningsgrupper att öka lokalbehovet. År 2023 utgjorde kostnader för lokaler och inventarier 31 procent av grundskolans kostnader för undervisning år 2023.29 Utredningen gör antagandet att tillkom- mande särskilda undervisningsgrupper ökar lokalkostnaderna med hälften av denna faktor eftersom många av de tillkommande ele- verna i särskild undervisningsgrupp kan antas bli placerade i redan befintliga särskilda undervisningsgrupper. Utredningen beräknar tillkommande lokalkostnader genom att multiplicera tillkommande lönekostnader med 15 procent (31 dividerat med 2). De tillkom- mande lokalkostnaderna för det ökade behovet av särskilda under- visningsgrupper i grundskolan uppgår till 61 miljoner kronor.

De beräknade kostnaderna för tillkommande lärare samt lokaler inom låg-, mellan- och högstadiet redovisas i tabellen nedan. Att kostnaderna är högst i högstadiet följer av att särskilda undervis- ningsgrupper i dag är mest frekventa i högstadiet.

Tabell 9.5 Ökat resursbehov till följd av borttagande av särskilda skäl för särskilt stöd i särskild undervisningsgrupp

Uppskattning av ökat lärarbehov (heltidsekvivalenter)

och tillkommande kostnader (miljoner kronor) vid ikraftträdande och 10 procents ökat behov

	Lärares	Tillkommande	Tillkommande	Totalt tillkommande
	arbetstid	lönekostnader	lokalkostnader	kostnader

Lågstadiet	72	48	7	56
Mellanstadiet	212	142	22	164

Högstadiet	310	208	32	240
Totalt	594	399	61	460

Källa: Egna beräkningar. När raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar.

29Sveriges officiella statistik, Samtliga verksamheter inom fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxenutbildning – Kostnader – Riksnivå. Tabell 1: Kostnader för verk- samheter inom fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxenutbildning 2023.

258

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Sammantaget visar beräkningarna att förslaget medför ökade kost- nader på 460 miljoner kronor år 2028.

Eftersom elevkullarna enligt SCB:s befolkningsprognos kom- mer att minska i storlek åren efter ikraftträdandet, redovisar utred- ningen också utredningens beräkningar av tillkommande kostnader fram till år 2032. Utredningen utgår då från den utveckling som re- dovisas i tabell 9.1 och multiplicerar kostnaden år 2028 med fak- torn för respektive år.

Tabell 9.6 Tillkommande kostnader år 2028–2032 (miljoner kronor)

Per stadium och totalt vid 10 procents ökat behov

	2028	2029	2030	2031	2032
Grundskola, lågstadiet	56	54	50	45	40
Grundskola, mellanstadiet	164	161	157	151	142

Grundskola, högstadiet	240	241	240	237	230
Totalt	460	456	447	433	412

Källa: Egna beräkningar. Om raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar.

Genomförande av obligatoriska standardiserade tester

Ett införande av obligatoriska standardiserade tester kommer inne- bära ett ökat behov av arbetsresurser för genomförande av testerna. Det är därför viktigt att testerna utformas på ett sådant sätt att lä- rarens arbetsbörda inte ökar mer än nödvändigt, vilket utredningen beskrivit i avsnitt 9.4. Utredningens bedömning är att för de stan- dardiserade testerna i årskurs 3, 5 och 8 i grundskolan och den an- passade grundskolan kommer lärare att behöva avsätta i genomsnitt ungefär 3 timmar för planering och genomförande av ett standardi- serat test i en klass. Nedan följer en beräkning av den arbetstid som kan förväntas tillkomma till följd av införandet av obligatoriska standardiserade tester, samt den kostnad som denna arbetstid mot- svarar. I beräkningen ingår inte de standardiserade testerna i års- kurs 1 och 2, eftersom dessa redan genomförs i dag, men då inom garantin för tidiga stödinsatser.

Beräkning bygger på ett antagande om antalet klasser som finns i Sverige. Eftersom det saknas reglering av klasser, och därmed sta- tistikföring av detta, utgår utredningen från uppgifter från en en-

259

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

kätundersökning som Sveriges lärare gjort bland sina medlemmar.30 Enligt denna var den genomsnittliga klasstorleken i lågstadiet 21 ele- ver, i mellanstadiet 22 elever och i högstadiet 23 elever. I den anpas- sade grundskolan är grupperna generellt sett mindre och utred- ningen har gjort ett schablonmässigt antagande att klasserna i dessa skolformer är hälften så stora som i grundskolans lågstadium

(10 elever). Baserat på Skolverkets statistik över antalet elever per årskurs läsåret 23/2431 multiplicerat med förändringstalet enligt SCB:s befolkningsprognos32 samt ovanstående genomsnittliga klas- storlekar beräknas antalet tillkommande klasser där standardiserade tester genomförs uppgå till nära 16 500 vid tiden för ikraftträdan- det (höstterminen 2028). Givet det planerade antalet tester per års- kurs och skolform uppgår antalet arbetstimmar som krävs för genomförande att testerna till totalt nära 50 000. Baserat på en årsar- betstid för ansvariga lärare om 1 767 timmar motsvarar dessa arbets- timmar ungefär 28 heltidsekvivalenter. För att räkna ut lönekostna- derna utgår utredningen i grundskolan från medianbruttolönen år 2023 för en grundskollärare enligt SCB samt i den anpassade grund- skolan medianbruttolönen för en speciallärare eller specialpedagog. Därtill multipliceras årslönen med faktorn 1,40 för PO-pålägg. Den beräknade kostnaden för den arbetstid som krävs för genomförande av de standardiserade testerna uppgår till 19 mil- joner kronor. I tabellen nedan sammanfattas de tillkommande re- sursbehoven för genomförande av standardiserade tester per skol- form.

30Sveriges Lärare (2023). Grupp- och klasstorlekar, extra anpassningar och särskilt stöd från för- skoleklass till komvux.

31Sveriges officiella statistik, Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå, tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2023/24.

32Statistiska centralbyrån (2025) Folkmängd efter inrikes/utrikes född, ålder och kön. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BE__BE0401__BE0401A/Be folkprognRevNb/, (hämtad 2025-03-06).

260

SOU 2025:44Konsekvenser av utredningens förslag

Tabell 9.7	Tillkommande arbetstid och lönekostnader för genomförande
	av obligatoriska standardiserade tester

		Lärares arbetstid,	Lönekostnader
		heltidsekvivalenter	(miljoner kronor)

Grundskolan (åk 3, 5, 8)		27	18
Anpassade grundskolan (åk 3, 5, 8)		<1	<1

Totalt		28	19
Källa: Egna beräkningar.

Införandet av obligatoriska standardiserade tester kan samtidigt innebära ett minskat behov av att köpa in och genomföra andra stöd för screening, diagnostiska bedömningsmaterial eller liknande. Detta kan innebära minskade kostnader för huvudmännen.

Förändringar i garantin för tidiga stödinsatser

Utredningen har i kostnadsberäkningarna gjort bedömningen att Skolverkets reviderade bedömningsstöd och kartläggningsmaterial i förskoleklass och årskurs 1 kan genomföras som obligatoriska stan- dardiserade tester. Därmed kvarstår kostnaden för deras genomfö- rande. Däremot avskaffas de nationella prov som genomförs i års- kurs 3 i grundskolan och bedömningsstöd i anpassade grundskolan.

För att uppskatta omfattningen av arbetsinsatser avseende genom- förandet av nationella prov utgår utredningen från att arbetsinsat- sen, inklusive förberedelser och administration, uppgår till 4 timmar per klass. Antalet berörda elever samt antal klasser har beräknats enligt samma utgångspunkter som beskrivits i avsnittet ovan. Sam- mantaget beräknas avskaffandet av nationella prov i årskurs 3 på- verka nära 116 000 elever i drygt 5 500 klasser.

Utifrån dessa antaganden beräknar utredningen att arbetstiden för nationella prov uppgår till ungefär 44 000 arbetstimmar. Baserat på en årsarbetstid om 1 767 timmar för lärare motsvarar detta 25 lärar- tjänster mätt som heltidsekvivalenter.

261

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

9.5.2Kostnader för staten

Utredningens förslag om stödundervisning innebär ökade kostna- der för SPSM och Sameskolstyrelsen som skolhuvudmän, vilka dock ersätts av elevernas hemkommuner. Kostnaden för stöd- undervisning i dessa skolformer beräknar utredningen till nära

2 miljoner kronor. Därutöver innebär utredningens förslag ökade kostnader för staten genom uppdraget till Skolverket om att ut- veckla obligatoriska standardiserade tester. Till följd av att natio- nella prov i årskurs 3 i sameskolan samt i årskurs 4 i specialskolan avskaffas minskar statens kostnader för utveckling av dessa prov. Skolverkets kostnader för utveckling av dessa prov uppgår till 7,5 miljoner kronor årligen.

I tabellen nedan sammanfattas beräkningarna. Utredningens be- dömning är att övriga förslag som berör sameskolan och special- skolan är förknippade med marginellt förändrade kostnader.

I avsnitten nedan framgår fördjupade beskrivningar av dessa be- räkningar samt de antaganden som beräkningarna baseras på.

Tabell 9.8 Sammanställning av kostnader för staten (miljoner kronor)

Förslag	Tillkommande	Minskade
	kostnader	kostnader
Införande av stödundervisning i	1,7
sameskolan
och specialskolan
Utveckling av standardiserade tester*	39,6

Avskaffande av nationella prov		-7,5
i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan)
Totalt	41,3	-7,5

Källa: Egna beräkningar. *Investeringskostnad.

Kostnader för stödundervisning i sameskolan och specialskolan

I detta avsnitt redovisas ökade kostnader för sameskolan och specialskolan till följd av förslaget om stödundervisning.

Utredningens beräkningar av kostnader för stödundervisning utgår från en bedömning om att andelen elever i sameskolan med behov av stödundervisning är densamma som inom grundskolans

262

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

låg- och mellanstadium, det vill säga 20 procent. Utredningen nytt- jar samma schablon för specialskolan.

För att räkna fram lärarbehovet för denna stödundervisning har utredningen antagit att stödundervisning i sameskolan och special- skolan kommer att bedrivas i grupper om i genomsnitt 4 elever, det vill säga utredningen gör antagandet att gruppstorleken kommer att vara samma som i grundskolans lågstadium. I sameskolan varierar antalet elever stort mellan skolenheter och årskurser och avstånden mellan skolenheter är långa, vilket gör att samordningsmöjlighe- terna för stödundervisning är mindre. I specialskolan har eleverna generellt redan god tillgång till lärarresurs, vilket gör detta anta- gande rimligt. Med utgångspunkt i prognosticerat elevantal 2028 i dessa skolformer innebär dessa antaganden att 38 grupper behöver bildas i specialskolan och 9 grupper i sameskolan, för att dela in den elevpopulation som utredningen antar behöver stödundervisning i grupper om 4 elever.

