sou 2025 119

SOU 2025:119

Sammanfattning

•Att straffbestämmelsen om människohandel ska formuleras på ett enklare och tydligare sätt, där fler exploateringsformer uttryckligen lyfts fram i lagtexten, och det tidigare nödlägesrekvisitet formu- leras om, vilket kan förenkla tillämpningen av straffbestämmelsen.

•Att åtgärder vidtas för att stärka offentliga aktörers samordning för att förebygga och bekämpa människohandel, bland annat genom att Jämställdhetsmyndigheten ges i uppgift att vara nationell sam- ordnare mot människohandel enligt artikel 19.3 i direktivet.

•Att Jämställdhetsmyndigheten ges ett formellt ansvar för Sveriges vidareslussningsmekanism (NRM) och också utses till att vara nationell kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidaresluss- ningen av brottsoffer inom EU. Myndigheten får på detta vis också ett helhetsansvar för det strategiska arbetet mot människo- handel i Sverige.

•Att uppföljningen och övervakningen av arbetet mot människo- handel ska förstärkas genom att Institutet för mänskliga rättigheter ges i uppgift att fungera som oberoende organ enligt direktivet och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

•Att Socialstyrelsen ges i uppdrag att dels kartlägga tillgången till boendeinsatser, dels ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöj- ande åtgärder på området riktade till aktörer på kommunal och regional nivå.

Förslagen väntas kunna ge positiva effekter både för de individer som utsätts eller riskerar att utsättas för människohandel och för samhället i stort. Förhoppningen är att ändringarna kan leda till att fler gärnings- personer döms för människohandel, eller för det anknytande brottet olaga tjänsteutnyttjande, vilket kan bidra till att ge upprättelse för de personer som utsatts. Därutöver kan förbättrad samordning och utvärdering i förlängningen leda till att fler brottsoffer får tillgång till sådant skydd och stöd som de behöver.

När det gäller effekterna på samhällsnivå är det viktigt att beakta att människohandel ofta begås inom ramen för organiserad brottslig- het och är en lukrativ inkomstkälla för kriminella nätverk. Människo- handel för arbetskraftsexploatering bidrar också till att snedvrida kon- kurrensen i vissa särskilt utsatta branscher.

Sammanfattning

SOU 2025:119

I direktivet pekas barn ut som en särskilt utsatt grupp som organi- serade kriminella grupper riktar in sig på och utnyttjar för att begå brott. Detta är även en fråga som är högaktuell i en svensk kontext. En av de exploateringsformer som vi föreslår uttryckligen ska framgå av straffbestämmelsen om människohandel är brottslig verksamhet. Att otillbörligen använda någon i syfte att begå brott har sedan tidi- gare kunnat omfattas av denna straffbestämmelse, men genom att exploateringsformen tydligare lyfts fram understryks att ageranden där unga dras in i brottslighet kan utgöra det allvarliga brottet män- niskohandel. Om ändringen i denna del leder till att fler personer som rekryterar och använder unga för att begå brott döms för människo- handel, kan detta i sig vara ett bidrag i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Nedan kommer våra bedömningar och förslag tas upp något mer utförligt. Redogörelsen syftar även till att tydliggöra vilka av förslagen som vi bedömer är nödvändiga för att genomföra direktivet och vilka som visserligen går utöver direktivets miniminivå, men som ändå bedöms som viktiga bidrag i arbetet mot människohandel i Sverige.

Straffrättsliga frågor

Ett nytt brott om olaga tjänsteutnyttjande bör införas

Genom ändringarna av direktivet har en ny artikel införts som inne- bär en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer (artikel 18a). Vår bedömning är att nuvarande straffrättsliga bestäm- melser inte ger ett heltäckande skydd mot de ageranden som avses i artikeln. Det kan därtill antas att ett stort antal köp av sådana tjänster som avses i direktivet sker varje år och att en ny straffbestämmelse kan ha en normbildande effekt och bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster i utsatta branscher.

I sammanhanget kan även poängteras att köp av tjänster som pro- duceras av offer för människohandel är en fundamental länk i den kedja som människohandelsbrott bygger på. Köpet av tjänster ut- gör det sista ledet i kedjan, men är samtidigt en förutsättning som motiverar alla de ageranden som leder fram till exploateringen. Om det inte fanns någon efterfrågan på brottsoffrens tjänster skulle det inte heller finnas någon anledning att utsätta dem för människohandel.

SOU 2025:119

Sammanfattning

På detta sätt kan användandet av tjänster som tillhandahålls av någon som exploaterats alltså ses som en indirekt form av människohandel och som ett agerande som i sig är befogat att kriminalisera.

Vi föreslår därför att det ska införas en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjande, som placeras i 4 kap. 1 c § brottsbalken. Straffansvaret för olaga tjänsteutnyttjande bör omfatta alla som be- ställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människo- exploatering. Samtliga former av människohandel och människoexplo- atering bör omfattas. Den nya straffbestämmelsen ska vara subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken.

Den föreslagna utformningen går till viss del utöver vad som krävs för att genomföra direktivet på miniminivå. Detta eftersom även tjänster från offer för människoexploatering inkluderas och eftersom

viinte föreslår någon begränsning av vilka uppsåtsformer som ska kunna grunda ansvar för brott. Vi menar dock att dessa avsteg är moti- verade och att de kan bidra till att öka straffbestämmelsens praktiska genomslag.

Vi föreslår att straffet ska vara fängelse i högst fyra år och att även försök till olaga tjänsteutnyttjande ska vara straffbart.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Människohandelsbrottet bör också ändras

I artikel 2 finns en definition av vad som ska anses utgöra människo- handelsbrott enligt direktivet. Listan över vilka former av utnyttjande som omfattas har genom ändringarna utökats på så sätt att tre nya former för utnyttjande har lagts till. Dessa är utnyttjande av surrogat- moderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption.

Vår analys i den här delen är att de nya exploateringsformerna skulle kunna omfattas av den nuvarande straffbestämmelsen om män- niskohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Detta eftersom utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption redan i dag kan anses omfattas av begreppet ”annan verksamhet i en situa- tion som innebär nödläge för den utsatte” i straffbestämmelsen.

Det finns emellertid tecken på tillämpningsproblem beträffande flera olika exploateringsformer, även bland dem som funnits med i direktivet i dess ursprungliga lydelse. Till detta kommer att det under

Sammanfattning

SOU 2025:119

utredningstiden har blivit tydligt för oss att det finns ett behov av förenklingar av straffbestämmelsen, inte minst när det gäller hur begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” är formulerat. Det framstår därför inte som ändamåls- enligt att fortsatt hänvisa till denna skrivning vid genomförande av Sveriges EU-rättsliga åtaganden på området.

För att säkerställa en mer effektiv tillämpning av straffbestäm- melsen om människohandel ser vi därför ett behov av att fler explo- ateringssyften framgår direkt av lagtexten och att begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” for- muleras om. De exploateringssyften som föreslås uttryckligen framgå av lagtexten, utöver de som redan anges i dag, är tiggeri, brottslig verk- samhet, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption. När det gäller begreppet ”annan verksamhet i en situation som inne- bär nödläge för den utsatte” föreslår vi att detta ändras till ”något annat jämförbart ändamål”. Genom att ändamålet ska vara jämför- bart med de övriga nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränkning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som skulle kunna omfattas.

För att underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen bör alla exploateringssyften som ska anges i lagtexten föras över till ett nytt numrerat andra stycke.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Jämställdhetsmyndighetens bör få formellt ansvar för den svenska vidareslussningsmekanismen och bli kontaktpunkt

I direktivet har flera ändringar gjorts i de artiklar som handlar om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. En av dessa är att med- lemsstaterna numera är skyldiga att genom lag eller annan författ- ning inrätta en eller flera mekanismer som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till identifierade och förmo- dade brottsoffer i samarbete med relevanta stödorganisationer (arti- kel 11.4). Dessa benämns som vidareslussningsmekanismer (NRM).

SOU 2025:119

Sammanfattning

I Sverige är Manualen vid misstanke om människohandel som hanteras av Jämställdhetsmyndigheten vår motsvarighet till sådan vidareslussningsmekanism. Vår bedömning är att utformningen av Manualen vid misstanke om människohandel motsvarar de krav som ställs i direktivet, men att åtgärder behöver vidtas för att rättsligt för- ankra Manualen. Vi föreslår därför att Jämställdhetsmyndighetens instruktion ändras för att ge myndigheten ett formellt ansvar för Sveriges vidareslussningsmekanism, i enlighet med artikel 11.4, och därigenom ansvaret för förvaltningen och utvecklingen av Manualen vid misstanke om människohandel.

En annan ändring i artikel 11.4 är att medlemsstaterna ska inrätta kontaktpunkter för gränsöverskridande vidareslussning av brotts- offer. Även denna uppgift föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten ska ansvara för, vilket bör framgå av myndighetens instruktion. För att kunna fullgöra uppgiften föreslås även att det ska införas en ny lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten och en ny sekretessbestämmelse som innebär att sekretess gäller hos myndigheten för vissa uppgifter om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt.

Detta är åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser för människohandelsoffer

Artikel 11.5 och 11.5a berör frågor om hjälp- och stödåtgärder till människohandelsoffer i form av inkvartering och skyddade boenden. I punkten 5a, vilken är ny, förtydligas bland annat att skyddade bo- enden och annan lämplig inkvartering ska tillhandahållas i tillräck- liga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel.

Till stor del faller frågor om boendeinsatser inom socialnämn- dernas ansvarsområde. Vi bedömer att det befintliga regelsystemet ger möjlighet till de typer av inkvartering för människohandelsoffer som direktivet kräver. Det finns dock inte någon övergripande infor- mation eller statistik kring vilka typer av insatser som förmodade människohandelsoffer får genom socialnämndernas försorg.

För att det ska vara möjligt att bedöma om insatserna är lättill- gängliga och i tillräckliga antal föreslår vi att Socialstyrelsen får i

Sammanfattning

SOU 2025:119

uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser (inklusive skyd- dat boende) samt undersöka omfattningen och typen av boende- insatser som tillhandahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämndernas ansvarsområden. Detta kommer att leda till bättre kunskap om hur det faktiska stödet till brottsoffer avseende boendeinsatser ser ut. Om det genom kartläggningen framkommer att tillgången till boendeinsatser inte motsvarar de behov som finns behöver insatser vidtas för att åtgärda detta.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör också ges i uppdrag att ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöjande åtgärder

Som framgått ovan föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten formellt får i uppgift att ansvara för Sveriges vidareslussningsmekanism, Manualen vid misstanke om människohandel. Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för män- niskohandel i Sverige. Manualen tydliggör även vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden samt vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten.

Mycket av det praktiska stöd och skydd som finns tillgängligt för personer som utsatts för människohandel tillhandahålls på kommunal nivå. Kunskapen om människohandel inom kommunerna framstår dock som varierande. För att förbättra Manualens praktiska genom- slag föreslår vi att Socialstyrelsen ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra genomslaget för Manualen vid misstanke om människohandel på kommunal och regional nivå.

Detta uppdrag kan förmodas leda till en kunskapshöjning inom kommunerna, vilket, tillsammans med de förtydliganden av männi- skohandelsbestämmelsen som föreslås i betänkandets straffrättsliga del, kan leda till positiva effekter för brottsoffers praktiska tillgång till skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

SOU 2025:119

Sammanfattning

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Jämställdhetsmyndigheten bör ges i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel

Artikel 19 i direktivet har ändrats på så sätt att den tidigare funktionen som nationell rapportör har omvandlats till en nationell samordnare för arbetet mot människohandel. Den nationella samordnaren ges också ett bredare uppdrag med ökat fokus på samarbete och samord- ning. Med hänsyn till funktionens ökade inriktning mot samordning föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra och att Jämställdhets- myndigheten ska ges uppgiften att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. För Jämställd- hetsmyndigheten innebär detta att myndighetens befintliga uppdrag om att samordna arbetet mot prostitution och människohandel till viss del breddas.

Förslagen som vi lämnar rörande Jämställdhetsmyndigheten inne- bär sammantaget att myndighetens roll i arbetet mot människohandel förstärks och att myndigheten får ett helhetsansvar på området. Myn- dighetens ställning inom området stärks därmed. Förslagen kan antas leda till förbättringar både när det gäller samordningen mellan aktörer som arbetar mot människohandel och arbetet med att följa upp och utvärdera bland annat åtgärder för att säkerställa att brottsoffer får nödvändigt skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Institutet för mänskliga rättigheter bör ges i uppgift att fungera som ett oberoende organ

Utöver ändringen i artikel 19 om att funktionen som nationell rap- portör omvandlas till en nationell samordnare för arbetet mot män- niskohandel har ett nytt stycke lagts till i artikeln, vilket ger medlems- staterna möjlighet att inrätta oberoende granskande organ.

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel innehåller också en bestämmelse med liknande inriktning, nämligen artikel 29.4. Enligt denna ska varje part överväga att tillsätta natio- nella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka statliga institu- tioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell

Sammanfattning

SOU 2025:119

lagstiftning. I anslutning till denna bestämmelse har Sveriges hittills- varande ordning, där Polismyndigheten har haft ansvaret för upp- giften som nationell rapportör, kritiserats och vikten av att separera övervakande och verkställande funktioner betonats.

Även om Jämställdhetsmyndigheten, som alltså nu i stället för Polismyndigheten föreslås fungera som nationell samordnare enligt direktivet, inte har ett verkställande uppdrag inom brottsbekämp- ningen på det sätt som Polismyndigheten har kan det ifrågasättas om ändringen i denna del är tillräcklig för att möta kritiken om oberoende övervakning och uppföljning. I andra länder där mer oberoende grans- kande funktioner finns kan tecken på att detta har bidragit till ett relativt framgångsrikt arbete mot människohandel dessutom skönjas.

För att fullt ut bemöta kritiken om separata övervakande funk- tioner och för att säkerställa en kontinuerlig och oberoende gransk- ning av arbetet mot människohandel i Sverige är det därför vår starka rekommendation att ett oberoende organ inrättas enligt artikel 19.3 i direktivet. Uppdraget bör också omfatta granskning enligt artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

Vi föreslår att Institutet för mänskliga rättigheter ska ges denna uppgift. Detta bedöms ligga väl i linje med institutets kärnuppdrag. Förslaget lämnas dels för att uppnå en sådan ambitionshöjning på området som ändringarna av artikel 19 i människohandelsdirektivet motiverats av, dels för att förbättra Sveriges efterlevnad av Europa- rådets konvention om bekämpande av människohandel. Avsikten är att institutets arbete ska komplettera och förstärka det arbete som utförs av andra myndigheter, till exempel Jämställdhetsmyndigheten, genom att institutet bidrar med kunskap i specifika rättighetsfrågor eller expertis kring hur arbetet med mänskliga rättigheter kan bedrivas.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Polismyndighetens rapporteringsskyldighet bör behållas

Som framgått ovan föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra i samband med att Jämställdhetsmyndigheten får i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. Utöver att fungera som nationell rapportör har Polis- myndigheten för närvarande enligt sin instruktion också i uppgift att

Författningsförslag

SOU 2025:119

1.2Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs1 i fråga om brottsbalken

dels att 4 kap. 1 a och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 4 kap. 1 c §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap.

1 a §2

Den som, i annat fall än som avses i 1 § genom

1.olaga tvång,

2.vilseledande,

3.utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller

4.annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar per- sonens alternativ

rekryterar transporterar, över-	rekryterar, transporterar, över-
för, inhyser eller tar emot en per-	för, inhyser eller tar emot en per-
son i syfte att han eller hon ska	son i syfte att han eller hon ska
exploateras för sexuella ändamål,	exploateras, döms för människo-
avlägsnande av organ, krigstjänst,	handel till fängelse i lägst två och
tvångsarbete eller annan verksam-	högst tio år.
het i en situation som innebär nöd-
läge för den utsatte, döms för män-
niskohandel till fängelse i lägst två
och högst tio år.
	Syftet för exploatering enligt
	denna paragraf ska avse
	1. sexuella ändamål,
	2. tvångsarbete,
	3. tiggeri,
	4. avlägsnande av organ,
	5. krigstjänst,
	6. brottslig verksamhet,

1Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyg- gande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712.

2Senaste lydelse 2018:601.

SOU 2025:119

Författningsförslag

7.surrogatmoderskap,

8.tvångsäktenskap,

9.illegal adoption, eller

10.något annat jämförbart ändamål.

Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en per- son som inte har fyllt arton år döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen

inte fyllt arton år.
Är ett brott som avses i första	Är ett brott som avses i första
eller andra stycket mindre grovt,	eller tredje stycket mindre grovt,
döms till fängelse i lägst sex måna-	döms till fängelse i lägst sex måna-
der och högst fyra år.	der och högst fyra år.
	1 c §
	Den som, i annat fall än vad som
	avses i 1 a eller 1 b §, beställer eller
	nyttjar en tjänst som tillhandahålls
	av en person som vid utförandet
	av tjänsten är utsatt för människo-
	handel eller människoexploatering,
	döms för olaga tjänsteutnyttjande till
	fängelse i högst fyra år.

10 §3

För försök, förberedelse eller	För försök, förberedelse eller
stämpling till människorov, män-	stämpling till människorov, män-
niskohandel, grov människoexplo-	niskohandel, grov människoexplo-
atering, olaga frihetsberövande,	atering, olaga frihetsberövande,
äktenskapstvång eller barnäkten-	äktenskapstvång eller barnäkten-
skapsbrott och för underlåtenhet	skapsbrott och för underlåtenhet
att avslöja eller förhindra ett sådant	att avslöja eller förhindra ett sådant
brott döms det till ansvar enligt	brott döms det till ansvar enligt
23 kap. Detsamma gäller för för-	23 kap. Detsamma gäller för för-
sök, förberedelse eller stämpling	sök, förberedelse eller stämpling
till människoexploatering, grovt	till människoexploatering, grovt

3Senaste lydelse 2025:962.

SOU 2025:119

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten

Härigenom föreskrivs1 i fråga om förordningen (2017:937) med in- struktion för Jämställdhetsmyndigheten att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §2

Myndigheten ska även

1.främja utvecklingen av förebyggande insatser mot mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människohandel för alla ändamål samt mot våld i samkönade relationer,

2.synliggöra och motverka hedersrelaterat våld och förtryck med inriktning på nationell kunskapsutveckling och strategiska över- gripande frågor,

3. på nationell nivå samordna	3. på nationell nivå samordna
arbetet mot prostitution och män-	arbetet mot prostitution och män-
niskohandel för alla ändamål, ut-	niskohandel för alla ändamål, ut-
veckla samverkan mellan myndig-	veckla samverkan mellan myndig-
heter och andra aktörer, liksom	heter och andra aktörer, liksom
med internationella aktörer, och	med internationella aktörer, och
bistå myndigheterna med metod-	bistå myndigheterna med metod-
stöd och kompetensutveckling, och	stöd	och	kompetensutveckling
4. delta i det myndighetsge-	samt	vara	nationell samordnare
mensamma arbetet mot arbetslivs-	för arbetet		mot människohandel
kriminalitet.	enligt artikel 19 i Europaparlamen-
	tets och rådets direktiv 2011/36/EU
	av den 5 april 2011 om förebyggande
	och bekämpande av människo-
	handel, om skydd av dess offer och
	om ersättande av rådets rambeslut
	2002/629/RIF i lydelsen enligt
	Europaparlamentets och rådets di-

2Senaste lydelse 2024:1322.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:119

ternatsammanträde. Utöver dessa möten har underhandskontakter med utredningens experter och sakkunnige ägt rum. Genom expert- gruppen har vi löpande utbytt information med i huvudsak Justitie- departementet, Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Brotts- förebyggande rådet, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Med Jämställdhets- myndigheten Polismyndigheten har vi också tagit särskilda kontakter. Uppgifter har därtill inhämtats från Domstolsverket, Institutet för mänskliga rättigheter och Socialstyrelsen.

När det gäller frågan om ekonomiska konsekvenser av våra förslag har uppgifter inhämtats från Brottsförebyggande rådet, Brottsoffer- myndigheten, Institutet för mänskliga rättigheter, Jämställdhets- myndigheten, Polismyndigheten, Regeringskansliet, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten.

Vidare har vi haft möten med företrädare för Frälsningsarmén, Talita, Plattformen Civila Sverige mot Människohandel och Natio- nella Stödprogrammet. Uppgifter har även inhämtats från Östersjö- staternas råd.

Samråd har ägt rum med Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt, Ju 2024:E. Utredningssekre- teraren har även deltagit vid ett genomförandemöte initierat av EU:s samordnare för arbetet mot människohandel och haft kontakt med det finländska justitieministeriet beträffande Finlands arbete med att genomföra direktivet.

Experterna och sakkunnig har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningen överväganden och förslag. Betänkandet har därför for- mulerats i vi-form.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller elva numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt upp- drag och arbete.

I kapitel 3 behandlas bakgrund där det bland annat redogörs för olika internationella och unionsrättsliga instrument men också kort om den svenska kriminaliseringen och förslag i andra utredningar av relevans för denna utredning.

SOU 2025:119

Utredningens uppdrag och arbete

I kapitel 4 redogör vi allmänt om ändringsdirektivet. Där återfinns således en redogörelse för vad som ändrats genom revideringen av människohandelsdirektivet men också om bakgrunden till ändringarna.

Förslag om ändring av straffbestämmelsen om människohandel och införandet av ett nytt brott, olaga tjänsteutnyttjande, behandlas i kapitel 5, tillsammans med andra närliggande straffrättsliga frågor.

I kapitel 6 behandlas frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. I det kapitlet behandlas bland annat frågan om vidare- slussningsmekanismen (NRM) och förslaget om att Jämställdhets- myndigheten ska bli Sveriges kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer.

I kapitel 7 behandlas frågor om förebyggande åtgärder, samordning och statistik. I det kapitlet behandlas bland annat förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten ska utses till Sveriges nationella samord- nare för arbetet mot människohandel och att Institutet för mänskliga rättigheter ska utses till ett oberoende organ.

I kapitel 8 behandlas nya bestämmelser om personuppgiftsbehand- ling och sekretess vid Jämställdhetsmyndigheten, med anledning av förslaget om att myndigheten ska vara Sveriges kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer.

I kapitel 9 finns våra överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.

Konsekvenserna av utredningens förslag behandlas huvudsakligen i kapitel 10.

Kapitel 11 innehåller en kommentar till de författningsförslag som redovisas i kapitel 1.

2.4Allmänna utgångspunkter för genomförandet av ändringsdirektivet

Vårt uppdrag har bestått i att analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet och föreslå vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att anpassa svensk rätt till direktivet.

Direktiv är rättsakter som riktar sig till medlemsstaterna och som syftar till att få till stånd samordnade regler. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås genom direktivet, men det överlåter till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlems-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:119

staterna inte är bundna av sådant som direktivets terminologi och systematik, om det avsedda resultatet uppnås på något annat sätt. Det aktuella direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Det innebär att medlems- staterna ska garantera ett visst minimiskydd, men att inget hindrar medlemsstaterna att införa en mer långtgående skyddsreglering.

EU-direktiv ska genomföras i nationell rätt. Genomförandet av ett direktiv kräver inte nödvändigtvis att bestämmelserna i direktivet återges i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser. Det av- görande är att det i nationell rätt läggs fast en rättslig ram som garan- terar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Enskilda ska ha möjlighet att identifiera sina rättigheter enligt direktivet och göra dessa rättigheter gällande. Kravet på tydlighet och precision slår olika beroende på vilken slags direktivbestämmelse det är fråga om. En mycket allmän direktivbestämmelse med abstrakta syften sänker kraven på klarhet och precision på det nationella planet. En detaljerad direktivbestämmelse som tillåter inga eller få avvikelser i det nationella genomförandet för med sig hårdare krav på tydlig- het och precision. Finns det redan nationella regler som uppfyller direktivets målsättning behövs inga särskilda åtgärder.

Enligt huvudregeln ska ett direktiv genomföras genom en författ- ningsreglering. Detta kan för svensk del innebära att de delar av ett direktiv som kräver reglering i lag, eller förordning, tas in i redan be- fintlig eller ny lagstiftning medan andra bestämmelser i direktivet kan genomföras genom föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Som nämns närmare i avsnitt 3.3 gjordes bedömningen att några lagändringar eller andra åtgärder inte behövdes i Sverige när människo- handelsdirektivet infördes år 2011. EU-kommissionen har inte vid- tagit några åtgärder mot Sverige med anledning av införlivandet av direktivet. Människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 får mot den bakgrunden anses genomfört i svensk rätt. Vårt uppdrag syftar till att lämna förslag kring genomförandet av ändringarna av direktivet (se mer om ändringarna i kapitel 4). Vi kommer som ut- gångspunkt därför endast lyfta frågor och lämna förslag utifrån de tillägg och ändringar som gjorts i direktivet 2024. När hänvisning sker till artiklar i människohandelsdirektivet som ändrats avses den lydelse som artikeln fått genom ändringsdirektivet, om inget annat uttryckligen anges.

Bakgrund

SOU 2025:119

cent). Barn, migranter och personer med funktionsnedsättning är särskilt sårbara.3

Det är svårt att uppskatta hur många som utsätts för människo- handel i Sverige. Enligt den officiella kriminalstatistiken från Brotts- förebyggande rådet gjordes totalt 185 polisanmälningar beträffande människohandel år 2024, att jämföra med 228 anmälningar år 2023 och 196 anmälningar år 2022. Den officiella statistiken ger dock inte en heltäckande bild av omfattningen eftersom alla brottsoffer inte vänder sig eller har möjlighet att vända sig till rättsväsendet, och efter- som kontakter med rättsväsendet inte alltid leder till anmälningar. Andra källor får därför användas som komplement. I de ärenden som regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel4 kommit i kontakt med år 2024 identifierades 430 personer utsatta för människohandel under det året. Det var 255 kvinnor, 152 män och 1 med okänd könsidentitet. 22 av personerna var barn, varav 15 flickor och 7 pojkar. För andra året i rad var arbetskraftsexploateringen den vanligaste exploateringsformen, följt av sexuella ändamål. De vanli- gaste ursprungsländerna under 2024 var Thailand, Ukraina, Sverige, Colombia och Filippinerna.5 Ytterligare statistik kommer att tas upp i kapitel 5.

Handel med människor begås ofta inom ramen för organiserad brottslighet. Europol har i en rapport om de kriminella nätverk som utgör störst hot mot EU:s inre säkerhet angett att 55 av dessa nät- verk har människohandel som en av sina främsta verksamheter. Vidare uppskattar United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) att 74 procent av människohandlarna agerar som grupper och nät- verk som är löst sammankopplade i ett företagslikt brottsligt förhål- lande eller som strukturerade kriminella organisationer, vilket be- lyser de organiserade kriminella gruppernas dominerande roll inom människohandel. Människohandel anses utgöra en av de mest vinst- bringande formerna av internationell organiserad brottslighet, sam- tidigt som riskerna för förövarna är låga.6

3EU-kommissionens rapport till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen (femte rapporten), s. 1 ff. samt s. 17.

4Regionkoordinatorerna ansvarar för koordinering och tillämpning av stödprocessen inom människohandelsarbetet och är knutna till Jämställdhetsmyndigheten. En närmare beskriv- ning finns i kap. 6.

5Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Rapport 2025:11, s. 31.

6Europol, Decoding the EU’s most threatening criminal networks, 2024, s. 35 samt UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2024, s. 10 f. och 16.

Bakgrund

SOU 2025:119

nor och barn, det så kallade Palermoprotokollet. Palermoprotokollet trädde i kraft i december 2003.7

Syftet med Palermoprotokollet är enligt artikel 2 att förebygga och bekämpa människohandel, särskilt vad avser kvinnor och barn, att skydda och bistå brottsoffren med full respekt för deras mänsk- liga rättigheter och att främja samarbetet mellan staterna för att uppnå dessa syften.

Genom utformningen av Palermoprotokollet kom man för första gången på global nivå överens om en rättsligt bindande definition av människohandel. I artikel 3a definieras sådan handel genom en upp- räkning av olika åtgärder (rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande) som begås med vissa medel (hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person) för ett utnyttjandesyfte (åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångs- tjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träl- dom eller avlägsnande av organ).

Gärningen består alltså av tre moment, en åtgärd som vidtas genom användandet av något av de nämnda medlen för ett visst utnyttjande- syfte. Enligt artikel 3b saknar samtycke till utnyttjande från någon som är offer för människohandel betydelse och enligt artikel 3c är handelsåtgärder som vidtas mot barn i utnyttjandesyfte att betrakta som människohandel även om något otillbörligt medel inte använts.

Palermoprotokollet innehåller även bestämmelser om bistånd till och skydd av offer för människohandel (artikel 6), offers återvän- dande och mottagande (artiklarna 7 och 8), förebyggande åtgärder (artikel 9) samt informationsutbyte och utbildning (artikel 10).

3.1.2Europakonventionen

Sverige ratificerade den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen, eller EKMR) år 1952. År 1994 införlivades EKMR i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konven-

7Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel s. 7.

SOU 2025:119

Bakgrund

tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. EKMR gäller således som svensk lag.

I artikel 4 EKMR stadgas att ingen får hållas i slaveri eller träldom och att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Bestämmelsen innebär även vissa förpliktelser för medlems- staterna att förhindra sådant arbete. Till dessa förpliktelser hör en skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa all exploatering som faller inom artikelns tillämpningsområde.8 I artikel 4 anges även vad som inte ska förstås med tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.

Artikel 4 har prövats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) i Strasbourg vid ett antal tillfällen. Ett rättsfall av särskilt intresse när det gäller att klargöra innebörden av termerna slaveri, träldom och tvångsarbete är Siliadin mot Frankrike. Rättsfallet handlade om ett franskt par som höll en flicka från Togo som husslav under fyra års tid. Flickan, som saknade pass och formell invandrarstatus, fick under flera år arbeta 15 timmar om dygnet sju dagar i veckan utan lön och utan någon ledighet. Hon saknade även rörelsefrihet. Efter en nationell process klagade flickan till Europa- domstolen och menade att Frankrike inte tillhandahöll ett tillräck- ligt skydd mot tvångsarbete, i enlighet med artikel 4.

Europadomstolen uttalade i Siliadin-målet att med slaveri för- stås i 1926 års slaverikonvention det tillstånd som en människa be- finner sig i när hon av någon annan behandlas som egendom och inte som en person. Trots att Siliadin hade berövats sin bestämmande- rätt, kunde hon ändå inte anses ha behandlats som ett föremål som ägdes av någon annan. Behandlingen av henne var därför inte ett fall av slaveri. Europadomstolen framhöll sedan att begreppet ”träldom” i konventionen avser en skyldighet att tillhandahålla tjänster som skapas genom tvång och att det vid tolkningen är av betydelse att begreppet nämns omedelbart efter ”slaveri”. Europadomstolen konstaterade vidare att flickan åtminstone hade varit föremål för tvångsarbete, men omständigheterna var sådana att hon dessutom hade hållits i träldom. På grund av brister i den nationella krimina- liseringen och otillräckliga straffmöjligheter ansåg Europadomstolen att Frankrike inte hade uppfyllt sina förpliktelser enligt konventio- nens artikel 4. De personer som utnyttjat flickan hade nämligen inte dömts straffrättsligt, eftersom slaveri och träldom inte var krimina-

8SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 218.

Bakgrund

SOU 2025:119

liserat i Frankrike. Att de personerna fick en civilrättslig sanktion av den nationella domstolen ansågs otillräckligt utifrån brottets allvar. Det kan särskilt noteras att Europadomstolen ansåg att hot om av- visning ur ett främmande land, tillsammans med allmänt nedvärde- rande behandling och viss övervakning, var tillräckligt för att hålla en svag person under kontroll. Något krav på att flickan skulle ha varit tillfångatagen, slagen eller inlåst ställdes alltså inte för att tvångs- arbete eller träldom skulle kunna föreligga.9

Frågor om tillämpning av artikel 4 kan uppkomma även vid fall av människohandel. Rantsev mot Cypern och Ryssland gällde en rysk kvinna som kommit till Cypern, där hon avlidit under säregna och delvis oklara omständigheter. Det fanns misstankar om att hon var ett offer för människohandel, men de cypriotiska myndigheterna hade inte vidtagit effektiva åtgärder för att skydda henne från exploatering för sexuella ändamål, och de ryska myndigheterna hade inte sökt ut- reda vem som rekryterat henne och arrangerat hennes resa till Cypern. Båda staterna ansågs därför ha kränkt artikel 4 i konventionen. I detta fall, och senare fall, av människohandel har Europadomstolen tolkat artikel 4 på ett sätt som överensstämmer med innehållet i Europa- rådets konvention om bekämpande av människohandel och Palermo- protokollet.10 I samband med senare prövningar har domstolen konstaterat att det nu är väl etablerat att både nationell och gräns- överskridande människohandel, oberoende av om den är kopplad till organiserad brottslighet, faller inom ramen för tillämpning av artikel 4.11

3.1.3Barnkonventionen

Den 20 november 1989 antog FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Sverige ratificerade konventionen den 21 juni 1990. Därmed åtog sig Sverige att garan- tera rättigheterna enligt konventionen för alla barn och ungdomar i Sverige samt att verka för respekt för och främjande av barnets rät- tigheter internationellt. Med barn avses i konventionen personer

9Siliadin mot Frankrike, dom den 26 juli 2005, mål nr 73316/01.

10Rantsev mot Cypern och Ryssland, dom den 7 januari 2010, mål nr 25965/04. Se även Hans Danelius et. al. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna (2023), s. 116 f.

11Se till exempel I.C. mot Moldavien, dom den 27 februari 2025, mål nr 36436/22.

SOU 2025:119

Bakgrund

under 18 år. Till konventionen antogs år 2000 ett tilläggsprotokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, vilket för Sverige trädde i kraft år 2007.12 Barnkonventionen blev år 2020 lag i Sverige.13

Grundläggande i barnkonventionen är att alla barn har samma rättigheter och lika värde, oavsett exempelvis ras, hudfärg, kön, språk eller religion. Barn ska skyddas mot alla former av diskriminering och bestraffning på grund av ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro (artikel 2). Vid alla åtgärder som rör barnet ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). Vidare fram- går att alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter har rätt att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikt ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). Barn har också rätt att skyddas mot fysiskt eller psykiskt våld och mot vanvård eller utnyttjande av föräldrar eller andra vårdnadshavare (artikel 19). Konventionen slår också fast att varje barn har rätt att skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot skadligt eller annars olämpligt arbete (artikel 32). Vidare ska varje barn skyddas mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp samt mot att utnyttjas för prostitution, i pornografiska föreställningar eller por- nografiskt material (artikel 34). Konventionsstaterna ska vidta lämp- liga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn för varje ända- mål och i varje form (artikel 35) och staterna ska också skydda barn mot alla andra former mer av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36).

Det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution ska enligt dess ingress ses som en förstärkning och fördjupning av de åtaganden i barnkonventionen som handlar om skydd mot övergrepp och utnyttjanden. Det innehåller krav om att vissa handlingar ska kriminaliseras (artikel 3). Konventionsstaterna ska vidare besluta om lämpliga åtgärder för att skydda de rättigheter och intressen som barn som är offer för de förbjudna verksamhet- erna har under alla stadier av det straffrättsliga förfarandet (artikel 8). De ska även se till att barnets bästa kommer i första rummet vid rättsväsendets behandling av barn som är offer för brott enligt proto-

12SÖ 2007:7 Fakultativt protokoll till konventionen den 20 november 1989 (SÖ 1990:20) om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.

13Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

Bakgrund

SOU 2025:119

kollet (artikel 8.3) samt säkerställa att personer som arbetar med offer för angivna brott ges lämplig utbildning, särskilt i juridik och psykologi (artikel 8.4). Konventionsstaterna ska också arbeta för att förebygga de angivna brotten samt se till att offren för de brott som avses i protokollet får lämpligt bistånd, möjlighet till återanpassning och möjlighet att söka skadestånd (artikel 9).

3.1.4Kvinnokonventionen och anknytande instrument

FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvin- nor (Kvinnokonventionen, eller CEDAW) antogs av FN:s general- församling år 1979 och ratificerades av Sverige året efter.14

Konventionen är rättsligt bindande, vilket innebär att stater vid kränkningar av konventionen kan hållas ansvariga. Kvinnokonven- tionen innehåller 30 artiklar. I dem fastslås bland annat att konven- tionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och angripa stereotypa beteende- mönster som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra. Av artikel 6 framgår att konventionsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder, inklusive lagstiftning, för att bekämpa alla for- mer av människohandel av kvinnor och utnyttjande av kvinnor i prostitution.15 Alla stater rapporterar vart fjärde år till FN:s kvinno- diskrimineringskommitté hur de lever upp till konventionens artiklar.

FN-organet CEDAW16 antog 1992 en allmän rekommendation om våld mot kvinnor (FN 1992). Rekommendationen slår fast att könsbaserat våld (gender-based violence) är en form av diskrimi- nering som allvarligt hindrar kvinnors möjlighet att åtnjuta fri- och rättigheter som jämställda med män. Rekommendationen förtydligar också att Kvinnokonventionens första artikel om diskriminering av kvinnor inkluderar könsbaserat våld, alltså sådant våld som riktas

14SÖ 1980:8 Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, New York den 18 december 1979.

15År 2020 antogs även en rekommendation som behandlar staternas ansvar att bekämpa människohandel, se CEDAW, General recommendation No. 38 (2020) on the trafficking in women and girls in the context of global migration.

16Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Kommittén för avskaf- fande av all form av diskriminering av kvinnor).

SOU 2025:119

Bakgrund

mot en kvinna för att hon är en kvinna eller som drabbar kvinnor oproportionerligt.17

År 1993 antogs FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvin- nor. Deklarationen innebar att våld mot kvinnor slutade betraktas som en privat angelägenhet på global nivå. Deklarationen tydliggör att våld mot kvinnor är ett samhällsproblem och en manifestation av de ojämlika maktrelationerna mellan män och kvinnor. Deklara- tionen definierar våld mot kvinnor som varje fall av könsbaserat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysiskt, sexuellt eller psykiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana hand- lingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 1). Deklarationen omfattar sexuella övergrepp och trakasserier, kvinnlig könsstymp- ning och prostitution och människohandel för sexuella ändamål.18

3.1.5FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning antogs 2006 och ratificerades av Sverige 2008. Konventionen innehåller inga nya rättigheter, utan förtydligar vad som krävs för att personer med funktionsnedsättning fullt ut ska få sina rättig- heter uppfyllda som alla andra. Konventionen innehåller flera artiklar som på olika sätt beskriver hur personer med funktionsnedsättning i alla åldrar har rätt till skydd från våld och övergrepp.

Enligt artikel 6 ska konventionsstaterna erkänna att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskrimi- nering och därför vidta åtgärder för att säkerställa att de fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Vidare ska konventionsstaterna vidta alla nödvändiga åtgär- der som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn (artikel 7).

17General recommendations adopted by the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Eleventh session (1992), General recommendation No. 19: Violence against women. Denna har senare ersatts av recommendation nr 35, se General recommendation No. 35 (2017) on gender-based violence against women, updating general recommendation No. 19 (1992).

18Declaration on the Elimination of Violence against Women Proclaimed by General Assembly resolution 48/104 of 20 December 1993. Se även SOU 2024:21 Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld, s. 28.

Bakgrund

SOU 2025:119

Konventionsstaterna ska också vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp (artikel 16).

3.1.6Andra FN-instrument

Sverige är medlem i FN:s fackorgan Internationella arbetsorganisa- tionen (ILO), vilket har som grundläggande mål att bekämpa fattig- dom och främja social rättvisa. Av de ILO-konventioner som Sverige har antagit är två av särskilt intresse.

ILO:s konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete antogs år 1930. Konventionen innehåller en definition av tvångs- arbete och ett åtagande för konventionsstaterna att undertrycka användandet av tvångs- eller obligatoriskt arbete i alla dess former. År 2014 antog ILO:s internationella arbetskonferens ett protokoll till konventionen och en rekommendation (nr 203) i syfte att stärka genomförandet av konventionen, vilka godkändes av riksdagen i maj 2017.19 Protokollet och rekommendationen syftar bland annat till att staterna ska införa effektiva åtgärder för att förebygga och avskaffa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, erbjuda offer skydd och tillgång till lämplig och effektiv kompensation och att straffa för- övare som utnyttjat andra för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete.

ILO:s konvention nr 182 om förbud mot och omedelbara åtgärder för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete antogs år 1999 och ratificerades av Sverige i juni 2001.20 Enligt konventionen ska varje konventionsstat genast vidta effektiva åtgärder för att förbjuda och avskaffa de värsta formerna av barnarbete. Som exempel på sådant arbete anges i artikel 3 i konventionen utnyttjande av barn för pro- stitution och arbete som kan skada barns hälsa, säkerhet eller moral.

Andra bestämmelser som rör frågan om människohandel före- kommer även i FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), vars mål bland annat omfattar att alla barn får växa upp utan våld och utnyttjande (delmål 16.2) och att alla former av våld mot kvinnor och flickor i det offentliga och privata rummet, inklusive människo-

19Prop. 2016/17:93 2014 års protokoll och rekommendation till ILO:s konvention om tvångs- arbete.

20Prop. 2000/01:93 ILO:s konvention och rekommendation om de värsta formerna av barn- arbete m.m.

SOU 2025:119

Bakgrund

handel, sexuellt utnyttjande och andra typer av exploatering ska av- skaffas (delmål 5.2).

3.1.7EU:s direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn

I december 2011 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sex- uell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF i kraft. Syftet med direktivet är att skapa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom området sexuella övergrepp och sexuell exploatering av barn. Direktivet syftar också till att införa gemensamma bestämmelser för att stärka åtgärderna för att förebygga sådana brott och förbättra skyddet för brottsoffer.

Direktivets utgångspunkter är att sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn, däribland barnpornografi, utgör allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna och att sexuell exploatering av barn ökar och sprids genom användningen av ny teknik och internet. I direktivet slås fast att allvarliga brott som sexuell exploatering av barn och barnpornografi kräver en över- gripande strategi som omfattar lagföring av gärningsmän, skydd av barn som är brottsoffer och förebyggande åtgärder.

I direktivet anges att medlemsstaterna ska kriminalisera vissa handlingar som har samband med sexuella övergrepp, sexuell explo- atering, barnpornografi och kontaktsökande med barn i sexuellt syfte (artiklarna 3–6). Direktivet innehåller också bestämmelser om skydd av och stöd till brottsoffer före, under och efter straffrättsliga för- faranden samt regler om skyddsåtgärder för såväl brottsoffret som dennes anhöriga samt om formerna för barns deltagande i brotts- utredningar och straffrättsliga förfaranden (artiklarna 18–20). Med- lemsstaterna ska vidare vidta lämpliga åtgärder i syfte att minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av sexuella övergrepp mot, och sexuell exploatering av, barn. Därutöver ska medlemsstat- erna vidta lämpliga åtgärder för att öka medvetenheten och minska risken för att barn faller offer för sexuella övergrepp och sexuell explo- atering samt främja regelbunden kompetensutveckling för tjänstemän som kan väntas komma i kontakt med barn som fallit offer för sex- uella övergrepp och exploatering (artikel 23).

Bakgrund

SOU 2025:119

För att säkerställa att sexuella övergrepp och utnyttjanden av barn på internet är kriminaliserat och för att bättre förebygga och bekämpa sådana brott pågår för närvarande förhandlingar om änd- ringar av direktivet.21

3.1.8Lanzarotekonventionen

Sverige ratificerade Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (CETS nr 201, Lanzarotekonventionen) år 2013.22 Konventionens syfte är att före- bygga och bekämpa sexuell exploatering och sexuella övergrepp mot barn. Konventionen innehåller bland annat skyldigheter för medlems- staterna att införa straffbestämmelser som ska skydda barn mot sex- uella övergrepp, barnprostitution, barnpornografi, deltagande i por- nografiska föreställningar, bevittnande av sexuella övergrepp och sexuella handlingar samt kontaktsökande med barn i sexuellt syfte (artiklarna 18–23).

3.2Europarådets konvention om bekämpande av människohandel

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS nr 197, 2005) antogs 2005 och ratificerades av Sverige 2010.23 Kon- ventionen syftar till att förebygga och bekämpa människohandel, att skydda brottsoffrens mänskliga rättigheter och att utforma en allsidig ram för skydd av och hjälp till brottsoffer och vittnen samt att säkerställa att utredningar och åtal genomförs effektivt. Den syftar också till att främja internationellt samarbete när det gäller insatser mot människohandel. Konventionen gäller alla former av människo- handel, nationell eller gränsöverskridande, oberoende av dess even- tuella samband med organiserad brottslighet.

Konventionen innehåller tio kapitel med sammanlagt ett fyrtiotal artiklar av olika karaktär. Vissa artiklar utgör målsättningsstadganden och vissa artiklar innehåller krav på att staterna ska vidta vissa åt-

21Jämför COM(2024) 60, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/93/EU.

22SÖ 2013:16 Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp.

23SÖ 2010:8 Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

SOU 2025:119

Bakgrund

gärder, såsom lagstiftningsåtgärder. Kapitel I innehåller syften, till- lämpningsområde, en icke-diskrimineringsprincip och definitioner (artiklarna 1–4). Kapitel II tar upp frågor om förebyggande åtgärder av olika slag (artiklarna 5–9).

Kapitel III tar upp åtgärder för att skydda och främja brottsoffers rättigheter (artiklarna 10–17). Enligt artikel 10 ska parterna bland annat se till att behöriga myndigheter har utbildad och kvalificerad personal för att kunna identifiera offer för människohandel och även se till att offren inte avvisas innan de identifierats och erbjudits hjälp enligt artikel 12.1 och 12.2. Enligt artikel 11 ska varje part också skydda brottsoffrens privatliv och identitet.

I artikel 12 slås fast att parterna ska anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att hjälpa brottsoffren med deras fysiska, psykiska och sociala återhämtning. Hjälpen till brottsoffren ska minst innefatta a) en levnadsstandard som kan trygga deras uppe- hälle, till exempel bostad och bistånd, b) tillgång till akutsjukvård,

c)hjälp med översättning och tolkning, d) rådgivning och informa- tion om lagliga rättigheter på ett språk de kan förstå, e) biträde så att deras rättigheter och intressen framförs och beaktas i brottmåls- förfaranden och f) tillgång till utbildning (för barn). Varje part ska också enligt samma artikel bland annat beakta brottsoffrets behov av trygghet och skydd, samt anta lagstiftning eller vidta andra åt- gärder som kan behövas för att trygga att ett brottsoffers villighet att vittna inte uppställs som villkor för hjälp till vederbörande.

I artikel 13 föreskrivs att varje part i sin nationella lag ska fastställa en period på minst 30 dagar för återhämtning och eftertanke, om det finns skälig anledning att tro att den berörda personen är ett brottsoffer. Perioden ska vara så lång att personen kan återhämta sig och göra sig fri från människohandlarnas inflytande och/eller fatta ett välinformerat beslut om samarbete med de behöriga myn- digheterna. Under denna period ska inget beslut om utvisning av personen kunna verkställas. Under denna period ska parterna tillåta berörda personer att vistas inom deras territorium och personen i fråga ska ha rätt till den hjälp som avses i artikel 12.1 och 12.2. Av artikel 13.3 följer att parterna inte är bundna av att iaktta denna period om det strider mot den allmänna ordningen eller det konstateras att ställning som brottsoffer åberopas felaktigt.

Enligt artikel 14 ska varje part utfärda ett förnyelsebart uppehålls- tillstånd till brottsoffer när den behöriga myndigheten anser att deras

Bakgrund

SOU 2025:119

vistelse är nödvändig på grund av deras personliga situation, eller när den behöriga myndigheten anser att deras vistelse krävs för deras samarbete med de behöriga myndigheterna i utrednings eller straff- rättsliga förfaranden. Artikel 15 behandlar frågor om offers gottgörelse och rätt till skadestånd. I artikel 16 finns bestämmelser om brotts- offrens repatriering och återvändande. Enligt artikel 16.2 ska den återsändande staten ta vederbörlig hänsyn till brottsoffrets rättig- heter, säkerhet och värdighet och enligt artikel 16.5 ska parterna inrätta repatrieringsprogram, under samverkan med organisationer, med syftet att förebygga att personer åter blir brottsoffer. Barn som är brottsoffer ska enligt artikel 16.7 inte återsändas om detta skulle strida mot barnets bästa.

Kapitel IV tar upp de straffrättsliga bestämmelserna (artiklarna 18–

26). I artikel 18 stadgas att parterna ska anta lagstiftning och vidta andra åtgärder för att straffbelägga sådana gärningar som omfattas av definitionen i artikel 4, dvs. rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet, eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.

Utnyttjande ska åtminstone innebära utnyttjande av andras pro- stitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. Samtycke från ett offer för män- niskohandel till sådant åsyftat utnyttjande som anges ovan ska sakna betydelse om något av de medel som anges där har använts.

Rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av barn i syfte att utnyttja dessa ska betraktas som människohandel även om inget av de medel som anges ovan har använts. Med barn avses person under 18 år.

Av artikel 19 följer att parterna ska överväga att anta lagstiftning och vidta andra åtgärder som krävs för att straffbelägga användningen av tjänster från en person som är föremål för sådant utnyttjande som definieras i artikel 4, som begås med vetskap om att den som erbjuder tjänsten är ett människohandelsoffer.

I kapitel V återfinns bestämmelser om utredningar, åtal och pro- cessrätt (artiklarna 27–31). Därefter följer i kapitel VI ett avsnitt om

SOU 2025:119

Bakgrund

internationellt samarbete och samarbete med det civila samhället (artiklarna 32–35). Kapitel VIII tar upp konventionens samband med andra internationella instrument (artiklarna 39 och 40). Kapitel IX tar upp regler om ändringar i konventionen (artikel 41). I kapitel X finns slutbestämmelser (artiklarna 42–47).

Vid Sveriges tillträde till konventionen gjordes bedömningen att det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose konventionens krav gällande straffrättsliga bestämmelser. Vad särskilt gäller upp- maningen i artikel 19 konstaterades att användningen av människo- handelsoffrens tjänster kan aktualisera tillämpningen av en rad andra straffbestämmelser och att Sverige därigenom redan lever upp till åtagandet i konventionen. Sverige ansågs också redan leva upp till kraven på skydd av och stöd till brottsoffer i artikel 10–17, varför det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose dessa åtaganden.24

3.2.1GRETA

För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna tillhandahåller Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, i artiklarna 36–38, en övervakningsmekanism i form av Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA). Sedan inrättandet har GRETA genomfört tre utvärderingsrundor av Sverige, i syfte att övervaka och ge förslag kring Sveriges tillämp- ning av konventionen. Den senaste utvärderingsrapporten publice- rades i oktober 2023. I rapporten lämnas ett antal råd och förslag om hur Sverige kan behandla problem som uppmärksammats i utvärder- ingen.25 Baserat på vad som framkommit i rapporten har konventio- nens partskommitté den 15 december 2023 antagit bindande rekom- mendationer riktade till Sverige. I dessa lyfts vissa av GRETA:s förslag särskilt och rekommenderas för omedelbart åtgärdande, men genom en hänvisning rekommenderas Sverige att vidta åtgärder även i förhållande till övriga förslag som förts fram i rapporten.26 Mot bak- grund av att alla GRETA:s förslag på så vis omfattas av rekommen-

24Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel s. 35 och 44 f.

25GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023).

26Recommendation CP/Rec(2023)11 on the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Sweden, adopted at the 33rd meeting of the Committee of the Parties on 15 December 2023.

Bakgrund

SOU 2025:119

dationerna kommer det i den fortsatta framställningen inte att göras någon skillnad på hur de har värderats av partskommittén.27

Som nämndes ovan gjorde regeringen vid tillträdandet av kon- ventionen bedömningen att det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose åtagandena om skydd av och stöd till brottsoffer eller straffrättsliga bestämmelser. GRETA har dock i flera granskningar pekat på att Sverige bör vidta åtgärder inom ett flertal området, till exempel för att säkerställa att utsatta får stöd. De förslag som är relevanta för vårt utredningsuppdrag kommer att gås igenom under respektive kapitel.

3.3EU:s direktiv om förebyggande och bekämpande av människohandel

Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande och be- kämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om er- sättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF – det så kallade män- niskohandelsdirektivet – antogs i mars 2011. Målet med direktivet var att skapa ett mer sammanhållet synsätt i kampen mot människo- handel för att i ökad utsträckning förebygga och lagföra människo- handelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter. Vid införandet ansågs det inte krävas några lagändringar eller andra åtgärder i svensk rätt till följd av direktivet.28

I direktivet i dess ursprungliga lydelse finns minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området människo- handel. Det innehåller också gemensamma bestämmelser som syftar till att, med beaktande av genusperspektivet, stärka åtgärderna för att förebygga människohandelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter (artikel 1).

Enligt artikel 2 ska kriminaliseringen av människohandelsbrott omfatta uppsåtliga gärningar som avser rekrytering, transport, över- föring, hysande eller mottagande av personer, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över dessa personer, genom hot om eller an- vändning av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri,

27Dvs. om de omfattas av rekommendationerna för omedelbart åtgärdande i punkten A eller av hänvisningen till övriga förslag från GRETA i punkten B.

28Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarie- nummer Ju 2013/275/L5/.

SOU 2025:119

Bakgrund

vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta situation eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.

Med en utsatt situation avses en situation där den berörda perso- nen inte har något verkligt eller godtagbart alternativ till att under- kasta sig utnyttjandet. Samtycke från den som är offer för människo- handel till utnyttjandet ska sakna betydelse, om något av de medel som anges i ovan har använts. Om en handling av det nämnda slaget involverar en person under 18 år ska det vara ett straffbelagt män- niskohandelsbrott, även om inget av de nyss nämnda medlen har använts.

Utnyttjandet ska åtminstone avse utnyttjande av andras prosti- tution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhål- landen, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägs- nande av organ.

Enligt artikel 3 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att säkerställa att anstiftan av, medhjälp till eller försök till något av de brott som avses i artikel 2 är straffbart.

I artikel 4 finns regler om påföljder. Lägsta maxstraff för män- niskohandelsbrott ska vara fem års fängelse. För sådana brott där vissa försvårande omständigheter föreligger ska lägsta maxstraff vara tio års fängelse. Det gäller till exempel om offret varit ett barn eller om brottet begåtts inom ramen för en kriminell organisation. Direk- tivet innehåller också bestämmelser om juridiska personers ansvar och påföljder för dem (artikel 5 och 6), beslag och förverkande (arti- kel 7), åtgärder för att i vissa fall inte åtala eller straffa människo- handelsoffer för brott som de tvingas begå (artikel 8) samt regler om utredning och lagföring, inklusive preskription, utvidgad juris- diktion och undantag från kravet på dubbel straffbarhet (artikel 9 och 10).

Artiklarna 11–16 i direktivet innehåller regler om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. I artikel 11 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i ram- beslut 2001/220/RIF och direktivet. Medlemsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en person får hjälp och

Bakgrund

SOU 2025:119

stöd så snart behöriga myndigheter har en skäligen grundad indika- tion att anta att personen i fråga kan ha varit utsatt för människo- handelsbrott. Hjälpen och stödet ska tillhandahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning, genom åtgärder som tillhanda- hållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjukvård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, råd- givning och information, översättning och tolkning. Informationen ska vid behov omfatta information om bland annat betänketid och återhämtningsperiod enligt direktiv 2004/81/EG.29

Medlemsstaterna ska även vidta nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att hjälp och stöd till ett brottsoffer inte är beroende av att offret är villigt att samarbeta i en rättsprocess. De ska även vidta nödvändiga åtgärder för att inrätta mekanismer för att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer och ge hjälp och stöd till dem. De ska också ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionsnedsättningar, eventuella mentala eller psykiska störningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.

Artikel 12 innehåller bestämmelser om bland annat brottsoffers rätt till juridisk rådgivning och juridiskt ombud vid brottsutredning och straffrättsligt förfarande samt lämpligt skydd utifrån individuell riskbedömning.

I artikel 13–15 finns bestämmelser som rör barn som är offer för människohandel. De ska enligt artikel 13 ges hjälp, stöd och skydd. Enligt artikel 14 ska medlemsstaterna säkerställa att de särskilda åt- gärderna, för att på kort och lång sikt bistå och stödja dem i deras fysiska och psykosociala återhämtning, vidtas efter en individuell be- dömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets syn- punkter, behov och problem. De ska inom rimlig tid ges tillgång till utbildning i enlighet med nationell lagstiftning. Artikel 15 innehåller bestämmelser om bland annat rätt till juridiskt ombud i rättsproces- sen och om formerna för förhör med barnet.

29Rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

SOU 2025:119

Bakgrund

Artikel 16 innehåller bestämmelser om att ett ensamkommande barns personliga och särskilda förhållanden ska beaktas när ett sådant barn är offer för människohandel.

I artikel 17 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott.

Direktivet innebär vidare skyldighet för medlemsstaterna att vidta förebyggande åtgärder bland annat bestående i att överväga att straff- belägga användningen av sådana tjänster som är ett resultat av män- niskohandel om den som använder tjänsten har vetskap om det (arti- kel 18) samt om inrättande av nationella rapportörer (artikel 19).

I Sverige är det Polismyndigheten som är nationell rapportör. Inom ramen för det uppdraget redogör myndigheten varje år i en skrivelse till regeringen för omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämnar förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas.30

Ovanstående redogörelse avser direktivet i dess ursprungliga lyd- else. I nästkommande kapitel kommer de ändringar och tillägg som gjorts i det reviderade direktivet att gås igenom.

3.4Kort om den svenska kriminaliseringen

Den svenska straffbestämmelsen om människohandel infördes 2002 och bygger på de kriminaliseringsåtaganden som följer av bland annat Palermoprotokollet.31 Brottet var då rubricerat människohandel för sexuella ändamål och tog sikte på sådana gränsöverskridande handels- åtgärder med människor som syftade till att dessa skulle utsättas för vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål.

Straffansvaret utvidgades 2004 till att bland annat även omfatta andra former av exploatering, och rubriceringen av brottet ändrades till människohandel.32 Genom en lagändring 2010 togs det tidigare kravet på att gärningspersonen genom handelsåtgärden skulle ta kon- troll över offret – det så kallade kontrollrekvisitet – bort. Även kravet

30Se 14 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

31Prop. 2001/02:124 Straffansvaret för människohandel.

32Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel.

Bakgrund

SOU 2025:119

på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma för människohandel som begåtts utomlands togs bort.33

Den senaste lagändringen skedde 2018 och innefattade bland annat förtydliganden avseende de otillbörliga medlen samt införande av straffansvar för brott mot en person som är under arton år även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder. Vidare infördes ett nytt brott, människoexploatering, vilket syftar till att åstadkomma ett straff- rättsligt skydd mot att utsatta personer exploateras som arbetskraft eller i tiggeri.34

De svenska straffbestämmelserna och andra bestämmelser av be- tydelse kommer att tas upp mer detaljerat i den fortsatta framställ- ningen under respektive avsnitt.

3.5Förslag i andra utredningar

Genomförandet av det här direktivet rör frågor om människohandel för alla ändamål. De senaste åren har ett antal andra utredningar till- satts med uppdrag att utreda frågor som anknyter till de som är aktu- ella för vår utredning. Flera av dessa har dock haft specifika inrikt- ningar och fokus på särskilda målgrupper (till exempel personer utsatta för sexuell exploatering eller arbetskraftsexploatering). Bland de utredningar som är aktuella kan följande nämnas:

•Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot köns- relaterat och hedersrelaterat våld och förtryck, som har lämnat slutbetänkandet SOU 2025:28 Frihet från våld, förtryck och ut- nyttjande.

•Delegationen mot arbetslivskriminalitet, som har lämnat flera delbetänkanden (SOU 2022:36 Arbetslivskriminalitet – En defi- nition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge, SOU 2023:8 Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland, SOU 2024:14 Arbetslivskriminalitet – myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete) samt slutbetänkandet SOU 2025:25 Arbets- livskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete.

33Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel.

34Prop. 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel.

Allmänt om ändringsdirektivet

SOU 2025:119

Därtill underströk kommissionen att det förelåg utrymme för förbättring vad gäller frågor om tidig identifiering och vidaresluss- ning av brottsoffer, både på nationell och gränsöverskridande nivå.2

Kommissionen pekade vidare på att det – trots att en mängd in- formationskampanjer och utbildningsinsatser genomförts – fortsatt finns en hög efterfrågan på sexuella tjänster och billig arbetskraft, vilket i sig driver brottsligheten. För att stävja detta föreslogs bland annat att den tidigare uppmaningen till medlemsstaterna om att straff- belägga användandet av tjänster från offer för människohandel skulle göras obligatorisk.3

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU)2024/1712 av den

13 juni 2024 om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer trädde i kraft den 14 juli 2024 och ska vara genomfört i nationell rätt senast den 15 juli 2026.

4.2Huvudsakligt innehåll i ändringsdirektivet

Människohandelsbrott och påföljder (artikel 2 och 4)

I artikel 2 i människohandelsdirektivet regleras vad som ska utgöra människohandelsbrott. Enligt artikeln ska kriminaliseringen omfatta vissa uppsåtliga gärningar som begås i utnyttjandesyfte. Av artikel 2.3 följer att åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra for- mer av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklu- sive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnytt- jande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ ska omfattas. I ändringsdirektivet kompletteras artikel 2.3 med exploateringsfor- merna utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption.

I artikel 4 föreskrivs att vissa påföljdsnivåer ska gälla för brott som avses i artikel 2. Genom en ändring av artikel 4.3 tydliggörs att det faktum att gärningspersonen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som invol- verar brottsoffret ska beaktas som en försvårande omständighet.

2A.a.

3A.a.

Allmänt om ändringsdirektivet

SOU 2025:119

Utredning och lagföring samt behörighet (artikel 9 och 10)

Artikel 9 behandlar frågor om utredning och lagföring. Genom ett tillägg i punkten 3 slås i ändringsdirektivet fast att medlemsstaterna ska säkerställa att personer, enheter eller avdelningar som utreder och lagför de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet i de fall brotten begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Medlemsstat- erna uppmanas vidare att inrätta specialiserade enheter inom brotts- bekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämp- ligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Artikel 10 innehåller bestämmelser om behörighet när det gäller de brott som omfattas av människohandelsdirektivet. Genom änd- ringsdirektivet kompletteras bestämmelsen med en hänvisning till det nya brottet som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel (artikel 18a).

Skydd av samt hjälp och stöd till offer (artikel 11–14)

Artikel 11 innehåller bestämmelser om hjälp och stöd till offer för människohandel. Enligt punkten 4 ska medlemsstaterna vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer. I änd- ringsdirektivet ges punkten 4 en ny lydelse genom vilken det slås fast att medlemsstaterna ska formalisera inrättandet av nationella vidare- slussningsmekanismer, genom lagar eller andra författningar, samt utse en nationell kontaktpunkt för vidareslussning av brottsoffer i gränsöverskridande ärenden. Mekanismerna ska åtminstone inbegripa fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifiering av brottsoffer, anpassat efter exploateringsform, hänvisning av brotts- offer till det stöd och den hjälp som är lämpligast samt inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndighet- erna. I punkterna 5 och 5a sätts fokus på skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering, vilka bland annat ska tillhandahållas i tillräckliga antal, vara lättillgängliga, underlätta för återhämtning och vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses.

Genom ändringsdirektivet införs vidare en ny artikel 11a som berör offer för människohandel som kan vara i behov av interna-

SOU 2025:119

Allmänt om ändringsdirektivet

tionellt skydd. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna säkerställa komplementaritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel samt säker- ställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande status.

Artikel 13 innehåller allmänna bestämmelser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder för barn som är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet införs en ny punkt som syftar till att medlems- staterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla brott enligt direktivet är säkra, genomförs på ett konfidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.

Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att hjälpa och stödja barn som fallit offer för människohandel. Det handlar till exempel om åtgärder för att stödja barnens fysiska och psykosociala återhämtning, vilket ska ske efter en individuell be- dömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter och i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Av ett tillägg i ändringsdirektivet följer att detta även inbegriper program för att stödja barnens över- gång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel.

Vidare följer av artikel 14.2 att medlemsstaterna ska utse en för- myndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människo- handel om de personer som i enlighet med nationell rätt har föräldra- ansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och det barn som är brotts- offer. Genom ändringsdirektivet slås fast att medlemsstaterna även ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Av artikel 17 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. Genom ändringsdirektivet läggs

Allmänt om ändringsdirektivet

SOU 2025:119

till att medlemsstaterna får inrätta en nationell brottsofferfond eller ett liknande instrument, i enlighet med sin nationella lagstiftning, för att betala ut ersättning till brottsoffer.

Förebyggande åtgärder (artikel 18–18b)

Artikel 18 i människohandelsdirektivet innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder. För att motverka efterfrågan stadgade artikel 18.4 tidigare att medlemsländerna skulle överväga att vidta åtgärder för att straffbelägga användning av tjänster som är ett re- sultat av utnyttjande genom människohandel, i de fall användandet av tjänsterna sker med vetskap om att personen i fråga är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet stryks artikel 18.4.

I stället införs artikel 18a, enligt vilken det ska vara obligatoriskt för medlemsstaterna att införa en sådan kriminalisering. Därutöver läggs genom ändringar i artikel 18.1 ett ökat fokus på onlinedimensionen vid utbildningar, kampanjer och andra åtgärder för att motverka och minska sådan efterfrågan som ligger till grund för utnyttjande relaterat till människohandel.

Även artikel 18b om utbildning är ny i ändringsdirektivet, men motsvarar till viss del vad som gällde enligt artikel 18.3. Enligt den nya lydelsen ska medlemsstaterna främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kom- mer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel. Det inbegriper poliser ute på fältet, domstolspersonal, hjälp- och stödtjänster, inspektörer av arbetsplatser, socialtjänst samt hälso- och sjukvårdspersonal. Syftet är att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktions- nedsättnings- och barnperspektiv.

Av punkt 2 följer att medlemsstaterna – utan att det påverkar rätts- väsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen – även ska uppmuntra både allmän och specialiserad utbildning för domare och åklagare som deltar i straffrättsliga för- faranden.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål.1

Straffansvaret utvidgades 2004 till att även omfatta andra former av exploatering, och rubriceringen av brottet ändrades till människo- handel. Kravet på att gärningen skulle innehålla ett gränsöverskridande moment togs samtidigt bort.2 Genom en lagändring 2010 togs det tidigare kravet på att gärningspersonen genom handelsåtgärden skulle ta kontroll över offret – det så kallade kontrollrekvisitet – bort. Även kravet på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma för människohandel som begåtts utomlands togs bort.3 Den senaste lagändringen skedde 2018 och innefattade bland annat förtydliganden avseende de otillbörliga medlen samt införande av straffansvar för brott mot en person som är under arton år även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder.4 Sedan dess har bestämmelsen, vilken återfinns i

4 kap. 1 a § brottsbalken, följande utformning:

Den som, i annat fall än som avses i 1 § [människorov], genom

1.olaga tvång,

2.vilseledande,

3.utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller

4.annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar perso- nens alternativ

rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fäng- else i lägst två och högst tio år.

Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt arton år döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oakt- sam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år. Är ett brott som avses i första eller andra stycket mindre grovt, döms

till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Straffbestämmelsen innefattar alltså tre huvudsakliga rekvisit som alla måste vara uppfyllda för att ansvar för människohandel med vuxna personer ska kunna komma i fråga.

1Prop. 2001/02:124 Straffansvaret för människohandel s. 18 ff.

2Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel.

3Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel.

4Prop. 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Det första rekvisitet är de otillbörliga medel som används för att påverka offret. För straffansvar förutsätts att en handelsåtgärd vidtas genom (1) olaga tvång, (2) vilseledande, (3) utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ eller

(4)annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar per- sonens alternativ. Det måste finnas ett orsakssamband mellan använd- andet av ett otillbörligt medel och handelsåtgärden. Det första rekvi- sitet krävs endast beträffande vuxna målsägande. För målsäganden som är under arton år finns ett undantag i andra stycket.

Det andra rekvisitet avser handelsåtgärden, dvs. åtgärden för ge- nomförandet av själva handeln. De handelsåtgärder som omfattas av straffbestämmelsen är att rekrytera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person.

Det tredje rekvisitet är syftet med handeln. Handelsåtgärderna ska ha vidtagits i syfte att exploatera offret för sexuella ändamål, av- lägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.

I förhållande till vuxna målsäganden är brottet fullbordat så snart dessa tre moment är uppfyllda. För straffansvar krävs alltså inte att någon faktisk exploatering har kommit till stånd. Detta innebär i sin tur att det saknar betydelse för den straffrättsliga bedömningen om offret efter brottets fullbordan samtycker till en exploatering. Ut- rymmet för ett brottsoffer att lämna ett rättsligt relevant samtycke begränsas också av kravet på användande av ett otillbörligt medel.5

Det bör särskilt noteras att straffbarhet förutsätter att gärnings- personen har haft avsiktsuppsåt i förhållande till exploateringssyftet. Detta har tidigare ifrågasatts och 2014 års människohandelsutredning föreslog att det för straffansvar skulle vara tillräckligt att gärnings- personen, i förhållande till exploateringssyftet, agerat med insikts- eller likgiltighetsuppsåt. Utredningen föreslog därför att straffbestäm- melsen om människohandel skulle ändras på så sätt att det skulle vara tillräckligt att det otillbörliga medlet (tvång etc.) skett ”med uppsåt” att exploatera en annan person (i stället för ”i syfte”). Regeringen gjorde dock en annan bedömning och valde att behålla kravet på av- siktsuppsåt, med motiveringen att en ändring skulle innebära ett allt- för vidsträckt gärningsmannaansvar.6

5Prop. 2003/04:111 s. 60 f.

6Prop. 2017/18:123 s. 28 f.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Otillbörliga medel

De otillbörliga medlen är som framgått ovan olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller annat sådant otillbörligt medel om det all- varligt begränsar personens alternativ. För människohandel krävs alltså att en handelsåtgärd (rekrytering m.m.) har skett genom använd- ning av minst ett av dessa otillbörliga medel.

Kravet på att människohandel ska innefatta användandet av ett otillbörligt medel uppställdes redan när straffbestämmelsen infördes 2002 och motiverades med att brottet, för att kunna avgränsas i för- hållande till andra, mindre allvarliga brott, borde innefatta ett angrepp på offrets frihet och frid.7

Med olaga tvång i punkten 1 avses detsamma som i straffbestäm- melsen om olaga tvång i 4 kap. 4 § brottsbalken, dvs. att genom miss- handel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvinga annan att underkasta sig någon åtgärd. Rekvisitet vilseledande i punkten 2 innebär förmedlande av en oriktig uppfattning till någon och förekommer bland annat i straffbestämmelsen om bedrägeri i 9 kap. 1 § brottsbalken.

I punkten 3 regleras utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ. Med utnyttjande av någons utsatta belägenhet avses olika situationer där gärningspersonen ut- nyttjar att offret befinner sig i en beroendeställning till honom eller henne, till exempel till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställnings- eller lydnadsförhållande. Andra exempel är situa- tioner där gärningspersonen utnyttjar att offret lever under ekono- miskt svåra förhållanden, lever i flyktingskap, befinner sig i vanmakt, lider av förståndshandikapp eller någon sjukdom, eller är beroende av narkotika.

I punkten 4 regleras annat sådant otillbörligt medel om det allvar- ligt begränsar personens alternativ. Med annat sådant otillbörligt medel avses situationer där gärningspersonen på andra sätt bemästrar offrets fria och verkliga vilja så att handelsåtgärden kunnat genomföras.

Att det ska finnas ett orsakssamband mellan det otillbörliga med- let och handelsåtgärden har sin grund i hur brottet definierats i bland annat Palermoprotokollet. I tidigare förarbeten har detta uttryckts som att det otillbörliga medlet ska ta sikte på de objektiva handels-

7Prop. 2001/02:124 s. 24.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

åtgärder som ingår i människohandelsbrottet och att det bör förut- sättas att offret har förmåtts att underkasta sig åtgärden genom det otillbörliga medlet.8

I samband med den förra översynen av bestämmelsen problema- tiserade utredningen att det – i förhållande till samtliga otillbörliga medel – föreföll som att det i domstolarna ställdes ytterligare krav på att omständigheterna skulle vara sådana att offret inte haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig gär- ningspersonens vilja. Därtill såg utredningen tendenser till att dom- stolarnas bedömningar av orsakssambandet mellan det otillbörliga medlet och handelsåtgärden felaktigt utsträcktes till att också omfatta utnyttjandet i sig eller, annorlunda uttryckt, att det ställdes krav på att brottsoffret inte kunnat lämna utnyttjandesituationen.9

Utredningens analys var att detta hade sin grund i tidigare för- arbetsuttalanden där rekvisitet otillbörligt medel diskuterats och ansetts ge uttryck för ett krav på ett maktförhållande mellan gärnings- personen och offret. Utredningen konstaterade emellertid att det i Palermoprotokollet och människohandelsdirektivet endast ställs ett liknande krav på maktförhållande i förhållande till rekvisitet utnytt- jande av någons utsatta belägenhet. Därtill hänvisade utredningen till att det av Palermoprotokollets tolkningsverktyg tydligt framgick att varje otillbörligt medel är tillräckligt för straffansvar och att det inte krävs någon exploatering för att brottet ska anses fullbordat.10

För att komma till rätta med problematiken och för att förtydliga att det inte finns något generellt krav på ett maktförhållande mellan gärningspersonen och offret föreslog utredningen vissa ändringar i lydelsen av straffbestämmelsen.11

I det efterföljande lagstiftningsärendet valdes emellertid en något annan lagteknisk lösning än den som utredningen föreslagit. Den ändring som sedan också beslutades bestod i att de otillbörliga med- len, vilka tidigare varit beskrivna i löptext, i stället angavs i en lista. Samtidigt tydliggjordes i bestämmelsen att det endast är i förhållande till rekvisiten utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel som det uppställs ett krav på att omständig- heterna ska vara sådana att personens alternativ allvarligt begränsas.

8Prop. 2003/04:111 s. 59.

9SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 161 ff.

10A.a. samma sidor.

11A.a. s. 169 f.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

I förarbetena angavs att regeringen instämde i slutsatsen att straff- bestämmelsen i praxis kommit att tolkas på så sätt att det för straff- barhet ställdes krav att offret inte skulle ha haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ, men att detta krav inte bör uppställas vid tillämpning av de otillbörliga medlen olaga tvång och vilseledande, utan endast vid utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel. Vidare angavs att frågan om huruvida olaga tvång eller vilseledande förelegat enbart bör bedömas på samma sätt som i bestämmelserna om olaga tvång respektive bedrägeri. För att uppnå en mer ändamålsenlig tillämpning av de otillbörliga medlen föreslogs därför de ovannämnda förtydligandena av straffbestämmel- sen. Samtidigt uttalades emellertid att regeringen inte såg några egent- liga problem med att de otillbörliga medlen på ett generellt plan ansågs inrymma ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja, eller ett visst maktförhållande mellan gärningsperson och offer, men att det var angeläget att detta inte får för vidsträckt betydelse.12

Sammanfattningsvis kan de otillbörliga medlen så som bestäm- melsen är utformad i dag alltså på ett mer övergripande plan anses innefatta ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja och ett angrepp på offrets frihet och frid. Det är dock bara i förhållande till punkterna 3 och 4, dvs. utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel, som det finns ett krav på att offrets handlingsalternativ i förhållande till handlingsåtgärden ska ha varit begränsade på grund av ett maktförhållande mellan gärningspersonen och offret. Det är följaktligen endast i dessa fall som omständighet- erna, vid en helhetsbedömning, ska ha varit sådana att offret saknat reella alternativ till att underkasta sig handelsåtgärden.

Handelsåtgärder

De handelsåtgärder som omfattas av straffbestämmelsen är att rekry- tera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person. Det för- utsätts inte att handelsåtgärderna, om det förekommer flera, sker i en viss ordning. Inte heller förutsätts att det är en och samma person som genomför samtliga aktuella handelsåtgärder. Det kan noteras att brottet sedan 2004 inte förutsätter att någon gräns har passerats.13

12Prop. 2017/18:123 s. 24 f.

13Prop. 2003/04:111 s. 48 f.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Med rekrytera avses olika förfaranden för att värva eller anskaffa en person. Rekryteringen kan gå till på olika sätt. Ett typexempel är att erbjuda någon arbete eller att sluta ett avtal om att offret ska bege sig någonstans och utföra exempelvis arbete. Med transportera avses både organisering av resa och själva framförandet av transportmedlet. Transporten kan ske såväl inom ett land som från ett land till ett annat. Rekvisitet överföra avser olika förfaranden som utgör ett led i en förflyttning eller en överföring av en person. Ett exempel är när gärningspersonen förmår offret att själv bege sig någonstans. Ett annat exempel är när gärningspersonen överlåter offret till en annan person. Med inhysa avses att gärningspersonen ger tillfälligt eller per- manent boende åt offret. Rekvisitet ta emot innefattar både ett fak- tiskt mottagande och ett övertagande av offret.14

Förfarandet vid brottet människohandel kan alltså omfatta han- delsåtgärder i flera led. För gärningsmannaansvar är det tillräckligt att en av handelsåtgärderna har vidtagits. Följaktligen kan såväl den som till exempel rekryterar ett offer som den som därefter transpor- terar samma offer dömas som gärningsperson. För att dömas som gärningsperson krävs emellertid att syftet med handelsåtgärden är att offret ska exploateras för vissa särskilda ändamål, vilket gärnings- personen ska ha avsiktsuppsåt till.

I förarbetena poängteras att brottsligheten kan organiseras på olika sätt med flera personer inblandade och att det ibland framstår som en tillfällighet i vilket led tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel används. Tanken är att de olika länkarna i en sådan handelskedja bör omfattas av kriminaliseringen, oberoende av inbördes arbetsfördelning och oberoende av hur kedjan i det en- skilda fallet har organiserats. I detta sammanhang pekas även på den möjlighet som svensk rätt ger att i olika situationer döma flera per- soner som gärningsmän för samma gärning. Detta kan exempelvis gälla fall där flera tillsammans och i – uttryckligt eller underförstått

–samråd utför brottet, till exempel genom att mellan sig fördela arbe- tet så att olika personer genomför olika moment i brottet. Även om det inte går att fastställa exakt vad var och en av de inblandade har gjort kan det finnas möjligheter att döma alla de inblandade såsom gärningspersoner. Vid sådana upplägg är det alltså möjligt att lägga en medgärningspersons avsiktsuppsåt till grund för bedömningen och medverkansansvar alltså aktualiseras om den som genomför en

14A. prop. s. 65 f. och prop. 2009/10:152 s. 16 ff.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

handelsåtgärd har uppsåt till annans människohandelssyfte. Om så inte är fallet kan ansvar för till exempel medhjälp till människohandel aktualiseras (eller för annat brott som gärningen inneburit, till exem- pel olaga frihetsberövande).15

Exploateringssyften

För straffansvar krävs vidare att gärningspersonen har vidtagit han- delsåtgärderna i syfte att exploatera offret. Med exploatering avses ett otillbörligt användande av offret. Uttrycket i syfte innebär att det krävs ett avsiktsuppsåt (tidigare kallat direkt uppsåt) i förhållande till exploateringen. Som tidigare nämnt är det dock inte nödvändigt att exploateringen har kommit till stånd för att brottet ska anses full- bordat. Offrets eventuella samtycke till den åsyftade exploateringen saknar betydelse för den straffrättsliga bedömningen.

De syften som nämns i straffbestämmelsen är exploatering för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.

När straffbestämmelsen först infördes tog den endast sikte på olika typer av utnyttjanden för sexuella ändamål. År 2004 utvidgades det straffbara området till följd av Sveriges godkännande av Palermo- protokollet och EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel och för att innefatta de ageranden som däri angavs. Då inkluderades även utnyttjande i krigstjänst eller tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd, utnyttjande för avlägsnande av organ och utnyttjande på annat sätt i en situation som innebär nödläge för den utsatte.16 Lydelsen har sedan justerats något vid genomsynen år 2010, men den huvudsakliga inriktningen har i denna del varit densamma sedan 2004.

Med exploatering för sexuella ändamål avses att offret ska utsättas för sexualbrott eller utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser, dvs. prostitution. Det innefattar även ett otillbörligt användande av offret för medverkan vid framställning av pornografiska alster eller med- verkan i pornografisk föreställning.17

15Prop. 2003/04:111 s. 55 och Göran Nilsson, Brottsbalk (1962:700) 4 kap. 1 a §, Lexino, 2024-11-01 (JUNO).

16Samtidigt upphävdes bestämmelsen om försättande i nödläge, vilken dessförinnan täckt in delar av de ageranden som efter lagändringen kom att omfattas av människohandelsbestämmelsen.

17Prop. 2009/10:152 s. 60.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Exploatering för avlägsnande av organ innebär att offret ska ut- nyttjas för organanskaffningsändamål. I förarbetena nämns att det i praktiken torde vara vanligast förekommande med avlägsnande av njure. Att utnyttja någon i syfte att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, omfattas inte av formuleringen avlägsnande av organ, men bör i regel omfattas av formuleringen en situation som innebär nödläge för den utsatte.18

När det gäller krigstjänst innehåller förarbetena inte någon tydlig definition, men fenomenet som sådant konstateras vara relativt säll- synt i Sverige.19

Begreppet tvångsarbete är avsett att ha samma innebörd som de internationella överenskommelser som Sverige är bundet av. Enligt ILO:s konvention om tvångsarbete20 (vilken har tillträtts av Sverige) definieras tvångsarbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som personen i fråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla typer av arbeten och tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Uttrycket att stå under hot om något slags straff ska förstås i vid bemärkelse. Det kan avse fysiskt våld och frihetsberö- vanden, men även till exempel hot om att anmäla en illegal arbets- tagare till en myndighet eller hot om utebliven betalning av lön ifall arbetstagaren vägrar att arbeta övertid. Åtgärder som hindrar en arbetstagare från att lämna arbetet kan innebära att tvångsarbete föreligger, även om arbetstagaren inledningsvis har ingått anställnings- förhållandet frivilligt.21

Vidare omfattas annan verksamhet i en situation som innebär nöd- läge för den utsatte. Med verksamhet avses någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Uttrycket nödläge avser både situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göran- den och låtanden (i tidigare versioner av bestämmelsen benämnt tvångstillstånd) och andra situationer där offret befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående.22

När människohandelsbestämmelsen utvidgades 2004 baserades den då valda formuleringen av exploateringssyftena delvis på utform-

18Prop. 2003/04 :111 s. 66 f.

19Prop. 2017/18:123 s. 41.

20Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 29 angående tvångs- eller obliga- toriskt arbete (The Forced Labour Convention).

21Prop. 2017/18:123 s. 34 f.

22Prop. 2009/10:152 s. 21. Den då gällande lydelsen av bestämmelsen framgår i lag (2005:90) om ändring av brottsbalken.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

ningen av straffbestämmelsen om försättande i nödläge i 4 kap. 3 § brottsbalken (som upphävdes i samband med lagändringarna). För- sättande i nödläge hade dessförinnan under lång tid varit kriminaliserat i svensk rätt och innefattade begreppen ”krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd” samt ”nödläge”. I förarbetena angavs att dessa begrepp täckte in de syften som angavs i Palermoprotokollet och rambeslutet (senare ersatt av människohandelsdirektivet), även om formuleringen inte helt korresponderade med den som användes i de båda instrumenten. Begreppen tvångstillstånd och nödläge valdes alltså för att de redan förekom i straffbestämmelsen försättande i nödläge och det ansågs därför naturligt och ändamålsenligt att använda den i straffrättsliga sammanhang bekanta terminologin. Samtidigt angavs att avsikten var att kriminaliseringen skulle omfatta också sådan människohandel som syftar till att offren ska utnyttjas i tvångs- arbete och liknande tvångstjänstgöring, i slaveri eller därmed jämför- bara bruk och sedvänjor eller i träldom, för avlägsnande av organ eller andra situationer som utgör ett nödläge.23

Ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte är när en person – även utan att det är fråga om tvångs- arbete – förmås att arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person förmås att tigga eller stjäla. Ytterligare ett exempel är när en person förmås att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, eller att en ung person utnyttjas sexuellt och för hushålls- arbete inom ramen för ett tvångsäktenskap.24

Beträffande ordet verksamhet kan följande särskilt noteras. Straff- bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse 2010. Innan dess var formu- leringen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Sedan ändringen 2010 har lydelsen alltså i stället avsett att någon ska exploateras för ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Någon närmare motivering av varför orden ”annan verksamhet” då lades till framgår dock inte av förarbetena.

I förhållande till tvångsäktenskap kan särskilt nämnas att straff- bestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till äktenskaps- resa i 4 kap. 4 c och 4 d §§ brottsbalken år 2020 uttryckligen gjordes subsidiära till människohandel. I förarbetena konstaterades att explo-

23Prop. 2003/04:111 s. 46 f.

24A. prop. s. 67 samt prop. 2009/10:152 s. 60 f.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

atering av offer i människohandelsbestämmelsens bemärkelse inbe- griper vissa former av tvångsäktenskap, men att det i konkurrens- hänseende framstod som otydligt hur brotten förhöll sig till varandra, vilket riskerade att medföra att polis och åklagare inte i den praktiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människo- handelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall förbises.25

Brott riktade mot personer under arton år

Andra stycket innehåller en reglering i fråga om handel med personer som inte fyllt arton år. För straffansvar i dessa fall krävs det inte i något fall att gärningspersonen har genomfört handeln med använ- dande av något otillbörligt medel. Unga personer får redan genom sin ålder anses befinna sig i en sårbar situation. För straffansvar är det därför tillräckligt att relevanta handelsåtgärder vidtas med ett barn i syfte att barnet ska utnyttjas för ett sådant ändamål som avses i bestämmelsen.26 När bestämmelsen senast reviderades gjordes ett tillägg för att utvidga straffansvaret till att omfatta även den som begår en sådan gärning även om han eller hon inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra perso- nen inte fyllt arton år. Det krävs alltså inte längre att den som begår gärningen haft uppsåt till att brottsoffret inte fyllt arton år, utan det ska göras en allmän oaktsamhetsbedömning av vad personen i fråga har insett, misstänkt eller bort misstänka avseende den unges ålder. Ett offers samtycke till en åsyftad exploatering saknar betydelse för straffansvaret.27

Mindre grovt brott

Av paragrafens tredje stycke följer att straffskalan är fängelse i lägst sex månader och högst fyra år i de fall brott enligt första eller andra stycket är mindre grovt.

När straffbestämmelsen infördes uttalades att mindre grova fall kan föreligga exempelvis då risken för exploatering varit liten. För- utom detta måste även arten och omfattningen av den åsyftade explo-

25Prop. 2019/20:131 s. 53.

26Prop. 2003/04:111 s. 59 f.

27Prop. 2017/18:123 s. 58.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

ateringen beaktas, liksom vad intrånget i annans frihet har inneburit i form av fysiskt eller psykiskt lidande eller kränkning.28

Straffskala

Straffskalan för människohandelsbrott är, som tidigare framgått, fäng- else i lägst två och högst tio år, eller, vid mindre grovt brott, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Ett högt straff kan dömas ut exempelvis i de fall gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet. Vidare har åldern hos den eller dem som varit föremål för handeln betydelse för straffvärdet: ju yngre ett barn varit, desto högre bör straffvärdet vara. Huruvida syftet har för- verkligats eller lett till det avsedda resultatet ska inte tillmätas bety- delse för straffansvaret. Detta kan däremot beaktas vid bedömningen av straffvärdet.29

Minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, höjdes till den nuvarande nivån genom en ändring år 2018. I förarbetena angavs då att allvaret i människohandelsförfaranden kan variera, men det är ändå alltid fråga om att offren hanteras och betraktas som han- delsvaror. Vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen torde det också oftast ha skett en exploatering av människohandelsoffret, även om en sådan inte krävs för straffansvar. Mot denna bakgrund ansågs straffvärden motsvarande fängelseminimum som alltför låga, även i de fall av människohandel som är att bedöma som mindre grova.30

5.1.2Människoexploatering

För att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete och tiggeri infördes 2018 ett nytt gradindelat brott benämnt människoexploatering. Bestämmelsen finns i 4 kap. 1 b § brottsbalken.

Enligt första stycket döms den som, i annat fall än som avses i 1 eller 1 a §, genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation explo- aterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga

28Prop. 2001/02:124 s. 37.

29A. prop. s. 35 f.

30Prop. 2017/18:123 s. 31.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

villkor eller tiggeri, för människoexploatering till fängelse i högst fyra år.

På liknande sätt som gäller för människohandel särregleras situa- tionen vid brott mot personer som är under arton år. För straffansvar ställs i dessa fall inte något krav på att det ska ha förekommit olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta följer av andra stycket och gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra perso- nen inte fyllt arton år.

I tredje stycket straffbeläggs grova fall av människoexploatering, där straffskalan uppgår till fängelse lägst två och höst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan.

Otillbörliga medel

Beträffande tolkningen av de otillbörliga medel som krävs enligt första stycket kan följande nämnas. De två första medlen, olaga tvång och vilseledande, överensstämmer med formuleringen i människohandels- bestämmelsen och ska enligt förarbetena tolkas på samma sätt. När det gäller ”utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation” anges i förarbetena att detta i huvudsak avser detsamma som enligt rekvisitet ”utnyttjande av någons utsatta be- lägenhet” i straffbestämmelsen om människohandel. Med andra ord avses olika situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret be- finner sig i en beroendeställning till honom eller henne, till exempel till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställnings- eller lydnadsförhållande. Vidare anges att utnyttjande av skyddslös- het till exempel avser situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i vanmakt, lider av förståndshandikapp eller av någon sjukdom. Utnyttjande av någons svåra situation kan avse situ- ationer där gärningspersonen utnyttjar att offret till exempel lever under ekonomiskt svåra förhållanden, lever i flyktingskap eller är beroende av narkotika. Till skillnad från vad som gäller för rekvisitet utnyttjande av någons utsatta belägenhet i bestämmelsen om män-

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

niskohandel, krävs emellertid inte att offrets alternativ allvarligt begränsas. Det innebär att det för straffansvar enligt människo- exploateringsbestämmelsen inte förutsätts att omständigheterna vid en helhetsbedömning har varit sådana att offret saknat något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig explo- ateringen.31

Exploateringsformer

Den andra förutsättningen för straffansvar är exploatering av en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Med exploatering avses alltid, liksom vid människohandel, ett otillbörligt användande av offret. Det innebär att exploatering inte föreligger vid varje slags användning av en person. I stället krävs att användningen av personen vid en bedömning i det enskilda fallet framstår som otillbörlig. När det gäller exploatering i arbete är gär- ningspersonen oftast en arbetsgivare eller en uppdragsgivare. Vid tiggeri kan gärningspersonen vara en person som exempelvis orga- niserar eller övervakar någon annans tiggeri. För straffansvar krävs att det finns ett orsakssamband mellan användandet av ett otillbör- ligt medel och exploateringen. En skillnad mot människohandels- bestämmelsen är emellertid att exploatering faktiskt måste ha ägt rum för att brottet ska vara fullbordat.32

Begreppet tvångsarbete tolkas på samma sätt som i människo- handelsbestämmelsen (se under rubriken Exploateringssyften i av- snittet 5.1.1 ovan). Arbete under uppenbart orimliga villkor avser arbete eller tjänst under villkor – såväl faktiska arbetsförhållanden som andra villkor – som är så dåliga att de vid en objektiv helhets- bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet på ett påfallande och negativt sätt skiljer sig från vad som får anses acceptabelt på arbetsmarknaden. Det uppställs därmed ett högt krav för att explo- atering i arbete under uppenbart orimliga villkor ska anses föreligga. Exempel på exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor kan vara att en person får arbeta för en synnerligen låg lön eller oavlönat, eller under orimligt långa arbetsdagar. Andra exempel kan vara att den anställde utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker i arbetet eller

31A. prop. s. 59 ff.

32A. prop. samma sidor.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

att arbetsgivaren i samband med arbetet tar ut orimligt hög ersätt- ning för en resa till Sverige eller för mat eller boende, som sedan dras av från inarbetad lön. Om det rör sig om arbete under uppenbart orimliga villkor får dock alltid avgöras efter en objektiv helhets- bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.33

Straffbestämmelsen träffar vidare den som exploaterar någon i tiggeri. Med begreppet tiggeri avses främst att en person, utan er- bjudande av motprestation, vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Tiggeri kan också ta sig andra former och uttryck och föreligga även vid erbjudande av viss motprestation från den som tigger. En förutsättning för att det i sådant fall ska anses vara fråga om tiggeri, är att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. Om ett visst förfarande ska anses utgöra tiggeri får avgöras efter en helhetsbedömning av samtliga omstän- digheter i det enskilda fallet. Kravet på exploatering innebär att det för straffansvar förutsätts att gärningspersonen otillbörligt använder någon i tiggeri. Sådan exploatering kan till exempel bestå i att den som tigger förmås överlämna en del av sin förtjänst från tiggeriet till någon annan, om detta innebär att den personen därigenom otill- börligt använder sig av den andra personens tiggeri. Ett annat exempel på exploatering i tiggeri kan vara att en person i samband med sitt tiggeri förmås betala för något som egentligen är kostnadsfritt, så- som en plats att tigga på i det offentliga rummet. Ett samarbete om tiggeri som bygger på frivillighet och inte innefattar något otillbörligt användande av en annan person träffas inte av straffansvar. Det gör inte heller anlitandet av någon frivilligarbetare för insamling till exem- pelvis välgörande ändamål eller föreningsverksamhet. För straffansvar måste det finnas ett orsakssamband mellan användandet av ett otill- börligt medel och exploateringen.34

Utrymmet för ett brottsoffer att samtycka till en exploatering be- gränsas av kravet på att exploateringen ska ha skett genom ett otill- börligt medel och att själva exploateringen ska innefatta ett otillbörligt användande. Ett eventuellt samtycke efter denna tidpunkt saknar relevans för straffansvaret. Det är till exempel ovidkommande för

33A. prop. samma sidor.

34A. prop. samma sidor.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

straffansvaret om en arbetstagare i det skedet accepterar de dåliga arbetsvillkoren.35

Överväganden kring exploateringsformer

Beträffande formerna för exploatering kan också nämnas att utred- ningens förslag var mer omfattande än vad som sedan kom att ingå i straffbestämmelsen. Utredningens förslag korresponderade i denna del med människohandelsbestämmelsen och omfattade utnyttjande av en person sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nöd- läge för den utsatte.

I propositionen angavs emellertid ett en utgångspunkt för nykri- minaliseringen var att den inte bör omfatta fler exploateringsformer än nödvändigt. När det gäller exploatering för sexuella ändamål hän- visades till att regleringen om sexualbrott i 6 kap. brottsbalken utgör ett omfattande straffrättsligt skydd mot utnyttjanden av andras pro- stitution eller andra former av sexuell exploatering. När det gällde exploatering i brottslig verksamhet ansågs behovet av kompletterande straffrättsligt skydd inte vara tydligt framträdande och det konsta- terades att ett visst straffrättsligt skydd redan finns genom bestäm- melsen om människohandel, vilket är särskilt gott i de fall barn explo- ateras för brottslig verksamhet. Slutligen tillades att det inte finns något internationellt åtagande på detta från människohandel fristå- ende område. Den sammantagna bedömningen var därför att explo- atering i brottslig verksamhet inte borde omfattas av människo- exploateringsbrottet. Samma slutsats nåddes beträffande behovet av nykriminalisering i förhållande till exploatering för avlägsnande av organ och för krigstjänst.36

Därefter har Gängbrottsutredningen i sitt betänkande Skärpta straff för brott i kriminella nätverk föreslagit en utvidgning av straff- bestämmelsen avseende människoexploatering för att omfatta explo- atering i brottslig verksamhet. Samtidigt föreslog utredningen att ett nytt brott skulle införas, främjande av ungdomsbrottslighet, vilket inte skulle kräva att den unge har utnyttjats på det sätt som

35A. prop. samma sidor.

36A. prop. s. 39 ff.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

avses i straffbestämmelsen om människoexploatering (och heller inte kräva någon handelsåtgärd).37

Det var emellertid endast det senare förslaget som kom att genom- föras, dock då benämnt som involverande av underårig i brottslighet (för vidare redogörelse kring den bestämmelsen, se nedan i av- snitt 5.1.3). När det gäller den föreslagna utvidgningen av det straff- bara området för människoexploatering hänvisades till tidigare över- väganden. Samtidigt uttalades att den föreslagna straffbestämmelsen om involverande av en underårig i brottslighet åtminstone delvis skulle träffa samma gärningar även om skyddsintresset är ett annat, och att samtidigt även utvidga exploateringsbrottet till att omfatta brottslig verksamhet antogs innebära ett relativt begränsat mervärde.38

Grov människoexploatering

Tredje stycket behandlar grova fall av människoexploatering. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, med- fört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst ut- nyttjande av annan. Ett exempel på när människoexploatering bör bedömas som grovt brott är att en person genom fysiskt våld tvingar någon att arbeta under ovärdiga förhållanden, såsom då det pågår under orimligt långa arbetsdagar eller oavlönat. Ett annat exempel är exploatering i tiggeri som sker inom ramen för ett organiserat nätverk eller under mycket kontrollerande former. En exploatering av ett barn bör i högre grad än när det gäller vuxna kunna bedömas som särskilt hänsynslöst. I subjektivt hänseende krävs uppsåt för samtliga brottsrekvisit, utom för den omständigheten att en person inte hade fyllt arton år.39

5.1.3Andra anknytande brott

Många av de handlingar som kan ingå i människohandelsförfaranden omfattas även av andra straffbestämmelser och kan antingen ses som en indikation på människohandel eller utgöra alternativa rubriceringar

37SOU 2021:68 Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, s. 261 f.

38Prop. 2022/23:53 Skärpta straff för brott i kriminella nätverk s. 91.

39Prop. 2017/18:123 s. 61 f.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

i de fall det finns brister i till exempel bevishänseende. Nedanstående avsnitt syftar till att ge en överblick över de straffbestämmelser som kan vara av särskilt intresse vid en översyn av människohandels- bestämmelsen samt i förhållande till det nya brott om användande av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer som ska in- föras i enlighet med artikel 18a i människohandelsdirektivet.

När det gäller sådana andra anknytande brott kan noteras att bestämmelsernas skyddsintressen kan skilja sig åt. I vissa situationer kan även två eller flera skyddsintressen aktualiseras. Den följande redogörelsen är i huvudsak indelad utifrån bestämmelsernas primära skyddsintresse. Inledningsvis beskrivs några av de olika brotten mot person som kan komma i fråga, uppdelat utifrån brott mot frihet och frid i 4 kap. brottsbalken och sexualbrott i 6 kap. samma balk. Därefter följer en redogörelse för vissa brott som rör bedrägeri och annan oredlighet samt brott mot staten och allmän ordning. Även vissa bestämmelser inom specialstraffrätten kommer att tas upp.

En särskild fråga som har stor betydelse för den som utsatts för brott är vilken status som denne får i brottmålsprocessen. Exempelvis har målsäganden, till skillnad från ett vittne, rätt till målsägande- biträde och till skadestånd i vissa fall samt rätt till mer information under processens gång. Avgörande för om någon är att betrakta som målsägande är enligt 20 kap. 8 § fjärde stycket rättegångsbalken om brottet begåtts mot den personen eller om han eller hon blivit för- närmad eller lidit skada av brottet. Frågan om offret är vittne eller målsägande måste prövas och avgöras i varje enskilt fall. Detta inne- bär att offer vid vissa brott, exempelvis koppleri eller köp av sexuell handling, i vissa fall kan anses vara målsäganden och i andra fall vitt- nen. Detta kan vara värt att ha med sig, även om frågan om målsägan- destatus inte kommer att beröras närmare i framställningen nedan.

Särskilt om brott mot frihet och frid

Människorov

I 4 kap. 1 § brottsbalken regleras det straffrättsliga ansvaret för män- niskorov. Människorov utgör en kvalificerad form av olaga frihets- berövande, 4 kap. 2 § brottsbalken, och innebär att gärningspersonen utöver själva frihetsberövandet har uppsåt att utsätta målsäganden för vissa typer av brott eller utövar utpressning.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

För människorov döms den som bemäktigar sig och för bort eller spärrar in ett barn eller någon annan med uppsåt att skada honom eller henne till liv eller hälsa eller att tvinga honom eller henne till tjänst eller att utöva utpressning till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms gärningspersonen till fängelse i högst sex år.

Det kan särskilt noteras att straffbestämmelsen om människo- handel i 4 kap. 1 a § brottsbalken är subsidiär till straffbestämmelsen om människorov.

Olaga frihetsberövande

I 4 kap. 2 § brottsbalken regleras det straffrättsliga ansvaret för olaga frihetsberövande. Brottet är uttryckligen subsidiärt till straffbestäm- melsen om människorov och människohandel, 4 kap. 1 och 1 a §§ brottsbalken. Olaga frihetsberövande kan alltså komma i fråga om det inte har visats att gärningspersonen haft sådant överskjutande upp- såt att exempelvis skada offret som krävs vid ansvar för människorov. Ansvaret omfattar den som för bort, spärrar in eller på annat sätt berövar en person friheten. För att det ska vara fråga om olaga fri- hetsberövande krävs det att den utsatte förlorat sin rörelsefrihet eller handlingsfrihet så gott som fullständigt genom att förhindras att för- flytta sig från en viss plats. Hindret ska vara väsentligt. Den som ut- sätts behöver dock inte vara medveten om att denne är frihetsberövad.

Straffet är fängelse, lägst ett och högst tio år.

Olaga tvång

I 4 kap. 4 § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga tvång. Det är ett brott som förekommer som rekvisit för ett flertal andra straff- bestämmelser i brottsbalken, bland annat i människohandel och män- niskoexploatering (4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken).

Straffbestämmelsen reglerar straffansvar för den som tvingar någon att göra, tåla eller underlåta något. Tvånget ska ha skett genom våld (misshandel eller annars med våld) eller genom vissa särskilda former av hot (hot om brottslig gärning, hot att åtala eller ange någon annan för brott samt hot att lämna ett menligt meddelande om någon annan).

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

När det gäller olaga tvång som begås genom hot att åtala eller ange någon annan för brott, eller då gärningspersonen hotar att lämna ett menligt meddelande, måste tvånget ha varit otillbörligt.

Under vissa förutsättningar kan olaga tvång begås genom under- låtenhet.

Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Det finns också en särskild straffskala för grovt brott, fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har innefattat våld av allvarligt slag, har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapen- attrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller annars har varit av särskilt hänsyns- lös eller farlig art.

Äktenskapstvång, barnäktenskapsbrott och vilseledande till äktenskapsresa

I 4 kap. 4 c § brottsbalken regleras brotten äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott.

Enligt första stycket döms den som, i annat fall än som avses i 1 a §, genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet för- mår en person att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist för äktenskapstvång till fängelse i högst fyra år. Under vissa förutsättningar kan detsamma, enligt andra stycket, gälla även vid andra äktenskapsliknande förbin- delser. I praktiken handlar det om olika religiösa eller traditionella äktenskap. I rekvisitet att gärningsmannen ska förmå brottsoffret att ingå äktenskap ligger ett krav på kausalitet mellan tvånget eller utnyttjandet och det ingångna äktenskapet. En förutsättning för straffansvar är alltså att offret ingår äktenskapet mot sin vilja.40

Enligt tredje stycket ska om ett äktenskapstvångsbrott riktar sig mot en person som inte har fyllt arton år i stället dömas för barn- äktenskapsbrott till fängelse i högst fyra år. För barnäktenskapsbrott döms också den som genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmått en person som inte har fyllt arton år att ingå ett äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Detsamma gäller

40Prop. 2013/14:208 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor s. 139 ff.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

den som i annat fall förmår eller tillåter en person som inte har fyllt arton år att ingå ett äktenskap som är giltigt på samma sätt som anges i första stycket eller en äktenskapsliknande förbindelse enligt vad som anges i andra stycket. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omstän- digheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Brottet vilseledande till äktenskapsresa i 4 d § samma kapitel och lag är ett nära komplement till brotten äktenskapstvång och barn- äktenskapsbrott i 4 c §. Enligt brottsbeskrivningen följer straffansvar för den som genom vilseledande förmår en person att resa till en annan stat än den där han eller hon bor, i syfte att personen ska för- mås att ingå ett sådant äktenskap eller en sådan äktenskapsliknande förbindelse som avses i bestämmelserna om äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott i 4 c §. Straffskalan för brottet är fängelse i högst två år. Brottet är uttryckligen subsidiärt till brottet människo- handel i 4 kap. 1 a §.

Det bör noteras att Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck i sitt betänkande Stärkt lagstift- ning mot hedersrelaterat våld och förtryck bland annat har lämnat vissa förslag på ändringar i de ovannämnda bestämmelserna.41 För- slagen kommer att tas upp närmare i avsnitt 5.3.

Kränkande fotografering

I 4 kap. 6 a § brottsbalken regleras straffansvaret för kränkande foto- grafering. Ansvaret omfattar den som olovligen med tekniskt hjälp- medel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat lik- nande utrymme. Det finns dock undantag från straffansvaret som handlar om försvarliga gärningar och bildupptagning i myndighets verksamhet.

Bakgrunden till införandet av straffbestämmelsen är att alla män- niskor ska ha rätt till en personlig sfär där olovlig avbildning utgör ett intrång, oavsett vad bilden har för innehåll.42 Det finns annars inte något generellt förbud mot att fotografera någon utan personens samtycke eller vetskap. Vissa fall av integritetskränkande fotogra-

41SOU 2025:59 Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck.

42Prop. 2012/13:69 Kränkande fotografering s. 27 f.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

fering på andra platser än de som anges i bestämmelsen för kränkande fotografering kan omfattas av straffbestämmelserna för ofredande, 4 kap. 7 § brottsbalken, eller sexuellt ofredande, 6 kap. 10 § andra stycket brottsbalken.43

Det är personen som fotograferar som är gärningsperson. Andra som medverkar till bildupptagningen kan omfattas av medverkans- ansvar.44

Försök till kränkande fotografering är inte kriminaliserat. Det finns dock en särskild regel som reglerar ansvar för förberedande gärningar som vidtas med uppsåt att begå kränkande fotografering i 4 kap. 9 b § brottsbalken, förutsatt att personen inte gjort sig skyl- dig till fullbordad kränkande fotografering.

Olaga integritetsintrång

I 4 kap. 6 c § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga integritets- intrång. Ansvaret omfattar den som gör intrång i någon annans privat- liv genom att sprida vissa typer av bilder eller uppgifter, om sprid- ningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter var försvarlig.

I 4 kap. 6 d § brottsbalken regleras ansvaret för grovt olaga integ- ritetsintrång. Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen med hänsyn till bildens eller uppgiftens inne- håll eller sättet för eller omfattningen av spridningen var ägnad att medföra mycket allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör.

Brotten olaga integritetsintrång och grovt olaga integritetsintrång infördes 2018 med avsikten att anpassa det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten mot sådana intrång som möjliggörs i och med teknikutvecklingen.45 Införandet av bestämmelsen moti- verades bland annat av att uppgifter som sprids på internet eller i sociala medier kan bli tillgängliga för ett stort antal människor under en oöverskådlig tid, vilket kan leda till personligt lidande och negativa sociala konsekvenser.46 Tidigare fanns det inget generellt förbud för enskilda personer att sprida integritetskänsliga uppgifter om andra

43A. prop. s. 10 och NJA 2017 s. 393.

44Jämför 23 kap. 4 § brottsbalken, se prop. 2012/13:69 s. 23 och 39.

45Prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten s. 20.

46A. prop. s. 19–21 och 29.

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

personer, även om straffbestämmelsen om förtal i 5 kap. 1 § brotts- balken skulle kunna bli tillämplig i vissa fall.47

Särskilt om sexualbrott

Utgångspunkten för regleringen av sexualbrott är att varje människa i varje situation har rätt att bestämma över sin egen kropp och sex- ualitet och att dennes önskan att inte ha samlag eller annat sexuellt umgänge ovillkorligen ska respekteras. När brottsbalken infördes 1965 placerades våldtäktsbestämmelsen och de övriga sexualbrotten i 6 kap. om sedlighetsbrott. Huvudstadgandet i 6 kap. har sedan bal- kens tillkomst utgjorts av bestämmelsen om våldtäkt. Straffansvaret för det brottet har emellertid utvecklats och förändrats genom ett flertal reformer. Också de övriga straffbestämmelserna om sexual- brott har genomgått betydande förändringar.

Under 2018 genomfördes en reform med omfattande förändringar för straffansvaret på sexualbrottsområdet, bland annat genom att en frivillighetsbaserad reglering och ett särskilt oaktsamhetsansvar för våldtäkt respektive sexuellt övergrepp infördes. Syftet med änd- ringarna var att tydliggöra varje människas rätt till personlig och sexuell integritet och sexuellt självbestämmande. Genom reformen kom gränsen för straffbar gärning att gå vid om deltagandet i en sex- uell aktivitet varit frivilligt eller inte. Det skulle inte längre krävas att gärningspersonen använt sig av våld eller hot, eller utnyttjat offrets särskilt utsatta situation, för att kunna dömas för till exempel våld- täkt. Vid bedömningen av om ett deltagande varit frivilligt eller inte skulle det särskilt beaktas om frivillighet kommit till uttryck genom ord eller handling eller på annat sätt. Vidare angavs i lagtexten ett antal omständigheter som innebär att ett deltagande aldrig kan anses som frivilligt. Utöver fall där deltagandet är en följd av hot eller våld rör det sig om situationer där gärningspersonen otillbörligt utnyttjar att den andra personen befinner sig i en särskilt utsatt situation eller där gärningspersonen förmår offret att delta genom att allvarligt miss- bruka att denne står i beroendeställning till gärningspersonen.48

47A. prop. s. 24.

48Prop. 2017/18:177 En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Våldtäkt, oaktsam våldtäkt och sexuellt övergrepp

Av 6 kap. 1 § brottsbalken följer att den som, med en person som inte deltar frivilligt, genomför ett vaginalt, analt eller oralt samlag eller en annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens allvar är jämförlig med samlag, döms för våldtäkt till fängelse i lägst tre och högst sex år. Detsamma gäller den som förmår en person som inte deltar frivilligt att företa eller tåla en sådan handling. Vid bedömningen av om ett deltagande är frivilligt eller inte ska det sär- skilt beaktas om frivillighet har kommit till uttryck genom ord eller handling eller på annat sätt. En person kan, enligt vad som anges i första stycket fjärde meningen, aldrig anses delta frivilligt om delta- gandet är en följd av misshandel, annat våld eller hot om brottslig gärning, hot om att åtala eller ange någon annan för brott eller hot om att lämna ett menligt meddelande om någon annan, gärnings- mannen otillbörligt utnyttjar att personen på grund av medvets- löshet, sömn, allvarlig rädsla, berusning eller annan drogpåverkan, sjukdom, kroppsskada, psykisk störning eller annars med hänsyn till omständigheterna befinner sig i en särskilt utsatt situation, eller gärningsmannen förmår personen att delta genom att allvarligt miss- bruka att personen står i beroendeställning till gärningsmannen.

Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i lägst sex måna- der och högst fyra år. Om brottet är grovt, döms för grov våldtäkt till fängelse i lägst fem och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen har använt våld eller hot som varit av särskilt allvarlig art eller om fler än en förgripit sig på offret eller på annat sätt deltagit i övergreppet eller om gärningsmannen med hänsyn till tillvägagångssättet eller offrets låga ålder eller annars visat särskild hänsynslöshet eller råhet.

Av 1 a § följer att den som begår en gärning som avses i 1 § och är grovt oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte deltar frivilligt, döms för oaktsam våldtäkt till fängelse i högst fyra år. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar.

Vidare följer av 2 § att den som, med en person som inte deltar frivilligt, genomför en annan sexuell handling än som avses i 1 § döms för sexuellt övergrepp till fängelse i lägst sex månader och högst två år. Detsamma gäller den som förmår en person som inte deltar frivilligt att företa eller tåla en sådan handling. Vid bedömningen av om ett

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

deltagande är frivilligt eller inte tillämpas 1 § första stycket tredje och fjärde meningarna.

Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i högst ett år. Om brottet är grovt, döms för grovt sexuellt övergrepp till fängelse i lägst ett och högst sex år. Kvalifikationsgrunderna för grovt brott är de- samma som i 1 §.

På liknande sätt som för våldtäkt sanktioneras oaktsamhetsbrott. Av 3 § följer att den som begår en gärning som avses i 2 § och är grovt oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte del- tar frivilligt, döms för oaktsamt sexuellt övergrepp till fängelse i högst fyra år. Även i dessa fall ska inte ansvar inte dömas ut om gärningen med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig.

En skillnad mot vad som gällde före den 1 juli 2018 är att det för straffansvar enligt 6 kap. inte längre krävs att den person som genom- för den sexuella handlingen är densamma som, eller agerar i samför- stånd med, den som har utövat våldet eller hotet mot målsäganden. Även den som inte själv utövat våld eller hot, men som hade uppsåt till att målsägandens deltagande till följd av våld eller hot inte var frivilligt, omfattas av straffansvaret om han eller hon genomför en sexuell handling med den utsatte.

I förarbetena till 2018 års reform angavs att ett exempel på när detta utvidgade straffansvar kan komma att aktualiseras är vid män- niskohandel som syftar till prostitution och målsäganden genom våld eller hot tvingas att delta i sexuella handlingar med personer som köper sexuella tjänster. Det kan vara så att målsäganden i dessa fall befinner sig i en särskilt utsatt situation (se punkten 2) och att sex- köparen av den anledningen skulle kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp. Om den sexuella handlingen är framtvingad av någon annan genom våld eller hot skulle dock sexköparen, om han eller hon har uppsåt till detta, redan på den grunden kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp oavsett om målsäganden befin- ner sig i en särskilt utsatt situation eller inte. I 2018 års lagstiftnings- ärende var Sveriges advokatsamfund i sitt remissvar kritiskt till att köp av sexuell tjänst49 som sker från en person som är tvingad att ut- föra sexuella tjänster av någon annan än köparen av tjänsterna skulle kunna komma att rubriceras som våldtäkt, samtidigt som samma handling vid frivillig försäljning av sexuell tjänst endast kunde straffas enligt en betydligt lägre straffskala. Regeringen ansåg dock att skill-

49Sedan den 1 juli 2025 har brottsbeteckningen ändrats till köp av sexuell handling.

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

naden i straffvärde var väl motiverad och påpekade att det är en betyd- ligt mer straffvärd handling att köpa en sexuell tjänst med vetskap om att personen är tvingad till detta än att köpa den sexuella tjänsten av någon som säljer den frivilligt.50

Beträffande gärningar riktade mot barn finns särskilda straff- bestämmelser om våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn och sexuellt övergrepp mot barn i 4–6 §§.

Utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling

Enligt 9 § döms den som förmår ett barn som inte fyllt arton år att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling, för utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i högst ett år. Vad som sägs i första och andra styckena gäller även om ersättningen har utlovats eller getts av någon annan.

Bestämmelsen tar i första hand sikte på köp av sexuella hand- lingar av barn över 15 år. När det gäller barn under 15 år blir andra straffbestämmelser om sexualbrott tillämpliga, till exempel våldtäkt mot barn. Syftet med bestämmelsen är framför allt att skydda ung- domar från att dras in i prostitution.51

Bestämmelsen ändrades senast 2025. Den subsidiaritetsklausul som tidigare fanns i bestämmelsen togs då bort för att tydliggöra att bestämmelsen inte längre skulle vara underordnad de tidigare be- stämmelserna i kapitlet. Detta innebär att det finns förutsättningar att döma för såväl brott enligt 9 § som för något annat brott enligt 1–8 §§ och att frågor om s.k. brottskonkurrens kan uppkomma.52

50Prop. 2017/18:177 s. 39 och 81 f. Att ett straffansvar för oaktsam våldtäkt kan aktualiseras även vid människohandel som syftar till prostitution där målsäganden genom våld eller hot tvingats att delta har också bekräftats i praxis, jämför dom från Svea hovrätt av den 15 juli 2019 i mål B 5624–19.

51Prop. 2021/22:231 Skärpt syn på våldtäkt och andra sexuella kränkningar s. 64.

52Prop. 2024/25:124 Skärpt syn på sexuella kränkningar, bedrägerier mot äldre och brott med kön som hatbrottsmotiv s. 58. Tidigare gällde att 9 § endast skulle tillämpas ”i annat fall än som avses förut i detta kapitel”.

100

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Köp av sexuell handling

Enligt 11 § döms den som, i annat fall än som avses förut i kap. 6, förmår en person att mot ersättning företa eller tåla en sexuell hand- ling i huvudsakligt syfte att delta i eller förevisas handlingen, för köp av sexuell handling till fängelse i högst ett år. Detta gäller även om ersättningen har utlovats eller getts av någon annan.

Paragrafen reglerar straffansvar för köp av sexuell handling. Para- grafen har under 2025 ändrats dels genom att tillämpningsområdet utvidgats till att även omfatta sexuella handlingar som utförs på di- stans (dvs. handlingar som utförs utan fysisk kontakt), dels genom att brottsbeteckningen ändrats från köp av sexuell tjänst till köp av sexuell handling. Ändringarna tillkom till följd av den utveckling som skett kring sexhandelns digitalisering och mot bakgrund av att sex- ualbrott som begås på distans, såväl mot barn som mot vuxna, kan vara lika allvarliga som sexualbrott som inte sker på distans. I för- arbetena anges att omständigheten att gärningspersonen ”förmår” en person att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling inne- bär ett krav på att det är gärningspersonens agerande som leder till att en sexuell handling mot ersättning utförs och att ersättningen är en förutsättning för att den sexuella handlingen ska äga rum. Det ska alltså, i likhet med vad som gällde innan lagändringarna, finnas ett orsakssamband mellan ersättningen – eller löftet om ersättning – och den andra personens utförande av eller deltagande i den sexuella handlingen. Även om en slags påverkan krävs betyder rekvisitet förmå inte att den som begår gärningen behöver övervinna ett motstånd från den andres sida. Det krävs inte heller att det är gärningspersonen som tar initiativ till den sexuella handlingen. För straffansvar krävs att gärningspersonens huvudsakliga syfte har varit att antingen delta i den sexuella handlingen eller att den sexuella handlingen ska före- visas för honom eller henne.53

I remissyttrandet i samband med lagstiftningsärendet framförde Jämställdhetsmyndigheten att regeringen borde klargöra att de som säljer sexuella handlingar alltid ska betraktas som målsägande. Detta var emellertid inte någonting som ingått i utredningens uppdrag och regeringen konstaterade att det därmed saknades beredningsunderlag i den frågan. I förarbetena uttalades dock att frågan om en person som utfört en sexuell handling mot betalning har ställning som mål-

53A. prop. samma sida.

101

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

sägande eller vittne vid köp av sexuell handling får prövas i varje en- skilt fall liksom tidigare.54

Koppleri

Den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att en person förmås att mot ersättning företa eller tåla sexuella handlingar, på det sätt som avses i 6 kap. 9 eller 11 § brottsbalken, döms enligt 6 kap. 12 § brottsbalken för koppleri till fängelse i högst fyra år.

Detsamma gäller om en person som med nyttjanderätt har upp- låtit en lägenhet får veta att lägenheten helt eller till väsentlig del används för sexuella handlingar mot ersättning, på det sätt som avses i 9 eller 11 §, och inte gör vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra, ska han eller hon, om verksamheten fort- sätter eller återupptas i lägenheten, anses ha främjat verksamheten och dömas till ansvar enligt första stycket.

Är koppleribrottet att anse som grovt döms gärningspersonen för grovt koppleri till fängelse i lägst två och högst tio år. Vid bedöm- ande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett hänsynslöst utnyttjande av annan.

Försök och förberedelse till koppleri är straffbart, likaså försök, förberedelse och stämpling till grovt koppleri samt underlåtenhet att avslöja sådant brott (6 kap. 15 § brottsbalken).

Koppleribestämmelsens syfte är att motverka prostitution och brottet är primärt inte utformat som ett brott mot person utan för att skydda allmänna intressen.55

Den 1 juli 2025 utvidgades straffansvaret till att även omfatta främjande eller otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annans köp av sexuella handlingar som utförs på distans, dvs. utan någon fysisk kontakt mellan köparen och utföraren.56 Den som t.ex. tillhanda- håller eller administrerar en webbplats som underlättar för personer att komma i kontakt med någon som på beställning utför sexuella handlingar mot ersättning kan alltså göra sig skyldig till koppleri, även om de sexuella handlingarna inte utförs fysiskt med köparen

54A. prop. s. 35.

55Prop. 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning s. 104.

56Prop. 2024/25:124 s. 61.

102

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

utan förevisas denne exempelvis i form av foton eller en film. Koppleri- brott kan också begås genom att någon anlitar en annan person för att utföra föreställningar som inkluderar sexuella handlingar på be- ställning av en tredje part. Sådana föreställningar kan exempelvis utföras digitalt eller på en strippklubb. Produktion eller distribution av pornografi som till exempel spelas in för distribution till en ospe- cificerad publik omfattas däremot inte av koppleriansvaret eftersom det i de fallen inte finns någon som förmås att mot ersättning företa eller tåla sexuella handlingar med ett sådant huvudsakligt syfte som avses i 11 §.

Hänvisningen i straffbestämmelsen till 6 kap. 9 och 11 §§ brotts- balken ska tydliggöra att koppleri som avser såväl barn som vuxna även fortsättningsvis omfattas av tillämpningsområdet.

Särskilt om bedrägeri och annan oredlighet

I 9 kap. brottsbalken straffbeläggs gärningar som innebär angrepp på någon annans maktsfär med psykiska medel. Den centrala straff- bestämmelsen om bedrägeri finns i 1 §. Där föreskrivs straffansvar bland annat för den som genom vilseledande förmår någon till hand- ling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. Bestäm- melsen kommer att tas upp närmare nedan.

Andra paragrafer straffbelägger gärningar där något av rekvisiten i bedrägeribestämmelsen saknas. Har gärningen inte inneburit vinning för gärningsmannen men väl skada för den vilseledde kan förfarandet vara straffbart som oredligt förfarande. Om brottet inte inneburit vilseledande men däremot olaga tvång (dock inte råntvång) kan för- farandet bestraffas som utpressning. Har gärningsmannen utnyttjat någons utsatta ställning till att skaffa sig oproportionerliga förmåner i avtalssituationer kan förfarandet i vissa fall bestraffas som ocker.57

Bedrägeri

För bedrägeri döms den som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. Det-

57SOU 2013:85 Stärkt straffrättsligt skydd för egendom s. 58 f.

103

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

samma gäller den som genom att lämna oriktig eller ofullständig upp- gift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehand- ling eller någon annan liknande automatisk process, så att det inne- bär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Straff- skalan för bedrägeri är fängelse i högst två år. Bestämmelsen finns in 9 kap. 1 § brottsbalken.

Brottet är gradindelat. Brott som med hänsyn till skadans omfatt- ning och övriga omständigheter är att anse som ringa bedöms enligt 2 § samma kapitel och lag som ringa bedrägeri. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader.

I 3 § finns en bestämmelse om grovt bedrägeri. Vid bedömande om brottet är grovt ska särskilt beaktas, om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller använt urkund eller annat vars brukande är straffbart enligt 14 eller 15 kap. eller vilseledande bok- föring, gärningsmannen på ett hänsynslöst sätt har utnyttjat offrets skyddslösa eller utsatta ställning, gärningen har avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada, gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt, eller gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Straffskalan för grovt bedrägeri är fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

När det gäller rekvisitet vilseledande, vilket även förekommer i människohandelsbestämmelsen, kan följande särskilt nämnas. Att vilseleda någon betyder att förmedla en oriktig uppfattning om någon- ting till någon. För bedrägeriansvar är det dock inte tillräckligt att konstatera att någon muntligen eller skriftligen uttalat en uttrycklig lögn till en annan person, eftersom det är möjligt att denne inte låtit sig påverkas av detta. Omvänt är det fullt möjligt att en person blivit vilseledd av en annan person utan att denne uttalat en bokstavlig osanning. Vilseledandet ska bedömas från den vilseleddes perspektiv. Avgörande är att offret faktiskt blivit vilseförd, även om han var ovan- ligt lättlurad. Vilseledande kan exempelvis ske om gärningsmannen uppträder som om han hade en viss behörighet, vilken han faktiskt saknat.58

Rekvisitet vilseleda omfattar även fall då någon hos annan vidmakt- håller eller förstärker en oriktig föreställning som denne redan har. En förutsättning är dock att en påverkan sker i förledande riktning.

58Se Johansson, Trost och Wennberg, Brottsbalken (22 juli 2025-07, JUNO) kommentaren till 9 kap. 1 § brottsbalken, med däri gjorda hänvisningar.

104

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Villfarelsen ska alltså vara styrande för dennes beslut att utföra en viss handling respektive avstå därifrån. Att enbart utnyttja någon annans villfarelse, utan att påverka vederbörande i vilseledande rikt- ning, är däremot inte straffbelagt som bedrägeri, även om det ålegat utnyttjaren att upplysa om sanningen. Detsamma gäller fall där offret skulle ha företagit dispositionen i vilket fall som helst (till följd av den egna villfarelsen). Avgörande för bedrägeriansvar är alltså att – inte hur – gärningsmannen förmedlat ett vilseledande budskap till offret och härigenom förmått offret till dispositionen.

Att gärningen ska ske genom vilseledande betyder inte att gär- ningsmannen själv på ett mera omedelbart sätt måste träda i förbin- delse med den skadelidande eller någon som är i hans ställe, till exem- pel genom brev eller samtal. Bedrägeribrott kan även ske genom exempelvis en annons. Vidare kan en villfarelse avse ett s.k. inre faktum hos gärningsmannen, till exempel en avsikt. Att lova något med avsikt att inte hålla löftet kan innebära ett bedrägerigrundande vilseledande, vilket i de fallen består av att lämna osann uppgift om sin uppfyllelsevilja.59

Ocker

För ocker döms enligt 9 kap. 5 § brottsbalken den som vid avtal eller någon annan rättshandling utnyttjar någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning till att bereda sig förmån, som står i uppenbart missförhållande till motprestationen eller för vilken mot- prestation inte ska lämnas. Detsamma gäller den som vid kreditgiv- ning i näringsverksamhet eller i annan verksamhet, som bedrivs vane- mässigt eller annars i större omfattning, bereder sig ränta eller annan ekonomisk förmån, som står i uppenbart missförhållande till mot- prestationen. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Bestämmelsen om ocker har sitt ursprung i 1901 års ockerlag (där endast kreditocker reglerades) och den nuvarande straffrättsliga be- stämmelsen fungerar parallellt med bestämmelsen om civilrättsligt ocker i 31 § lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen).

59A.a.

105

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Ocker kan delas in i två varianter; traditionellt ocker som innebär att gärningsmannen utnyttjar en annan persons svaghet eller under- läge i vissa hänseenden och kreditocker där något krav inte finns på att någon annans underläge har utnyttjats. Ur ett människohandels- perspektiv är det främst den första varianten som är av intresse.60

En ockersituation måste utnyttjas vid avtal eller annan rättshand- ling. Rättshandlingen kan företas av offret eller gärningsmannen eller båda. En förutsättning för att traditionellt ocker ska föreligga är alltså att gärningsmannen begagnat sig av annans trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning. Med trångmål avses en omständighet som minskar motståndskraften hos just offret för gärningen. Ett utnyttjande av allmän brist på en viss vara eller en nyttighet för att sätta upp priset på denna faller inte in under ockerbestämmelsen, även om priset skulle förefalla oskäligt. Inte heller har bestämmelsen av- seende på hyresmarknaden, arbetsmarknaden eller lånemarknaden i allmänhet, utan endast på individuellt betingade fall. Det är främst ekonomiskt trångmål som avses i bestämmelsen, men även nöd- ställdhet av annat slag, såsom livsfara, torde vara att räkna dit. Det är tveksamt om hemfallenhet åt narkotikamissbruk kan uppfattas som trångmål. För att ockeransvar ska inträda krävs att trångmålet är verkligt. Att begagna sig av inbillat trångmål omfattas inte av ocker- ansvar. I sådant fall begagnar sig gärningsmannen ofta av medkontra- hentens oförstånd. Att medkontrahenten själv försatt sig i trångmålet, kanske mycket klandervärt, fritar inte den som utnyttjat trångmålet från ansvar.

Med uttrycket oförstånd avses bristande omdömesförmåga i all- mänhet eller beträffande sådana affärer som den aktuella. Om den bristande omdömesförmågan beror på enfald eller på oerfarenhet saknar här betydelse. Däremot kan oförstånd inte anses föreligga hos en avtalskontrahent endast för att han är okunnig om förhållandena och därför inte lika bra som den andre kan bedöma den ifrågavarande prestationens värde. Med lättsinne avses främst ekonomiskt lättsinne (konstant eller tillfälligt). Beroendeställning kan vara till exempel anställningsförhållande.61

Slutligen ställs krav på att gärningsmannens förmån ska stå i uppen- bart missförhållande till vederlaget eller att förmånen inte har något

60Se Johansson, Trost och Wennberg, Brottsbalken (22 juli 2025-07, JUNO) kommentaren till 9 kap. 5 § brottsbalken, med däri gjorda hänvisningar.

61A.a.

106

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

vederlag alls. I ockerbestämmelsen i brottsbalken straffbeläggs fall där missförhållande råder mellan prestation och vederlag i något större utsträckning än missförhållandet är ogiltighetsgrund enligt 31 § av- talslagen.62

Särskilt om brott mot staten och allmän ordning

Involverande av en underårig i brottslighet

Sedan den 1 juli 2023 är det straffbart att anlita, betala, instruera, överlämna egendom till eller på annat sätt involvera någon som är under arton år i brott eller brottslig verksamhet genom brottet in- volverande av underårig i brottslighet, 16 kap. 5 a § brottsbalken. Straffbestämmelsen kriminaliserar således involveringen av unga i brott eller brottslig verksamhet och skyddsintresset är primärt sam- hällets intresse av att unga inte dras in i kriminalitet.63

Med anlita avses att den unge till exempel används, beordras eller hörsammar en uppmaning om att utföra en handling som har bety- delse vid utförandet av ett brott. På motsvarande sätt kan den straff- bara gärningen bestå i att den unge betalas, dvs. belönas med till exem- pel pengar eller föremål, för att utföra en tjänst som är brottslig. Även den som lämnar instruktioner för brott eller brottslig verksamhet omfattas. Att överlämna egendom genom att förse, tillhandahålla eller liknande, en ung person med föremål att användas för brott eller brottslig verksamhet träffas också. Likaså den som på annat liknande sätt involverar en ung person i brott eller brottslig verksam- het kan drabbas av straffansvar. Det kan till exempel handla om att erbjuda betalning eller annan förmån för en tjänst som är brottslig eller att gå i god för eller att på olika sätt uppmuntra den unge att agera på ett sätt som har betydelse vid utförandet av ett brott.

Det krävs inte, för straffansvar, att gärningen innefattat tvång, vilseledande, övertalning eller liknande även om sådana inslag kan ha betydelse vid straffvärdebedömningen. Att den unge av fri vilja och kanske till och med på eget initiativ deltar i brott eller brottslig verksamhet utesluter alltså inte ansvar för den som genom någon sådan åtgärd som omfattas av straffbestämmelsen kan sägas ha in- volverat den unge.

62A.a.

63Prop. 2022/23:53 s. 144–145.

107

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

För straffansvar krävs att gärningspersonens handlande innebär att den unge involveras i brott eller brottslig verksamhet. I detta krav ligger att den unges inblandning avser en brottslighet som någon annan i huvudsak står bakom. Annars kan den unge inte anses ha involverats genom gärningspersonens handlande.

För brottets fullbordan krävs inte att de uppdrag som den under- årige har åtagit sig ska ha utförts.

Det finns en begränsning från straffansvar som avser bland annat den situationen att den som involverar någon under arton år själv är underårig (16 kap. 5 a § andra stycket).

Straffet för brottet är fängelse i högst fyra år. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år. Det döms inte till ansvar om involverandet med hän- syn till den ringa skillnaden i ålder eller utveckling mellan den som har begått gärningen och den andra personen eller annars är uppen- bart mindre allvarligt (andra stycket).

En skillnad mot människohandelsbrottet i 4 kap. 1 a § brottsbalken är att människohandelsbrottet är ett brott mot personens frihet och frid medan brottet involverande av en underårig i brottslighet är ett brott mot allmän ordning. Det innebär att en underårig i det senare fallet inte är att anse som målsägande och därmed inte heller kan till- erkännas skadestånd.

För både involverande av en underårig i brottslighet och människo- handel är det tillräckligt att gärningspersonen är oaktsam avseende den unges ålder.

Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning rörande män- niskohandel och människoexploatering (2025:1) har straffbestäm- melsen om involverande av en underårig i brottslighet och människo- handel olika skyddsintressen och bör som utgångspunkt dömas i konkurrens. I den rättsliga vägledningen nämns även särskilt att det är viktigt att uppmärksamma att den unge kan ha varit utsatt för människohandel om två av de tre rekvisiten för brottet människo- handel, alltså handelsåtgärd och exploateringssyfte, föreligger.

108

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Människosmuggling

Den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in

i eller passera genom Sverige, en annan EU-stat eller Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein döms enligt 20 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) för människosmuggling till fängelse i högst två år. Är brottet att anse som grovt döms för grov människosmuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersätt- ning, utgjort ett led i en verksamhet som avsett ett stort antal per- soner, eller utförts under former som innebär livsfara för utlänningen eller annars utförts under hänsynslösa former. Det finns även en särskild straffskala för ringa brott. Försök och förberedelse till brott är straffbelagt.

Lagen om straff för vissa internationella brott

I syfte att i Sverige kunna lagföra personer för brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i samma utsträckning som är möjligt vid Internationella brottsmålsdomstolen, ICC, har lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott kommit till. Genom lagen kriminaliseras de nämnda brotten i svensk rätt. Även vissa osjälvständiga brottsformer, som försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott är straffbart enligt lagen. När aggressionsbrottet kriminaliserades i svensk rätt fördes det brottet in i denna lag, samtidigt som lagen bytte rubrik.64

Lagen om transplantation m.m.

Lagen (1995:831) om transplantation m.m. innehåller bestämmelser om ingrepp för att ta till vara organ eller annat biologiskt material från en levande eller avliden människa för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos en annan människa (transplantation) eller för annat medicinskt ändamål. Lagen innehåller också bestämmelser om användning av vävnad från ett aborterat foster och förbud mot vissa förfaranden med biologiskt material.

64Prop. 2020/21:204 Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt.

109

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Lagen om genetisk integritet m.m.

I lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. finns bestämmelser om begränsningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål samt om vissa rättsliga verkningar av sådan användning. Syftet med lagen är att värna den enskilda människans integritet. I lagen fastställs bland annat under vilka förutsättningar assisterad befruktning kan beviljas. Av bestämmelserna anses följa att det inte är tillåtet att utföra assisterad befruktning i syfte att genomföra ett surrogatarrangemang inom den svenska hälso- och sjukvården.65

5.1.4Försvårande omständigheter

De grundläggande bestämmelserna om straffmätning finns i 29 kap. brottsbalken. I 1 § anges utgångspunkterna för hur straffvärdet ska bestämmas. Enligt paragrafen ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den till- lämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (första stycket). Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft (andra stycket första meningen). Vidare ska hänsyn särskilt tas till om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person (andra stycket andra meningen).

Uttrycket skada är avsett att uppfattas i vid bemärkelse och vad som i enskilda fall anses utgöra skada, fara och kränkning, bestäms utifrån de omständigheter och rekvisit som utmärker en viss brotts- typ.66 Endast sådan skada, fara eller kränkning som täcks av gärnings- personens uppsåt eller, när det är fråga om ett oaktsamhetsbrott, oaktsamhet, ska emellertid beaktas. Den sista meningen i bestäm- melsen, om att hänsyn ska tas till om gärningen inneburit ett allvar- ligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, lades till genom en ändring 2010. I motiven angavs att syftet var att åstad- komma en höjd straffnivå för brott som inneburit ett sådant angrepp som åsyftas i bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar brott där gär-

65SOU 2016:11 Olika vägar till föräldraskap s. 361 f.

66Prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. s. 80 f.

110

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

ningen består i eller innefattar uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande, direkt riktat mot en annan person. Också medhjälp och anstiftan samt försök och andra osjälvständiga brottsformer omfattas. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde motsvarar fäng- else i sex månader eller mer. Människohandel nämns i förarbetena som ett exempel på sådant brott som kan omfattas.67

Utöver den allmänna bestämmelsen i 29 kap. 1 § brottsbalken finns det i de efterföljande paragraferna angivet vissa försvårande (2 §) och synnerligen försvårande (2 a §) omständigheter som, vid sidan av vad som gäller för de olika brotten, ska beaktas vid bedöm- ningen av straffvärdet. Det är fråga om generella omständigheter som alltid anses kunna påverka straffvärdet i försvårande riktning, obero- ende av vilket brott straffvärdebedömningen avser.

Enligt bestämmelsen i 29 kap. 2 § brottsbalken ska som försvå- rande omständigheter särskilt beaktas om

–den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått,

–den tilltalade visat stor hänsynslöshet,

–den tilltalade utnyttjat ett numerärt överläge eller annars utnytt- jat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig,

–en tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,

–den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

–brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,

–ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, natio- nellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, kön, könsidentitet eller könsuttryck eller annan liknande omständighet,

67Prop. 2009/10 :147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. s. 40 f.

111

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

–brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person,

–brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, region, Sametinget eller Europaparlamentet,

–ett motiv för brottet varit att bevara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder, eller

–brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående yrkesmässigt bedrivit nyhetsförmedling eller annan journalistik.

Uppräkningen är exemplifierande. Bestämmelsen i 2 § infördes genom 1989 års påföljdsreform och har under åren reviderats ett antal till- fällen, då ytterligare punkter lagts till eller befintliga punkter utvid- gats. Bestämmelsen ändrades också i samband med 2010 års reform angående skärpta straff för allvarliga våldsbrott.68

Under sommaren 2025 lämnade Straffreformutredningen betän- kandet En straffreform, med förslag på omfattande förändringar i påföljdssystemet vilket bland annat innefattar nya regler för straff- mätningen. I utredningens uppdrag ingick att överväga och föreslå ändringar för att uppnå en differentierad straffmätning där försvå- rande omständigheter får större genomslag.69 Förslagen bereds nu vidare i Regeringskansliet, men kommer i korthet beskrivas ytter- ligare nedan i avsnitt 5.4.

5.1.5Bestämmelserna om företagsbot

I 36 kap. 23–27 §§ brottsbalken finns bestämmelser om företagsbot. Företagsboten är konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, dvs. en författningsreglerad följd av ett brott som varken är en brotts- påföljd eller en skyldighet att betala skadestånd.70 Genom att använda denna konstruktion har det varit möjligt att undvika omfattande in- grepp i den grundläggande straffrättsliga systematiken med avseende

68Se prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m., prop. 2009/10:147, prop. 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner, prop. 2019/20:131 Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet och prop. 2022/23:53.

69SOU 2025:66.

70Se 1 kap. 8 § brottsbalken.

112

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

på begrepp som brott, straff och skuld som är kopplade till en individ och inte ett kollektiv.71 Samtidigt framstår företagsbot i praktiken som en rent bestraffande sanktion.

Frågan om företagsboten ska utgöra ett renodlat straffansvar för juridiska personer, i stället för att vara konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, har tidigare övervägts. Med hänsyn till bland annat att Sveriges internationella åtaganden inte krävde att det in- fördes ett straffansvar för juridiska personer fick företagsboten be- hålla sin karaktär av särskild rättsverkan av brott.72

Företagsbot kan enligt 36 kap. 23 § brottsbalken åläggas ett före- tag, dvs. enskilda näringsidkare eller juridiska personer, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Vidare krävs att brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet, eller annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. För att företaget ska kunna åläggas företagsbot krävs också att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget, grundad på befogenhet att företräda företaget eller att fatta beslut på dess vägnar, eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.

Med hänsyn till det internationella straffrättsliga samarbetet har

36 kap. 23 § utformats mot bakgrund av motsvarande bestämmelser i olika internationella instrument.73

Undantaget för brott begångna mot näringsidkaren enligt 23 § fjärde stycket är tillämpligt i de fall där näringsidkaren kan inta ställ- ning som målsägande, men inte i fall där brottet på ett mer indirekt sätt drabbar näringsidkaren.74

Företagsbot kan åläggas i anledning av alla brott som begås i när- ingsverksamhet, oavsett om gärningen utgör ett brott enligt brotts- balken eller inom specialstraffrätten.

Av 36 kap. 24 och 25 §§ brottsbalken framgår hur företagsbotens storlek ska bestämmas. Vidare regleras i 36 kap. 26 § förutsättningarna för jämkning och eftergift. Slutligen finns i 36 kap. 27 § en åtalspröv- ningsregel för mindre allvarliga brott.

71Prop. 2018/19:164 Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag s. 14.

72Jämför t.ex. a. prop. s. 14 f.

73Prop. 2005/06:59 Företagsbot s. 16 f. och 25 f. samt prop. 2018/19:164 s. 13 f.

74Prop. 1985/86:23 om ändring i brottsbalken m.m. s. 66.

113

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.2Specialisering vid brottsbekämpande myndigheter

Polismyndigheten76

Polismyndigheten bedriver arbete mot människohandel på nationell, regional och lokal nivå. På regional nivå organiseras verksamheten inom sju polisregioner, vilka har ett helhetsansvar för polisverksam- heten inom sitt geografiska område. Ansvaret omfattar bland annat utredningsverksamhet, spaningsverksamhet, brottsförebyggande verk- samhet och service. Samtliga polisregioner har enheter för utredning, underrättelseverksamhet och operativ verksamhet samt ett region- kansli. Varje polisregion består i sin tur av ett antal polisområden. Ett polisområde omfattar i de flesta fall ett helt län, men de största länen är indelade i flera polisområden. Även polisområdena har enheter för utredning och underrättelseverksamhet och ett kansli. I polis- områdena finns lokalpolisområden som har enheter för utredning och brottsförebyggande verksamhet och ingripandeverksamhet.

På regional nivå finns två sektioner, gränspolissektionen vid Polis- region Syd och människohandelsgruppen vid Polisregion Bergslagen, som specifikt riktar in sig på människohandel och människoexplo- atering. På dessa sektioner arbetar specialiserad personal. I övriga polisregioner är människohandelsutredarna integrerade på sektionen för internationell organiserad brottslighet (IGOB). Även de ska vara särskilt utbildade för att hantera brottstypen.

Vid polisregionernas IT-brottsenheter finns specialiserade arbets- grupper som arbetar mot den digitala arenan. Dessa grupper får till- gång till specialutbildning samt teknisk hårdvara och mjukvara. De arbetar emellertid inte inriktat mot människohandel. Vid polisregi- onernas underrättelseenheter finns specialiserade handläggare som kartlägger förekomsten av människohandel och prostitution. De handläggare som arbetar specifikt mot människohandel kan ha samma utbildning som internetinhämtare och ha tillgång till samma verktyg men så är inte alltid fallet.

Nationellt ansvarar den Nationella operativa avdelningen (Noa) för verksamhetsutveckling, intern samordning, återrapportering till regeringen och för informationsutbytet internationellt kring män- niskohandel, vilket är en vital del när det kommer till att fånga upp

76Uppgifterna i detta avsnitt har lämnats av representanter för Polismyndigheten.

115

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

och dela trender och fenomen på människohandelsområdet. Noa deltar utöver det i de olika operativa analyser inom underrättelse- arbetet som berör området.

Regeringen har sommaren 2025 gett Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa män- niskohandel och människoexploatering. I uppdraget ingår bland annat att förbättra arbetsmetoderna för att öka utredningsförmågan och lagföringen av människohandels- och människoexploateringsbrott samt att öka personalens kunskap på området, bland annat genom att tillse att det finns nödvändig specialistkunskap och kompetens- utvecklingsinsatser. Polismyndigheten ska även stärka den uppsök- ande och förebyggande verksamheten, såväl digitalt som fysiskt. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2026.77

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten har åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människohandel och människoexploatering. Till följd av detta sätt att organisera verksam- heten koncentreras specialistkunskap på området vid enheten. För- undersökningar om närliggande brott som exempelvis koppleri kan däremot ledas av en åklagare vid allmän åklagarkammare. Åklagar- myndighetens Utvecklingscentrum ansvarar för rätts- och metod- utveckling rörande människohandel och människoexploatering inom myndigheten.78

Även Åklagarmyndigheten omfattas av det regeringsbeslut som nämns i föregående avsnitt.

5.3Statistik

Kort inledning och tabeller

I detta avsnitt redovisas uppgifter från Brottsförebyggande rådet om antal anmälda brott, antal personuppklarade brott där åtal väckts och antal lagföringsbeslut för människohandel, människoexploatering

77Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324.

78Åklagarmyndigheten, Arbetsordning för Åklagarmyndigheten, oktober 2025, s. 44.

116

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

och vissa andra närliggande brott. Även det totala antalet målsägande i anmälda människohandelsbrott redovisas. Dessa siffror bryts också upp utifrån kön och åldersgrupp.

När det gäller människohandel och människoexploatering finns det ett förhållandevis stort utrymme för överlappning mellan rubri- ceringarna och även en brottsanmälan om människoexploatering skulle i vissa fall kunna inrymma gärningar som utgör människohan- del. Detsamma gäller till viss del brottet involverande av en underårig i brottslighet och människohandel för övriga ändamål (vilket inklu- derar brottslig verksamhet) mot en person under arton år. Även be- träffande dessa rubriceringar lämnas därför viss ytterligare statistik.

Avsikten är att ge en bild av hur vanligt förekommande dessa brottstyper är i rättsväsendets hantering och hur stor andel av de brott som anmäls som också utreds och lagförs. För att få en bild av hur brottsligheten eventuellt utvecklats har statistik från den senaste femårsperioden tagits fram.

Tabell 5.1 Utveckling över tid för människohandel och vissa närliggande brott79

Brott		2020	2021	2022	2023	2024

Människohandel	Anm.	196	140	196	228	185
	Åtal	10	10	5	13	9
	Lagf.	7	1	0	0	0
Människoexploatering	Anm.	79	78	87	127	164
(inkl. grovt brott)	Åtal	1	4	1	24	3
	Lagf.	0	5	0	3	2
Koppleri	Anm.	191	178	184	204	204
(inkl. grovt brott)	Åtal	26	29	35	17	17
	Lagf.	21	28	23	12	16
Utnyttjande av barn	Anm.	163	234	132	104	130
genom köp av sexuell	Åtal	57	55	22	83	28
handling	Lagf.	11	11	12	19	8

Köp av sexuell	Anm.	1 055	1 886	1 263	1 513	1 805
handling	Åtal	277	455	455	650	746
	Lagf.	571	968	576	485	557
Involverande av en	Anm.	*	*	*	122	462
underårig i brotts-	Åtal				**	99
lighet	Lagf.				2	12

Källa: Brottsförebyggande rådet.

*Brottet infördes 2023.

**Uppgift saknas.

79Med lagföringar avses här fällande domar i tingsrätt, godkända strafföreläggande och åtals- underlåtelse.

117

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Tabell 5.2 Anmälda människohandelsbrott 2020–2024, utifrån exploateringssyfte och totalt

Även uppgift om antal brott som riktats mot barn beträffande varje exploateringssyfte.

Anmälda brott	2020	2021	2022	2023	2024
Människohandel för	110	66	87	110	93
sexuella ändamål
Varav brott mot barn	15	7	14	9	10
Människohandel för	24	24	37	48	34
tvångsarbete
Varav brott mot barn	5	4	2	1	2
Människohandel för	13	8	7	1	2
tiggeri
Varav brott mot barn	1	8	1	0	1

Människohandel för	4	0	0	1	0
organhandel
Varav brott mot barn	0	0	0	0	0
Människohandel för	3	0	1	0	0
krigstjänst
Varav brott mot barn	1	0	0	0	0
Människohandel för	42	42	64	68	56
övriga ändamål
Varav brott mot barn	25	7	22	10	9

Människohandel totalt	196	140	196	228	185

Källa: Brottsförebyggande rådet.
Tabell 5.3	Anmälda människoexploateringsbrott 2020–2024
	Även uppgift om antal brott som riktats mot barn beträffande
	varje exploateringssyfte.

Anmälda brott		2020	2021	2022	2023	2024

Människoexploatering för		73	62	83	120	153
tvångsarbete/uppenbart
orimliga villkor
Varav brott mot barn		1	1	1	5	3

Människoexploatering för tiggeri		6	16	4	7	11
Varav brott mot barn		2	12	1	2	2

Människoexploatering totalt		79	78	87	127	164

Källa: Brottsförebyggande rådet.

118

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Tabell 5.4 Anmälda brott avseende människohandel, övriga ändamål, för målsägande över/under arton år, och avseende involverande av en underårig i brottslighet

	2023	2024

Människohandel för övriga ändamål	58	47
med person över 18
Människohandel för övriga ändamål	10	9
med person under 18
Involverande av en underårig i brottslighet	122	462

Källa: Brottförebyggande rådet.

Tabell 5.5 Antal målsägande i anmälda människohandelsbrott 2020–2024

Totalt samt indelat efter kön

Målsägande	2020	2021	2022	2023	2024
Flicka/kvinna	138	78	83	114	100
Pojke/man	68	56	84	123	93

Okänt kön	0	0	4	0	3
Totalt	206	134	171	237	196
Andel flickor/kvinnor	67 %	58 %	49 %	48 %	51 %

Källa: Brottsförebyggande rådet.

Tabell 5.6 Antal målsägande i anmälda människohandelsbrott 2020–2024

Totalt samt indelat efter åldersgrupp

Målsägande	2020	2021	2022	2023	2024
Barn (0–17 år)	*	34	29	22	16
Vuxen (18– år)	*	94	135	211	168
Okänd ålder	*	6	7	4	12
Totalt	206	134	171	237	196
Andel barn	*	25 %	17 %	9 %	8 %

Källa: Brottsförebyggande rådet. * Uppgift saknas.

Övergripande slutsatser

Av den statistik beträffande människohandelsbrottet som redovisats ovan kan några generella slutsatser dras. Antalet polisanmälda män- niskohandelsbrott har under den gånga femårsperioden legat relativt stabilt på i snitt knappt 200 anmälda brott per år. Det går alltså inte att utifrån denna statistik dra slutsatsen att det har skett en ökning av förekomsten av människohandel. Här kan dock anmärkas att män-

119

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

niskohandel är en typ av brott som ofta kräver aktiv spaning eller uppsökande verksamhet för att upptäckas. Hur många brott som anmäls hänger därför samman med vilka insatser som görs av de brottsbekämpande myndigheterna.

När det gäller exploateringssyften har människohandel för sex- uella ändamål varit vanligast under hela perioden, följt av övriga ända- mål och därefter tvångsarbete. Både tvångsarbete och övriga ända- mål har under perioden ökat något.

Sett utifrån antal personer som varit registrerade som målsägande för de anmälda människohandelsbrotten har andelen kvinnor eller flickor sjunkit något sedan 2020 och 2021 och ligger sedan 2022 runt 50 procent. Även andelen barn som registrerats som målsägande har sjunkit under perioden och har de senaste två åren legat på 9 respektive 8 procent. De vanligaste exploateringsformerna där barn är målsägande är sexuella ändamål och övriga ändamål. Därutöver förekommer ett fåtal polisanmälningar avseende tvångsarbete och tiggeri.

Slutligen kan konstateras att antalet fällande domar vid tingsrätt för människohandel under perioden har varit få. Under åren 2022–2024 förekommer inte någon lagföring för människohandel. Beträffande människoexploatering är situationen liknande. Under den gångna femårsperioden uppgår antalet lagföringsbeslut till totalt 10.

5.4Anknytande förslag som lämnats av andra utredningar

De senaste åren har ett antal andra utredningar tillsatts med uppdrag att utreda frågor som på olika sätt anknyter till de som är aktuella för vår utredning. Detta avsnitt tar upp några av de utredningar vars förslag är av relevans för bland annat frågorna om straffrätt i män- niskohandelsdirektivet.

Utredningen om arbetskraftsinvandring

Utredningen om arbetskraftsinvandring har i sitt slutbetänkande Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88) bland annat föreslagit att den som exploaterar en utlänning i arbete under uppenbart orimliga villkor ska kunna dömas för exploatering

120

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

av utländsk arbetskraft till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Till skillnad mot människoexploatering förutsätter straffbarhet enligt utredningen inte att den som begår brottet ska ha utnyttjat arbetstagarens situation eller tvingat eller vilselett arbetstagaren. Detta innebär att brott även kan begås mot utlänningar som godtar att arbeta under uppbenbart orimliga villkor, till exempel för att man vill stanna i Sverige eller själv upplever arbetssituationen som acceptabel.

Vidare har det i utredningens kartläggning kommit fram att ett förfarande som ofta förekommer när arbetskraftsinvandrare blir ut- nyttjade är att utlänningar på olika sätt får betala för att få ett arbets- erbjudande eller arbetstillstånd.80 Det är enligt utredningen mycket otillfredsställande att det i dagsläget inte är kriminaliserat att i vinst- syfte på olika sätt kräva ersättning för ett erbjudande om arbete för att någon ska kunna få arbetstillstånd. Särskilt stötande är det att den som ägnar sig åt sådan verksamhet ostraffat kan fortsätta med detta även när det kommer till myndigheternas kännedom. Utred- ningen föreslår därför också att den som erbjuder arbete till en ut- länning, anställer en utlänning eller bistår en utlänning med att ansöka om arbetstillstånd och för detta begär, avtalar om eller tar emot en ersättning som står i uppenbart missförhållande till motprestationen döms till fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms till fäng- else i lägst sex månader och högst fyra år.

Baserat på förslagen har lagrådsremissen Nya regler för arbets- kraftsinvandring beslutats den 16 oktober 2025, vilken innefattar de två nya brotten exploatering av utländsk arbetskraft och handel med arbetstillstånd.

Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution

Utredningen om exitprogram för personer som är utsatt för prosti- tution har i sitt betänkande Ut ur utsatthet (SOU 2023:97) lämnat förslag på hur exitprogram för vuxna personer utsatta för prostitution

80Det kan här noteras en författningsändring skedde den 1 juni 2022 som innebär att arbets- tillstånd inte längre kan ges till en utlänning som erbjudits en anställning, utan endast till den som har ett anställningsavtal, jämför prop. 2021/22:134 Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring och SFS 2022:303.

121

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

och människohandel för sexuella ändamål samt program för barn utsatta för sexuell exploatering och människohandel för sexuella ändamål kan utformas.

Utredningen hade även i uppdrag att bedöma hur Sverige lever upp till internationella åtaganden om identifiering, skydd, stöd och återvändande för offer för människohandel, och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla arbetet. I förhållande till detta sistnämnda uppdrag tog utredningen upp att en fråga som hänger samman med vikten av ekonomiskt stöd för att kunna lämna prostitution är det faktum att ersättning, som den som är utnyttjad i prostitution mot- tagit, av Skatteverket och enligt domstolspraxis betraktas som en beskattningsbar inkomst som den som är utnyttjad ska redovisa i sin deklaration. Utredningen poängterade att utnyttjande i prostitution regelmässigt innefattar tvång och olika former av våld och att prosti- tution ses som en form av mäns våld mot kvinnor. Mot bland annat denna bakgrund ansåg utredningen att det inte är rimligt att staten genom beskattning tar del av den betalning som en förövare lämnar till den som utnyttjas vid ett sexköpsbrott. Utredningen föreslog därför att en utredning borde tillsättas för att se över frågan om be- skattning av ersättning från prostitution.81

Betänkandet har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den

24 maj 2024. Enligt uppgift bereds betänkandet vidare inom Reger- ingskansliet. Ett regeringsuppdrag har emellertid lämnats till Jäm- ställdhetsmyndigheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) om att för- bereda för regionalt och nationellt stöd i syfte att kommuner och regioner ska kunna erbjuda exitprogram och program för barn.82

Straffreformutredningen

Straffreformutredningen har i sitt betänkande En straffreform (SOU 2025:66) föreslagit att det svenska påföljdssystemet får en helt ny struktur med bland annat nya regler för straffmätning och införandet av villkorligt fängelse. Betänkandet, som är omfattande, har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den 9 oktober 2025. Betänkandet bereds nu vidare inom Regeringskansliet.

81SOU 2023:97 Ut ur utsatthet s. 388 ff.

82Regeringsbeslut, 2025-06-12, diarienummer A2025/00637.

122

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Utredningen har bland annat föreslagit en särskild regel som syftar till att säkerställa att hela straffskalan används när straffet bestäms. I den föreslagna bestämmelsen, vilken föreslås införas under rubriken ”Grunderna för bedömningen av straffvärdet”, anges att det vid be- dömningen av straffvärdet för ett brott ska beaktas den skada, kränk- ning eller fara som gärningen inneburit för brottsoffret eller de andra intressen som straffbestämmelsen ska skydda. Det ska också beaktas vad den tilltalade insett eller borde ha insett om det som sägs i första meningen och vilka avsikter eller motiv som han eller hon haft. De omständigheter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktuella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genom- slag vid straffvärdebedömningen, med beaktande av intresset av att hela straffskalan kommer till användning.

Beträffande sådana omständigheter som ska beaktas som försvå- rande enligt den nuvarande lydelsen av 29 kap. 2 § brottsbalken före- slås inte några egentliga ändringar i sak.83

Vidare föreslår utredningen ett nytt system med villkorligt fäng- else som ersätter villkorlig dom och skyddstillsyn, vilket innebär att presumtionen mot fängelse tas bort, en särskild regel som syftar till att säkerställa att tillkommande brott får ökad betydelse vid straff- mätningen när en person döms för flera brott samtidigt, och en ny straffskärpningsbestämmelse för brott med koppling till kriminella nätverk eller annan organiserad brottslighet enligt dansk modell, som innebär att gängrelaterad brottslighet ska kunna ge upp till dubbelt så långa straff. Förslagen omfattar även ett stort antal straffskärpningar, dock inte för brotten människohandel eller människoexploatering.

Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck

Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck har haft i uppdrag att ta fram förslag som återspeglar en skärpt syn på hedersrelaterat våld och förtryck. Utredningen har i sitt betänkande Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och för- tryck (SOU 2025:59) lämnat en rad förslag. Utredningen föreslår att straffskalorna för barnäktenskapsbrott och äktenskapstvång höjs. Vidare föreslås att det straffbara området för äktenskapstvång ut-

83SOU 2025:66 s. 294.

123

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.5GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar tillämp- ningen av Europarådets konvention om bekämpande av människo- handel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konventionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast år 2023. När det gäller de frågor som aktualiseras i förhållande till ändringarna i människo- handelsdirektivet om brott enligt direktivet, påföljder, andra sank- tioner och utredning och lagföring är följande synpunkter av sär- skilt intresse.

I sina granskningar har GRETA återkommande uppmanat Sverige att överväga att införa ett brott som tar sikte på sådan användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel och som sker med vetskap om att personen är ett brottsoffer. Alla former av människohandel bör omfattas av en sådan kriminalisering.84

Beträffande utredning och lagföring lyfter GRETA att svenska myndigheter bör vidta åtgärder för att säkerställa att människohan- delsbrott utreds och åtalas på ett effektivt sätt samt att detta leder till proportionerliga och avskräckande påföljder. Detta särskilt genom att säkerställa att alla former av människohandel utreds på ett pro- aktivt och skyndsamt sätt och genom att säkerställa att stödbevisning säkras i sådan mån att prövningen blir mindre beroende av uppgifter från brottsoffer och vittnen. Vidare bör Sverige säkerställa att brott som avser människohandel också rubriceras som sådana och att till exempel fall av arbetskraftsexploatering som kan utgöra människo- handel inte i stället klassificeras som människoexploatering. Därut- över bör Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten tilldelas tillräck- liga finansiella resurser för att kunna bedriva proaktiva och effektiva utredningar samt prioritera dessa ärenden. Svenska myndigheter bör även fortsätta att förverka brottsverktyg och förtjänster som härrör från människohandel i största möjliga mån samt fortsätta förbättra kunskapen om brottslighetens allvar bland utredare, åklagare och domare.85

När det gäller möjligheten att avstå från att lagföra människohan- delsoffer för deras inblandning i olagliga aktiviteter menar GRETA att svenska myndigheter bör vidta ytterligare åtgärder för att säker- ställa att artikel 26 i konventionen efterlevs på ett fullgott sätt. En

84GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23.

85A.a. s. 26.

125

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.6.1Danmark

Det danska människohandelsbrottet bygger på Palermoprotokollet. I dansk rätt straffas för människohandel, precis som i svensk rätt, den som rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en per- son (§ 262 a straffeloven). En förutsättning för straffansvar är även i Danmark att det används eller har använts otillbörliga medel såsom till exempel olovligt tvång, frihetsberövande, hot, utnyttjande av en villfarelse eller annat otillbörligt beteende. Vidare krävs ett exploa- teringssyfte. I lagtexten anges vissa särskilda sådana syften, till exem- pel att utnyttja personen för sexuella ändamål, såsom för pornografisk föreställning. Därutöver kan syftet även vara att utnyttja någon för tvångsarbete, slaveri, slaveriliknande förhållanden, brottsliga hand- lingar eller avlägsnande av organ. Påföljden är fängelse i högst tio år. Liksom i svensk rätt straffas den som begår en gärning enligt ovan mot en person som inte har fyllt arton år för människohandel även om något otillbörligt medel inte använts.

Begreppet annat otillbörligt beteende definieras inte närmare i straff- lagen eller i förarbetena till den. Det ankommer således på domsto- larna att bedöma när det kan föreligga ett otillbörligt beteende i en viss situation. Av information från Center Mod Menneskehandel har framkommit att rekvisitet har ansetts uppfyllt när den utsatte har befunnit sig i en utsatt ställning och det har förelegat två eller flera omständigheter, som att personen inte talar danska eller har dåliga språkkunskaper, personen har ingen eller liten utbildning/ skolgång, personen kommer från socialt fattiga förhållanden, perso- nen har inga eller begränsade ekonomiska tillgångar, personen har ingen anknytning till Danmark, personen står i ett beroendeförhål- lande till förövaren, eventuellt till följd av att de är älskare eller på annat sätt har en intim/nära relation, förövaren använder auktoritet

–eventuellt i kombination med omsorg – gentemot den person som utsätts för människohandel m.m.88

Mot bakgrund av att inga personer hade dömts för människo- handel när det var fråga om tvångsarbete, antogs en ny straffbestäm- melse (§ 262 b) under 2022, vars avsikt är att stärka insatserna mot personer som utnyttjar andra för att arbeta under uppenbart orättvisa villkor.