Utifrån samma antaganden om stödundervisningens omfattning och beräkningsmodell för omvandling av undervisningstid till lärar- behov som i avsnitt 9.5.1 uppgår behovet av lärare, motsvarande hel- tidsekvivalenter, till knappt 2,5 heltidsekvivalenter. För att beräkna tillkommande personalkostnader har utredningen schablonmässigt utgått från att lönekostnaderna för personalen som bedriver stöd- undervisningen i sameskolan motsvarar lönenivåerna för yrkes- gruppen grundskollärare, vars medianbruttolön enligt SCB uppgick till 39 400 kronor år 2023. I specialskolan har utredningen utgått från medianbruttolönen för speciallärare, specialpedagog som enligt SCB uppgick till 44 600 kronor. Utredningen har utgått från SKR:s uppgifter om personalomkostnadspålägget år 2025, och multiplice- rat årslönen med faktorn 1,40.33

Utifrån ovanstående antaganden beräknas kostnaderna för de arbetsinsatser som krävs för att bedriva stödundervisningen vid ikraftträdandet att uppgå till cirka 1,7 miljoner kronor. I tabellen nedan sammanfattas lärarbehoven och kostnaderna per skolform och nivå vid ikraftträdandet. Notera att detta utgår från de anta- ganden som utredningen redovisat ovan och inte tar hänsyn till varierande behov på olika skolenheter.

33Se Sveriges kommuner och regioner. (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Diarienummer SKR2024/01960.

263

Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2025:44

Tabell 9.9	Ökat resursbehov till följd av införande av stödundervisning
	Lärarbehov (heltidsekvivalenter) och tillkommande kostnader
	per skolform vid ikraftträdande

	Behov av lärare, antal	Tillkommande kostnader, miljoner kronor

Specialskolan	1,9	1,4
Sameskolan	0,5	0,3

Totalt	2,4	1,7

Källa: Egna beräkningar.

Påverkan av de minskande elevkullarna åren efter ikraftträdandet beräknas genom antagandet att elevunderlaget i skolformerna ut- vecklas på samma sätt som elevkullarna i stort. Utredningen utgår från den utveckling som redovisas i tabell 9.1 och multiplicerar kostnaden år 2028 med faktorn för respektive år.

Tabell 9.10 Tillkommande kostnader år 2028–2032

Per skolform

	2028	2029	2030	2031	2032
Specialskolan	1,4	1,4	1,4	1,4	1,3
Sameskolan	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3

Totalt	1,7	1,7	1,7	1,7	1,6

Källa: Egna beräkningar.

Kostnader för borttagande av särskilda skäl för placering

i särskild undervisningsgrupp i sameskolan och specialskolan

Utredningens beräkning av kostnader i sameskolan och specialsko- lan för förslaget om borttagande av särskilda skäl för placering i särskild undervisningsgrupp följer samma resonemang som beräk- ningen av dessa kostnader för kommunala huvudmän. Utredningen antar att andelen elever i särskild undervisningsgrupp i dessa skol- former motsvarar andelen i grundskolan, oavsett årskurs, det vill säga 1,3 procent.

Vid ett antagande att antalet elever i särskild undervisnings- grupp i dessa skolformer skulle öka med 10 procent till följd av för- slaget beräknar vi att lärarbehovet (heltidsekvivalenter) skulle öka med 0,3 heltidsekvivalenter i specialskolan och 0,08 heltidsekviva- lenter i sameskolan. För att beräkna tillkommande personalkostna-

264

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

der har utredningen schablonmässigt utgått från att lönekostna- derna i sameskolan motsvarar lönenivåerna för yrkesgruppen grundskollärare, vars medianbruttolön enligt SCB uppgick till

39 400 kronor år 2023. I specialskolan har utredningen utgått från medianbruttolönen för speciallärare eller specialpedagog som enligt SCB uppgick till 44 600 kronor. Därefter har årslönen multiplice- rats med faktorn 1,40 (personalomkostnadspålägg). Den samman- tagna kostnaden, inklusive lokalkostnader, har beräknats till 0,24 miljoner kronor för specialskolan och 0,06 miljoner kronor för sameskolan vid tiden för ikraftträdande.

Utredningens bedömning är att detta ryms inom myndigheter- nas förvaltningsanslag.

Kostnader för genomförande av standardiserade tester i sameskolan och specialskolan

Utredningens bedömning är att för de standardiserade testerna i årskurs 3 och 5 i sameskolan och årskurs 3, 6 och 9 i specialskolan kommer lärare att behöva avsätta i genomsnitt ungefär 3 timmar för planering samt genomförande av ett standardiserat test i en klass. I den anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan är grupperna generellt sett mindre och utredningen har gjort ett schablonmässigt antagande att klasserna i dessa skolformer är hälften så stora som i grundskolans lågstadium (10 elever). Därmed berörs 4 klasser i sameskolan och 26 klasser i specialskolan av förslaget.

Utifrån samma beräkningsmodell som i avsnitt 9.5.1 har utred- ningen beräknat att genomförande av standardiserade tester i be- rörda årskurser motsvarar 12 timmar i sameskolan och 79 timmar i specialskolan. Utifrån samma beräkningsmodell för uträkning av heltidsekvivalenter och lönekostnad som ovan, motsvarar detta ökade kostnader på mindre än 0,1 miljoner kronor totalt. Utred- ningens bedömning är att detta ryms inom myndigheternas förvalt- ningsanslag.

265

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Minskade kostnader i sameskolan och specialskolan till följd av avskaffande av nationella prov i lågstadiet

Utredningens förslag att avskaffa de nationella proven i årskurs 3 i sameskolan och årskurs 4 i specialskolan leder till minskad arbets- insats för berörda lärare. För att uppskatta omfattningen av arbets- insatser avseende genomförandet av nationella prov utgår utred- ningen från att arbetsinsatsen, inklusive förberedelser och administ- ration, uppgår till 4 timmar per klass. Antalet berörda elever samt antal klasser har beräknats till 2 i sameskolan och 8 i specialskolan.

Utifrån dessa antaganden beräknar utredningen att arbetstiden för genomförande av nationella prov i årskurs 3 i sameskolan upp- går till ungefär 15 arbetstimmar. Arbetstiden för genomförande av nationella prov i årskurs 4 i specialskolan uppgår till ungefär 67 ar- betstimmar. Baserat på en årsarbetstid om 1 767 timmar för lärare motsvarar detta 0,01 lärartjänster i sameskolan och 0,04 lärartjäns- ter i specialskolan mätt som heltidsekvivalenter.

För att beräkna kostnaden för dessa arbetsinsatser utgår utred- ningen för sameskolan från medianbruttolöner för grundskollärare och för specialskolan från medianbruttolöner för speciallärare eller specialpedagog år 2023, enligt SCB. De totala personalkostnaderna har beräknats genom att multiplicera årslönen med faktorn 1,40.

Utifrån dessa antaganden uppgår den totala besparingen relaterad till avskaffande av nationella prov i lågstadiet till mindre än 0,1 mil- joner kronor totalt i båda skolformer. Utredningens bedömning är att detta inte borde påverka myndigheternas förvaltningsanslag.

Skolverkets kostnader vid införande av obligatoriska standardiserade tester

Utredningen föreslår att standardiserade tester av elevers läs- och skrivutveckling samt matematiska färdigheter ska införas och genomföras i början av höstterminen i vissa årskurser.

Tester föreslås införas i årskurs 1, 2, 3, 5 och 8 i grundskolan och den anpassade skolan samt i årskurs 1, 2, 3 och 5 i sameskolan. I specialskolan föreslås tester införas i årskurs 1, 2, 3, 6 och 9. Ut- redningen har gjort bedömningen att Skolverkets reviderade kart- läggningsmaterial kan användas i årskurs 1 och 2, vilket innebär att det inte tillkommer några kostnader för Skolverket att ta fram stan-

266

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

dardiserade tester i dessa årskurser. För övriga årskurser föreslås att sammantaget 18 standardiserade tester utvecklas34 anpassade till respektive skolform och årskurs. Skolverket föreslås ges i uppdrag att ta fram dessa tester samt tillhörande föreskrifter.

För att uppskatta kostnaden för utveckling av dessa tester tar utredningen utgångspunkt i Skolverkets bedömning av kostnaderna för utveckling av kartläggningsmaterial och bedömningsstöd. Skol- verket bedömer att kostnaderna för utveckling av ett sådant material uppgår till mellan 2 och 5 miljoner kronor.35 Detta avser kostnader för överenskommelser med universitet och högskolor för framtagande av stödmaterial. Utredningen bedömer att detta ungefär motsvarar resursåtgången för utvecklingen av ett standar- diserat test. Utredningen utgår även från ett antagande om att ut- vecklingen av ett sådant material kräver 20 procent av en heltids- tjänst hos Skolverket för bland annat kontakt med lärosäten och kvalitetsgranskning. Utredningen bedömer även att utvecklingen av testen kan förväntas präglas av stordriftsfördelar eftersom ett relativt stort antal test ska utvecklas, samt att innehållet i tester som utvecklas för en viss skolform i viss utsträckning kan återan- vändas i test inom andra skolformer.

Mot bakgrund av detta uppskattar utredningen att utveck- lingskostnaden för ett genomsnittligt test uppgår till 2 miljoner kronor avseende uppdrag till lärosäten, samt 0,2 miljoner kronor i tillkommande lönekostnader för Skolverket. Detta innebär att den totala kostnaden för utveckling av samtliga test uppskattningsvis uppgår till 39,6 miljoner kronor. Kostnadsuppskattningen kan även relaterats till Skolverkets kostnad för utveckling av de nationella proven i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan (årskurs 4 i spe- cialskolan) som sammantaget uppgår till 7,5 miljoner kronor (se ytterligare beskrivning nedan). Vid behov av eventuell revidering eller uppdatering av testerna kan ytterligare resurser krävas.

34Dvs. två tester i tre årskurser i tre skolformer ger totalt 18 standardiserade tester.

35Skolverket (2024) Utveckling av kartläggningsmaterial och bedömningsstöd. 2024:3159.

267

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förändrade kostnader för Skolverket kopplat till avskaffande av garantin för tidiga stödinsatser samt nationella prov i årskurs 3

Förslagen att garantin för tidiga stödinsatser och nationella prov i lågstadiet ska avskaffas innebär delvis en kostnadsbesparing. I för- slaget kan de standardiserade testerna i årskurs 1 och 2 utgöras av de kartläggningsmaterial som Skolverket nu reviderar. Ett utgående av dessa material innebär således inga direkta kostnadsbesparingar.36 Detsamma gäller bedömningsstöden i anpassade grundskolan som avskaffas.

Däremot innebär förslaget att nationella prov i lågstadiet ska av- skaffas en besparing. Skolverket uppskattar att kostnaden för ut- veckling av nationella prov i årskurs 3 i grundskolan och samesko- lan (årskurs 4 i specialskolan) uppgått till ungefär 7 miljoner kro- nor årligen. Detta avser kostnaden för uppdraget till de lärosäten som utvecklar dessa nationella prov. Dessutom tillkommer perso- nalresurser motsvarande uppskattningsvis ungefär en halvtidstjänst hos Skolverket. Utredningen utgår schablonmässigt från att löne- kostnaderna för denna halvtidstjänst uppgår till en halv miljon kro- nor. Sammantaget uppgår den årliga kostnadsbesparingen således till ungefär 7,5 miljoner kronor om dessa prov avskaffas.