88https://www.cmm.dk/om-menneskehandel/lovgivning/dansk-straffelov (hämtad 2025-08-22).

127

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

För utnyttjande av människor döms således en person till fängelse i upp till sex år om den genom att utnyttja en annan persons bety- dande ekonomiska eller personliga svårigheter, brist på insyn, lättsinne eller ett befintligt beroendeförhållande rekryterar, transporterar, för- flyttar, inhyser eller därefter tar emot personen i arbete under uppen- bart orimliga villkor. På samma sätt ska den som under de omständig- heter som anges ovan utnyttjar en person för prostitution, upptagning av sexuellt material såsom fotografier eller filmer eller föreställningar med sexuella föreställningar straffas.

5.6.2Finland

I Finlands strafflag (39/1889) är människohandel, grov människo- handel och försök till dessa brott kriminaliserade. Straffbestämmelsen om människohandel återfinns i 25 kap. 3 § och har följande lydelse:

Den som genom att

1)utnyttja någon annans beroende ställning eller skyddslösa läge eller genom att utöva påtryckning mot någon annan,

2)vilseleda någon annan eller genom att utnyttja att någon vilse-

letts,

3)betala ersättning till en person som utövar makt över en annan person, eller

4)ta emot en sådan ersättning

utövar makt över någon eller rekryterar, överlåter, transporterar, tar emot eller inhyser någon i syfte att göra personen till föremål för sex- uellt utnyttjande i enlighet med 20 kap. 10 § 1 mom. 1 punkten eller därmed jämförbart sexuellt utnyttjande, tvångsarbete, tvångsäktenskap eller något därmed jämförbart förbund eller andra förhållanden som kränker människovärdet, eller i syfte att avlägsna organ eller vävnader, ska för människohandel dömas till fängelse i minst fyra månader och högst sex år.

För människohandel döms också den som utövar makt över en per- son som är yngre än 18 år eller som rekryterar, överlåter, transporterar, tar emot eller inhyser en sådan person i sådant syfte som anges i 1 mom., även om inget av de medel som nämns i 1 mom. 1–4 punkten har använts.

Försök är straffbart.

När det gäller uppräkningen av vilka exploateringssyften som om- fattas kan särskilt noteras att den nuvarande uppräkningen i den finska straffbestämmelsen både innehåller vissa särskilt angivna exploate- ringssyften (sexuellt utnyttjande, tvångsarbete, tvångsäktenskap eller något därmed jämförbart förbund, avlägsnande av organ eller väv-

128

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

nader) och även ett bredare exploateringssyfte som avser andra för- hållanden som kränker människovärdet.

Straffbestämmelsen om grov människohandel finns i 25 kap. 3 a § samma lag. Denna har följande lydelse:

Om vid människohandel

1)våld, hot eller list används i stället för eller utöver de medel som avses i 3 §,

2)någon uppsåtligen eller genom grov oaktsamhet tillfogas svår kropps- skada eller allvarlig sjukdom, försätts i livshotande läge eller utsätts för därmed jämförbart synnerligen kännbart lidande,

3)brottet riktar sig mot ett barn under aderton år eller mot en person som har en väsentligt nedsatt förmåga att försvara sig, eller

4)brottet begås som ett led i en i 6 kap. 5 § 2 mom. avsedd organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet,

och gärningen även bedömd som en helhet är grov, skall gärningsmannen för grov människohandel dömas till fängelse i minst två och högst tio år.

För grov människohandel döms också den som utsätter någon annan för slaveri eller håller någon annan i slaveri, transporterar slavar eller handlar med slavar, om gärningen bedömd som en helhet är grov.

Försök är straffbart.

Den finska strafflagen innehåller även bestämmelser som straffbe- lägger utnyttjande av personer som är föremål för sexhandel. Av

20 kap. 8 § i Finlands strafflag (39/1889) framgår följande:

Den som genom att utlova eller ge en ersättning som representerar ett direkt ekonomiskt värde får någon som är föremål för ett brott som avses i 10 eller 11 § [koppleri och grovt koppleri] eller i 25 kap. 3 eller 3 a § [människohandel och grov människohandel] att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling ska, om inte gärningen ut- gör brott enligt 9 §, för utnyttjande av person som är föremål för sex- handel dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

För utnyttjande av person som är föremål för sexhandel ska också den dömas som drar fördel av en ersättning enligt 1 mom. som utlovats eller getts av en tredje part genom att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling med en person som är föremål för ett brott som avses i det momentet.

För utnyttjande av person som är föremål för sexhandel ska likaså den dömas som begår en i 1 eller 2 mom. avsedd gärning trots att han eller hon har haft skäl att misstänka att den i 1 eller 2 mom. avsedda per- sonen är föremål för ett brott som avses i 10 eller 11 § eller i 25 kap. 3 eller 3 a §.

Försök till ett uppsåtligt brott är straffbart.

Om målsäganden är en ung person tillämpas i stället 20 kap. 9 § samma lag, vilken har följande lydelse:

129

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Den som genom att utlova eller ge en ersättning får en person under 18 år att ha samlag eller företa någon annan sexuell handling ska för erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person dömas till böter eller fängelse i högst två år.

För erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person ska också den dömas som deltar i ett samlag eller en annan sexuell hand- ling med en person under 18 år, som någon annan har utlovat eller gett ersättning för.

Försök är straffbart.

I dessa fall omfattas alltså alla fall av erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person, inte endast sådana där målsäganden är föremål för människohandel eller koppleri.

5.6.3Norge

I norsk rätt regleras människohandel i två olika bestämmelser (§ 257 och § 258 straffeloven). Det finns även särskilda straffbestämmelser som reglerar slaveri (§ 259 och § 260 straffeloven).

För människohandel straffas den som med våld, hot, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat otillbörligt beteende (atferd) tvingar, utnyttjar eller vilseleder en person till prostitution eller andra sexuella handlingar, tvångsarbete eller tvångstjänster (inklusive tig- geri), krigstjänst i främmande land eller organhandel. Människohandel straffas med fängelse upp till sex år.

På samma sätt straffas den som medverkar till ovan angivna otill- börliga beteende genom att rekrytera, transportera eller ta emot per- sonen, ge betalning eller annan förmån (fordel) för att få samtycke från en person som har bestämmanderätt (myndighet) över den ut- satte. Det sagda gäller även den som tar emot betalning eller annan förmån.

Den som begår en handling som angetts ovan mot en person som inte har fyllt arton år, döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt beteende förekommit. Den som var okunnig om att den utsatte var under arton år kan straffas om denne kan klandras för sin okunskap.

Grov människohandel straffas med fängelse upp till tio år. Vid bedömande av om brottet ska anses som grovt ska särskild vikt läggas vid om den som utsatts för handlingen var under arton år, om grovt våld eller tvång använts och om handlingen medfört betydande vinst.

130

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Som vi nämnt ovan regleras slaveri enligt norsk rätt i en egen be- stämmelse. I bestämmelsen anges att den som leder in någon i slaveri straffas med fängelse upp till tjugoett år. På samma sätt straffas den som bedriver slavhandel eller transporterar slavar eller personer av- sedda för slavhandel. Även den som förbinder sig att på olika sätt medverka till en handling som nämnts ovan straffas med fängelse i upp till tio år.

5.6.4Belgien

I belgisk rätt har människohandelsbrottet getts en lydelse som skiljer sig något från hur brottet definieras i till exempel direktivet, Palermo- protokollet eller Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel.

För att dömas för människohandel enligt artikel 433 i den belgiska strafflagen krävs att gärningspersonen har rekryterat, transporterat, överfört, inhyst, tagit emot, tagit eller överfört kontroll över någon, i syfte att exploatera henne eller honom för prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tiggeri, tillhandahållande av arbete eller tjänster under förhållanden som strider mot mänsklig värdighet, avlägsnande av organ eller för att förmå personen att begå brott. Listan över exploateringssyften är uttömmande. Straffskalan uppgår till fängelse i lägst ett och högst fem år samt böter på mellan 500 till 50 000 euro.89

En skillnad är alltså att det inte krävs något otillbörligt medel för att ett brott ska ha begåtts. Förekomsten av tvång, våld eller liknande beaktas i stället som försvårande omständigheter. I dessa fall är påföljden fängelse i lägst 10 och högst 15 år och böter på mellan 1 000 och 100 000 euro. Detsamma gäller om brottet har riktats mot en underårig person eller personer som av vissa andra anledningar är särskilt sårbara.90

89https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/internal-security/organised-crime-and-human- trafficking/together-against-trafficking-human-beings/eu-countries/belgium_en#institutional- legal-and-policy-framework. Se även den belgiska strafflagen (på franska) https://www.ejustice.just.fgov.be/img_l/pdf/1867/06/08/1867060850_F.pdf (båda sidor hämtade 2025-10-01).

90A.a.

131

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.7Närmare om innehållet i direktivet

5.7.1Människohandelsbrott (artikel 2)

Artikel 2 avser människohandelsbrott och fastställer en lägstanivå för de rekvisit som sådana brott ska omfatta. Genom ändrings- direktivet har ytterligare utnyttjandeformer inkluderats i bestäm- melsens tredje punkt och ett tillägg gjorts i den femte punkten med anledning av att utnyttjande av surrogatmoderskap införts som exploateringsform.

I artikel 2.3 anges att utnyttjande ska omfatta åtminstone utnytt- jande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveri- liknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ. Genom ändringarna läggs utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption till i bestämmelsen.

Av artikel 2.5 i direktivets lydelse från 2011 följer att när en gär- ning som avses i punkt 1 involverar ett barn ska det vara ett straff- belagt människohandelsbrott, även om inget av de medel som anges i punkt 1 har använts. I förhållande till surrogatmoderskap har där- efter lagts till att den här punkten inte ska tillämpas på sådant utnytt- jande av surrogatmoderskap som avses i punkt 3, såvida inte surrogat- modern är ett barn.

Vidare framgår följande av skäl 6. De människohandelsbrott för vilka brottsrekvisit fastställs i direktivet i dess lydelse från 2011 kan redan omfatta utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption, i den mån samtliga kriterier som utgör dessa brott är uppfyllda. Med tanke på hur allvarliga dessa företeelser är och för att få bukt med det faktum att människohandelsbrott som begås för andra ändamål än sexuell exploatering eller arbetskrafts- exploatering stadigt ökar i fråga om antal och relevans bör dock ut- nyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption inkluderas som former av utnyttjande i det direktivet, i den mån de uppfyller brottsrekvisiten för människohandel, inbegripet rekvisitet om otillbörligt medel. När det mer specifikt gäller män- niskohandel som syftar till utnyttjande av surrogatmoderskap riktar sig ändringsdirektivet mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar. De ändringar av människohandels- direktivet som görs påverkar inte definitionerna av äktenskap, adop-

133

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

tion, tvångsäktenskap och illegal adoption, eller av andra brott än människohandel med anknytning till detta, när dessa fastställs i nationell eller internationell rätt. De reglerna påverkar inte heller nationella regler om surrogatmoderskap, inbegripet inom straffrätt eller familjerätt.

5.7.2Brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel (artikel 18a)

Artikel 18a är ny i direktivet och innehåller en bestämmelse om brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. I den tidigare lydelsen av artikel 18.4 fanns en upp- maning till medlemsstaterna att överväga att straffbelägga använd- ning av tjänster som är ett resultat av utnyttjande som avses i artikel 2 och som sker med vetskap om att personen i fråga är offer för ett brott som avses i artikel 2, men genom ändringsdirektivet upphör denna punkt att gälla. I stället införs en skyldighet för medlems- staterna att införa sådan lagstiftning.

Av artikel 18a.1 framgår nu att medlemsstaterna ska vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2 utgör ett brott, om brottsoffret utnyttjas för tillhandahål- landet av sådana tjänster och användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett brott som avses i artikel 2.

Vidare följer av 18a.2 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott enligt punkt 1 är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Av skälen till ändringsdirektivet ges en bakgrund till ändringarna. I skäl 26 anges att det, för att utveckla ett enhetligt politiskt agerande som syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel, och för att ytterligare stärka och harmonisera de straffrättsliga åtgärderna i medlemsstaterna för att minska den efter- frågan, är viktigt att kriminalisera användningen av tjänster där brotts- offret utnyttjas för att tillhandahålla sådana tjänster och användaren har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett människohandelsbrott. Kriminaliseringen av detta ingår i ett sammanhållet angreppssätt för att minska efterfrågan, som syftar till att motverka den starka efterfrågan som ligger till grund för alla

134

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

former av utnyttjande. Kriminaliseringen bör inriktas endast på an- vändning av tjänster som tillhandahålls inom ramen för utnyttjande som omfattas av brottet människohandel. Brottet bör därför inte gälla kunder som köper produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor, eftersom de inte är användare av en tjänst. Vidare fram- går att det i människohandelsdirektivet fastställs en rättslig minimi- ram i detta avseende, och att det står medlemsstaterna fritt att anta eller behålla strängare straffrättsliga regler. Medlemsstaterna kan i sin nationella rätt kriminalisera köp av sexuella handlingar. Direktivet påverkar inte medlemsstaternas sätt att hantera prostitution i sin nationella rätt.

Vidare framgår av skäl 27 att människohandelsdirektivet krimi- naliserar användningen av en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel när användaren av tjänsten har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är ett brottsoffer. Begreppet vetskap bör tolkas i enlighet med nationell rätt. Vid bedömningen av huruvida användaren hade vetskap om att personen var offer för människohandel, och utan att det påverkar rättsväsendets oberoende, bör de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Vetskap kan härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständig- heterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren. När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva kan bristande kunskaper i ett nationellt eller regi- onalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig beaktas. När det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstan- darden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kon- trollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

135

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

5.7.3Påföljder (artikel 4)

Artikel 4 gäller påföljder för människohandelsbrott och ändringar har skett i punkten 2d och i punkten 3.

Av artikel 4.2 följer att medlemsstaterna i vissa fall ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 2 är belagt med ett maximistraff på minst tio års fängelse. Enligt 2d gäller detta om brottet har begåtts med användande av grovt våld eller vållat brottsoffret särskilt allvarlig skada. Genom ändrings- direktivet slås fast att detta inbegriper fysisk eller psykisk skada.

Artikel 4.3 anger vissa omständigheter som, i enlighet med rele- vanta bestämmelser i nationell rätt, ska betraktas som försvårande vid brott som avses i artikel 2. Genom ett tillägg anges att ytterligare en sådan försvårande omständighet är det faktum att gärningsper- sonen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik under- lättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret.

Flera av skälen till direktivet är relevanta i förhållande till ändring- arna i artikel 4.3. Av skäl 8 framgår att allt fler människohandelsbrott begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommuni- kationsteknik. Människohandlare använder ofta internet och sociala medier för bland annat rekrytering, annonsering eller utnyttjande av brottsoffer, samt för att utöva kontroll över dem och organisera transport av dem. Internet och sociala medier används också för att sprida exploaterande material. Informationsteknik gör det också svårare att snabbt upptäcka brotten och identifiera brottsoffer och gärningsmän.

Vidare anges i skäl 10 att påföljdsnivån för människohandel bör återspegla graden av klander, som är större i samband med allvarligare gärningar, och de mer skadliga och långvariga konsekvenser som dessa får för brottsoffren. Detta omfattar den förstärkande effekt som spridning av exploaterande material kan medföra, inbegripet spridning i slutna grupper som är tillgängliga för ett begränsat antal deltagare. Det är därför nödvändigt att spridning med hjälp av infor- mations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret fastställs som en försvårande omständighet.

Slutligen följer av skäl 11 att även om det inte finns någon skyl- dighet att utdöma en strängare påföljd bör medlemsstaterna säker-

136

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

ställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvå- rande omständigheter som fastställs i detta direktiv när de bestämmer straffet för gärningsmän. Det är alltjämt domaren eller domstolen som med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet avgör om straffet ska skärpas på grund av de specifika försvårande omständigheterna. Medlemsstaterna bör inte vara skyldiga att före- skriva försvårande omständigheter om det i nationell rätt föreskrivs att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som in- begriper brottsoffret utgör ett brott som kan bestraffas som ett sepa- rat brott och detta kan leda till strängare påföljder enligt nationell rätt.

5.7.4Juridiska personers ansvar (artikel 5)

Artikel 5 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar vid människohandelsbrott enligt artikel 2 samt anstiftan, medhjälp och försök till sådant brott enligt artikel 3. I straffrättsligt hänseende innehåller ändringarna i direktivet, som tidigare nämnts, en skyldig- het att kriminalisera användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer, när gärningspersonen har vetskap om detta. Som en följd ändras hänvisningarna i artikeln om juridiska personers ansvar till att även omfatta brott enligt den nya artikel 18a.1. I övrigt är lydelsen oförändrad.

5.7.5Påföljder för juridiska personer (artikel 6)

Artikel 6 behandlar påföljder för juridiska personer. Även i denna del har ändringar av hänvisningarna till de brott som avses skett så att även brott enligt artikel 18a.1 nu omfattas. Utöver detta har vissa ändringar gjorts i punkten 2.

Punkten 1, vilken alltså inte ändrats, innebär en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar enligt artikel 5.1 eller 5.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sank- tioner eller åtgärder.

Av punkten 2 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att påföljder, sanktioner eller

137

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

åtgärder för juridiska personer som har ställts till ansvar enligt arti- kel 5.1 eller 5.2 för de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 ska innefatta böter eller sanktionsavgifter. Därutöver anges vissa andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åt- gärder som kan innefattas. I de exempel som sedan listas i artikeln har tre nya punkter lagts till. Dessa avser

•uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, inklusive an- budsförfaranden, bidrag, koncessioner och licenser (punkten b),

•återkallande av tillstånd och auktorisationer att bedriva verksam- het som ledde till det relevanta brottet (punkten d),

•om det finns ett allmänintresse, offentliggörande av hela eller delar av det rättsliga avgörande som rör det begångna brottet och de påföljder, sanktioner eller åtgärder som utdömts, utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om integritet och skydd av personuppgifter (punkten h).

I skälen anges att påföljderna och sanktionerna för juridiska per- soner bör klargöras och anpassas till unionens övriga straffrättsliga instrument, detta för att stärka de straffrättsliga åtgärderna mot människohandelsbrott som begås till förmån för juridiska personer och avskräcka från dessa brott. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU,93 2014/24/EU94 och 2014/25/EU95 utgör en lagakraftvunnen dom om barnarbete eller andra former av män- niskohandel en grund för uteslutning från deltagande i ett upp- handlingsförfarande eller ett koncessionstilldelningsförfarande. Medlemsstaterna kan dock besluta att bland de straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som kan åläg- gas juridiska personer också inkludera uteslutande av sådana juri- diska personer från upphandlingsförfaranden eller koncessioner, så att även upphandlingar och koncessioner under tröskelvärdena i de relevanta direktiven omfattas.96

93Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

94Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

95Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.

96Skäl 12.

138

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.7.6Förverkande (artikel 7)

Genom ändringsdirektivet upphör den tidigare gällande artikel 7 om förverkande att gälla. Som skäl anges att det i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 om återvinning av tillgångar och förverkande fastställs minimiregler om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i straffrättsliga förfaranden, och det direktivet är tillämpligt på de brott som omfattas av män- niskohandelsdirektivet. Bestämmelserna i människohandelsdirek- tivet om frysning och förverkande är därför inte längre aktuella och bör upphävas.97

5.7.7Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd för brottsoffret (artikel 8)

Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna – i överensstämmelse med de grundläggande principerna i sina rättssystem – vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de behöriga nationella myndig- heterna har befogenhet att avstå från att lagföra eller straffa män- niskohandelsoffer för deras deltagande i brottslig verksamhet som de har tvingats att begå som en direkt följd av att de utsatts för någon av de gärningar som avses i artikel 2. Genom ändringsdirektivet läggs också ”annan olaglig verksamhet” till.

I skälen hänvisas det till att det i människohandelsdirektivet fast- ställs en möjlighet att avstå från att lagföra och utdöma påföljder för offer för människohandel när det gäller brott som de har tvingats utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel. Det är enligt skälen lämpligt att utvidga den berörda bestämmelsens tillämpningsområde till all olaglig verksamhet som brottsoffer har tvingats att utföra som en direkt följd av att de utsatts för människo- handel, såsom administrativa överträdelser med anknytning till pro- stitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odeklarerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sank- tioner, i enlighet med nationell rätt, för att ytterligare uppmuntra offer för människohandel att anmäla brottet eller söka stöd och hjälp och försäkra dem om möjligheterna att inte hållas ansvariga.98

97Skäl 13.

98Skäl 14.

139

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

5.7.8Utredning och lagföring (artikel 9)

Artikel 9 innehåller bestämmelser om utredning och lagföring. Punk- ten 1 innehåller en skyldighet att säkerställa att utredning och lag- föring inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Bestämmelsen ändras nu på så vis att en hänvisning till brott enligt artikel 18a.1 förs in, vid sidan av vad som tidigare angetts för brott enligt artikel 2 och 3.

Av artikel 9.3 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig utbildning. Genom ett tillägg fastslås att medlemsstaterna även ska säkerställa att personer, enheter eller avdelningar som utreder och lagför de brott som avses i artik- larna 2 och 3 när dessa begås eller underlättas med hjälp av informa- tions- eller kommunikationsteknik, har lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet. Medlemsstaterna uppmanas även att inrätta speci- aliserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagar- myndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Av skälen framgår att den befintliga rättsliga ramen i människo- handelsdirektivet, inom ramen för de fastställda brottsrekvisiten för människohandel, redan omfattar brott som begås med hjälp av infor- mations- och kommunikationsteknik, till exempel vid rekrytering och utnyttjande av brottsoffer, organisering av deras transport och inkvartering, annonsering av brottsoffer på nätet och kontakter med potentiella kunder, kontroll av brottsoffer och kommunikation mellan gärningsmän, inbegripet alla relaterade finansiella transaktioner. För att ta itu med människohandlarnas tillvägagångssätt måste de brotts- bekämpande myndigheterna förbättra sin digitala förmåga och exper- tis och hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen. Dessutom uppmanas medlemsstaterna att överväga användningen av förebyg- gande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för män- niskohandel.99

99Skäl 9.

140

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.7.9Behörighet (artikel 10)

Artikel 10 innehåller bland annat bestämmelser om medlemssta- ternas behörighet när det gäller brott enligt direktivet (artikel 10.1) och en skyldighet att underrätta kommissionen om medlemsstaten beslutar att fastställa ytterligare behörighet över brott som begåtts utanför dess territorium (artikel 10.2). Till följd av införandet av artikel 18a.1 och skyldigheten däri att kriminalisera användandet av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel sker följdänd- ringar i dessa båda punkter, vilka innebär att hänvisning sker även brott enligt artikel 18a.1, utöver sådana brott som avses i artikel 2 och 3.

5.8Människohandelsbrottet bör ändras (artikel 2)

5.8.1Bakgrund

Artikeln har delvis ändrats

Artikel 2 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera människohandelsbrott. Artikeln innehåller även en beskrivning av vad som ska anses utgöra människohandel. I tredje punkten har listan över vilka former av utnyttjande som ska omfattas ändrats på så sätt att tre nya former för utnyttjande har lagts till, nämligen utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap och av illegal adoption. Vidare har artikel 2.5 ändrats. Av denna punkt följer att om en gärning enligt första punkten involverar ett barn ska det vara ett straff- belagt människohandelsbrott, även om inget otillbörligt medel har använts. I förhållande till surrogatmoderskap har därefter lagts till att den här punkten inte ska tillämpas på sådant utnyttjande av sur- rogatmoderskap som avses i punkt tre, såvida inte surrogatmodern

är ett barn.

Av skälen framgår vidare att de utnyttjandeformer som lagts till redan kan omfattas av de rekvisit för människohandelsbrott som fast- ställts i direktivet i dess ursprungliga lydelse. Med tanke på att det rör sig om allvarliga företeelser och eftersom människohandelsbrott för andra ändamål än sexuell exploatering eller arbetskraftsexplo- atering stadigt ökar i fråga om antal och relevans har ett tillägg ändå bedömts motiverat. När det mer specifikt gäller människohandel som syftar till utnyttjande av surrogatmoderskap tydliggörs i skälen

141

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

att ändringsdirektivet riktar sig mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar.

Kommissionens ursprungliga förslag till ändring av artikel 2 inne- fattade utnyttjande av tvångsäktenskap och av illegal adoption. Till- lägget om utnyttjande av surrogatmoderskap tillkom under treparts- förhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Vårt uppdrag

Av våra kommittédirektiv framgår att vårt uppdrag är att analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet, bedöma vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genom- föra direktivet, och lämna nödvändiga författningsförslag och vid behov förslag på andra åtgärder. Det har från flera håll lyfts att en mer övergripande översyn av människohandelsbestämmelsen i brottsbal- ken behövs, till exempel vad gäller rekvisitet om otillbörliga medel.100 Vårt uppdrag i den här delen är emellertid begränsat till att analysera vilka ändringar som krävs till följd av den delvis ändrade lydelsen av artikel 2 i direktivet. Vi instämmer i att en större översyn av bestäm- melsen kan vara motiverad, men har inte utifrån den snäva utrednings- tiden haft möjlighet att i någon större utsträckning överväga andra frågor än de som omfattas av kommittédirektivet. Vår genomgång kommer därför begränsas till formerna för utnyttjande i människo- handelsbestämmelsen. I denna del ser vi dock behov av förändringar som till viss del går utöver vad som krävs enligt direktivet.

Nuvarande ordning och tidigare överväganden

I avsnitt 5.1.1 har vi redogjort mer ingående för den nuvarande straff- bestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Den följande framställningen kommer i huvudsak att riktas in mot de exploateringssyften som anges i den bestämmelsen.

Dessa exploateringssyften är alltså exploatering för sexuella ända- mål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verk-

100Se till exempel Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål, Läges- rapport 25, s. 27, samt Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forskningsstudier om hur människohandels- och Människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 13.

142

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

samhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. I denna del har bestämmelsens lydelse varit densamma sedan 2010.

Det sista exploateringssyftet som nämns i den nuvarande bestäm- melsen, dvs. annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, är av särskilt intresse för frågan om lagstiftningsbehovet på grund av ändringarna av artikel 2.

Uppräkningen av exploateringssyften i bestämmelsen har sedan 2004 (då området för människohandelsbestämmelsen utvidgades) innehållit ett avslutande bredare rekvisit som kan träffa många olika typer av exploatering. Från början löd formuleringen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Formu- leringen av exploateringsformerna baserades då delvis på den tidigare straffbestämmelsen om försättande i nödläge (vilken upphävdes i sam- band med att det straffbara området för människohandel utvidgades).

Försättande i nödläge hade dessförinnan under lång tid varit kri- minaliserat i en särskild straffbestämmelse som innefattade begreppen ”krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd” samt ”nöd- läge”. I förarbetena inför ändringen 2004 angavs att dessa begrepp täckte in de syften som fanns i Palermoprotokollet och rambeslutet om bekämpande av människohandel (senare ersatt av människohan- delsdirektivet), även om formuleringen inte helt korresponderade med den som användes i de båda instrumenten. Begreppen tvångs- tillstånd och nödläge i lydelsen av människohandelsbestämmelsen från 2004 valdes alltså för att de förekom i straffbestämmelsen för- sättande i nödläge och det ansågs därför naturligt och ändamålsenligt att använda samma terminologi, vilken sedan tidigare var bekant i straffrättsliga sammanhang.101

Exploateringssyftena i bestämmelsen justerades sedan i samband med en lagändring år 2010. Nödlägesrekvisitet gavs då i stället formu- leringen ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Samtidigt togs det uttryckliga omnämnandet av tvångs- tillstånd bort med motiveringen att den typ av situationer som avsågs med tvångstillstånd också kunde rymmas under begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”.102

Vidare angavs att med ”annan verksamhet” avsågs någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Det lämnades dock inte någon särskild motivering till varför dessa ord lades till.

101Prop. 2003/04:111 s. 46 f.

102Prop. 2009/10:152 s. 21.

143

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

När det gäller den närmare innebörden av uttrycket nödläge om- fattar detta både situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden och andra situationer där offret be- finner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående.103 I förarbetena nämns att ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte är när en person

–även utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås att arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person förmås att tigga eller stjäla. Ytterligare ett exempel är när en person förmås att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, eller att en ung per- son utnyttjas sexuellt och för hushållsarbete inom ramen för ett tvångsäktenskap.104

När direktivet i dess ursprungliga lydelse antogs år 2011 beskrevs exploateringssyftena vid människohandelsbrott enligt direktivet på i huvudsak samma sätt som tidigare hade gällt enligt rambeslutet. En skillnad var dock att utnyttjande av brottslig verksamhet och av- lägsnande av organ lades till i uppräkningen av olika former av explo- atering. För svenskt vidkommande var det dock egentligen bara utnyttjande av brottslig verksamhet som representerade en nyhet, eftersom exploatering för avlägsnande av organ redan omfattades av Palermoprotokollet.

I den svenska analysen som då skedde inför antagandet av direk- tivet hänvisades till nödlägesrekvisitet i den svenska människohandels- bestämmelsen när den i direktivet nya exploateringsformen diskute- rades. I förhållande till detta begrepp konstaterades att det avgörande inte är vilken typ av verksamhet det är fråga om, utan att offret be- finner sig i en situation som han eller hon inte kan styra, kontrollera eller komma ur. Vidare angavs att den svenska straffbestämmelsen sålunda har en vid utformning i detta avseende och att samtliga ut- nyttjanden som anges i direktivet borde kunna utgöra människo- handel enligt svensk rätt (förutsatt att samtliga rekvisit är uppfyllda). Någon lagstiftningsåtgärd med anledning av de tillkommande explo- ateringssyftena ansågs därför inte nödvändig.105 Här kan också noteras

103A. prop. samma sida.

104A. prop. s. 67.

105Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarie- nummer Ju 2013/275/L5/.

144

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

att ett exempel på nödläge som redan nämndes i tidigare förarbeten var att en person förmås tigga eller stjäla.

Sammanfattningsvis har bedömningen fram till nu alltså varit att den svenska straffbestämmelsen kan innefatta alla de exploaterings- syften som tas upp i direktivet och andra för Sverige bindande inter- nationella instrument på området, även om den exakta formuleringen inte helt överensstämmer med hur exploateringssyftena beskrivs däri.

När det gäller de nu tillkommande exploateringssyftena tvångs- äktenskap, illegal adoption och utnyttjande av surrogatmoderskap kan följande tilläggas.

Utnyttjande för tvångsäktenskap nämns redan i förarbetena från 2004 som ett exempel på en situation som kan utgöra ett nödläge. Det finns också ett exempel där bestämmelsen tillämpats på detta sätt i av domstol.106 Utöver detta kan noteras att bestämmelserna om äkten- skapstvång och vilseledande till äktenskapsresa i 4 kap. 4 c och 4 d §§ brottsbalken sedan 2020 är uttryckligen subsidiära till bestämmelsen om människohandel. Denna ändring gjordes i förtydligande syfte och motiverades i förarbetena med att exploatering av offer i människo- handelsbestämmelsens bemärkelse inbegriper vissa former av tvångs- äktenskap, men att det i konkurrenshänseende framstod som otyd- ligt hur brotten förhöll sig till varandra. I förarbetena angavs att detta riskerade att i sin tur medföra att polis och åklagare inte i den prak- tiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människohandelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall skulle förbises.107

Angående exploateringssyftet utnyttjande för illegal adoption kan följande särskilt nämnas. Inför att Sverige tillträdde Palermoproto- kollet, EU:s rambeslut om åtgärder mot människohandel och FN- protokollet mot försäljning av barn108 togs det inom Justitiedepar- tementet fram en departementspromemoria i vilken behovet av lagändringar till följd av antagandet av instrumenten analyserades.109 Denna promemoria låg sedan till grund för de lagändringar som föreslogs i dels propositionen 2003/04:111 om ett utvidgat straff- ansvar för människohandel, dels propositionen 2005/06:68 om för- säljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. I promemo-

106Se prop. 2003/04:111 s. 67 och Svea hovrätts dom av den 11 maj 2023 i mål B 1070-23.

107Prop. 2019/20:131 s. 53.

108Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.

109Ds 2003:45 Ett heltäckande straffansvar för människohandel m.m.

145

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

rian föreslogs ändringar av människohandelsbestämmelsen som i huvudsak överensstämde med vad som sedan beslutades år 2004. Av intresse när det gäller frågan om illegala adoptioner är att sådana uttryckligen nämndes som ett exempel på en situation som skulle kunna utgöra ett nödläge enligt den lydelsen av människohandels- bestämmelsen. Utöver detta innefattade promemorian också ett förslag som låg till grund för införandet av bestämmelsen i 7 kap. 2 § brottsbalken om otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn, vilket behövdes för att Sverige skulle leva upp till kraven i FN-protokollet mot försäljning av barn.

När det slutligen gäller frågan om surrogatmoderskap är denna typ av arrangemang inte tillåtna inom den svenska hälso- och sjuk- vården. Detta anses följa av bestämmelserna i lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m., vilken innehåller bestämmelser om begräns- ningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål samt om vissa rättsliga verkningar av sådan användning.110 I lagen uppställs särskilda villkor för behandling med ett donerat befruktat ägg, vilka utesluter möjligheten till behandling i syfte att genomföra ett surrogatarrangemang. Det anges också att vård för befruktning utanför kroppen med donerade ägg eller spermier inte får utföras annat än vid de sjukhus som har sjukvårdsenheter där det bedrivs högskoleutbildning för läkarexamen och forskning, utan tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg.111

Inte heller i familjerättsliga sammanhang accepteras surrogat- arrangemang. Det har inte ansetts nödvändigt att införa någon gene- rell bestämmelse om moderskap i svensk rätt, men i samband med att äggdonation tilläts i Sverige infördes en regel i 1 kap. 7 § föräldra- balken om moderskap vid befruktning utanför kroppen. Av bestäm- melsen följer att den kvinna som efter äggdonation föder ett barn ska anses som barnets mor även om den ”genetiska modern” är en annan.

Det finns emellertid inget förbud mot att personer använder sig av surrogatmoderskap utomlands och under vissa förhållanden kan en utländsk dom om moderskap efter ett surrogatarrangemang utom- lands erkännas i Sverige, trots att uttryckligt lagstöd för detta saknas. Detta följer av ett avgörande från Högsta domstolen där det fastslås

110SOU 2016:11 s. 361 f.

1117 kap. 3–5 §§ lagen om genetisk integritet m.m.

146

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

att erkännande under vissa förhållanden kan krävas för att barnets rätt till privatliv och principen om barnets bästa ska iakttas.112

5.8.2De nya exploateringssyftena skulle förvisso kunna omfattas av nuvarande straffbestämmelse

Bedömning: De tre exploateringssyften som lagts till i det revide- rade människohandelsdirektivet (utnyttjande av surrogatmoder- skap, tvångsäktenskap och illegal adoption) kan redan i dag anses omfattas av begreppet ”annan verksamhet i en situation som inne- bär nödläge för den utsatte” i straffbestämmelsen om människo- handel (4 kap. 1 a § brottsbalken).

Skälen för bedömningen

Som redogjorts för i avsnittet ovan innehåller uppräkningen av explo- ateringssyften i den svenska straffbestämmelsen om människohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken) ett avslutande bredare rekvisit, som möj- liggör tillämpning av bestämmelsen vid olika typer av ageranden som förekommer i ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Avgörande är inte vilken typ av verksam- het som det är fråga om utan att offret antingen är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden eller befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående.

Den bedömning som gjordes inför antagandet av direktivet i dess ursprungliga lydelse, dvs. att samtliga utnyttjanden som anges i direktivet borde kunna utgöra människohandel enligt svensk rätt (förutsatt att samtliga rekvisit är uppfyllda), är enligt vår uppfatt- ning fortsatt giltig trots att ytterligare exploateringssyften nu lyfts fram i artikel 2 (i nästkommande avsnitt kommer vi dock ange varför

vianser att det ändå finns skäl att revidera straffbestämmelsen om människohandel).

Här kan även framhållas att det i tidigare förarbeten särskilt har uttalats att tvångsäktenskap kan utgöra ett nödläge enligt människo- handelsbestämmelsen. Vid analysen i departementspromemorian inför att området för människohandel utvidgades år 2004 gjordes

112NJA 2019 s. 504.

147

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

också bedömningen att utnyttjande för illegal adoption skulle kunna utgöra nödläge. Även vi bedömer att tvångsäktenskap och illegal adoption kan omfattas av den nuvarande bestämmelsen. Beträffande tvångsäktenskap har bestämmelsen också tillämpats på detta sätt av domstol.113

Angående utnyttjande av surrogatmoderskap anges i skälen till ändringsdirektivet att direktivet här riktar sig det mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar.

Inom Sverige bör behandling för assisterad befruktning i syfte att åstadkomma ett surrogatarrangemang inte kunna förekomma. Detta till följd av dels reglerna om begränsningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål i lagen om genetisk integritet, dels reglerna om föräldraskap i 1 kap. föräldra- balken (enligt vilka den person som föder ett barn alltid är att be- trakta som moder). Om ett sådant arrangemang ändå skulle äga rum i Sverige bör ageranden som innebär att surrogatmodern på något sätt pressats in i situationen kunna medföra att hon anses ha befunnits sig i ett nödläge enligt människohandelsbestämmelsen.

När det gäller gärningar som begås utanför Sverige noteras följ- ande. Det förekommer att personer hemmahörande i Sverige använder surrogattjänster utomlands som ett sätt att få barn och deras föräldra- skap kan sedan också komma att bekräftas i Sverige även om de sak- nar genetiska band till barnet. Om surrogatmodern i ett sådant fall har utnyttjats och rekvisiten för människohandel i övrigt är uppfyllda kan svensk domstol under vissa förhållanden ändå vara behörig att döma till ansvar för brott.114 För de presumtiva föräldrarna skulle till exempel ansvar för anstiftan kunna tänkas komma i fråga om de varit införstådda i att tvång eller påtryckningar utövats mot surro- gatmodern.

Sammanfattningsvis gör vi alltså bedömningen att utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption kan omfattas av straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap.

113Vi känner dock bara till ett avgörande där någon dömts för människohandel vid tvångs- äktenskap (för hänvisning, se ovanstående avsnitt). Sökningar efter domar för människo- handel vid adoption har inte gett något resultat.

114Detta gäller enligt 2 kap. 3 § första stycket 2 a-c och 3 a brottsbalken om brottet begåtts av någon som vid gärningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige, av någon som när åtal väcks för brottet är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige, eller av någon som finns i Sverige och det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader, liksom om brottet har riktat sig mot en svensk medborgare eller någon som har hemvist i Sverige. Beträffande människohandelsbrott gäller inte något krav på s.k. dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska vara behörig, vilket följer av 2 kap. 5 § andra stycket 4 a brottsbalken.

148

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

1 a § brottsbalken. Utifrån ändringsdirektivet kan något behov av lagändring därmed inte sägas föreligga. Som vi kommer att utveckla i nästkommande avsnitt anser vi emellertid ändå att en ändring av exploateringssyftena i människohandelsbestämmelsen är motiverad.

5.8.3Det finns ändå ett behov av ändringar

Bedömning: Få människohandelsbrott leder till åtal och nästan inga åtal leder till fällande domar, trots att antalet identifierade per- soner utsatta för människohandel fortsätter öka. Det finns också tecken på att det finns tillämpningsproblem för flera av exploate- ringsformerna, och att människohandelsbestämmelsen därför inte används i den utsträckning som skulle vara möjlig. För att säker- ställa en mer effektiv tillämpning av straffbestämmelsen om män- niskohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken) ser vi därför ett behov av att fler exploateringssyften framgår direkt av lagtexten och att be- greppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” formuleras om.

Skälen för bedömningen

Av den statistik som redogjorts för i avsnitt 5.3 framgår att det är få människohandelsbrott som leder till åtal och nästan inga åtal som leder till fällande dom. Detta trots att det globalt sett har skett en kraftig ökning av antalet identifierade offer för människohandel sedan världen öppnade upp efter pandemin. Av statistik från region- koordinatorerna mot prostitution och människohandel framgår vidare att antalet identifierade personer utsatta i prostitution och människohandel i Sverige som myndigheterna känner till under 2024 ökade för tredje året i rad.115

Sverige får också kritik från GRETA för att människohandelsbrott inte utreds och åtalas på ett tillräckligt effektivt sätt. Även när det gäller frågan om att korrekt rubricera gärningar som människo-

115Jämställdhetsmyndigheten, Arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) vid Jämställdhetsmyndigheten, s. 9.

149

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

handel och inte som andra, mindre allvarliga brott, pekar GRETA på brister.116

Angående frågan om felaktigt rubricerade gärningar finns det indikationer på att brister förekommer i förhållande till flera former av exploatering. När det gäller utnyttjande för brottslig verksamhet är detta en form av människohandel som omnämns i direktivet redan i dess ursprungliga lydelse, men som i den svenska människohandels- bestämmelsen inte nämns särskilt utan anses kunna omfattas av nöd- lägesrekvisitet. Det finns några exempel på att straffbestämmelsen också tillämpats på detta sätt, men det förefaller ovanligt.117

Att unga personer på olika sätt dras in och utnyttjas i brottslig verksamhet eller förmås begå brott är ett särskilt problem som vuxit i relevans och omfattning de senaste åren. Detta är en av anledning- arna till att ett nytt brott, involverande av en underårig i brottslig verksamhet, infördes år 2023. Bestämmelsen har sedan den infördes kommit att tillämpats relativt frekvent. Totalt har 584 brottsanmäl- ningar gjorts sedan brottet infördes. Detta kan jämföras med antalet anmälda brott för människohandel riktade mot personer under arton år beträffande övriga ändamål (vilket inkluderar nödläge och där- igenom brottslig verksamhet), vilket uppgår till 19.118 Eftersom det vid människohandelsbrott som riktats mot en person under arton år inte krävs att något otillbörligt medel använts, utan endast en handels- åtgärd och ett exploateringssyfte, kan det konstateras att tillämp- ningsområdena för dessa båda brott har stor potential att överlappa.

Förhållandet mellan brotten har även uppmärksammats i en studie finansierad av Länsstyrelsen i Stockholm. I studien analyseras domar avseende människohandel och involverande av en underårig i brotts- lighet och en av slutsatserna är att det förefaller finnas flera fall där ansvar prövats för involverande av en underårig i brottslighet trots att omständigheterna varit sådana att gärningarna hade kunnat ut- göra människohandel. Detta beskrivs även som problematiskt utifrån praxis från Europadomstolen.119

116GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 26.

117Se RH 2010:34 där två personer dömdes för människohandel efter att ha tagit med sig två

16-åriga pojkar från Rumänien till Sverige där de tillsammans har stulit bland annat varor från butiker. Se även Svea hovrätts dom den 5 juli 2011 i mål B 4140-11.

118Se tabell 5.4 i avsnitt 5.3 ovan.

119Länsstyrelsen Stockholm, Involverande och utnyttjande av unga i brottslighet: En analys av domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet, 2025, s. 54 f. Se även t.ex. B.B. mot Slovakien, ansökn.nr 48587/21, Europadomstolens dom den 2024-10-24.

150

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

I sammanhanget är också skäl 23 till ändringsdirektivet värt att uppmärksamma. Däri anges att barn betraktas som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i människohandel riktar in sig på och att sådana kriminella grupper ofta utnyttjar barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott.

När det gäller människohandel i syfte att utnyttja någon för tvångsäktenskap är, som redogjorts för ovan, också detta något som kan utgöra ett nödläge och därmed omfattas av straffbestämmelsen. Bestämmelsens praktiska genomslag i dessa fall kan emellertid ifråga- sättas. Det är förvisso oklart i vilken utsträckning detta beror på lagstiftningens utformning och i vilken utsträckning det har med andra faktorer att göra, men såvitt vi känner till finns det bara en dom där någon fällts till ansvar för människohandelsbrott i en sådan situation. I det fallet var omständigheterna dessutom mycket speciella då det rörde sig om underåriga flickor som fördes till områden i Syrien kontrollerade av terrororganisationen Islamiska Staten, för att där gifta sig och leva under den ordning och de normer som gällde inom grupperingen. Även det faktum att det 2020 ansågs motiverat att införa uttryckliga subsidiaritetsklausuler i straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till äktenskapsresa menar vi kan ses som ett tecken på att människohandelsbestämmelsen i dessa fall inte används i den utsträckning som skulle vara möjlig.120

Beträffande båda dessa typer av exploatering menar vi att förstå- elsen för att gärningar som avser utnyttjande för tvångsäktenskap eller brottslig verksamhet kan utgöra människohandel skulle för- bättras om exploateringssyftena uttryckligen omnämndes i människo- handelsbestämmelsen.

Även beträffande andra exploateringssyften, som visserligen redan nämns i bestämmelsen, förefaller det finnas problem med att på ett korrekt sätt identifiera brottsoffer och kategorisera ageranden som människohandel. Arbetskraftsexploatering är ett sådant område där till exempel aktörer inom civilsamhället rapporterar om att personer som identifieras som potentiellt utsatt för människohandel eller

120I förarbetena angavs att den oklarhet som förelåg innan ändringen riskerade att medföra att polis och åklagare inte i den praktiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människohandelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall skulle förbises. Se närmare redogörelse och hänvisning i avsnittet Nuvarande ordning och tidigare överväganden.

151

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

människoexploatering inte får ett korrekt bemötande av myndigheter utan i stället hänvisas till att lösa tvister om lön på civilrättslig väg.121

I syfte att öka förståelsen om de svårigheter som finns kopplade till lagstiftningen om människohandel och människoexploatering lät Jämställdhetsmyndigheten 2024 genomföra två forskningsstudier som analyserar hur människohandels- och människoexploaterings- brotten tolkats och tillämpats i svenska domstolar. Utifrån dessa studier konstaterade Jämställdhetsmyndigheten bland annat följande:

De två aktuella studierna visar att lagstiftningen i sig kan vara en bidra- gande orsak till de få fällande domar vi har i Sverige. Det är därför viktigt att utreda om lagstiftningen tillämpas på det sätt som var lagstiftarens avsikt. Resultaten från studierna visar att lagstiftningens komplexitet gör den mycket svår att använda i praktiken. Många handlingar som borde falla under bestämmelserna lagförs inte. I båda studierna finns även exempel på direkt felaktig rättstillämpning. Lagstiftningen behöver förenklas för att kunna lagföra de gärningar som bestämmelserna är avsedda att omfatta.

En av myndighetens övergripande slutsatser var alltså att lagstift- ningen om människohandel och människoexploatering är onödigt komplex.122

Behovet av förenklingar i den befintliga lagstiftningen har också blivit tydligt för oss under den tid som utredningen pågått. Vi har under utredningens gång återkommande fått höra att bestämmelsen om människohandel över lag är svårtolkad. Detta har framkommit både från utredningens expertgrupp och i kontakter med represen- tanter för civilsamhällesorganisationer som arbetar med människo- handelsfrågor. Om offentliga aktörer inte förstår vilka ageranden som kan utgöra människohandel kan detta få konsekvenser både för rättstillämpningen och för tillgången till stöd och skydd för de personer som utsatts. Så kan till exempel vara fallet om en yrkes- verksam person inom socialtjänsten inte inser att en hjälpsökande kan ha varit utsatt för människohandel och därför inte heller initierar nödvändiga skydds- och stödåtgärder.

Otydligheten i bestämmelsen avser förvisso inte bara de angivna exploateringssyftena utan även rekvisiten om otillbörliga medel och

121Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella Stödprogrammet, Årsrapport 2024, s. 11.

122Jämför Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forskningsstudier om hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 11.

152

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

handelsåtgärder.123 Eftersom ändringarna i direktivet bara gäller explo- ateringssyftena är det dock främst denna fråga vi har inriktat oss på. Det har heller inte funnits tidsmässigt utrymme att överväga andra ändringar än kring syftena för exploatering. Vi menar dock att alla åtgärder som kan bidra till att bestämmelsen blir mer lättillgänglig också är motiverade. Som vi kommer utveckla ytterligare nedan finns det också problem i hur rekvisitet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” är formulerat. Det framstår därför inte heller som ändamålsenligt att fortsatt hänvisa till denna skrivning vid genomförande av Sveriges EU-rättsliga åtaganden på området. Mot denna bakgrund menar vi att bestämmelsen i stället bör ändras, trots att detta inte kan sägas vara nödvändigt för att Sverige ska uppfylla direktivet.

5.8.4Fler exploateringssyften bör uttryckligen framgå av lagtexten

Förslag: De exploateringssyften som uttryckligen bör framgå av lagtexten, utöver de som redan anges i dag, är tiggeri, brottslig verksamhet, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adop- tion. För att underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen före- slås att alla exploateringssyften som ska anges i lagtexten förs över till ett nytt andra stycke och anges i en numrerad lista.

Bedömning: Tvångstjänster, slaveri eller slaveriliknande förhål- landen och träldom omfattas alltjämt av begreppet tvångsarbete och behöver därför inte framgå särskilt.

Skälen för förslaget och bedömningen

Mot bakgrund av det behov som vi sett enligt ovan, föreslår vi att formuleringen av straffbestämmelsen om människohandel ändras så att fler exploateringssyften uttryckligen framgår av lagtexten. Av tydlighetsskäl och för att underlätta läsbarheten av bestämmelsen bör detta lämpligen ske genom att exploateringssyftena anges i en

123Se t.ex. a.a. samma sida. Studierna indikerar att det föreligger tillämpningsproblem vid tolk- ningen av alla rekvisit i människohandelsbestämmelsen.

153

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

numrerad lista. Paragrafens första stycke innehåller dock redan en numrerad lista. För att undvika den otydlighet som skulle uppkomma om ett och samma stycke innehöll två olika listor föreslår vi i stället en lagteknisk lösning där första stycket mer allmänt hänvisar till exploatering som ett rekvisit för brott och där ett nytt andra stycke förs in i bestämmelsen där det framgår vilka ändamål som exploatering enligt paragrafen ska syfta till. Det inledande momentet i andra stycket har formulerats med beaktande av att exploatering rent faktiskt inte behöver ha skett för att ett brott ska vara fullbordat.

Det finns en viss risk för att en mer omfattande lista över särskilt angivna exploateringssyften kan uppfattas som uttömmande. Detta är dock inte avsikten. Genom att fortsatt låta straffbestämmelsen innefatta ett avslutande, bredare rekvisit som är tänkt att fylla en liknande funktion som det nuvarande nödlägesrekvisitet är vår för- hoppning att risken för att uppräkningen uppfattas som uttömmande ska minska.

Vi föreslår alltså att den del av bestämmelsen som avser explo- ateringssyften utökas och ges en lydelse som ligger närmare artikel 2 i direktivet. De exploateringssyften som vi föreslår uttryckligen ska framgå är:

–sexuella ändamål,

–tvångsarbete,

–tiggeri,

–avlägsnande av organ,

–krigstjänst,

–brottslig verksamhet,

–surrogatmoderskap,

–tvångsäktenskap,

–illegal adoption eller

–någon annan jämförbar situation.

De tillägg eller ändringar som föreslås i förhållande till den nuvarande bestämmelsen har kursiverats i uppräkningen ovan. I de fall änd- ringar har skett av ordningen i vilken exploateringssyftena anges har detta endast gjorts för att närmare återspegla uppräkningen i

154

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

direktivet. Det ger alltså inte uttryck för någon rangordning eller liknande mellan de olika exploateringssyftena.

I den fortsatta framställningen kommer vissa exploateringssyften diskuteras närmare. Inledningsvis kommer tvångsarbete och vissa därmed anknytande frågor tas upp. När det sedan gäller tiggeri och brottslig verksamhet är detta exploateringssyften som fanns angivna redan i direktivets ursprungliga lydelse, men vilka hittills inte har framgått direkt av den svenska människohandelsbestämmelsen. Även dessa frågor behandlas därför särskilt. Därefter kommer även de i ändringsdirektivet nya exploateringsformerna tvångsäktenskap, surrogatmoderskap och illegal adoption att tas upp mer ingående.

Tvångsarbete och anknytande frågor

Tvångsarbete har omfattats av direktivet sedan 2011 och av den svenska straffbestämmelsen sedan 2004. Vi föreslår inte någon änd- ring beträffande detta exploateringssyfte. Begreppet tvångsarbete bör även fortsatt anses innefatta tvångstjänster. Detta följer av att begreppet tvångsarbete är avsett att ha samma innebörd som de internationella överenskommelser som Sverige är bundet av. Enligt ILO:s konvention om tvångsarbete (vilken har tillträtts av Sverige) definieras tvångsarbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som personen i fråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla typer av arbeten och tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Vidare ska uttrycket hot om något slag av straff, för- stås i vid bemärkelse och omfattar fysiska, psykologiska, finansiella och andra straff, både synliga och subtila.124

Med denna definition kan också konstateras att exploateringsfor- men tvångsarbete träffar ageranden som sker på ett tidigare stadium och som kan avse lindrigare fall än vad som gäller vid slaveri eller slaveriliknande förhållanden och träldom. Den därutöver tillkom- mande kränkning som slaveri eller träldom kan innebära är någonting som kan beaktas vid straffvärdebedömningen. Vi anser därför att det även fortsatt saknas skäl att uttryckligen ange slaveri, slaveri- liknande förhållanden eller träldom som särskilda exploateringssyften i bestämmelsen.

124Prop. 2017/18:123 s. 34 f.

155

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Tiggeri

I Sverige har människohandel för tiggeri ansetts kunna utgöra ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Det förekommer också avgöranden där bestämmelsen har tillämpats vid exploatering för tiggeri.125 Tiggeri är alltså ett exploateringssyfte som i och för sig redan omfattas av människohandelsbestämmelsens till- lämpningsområde. Ett uttryckligt omnämnande av tiggeri skulle dock innebära att bestämmelsen ges en lydelse som mer liknar direktivets definition av människohandel. Detta anser vi i sig vara ett skäl som talar för en ändring.

Här bör dock beaktas att exploateringssyftet tiggeri i artikel 2.3 är beskrivet som en form av tvångsarbete. Detta genom att formu- leringen nämner tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri. Vidare anges i skäl 11 till direktivet i dess ursprungliga lydelse att på- tvingat tiggeri inom ramen för direktivet bör betraktas som en form av tvångsarbete eller tvångstjänst enligt definitionen i 1930 års ILO- konvention nummer 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete. Utnyttjande för tiggeri, inbegripet utnyttjande för tiggeri av en per- son som är offer för människohandel och som befinner sig i beroende- ställning, faller därför inom tillämpningsområdet för definitionen av människohandel endast när alla rekvisit för tvångsarbete eller tvångs- tjänster föreligger. Vidare anges i skälet att med beaktande av tillämp- lig rättspraxis bör giltigheten av ett eventuellt samtycke till att ut- föra ett sådant arbete eller en sådan tjänst bedömas i varje enskilt fall. När det gäller barn bör dock ett eventuellt samtycke aldrig be- traktas som giltigt.

Begreppet tiggeri förekommer även i straffbestämmelsen om människoexploatering i brottsbalken. I förarbetena angavs att ett av motiven till att låta bestämmelsen omfatta tiggeri var att denna exploateringsform ökat under senare år och att den dessutom till viss del ansågs ha koppling till organiserad brottslighet.126 Detta är argument som även bör vara giltiga vid människohandel. Även mot denna bakgrund framstår det därför som rimligt att låta exploaterings- formen uttryckligen framgå i människohandelsbestämmelsen.

125Prop. 2003/04:111 s. 67. För exempel på praxis se t.ex. Hovrätten för Västra Sveriges av- görande 2025-07-16 i mål B 4555-25, Göta hovrätts avgörande 2021-03-09 i mål B 4287-20 eller Svea hovrätts avgörande 2010-10-04 i mål B 6263-10.

126Prop. 2017/18:123 s. 40 f.

156

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Vid eventuella oklarheter kring innebörden av begreppet tiggeri menar vi att detta bör kunna förstås på samma sätt som i människo- exploateringsbestämmelsen. Det vill säga som situationer där någon utan erbjudande av motprestation vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Begreppet bör även kunna inne- fatta förfaranden där det förekommer viss motprestation från den som tigger, förutsatt att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. På liknande sätt som gäller vid människoexplo- atering skulle straffansvar endast träffa den som har för avsikt att exploatera, dvs. otillbörligt använda, andra i tiggeri, till exempel genom att ta en del av förtjänsten eller genom att kräva betalning för något som egentligen är kostnadsfritt, såsom en plats att tigga på i det offentliga rummet. Härigenom utesluts mer normala sam- arbeten i tiggeri eller sedvanlig penninginsamling för exempelvis väl- görande ändamål från att omfattas.127 En skillnad mellan tillämpnings- området för de båda bestämmelserna kommer fortsatt vara att det för människohandel även krävs att en handelsåtgärd vidtagits för att agerandet ska kunna utgöra människohandel.

Det går att hävda att ett omnämnande av tiggeri i bestämmelsen, tillsammans med hänvisningen till att begreppet ska tolkas på samma sätt som vid människoexploatering, innebär en utvidgning av tillämp- ningsområdet som går utöver vad som krävs enligt direktivet. Detta eftersom direktivet, i enlighet med skäl 11, endast omfattar tiggeri när alla rekvisit för tvångsarbete eller tvångstjänster föreligger. Vi instämmer i att så i och för sig kan sägas vara fallet, men eftersom tiggeri i tidigare förarbetsuttalanden inte har beskrivits som en form av tvångsarbete, utan som ett exempel på ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”, menar vi att ett ut- tryckligt omnämnande av tiggeri i bestämmelsen ändå inte innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för människohandel. Det finns därför inte av denna anledning något skäl att undvika att ta upp tiggeri som en egen punkt i uppräkningen. Tvärtom menar vi att det är en lämplig ändring som klargör bestämmelsens tillämpningsområde och som dessutom framstår åstadkommer en bättre överensstämmelse mellan straffbestämmelserna om människohandel respektive män- niskoexploatering.

127A. prop. s. 44 f.

157

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Brottslig verksamhet

När det gäller exploatering för brottslig verksamhet omfattas detta, som tidigare nämnts, också av bestämmelsens tillämpningsområde. Detta då utnyttjande av någon för att begå brott kan utgöra explo- atering för ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Även beträffande denna exploateringsform skulle ett uttryckligt omnämnande i människohandelsbestämmelsen inne- bära ett närmande av lydelsen till hur exploateringssyftena är formu- lerade i artikel 2.3. Vidare skulle en ändring innebära att det tydligare lyfts fram att denna typ av ageranden kan utgöra människohandel.

Enligt skälen till direktivet i dess ursprungliga lydelse bör uttrycket utnyttjande av brottslig verksamhet förstås som utnyttjande av en person för att begå brott, bland annat fickstölder, snatterier, narkotika- handel och annan liknande verksamhet som är föremål för påföljder och som medför ekonomisk vinning. Brottslig verksamhet i direk- tivets mening skulle alltså kunna förstås innefatta en begränsning till förfaranden som medför ekonomisk vinning. Någon sådan begräns- ning följer dock inte direkt av formuleringen av artikeltexten. Vidare tas i skäl 23 till ändringsdirektivet upp att organiserade kriminella grupper ofta utnyttjar barn, vilka är en särskilt utsatt grupp, genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott. Inte heller här nämns någon begränsning till brott som medför ekono- misk vinning.

Av de exempel på ageranden som kan innebära nödläge som nämns i förarbetena till den svenska bestämmelsen är det bara situationen där någon förmås stjäla som anknyter till exploateringsformen ut- nyttjande för brottslig verksamhet.128 Som poängterades i analysen vid genomförandet av direktivet i dess ursprungliga lydelse är dock det avgörande vid bedömningen av om en situation kan anses innebära nödläge inte vilken typ av verksamhet det är fråga om, utan att offret befinner sig i en situation som han eller hon inte kan styra, kontrol- lera eller komma ur.129 Utifrån detta sätt att resonera går enligt vår mening inte att säga att den nuvarande svenska bestämmelsen har varit begränsad till att endast kunna tillämpas vid brott som leder till ekonomisk vinning. Vi menar att även ageranden där någon utnyttjas

128Prop. 2009/10:152 s. 60 f.

129Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

158

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

för att till exempel transportera vapen eller utföra våldsdåd i och för sig skulle kunna omfattas av den nuvarande bestämmelsen. Vårt för- slag till ändring av människohandelsbestämmelsen nämner därför bara brottslig verksamhet i uppräkningen av exploateringssyften, utan någon begräsning till särskild brottstyp.

Detta är också lämpligt eftersom brotten i kriminella nätverk och i den kriminella miljön varierar.130 Vidare skulle en begränsning till särskild brottstyp innebära att begreppet brottslig verksamhet ges en annan innebörd vid människohandel än vad som gäller i andra sammanhang i brottsbalken, vilket skulle kunna leda till otydlighet och tolkningssvårigheter. I sammanhanget bör också den utveckling som skett av brottsligheten sedan 2011 beaktas, där exempelvis unga används av kriminella grupperingar i betydligt större utsträckning för att begå olika typer av brott, även av mycket allvarlig karaktär.

Vi menar därför att det är lämpligt att begreppet brottslig verk- samhet i bestämmelsen om människohandel förstås på samma sätt som vid brottet involverande av en underårig i brottslig verksam- het.131 Det innebär att exploateringen kan avse brott eller brottslig verksamhet. Med exploatering i brott avses såväl ett enskilt som flera brott. Brottslig verksamhet är ett vidare begrepp och tar sikte på en viss typ av brottslighet som inte behöver vara närmare preci- serad i fråga om omfattning och detaljer. Som påpekats i förarbetena till involverandebrottet innebär användande av begreppet brottslig verksamhet att det inte ställs krav på någon närmare konkretisering av brottsligheten.132 Brottslig verksamhet omfattar såväl brottslig- het vid ett enda tillfälle som flera brott som hänger samman, men även enstaka brott inom ramen för en verksamhet som bedrivs i mer eller mindre organiserade former. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas den brottslighet som förekommer inom vissa kriminella nätverk. Utformningen innebär att den som till exempel vidtar en handelsåtgärd inte behöver känna till vilket konkret brott en person är tänkt att utnyttjas för. Det är tillräckligt att uppsåtet omfattar att åtgärden avser brottslig verksamhet i sig.

Slutligen bör poängteras att straffrihet inte är en automatisk följd för den som har begått ett brott även om denne är att anse som ett offer för människohandel. Ett uttryckligt omnämnande av brottslig

130Liknande resonemang fördes vid införandet av straffbestämmelsen om involverande av en underårig i brottslig verksamhet, se prop. 2022/2023:53 s. 84.

131A. prop. s. 84 och s. 145.

132Jämför även 36 kap. 5 § brottsbalken och 3 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

159

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

verksamhet i människohandelsbestämmelsen ska alltså inte uppfattas som en ansvarsfrihetsgrund. Som följer av Riksåklagarens riktlinjer bör en person som utsatts för människohandel även i dessa fall kunna lagföras för brott som, med beaktande av samtliga omständigheter, inte är att betrakta som mindre allvarligt.133 Det kan i sammanhanget också nämnas att Europadomstolen i ett avgörande har funnit att om ett offer för människohandel har tvingats begå en kriminell handling som är relaterad till människohandel har de nationella myndigheterna därefter en rättighet, men inte skyldighet, att besluta att inte väcka åtal. Någon skyldighet att avstå från att väcka åtal finns enligt Europa- domstolen varken utifrån Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, människohandelsdirektivet eller något annat inter- nationellt bindande instrument på området.134 I övrigt får sedvanlig prövning utifrån bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken ske.

Tvångsäktenskap

Exploateringsformen utnyttjande för tvångsäktenskap är nytt i direk- tivet. Utnyttjande av någon för att ingå tvångsäktenskap kan dock redan omfattas av människohandelsbestämmelsen, kategoriserat som ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den ut- satte”. Bestämmelserna om äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott i 4 kap. 4 c § brottsbalken kriminaliserar ageranden där en person förmås att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist. Äktenskap i människo- handelsbestämmelsens mening bör förstås på samma sätt. Bestäm- melsen i 4 kap. 4 c § omfattar under vissa förutsättningar även andra äktenskapsliknande förbindelser (jämför andra stycket). I människo- handelsbestämmelsens mening bör exploatering i sådana fall kunna ut- göra ett sådant annat jämförbart ändamål som nämns i uppräkningens avslutande punkt och därmed också föranleda straffansvar.

133Jämför Riksåklagarens riktlinjer, Förundersökningsbegränsning och Åtalsunderlåtelse, RåR 2021:1, s. 18 f.

134Se V.C.L. och A.N. mot Förenade Konungariket, dom den 16 februari 2021, punkterna 158–159.

160

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Surrogatmoderskap

När det gäller exploatering för surrogatmoderskap bör detta, i en- lighet med skälen till direktivet, kunna föreligga vid ageranden som syftar till att tvinga eller vilseleda kvinnor att agera som surrogat- mödrar. Att enbart tvång och vilseledande nämns i skälen saknar motsvarighet i artikeltexten och bör inte förstås som en begränsning i fråga om vilka otillbörliga medel som ska ha använts. I den svenska bestämmelsen bör alltså även handelsåtgärder som kommer till stånd genom utnyttjande surrogatmoderns utsatta belägenhet eller genom något annat otillbörligt medel vara aktuella, om surrogatmoderns alternativ varit allvarligt begränsade.

I praktiken bör alltså alla ageranden som syftar till att någon på ett otillbörligt sätt ska utsättas för behandling för assisterad befrukt- ning eller användas för att bära och föda ett barn som någon annan sedan ska ta hand om kunna grunda ansvar för människohandel. Sur- rogatarrangemang behöver dock inte per definition innebära ett otill- börligt användande av modern i den mening som avses i straffbestäm- melsen. I skälen till direktivet anges uttryckligen att reglerna inte är tänkta att påverka nationella regler om surrogatmoderskap, inom straffrätt eller familjerätt. Detta kan vara av betydelse när ett surrogat- arrangemang skett utomlands i ett land där detta är tillåtet.

I likhet med vad som gäller vid all människohandel krävs inte att exploatering faktiskt har kommit till stånd för att ett brott ska ha full- bordats – det är tillräckligt att en handelsåtgärd, genom användande av ett otillbörligt medel, har vidtagits i syfte att någon ska exploateras för att vara surrogatmoder. Någon befruktning behöver alltså inte ha skett och något barn behöver inte ha fötts.

Utnyttjande av surrogatmoderskap omfattas inte tydligt av något annat av de exploateringssyften som vi föreslår ska anges i bestäm- melsen. För att det ska bli tydligt att även detta syfte omfattas före- slås därför att surrogatmoderskap tas upp i en egen punkt.

Illegal adoption

När det slutligen gäller exploatering för illegal adoption avser detta ageranden där den åsyftade adoption är ett resultat av övergrepp som bortförande eller försäljning, alternativt andra olagliga aktiviteter.

Adoptionskommissionen har i sitt betänkande Sveriges internatio-

161

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

nella adoptionsverksamhet − lärdomar och vägen framåt, i enlighet med hur begreppen används internationellt, definierat begreppet olag- lig adoption som en adoption som omfattar ageranden som strider mot lagar och andra regler, där vissa ageranden kan vara brottsliga. Som exempel på ageranden vid olagliga adoptioner nämns:

–Avsaknad av samtycke från barnets vårdnadshavare. Samtycke kan då saknas eller ha lämnats av en person som inte är barnets vårdnadshavare, till exempel en mormor eller en granne. Det kan även vara så kallade falska mödrar (acting mothers) som lämnar samtycke till adoption.

–Bortförande av barn. Bortförande av barn kan ske genom att ett barn kidnappas (människorov) eller att föräldrarna felaktigt in- formeras om att deras barn var dödfött eller togs dog kort efter födseln. Andra exempel är att barnet tas från ett barnhem där det lämnats in för tillfällig omsorg, eller att barnet rövas bort i sam- band med att det gått vilse eller på annat sätt kommit bort från sina föräldrar.

–Förfalskning av barnets dokument. Detta kan avse barnets födelse- attest, medicinska handlingar, föräldrarnas identifikationshand- lingar, resultat av DNA-test och handlingar som utvisar vårdnads- överflyttning eller övergivandeförklaring.

–Handel med barn. Med detta avses varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av per- soner till annan mot betalning eller någon annan form av ersätt- ning. Detta kan också avse så kallade ”baby farms” eller ”baby factories” där en gravid kvinna – frivilligt, under tvång eller mot ersättning – bor på ett särskilt boende under graviditeten där hon sedan föder sitt barn som lämnas till adoption.135

Dessa exempel och definitioner kan tjäna som vägledning även för tolkning av vad som kan utgöra exploatering för illegal adoption vid tillämpningen av bestämmelsen om människohandel. Vidare bör noteras att det vid utnyttjande av illegal adoption är barnet som adopteras bort som är att betrakta som offer för människohandel.

135Se SOU 2025:61 Sveriges internationella adoptionsverksamhet − lärdomar och vägen framåt, Volym 2, s. 68 ff. med däri gjorda hänvisningar.

162

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

band med att tillämpningsområdet för människohandelsbestämmelsen utvidgades år 2004.

Vi uppfattar formuleringen i denna del som något språkligt för- åldrad och menar att den dessutom kan riskera att medföra att det i rättstillämpningen ställs högre krav på avsikten med exploateringen än vad som varit avsett. Ett skäl till detta är att uttrycket nödläge kan föra tankarna till bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken.136 Detta riskerar i sig att medföra att det ställs högre krav på att situa- tionen för den enskilde ska vara av akut karaktär än vad som egent- ligen är avsett med begreppet i människohandelsbestämmelsen. För att ett nödläge i människohandelsbestämmelsens mening ska före- ligga krävs att offret befinner sig i ett tvångstillstånd eller en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående, men det be- höver inte röra sig om att akut fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat av rättsordningen skyddat intresse.137

I den studie finansierad av Länsstyrelsen i Stockholm som hän- visats till ovan, i vilken domar om brotten människohandel och in- volverande av en underårig i brottslighet analyserats, förs vidare ett resonemang om att det faktum att utnyttjande i brottslig verksamhet inkluderats i definitionen av nödläge medför att det i den svenska rättstillämpningen ställs alltför höga krav på att unga personer som utnyttjas för att begå brott ska sakna handlingsfrihet eller befinna sig i en ”verkligt svår belägenhet”. Detta på ett sätt som saknar mot- svarighet vid tolkningen av begreppet utnyttjande för brottslig verk- samhet i internationella definitioner, exempelvis i människohandels- direktivet.138 Samma typ av problem kan uppkomma även i förhållande till andra exploateringsformer.

I anslutning till detta kan nämnas att 2014 års människohandels- utredning i sitt slutbetänkande, Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer, gjorde en genomgång av domstolspraxis från åren 2011–2015. En av utred- ningens slutsatser från genomgången var att det i praxis föreföll finnas

136Enligt 24 kap. 4 § brottsbalken utgör en gärning som någon begår i nöd ett brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständig- heterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Jämför även avgörandet RH 1996:144 där hovrätten konstaterar att faran behöver vara av mer akut karaktär.

137För definitionen av nödläge, se prop. 2009/10:152 s. 21.

138Länsstyrelsen Stockholm, Involverande och utnyttjande av unga i brottslighet: En analys av domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet, 2025, s. 30 och 55.

164

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

en tendens att kräva att effekten av användandet av ett otillbörligt medel skulle omfatta även utnyttjandet i sig, dvs. inte begränsas till handelsåtgärden. Detta tydde enligt utredningen på att domstolarna ofta vid tillämpningen av människohandelsparagrafen inte bara såg till de tre grundläggande rekvisiten som framgår av människohandels- bestämmelsens lydelse (dvs. otillbörligt medel, handelsåtgärd och exploateringssyftet) utan även krävde att brottsoffret inte kunnat lämna utnyttjandesituationen.139 Utredningen föreslog med anledning av detta vissa ändringar av hur de otillbörliga medlen var formulerade. Några ändringar beträffande exploateringssyftena föreslogs dock inte.

Vi menar att även formuleringen av nödlägesrekvisitet skulle kunna vara en bidragande orsak till att domstolarna ställt högre krav på hur allvarlig situationen ska ha varit för den utsatte. Ett exempel på detta är att det även på senare tid förekommer domar där det, utöver ett specifikt angivet exploateringssyfte (vilket i sig borde kunnat vara tillräckligt), därutöver krävts att situationen ska utgöra ett nödläge för målsäganden.140 Om det avslutande rekvisitet formuleras om på ett sätt som inte inkluderar ordet nödläge bör risken minska för att det vid tillämpningen ställs för höga krav på exploateringssyftet.

Vidare menar vi att begreppet ”annan verksamhet”, vilket lades till vid ändringen av bestämmelsen år 2010, är problematiskt. Detta eftersom uttrycket riskerar att leda tankarna till att det måste röra sig om verksamhet som bedrivs under företagsliknande former. I den tidigare versionen av bestämmelsen (från 2004) var lydelsen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”.

Någon närmare förklaring till varför det i samband med ändringen 2010 ansågs finnas ett behov av tillägget om verksamhet gavs inte. I förarbetena angavs att det med verksamhet avsågs någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig,141 vilket ger möj- lighet till ett brett tillämpningsområde, men för oss är det inte tyd- ligt varför begreppet verksamhet överhuvudtaget behövs. I vårt för- slag till ändring har orden annan verksamhet därför utelämnats.

Vårt förslag innebär i stället att den avslutande punkten i listan över exploateringsformer ska avse exploatering för ”något annat

139SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 162 f.

140Se t.ex. Attunda tingsrätts dom den 4 januari 2023 i mål nr B 4876-20, fastställd av Svea hovrätt 2024-02-07 i mål B 1447-23.

141Prop. 2009/10:152 s. 60.

165

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

jämförbart ändamål”.142 Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de ovan nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränk- ning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som skulle kunna omfattas. Liksom tidigare bör alltså alla situationer där offret är för- hindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden eller be- finner sig i en verkligt svår belägenhet som inte är helt tillfällig eller övergående kunna utgöra exploatering i människohandelsbestämmel- sens mening. I och med att fler exploateringssyften uttryckligen nämns i bestämmelsen bör denna sista punkt komma att användas i mindre utsträckning än vad som gällt för nödlägesrekvisitet. Ett exempel på vad som skulle kunna utgöra ett ändamål som är jämför- ligt med de syften som uttryckligen anges är att någon – utan att det utgör ett äktenskap i rättslig bemärkelse – exploateras för att ingå en äktenskapsliknande förbindelse. Sådana förbindelser som avses i 4 kap. 4 c § andra stycket brottsbalken skulle här kunna vara aktu- ella. Andra exempel kan vara att någon utnyttjas för att utföra hus- hållssysslor eller förmås arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön, på ett sätt som inte kan definieras som tvångs- arbete. Beträffande det sistnämnda exemplet kan särskilt nämnas arbete under synnerligen svåra förhållanden nämndes i förhållande till nödlägesrekvisitet redan i förarbetena från 2004.143 Vad som avses med arbete under synnerligen svåra förhållanden bör enligt vår mening till stor del överlappa med vad som menas med ”arbete under uppenbart orimliga villkor” i den senare införda människoexplo- ateringsbestämmelsen. Arbete under uppenbart orimliga villkor i den straffbestämmelsens mening bör dock även kunna inrymma något lindrigare fall.

De ändringar som föreslås under detta avsnitt och det föregående är alltså dels att fler exploateringssyften uttryckligen nämns i straff- bestämmelsen, dels att nödlägesrekvisitet ersätts med ett enklare formulerat rekvisit. Sammantaget menar vi att dessa ändringar möj- liggör för en ökad förståelse av vilka olika typer av ageranden som kan utgöra exploatering vid människohandel och att de därigenom kan bidra till att bestämmelsen blir lättare att tillämpa.

142Andra begrepp som övervägts som alternativ till jämförbar är motsvarande, liknande eller jämförlig.

143Prop. 2003/04:111 s. 67.

166

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

För det fall det inte anses det lämpligt att utöka uppräkningen av exploateringssyften på det sätt som vi föreslagit anser vi att en omformulering av nödlägesrekvisitet ändå bör ske. Vi menar att förslaget om att exploateringssyftet kan avse ”något annat jämför- bart ändamål” i så fall skulle kunna ersätta nödlägesrekvisitet, även om andra ändringar av uppräkningen av exploateringssyften inte görs.

5.8.6Frågan om uppsåt vid människohandel

En annan fråga som vi inte tagit upp särskilt ovan är den om kravet på uppsåt vid människohandel. Denna fråga behandlades av 2014 års människohandelsutredning som också lämnade förslag på en för- fattningsändring som innebar att samtliga uppsåtsformer skulle kunna aktualisera straffansvar för människohandel (dvs. utöver av- siktsuppsåt, även insikts- och likgiltighetsuppsåt). Konkret var för- slaget att det subjektiva rekvisitet ”i syfte att” i straffbestämmelsens första stycke skulle ersättas med uttrycket ”med uppsåt att”.144

Utredningen hänvisade i motiveringen till att frågan även varit aktuell vid översynen av människohandelsbestämmelsen inför 2010 års reform och att åklagare då gett uttryck för att avsiktsuppsåtet i fråga om utnyttjandesyftena medförde stora tillämpningssvårigheter, sär- skilt med hänsyn till tidsaspekten mellan att en gärningsperson vid- tar den aktuella handlingen och ett eventuellt utnyttjande ägt rum. Enligt åklagarna medförde dessa svårigheter att människohandels- förfaranden i ett flertal fall kom att rubriceras som andra brott, alter- nativt inte kom att åtalas överhuvudtaget. Samma synpunkter hade på nytt framförts av polis och åklagare till 2014 års människohan- delsutredning.145

2014 års människohandelsutredning noterade vidare att den tidigare utredningens förslag inte hade genomförts och att det i bedömningen då hade hänvisats till att en utvidgning skulle innebära ett alltför vid- sträckt gärningsmannaansvar (bland annat för människosmugglare) och att människohandelsbrottet borde förbehållas de fall där explo- atering utgör huvudmotivet för åtgärderna. Utredningen delade dock inte den bedömningen och ansåg att slopandet av avsiktsuppsåtet förvisso skulle leda till viss skärpning och utvidgning av tillämpnings-

144SOU 2016:70 s. 174 ff.

145A. prop. samma sidor. Se även SOU 2008:41 Människohandel och barnäktenskap – ett förstärkt straffrättsligt skydd s. 110 f.

167

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

området, men att det inte skulle innebära att exempelvis människo- smugglare per automatik gör sig skyldiga till människohandel. En ändring föreslogs därför för att fler personer i människohandels- förfarandet, som var och en för sig utgör en nödvändig länk för att kunna bedriva sådan handel, fullt ut skulle omfattas av människo- handelsbestämmelsen. Utredningen pekade också på att agerandet för en transportör som haft ett likgiltighetsuppsåt inför en framtida exploatering innebar samma fridskränkning för den utsatte. Därtill menade utredningen att transportörens agerande borde kunna anses som lika klandervärt som om denne haft avsiktsuppsåt i förhållande till exploateringssyftet. En ändring bedömdes också kunna under- lätta i bevishänseende i fall där handlingar företagits långt innan ett eventuellt utnyttjande ägt rum.146

I det följande lagstiftningsärendet kom kravet på avsiktsuppsåt att behållas. Samma skäl anfördes som vid tidigare översyner av be- stämmelsen.147

Vi har dock noterat att i princip alla remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte utredningens förslag.148 I vår utredning har åklagare specialiserade på människohandel återigen fört fram att det vore mycket önskvärt och skulle underlätta tillämpningen av straff- bestämmelsen avsevärt om en ändring görs som möjliggör straffansvar för människohandel vid samtliga uppsåtsformer. Därtill har Jämställd- hetsmyndigheten pekat på svårigheterna att bevisa avsiktsuppsåt som ett problem vid tillämpningen av lagstiftningen om människohandel.149

Vi menar därför att det trots tidigare bedömningar kan finnas skäl att ändra bestämmelsen på det sätt som 2014 års människohandels- utredning i denna del föreslog, alternativt att uttrycket ”för att” an- vänds i stället för ”med uppsåt att”. Utifrån hur vårt uppdrag har varit formulerat och den snäva utredningstid vi har haft till vårt förfogande har vi emellertid inte haft utrymme att göra någon egen analys och bedömning i frågan. För det fall det anses lämpligt menar vi dock att det, med stöd i den tidigare utredningen, borde vara möjligt att gå vidare med frågan. I annat fall bör frågan om uppsåt lämpligen om- fattas av en framtida översyn av bestämmelsen.

146A. prop. samma sidor.

147Prop. 2017/18:123 s. 28 f.

148A. prop. samma sidor. Endast Malmö tingsrätt och Sveriges advokatsamfund avstyrkte förslaget.

149Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forsk- ningsstudier om hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 11 f.