Långsiktiga nyttor

Utredningens förslag syftar till att undanröja hinder för att elever ska få en utbildning som ger dem möjlighet att nå så långt som möjligt utifrån sina individuella förutsättningar. Sådana förbättrade förutsättningar kan på sikt förväntas ge betydande samhällsekono- miska vinster till följd av exempelvis ökad behörighet till gymnasie- skolans nationella program samt förbättrade möjligheter att slut- föra en gymnasieutbildning.

Även om en individs förutsättningar för etablering i samhället beror på fler faktorer än utbildning är sambanden mellan just ut- bildning och etablering i samhället tydliga. Ökad behörighet till gymnasieskolans nationella program, samt förbättrade möjligheter att slutföra en gymnasieutbildning, innebär större möjligheter till

36Kostnaderna för Skolverkets pågående revidering av nuvarande obligatoriska kartlägg- ningsmaterial i förskoleklass och obligatoriska bedömningsstöd i årskurs 1 uppgår till unge- fär 6 miljoner kronor. Revideringen påbörjades under 2024 och planeras slutföras 2026.

268

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

etablering på arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden för individer med en gymnasial utbildningsnivå är ungefär 20 procentenheter högre jämfört med individer utan en gymnasial utbildning.37 Möjlig- heten att arbeta inom ett yrke som kännetecknas av högre produkti- vitet ökar om man har en avslutad gymnasial utbildning. Dessutom har kopplingen mellan utbildning och minskad risk för utanförskap och kriminalitet stark evidens inom forskningen.38 Individer med minst gymnasial utbildningsnivå har dessutom generellt bättre hälsa, samt bättre vanor och förutsättningar att uppnå en godare hälsa, än individer utan gymnasial utbildning.39 Sambandet är även starkt mellan en välfungerande skolmiljö och elevers psykiska hälsa.40

På samhällsnivå kan förbättrade förutsättningar att uppnå indi- viduella mål inom utbildningen således förväntas leda till en högre produktionsnivå, både genom en ökad sysselsättningsgrad och högre produktivitet per arbetad timme. Den ökade sysselsättnings- graden innebär högre skatteintäkter, samtidigt som utgifter för det offentliga minskar till följd av lägre ohälsa och utanförskap. Stor- leken på dessa effekter är dock svåra att beräkna ex ante, dels då en elevs studiegång påverkas av många faktorer och det är svårt att iso- lera effekterna av utredningens förslag, dels på grund av ett långt tidsmässigt spann mellan utbildning och möjligheterna att mäta ut- fallet på exempelvis arbetsmarknaden. Den samhällsekonomiska potentialen är dock stor – i en studie från Institutet för näringslivs- forskning påvisas att en ökning av svenska elevers kunskapsnivåer till motsvarande den nivå som Singapores elever uppvisar skulle leda till en ökad årlig svensk tillväxt om 0,4 procentenheter.41

37Statistiska centralbyrån (2025). Arbetsmarknadsvariabler för riket efter kön, utbildningsnivå och bakgrundsvariabel. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__AA__AA0003__AA0003B/ IntGr1RikUtbBAS, (hämtad 2025-02-04).

38Se exempelvis Hjalmarsson, R. (2022) Social Policies as Crime Control. SNS förlag..

39Se Folkhälsomyndigheten (2015) Utbildningsnivå och hälsa – hur hänger de ihop?. Se även SOU (2016:55) Det handlar om jämlik hälsa – Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete.

40Folkhälsomyndigheten (2022). Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige?

41Heller-Sahlgren, G. och Jordahl, H. (2021). ”Test Scores and Economic Growth: Update and Extension”. IFN Working Paper nr 1408. Stockholm: Institutet för Näringslivs- forskning.

269

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

9.6Konsekvenser för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter

I detta avsnitt redovisar utredningen förslagens konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Ut- redningen lägger särskild vikt vid barnrättsperspektivet och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

9.6.1Barn och ungdomar

Utredaren ska särskilt ha ett barn- och ungdomsperspektiv samt ett barnrättsperspektiv i analysen och redovisa konsekvenser utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. För att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses krävs det att utredningar arbetar med en kontinuerlig process för att be- döma konsekvenserna för barns rättigheter (barnkonsekvensanalys).

I överväganden mellan olika alternativ och i utformningen av ut- redningens förslag har utredningen särskilt beaktat barnkonven- tionens fyra grundprinciper. Dessa rättigheter är: lika rättigheter och icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), liv och utveckling (artikel 6) och delaktighet och inflytande (artikel 12). Enligt artikel 3 i barnkonventionen ska en prövning av barnets bästa göras vid alla åtgärder som rör barn. Barnkonventionen fast- slår även varje barns rätt till utbildning och utveckling (artiklarna 2, 6, 28 och 29) samt barns rätt till bästa möjliga hälsa (artikel 24). Av artikel 12 i barnkonventionen framgår att barn har rätt att komma till tals i frågor som rör dem. Enligt Salamancadeklarationen ska elever i behov av särskilt stöd få sin utbildning i ordinarie skolor och mångfalden av egenskaper och behov hos eleverna ska tillvara- tas.42 Enligt skollagen ska alla oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Vidare ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år.

42UNESCO (1994). The Salamanca statement and framework for action on special needs education. World conference on special needs education: Access and quality. Salamanca, Spain, 7–10 June 1994.

272

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör ho- nom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhål- lande till barnets ålder och mognad (1 kap. 8–10 §§ skollagen). Av 3 kap. 2 § skollagen framgår vidare bl.a. att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskrite- rier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktions- nedsättningens konsekvenser.

Utredningen har haft dialog med Sveriges elevråd och Sveriges elevkårer som företrädare för eleverna. Utredningen har även haft dialog med organisationer som arbetar för barns rättigheter, som Rädda barnen, Maskrosbarn och Generation pep. Utöver det har utredningen som grund för förslagen tagit del av forskning om barns lärande och utveckling.

Nedan följer utredningens överväganden och bedömningar vad gäller förslagens konsekvenser som har koppling till barns rättig- heter. Det följer också en beskrivning av konsekvenser för barn och unga med funktionsnedsättning, utländsk bakgrund och hur förslagen påverkar pojkar och flickor.

Barn och unga berörs av förslagen

Alla utredningens förslag berör barn och unga. Alla barn och unga som är eller kommer att vara elever i svensk skola berörs därför av utredningens förslag. Läsåret 2023/24 fanns det 1 110 068 elever i grundskolan, 16 015 elever i anpassade grundskolan, 764 elever i spe- cialskolan och 195 elever i sameskolan. Därutöver fanns det 119 081 elever i förskoleklassen. I gymnasieskolan fanns det 367 013 elever och i anpassade gymnasieskolan 7 183 elever.43 Enligt barnkon- ventionen är varje människa under 18 års ålder ett barn (artikel 1). Det framgår inte av den offentliga statistiken hur många av eleverna i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan som är barn, det vill säga under 18 år.

Det finns inte en lika tydlig definition av när en person räknas som ung. Målet för ungdomspolitiken omfattar personer mellan 13

43Sveriges officiella statistik, Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå, tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2023/24.

273

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

och 25 år, vilket kan ses som ett riktmärke. Utifrån denna defini- tion berörs unga över 17 år i gymnasieskolan och anpassade gymna- sieskolan, samt unga som läser kommunal vuxenutbildning (kom- vux). Kalenderåret 2023 läste 83 723 elever under 25 år komvux på grundläggande eller gymnasial nivå och ytterligare 448 läste kom- vux som anpassad utbildning (samtliga nivåer) läsåret 2023/24.44

Förslag med konsekvenser för barn och unga

Som beskrivits i avsnitt 9.5.2 förväntas utredningens förslag undanröja hinder och förbättra förutsättningarna för att elever ska få en utbildning som ger dem möjlighet att nå så långt som möjligt utifrån sina individuella förutsättningar. Det kan antas att en sådan förbättring, som gör att fler elever får en mer fungerande skolgång, leder till att fler barn och unga blir behöriga till gymnasieskolans nationella program och slutför en gymnasieutbildning. Det i sin tur ger unga bättre förutsättningar att få goda levnadsvillkor, makt att forma sina liv och inflytande över samhällsutvecklingen.

Utredningens förslag berör de elever som har behov av stödin-

satser för sitt lärande, men även övriga elever påverkas, direkt och in- direkt, av hur undervisningen och arbetet med stödinsatser utformas.

Förslaget om att bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar avskaffas

Utredningen föreslår att bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar avskaffas och att de ersätts av att aktiviteter inom ex- tra anpassningar förs in i ordinarie undervisning inom ramen för ledning och stimulans (se avsnitt 6.3) och stödundervisning (se av- snitt 6.5).

De nuvarande bestämmelserna om extra anpassningar omfattar alla skolformer i skolväsendet. Vissa aktiviteter ersätts av att de förs in i ordinarie undervisning inom ramen för ledning och stimu- lans i 3 kap. 2 § skollagen. Den bestämmelsen omfattar alla skolfor- mer. Utredningens förslag om stödundervisning omfattar alla obli-

44Sveriges officiella statistik, Komvux, Elever och Kursdeltagare, Riksnivå, Tabell 6 Ele- vernas ålder kalenderåret 2023; Skolverkets statistik, Komvux som anpassad utbildning, Elever, Riksnivå, Tabell 4 Elevernas ålder läsåret 2023/2024.

274

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

gatoriska skolformer i alla ämnen och endast i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan i vissa ämnen.

Det innebär att de skolformer som i dag omfattas av bestämmel- serna om extra anpassningar och som inte omfattas av förslaget om stödundervisning, dvs förskolan, kommunal vuxenutbildning, stora delar av gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan och de ele- ver inom anpassade skolformer som följer ämnesområdesplaner, kommunal vuxenutbildning och fritidshemmet inte kommer att omfattas av utredningens förslag om stödundervisning.

Stödundervisningen syftar till att framför allt stärka elever i de tidiga årskurserna. Grundläggande utbildning och tidiga insatser är väsentliga för att elever ska få möjlighet att befästa sina baskun- skaper. Utvecklar alla elever de grundläggande färdigheter och kun- skaper som behövs i ett tidigt skede kommer det inte att behövas stöd i de icke-obligatoriska skolformerna i lika hög utsträckning. Utredningen bedömer sammantaget att de positiva konsekvenserna överväger de eventuellt negativa konsekvenserna. Se nedan om konsekvenser för elever som ges stödundervisning.

Förslaget om att garantin för tidiga stödinsatser och nationella prov

i årskurs 3, respektive årskurs 4 i specialskolan, avskaffas och förslaget om att standardiserade tester ska införas

Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser i skollagen om en garanti för tidiga stödinsatser avskaffas. Kartläggningsmaterialen och bedömningsstöden som enligt bestämmelsen ska genomföras i förskoleklass respektive i årskurs 1 ersätts av standardiserade tester. Den särskilda bedömning som regleras inom garantin avskaffas (se avsnitt 6.1 och 6.2). Nationella prov i årskurs 3 (årskurs 4 i special- skolan ska avskaffas (se avsnitt 6.1).