168

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

5.9Ett nytt brott om olaga tjänsteutnyttjande bör införas (artikel 18a)

5.9.1Bakgrund

Det har införts en ny artikel i direktivet

Artikel 18a är ny i direktivet och innebär att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2 utgör ett brott, om brottsoffret utnyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster och användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett brott som avses i artikel 2. Vidare ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett sådant brott är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Som tidigare nämnts innehöll direktivet i dess lydelse från 2011

en fakultativ bestämmelse om att införa sådan lagstiftning, vilken då togs upp i artikel 18.4. Denna punkt har nu upphört och genom införandet av artikel 18a är medlemsstaterna i stället skyldiga att straffbelägga avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel.

Bestämmelsen fanns med i kommissionens ursprungliga förslag till ändringar i människohandelsdirektivet. I kommissionens moti- vering beskrevs det som en proportionerlig lagstiftningsåtgärd som syftar till att förebygga och bekämpa människohandel på ett mer effektivt sätt genom att motverka efterfrågan, i linje med målen i direktivet mot människohandel.150 Bestämmelsens lydelse justerades sedan i viss mån genom förhandlingarna mellan rådet, Europaparla- mentet och kommissionen.151

Av skälen till direktivet framgår att åtgärden syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel och att ytterligare stärka och harmonisera de straffrättsliga åtgärderna i med- lemsstaterna. Det framgår vidare att kriminaliseringen bara bör inrik- tas på användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människo-

150Europeiska kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer, diarienummer COM(2022) 732 final 2022/0426 (COD).

151I huvudsak på så sätt att det i den slutliga lydelsen av artikeln tydligare specificeras att brotts- offret – i förhållande till den aktuella tjänsten – är utnyttjad för människohandel. Genom förhandlingarna utvecklades även skälen t.ex. om att köp av varor producerade under explo- aterande arbetsförhållanden inte omfattas och om hur begreppet vetskap kan förstås.

169

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

handel och inte på produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor. Skälen tydliggör även att det står medlemsstaterna fritt att anta eller behålla strängare straffrättsliga regler och att direktivet inte påverkar medlemsstaternas sätt att hantera prostitution i sin nationella rätt.152

När det gäller begreppet vetskap anges i skälen att detta bör tolkas i enlighet med nationell rätt men att de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall bör beaktas (dock utan att det påverkar rättsväsen- dets oberoende). Vetskap kan enligt skälen härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren. När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva kan bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig beaktas. När det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhanda- hållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kon- trollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.153

Att det i artikeln anges dels att tjänsterna ska tillhandahållas av ett offer för ett människohandelsbrott, dels att brottsoffret ska ut- nyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster tolkar vi som att av- sikten med artikeln är att bestraffa användandet av tjänster som till- handahålls inom ramen för ett pågående människohandelsbrott. Att användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhanda- håller tjänsten är offer för ett människohandelsbrott talar också för denna tolkning. Det gäller även formuleringen i skälen om att krimi- naliseringen bara bör inriktas på användningen av tjänster som till- handahålls av offer för människohandel. Kriminaliseringsskyldigheten enligt artikel 18a kan därmed enligt vår tolkning inte anses omfatta

152Skäl 26.

153Skäl 27.

170

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel efter det att människohandelsbrottet har avslutats.

Den nuvarande ordningen

Som nämnts ovan innehöll direktivet redan i dess lydelse från 2011 en fakultativ bestämmelse att införa lagstiftning som tar sikte på av- siktligt användande av tjänster som tillhandahålls av människohan- delsoffer. I den svenska analysen som då skedde inför antagandet av direktivet ansågs den redan gällande svenska regleringen innebära att det fanns ett relativt heltäckande straffrättsligt skydd beträffande sådant utnyttjade som avsågs i artikeln. I analysen hänvisades till straffbestämmelserna om bland annat köp av sexuell handling av barn, köp av sexuell tjänst, ocker, arbetsmiljöbrott samt utnyttjande av någons trångmål. Någon lagstiftningsåtgärd ansågs inte nödvändig.154

I förhållande till artikel 19 i Europarådets konvention om bekäm- pande av människohandel, vilken även den innefattar en uppmaning till konventionsstaterna att överväga kriminalisering av användning av tjänster som är föremål för sådant utnyttjade avses i människo- handelsbestämmelsen och som sker med vetskap om att personen är ett offer för människohandel, gjordes en liknande bedömning i propositionen 2009/10:152.155

Det finns alltså i nuläget inte någon bestämmelse som uttryckligen straffbelägger det agerande som avses i artikel 18a. I avsnitt 5.1.3 finns en översiktlig genomgång av viss sådan lagstiftning som skulle kunna överlappa med en kriminalisering av avsiktlig användning av tjänster från människohandelsoffer, till exempel ocker, köp av sexuell handling och utnyttjande av barn genom köp av sexuell hand- ling. Eftersom de tjänster som berörs kan tänkas förekomma i många olika sammanhang, även inom fullt legala områden, skulle emeller- tid även andra bestämmelser kunna komma att aktualiseras.

I förhållande till personer som exploateras för sexuella ändamål kan följande nämnas. Sedan analysen inför antagandet av direktivet från 2011 genomfördes har flera ändringar skett på sexualbrotts- området. År 2018 genomfördes en större reform som innebar att

154Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

155Prop. 2009/10:152 s. 44 f.

171

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

en frivillighetsbaserad reglering och ett särskilt oaktsamhetsansvar för våldtäkt respektive sexuellt övergrepp infördes. Genom reformen har gränsen för vad som utgör en straffbar gärning kommit att gå vid om deltagandet i en sexuell aktivitet varit frivilligt eller inte. I för- arbetena nämndes särskilt att det utvidgade straffansvaret skulle kunna komma att aktualiseras vid människohandel som syftar till prostitution om målsäganden genom våld eller hot tvingas att delta i sexuella handlingar med personer som köper sexuella tjänster. Det angavs vidare att det i dessa fall kan vara så att målsäganden befinner sig i en särskilt utsatt situation och att sexköparen av den anledningen skulle kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp. Om den sexuella handlingen är framtvingad av någon annan genom våld eller hot skulle dock sexköparen, om han eller hon har uppsåt till detta, redan på den grunden kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt över- grepp oavsett om målsäganden befinner sig i en särskilt utsatt situa- tion eller inte. I förarbetena förutsågs också att en konsekvens av den föreslagna regleringen, tillsammans med införandet av ett oaktsam- hetsansvar, skulle vara att sexköpare i större utsträckning döms för våldtäkt eller sexuellt övergrepp i stället för köp av sexuell tjänst.156

Det finns såvitt vi känner till endast ett avgörande där bestäm- melsen också kommit att tillämpas på detta sätt, nämligen en dom från Svea hovrätt den 15 juli 2019 i mål nr B 5624–19. Målet gällde en kvinna från Rumänien som förts till Sverige och här utnyttjades i prostitution. Två män dömdes för människohandel. Ytterligare en man dömdes för bland annat oaktsam våldtäkt och köp av sexuell tjänst. Denne man hade vid ett första besök hos kvinnan köpt sex- uella tjänster och då gjort vissa iakttagelser som fått honom att tänka att andra personer låg bakom verksamheten. Efter ett andra besök i samma syfte en vecka senare skrev han en ”recension” på en eskort- sida där han beskrev kvinnan som trött, ofräsch och ofokuserad samt angav att det var misstänkt trafficking. Domstolen fann att mannen, vid det andra besöket, varit grovt oaktsam i förhållande till den om- ständigheten att målsäganden var utsatt för människohandel och av det skälet inte kunde medverka frivilligt i de sexuella handlingarna. Utöver köp av sexuell tjänst (vilket han erkänt) dömdes han därför också för oaktsam våldtäkt beträffande detta andra besök. Påföljden bestämdes till fängelse i åtta månader.

156Prop. 2017/18:177 s. 39 och 81 f. Brottsbeteckningen för köp av sexuell tjänst ändrades till köp av sexuell handling genom lagändringar den 1 juli 2025, prop. 2024/25:124.

172

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

I en rapport från Brottsförebyggande rådet, i vilken myndigheten på uppdrag av regeringen följt upp hur rättsväsendet tillämpat för- budet mot köp av sexuell tjänst, framkom att det var ovanligt att en våldtäkt som anmälts i samband med ett köp av sexuell tjänst resul- terade i fällande dom. Av de 16 ärenden som under den studerade perioden omfattat både anmälan om köp av sexuell tjänst och våld- täkt var det bara ett fall som resulterat i en fällande dom avseende oaktsam våldtäkt, nämligen domen från Svea hovrätt som redogjorts för ovan. I intervjuer som genomfördes med polisanställda, åklagare och domare gavs uttryck för att bevisläget i det fallet var starkt och att det kommer vara svårt att nå en situation där bevisläget är lika klart gällande gärningspersonens kännedom om säljarens utsatthet för människohandel.157 Det faktum att något liknande avgörande sedan dess inte verkar förekomma bekräftar den bilden.

När det gäller arbetskraftsexploatering kan, utöver bestämmelserna om människohandel och människoexploatering, fråga om arbetsmiljö- brott aktualiseras. Arbetsmiljöbrott regleras i 3 kap. 10 § brottsbalken och är konstruerat så att någon till att börja med ska orsaka någon annan person död, kroppskada, sjukdom eller fara, på det sätt som redan är kriminaliserat i 3 kap. 7–9 §§ brottsbalken. Om brottet begås genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljö- brott. Kopplingen till arbetsmiljölagen innebär att det i första hand är arbetsgivaren själv som har ett skyddsansvar för arbetsmiljön.158 Ansvar för arbetsmiljöbrott bör därmed inte komma i fråga för någon som använder en tjänst på det sätt som avses i artikel 18a. Detsamma gäller för det förslag om ett nytt brott avseende exploatering av ut- ländsk arbetskraft som föreslagits i lagrådsremissen Nya regler för arbetskraftsinvandring, som beslutades den 16 oktober 2025.

Bestämmelsen om ocker skulle också kunna komma i fråga i för- hållande till arbetskraftsexploatering. Ocker regleras i 9 kap. 5 § brotts- balken. Av bestämmelsen framgår att för ocker döms den som vid avtal eller någon annan rättshandling utnyttjar någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning till att bereda sig för- mån, som står i uppenbart missförhållande till motprestationen eller

157Brottsförebyggande rådet, Köp av sexuella tjänster, En uppföljning av lagens tillämpning, Rapport 2022:3, s. 78 f.

158Prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering s. 129 f.

173

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

för vilken motprestation inte ska lämnas. En förutsättning för ansvar är alltså att ett avtal eller någon annan rättshandling ingåtts mellan gärningspersonen och målsäganden.

Att bestämmelsen om ocker tar sikte på förfaranden vid avtal eller någon annan rättshandling lyftes också fram som en begränsning i förarbetena inför införandet av brottet människoexploatering. Detta eftersom exempelvis exploatering i tiggeri då inte omfattas.159

Den omständigheten att ett avtal eller annan rättshandling krävs bör alltså begränsa möjligheterna att tillämpa bestämmelsen om ocker när avtal inte ingåtts direkt mellan den som använder tjänsten och utföraren, utan i stället mellan användaren av tjänsten och utförarens arbets- eller uppdragsgivare.

Några straffteoretiska utgångspunkter

Syftet med kriminalisering

Kriminalisering är en formell social kontroll genom straffhot. Straff är i grunden repressivt och statens yttersta maktmedel mot dess med- borgare. En utgångspunkt för kriminalisering är att detta bör ske med försiktighet och som en sista utväg för att motverka oönskade be- teenden. Syftet med kriminalisering anses vara att påverka männi- skors handlande i en viss riktning, på så sätt att existensen av straffhot ska få människor att avhålla sig från att begå gärningar som samhället anser som oönskade. Det kan uttryckas som att kriminalisering har ett allmänpreventivt syfte som förverkligas bland annat genom att straffhotet är avskräckande och moralbildande. Därutöver kan krimi- nalisering även ha en symbolfunktion genom att staten pekar ut en gärning som socialt förkastlig.160

Gällande avskräckning, förutsätter en sådan effekt att en presumtiv gärningsperson tänker efter och tar hänsyn till risker för olika hand- lingsalternativ. Andra omständigheter som kan påverka effektiviteten av ett straffhot är upptäcktsrisken och tillgången till resurser för polisiära insatser och annan brottsprevention.161 Den rådande upp- fattningen inom sentida forskning tycks vara att det straffrättsliga

159Prop. 2017/18:123 s. 37.

160Asp m.fl. (2013) Kriminalrättens grunder, s. 33 ff.

161A.a.

174

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

systemet som sådant har allmänpreventiva effekter, men att olika skillnader i straffnivåer sannolikt har liten allmänpreventiv effekt.162

De individualpreventiva teorierna går kortfattat ut på att förverk- ligandet av straffhotet avhåller individen från att begå ytterligare brott genom individuell avskräckning, inkapacitering och rehabilitering. Dessa teorier har störst betydelse på doms- och verkställighetsnivå. Tanken är att straffet skapar en rädsla hos individen för att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Det straffrättsliga ingripandet kan också innebära att gärningspersonen rent fysiskt förhindras från att begå ytterligare brott (exempelvis genom frihetsberövande, dvs. en inkapacitering). Med rehabilitering avses att gärningspersonen på- verkas psykiskt, på annat sätt än genom avskräckning, till att inte vilja begå fler brott.163

De utgångspunkter som nu har nämnts har betydelse även i fråga om straffnivåer. Det straffrättsliga systemet vilar på en princip om humanitet. Av den följer att den allmänna repressionsnivån inte ska vara högre än nödvändigt. Straffet utgör samhällets yttersta makt- medel mot medborgarna, varför straffskärpningar bör ske med stor försiktighet och föregås av noggranna överväganden.164 Med beakt- ande av principen om humanitet följer att generella höjningar av straffnivån måste kunna motiveras med att strängare straff är nöd- vändigt för att motverka brottsligheten. En höjning eller sänkning av straffnivån för en viss brottstyp eller för vissa brottstyper kräver däremot inte samma motivering, utan förutsätter i stället att en sådan förändring kan motiveras utifrån rättviseskäl. Rättvisebegreppet hänför sig i detta fall till graden av klander som gärningspersonen förtjänar, dvs. tanken är att påföljden för ett brott ska vara rättvis sett till vad gärningspersonen har gjort sig förtjänt av genom brottet.165

Legalitetsprincipen

En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är den så kallade legalitetsprincipen, som enkelt uttryckt kan sammanfattas med sentensen inget straff utan lag. En gärning är alltså brottslig

162Se t.ex. SOU 2020:57 Ett särskilt hedersbrott s. 137 f. med där gjorda hänvisningar samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott (version 5, JUNO), s. 40.

163Lernestedt, Kriminalisering: problem och principer, Uppsala, 2003, s. 118.

164SOU 2007:90 Straffskalan för mord s. 130.

165Se SOU 2020:57 s. 136 ff. med där gjorda referenser.

175

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

endast om den kriminaliserats genom lag och straff för denna gär- ning kan ådömas enbart om det finns lagstöd. Legalitetsprincipen ger därmed uttryck för ett krav på föreskrift med preciserat innehåll. Grundsatsen följer bland annat av 2 kap. 10 § första stycket reger- ingsformen, artikel 7 i Europakonventionen, artikel 11.2 i FN:s kon- vention om mänskliga rättigheter, 1 kap. 1 § brottsbalken samt 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Av legalitetsprincipen följer förbud mot analog strafflagtillämpning (till nackdel för en tilltalad), förbud mot retroaktiv strafflagstiftning och strafflagtillämpning (till nackdel för en tilltalad), samt obestämd- hetsförbudet. Obestämdhetsförbudet innebär att utformningen av lagtext måste ske med tydlighet och precision. Brottsbeskrivningar som utformas som generalklausuler kan inte accepteras.166

Straffskalor

Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Straffet i sig är repressivt. Straffskalan för ett brott ska bestämmas utifrån hur allvarlig brottstypen anses vara, såväl när det gäller brotts- typen som sådan som vid en jämförelse med andra brottstyper. Straff- skalans utformning (minimi- och maximistraff) anger därmed för- hållandet till andra brott. Om straffminimum för en brottstyp är högre än minimum för en annan brottstyp anses den förra brottstypen alltså allvarligare än den andra, även om maximistraffet är detsamma. Allmänpreventiva hänsyn påverkar därmed inte straffskalornas ut- formning. Ett brott kan inte anses allvarligare av det skälet att man vill uppnå en avskräckande effekt. Avskräckningseffekten ska till- godoses genom kriminaliseringen och straffskalan ska därefter ut- formas efter hur allvarlig brottstypen anses vara.

Vilken straffskala som gäller för en viss brottstyp påverkar inte bara vilken påföljd som kan väljas utan har också betydelse för vilka straffprocessuella åtgärder som är möjliga att vidta. Det innebär att straffskalan kan ha stor betydelse redan under förundersökningen.

Därutöver kan nämnas att straffskalan påverkar förutsättningarna för vissa så kallade särskilda rättsverkningar av brott, exempelvis ut- visning enligt 8 a kap. 1 § utlänningslagen och skyldighet att betala avgift till brottsofferfonden enligt 1 § lagen (1994:419) om brotts-

166Ågren m.fl., Straffansvar (2023), s. 29 ff.

176

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

offerfond. Straffskalan är också direkt avgörande för vilken preskrip- tionstid som gäller för brottet.167

5.9.2Det finns ett behov av en särskild straffbestämmelse

Bedömning: Nuvarande straffrättsliga bestämmelser ger inte ett heltäckande skydd mot de ageranden som avses i artikel 18a. Redan mot den bakgrunden finns det ett behov av att införa en särskild straffbestämmelse för brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. Det kan därtill antas att ett stort antal köp av sådana tjänster som avses i direktivet sker varje år. En ny straffbestämmelse kan ha en normbildande effekt och bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster i utsatta branscher. Det finns därför ett behov av att införa en ny särskild straffbestämmelse som omfattar alla exploateringsformer.

Skälen för bedömningen

Nuvarande straffbestämmelser ger inte ett heltäckande skydd

Som angetts ovan är en utgångspunkt för kriminalisering att detta bör ske med försiktighet och som en sista utväg för att motverka oönskade beteenden. I många fall kan det finnas andra tillvägagångs- sätt som är väl så effektiva för att uppnå syftet.

När det gäller kriminalisering av användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer följer emellertid av artikel 18a i människohandelsdirektivet att medlemsstaterna är skyldiga införa sådan lagstiftning. Analysen av om det är motiverat med en skärpt straffrättslig reglering på området har alltså redan gjorts genom för- handlingarna mellan kommissionen, Europaparlamentet och rådet samt det slutliga antagandet av ändringsdirektivet.

Som vi utvecklat i avsnitt 2.4 är direktiv bindande för medlems- staterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men medlems- staterna kan fritt bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet. Till detta kommer att direktivet fastslår en skyldighet för medlemsstaterna att garantera ett visst minimiskydd. Inget hindrar

167Se 35 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken.

177

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

dock medlemsstaterna från att införa mer långtgående regleringar eller ställa högre krav.

I förhållande till artikel 18a skulle det exempelvis kunna vara möj- ligt att genomföra direktivet genom separata straffbud, om det sam- mantagna skyddet ändå når upp till den nivå som direktivet kräver. Beroende på utformning kan det emellertid ifrågasättas om man genom en sådan hantering skulle uppnå den harmoniserande effekt som också eftersträvas i direktivet. Vidare skulle det utifrån skyldig- heten i artikel 19b.2 om att föra viss statistik om brott som avses i artikel 18a kunna vara problematiskt att genomföra artikel 18a genom flera straffbud (särskilt om dessa även innefattar andra ageranden).

Som nämnts ovan har Sverige inte ansett det finnas behov av att vidta några lagstiftningsåtgärder med anledning av den tidigare upp- maningen till medlemsstaterna att kriminalisera användande av tjäns- ter som följde av artikel 18.4 i direktivets ursprungliga lydelse. Inte heller i förhållande till artikel 19 i Europarådets konvention om be- kämpande av människohandel, vilken anger att konventionsstaterna ska överväga att kriminalisera medveten användning av tjänster från människohandelsoffer, har någon åtgärd ansetts nödvändig. I propo- sitionen hänvisades som nämnts till sexualbrottslagstiftningen i 6 kapi- tlet brottsbalken i förhållande till utnyttjande för sexuella ändamål. I förhållande till tvångstjänster med mera hänvisades till bland annat bestämmelserna om ocker och arbetsmiljöbrott.168

Gällande sexuella tjänster instämmer vi i att ansvar för våldtäkt eller annat sexualbrott (uppsåtligt eller av oaktsamhet) kan komma i fråga för användaren av en sådan tjänst om denne känner till att personen som tillhandahåller tjänsten är offer för människohandel. Att bestämmelserna i 6 kapitlet kan tillämpas vid människohandel för sexuella ändamål har också bekräftats i praxis. Det finns dock så vitt vi känner till bara en dom där någon dömts för sexualbrott efter att ha köpt sexuella tjänster från en person utsatt för människohandel. Vilket praktiskt genomslag bestämmelserna i 6 kapitlet har i dessa situationer kan därför ifrågasättas. Det kan också noteras att ett even- tuellt straffansvar för våldtäkt enligt 6 kap. 1 § aktualiseras utifrån att personen inte deltar frivilligt (på grund av att hen till följd av exploateringen befinner sig i en särskilt utsatt situation) och inte härleds direkt från att personen är offer för människohandel. Efter- som det är frågan om frivillighet som ska prövas är det alltså inte så

168Prop. 2009/10:152 s. 44 f.

178

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

att straffansvar för våldtäkt automatiskt blir en följd, även om gär- ningspersonen förstått att säljaren är föremål för människohandel. En straffbestämmelse som kriminaliserar användandet av tjänster från människohandelsoffer kan därmed, i fall av sexuell exploatering, tänkas innebära delvis andra krav på den bevisning som behövs för att styrka gärningen. Som angetts skulle till exempel frågan om fri- villighet inte bli aktuell på samma sätt som vid sexualbrott. Frågan om vad gärningspersonen förstått om tjänsteutövarens situation kan i stället i högre grad antas grundas på yttre omständigheter som exempelvis förhållandena på platsen, om andra personer tar emot betalning eller om den som tillhandahåller tjänsten förefaller må dåligt eller inte förstår svenska. En bestämmelse som mer generellt kriminaliserar användandet av tjänster kan därmed, när det gäller sexuella tjänster, antas få ett delvis annat tillämpningsområde än bestämmelserna i 6 kap. brottsbalken.

När det gäller arbetskraftsexploatering finns begränsningar i möjligheten att tillämpa nuvarande bestämmelser om till exempel ocker eller arbetsmiljöbrott vid sådana ageranden som avses i arti- kel 18a. Som vi uppfattar det sker de ageranden som är tänkta att omfattas i ett senare led än vad som gäller för de bestämmelser som nämnts vid tidigare överväganden. Reglerna i arbetsmiljölagen för- utsätter att gärningspersonen har någon form av arbetsgivaransvar och bestämmelsen om ocker att det ingåtts ett avtal eller annan rätts- handling mellan gärningspersonen och målsäganden. Detsamma gäller för den nya bestämmelse om exploatering av utländsk arbets- kraft som föreslagits i lagrådsremissen Nya regler för arbetskrafts- invandring som beslutades den 16 oktober 2025.

I de fall som bestämmelsen i artikel 18a tar sikte på är det långt ifrån säkert att dessa förutsättningar är uppfyllda. En vanlig situation bör i stället vara att den person som utnyttjas och som faktiskt till- handahåller tjänsten inte själv är anställd av eller har ingått något avtal med den som använder tjänsten. Avtal kan i stället ha ingåtts mellan köparen och den utnyttjade personens arbets- eller uppdragsgivare. Mot denna bakgrund är det vår bedömning att nuvarande straff-

bestämmelser inte ger ett heltäckande skydd i förhållande till den numera bindande skyldigheten enligt direktivet att säkerställa att användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människo- handel utgör ett brott. Ett nytt brott som straffbelägger användandet av sådana tjänster bör därför införas.

179

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

I detta sammanhang bör även den kritik som GRETA lämnat beaktas. GRETA har i sina granskningar återkommande uppmanat Sverige att överväga att införa ett brott som tar sikte på sådan använd- ning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel och som sker med vetskap om att personen är ett brottsoffer. GRETA har även framhållit att alla former av människohandel bör omfattas av en sådan kriminalisering.169 I argumentationen kring varför detta är nödvändigt hänvisar GRETA bland annat till ett behov av att stärka åtgärderna för att minska efterfrågan som ligger till grund för alla former av människohandel.170

Uppskattning av förekomst

Även om det, som konstaterats ovan, nu finns en skyldighet för Sverige att straffbelägga användandet av tjänster som tillhandahålls av utnyttjade personer kan det finnas anledning att beröra frågan om hur ofta denna typ av ageranden förekommer och hur många separata tjänstetillfällen som skulle kunna omfattas. Att redovisa något faktiskt antal är omöjligt. Statistik på området förs av natur- liga skäl inte och mörkertalen när det gäller hur många personer som utnyttjas är stora.

Under hela perioden 2020 till 2024 förekom totalt endast 8 lag- föringar för människohandel respektive 10 lagföringsbeslut för män- niskoexploatering. Under samma period upptogs cirka 200 polis- anmälningar om människohandel per år. För människoexploatering var siffran något lägre och pendlade mellan cirka 80 och 160 polis- anmälningar per år. Många förmodade offer för människohandel eller människoexploatering kommer dock aldrig i kontakt med rätts- vårdande myndigheter. Det är därför svårt att utifrån dessa siffror göra någon uppskattning av hur många tjänster som kan tänkas pro- duceras av exploaterade personer varje år.

Som ett räkneexempel har vi i stället gjort ett försök att, utifrån antalet personer som under 2024 identifierades av regionkoordina- torerna mot prostitution och människohandel, ge någon slags indi-

169GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23.

170GRETA, Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Sweden, Second Evaulation round, 2018, s. 23 och s. 41.

180

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

kation på hur många tjänstetillfällen som det skulle kunna röra sig om. Regionkoordinatorerna är anställda inom socialtjänsten och bistår myndigheter med stöd vid människohandelsärenden. Ett ärende registreras i deras statistik om regionkoordinatorerna gör bedöm- ningen att det finns anledning att anta att personen utsatts för män- niskohandel eller människoexploatering.171

Vi har valt att i vårt räkneexempel enbart utgå från antalet identi- fierade personer där utnyttjandesyftet är arbetskraftsexploatering.172 2024 identifierade regionkoordinatorerna 233 misstänkta fall av arbetskraftsexploatering. Jämfört med siffrorna från 2022 och 2023 har det skett en årlig ökning av antalet personer som identifierats inom arbetskraftsexploatering.173 Siffran för 2024 fördelade sig på olika branscher på det sätt som framgår av tabellen nedan.

Tabell 5.7	Antal identifierade uppdelat på bransch

Bransch		Antal
Hotell och restaurang		74
Bygg		45
Grön näring		39
Städ		25

Skönhet och kroppsvård		18
Livsmedel, jordbruk, fiske, djurhållning		10

Vet ej		8
Annat		5
Biltvätt/bilverkstad		4
Vård och omsorg, sociala tjänster		3

Industri		1
Transport		1

Totalt		233

Källa: Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024 .

Av dessa branscher bör köp av tjänster enligt vår uppfattning vara vanligast förekommande inom sektorerna bygg, grön näring, städ, skönhet och kroppsvård samt biltvätt och bilverkstad. Det bör dock anmärkas att även produktion av varor kan förekomma inom dessa

171Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024, diarienummer ALLM 2025/8.

172Sexuell exploatering har alltså inte tagits med i detta exempel, men förekomsten av köp av sexuella handlingar tas upp i avsnittets avslutande del.

1732022 identifierades 130 personer inom denna exploateringsform. Motsvarande siffra för 2023 var 189 personer.

181

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

branscher, särskilt vad gäller grön näring. Det är alltså inte säkert att alla personer som identifierats av regionkoordinatorerna har ut- nyttjats för att tillhandahålla tjänster.

Tjänster inom områdena bygg och grön näring kan antas löpa över längre perioder. Inom områdena städ, skönhet och kroppsvård och biltvätt, bilverkstad kan antas att en utförare under en arbets- dag tillhandahåller separata tjänster till flera olika användare. Om man, bara utifrån antalet personer som utnyttjas inom dessa branscher (sammanlagt 47 personer), utgår från att en utövare i snitt tillhanda- håller tre tjänster per dag, fem dagar i veckan under ett år indikerar det 36 660 separata tjänsteköp på ett år. Förutsätter man därutöver att de personer som utnyttjas inom sektorerna bygg och grön näring (sammanlagt 84 personer) i snitt tillhandahåller en tjänst per vecka tillkommer ytterligare drygt 4 000 tillfällen. Det totala antalet tjänste- tillfällen som potentiellt sett skulle kunna omfattas av den nya regler- ingen skulle i så fall överstiga 40 000. Med tanke på de osäkerheter och stora mörkertal som antas finnas är den verkliga siffran sanno- likt betydligt högre. Som en jämförelse kan till exempel nämnas att Delegationen mot arbetslivskriminalitet i sina bedömningar av om- fattningen av arbetslivskriminalitet kopplat till människohandel och människoexploatering gjorde antagandet att deras beräkning, på grund av mörkertal, borde dubbleras. Detta med hänvisning till bland annat uppgifter från Frälsningsarmén om att ungefär hälften av de personer utsatta för arbetskraftsexploatering som de påträffat inte haft någon kontakt med myndigheter i Sverige.174

Som vi kommer utveckla ytterligare nedan skulle emellertid antalet möjliga fällande domar enligt den nya bestämmelsen vara långt ifrån dessa nivåer. Detta dels eftersom det bör krävas att det är styrkt att den som tillhandahållit tjänsten faktiskt är ett offer för människo- handel eller människoexploatering (jämför uppgiften ovan om att bara sammanlagt 18 lagföringar för människohandel eller människo- exploatering skett under 2020–2024), dels eftersom det får förut- sättas att en stor del av de personer som använder sådana tjänster som avses inte skulle göra det om de visste om att personen som utförde tjänsten var utnyttjad.

Beträffande den sistnämnda frågan kan möjligen en parallell dras till de undersökningar av attityder till svartarbete som Skatteverket

174SOU 2023:8 Arbetslivskriminalitet, arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland s. 208 ff.

182

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

regelbundet genomför. I den senaste undersökningen angav fem pro- cent av respondenterna att de tycker att det är ok att folk arbetar svart.175 Sannolikt är det inom denna grupp som det också kan finnas personer som skulle vara villiga att acceptera förekomsten av män- niskohandel eller människoexploatering, även om denna andel tro- ligtvis är ännu lägre. Oaktat detta är det vår uppfattning att det ändå, sett utifrån det stora antalet tjänstetillfällen som skulle kunna om- fattas, är motiverat att införa en straffbestämmelse som kan bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster.

Resonemangen och uträkningarna ovan avser enbart tjänster som tillhandahålls till följd av arbetskraftsexploatering, men tjänster förekommer i hög grad även till följd av exploatering för sexuella ändamål. I Sverige är köp av sexuella handlingar kriminaliserat sedan lång tid tillbaka och det rör sig således inte om tjänsteköp på en i övrigt legal marknad i dessa fall. Trots det kan det finnas ett värde i att belysa hur många köp av sexuella tjänster eller handlingar som en ny straffbestämmelse skulle kunna omfatta.

Antalet personer som regionkoordinatorerna identifierade inom sexuell exploatering år 2024 uppgick till 166 personer, vilket var ett något lägre antal än de två föregående åren.176 En liknande beräkning som de som gjorts ovan ger vid handen att det även här kan röra sig om ett betydande antal tjänstetillfällen varje år som potentiellt sett skulle kunna omfattas av en nykriminalisering. Om man utgår från att det för varje person rör sig om, lågt räknat, två tjänster per dag, fem dagar i veckan under ett år indikerar det cirka 86 000 separata tjänsteköp på ett år.177

För jämförelse kan nämnas att det i en befolkningsstudie som Folkhälsomyndigheten genomförde år 2017 framkom att knappt 10 procent av männen och 0,5 av kvinnorna i åldrarna 16–84 år upp- gav att de någon gång hade gett ersättning för sexuella tjänster. Van- ligast var att detta hade skett utomlands, men i cirka 20 procent av fallen rörde det sig om köp av sexuella tjänster i Sverige.178

175Skatteverket, Skatteverkets årliga attitydundersökning 2024, Resultatrapport för privat- personer, Rapportnummer: 2025:05, s. 19 f.

176Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024, diarienummer ALLM 2025/8, s. 5.

177Här kan dock noteras att utrymmet för att andra straffbestämmelser skulle kunna komma i fråga bör vara större än vid arbetskraftsexploatering. Som angetts i avsnittet ovan kan till exempel ansvar för våldtäkt eller oaktsam våldtäkt under vissa förhållanden aktualiseras i dessa fall.

178Folkhälsomyndigheten, Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) i Sverige 2017, Resultat från befolkningsundersökningen SRHR2017, s. 9 f.

183

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Vidare kan nämnas att antalet polisanmälningar för koppleri, vilket inte sällan bör kunna innefatta fall av sexuell exploatering, under den senaste femårsperioden har uppgått till cirka 200 anmälningar per år. Under samma period har antalet anmälningar för brotten utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling och köp av sexuell handling uppgått till i genomsnitt cirka 150 respektive 1 500 anmälningar per år.179

Trots den lagstiftning som redan finns för att motverka köp av sexuella handlingar kan alltså konstateras att marknaden fortsatt är stor och att det potentiellt sett finns ett stort antal tjänster även på detta område som skulle kunna omfattas av en nykriminalisering i enlighet med artikel 18a.

Ytterligare kring värdet av att införa en ny bestämmelse

Skyldigheten att kriminalisera medvetet användande av tjänster som tillhandahålls av ett människohandelsoffer har som tidigare nämnts förts in i artikel 18a i människohandelsdirektivet, vilken ersätter den tidigare skrivningen i artikel 18.4. Direktivets övergripande inriktning i denna del är att förebygga brott. Av skälen till ändringsdirektivet framgår också uttryckligen att åtgärden syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel.

I detta sammanhang kan poängteras att köp av tjänster som pro- duceras av offer för människohandel är en fundamental länk i den kedja som brottsligheten innebär. Köpet av tjänster utgör det sista ledet i kedjan, men är samtidigt en förutsättning som motiverar alla de ageranden som leder fram till exploateringen. Om det inte fanns någon efterfrågan på brottsoffrens tjänster skulle det inte heller finnas någon anledning att utsätta dem för människohandel. På detta sätt kan användande av tjänster som tillhandahålls av någon som explo- aterats alltså ses som en indirekt form av människohandel. En krimi- nalisering av denna sista länk i kedjan framstår också mot denna bak- grund som befogad.

Enligt vår uppfattning är det emellertid i första hand genom att verka moralbildande och genom det symbolvärde som en kriminali- sering kan innebära som straffbestämmelsen kan väntas få effekt. Det är relativt ovanligt att någon döms till ansvar för människohandel

179Baserat på statistik hämtad från Brottsförebyggande rådet, se avsnitt 5.3 ovan.

184

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

eller människoexploatering. Eftersom en förutsättning för ansvar enligt det nya brottet om användande av tjänster kommer vara att utföraren rent faktiskt är utnyttjad kan antalet fällande domar enligt den nya straffbestämmelsen väntas bli relativt lågt.

Att den praktiska tillämpningen av straffbestämmelsen kan komma att bli begränsad bekräftas av uppgifter i en policyrapport från civil- samhällesorganisationen La Strada. I rapporten anges att bestäm- melser kring ”knowing use” som införts i andra länder har lett till få åtal. Detta förklaras genom bristande utredningsresurser, oklar- heter kring om åtal för användande förutsätter en fällande dom för människohandel samt svårigheter att bevisa att köparen haft vetskap om utförarens utsatthet.180

Vidare framgår av kommissionens rapport om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen att det under 2022 rap- porterats totalt 51 misstänkta och åtta åtal som gällde utnyttjande av tjänster från brottsoffer. Under samma period rapporterade Cypern att en användare dömts till tre års fängelse för brottet att ta emot sexuella tjänster från ett offer för människohandel, medan Ungern rapporterade en fällande dom för utnyttjande av barnprostitution.181 Även detta talar för att den praktiska tillämpningen kan komma att bli begränsad.

Den direkt avskräckande effekten som en kriminalisering kan få bör därmed inte överdrivas. Däremot kan en kriminalisering ha en normbildande effekt och bidra till att personer som köper tjänster i utsatta branscher är mer uppmärksamma på tecken på utnyttjande, ställer högre krav i samband med att avtal ingås och förhoppnings- vis är mer benägna att rapportera misstänkta oegentligheter.

5.9.3Utformningen av straffbestämmelsen

Förslag: En ny straffbestämmelse som rör användande av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människo- exploatering ska införas. Straffansvaret omfattar alla som beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid ut-

180La Strada International, Policy Paper: The Impact of Criminalising the “Knowing Use” on Human Trafficking, 2022.

181Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittéen samt regionkommittéen om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen (femte rapporten), s. 9 f.

185

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

förandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människo- exploatering. Samtliga former av människohandel och människo- exploatering omfattas, även om direktivet endast ställer krav i fråga om alla former av människohandel. Den nya straffbestämmelsen ska vara subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken.

Bedömning: Det finns inte skäl att ställa högre krav på gärnings- personens uppsåt än var som följer av huvudregeln i 1 kap. 2 § brottsbalken. Samtycke från den som tillhandahåller tjänsten saknar betydelse.

Skälen för förslaget och bedömningen

Straffbestämmelsen bör omfatta handlingarna att beställa och nyttja

Artikel 18a innebär att medlemsstaterna måste vidta åtgärder för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2, dvs. människohandels- brott, utgör ett brott i den nationella strafflagstiftningen. Den nya straffbestämmelsen ska alltså avse användande av en tjänst som till- handahålls av ett offer för människohandel.

Angående frågan om användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel kan följande nämnas. Vår bedömning är att den svenska bestämmelsen bör utformas på ett sätt som an- knyter till formuleringen i direktivet men där de ageranden som omfattas beskrivs på ett något mer utförligt sätt. Frågan blir därför om begreppet användning bör användas i straffbestämmelsen eller något annat eller några andra begrepp.

En värdefull bakgrund att ha med vid utformningen av straff- bestämmelsen i denna del är att kriminalisering av ”knowing use” av tjänster först började diskuteras i internationella sammanhang för att hantera människohandel i fall av utnyttjande i prostitution eller andra former av sexuell exploatering. Bakgrunden till detta var att man ville hantera utnyttjandet i de länder som inte har förbjudit köp av sexuella handlingar. Från början var alltså frågan om införandet av ”knowing use” begränsat till ett mindre område där det därtill kan vara tydligare att avgöra vad som utgör ett användande av en tjänst. Detta eftersom det vid sexuell exploatering är mer begränsat vilka typer av tjänster som avses och ofta tydligare framgår att det är en

186

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

och samma person som köper och tillgodogör sig tjänsten. För Sveriges del är det också straffbart att köpa en sexuell handling.

Skyldigheten enligt artikel 18a omfattar nu samtliga exploaterings- former, även vid legala tjänster. Det innebär att tillämpningsområdet är vidare och att variationen är större både när det gäller tjänsterna som sådana och sätten på vilka de kan användas. Vi menar därför att finns anledning att uttryckligen ange fler typer av ageranden som ska kunna omfattas av den nya bestämmelsen än endast ”använd- andet”, för att få ett mer heltäckande straffansvar. Vårt förslag är därför att straffansvaret ska kunna träffa både den som beställer och den som nyttjar en tjänst som tillhandahålls av någon som exploa- terats. På detta sätt kan även situationer där en person beställt en tjänst som sedan nyttjas av någon annan täckas in. Om både bestäl- laren och nyttjaren av tjänsten i ett sådant fall skulle ha uppsåt till att utövaren är exploaterad ska båda kunna dömas till ansvar för brott. Här bör noteras att skyldigheten enligt artikel 18a endast gäller för användaren av en tjänst. I denna del går vårt förslag alltså utöver vad som krävs enligt direktivet.

Detta innebär också att till exempel en ansvarig beställare hos en huvudentreprenör som ingår avtal med en underentreprenör, vilken i sin tur utnyttjar exploaterad arbetskraft, skulle kunna drabbas av straffansvar (förutsatt att uppsåt föreligger och övriga rekvisit är upp- fyllda). På liknande sätt som gäller vid många förmögenhetsbrott kan alltså gärningspersonens handling resultera i att någon annan, exempelvis en juridisk person, tillgodogör sig tjänsten och eventuell vinning från brottet.182

Som ett alternativ till begreppet beställer har vi övervägt att ange att den som anlitar någon för en tjänst ska omfattas av straffbestäm- melsen. Ordet anlitar ligger dock språkmässigt närmre begreppet rekryterar, vilket förekommer i människohandelsbestämmelsen. För att undvika oklarhet och gränsdragningsproblematik förespråkar vi att ordet beställer i stället används. I de fall det är någon annan per- son som avtalar om utförande av en tjänst än den som sedan nyttjar densamma bör ordet beställer kunna fungera för att beskriva det agerande som avses. Vi föreställer oss dock att det vanligaste kommer att vara att det är en och samma person som ingår avtal och sedan också tillgodogör sig tjänsten.

182Jämför här 23 kap. 7 brottsbalken.

187

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

I direktivet anges att kriminaliseringen ska avse den som använder en tjänst. I stället för ”använder” föreslår vi att begreppet ”nyttjar” används. Anledningen till detta är att ordet nyttjar på ett tydligare sätt markerar att även situationer då en gärningsperson passivt till- godogör sig en tjänst ska omfattas av bestämmelsen. Det krävs alltså inte någon aktivitet vid själva utövandet från den som nyttjar tjäns- ten. Detta innebär till exempel att en bostadsinnehavare som nyttjar en städtjänst och som vet om att städföretaget enbart använder explo- aterad arbetskraft inte ens skulle behöva vara närvarande under tiden som städningen utförs för att kunna drabbas av straffansvar.183

Om det sedan är ytterligare en annan person som betalar för tjäns- ten bör straffansvar för denne också kunna komma i fråga (förutsatt att denne känt till förekomsten av exploatering). Vi bedömer dock att det inte är nödvändigt att ta upp betalning som ett av de ageranden som uttryckligen anges i bestämmelsen. Beroende på omständig- heterna skulle straffansvar i dessa fall i stället antingen kunna grundas i ett medgärningsmannaskap eller i annan medverkan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

En ytterligare förutsättning för straffansvar enligt den nya bestäm- melsen är att den som tillhandahåller tjänsten vid utförandet är explo- aterad. Vi kommer återkomma till detta nedan, men i förhållande till brottets fullbordanspunkt innebär det att ett faktiskt utförande av tjänsten måste ha påbörjats. Det bör dock inte krävas att uppdraget också har avslutats. I de fall ett utförande har påbörjats och den som nyttjar tjänsten först därefter förstått att utövaren är exploaterad är det först från denna tidpunkt som subjektiv täckning kan föreligga. Ansvar för brott bör då kunna komma i fråga om den som nyttjar tjänsten inte vidtar någon åtgärd för att avbryta nyttjandet. Frågor om eventuellt straffansvar vid försök, förberedelse eller stämpling kommer att tas upp i ett senare avsnitt nedan.

Det bör här också uppmärksammas att det finns en risk för att utövarens utsatthet ökar om en nyttjare avbryter en tjänst på grund av misstankar om människohandel. Om så sker kan den eller de per- soner som organiserar verksamheten i allvarliga fall tänkas komma att straffa utövaren. Detta har inte någon konsekvens för frågan om straffansvar, men vi vill ändå understryka vikten av att informations-

183I exemplet kan vidare noteras att den som driver städföretaget i normalfallet inte skulle ses som nyttjare av tjänsten. För denne bör i stället ansvar för något av grundbrotten, män- niskohandel eller människoexploatering, komma i fråga.

188

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

kampanjer tas fram i samband med att lagstiftningen införs, vilka även bör innefatta lättillgänglig information om hur en privatperson kan gå till väga vid misstankar om exploatering. Detta skulle kunna minska riskerna i en sådan situation och samtidigt öka möjligheterna för att potentiella brottsoffer får tillgång till nödvändigt skydd och stöd. Vi kommer att återkomma till denna fråga i kapitel 10 om konsekvenser av utredningens förslag.

Slutligen föreslår vi att det uttryckligen bör framgå att bestäm- melsen är subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken. Det borde inte vara ovanligt att en person som gör sig skyldig till människo- handel eller människoexploatering också själv nyttjar målsägandens tjänster. I dessa fall bör nyttjandet anses ingå i grundbrottet och inte därutöver straffas särskilt enligt den nya bestämmelsen.184

Särskilt om begreppet tjänst

När det gäller begreppet tjänst bör detta redan utifrån hur ordet används i normalt språkbruk vara tillräckligt väl definierat för att inte medföra några egentliga problem vid tillämpningen av den nya bestämmelsen. Vid eventuella oklarheter skulle emellertid ledning kunna dras från hur begreppet används i annan lagstiftning, exem- pelvis på civilrättens eller skatterättens områden. Som ett exempel kan nämnas att tillhandahållande av tjänster vid tillämpningen av mervärdesskattelagen (2023:200) förstås som varje transaktion som inte utgör leverans av varor.185 Här bör dock åter uppmärksammas att det är tillräckligt att ett utövande av tjänsten har påbörjats för att ett brott ska vara fullbordat. Tjänsten behöver inte ha avslutats och det behöver inte heller ha erlagts betalning eller liknande.

Det bör inte krävas att tjänsten är av någon särskild karaktär för att kunna omfattas av bestämmelsen utan straffansvar bör kunna komma i fråga för alla olika typer av tjänster, även sådana som före- kommer i verksamheter som i övrigt är helt legala. Det bör inte heller införas någon begränsning som innebär att bara tjänster som utförs på plats kan omfattas. Även tjänster som beställs och utförs digitalt bör alltså kunna komma i fråga. Vi bedömer att det inte behövs någon särskild skrivning i bestämmelsen för att säkerställa detta.

184Om användandet innebär att även något annat straffbud överträds bör naturligtvis ansvar för sådant brott ändå kunna komma i fråga.

185Se 5 kap. 26 § mervärdesskattelagen.

189

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Avsikten med bestämmelsen är att kriminalisera nyttjande av sådana tjänster som tillhandahålls av ett brottsoffer inom ramen för ett pågående människohandels- eller människoexploateringsbrott (se nedanstående avsnitt om varför även människoexploatering bör kunna utgöra grundbrott). Om en utnyttjad person också tillhanda- håller tjänster i något annat sammanhang vid sidan av människo- handels- eller människoexploateringsbrottet är ett eventuellt nyttjande inte tänkt att omfattas. Detta bör förtydligas i författningstexten genom en hänvisning till att personen som tillhandahåller tjänsten, vid utförandet ska vara utsatt för människohandel eller människo- exploatering. Av detta följer också att grundbrottet fortsatt behöver vara pågående när tjänsten tillhandahålls. Här bör särskilt noteras att människohandel är ett brott som fullbordas på ett tidigt stadium och som till sin konstruktion inte kräver att någon faktisk explo- atering har kommit till stånd. Att ett brott är fullbordat behöver emellertid inte innebära att det är avslutat. I de fall människohandel ligger till grund för ett tjänsteutnyttjande som omfattas av den nya bestämmelsen kommer det handla om situationer där människo- handelsbrottet också inneburit en exploatering. Om människohan- delsbrottet däremot har avslutats och den som utför tjänsten själv fritt kan bestämma över sin situation bör straffansvar enligt den nya bestämmelsen inte vara aktuellt. Annorlunda uttryckt menar vi alltså att det bör finnas ett orsakssamband mellan grundbrottet och ut- förandet av tjänster. Som framgått är det bara tjänster – inte pro- dukter – som avses i artikel 18a och det är också bara tjänster som

viföreslår ska omfattas av den nya straffbestämmelsen. I skäl 26 anges uttryckligen att kriminaliseringen endast bör inriktas på användning av tjänster som tillhandahålls inom ramen för utnyttjande som om- fattas av brottet människohandel och att brottet därför inte bör gälla kunder som köper produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor, eftersom de inte är användare av en tjänst.

Detta kan framstå som inkonsekvent eftersom även efterfrågan på billiga produkter kan motivera en gärningsperson att utsätta andra för människohandel eller människoexploatering. Behovet av att före- bygga exploatering i dessa fall bör vara lika angeläget som när brotts- offren ska utnyttjas för att tillhandahålla tjänster. Rent allmänt bör det dock vara betydligt svårare för en konsument att bedöma vill- koren för den som producerat en vara jämfört med den som tillhanda- håller en tjänst. I det senare fallet är möjligheterna betydligt större

190

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

för den som köper tjänsten att själv iaktta tecken på rädsla, bristande språkkunskaper eller liknande som kan indikera ett utnyttjande. Till detta kommer att det kan finnas många olika tänkbara förklaringar till att en vara säljs till ett väldigt billigt pris, även utan att exploatering föreligger. Ett ytterligare skäl till att bara låta tjänster omfattas av den nya bestämmelsen är att utnyttjande av tjänster ofta bör ligga närmare grundbrottet, dvs. människohandeln eller människoexploa- teringen. Att nyttja en tjänst som kanske tar flera dagar att färdig- ställa bör inte sällan framstå som i högre grad straffvärt än att köpa en massproducerad vara. Av dessa skäl anser vi att den nya straff- bestämmelsen i nuläget inte bör gå längre i detta avseende än vad som krävs enligt artikel 18a. Om ett behov av ytterligare åtgärder bedöms föreligga efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft och kunnat ut- värderas bör regeringen i så fall återkomma till frågan.

I sammanhanget kan även nämnas att det inom EU nyligen an- tagits en förordning om förbud mot produkter som tillverkats genom tvångsarbete på unionens marknad. Förordningen förbjuder utsläp- pande och tillhandahållande på unionens marknad av alla produkter som tillverkats genom tvångsarbete. Detsamma gäller export av så- dana varor från unionens marknad.186 En förhoppning är att detta på ett annat sätt kan bidra till att motverka att personer utnyttjas för att producera varor.

En annan fråga som kan uppkomma när det gäller gränsdragningen mellan produkter och tjänster är hur en situation ska bedömas när ett köp omfattar både en vara och en tjänst. Som ett exempel kan nämnas att en person exploateras för att leverera mat. Köpet avser i sådant fall ofta både leveransen (tjänsten) och maten (produkten). Med den konstruktion som vi föreslår skulle alltså bara den del av köpet som avser leveransen föranleda straffansvar, även om maten också skulle vara lagad av någon som exploaterats. På liknande sätt skulle ett köp av bär som plockats av en person som utsatts för män- niskohandel eller människoexploatering i normalfallet inte omfattas, om inte tjänsten (att plocka bären) på något sätt kan anses ingå i köpet. I den praktiska tillämpningen kommer det i dessa situationer vara upp till rättstillämpningen att utifrån omständigheterna i det

186Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3015 av den 27 november 2024 om förbud mot produkter som tillverkats genom tvångsarbete på unionens marknad och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937.

191

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

enskilda fallet avgöra hur eventuella avgränsningar bör göras och om det finns förutsättningar att döma enligt det nya straffbudet.

Alla exploateringssyften bör omfattas

Angående den sistnämnda förutsättningen, dvs. att tjänsten ska till- handahållas av ett offer för människohandel, kan noteras att artikel 18a inte nämner några exploateringsformer särskilt. Skyldigheten får där- för förstås omfatta alla de exploateringssyften som nämns i artikel 2.187 I förhållande till dessa exploateringssyften bör köp av tjänster vara vanligast förekommande vid sexuell exploatering och tvångsarbete eller tvångstjänster, men även exempelvis surrogatmoderskapsarran- gemang skulle kunna vara att anse som ett användande av en tjänst.

Enligt vår uppfattning bör inte heller den svenska bestämmelsen innehålla någon begränsning i fråga om exploateringssyften. Vi för- utser dock att den i praktiken främst kommer att tillämpas i förhål- lande till arbetskraftsexploatering. När det gäller sexuella tjänster kan antas att de ageranden som bestämmelsen kommer att träffa också kommer kunna aktualisera ansvar för allvarligare brott enligt 6 kap. brottsbalken och att åtal då i stället kommer att väckas för sådant brott. Den nya bestämmelsens kan därför möjligen väntas få ett mer begränsat genomslag i dessa fall. I och med att rekvisiten för det nya brottet och bestämmelserna i 6 kap. brottsbalken kom- mer att skilja sig åt går det dock inte att utesluta att det kan finnas situationer då bevisläget är sådant att endast ansvar enligt den nya bestämmelsen går att styrka. Vi anser därför att det är lämpligt att alla exploateringssyften, inklusive sexuell exploatering, omfattas av den nya straffbestämmelsen. I detta sammanhang kan även nämnas att GRETA har uttryckt att alla former av människohandel bör om- fattas av en kriminalisering av medveten användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel.188

187De exploateringsformer som nämns i artikel 2 är utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ, eller utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption.

188GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23.

192

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Även människoexploatering bör omfattas

Utöver alla former av människohandel anser vi att också användandet av tjänster som tillhandahålls av offer för människoexploatering bör kunna grunda ansvar för brott enligt den nya straffbestämmelsen. Till skillnad från människohandelsbestämmelsen krävs inte att någon handelsåtgärd ska ha förekommit vid människoexploatering. Utsattheten och förhållandena för den enskilde kan emellertid vara lika allvarliga för en person som är utsatt för människoexploatering som för den som är utsatt för människohandel. Det är vidare osanno- likt att den som använder en tjänst kommer ha full insikt i det exakta tillvägagångssättet som har föranlett exploateringen. Vi anser att av- görande i stället bör vara att gärningspersonen har förstått att utöva- ren rent faktiskt är utsatt för människohandel eller människoexplo- atering. Det bör inte krävas att gärningspersonen har full kunskap om på vilket sätt exploateringen kommit till stånd. I många fall bör användarens agerande vara lika klandervärt om det är ett offer för människohandelsexploatering som utövar tjänsten. Frågan om uppsåt kommer att diskuteras vidare i ett senare avsnitt. Mot bakgrund av de skäl som angetts ovan är det vår uppfattning att den nya bestäm- melsen också bör omfatta dessa ageranden och alltså innehålla en hän- visning till 4 kap. 1 b § brottsbalken om människoexploateringsbrott. Inte heller i förhållande till människoexploateringsbestämmelsen finns skäl att göra någon avgränsning utifrån exploateringssyften (jämför resonemangen ovan beträffande exploateringssyften vid män-

niskohandel).

Den svenska bestämmelsen om människoexploatering saknar motsvarighet i människohandelsdirektivet och vårt förslag i denna del går alltså längre än vad som krävs enligt direktivet. Av de skäl som angetts ovan anser vi trots detta att det är motiverat att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde i förhållande till skyldigheten enligt direktivet.

Straffansvar bör förutsätta ett styrkt grundbrott

Som utvecklats ovan är en förutsättning för straffansvar att utövaren av tjänsten faktiskt har utsatts för människohandel eller människo- exploatering. För att någon ska fällas till ansvar måste alltså även grundbrottet vara styrkt. Detta är också nödvändigt för att avgränsa

193

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

tillämpningsområdet på det sätt som krävs för att uppfylla de krav som legalitetsprincipen ställer på en tydlig strafflagstiftning.

I många fall lär det vara så att grundbrottet och frågan om använd- ande av tjänster prövas i samma rättegång. Även om så inte sker kan grundbrottet prövas som en del av nyttjandet. Detta kan exempelvis bli aktuellt om grundbrottet har prövats först och frågan om ansvar för nyttjande av tjänster av någon anledning utreds och prövas vid en senare tidpunkt.

Det bör alltså inte ställas något formellt krav på att det ska finnas, eller i samband med prövningen av nyttjandet ska meddelas, en fäl- lande dom eller motsvarande beslut gällande grundbrottet, även om detta i många fall i praktiken bör vara nödvändigt. Avgörande för straffansvar för nyttjande av tjänster är i stället att det finns ett sådant stöd för grundbrottet att det anses styrkt.

Jämförelser kan här göras med straffbestämmelserna om barnfrids- brott i 4 kap. 3 § brottsbalken eller skyddande av brottsling i 17 kap. 11 § brottsbalken. Av 4 kap. 3 § brottsbalken följer att den som begår vissa särskilt utpekade gärningar också döms för barnfridsbrott om gärningen har bevittnats av ett barn som är närstående eller tidigare närstående till både gärningsmannen och den som gärningen begås mot. I förarbetena konstateras att det för straffansvar krävs att det brott som barnet har bevittnat är styrkt på det sätt som krävs i brott- mål i allmänhet och att det således finns ett mycket nära samband mellan grundbrottet och bevittnandebrottet.189 Bestämmelsen i 17 kap. 11 § brottsbalken stadgar att den som döljer den som förövat brott, hjälper honom eller henne att undkomma, undanröjer bevis om brottet eller på annat dylikt sätt motverkar att det uppdagas eller beivras, döms för skyddande av brottsling. För ansvar krävs att den som på något sätt har skyddats är en brottsling i straffrättslig mening. Alla objektiva och subjektiva rekvisit för brottet denne har begått ska vara uppfyllda.190

En skillnad mellan dessa brott och det nya brottet om nyttjande av tjänster är dock att grundbrotten, dvs. människohandel eller män- niskoexploatering, ofta är av mer komplex natur. Ett människohan- delsbrott som lett fram till exploatering kan ha pågått under lång tid och inte sällan har flera gärningspersoner varit involverande. Också vid människoexploatering är förloppen mer utdragna och kan omfatta

189Prop. 2020/21:170 Barn som bevittnar brott s. 46.

190Bäcklund, Johansson m.fl., Brottsbalken (1 juli 2025, JUNO), kommentaren till 17 kap. 11 §.

194

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

flera gärningspersoner. Även om det på liknande sätt som vid till exempel barnfridsbrott bör krävas att det finns tillräckliga bevis för att ett grundbrott har begåtts mot tjänsteutövaren, kan det här tänkas finnas fler situationer där det inte finns en fällande dom beträffande grundbrottet att utgå ifrån. Det kan exempelvis tänkas vara vanligare att en eller flera gärningspersoner är okända, att någon befinner sig utomlands eller att det i förhållande till grundbrottet bara gått att bevisa medhjälp till brott. Om det vid prövningen av nyttjandebrottet i sådant fall ändå går att klargöra att målsäganden har blivit utsatt för människohandel eller människoexploatering bör detta vara tillräckligt för att en fällande dom avseende nyttjandet ska kunna meddelas.

En annan följd av att den nya bestämmelsen förutsätter att ett människohandels- eller människoexploateringsbrott har begåtts är att det inte kommer finnas behov av att ge en socialnämnd möjlig- het att – utifrån den nya straffbestämmelsen – ansöka om uppehålls- tillstånd för betänketid enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) för utländska offer som annars saknar rätt att vistas i Sverige.191 Detta eftersom det bör vara tillräckligt att den möjligheten finns i förhål- lande till grundbrottet.

Samtycke från den som tillhandahåller tjänsten saknar betydelse

Vid tillämpningen av bestämmelserna om människohandel saknar ett eventuellt samtycke från målsäganden alltid betydelse. I förarbe- tena till bestämmelsen poängteras att utrymmet för ett brottsoffer att lämna ett rättsligt relevant samtycke begränsas av kravet på an- vändande av ett otillbörligt medel. Därtill anges att ett samtycke, för att kunna ha någon straffrättsligt ansvarsbefriande verkan, måste ha förelegat vid tidpunkten för gärningens företagande och vid per- durerande brott ska sådant samtycke föreligga under hela den tid som gärningsmannen har skeendet under kontroll. Ett samtycke som lämnas i efterhand är alltid rättsligt irrelevant för frågan om huruvida ett brott har förövats. Redan av denna anledning konsta- teras att det saknar betydelse om det skulle visa sig att offret seder- mera skulle underkasta sig utnyttjandet. Därutöver anges att det dessutom följer av 24 kap. 7 § brottsbalken att ett samtycke från den person mot vilken en gärning riktas har straffrättsligt ansvarsbefri-

191För närmare beskrivning av frågan om uppehållstillstånd för betänketid, se avsnitt 6.1.5.

195

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

ande verkan endast om gärningen – med hänsyn till den skada, kränk- ning, eller fara som den medför, dess syfte och övriga omständigheter

–är försvarlig. Så kan normalt inte anses vara fallet när det gäller så allvarliga brott som människohandel eller till exempel medverkan, försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.192

Vidare anges att vissa krav måste vara uppfyllda för att ett sam- tycke över huvud taget ska anses föreligga. Det måste vara lämnat av någon som är behörig att förfoga över det aktuella intresset och kapabel att förstå innebörden av samtycket. Det måste också vara frivilligt, allvarligt menat och lämnat med full insikt om relevanta förhållanden. Ett ”samtycke” som framkallas med användande av tvång eller vilseledande, med utnyttjande av någons utsatta belägen- het eller med något annat sådant otillbörligt medel utgör således aldrig något rättsligt relevant samtycke enligt svensk rätt.193

Även vid människoexploatering är utrymmet för ett brottsoffer att samtycka till en exploatering begränsat. I förarbetena anges att detta följer av kravet på att exploateringen ska ha skett genom ett otillbörligt medel och att själva exploateringen ska innefatta ett otill- börligt användande. Ett godkännande från offrets sida som fram- kallas genom ett sådant otillbörligt medel torde enligt förarbetena aldrig anses utgöra något rättsligt relevant samtycke enligt svensk rätt (se 24 kap. 7 §). Vidare anges att frågan om samtycke aldrig kan ha någon betydelse vid tvångsarbete, vilket alltid är ofrivilligt. Brottet fullbordas vid exploateringen. Ett eventuellt samtycke efter denna tidpunkt saknar relevans för straffansvaret. Det är till exempel ovid- kommande för straffansvaret om en arbetstagare i det skedet accep- terar de dåliga arbetsvillkoren.194

Vi menar att samma resonemang är giltiga i förhållande till det nya brottet. Eftersom en förutsättning för straffansvar enligt den nya bestämmelsen är att ett människohandels- eller människoexplo- ateringsbrott begåtts kommer ett eventuellt samtycke från den som utnyttjas att sakna betydelse. Även i förhållande till det nya brottet bör det saknas möjlighet för den som tillhandahåller tjänsten att lämna ett rättsligt relevant samtycke till gärningen.

192Prop. 2003/04:111 s. 60 f.

193A. prop. samma sidor.

194Prop. 2017/18:123 s. 46.

196

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Frågan om uppsåt

Artikel 18a i direktivet medför en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel, om användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för människohandel. I en svensk kontext bör detta kunna översättas till ett avsiktsuppsåt.

Av 1 kap. 2 § brottsbalken följer att en gärning, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen. Detta innefattar, utöver avsiktsuppsåt även insiktsuppsåt och likgil- tighetsuppsåt. De tre formerna av uppsåt kan beskrivas på följande sätt:

–avsiktsuppsåt – gärningsmannen åsyftar följden

–insiktsuppsåt – gärningsmannen har visshet om att följden kom- mer att förverkligas och om de omständigheter som omger gär- ningen

–likgiltighetsuppsåt – gärningsmannen handlar i osäkerhet, men accepterar eller godtar på annat sätt att följden kommer att in- träda eller att en relevant omständighet föreligger.195

En bestämmelse utformad helt i linje med direktivet skulle alltså av- vika från och ställa högre krav på gärningsmannens uppsåt än vad som enligt svenska straffrättsliga principer vanligtvis är brukligt. Enligt vår uppfattning är detta inte motiverat. Att inse risken för att en tjänsteutövare kan vara ett offer för människohandel eller människoexploatering och, likgiltig inför förverkligandet av denna risk, ändå använda tjänsten framstår enligt vår mening som så pass klandervärt att straffansvar bör kunna utkrävas även i detta fall.

Utöver vad som krävs enligt direktivet anser vi alltså att ett van- ligt uppsåtskrav bör gälla för det nya brottet. Vi föreslår därför att det inte ska föreskrivas någonting särskilt om skuldformen i straff- bestämmelsen. Därigenom markeras att huvudregeln enligt 1 kap.

2 § brottsbalken är tillämplig.

Bestämmelsen som vi föreslår omfattar alltså både tjänster från utförare som är utsatta för människohandel och för människoexplo- atering. Det är genom denna konstruktion tillräckligt att gärnings- personens uppsåt omfattar förekomsten av något av dessa brott.

195Magnus Ulväng, Brottsbalk (1962:700), 1 kap. 2 §, Lexino, 2025-09-24 (JUNO).

197

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Gärningspersonen behöver alltså inte nödvändigtvis känna de exakta omständigheterna kring grundbrottet. Det bör i stället vara tillräck- ligt att gärningspersonen har uppsåt till att något sådant brott före- ligger. Vi menar att detta är motiverat då det i praktiken lär vara osannolikt att den som använder en tjänst har full insikt i det exakta tillvägagångssättet som har föranlett exploateringen. Avgörande bör i stället vara att gärningspersonen har förstått att utövaren rent faktiskt är utsatt för människohandel eller människoexploatering.

Vid den faktiska uppsåtsbedömningen och frågan om vad gärnings- mannen har förstått om tjänsteutövarens utsatthet får den rättsliga prövningen ske på sedvanligt sätt utifrån omständigheterna i målet. Viss ledning kring vilka faktorer som kan indikera utsatthet finns dock i skälen till människohandelsdirektivet.

I skäl 27 anges att de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall bör beaktas vid bedömningen av huruvida användaren hade vet- skap om att personen var offer för människohandel. Vetskap kan härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständig- heter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrol- lerar brottsoffren.

När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva fram- går i skäl 27 att bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig kan beaktas.

Vidare anges att när det gäller de förhållanden under vilka tjäns- terna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhål- landena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en män- niskohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontroll- åtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

198

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Alternativ som övervägts vid utformningen av brottet

Människohandelsbrottet är konstruerat på det sättet att fullbordans- punkten ligger på ett tidigt stadium, redan innan exploateringsfasen har påbörjats. Detta ger upphov till frågor om vilket samband som behöver finnas mellan ett sådant brott och det nya brottet om an- vändande av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människo- handel. Frågan blir särskilt aktuell om det har gått lång tid mellan det att människohandelsbrottet fullbordades och en sådan tjänst som avses i den nya straffbestämmelsen utförs. Under denna tid kan flera olika gärningspersoner ha varit inblandade i grundbrottet och det är också tänkbart att den utsatta personen har kommit att utnyttjas för andra ändamål än vad som var avsikten när handelsåtgärderna vidtogs och människohandelsbrottet fullbordades. Om till exempel ändamålet för exploateringen ändrats eller andra personer, som inte kan anses agera som medgärningsmän i förhållande till det ursprung- liga människohandelsbrottet, har kommit att utnyttja offret skulle luckor i det straffrättsliga skyddet kunna tänkas uppkomma.

Vi har därför som en alternativ utformning av det nya brottet övervägt om det skulle vara tillräckligt att den som utför tjänsten tidigare har utsatts för människohandel, om exploateringen av per- sonen ändå fortsatt. Om det i sådant fall finns ett tillräckligt och rimligt samband mellan människohandelsbrottet och den tjänst som sedan tillhandahålls skulle det kunna tänkas vara tillräckligt för att föranleda ansvar enligt den nya straffbestämmelsen. Annorlunda uttryckt – om den utsatta personen tillhandahåller tjänsten till följd av att denne tidigare varit utsatt för människohandel skulle det kunna vara tillräckligt även om människohandelsbrottet har avslutats.

Vi har emellertid valt att inte utforma förslaget på detta sätt. Som

viangett i bakgrunden till detta avsnitt (5.8.1) är det vår tolkning att skyldigheten enligt artikel 18a inte sträcker sig längre än till att omfatta kriminalisering av användandet av tjänster som tillhandahålls av ett offer som är utsatt för ett pågående människohandelsbrott. Vi anser inte heller att en mer långtgående utformning av det nya brottet – som också omfattar eventuell exploatering som sker efter det att människohandelsbrottet avslutats – är motiverad.

Vår bedömning är att den eventuella lucka som kan uppkomma

ien situation när offret fortsätter att tillhandahålla tjänsten trots att människohandelsbrottet är avslutat främst skulle kunna aktualiseras

199

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

i förhållande till sexuella tjänster. Detsamma gäller om ändamålet för exploateringen utvecklats och kommit att omfatta sexuella tjänster (även om det inte var avsikten när människohandelsbrottet fullbor- dades). Detta eftersom vi valt en utformning där även människoexplo- atering kan utgöra grundbrott till olaga tjänsteutnyttjande. Till skill- nad från människohandel krävs det vid människoexploatering att exploatering har skett för att brottet ska fullbordas. Situationen där grundbrottet avslutats men exploatering fortsatt bör därför på samma sätt vara aktuell vid människoexploatering. Människoexploatering omfattar dock bara ändamålen tvångsarbete, tiggeri och arbete under uppenbart orimliga villkor. Sexuella ändamål omfattas inte, om det inte samtidigt utgör tvångsarbete eller arbete under uppenbart orim- liga villkor.

Om ett avslutat människohandelsbrott följs av exploatering som avser något av de ändamål som omfattas av människoexploaterings- bestämmelsen kan alltså grundbrott enligt den straffbestämmelsen föreligga. Utrymmet för sådana luckor som nämnts ovan bör alltså vara alltså begränsat om det är utnyttjande för tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor som föranlett ett olaga tjänsteutnytt- jande. Vår bedömning är därför att risken för en bristande koppling mellan kravet på ett pågående grundbrott och ett olaga tjänsteutnytt- jande främst skulle kunna uppstå när tjänsten avser sexuella ändamål. Här bör dock beaktas att ansvar enligt andra straffbestämmelser kan komma i fråga för den som använder en sådan tjänst, till exempel köp av sexuell handling. I vissa fall kan även förutsättningarna för våld- täkt eller oaktsam våldtäkt tänkas vara uppfyllda. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att utrymmet för straffrättsliga luckor på grund av att det ställs krav på ett pågående grundbrott bör vara relativt be- gränsat. Även från åklagarhåll har framförts att det beskrivna pro- blemet troligtvis är begränsat i praktiken.

Utöver detta menar vi att en utformning som inte kräver ett på- gående grundbrott riskerar att medföra väsentliga avgränsningssvå- righeter. Detta gäller inte minst vid bedömningen av vad som ska anses vara ett tillräckligt starkt samband mellan människohandels- brottet och den exploatering som föranlett tjänsten. Det är vidare svårt att förutse vilka praktiska konsekvenser ett mer vidsträckt tillämpningsområde kan medföra. Frågor kring bestämmelsens för- enlighet med legalitetsprincipen kan därmed uppkomma.

200

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Skälen för förslaget och bedömningen

Brottsbeteckning och straffbestämmelsens placering

I brottsbalkens fjärde kapitel finns de brott som i olika hänseenden riktar sig mot en annan persons frihet, eller som kränker andra rent personliga intressen som inte är av ekonomiskt slag och som kan sam- manfattas under beteckningen frid. Brotten gäller gärningar som inne- bär olika slag av kränkningar av personlig integritet.197

Att med uppsåt nyttja en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering är att bidra till upprätt- hållandet av den kränkning av utförarens personliga integritet som grundbrottet innebär. Vi anser därför att det nya brottet bör placeras i 4 kap. brottsbalken om brott mot frihet och frid, och i en ny para- graf i anslutning till bestämmelserna om människohandel och män- niskoexploatering (som en ny 1 c §).

En sådan placering avspeglar att det primära syftet med krimina- liseringen är att skydda individer från exploatering. Detta innebär också att brottet i normalfallet bör vara att betrakta som ett målsäg- andebrott. Utöver detta syfte kan kriminaliseringen emellertid också bidra till att skydda staten, vilket dels grundas i de problem med osund konkurrens och skatteundandragande som oseriösa aktörer i utsatta branscher bidrar till, dels i att handel med och exploatering av människor är en mycket vinstbringande form av internationell organiserad brottslighet.198 Alla åtgärder för att bekämpa människo- handel och människoexploatering, inklusive en kriminalisering av nyttjande av offrens tjänster, kan alltså ses som ett sätt att bekämpa den organiserade brottsligheten

Vi har som alternativ övervägt att föra in den nya kriminaliseringen i de befintliga bestämmelserna om människohandel och människo- exploatering, som en särskild form av dessa brott. Eftersom det för den enskilde nyttjaren av en tjänst ofta kommer ett finnas mått av osäkerhet kring exakt hur den faktiska exploateringen kommit till stånd och eftersom vi inte heller anser att full insikt i detta bör krävas för att ett straffansvar ska uppkomma anser vi att det är mer ända-

197Bäcklund, Johansson m.fl., Brottsbalken (1 juli 2025, JUNO), inledande kommentaren till 4 kap.

198Europol, Decoding the EU’s most threatening criminal networks, 2024, s. 35 samt UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2024, s. 10 f. och 16.

202

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

målsenligt att föra in en ny särskild bestämmelse som hänvisar till både människohandels- och människoexploateringsbestämmelserna.

Vi föreslår vidare att det nya brottet ska betecknas olaga tjänste- utnyttjande. Vi menar att denna benämning på ett kort och koncist sätt återger vilket förfarande som bestämmelsen är avsedd att träffa. Att ordet utnyttjande förekommer i benämningen ska inte förstås innebära något krav på att tjänsten som sådan ska vara exploaterande eller ha någon särskild karaktär av utnyttjande. Tjänsten i sig kan vara helt legal och gå till på samma sätt som ett vanligt däckskifte, trädgårdsarbete, manikyr, rivningsarbete, renovering eller liknande skulle göra. Det är i stället utifrån utförarens utsatthet som tjänsten kan anses innebära ett utnyttjande.

Ytterligare en fråga som vi har övervägt är om det finns anledning att införa en särskild beteckning och straffskala för tjänster som tillhandahålls av personer som inte fyllt arton år. Grundbrotten, människohandel och människoexploatering, skiljer dock redan på gärningar begångna mot vuxna och barn på det sättet att det inte ställs något krav på att användande av ett otillbörligt medel ska ha förekommit för att straffansvar ska kunna uppkomma när ett barn är målsägande. Om en särskild brottsbeteckning för nyttjande av tjänster från unga personer införs skulle den situationen kunna upp- komma att det är på grund av målsägandens ungdom som ett grund- brott överhuvudtaget uppkommit. Beaktas målsägandens ungdom sedan också vid nyttjandebrottet skulle samma omständighet kunna komma att beaktas dubbelt. Dessutom skulle en sådan konstruktion innebära att straffet för ett nyttjandebrott riktat mot en ung person skulle kunna bli högre än för ett fullbordat grundbrott avseende människoexploatering och i samma nivå som till exempel brottet ut- nyttjande av barn genom köp av sexuell handling, vilket inte framstår som befogat. Se vidare om straffskalor i nästkommande avsnitt.

Vi menar att en lämpligare ordning är att inte införa någon sär- bestämmelse för brott som riktas mot barn och att målsägandens unga ålder i sådana fall i stället bör vara en omständighet som ska beaktas i skärpande riktning vid straffvärderingen.

203

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Straffskalan bör bestämmas till fängelse i högst fyra år

Vi föreslår att straffet för olaga tjänsteutnyttjande ska vara fängelse i högst fyra år. Att med uppsåt beställa eller nyttja en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexplo- atering är enligt vår uppfattning alltid så allvarligt att påföljden bör ligga på fängelsenivå. Straffvärdet för ett olaga tjänsteutnyttjande kan emellertid tänkas variera i betydande grad beroende till exempel på vilket grundbrott som är aktuellt, hur omfattande tjänsten är och på hur allvarliga förhållandena är för den enskilde utövaren.

Straffskalan bör också sättas i relation till vad som gäller för de grundbrott som är aktuella. Straffet för människohandel är fängelse i lägst två och högst tio år, eller om brottet är mindre grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. För människoexploatering är straffet fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst tio år.

Vidare bör straffskalan bestämmas på ett sådant sätt att den har- monierar med straffskalorna för andra brott som kan anses innebära en likartad grad av kränkning. Som exempel kan nämnas att straffet för olaga tvång är böter till två års fängelse, för äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott fängelse i högst fyra år, för utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling fängelse i lägst sex månader och högst fyra år vid normalgradsbrott eller, vid mindre grovt brott, fängelse i högst ett år, eller för involverande av underårig i brottslighet fäng- else i högst fyra år. Här kan vidare noteras att Straffreformutred- ningen inte föreslår någon ändring av betydelse beträffande straff- skalorna för något av dessa brott eller för människohandels- eller människoexploateringsbrotten.199

Som nämnts ovan kan straffvärdet för nyttjandebrottet tänkas variera i betydande grad. Vi menar att straffskalan bör vara så pass vid att den kan omfatta de mest allvarliga fallen, samtidigt som den ger utrymme för rimliga straffvärdebedömningar i de fall där gär- ningspersonen av olika anledningar inte kan klandras i samma grad. För att åstadkomma en möjlighet till flexibilitet vid straffvärdebedöm- ningen föreslår vi alltså att straffskalan bör vara fängelse i högst fyra år. Straffvärdet bör bland annat styras av hur svåra förhållandena varit för den som utsatts. Om gärningspersonen har haft uppsåt till att

199SOU 2025:66 s. 1083, 1113 och 1214. För brottet involverande av underårig i brottslighet föreslås emellertid en höjning av straffmaximum till sex år.

204

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

målsäganden är utsatt för människohandel bör det ses som allvarligare än om situationen och uppsåtet avser människoexploatering. Av betydelse är naturligtvis också vilken kännedom den som utnyttjar tjänsten har om den utsatta personens belägenhet. Andra omstän- digheter som bör medföra ett högre straffvärde är till exempel att det rör sig om ett omfattande eller långvarigt uppdrag eller att ut- föraren av tjänsten är under arton år eller har en funktionsnedsätt- ning. I de fall som ett utnyttjande till exempel avsett ett avsiktligt och omfattande användande av en tjänst som tillhandahållits av ett människohandelsoffer, vilket till följd av omständigheter hänförliga till dennes person kan anses som särskilt sårbar, bör det alltså finnas utrymme att bedöma straffvärdet som lika högt som vid ett full- bordat människoexploateringsbrott av allvarligare slag.

Som en allmän utgångspunkt ska vid val av påföljd särskilt avse- ende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse ska brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet beaktas. Detta följer av 30 kap. 4 § brottsbalken. Brottslighetens art som skäl för fäng- else tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att den tilltalade inte är dömd tidigare och trots att straffvärdet inte är påtagligt högt.200

När det gäller människoexploateringsbrott har Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2022 s. 23 uttalat att brottets art bör tillmätas viss betydelse när påföljden för människoexploatering bestäms. Om straffvärdet av människoexploateringen understiger fängelse i sex månader, kan det enligt Högsta domstolen dock i regel inte anses föreligga någon presumtion för fängelse. Vid bedömningen får det särskild betydelse hur påtaglig integritetskränkningen i det enskilda fallet har varit.

Ett olaga tjänsteutnyttjande bidrar som tidigare nämnts till att upprätthålla ett än allvarligare grundbrott. Vi menar att det därför framstår som motiverat att i vart fall allvarligare former av brottet bör anses vara av sådan art att påföljden ska bestämmas till fängelse även om varken straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet utgör skäl för det. Hur starkt brottslighetens art talar för fängelse måste dock avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

200Observera dock att det i Straffreformutredningen föreslås en ändring av denna ordning. Se a.a. s. 1355.

205

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Försöksbrott bör kunna medföra straffansvar

Vid införande av en ny straffbestämmelse krävs överväganden om straffansvar även ska följa då brottet inte blivit fullbordat men dess utförande påbörjats (försök till brott) och då brottets utförande inte ens påbörjats men gärningsmannen tagit befattning med hjälpmedel, pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kost- nader för utförande av ett brott (förberedelse till brott). Detsamma gäller då någon i samråd med någon annan beslutat gärningen, sökt anstifta någon annan eller åtagit sig att utföra den (stämpling till brott) och vid underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott. Bestäm- melserna om dessa olika osjälvständiga brottsformer finns i 23 kap. brottsbalken.

Kriminalisering av försök, förberedelse och stämpling bör normalt förbehållas brott av visst allvar, där sådana förstadier kan anses ut- göra ett reellt hot mot det intresse som kriminaliseringen syftar till att skydda. Av betydelse i det sammanhanget är bland annat hur all- varlig en gärningstyp anses vara, vilket uttrycks genom den straff- skala som föreskrivs för brottet.

Den straffskala som nu föreslås är ett uttryck för att vi bedömer att olaga tjänsteutnyttjande är ett brott av allvarligt slag. Användande av en tjänst som tillhandahålls av en person som är utsatt för män- niskohandel eller människoexploatering bidrar till den kränkning som grundbrottet innebär. Brottet fullbordas i och med att använd- andet påbörjas, men kan i vissa fall föregås av en viss organisation och planering. I vissa fall är flera personer inblandade.

Vi anser att det bör vara möjligt att kunna ingripa och utkräva ett straffansvar redan innan brottet fullbordas. Brottet bör därför vara straffbart redan på försöksstadiet. Vid bedömningen av frågan om när försökspunkten är uppnådd bör viss ledning kunna ges av vad som gäller vid försök till köp av sexuell handling. Här kan till exempel noteras att det i förarbetena till den ursprungliga bestäm- melsen om köp av sexuell tjänst angavs att försökspunkten borde vara uppnådd i vart fall när ett erbjudande om betalning har lämnats. Ansvar för försök förutsätter därutöver att det föreligger fara för att handlingen skulle ha lett till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter.201

201Prop. 1997/98:55 Kvinnofrid s. 137. För exempel på hur frågan har hanterats i praktiken, se t.ex. RH 2002:16.

206

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Skälen för bedömningen

Konkurrens

Det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande bör, som tidigare nämnts, uttryckligen vara subsidiärt till brotten människohandel och män- niskoexploatering. Utgångspunkten bör i övrigt vara att sedvanliga principer för konkurrens ska tillämpas. Det innebär normalt sett att när det är fråga om konkurrens mellan det nya brottet och ett annat brott med samma skyddsintresse, som har en lindrigare straffskala, ska domstolen döma för olaga tjänsteutnyttjande. Om ett förfarande däremot leder till konkurrens mellan brott med olika skyddsintressen bör domstolen som utgångspunkt döma för båda brotten.

När det särskilt gäller sexuella tjänster bör ansvar för våldtäkt eller annat allvarligare sexualbrott (uppsåtligt eller av oaktsamhet) kunna komma i fråga om den som använt tjänsten känt till att ut- övaren varit utsatt för människohandel. Det bör dock noteras att rekvisiten för brott enligt 6 kap. brottsbalken inte helt överlappar med rekvisiten för olaga tjänsteutnyttjande och det kan tänkas före- komma fall då endast det senare går att bevisa.

Beträffande brottet köp av sexuell handling har i förarbetena angetts att utnyttjande i prostitution medför allvarliga skador både för samhället och den enskilda säljaren, varför den aktuella krimina- liseringen avser att skydda såväl enskilda som allmänna intressen.202 Detta får delvis anses skilja sig från syftet med en kriminalisering av olaga tjänsteutnyttjande, vilket i dessa sammanhang primärt syftar till att skydda enskilda från att utsättas för människohandel. Visst utrymme för att döma för båda brotten bör därmed finnas.

Slutligen bör framhållas att principerna för lösning av konkurrens- problem endast är att anse som huvudregler.203 I fall där en enskild kränkning i sig framstår som så allvarlig att den kan föranleda ansvar enligt en annan straffbestämmelse som har en straffskala som under- stiger den som gäller för olaga tjänsteanvändande kan det således, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, ändå finnas skäl att döma för båda brotten i konkurrens. Ytterst är konkurrensfrågor något som domstolen har att ta ställning till i det enskilda fallet.

202A. prop. s. 104. Syftet med lagstiftningen har i senare förarbeten beskrivits på liknande sätt, se t.ex. prop. 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst s. 13 och SOU 2016:42 Ett starkt straffrättsligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, m.m. s. 107.

203Jämför t.ex. bedömningen i NJA 2013 s. 397.

208

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Skadestånd

Vi menar att den som uppsåtligen nyttjar en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering bidrar till att upprätthålla den kränkning av utförarens personliga integritet som grundbrottet innebär. Detta är ett av argumenten för att vi anser att det nya brottet bör placeras i 4 kap. brottsbalken om brott mot frihet och frid. Det innebär också att målsäganden som utgångspunkt bör kunna vara berättigad till skadestånd för den kränkning som gärningen innebär.

Frågan om huruvida kränkningen är tillräckligt allvarlig för att berättiga till skadestånd får avgöras i det enskilda fallet. Detsamma gäller hur situationen ska hanteras när målsäganden samtidigt har rätt till skadestånd från en annan gärningsperson för den kränkning som grundbrottet inneburit.

Åtalsregler

Enligt 20 kap. 3 § rättegångsbalken hör alla brott under allmänt åtal om det inte finns ett uttryckligt undantag från det. Ett brott som hör under allmänt åtal omfattas av åklagarens åtalsplikt. Åtalsplikten innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om han eller hon be- dömer att det finns tillräckliga bevis för att ett brott har begåtts och att det går att bevisa vem som har begått det. Vi föreslår att olaga tjänsteutnyttjande bör höra under allmänt åtal. Vi ser inte heller att det bör krävas några särskilda villkor för åtal, till exempel angivelse från målsägande (jämför 20 kap. 3 § rättegångsbalken).

Domsrätt

Med anledning av den nya skyldigheten i artikel 18a om att krimi- nalisera avsiktligt användande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel har ett tillägg med en hänvisning till artikel 18a också gjorts i artikel 10 som handlar om medlemsstaternas behörighet.

Av artikel 10 följer därför numera att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet när det gäller de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 när brottet helt eller delvis har begåtts inom medlemsstatens territorium, eller

209

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

sexuell karaktär som involverar brottsoffret. I skälen till ändrings- direktivet påtalas att påföljdsnivån bör återspegla graden av klander, som är större vid allvarligare gärningar, och de skadliga och långvariga konsekvenser som dessa får för brottsoffren. Detta omfattar enligt skälen även den förstärkande effekt som spridning av exploaterande material kan medföra, varför det är nödvändigt att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret fastställs som en försvårande omständighet.204

Vidare anges att medlemsstaterna bör säkerställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i detta direktiv när de bestämmer straffet för gärnings- män. Det är alltjämt domaren eller domstolen som med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet avgör om straffet ska skärpas på grund av de specifika försvårande omständigheterna. Det anges också att medlemsstaterna inte bör vara skyldiga att före- skriva försvårande omständigheter om det i nationell rätt föreskrivs att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som in- begriper brottsoffret utgör ett brott som kan bestraffas som ett sepa- rat brott och detta kan leda till strängare påföljder enligt nationell rätt.205

Ändringarna fanns inte med kommissionens ursprungliga för- slag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Straffskalan för människohandel behöver inte ändras

Artikel 4.2 anger som nämnts vissa fall då maximistraffet för män- niskohandelsbrott ska uppgå till minst tio års fängelse. Den kon- struktion som människohandelsbrottet har i svensk rätt innebär att straffskalan i normalfallet är fängelse i lägst två och högst tio år. Om gärningen bedöms som mindre grov är straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Det kan alltså konstateras att utgångs- punkten för straffnivån vid människohandel är i linje med vad som krävs enligt direktivet. Det är endast om en gärning skulle bedömas

204Skäl 10.

205Skäl 11.

211

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

Det behövs inte någon lagändring om försvårande omständigheter

I punkten 3 har ett tillägg gjorts om att det ska beaktas som en för- svårande omständighet om gärningsmannen med hjälp av informa- tions- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret. Som framgår i skälen bör medlemssta- terna säkerställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i direktivet. Vidare anges att det inte krävs att någon försvårande omständighet beträf- fande spridning av material av sexuell natur om sådant agerande kan bestraffas som ett självständigt spridningsbrott och därmed leda till strängare påföljd enligt nationell rätt.

De allmänna grunderna enligt vilka straffmätning ska ske fram- går av 29 kap. 1 § brottsbalken. Enligt bestämmelsens andra stycke ska den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Vidare finns i 29 kap. 2 § brottsbalken en exemplifierande uppräkning av omständigheter som ska beaktas som försvårande, dvs. omständig- heter som ökar straffvärdet. Ingen av de punkter som anges i bestäm- melsen tar uttryckligen sikte på situationen där brottet har inne- burit att det spridits bilder eller liknande av sexuell karaktär som involverar brottsoffret. Som nämnts är uppräkningen dock bara exemplifierande. Paragrafen har utformats med avsikt att inrymma de vanligaste och mest betydelsefulla typer av omständigheter som brukar åberopas som särskilt försvårande, men det kan även före- komma andra försvårande omständigheter än de uppräknade.207 Detta innebär att det redan utifrån den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 2 § brottsbalken finns möjlighet för rätten att beakta sprid- ning av exploaterande material som en försvårande omständighet som kan föranleda ett högre straff. Svensk rätt får därmed anses leva upp till syftet med den nu aktuella ändringen, dvs. att säkerställa att spridning av exploaterande material kan medföra att gärningsperso- nen får ett strängare straff.

I sammanhanget bör också nämnas att Straffreformutredningen i sitt betänkande En straffreform har föreslagit vissa ändringar när

207Se t.ex. prop. 2022/23:106 Skärpt syn på brott mot journalister och vissa andra samhälls- nyttiga funktioner s. 19.

213

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

det gäller bland annat grunderna för bedömningen av straffvärdet samt exemplifieringen av försvårande och förmildrande omständig- heter. Ändringarna innebär till exempel att det tydligare ska framgå att omständigheter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktuella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genom- slag vid straffvärdebedömningen och att hela straffskalan ska komma till användning. Ändringen i denna del innebär en vidareutveckling av metoden för att bedöma det konkreta straffvärdet med beaktande av omständigheterna vid brottet.208 Vi konstaterar att de föreslagna ändringarna inte skulle göra det svårare att väga in den tillkommande kränkning som spridning av exploaterande material kan medföra. Ändringarna bör snarare leda till att denna typ av omständigheter kan komma att beaktas i än större utsträckning.

Utöver att spridning av bilder kan beaktas som en försvårande omständighet finns det även särskilda straffbestämmelser som kan aktualiseras vid spridning av exploaterande material. I 4 kap. 6 c § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga integritetsintrång. An- svaret omfattar den som gör intrång i någon annans privatliv genom att sprida vissa typer av bilder eller uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter var försvarlig. Straffet är böter eller fäng- else i högst två år. Vidare regleras i 4 kap. 6 d § brottsbalken ansvaret för grovt olaga integritetsintrång. Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen med hänsyn till bildens eller uppgiftens innehåll eller sättet för eller omfattningen av sprid- ningen var ägnad att medföra mycket allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Vid grovt olaga integritetsintrång är straff- skalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Brotten olaga integritetsintrång och grovt olaga integritetsintrång infördes 2018 med avsikten att anpassa det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten mot sådana intrång som möjliggörs i och med teknikutvecklingen.209 Dessa brott och människohandel har alltså det gemensamt att syftet för kriminaliseringen är att skydda personer från kränkningar av deras personliga integritet. Det kan därför tänkas finnas hinder för att döma för både olaga integritets-

208Se Straffreformutredningens förslag om ny lydelse av 28 kap. 6 och 7 §§ brottsbalken samt författningskommentar i SOU 2025:66, Volym 1, s. 291 ff.

209Prop. 2016/2017:222 s. 19 och 29 ff.

214

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

intrång och människohandel i de fall spridningen sker under tiden som människohandelsbrottet pågår. Frågor om konkurrens är dock ytterst en uppgift för rättstillämpningen att lösa. I de fall spridningen av material sker efter att människohandelsbrottet avslutas bör det dock inte finnas något hinder för att döma särskilt för olaga integ- ritetsintrång.210

Utöver olaga integritetsintrång kan även straffbestämmelserna om kränkande fotografering och förtal tänkas komma att aktuali- seras vid upptagning respektive spridning av exploaterande material. För kränkande fotografering döms den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inom- hus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme, förutsatt att gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter inte är försvarlig. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Detta skulle till exempel kunna vara aktuellt om någon utnyttjas för prostitution och en upptagning av sexuella handlingar sker utan att målsäganden är medveten om detta. Ytter- ligare ett exempel är om den som är utsatt för människohandel omed- vetet övervakas i kontrollsyfte.

Därutöver kan spridning av integritetskänsliga uppgifter i vissa fall även bestraffas som förtal enligt 5 kap. 1 § brottsbalken. En för- utsättning för ansvar i sådant fall är att gärningspersonen pekar ut någon såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missakt- ning. Straffet är böter, eller, vid grovt brott, böter eller fängelse i högst två år. Vanligen lämnas en uppgift i tal eller skrift men även bilder kan, med eller utan tillhörande text, förmedla en uppgift i bestämmelsens mening.211

Slutligen kan även nämnas ansvar för barnpornografibrott enligt

16 kap. 10 a § brottsbalken kan aktualiseras om den som skildras på bild eller film i pornografiska sammanhang inte har genomgått full- bordad pubertetsutveckling eller är under arton år.

Sammanfattningsvis är alltså vår bedömning att det inom ramen för de nuvarande bestämmelserna om straffvärdebedömning och försvårande omständigheter i 29 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken finns tillräckligt utrymme för att beakta att spridning av exploaterande

210Liknande fråga har behandlats i orefererad hovrättspraxis, se t.ex. avgörande från Hovrätten för Övre Norrland den 29 maj 2024 i mål B 477-24.

211Prop. 2016/17:222 s. 24. Se även t.ex. NJA 1992 s. 594 och NJA 1994 s. 637.

215

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

anknytning till prostitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odek- larerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner.

Utöver vad som tidigare gällt ska behöriga myndigheter alltså ha befogenhet att avstå från att utfärda administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner vid olaglig verksamhet som ett offer för människohandel har tvingats att delta i. För att uppfylla denna skyl- dighet krävs alltså endast att det finns en möjlighet att avstå från rele- vant sanktion. Eftersom någon ändring i artikeln som rör möjligheten att avstå från straffrättsliga sanktioner (dvs. lagföring och utdömande av påföljd) inte har skett kommer frågor som anknyter till detta inte att tas upp i den nedanstående framställningen. Endast möjligheterna att avstå från andra typer av administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner kommer att tas upp. Ändringen fanns inte med kom- missionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under treparts- förhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Vilka typer av sanktioner och regelverk kan vara aktuella?

Människohandel kan avse exploatering för flera olika ändamål och utnyttjade personer kan följaktligen förekomma i vitt skilda verk- samheter, även i branscher som i övrigt är legala. Det kan alltså finnas ett stort antal olika regelsystem och sanktioner som skulle kunna aktualiseras. Enligt vår uppfattning är det därför inte möjligt att ge en fullständig bild av alla sanktioner som skulle kunna tänkas komma i fråga.

För att få kunskap om vilka typer av sanktioner eller avgifter som oftast drabbar personer som utsatts för människohandel har vi ställt en riktad fråga om detta till dels vår expertgrupp, dels några civil- samhällesorganisationer som arbetar nära målgruppen.215 Följder i form av beskattning och olika beslut kopplade till personens uppe- hållsrätt har då lyfts fram särskilt. Vilka administrativa eller ekono- miska påföljder eller sanktioner som kan vara aktuella och hur möj-

215Organisationerna Frälsningsarmén och Talita har besvarat frågan. Även andra typer av följder som exempelvis sjukvårdskostnader och ekonomiska konsekvenser p.g.a. att den utsatta personen tvingats att ta lån nämndes. Även om liknande kostnader och betalningskrav natur- ligtvis kan vara mycket betungande för den enskilde kan det inte anses utgöra någon sanktion. Dessa frågor kommer därför inte att tas upp i den fortsatta framställningen.

220

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

ligheterna ser ut för de behöriga myndigheterna att avstå från att besluta om sådana inom dessa områden kommer därför att tas upp först i den fortsatta redogörelsen. Därefter kommer även möjlig- heten att avstå från beslut om sanktioner inom vissa andra regelverk som borde kunna vara aktuella att gås igenom.

För att avgöra vilka möjligheter en myndighet har att avstå från att fatta beslut är det aktuellt att klargöra antingen om myndigheten har en skyldighet eller möjlighet att fatta beslut (ska/får) eller vilka möjligheter till eftergift eller jämkning som finns.

Skatt och skattetillägg

Frågan om beskattning av inkomster har främst lyfts fram i förhål- lande till personer utsatta för människohandel för sexuella ändamål som utnyttjas i prostitution. Eventuell ersättning som den som är utnyttjad i prostitution mottar betraktas enligt Skatteverket och enligt domstolspraxis som en beskattningsbar inkomst av tjänst som den som är utnyttjad ska redovisa i sin deklaration. Rimligheten i detta har från vissa håll ifrågasatts i och med att köp av sexuella handlingar är kriminaliserat och prostitution ses som en del av mäns våld mot kvinnor. Mot denna bakgrund föreslogs i betänkandet Ut ur utsatt- het att en utredning skulle tillsättas för att se över frågan om beskatt- ning av ersättning från prostitution.216

När det gäller offer för människohandel som utnyttjas i prosti- tution instämmer vi i att det framstår som problematiskt att even- tuell ersättning som brottsoffret erhåller beskattas och att staten därigenom tar del av den betalning som utnyttjandet resulterat i.

Utredningen om exitprogram för personer som är utsatt för prosti- tutions förslag om en utredning för att se över frågan framstår därför som lämpligt.

I förhållande till den nu aktuella frågan om möjligheten att avstå från administrativa och ekonomiska påföljder kan beskattningen i sig dock inte anses som problematisk. Detta eftersom skatt per defi- nition inte är att betrakta som en påföljd. Däremot kan en person som utsatts för människohandel och därigenom fått vissa inkomster komma att påföras skattetillägg på grund av att denne exempelvis lämnat en oriktig uppgift eller kommit att skönsbeskattas. Detta

216Se SOU 2023:97 s. 388 ff. och däri gjorda hänvisningar.

221

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

gäller inte bara personer som utnyttjats i prostitution, utan kan vara aktuellt även för personer som utnyttjats för andra exploaterings- syften.

Skattetillägg är en särskild avgift som kan tas ut av Skatteverket och bör kunna ses som en sådan ekonomisk påföljd som åsyftas i artikel 8. Regler om skattetillägg finns i 49 kap. skatteförfarande- lagen (2011:1244). Av 4 och 5 §§ samma kapitel och lag framgår att skattetillägg under vissa förhållanden ska tas ut från den som lämnat en oriktig uppgift. Bestämmelserna om skattetillägg vid skönsbeskatt- ning finns i 6 och 7 §§ samma kapitel och lag.

I 51 kap. skatteförfarandelagen finns bestämmelser om befrielse från särskilda avgifter (vilket bland annat omfattar skattetillägg). Enligt 1 § första stycket ska Skatteverket besluta om hel eller delvis befrielse från en särskild avgift om det är oskäligt att avgiften tas ut med fullt belopp. I andra stycket anges vissa faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut exempelvis ett skattetillägg. Ingen av de punkter som anges i lagtext eller för- arbeten tar uttryckligen sikte på den omständighet att den skatteskyl- dige är offer för människohandel, men uppräkningen är inte uttöm- mande. Bedömningen av om befrielse från skattetillägg ska medges ska vara individuell för varje enskilt fall och ta hänsyn till sambandet mellan omständigheten och felet. Att felaktigheten som lett till av- giften kan antas ha berott på att någon av omständigheterna som anges i 51 kap. 1 § andra stycket 1 a skatteförfarandelagen (hälsa eller liknande förhållanden) är därmed en sådan grund som skulle kunna tänkas vara tillämplig i ovan angivna fall. Uppräkningen är dock inte uttömmande. Skatteverket kan även ta hänsyn till andra omständig- heter vid bedömningen.217

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att regelverket lever upp till direktivets krav.

Beslut om avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd

För offer för människohandel som kommer från andra länder kan beslut om exempelvis återkallelse av tillstånd, avvisning eller tagande i förvar bli aktuella. Det relevanta regelverket finns i utlänningslagen.

217Prop. 2002/03:106 Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. s. 143.

222

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

När det först gäller återkallelse av tillstånd framgår av 7 kap. 1 § att nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får åter- kallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet. Enligt 3 § samma kapitel får uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om utlänningen till exempel utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd eller har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Det bör särskilt noteras att båda bestämmelserna ovan är fakultativa.

I 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om avvisning och utvisning. 2 och 3 §§ behandlar avvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, 6 § handlar om utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och 6 a § om avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat. Förutsättningarna för avvisning och utvisning av EES-med- borgare och deras familjemedlemmar finns i 8–14 §§. Gemensamt för alla dessa bestämmelser är att de är fakultativa.

Vidare finns i 10 kap. utlänningslagen bestämmelser om under vilka förhållanden en utlänning får tas i förvar eller ställas under upp- sikt. Inte heller dessa bestämmelser är tvingande.

Den typ av beslut som nämnts ovan kan aktualiseras för offer för människohandel oberoende av exploateringsform. Som framgått har bestämmelserna dock det gemensamt att behörig myndighet får fatta beslut. Det rör sig därmed inte om tvingande bestämmelser. Behöriga myndigheter får därmed anses ha befogenhet att kunna avstå från att fatta beslut på det sätt som krävs enligt artikel 8.

Sanktioner i andra regelsystem

Flera andra typer av sanktioner skulle kunna bli aktuella för en per- son som exploaterats i människohandel. I den nedanstående redo- görelsen undersöks först möjligheten att avstå från den administrativa

223

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

åtgärd som ett körkortsingripande innebär, därefter miljösanktions- avgifter och sedan viten.

Ett körkortsingripande skulle exempelvis kunna bli aktuellt om den enskilde, inom ramen för människohandelsbrottet, tvingats köra på ett trafikosäkert sätt och därigenom gjort sig skyldig till vissa trafikbrott. I 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488) anges i vilka fall ett körkort ska återkallas. Som nämndes ovan omfattas till exempel att körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa brott. Detta kan avse grov vårdslöshet i trafik enligt 1 § andra stycket lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott eller rattfylleri alternativt grovt ratt- fylleri enligt 4 respektive 4 a §§ samma lag, men även vissa andra trafikrelaterade brott.

Bestämmelsen är till sin utgångspunkt tvingande och innebär att återkallelse ska ske om förutsättningarna är uppfyllda. Med undantag för om återkallelsen sker på grund av ansvar för grov vårdslöshet i trafik eller rattfylleribrott där alkoholkoncentrationen överstigit 0,5 promille i förarens blod eller 0,25 milligram per liter i hans ut- andningsluft finns dock i många fall en ventil i 5 kap. 9 § samma lag som innebär att körkortsinnehavaren i stället kan meddelas en var- ning, om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Att den körkortspliktigt begått överträdelsen till följd av människohan- del borde kunna utgöra en sådan särskild omständighet som möjlig- gör att en varning meddelas i stället för att körkortet återkallas.

För det fall den som är utsatt för människohandel är att anse som verksamhetsutövare skulle många olika regelverk kunna tänkas komma i fråga. Till exempel skulle det kunna röra sig om bransch- specifika regler kring skyddsutrustning eller regler om kör och vilo- tider vid yrkestrafik. I stället för att gå igenom specifika regelverk för enskilda branscher har vi valt att belysa möjligheterna att avstå från två typer av mer övergripande sanktioner som vi bedömer skulle kunna komma i fråga, nämligen miljösanktionsavgifter och vite.

Regler om miljösanktionsavgifter finns i miljöbalken och i för- ordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Enligt 30 kap. 1 § första stycket miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att en särskild avgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts (första punkten), åsido- sätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats

224

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

med stöd av balken eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (andra punkten), eller åsidosätter andra bestäm- melser i balken, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tillämpnings- område (tredje punkten).

Ett konkret exempel i förhållande till den första punkten som skulle kunna tänkas komma i fråga är om ett offer för människo- handel utnyttjas för att tillhandahålla nagelvård och själv kan anses vara verksamhetsutövare. Nagelvård är en sådan verksamhet som omfattas av anmälningsplikt enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eftersom det är en verk- samhet där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygieniska behand- lingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen av skalpeller, akupunkturnålar, piercingverktyg eller andra liknande skärande eller stickande verktyg. Sådan verk- samhet får inte bedrivas utan anmälan till den kommunala nämnden i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. Enligt 3 kap. 3 § förordningen om miljösanktionsavgifter ska en miljösank- tionsavgift om 3 000 kronor betalas av den som överträder den ovan nämnda bestämmelsen om anmälan. Vid upprepade överträdelser kan ny avgift med dubbelt belopp tas ut, upp till ett totalt belopp om högst en miljon kronor vid varje tillfälle. Detta följer av 1 kap.

3 § samma förordning. En person som utan anmälan bedriver verk- samhet varigenom nagelvård erbjuds kan alltså drabbas av miljösank- tionsavgift.

Enligt huvudregeln i 30 kap. 2 § första stycket miljöbalken ska en miljösanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. I andra stycket görs dock undantag som innebär att avgift inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till exempelvis att överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka (punkten 2). För ett offer för människohandel som har förmåtts utföra viss verksamhet bör sådant undantagsfall kunna föreligga. Behöriga myndigheter får där- med anses ha befogenhet att avstå från att ta ut sådan avgift. För att konkretisera utgick vi ovan från exemplet nagelvård. Möjligheten att avstå från att ta ut avgift gäller dock även vid andra verksamheter där miljösanktionsavgifter kan vara aktuella.

225

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Slutligen kan beslut om vite tänkas komma att fattas mot en per- son utsatt för människohandel som till exempel bedriver viss verk- samhet. Bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Om ett vitesföreläggande skulle ha riktats mot ett offer av människo- handel och ett mål om utdömande av vite inletts följer av 9 § vites- lagen att ett vite inte ska dömas ut om ändamålet med vitet har för- lorat sin betydelse. Finns det särskilda skäl kan vite även jämkas.

Uppdagas det under handläggningstiden att den som vitet riktats mot är offer för människohandel ligger det nära tillhands att förmoda att den beslutande myndigheten skulle återkalla föreläggandet. Om så inte sker finns alltså enligt 9 § viteslagen möjlighet att låta påföljden bortfalla eller att jämka beloppet.

Avslutande kommentar

Som vi nämnde inledningsvis är tillämpningsområdet som ändring- arna i artikel 8 behandlar svårt att överblicka eftersom ett mycket stort antal regelverk potentiellt sett skulle kunna överträdas inom verksamhet som utförs av ett människohandelsoffer. På de områden som vi fått beskrivet för oss som mest vanligt förekommande, dvs. sanktioner eller påföljder kopplade till skattetillägg och återkallelse av uppehållstillstånd, avvisning och liknande får de behöriga myn- digheterna anses ha befogenhet att avstå från att fatta beslut. Även i de andra situationer som vi tagit upp beträffande körkortsingripanden, miljösanktioner och utdömande av vite finns möjlighet att avstå från att straffa ett människohandelsoffer. Sammantaget är det därför vår bedömning att det inte krävs någon författningsändring eller annan åtgärd för att Sverige ska anses leva upp till den ändrade artikel 8.

5.10.5Utredning och lagföring (artikel 9)

Bedömning: Det förefaller finnas brister i fråga om sakkunskap och teknisk kapacitet vid de funktioner som arbetar mot män- niskohandel i landets polisregioner när det gäller utredning av brott som har begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Polismyndigheten har dock ett pågående regeringsuppdrag som bland annat syftar till att öka utrednings- förmågan, förbättra, arbetsmetoderna och öka personalens kun-

226

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

skap på människohandelsområdet. Uppdraget ska slutredovisas i oktober 2026. Det kan antas att detta uppdrag också kommer att medföra förbättringar när det gäller förmågan att utreda människo- handelsbrott med digitala inslag. Mot denna bakgrund föreslås i nuläget inte några åtgärder. Frågan bör dock följas.

Ändringarna i artikel 9.1 och 9.3 kräver i övrigt inga författ- ningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har ändrats till viss del

Artikel 9 innehåller bestämmelser om utredning och lagföring. Punk- ten 1 innehåller en skyldighet att säkerställa att utredning och lag- föring inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Genom ett tillägg klargörs att detta, ut- över människohandelsbrott, även ska gälla för det nya brottet enligt artikel 18a.

Vidare har artikel 9.3, som handlar om att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvar för att utreda och lagföra människo- handelsbrott ska ha lämplig utbildning, kompletterats med skriv- ningar om att de som utreder människohandelsbrott också ska ha lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet när brottet begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik.

Slutligen har ett tillägg gjorts om att medlemsstaterna uppmanas inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Ändringarna har föranletts av att människohandelsbrott i allt större utsträckning begås eller underlättas med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. För att ta itu med människohandlarnas tillvägagångssätt har en förbättrad digital förmåga och expertis vid de brottsbekämpande myndigheterna ansetts nödvändig. I skälen uppmanas medlemsstaterna dessutom att överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka

227

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel.218

Ändringarna fanns inte med kommissionens ursprungliga för- slag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande kräver inte angivelse av målsäganden

När det först gäller frågan om att brott enligt artikel 18a inte ska vara beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden ska kunna fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter noteras följande. Med anledning av den nya artikeln i 18a har vi i avsnitt 5.9 föreslagit att ett nytt brott, olaga tjänsteutnyttjande, ska införas. Vi har beträffande detta brott inte föreslagit något undantag från vad som annars gäller enligt 20 kap. 3 § rättegångsbalken. Detta innebär att brottet kommer att höra under allmänt åtal och omfattas av åklagarens åtalsplikt. Utredning och lagföring kommer därmed inte vara beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden. Det straffrättsliga förfarandet kan också fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Någon författningsändring eller annan åtgärd är därför inte nödvändig för att uppfylla direktivets krav i denna del.

Sakkunskap och teknisk kapacitet vid brottsbekämpande myndigheter

När det gäller sakkunskap och teknisk kapacitet för de personer, enheter eller avdelningar som ansvarar för utredning eller lagföring av människohandelsbrott vill vi inledningsvis hänvisa till den över- gripande redogörelse för hur Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten bedriver sitt arbete mot människohandel som finns i av- snitt 5.2 ovan. Vi bedömer att frågan om sakkunskap och teknisk kapacitet främst är aktuell i förhållande till det arbete som sker vid polisen. Åklagare behöver på ett mer allmänt plan ha kunskap om vilken typ av uppgifter som är möjliga att ta fram för att, i egenskap av förundersökningsledare, kunna lämna relevanta direktiv till de ut- redande poliserna. De närmare detaljerna kring hur utredningsarbetet

218Skäl 9.

228

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

genomförs är dock en fråga för polisen. Vi kommer därför att inrikta den fortsatta framställningen i denna del mot Polismyndigheten.

Som framgått i avsnitt 5.2 är arbetet mot människohandel orga- niserat på olika sätt inom landets sju polisregioner, men inom samt- liga regioner finns det särskilt utbildade utredare som arbetar spe- cialiserat mot människohandel och människoexploatering. I två av regionerna sker detta i särskilda sektioner och i övriga fem regioner är människohandelsutredarna integrerade på sektionen för interna- tionell organiserad brottslighet. Vid sidan av dessa finns det vid polis- regionernas underrättelseenheter specialiserade arbetsgrupper som arbetar mot den digitala arenan. Dessa grupper får tillgång till special- utbildning samt teknisk hårdvara och mjukvara. Enligt uppgifter som

vifått från företrädare för myndigheten arbetar dessa grupper dock inte inriktat mot människohandel. I de fall det finns funktioner på underrättelseenheten som arbetar specifikt mot människohandel har dessa i nuläget inte tillgång till sådan mjukvara och utbildning med mera som krävs för arbetet i en alltmer digital brottsarena.

Dessa uppgifter innebär att det förefaller finnas brister i fråga om sakkunskap och teknisk kapacitet vid de funktioner som arbetar mot människohandel, när det gäller utredning av brott som har begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikations- teknik.

Regeringen har dock under sommaren 2025 gett Polismyndig- heten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa människohandel och människoexploatering. I uppdraget ingår bland annat att förbättra arbetsmetoderna för att öka utred- ningsförmågan och lagföringen av människohandels- och människo- exploateringsbrott samt att öka personalens kunskap på området, bland annat genom att tillse att det finns nödvändig specialistkun- skap och kompetensutvecklingsinsatser. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2026.219

Om det i praktiken finns hinder i fråga om utbildning och tek- nisk kapacitet för att utreda människohandelsbrott med digitala inslag bör uppdraget ovan kunna bidra till att undanröja dessa. Vi anser därför att det i nuläget inte är motiverat med någon ytterligare åtgärd. Frågan bör emellertid följas och om det finns tecken på att brister fortsatt förekommer efter att uppdraget slutförts bör ytter- ligare åtgärder vidtas.

219Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324.

229

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Specialisering vid Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

Beträffande det tillägg som gjorts om att medlemsstaterna uppmanas inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem, noteras följande.

Vid Åklagarmyndigheten finns åklagare på Riksenheten mot inter- nationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människo- handel och människoexploatering. Detta framgår av myndighetens arbetsordning.220 Genom att dessa ärenden koncentreras till ett be- gränsat antal åklagare sker en form av specialisering. Inom Åklagar- myndigheten sker alltså arbetet mot människohandel redan på det sätt som förespråkas i direktivet. Det finns därmed inte behov av någon åtgärd med anledning av ändringarna i artikel 9.3 när det gäller Åklagarmyndigheten.

När det gäller Polismyndigheten kan inledningsvis nämnas att myndigheten år 2015 genomgick en stor omorganisation, vilken innebar att de tidigare 21 polismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen ombildades till en myndighet, Polismyndigheten. Med hänsyn till polisens centrala roll i samhället angavs i förarbetena att det är av grundläggande betydelse att huvuddragen i polisens verksamhet läggs fast i lag, men att uppgifterna endast skulle anges i övergripande termer.221 En allmän utgångspunkt har sedan lång tid tillbaka varit att det varken är möjligt eller önskvärt att genom lag på ett uttöm- mande och slutgiltigt sätt reglera polisens uppgifter. Det är av den anledningen som polisens uppgifter i lagstiftningen endast återgetts i övergripande termer. Syftet har varit att en sådan allmän ram för polisens uppgifter tillåter en fortlöpande anpassning till samhälls- utvecklingens ändrade förutsättningar och nya krav.222

Polismyndighetens ändamål samt huvudsakliga uppgifter och ansvar regleras i polislagen (1984:387). Bestämmelserna komplet- teras av polisförordningen (2014:1104) och förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten. I instruktionen finns vissa bestämmelser om myndighetens organisation i 30–34 §§. Häri anges dock endast på ett övergripande sätt exempelvis vilka funktioner som

220Åklagarmyndigheten, Arbetsordning för Åklagarmyndigheten, oktober 2025, s. 44.

221Prop. 2013/14:110 En ny organisation för polisen s. 396 f.

222Prop. 1983/84:111 proposition med förslag till polislag m.m. s. 54 och prop. 2013/14:110 s. 396 f.

230

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

ska finnas. Bestämmelserna innehåller inte några regleringar av hur arbetet mot specifika brottstyper ska organiseras. Vidare följer av 34 § samma förordning att myndighetens ledning i övrigt bestämmer myndighetens organisation.

Ändringen i artikel 9.3 om att införa specialiserade enheter är inte tvingande och det framgår även att åtgärder endast bör vidtas om det är lämpligt utifrån medlemsstaternas nationella rättssystem. Vi har förvisso noterat att det från åklagarhåll lyfts att det borde finnas en nationell utredningsenhet vid Polismyndigheten, som kan utreda människohandelsbrott på nationell nivå. Denna synpunkt har även framförts av den verksamhetsutvecklare vid Nationella opera- tiva avdelningen inom Polismyndigheten som för närvarande ansvarar för rollen som nationell rapportör i frågor som rör människohandel. Vidare har GRETA uttryckt oro kring att vissa regionala utrednings- grupper inriktade mot människohandel inom polisen har lagts ned och därför uppmanat svenska myndigheter att säkerställa att detta inte har negativa konsekvenser för polisens möjligheter att utreda människohandelsbrott.223

Mot bakgrund av vad som angetts ovan om de allmänna utgångs- punkter som sedan länge gällt för hur och vilka av Polismyndighetens uppgifter som regleras i författning kan det emellertid inte anses lämpligt att författningsreglera denna fråga. Det bör i stället vara upp till Polismyndigheten själv att, i enlighet med 34 § i myndighetens instruktion, bestämma hur arbetet mot människohandel ska organi- seras. Vår bedömning är alltså att det inte är lämpligt, och därmed inte heller nödvändigt för att uppfylla direktivets krav, att föreslå någon åtgärd för att inrätta specialiserade enheter vid Polismyndigheten.

Avslutande kommentar

När det slutligen gäller uppmaningen i skäl 9 om att medlemsstaterna bör överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel anges följande.

223GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 30. Uppgiften om att åklagare anser det önskvärt med en nationell utredningsenhet inom polisen har framförts vid ett runda- bordsmöte i september 2025 om uppföljning av GRETA:s tredje utvärderingsrapport om Sverige samt av utredningens expert från myndigheten.

231

Straffrättsliga frågor

SOU 2025:119

Uppmaningen har inte tagits in i någon artikel och medför inte något bindande krav för medlemsstaterna. Det krävs därför inte någon åt- gärd i detta hänseende från svensk sida. I övrigt hänvisas till vad som i anges om förebyggande åtgärder i avsnitt 7.4.1.

5.10.6Behörighet (artikel 10)

Bedömning: Sverige bör, i enlighet med artikel 10.2, underrätta kommissionen om att svensk domsrätt föreligger enligt 2 kap. 3 § brottsbalken beträffande brottet olaga tjänstutnyttjande i fler situ- ationer än endast när gärningspersonen är medborgare i Sverige. Ändringarna kräver i övrigt inga åtgärder eller författningsänd- ringar.

Skälen för bedömningen: Artikel 10 innehåller bestämmelser om medlemsstaternas behörighet när det gäller brott enligt direktivet (artikel 10.1) och en skyldighet att underrätta kommissionen om medlemsstaten beslutar att fastställa ytterligare behörighet över brott som begåtts utanför dess territorium (artikel 10.2). Med anledning av den nya skyldigheten i artikel 18a om att kriminalisera avsiktligt användande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohan- del har tillägg med hänvisningar till artikel 18a gjorts i artikel 10.1 och 10.2. Artikel 10.3 har däremot inte ändrats. Vid brott enligt arti- kel 18a gäller alltså inte någon skyldighet för medlemsstaterna att

– för det fall gärningspersonen är medborgare i medlemsstaten – säkerställa att behörigheten inte är beroende av att gärningarna är straffbelagda på den plats där de begicks, eller att åtal endast får väckas på grundval av en anmälan från målsäganden på den plats där brottet begicks eller en formell underrättelse från den stat där brottet begicks.

Regler om svensk domstols behörighet finns i 2 kap. brottsbalken. Enligt 1 § första stycket är svensk domstol behörig att döma över brott som begåtts i Sverige. I andra stycket samma paragraf anges att ett brott anses begånget i Sverige om gärnings- mannen handlade i här. Det är tillräckligt att någon del av handlingen är begången i Sverige. Gärningspersonen måste alltså till någon del

232

SOU 2025:119

Straffrättsliga frågor

ha agerat här på sätt som anges i den tillämpliga brottsbeskrivningen för att brottet ska kunna lokaliseras hit.224

Om ett brott har begåtts utanför Sverige föreligger under vissa förhållanden ändå behörighet för svensk domstol. Detta gäller till exempel enligt 3 § 2 om brottet har begåtts av någon som vid gär- ningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige, av någon som när åtal väcks för brottet är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige eller av någon som finns i Sverige och det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader. Därutöver kan svensk domstol enligt 3 § också vara behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige om det finns anknytning på grund av att brottet begåtts på svenskt fartyg m.m. (första punkten), på grund av svenskt enskilt intresse (tredje punkten) eller på grund av härledd jurisdiktion (femte punkten).

Det som angetts ovan gäller för alla brottstyper och kommer alltså även att vara aktuellt för det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande, som införs med anledning av den nya artikeln i 18a. Mot bakgrund av ovanstående är vår bedömning att svensk domsrätt föreligger i de fall där medlemsstaterna ovillkorligen ska kunna utöva domsrätt be- träffande brott enligt artikel 18a.

Som vi redogjort för i avsnitt 5.9.5 föreslår vi inte att det beträf- fande olaga tjänsteutnyttjande införs någon särreglering eller några undantag från vad som annars följer av bestämmelserna i 2 kap. 3–6 §§ brottsbalken om svensk domstols behörighet att döma för brott som har begåtts utanför Sverige. Det kommer därmed finnas ett krav på till exempel dubbel straffbarhet för att svensk domsrätt ska föreligga om en svensk person gjort sig skyldig till ett olaga tjänsteutnyttjande utanför Sveriges gränser. Eftersom artikel 10.3 inte innehåller någon hänvisning till artikel 18a är detta dock inte nödvändigt för att Sverige ska uppfylla kraven enligt direktivet i denna del. Sverige bör emellertid, i enlighet med artikel 10.2, underrätta kommissionen om att svensk domsrätt avseende gärningar som utgör olaga tjänsteutnyttjande be- gångna utanför territoriet föreligger enligt 2 kap. 3 § brottsbalken även i andra situationer än när gärningspersonen är medborgare i Sverige (jämför 1–3 och 5 punkten).

224Prop. 2020/21:204 s. 141 f.

233

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

arbetet mot arbetslivskriminalitet.2 På Jämställdhetsmyndigheten finns också den nationella samordningen mot prostitution och människohandel, NSPM. Som nationell samordnare utvecklar myn- digheten samverkan mellan myndigheter och andra aktörer och bistår med metodstöd och kompetensutveckling. NSPM sammankallar nätverken Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och män- niskohandel (NMT), Strategigruppen, Task Force och Samverkan civilsamhället. NSPM samordnar och delfinansierar även regionkoor- dinatorer samt står för finansieringen av Återvändandeprogrammet Människohandel – och Prostitution och det Nationella Stödprogram- met (se mer nedan). Vidare driver NSPM en nationell stödtelefon för yrkesverksamma. Genom den kan yrkesverksamma inom kom- muner och myndigheter samt aktörer inom det civila samhället få råd och metodstöd i frågor som rör människohandel, eller hänvisas vidare till rätt instans.

I NMT ingår Jämställdhetsmyndigheten (samordningsansvar), Polismyndigheten, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten, Arbets- miljöverket, Tullverket, Skatteverket samt representanter från social- tjänst (regionkoordinatorer och specialiserade mottagningar) och hälso- och sjukvård. NMT:s syfte är att stärka arbetet mot prosti- tution och människohandel i hela landet, samt utveckla och effek- tivisera samverkan i arbetet mot människohandel.

Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel finns i sju regioner – motsvarande Polismyndighetens regioner – och fungerar som stöd till Jämställdhetsmyndighetens nationella uppgift som rör prostitution och människohandel för alla ändamål. Region- koordinatorerna är anställda inom socialtjänsten och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten tillsammans med vissa kommuner och länsstyrelser. Jämställdhetsmyndigheten samordnar även regionkoor- dinatorernas uppdrag på nationell nivå. De utgör ett viktigt led i stöd- och skyddsprocessen för att bistå personer utsatta för människo- handel, samt för att stödja yrkesverksamma som kommer i kontakt med människohandelsärenden. Det är ofta till regionkoordinatorerna som Jämställdhetsmyndigheten hänvisar människohandelsärenden via stödtelefonen. Regionkoordinatorerna ingår i NMT och i regionala spetsgrupper som länsstyrelserna samordnar.

Återvändandeprogrammet Människohandel – Prostitution (ÅMP eller Återvändandeprogrammet) är avsett för personer som

2Jämför 4 § 3 förordning (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

236

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

befunnit sig i prostitution eller varit utsatta för människohandel. Programmet drivs av FN-organet Internationella migrationsorga- nisationen (International Organization for Migration, IOM) och deras kontor finns i Helsingfors, Finland. Ansökningar om stöd genom programmet görs av regionkoordinatorerna och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten.

En kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får de insatser som de behöver. Socialnämnden ska bland annat verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden Socialnämnden ska enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) erbjuda brottsofferstöd. Stödet kan erbjudas både till den som har utsatts för brott och till dennes närstående. Socialtjänsten har därför en viktig roll i stöd- och skyddsprocessen. Socialtjänsten kan bland annat bedöma behov av skydd och fatta beslut om placeringar. I vissa områden finns mot- tagningar som särskilt vänder sig till personer utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål (till exempel Mikamottag- ningarna som finns i Stockholm, Göteborg, Borås och Umeå eller till Evonhuset i Malmö). Stöd kan även ges inom andra verksamheter inom socialtjänsten.

Polismyndigheten bedriver arbete mot människohandel på natio- nell, regional och lokal nivå. På nationell nivå i form av en nationell rapportör, verksamhetsutvecklare och underrättelseavdelning. På regional nivå bedrivs arbetet genom sju polisregioner i vilka det antingen finns särskilda människohandelsgrupper eller dedikerade utredningsresurser. På lokal nivå hanteras prostitution och koppleri av normalgraden som inte utgör en del av organiserad brottslighet. Nationella operativa avdelningen (Noa) ska rikta och leda polisverk- samheten nationellt och internationellt, samt stödja polisregionerna i bland annat arbetet mot människohandel. Inom Noa samordnas också det regionala arbetet mot arbetslivskriminalitet, i vilket det ingår att bekämpa människohandel och människoexploatering.

Åklagarmyndigheten har specialiserade åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människohandel och människoexploatering.3 Förundersökningar om närliggande brott som exempelvis koppleri kan däremot ledas av en åklagare vid allmän åklagarkammare. Åklagarmyndighetens

3Åklagarmyndigheten, Rättslig vägledning 2025:1, Människohandel och människoexploatering.

237

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Utvecklingscentrum ansvarar för rätts- och metodutveckling rörande människohandel och människoexploatering inom myndigheten.

Migrationsverkets roll i arbetet mot människohandel är att iden- tifiera misstänkta fall inom ramen för migrationsprocesserna och att ta hänsyn till potentiell brottslighet när den påverkar prövningen av utlänningsärenden. Det strategiska arbetet bedrivs främst inom myndighetens kontrollorganisation som ska motverka och förebygga fusk och missbruk. Vid misstanke hänvisas potentiella brottsoffer till regionkoordinatorerna och misstänkt brottslighet polisanmäls. Migrationsverket är beslutande myndighet i ärenden om tillfälligt uppehållstillstånd för bevispersoner. Migrationsverket sammanställer också varje år statistik över förmodade fall.

Arbetsmiljöverket är samordnande myndighet för de nio myndig- heter som ingår i myndighetssamverkan för att motverka arbetslivs- kriminalitet. Genom att samordna resurser och dela information kan myndigheterna identifiera och agera mot arbetslivskriminalitet. Indi- vider utsatta för människohandel eller människoexploatering upptäcks ibland i arbetslivskriminella sammanhang.

Hälso- och sjukvården tillhandahåller hälso- och sjukvård, både i akuta skeden och på längre sikt, och kan identifiera offer för män- niskohandel i sin verksamhet. Aktörer inom hälso- och sjukvård ingår i NMT-nätverket.

Plattformen Civila Sverige mot människohandel samlar ett tjugotal organisationer och aktörer inom civilsamhället som möter eller arbetar för att hjälpa utsatta för människohandel, exempelvis genom skyddade boenden, rådgivning, tolkhjälp, samtalsstöd, prak- tik och uppsökande arbete. Plattformen driver även ett nationellt stödprogram (NSP) som ett komplement till myndigheters stödin- satser. Syftet är att fullgöra Sveriges åtaganden om skydd och stöd till förmodade offer för människohandel som inte ingår i en rätts- process. Stödprogrammet kan erbjuda skydd och stöd exempelvis för vuxna offer för människohandel som inte har rätt att visats i Sverige. Genom programmet erbjuds bland annat skyddat boende, juridisk rådgivning, tolkhjälp, samtalsstöd, praktik och tryggt återvändande till hemlandet. Jämställdhetsmyndigheten bidrar med ekonomiska medel till programmet.

Fackligt Center för Papperslösa är en ideell förening som bildats av LO och TCO tillsammans med fackföreningar inom LO, TCO och Saco. Centret lämnar arbetsrättslig rådgivning och förhandlings-

238

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

hjälp till utsatta arbetstagare, oavsett om de är medlemmar i någon arbetstagarorganisation eller inte. Målgruppen för centrets arbete är personer som saknar uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd och som arbetar i Sverige.4

Utrikesdepartementet kan som centralmyndighet bistå svenska myndigheter (till exempel socialtjänsten) i kontakterna med en annan stats myndigheter vid samarbete med stöd av Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention.5

Länsstyrelserna har i uppgift att stödja samordningen i länet av insatser som syftar till att motverka prostitution och människohandel för alla ändamål.6 Vidare delfinansierar länsstyrelserna regionkoordi- natorernas tjänster och bidrar till att samordna deras uppdrag på regional nivå.

Brottsoffermyndigheten arbetar för att främja brottsoffers rät- tigheter samt uppmärksamma deras behov och intressen. Myndig- heten kan även ge råd och information kring brottsoffers rättigheter och rättegångsförfarandet och betalar ut brottsskadeersättning av statliga medel till offret om gärningspersonen är okänd eller om den som begått brottet saknar förmåga att själv betala skadestånd och det inte finns någon försäkring som ersätter skadorna.

6.1.2Den svenska manualen vid misstanke om människohandel

Som angetts i kapitel 3 har Sverige genom Palermoprotokollet, Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och människohandelsdirektivet en skyldighet att ge stöd till personer utsatta för människohandel. Av artikel 11 i människohandelsdirek- tivet följer sedan 2011 också en skyldighet att ha en mekanism för att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer och ge hjälp och stöd till dem. Flera europeiska länder har därför inrättat särskilda processer,

4https://www.fcfp.se/om-oss/ (hämtad 2025-04-11).

5Rådets förordning (EU) 2019/1111 av den 25 juni 2019 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internatio- nella bortföranden av barn (omarbetning), respektive 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn.

6Jämför förordning (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor, Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende länsstyrelserna enligt regeringsbeslut 2025-03-20, diarienummer Fi2025/00695 samt uppdraget att fortsätta utveckla det nationella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet (Ju2025/01724).

239

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

så kallade National Referral Mechanisms (NRM), enligt vilka offer för människohandel identifieras och hänvisas till rätt instanser för att få det skydd och stöd de har rätt till.

Jämställdhetsmyndighetens Manual vid misstanke om människo- handel (manualen) är den svenska varianten av en sådan mekanism. Manualen togs ursprungligen fram av Länsstyrelsen i Stockholm i samverkan med International Centre for Migration Policy Develop- ment och yrkesverksamma inom Åklagarmyndigheten, Polismyn- digheten, Migrationsverket, socialtjänsten och Plattformen Civila Sverige mot människohandel. Jämställdhetsmyndigheten tog över ansvaret för manualen 2018 och sedan 2023 finns den tillgänglig i digitalt format.7 Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt väg- leda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden, men också vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten.

Manualen innehåller sex steg för att säkerställa att personer som kan vara utsatta för människohandel erbjuds stöd och skydd, utifrån varje persons individuella erfarenheter och behov. De sex stegen är följande:

1.Identifiering. Identifiering handlar om att uppmärksamma och identifiera förmodade offer för människohandel, samt att tydlig- göra vilka aktörer som kan kopplas in i samband med identifiering. I Sverige finns inte något etablerat system eller särskilt utpekad aktör med funktionen att formellt identifiera offer, i stället kan alla aktörer med kunskap inom området identifiera förmodade offer.

2.Akut skydd. Akut skydd handlar om skydd och stöd under de första timmarna eller dygnet efter att en person har identifierats som förmodat offer för människohandel. Även frågan om ansökan om betänketid omfattas, dvs. ansökan om ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd om 30 dagar för att ge den brottsutsatta tid för att återhämta sig och ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med brottsutredande myndigheter.

7https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/stod-i-ditt-arbete/manual-vid-misstanke-om- manniskohandel/ (hämtad 2025-04-08).

240

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

6.1.3Nationella stödprogrammet

Nationella Stödprogrammet (NSP) drivs av Plattformen Civila Sverige mot människohandel och erbjuder kompletterande stöd till personer i Sverige som varit utsatta för prostitution och människohandel. NSP initierades 2015 med medel från Länsstyrelsen i Stockholm och drivs i dag med medel från Jämställdhetsmyndigheten.9

Stödinsatserna inom NSP är utformade för att erbjuda skydd och stöd i enlighet med Sveriges internationella åtaganden för personer som varit utsatta för människohandel och exploatering, ovillkorat av medverkan i förundersökning eller rättsprocess. Medföljande barn inkluderas i stödprogrammet. Insatserna sträcker sig från första hjälp till långtgående stöd och skydd, med målet att nå ett liv fritt från exploatering. NSP kompletterar de stödinsatser som erbjuds inom ramen för Manual vid misstanke om människohandel och Återvän- dandeprogrammet Människohandel – Prostitution och syftar till att möta individuella behov där det finns luckor i myndigheternas in- satser. Stödprogrammets utformning följer de internationella män- niskorättsinstrument som Sverige har ratificerat.10

Stödprogrammet är uppbyggt av certifierade aktörer som uppfyller vissa minimikrav uppställda av NSP. De krav som ställs är bland annat utformade för att certifierade aktörer ska ha kunskap om människo- handel, arbeta enligt antagna rutiner för hot- och riskbedömningar och säkerhetsfrågor, samt erbjuda stöd som motsvarar vad en person som är offer för människohandel har rätt till i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. De certifierade aktörerna identifierar per- soner som offer för människohandel och arbetar för att samhället ska ta ansvar för dessa personers skydds- och stödbehov. När så inte är möjligt, ansöker aktörerna om finansiering för placering eller stöd för andra insatser från NSP.11 Utsatta personer kan också identifieras av andra och slussas vidare genom NSP:s koordinator till en certifierad aktör som ingår i Stödprogrammet.12

NSP:s koordinator samverkar vidare med regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel i rådgivning och slussning av ärenden till antingen boenden certifierade för stödprogrammet eller

9https://manniskohandel.se/var-verksamhet/nationellt-stodprogram/ (hämtad 2025-04-10).

10A.a.

11Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2023, s. 2.

12https://manniskohandel.se/var-verksamhet/nationellt-stodprogram/ (hämtad 2025-04-10).

242

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

andra civilsamhällesorganisationer. NSP samverkar också med Mika- mottagningar och socialtjänst på liknande sätt. NSP har upparbetade kontakter med andra civilsamhällesaktörer, som vänder sig till NSP vid behov av rådgivning eller hjälp att hitta en lösning för personer som identifierats som offer för människohandel. NSP bistår även med yttranden och intyg vid behov, exempelvis i asylärenden som rör personer som identifierats som offer för människohandel.13

År 2024 var sju skyddade boenden certifierade genom NSP. Bo- enden finns tillgängliga i fem av sju polisregioner – samtliga förutom region Bergslagen och region Öst. Sex av boendena tar emot kvinnor och tre av boendena tar emot män. Totalt gav NSP stöd till 63 per- soner med 25 olika nationaliteter under 2024. Av dessa var 29 kvinnor (varav 1 transkvinna), 10 män och 24 medföljande barn. Merparten av de män som fick stöd genom programmet var utsatta för arbets- kraftsexploatering, medan sexuell exploatering dominerade bland kvinnorna. De insatser som år 2024 fanns tillgängliga genom stöd- programmet var 30 dagar reflektionsperiod, 90 dagar förlängd reflek- tionsperiod och fördjupad återhämtning, 45 dagar integrationsstöd samt punktinsatser. Punktinsatserna kan bestå av exempelvis juri- disk rådgivning, säkra resor till möten med myndigheter, terapi eller stöd till basbehov.14

Under 2024 förmedlade Jämställdhetsmyndigheten 3,2 miljoner kronor till NSP, vilket är samma summa som för 2023.15 Enligt NSP bedöms behoven dock vara betydligt större än vad programmet kan täcka. NSP:s egen bedömning är att de stödinsatser som kan erbjudas ofta är för korta i relation till behoven. NSP efterfrågar därför möj- lighet att kunna utsträcka perioden för förlängt skydd och stöd upp till 180 dagar i stället för dagens 90. Detta bedöms som nödvändigt för att ändamålsenligt kunna möta de behov som målgruppen kan ha, utifrån exempelvis trauma till följd av våld och övergrepp. Där- till saknas även tillgång till boendeplatser som inte ställer krav på drogfrihet. Bland de boendeplatser som finns för män beskrivs plats- brist som ett kännbart problem. I dag står alla certifierade aktörer själva för delar av kostnaden när vistelsen blir längre än vad NSP kan

13Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2023, s. 12.

14A.a. s. 2 ff.

15Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 34 f.

243

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

ersätta. Att finansieringen säkras på årsbasis innebär enligt NSP en osäkerhet, både för verksamheter som redan ingår och de som över- väger att ingå i programmet.16

6.1.4Socialnämndernas ansvar

Den nya socialtjänstlagen (2025:400) trädde i kraft juli 2025 och syftet med den nya lagen är att skapa en långsiktigt hållbar, mer före- byggande och kunskapsbaserad socialtjänst. En kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får de insatser som de behöver. Detta är en grundläggande princip och följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Att kommunerna har det yttersta ansvaret för personer som vistas där är en viktig för- utsättning för att den enskildas ekonomiska och personliga trygghet ska kunna garanteras av samhället och för att människor inte faller mellan stolarna när de är i behov av samhällets hjälp och stöd.17 Barn har ofta rätt till stödinsatser i större utsträckning än vad som gäller för vuxna. Bestämmelser som särskilt gäller barn kommer att tas upp i ett särskilt underavsnitt nedan.

Regler om ansvarsfördelning mellan kommuner finns i 29 kap. och innebär i korthet att bosättningskommunen har ett huvudansvar för personer bosatta där. Om det däremot uppkommer akuta situa- tioner för en enskild när denne vistas i annan kommun, eller om det inte står klart att någon annan kommun är ansvarig, ankommer det på vistelsekommunen att ansvara för de insatser som behövs.

De insatser som kan vara aktuella kan ges i olika former och på olika sätt och kan till exempel röra omsorg, vård, stöd och annan hjälp. Generellt gäller enligt 10 kap. 3–5 §§ att den enskildes önske- mål och självständighet ska vägas in vid utformningen av insatser och i 5 § nämns särskilt att insatserna ska stärka den enskildes möjlig- heter att leva ett självständigt liv.

Av 13 kap. 1 § följer att socialnämnden ska kunna erbjuda brotts- offerstöd. Sådana insatser ska kunna riktas både mot den som har utsatts för brott och dennes närstående. Socialnämnden ska enligt andra stycket även vara uppmärksam på att personer kan vara i behov av insatser för att förändra sin situation. Bestämmelsen nämner här

16Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2024, s. 10 ff.

17Prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag s. 238.

244

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

uttryckligen kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av en närstående man, andra personer som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av någon närstående samt per- soner som är eller har varit utsatta för våld eller förtryck med heders- motiv. Det faktum att personer utsatta för prostitution, sexuell explo- atering och människohandel inte ingår i uppräkningen har av andra utredningar lyfts som problematiskt eftersom det finns en risk att brottsoffer som inte uttryckligen omnämns i bestämmelsen eller i Socialstyrelsens föreskrifter får rätt typ av insatser. Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution lämnade ett förslag om ändring av bestämmelsen om brottsofferstöd i social- tjänstlagen för att inkludera denna grupp.18 I samband med införandet av den nya socialtjänstlagen poängterades i förarbetena att uppräk- ningen i andra stycket endast är en exemplifiering och att ansvaret enligt bestämmelsen gäller alla brottsoffer, oavsett ålder, kön eller vilken typ av brott det är frågan om och oavsett om brottet är polis- anmält eller inte.19

Brottsofferstöd kan ges på olika sätt, exempelvis genom rådgivande och stödjande samtal, ekonomiskt bistånd, skyddat boende, hjälp med att söka efter ny bostad, kontakter med andra myndigheter såsom hälso- och sjukvården, Polismyndigheten och övriga rättsväsendet eller upplysningar om hur den enskilde kan komma i kontakt med till exempel brottsofferjourer, kvinno- och tjejjourer eller annan stöd- verksamhet för brottsoffer. Det kan både handla om akuta insatser och mer långsiktiga insatser.20

En förutsättning för stöd enligt socialtjänstlagen i annat än akuta situationer är att den som är i behov av insatserna är bosatt i kom- munen. Tredjelandsmedborgare som inte vistas lagligen i Sverige har alltså inte rätt till stöd enligt vad som angetts i detta avsnitt, utan endast till akuta insatser (vilka i och för sig kan vara relativt omfat- tande om behoven är stora och inte kan vänta). De målsägande och vittnen som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd för betän- ketid eller för att närvara vid genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) har emellertid enligt nu gällande regelverk rätt till samma

18SOU 2023:97 Ut ur utsatthet s. 353 ff. och SOU 2025:28 Frihet från våld, förtryck och ut- nyttjande, En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myn- digheter s. 386.

19SOU 2023:97 s. 366.

20A.a. s. 360 f.

245

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

insatser enligt socialtjänstlagen som personer bosatta i Sverige.21 För att dessa personer ska få tillgång till skydd och stöd är det en förutsättning att en förundersökningsledare eller socialnämnd an- söker om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlän- ningslagen (se vidare under avsnitt 6.1.5) och att ett sådant uppe- hållstillstånd beviljas. Kommunen kan i efterhand få ersättning för kostnader som uppkommer i samband med detta.22

Vidare har den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte rätt till sådana insatser enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen eller sådant ekonomiskt bistånd enligt 12 kap. 1 § samma lag som motsvarar förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Detta följer av 10 kap. 2 § socialtjänstlagen. Offer för människohandel som annars omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kan därför också behöva uppehållstillstånd en- ligt exempelvis 5 kap. 15 § utlänningslagen om de ska kunna få till- gång till insatser enligt socialtjänstlagen, till exempel skyddat boende.

I sammanhanget bör också nämnas att Kommittén om kvalifice- ring till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd har lämnat förslag om att svenskt medborgarskap ska uppställas som ett krav för kvali- ficering för försörjningsstöd enligt 12 kap. 1 § socialtjänstlagen. En- ligt förslaget ska vissa grupper likställas med svenska medborgare, men personer med tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen förefaller inte omfattas av någon av dessa grupper.23

Särskilt om skyddade boenden

I april 2024 trädde ny lagstiftning i kraft i syfte att förbättra skyddet för och stödet till personer som behöver skyddat boende samt att stärka barnrättsperspektivet för barn som följer med en vårdnads- havare till ett skyddat boende. De nya reglerna innebär bland annat att skyddat boende regleras i socialtjänstlagen som en boendeinsats till den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp. Det krävs numera även tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg, IVO, för att få bedriva skyddat boende. Barn som

21Prop. 2003/04:35 Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. s. 74 ff.

22Jämför 17 § förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

23SOU 2025:53 Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper s. 247 ff.

246

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende ska bedömas och beviljas insatsen individuellt och socialnämnden ska ansvara för att tillgodose barnets behov av stöd- och hjälpinsatser.24

Sedan införandet av den nya socialtjänstlagen återfinns bestäm- melserna om skyddat boende i 9 kap. Av 5 § följer att socialnämnden ansvarar för att de enskilda som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp kan tas emot i ett skyddat boende. I författningskommentaren anges att den som utsatts för brott som inte avser våld i nära relationer också kan behöva stöd och skydd i skyddat boende, och bestämmelsen gäller även dem, vilket till exempel kan gälla personer som utsatts för människohandel eller befunnit sig i prostitution.25 Enligt 7 § har kommunen ett ansvar för att se till att det finns tillgång till skyddade boenden.

Av 12 § framgår att det ska upprättas en plan för den vård som socialnämnden avser att anordna, en så kallad vårdplan, i de fall då någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, skyddat boende eller familjehem. För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, skyddat boende eller familje- hem ska det dessutom upprättas en plan över hur vården ska genom- föras, en så kallad genomförandeplan. Vid behov ska vård- och even- tuell genomförandeplan revideras. För barn ska detta senast ske när barnet har varit placerat i två år och då ska även frågan om barnets långsiktiga boende tas upp om inte särskilda skäl talar emot det. Detta följer av 13 §.

De allmänna kraven i 5 kap. 1 § socialtjänstlagen om att verksam- het inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och bedrivas i enlig- het med vetenskap och beprövad erfarenhet gäller för alla insatser inom socialtjänsten, även skyddade boenden. Detsamma gäller be- träffande kravet i 5 kap. 3 § om att personal som utför uppgifter inom socialtjänsten ska ha lämplig utbildning och erfarenhet.26

I förarbetena inför reformen av skyddat boende konstaterades att behoven hos enskilda skyddssökande kan variera och att det därför kan behöva finnas skyddade boenden som är inriktade på olika mål- grupper, exempelvis för att kunna ta emot personer som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, personer med funktionsnedsätt- ning eller personer med skadligt bruk och beroende av exempelvis

24Prop. 2023/24:31 Stärkta rättigheter för barn och vuxna i skyddat boende s. 95 ff.

25A. prop. s. 304.

26Jämför prop. 2024/25:89 s. 244 f. och s. 254 f. samt prop. 2023/24:31 s. 198 f.

247

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

alkohol eller andra beroendeframkallande medel. Det angavs även att det är viktigt att det i tillståndsgivningen säkerställs att det skyd- dade boendet är anpassat för den målgrupp som det ska ta emot.

I det ligger också att olika målgrupper inte blandas i det skyddade boendet på ett olämpligt sätt.27 Exempelvis nämns att våldsutsatta personer i pågående missbruk inte bör tas emot tillsammans med barnfamiljer och att personer som beviljas skyddat boende på grund av våld och hot om våld som har att göra med deras egen krimina- litet av lämplighetsskäl inte bör beviljas plats i samma boende som kvinnor och barn som varit utsatta för våld av närstående.28

Enligt 6 kap. 4 § socialtjänstförordningen (2025:468) ska perso- nalen vid ett skyddat boende ha den utbildning, erfarenhet och per- sonliga lämplighet som behövs för att kunna utföra sina arbetsupp- gifter. Personalens sammantagna kompetens vad gäller utbildning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att möta behoven av stöd hos de grupper som boendet är avsett för, och säkerställa en trygg och säker insats. Detta innebär att personalens kompetens behöver anpassas till behoven hos de grupper som det skyddade boendet är avsett för. Olika grupper kan ha behov av olika sorters kompetens, till exempel våldsutsatta med funktionsnedsättning eller våldsutsatta med skadligt bruk och beroende.29 Vidare ska ett skyddat boende enligt 6 kap. 5 § socialtjänstförordningen ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna ge skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Om boendet tar emot barn ska det därtill vara lämpligt för barn, oavsett ålder och kön, och det ska finnas per- sonal med kunskaper om barns behov och rättigheter. Det ska dess- utom finnas en särskilt utsedd person som har i uppgift att ge infor- mation till barnet, genomföra säkerhetsplanering för barnet, ansvara för kontakterna med socialtjänsten i fråga om barnet och följa upp barnets utveckling under tiden i det skyddade boendet. Detta följer av 6 kap. 6 § socialtjänstförordningen.

När det gäller frågan om registerkontroll finns det i 1 § lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden, som tar emot barn, krav på att sådana hem för vård eller boende, stöd- boenden eller skyddade boenden som avses i 9 kap. socialtjänstlagen och som tar emot barn, inte får anställa personer utan att kontrollera

27Prop. 2023/24:31 s. 206.

28A. prop. s. 85.

29Socialstyrelsen, Nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende, meddelandeblad 1/2025, s. 21.

248

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

deras förekomst i belastnings- eller misstankeregister. Skyddade boenden som tar emot medföljande barn omfattas alltså av kravet på registerkontroll. Detta har bland annat motiverats av att med- följande barn i skyddat boende, i likhet med andra placerade barn, tillhör en utsatt grupp.30

För att bidra till att insatsen skyddat boende håller en god kvalitet, erbjuder en trygg och säker vistelse, att minska de skillnader i kva- liteten mellan olika skyddade boenden som finns samt vara ett stöd för IVO vid deras tillsyn och tillståndsprövning gäller sedan den

1 juni 2025 nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende.31 En kartläggning av skyddade boenden från 2024 som Socialsty- relsen genomfört visar att få kommuner har egna kommunala boen- den. I stället drev ideella organisationer 46 procent och privata aktörer 47 procent av de skyddade boendena. Endast 7 procent av boendena

drevs i kommunal regi. Totalt fanns det 257 skyddade boenden i Sverige enligt kartläggningen.32

I en enkätundersökning genomförd av myndigheten i samband med kartläggningen framkom att 81 procent av boendena tog emot personer som utsatts för prostitution eller människohandel för sex- uella ändamål. Vidare uppgav 65 procent av boendena att de hade kompetens att ta emot och ge stöd till personer som utsatts för pro- stitution eller människohandel med sexuella ändamål. Frågorna i en- käten gällde endast människohandel för sexuella ändamål, någon mot- svarande uppgift om kompetens för att ta emot personer utsatta för andra former av exploatering framkom inte.33

Särskilt om barn

Socialtjänsten har en central roll när det gäller att stödja och skydda barn som är offer eller potentiella offer för människohandel eller exploatering. Även medföljande barn till personer som har drabbats eller barn till förövare kan vara i behov av socialtjänstens skydd och stöd. I 3 kap. socialtjänstlagen finns allmänna bestämmelser om bar- nets bästa, barnets rätt att framföra sina åsikter och få information samt i vissa fall föra sin egen talan. Bestämmelserna om barns rättig-

30Prop. 2023/24:31 s. 206 ff.

31HSLF-FS 2025:3 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende.

32Socialstyrelsen (2024), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 18.

33A.a. s. 22 och 55.

249

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

heter har i den nya socialtjänstlagen placerats i lagens inledande be- stämmelser eftersom barns rättigheter är relevanta i alla delar av socialtjänstens verksamhet. Barnrättsperspektivet ska alltså beaktas även när det kommer till mer generella bestämmelser.34

Socialnämnden ska enligt 14 kap. 2 § socialtjänstlagen genast in- leda en utredning om den får information om något som skulle kunna leda till en åtgärd och om det gäller ett barn eller en ung person. Om informationen når nämnden genom en anmälan ska socialnämnden också genast göra en bedömning av om barnet eller den unge behöver omedelbart skydd (20 kap. 1 §).

Avdelning VI i lagen innehåller särskilda bestämmelser om skydd och stöd för barn och unga. Bland bestämmelserna kan exempelvis nämnas 18 kap. 1 § som stadgar att socialnämnden ska arbeta för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämn- den ska även bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyg- gande arbete (18 kap. 2 §) samt samverka med berörda samhällsorgan, organisationer och andra för att förhindra och motverka att barn far illa (18 kap. 6 §). När ett barn har utsatts för brott ansvarar social- nämnden för att barnet och barnets närstående får de insatser som de behöver. Socialnämnden ska därvid beakta att även ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott (18 kap. 7 §). Socialnämnden ska vidare arbeta för att de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stöd- boende, skyddat boende eller hem för vård eller boende får god vård, omsorg och uppfostran och i övrigt bra uppväxtförhållanden, lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver (22 kap. 8 §).

Om samtycke från vårdnadshavare och den unge (om han eller hon har fyllt 15 år) saknas kan det i vissa fall bli aktuellt med place- ring av barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.35 Vård enligt 2 § LVU kan beslutas om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet. Denna vård kan beslutas fram till barnet är 18 år. Med stöd av bestämmelsen i 3 § LVU kan vård även beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkal- lande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbry-

34Prop. 2024/25:89 s. 184.

35Beträffande den unge krävs samtycke om han eller hon är över 15 år, se 1 § LVU.

250

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

tande beteende. Vård med stöd av 3 § LVU får i vissa fall även be- slutas för den som har fyllt 18 men inte 20 år. Med begreppet ”socialt nedbrytande beteende” menas att den unges beteende avviker från samhällets grundläggande normer på ett sätt som kan leda till en på- taglig risk för den unges hälsa eller utveckling. Detta kan exempelvis bestå i att den unge umgås i kriminella kretsar eller har sex mot er- sättning.36

Vid ett LVU-ärende där barnet misstänks ha sin hemvist i ett annat land än Sverige, behöver socialnämnden ta reda på barnets hemvist för att avgöra om den har behörighet att fatta ett sådant beslut. Som huvudregel är det barnets hemvist som avgör om socialtjänsten är behörig, men socialtjänsten kan också vara behörig i andra situationer. Det gäller till exempel i brådskande situationer när det kan bli fråga om ett omedelbart omhändertagande.37

För att öka medvetenheten inom socialtjänsten om människo- handel och exploatering av barn samt ge praktiskt stöd i handlägg- ningen har Socialstyrelsen tagit fram en särskild vägledning om dessa frågor.38

Särskilt om regionkoordinatorernas roll och ansvar

Som nämnts i avsnittets inledande del finns det särskilda regionkoor- dinatorer mot prostitution och människohandel i region Bergslagen, Mitt, Nord, Stockholm, Syd, Väst och Öst.39 Indelningen följer de sju polisregionerna. Regionkoordinatorerna är anställda av social- tjänsten i de kommuner som står värd för dem och deras tjänster finansieras i samverkan mellan Jämställdhetsmyndigheten, länssty- relserna och värdkommunen. I vissa fall delfinansierar även andra kommuner och regioner.

Regionkoordinatorerna erbjuder praktisk konsultation och väg- ledning i ärenden som rör prostitution och människohandel till yrkes- verksamma som kommer i kontakt med sådana offer, oberoende av exploateringsform, och fungerar som en länk mellan alla de olika

36Socialstyrelsen (2023), LVU, Handbok för Socialtjänsten, s. 90.

376 a § LVU samt Socialstyrelsen (2023), LVU, Handbok för Socialtjänsten, s. 158.

38Socialstyrelsen (2018), Barn i internationell människohandel och exploatering – vägledning för socialtjänsten.

39Informationen i detta avsnitt är i huvudsak hämtad från Jämställdhetsmyndighetens publika- tion Att förebygga och bekämpa sexuell exploatering av barn, prostitution och människohandel

– så gör vi, 2023, diarienummer ALLM 2023/219.

251

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

aktörer som ingår i stöd- och skyddsprocessen för människohandels- offer.

NSPM samordnar arbetet med regionkoordinatorerna på natio- nell nivå genom samverkan med avtalsparter och ordnar även regel- bundna metodstödsträffar för dem. På regional nivå ingår region- koordinatorerna i spetsgrupper som länsstyrelserna samordnar för yrkesverksamma som arbetar mot prostitution och människohandel.

Regionkoordinatorernas arbetsuppgifter består bland annat i

–att ge konsultativt metodstöd till myndigheter, verksamheter och aktörer inom civilsamhället,

–genomföra utbildningsinsatser i samverkan med Jämställdhets- myndigheten och länsstyrelserna i aktuell region,

–delta i myndighetsgemensamt arbete mot exploatering och män- niskohandel i arbetslivet på regional nivå och ingå i de regionala center mot arbetslivskriminalitet (AKC),

–ge stödjande insatser till utsatta, utifrån lokala förutsättningar,

–koordinera insatser mellan berörda myndigheter och aktörer,

–vara kontaktperson för återvändandeprogrammet (ÅMP), och

–att bedriva uppsökande arbete.

Jämställdhetsmyndigheten genomför under 2025 en översyn av regionkoordinatorfunktionen. Översynen utgår från utmaningar som identifierats över tid kopplade till styrning, finansiering, tjänstebe- skrivning, arbetsmiljö, underbemanning och samverkan. En extern aktör, som fick i uppdrag att analysera strukturella utmaningar och föreslå lösningar, har bland annat rekommenderat att funktionen renodlas till att bli antingen kapacitetsbyggande (strategisk) eller direktstödjande (operativ). Jämställdhetsmyndigheten arbetar under 2025 vidare med förslagen och genomför fördjupade konsekvensana- lyser ihop med berörda aktörer.40

40Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 32, se även underliggande rapport, Ramboll, Översyn av regionkoordinators- funktionen, Jämställdhetsmyndighetens diarienummer ALLM 2024/244.

252

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

6.1.5Bestämmelser kopplade till migrationsrätt

Betänketid och tidsbegränsat uppehållstillstånd

I 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) finns en särskild bestäm- melse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i en brotts- utredning och för betänketid. Enligt bestämmelsens första stycke ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader ges till en utlänning som vistas i Sverige, om det behövs för att förunder- sökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras, utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för de brott som förundersökningen avser, och hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas.

I bestämmelsens andra stycke anges att en utlänning som vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna ska meddelas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras och hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas. Ett uppehållstillstånd för betänketid förutsätter alltså inte att utlänningen har åtagit sig att medverka i utredningen, avsikten är i stället att utlänningen ska kunna använda tiden för att återhämta sig och därefter ta ställning till om hon eller han vill medverka.

Ett uppehållstillstånd enligt bestämmelsens första stycke (tids- begränsat uppehållstillstånd i minst sex månader) får förlängas om förutsättningarna för sådant tillstånd fortfarande är uppfyllda. Även ett uppehållstillstånd för betänketid får förlängas om det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid och förutsättningarna fort- farande är uppfyllda. Detta framgår av bestämmelsens tredje stycke.

Ansökan om uppehållstillstånd eller förlängt tillstånd görs av för- undersökningsledaren. Om det finns anledning anta att utlänningen har utsatts för brott enligt 4 kap. 1 a eller 1 b §§ brottsbalken (män- niskohandel eller människoexploatering), får en ansökan om betän- ketid även göras av socialnämnden. Detta framgår av bestämmelsens fjärde stycke.

Bestämmelsen infördes i 1989 års utlänningslag den 1 oktober 2004 och överfördes till 5 kap. 15 § i 2005 års utlänningslag. Den 1 juli 2007

253

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

skedde vissa ändringar och kompletteringar av bestämmelsen med tydligare och utförligare reglering av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd. Detta var ett led i att genomföra EG-direktivet om offer för människohandel.41 Det fjärde stycket, om vem som är behörig att ansöka, tillfördes bestämmelsen den 1 augusti 2022.42

Det finns inga begränsningar beträffande vilka utlänningar som kan komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt bestäm- melsen, både tredjelandsmedborgare och EU/EES-medborgare om- fattas. Det finns inte heller någon begränsning när det gäller vilka brottsmisstankar som kan ligga till grund för ett beslut att bevilja uppehållstillstånd. Enligt motiven är bestämmelsen dock inte tillämp- lig vid rena bötesbrott och den är i första hand avsedd för fall där kvalificerad eller allvarlig brottslighet utreds eller där det kan miss- tänkas att sådan brottslighet kan uppdagas. Bestämmelsen omfattar alla bevispersoner, vuxna eller barn, som behövs för att förundersök- ning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras.43 Be- stämmelsen omfattar däremot inte familjemedlemmar, om inte de själva är målsägande eller vittne.

Betänketiden på 30 dagar inleds när uppehållstillståndet för peri- oden har beviljats. Då inträder också ett förbud mot att, under till- ståndsperioden, verkställa ett beslut om utvisning eller avvisning gentemot utlänningen. Detta följer av 12 kap. 13 b § utlänningslagen. Det finns ingen begränsning i fråga om förlängningstiden eller antalet gånger som förlängning högst får ske. Det tidsbegränsade tillståndet får förlängas i den omfattning som det straffrättsliga förfarandet krä- ver och någon minsta tid för tillståndet ska inte gälla vid förlängning.44

De målsägande och vittnen som har beviljats tidsbegränsade uppe- hållstillstånd för betänketid eller för att närvara vid genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål har tillgång till samma hälso- och sjukvård samt insatser enligt socialtjänstlagen som i Sverige bosatta personer. Tillgången till insatser enligt social- tjänstlagen gäller även under ansökningstiden.45 Kommunen och regi-

41Rådets direktiv 2003/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmed- borgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

42SFS 2005:716, SFS 2007:322, SFS 2022:1015.

43Prop. 2006/07:53 Genomförande av EG-direktivet om offer för människohandel s. 17 f.

44A. prop. s. 25.

45Prop. 2003/04:35 s. 74 ff.

254

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

onen kan i efterhand få ersättning för kostnader som uppkommer i samband med detta.46

Förundersökningsledaren anses vara den som bäst kan bedöma om en utlänning har betydelse som bevisperson (antingen som målsäg- ande eller vittne) och är därför den som i normalfallet gör en ansökan om uppehållstillstånd enligt bestämmelsen i 5 kap. 15 § utlännings- lagen.47 Socialnämnden har dock sedan 1 augusti 2022 behörighet att ansöka om uppehållstillstånd för betänketid i de fall det finns anled- ning att anta att utlänningen har utsatts för människohandel eller människoexploatering. Socialnämndens behörighet omfattar alltså bara den som själv utsatts för sådant brott, inte andra bevispersoner. Vid bedömningen ska socialnämnden utgå från om rekvisiten i straff- bestämmelserna i 4 kap. 1 a eller 1 b § brottsbalken är uppfyllda. Socialnämnden bör normalt kunna utgå från att den som kan antas ha utsatts för människohandel eller människoexploatering också har betydelse för utredningen av brottet.48

Internationellt skydd

En fråga som lyfts i ändringsdirektivet är möjligheterna för offer för människohandel att utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status. I nuvarande regelverk finns definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande i 4 kap. utlänningslagen. Dessa har sin grund i EU:s skyddsgrundsdirektiv, vilket syftar till att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar ge- mensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verk- ligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Med inter- nationellt skydd avses enligt skyddsgrundsdirektivet flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande (i svensk rätt benämnt som alternativt skyddsbehövande).49

Enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen har flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som utgångspunkt rätt

4617 § förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

47Prop. 2003/04:35 s. 71.

48Prop. 2021/22:224 Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk s. 119.

49Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

255

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

till uppehållstillstånd och kan ansöka om sådant efter inresa i landet. Detta följer av 5 kap. 18 § andra stycket 1. Rätten att ansöka om till- stånd inifrån Sverige gäller enligt samma stycke 4 även för utlänningar som kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 §. Den som på annan grund har beviljats uppehålls- tillstånd i Sverige kan med stöd av 4 kap. 3, 3 a och 3 c §§ utlännings- lagen ansöka om att förklaras vara flykting eller alternativt skydds- behövande och har i sådant fall rätt att få frågan prövad. Beviljas ansökan ska uppehållstillståndets giltighetstid omprövas enligt 4 kap.

3 c § och 5 kap. 1 a § fjärde stycket utlänningslagen.