Utredningen föreslår i avsnitt 6.4 att standardiserade tester in- förs och genomförs i början av höstterminen i grundskolan och an- passade grundskolan årskurs 1, 2, 3, 5, och 8, i sameskolan årskurs 1, 2, 3 och 5 och i specialskolan årskurs 1, 2, 3, 6 och 9. I de anpas- sade skolformerna ska standardiserade tester genomföras av de ele- ver som läser ämnen.

Intentionen med garantin för tidiga stödinsatser var att flytta mer av skolans stödresurser till tidigare årskurser och att säkra att elevers behov av stöd uppmärksammas. Det obligatoriska kartlägg-

275

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

ningsmaterialet och bedömningsstöden har dock inte varit tillräck- ligt träffsäkra och varit onödigt tidskrävande. Den särskilda be- dömningen har inte heller genomförts enligt intentionerna. Utred- ningen bedömer att det inte krävs lika omfattande kartläggningar av elevernas stödbehov, som inom garantin för tidiga stödinsatser, för att upptäcka elevers behov av stöd och föreslår därför att stan- dardiserade tester ska införas. De standardiserade testerna bör genomföras högre upp i årskurserna än inom garantin för att mini- mera risken att elever blir utan stöd när de lämnat lågstadiet. Ut- redningen gör bedömningen att de standardiserade testerna, som genomförs i början av årskursen, kommer att vara ett bättre under- lag för läraren att utgå från i arbetet med att sätta in förebyggande stödinsatser inom den årskurs som läraren ansvarar för. Att avskaffa garantin för tidiga stödinsatser och i stället införa standardiserade tester enligt ovan kommer, enligt utredningen, att innebära att ele- vers behov av stöd kommer att kunna identifieras tidigare vilket kommer att ge positiva konsekvenser för elevernas måluppfyllelse.

Förslaget om stödundervisning

Utredningens förslag att stödundervisning (se avsnitt 6.5), som ska ges parallellt eller utöver den ordinarie undervisningen, förväntas innebära att resurser omfördelas så att läraren ges bättre förutsätt- ningar att erbjuda den ledning och stimulans som ingår i det ordi- narie undervisningsuppdraget. Förutom att stödundervisning förväntas gynna elever som är i behov av mer intensivträning, får övriga elever bättre förutsättningar att få en undervisning av hög kvalitet.

Stödundervisning ska enligt utredningens förslag ge möjlighet att möta elevers behov på olika sätt. Bedömningen av när en elev är i behov av stödundervisning ska grundas på lärarens bedömning. Rektorn beslutar därefter om stödundervisningen. Förslaget för- väntas skapa förutsättningar för att insatser ska genomföras snabbare.

För eleven skulle en betoning på den enskilda lärarens bedöm- ning kunna innebära en risk för bristande likvärdighet. Rektorn har ett pedagogiskt övergripande ansvar för elevers undervisning och måste i detta ansvar uppmärksamma enskilda lärares förmåga att

276

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

göra en professionell bedömning. Brister i lärarens förmåga skulle kunna leda till att en elev som har behov av stödundervisning inte får det, men även tvärtom. Utredningen föreslår att rektor ska ha en möjlighet att inte besluta om stödundervisning om det finns sär- skilda skäl. Utredningen vill här påminna om att rektor i sitt peda- gogiska ansvar måste se till att alla elever får den undervisning som de har rätt till, i det ingår även stödundervisning. Härutöver före- slås samråd vid behov med speciallärare eller specialpedagog. Det ska som högst ges stödundervisning i två månader och i högst tre äm- nen i taget. Behov som kvarstår efter två månader bör ses som en in- dikation på att en utredning om behov av särskilt stöd bör inledas.

Eftersom det finns en begränsning i tid för stödundervisningen så undviks de risker för att stödundervisning ska komma att utgöra mer varaktiga och omfattande åtgärder som påverkar elevens soci- ala och pedagogiska tillhörighet. Risken för att stödundervisning blir en varaktig insats, utan att anmälan görs till rektor om att ut- reda behov av särskilt stöd, begränsas genom utredningens förslag om att en utvärdering ska göras senast inom en månad.

Avsikten med utredningens förslag om stödundervisning är att stödundervisningen ska bli en naturlig del av skolverksamheten. Utredningen bedömer att en relativt stor andel elever kommer att ta del av stödundervisning någon gång under sin skolgång. Att det kommer att vara relativt vanligt förekommande med denna typ av flexibelt stöd minskar i sig risken att stödundervisning får elever att känna sig utpekade i negativ bemärkelse. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att uteblivet eller sent stöd, kan få en betyd- ligt mer negativ påverkan på elevers mående, upplevelse av tillhö- righet och tilltro till sin egen förmåga. Att eleven inte får det stöd eleven är i behov av kan upplevas än mer negativt då det kan leda till att eleven inte kan följa med i undervisningen i samma takt som sina klasskompisar.

Utredningens bedömning är att elever kommer att gynnas av förslagen genom att de ges möjlighet att i mindre grupp eller en- skilt få träna ämnesspecifika svårigheter så att de snabbare kan återgå till den ordinarie undervisningen.

277

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förslaget om förändringar gällande särskilt stöd

Utredningen lämnar ett antal förslag om ändringar i bestämmel- serna om särskilt stöd (se avsnitt 6.6). Förslagen kommer samman- taget att leda till att fler elever ska ges rätt stöd snabbare och att an- delen elever, med åtgärdsprogram, som når måluppfyllelse kommer att öka. Förslagen kommer att gynna alla elever i behov av särskilt stöd.

Utredningen föreslår ett antal förändringar i regleringen av sär- skilt stöd i särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning (se avsnitt 6.7). Förslagen syftar till att det ska bli enklare att pla- cera elever i mindre undervisningsgrupper eller ge enskild undervis- ning inom ramen för särskilt stöd och detta bedöms sammantaget få positiva konsekvenser för eleverna.

Precis som tidigare, behöver skolan i sin utredning beakta de ris- ker och möjliga negativa effekter för eleven som finns med place- ring i särskild undervisningsgrupp eller i enskild undervisning, på kort och lång sikt. Ett exempel är hur det påverkar elevens möjlig- het till deltagande i samhället.

Det har vidare framkommit i bl.a. utredningens intervjuer med rektorer att det förekommer att nuvarande bestämmelser om krav på ”särskilda skäl” inte har utgjort något hinder vid bedömningar av om en elev ska eller inte ska undervisas i särskild undervisnings- grupp eller enskilt. Redan i dag förekommer alltså att skolor place- rar elever i särskilda undervisningsgrupper trots att eleverna sanno- likt inte kan få sina behov av stöd tillgodosedda i dessa grupper. Utredningen kan dock inte endast utifrån dessa uppgifter dra slut- satsen att förslaget om att ta bort särskilda skäl inte skulle kunna leda till en ökning av andelen elever som placeras i särskild under- visningsgrupp eller enskild undervisning. Utredningen bedömer därför att det, åtminstone inledningsvis, skulle kunna innebära en ökning av antalet beslut om särskild undervisningsgrupp och en- skild undervisning. Utredningens sammantagna bedömning är att elever kommer att gynnas av förslagen då de bl.a. bedöms få rätt stöd snabbare.

278

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslaget om förändringar gällande anpassad studiegång

Beslut om anpassad studiegång innebär en begränsning av elevens utbildning och kan bl.a. få konsekvenser för elevens möjligheter till fortsatta studier. Det riskerar i sin tur att bl.a. leda till minskade möjligheter till självförsörjning. Som framgår av avsnitt 9.2 före- kommer det att beslut om anpassad studiegång fattas på allt för svaga grunder. Utredningen föreslår därför att beslutet får fattas först om elevens behov inte kunnat tillgodoses genom andra for- mer av särskilt stöd. Utredningens förslag om att beslutet ska före- gås av information till eleven och elevens vårdnadshavare om beslu- tets konsekvenser förväntas stärka elevers möjligheter att utöva sin rätt till delaktighet och inflytande. Sammantaget bedömer utred- ningen att förslagen innebär att färre onödigt ingripande beslut om anpassade studiegång kommer att fattas.

Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning

Barnkonventionen uttrycker att barn med funktionsnedsättning ska säkerställas ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället (artikel 23).

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning (funktionsrättskonventionen) har som syfte att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänsk- liga rättigheter undanröja hinder för människor med funktionsned- sättning. Enligt artikel 24 ska konventionsstaterna erkänna rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning. Vidare fram- går att staterna ska säkerställa att skälig anpassning erbjuds utifrån personliga behov, att personer med funktionsnedsättning ska ges nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningsväsendet för att underlätta deras ändamålsenliga utbildning samt att ändamålsenliga individanpassade stödåtgärder ska erbjudas i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet om fullständig inkludering. I en allmän kom- mentar till artikel 24 framhåller FN:s kommitté för rättigheter för

279

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

personer med funktionsnedsättning att utbildning är en förut- sättning för ekonomisk och social inkludering i samhället.45

Principen om icke-diskriminering är en annan grundläggande rättighet, som gäller oberoende av exempelvis barnets ursprung eller funktionsnedsättning. Sammantaget innebär barnkonventio- nen, Salamanca-deklarationen och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning att elever med funktionsned- sättning ska ges ändamålsenliga och individanpassade stödåtgärder i utbildningen, goda möjligheter till individuell utveckling och del- aktighet i samhället.

Elever med funktionsnedsättning berörs av förslagen

En del av de elever som berörs av förslagen i betänkandet har en funktionsnedsättning. Eftersom en elevs funktionsnedsättning inte alltid diagnosticerats och uppgifter om diagnoser inte finns i skol- register, finns begränsad statistik om hur många dessa elever är. Det finns dock uppgifter om hur vanligt förekommande olika typer av funktionsnedsättningar sannolikt är. Olika typer av kognitiva funktionsnedsättningar anses förekomma hos cirka tio procent av elever i skolåldern.46

Flera av förslagen omfattar anpassade grundskolan, anpassade gymnasieskolan, kommunal vuxenutbildning (komvux) som anpas- sad utbildning och specialskolan, vilket är skolformer som särskilt riktar sig till elever med vissa funktionsnedsättningar. Läsåret 2023/24 gick drygt 16 000 elever i anpassade grundskolan. 7 180 elever gick i den anpassade gymnasieskolan och 784 elever gick i specialskolan. Som tidigare nämnts läste 448 elever komvux som anpassad utbildning läsåret 2023/24.

Utredningen har haft dialog med ett stort antal funktionshin- dersorganisationer under arbetet.47 Dialoger har även förts med medarbetare och sakkunniga i anpassade grundskolan, anpassade gymnasieskolan och specialskolan. Utöver det har utredningen som

45Myndigheten för delaktighet (2017). Allmän kommentar nr 4 om rätten till inkluderande utbildning Svensk översättning.

46Lindblad, m.fl. (2018). ”Har alla barn förutsättningar att klara nya läroplanens krav?”

Läkartidningen. Vol. 115.

47De funktionshindersorganisationer som utredningen fört dialog med är Attention, FUB, Unga rörelsehindrade, Huvudvärksförbundet, Svenska diabetesförbundet, Sveriges döva riksförbund, Riksföreningen jag, Svenska OCD-förbundet, Astma- och allergiförbundet samt Afasiförbundet.

280

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

grund för förslagen tagit del av rapporter från myndigheter och forskning kring elever med funktionsnedsättningar.

I skollagen särskiljs inte elever med funktionsnedsättningar, med undantag från 3 kap. 2 § där det anges att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsned- sättningens konsekvenser.

Elever med funktionsnedsättning har i vissa fall svårare att nå utbildningens mål och kan ha större behov av ett välfungerande stödarbete. Undersökningar från bland andra föräldraorganisa- tioner och forskning visar att elever med exempelvis neuropsyki- atriska funktionsnedsättningar (NPF) i hög grad får särskilt stöd. Det är inte ovanligt att vissa lösningar, till exempel särskilda under- visningsgrupper, utformas specifikt för elever med en viss typ av funktionsnedsättning. Enkätundersökningar genomförda av Riks- förbundet Attention, där medlemmarna är föräldrar till barn med NPF, visar att en majoritet av föräldrar uppger att deras barn är i behov av anpassningar och stöd i skolan.48 Utredningens förslag förväntas leda till större möjligheter för elever med funktionsned- sättning att få rätt stöd i rätt tid utan onödiga hinder.

Förslaget om stödundervisning

Utredningens syfte med förslagen om stödundervisning är att ele- ver, däribland elever med funktionsnedsättning, ska ges ett snabbt stöd som kan ges utan en utredning om särskilt stöd.

Det finns elever som är i behov av ett mer generellt stöd som inte är ämnesspecifikt. Elever med funktionsnedsättning gynnas inte nödvändigtvis främst av stödundervisning utan kan få stöd i andra former, exempelvis genom särskilt stöd eller genom ledning och stimulans i den ordinarie undervisningen. Utredningens be- dömning är dock att elever med funktionsnedsättning kommer att gynnas av förslagen genom att de får möjlighet att i mindre grupp träna ämnesspecifika svårigheter så att de snabbare kan återgå till den ordinarie undervisningen.

48Riksförbundet Attention (2023). ’’Skrämmande stor okunskap. Inte bara NPF utan också om skolans skyldigheter’’. Attentions skolenkät 2023.

281

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2025:44

Förslaget om särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning

Utredningens förslag om särskild undervisningsgrupp aktualiserar frågan om rätten till delaktighet och rätten till utbildning. Utgångs- punkten, enligt Salamanca-deklarationen, är att elever ska undervi- sas i ordinarie sammanhang. Inkludering ska dock inte tolkas på ett sådant sätt att barn med funktionsnedsättningar placeras i det ordi- narie systemet utan att hänsyn tas till deras svårigheter och behov. Om en utredning av en elevs behov av särskilt stöd visar att eleven gynnas bäst av undervisning enskilt eller i en särskild undervis- ningsgrupp ska eleven ges detta. Det kan i hög grad gälla för elever med funktionsnedsättning. Funktionsnedsättningen kan exempelvis påverka elevens förmåga att fokusera på lärandet i ett större socialt sammanhang, där eleven störs i sitt lärande av många sinnesintryck, eller påverka hur schemat bör utformas för att ge eleven möjlighet att bibehålla energi och ork för undervisningen. När det gäller elever med funktionsnedsättning behöver skolan beakta de risker och möjliga negativa effekter som finns med placering i särskild undervisningsgrupp, exempelvis social exkludering och minskade möjligheter till deltagande i samhället.

En möjlig konsekvens av att särskilda skäl inte längre krävs för att ha rätt till särskilt stöd är att något fler blir placerade i särskild undervisningsgrupp. Skillnaden blir att det inte, utöver en bedöm- ning av elevens stödbehov, dessutom behöver föreligga särskilda skäl för att eleven ska få stödet. Det är dock viktigt att besluten fattas utifrån elevens stödbehov, och inte utifrån omgivningens önskemål, av resursskäl eller bristande tillgänglighet i skolans under- visning och lokaler. Enligt diskrimineringslagen är bristande till- gänglighet en form av diskriminering om en elev missgynnas på grund av det. Det innebär att huvudregeln är att en skolas undervis- ning och lokaler ska vara tillgängliga för elever med funktionsned- sättning. Detta förändras inte av utredningens förslag. Utredning- ens bedömning är att elever med funktionsnedsättning inte kom- mer att påverkas negativt av förslaget eftersom det ska vara elevens behov som ska styra hur och var det särskilda stödet ska ges.

282

SOU 2025:44

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser för pojkar och flickor

I skollagen slås det fast att utbildningen ska utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna så som alla människors lika värde och jäm- ställdhet. Detta kommer även till uttryck i barnkonventionen (arti- kel 29 d), där det bland annat framgår att barnets utbildning ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt sam- hälle i en anda av jämställdhet mellan könen. I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som syftar till att främja lika rättig- heter och möjligheter oavsett bland annat kön och könsöverskri- dande identitet eller uttryck.

Pojkar har lägre kunskapsresultat än flickor i svensk skola. De får lägre betyg och når i lägre grad behörighet för högre studier. Det är också fler pojkar som har beslut om särskilt stöd. Utred- ningens förslag om att tydliggöra ansvar och möjliggöra att rätt stödinsatser sätts in i rätt tid, bör därför på gruppnivå gynna fler pojkar än flickor.

Konsekvenser för pojkar och flickor med utländsk bakgrund

Två av de integrationspolitiska delmålen har direkt koppling till ut- bildning. Ett av målen är att kunskaperna i svenska språket ska öka hos utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med utländsk bakgrund. Ett annat mål är att andelen flickor och pojkar med utländsk bakgrund som uppnår gymnasiebehörighet, fullföljer en utbildning på gymnasial nivå och tar gymnasieexamen ska öka.

Elever med utländsk bakgrund når i lägre utsträckning än elever med svensk bakgrund gymnasiebehörighet, och pojkar med ut- ländsk bakgrund når i lägre utsträckning än flickor med utländsk bakgrund behörighet. Detsamma gäller för nyanlända elever som kan vara i behov av extra stödinsatser, exempelvis för språkutveck- ling eller för att på andra sätt kunna komma in i det svenska skol- systemet.

Utredningens förslag förväntas förbättra förutsättningarna för elever, däribland pojkar och flickor med utländsk bakgrund, att få den ledning och stimulans samt det stöd de behöver för att uppnå gymnasiebehörighet och ta gymnasieexamen. Förslagen om stan- dardiserade tester och stödundervisning kan förväntas gynna poj-

283

Bilaga 1

SOU 2025:44

•föreslå hur arbetet med stöd och särskilt stöd kan förbättras och effektiviseras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 7 mars 2025.

Uppdraget att se över elevhälsans syfte och uppdrag

För elever i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveck- ling mot utbildningens mål ska stödjas. För medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare (2 kap. 25 § skollagen [2010:800]). Det förekom- mer även andra yrkesgrupper inom elevhälsan, t.ex. arbetsterapeuter, fysioterapeuter och logopeder (Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbild- ning för elever med intellektuell funktionsnedsättning [SOU 2021:11], Nuläge och utmaningar i elevhälsan, SKR 2021). Andra yrkesgrupper än de i dag lagstadgade kan ha speciell kompetens som passar väl in i elevhälsan. Utöver de kompetenser som är lagstadgade har huvud- männen möjlighet att anställa andra kompetenser utifrån lokala be- hov och förutsättningar.

Med skola avses i dessa direktiv förskoleklassen, grundskolan, an- passade grundskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gym- nasieskolan, anpassade gymnasieskolan och utbildning som mot- svarar grundskole- eller gymnasieutbildning vid ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem).

I och med 2010 års skollag samlades skolhälsovården, den särskilda elevvården och de specialpedagogiska insatserna i en samlad elevhälsa. Målsättningen med elevhälsan som eget verksamhetsområde var bl.a. att stärka samverkan mellan skolans olika delar och personalgrupper utifrån utgångspunkten att arbetet med elevhälsa borde ses som en del av skolans lärandeuppdrag och det samlade arbetet för en god

286

SOU 2025:44

Bilaga 1

hälsa, med betoning på det förebyggande och hälsofrämjande arbetet (prop. 2009/10:165 s. 275 ff.). Införandet av den nya skollagen inne- bar bl.a. att uttrycket skolhälsovård utmönstrades ur lagstiftningen. I praktiken har hälsoaspekterna tonats ner vilket har inneburit att elever som lider av fysisk eller psykisk ohälsa inte alltid fångats upp. Samtidigt har många skolbarn återkommande psykiska och somatiska besvär. Besvären förekommer oftare bland flickor än pojkar (Skol- barns hälsovanor i Sverige 2021/22: Nationella resultat, Folkhälso- myndigheten 2023).

Av rapporter från både Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Skolinspektionen framgår att elevhälsan, trots sitt uppdrag att främst vara förebyggande och hälsofrämjande, på flera håll i landet arbetar för lite med förebyggande och hälsofrämjande insatser (Elev- hälsan: Tillsyn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län, IVO 2015; Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser, Skolinspektionen 2015; Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa, Skolinspektionen 2021). Samtidigt har Skolinspektionen från sin tillsyn erfarenheter av att skolor prioriterat det förebyggande och hälsofrämjande arbetet i så hög utsträckning att det inte funnits tid för kompetenserna att arbeta åtgärdande, trots att elever haft behov av det (SOU 2021:11). Såväl personal som elever och vårdnadshavare upplever en otydlighet i elevhälsans uppdrag. Otydligheten handlar bl.a. om elevers möjligheter att få hjälp av elevhälsans kompetenser och resurser. Elevhälsan har i dag ofta främst fokus på övergripande specialpedagogiska frågor. Elevhälsans vårduppdrag (skolhälsovård) behöver stärkas och återupprättas samtidigt som de specialpedago- giska insatserna i högre grad behöver riktas direkt mot eleverna. Det behövs också ett förstärkt psykosocialt stöd (elevvård). Forskning visar entydigt att det finns ett starkt dubbelriktat samband mellan studieresultat och hälsa. Goda resultat leder till bättre hälsa sam- tidigt som god hälsa ger bättre förutsättningar att nå kunskapsmålen (Hälsa för lärande – lärande för hälsa, Skolverket 2019).

Det kan konstateras att nuvarande reglering av elevhälsan har ett alltför ensidigt fokus på att stödja elevernas utveckling mot utbild- ningens mål på bekostnad av insatser för elevers fysiska och psykiska hälsa i allmänhet. Brister i elevhälsan leder också till att lärare i vissa fall får hantera frågor som ligger utanför kärnuppdraget. Det tar tid från undervisningen vilket kan få negativa konsekvenser. Ett första steg mot en förbättrad elevhälsa med ett tydligt vårduppdrag kan

287

Bilaga 1

SOU 2025:44

därför vara att bryta ut den specialpedagogiska kompetensen från elevhälsans verksamhet, så att speciallärare och specialpedagoger får en tydligare hemvist i lärarkollektivet i stället för i elevhälsan. På så sätt skulle både ett stärkt vårduppdrag för elevhälsan och bättre för- utsättningar för skolans specialpedagogiska insatser kunna uppnås.