Om samma person gör parallella ansökningar om uppehållstill- stånd och däri anger olika grunder är utgångspunkten att dessa ska prövas i ett sammanhang. Det finns dock möjlighet att göra undantag. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att den omständigheten att en utlänning har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § inte hindrar att en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. Något uttrycklig lagreglering om detta har inte ansetts nödvändig.50 I Migrationsver- kets rättsliga ställningstagande på området anges att undantag från huvudregeln om att prövning ska ske i ett sammanhang kan vara nöd- vändigt för att hanteringen ska vara förenlig med rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredje- landsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de be- höriga myndigheterna och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197).51 Det är alltså möjligt för en person som har en pågående prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund att också bli föremål för en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Det är också möjligt att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd pga. internationellt skydd för en person som har ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen.

50Prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden s. 283.

51Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Hantering av ansökningar om uppehållstill- stånd på flera grunder och ansökningar om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som redan har uppehållstillstånd, RS/083/2021, s. 14 f.

256

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Den nya migrations- och asylpakten

I september 2020 presenterade kommissionen ett förslag till en så kallad migrations- och asylpakt som omfattar ett tiotal rättsakter. Pakten godkändes av Europaparlamentet i april 2024 och antogs av rådet i maj samma år. Genom migrations- och asylpakten fastställs en uppsättning nya regler för att hantera migration och inrätta ett gemensamt asylsystem på EU-nivå. Det gemensamma EU-systemet ska bland annat säkerställa att EU har starka och säkra yttre gränser, snabba och effektiva förfaranden och ett effektivt system för soli- daritet och ansvar. De flesta av bestämmelserna i rättsakterna ska tillämpas från och med sommaren 2026.

Den nya pakten innebär bland annat att det införs

•en asylprocedurförordning, som ersätter det nuvarande direktivet om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla inter- nationellt skydd, med innebörd att det fastställs ett gemensamt förfarande för hela EU som medlemsländerna måste följa när människor söker internationellt skydd,52

•en screeningförordning, som innebär att ett screeningförfarande av tredjelandsmedborgare, även asylsökande, som passerat med- lemsstaternas yttre gräns på ett otillåtet sätt eller vistas olagligt på medlemsstatens territorium införs i syfte att stärka kontrollen av tredjelandsmedborgare som passerar de yttre gränserna,53

•en förordning om asyl- och migrationshantering, som ersätter den befintliga Dublinförordningen, i vilken fastställs regler för att avgöra vilket medlemsland som är ansvarigt för att pröva en asyl- ansökan,54

•en skyddsgrundsförordning och ett nytt omarbetat mottagandedirek- tiv, där det fastställs enhetliga regler för kriterierna för beviljande av internationellt skydd och normerna för mottagande av asyl-

52Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direk- tiv 2013/32/EU. Förordningen ska tillämpas från den 12 juni 2026.

53Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024 om införande av screening av tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna och om ändring av förordning- arna (EG) nr 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/817.

54Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna 2021/1147 och 2021/1060 och om upp- hävande av förordning 604/2013. Förordningen ska tillämpas från och med den 1 juli 2026, vissa artiklar ska dock tillämpas redan från och med den 11 juni 2024.

257

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

sökande, med innebörden att det nu gällande direktivet om var- aktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ändras samt att skyddsgrundsdirektivet upphävs,55

•en förordning om ett gränsförfarande för återvändande, som reglerar ett gemensamt gränsförfarande för vissa kategorier av asylsökande. Förfarandet ska göra det möjligt att redan vid medlemsstaternas yttre gränser snabbt bedöma om ansökningar är ogrundade eller inte kan prövas,56

•en vidarebosättningsförordning, som fastställer lagliga och säkra vägar till EU genom att gemensamma regler för vidarebosättning och inresa av humanitära skäl införs.57

Regeringen gav i november 2024 en utredare i uppdrag att se över behovet av anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asyl- pakt. Uppdraget ska redovisas senast den 21 november 2025.58

Andra relevanta bestämmelser

Utöver bestämmelserna i utlänningslagen kan en rad andra lagar och bestämmelser aktualiseras för de målgrupper som utredningen avser. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns det till exempel bestämmelser om sysselsättning och bistånd. Utlänningar som vistas i landet med stöd av 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen (se ovan om betänketid och tillfälligt uppehållstillstånd) är dock ut- tryckligt undantagna från lagens tillämpningsområde.59 Det finns även särskilda bestämmelser om rätt till hälso- och sjukvård, se vidare i följande avsnitt.

55Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av direktiv 2011/95/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av per- soner som ansöker om internationellt skydd.

56Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1349 av den 14 maj 2024 om inrättande av ett gränsförfarande för återvändande och om ändring av förordning 2021/1148. Förordningen ska tillämpas från och med den 12 juni 2026.

57Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1350 av den 14 maj 2024 om inrättande av en unionsram för vidarebosättning och inresa av humanitära skäl samt om ändring av förord- ning (EU) 2021/1147.

58Ju 2024:E.

59Jämför 1 a § lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

258

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

6.1.6Bestämmelser kopplade till hälso- och sjukvård

Sveriges 21 regioner ansvarar för att organisera hälso- och sjukvården, och erbjuda tillgång till god vård. Vissa former av vård, till exempel elevhälsovård och vård i särskilda boenden för äldre personer, ligger i stället under kommunal regi. Den generella bestämmelsen om regi- onens ansvar för att erbjuda hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen finns i 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

De allmänna utgångspunkterna för all hälso- och sjukvård är en- ligt 3 kap. 1 § att tillhandahålla en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla männi- skors lika värde och för den enskilda människans värdighet och den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Motsvarande bestämmelse finns även i 1 kap. 6 § patient- lagen (2014:821).

Offer för människohandel med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (betänketid) har rätt till vård i samma omfattning som erbjuds den som är bosatt inom regionen.

Detta följer av 5 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asyl- sökande m.fl.

Även i lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlän- ningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd, finns bestäm- melser som kan aktualiseras för offer för människohandel. Lagen omfattar utlänningar som vistas i Sverige utan stöd av myndighets- beslut eller författning, men inte utlänningar vars vistelse i Sverige är avsedd att vara tillfällig. Enligt 6–8 §§ ska regionen erbjuda per- soner över 18 år sådan vård som inte kan anstå, mödravård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning. För barn under 18 år gäller att samma vård ska erbjudas som för dem som bosatta inom regionen.

6.1.7Bestämmelser kopplade till rättsprocessen

Förfarande för att anmäla brott

För den som varit utsatt för ett brott kan en polisanmälan vara det första steget till att kunna ta emot skydd, stöd eller vård. En polis- anmälan är också en förutsättning för att polisen ska kunna utreda om det finns behov av skydd. Det krävs i regel en polisanmälan för att en målsägande ska kunna få ersättning från Brottsoffermyndig-

259

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

heten. Detta gäller även i de fall någon gärningsperson inte kan bindas till brottet.60

På polisens hemsida finns en e-tjänst och information om hur en person som utsatts för brott ska gå till väga för att anmäla. När det gäller människohandel kan polisanmälan antingen göras genom att besöka en polisstation eller att ringa till polisen. Polisen har även en särskild sida med information riktad till den som är ung och utsatt för brott.61

En förundersökning ska sedan inledas om finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta följer av 23 kap. 1 § rättegångsbalken. Enligt 13 a–f §§ förundersökningskun- görelsen (1947:948) har målsäganden efter att förundersökning inletts rätt till viss information och ska till exempel underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende. En individuell skyddsbedömning ska också göras och en målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov.

I 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bland annat regler om sekretess till skydd för enskildas intressen i förundersökning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestäm- melsen innebär att det finns en presumtion för sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i de fall upp- giften förekommer i en utredning om förundersökning i brottmål. Reglerna om förundersökningssekretess anses också tillämpliga på en brottsanmälan så snart den har upptagits av myndigheten.62

Målsägandebiträde

En målsägande har i vissa fall rätt att få ett målsägandebiträde för- ordnat för sig. Förutsättningarna för ett sådant förordnande framgår av lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Enligt 1 § kan ett mål- sägandebiträde förordnas så snart en förundersökning har inletts. Bestämmelsen har i övrigt en konstruktion som anger förutsättning-

6016 § brottsskadeagen (2014:322).

61https://polisen.se/utsatt-for-brott/polisanmalan/sakerhet-och-ordning-i- samhallet/manniskohandel/ och https://polisen.se/utsatt-for-brott/brott-mot-barn-och- unga/brott-mot-barn-och-unga/ (hämtade 2025-04-29).

62Jämför JO 1992/93 s. 197.

260

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

arna för att få ett målsägandebiträde med utgångspunkt i olika brotts- typer. Den första punkten i 1 § första stycket gäller mål om sexual- brott enligt 6 kap. brottsbalken. Målsägandebiträde ska förordnas om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av ett sådant biträde. Det råder alltså en stark presumtion för förordnande av målsägandebiträde vid dessa brott. Enligt den andra punkten i 1 § första stycket kan ett målsägandebiträde förordnas i mål om brott enligt 3 eller 4 kap. i brottsbalken, alltså för målsägande som har utsatts för brott mot liv och hälsa eller frihet och frid. I dessa fall krävs det att det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäg- anden har behov av ett sådant biträde. Detsamma gäller i mål om brott enligt 8 kap. 5 eller 6 § brottsbalken, dvs. rån eller grovt rån. Enligt den tredje punkten i 1 § första stycket kan ett målsägande- biträde förordnas i mål om annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och andra omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av ett sådant biträde.

Biträdets uppgift är att ta tillvara målsägandens intressen och lämna sitt stöd och sin hjälp. Möjligheten att få ett målsägandebiträde gäller både en målsägande som är part och en målsägande som bara ska höras i målet. I målsägandebiträdets uppgifter ingår bland annat att bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet om inte detta göras av åklagaren. Detta följer av 3 §.

Ett byte av målsägandebiträde får beslutas av rätten, om det finns särskilda skäl. Detta följer av 4 § lagen om målsägandebiträde och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). Domstolen kan självmant ta upp frågan om byte, vilket ger möjlighet att ta viljeyttringar från barnet i beaktande. Sådana kan ha förmedlats till domstolen via mål- sägandebiträdet, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående.

Särskild företrädare

Lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn innehåller bestäm- melser som syftar till att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet. Enligt 1 § ska en särskild företrädare för barn förordnas när en förundersök-

261

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

ning har inletts i fråga om ett brott som kan leda till fängelse har be- gåtts mot ett barn och en vårdnadshavare kan misstänkas för brottet, eller när det kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt för- hållande till den som kan misstänkas ha begått ett sådant brott inte kommer att ta till vara barnets rätt. Undantag gäller när ett förord- nande med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar mot ett sådant.

Till skillnad från ett målsägandebiträde – som processuellt sett endast är ett rättegångsbiträde och därmed saknar kompetens att handla utan fullmakt från huvudmannen – övertar den särskilda före- trädaren vårdnadshavarens befogenheter att ta tillvara barnets rätt i vissa hänseenden. Till uppgifterna hör enligt 3 § att som ställföre- trädare ta tillvara barnets rätt under förundersökningen och i efter- följande rättegång, samt vid åtgärder som rör verkställighet av skade- stånd och ansökan om brottsskadeersättning. Företrädaren ska stödja barnet under brottsutredningen och exempelvis ta ställning till om och hur barnet ska inställa sig till polisförhör. Agerandet ska helt styras av vad som kan anses vara barnets bästa. Barnets egen uppfatt- ning kan bli av stor betydelse, vilket förutsätter att god kontakt eta- bleras med barnet. Utgångspunkten bör vara att det ligger i barnets intresse att utredningsåtgärder vidtas och uppgifterna bör fokuseras på att se till att dessa sker på sådant sätt att barnet inte far illa (till exempel om barnet känner mycket stark rädsla inför ett förhör eller en läkarundersökning).63

Ett byte av en särskild företrädare kan endast ske om det finns särskilda skäl. Detta följer av 8 § lagen om särskild företrädare samt 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). Frågan om byte kan initieras av barnets vårdnadshavare, den särskilda företrädaren eller av åklagaren. Domstolen får också självmant ta upp frågan, vilket ger domstolen möjlighet att ta viljeyttringar från barnet i beaktande. Sådana kan ha förmedlats till domstolen via den särskilda företrädaren, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående.64

63Christer Thornefors, Lag (1999:97) om särskild företrädare av barn, Karnov 2025-04-22 (JUNO).

64Prop. 1998/99:133 Särskild företrädare för barn s. 50.

262

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Frågor om skadestånd och brottsskadeersättning

Den som har blivit utsatt för brott kan kräva skadestånd från gär- ningspersonen. Enligt 22 kap. 1 § rättegångsbalken får talan mot den misstänkte eller annan om enskilt anspråk föras i samband med åtal för brottet. Skadeståndet kan avse person- eller sakskada, ren förmögenhetsskada eller kränkning. Vid fall av dödsfall som orsakats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet kan även en särskild anhörig- ersättning komma i fråga. De huvudsakliga bestämmelserna om skadeståndsansvar återfinns i 2 kap. skadeståndslagen (1972:207). Bestämmelser om hur ersättningen ska beräknas finns i 5 kap. Om det inte finns ett målsägandebiträde är det i de allra flesta fall åkla- garens uppgift att föra skadeståndstalan.65

Utöver reglerna i skadeståndslagen innehåller brottsskadelagen (2014:322) bestämmelser om ersättning av statliga medel för skada till följd av brott, så kallad brottsskadeersättning. Brottsskadeersätt- ning är ett offentligrättsligt åtagande från statens sida och alltså inte ett skadestånd, även om ersättningens storlek bestäms på skadestånds- rättsliga grunder. Vidare är brottsskadeersättning subsidiär till annan ersättning. Den skadelidande måste alltså först undersöka om det är möjligt att få ersättning från gärningspersonen eller från någon försäkring (allmän eller privat). Detta följer av 10 § första stycket. För att brottsskadeersättning ska betalas ut måste den skadegörande handlingen ha uppkommit till följd av brott. Både de objektiva brotts- rekvisiten och de subjektiva rekvisiten på uppsåt eller oaktsamhet som ställs upp i en straffbestämmelse måste vara uppfyllda. Det får inte föreligga en situation som i det enskilda fallet innebär att straff- barhet är utesluten, till exempel på grund av nöd eller nödvärn en- ligt 24 kap. brottsbalken.

Att en gärningsperson inte kan dömas till påföljd, exempelvis på grund av att han eller hon lider av en allvarlig psykisk störning, är inte något som hindrar att brottsskadeersättning kan utgå. Lagen är tillämplig vid brott enligt brottsbalken samt vid brott som regleras i specialstraffrätten. Den ersättningsgrundande skadan måste ha upp- kommit till följd av brottet, vilket betyder att det måste finnas ett adekvat orsakssamband, adekvat kausalitet, mellan brottet och skadan. Däremot krävs inte att gärningspersonen har dömts eller ens åtalats för brottet. Ersättning kan också lämnas om gärningspersonen är

6522 kap. 2 § rättegångsbalken.

263

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

okänd och polisens förundersökning har lagts ned. Ersättning kan enligt 4–8 §§ utgå för personskada, kränkning samt i undantagsfall sakskada och förmögenhetsskada.66

I syfte att stärka brottsoffers ställning och minska skadeverkning- arna av brott pågår en översyn av bland annat reglerna om utbetalning av brottsskadeersättning. Utredningen om ersättningsregler med brottsoffret i fokus lämnade sitt betänkande den 19 mars 2025 och föreslår bland annat vissa ändringar i brottsskadelagen.67 De före- slagna ändringarna i brottsskadelagen har som mål att skapa en enklare och kortare process för att få brottsskadeersättning, bland annat genom att brottsoffret – när det finns en dom på skadestånd – ska kunna få brottskadeersättning utan att först behöva vända sig till gärningspersonen och ansöka om verkställighet av domen hos Krono- fogdemyndigheten. I stället ska Brottsoffermyndigheten i efterhand kräva tillbaka det utbetalade beloppet från den skadeståndsskyldige. Innan utbetalning sker föreslås dock även i fortsättningen att för- säkringsfrågan ska vara utredd.

6.2GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar tillämp- ningen av Europarådets konvention om bekämpande av människo- handel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konventionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast var år 2023. När det gäller frågor om identifiering, skydd och stöd och de frågor som aktuali- seras inom dessa områden genom ändringarna i människohandels- direktivet är följande synpunkter av särskilt intresse.

GRETA bedömer att både identifiering av offer och deras tillgång till offentligt finansierat stöd fortfarande är alltför nära kopplat till det straffrättsliga förfarandet och föreslår att Sverige vidtar åtgärder för att förbättra detta. Liknande kritik fördes även fram i utvärder- ingen från 2018. Som bakgrund beskrivs i rapporten att det inte finns någon aktör som har ett formellt uppdrag att identifiera offer och att det därför endast är till följd av en fällande dom om människo-

66SOU 2025:23 Ersättningsregler med brottsoffret i fokus s. 78 ff.

67A.a.

264

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

handel som en målsägande kan få formell status som offer.68 Iden- tifiering görs i stället av alla aktörer med kunskap inom området. Arbetet som regionkoordinatorerna utför (se avsnitt 6.1.3), där de deltar i uppsökande verksamhet och arbetsplatsinspektioner, har främjat identifieringen men arbetet bör fortsatt utvecklas. Det kan ske särskilt genom att regionkoordinatorer och polis får tillräckliga personella och ekonomiska resurser samt genom att polis och andra relevanta aktörer arbetar mer proaktivt och ökar det uppsökande arbetet för att identifiera offer. Regionkoordinatorerna bör inkluderas i detta i den mån det är möjligt.

Det krävs också att alla relevanta aktörer får utbildning om män- niskohandel. I denna del pekar GRETA i rapporten bland annat på att kapaciteten hos polisens människohandelsenheter varierar över landet och att alla inte har möjlighet att lägga tillräckligt med tid och resurser på att upptäcka och undersöka människohandelsfall. Vittnesmål om att polisen fokuserar på att lagföra köpare av sexuella tjänster, utan att samtidigt behandla säljarna som potentiella offer, nämns också. I de fall förmodade offer upptäcks inom ramen för Migrationsverkets verksamhet nämns att polisen förefaller ställa högre krav när ett utnyttjande har skett utomlands än i Sverige.69

I förhållande till identifiering av offer för arbetskraftsexploatering pekar GRETA på att svenska myndigheter bör vidta ytterligare åt- gärder för att brottsbekämpande myndigheter och andra aktörer arbetar proaktivt mot risksektorer, med särskild uppmärksamhet på att identifiera offer, samt att Sverige bör säkerställa att potentiella offer för människohandel inte utvisas innan en identifikationsprocess har genomförts och offren har fått tillgång till de stödåtgärder de har rätt till.70 Generellt uppmanas svenska myndigheter att se över tillämpningen av Dublinproceduren när det gäller förmodade offer för människohandel och göra riskbedömningar för att förhindra att offer skickas tillbaka till det land där de löper risk att åter bli offer för människohandel.71

GRETA konstaterar vidare att antalet misstänkta offer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan av socialnämnden är

68Härvid kan dock anmärkas att även polisanmälan ger formell målsägandestatus. Även i fall då förundersökning lagts ned (förutsatt att nedläggningsgrunden är annan än att brott inte kan styrkas).

69GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 42 ff.

70A.a. s. 38.

71A.a. s. 41.

265

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

lågt. Sverige bör därför säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människo- handel oberoende av om de samarbetar med myndigheterna eller inte. Sverige bör även säkerställa att dessa misstänkta offer för människo- handel kan åtnjuta rätten att få ett förnybart uppehållstillstånd även om de inte kan samarbeta med myndigheterna. I detta sammanhang hänvisar GRETA till UNHCR:s riktlinjer 2006 för tillämpning av flyktingstatus för offer för människohandel och till GRETA:s väg- ledning för rätten till internationellt skydd för offer för människo- handel och för personer som riskerar att bli föremål för handel.72

När det gäller den hjälp och det stöd som erbjuds till brottsoffer anser GRETA att Sverige även i detta hänseende bör säkerställa att offers tillgång till offentligt finansierat stöd inte villkoras av deras vilja att samarbeta i utredning och straffrättsliga förfaranden. Region- koordinatorerna bör genast informeras när offer för människohandel identifieras för att koordinera stödet till dem. Alla förmodade och identifierade offer för människohandel bör, utifrån sina individuella behov, få tillgång till adekvat och specialiserat stöd så länge som behövs och bör genast flyttas till lämpliga boenden anpassade för deras behov. Detta gäller även offer som identifieras i migrationscenter och under asylprocessen. GRETA noterar vidare att finansieringen av det natio- nella stödprogrammet, NSP (se avsnitt 6.1.4), som erbjuder stöd till de misstänkta offer som inte är involverade i förundersökning eller rättegång, är otillräcklig. GRETA anser att Sverige därför bör sträva efter en mer långsiktig och hållbar finansiering för att säker- ställa fortsatt stöd till dessa offer.73

I förhållande till barn pekar GRETA på att många möjliga fall av människohandel av barn inte upptäcks eller i stället rubriceras som utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling. GRETA upp- manar därför svenska myndigheter att säkerställa effektivare och snabbare identifiering av barn som är offer för människohandel, även bland barn som utsätts för kommersiell sexuell exploatering och bland ensamkommande barn. Därtill bör åtgärder tas för att förebygga våld eller övergrepp vid boenden för ensamkommande asylsökande barn eller barn som är irreguljära migranter, inklusive statliga ung- domshem. GRETA anser vidare att svenska myndigheter bör införa ett nationellt åtgärdsprogram/koncept för skydd av och stöd till barn

72A.a. s. 50.

73A.a. s. 45.

266

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

som är offer för människohandel, vilket bör innefatta tillgång till specialiserade boenden över hela landet, samt se över förfarandet vid åldersbestämning.74

6.3Närmare om innehållet i direktivet

6.3.1Hjälp och stöd till offer (artikel 11)

Artikel 11 innehåller bestämmelser om hjälp och stöd till offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet har lydelserna i arti- kel 11.1, 11.4, 11.5 och 11.6 ändrats, helt eller delvis. Därtill har en ny punkt i artikel 11.5a införts.

Av artikel 11.1 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får specialiserad hjälp och stöd utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i cent- rum och som har ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU75 och i människohan- delsdirektivet. Ändringen innebär ett ökat fokus på ett brottsoffer- centrerat perspektiv i hjälpprocessen. I skälen nämns särskilt att personer med funktionsnedsättning, i synnerhet kvinnor och barn, löper högre risk att falla offer för människohandel samt att medlems- staterna bör beakta de särskilda behoven hos personer med funktions- nedsättning som är offer för människohandel vid tillhandahållandet av stödåtgärder åt dem.76

Enligt den tidigare formuleringen av artikel 11.4 skulle medlems- staterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorga- nisationer. I ändringsdirektivet ges punkten 4 en ny lydelse genom vilken det slås fast att medlemsstaterna ska formalisera inrättandet av nationella vidareslussningsmekanismer, genom lagar eller andra för- fattningar, samt utse en nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Mekanismerna ska åtminstone inbe-

74A.a. s. 48.

75Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om er- sättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF.

76Skäl 17.

267

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

gripa fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig iden- tifiering av brottsoffer, anpassat efter exploateringsform, hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast samt in- rättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asyl- myndigheterna.

I skälen till ändringarna nämns att det – för att stärka den natio- nella förmågan att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera brottsoffer och slussa dem vidare – är nödvändigt att genom lagar och andra författningar fastställa en eller flera vidareslussningsmeka- nismer i medlemsstaterna. Formaliserade vidareslussningsmekanismer och inrättandet av en kontaktpunkt för gränsöverskridande vidare- slussning av brottsoffer beskrivs även som viktiga åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet. När det gäller vidare- slussningsmekanismens närmare form och innehåll nämns att denna bör vara en öppen, tillgänglig och harmoniserad ram som underlättar tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till offer för människohandel och som underlättar deras vidareslussning till ansva- riga nationella organisationer och organ. Ramen bör identifiera be- rörda myndigheter, civilsamhällesorganisationer och andra parter samt fastställa deras respektive ansvarsområdet. I detta innefattas även för- faranden och kommunikationslinjer.77

Vidareslussningsmekanismerna kan, enligt skälen, utgöras av en uppsättning fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbetsarrangemang eller protokoll och bör tillämpas för alla brottsoffer, oberoende av exploateringsform, med beaktande av varje brottsoffers individuella utsatthet. Om det är möjligt uppmanas medlemsstaterna att ha en enda vidareslussningsmekanism. När det gäller den nationella kon- taktpunkten för gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer nämns i samma skäl att denna bör fungera som kontaktpunkt i för- bindelse med motsvarande myndigheter eller intuitioner i övriga medlemsstater, men inte som kontaktpunkt för brottsoffren själva. Kontaktpunkten kan bygga på befintliga mekanismer eller styrnings- strukturer.78

I artikel 11.5 och 11.5a sätts fokus på skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering. Artikel 11.5 behandlar de stödåtgärder som ska tillhandahållas enligt 11.1. Enligt den tidigare lydelsen av 11.5 var en av dessa åtgärder tillgång till lämplig och säker bostad.

77Skäl 15.

78Skäl 15.

268

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Genom ändringsdirektivet har detta formulerats om och bestämmel- sen ställer nu i stället krav på lämplig och säker inkvartering, inbe- gripet skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering.

I den nyinförda punkten 5a förtydligas att skyddade boenden och annan lämplig inkvartering ska tillhandahållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för männi- skohandel. De ska därtill underlätta för återhämtning genom att er- bjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden med målet att per- sonerna ska kunna återgå till ett självständigt liv. De ska också vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer.

I skälen anges vidare att de skyddade boendena eller inkvarteringen ska vara utrustad för att tillgodose de särskilda behoven hos offer för människohandel. För att öka säkerheten för brottsoffren upp- manas medlemsländerna vidare att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på dessa boenden inte före- kommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas.79

Artikel 11.6, vilken bland annat tar upp information om möjlig- heten att beviljas internationellt skydd, har ändrats beträffande vissa hänvisningar där tidigare gällande bestämmelser i direktiv har ersatts av nyare förordningar.

Allmänt angående stöd till brottsoffer nämns vidare i skälen att medlemsstaterna bör säkerställa att dessa får stöd, oavsett nationa- litet eller statslöshet, medborgarskap, bosättningsort eller uppehålls- status och oavsett form av utnyttjande. Stödet bör syfta till en full- ständig återintegrering i samhället, vilket kan omfatta tillgång till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden, i enlighet med natio- nell rätt, samt återgång till ett självständigt liv.80

6.3.2Internationellt skydd (artikel 11a)

Genom ändringsdirektivet införs en ny artikel, 11a, som berör offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna säkerställa komplemen-

79Skäl 16.

80Skäl 18.

269

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

taritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndig- heter som deltar i arbetet mot människohandel samt säkerställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internatio- nellt skydd eller motsvarande nationell status, inbegripet när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel.

I skälen nämns en rad faktorer som bör beaktas vid hanteringen av offer för människohandel i behov av internationellt skydd. Dels bör det beaktas att statslösa personer är en särskilt utsatt grupp som löper större risk att falla offer för människohandel, dels påtalas att det är viktigt att brottsoffer som riskerar att åter utsättas för män- niskohandel inte överförs till en annan medlemsstat där offrets grund- läggande rättigheter enligt artikel 4 i EU-stadgan riskerar att kränkas.81 Därtill påtalas att offer för människohandel har rätt att ansöka om internationellt skydd och att de i tillämpliga fall även kan beviljas uppehållstillstånd för betänketid eller genomförande av en brottmåls- process (förutsatt att offret i fråga vill medverka i sådan). Medlems- staterna bör säkerställa att de två berörda förfarandena ovan komplet- terar varandra och inte utgör hinder för varandra.82 Slutligen påtalas även att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd, vilket i tillämpliga fall kan inbegripa särskilda förfarandegarantier och särskilda mottagningsbehov.83

6.3.3Skydd under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden (artikel 12)

Artikel 12 innehåller bestämmelser om skydd av människohandels- offer under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen

81Jämför skäl 22 och 20 samt däri gjord hänvisning till Europaparlamentets och rådets för- ordning (EEU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013.

82Skäl 21 samt däri gjord hänvisning till Rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

83Skäl 19 samt däri gjorda hänvisningar till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd.

270

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

till rambeslut (2001/220/RIF) om brottsoffers ställning i straffrätts- liga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirektivet (2012/29/EU).84

6.3.4Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13)

6.3.5Hjälp och stöd till barn (artikel 14)

Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att hjälpa och stödja barn som fallit offer för människohandel. Det hand- lar till exempel om åtgärder för att stödja barnens fysiska och psyko- sociala återhämtning, vilket ska ske efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter och i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Genom ändringsdirektivet läggs där till att detta även inbegriper program för att stödja barnens övergång till myndig- het och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för män- niskohandel.

84Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om er- sättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF.

271

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Artikel 14.3 har ändrats endast på så sätt att den tidigare hänvis- ningen till rambeslut 2001/220/RIF har bytts ut till det numera an- tagna direktivet 2012/29/EU, vilket har ersatt rambeslutet.

I anslutning till frågan om hjälp och stöd till barn bör enligt skälen beaktas att barn är en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper riktar in sig på. Sådana kriminella grupper utnyttjar ofta barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott.85

6.3.6Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Artikel 17 i människohandelsdirektivet stadgar att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. Genom ändringsdirektivet har ett tillägg gjorts som tydliggör att medlems- staterna får inrätta en nationell brottsofferfond eller liknande instru- ment, i enlighet med sin nationella lagstiftning, för att betala ut sådan ersättning. I skälen anges att detta kan ske för att underlätta utbetal- ning av ersättning till brottsoffer.86

6.4Internationell utblick

6.4.1Finland

I Finland har staten en avgörande roll när det gäller stöd till offer för människohandel. Enligt lagen om mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011), har identifierade offer för människohandel rätt till flera olika skyddsåtgärder, såsom skyddat boende, råd och vägledning, hälso- och sjukvård, socialt och ekono- miskt stöd och juridisk hjälp som staten är skyldig att tillhandahålla. För att säkerställa offers rätt till dessa insatser finns Hjälpsystemet för offer för människohandel (Hjälpsystemet).

85Skäl 23.

86Skäl 25.

272

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Hjälpsystemet är en specialiserad myndighet vars uppgift är att hjälpa personer som kan antas ha blivit offer för människohandel, deras minderåriga barn samt personer som medverkar i utredningen av människohandelsbrott. Hjälpsystemet fungerar också som natio- nellt kunskapscenter om människohandel och tillhandahåller utbild- ningar och information till andra aktörer, ökar allmänhetens med- vetenhet om människohandel och stödjer yrkesverksamma. De driver även en stödtelefon som är öppen dygnet runt för offer och förmo- dade offer för människohandel, myndigheter, civilsamhällesorgani- sationer och allmänhet. Hjälpsystemet fungerar också som Finlands nationella kontaktpunkt för yrkesverksamma personer i arbetet med att hjälpa offer.

Civilsamhällesorganisationer, andra relevanta myndigheter och institutioner kan hänvisa personer till Hjälpsystemet. En person upptas i systemet och identifieras som offer för människohandel om personen med hänsyn till omständigheterna kan bedömas vara offer för människohandel och han eller hon är i behov av hjälpinsatser. Hjälpsystemet bedömer då situationen och vilka insatser som behövs. Om situationen kräver en snabb insats, kan Hjälpsystemet ordna skyddat boende och andra akuta insatser omedelbart. Ett människo- handelsoffer som olagligt uppehåller sig i landet kan också av Hjälp- systemet beviljas en betänketid som legaliserar vistelsen i Finland i högst sex månader. Betänketiden ger den utsatte möjlighet till ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att ta ställning till medverkan i rättsprocessen.

Inom civilsamhället tillhandahåller i första hand RIKU – Brotts- offerjouren Finland, Pro-tukipiste, Finlands flyktingrådgivning och Monika – Finlands mångkulturella kvinnoförbund, hjälp till offer för människohandel. RIKU ger praktisk rådgivning och stöd till brotts- offer och genomför påverkansarbete för att förbättra brottsoffers sociala status. Finlands flyktingrådgivning ger rättshjälp till offer i alla processer relaterade till deras situation och som involverar finska myndigheter. Monika erbjuder specialiserade tjänster för migrant- kvinnor som har blivit utsatta för våld samt deras barn.87

Justitieministeriet publicerade i januari 2025 en handbok benämnd Nationell hänvisningsmekanism (NRM) Manual vid misstanke om människohandel. Manualen beskrivs som en rekommendation som kan användas för att identifiera och hjälpa offer och den är avsedd

87SOU 2023:97 s. 200 f.

273

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

för alla de yrkesaktörer som möter förmodade offer i sitt arbete. Syftet med manualen är att tillhandahålla grundläggande information om identifiering av och hjälp till offer för människohandel. Ytterligare ett mål är att stödja utvecklingen av en så enhetlig praxis som möjligt på riksnivå samt att säkerställa att offer får handledning och stödtjäns- ter enligt sina behov. Manualen är indelad i följande kapitel: 1, inled- ning, 2, identifiering och säkerhet, 3, hjälpbehov hos offer för män- niskohandel och svar på det, 4, uppehållsrätt för utländska offer för människohandel, 5, straffprocess, 6, materialbank.88

6.4.2Belgien

I Belgien har arbetet mot människohandel pågått länge. År 1994 antogs en nationell policy för att bekämpa människohandel som innehöll ett samordnat tillvägagångssätt mellan rättsväsende, brotts- bekämpande myndigheter, socialtjänst och civilsamhälle. I samband med det etablerades ett första särskilt mottagningscentrum för män- niskohandelsoffer, vilket sedan har följts av ytterligare två centrum.89

De specialiserade mottagningscentren finns i tre olika städer, med totalt cirka 60 anställda, och drivs av tre olika civilsamhällesorganisa- tioner. Centren finansieras i huvudsak av offentliga medel. Centren omnämns i både lagar och styrdokument vilket ger dem en särskild status. Exempelvis uttrycks det i den belgiska migrationsrätten att myndigheterna ska hjälpa potentiella offer för människohandel att komma i kontakt med specialiserade mottagningscenter. Centrens funktion framgår även av cirkuläret om myndighetssamverkan. Vidare finns hänvisningar till centren i de informationsbroschyrer som in- spektörerna på arbetsskyddsmyndigheten ger till utsatta arbetstagare som påträffas.90

Centrens verksamhet består i att tillhandahålla information, skyd- dat boende, psykosocialt och vårdrelaterat stöd samt administrativ och juridisk hjälp till offer för människohandel. I inledningen av en stödprocess intervjuas personen av centrets personal, i syfte att de ska kunna bedöma om det är ett förmodat offer för människohandel

88Nationell hänvisningsmekanism (NRM) Manual vid misstanke om människohandel, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/166231/OM_2025_17_SO.pdf?s equence=1&isAllowed=y (hämtad 2025-05-08).

89SOU 2024:14 Arbetslivskriminalitet, Myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete s. 392 och SOU 2023:97 s. 213.

90SOU 2024:14 s. 403 f.

274

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

och för att höra om personen önskar delta i centrets stödverksamhet. Om så är fallet (och om åklagare beslutar om att ge personen den formella statusen som människohandelsoffer) är det vanligt att per- sonen stannar där i sex månader, för att därefter återkomma för olika typer av stöd som behövs medan rättsprocessen pågår, vilket kan ta mellan två och fem år. Förutom hjälp relaterad till rättsprocessen kan det under tiden handla om hjälp i kontakten med myndigheter i frågor om exempelvis uppehållstillstånd, socialförsäkringar och arbetsför- medling. Det långsiktiga målet är att personen ska kunna leva ett själv- ständigt liv med en egen förvärvsinkomst.91 Verksamheterna har också ett nära samarbete med International Organization for Migration (IOM) gällande återvändande för den som vill och kan återvända till sitt hemland. Ett av centren driver därtill en stödtelefon som är öppen dygnet runt dit både utsatta och yrkesverksamma kan ringa.92 Arbetet mot människohandel samordnas av ett interdepartementalt forum, vilket leds av Justitiedepartementet. I det praktiska arbetet mot män- niskohandel fyller de fem federala social- och arbetsskyddsmyndig- heterna en viktig roll. Myndigheterna har några gemensamma upp- gifter, bland annat relaterat till odeklarerat arbete och utstationering. Andra uppgifter är specifika för respektive myndighet, såsom kontroll av minimilöner, vilket är en uppgift för arbetsskyddsmyndigheten. Inspektörerna på myndigheterna har alltid som uppgift att identi- fiera potentiella offer för människohandel och en skyldighet att informera dem om deras rättigheter och att kontakta specialiserade åklagare och de specialiserade mottagningscentren för att kunna hänvisa offren dit. De ska också se till att migrationsmyndigheten informeras när det rör sig om tredjelandsmedborgare.93

6.4.3Frankrike

I Frankrike har MIPROF, det interministeriella uppdraget för skydd av kvinnor mot våld samt bekämpning av människohandel, sedan 2013 haft i uppdrag att samordna arbetet mot människohandel på nationell nivå.94 MIPROF har tagit fram en nationell handlingsplan

91A.a.

92SOU 2023:97 s. 214.

93SOU 2024:14 s. 395.

94Se artikel 2 i dekret 2013-7 av den 2 januari 2013 om inrättande av ett interministeriellt uppdrag för att skydda kvinnor mot våld och bekämpa människohandel, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000026894612 (hämtad 2025-06-17).

275

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

för att bekämpa exploatering och människohandel för perioden 2024–2027, vilken har antagits av regeringen. Handlingsplanen syf- tar till att förbättra skyddet för offer för människohandel samt att stärka kapaciteten hos brottsbekämpande myndigheter och därigenom säkerställa att fler gärningspersoner döms samt att kriminella nätverk motverkas. Ett av målen i handlingsplanen är att ta fram nationell mekanism för identifiering och hänvisning av offer för människo- handel.95

Liknande Sverige har Frankrike sedan 2016 en lagstiftning som kriminaliserar köp av sexuella tjänster. Lagen innefattar även bestäm- melser om skydd av och stöd till offer för prostitution, koppleri och människohandel. Var och ett av landets cirka 100 département (mot- svarande län) ansvarar för att tillhandahålla stöd och hjälp samt för att införa exitprogram för offer för prostitution, koppleri och människo- handel. Detta sker genom särskilt inrättade organ i varje département, vilka ansvarar för att organisera och samordna åtgärder till offren. Organen leds av statens representant i départementet och består av olika företrädare för staten, framför allt från polisen och lokala myn- digheter, en domare, anställda inom hälso- och sjukvården samt repre- sentanter från civilsamhället.96

Inom ramen för organens verksamhet ska exitprogram, dvs. en väg ut ur prostitution och återintegrering socialt och i arbetslivet, erbjudas till alla offer för prostitution, koppleri eller människohandel för sexuella ändamål. Ett sådant program ska utgå från en bedömning av den berörda personens hälsomässiga, yrkesmässiga och sociala behov och syfta till att ge personen tillgång till alternativ till prosti- tution. Programmet ska vidare utarbetas och genomföras, i samför- stånd med den berörda personen, av en civilsamhällesorganisation som staten har godkänt som utförare. En persons deltagande i ett exitprogram godkänns av statens representant i départementet, efter yttrande från organet. Den som deltar i ett exitprogram kan få stats- finansierat ekonomiskt bistånd, vilket är avsett att utgöra ett kom-

95National plan to fight exploitation and human trafficking 2024 – 2027 (2023), https://www.egalite-femmes-hommes.gouv.fr/sites/efh/files/2024-04/Plan-de-lutte-contre- lexploitation-accessible-EN.pdf (hämtad 2025-06-17).

96Beskrivningen i denna del är hämtad från SOU 2023:97 s. 205 ff. Se även den franska lagen 2016-444 av den 13 april 2016 som syftar till att intensifiera kampen mot prostitution och stödja prostituerade, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000032396046 (hämtad 2025-06-17).

276

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

plement för den som inte har möjlighet att få sådant grundläggande försörjningsstöd eller ekonomiskt stöd som ges till asylsökande.97 Andra insatser som ingår i exitprogrammet är tillhandahållande

av boende för social återanpassning och möjlighet till avskrivning av skatteskulder. Målgruppen ska vidare ha förtur till sociala hyresbo- städer. För utländska offer kan ett tillfälligt uppehålls- och arbets- tillstånd om minst sex månader bli aktuellt, förutsatt att offret har lämnat prostitutionen och deltar i ett exitprogram. Tillståndet kan förnyas under hela exit- och återintegreringsprocessen om villkoren fortsatt är uppfyllda och är inte villkorat av att offret ingår i en rätts- process. Vidare kan särskilt godkända civilsamhällesorganisationer få statligt stöd för att inhysa personer utsatta i prostitution och offer för koppleri och människohandel.98

6.4.4Storbritannien

I Storbritannien bygger systemet för att identifiera offer för män- niskohandel på ett samarbete mellan myndigheter och civilsamhälles- organisationer. Den nationella hänvisningsmekanismen, NRM, är ett ramverk för identifiering av potentiella offer för modernt slaveri och för vidare hänvisning till lämpligt stöd. Systemet bygger på webbaserad process där aktörer som är utpekade som first responder organisations kan hänvisa förmodade offer till stödsystemet. Dessa organisationer består av både myndigheter (exempelvis polis, gräns- kontroll och socialtjänst) och vissa särskilt auktoriserade civilsam- hällesorganisationer.99

Nationella stödlinjer som utsatta eller privatpersoner som misstän- ker människohandel kan kontakta drivs av organisationerna Unseen och Frälsningsarmén.100

Efter att en hänvisning har skett till systemet görs en bedömning av om det finns skälig grund (reasonable grounds) för misstanken

97A.a.

98A.a.

99https://www.gov.uk/government/publications/human-trafficking-victims-referral-and- assessment-forms/guidance-on-the-national-referral-mechanism-for-potential-adult- victims-of-modern-slavery-england-and-wales (hämtad 2025-05-20).

100https://www.salvationarmy.org.uk/modern-slavery och https://www.modernslaveryhelpline.org/ (hämtade 2025-05-20).

277

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

om att personen är ett offer för människohandel.101 Om misstanken når upp till denna grad har vuxna personer därefter rätt till speciali- serat och individuellt anpassat stöd under i vart fall 30 dagar. Avvis- ning eller utvisning får inte ske under denna period och offren har också rätt till sjukvård. Stödet kan innefatta rättslig rådgivning, in- kvartering, skydd samt emotionellt och praktiskt stöd. För närvarande erbjuds detta stöd av Frälsningsarmén och ett antal underleverantö- rer.102 Samtidigt fortsätter en utredning av misstanken om människo- handel. Om denna bedöms nå upp till nästa nivå (conclusive grounds) kan perioden för stödåtgärder och skydd förlängas.103

6.5Överväganden och förslag

6.5.1Ändrad skrivning om specialiserat stöd med brottsoffret i centrum (artikel 11.1)

Bedömning: Ändringarna i artikel 11.1 kräver inga författnings- ändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har ändrats till viss del

Av den tidigare lydelsen av artikel 11.1 följde ett åtagande för med- lemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställts i rambeslut 2001/220/RIF och i människohandelsdirektivet. När människohandelsdirektivet infördes år 2011 gjordes bedöm- ningen att några lagändringar eller andra åtgärder inte behövdes i Sverige för att uppfylla artikel 11.1. I artikelns nuvarande lydelse

101Beroende på personens legala status gör bedömningen antingen av The Single Competent Authority (SCA) eller Immigration Enforcement Competent Authority (IECA), båda under inrikesministeriet, https://www.state.gov/reports/2024-trafficking-in-persons- report/united-kingdom/ (hämtad 2025-05-20).

102https://www.gov.uk/government/publications/human-trafficking-victims-referral-and- assessment-forms/guidance-on-the-national-referral-mechanism-for-potential-adult- victims-of-modern-slavery-england-and-wales#Section-6 (hämtad 2025-05-20).

103https://www.state.gov/reports/2024-trafficking-in-persons-report/united-kingdom/ (hämtad 2025-05-20).

278

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

finns de ursprungliga formuleringarna kvar, men ett tillägg har gjorts om att det ska röra sig om specialiserad hjälp och stöd, utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jäm- ställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv. Därtill har hänvisningen till rambeslut 2001/220/RIF om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden ersatts av en hänvisning till det efterföl- jande brottsofferdirektivet 2012/29/EU.104 Ändringarna har tillkom- mit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Förändringarna i artikeln kräver inte någon författningsändring eller annan åtgärd

Ändringen i första meningen innebär ett ökat fokus på specialisering och på ett brottsoffercentrerat perspektiv i hjälpprocessen där också jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv ska beaktas.

I artikel 11.7, vilken inte har ändrats, anges att medlemsstaterna ska ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionshinder, eventuella mentala eller psykiska stör- ningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. Redan denna formulering bör innefatta ett krav på viss specialisering av den hjälp och det stöd som lämnas. I de ursprungliga skälen nämns också att hjälp och stödåtgärder bör genomföras efter individuella bedömningar, för att beakta den berörda personens omständigheter, kulturella bak- grund och behov. Det konstateras även att människohandeln är köns- specifik och att hjälp- och stödåtgärderna därför också vid behov bör vara könsspecifika. Ytterligare en aspekt som tas upp är barns särskilda utsatthet och i skälen anges att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid tillämpningen av direktivet.105 Mot denna bak- grund kan de nu aktuella tilläggen i första meningen tolkas snarare som förtydliganden än som att de tillför några nya element till direk- tivet.

104Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF.

105Skäl 3, 8 och 18 till människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011.

279

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Enligt 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlik- het i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Detta är en grundläggande mål- sättning för all offentlig verksamhet och genomsyrar också det system för hjälp och skydd som finns, vilket till stor del utgår från verksam- heten inom de kommunala socialtjänsterna.

Sedan FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventio- nen) ratificerades har det tagits initiativ för att främja och stärka barnets rättigheter i olika delar av samhället. Arbetet med att säker- ställa efterlevnaden av barnkonventionen är ännu mer centralt efter det att barnkonventionen blev svensk lag år 2020. Det finns sedan flera år tillbaka ett särskilt politikområde för att genomföra konven- tionen, nämligen barnrättspolitiken. Det riksdagsbundna målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möj- lighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet grundar sig bland annat på de åtaganden som Sverige har gjort genom att ratificera barnkonventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär att alla barn, oavsett bland annat ålder, kön och eventuell funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda. Social- tjänstlagen har successivt anpassats sedan ratificeringen av barnkon- ventionen. På senare år har barnets rätt att komma till tals stärkts och det har även förtydligats att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut som rör vård- eller behandlingsinsatser. Genom den nya socialtjänstlagen har barnperspektivet lyfts ytterligare genom att bestämmelserna har placerats i lagens inledande kapitel samt genom att de formulerats om för att bättre stämma överens med barnkonven- tionen. Detta för att markera att barns rättigheter är relevanta i alla delar av socialtjänstens verksamhet.106

Ytterligare två initiativ som specifikt syftar till att skydda barn vid misstanke om våldsbrott är de uppdrag som under sommaren 2025 lämnats till dels Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Socialstyrelsen och Rättsmedicinalverket, dels Brottsoffermyndig-

106Prop. 2024/25:89 s. 176 ff.

280

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

heten. Uppdragen syftar till att revidera de gällande nationella rikt- linjerna för samverkan vid misstanke om att barn har utsatts för vålds- brott, kriterierna för barnahusverksamhet och om att ta fram en nationell plan för Barnahus samt ge stöd till och följa utvecklingen av samverkan avseende våldsutsatta barn.107

Även beträffande funktionshinderspolitiken och jämställdhets- politiken finns liknande övergripande riksdagsbundna politiska mål. För jämställdhet är målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.108 Målet för funktionshinders- politiken är att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsned- sättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.109

När det gäller stöd till brottsoffer följer av 13 kap. 1 § socialtjänst- lagen att socialnämnden ska kunna erbjuda brottsofferstöd. Ansvaret enligt bestämmelsen gäller alla brottsoffer, oavsett ålder, kön eller vilken typ av brott det är frågan om och oavsett om brottet är polis- anmält eller inte.110 Om brottsoffret inte vistas lagligen i Sverige kan det dock finnas begränsningar i vilket stöd som faktiskt kan lämnas (jämför resonemang kring betänketid i nästkommande avsnitt).

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd ska de meto- der som används för att ge stöd och hjälp till våldsutsatta och barn som bevittnat våld utformas med utgångspunkt i bästa tillgängliga kunskap. Socialnämnden bör såväl vid planering av verksamheten som i enskilda ärenden beakta den särskilda utsatthet eller sårbarhet som en våldsutsatt kan ha på grund av till exempel funktionsnedsätt- ning, hedersrelaterad kontext, kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, sexuell läggning eller ålder.111

Inom ramen för hälso- och sjukvården är utgångspunkten att en god hälsa och en vård på lika villkor ska tillhandahållas för hela be- folkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet och den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.

107Regeringsbeslut 2025-07-24, diarienummer S2025/01366 och S2025/01365.

108Prop. 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhets- politiken s. 43.

109Prop. 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken s. 22 ff.

110Prop. 2024/25:89 s. 362.

111Socialstyrelsens allmänna råd HSLF-FS 2022:39 till 2 kap. 8 § i fråga om stöd och hjälp enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453).

281

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Detta följer av 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och motsvarande bestämmelse finns även i 1 kap. 6 § patientlagen (2014:821). Målen för hälso- och sjukvården är övergripande och gäller för alla åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och be- handla sjukdomar och skador.112

Att vården ska erbjudas befolkningen på lika villkor innebär en- ligt förarbetena till hälso- och sjukvårdslagen att det i princip bör vara möjligt för alla, oavsett var i landet man bor, att vid behov och på lika villkor få del av hälso- och sjukvårdens tjänster. Det innebär att ekonomiska, sociala, språkliga, religiösa, kulturella och geografiska förhållanden inte får hindra den enskilde att erhålla vård. Möjligheterna att få vård vid behov får därmed inte påverkas av sådana förhållanden som ålder, kön, förmåga att ta initiativ, utbildning, betalningsförmåga, nationalitet, kulturella olikheter, sjukdomens art och sjukdomens varaktighet.113

För det fall ett offer för människohandel inte anses som bosatt i Sverige är skyldigheten att erbjuda hälso- och sjukvård som utgångs- punkt begränsad till att erbjuda omedelbar vård enligt 8 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen. Offer för människohandel som har be- viljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlännings- lagen (betänketid eller tillfälligt tillstånd för att medverka i rätts- process) har dock rätt till hälso- och sjukvård samt insatser enligt socialtjänstlagen i samma omfattning som den som är bosatt i Sverige.114 För den som är bosatt i Sverige, eller som har uppehållstillstånd en- ligt 5 kap. 15 § utlänningslagen, finns således en rätt till insatser från socialtjänst och hälso- och sjukvård som, enligt vad som angetts ovan, ska utgå från den enskildes behov och beakta bland annat faktorer som kön, funktionsnedsättning och ålder. Denna inriktning är i linje med vad som krävs i artikel 11.1.

Av skälen som angavs när människohandelsdirektivet antogs 2011 framgår att en person bör erhålla hjälp och stöd så snart det finns skä- ligen grundad indikation att anta att personen kan ha blivit utsatt för människohandel och oberoende av om personen är villig att träda fram som vittne. Om brottsoffret inte vistas lagligen i den berörda medlemsstaten, bör hjälp och stöd ges förbehållslöst åtminstone under betänketiden. Om identifieringsprocessen har avslutats eller

1122 kap. 1 §§ hälso- och sjukvårdslagen.

113Prop. 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m. s. 27 f.

114Jämför t.ex. 5 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och prop. 2003/04:35 s. 74 ff.

282

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

betänketiden löpt ut och det visar sig att brottsoffret i fråga inte är berättigat till uppehållstillstånd eller i övrigt inte har laglig rätt att vistas i landet, eller om brottsoffret har lämnat medlemsstatens terri- torium, är den berörda medlemsstaten inte skyldig att fortsätta med sina hjälp- och stödåtgärder till den personen på grundval av direk- tivet.115

För personer som inte annars vistas lagligen i landet finns alltså bara en ovillkorad rätt till hjälp och stöd enligt direktivet så länge be- tänketid eller förlängt uppehållstillstånd löper enligt 5 kap. 15 § ut- länningslagen. Om ett brottsoffer väljer att inte medverka i utredning eller om någon utredning inte inleds är det bara under den 30 dagar långa betänketiden som det finns en rätt till stöd enligt direktivet.

Det kan förstås ifrågasättas vilka insatser som den enskilde hinner tillgodogöra sig under denna period, men direktivets krav är inte mer långtgående. Mot bakgrund av detta och vad som angetts ovan om den hjälp och det stöd som finns tillgänglig är det vår uppfattning att svensk rätt i denna del fortsatt uppfyller kraven i artikel 11.1 i människohandelsdirektivet, även med de ändringar som gjorts.

I artikeln har det också gjorts en ändring av en hänvisning – från rambeslut 2001/220/RIF till det efterföljande brottsofferdirektivet 2012/29/EU. Hänvisningen innebär inte någon ändring i sak och medför således inte heller något behov av författningsändring eller annan åtgärd.

Särskilt om vikten av att behöriga aktörer ansöker om betänketid

Som angetts ovan utgår systemet för stöd till människohandelsoffer till stor del från verksamheten inom de kommunala socialtjänsterna och för utländska offer som annars saknar uppehållstillstånd krävs ofta ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen för att de ska få tillgång till detta stöd. En ansökan om betänketid enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen kan göras av socialnämnd eller av förundersökningsledare, medan en ansökan om förlängt uppehålls- tillstånd för bevisperson enligt samma bestämmelse endast kan göras av förundersökningsledare.

Ansökningsfrekvensen är dock låg och det medför att förhållan- devis få sådana tillstånd beviljas. År 2024 beviljade Migrationsverket

115Skäl 18 till människohandelsdirektivet i dess ursprungliga lydelse.

283

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

41 tidsbegränsade uppehållstillstånd för bevispersoner avseende misstänkt människohandel och/eller människoexploatering samt 38 tidsbegränsade uppehållstillstånd för betänketid. När det gäller betänketid stod socialnämnd respektive förundersökningsledare bakom ungefär hälften av ansökningarna vardera.116 Under en treårs- period har antalet uppehållstillstånd för betänketid ökat, samtidigt som antalet uppehållstillstånd för bevispersoner minskat. Slår man samman de olika typerna av uppehållstillstånd är trenden minskande.117 Dessa siffror kan jämföras med de närmare 700 fall av misstänkt män- niskohandel som Migrationsverket identifierade under 2024, eller de 430 personer som identifierades inom ramen för regionkoordi- natorernas verksamhet.118

GRETA har konstaterat att antalet misstänkta offer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan av socialnämnden är lågt och menar därför att Sverige bör säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människohandel, oberoende av om de samarbetar med myndig- heterna eller inte. Vidare har GRETA påtalat att Sverige bör säker- ställa att offers tillgång till offentligt finansierat stöd inte villkoras av deras vilja att samarbeta i utredning och straffrättsliga förfaran- den.119 GRETA:s kritik i denna del hänger samman med åtagandena i artikel 12 i Europarådets konvention om bekämpande av människo- handel rörande stöd och hjälp och artikel 13 i samma konvention om period för återhämtning och eftertanke.

Den låga frekvensen av ansökningar om betänketid kan även pro- blematiseras utifrån skäl 18 till ändringsdirektivet. Däri anges bland annat att medlemsstaterna bör säkerställa att brottsoffer får stöd oavsett nationalitet eller statslöshet, medborgarskap, bosättnings- ort eller uppehållsstatus och oavsett form av utnyttjande.

Det kan noteras att skrivningen inte innefattar någon bindande skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa stöd oavsett uppehålls- status. Den bör dessutom läsas tillsammans med skäl 18 i människo-

116Siffrorna gäller antal tillstånd, inte individer. Totalt fick 56 individer tillstånd under 2024.

117Migrationsverkets årsredovisning 2024, diarienummer 1.3.2-2025-1844, s. 107. Vid kontakt med Migrationsverket har framkommit att det 2024 inkom 45 ansökningar om betänketid, varav fyra avslogs och tre avskrevs. Av de ansökningar som inkom gavs 22 in av socialnämnd och

23av åklagare eller polis.

118A.a. samt Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människo- handel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 9. Observera att ett och samma fall kan ingå i båda grupper.

119GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 45 ff.

284

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

handelsdirektivet i dess lydelse från 2011 (se resonemang i ovanstående avsnitt) samt i ljuset av rådets direktiv 2003/81/EG om uppehålls- tillstånd till offer för människohandel.120 Skäl 18 i ändringsdirektivet anger dock en ambition om att alla människohandelsoffer ska få till- gång till stöd.

Möjligheten för socialnämnder att ansöka om tillfälligt uppehålls- tillstånd för betänketid infördes 2022. Detta skedde mot bakgrund av att den tidigare ordningen, där endast förundersökningsledare kunde ansöka, bedömdes kunna begränsa möjligheten till betänke- tid i de fall en utlänning identifierats som offer utanför den rättsliga processen.121 I utredningen som föregick lagändringen beskrevs det som nödvändigt att ytterligare någon aktör gavs möjlighet att ansöka för att rätten till betänketid för dessa offer inte skulle bli illusorisk. Detta särskilt mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt Europa- rådets konvention om bekämpande av människohandel. Socialnämn- den ansågs vara den aktör som var bäst lämpad för uppdraget.122 Ändringen genomfördes alltså just för att säkerställa att offer ska kunna få tillfälligt uppehållstillstånd, och därigenom tillgång till offentligt finansierat stöd, utan att detta är för nära knutet till en rättslig process.

Mot bakgrund av den låga ansökningsfrekvensen och det förhål- landevis låga antalet beviljade ansökningar om betänketid kan det diskuteras hur den nuvarande utformningen av 5 kap. 15 § utlännings- lagen förhåller sig till Sveriges åtaganden enligt konventionen. Vid utredningens sammanträden med expertgruppen har det exempelvis lyfts att kopplingen mellan möjligheten till betänketid och kravet i 5 kap. 15 § första stycket 1 utlänningslagen (om att betänketid ska behövas för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras) i praktiken skulle kunna utgöra ett hinder för att betänketid beviljas. I samtal med civilsamhällesorganisationer har det även beskrivits som problematiskt att möjligheten till betän- ketid är placerad i samma paragraf som möjligheten till tillfälligt uppe- hållstillstånd för bevispersoner.

Regeringens bedömning har emellertid varit att Sverige redan med den formulering av bestämmelsen som gällde innan 2022 uppfyllde

120Rådets direktiv 2003/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

121Prop. 2021/22:224 s. 94.

122SOU 2021:61 Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk s. 416 ff.

285

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

kraven på betänketid i människohandelsdirektivet och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.123

I utredningen som föregick lagändringen 2022 analyserades ut- formningen av 5 kap. 15 § utlänningslagen utförligt. Därvid konsta- terades bland annat att beviskraven i bestämmelsen är lägre ställda än vad som krävs enligt konventionen, att socialnämnden själv ska avgöra om det finns anledning att anta att utlänningen utsatts för människohandelsbrott eller människoexploatering och att Migra- tionsverkets prövning snarast bör gå ut på att kontrollera att ansökan inte framstår som obefogad. Vidare påtalades att socialnämnden som regel bör kunna utgå ifrån att den som identifierats som ett poten- tiellt offer för människohandel eller människoexploatering också har betydelse för utredningen av brottet.124 Vår utredning instämmer i denna analys och vi ställer oss bakom deras slutsatser.

Om regelverket inte tillämpas på det sätt som är avsett kan det tänkas bero till exempel på att bestämmelsen tolkas för snävt eller att kunskapen inom socialnämnderna behöver förbättras ytterligare. Beträffande det sistnämnda kan poängteras att det – för att säkerställa att utländska offer får tillgång till det stöd de har rätt till – i praktiken är avgörande att socialnämnderna tar ansvar för och bedriver ett aktivt arbete mot människohandel, vilket innefattar att ansöka om betänketid för offer som behöver sådant.

När det gäller förlängda uppehållstillstånd för bevispersoner är det som tidigare nämnts endast förundersökningsledare inom Polis- myndigheten eller Åklagarmyndigheten som har behörighet att ansöka om sådant. Dessa myndigheter har alltså också ett stort ansvar för att, vid behov, ansöka om såväl uppehållstillstånd för betänketid som förlängt uppehållstillstånd för bevisperson. En grundläggande förutsättning för att så ska ske är också att myndigheterna bedriver ett aktivt arbete för att identifiera brottsoffer, att potentiella männi- skohandelsbrott rubriceras på rätt sätt och att utvisning eller avvis- ning inte sker utan att man först tagit ställning till om personen kan vara utsatt för brott och i behov av skydd.

Beträffande den sistnämnda frågan har till exempel Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution påtalat att det förekommer att personer i prostitution eller utsatta för sexuell exploatering – med hänvisning till att personen ”inte kan antas för-

123Prop. 2021/22:224 s. 94.

124SOU 2021:61 s. 416 ff.

286

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

sörja sig på ett ärligt sätt under vistelsen i Sverige”– avvisas från Sverige utan att först identifieras och erbjudas stöd.125 En liknande problematik har beskrivits för offer för arbetskraftsexploatering, där Riksrevisionen lyft fram att huvudfokus vid polisens arbetsplats- inspektioner ofta är att ta reda på om det finns arbetsgivare som har anställda som saknar arbets- eller uppehållstillstånd och inte på att undersöka om personer på arbetsplatsen är utsatta för arbetskrafts- exploatering samt påtalat att det förekommer att personer avvisas samma dag som polisen upptäcker arbetskraft utan rätt att vistas i landet, vilket medför en betydande risk för att potentiella brottsoffer inte identifieras som sådana.126 Även GRETA har uttryckt kritik mot Sverige för att irreguljära migranter som utsatts för arbetskrafts- exploatering utvisats på grund av migrationsrättsliga överträdelser, trots farhågor om att människohandel kan ha förekommit.127

Regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra bland annat möjligheterna till identifiering av potentiella människohandelsoffer. Socialstyrelsen har till exempel ett pågående uppdrag om att sprida information och ge kompetensstöd till socialnämnder om människo- handel och människoexploatering samt följa upp antalet ansökningar om betänketid.128 Vidare har Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten fått ett uppdrag om att förstärka arbetet mot människohandel och människoexploatering, i vilket ingår att myndigheterna ska för- bättra både arbetsmetoder och personalens kunskap på området. Polismyndigheten ska även särskilt fokusera på att identifiera och stödja offer utifrån gällande rättigheter.129

Dessa uppdrag kan förhoppningsvis bidra till att fler personer utsatta för människohandel identifieras och vid behov blir föremål för ansökningar om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlännings- lagen. Vi ser emellertid i denna del ett behov av att regeringen fort- satt följer frågan och vidtar åtgärder om ansökningsfrekvensen och antalet beviljade uppehållstillstånd fortsätter att vara lågt i förhållande till antalet identifierade utländska offer.

125A.a. s. 387.

126Riksrevisionen, Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade. RiR 2020:27, s. 45.

127GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 38.

128Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Socialstyrelsen, Regeringsbeslut, 2025-06-19, s. 21 f.

129Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324.

287

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Det finns skäl att överväga ett förstärkt stöd till organisationer inom civilsamhället

Utöver människohandelsdirektivet har Sverige skyldigheter gent- emot offer för människohandel även till följd av andra internationella åtaganden, till exempel artikel 12 i Europarådets konvention mot människohandel (se avsnitt 3.2 ovan). Som tidigare nämnts har GRETA återkommande kritiserat Sverige för att identifiering av offer och deras tillgång till offentligt finansierat stöd är för nära kopplat till det straffrättsliga förfarandet samt pekat på att finansi- eringen av det nationella stödprogrammet, NSP (se avsnitt 6.1.4), som erbjuder stöd till de misstänkta offer som inte är involverade i förundersökning eller rättegång, är otillräcklig, varför Sverige bör sträva efter långsiktigare och mer hållbar finansiering för att säker- ställa fortsatt stöd till dessa offer.

Av den tidigare redogörelsen i detta avsnitt framgår att social- tjänsten i varje kommun har en skyldighet att ge stöd till brottsoffer. Flera tidigare utredningar har emellertid pekat på att det finns brister i socialtjänsternas arbete och hinder för offer att faktiskt få del av stödåtgärder. Till exempel beskriver Delegationen mot arbetslivs- kriminalitet att förutsättningarna för att få stöd skiljer sig mycket åt över landet och beror på vilken kommun som offret påträffats i. Tillgången till stöd från det offentliga skiljer sig också beroende på migrationsrättslig status. Delegationen har fått bilden av att stöd i sådana fall ofta kommit utsatta till del tack vare insatser från civil- samhället. Samtidigt finns en etablerad uppfattning inom både civil- samhällesorganisationer och myndigheter att det statliga stödet till civilsamhällesorganisationerna är alltför lågt i relation till behovet.130 I de möten som utredningen hållit med representanter för civilsam- hället har samma bild framkommit.131

Delegationen mot arbetslivskriminalitet bedömer att det finns anledning att stärka civilsamhällets förmåga att ge stöd till arbetstagare som har utnyttjats eller riskerar att utnyttjas i arbetslivskriminella förfaranden. Delegationen föreslår därför att Jämställdhetsmyndig- heten bör få i uppdrag att inventera stödbehovet hos personer som är utsatta för arbetskraftsexploatering och lämna förslag på mål- gruppsanpassade stödinsatser. Därutöver bör medel för statsbidrag

130SOU 2024:14 s. 199.

131Möten har hållits med plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella Stöd- programmet och Frälsningsarmén.

288

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

enligt förordningen (2022:722) om statsbidrag för visst våldsföre- byggande arbete tillföras även från anslaget för arbetet mot arbets- livskriminalitet. Vidare föreslår Delegationen att förordningen om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete ska ändras på så sätt att människohandel för alla ändamål omfattas.132

Även Exitutrednigen har uppmärksammat brister vad gäller stödet till barn och vuxna i sexuell exploatering och människohandel. Detta handlar om brister avseende identifiering, kunskap om utsattheten och bemötande, brist på icke-akut vård, ojämn tillgång till vård över landet, brist på traumabehandling, otydlighet i ansvarsfördelning och brist på samordning.133 I förhållande till barn föreslår Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution att orga- nisationer inom civilsamhället bör tillförsäkras ett långsiktigt eko- nomiskt stöd för att kunna fortsätta driva lågtröskelverksamhet riktad till barn och unga.134

Regeringen har till följd av Utredningen om exitprogram för per- soner som är utsatta för prostitutions förslag gett Jämställdhetsmyn- digheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att förbereda för regionalt och nationellt stöd i syfte att kommuner och regioner ska kunna erbjuda exitprogram för personer som har utsatts för prosti- tution, människohandel för sexuella ändamål eller övergrepp vid pro- duktion eller distribution av pornografi, och program för barn som har utsatts för människohandel för sexuella ändamål eller andra for- mer av sexuell exploatering, inklusive i form av att skildras i bilder eller filmer som sprids. Detta uppdrag bör kunna bidra till att stödet till brottsoffer som inte har rätt till insatser från offentliga aktörer förbättras, samt till viss del möta den kritik som lämnats av GRETA. Genomförs även förslagen som lämnats av Delegationen mot arbets- livskriminalitet kan situationen för dessa offer förbättras ytterligare.

132Delegationen mot arbetslivskriminalitet, SOU 2025:25, s. 352.

133SOU 2023:97 s. 271 ff.

134A.a. s. 325.

289

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

–fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifi- ering av brottsoffer och anpassning av förfarandena för sådan upptäckt och identifiering till de olika former av utnyttjande som omfattas av direktivet,

–hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämp- ligast, och

–inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndigheterna i syfte att säkerställa att hjälp, stöd och skydd ges till offer för människohandel som också är i behov av internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd, med beaktande av brottsoffrets individuella omständigheter.

I skälen till ändringarna nämns att det – för att stärka den nationella förmågan att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera brotts- offer och slussa dem vidare – är nödvändigt att genom lagar och andra författningar fastställa en eller flera vidareslussningsmekanis- mer i medlemsstaterna. Formaliserade vidareslussningsmekanismer och inrättandet av en kontaktpunkt för gränsöverskridande vidare- slussning av brottsoffer beskrivs även som viktiga åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet.

När det gäller vidareslussningsmekanismens närmare form och innehåll nämns i skälen att denna bör vara en öppen, tillgänglig och harmoniserad ram som underlättar tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till offer för människohandel samt underlättar vidareslussning till ansvariga nationella organisationer och organ. Ramen bör identifiera berörda myndigheter, civilsamhällesorgani- sationer och andra parter samt fastställa deras respektive ansvars- område. I detta innefattas även förfaranden och kommunikations- linjer. Vidareslussningsmekanismerna kan utgöras av en uppsättning fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbetsarrangemang eller proto- koll och bör tillämpas för alla brottsoffer, oberoende av exploaterings- form, med beaktande av varje brottsoffers individuella utsatthet. Om det är möjligt uppmanas medlemsstaterna att ha en enda vidaresluss- ningsmekanism.

När det gäller den nationella kontaktpunkten för gränsöverskri- dande vidareslussningen av brottsoffer anges att denna bör fungera som kontaktpunkt i förbindelse med motsvarande myndigheter eller intuitioner i övriga medlemsstater, men inte som kontaktpunkt för

291

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

brottsoffren själva. Kontaktpunkten kan bygga på befintliga meka- nismer eller styrningsstrukturer.135

Kommissionens ursprungliga förlag till ändring av artikel 11.4 skiljer sig något från den slutliga lydelsen. Förslaget innebar då ett åtagande för medlemsstaterna att inrätta nationella vidareslussnings- mekanismer och nationella kontaktpunkter för vidareslussning av offer, utan begränsningen till gränsöverskridande fall. Bakgrunden till förslaget var att kommissionen såg ett behov av effektivisering och harmonisering av medlemsländernas befintliga vidareslussnings- mekanismer. Eftersom den byggde på den tidigare skyldigheten i artikel 11.4 beskrevs åtgärden att formellt inrätta nationella vidare- slussningsmekanismer genom lagar och andra författningar som en minimiåtgärd och för att effektivisera åtgärden krävdes även att med- lemsstaterna skulle utse nationella kontaktpunkter med ansvar för att identifiera behöriga myndigheter och samordna vidareslussningen av brottsoffer på nationell nivå och på EU-nivå.136

Rådets utgångspunkt i förhandlingarna med Europaparlamentet utgick sedan från en mer begränsad lydelse av artikel 11.4 som i huvudsak stämmer överens med den slutliga formuleringen av arti- kel 11.4 första stycket. I samband med detta fick de inledande skälen till artikeln också den huvudsakliga innebörd som nu framgår av skäl 15.137

Efter trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen tillkom sedan det andra stycket i artikel 11.4, där de uppgifter som vidareslussningsmekanismerna åtminstone ska inbegripa räknas upp.

Ändringarna av artikel 11.4 kan alltså förstås innebära ett krav på att vidareslussningsmekanismerna är rättsligt förankrade i lag eller annan författning. De ska därtill innefatta de uppgifter som räknas upp i andra stycket. I ljuset av skälen kan ändringarna i denna del emellertid inte anses innebära ett krav på att mekanismerna ska hantera individärenden. I stället är det tillräckligt att vidareslussnings- mekanismerna består av fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbets-

135Skäl 15.

136Europeiska kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer, COM (2022) 732, 2022/0426 (COD), s. 6 f. och 14 f.

137Ministerrådet, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims – General approach (document ST 10350/2023 INIT).

292

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

arrangemang eller protokoll som kan tillämpas för att tillgodose en- skilda personers behov av stöd och hjälp.

I de fall där ett brottsoffer ska hänvisas till en annan medlemsstat ska det finnas en nationell kontaktpunkt som kan samordna kon- takten med motsvarande kontaktpunkt i landet som den enskilde ska hänvisas till. Inte heller kontaktpunkten behöver fungera som direkt kontaktpunkt för brottsoffren själva.

Manualen är en sådan vidareslussningsmekanism som avses men dess roll behöver formaliseras

Den svenska Manualen vid misstanke om människohandel (Manu- alen) har funnits sedan 2016 och togs ursprungligen fram av Läns- styrelsen i Stockholm (som mellan 2009 och 2017 hade ansvaret för den nationella samordningen mot prostitution och människohandel) i samverkan med International Centre for Migration Policy Develop- ment och yrkesverksamma inom Åklagarmyndigheten, Polismyndig- heten, Migrationsverket, socialtjänsten och Plattformen Civila Sverige mot människohandel.138 Manualen togs fram mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden i bland annat Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Manualen bygger delvis på den ur- sprungliga handboken för framtagande av hänvisningsmekanismer, National Referral Mechanisms: A Practical Handbook, från Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter vid Orga- nisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).139

Manualen är alltså den svenska varianten av en ”national referral mechanism” (NRM) och beskriver stöd- och skyddsprocessen i Sverige för personer utsatta för människohandel. Det är ett doku-

138Informationen i nedanstående avsnitt är (om annan källa inte anges) hämtad från Jämställd- hetsmyndighetens Manual vid misstanke om människohandel, https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/stod-i-ditt-arbete/manual-vid-misstanke-om- manniskohandel/ (hämtad 2025-06-30).

139Enligt uppgift från personer som var med vid framtagandet av Manualen innebar samarbetet med ICMPD att den svenska Manualen anpassades utifrån deras metod för att upprätta hänvisningsmekanismer. ICMPD hade vid den här tiden publicerat dels Guidelines for the Development and Implementation of a Comprehensive National Anti-Trafficking Response (2006), dels Monitoring and Evaluation Handbook for National Action Plans against Traf- ficking in Human Beings (2010). Den senare publikationen vägde samman tidigare erfaren- heter från ICMPD med sådana från ILO, IOM och OSSE. Jämför International Centre for Migration Policy Development, Developing and Monitoring National Anti-Trafficking Response. Practitioner’s Guide, 2021, s. 11.

293

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

ment som tar avstamp i befintlig lagstiftning och beprövade erfaren- heter från operativt arbete.

Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkes- verksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydlig- gör vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden, men också vilket metodstöd de har till- gång till via Jämställdhetsmyndigheten. De olika stegen i Manualen är närmare beskrivna ovan i avsnitt 6.1.2. Alla myndighetsaktörer som har ansvarsområden i Manualen ingår också i Nationellt Metodstöds- team mot prostitution och människohandel (NMT),140 vars syfte är att stärka arbetet mot prostitution och människohandel i hela landet, samt utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människo- handel.

Till skillnad från vissa andra länder är Sveriges NRM inte kopplad till någon särskild myndighet som ansvarar för att formellt identifiera människohandelsoffer och hänvisa dem vidare till stöd och hjälp. Som utvecklats i avsnittet ovan kräver människohandelsdirektivet dock inte detta, utan vidareslussningsmekanismerna kan bestå av fastställda förfaranden, riktlinjer, sammarbetsarrangemang eller protokoll som kan tillämpas för att tillgodose enskilda personers behov av stöd och hjälp. Detta överensstämmer med Manualens in- riktning och syfte.

I punkterna a–c i andra stycket i artikel 11.4 anges vissa uppgifter som vidareslussningsmekanismerna åtminstone ska inbegripa. Den första punkten tar sikte på fastställande av minimistandarder för upp- täckt och tidig identifiering av brottsoffer och anpassning av förfa- randena för sådan upptäckt och identifiering till de olika former av utnyttjande som omfattas av detta direktiv. Information som mot- svarar detta finns i Manualens avsnitt om identifiering. Avsnittet inkluderar bland annat uppgifter om att alla aktörer med kunskap inom området har ett ansvar för att identifiera förmodade offer för människohandel, en beskrivning av indikatorer att vara uppmärksam på för att upptäcka personer som kan vara utsatta för människohandel,

140Nationellt Metodstödteam mot prostitution och människohandel består av Jämställdhets- myndigheten (samordningsansvar), Polismyndigheten, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten, Arbetsmiljöverket, Tullverket, Skatteverket samt representanter från socialtjänst (regionkoor- dinatorer och specialiserade mottagningar) och hälso- och sjukvård.

294

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

vad man bör tänka på vid fastställande av personens identitet, samt information om polisanmälan och ansökan om insatser.

I punkten b anges att mekanismernas uppgifter ska inbegripa hän- visning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast. Manualens andra till fjärde avsnitt innehåller uppgifter om vilket stöd, hjälp och skydd som kan behövas och vilken aktör som är ansvarig för att tillhandahålla detta, uppdelat utifrån akut skydd, inledande stöd och långsiktigt stöd. Därutöver innehåller avsnitt sex vägledning kring ett tryggt återvändande för offer som kommer från ett annat land.

Slutligen innefattar punkten c i artikeln krav på att mekanismerna ska inbegripa inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkans- former med asylmyndigheterna i syfte att säkerställa att hjälp, stöd och skydd ges till offer för människohandel som också är i behov av internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd, med beaktande av brottsoffrets individuella omständigheter. I Manu- alens olika avsnitt beskrivs Migrationsverkets ansvar vid identifiering, vid akut skydd och vid långsiktigt stöd.

Som utvecklas vidare nedan i avsnitt 6.5.4 har Migrationsverket en väl etablerad samverkan med andra myndigheter, exempelvis Polis- myndigheten, Åklagarmyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten.141 Migrationsverket ingår även i flera nätverk som den Nationella sam- ordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) vid Jäm- ställdhetsmyndigheten sammankallar, så som Nationellt Metodstöds- team mot prostitution och människohandel, Strategigruppen och ämnesspecifika samordnade ”Task Forces” mot människohandel.142

Sammanfattningsvis är det vår bedömning att den svenska Manu- alen till form och innehåll motsvarar kraven på vidareslussningsmeka- nismerna i artikel 11.4 i människohandelsdirektivet.

I artikeln specificeras även att vidareslussningsmekanismerna ska inrättas genom lagar och andra författningar. Detta innebär en skyldighet för medlemsstaterna att formalisera mekanismerna på ett sätt som tidigare inte krävts.

Den svenska Manualen tas i dagsläget inte upp i någon lag eller annan författning. Den omnämns i regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel från 2018, vari det beskrivs som

141Migrationsverkets årsredovisning 2024, s. 106.

142Detta har framkommit vid möten med representanter från Migrationsverket och Jämställd- hetmyndigheten.

295

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

önskvärt att berörda myndigheter och aktörer tillämpar Manualen i relevanta delar av sin verksamhet samt tar fram riktlinjer för sitt arbete mot människohandel, för statistik över hanterade ärenden samt följer upp hur de hanteras. Detta kan emellertid inte anses mot- svara vad som nu krävs enligt direktivet. I utredningens kontakter med bland annat företrädare för Jämställdhetsmyndigheten har det även framkommit att det är en utmaning att flera andra aktörer be- traktar Manualen som en rekommendation snarare än någonting de behöver förhålla sig till och tillämpa.

Som beskrivits ovan ansvarar Jämställdhetsmyndigheten för Manu- alen och myndigheten arbetar kontinuerligt med dess utveckling och uppdatering. Detta är någonting som Jämställdhetsmyndigheten har rätt kompetens för och som ligger i linje med myndighetens uppdrag i stort. Jämställdhetsmyndigheten driver, genom NSPM, även en stödtelefon för yrkesverksamma och tillhandahåller därigenom råd och metodstöd i frågor som rör människohandel samt kan vid behov hänvisa vidare till rätt instans. Det finns enligt oss ett stort värde i att Jämställdhetsmyndigheten även fortsatt har ansvaret för Manualen. Det är också viktigt att möjligheten att löpande kunna uppdatera och utveckla Manualen finns kvar för att kunna anpassa innehållet efter ändrade förhållanden samt möta nya utmaningar som uppkommer.

Ett alternativ för att rättsligt förankra Manualen skulle kunna vara att genom lagstiftning ålägga de i Manualen utpekade aktörerna en skyldighet att följa Manualen. En sådan lösning skulle dock vara för- knippad med flera problem. Mycket av det konkreta stöd som ges till brottsoffer tillhandahålls inom ramen för de kommunala social- tjänsterna och en del av stödet som nämns i Manualen tillhandahålls genom aktörer inom civilsamhället. Principen om kommunalt själv- styre innebär att det finns stora möjligheter för kommuner och regi- oner att själva välja hur de vill organisera sig, hur utförandet av upp- gifter ska gå till, hur uppgifterna ska fördelas mellan verksamheterna, vilken form olika samarbeten ska ha samt vilken slags sjukvård och socialt stöd som ska erbjudas.143 Det är mot den bakgrunden inte lämpligt att införa en skyldighet för kommunerna att följa Manualen.

Vidare framstår det ur ett svenskt myndighetssyrningsperspektiv som främmande att Jämställdhetsmyndigheten skulle ges möjlighet att genom Manualen direkt påverka villkoren för andra statliga myn- digheters verksamhet, vilket skulle bli fallet om man valde att genom

1431 kap. 7 § och 14 kap. regeringsformen.

296

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

lagstiftning ge vissa utpekade myndigheter en skyldighet att följa Manualen i sin verksamhet.144 Vår slutsats är därför att det inte är lämpligt att lagstifta om att relevanta aktörer är skyldiga att följa Manualen.

Mot bakgrund av kravet på rättslig formalisering av vidaresluss- ningsmekanismerna i artikel 11.4 i människohandelsdirektviet före- slår vi i stället att Jämställdhetsmyndigheten i sin myndighetsinstruk- tion ges ett formellt ansvar för att förvalta och utveckla Manualen.