Elevhälsans uppdrag är i dag relativt oreglerat när det gäller inne- håll. Det kan jämföras med Finland som till exempel reglerar kvalitet och service på förordningsnivå. Social- och hälsoministeriet i Finland har tagit fram detaljerade anvisningar om hälsoundersökningar och hälsorådgivning som stöd för personalen. I Norge har riktlinjer för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet i den s.k. hälsostations- och skolhälsotjänsten utarbetats (Börja med barnen! En samman- hållen god och nära vård för barn och unga, SOU 2021:34).

En konsekvens av elevhälsans nuvarande utformning är att den inte alltid tillhandahåller individuella förebyggande eller främjande respektive åtgärdande insatser, frånsett enklare sjukvårdsinsatser, vac- cinationer och hälsokontroller. Samtidigt kan barn och unga många gånger vara i behov av sådana insatser. Eftersom det råder skolplikt och då majoriteten av alla unga påbörjar en gymnasieutbildning finns det goda möjligheter att genom elevhälsan fånga upp barn och unga i behov av olika insatser. Elevhälsan bör spela en viktig roll när det gäller att förmedla kunskap om god hälsa och hälsosamma levnads- vanor såsom fysisk aktivitet, kost, sömn och relationer, och därigen- om bidra till bättre folkhälsa. Elevhälsan har också en viktig roll att stödja skolan i dess kompensatoriska uppdrag att undanröja hinder för lärande och därmed ge alla barn rätt förutsättningar för lärande och utveckling. En viktig aspekt är samarbetet mellan skola och vård- nadshavare.

Ohälsa bland barn och unga kan påverka förutsättningarna att fullfölja studier och i förlängningen möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden. Ohälsa i unga år kan också innebära en ökad risk för att hamna i utanförskap och dras in i kriminalitet. Elevhälsan bör kunna erbjuda barn och unga tidiga insatser utifrån ett hälsofräm- jande och förebyggande perspektiv med insatser som både bidrar till god hälsa och som också skapar goda förutsättningar för lärande. Det finns behov av en regelbunden och jämlik hälsouppföljning samt jämlik tillgång till hälso- och sjukvård, inte minst för att förhindra att eventuella hälsoproblem växer sig stora. En utgångspunkt bör vara att lättare besvär som t.ex. sömnsvårigheter, vissa psykiska besvär,

288

SOU 2025:44

Bilaga 1

stressymptom, smärta eller besvär av ergonomisk karaktär bör kunna hanteras av elevhälsan.

Insatser för att främja hälsa och förebygga ohälsa bland barn och unga är en avgörande investering, både för individen och för sam- hället som helhet. Elevhälsans medicinska, psykologiska och psyko- sociala uppdrag med fokus på elevernas fysiska och psykiska hälsa behöver således tydliggöras och stärkas. Utgångspunkten är att elev- hälsan ska bidra till god fysisk och psykisk hälsa hos barn och unga.

Utredaren ska därför

•kartlägga elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länd- erna,

•analysera och ta ställning till vad elevhälsans uppdrag och syfte ska vara,

•föreslå hur elevhälsans medicinska, psykologiska och psyko- sociala insatser kan stärkas,

•föreslå vilka kompetenser som ska ingå i elevhälsan,

•ta ställning till vilka utbildningskrav som ska gälla för elevhälsans personal, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att göra en översyn av elevhälsans huvudmannaskap och ledning

Huvudman för elevhälsan är kommunen om det är en kommunal skola och skolans styrelse om det är en fristående skola. Hälso- och sjukvård organiseras huvudsakligen av regionen (8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30], förkortad HSL) och viss hälso- och sjukvård ansvarar kommunerna för (8 kap. 6 § HSL). Regionernas primärvård omfattas av ett vårdvalssystem (7 kap. 3 § HSL). När det gäller elevhälsan finns inte något vårdvalssystem. Eleverna är hän- visade till den elevhälsa som huvudmannen erbjuder.

Eftersom elevhälsan består av såväl medicinska som psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser blir flera regelverk till- lämpliga. Utöverskollagen och övriga styrdokument för skolan ska vissa av de som arbetar med elevhälsofrågor bl.a. tillämpa HSL, patientsäkerhetslagen (2010:659) och patientlagen (2014:821). Av

289

Bilaga 1

SOU 2025:44

5 kap. 2 § HSL framgår att där det bedrivs hälso- och sjukvård ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att kunna ge en god vård. Även tillämpliga bestämmelser i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, måste beaktas.

Av 23 kap. 25 § skollagen följer att en offentlig eller enskild huvudman inom skolväsendet har möjlighet att överlåta ansvaret för elevhälsans medicinska insatser till en kommun eller en region. Detta innebär givetvis inte att huvudmannen kan frånhända sig det yttersta ansvaret för att de medicinska insatserna kommer till stånd. Däremot kan huvudmannen med stöd av den bestämmelsen överlämna ansva- ret att såsom vårdgivare utse en verksamhetschef enligt 4 kap. 2 § HSL (prop. 2009/10:165 s. 515 f). Vidare innebär 23 kap. 10 § skol- lagen att elevhälsan får överlämnas på entreprenad.

Elevhälsans syfte och innehåll bör vara styrande för ställnings- taganden om dess huvudmannaskap och ledning. För att elevhälsans medicinska insats ska kunna hålla hög kvalitet och bedriva en patient- säker verksamhet krävs medicinsk kompetens och förståelse för upp- draget. En utgångspunkt är att ett eventuellt förändrat huvudman- naskap eller en förändrad ledning av elevhälsan ska fungera likvärdigt för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Behovet av en effektiv användning av hälso- och sjukvårdens resurser ska beaktas, liksom pågående utredningsuppdrag att analysera och belysa för och nack- delar med ett helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården (dir. 2023:73). En annan självklar utgångspunkt är att barn och ungas behov ska vara i centrum.

Utredaren ska

•analysera och ta ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning, och

•analysera och ta ställning till alternativa huvudmannaskap.

Uppdraget att utforma en elevhälsogaranti

I elevhälsan ska det för de medicinska, psykologiska och psykosociala insatserna finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator (2 kap. 25 § skollagen). I förarbetena finns ingen närmare beskrivning av vad tillgång till de olika personalkategorierna innebär. Det finns inte heller några föreskrifter eller stödjande riktlinjer om

290

SOU 2025:44

Bilaga 1

tillgången till elevhälsa. I exempelvis Norge finns nationella riktlinjer med nyckeltal som anger bl.a. hur många läkare och sjuksköterskor det bör finnas inom elevhälsan. Av förarbetena till skollagen framgår att huvudmannen själv avgör omfattningen och inriktningen på per- sonalens sammansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar samt att huvudmannen kan anställa denna personal eller ordna det på annat sätt (prop. 2009/10:165 s. 275 ff.). Att det i skollagen inte framgår vad som avses med tillgång till elevhälsa inne- bär bl.a. att tillgången varierar stort mellan skolor. Det innebär också att tillgången till elevhälsa ibland är otillräcklig. Det gäller både fysiska och exempelvis digitala kontakter. Många elever som skulle behöva komma i kontakt med skolläkare, skolsköterska eller kurator har inte den möjligheten. Barn och unga uttrycker ofta att de önskar att elev- hälsan vore mer tillgänglig, flexibel och synlig i skolan (se t.ex. Att inte bara överleva, utan faktiskt också leva: Kartläggning om ungas psykiska hälsa, MUCF 2023).

Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och special- skolan ska erbjudas minst tre hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i sameskolan ska erbjudas minst två hälso- besök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan ska erbjudas minst ett hälso- besök som innefattar en allmän hälsokontroll (2 kap. 27 § skollagen). Elever får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser (2 kap. 28 § skollagen). I förarbetena nämns omplåstring och preli- minära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment som exempel på sådana enkla sjukvårdsinsatser (prop. 2009/10:165 s. 658). Den medicinska personalen inom elevhälsan erbjuder även vaccinationer i enlighet med vaccinationsprogrammet för barn och unga (2 kap. 3 a § smittskyddslagen [2004:168]).

Det är viktigt att hälsobesöken är av god kvalitet och inkluderar både fysisk och psykisk hälsa. Det är också viktigt att elevhälsoperso- nal finns på plats i skolans lokaler så att elever på eget initiativ kan vända sig till elevhälsan. Det kan t.ex. handla om barn och unga med lättare fysiska och psykiska besvär. Det kan också handla om barn och unga som har placerats utanför det egna hemmet. Vidare kan det handla om barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat förtryck eller våld. Närvarande elevhälsopersonal är nödvändigt för att kunna tillgodose elevers stödbehov i ett tidigt skede, innan problemen för-

291

Bilaga 1

SOU 2025:44

värras. Att elevhälsopersonal finns på plats i skolan är också mycket viktigt för samverkan med övrig skolpersonal.

Utredaren ska därför

•föreslå en elevhälsogaranti med målet att åstadkomma ändamåls- enliga tidsfrister för att få stöd och hjälp av elevhälsan,

•föreslå vilka av elevhälsans yrkeskategorier som bör finnas till- gängliga i skolans lokaler och med vilken frekvens,

•ta ställning till hur många regelbundna hälsokontroller som är ändamålsenligt, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras

Myndigheter har en allmän skyldighet att samverka. Ansvaret för att en ändamålsenlig samverkan sker är gemensamt för berörda verksam- heter. Varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (8 § förvaltningslagen [2017:900]).

Elevhälsan samverkar t.ex. med socialtjänsten, barn- och ung- domspsykiatrin, primärvården och barn- och ungdomshabiliteringen.

Ivissa fall fungerar samverkan bra, men inte alltid. Att det finns bris- ter i samverkan framgår bl.a. av betänkandet Börja med barnen! Sam- manhållen god och nära vård för barn och unga (SOU 2021:34). Ut- redningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (S 2019:05) konstaterar i betänkandet att det finns brister i samverkan mellan vårdverksamheterna. Detta gäller både inom de verksamheter som i första hand tillhandahåller hälsofrämjande och förebyggande insatser, dvs. primärvårdens aktörer och elevhälsans medicinska in- satser och mellan dessa aktörer och den övriga hälso- och sjukvården som huvudsakligen bistår med vård och behandling.