Detta kan i sig väntas ge Manualen en starkare ställning och tydlig- göra Jämställdhetsmyndighetens mandat i människohandelsfrågan.

I kapitel 7 föreslår vi även att Jämställdhetsmyndigheten, genom en instruktionsändring, får i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel enligt artikel 19 i människohandels- direktivet. Den uppgiften innefattar en skyldighet att göra bedöm- ningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, vilket bör ge myndigheten goda möjligheter att löpande granska Manualens efterlevnad samt vid behov föreslå åtgärder om Manualen inte i praktiken tillämpas som tänkt. Enligt vår bedömning skulle dessa åtgärder innebära att Manu- alens ställning formaliseras på det vis som krävs enligt artikel 11.4.

Genom att Manualens ställning formaliseras förtydligas också ansvarsprocessen för stöd och skydd ytterligare, vilket kan stärka samordningen av arbetet och samarbetet inom Nationellt Metod- stödsteam mot prostitution och människohandel (vilket inkluderar alla myndighetsaktörer som har ansvarsområden i Manualen).

Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv implementering av Manualen

Som nämnts ovan kan det ifrågasattas hur effektiv implementeringen av Manualen är i nuläget. Utöver att detta har påpekats av represen- tanter i utredningens expertgrupp tas liknande synpunkter upp i en rapport från Östersjöstaternas råd. Rapporten lyfter till exempel fram att implementeringen är inkonsekvent och att användandet av Manu- alen varierar stort mellan olika myndigheter.145

144För ytterligare bakgrund se t.ex. avsnittet om regeringens styrning av myndigheter i SOU 2025:28 s. 134 ff.

145Östersjöstaternas råd (CBSS), Effectively identifying, disrupting and countering THB for labour exploitation: A Roadmap for Sweden, 2025, s. 25.

297

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot köns- relaterat och hedersrelaterat våld och förtryck har nyligen föreslagit att regeringen låter inrätta ett nationellt samordningscentrum mot våld vid Jämställdhetsmyndigheten, i vilket den nuvarande nationella samordningen mot prostitution och människohandel föreslås utgöra en integrerad del. Samtidigt föreslås ändringar i en rad centrala myn- digheters instruktioner för att ge dem i uppgift att delta i det myndig- hetsgemensamma arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i pro- stitution och människohandel. Bland de myndigheter som tas upp kan Brottsoffermyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten nämnas särskilt.146

I nästa kapitel resonerar vi ytterligare kring dessa förslag inom ramen för genomförandet av artikel 19 i människohandelsdirektivet om införande av nationella samordnare i arbetet mot människohandel (se avsnitt 7.4.3). Vår utredning ställer sig därvid också bakom att ändringarna genomförs. Om de myndigheter som tas upp ovan får instruktionsändringar med innebörden att de ska delta i arbetet mot människohandel kan det på ett tydligt sätt väntas stärka Manualens ställning. Det skulle därigenom klargöras att myndigheterna har ett uttalat ansvar för att i sina respektive verksamheter arbeta mot män- niskohandel och i detta bör en aktiv tillämpning av Manualen vara en viktig komponent.

När det särskilt gäller Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kan också nämnas att regeringen under sommaren 2025 beslutat att ge myndigheterna i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa män- niskohandel och människoexploatering. Som en del i uppdraget ska myndigheterna förbättra arbetsmetoderna för att öka utrednings- förmågan och lagföringen av människohandels- och människoexplo- ateringsbrott och för att säkerställa att offer får rätt stöd och skydd. Även detta uppdrag kan bidra till att Manualens genomslag ökar.147

Vi har i denna del övervägt om ytterligare uppdrag bör lämnas till de statliga myndigheter som har definierade ansvarsområden i Manualen om att se över hur Manualen tillämpas i deras respektive verksamhet samt vid behov ta fram eller anpassa eller anpassa myn- dighetsinterna rutiner för att säkerställa Manualens genomslag. En sådan åtgärd kan inte sägas vara nödvändig för att uppfylla Sveriges

146SOU 2025:28.

147Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

298

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

skyldigheter enligt artikel 11.4, men skulle kunna vara lämplig ut- ifrån till exempel den kritik om inkonsekvent implementering som nämnts i inledningen av detta avsnitt. Mot bakgrund av bland annat de redan pågående uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten som finns på området anser vi dock att detta i nuläget inte är motiverat. Utfallet av dessa uppdrag bör i stället inväntas. Utöver detta pågår för närvarande även arbete inom Regeringskansliet för att ta fram en ny handlingsplan mot människohandel, vilken också kan tänkas innehålla åtgärder som leder till förbättringar av arbetet med skydd och stöd till utsatta personer. Om det efter det att upp- dragen löpt ut och handlingsplanen antagits fortsatt finns brister när det gäller Manualens genomslag bör ytterligare åtgärder övervägas.

Däremot menar vi att Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att, i sam- råd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra Manualens genomslag på kommunal och regional nivå. Bakgrunden till detta är att mycket av det praktiska stöd och skydd som finns tillgängligt för personer som utsatts för människohandel tillhandahålls på kommunal och regional nivå, men kunskapen om människohandel inom de rele- vanta verksamheterna framstår som i hög grad varierande. Beträffande detta uppdrag har Socialstyrelsen framfört till utredningen att det är önskvärt att uppdraget formuleras på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och samordna upp- draget med annat pågående arbete inom myndigheten, till exempel i förhållande till andra utsatta grupper. Detta är någonting som bör beaktas i Regeringskansliets beredning.

En nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning bör inrättas vid Jämställdhetsmyndigheten

Utöver mekanismer för vidareslussning av brottsoffer inom medlems- staterna medför artikel 11.4 även en skyldighet att inrätta nationella kontaktpunkter för gränsöverskridande vidareslussning. Dessa ska fungera som kontaktpunkt i förbindelse med motsvarande myndig- heter eller institutioner i övriga medlemsstater och – som det får för- stås – därigenom underlätta samordningen på EU-nivå. Kontakt- punkten ska alltså kunna hantera både utgående och inkommande fall.

När det gäller utgående fall kan offer som kommer från ett annat land och som har utsatts för människohandel behöva stöd för att

299

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

återvända och återintegreras i sitt ursprungsland (eller ett annat land där personen har rätt att bosätta sig) på ett tryggt sätt. Sveriges huvud- sakliga stöd till offer för människohandel i återvändandeprocessen sker genom finansiering av Återvändandeprogrammet Människohandel

–Prostitution. Programmet drivs av FN-organet Internationella migrationsorganisationen (International Organization for Migration, IOM) och deras kontor i Helsingfors i Finland. Ansökningar om stöd genom programmet görs av regionkoordinatorerna mot män- niskohandel (för vidare information om regionkoordinatorerna se avsnitt 6.1.4) och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten. Det är frivilligt att delta i programmet. Både EU-medborgare och tredje- landsmedborgare kan omfattas av programmet. Antalet personer som beviljats tillträde till Återvändandeprogrammet varierar men har under de senaste fyra åren pendlat mellan 30 och 61 personer per år.148

En annan typ av gränsöverskridande vidareslussning som före- kommer representeras av den verksamhet som sker inom ramen för Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention.149 Dessa regel- verk innehåller bestämmelser om vilket lands myndigheter som är be- höriga att vidta åtgärder för barn, till exempel att fatta beslut i vård- nadsfrågor eller vidta skyddsåtgärder för ett barn samt bestämmelser om när ett beslut från ett land ska erkännas och kunna verkställas i ett annat land. I båda regelverken finns även bestämmelser om gräns- överskridande samarbete, vilket kan handla om informationsbyte i ett enskilt ärende om ett barn eller att på begäran från en utländsk myndighet rapportera om ett barns situation i Sverige, eller att sam- arbeta med ett annat lands myndighet kring en placering av ett barn i ett annat land.150

Utrikesdepartementet (UD) är centralmyndighet för både Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention. Som centralmyn- dighet kan UD bistå svenska myndigheter (till exempel socialtjänsten) som vill samarbeta med myndigheterna i ett annat land med stöd av

148Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 36.

149Rådets förordning 2019/111 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internationella bortföranden av barn (omarbetning) (Bryssel II-förordningen) samt den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention).

150Övergripande information om UD:s arbete med internationella barnskyddsärenden finns att läsa här: https://www.regeringen.se/uds-reseinformation/internationella- familjefragor/internationella-barnskyddsarenden/ (hämtad 2025-07-01).

300

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

förordningen eller konventionen. Det görs genom kontakt mellan UD och det andra landets centralmyndighet, som i sin tur vidare- befordrar begäran till lokal myndighet (till exempel socialtjänst) i det andra landet. På motsvarande sätt bistår UD andra länders cen- tralmyndigheter när lokala myndigheter i andra länder önskar sam- arbeta med svenska lokala myndigheter.151

I de fall ett barn har utsatts för människohandel och Bryssel II- förordningen eller 1996 års Haagkonvention är tillämpliga kan vidare- slussning alltså ske genom centralmyndigheten vid UD, vilket också sker i praktiken. År 2023 mottog centralmyndigheten 105 inkom- mande ärenden till Sverige enligt något av regelverken och år 2024 var motsvarande siffra 111 ärenden. Samtidigt hanterades 190 ut- gående ärenden år 2023, respektive 159 utgående ärenden år 2024. Det saknas statistik över hur många av dessa ärenden som rör män- niskohandel, men vi har fått uppgift från centralmyndigheten om att det grovt uppskattat rör sig om en handfull ärenden per år. Dessa fall har rört barn som befunnit sig i Sverige, men varit hemmahörande i annat land.152

När det gäller transnationell människohandel är Sverige i huvud- sak ett destinations- eller transitland. Det är mot den bakgrunden naturligt att gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer främst blir aktuell från Sverige till andra länder. I kontakt med Jämställd- hetsmyndigheten har framkommit att de inte känner till något ärende med den motsatta situationen, dvs. där en i Sverige hemmahörande person utsatt för människohandel har blivit vidareslussad till Sverige. Beträffande vuxna personer är det i sådana fall som utgångspunkt Sveriges ambassader och UD som inom ramen för sitt konsulära uppdrag skulle ha att bistå den enskilde. För barn som befinner sig i ett land som omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention spelar som tidigare nämnts centralmyndigheten vid UD en viktig roll. Någon annan relevant formaliserad process för vidareslussning till Sverige finns inte.

Direktivet tydliggör inte i detalj hur det faktiska arbetet med vidareslussning av brottsoffer är tänkt att utformas. I skälen anges endast att den nationella kontaktpunkten bör fungera som kontakt- punkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer i förbindelserna mellan de myndigheter eller institutioner som ansva-

151A.a.

152Uppgifterna om antal ärenden har framkommit i utredningens kontakter med UD.

301

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

rar för gränsöverskridande stöd till brottsoffer i de olika medlems- staterna, men inte som kontaktpunkt för brottsoffren själva. Av detta kan förstås att det inte krävs någon individhantering i den mening att kontaktpunkten ska ha direktkontakt med det brottsoffer som är föremål för vidareslussning.

När det särskilt gäller barn måste poängteras att det varken i artikel- text eller skälen till människohandelsdirektivet anges någonting om hur inrättandet av nationella kontaktpunkter är tänkt att samspela med det ansvar för internationellt samarbete som centralmyndighet- erna har enligt Bryssel II-förordningen och 1996-års Haagkonvention. Vi tolkar dock detta som att det inte har funnits någon avsikt att på- verka centralmyndigheternas arbete eller ansvarsområden. I de fall ett barn som omfattas av dessa regelverk identifierats som offer för människohandel i behov av stöd i en annan medlemsstat bör den nationella kontaktpunkten alltså inte tillhandahålla ett parallellt för- farande. Den nationella kontaktpunktens arbete bör i stället vara in- riktat på de målgrupper som inte omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention. Det innebär att det i förekommande fall kan bli aktuellt för den nationella kontaktpunkten att hänvisa ärenden vidare till centralmyndigheten, som i sin tur får hantera kon- takterna med sina motsvarigheter i det andra landet.

För det fall en utländsk myndighet vill ha rådgivning kring hur den svenska stödprocessen ser ut och vart myndigheten bör vända sig i ett specifikt ärende ter det sig som sannolikt att NSPM:s stöd- telefon redan i dag skulle fungera som en ingångspunkt till det svenska systemet. I den information om transnationell vidareslussning som Östersjöstaternas råd tagit fram nämns också NSPM och stödtele- fonen som en nationell kontaktpunkt för initial hänvisning.153

Mot bakgrund av Jämställdhetsmyndighetens uppdrag som natio- nell samordnare för arbetet mot prostitution och människohandel och den kompetens som därigenom redan finns på myndigheten är det vår bedömning att Jämställdhetsmyndigheten är bäst lämpad för att fungera som nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning enligt direktivet. Inom ramen för NSPM ansvarar Jämställdhetsmyndigheten för Manualen och driver stödlinjen för yrkesverksamma genom vilken aktörer kan få rådgivning och hänvisas vidare till rätt instans. Inom myndigheten finns det därmed omfat- tande kompetens på området och kunskap om hur stödprocessen i

153https://bsr-trm.com/countries/sweden/ (hämtad 2025-07-01).

302

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Sverige fungerar. Myndigheten har också ett nära samarbete med regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel, vilka har god kännedom om de lokala förhållandena inom deras respektive geografiska område. Motsvarande kompetens och upparbetade kon- taktvägar finns inte på någon annan myndighet. En annan fördel med ett samlat uppdrag hos Jämställdhetsmyndigheten i frågor kring människohandel är att myndigheten blir en naturlig punkt om man någon gång skulle vilja utveckla den befintliga vidareslussningmeka- nismen. Mot en placering vid Jämställdhetsmyndigheten talar det faktum att myndighetens uppdrag i övrigt är av övergripande stra- tegisk natur och att myndigheten i dag inte har i uppgift att hantera personuppgifter och individer. Från detta perspektiv kan uppdraget som nationell kontaktpunkt framstå som en främmande uppgift för myndigheten. Vi ser dock att denna farhåga om en ändring av upp- drag inte bör överskugga det faktum att Jämställdhetsmyndigheten i dag har stor kunskap inom området, stora kontaktnät på ett sätt som ingen annan myndighet har.

Som alternativ har utredningen övervägt såväl Socialstyrelsen som Utrikesdepartementet. Ingen av dessa aktörer ter sig dock som bättre lämpad för uppdraget. Beträffande Socialstyrelsen finns samma in- vändningar som är aktuella för Jämställdhetsmyndigheten, dvs. att myndigheten främst är en strategiskt inriktad kunskapsmyndighet. Socialstyrelsen har dock inte den spetskompetens på människohan- delsområdet som Jämställdhetsmyndigheten besitter. Inte heller UD framstår som ett bättre alternativ. UD har inte ett nationellt uppdrag. Det konsulära uppdraget omfattar endast att hjälpa svenskar som befinner sig i svåra situationer i utlandet. Som tidigare påpekats kom- mer vidareslussning inom ramen för den nationella kontaktpunktens uppgift främst röra den motsatta situationen, dvs. hjälp till utländska medborgare som befinner sig i Sverige. Vidare är det arbete som sker inom centralmyndighetens område avgränsat till internationella barn- skyddsärenden och direkt baserat på Sveriges åtaganden genom andra internationella instrument. De hanterar inte vuxna brottsoffer.

Även Polismyndigheten hade eventuellt kunnat vara aktuell för uppgiften, men vi bedömer att det bör vara en aktör med brottsoffer- fokus som utför uppgiften och inte en myndighet som i sitt huvud- uppdrag har ett rättsvårdande fokus. En av Polismyndighetens huvud- sakliga uppgifter är att utreda brott. Situationen för personer som utsatts för människohandel kan vara mycket komplex, särskilt om

303

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

personerna på något sätt utnyttjats för att begå brott. Det kan där- med tänkas uppkomma målkonflikter om Polismyndigheten också fick i uppdrag att fungera som kontaktpunkt. Det kan även förmodas att samtycke från brottsoffret behövs vid kontakt med kontakt- punkten och det är inte ovanligt att offer för människohandel känner rädsla för rättsvårdande myndigheter. Detta skulle alltså i sig kunna utgöra ett hinder för kontaktpunktens effektivitet. Till detta kom- mer att Utredningen om en stärkt tillsyn av tivolin och en översyn av vissa uppgifter som utförs av Polismyndigheten nyligen har lämnat förslag som bland annat syftar till öka Polismyndighetens förutsätt- ningar att fokusera på sitt kärnuppdrag.154 En uppgift om att fungera som kontaktpunkt för vidareslussning av offer för människohandel skulle gå åt motsatt håll jämfört det. Vi har därför inte sett Polismyn- digheten som ett egentligt alternativ. Vi anser i stället att Jämställd- hetsmyndigheten, trots de invändningar som kan göras, är bäst lämpad för uppgiften.

Som konstaterats ovan handlar uppgiften som nationell kontakt- punkt för gränsöverskridande vidareslussning inte om att ge stöd direkt till brottsoffren, men för att kunna uppfylla uppgiften ser utredningen framför sig att arbetet behöver det innefatta viss per- sonuppgiftshantering. Det framstår som oundvikligt att kontakt- punkten kommer behöva kunna ta emot och registrera viss infor- mation om enskilda för att till exempel kunna avgöra vilket lands motsvarande kontaktpunkt som vidareslussning ska ske till. Kon- taktpunkten kan därigenom även komma att få del av uppgifter som omfattas av sekretess. Frågan om personuppgiftsbehandling och sekretess kommer att behandlas i avsnitt 8.

När det gäller omfattningen av uppgiften kan konstateras att det sannolikt inte kommer vara fråga om något större antal ärenden varje år. Detta utifrån att Sverige är som nämnts främst ett destinations- och transitland. Vi har under utredningens gång inte fått kännedom om något ärende som gäller slussning till Sverige. Det är dock möjligt att systemet med nationella kontaktpunkter i samtliga medlems- stater till någon del ändrar detta om det därigenom blir lättare att formellt vidareslussa brottsoffer. Vidareslussning från Sverige fram- står som vanligare, men även fortsättningsvis kan Återvändande- programmet väntas spela en viktig roll. Hänvisning till centralmyn- digheten vid UD kan också bli aktuell. Det är svårt att uppskatta

154SOU 2025:102 Bättre ansvarsfördelning.

304

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Det har skett ändringarna i artikel 11.5 och 11.5a

Artikel 11.5 har i direktivets lydelse från 2011 ställt krav på att de hjälp- och stödåtgärder som avses i artikel 11.1 och 11.2 ska till- handahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning. Detta genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjukvård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, rådgivning och information, över- sättning och tolkning. Genom ändringsdirektivet har ordet bostad bytts ut mot inkvartering. Här bör dock noteras att någon motsva- rande ändring inte har skett i de franska eller engelska versionerna av direktivet.155 Ändringen från bostad till inkvartering i den svenska översättningen kan därför inte förstås innebära någon innehållsmässig förändring. Vidare anges att stödet i form av inkvartering inbegriper skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering, vilket vi tolkar som ett förtydligande av vilka typer av boendelösningar som är aktu- ella inom ramen för medlemsstaternas skyldigheter enligt artikeln. I punkten 5a, vilken är ny, förtydligas att de skyddade boenden

och annan lämplig inkvartering som avses i punkt 5 ska tillhanda- hållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel. De ska därtill underlätta för återhämtning genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhål- landen med målet att personerna ska kunna återgå till ett självständigt liv. De ska också vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer.

I skälen anges att de skyddade boendena eller inkvarteringen ska vara utrustad för att tillgodose de särskilda behoven hos offer för människohandel. Medlemsstaterna uppmanas vidare att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på dessa boenden inte förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas. Detta för att öka säkerheten för brottsoffren.156

Som nämnts ovan förstår vi ändringarna i artikel 11.5 som ett förtydligande i förhållande till artikelns tidigare lydelse. Även tidi- gare har det funnits krav på att boendelösningarna för människo-

155I dessa används begreppen ”accomodation” respektive ”hébergement” både i direktivets lydelse av 2011 och 2024.

156Skäl 16.

306

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

handelsoffer ska vara lämpliga och säkra. Människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 är genomfört i svensk rätt. Eftersom artikeln nämner både skyddat boende och annan lämplig tillfällig inkvartering uppfattar vi det som att olika boendeformer kan komma i fråga och att de nu aktuella ändringarna inte kan anses innebära ett krav på att alla människohandelsoffer – oavsett situation och skyddsbehov – ska ha rätt till insats i form av skyddat boende. Annan lämplig inkvarte- ring kan bli aktuell om behov av skydd inte föreligger.

Artikel 11.5 hänvisar till artikel 11.1, i vilken stadgas att brotts- offer har rätt till specialiserad hjälp och stöd utifrån ett angrepps- sätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jämställd- hets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att brottsoffer kan utöva de rättigheter som fastställs i brottsofferdirektivet och i människohandelsdirektivet. Vi uppfattar inte den här kopplingen som att alla skyddade boenden som tar emot offer för människohandel måste kunna erbjuda allt sådan specialiserat stöd som den enskilde kan behöva. Stödåtgärder kan vid behov även tillhandahållas i annan ordning, också för offer som befinner sig på skyddat boende.

Av tilläggen i artikel 11.5a framgår emellertid att de boendelös- ningar som tillhandahålls ska underlätta återhämtningen genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden. Boendelösning- arna ska alltså vara av sådan kvalitet att brottsoffrens faktiska möjlig- het till återhämtning underlättas. Om barn tas emot ska boendena dessutom vara utrustade för att tillgodose deras behov.

Det finns inkvartering inom ramen för socialnämndens ansvar

En övergripande redogörelse för socialnämndernas ansvar för att erbjuda hjälp och stöd till brottsoffer finns i avsnitt 6.1.4. Social- nämnden har enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) en all- män skyldighet att, efter behovsprövning, tillhandahålla insatser som tillförsäkrar den enskilde skäliga levnadsförhållanden. Dessa ska vara utformade på ett sätt som stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.157 Socialnämndens ansvar kan, i de fall sökanden inte själv kan tillgodose sitt behov, handla om att bistå med olika former av akuta eller mer långsiktiga boendelösningar,

15710 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:400).

307

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

utifrån individuella behov och efter biståndsbedömning.158 Även inom ramen för socialnämndens ansvar att tillhandahålla brottsoffer- stöd enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen kan stöd i form av boende- insatser komma i fråga. Insatser enligt den bestämmelsen kan riktas till både den som utsatts för brott och dennes närstående. Stödet kan handla om både akuta och mer långsiktiga insatser.159

Vidare finns enligt 9 kap. 1 § socialtjänstlagen ett ansvar för social- nämnden att se till att enskilda som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, ett stödboende för barn och unga i åldern 16–20 år (stödboende), eller ett hem för vård eller boende. För barn kan en placering i ett familjehem eller ett hem för vård eller boende ske med stöd av socialtjänstlagen eller – om sam- tycke saknas – med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga.

I 9 kap. socialtjänstlagen finns också bestämmelser om insatser i form av skyddat boende. Av 5 § följer att socialnämnden ansvarar för att de enskilda som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp kan tas emot i ett skyddat boende. Även per- soner som utsatts för människohandel kan omfattas av bestämmel- sen.160 Barn som följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende ska bedömas och beviljas insatsen individuellt och socialnämnden ska ansvara för att tillgodose barnets behov av stöd- och hjälpinsatser.161

I förarbetena inför reformen av skyddat boende konstaterades att behoven hos enskilda skyddssökande kan variera och att det därför kan behöva finnas skyddade boenden som är inriktade på olika mål- grupper. Personalen vid ett skyddat boende ska enligt 6 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2025:468) ha den utbildning, erfarenhet och personliga lämplighet som behövs för att kunna utföra sina arbets- uppgifter och personalens sammantagna kompetens vad gäller utbild- ning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att möta behoven av stöd hos de grupper som boendet är avsett för, och säkerställa en trygg och säker insats. Detta innebär att personalens kompetens behöver anpassas till behoven hos de som grupper som det skyddade boendet är avsett för. Olika grupper kan ha behov av olika sorters kompetens,

158Kunskapsguiden, https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/ekonomiskt- bistand/hemloshet/kommunens-och-socialtjanstens-ansvar-for-boendeinsatser/ (hämtad 2025-06-23).

159Prop. 2024/25:89 s. 360 f.

160Prop. 2023/24:31 s. 304.

161A.a. s. 95 ff.

308

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

till exempel våldsutsatta med funktionsnedsättning eller våldsutsatta med skadligt bruk och beroende.162 Det finns alltså krav på viss specialisering av de skyddade boenden som tillhandahålls, vilket i sig bidrar till att säkerställa att inkvarteringen underlättar offrens återhämtning.

Om ett boende tar emot barn ska det därtill vara lämpligt för barn, oavsett ålder och kön, och det ska finnas personal med kun- skaper om barns behov och rättigheter. Det ska dessutom finnas en särskilt utsedd person som har i uppgift att ge information till barnet, genomföra säkerhetsplanering för barnet, ansvara för kontakterna med socialtjänsten i fråga om barnet och följa upp barnets utveckling under tiden i det skyddade boendet. Detta följer av 6 kap. 6 § social- tjänstförordningen. Insatserna i form av skyddat boende för barn får därmed anses tillgodose de särskilda behoven hos barn, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer, i enlighet med i artikel 11.5a.

Kommunen har ett lagstadgat ansvar för att säkerställa att skyd- dade boenden, familjehem, stödboenden och hem för vård eller bo- ende finns tillgängliga. Detta följer av 9 kap. 7 § socialtjänstlagen.

När det gäller boendeförhållandenas kvalitet kan följande nämnas. Insatser enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen ska tillförsäkra skäliga levnadsförhållanden. Detta innebär vissa minimikrav på insatserna vad gäller kvaliteten.163 Vidare framgår av 5 kap. 1 och 2 §§ social- tjänstlagen att all verksamhet ska vara av god kvalitet och att kvali- teten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Detta gäller för samtliga insatser, även skyddade boenden, familjehem, stöd- boenden eller ett hem för vård eller boende. Enligt vår bedömning finns det alltså bestämmelser som syftar till att garantera att de bo- endeinsatser som tillhandahålls genom socialnämndens försorg ska hålla en god nivå. Skyldigheten enligt artikel 11.5a om att inkvarte- ringen ska erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden är där- med uppfylld.

Mot bakgrund av detta och de övergripande möjligheter som finns för människohandelsoffer att beviljas olika typer av boendeinsatser är det vår bedömning att det befintliga regelsystemet ger möjlighet till de typer av inkvartering för människohandelsoffer som direk- tivet kräver.

162Socialstyrelsen, Nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende, meddelandeblad 1/2025, s. 21.

163Prop. 2024/25:89 s. 670 och prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. s. 91.

309

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Utöver genomgången ovan kan även nämnas att många utsatta som hamnar på skyddat boende gör det efter direkt kontakt med civilsamhällesorganisationer, utan beslut om insats enligt social- tjänsten. Det offentliga systemet för boendeinsatser till människo- handelsoffer utgår dock från kommunernas ansvar enligt social- tjänstlagen.

Det finns dock ett behov av en kartläggning

Beträffande skyddade boenden genomförde Socialstyrelsen en kart- läggning i början av 2024 vilken visade att det då fanns 257 sådana boenden tillgängliga. Av en enkätundersökning som genomfördes i samband med kartläggningen framkom att 81 procent av de boenden som svarade tog emot personer som utsatts för prostitution eller män- niskohandel för sexuella ändamål. Vidare uppgav 65 procent av boen- dena att de hade kompetens att ta emot och ge stöd till personer som utsatts för prostitution eller människohandel med sexuella ändamål. Frågorna i enkäten gällde endast människohandel för sexuella ända- mål, någon motsvarande uppgift om kompetens för att ta emot per- soner utsatta för andra former av exploatering framkom inte.164

Enkätundersökningen genomfördes innan de nya reglerna om skyddade boenden som insats i socialtjänstlagen trädde i kraft. Kra- ven på kompetens och anpassning i förhållande till mottagen mål- grupp, vilka redogjordes för i ovanstående avsnitt, hade alltså ännu inte börjat gälla. I och med de tillståndskrav och tillsynsmöjligheter som följer med det nya regelverket kan det förväntas att skyddade boenden efter reformen i högre utsträckning har kompetens för att möta de specifika behov som finns hos grupperna som de tar emot. Socialstyrelsen genomför dessa kartläggningar regelbundet. Det vore en fördel om kommande uppföljningar även omfattade uppgifter om mottagande och kompetens för att även ta emot personer som utsatts för människohandel för andra ändamål än enbart sexuella.

Vidare saknas det övergripande information eller statistik kring vilka typer av insatser som förmodade människohandelsoffer får genom socialnämndernas försorg.165 Även om socialnämnderna har

164Socialstyrelsen (2024), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 22 och 55.

165GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 43. Detta har framkommit vid utredningens kontakter med NSPM och Socialdepartementet.

310

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

en principiell skyldighet att tillhandahålla insatser i den utsträckning som behövs är det därför svårt att bedöma hur och i vilken omfatt- ning bestämmelserna tillämpas. Det är därmed också svårt att ta ställ- ning till om skyddade boenden och annan lämplig tillfällig inkvarte- ring i praktiken tillhandahålls i tillräckliga antal och är lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel på det vis som krävs i artikel 11.5a. Vi bedömer därför att regeringen behöver ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga om tillgången till boende- insatser (inklusive skyddat boende) för offer för människohandel är ändamålsenlig samt undersöka i vilken omfattning och vilken typ av insatser som socialnämnderna beviljar till denna målgrupp. Bero- ende på utfallet av kartläggningen kan åtgärder för att öka tillgången till boendeinsatser för människohandelsoffer komma att behövas.

När det gäller frågan om hur ett uppdraget i denna del bör formu- leras har Socialstyrelsen i utredningens kontakter med myndigheten framfört att det är önskvärt att uppdraget formuleras på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och samordna uppdraget med annat pågående arbete inom myndig- heten, till exempel i förhållande till andra utsatta grupper. Detta är någonting som bör beaktas i Regeringskansliets beredning.

Särskilt om registerkontroll

I skäl 16 till ändringsdirektivet uppmanas medlemsstaterna att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på boenden inte förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas. Det rör sig alltså om en uppmaning och inte om en skyldighet i detta hänseende.

För hem för vård eller boende, stödboenden eller skyddade bo- enden som tar emot barn gäller att dessa inte får anställa någon utan att kontrollera dennes förekomst i belastnings- eller misstankeregis- tret. Registerkontroll ska göras även av den som, utan att det inne- bär en anställning, erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett sådant hem under omständigheter liknande dem som före- kommer vid en anställning inom verksamheten. Detta följer av 1 § lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn.

311

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

I samband med att skyddat boende blev en insats enligt social- tjänstlagen framförde ett par remissinstanser att obligatorisk regis- terkontroll borde införas även för personal i boenden som tar emot vuxna. Regeringen tog då ställning emot detta och påpekade att be- stämmelserna om registerkontroll bör vara likartat utformade för samtliga boendeformer som omfattas av lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn.166 Eftersom frågan nyligen övervägts och då det inte finns någon uttrycklig skyldighet i direktivet att genomföra registerkontroll saknas det enligt oss an- ledning att nu göra någon annan bedömning. Sammanfattningsvis är det alltså vår bedömning att det inte krävs någon författningsänd- ring eller ytterligare åtgärd med anledning av skrivningen i skäl 16.

Särskilt om lämplig inkvartering i förhållande till LMA

Som utvecklats i avsnitt 6.1.4 och 6.5.1 är en förutsättning för stöd enligt socialtjänstlagen att den som är i behov av insatsen är bosatt i kommunen, eller vid akuta situationer, att personen vistas där. För den som inte är bosatt kan det alltså finnas begränsningar i tillgången till de boendeinsatser som nämnts tidigare i detta avsnitt.

När det gäller personer som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande finns bestämmelser om bland annat bistånd i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA).167 Enligt LMA har Migrationsverket huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska enligt 2 § driva asylboenden för detta ändamål. I 13–19 §§ finns bestämmelser om de förmåner som asylsökande har rätt till. Det innefattar bland annat bistånd i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag. Enligt 3 § ska asyl- sökande tilldelas plats på ett asylboende och det är som huvudregel endast om den asylsökande bor på denna anvisade plats som han eller hon har rätt till dagersättning och annan ersättning. Undantag kan dock göras om den asylsökande med hänsyn till sina personliga för- hållanden har synnerliga skäl att inte bo på asylboendet. Av förarbe-

166Prop. 2023/24:31 s. 207.

167LMA gäller enligt 1 § även för utlänningar som har ansökt om eller beviljats uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av vissa be- stämmelser i 21 kap. utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet samt för utlän- ningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

312

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

tena framgår att synnerliga skäl kan föreligga om utlänningen behöver vistas på ett skyddat boende.168

Vidare följer av 10 kap. 2 § socialtjänstlagen att personer som om- fattas av LMA inte har rätt till sådana insatser enligt 11 kap. 1 § social- tjänstlagen eller sådant ekonomiskt bistånd enligt 12 kap. 1 § samma lag som motsvarar förmåner enligt lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl.

När det gäller människohandelsoffer som sökt asyl har GRETA påtalat att Migrationsverkets mottagningscenter inte kan anses ut- göra en lämplig miljö för dessa offer då mottagningscentren inte är specialiserade och inte kan tillhandahålla den säkerhet och det stöd som krävs. GRETA föreslår därför att Sverige bör säkerställa att alla förmodade offer, även de som identifieras i mottagningscenter och under asylprocessen, genast överförs till ett lämpligt boende som är anpassat efter offrets behov.169

Utredningen om ett stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende har emellertid analyserat om skyddat boende är en sådan insats som kan beviljas av Migrationsverket inom ramen för LMA och kommit fram till att så inte är fallet. Deras slutsats var att insatsen skyddat boende eller annat lämpligt, tillfälligt boende till följd av hot, våld eller andra övergrepp inte nämns i förarbetena till LMA och att Migrationsverket utifrån myndighetens uppdrag enligt LMA inte kan sägas ha ansvar för att bevilja den enskilda insatsen skyddat boende. Asylsökande ansågs i stället ha rätt att ansöka om insatsen skyddat boende enligt socialtjänstlagen från kommunen.170 För att förtydliga socialnämndens ansvar i detta hänseende föreslog utred- ningen att en ny paragraf skulle införas i LMA, enligt vilken det skulle framgå att vistelsekommunen ansvarar för att personer som omfattas av LMA vid behov beviljas insatsen skyddat boende. Kopplat till detta föreslogs även ändringar i förordningen (2017:193) om statlig ersätt- ning för asylsökande m.fl. som syftade till att kommunen skulle ha rätt till ersättning i de fall skyddat boende beviljats en person som omfattas av LMA.

Även Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsök- ande diskuterade ingående gränsdragningsproblematiken mellan för- måner och insatser som erbjuds av Migrationsverket inom ramen för

168Se 8 a § LMA och prop. 2024/25:49 En ny ordning för asylsökandes boende s. 83.

169GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 44 f.

170SOU 2017:112 Ett fönster av möjligheter s. 156 ff.

313

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

LMA och kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen. För att för- tydliga ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna föreslog utredningen att socialnämnden i vistelsekommunen, utöver de situa- tioner där kommunerna i dag har ett reglerat ansvar genom ersätt- ningsbestämmelser, också får ett uttalat ansvar för att vid behov bevilja insatser i form av stöd och hjälp i boende och särskilda boendeformer till personer som omfattas av mottagandelagen. Detta föreslogs ske genom införandet av en ersättningsbestämmelse enligt vilken kom- munerna skulle ges rätt till statlig ersättning för det fall en person som omfattas av LMA beviljats skyddat boende och annat lämpligt tillfäl- ligt boende till följda av hot, våld och andra övergrepp.171 Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

För det fall en socialnämnd beviljar en asylsökande plats på skyddat boende finns alltså i nuläget inte förutsättningar för kommunen att få ersättning av staten för kostnaden.172 Detta eftersom insatsen som sådan inte omfattas av LMA. Det faktum att möjligheten för kost- nadstäckning för kommunen saknas kan enligt vår uppfattning bidra till att människohandelsoffer som sökt asyl inte får det skydd och stöd de behöver och kan ha rätt till enligt socialtjänstlagen. I nuläget förutsätter ersättning för kommunen att personen beviljats ett uppe- hållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 ut- länningslagen (vilket i och för sig kan ske samtidigt som asylansökan hanteras, se vidare avsnitt 6.5.4). För att fler asylsökande i praktiken ska få tillgång till skyddat boende och andra boendeinsatser genom socialnämndernas försorg är det emellertid önskvärt om ansvarsför- delningen mellan kommunerna och Migrationsverket förtydligades, vilket exempelvis kan ske genom införandet av sådana bestämmelser som föreslagits av utredningarna ovan.

Den ändrade hänvisningen i artikel 11.6 medför inte några ändringar

Artikel 11.6 innebär en skyldighet att se till att viss information läm- nas i samband med att hjälp- och stödåtgärder tillhandahålls till offer för människohandel. Detta innefattar information om betänketid och återhämtningsperiod enligt direktiv 2004/81/EG samt möjligheten att beviljas internationellt skydd enligt vissa EU-rättsakter, eller

171SOU 2024:68 Mottagandelagen, En ny lag för ordnat asylmottagande och effektivt åter- vändande s. 472 ff.

17223 § LMA.

314

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Skälen för bedömningen

Det har införts en ny artikel som handlar om internationellt skydd

Artikel 11a är ny i människohandelsdirektivet och tar sikte på offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd. Utöver uppmaningen i artikel 11.6 (se ovanstående avsnitt) om att människohandelsoffer ska få information om möjligheten att söka internationellt skydd i samband med att hjälp- och stödåtgärder lämnas till dem har direktivet inte tidigare innehållit några särskilda skrivningar om internationellt skydd.

Enligt artikel 11a.1 ska medlemsstaterna säkerställa komplemen- taritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndig- heter som deltar i arbetet mot människohandel. Vidare följer av artikel 11a.2 att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för män- niskohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status, inbegripet när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för män- niskohandel.

I skälen nämns en rad faktorer som bör beaktas vid hanteringen av offer för människohandel i behov av internationellt skydd. Dels bör det beaktas att statslösa personer är en särskilt utsatt grupp som löper större risk att falla offer för människohandel,174 dels påtalas att det är viktigt att brottsoffer som riskerar att åter utsättas för män- niskohandel inte överförs till en annan medlemsstat där offrets grund- läggande rättigheter enligt artikel 4 i EU-stadgan riskerar att kränkas.175 Därtill påtalas att offer för människohandel har rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status och att de i tillämpliga fall även kan beviljas uppehållstillstånd enligt rådets direk- tiv 2004/81/EG176 (betänketid eller uppehållstillstånd för betänketid eller för medverkan i brottmålsprocess). Medlemsstaterna bör säker- ställa att de två berörda förfarandena ovan kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra.177

Slutligen påtalas även att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel

174Skäl 22.

175Skäl 20.

176Rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

177Skäl 21.

316

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

som kan vara i behov av internationellt skydd, vilket i tillämpliga fall kan inbegripa särskilda förfarandegarantier och särskilda mottagnings- behov i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348, och särskilda mottagningsbehov i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346.178 Det kan noteras att vissa av de frågor som tas upp i skälen saknar direkt kopp- ling till texten i artikeln.

Bestämmelsen fanns inte med kommissionens ursprungliga för- slag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Migrationsverket samverkar med andra myndigheter i arbetet mot människohandel (artikel 11a.1)

När det gäller frågan om samordning mellan asylmyndigheter – i Sveriges fall Migrationsverket – och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel kan inledningsvis nämnas att Migra- tionsverket sedan 2019 har en bestämmelse i sin instruktion om att myndigheten ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.179 Sedan 2025 ingår det även i myndighetens uppgifter att delta

idet myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet.180 Migrationsverket samverkar med exempelvis Polismyndigheten,

Åklagarmyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten, bland annat gällande polisanmälningar, betänketid för bevispersoner och förbät- trad förmåga att identifiera misstänkt människohandel i samband med arbetsplatsinspektioner. Totalt identifierade Migrationsverket 684 fall av misstänkt människohandel under 2024, varav Polismyn- digheten fick information om majoriteten.181

Migrationsverket var med och tog fram den svenska Manualen vid misstanke om människohandel och har utpekade ansvarsområden i manualens olika steg. Migrationsverket hänvisar identifierade fall av

178Skäl 19. Se även Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upp- hävande av direktiv 2013/32/EU och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd.

1795 § förordning (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.

180Förordning (2025:7) om ändring i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrations- verket.

181Migrationsverkets årsredovisning 2024, s. 106. Uppgiften om information till polisen har framkommit i kontakt med myndigheten. I de fall myndigheten inte polisanmält beror det oftast på att det saknas koppling till Sverige, att regionkoordinator redan anmält ärendet eller att brottsoffret själv vill göra anmälan.

317

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

människohandel vidare till regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel (förutsatt att samtycke från den enskilde finns) och till Polismyndigheten. Myndigheten sammanställer också statistik över misstänkta fall. Det finns en nationell samordnare för arbetet mot människohandel på Migrationsverket och ett flertal medarbetare som arbetar regionalt med frågan (nätverket mot människohandel). Nätverket mot människohandel arbetar med att skapa förutsättningar för att det operativa arbetet ska ske på ett konventionsenligt sätt. Det innefattar utbildningsinsatser, framtagande av handläggnings- stöd och annat stödmaterial och stöd i enskilda ärenden. Nätverket tar fram statistik varje år gällande identifierade fall och betänketid.182

Migrationsverket ingår också i flera av de nätverk som den natio- nella samordningen mot prostitution och människohandel vid Jäm- ställdhetsmyndigheten sammankallar. Detta innefattar Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel, vilket syftar till att främja erfarenhetsutbyte, samverkan och kompetensutveck- ling bland offentliga aktörer i arbetet mot prostitution och människo- handel för alla ändamål, och Strategigruppen, vars syfte är att skapa en gemensam helhetsbild av prostitution och människohandel på nationell nivå. Därutöver ingår Migrationsverket även i ämnesspe- cifika samordnade ”Task Forces” mot människohandel.183

Som beskrivits ovan finns det alltså en väl etablerad samordning mellan Migrationsverket och myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel och Migrationsverket samverkar med Polismyndig- heten och regionkoordinatorerna när misstänkta offer för människo- handel identifieras. Vår bedömning är därför att Sverige lever upp till kraven på komplementariet och samordning i artikel 11.1 och att några författningsändringar eller andra åtgärder inte behövs i denna del.

Offer för människohandel kan enligt nuvarande regelverk ansöka om internationellt skydd (artikel 11a.2)

Artikel 11a.2 innefattar en skyldighet för medlemsstaterna att säker- ställa att offer kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd. Detta ska även vara möjligt när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel. I skälen

182Detta har framkommit vid möte med representant från Migrationsverket.

183Detta har framkommit vid möten med representanter från Migrationsverket och Jämställd- hetmyndigheten.

318

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

poängteras att förfarandena för att ansöka om internationellt skydd och uppehållstillstånd enligt rådets direktiv 2004/81/EG ska kom- plettera varandra och inte utgöra hinder för varandra. I en svensk kontext innebär detta att förfarandet för att ansöka om uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt be- stämmelserna i 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska fungera tillsammans med förfarandet för uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § samma lag.

Allmänt när det gäller möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd gäller enligt 5 kap. 18 § andra stycket 1 utlänningslagen att flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som ut- gångspunkt kan ansöka om sådant efter inresa i landet. Detsamma gäller enligt punkten 4 i samma stycke för utlänningar som kan be- viljas eller som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 §. Vidare kan den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på annan grund med stöd av 4 kap. 3, 3 a och 3 c §§ utlän- ningslagen ansöka om att förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande och har i sådant fall rätt att få frågan prövad. Dessa bestämmelser innebär att det finns möjlighet för offer för människo- handel att utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd som möter de skyldigheter som följer av det första ledet i artikel 11a.2.

Om en person gör parallella ansökningar om uppehållstillstånd och anger olika grunder i ansökningarna finns det möjlighet att göra undantag från utgångspunkten att alla grunder ska prövas i ett sam- manhang. I Migrationsverkets rättsliga ställningstagande på området anges att så kan vara nödvändigt för att hanteringen ska vara förenlig med rådets direktiv 2004/81/EG och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.184 Detta innebär att ett offer för människohandel enligt nuvarande regelverk kan ansöka om interna- tionellt skydd samtidigt som han eller hon har uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Detsamma gäller i det omvända fallet, dvs. ett offer för människo- handel som har ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av internationellt skydd kan samtidigt omfattas av en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. För- farandena för ansökan om internationellt skydd och uppehållstill-

184Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Hantering av ansökningar om uppehålls- tillstånd på flera grunder och ansökningar om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som redan har uppehållstillstånd, RS/083/2021, s. 14 f.

319

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

stånd för betänketid eller för bevispersoner är alltså redan i dag sådana att de kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra. Mot denna bakgrund bedömer vi att de svenska bestämmelserna i nu- varande regelverk är förenliga med kraven i artikel 11a.2.

Som beskrivits i avsnitt 6.1.6 pågår just nu arbetet med att anpassa svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt och Justitiedepartemen- tet har tillsatt en utredning som ska redovisa sin analys samt lämna nödvändiga författningsförslag senast den 21 november 2025.185 Vår utredning har emellertid endast kunnat beakta lagstiftning och andra förhållanden fram till början av november 2025. För det fall Utred- ningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asyl- pakt lämnar förslag som påverkar förutsättningarna för att söka uppe- hållstillstånd enligt vad som beskrivits ovan är det viktigt att kraven i människohandelsdirektivet beaktas i den fortsatta beredningen.

Beträffande internationellt skydd innehåller skälen till ändrings- direktivet även allmänna skrivningar som inte har någon direkt kopp- ling till texten i artikel 11a. Det handlar om att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd genom att i tillämpliga fall tillämpa särskilda förfarandegarantier i asylprocedurförordningen ([EU] 2024/1348) samt beakta särskilda mottagningsbehov enligt det nya omarbetade mottagningsdirektivet ([EU] 2024/1346).186 Det anges även att medlemsstaterna inte bör överföra brottsoffer till annan medlemsstat enligt förordningen om asyl- och migrationshantering ([EU] 2024/1351) om det finns väl- grundade skäl att anta att brottsoffret där skulle löpa en verklig risk för att utsättas för sådana kränkningar av sina grundläggande rättig- heter som innebär omänsklig eller förnedrande behandling i den me- ning som avses i artikel 4 i stadgan.187

De aktuella EU-rättsakterna som hänvisas till ovan innehåller be- stämmer som direkt tar sikte på de förfaranden och garantier som lyfts i ändringsdirektivet. I asylprocedurförordningen innehåller exempelvis artikel 20 och 21 bestämmelser om hur behovet av sär- skilda förfarandegarantier ska bedömas och – om sådant behov kan konstateras föreligga – rätt till stöd för sökanden. I det omarbetade mottagningsdirektivet innehåller kapitel IV bestämmelser om sök-

185Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt, Ju 2024:E.

186Se skäl 19.

187Se skäl 20.

320

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

ande med särskilda mottagandebehov, där offer för människohandel pekas ut som en kategori av sökande som mer sannolikt har sådana behov. Vidare innehåller förordningen om asyl- och migrationshan- tering bestämmelser om vissa allmänna principer och skyddsåtgärder. Bland annat tar artikel 16 upp hur en ansökan om internationellt skydd ska hanteras om överföring till en annan medlemsstat inte är möjlig på grund av risk för att sökanden där skulle riskera att utsättas för kränkning av sina grundläggande rättigheter motsvarande omänsk- lig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. Även dessa EU-rättsakter omfattas av uppdraget till Utred- ningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asyl- pakt. Mot bakgrund av detta och eftersom skrivningarna i skälen till ändringsdirektivet har direkta motsvarigheter i de aktuella EU-rätts- akterna utgår vi från att frågorna kommer att tas om hand och bely- sas i samband med arbetet med anpassning till och genomförande av pakten.

Några anknytande frågor

I EU:s migrations- och asylpakt ingår också en screeningförordning,188 som innebär att ett screeningförfarande av tredjelandsmedborgare som passerat medlemsstaternas yttre gräns på ett otillåtet sätt eller vistas olagligt på medlemsstatens territorium ska införas. Screeningen ska ske för alla tredjelandsmedborgare som påträffas i samband med irreguljär gränspassage eller inom territoriet. Screeningen ska inne- fatta en första hälsokontroll och sårbarhetsanalys, identifiering, regi- strering och säkerhetskontroll. Ett screeningförfarande får pågå i högst sju dagar. Om en tredjelandsmedborgare inledningsvis har und- sluppit kontroller vid de yttre gränserna och påträffas inom territoriet bör screeningen utföras inom tre dagar. Den som är föremål för screening anses ännu inte ha rest in i landet. Efter screeningen ska personen hänvisas till antingen ett gränsförfarande för asyl, ett gräns- förfarande för återvändande eller den vanliga asylprocessen.

I screeningförordningen nämns i artikel 8 att den personal som genomför screening ska ha tillräckliga kunskaper och ska ha fått den utbildning som krävs i enlighet med artikel 16 i förordning

188Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024 om in- förande av screening av tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna och om ändring av förordningarna (EG) nr 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/817.

321

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

(EU) 2016/399,189 dvs. bland annat särskild utbildning för att upp- täcka och hantera situationer som rör utsatta personer, exempelvis underåriga utan medföljande vuxen och offer för människohandel.

Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att specialiserad personal vid screeningmyndigheterna som är utbildad för ändamålet genomför den preliminära sårbarhetskontrollen enligt artikeln. De nationella barn- skyddsmyndigheterna och de nationella myndigheter som ansvarar för att upptäcka och identifiera offer för människohandel eller liknande mekanismer ska också involveras i dessa kontroller vid behov.

Även screeningförordningen omfattas av uppdraget till Utred- ningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asyl- pakt och det finns ännu inte något förslag om vilken myndighet som ska ansvara för screeningförfarandet. Det är därför inte möjligt att inom ramen för vår utredning ta ställning till vad screeningprocessen kan tänkas få för konsekvenser för människohandelsoffers tillgång till skydd och stöd eller vilka praktiska konsekvenser det kan tänkas få för möjligheten att identifiera misstänkta offer. Det är dock sanno- likt att det kommer krävas stor kunskap och väl etablerade rutiner för att människohandelsoffer ska kunna upptäckas och tas omhand inom ramen för screeningprocessen. Eftersom tillgången till stöd- och hjälpåtgärder i praktiken i hög grad är avhängig att den utsatta personen ges möjlighet till betänketid enligt 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen kommer samverkan mellan den personal som genom- för screeningen och de aktörer som har behörighet att ansöka om sådant tillstånd (dvs. förundersökningsledare eller socialnämnd) be- hövas. Beroende på vilken myndighet som får ansvaret för screening- förfarandet skulle ett tänkbart alternativ även kunna vara att personer som arbetar med screeningprocessen själva gavs möjlighet att ansöka om betänketid. Denna fråga är dock inte möjlig att ta ställning till förrän det är tydligt hur förfarandet utformas och får i så fall utredas vidare i ett senare skede. GRETA:s kritik bör då också beaktas, sär- skilt synpunkterna på att antalet misstänkta offer som fått tidsbegrän- sat uppehållstillstånd på ansökan av socialnämnden är lågt och att Sverige därför bör säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människohandel oberoende av om de samarbetar med myndigheterna eller.190

189Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (kodifiering).

190GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 50.

322

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Kritiken kan i denna del också göras gällande gentemot åklagare och polis, då även förundersökningsledare har möjlighet att ansöka om sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I anknytning till frågorna om förfarandena för att ansöka om inter- nationellt skydd och uppehållstillstånd för betänketid kan nämnas att det i betänkande Ut ur utsatthet lämnats förslag om individuellt utformade exitprogram för att möjliggöra för utsatta att ta sig ur ut- nyttjande i sexuell exploatering eller människohandel för sexuella ändamål. Kopplat till detta föreslås att det i 5 kap. 15 § utlännings- lagen införs en möjlighet för socialnämnden att ansöka om ett tids- begränsat uppehållstillstånd (minst sex månader med möjlighet till förlängning upp till två år) för en utlänning, om det behövs för att en individuell plan för att lämna utnyttjande i sexuell exploatering, pro- stitution eller människohandel för sexuella ändamål ska kunna upp- rättas och genomföras.191 Förslagen bereds för närvarande inom Reger- ingskansliet och det återstår att se vilka åtgärder eller lagändringar som kommer att genomföras. Människohandelsdirektivet innefattar inte några direkta skyldigheter i detta hänseende, men om förslagen genomförs skulle det vara positivt även för vissa av de målgrupper som omfattas av vår utredning.

I sammanhanget kan också nämnas att Utredningen om exitpro- gram för personer som är utsatta för prostitution även påtalat att be- stämmelsen i 8 kap. 3 § utlänningslagen behöver ses över eftersom den i dag tillämpas på ett sätt som står i strid med Sveriges interna- tionella åtaganden. Detta eftersom det förekommer att personer i prostitution eller utsatta för sexuell exploatering – med hänvisning till att personen ”inte kan antas försörja sig på ett ärligt sätt under vistelsen i Sverige”– avvisas från Sverige utan att först identifieras och erbjudas stöd.192

En liknande problematik har beskrivits angående offer för arbets- kraftsexploatering. I en granskning från Riksrevisionen lyfts exem- pelvis fram att huvudfokus vid polisens arbetsplatsinspektioner ofta är att ta reda på om det finns arbetsgivare som har anställda som sak- nar arbets- eller uppehållstillstånd och inte på att undersöka om per- soner på arbetsplatsen är utsatta för arbetskraftsexploatering. Det händer att personer avvisas samma dag som polisen upptäcker arbets-

191SOU 2023:97 s. 345 ff.

192A.a. s. 387.

323

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

kraft utan rätt att vistas i landet, vilket medför en betydande risk för att potentiella brottsoffer inte identifieras som sådana.193

Även GRETA har uttryckt kritik mot Sverige för att irreguljära migranter som utsatts för arbetskraftsexploatering utvisats på grund av migrationsrättsliga överträdelser, trots farhågor om att människo- handel kan ha förekommit.194

Uppdraget för denna utredning är endast att analysera och över- väga vilka författningsändringar eller andra åtgärder som behövs med anledning av ändringarna i människohandelsdirektivet. Det omfattar inte någon översyn av reglerna om utvisning och avvisning. Mot bak- grund av de problem som beskrivits ovan kan det dock finnas skäl för regeringen att överväga en vidare översyn av dessa bestämmelser, alternativt ett regeringsuppdrag om förstärkt fokus på brottsoffer- perspektiv i till exempel gränspolisens verksamhet. Detta för att säker- ställa att brottsoffer rent faktiskt identifieras och ges möjlighet till stöd och skydd.

6.5.5Skydd under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden (artikel 12)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsänd- ringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Artikel 12 innehåller bestämmelser om skydd av människohandelsoffer under brottsutredningar och straff- rättsliga förfaranden. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen till rambeslut 2001/220/RIF om brotts- offers ställning i straffrättsliga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirek- tivet (2012/29/EU). Detta innebär inte någon ändring i sak och det finns därför inte heller några behov av författningsändringar eller andra åtgärder.

193Riksrevisionen, Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade. RiR 2020:27, s. 45.

194GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 38.

324

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

6.5.6Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsänd- ringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Artikel 13 innehåller allmänna bestäm- melser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder för barn som är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet har en ny punkt införts som syftar till att medlemsstaterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla brott enligt direktivet är säkra, genomförs på ett kon- fidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och till- gängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.

Ändringarna i den här delen sker alltså i en artikel som är särskilt inriktad på barn som är offer för människohandel och innefattar två delar – en som mer allmänt handlar om säkerhet och konfidentialitet i anmälningsförfarandet och en som specifikt handlar om anpassning av anmälningsförfarandet utifrån barns behov.

Allmänt gäller att människohandelsbrott kan anmälas till polisen antingen genom ett besök på en polisstation eller via telefon. På polisens hemsida finns en e-tjänst och information om hur en person som utsatts för brott ska gå till väga för att anmäla och det finns även en särskild sida med information riktad till den som är ung och utsatt för brott.195 Även Brottsoffermyndigheten har en hemsida med all- män information särskilt riktad till barn som utsatts för brott.196

Det finns i nuläget inte någon möjlighet att anmäla den här typen av brott digitalt. Polismyndigheten har till utredningen förklarat att detta beror på att e-anmälan i nuläget endast är möjlig vid brott som i regel inte kräver brådskande eller omfattande utredningsåtgärder. Vid människohandelsbrott och sexualbrott behöver förhör hållas så snart som möjligt efter att brottet har skett och ett system med e- anmälan skulle kunna försvåra detta, till exempel genom att det i efterhand kan vara svårt att få tag på personen som gjort anmälan. Polismyndigheten arbetar emellertid för närvarande med att ta fram ett system för att boka tid digitalt för att göra en anmälan på polis-

195https://polisen.se/utsatt-for-brott/polisanmalan/sakerhet-och-ordning-i- samhallet/manniskohandel/ och https://polisen.se/utsatt-for-brott/brott-mot-barn-och- unga/brott-mot-barn-och-unga/ (hämtade 2025-06-19).

196https://www.jagvillveta.se/ (hämtad 2025-06-19).

325

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

station, vilket är tänkt att driftsättas under 2026. Ett sådant system kan enligt vår bedömning förväntas underlätta anmälningsprocessen i de fall miljön på polisstationen i sig upplevs som otrygg och utgör ett hinder för anmälan.197

Efter anmälan ska förundersökning inledas om det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta följer av 23 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740). I samband med att förundersökning inleds ska en individuell skyddsbedömning göras och en målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov. Målsäganden ska även underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kon- taktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende.198 Vidare är polisen enligt 19 kap. 1 § social- tjänstlagen (2025:400) skyldig att genast göra en anmälan till social- nämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.

I 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns regler om sekretess till skydd för enskildas intressen i förundersök- ning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen inne- bär att det finns en presumtion för sekretess för uppgifter om en- skildas personliga och ekonomiska förhållanden i de fall uppgiften förekommer i en utredning om förundersökning i brottmål. Reglerna om förundersökningssekretess anses också tillämpliga på en brotts- anmälan så snart den har upptagits av myndigheten. Det är alltså möjligt att skydda målsägandens identitet i samband med anmälan. Senare under processen finns även möjlighet att hemlighålla upp- gifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden mål- säganden med stöd av bestämmelsen i 35 kap. 12 § första stycket 10 offentlighets- och sekretesslagen.

Enligt vår bedömning innebär de regler som redogjorts för ovan att förfarandena för att anmäla människohandelsbrott är säkra och genomförs på ett konfidentiellt sätt.

När det gäller frågan om att anmälningsförfarandena ska vara ut- formade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt samt använda ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer har utredningen haft kontakt med Polismyndigheten varvid följande har

197Se även krav om återrapportering kring åtgärder för att förenkla anmälan av sexualbrott i Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Polismyndigheten, diarienummer Ju2024/00472.

19813 a–f §§ förundersökningskungörelsen (1947:948).

326

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

framkommit. Det finns inte någon särskilt anpassad anmälningsrutin för barn, men anpassning av språk och bemötande sker utifrån barnets behov och det finns särskilt utbildade barnutredare och barnförhörs- ledare som kan kopplas in vid brott mot barn. Förundersökningar gällande brott mot barn skiljer sig även åt från förundersökningar gällande vuxna på flera sätt. Det handlar bland annat om att utred- ningen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) ska be- drivas särskilt skyndsamt om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid, att samverkan ska ske med vårdnadshavare och socialtjänsten och att barnförhör ska genomföras i enlighet med de krav som ställs. Utredningen ska dessutom genomföras med hänsyn till barnkonventionen. I de fall den misstänkta gärningspersonen är närstående till barnet kan det bli aktuellt att begära förordnande av en särskild företrädare för barnet.199 Vidare finns det sedan 2009 finns gemensamma nationella riktlinjer för samverkan vid utredningar kring barn som misstänks vara utsatta för brott vilka tagits fram av Åklagar- myndigheten, Rikspolisstyrelsen, Rättsmedicinalverket och Social- styrelsen.200

Mot denna bakgrund är det vår bedömning att förfarandena för att anmäla brott enligt människohandelsdirektivet redan är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett barnanpassat språk. Några författningsändringar eller andra åtgärder är därför inte nödvändiga för att uppfylla kraven i artikel 13.3.

6.5.7Hjälp och stöd till barn (artikel 14)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsänd- ringar eller andra åtgärder.

199Informationen har framkommit i utredningens kontakter med Polismyndigheten. För ytter- ligare information se även Åklagarmyndigheten, Rättslig vägledning 2022:3: Barnförhör m.m. Även något om förhör med vuxna med osynliga funktionsnedsättningar samt Rättslig väg- ledning 2023:9: Brott mot barn.

200Rikspolisstyrelsen, Delredovisning av regeringsuppdrag att ta fram gemensamma nationella riktlinjer för samverkan kring barn som misstänks vara utsatt för brott och kriterier för landets barnahus, 2009, s. 7 ff.

327

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

Skälen för bedömningen

Kort bakgrund

Bestämmelsen tar upp frågor om hjälp och stöd till barn och ska enligt artikel 14.4 tillämpas utan att det påverkar artikel 11. Änd- ringar har skett i punkterna 14.1–3.

Program för att stödja övergång till vuxenliv (artikel 14.1)

Artikel 14.1 har i direktivets lydelse från 2011 ställt krav på att med- lemsstaterna vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de särskilda åtgärder för att på kort och lång sikt bistå och stödja barn som fallit offer för människohandel i deras fysiska och psyko- sociala återhämtning vidtas efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Genom ändringsdirektivet har det lagts till att sådana var- aktiga lösningar inbegriper program för att stödja barnens övergång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel. Tillägget har tillkommit under trepartsförhand- lingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Som utgångspunkt kan noteras att redan den tidigare lydelsen innefattade ett krav på att finna varaktiga lösningar för barnet. I ana- lysen inför införandet av direktivet hänvisas i denna del till bestäm- melser i socialtjänstlagen (2025:400), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lagen (1990:52) om vård av unga.201

Som beskrivits ovan i avsnitt 6.1.5 har socialnämnden enligt 10 kap. 1 § socialtjänstlagen ett generellt ansvar för att erbjuda insatser i form av rådgivning, omsorg, vård, stöd och annan hjälp till enskilda som behöver det. Den enskildes önskemål och självständighet ska vägas in vid utformningen av insatser och insatserna ska stärka den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Detta följer av 10 kap. 3–5 §§.

När den enskilde har behov av insatser från både hälso- och sjuk- vården och från socialtjänsten, vilket inte sällan bör vara aktuellt för utredningens målgrupper, ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan enligt 10 kap. 8 § socialtjänstlagen.

201Justitiedepartementet, Analys inför antagande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

328

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Motsvarande ansvar för samordnad individuell planering för regionen finns i 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen och 6 kap. 4 § patient- lagen (2014:821). Enligt ovan nämnda bestämmelser ska en sam- ordnad individuell planering upprättas om regionen eller kommunen bedömer att det behövs för att den enskilde ska få sina behov till- godosedda och om den enskilde samtycker till det. Arbetet med planen ska påbörjas genast. Av planen ska det särskilt framgå vilka insatser som behövs, vilka insatser som respektive huvudman ska svara för, vilka åtgärder som vidtas av någon annan än regionen eller kom- munen och vem av huvudmännen som ska ha det övergripande an- svaret för planen. Skyldigheten att upprätta en individuell plan är inte begränsad till vissa åldersgrupper utan är avsedd att gälla insatser till både vuxna och barn.202 Vad som avses med socialtjänst framgår av definitionen i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen. Utöver insatser enligt socialtjänstlagen omfattas verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, verksamhet som be- drivs med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, eller verksamhet som en social- nämnd eller Statens institutionsstyrelse ska bedriva enligt någon annan lag eller förordning.

När det gäller barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende, skyddat boende eller hem för vård eller boende ska socialnämnden enligt 22 kap. 8 § socialtjänstlagen arbeta för att de får god vård, omsorg och uppfostran och i övrigt bra upp- växtförhållanden, lämplig utbildning, och den hälso- och sjukvård som de behöver. Gemensamt för barn som vårdas i samtliga boende- former är att socialnämnden ska upprätta en plan för vården och en plan för hur vården ska genomföras, vilka vid behov ska revideras. Detta följer av 9 kap. 12 och 13 §§ socialtjänstlagen.

I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd förtydligas att genomförandeplanen i god tid innan vården upphör bör komplet- teras med uppgifter om hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter att placeringen i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende har avslutats. Därutöver bör socialnämnden vid bedömningen av ett barns eller en ung persons behov av stöd och hjälp efter avslutad vård i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende beakta behovet av fortsatt kontakt med hemmet

202Prop. 2008/09:193 Vissa psykiatrifrågor m.m. s. 19 ff.

329

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

där han eller hon har varit placerad. Barnets eller den unges behov av personligt stöd bör uppmärksammas och tillgodoses. Om en ung person efter placeringen ska ha ett eget boende, bör nämnden till- godose hans eller hennes behov av stöd och hjälp med frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete.203 Vidare kan nämnas att Socialstyrelsen tillhandahåller särskilt stödmaterial riktat till socialtjänsterna för att underlätta arbetet med att ge stöd till ungdomar i samband med att vården avslutas och de tar klivet ut i vuxenlivet.204

Inom hälso- och sjukvården finns också krav på individuellt an- passad planering. Utöver de bestämmelser om samordnade indivi- duella planer som beskrivits ovan slår till exempel patientlagen fast att patienten har rätt till trygghet, kontinuitet och säkerhet, att in- satser till patienten ska samordnas på ett ändamålsenligt sätt och att en fast vårdkontakt ska utses för patienten vid behov.205 Därutöver finns även en bestämmelse i 1 kap. 8 § om att barnets bästa särskilt ska beaktas när hälso- och sjukvård ges till barn.

För den praktiska tillämpningen har Sveriges Kommuner och Regioner tagit fram ett gemensamt kunskapsstöd riktat till aktörer inom primärvård, specialiserad vård, socialtjänst och skola. Detta inkluderar exempelvis vägledning kring samordning och åtgärder för att säkerställa en trygg övergång från barn- och ungdomspsykia- trin till vuxenpsykiatrin. Processen utgår ifrån att, utifrån ungdomens behov, utforma en strategi för övergången, ta tidig kontakt med aktuella verksamheter, säkerställa kunskapsöverföring och dokumen- tera åtgärderna i en vårdplan.206

Syftet med tillägget i artikel 14.1 är att undvika att barnet åter blir föremål för människohandel, vilket bör innebära att det främst är barnets psykosociala situation som avses. Därmed borde det i första hand vara inom ramen för socialnämndernas insatser som sådana program som avses i tillägget aktualiseras. Den planering kring barn och unga som beskrivs ovan tar visserligen inte uttryckligen sikte på att undvika att den enskilde blir föremål för människohandel. Alla insatser inom socialtjänsten har dock det överordnade syftet att stärka

2037 kap. 3 § samt 8 kap. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende SOSFS 2012:11.

204Jämför t.ex. Socialstyrelsen, Placerade barn och unga, Handbok för socialtjänsten (2023) och Socialstyrelsen, BBIC Grundbok, Barns behov i centrum (2023).

2056 kap. 1–3 §§ patientlagen (2014:821).

206https://vardochinsats.se/depression-och-aangestsyndrom/ (hämtad 2025-05-14).

330

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Sammantaget är det vår bedömning att svensk rätt genom de regleringar kring vård- planering som redan nu finns uppfyller kraven i ändringsdirektivet i denna del. Att direktivet har benämningen program föranleder ingen annan bedömning från vår sida då det är själva syftet som måste anses vara det betydelsefulla.

Det kan i sammanhanget även nämnas att Utredningen om exit- program för personer som är utsatta för prostitution i sitt betänkande Ut ur utsatthet har lämnat förslag om att Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att fördela utvecklingsmedel till kommuner och regioner, särskilt öronmärkta till utredningens målgrupper. Målgrupperna i den utredningen var vuxna personer utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål samt barn utsatta för sexuell exploatering och människohandel för sexuella ändamål. I skälen för förslaget nämns särskilt att en del av utvecklingsmedlen bör vara sär- skilt öronmärkta för verksamhet som riktar sig till barn. Det beskrivs som nödvändigt att vid utveckling av organisation, samordning, stöd och vård särskilt beakta barns särskilda behov, varvid en viktig aspekt är att ett påbörjat stöd måste kunna fortsätta utan uppehåll eller byte av stöd- och vårdkontakter när barnet fyller 18 år.207 Bakgrunden till förslaget är beskrivningar från civilsamhällesorganisationer av att det förekommer att stöd som getts till utsatta barn har avslutats när de fyller 18 år, utan överlämning till stöd och vård som kan erbjudas den som är vuxen.208 Om förslaget skulle genomföras skulle detta ytterligare kunna förbättra situationen även för denna utrednings målgrupper. Det bör dock i så fall övervägas att inkludera alla offer för människohandel, oavsett exploateringsform.

Möjligheter till byte av ombud eller förmyndare finns (artikel 14.2)

Av artikel 14.2 i människohandelsdirektivets lydelse från 2011 följer att medlemsstaterna ska utse en förmyndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel om de personer som i en- lighet med nationell rätt har föräldraansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och barnet. Genom ändringsdirektivet förtydligas att med

207SOU 2023:97 s. 366 f.

208A.a. s. 282.

331

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

”barnet” åsyftas det barn som är brottsoffer. I ett tillägg slås även fast att medlemsstaterna ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses i händelse av en intressekonflikt mellan för- myndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Beroende på barnets situation kan olika bestämmelser i svensk rätt aktualiseras. Som redogjorts för i avsnitt 6.1.6 innehåller lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn bestämmelser som syftar till att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnads- havare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet. Vid eventuella intressekonflikter finns en ventil och möjlighet till byte av särskild företrädare. Detta kan dock endast ske om det finns särskilda skäl.209 Frågan om byte kan enligt 15 § lagen om särskild företrädare för barn initieras av barnets vårdnadshavare, den särskilda företrädaren eller av åklagaren, men inte direkt av barnet. Det finns emellertid också en möjlighet enligt 15 § tredje stycket för domstolen att självmant ta upp frågan om byte. Detta har delvis motiverats av att kunna möjliggöra för dom- stolen att beakta viljeyttringar från barnet, vilka kan ha förmedlats till domstolen via den särskilda företrädaren, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående.210 Vid allvarligare intressekonflikter mellan ombudet och barnet, som når upp till sådana särskilda skäl som alltid krävs för byte, finns alltså en möjlighet för domstolen att utse ett annat ombud.

Även i de fall då barnet har ett målsägandebiträde förordnat för sig enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde finns det vid all- varligare intressekonflikter möjligheter till byte av ombud. På liknande sätt som gäller för en särskild företrädande för barn krävs dock sär- skilda skäl för att rätten ska godta byte.211

Utöver bestämmelserna om målsägandebiträde och särskild före- trädare för barn finns även en möjlighet enligt 11 kap. 2 § tredje stycket föräldrabalken för överförmyndaren att förordna god man för den som har vårdnadshavare, förmyndare, god man eller förvaltare, i angelägenheter där den enskilde har ett intresse som strider mot en sådan företrädares eller dennes makes eller sambos intresse. Över- förmyndaren ska meddela ett sådant förordnande, om det begärs av vårdnadshavaren, förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren

2098 § lagen om särskild företrädare och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619).

210Prop. 1998/99:133 s. 50.

2114 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619).

332

SOU 2025:119

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

eller den som denne i sådan egenskap företräder eller om det annars är lämpligt.

Här är fråga om andra fall då stridiga intressen kan föreligga mellan vårdnadshavaren eller förmyndaren eller någonderas make eller sambo och den underårige. Motsvarande gäller i fråga om förvaltare eller god man. Genom skrivningen i sista meningen ges överförmyndaren möj- lighet att självmant ingripa om det är lämpligt. Regleringen ger där- med en möjlighet att utse en ny förmyndare eller ombud i händelse av intressekonflikt mellan barnet och dess förmyndare.

Barn som kommer ensamma till Sverige är en särskilt utsatt grupp. Enligt 1 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska ett barn som vid ankomsten till Sverige är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen som får anses ha trätt i för- äldrarnas ställe få en god man utsedd av överförmyndaren. Den gode mannen ska i vårdnadshavarens och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. En god man som gör sig skyldig till missbruk eller försummelse vid sitt uppdrag eller som av någon annan orsak inte längre är lämplig att inneha uppdraget ska entledigas enligt 6 § samma lag. Barnet har inte själv möjlighet att ansöka om den gode mannens entledigande, men för att tillgodose barnets intressen ges överförmyndaren rätt att själv- mant ta upp frågan om entledigande. Detta följer av 7 §.212

Mot bakgrund av dessa bestämmelser och de möjligheter till byte som däri finns är det vår bedömning att svensk rätt uppfyller kraven i ändringsdirektivet i denna del. Några författningsändringar är där- för inte nödvändiga.

Den ändrade hänvisningen i artikel 14.3 medför inte några ändringar

Artikel 14.3 tar sikte på hjälp och stöd till familjen till det barn som är offer för människohandel. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen till rådets rambeslut (2001/220/RIF) om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsoffer- direktivet (2012/29/EU). Detta innebär inte någon ändring i sak och det finns därför inte heller några behov av författningsändringar eller andra åtgärder.

212Jämför även prop. 2004/05:136 Stärkt skydd för ensamkommande barn s. 35.

333

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

SOU 2025:119

6.5.8Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsänd- ringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Av direktivet följer sedan tidigare att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för upp- såtliga våldsbrott. I ändringsdirektivet tydliggörs att en möjlighet för medlemsstaterna att göra detta är att inrätta en nationell brotts- offerfond eller ett liknande instrument för att betala ut ersättning till brottsoffer. Den aktuella ändringen utgörs alltså av ett exempel på hur medlemsstaterna kan välja att gå till väga för att säkerställa människohandelsoffers tillgång till ersättning.

Kravet på att säkerställa ersättning enligt första meningen omfattar endast uppsåtliga våldsbrott, vilket det inte alltid är uppenbart att människohandel utgör. De bakomliggande medlen till exploateringen kan utgöras av andra typer av ageranden än direkt våldsanvändning. Offer för människohandel i Sverige har dock genom befintliga regler i brottsskadelagen möjlighet att ansöka om offentligt finansierad brottsskadeersättning från Brottsoffermyndigheten, även om det för brottsoffer som befinner sig i utlandet kan finnas praktiska svårig- heter förenat med detta. Möjligheten som sådan är emellertid inte begränsad till uppsåtliga våldsbrott och lagstiftningen innebär även i övrigt mer långtgående möjligheter till ersättning än vad direktivet kräver. Det svenska systemet med brottsskadeersättning kan enligt vår bedömning anses utgöra ett sådant liknande instrument som tillägget i artikel 17 avser. Några författningsändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringarna direktivet i denna del behövs alltså inte.

I sammanhanget kan även nämnas att det i Sverige också finns en brottsofferfond. Dess ändamål är dock inte att betala ut ersättning till brottsoffer, utan att bidra till annan verksamhet som gagnar brotts- offer, nämligen att stödja forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisationer eller i privat eller offentlig regi.213

2133 § lagen (1994 :419) om brottsofferfond och 2 § förordningen (2025:744) om brottsofferfond.

334

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör

Enligt artikel 29 i Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel ska medlemsstaterna överväga att tillsätta nationella rap- portörer eller andra verktyg som övervakar statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstift- ning. I artikel 19 i människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 har det också funnits ett krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer (se dock avsnitt 7.3.3 angående artikelns lydelse i ändringsdirektivet).

I Sverige är det Polismyndigheten som har fått i uppgift att vara nationell rapportör. Av 14 § förordningen (2022:1718) med instruk- tion för Polismyndigheten framgår att myndigheten senast den

15 december varje år till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) ska redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av män- niskohandel till, i och genom Sverige. Myndigheten ska även lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas. Vidare framgår av bilagan till Polismyndighetens instruktion att myndigheten ska vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel enligt artikel 19 i människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011.

Polismyndighetens arbete som rapportör sträcker sig dock längre tillbaka än både Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel och människohandelsdirektivet. Myndigheten har ända sedan 1998 haft i uppdrag att bevaka och analysera situationen rörande människohandel i Sverige. Inledningsvis baserades detta på regerings- uppdrag, men sedan 2014 framgår uppgiften i myndighetens instruk- tion.3 Arbetet har hittills resulterat i 25 lägesrapporter på området. Att ta fram en årlig lägesbild ingår även i ett särskilt regeringsuppdrag till Polismyndigheten om att förstärka arbetet mot människohandel och människoexploatering, vilket sträcker sig fram till hösten 2026.4

Den nationella rapportören rapporterar även årligen om omfatt- ningen och karaktären av människohandel i Sverige till EU-kommis- sionen som i sin tur rapporterar regelbundet till Europaparlamentet. Arbetet som nationell rapportör innebär också att informera om hur Sverige arbetar för att förebygga och bekämpa människohandel och

3Prop. 1997/98:55 Kvinnofrid s. 51 och prop. 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst s. 18.

4Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

337

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

prostitution, samt att leda och utveckla det kompetenshöjande arbetet inom Polismyndigheten rörande dessa frågor.5

Inom Polismyndighetens Nationella operativa avdelning (Noa) arbetar den nuvarande nationella rapportören som verksamhets- utvecklare med ett arbete inriktat mot människohandel. För att full- göra uppgiften som nationell rapportör inhämtas årligen uppgifter från samtliga polisregioner och från Noa. Frågeställningarna gäller exempelvis antalet förundersökningar och domar, information om de olika formerna av människohandel i polisregionerna samt data om för- övare och offer. Dessutom förväntas polisregionerna rapportera om prostitutionens utveckling i allmänhet i polisregionen samt om för- undersökningar som rör koppleri, antalet personer som köpt sexuella tjänster som rapporterats och eventuella domar under den relevanta lagstiftningen. Uppgifter samlas även in från Brottsförebyggande rådet, Migrationsverket, Jämställdhetsmyndigheten, Arbetsmiljö- verket och andra myndigheter, samt från länsstyrelserna, frivillig- organisationer och forskare.6

Länsstyrelserna

Sedan den 1 januari 2022 ska det vid varje länsstyrelse finnas en sär- skild samordningsfunktion för frågor om mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, sexuellt våld, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel. Genom denna samordningsfunk- tion ska länsstyrelserna stödja och bidra till

1.framtagande och genomförande av regionala sektorsövergripande strategier och handlingsplaner,

2.införande av effektiva metoder, arbetssätt och kunskapsstöd i regionala och lokala verksamheter,

3.samarbetet på lokal, regional och nationell nivå, och

4.utbildning och kompetensutveckling i länet.

5https://polisen.se/aktuellt/nyheter/nationell/2024/december/arets-rapport-om- manniskohandel/ (hämtad 2025-07-02).

6Polismyndigheten, ”Varför tog ni just oss? Alla håller ju på med det!”, Slutrapport från

Projekt Människohandel, diarienummer A291.339/2020, 2023, s. 6.

338

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Länsstyrelserna ska i sitt arbete samverka med kommuner och regi- oner samt andra berörda myndigheter och aktörer. Arbetet ska vara kunskapsbaserat och samordnat med den verksamhet som bedrivs vid myndigheter på nationell nivå. Länsstyrelserna ska årligen lämna en redovisning till Jämställdhetsmyndigheten, med kopia till Regerings- kansliet, av det arbete som samordningsfunktionen har utfört inom respektive län. Detta framgår av förordningen (2021:995) om läns- styrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor.

Institutet för mänskliga rättigheter

Den 1 januari 2022 inrättades en oberoende nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige genom lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter. Institutet inrättades i enlighet med de så kallade Parisprinciperna. Parisprinciperna, som antogs 1993, är ett internationellt instrument för mänskliga rättigheter. Principerna fast- slår vilka övergripande principer som bör styra de nationella insti- tutionernas arbete med att främja respekten för mänskliga rättig- heter. De ställer också bland annat krav på att institutionerna ska vara oberoende och ha ett så brett uppdrag som möjligt. Uppdraget ska vara tydligt formulerat och slås fast i grundlag eller annan lagstift- ning där även institutionens sammansättning och behörighet speci- ficeras. Institutet för mänskliga rättigheter har en så kallad A-status som visar att institutet lever upp till Parisprinciperna.

Institutet har genom lagen om Institutet för mänskliga rättigheter ett brett mandat och ska främja säkerställandet av de mänskliga rät- tigheterna i Sverige. Institutet får föreslå för regeringen att Sveriges folkrättsliga åtaganden utvidgas inom området mänskliga rättigheter. Institutet ska däremot inte pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna.7

Institutets uppgift är att följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas i Sverige. Vidare ska institutet lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i inter- nationellt samarbete. Institutet ska främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de

71 och 2 §§ lagen om Institutet för mänskliga rättigheter.

339

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

mänskliga rättigheterna. Institutet ska också varje år lämna en rap- port till regeringen om sina iakttagelser av utvecklingen inom om- rådet mänskliga rättigheter i Sverige.8 Statliga förvaltningsmyndig- heter, kommuner och regioner ska på institutets begäran lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksam- heten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna.9 Institutet ska också fullgöra de uppgifter som en oberoende nationell mekanism har enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.10

Myndigheten är lokaliserad till Lund och leds av en styrelse som består av institutets direktör och sju andra ledamöter. Inom styrelsen ska det finnas ledamöter med sakkunskap om mänskliga rättigheter och erfarenhet av kvalificerat arbete inom det civila samhället, rätts- väsendet och advokatverksamhet samt forskningen och högskole- utbildningen. Direktören är myndighetschef och utses för en tid om sex år av institutets egen styrelse. De övriga ledamöterna utses, efter nomineringar från universitet och högskolor, Sveriges advokatsam- fund och institutets råd för mänskliga rättigheter, av regeringen för en tid om fem år.