Av IVO:s rapport Elevhälsa: Tillsyn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län (IVO 2015) framgår att samtliga kom- muner hade övergripande samverkansavtal med dåvarande lands- tingen. Dock uppgav endast en tredjedel av landstingen att de hade länstäckande styrdokument för att samverka med elevhälsan i länet. Samverkan fungerade dessutom olika bra. Exempelvis fanns oklar- heter när det gäller remisskraven mellan elevhälsan och barn- och

292

SOU 2025:44

Bilaga 1

ungdomspsykiatrin (BUP). I vissa fall tar BUP hand om elever utan remittering från elevhälsan om problemet är relaterat till hemmet. Är problemet däremot relaterat till skolan krävs en remiss från elev- hälsan. Eftersom det inte alltid är tydligt hur problem kan kopplas till elevens psykiska ohälsa i en specifik situation kan det uppstå oklar- heter. I många fall kräver BUP att elevhälsan ska göra en basutred- ning innan remiss skickas till dem. Av IVO:s tillsyn framgår att elev- hälsan ibland har svårt att bedöma omfattningen av dessa utredningar som skolan ska göra innan barnet kan tas omhand på BUP.

Vårdnadshavare till barn med behov av vård- eller stödinsatser, inklusive vissa barn med funktionsnedsättningar, behöver ofta lägga mycket tid och energi på att själva samordna insatser som barnen är i behov av. En samordnande funktion skulle i dessa fall kunna under- lätta. Exempelvis finns i den s.k. Skottlandsmodellen två specifika professionella roller för att underlätta samordning, dels en särskilt namngiven person, dels en ansvarig samordnare (Planer för samver- kan kring barn och unga i Skottland och Sverige: ett jämförande per- spektiv, Anderberg & Forkby 2021). Det är viktigt att samordnande roller ges till personer med rätt kompetens och möjlighet att utföra uppdraget.

Trots att det finns lagstadgade skyldigheter att samverka kan det behövas ytterligare åtgärder för att säkerställa att samverkan sker på ett ändamålsenligt sätt. Ansvarsfördelningen behöver vara tydlig. Ut- över hälsofrämjande och förebyggande insatser är en väl utvecklad och fungerande samverkan mellan bl.a. elevhälsan, hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten nödvändig för att barn och unga som är i behov av tidiga och samordnade insatser ska få sina behov tillgodo- sedda. Även samverkan med vårdnadshavare är viktigt för att hälso- främjande och förebyggande insatser ska leda till bestående föränd- ringar. Samverkan behöver utvecklas och bli bättre, inte minst mot bakgrund av t.ex. den psykiska ohälsan bland barn och unga.

En fråga av relevans för samverkan är sekretessbestämmelserna. Sekretessregleringen innebär att det gäller sekretess mellan å ena sidan den medicinska grenen av elevhälsan och å andra sidan andra delar av elevhälsan och skolan (8 kap. 2 §, 25 kap. 1 § och 23 kap. 2–4 §§ OSL). Det finns dock en sekretessbrytande bestämmelse som inne- bär att hälso- och sjukvårdssekretessen inte hindrar att en elevhälsa som avser medicinsk insats lämnar en uppgift om en enskild till en annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom

293

Bilaga 1

SOU 2025:44

samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd (25 kap. 13 a § OSL). Beroende på vad utred- aren lämnar för förslag kan det finnas behov av att göra följdänd- ringar i OSL med anledning av utredarens förslag.

Utredaren ska därför

•analysera och föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras och tydliggöras,

•analysera för- och nackdelar med och föreslå att huvudmännen för elevhälsan och hälso- och sjukvården ska ingå samverkans- avtal,

•analysera hur utvecklade samverkansrutiner mellan elevhälsan, skolan i övrigt och socialtjänsten kan bidra till att stärka elev- hälsoarbetet,

•analysera om ett inrättande av en samordnande funktion mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjäns- ten kan bidra till en förbättrad samverkan och vid behov föreslå att en sådan inrättas,

•analysera om det finns behov av ändringar i sekretessregleringen,

•bedöma om förslagen är proportionerliga och ändamålsenliga, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att se över regleringen om extra anpassningar, särskilt stöd och särskild undervisningsgrupp

Bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd behöver ses över

Elever som riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas har rätt till extra anpassningar (3 kap. 5 § skollagen). Stöd i form av extra anpas- sningar ges i huvudsak inom ramen för den ordinarie undervisningen och kan t.ex. vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över

294

SOU 2025:44

Bilaga 1

skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnes- område på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid. Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digi- tal teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (prop. 2013/14:160).

Det ska inte fattas något formellt beslut om stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Bestäm- melserna om extra anpassningar gäller elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet.

Bestämmelserna om extra anpassningar trädde i kraft den 1 juli 2014. Ändringarna hade sin grund i att det förekom såväl överdoku- mentation som kvalitetsbrister i arbetet med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Det fanns också ett behov av att förtydliga skillnaden mellan stöd respektive särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 18 ff.). Emel- lertid talar mycket för att regleringen om extra anpassningar fått negativa konsekvenser. Att extra anpassningar vanligtvis ges innan sär- skilt stöd erbjuds innebär att mer verkningsfulla stödinsatser ofta för- dröjs. Lärare förefaller också många gånger lämnas ensamma med an- svaret för extra anpassningar. När flera elever i en klass behöver sådana kan lärarens uppdrag bli omöjligt. Extra anpassningar dokumenteras också i större utsträckning än avsett vilket innebär en ökad admini- stration för lärarna. Eftersom lärares tid är en begränsad resurs behö- ver den användas på det sätt som bäst främjar elevers utveckling och lärande och inte åt onödig administration. Utredningen En minskad administrativ börda för förskollärare och lärare (U 2023:01) ser bland annat över skollagens bestämmelser om elevnära dokumentation.

Skolan är huvudsakligen organiserad som en kollektiv verksamhet där elever undervisas gemensamt. Det finns gränser för hur mycket den enskilda läraren kan eller bör differentiera den ordinarie under- visningen. En överdriven individualisering i en kollektiv verksamhet kan leda till att undervisningen som helhet försämras. Det är inte heller rimligt att förvänta sig att en lärare exempelvis ska kunna ge extra färdighetsträning åt enskilda elever och samtidigt ansvara för den ordinarie undervisningen. Det finns en risk att de extra anpass-

295

Bilaga 1

SOU 2025:44

ningarna leder till att innehåll förenklas och att svårighetsgraden sänks för den elev som behöver extra anpassningar, men också för gruppen i övrigt. Utöver att extra anpassningar ställer orimliga krav på lärare och är tidskrävande så har de också lett till ökad administration. Arbetet med extra anpassningar riskerar att försena mer verknings- fulla stödinsatser och ta tid som i stället hade kunnat läggas på under- visningen.

Särskilt stöd är insatser av mer ingripande karaktär som vanligtvis inte går att genomföra inom ramen för den ordinarie undervisningen (prop. 2013/14:160 s. 25 ff.). Innan beslut om särskilt stöd fattas måste skolan genomföra en utredning (3 kap. 7 § skollagen). Särskilt stöd ska dokumenteras i ett åtgärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen). Statskontorets rapport Administrativa kostnader i kommunsektorn (rapport 2022:9) visar att bl.a. åtgärdsprogram upplevs som admi- nistrativt betungande. Arbetet med åtgärdsprogram är ofta tids- och resurskrävande och det kan ifrågasättas om det i alla avseenden är en ändamålsenlig konstruktion. Vissa av de former av särskilt stöd som regleras i skollagen, såsom särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning, finns inte i gymnasieskolan. Av gymnasieförordningen (2010:2039) framgår att det finns andra stödåtgärder som är möjliga i den skolformen, t.ex. rätt att gå om en kurs och individuellt anpas- sat program (9 kap. 1, 4‒4 a §§ gymnasieförordningen). Bestämmel- serna om särskilt stöd gäller inte för kommunal vuxenutbildning (komvux).

Skolornas arbete med stödinsatser är centralt för många elevers lärande, där tidiga och adekvata insatser är en förutsättning för att eleverna ska ges möjlighet att nå utbildningens mål. Samtidigt är andelen elever som får särskilt stöd högst i årskurs nio, vilket innebär att stödet ofta sätts in i slutet av grundskolan. Mönstret har sett lika- dant ut de senaste åren (Särskilt stöd i grundskolan – läsåret 2022/23, Skolverket 2023). Skolinspektionens

Delredovisning II av regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser visar att elevers svårigheter uppmärksammas i större omfattning än innan garantin, särskilt inom det matematiska området. Garantin fungerar dock inte lika bra i de delar som ska se till att eleverna faktiskt får det stöd som de är i behov av (Skolinspektionen 2022, dnr 2018:8016).

Forskning visar att allt fler elever inte når utbildningens mål, från 1990-talet och framåt. En orsak till detta kan vara att stödinsatserna

296

SOU 2025:44

Bilaga 1

sätts in för sent, att de är bristfälliga eller att de inte möter elevens behov. Det är uppenbart att dagens bestämmelser om extra anpass- ningar och särskilt stöd inte fungerar och behöver ses över.

Att dagens bestämmelser bidrar till att arbetet med stödinsatser på många skolor inte fullt ut tillgodoser de behov som finns är all- varligt, eftersom konsekvenserna av skolmisslyckanden kan bli stora, både för individen och samhället. Kostnaden kan bestå i en försenad etablering på arbetsmarknaden, begränsade yrkesval, försämrade möj- ligheter till egen försörjning samt ohälsa. En bra skolgång stärker barn och ungas framtidsutsikter och kan vara en viktig skyddsfaktor för att förebygga bl.a. utanförskap och kriminalitet.

Många elever har i dag behov av specialundervisning av special- lärare, exempelvis i form av extra färdighetsträning, enskilt eller i mindre undervisningsgrupp, som inte möts. De specialpedagogiska insatserna ska utgöra ett stöd och komplement till lärarens under- visningsuppdrag och behöver därför tydligare kopplas till undervis- ningen. På så sätt kan insatserna bidra till att elever får relevant och tidigare stöd för sitt lärande och att de specialpedagogiska insatserna inte bara reduceras till att lärare får råd och handledning. Vidare kan lärares arbetsbelastning minska om de specialpedagogiska insatserna i högre grad riktas direkt mot eleverna i form av specialundervisning. Detta bidrar sannolikt till att förutsättningarna för undervisnings- uppdraget förbättras.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om regleringen om extra anpassningar bör avskaffas,

•föreslå hur arbetet med stöd och särskilt stöd kan förbättras och effektiviseras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp måste bli merändamålsenliga

Särskild undervisningsgrupp är en form av särskilt stöd i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan. Sådana mindre undervisningsgrupper kan vara av stor betydelse för elever i behov av särskilt stöd som annars riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas.

297

Bilaga 1

SOU 2025:44

Det kan t.ex. handla om vissa elever som har svårt att koncentrera sig i stora klasser eller elever som behöver mer lärarstöd eller extra färdighetsträning.

Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör (3 kap. 8 § skollagen). Det saknas emellertid en reglering om hur elever ska fördelas på klasser eller grupper. Det är alltså oreglerat på vilket sätt och hur ofta rektorn kan besluta om nya grupper. Det är således inte heller regle- rat hur länge en elev ska vara placerad i en elevgrupp för att den grup- pen ska räknas som elevens ordinarie undervisningsgrupp.

Om det finns särskilda skäl kan särskilt stöd ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt tillhör (3 kap. 11 § skollagen). Ett beslut om att en elev ska få hela eller delar av sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp är ett rektorsbeslut inom ramen för ett beslut om åtgärdsprogram (3 kap. 9 § andra stycket skollagen).

Utgångspunkten är således att det särskilda stödet som huvud- regel ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Denna reglering innebär i praktiken att elever ofta måste misslyckas i den ordinarie elevgruppen innan det blir aktuellt att placera dem i en annan under- visningsgrupp. Detta kan vara negativt både för elever som är i behov av stöd och för övriga elever i den ordinarie gruppen.

Den nuvarande regleringen om stöd och särskilt stöd har ett starkt inkluderingsperspektiv som i praktiken riskerar att motverka elevers möjligheter att få ett effektivt stöd. En alltför långtgående inkluder- ing påverkar samtidigt lärares förutsättningar att räcka till och andra elevers studiesituation. Om den bästa lösningen för en elev bedöms vara undervisning i en mindre grupp, eller enskilt, bör det kunna ses som en främjande åtgärd bland andra åtgärder i syfte att eleven ska få bättre förutsättningar för sitt lärande än tidigare.

Utredaren ska därför

•lämna förslag som innebär att det ska bli enklare att placera elever i mindre och flexibla undervisningsgrupper eller att ge elever enskild undervisning, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

298

SOU 2025:44

Bilaga 1

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som i övrigt följer av kommittéförord- ningen (1998:74) ska utredaren redovisa förslagens konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utred- aren ska särskilt ha ett barn- och ungdomsperspektiv samt ett barn- rättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa förslagens kon- sekvenser utifrån såväl FN:s konvention om barnets rättigheter som FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning. Viktiga ställningstaganden som gjorts vid utformningen av för- slagen ska beskrivas. Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska effekterna av olika alternativ och beakta dessa i de förslag som läggs. Omfattningen av dessa analyser ska anpassas efter förslagens karak- tär och de bör kvantifieras i den mån och i de delar det är möjligt. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska även göra en analys utifrån dataskyddssynpunkt av sådana behandlingar av personuppgifter som är en nödvändig konsekvens av utredningens förslag.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från relevanta myndigheter, kom- muner, regioner, professionsföreningar och berörda aktörer inom både offentlig och privat sektor. Utredaren kan vidare, i den utsträck- ning det bedöms motiverat, föra en dialog med barn och unga och beakta deras synpunkter och erfarenheter i genomförandet av upp- draget. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utredaren ska samråda med utredningen om Ett helt eller delvis stat- ligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården (S 2023:04), Vård- ansvarskommittén (S 2023:04), Skolsäkerhetsutredningen (U 2022:04), utredningen Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22), utredningen om mer obligatorisk under- visningstid för elever som behöver det (U2023:07) och utredningen En minskad administrativ börda för förskollärare och lärare (U 2023:01). Utredaren ska i genomförandet av uppdraget beakta och ha en nära dialog med Socialstyrelsen och övriga berörda myndig-

299

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet [22]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett starkare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

		effektiv ...................................................................	138
	5.4.5	Skolors arbete med särskilt stöd har brister ........	140
6	Utredningens förslag och bedömningar.......................		145

	påverkas av förslagen .............................................	245
9.5 Samhällsekonomiska konsekvenser .....................................		249
9.5.1	Kostnader för kommuner .....................................	249
9.5.2	Kostnader för staten..............................................	262
9.5.3	Finansiering ...........................................................	270

om mänskliga rättigheter ......................................................		272
9.6.1	Barn och ungdomar ...............................................	272
9.7 Konsekvenser ur dataskyddssynpunkt ................................		284
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2024:30 ...........................................	285
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2024:93 ...........................................	301
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2025:18 ...........................................	303

2. utgör extra anpassningar	2. utgör särskilt stöd enligt
eller särskilt stöd enligt 3 kap.	3 kap.

Sammanfattning ................................................................		13
Sammanfattning, lättläst ....................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	27
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	27

	(2011:185) ...............................................................................		38
2	Utredningens uppdrag och genomförande ....................		41
2.1	Utredningens direktiv.............................................................		41
2.2	Hur utredningen har valt att arbeta .......................................		41
	2.2.1	Expertgrupp och övriga samtal med
		myndigheter .............................................................	42
	2.2.2	Referensgrupper och övriga samtal ........................	42
2.3	Beröringspunkter med andra utredningar .............................		44
2.4	Betänkandets disposition........................................................		44
3	Bakgrund och nuläge .................................................		45
3.1	Stödlagstiftningens utveckling ...............................................		45
	3.1.1	Åtgärdsprogram och särskilt stöd ..........................	45

ska sättas in tidigare.................................................	46
3.2 Nuvarande reglering ...............................................................	46

	målen........................................................................	47
3.2.3	Distansundervisning som särskilt stöd ..................	52
3.2.4	Garanti för tidiga stödinsatser................................	52

	gymnasieskolan .......................................................	53
3.2.6	Stöd inom kommunal vuxenutbildning .................	55
3.2.7	Särskilda bestämmelser om skolgång för
	nyanlända elever i grundskolan, anpassade
	grundskolan, specialskolan och sameskolan..........	55

		skolgång i gymnasieskolan .....................................	57
3.3	Tioårig grundskola..................................................................		57
3.4	Ansvarsfördelning i arbetet med stöd ...................................		58
	3.4.1	Kommuner ska fördela resurser efter elevernas
		olika förutsättningar och behov .............................	59
	3.4.2	Rektorns ansvar.......................................................	60
	3.4.3	Lärarens ansvar ........................................................	60
	3.4.4	Elevhälsans ansvar ...................................................	61
3.5	Måluppfyllelse i olika skolformer ..........................................		62
	3.5.1	Resultat i internationella kunskapsmätningar .......	62
	3.5.2	Resultat på nationella prov i grundskolan .............	64
	3.5.3	Betygsresultat i grundskolan ..................................	71
	3.5.4	Genomsnittligt meritvärde .....................................	72
	3.5.5	Behörighet till gymnasieskolan ..............................	73
	3.5.6	Sameskolan ..............................................................	74
	3.5.7	Specialskolan ...........................................................	74
	3.5.8	Gymnasieskolan ......................................................	75
	3.5.9	Kommunal vuxenutbildning...................................	77
3.6	Arbetet med stöd – nuläge .....................................................		78
	3.6.1	Användning av olika stödformer............................	78
4	Forskning och andra studier........................................		87
4.1	Forskning om undervisning som gynnar lärande .................		87

SOU 2025:44		Innehåll
4.1.2	Betydelsen av strukturerad undervisning...............	89
4.1.3	Betydelsen av lärarens relationskompetens ...........	90

	förmågor...................................................................	92
4.1.5	Undervisning som främjar elevens motivation......	93

stöd	..........................................................................................	95
4.2.1	Läs- och skrivutveckling .........................................	95
4.2.2	Träning av grundkunskaper i matematik .............	102

		undervisningsgruppens storlek .............................	103
5	Elever har behov av ett snabbt och flexibelt stöd ........		107
5.1 Skolors arbete med olika stödinsatser .................................			107
	5.1.1	Lärare har bristande förutsättningar att möta
		elevers stödbehov ..................................................	107

	elevhälsans specialpedagogiska kompetenser.......	109
5.1.3	Det förekommer brister i arbetet
	med extra anpassningar .........................................	110

av anpassad studiegång ..........................................	118
5.2 Arbetet med stödinsatser i gymnasieskolan........................	120

	inte lett till ökade stödinsatser i lägre åldrar ........	136
5.4.3	Innebörden av ledning och stimulans är
	otydlig ....................................................................	137

årskurs 3 ska avskaffas..........................................................	148
6.3 Alla barn och elever ska kunna följa undervisningen .........	149

elever med stödbehov...........................................................		157
6.4.1	De standardiserade testernas syfte .......................	158
6.4.2	De standardiserade testernas utformning............	159
6.4.3	Genomförande av de standardiserade testerna....	159

standardiserade testerna ........................................	163
6.5 Stödundervisning ger ett snabbt och flexibelt stöd ............	164

	att inte kunna följa undervisningen och har
	svårigheter i ämnet.................................................	166
6.5.3	Läraren bedömer om en elev är i behov
	av stödundervisning...............................................	168

	gruppindelning inom skolväsendet bör utredas
	vidare ......................................................................	174
6.5.7	En elev som bedöms ha behov av
	stödundervisning är skyldig att delta....................	175

	stödundervisning ...................................................	180
6.5.11	Huvudmannens ansvar för stödundervisning ......	183
6.5.12	Rektorns ansvar att planera för
	stödundervisning ...................................................	183

6.5.14 Stödundervisningen bör efter införandet
följas upp och utvärderas på nationell nivå ..........	188

	eller mentor som ska anmäla att elevens behov
	av särskilt stöd behöver utredas ...........................	193
6.6.4	Samråd med speciallärare eller specialpedagog
	ska alltid ske vid utredning av behov av
	särskilt stöd............................................................	194
6.6.5	Elevens behov ska styra hur särskilt stöd ges......	195

	undervisningsgrupp...............................................	199
6.7.3	Särskilt stöd som ges som undervisning
	enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp
	utgör undervisning ................................................	201

	enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp
	om sådant stödbehov finns ...................................	201
6.8 Anpassad studiegång får bara ges i sista hand.....................		202
6.8.1	Anpassad studiegång får endast beslutas om
	elevens behov av särskilt stöd inte kunnat
	tillgodoses genom andra former av särskilt
	stöd.........................................................................	203

informeras inför beslut om anpassad
studiegång ..............................................................	204

	6.8.3	Anpassad studiegång bör följas upp och
		utvärderas...............................................................	204
7	Ikraftträdande .........................................................		207

8	Författningskommentar ............................................		209
8.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........		209
9	Konsekvenser av utredningens förslag........................		225
9.1	Krav på konsekvensanalysen ................................................		225
9.2	Problembeskrivning i korthet ..............................................		227
9.3	Utredningens förslag i korthet ............................................		228
	9.3.1	Konsekvenser av införandet av
		stödundervisning i förhållande
		till förslaget om försöksverksamhet med
		förstärkningsundervisning ....................................	231
9.4	Vilka är berörda av utredningens förslag? ...........................		237
	9.4.1	Staten......................................................................	238
	9.4.2	Kommuner .............................................................	240
	9.4.3	Regioner .................................................................	242
	9.4.4	Företag ...................................................................	243
	9.4.5	Övriga.....................................................................	245

Lydelse enligt prop.2024/25:143	Föreslagen lydelse
Garanti för tidiga stödinsatser i	Identifiera elevers stödbehov
lågstadiet
En särskild bedömning av elevers	Standardiserade tester
kunskapsutveckling

8						7,4		7,6
	7,1				7,1	7,4	7,3	7,3
							7,3	7,3

7	6,8		6,6	6,7
7		6,4	6,6					6,2
		6,4

6	5,6					5,8	5,8	5,9
					5,5	5,8	5,8
			5,2	5,3	5,5
	5	5		5,3

								4,8
5								4,8
5						4,1	4,2	4,4
								4,4
	4				3,9

				3,7
4			3,6
		3,5
		3,5
3
3