Institutets huvuduppdrag och formerna för dess ledning är alltså reglerade i lag och inte förordning. Detta är för att säkerställa insti- tutets oberoende ställning i förhållande till regeringen och för att institutet ska uppfylla Parisprincipernas krav.11 Som vi utvecklat i kapitel 3 har Sverige internationella åtaganden på människohandels- området till följd av ett flertal olika konventioner och instrument. Utvecklingen inom detta område kan, mot bakgrund av institutets breda uppdrag, alltså omfattas av institutets granskningar. I rappor- terna från 2024 och 2025 har till exempel migrantarbetares rättig- heter och riskerna för utnyttjande i människohandel och människo- exploatering tagits upp. I rapporten från 2023 lyftes frågor kring könsrelaterat våld mot kvinnor och människohandel.12

82 och 3 §§ lagen om Institutet för mänskliga rättigheter.

911 § lagen om Institutet för mänskliga rättigheter.

101 § lagen om Institutet för mänskliga rättigheter.

11Prop. 2020/21:143 Institutet för mänskliga rättigheter s. 14 och 22. Parisprinciperna ställer upp minimikrav som ska gälla för en institution för mänskliga rättigheter och antogs vid ett internationellt arbetsmöte med representanter för nationella institutioner för mänskliga rättig- heter i samarbete med FN:s center för mänskliga rättigheter år 1991 i Paris.

12Institutet för mänskliga rättigheter, Årsrapport 2023, 2024 och 2025.

340

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

7.1.2Brottsförebyggande arbete

Allmänt

Brottsförebyggande arbete syftar till att minska risken för att brott ska inträffa genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brottsligheten.13 Både brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter har brottsförebyggande uppdrag och arbetet bedrivs på nationell, regional och lokal nivå. Regeringen har i den nationella strategin mot organiserad brottslighet uttalat att det behöver ses över hur de statliga myndigheternas ansvar för att förebygga brottslighet på sina respektive områden kan förtydligas. I samma strategi har reger- ingen särskilt pekat på att det kan behövas uttalade brottsförebyggande uppgifter även hos myndigheter som exempelvis utövar tillsyn, be- viljar tillstånd, är registerförande, upphandlar tjänster eller betalar ut ekonomiska stöd till företag och andra juridiska personer såsom föreningar och stiftelser.14 I strategin görs även kopplingar mellan hur utvecklingen i form av ökad tillgång till tjänster för kryptering och anonymisering, i kombination med den globala tillgången till digitala tjänster, skapar allt fler utmaningar i arbetet med att utreda och förebygga brott. Mot denna bakgrund påtalas att utveckling och användning av digitala verktyg, exempelvis artificiell intelligens (AI), kommer att vara av stor betydelse för myndigheters förmåga att be- kämpa organiserad brottslighet. Det handlar inte bara om att använda digitala verktyg för att utreda vissa typer av brott och för att säker- ställa allmän ordning och säkerhet. Det handlar också om att kunna identifiera, hantera, sortera och dra slutsatser utifrån datamängder i alla typer av informationshantering i såväl brottsförebyggande som brottsutredande syfte. Vid sidan av att myndigheterna själva kan dra fördel av AI är det viktigt att förebygga och motverka att utvecklingen av AI-tjänster används för kriminella ändamål.15

Brottsförebyggande rådet

Brottsförebyggande rådet har till uppgift att bidra till kunskapsut- vecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete (1 § förordningen [2016:1201]

13Prop. 2022/23:43 Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete s. 8.

14Regeringens skrivelse 2023/24:67 s. 37 f.

15A.a. s. 35 f.

341

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

med instruktion för Brottsförebyggande rådet). I uppgiften att ut- veckla kunskap på det kriminalpolitiska området ingår bland annat att ansvara för den officiella kriminalstatistiken och bedriva forsk- nings-, analys- och utvecklingsarbete. Myndigheten ska bidra till utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet och till samordning mellan aktörer vars verksamhet har betydelse för det brottsförebyg- gande arbetet samt årligen ta fram en rapport om det brottsförebyg- gande arbetet i Sverige (4 §). Myndigheten ska också bidra till att verksamheter inom det kriminalpolitiska området bedrivs kunskaps- baserat. Det ska bland annat göras genom att identifiera angelägna utvecklingsområden för rättsväsendet och för det brottsförebyggande arbetet och att ge regeringen, rättsväsendets myndigheter och brotts- förebyggande aktörer underlag för åtgärder och prioriteringar (3 §).

Polismyndighetens brottsförebyggande arbete

I Polismyndighetens strategi för myndighetens brottsförebyggande arbete definieras det brottsförebyggande arbetet som en del av det brottsbekämpande arbetet. Av strategin framgår att det brottsföre- byggande arbetet bland annat ska utgå från situationell brottspreven- tion, vara kunskapsbaserat och problemorienterat. Polismyndigheten ska också aktivt verka för en väl fungerande samverkan och samord- nade åtgärder med andra statliga myndigheter, kommuner, närings- liv och ideella aktörer. Samverkan ska ha ett långsiktigt perspektiv och ske lokalt, regionalt, nationellt och internationellt med en tydlig struktur för och samsyn kring vem som gör vad utifrån en gemen- sam lägesbild. Polismyndigheten ska genomföra sin del utifrån sitt uppdrag för att i så hög grad som möjligt bidra till de gemensamma målen för kriminalpolitiken, det vill säga att minska brottsligheten och öka människors trygghet.16

Kommuners och länsstyrelsers brottsförebyggande arbete

Sedan den 1 juli 2023 gäller lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Kommunernas uppdrag omfattar att ta fram en lägesbild över brottsligheten i kommunen och att med

16Polismyndigheten, Polismyndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet, PM 2022:12, s. 4 och 7 ff.

342

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

lägesbilden som underlag, genomföra orsaksanalyser samt besluta om en åtgärdsplan där det anges vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att förebygga brott (4 och 5 §§). Vilken brottslighet som kommunen ska prioritera och rikta sina åtgärder mot avgörs därmed av den lokala lägesbilden. Lägesbilden ska beskriva brottsligheten inom kommunens geografiska område, men den geografiska avgräns- ningen ska inte ses som ett hinder mot att beskriva brottslighet som är kommunöverskridande.17 Lägesbilden och åtgärdsplanen ska upp- dateras och följas upp minst vartannat år (6 §). Arbetet ska i den ut- sträckning det är lämpligt integreras med sådant analys- och plane- ringsarbete som sker i enlighet med andra författningar (7 §).

Genom lagen följer också ett kommunalt ansvar för att inom kommunens geografiska område ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbetet (8 §). I det ingår att kommuner ska verka för att skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med rele- vanta aktörer. En sådan överenskommelse ska innehålla uppgifter om för vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske (9 §). Relevanta aktörer kan exempelvis vara statliga myndigheter, regioner, det civila samhällets organisationer och aktörer inom närings- livet.18 Kommunerna ska också verka för att strategiska brottsföre- byggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd) där kommunen och relevanta aktörer ingår. Rådet ska ledas av kom- munen. Kommuner ska verka för att övriga aktörer i rådet deltar med representanter som har ledande befattningar (10 §). Kommunerna ska ha en samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor (11 §). I förarbetena betonas att kommunerna har en särskilt viktig roll i det brottsförebyggande arbetet.19

I samband med att kommunerna fick sitt uppdrag fick länssty- relserna i uppdrag att, i samarbete med Brottsförebyggande rådet, utveckla ett samordnat, behovsanpassat och praktiknära stöd till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet i hela landet, vilket slutredovisades i mars 2025.20 Brottsförebyggande rådet och läns- styrelserna har nu getts i uppdrag att fortsätta utveckla det natio- nella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet.21 Upp-

17Prop. 2022/23:43 s. 18 och 30.

18A.a. s. 33.

19A.a. s. 1.

20Länsstyrelsen Västerbotten, Slutrapportering Uppdrag att utveckla det regionala stödet till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet (Ju2023/00475), 2025.

21Uppdrag att fortsätta utveckla det nationella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet (Ju2025/01724).

343

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

dragen är ett komplement till länsstyrelsernas befintliga uppgift att utveckla det regionala stödet till kommunerna i det brottsförebyg- gande arbetet, med utgångspunkt i länsstyrelsernas uppgifter enligt förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brotts- förebyggande området. Enligt förordningen ska länsstyrelserna stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete (1 §). Arbetet ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet samt vara samordnat med den verksamhet som bedrivs på nationell nivå, samt syfta till att öka tryggheten i länet (2 och 3 §§).

En annan aspekt av brottsförebyggande arbete inom kommunerna är den verksamhet som bedrivs inom socialtjänsten. Ett av de över- gripande målen som slås fast i den nya socialtjänstlagen (2025:400) som trädde i kraft 1 juli 2025 är att socialtjänsten ska arbeta före- byggande. Ambitionen är att större tonvikt ska ligga på proaktivt och förebyggande arbete, i stället för på reaktiva åtgärder, och i 6 kap. 8 § socialtjänstlagen får socialnämnden ett uttryckligt ansvar för att arbeta för att förebygga och motverka brottslighet. Bestämmelsen tydliggör att socialnämnden har ett brottsförebyggande ansvar ut- över det generella förebyggande ansvaret. Av förarbetena framgår att socialnämnden genom olika insatser ska arbeta för att förebygga och motverka brottslighet. Insatser behöver sättas in i ett tidigt skede och särskilda brottsförebyggande och återfallsförebyggande insatser behöver användas. Exempel på insatser som kan vara aktuella att an- vända är föräldraskapsstöd med ett brottsförebyggande fokus, upp- sökande arbete, kontaktperson och kontaktfamilj, olika typer av in- satser i samverkan med andra aktörer, manualbaserade program för att motverka fortsatt normbrytande beteende, sociala insatsgrupper och stöd till avhoppare.22

Jämställdhetsmyndighetens brottsförebyggande arbete

En av uppgifterna som Jämställdhetsmyndigheten har enligt sin in- struktion är att främja utvecklingen av förebyggande insatser mot mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människohandel för alla ändamål samt mot våld i samkönade relationer.23 På människohandelsområdet sker detta främst genom

22Prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag s. 656 f.

234 § förordning med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

344

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

verksamheten vid den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). NSPM tillhandahåller till exempel kunskapsstöd till aktörer som arbetar med utsatta grupper men tar även fram riktade kampanjer för att motverka exploatering. ”Låt inte tystnaden tala” är ett exempel på en sådan kampanj. Kampanjen syftade till att sprida information om hur killar och män kan bidra till att förebygga prostitution och sexuell exploatering och bestod av en kampanjfilm som visats på biografer och Youtube. Kopplat till filmen finns även en webbsida med mer information samt ett kunskap- och metodstöd som skickats till landets alla grund- och gymnasieskolor.24 NSPM har även tagit fram material om arbets- tagares rättigheter i Sverige och risker för exploatering riktat till ut- ländska arbetstagare som söker sig till Sverige.25

Jämställdhetsmyndigheten fördelar även statsbidrag enligt förord- ningen (2022:722) om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete. Ideella organisationer, stiftelser, kommuner, kommunalförbund och regioner kan söka bidrag i form av projektbidrag eller verksamhets- bidrag för att stärka det våldsförebyggande arbetet och främja utveck- lingen av evidensbaserade insatser. Prostitution och människohandel för sexuella ändamål är ett av de områden som bidrag för förebyg- gande arbete kan sökas för. Här kan även noteras att Delegationen mot arbetslivskriminalitet i februari 2025 har lämnat förslag till reger- ingen om att ändra förordningen på så sätt att statsbidrag kan ut- betalas för arbete mot människohandel för alla ändamål och inte enbart människohandel för sexuella ändamål.26 Förslagen från utred- ningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Andra uppdrag

Inom statliga myndigheter sker insatser för att förebygga och be- kämpa prostitution och människohandel även genom särskilt riktade regeringsuppdrag. Som exempel på nu aktuella uppdrag kan följande nämnas.

–Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten att för- stärka arbetet mot människohandel och människoexploatering.

24Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 31 f.

25Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2023, s. 30 ff.

26SOU 2025:25 Arbetslivskriminalitet – upplägg – verktyg och åtgärder – fortsatt arbete.

345

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Myndigheterna ska stärka samverkan, bland annat inom ramen för myndighetssamarbetet mot arbetslivskriminalitet och genom det internationella samarbetet. Polismyndigheten ska också stärka den uppsökande och förebyggande verksamheten, såväl digitalt som fysiskt.27

–Uppdrag om utvecklat föräldraskapsstöd och kontaktvägar för barn som utsatts för våld och sexuell exploatering. Regeringen har gett Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd i upp- drag att främja utvecklingen av föräldraskapsstöd till barn och unga som riskerar att utsättas eller har utsatts för våld i partner- relation, sexuellt våld eller sexuell exploatering.28

–Uppdrag till Brottsoffermyndigheten avseende informations- insatser mot näthat med mera. Myndigheten ska utveckla infor- mationsinsatser och kunskap om internet som brottsplats, om näthatets omfattning och mekanismer. Uppdraget ska även bidra till att förebygga våld i ungas nära relationer och minska utsatt- heten för sexuell exploatering i digitala miljöer. Vid genomfö- randet ska Brottsoffermyndigheten inhämta kunskap och erfaren- heter från Jämställdhetsmyndigheten, Polismyndigheten och Skolverket.29

–Uppdrag till Jämställdhetsmyndigheten att kartlägga kunskaps- läget om de digitala dimensionerna av mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt pro- stitution och människohandel. Myndigheten ska även kartlägga vilka åtgärder inom offentlig sektor, näringsliv eller civilsamhället som pågår eller nyligen har avslutats inom detta område samt föreslå åtgärder för ökad kompetens och, vid behov, åtgärder för att minska utsattheten för de digitala dimensionerna av våld.30

Som nämndes i inledningen av detta avsnitt bedrivs brottsförebyg- gande arbete på flera olika nivåer. Utöver myndigheter och andra offentliga aktörer bidrar även civilsamhällesorganisationer med mycket viktigt arbete. Som exempel kan organisationerna inom platt-

27Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

28Regeringsbeslut 2025-06-05, A2025/00608.

29Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Brottsoffermyndigheten, regeringsbeslut 2023-12-20, Ju2023/02737 (delvis), Ju2023/01296 (delvis), Ju2023/00587.

30Regeringsbeslut 2024-06-05, A2024/00815.

346

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

formen Civila Sverige mot människohandel och Fackligt center för papperslösa nämnas.31

Utöver den möjlighet att söka projekt och verksamhetsstöd från Jämställdhetsmyndigheten som togs upp i ovanstående avsnitt finns även möjlighet för organisationer att söka stöd från Brottsoffermyn- digheten för projekt som syftar till att öka kunskapen om brotts- offer.32

7.1.3Nationella handlingsplaner

Nationella handlingsplaner inriktade mot olika aspekter av sexuell exploatering av barn och människohandel har funnits i Sverige sedan slutet av nittiotalet.33 Den senast framtagna handlingsplanen mot pro- stitution och människohandel beslutades i februari 2018 och hade som målsättning att bidra till ett mer effektivt, strategiskt och mål- inriktat arbete men också att bidra till genomförandet av de mål som hade satts upp inom området (exempelvis inom jämställdhetspoli- tiken).34

Regeringen har aviserat att en ny nationell handlingsplan mot utnyttjande i prostitution och människohandel ska tas fram för åren 2025–2027. Detta framgår i det åtgärdsprogram för att före- bygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och män- niskohandel som regeringen beslutat om för 2024–2026. Syftet med den aviserade handlingsplanen mot prostitution och människohandel ska vara att förebygga och bekämpa utnyttjande i prostitution och människohandel för alla ändamål samt att stärka skyddet för utsatta personer.

I arbetet med att ta fram den nya handlingsplanen ska konsulta- tioner genomföras med berörda myndigheter, civilsamhällesorgani- sationer och aktörer. Det anges även att handlingsplanen ska bygga

31Se avsnitt 6.1.1 och https://www.fcfp.se/om-oss/ samt https://manniskohandel.se/vad- gor-plattformen/ (hämtade 2025-07-04).

32Enligt information på myndighetens hemsida kan stöd för projekt som direkt syftar till att förebygga brott inte få medel, se https://www.brottsoffermyndigheten.se/sok- projektmedel/brottsofferinriktade-projekt/ (hämtad 2025-07-04). Bestämmelser om förutsättningarna för stöd finns i förordningen (2025:744) om brottsofferfond.

33Se t.ex. övergripande beskrivning i inledningen till regeringens Handlingsplan 2016–2018 till

skydd för barn mot människohandel, exploatering och sexuella övergrepp, skr. 2015/16:192, s. 4.

34Socialdepartementet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, Bilaga till regeringsbeslut 2018-02-08 nr II:1.

347

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

på bland annat förslag från Delegationen mot arbetslivskriminalitet (se exempelvis SOU 2025:25), Utredningen om exitprogram för per- soner som är utsatta för prostitution (SOU 2023:98), den nationella samordningen mot prostitution och människohandel vid Jämställd- hetsmyndigheten och den nationella rapportören mot människo- handel vid Polismyndigheten. Handlingsplanen ska även ta hänsyn till rekommendationer från GRETA. Den ska vidare ha en tydlig tidsram, innehålla förslag på uppföljning och ska genomföras inom befintliga ekonomiska ramar.35

Vi har fått uppgifter om att tidsperioden kommer att ändras, men att arbete med att ta fram handlingsplanen pågår inom Arbetsmark- nadsdepartementet.

7.1.4Utbildningsutbud

Jämställdhetsmyndighetens utbildning om människohandel

Jämställdhetsmyndigheten har inom ramen för den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) ett övergripande ansvar för att bistå myndigheter med metodstöd och kompetensutveckling på området.36 För att fullgöra denna uppgift tillhandahåller NSPM såväl generella som mer riktade utbildnings- insatser. Till exempel har myndigheten tagit fram en webbutbild- ning om sexuell exploatering av barn, prostitution och människo- handel om cirka två till fyra timmar, vilken är tänkt att utgöra en grundläggande introduktion till området för yrkesverksamma.37 NSPM arrangerar även konferenser och rundabordssamtal.38 Enligt företrädare för myndigheten arbetar myndigheten överlag på ett sätt som är människorättsbaserat och som sätter brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionshinders- och barnrättsperspektiv. Dessa synsätt genomsyrar också utbildningsverksamheten. Generellt ligger fokus på att ta fram kunskaps- och metodstöd samt att – vid mer riktade utbildningsinsatser – utbilda nyckelaktörer inom olika

35Arbetsmarknadsdepartementet, Fri och trygg utan våld och förtryck. Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel 2024–2026, s. 60.

364 § första stycket 3 förordningen med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

37https://webbutbildning.jamstalldhetsmyndigheten.se/sexuell-exploatering-av-barn- prostitution-och-manniskohandel (hämtad 2025-07-07).

38Se t.ex. Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 30 f.

348

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

myndigheter som sedan kan sprida kunskapen och materialet vidare inom den egna verksamheten.

Utöver det metodstöd och de utbildningsinsatser som tillhanda- hålls direkt av NSPM erbjuder regionkoordinatorerna även konsul- tativt metodstöd till yrkesverksamma och genomför utbildnings- insatser på regional nivå.39

Utbildning och kunskapsstöd inom andra myndigheter

Utöver den utbildning som NSPM tillhandahåller finns utbildning för yrkesverksamma som kan komma i kontakt med människohandels- offer på en rad områden. Nedan följer en övergripande beskrivning av utbildningar som finns, utifrån olika myndigheter eller verksam- heter.

–Polismyndigheten. Brottsutredarprogrammet innehåller en digi- tal utredningsmodul om människohandel. Det finns även en längre kurs om två veckor som riktar sig till utredare och spanare som arbetar mot människohandel. Vid kursen föreläser både personal från den egna myndigheten och andra personer med spetskompe- tens, till exempel åklagare, regionkoordinator, akademiker och personer från civilsamhällesorganisationer som arbetar mot män- niskohandel och överlevare.40

–Åklagarmyndigheten. Det huvudsakliga metodstödet om män- niskohandel utgörs av den rättsliga vägledning om människohandel och människoexploatering som tagits fram vid myndighetens Utvecklingscentrum. Dokumentet är omfattande. Utöver en genomgång av de straffrättsliga bestämmelserna, praxis, utred- ningsåtgärder och liknande beskrivs även indikatorer på människo- handelsbrott och frågor om identifiering av målsägande.

Ärenden som rör människohandel eller människoexploatering handläggs av specialiserade åklagare på Riksenheten mot inter- nationell och organiserad brottslighet (RIO). Åklagarna som arbetar där har interna forum för erfarenhetsutbyte. Därutöver deltar åklagare i kunskaps- och kompetenshöjande konferenser

39Jämställdhetsmyndigheten, Att förebygga och bekämpa sexuell exploatering av barn, pro- stitution och människohänder – så gör vi, diarienummer: ALLM 2023/219, s. 7.

40Uppgifterna om kursutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten.

349

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

och workshops om människohandel på både nationell och inter- nationell nivå. Som exempel kan nämnas konferenser och utbild- ningar som anordnas av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, Östersjöstaternas råd, Eurojust, Europol, European Judicial Training Network (EJTN) samt Academy of European Law (ERA). Det finns inte någon särskild kurs om människo- handelsbrott i myndighetens utbildningskatalog och frågan tas inte upp inom ramen för åklagarnas grundutbildning.41

–Domstolsakademin. Domstolsakademin är en organisatoriskt fristående enhet inom Domstolsverket, som tillhandahåller kom- petensutveckling för domare och andra jurister inom Sveriges domstolar. Domstolsakademins kursutbud innehåller inte någon specifik kurs om människohandel, även om frågorna kan anknyta till sådant som tas upp på kurser om till exempel sexualbrott och hedersproblematik. Genom Domstolsakademin finns möjlighet för domare att delta i webbinarier, seminarier och workshops arrangerade av det europeiska nätverket European Judicial Training Network (EJTN). I EJTN:s kursutbud finns för närvarande en kurs som särskilt handlar om människohandel. Därutöver till- handahåller Enheten för lärande inom Domstolsverket utbildning till annan domstolspersonal, vilken på ett mer allmänt plan tar upp frågor om exempelvis likvärdigt bemötande, vittnesstöd, bemö- tande av personer med funktionsnedsättningar och den statliga värdegrunden.42

–Migrationsverket. Migrationsverket tillhandahåller olika typer av utbildningar och kompetensutveckling på människohandels- området för sina medarbetare. Inom ramen för myndighetens lärplattform, Migrationsakademin, finns det en webbutbildning om människohandel/människoexploatering som bland annat tar upp frågor om identifiering och vilka åtgärder som bör vidtas vid misstanke om människohandel. Utbildningen är utformad efter Manualen vid misstanke om människohandel, men anpassad till myndighetens uppdrag. Det finns även inslag om människohandel/ människoexploatering i flera utbildningsmoduler som är relevanta

41Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Människohandel och människoexploatering, Rättslig vägledning 2025:1. Uppgifterna om kursutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten.

42Uppgifterna om aktuellt utbildningsutbud har framkommit vid utredningens kontakter med Domstolsverket.

350

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

för frågan, till exempel i utbildningar om gender, könsidentitet och sexuell läggning, likvärdig behandling och om att intervjua sårbara personer. Både digital och lärarledd undervisning före- kommer.

Utöver det kursutbud som erbjuds av Migrationsakademin anord- nar det myndighetsinterna nätverket mot människohandel regel- bundet internutbildningar på området. Nätverket består av den nationella samordnaren mot människohandel och ett antal regio- nala samordnare som alla är placerade på enheter inom myndig- hetens kontrollorganisation. Nätverket håller face-to-face-utbild- ningar för ungefär 500 medarbetare årligen. Dessa utbildningar fokuserar vanligtvis på identifiering av offer, men utbildning före- kommer även om prövningen av utlänningsärenden där det finns indikationer på människohandel/människoexploatering.43

–Socialstyrelsen. Socialstyrelsen är Sveriges kunskapsmyndighet för vård och omsorg. På webbplatsen Kunskapsguiden.se samlar myndigheten, i samverkan med andra myndigheter och aktörer, kvalitetssäkrade kunskapsstödjande produkter som riktar sig till personer som arbetar inom socialtjänsten eller hälso- och sjuk- vården. Detta innefattar exempelvis publikationer, filmer, webb- utbildningar och poddar.

På Kunskapsguiden finns särskild information på området män- niskohandel. Utöver allmän information om indikatorer, tillgäng- ligt stöd och relevanta aktörer finns hänvisningar till särskilt fram- tagna vägledningar. Som exempel kan publikationerna ”Barn i internationell människohandel och exploatering – vägledning för socialtjänsten”, ”Sex mot ersättning – Utbildningsmaterial om skydd och stöd till barn och unga” samt ett motsvarande ut- bildningsmaterial för stöd till vuxna nämnas. Det finns även kun- skapsstöd kring sexuellt våld, sexuell exploatering, prostitution och människohandel för hälso- och sjukvården samt kunskapsstöd för socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tandvården kring samtal med barn som kan ha utsatts för sexuella övergrepp.

43Uppgifterna om aktuellt utbildningsutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten.

351

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Vidare finns det informationsmaterial om betänketid vid miss- tänkt människohandel.44

Inom området ”Ensamkommande barn och unga” finns en natio- nell vägledning för att motverka att ensamkommande barn för- svinner, vilket bland annat tar upp risken för dessa barn att utsättas för människohandel och exploatering”.45 I sammanhanget kan också nämnas att Socialstyrelsen fått i uppdrag att nationellt sam- ordna, stödja och följa upp förlossningsvården, flickors och kvin- nors hälsa och vård för sexuellt våldsutsatta. Uppdraget innefattar att stödja regionernas fortsatta arbete med nationella riktlinjer och kunskapsstöd på området.46

–Arbetsmiljöverket. Det finns enligt uppgift inte någon specifik utbildning inriktad på människohandel framtagen för arbetsmiljö- inspektörer i nuläget. Inom ramen för myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, där Arbetsmiljöverket är samordnande myn- dighet, har myndigheterna dock fått i uppdrag från regeringen att utveckla sitt samarbete för att slå hårdare mot bland annat män- niskohandel, människosmuggling och människoexploatering i arbete. Enligt uppdraget behöver bland annat identifiering av brottsoffer och stöd till dessa utvecklas vidare.47 Inom ramen för myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har det under 2024 även genomförts en rad nationella informationsinsatser. Till exempel har det anordnats nationella informationsträffar som sänts digitalt för medarbetare inom uppdraget mot arbetslivskriminalitet. Vidare har Arbetsmiljöverket genom den Europeiska arbetsmyn- digheten deltagit med handläggare och inspektörer i olika utbyten för att kompetensutveckla och dela goda arbetssätt.48

44https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/vald-och-fortryck/manniskohandel/ (hämtad 2025-07-07).

45https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/ensamkommande-barn- och-unga/nationell-vagledning--motverka-att-ensamkommande-barn-forsvinner/ (hämtad 2025-07-07).

46Regeringsbeslut 2025-02-20, diarienummer S2023/00970, S2025/00314 (delvis).

47Regeringsbeslut 2024-09-19, diarienummer A2024/01109. Uppgiften om att specifik ut- bildning saknas kommer från Arbetsmarknadsdepartementet.

48Arbetsmiljöverket, Redovisning av uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivs- kriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan, 2024, s. 29 ff.

352

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

7.1.5System för statistikinsamling

Kriminalstatistik

Brottsförebyggande rådet ansvarar för den officiella kriminalstati- stiken i Sverige och redovisar årligen kriminalstatistik över bland annat anmälda och lagförda brott. Officiell statistik är sådan statistik som regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och för- ordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I kriminalstati- stiken ingår statistiken över anmälda brott, konstaterade fall av död- ligt våld, handlagda brott, personer misstänkta för brott, handlagda brottsmisstankar, personer lagförda för brott, kriminalvård och åter- fall i brott. Syftet med kriminalstatistiken är framför allt att belysa rättsväsendets hantering av brott.49

I statistiken över anmälda brott redovisas hur många händelser som har anmälts till och registrerats som brott av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyn- digheten och Kustbevakningen. Statistiken grundar sig på de upp- gifter som myndigheterna registrerar i sina system för ärendehan- tering. Samtliga händelser som anmäls och registreras som brott i ärendehanteringssystemen redovisas i statistiken, varför även hän- delser som vid närmare granskning inte visat sig avse något brott eller där brott inte kunnat styrkas omfattas av statistiken.50

Statistik som bygger på uppgifter som samlas in från myndighet- erna i den främre delen av rättskedjan, exempelvis statistik över miss- tänkta personer och anmälda brott, klassificeras efter brottskods- systemet. Brottskoderna baseras på de olika straffbestämmelserna, men kan också innehålla annan information om brottet, så kallad brottsinformation. Sådan information kan handla om omständig- heterna vid brottet, exempelvis kön och ålder på den utsatta eller plats för brottet. Det kan också handla om formen av utnyttjande vid människohandel.

Syftet med statistiken över anmälda brott är att ge en bild av nivån och utvecklingen av de händelser som anmälts som brott hos de brottsutredande myndigheterna – inflödet till rättsväsendet – under en redovisad period, och innehåller därav alla händelser som har an- mälts som brott. Antalsräkningen av brott ska ske enligt de myndig- hetsgemensamma anvisningarna: Riktlinjer för antalsräkning av brott.

49https://bra.se/statistik/om-brottsstatistiken#h-Kriminalstatistiken (hämtad 2025-07-04).

50A.a.

353

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Överlag räknas varje enskild lagöverträdelse som ett brott, dock finns vissa undantag.51

I statistiken från Brottsförebyggande rådet avseende den senare delen i rättskedjan, som exempelvis statistiken över personer lagförda för brott redovisas de lagföringsbeslut som fattats av åklagare och domstol under ett kalenderår, det vill säga godkända strafföreläg- ganden, meddelade åtalsunderlåtelser och domar när domstol bifallit åklagarens åtal/talan. Ordningsbot som utfärdas av polis och tull ingår inte i statistiken utan redovisas separat. Beslut om företagsbot ingår inte heller i statistiken, eftersom företagsbot inte innebär att en person lagförs för brott.52

Statistiken över personer lagförda för brott innefattar samtliga personer som har befunnits skyldiga till ett brott genom fällande dom vid tingsrätt eller genom strafföreläggande eller åtalsunderlå- telse. Avseende personer som har dömts för brott redovisas tings- rättens domslut oavsett om domen har vunnit laga kraft eller inte. Eventuella ändringar i högre instans beaktas alltså inte. Om en per- son har lagförts för flera brott i en dom eller ett beslut redovisas endast huvudbrottet, dvs. det brott som har strängast straffskala.53 Brottsredovisningen baseras på juridisk information som, till skill- nad mot brottskoderna, inte omfattar brottsinformation, det vill säga uppgifter som kön, ålder eller andra omständigheter kring brot- tet. Statistik baserad på enbart juridisk information kan således inte indelas efter utnyttjandeformer mot bakgrund av hur lagtexten för människohandel ser ut i dag.

Brottsförebyggande rådet tar också fram en del löpande statistik som inte ännu är officiell statistik, i huvudsak på grund av att viss utveckling av de statistikprodukterna pågår. Det gäller exempelvis målsägandestatistiken. Underlaget till målsägandestatistiken används i dag för rapportering av statistik över identifierade brottsoffer för människohandel till Kommissionen (Eurostat). Målsägandestatistiken utvecklades 2020 och är till viss del baserad på nya data som erhållits genom Rättsväsendes digitalisering.

51Jämför Brottsförebyggande rådet, Klassificering av brott: Anvisningar och regler, 2025. Rikt- linjer för antalsräkning av brott finns i RIF (Rättsväsendets informationsförsörjning) doku- mentet RIF0054, 2012.

52https://bra.se/statistik/statistik-om-rattsvasendet/personer-lagforda-for-brott/om- statistiken-over-personer-lagforda-for-brott (hämtad 2025-07-04).

53A.a.

354

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Rättsväsendets digitalisering är en samverkan mellan elva myndig- heter kring digitalisering av rättsväsendet, med huvudsakligt fokus på informationsförsörjning inom brottmålsprocessen. Det gemen- samma arbetet strävar mot ett digitaliserat rättsväsende för effektivi- tet, rättssäkerhet och ökad samhällsnytta. Samverkansarbetet regleras sedan september 2020 i förordningen (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering.

Annan statistik

Utöver den statistik beträffande anmälda brott och personer lagförda för brott som nämnts ovan sker även viss statistikföring beträffande människohandel och människoexploatering vid andra myndigheter. Den bidrar till att fånga upp misstänkta fall av människohandel eller människoexploatering som inte nödvändigtvis kommit till rättsväsen- dets kännedom.

Jämställdhetsmyndigheten samlar varje år in och publicerar sta- tistik om de offer för människohandel eller människoexploatering som regionkoordinatorerna får kännedom om genom sitt arbete. Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel finns i alla landets polisregioner. De är anställda inom socialtjänsten och utgör en del av den nationella samordningen mot prostitution och människohandel. Ett ärende registreras i statistiken om regionkoor- dinatorerna gör bedömningen att det finns anledning att anta att en person utsatts för människohandel eller människoexploatering. Per- sonerna bakom de ärenden som registrerats har ofta kommit till regionkoordinatorernas kännedom genom andra myndigheter eller civilsamhället, men även genom regionkoordinatorernas eget operativa arbete. Statistiken avspeglar de resurser och förutsättningar som regionkoordinatorernas arbete haft och ger en bild av de grupper som exploateras i Sverige, men den totala omfattningen är svår att bedöma.54 Uppgifterna som samlas in omfattar kön, ålder (vuxen/ minderårig), exploateringens ändamål och brottsoffrets ursprungsland.

Migrationsverket har enligt sin instruktion i uppgift att bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. I myndighetens alla processer och i arbetet ingår att upptäcka potentiella offer för miss- tänkt människohandel och rapportera misstänkt brottslighet till

54Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024.

355

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Polismyndigheten och att hänvisa potentiella brottsoffer till region- koordinatorerna mot prostitution och människohandel. I myndig- hetens årsredovisning presenteras varje år en sammanställning av antalet identifierade fall av människohandel eller människoexploa- tering, uppdelad på kön och ålder.55

7.2GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar till- lämpningen av Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konven- tionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast år 2023. När det gäller de frågor som aktualiseras i förhållande till ändringarna av arti- klarna i människohandelsdirektivet om förebyggande arbete, utbild- ning och övervakning är följande synpunkter av särskilt intresse.

Enligt artikel 29 i konventionen ska medlemsstaterna överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg som övervakar statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på lagstiftning rörande människohandel. GRETA har återkommande välkomnat att Sverige har en nationell rapportörsfunktion, men också framhållit att det är av vikt att upprätthålla en uppdelning mellan granskande och verkställande funktioner. De svenska myndigheterna bör därför, enligt GRETA, undersöka möjligheten att låta den natio- nella rapportören, som i dag är placerad vid Polismyndigheten, pla- ceras i en egen organisatorisk enhet eller genom någon annan typ av fristående mekanism som ska övervaka myndigheternas aktivi- teter mot människohandel.56

I förhållande till skrivningar i artikel 29 om specialisering pekar GRETA vidare på att Domstolsakademin bör uppmuntras att stärka utbildningsutbudet om människohandel till domare. Även annan berörd personal, såsom åklagare och andra tjänstemän inom rätts- väsendet, bör ges regelbunden specialiserad utbildning om människo- handel.57

I förhållande till identifiering samt hjälp och stöd till offer för människohandel (artiklarna 10 och 12) uppmanar GRETA Sverige

55Migrationsverket, Årsredovisning 2024, s. 106 f.

56GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 10.

57A.a. s. 31.

356

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

att se till att alla relevanta aktörer, såsom polis, arbetsplatsinspektörer, personal på Migrationsverket samt personal inom utbildningsväsendet och sjukvården, får regelbunden utbildning om människohandel.

Också personal inom socialtjänsten bör ges utbildning om människo- handel, både i allmänhet och specifikt i förhållande till uppehålls- tillstånd för betänketid.58

I förhållande till rätten till information enligt artiklarna 12 och

15 i konventionen påtalar GRETA att all berörd personal som kom- mer i kontakt med människohandelsoffer bör få systematisk ut- bildning om hur de ska informera om offrens rättigheter. Vidare bör personal på asylboenden och mottagningscenter instrueras och få utbildning om hur de ska informera personer som riskerar att utsättas för människohandel om deras rättigheter samt vilka möj- ligheter till stöd som finns.59

I förhållande till åtgärder för att bekämpa arbetskraftsexploa- tering uppmanar GRETA Sverige att genomföra informationsin- satser kring arbetstagares rättigheter och riskerna med människo- handel för arbetskraftsexploatering, riktat både till allmänheten och till migrantarbetare.60

7.3Närmare om innehållet i direktivet

7.3.1Förebyggande (artikel 18)

Artikel 18 innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder. Till följd av ändringsdirektivet har förändringar gjorts i artikelns första och andra punkt. Därutöver har punkterna 3 och 4 lyfts bort ur arti- keln. Innehållet i dessa punkter har i stället utvecklats och placerats i två nya artiklar – 18a och 18b. Innehållet i artikel 18b kommer att tas upp nedan. Artikel 18a, vilken fastslår en skyldighet att kriminali- sera viss användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel, tas upp i kapitel 5.

Av artikel 18.1 följer att medlemsstaterna – med beaktande av särdragen hos de olika formerna av utnyttjande – ska vidta lämpliga åtgärder såsom utbildning och kampanjer, i förekommande fall med särskild uppmärksamhet på onlinedimensionen, i syfte att motverka

58A.a. s. 42 och 49.

59A.a. s. 15.

60A.a. s. 38.

357

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

och minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande som är relaterade till människohandel. Den tidigare lydel- sen tog endast upp utbildning som exempel på lämpliga åtgärder. Kampanjer har lagts till som exempel och genom artikeln tydliggörs även att åtgärderna bör ha ett digitalt fokus när så är relevant. Där- till tydliggörs att olika utnyttjandeformers särdrag ska beaktas.

I artikel 18.2 slås fast att medlemsstaterna ska vidta lämpliga jäm- ställdhetsmedvetna och barnvänliga åtgärder, även via internet, till exempel informationskampanjer och kampanjer för att öka med- vetenheten samt forsknings- och utbildningsprogram, inbegripet främjande av digital kompetens och digitala färdigheter, som i lämp- liga fall ska genomföras i samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället och andra aktörer såsom den privata sektorn. Detta i syfte att öka medvetenheten och minska risken för att män- niskor, särskilt barn och personer med funktionsnedsättning, faller offer för människohandel. Även i denna punkt medför ändringarna ett ökat digitalt fokus, då skrivningarna om främjande av digital kom- petens och digitala färdigheter är nya. Även omnämnandet av aktörer inom den privata sektorn som ett exempel på lämpliga aktörer för samarbete samt omnämnandet av personer med funktionsnedsätt- ning som en särskilt utsatt grupp som riskerar falla offer för män- niskohandel har tillkommit genom ändringsdirektivet. Ändringarna innebär också ett ökat fokus på barn- och jämställdhetsperspektiv. Detta nämndes tidigare i skälen, inte i artikeltexten.

I skälen anges att förebyggande åtgärder och åtgärder för att minska efterfrågan bör vara målinriktade och differentierade för att på ett effektivt sätt ta itu med särdragen hos olika former av män- niskohandel. För att uppnå målet att motverka och minska den efter- frågan som ligger till grund för människohandel är det viktigt att medlemsstaterna överväger att vidta ytterligare lämpliga åtgärder inriktade på potentiella och nuvarande användare, såsom att erbjuda särskilt utformade kampanjer som syftar till att öka medvetenheten.61

61Skäl 28.

358

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

7.3.2Utbildning (artikel 18b)

Artikel 18b handlar om utbildning. Artikeln är ny men utvecklar och tydliggör det ansvar för utbildning som tidigare framgick av arti- kel 18.3 och skälen till denna.

Enligt 18b.1 ska medlemsstaterna främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människo- handel, inbegripet poliser ute på fältet, domstolspersonal, hjälp- och stödtjänster, inspektörer av arbetsplatser, socialtjänst samt hälso- och sjukvårdspersonal. Detta i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktions- nedsättnings- och barnperspektiv.

Jämfört med den tidigare lydelsen av artikel 18.3 har det nu lagts till att utbildningen ska vara specialiserad. Därtill har flera yrkesgrup- per som tidigare endast nämndes i skälen lagts till i artikeln. Syftet med utbildningen har också tydliggjorts och utvecklats i förhållande till den tidigare lydelsen och det anges nu också att utbildningen ska vara människorättsbaserad samt ha ett jämställdhets-, funktions- nedsättnings- och barnperspektiv.

I artikel 18b.2 anges att medlemsstaterna – utan att det påverkar rättsväsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen – ska uppmuntra både allmän och specialiserad ut- bildning för domare och åklagare som deltar i straffrättsliga förfa- randen. Detta i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och undvika sekundär viktimisering samt upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barn- perspektiv. Åklagare, jurister och domare ingår i de personalkatego- rier som tidigare nämndes i skälen till artikel 18 i direktivets lydelse från 2011. Utöver den hänsyn som kan tas till rättsväsendets obero- ende har artikel 18b.2 en liknande lydelse som artikel 18b.1.

I skälen till ändringsdirektivet i denna del nämns att barn betraktas som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i människohandel riktar in sig på och att sådana

359

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

kriminella grupper ofta utnyttjar barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott. Medlemsstaterna bör främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverk- samma som sannolikt kommer i kontakt med dessa barn för att upp- täcka och identifiera dem som brottsoffer.62

Vidare nämns att medlemsstaterna inom ramen för utbildning, och för att säkerställa ett effektivt genomförande av nationella be- stämmelser om avstående från att lagföra eller utdöma påföljder, bör öka medvetenheten bland åklagare och brottsbekämpande myn- digheter som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel.63

7.3.3Nationella samordnare och oberoende organ (artikel 19)

Artikel 19 innehåller bestämmelser om nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och oberoende organ.

Av artikel 19.1 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och förse dem med de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Den nationella samordnaren för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanism ska samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myndigheter och nationella vidare- slussningsmekanismer, samt med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område.

Enligt artikel 19.2 ska uppgifterna för de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel och motsvarande mekanismer om- fatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt ut- arbetande av rapporter. De nationella samordnarna för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer kan också ha i upp- gift att upprätta beredskapsplaner för att förebygga risken för män-

62Skäl 23.

63Skäl 29.

360

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

niskohandel i händelse av större nödsituationer, och/eller att främja, samordna och när så är lämpligt finansiera program mot människo- handel.

Enligt artikel 19.3 får medlemsstaterna också inrätta oberoende organ som kan ha i uppgift att övervaka genomförandet och effek- terna av åtgärder för att bekämpa människohandel, lägga fram rappor- ter om frågor som kräver särskild uppmärksamhet från de behöriga nationella myndigheterna och göra bedömningar av de bakomliggande orsakerna till och trenderna när det gäller människohandel. Om ett sådant oberoende organ inrättas får medlemsstaterna tilldela det en eller flera av de uppgifter som avses i punkt 2.

Dessa ändringar i människohandelsdirektivet innebär att den tidigare funktionen i form av nationella rapportörer eller motsva- rande mekanismer omvandlas till nationella samordnare, vars upp- drag innebär att ett större fokus läggs på samarbete med andra aktörer, inklusive civilsamhällesorganisationer. Samtidigt tydliggörs i arti- kel 19.3 att medlemsstaterna också får inrätta oberoende granskande organ för att bland annat övervaka arbetet mot människohandel.

Av skälen framgår att det för att stärka de nationella politiska åt- gärderna är nödvändigt att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer, och medlems- staterna bör kunna inrätta oberoende organ. Det faller inom med- lemsstaternas behörighetsområde att besluta vilka enheter som ska utses eller inrättas som nationella samordnare för arbetet mot män- niskohandel, eller som motsvarande mekanismer eller oberoende organ, oavsett deras benämning, i enlighet med principen om med- lemsstaternas självbestämmanderätt i processuella frågor, förutsatt att dessa enheter har den kompetens som krävs för att utföra de upp- gifter som föreskrivs i detta direktiv.64

7.3.4Insamling av uppgifter och statistik (artikel 19a)

Artikel 19a är ny i människohandelsdirektivet och innehåller bestäm- melser om insamling av uppgifter och statistik.

64Skäl 30.

361

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

deras system är när det gäller att bekämpa de brott som avses i detta direktiv.

Av artikel 19a.2 följer att de statistiska uppgifter som avses i punkt 1 ska åtminstone omfatta de uppgifter som finns tillgängliga på central nivå om

–antalet registrerade identifierade och förmodade offer för brott som avses i artikel 2, fördelat på registrerande organisation, kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnytt- jande, i enlighet med nationell rätt och praxis

–antalet personer misstänkta för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande,

–antalet personer som åtalats för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap, form av utnyttjande och typ av slutligt beslut om åtal,

–antalet beslut om åtal (för brott som avses i artikel 2, för andra brott, beslut att inte väcka åtal, övriga),

–antalet personer som dömts för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen) och medborgarskap,

–antalet domstolsbeslut (dvs. frikännande, fällande domar, övriga) för de brott som avses i artikel 2,

–antalet misstänkta personer, personer som lagförts och personer som dömts för brott som avses i artikel 18a.1, fördelat på kön och åldersgrupp (barn/vuxen).

Vidare ska medlemsstaterna enligt artikel 19a.3 i princip senast den 30 september och då detta inte är möjligt senast den 31 december varje år till kommissionen översända de statistiska uppgifter som avses i punkt 2 för året innan.

Av skälen till ändringsdirektiven framgår att insamling av exakta, sammanhängande och anonymiserade uppgifter och ett snabbt offent- liggörande av insamlade uppgifter och statistik är av grundläggande betydelse för att få fullständiga kunskaper om människohandelns omfattning inom unionen. Införandet av ett krav på att medlems- staterna varje år ska samla in och rapportera harmoniserad statistik om människohandel till kommissionen är ett betydelsefullt steg för

362

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Det sker ett brottsförebyggande arbete rent allmänt

Som redogjorts för i avsnitt 7.1.2 är utgångspunkten för det brotts- förebyggande arbetet att minska risken för att brott ska inträffa genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brotts- ligheten.67 Detta arbete ska bedrivas både av brottsbekämpande och andra myndigheter på flera olika nivåer, såväl nationellt som regionalt och lokalt. På nationell nivå har exempelvis Polismyndigheten och Brottsförebyggande rådet i uppgift att bedriva brottsförebyggande arbete och på den lokala nivån har kommunerna ett ansvar för det brottsförebyggande arbetet.68 Även inom ramen för de kommunala socialnämndernas verksamhet finns ett ansvar för att arbeta förebyg- gande och motverka brottslighet.69 Därtill har länsstyrelserna i upp- gift att stödja och bidra till regional samordning inom det brottsföre- byggande området.70 Samtliga dessa aktörer, men även andra, har alltså ett generellt ansvar för att verka brottsförebyggande, också i förhål- lande till människohandel och människoexploatering.

Det sker också ett brottsförebyggande arbete mer specifikt inriktat mot människohandel

När det specifikt gäller människohandel har Jämställdhetsmyndig- heten en instruktionsenlig uppgift om att främja utvecklingen av förebyggande insatser mot bland annat prostitution och människo- handel för alla ändamål. Detta sker främst genom verksamheten vid den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). NSPM tillhandahåller till exempel kunskapsstöd till aktörer som arbetar med utsatta grupper men tar även fram riktade kampanjer för att motverka exploatering. ”Låt inte tystnaden tala” är ett exempel på en sådan kampanj. Kampanjen syftade till att sprida information om hur killar och män kan bidra till att förebygga prostitution och sexuell exploatering och bestod av en kampanjfilm som visats på bio- grafer och Youtube. Kopplat till filmen finns även en webbsida med mer information samt ett kunskap- och metodstöd som skickats till

67Prop. 2022/23:43 s. 8.

68Se lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

696 kap. 8 § socialtjänstlagen (2025:400).

701 § förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området.

366

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

landets alla grund- och gymnasieskolor.71 NSPM har även drivit en kampanj och tagit fram material om arbetstagares rättigheter i Sverige och riskerna för exploatering, riktat till utländska arbetstagare som söker sig till Sverige.72 Båda dessa kampanjer har haft digitala inslag.

Som redogjorts för i avsnitt 6.5.1 anges i 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Detta är en grundläggande målsättning för all offentlig verksamhet, vilken kompletteras av de riksdagsbundna politiska målen för barn- rätts-, funktionshinders- och jämställdhetspolitiken.

För Jämställdhetsmyndigheten gäller att denna ska beakta de jämställdhetspolitiska målen och främja jämställdhet i alla delar av sin verksamhet samt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. När det bidrar till bättre prioriteringar och större träffsäkerhet i utformningen av in- satserna och genomförandet av jämställdhetspolitiken ska myndig- heten även beakta maktordningar baserade på kategorier såsom sex- uell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, social bakgrund, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller ålder. Detta följer av 5 och 6 §§ förordningen med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten. De barn- och jämställdhetsperspektiv och det fokus på riskerna för personer med funktionsnedsättning som genom ändringsdirektivet tagits in i artikel 18.2 ska alltså redan utifrån nu gällande bestämmelser integreras i myndighetens utbild- ningar och kampanjer.

Vidare har Jämställdhetsmyndigheten fått ett riktat regerings- uppdrag, vilket syftar till att kartlägga kunskapsläget om de digitala dimensionerna av mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människo- handel. Uppdraget innefattar även att kartlägga vilka åtgärder inom offentlig sektor, näringsliv eller civilsamhället som pågår eller nyligen har avslutats inom detta område samt föreslå åtgärder för ökad kom-

71Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 31 f.

72Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2023, s. 30 ff.

367

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

petens och, vid behov, åtgärder för att minska utsattheten för de digitala dimensionerna av våld.73

Ett annat regeringsuppdrag med tydliga digitala inslag, vilket kan väntas bidra till att öka medvetenheten och minska risken för att barn utsätts för exploatering, är uppdraget till Barnombudsmannen och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd om att främja utvecklingen av föräldraskapsstöd till barn och unga som riskerar att utsättas eller har utsatts för våld i partnerrelation, sexuellt våld eller sexuell exploatering. I uppdraget ingår att inhämta kunskap om barns och ungas sexuella riskutsatthet, bland annat på internet.74

På uppdrag av regeringen fördelar Jämställdhetsmyndigheten statsbidrag enligt förordningen (2022:722) om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete. Ideella organisationer, stiftelser, kommuner, kommunalförbund och regioner kan söka bidrag i form av projekt- bidrag eller verksamhetsbidrag för att stärka det våldsförebyggande arbetet och främja utvecklingen av evidensbaserade insatser. Prosti- tution och människohandel för sexuella ändamål är ett av de områden som bidrag för förebyggande arbete kan sökas för. Här kan även note- ras att Delegationen mot arbetslivskriminalitet i februari 2025 har lämnat förslag till regeringen om att ändra förordningen på så sätt att statsbidrag kan utbetalas för arbete mot människohandel för alla ändamål och inte enbart människohandel för sexuella ändamål.75 Förslagen från utredningen bereds för närvarande inom Regerings- kansliet. Om de genomförs ökar möjligheterna till differentiering av det förebyggande arbetet mellan olika exploateringsformer ytterligare.

Utöver möjligheten att söka projekt och verksamhetsstöd från Jämställdhetsmyndigheten finns även möjlighet för organisationer att söka stöd från Brottsoffermyndigheten för projekt som mer i all- mänhet syftar till att öka kunskapen om brottsoffer (projekt som direkt syftar till att förebygga brott kan dock inte tilldelas detta stöd).76 Beträffande Brottsoffermyndigheten kan vidare nämnas att myndig- heten fått ett regeringsuppdrag avseende informationsinsatser mot näthat med mera, inom ramen för vilket myndigheten ska utveckla informationsinsatser och kunskap om internet som brottsplats, om

73Regeringsbeslut 2024-06-05, A2024/00815.

74Regeringsbeslut 2025-06-05, A2025/00608.

75SOU 2025:25 s. 352.

76Enligt information på myndighetens hemsida kan stöd för projekt som direkt syftar till att förebygga brott inte få medel, se https://www.brottsoffermyndigheten.se/sok- projektmedel/brottsofferinriktade-projekt/ (hämtad 2025-07-04). Bestämmelser om förutsätt- ningarna för stöd finns i förordningen (2025:744) om brottsofferfond.

368

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

näthatets omfattning och mekanismer. Uppdraget ska även bidra till att förebygga våld i ungas nära relationer och minska utsattheten för sexuell exploatering i digitala miljöer.77

Även Brottsförebyggande rådet fördelar ut statsbidrag till bland annat kommuner för brottsförebyggande åtgärder.78 Det ekonomiska stödet till kommuner syftar till att stärka och utveckla det lokala brottsförebyggande arbetet. Det ekonomiska stödet har lämnats för kunskapshöjande insatser på människohandelsområdet.

På människohandelsområdet sker alltså arbete för att förebygga och motverka såväl den efterfrågan som driver exploatering av män- niskor, som åtgärder för att minska risken för att personer utsätts på fler olika plan och ofta med digitala inslag. I sammanhanget kan även nämnas att flera av de förslag som Delegationen mot arbetslivs- kriminalitet har lämnat, vilka syftar till att göra det svårare för oseriösa aktörer att exploatera människor, i förlängningen också kan väntas ha en förebyggande effekt.79

Även inom civilsamhället och näringslivet bedrivs arbete mot människohandel och människoexploatering. Som ett exempel kan projektet ”Sund konkurrens och schyssta byggen” nämnas. Genom projektet arbetar byggföretagen tillsammans med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer i bygg- och anläggningsbranschen för att motverka arbetskraftsexploatering och säkerställa att alla som arbetar på byggarbetsplatser gör det under schyssta villkor.80 Ytterligare ett exempel som kan nämnas är fackförbundet Fastighets projekt mot arbetskraftsexploatering inom städbranschen, vilket stöttas genom statsbidrag från Arbetsmiljöverket. Genom projektet ska ett nätverk av seriösa städarbetsgivare skapas, vilka ska kunna ta emot individer som utnyttjats, valt att prata med fack eller polis, och därför snabbt behöver en ny anställning innan uppehållstillståndet går ut. Inom ramen för projektet ska arbetsgivare också erbjudas utbildning i hur man upptäcker arbetslivskriminalitet.81

77Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Brottsoffermyndigheten, regeringsbeslut 2023-12-20, Ju2023/02737 (delvis), Ju2023/01296 (delvis), Ju2023/00587.

78Se bland annat Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Brottsförebyggande rådet, regeringsbeslut 2025-06-26 (Ju2025/01479).

79Jämför SOU 2025:25.

80Se t.ex. beskrivning i rapporten från Brottsförebyggande rådet, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige, Nuläge och utvecklingsbehov 2024, 2024, s. 72.

81https://www.fastighets.se/om-oss/samverkan-och-projekt/natverk-mot-arbetslivskriminalitet/ (hämtad 2025-07-15).

369

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Mot bakgrund av vad som angetts ovan om olika myndigheters ansvar för det brottsförebyggande arbetet och de olika uppdrag och initiativ som redan finns på området är det vår bedömning att änd- ringarna i artikel 18 inte innebär att det behövs några författnings- ändringar eller andra åtgärder för att uppfylla Sveriges skyldigheter enligt artikeln.

Det finns ett utredningsförslag om en ny nationell jämställdhetspolitisk strategi mot våld, förtryck och utnyttjande

Vi vill i denna del även uppmärksamma ett av förslagen från Utred- ningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot könsrelaterat och hedersrelaterat våld och förtryck. I deras slutbetänkande före- slås att regeringen ska ta fram en sammanhållen strategi som samlar arbetet för att mäns våld mot kvinnor, våld i nära relation, heders- relaterat våld och förtryck och utnyttjande i prostitution och män- niskohandel ska upphöra. Enligt förslaget skulle strategin syfta till att skapa ett helhetsperspektiv och tydlighet kring regeringens politik och prioriteringar på det jämställdhetspolitiska området samt peka ut vilka utvecklingsbehov som finns. Strategin skulle vidare bidra till att hålla ihop arbetet som myndigheter och andra aktörer ansvarar för samt möjliggöra för myndigheter och andra aktörer att arbeta i samma riktning och bidra till ökad samverkan mellan såväl statliga myndigheter, regionala och kommunala verksamheter som med civilsamhället och näringslivet.82

Ett av de områden som den föreslagna strategin omfattar är ut- nyttjande i prostitution och människohandel, med fokus på män- niskohandel för sexuella ändamål och utnyttjande av barn genom sexuell exploatering. Utredningen föreslår tre utgångspunkter för strategin, vilka skulle genomsyra myndigheters och aktörers arbete, nämligen rättighetsbaserade insatser och ett stärkt brottsofferper- spektiv, en ändamålsenlig samverkan för att motverka samtliga vålds- former och ett kunskapsbaserat arbete. Den förslagna strategin inne- fattar till exempel områden så som våldsförebyggande arbete, med särskilt fokus på barn och unga, brottkämpning, inklusive förebyg- gande av brott, och återfallsförebyggande arbete.

82SOU 2025:28 Frihet från våld, förtryck och utnyttjande, En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter s. 420 ff.

370

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

staterna skulle främja regelbunden utbildning för tjänstemän som sannolikt kan komma i kontakt med offer och potentiella offer för människohandel. Vi tolkar inte det som att tillägget ”eller erbjuda” innebär någon egentlig ändring av medlemsstaternas skyldigheter i fråga om utbildning. Skrivningen om att utbildningen ska vara regel- bunden och specialiserad är emellertid ny i förhållande till den tidi- gare lydelsen. Vidare kan noteras att flera yrkesgrupper som tidigare endast nämndes i skälen har lagts till i artikeltexten. Syftet med utbild- ningen har också utvecklats i förhållande till den tidigare lydelsen. I stället för att syfta till att offren ska kunna ”identifieras och han- teras” anges nu att utbildningen ska möjliggöra för yrkesverksamma att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Utbildningen ska därtill vara människorättsbaserad och ha ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv. I skälen lyfts barn som en grupp som är särskilt utsatt för att rekry- teras av organiserade kriminella grupper för att begå brott.83

Den exakta formen för eller innehållet i utbildningen har inte pre- ciserats närmare. Utifrån artikelns utformning anser vi dock att den måste tolkas på så vis att medlemsstaterna inte kan anses bundna av att ha viss särskild utbildning, men de ska som minst främja utbild- ning som möjliggör för yrkesverksamma att förebygga och bekämpa människohandel samt att identifiera och stödja brottsoffren. Även webbaserad utbildning, olika former av metodstöd och andra typer av kunskapsstödjande produkter får anses kunna omfattas, utöver traditionell lärarledd utbildning.

Mot bakgrund av ovanstående utgångspunkter för tolkningen av artikel 18b.1 är det vår bedömning att Sverige främjar att sådan ut- bildning som avses i artikeln finns att tillgå för yrkesverksamma som kan komma i kontakt med offer eller potentiella offer för människo- handel. Exempel på det nuvarande utbildningsutbudet har mer ingå- ende tagits upp i avsnitt 7.1.4. Där framgår det att det i Jämställdhets- myndighetens uppgift ingår att bistå myndigheter med metodstöd och kompetensutveckling på människohandelsområdet.84 Detta sker inom ramen för den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). NSPM har till exempel tagit fram en webbaserad kurs som finns tillgänglig för alla yrkesverksamma som

83Skäl 23.

844 § första stycket 3 förordningen med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

372

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

kan komma i kontakt med potentiella offer. Därutöver kan NSPM bistå myndigheter med anpassade utbildningsinsatser. Generellt arbetar NSPM för att integrera mänskliga rättigheter och de perspek- tiv som anges i artikeln i sin verksamhet. Beträffande utbildnings- insatser gäller detta särskilt för större och mer omfattande insatser. Därutöver genomför även de till NSPM knutna regionkoordinato- rerna regelbundet utbildningsinsatser till olika lokala aktörer som kan komma i kontakt med människohandelsoffer. Jämställdhets- myndighetens uppgift om att bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling är enligt vår mening en viktig komponent i arbetet med att främja utbildning till yrkesverksamma i Sverige.

Utöver detta kan följande exempel på utbildning för särskilda personalkategorier nämnas (se dock avsnitt 7.1.4 för en mer utförlig beskrivning). För polisen finns inslag i brottsutredarprogrammet och i en längre specialiserad kurs riktad till utredare som arbetar mot människohandel. Därutöver har myndigheten fått ett särskilt uppdrag från regeringen om att stärka arbetet mot människohandel och människoexploatering. Uppdraget innefattar att öka personalens kunskap på området, bland annat genom att tillse att det finns nöd- vändig specialistkunskap och kompetensutvecklingsinsatser.85

Beträffande domstolspersonal som inte arbetar med dömande upp- gifter finns allmän utbildning om till exempel likvärdigt bemötande, vittnesstöd och bemötande av personer med funktionsnedsättningar. För personal inom socialtjänst och hälso- och sjukvård tillhandahåller Socialstyrelsen kunskapsstöd om människohandel och sexuellt våld, bland annat genom material på kunskapsguiden.se. Detta innefattar kunskapsstöd som är särskilt inriktat mot barn som är offer för män- niskohandel eller människoexploatering.

Även för personal på Migrationsverket genomförs flera olika typer av utbildningar och kompetensutvecklingsinsatser på män- niskohandelsområdet. För arbetsmiljöinspektörer har insatser mot människohandel skett inom ramen för myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, bland annat i form av digitala nationella infor- mationsträffar för medarbetare.

Dessa utbildningsåtgärder får i bred bemärkelse anses ha till syfte att förebygga och bekämpa människohandel samt att bemöta poten- tiella brottsoffer på ett ändamålsenligt sätt och det finns exempel

85Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

373

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

på både grundläggande och specialiserad utbildning. Sammantaget får Sverige därför anses leva upp till direktivets krav.

Sverige uppfyller kraven i artikel 18b.2

När det gäller åklagare och domare som deltar i straffrättsliga förfa- randen gäller enligt artikel 18b.2 att medlemsstaterna ska uppmuntra både allmän och specialiserad utbildning. Utbildningen ska ha samma syften och beakta samma perspektiv som gäller enligt 18b.1. Enligt artikel 18b.2 ska utbildningen dock ske utan att det påverkar rätts- väsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen. Artikeln är ny i förhållande till människohandels- direktivets ursprungliga lydelse. Åklagare, jurister och domare om- nämns i de tidigare i skälen som exempel på sådana personalkatego- rier för vilka utbildning bör främjas enligt artikel 18.3.86

Beträffande utbildningsinsatser för åklagare tillhandahålls kun- skapsstödjande material främst genom den rättsliga vägledning om människohandel och människoexploatering som tagits fram vid myn- dighetens utvecklingscentrum.87 Dokumentet är omfattande och be- skriver även indikatorer på människohandelsbrott och frågor om iden- tifiering av målsägande. Enligt Åklagarmyndighetens arbetsordning gäller att brott som avser människohandel och människoexploatering ska handläggas av specialiserade åklagare vid Riksenheten mot inter- nationell och organiserad brottslighet (RIO). Vägledningen är därför uppdelad i en allmän del, som riktar sig till alla åklagare, och en speci- aliserad del som främst riktar sig till åklagare vid RIO.88 Dessa spe- cialiserade åklagare har även forum för internt erfarenhetsutbyte och deltar vid externa konferenser och liknande om människohandel. Det är mot denna bakgrund vår uppfattning är att det finns utbildning för åklagare i linje med vad som krävs enligt artikel 18b.2.

När det gäller domare är det Domstolsakademin inom Domstols- verket som primärt ansvarar för att stötta domstolarna med utbildning och kompetensutveckling. Utöver den kurs som erbjuds inom ramen för det europeiska nätverket European Judicial Training Networks, vilken nämnts i avsnitt 7.1.4, finns det dock inte någon utbildning

86Skäl 25 till människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011.

87Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Människohandel och människoexploatering, Rättslig vägledning 2025:1.

88A.a. s. 42.

374

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

som särskilt tar upp frågor om människohandel. Beträffande Dom- stolsakademins kursutbud är det dock viktigt att notera att Domstols- akademins rektor självständigt beslutar om utbildningens innehåll. I strategiska frågor samråder rektorn med rådet vid Domstolsaka- demin, vilket består av åtta domstolschefer samt tre externa leda- möter som representerar Sveriges advokatsamfund, Åklagarmyn- digheten och universiteten. Denna ordning har införts i syfte att värna domarnas oberoende och självständighet. För att ytterligare förstärka Domstolsakademins självständighet i förhållande till Dom- stolsverket särskildes Domstolsakademin från Domstolsverkets linje- organisation i början av januari 2021.89

Vidare har regeringen i april 2025 föreslagit att domstolarnas oberoende ska stärkas, bland annat genom att domstolsadministra- tionen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Detta ska ske genom att det tas in en ny bestämmelse i regeringsformen som slår fast att det för admini- strationen av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna ska finnas en särskild förvaltningsmyndighet som ska ledas av en styrelse, vars majoritet ska vara eller ha varit ordinarie domare.90

Med hänsyn till rättsväsendets oberoende kan alltså konstateras att möjligheterna för regeringen att påverka eller styra innehållet i utbildningen till domare är kraftigt begränsat och att det än mer kan förväntas bli så om Domstolsverket ersätts av en mer fristående dom- stolsadministration. Mot denna bakgrund är det enligt vår bedömning inte lämpligt, och därmed inte heller nödvändigt för att uppfylla direk- tivets krav, att föreslå några riktade utbildningsinsatser av vare sig allmän eller specialiserad karaktär för domare. Den webbutbildning om sexuell exploatering av barn, prostitution och människohandel som tagits fram av NSPM och som nämns i avsnittet ovan är dock tillgänglig för alla yrkesverksamma som kan möta dessa offer – även domare. Därutöver har Europarådet tagit fram en webbutbildning om människohandel som är särskilt riktad till domare, åklagare, advo- kater och senior domstolspersonal. Utbildningen är cirka 13 timmar

89Angående Domstolsakademins oberoende jämför t.ex. Domstolsverkets remissyttrande över betänkandet SOU 2020:40 En gemensam utbildning inom statsförvaltningen, Domstols- verkets diarienummer DOV 2021/108.

90Prop. 2024/25:165 Stärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende s. 53 ff.

375

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

lång och är öppen för vem som helst att ta del av.91 Viss utbildning finns med andra ord ändå tillgänglig.

7.4.3Nationella samordnare och oberoende organ (artikel 19)

Förslag: Den nationella rapportörens roll har i ändringsdirektivet omvandlats till en nationell samordnare, som också ges ett bredare uppdrag med ökat fokus på samarbete och samordning. Med hän- syn till funktionens ökade inriktning mot samordning föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra och att Jämställdhetsmyn- digheten ska ges uppgiften att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet.

Polismyndigheten bör fortsatt ha i uppgift att till Regerings- kansliet årligen rapportera om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämna förslag på hur människohan- deln kan förebyggas och bekämpas.

Institutet för mänskliga rättigheter bör ges i uppgift att fungera som oberoende organ enligt artikel 19.3 i direktivet och artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

Skälen för förslagen

Artikeln har ändrats

Genom ändringarna i artikel 19 har den tidigare funktionen som nationell rapportör omvandlats till en nationell samordnare för arbe- tet mot människohandel. Medlemsstaterna ska enligt artikel 19.1 inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och förse dem med de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Vidare ska mekanismerna samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myn- digheter och nationella vidareslussningsmekanismer, samt med rele- vanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta

91https://www.coe.int/en/web/anti-human-trafficking/help-online-training-course (hämtad 2025-09-09).

376

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

område. I jämförelse med vad som tidigare angavs för de nationella rapportörerna innebär ändringarna i denna del ett ökat fokus på sam- arbete och samverkan med andra myndigheter och aktörer.

Uppgifterna för de nationella samordnarna innefattar enligt 19.2 bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resul- taten av åtgärder för att bekämpa människohandel, inbegripet insam- lande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt utarbetande av rapporter. I denna del är lydelsen densamma som vad som tidigare gällt för de nationella rapportörerna. Därutöver anges att medlems- staterna också kan ge mekanismerna i uppgift att upprätta beredskaps- planer för att förebygga risken för människohandel i händelse av större nödsituationer, samt att främja, samordna och när så är lämpligt finan- siera program mot människohandel. Detta fanns inte med i den tidi- gare beskrivningen av de nationella rapportörernas uppgifter.

På ett övergripande plan konstaterar vi att uppdraget för de natio- nella samordnarna är något bredare än vad som tidigare krävdes av de nationella rapportörerna, särskilt vad gäller skyldigheten att sam- arbeta med andra myndigheter och aktörer inom civilsamhället.

Vidare är även den för medlemsstaterna fakultativa möjligheten att inrätta oberoende granskande organ enligt tredje stycket ny i artikeln.

I skälen anges att inrättandet av nationella samordnare och möj- ligheten att kunna inrätta oberoende organ syftar till att stärka de nationella politiska åtgärderna mot människohandel.92

Ändringarna har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Det finns skäl att flytta funktionen från Polismyndigheten

Polismyndigheten har sedan 1998 haft i uppdrag att bevaka och ana- lysera situationen rörande människohandel i Sverige. I 14 § förord- ningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten anges att myndigheten senast den 15 december varje år till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) ska redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige. Myndig- heten ska även lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas

92Skäl 30.

377

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

och bekämpas. Vidare framgår av bilagan till Polismyndighetens instruktion att myndigheten ska vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel enligt artikel 19 i människohandelsdirek- tivet, i dess lydelse från 2011.

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel innehåller också en bestämmelse om nationella rapportörer.93 Expert- gruppen som övervakar tillämpningen av konventionen, GRETA, har i sina granskningar betonat vikten av att separera övervakande och verkställande funktioner och har återkommande kritiserat Sveriges ordning där Polismyndigheten ansvarar för uppgiften. GRETA har uppmanat Sverige att undersöka möjligheten att utse en separat orga- nisatorisk enhet eller annan oberoende mekanism till nationell rap- portör för att övervaka statliga institutioners åtgärder mot människo- handel.94

Regeringen har som svar på denna kritik framfört att den nuva- rande ordningen fungerar väl och att den nationella rapportören age- rar oberoende i sin roll. Att rapportören finns på Polismyndigheten säkerställer enligt regeringen ett bra informationsflöde, tillgång till sekretessbelagd information och underrättelser, samt tillgång till nyckelpersoner på myndigheter och organisationer. I sammanhanget har regeringen också fört fram argumentet att svenska myndigheter är operativt oberoende och inte kan motta instruktioner av politisk natur.95

Flera andra länder har emellertid valt att inrätta oberoende natio- nella funktioner, till exempel Belgien, Finland och Nederländerna. Den finska rapportörsfunktionen är placerad vid Diskriminerings- ombudsmannen och följer bland annat upp hur internationella för- pliktelser avseende människohandel uppfylls och hur verkningsfull den nationella lagstiftningen är. Rapportören kan rapportera direkt till Finlands riksdag och föreslå rekommendationer.96 I Belgien upp-

93Se artikel 29.4, enligt vilken varje part ska överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstiftning.

94GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 10.

95Europarådet, Committee of the Parties to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings. Report submitted by the authorities of Sweden on measures taken to comply with Committee of the Parties Recommendation CP(2018)28 on the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, (CP(2019)06), s. 17.

96SOU 2023:8 Arbetslivskriminalitet, arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lär- domar från Danmark och Finland s. 269 f.

378

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

rätthålls funktionen av Myria Federal Migration Center som är en offentlig institution som är fristående från både det operativa och politiska arbetet mot människohandel. Inom ramen för sitt uppdrag utför rapportörsfunktionen bland annat bedömningar av hur män- niskohandeln utvecklas, utvärderar resultaten av åtgärder på området och samlar in statistik i nära samarbete med relevanta organisationer

icivilsamhället och myndigheter.97 I Nederländerna utförs funk- tionen av en särskilt utsedd, oberoende rapportör som har mandat att utreda omfattningen och karaktären av människohandel och utfärda rekommendationer till berörda aktörer samt regelbundet rapportera till regeringen.98

Flera tidigare utredningar har, mot bakgrund av bland annat GRETA:s kritik, lämnat förlag om att den nationella rapportörsfunk- tionen bör förstärkas genom att antingen föras över till en oberoende aktör som inte arbetar operativt med människohandelsfrågor eller genom att rapportören får en mer fristående roll inom Polismyn- digheten.

Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot köns- relaterat och hedersrelaterat våld och förtryck har till exempel fram- fört att det avgörande är att rapportörsfunktionen har rätt förutsätt- ningar för att kunna analysera och ge en rättvisande helhetsbild av människohandelssituationen i landet. En bild som i enlighet med Europarådskonventionen inkluderar såväl ett brottsbekämpnings- perspektiv som ett bredare fokus på statliga institutioners arbete mot människohandel, kopplat till exempelvis identifiering och stöd och skydd till utsatta. I sammanhanget lyfter utredningen även fram att det ligger en inbyggd problematik i att den myndighet som har det yttersta ansvaret i brottsbekämpningen mot människohandel i viss mån har till uppgift att utvärdera det egna arbetet. Detta särskilt mot bakgrund av att mål- och resultatstyrning, med delegering som grund, under lång tid har varit den dominerade styrformen inom offentlig sektor, vilket förutsätter analys- och utvärderingsaktiviteter som utförs av en fristående myndighet som är oberoende i förhållande till genomförandet av verksamheten.99

97SOU 2024:14 Arbetslivskriminalitet, myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete, delbetänkande av Delegationen mot arbetslivskriminalitet s. 396 f.

98Se https://www.dutchrapporteur.nl/about-us (hämtad 2025-07-17) samt National Rapporteur on Trafficking in Human Beings and Sexual Violence against Children, Annual figures Human trafficking 2023, s. 3.

99SOU 2025:28 s. 267 ff.

379

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Även Delegationen mot arbetslivskriminalitet har i sitt slutbetänk- ande föreslagit att rapportörsfunktionen bör flyttas från Polismyn- digheten. Delegationen har gjort bedömningen att de oberoende rapportörsfunktionerna i Belgien och Finland har bidragit till att dessa länder har ett relativt framgångsrikt arbete mot människohandel och menar att det finns anledning för Sverige att lära av detta. Dele- gationen har vidare pekat på att regeringen i andra sammanhang anser att det är lämpligt att analys och utvärdering av en myndighets arbete inte görs av samma myndighet, vilket baseras på skäl som bör vara giltiga även beträffande den nationella rapportören.100

Vi ansluter oss till dessa bedömningar och anser att det finns skäl att låta en annan myndighet få huvudansvaret för att utvärdera åt- gärderna och arbetet mot människohandel. Ett annat än mer avgö- rande skäl är att rollen som nationell rapportör i direktivet nu har omvandlats till en nationell samordnare, och att samordnarens roll innebär ett större fokus på samarbete och samordning än vad som varit fallet fram tills nu. Mot denna bakgrund är det vår uppfattning att Jämställdhetsmyndigheten bör få denna uppgift. Skälen för pla- ceringen vid Jämställdhetsmyndigheten kommer att utvecklas vidare nedan, men i korthet kan nämnas att myndigheten redan i dag utför de uppgifter som den nationella samordnaren ska ha enligt artikel 19 och att myndigheten i stor utsträckning redan samverkar med rele- vanta myndigheter och aktörer inom civilsamhället på det sätt som det ändrade uppdraget kräver. En annan ordning skulle också med- föra att det skulle uppstå vissa gränsdragningsfrågor.

En placering av den nationella samordnaren vid Jämställdhets- myndigheten skulle vidare innebära att flera uppgifter på människo- handelsområdet samlas vid myndigheten. Detta kan väntas öka möj- ligheterna för bredare bedömningar av utvecklingen av arbetet mot människohandel i Sverige än vad som kunnat ske inom ramen för den nationella rapportörens roll. Vi tror att det är bra för människohan- delsfrågan. Därtill är Jämställdhetsmyndigheten frikopplad från det polisiärt operativa arbetet mot människohandel och människoexplo- atering och har en i huvudsak strategisk inriktning i sitt uppdrag, vilket ger myndigheten en mer oberoende roll än vad som är fallet för den nationella rapportören.

Beträffande bestämmelsen om nationella rapportörer i artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel kan

100SOU 2025:25 s. 517 f.

380

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

följande också nämnas. Enligt bestämmelsen ska varje part överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstiftning. Om Jämställdhetsmyndigheten, i stället för Polismyndigheten, får en uppgift enligt artikel 19 i människohandels- direktivet skulle visserligen benämningen av funktionen ändras. Syftet med uppgiften är dock i huvudsak detsamma, även om den breddas något genom ändringen.

Sverige har tidigare ansett att åtagandena i både människohandels- direktivet och Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel uppfylls genom Polismyndighetens uppgift som natio- nell rapportör. Utifrån detta sätt att argumentera, och eftersom inga uppgifter som tidigare gällde för den nationella rapportören har tagits bort genom ändringen av artikel 19, kan Sveriges åtaganden enligt konventionen inte sägas påverkas negativt av ändringen.

För att bland annat möta kritiken från GRETA, och uppnå en sådan ambitionshöjning på området som ändringarna av artikel 19 i människohandelsdirektivet motiverats av, föreslår vi emellertid också att en oberoende granskande funktion inrättas vid MR-insti- tutet, vilket vi kommer utveckla skälen för nedan.

Det finns dock ett behov av att behålla Polismyndighetens rapporteringsskyldighet på människohandelsområdet

Utöver uppgiften som nationell rapportör, vilket framgår av bilagan till förordningen med instruktion för Polismyndighet, har Polis- myndigheten en uppgift enligt 14 § att senast den 15 december varje år till Regeringskansliet redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas. Vi anser att det finns goda skäl för att behålla rapporteringsskyldigheten trots att uppgiften som nationell rapportör försvinner från myndig- heten.

GRETA har i flera utvärderingar uttryckt oro över det låga antalet utredningar, åtal och fällande domar i människohandelsmål i Sverige. GRETA har därför uppmanat svenska myndigheter att vidta åtgärder

381

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

för att säkerställa att människohandelsbrott utreds och åtalas effek- tivt.101

Även andra aktörer har pekat på det låga antalet fällande domar i Sverige. I den årsrapport som den nationella samordningen mot pro- stitution och människohandel (NSPM) vid Jämställdhetsmyndigheten tagit fram beträffande arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige 2024 konstateras att rättsväsendets arbete mot människo- handel brister. Få fall av misstänkt människohandel anmäls och ännu färre ärenden leder till utredningar och domar. NSPM pekar i sam- manhanget också på att det tycks ske en förskjutning mot brottsrub- riceringar med lägre straffskala och utan brottsoffer med målsägande- status. Flera åtgärder rekommenderas med anledning av detta, bland annat att Polismyndigheten bör få i uppdrag att återredovisa hur myndigheten arbetat mot människoexploatering och människohandel för alla ändamål.102 I en annan rapport från Jämställdhetsmyndigheten, vilken baseras på en analys av två forskningsstudier om hur människo- handels- och människoexploateringsbrotten tillämpas, slår myndig- heten fast att Polismyndigheten behöver säkerställa att specialist- kunskap finns i hela landet för att framgångsrikt kunna genomföra utredningar.103

I förhållande till uppgifterna om att gärningar inte alltid rubriceras som människohandel, utan i stället som mindre allvarliga brott, kan även en studie finansierad av Länsstyrelsen i Stockholms län nämnas. Studien analyserar domar om brotten människohandel och involve- rande av en underårig i brottslighet och en av slutsatserna är att det förekommer flera fall där ansvar prövats för brottet involverande av en underårig i brottslighet trots att omständigheterna varit sådana att gärningarna hade kunnat utgöra människohandel. I detta samman- hang hänvisas även till praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, varigenom det slagits fast att åtal för människohandel

101GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 26 f.

102Jämställdhetsmyndigheten, Arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) vid Jämställdhetsmyndigheten, s. 8.

103Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forsk- ningsstudier om hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, diarienummer ALLM 2024/247, s. 13.

382

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

–och inte för mindre allvarliga brott – bör ske när omständigheterna indikerar att ett sådant brott begåtts.104

Även aktörer inom civilsamhället rapporterar om brister vad gäller utredningar av människohandelsbrott. I förhållande till människo- handel i form av tvångsarbete och människoexploatering lyfter till exempel Nationella stödprogrammet att män som identifieras som potentiellt utsatta i människohandel i form av tvångsarbete eller män- niskoexploatering har svårt att få ett korrekt bemötande av svenska myndigheter. Under 2024 har programmet fått fortsatta rapporter om att Polismyndigheten inte tar upp anmälan vid försök att polis- anmäla människohandel och människoexploatering. I stället blir den brottutsatte hänvisad till att lösa en tvist om lön på civilrättslig väg.105

Polismyndigheten har på senare tid fått ett uppdrag från regeringen om att stärka förmågan att bekämpa människohandel och människo- exploatering. Uppdraget innebär bland annat att myndigheten ska förbättra sina arbetsmetoder och öka personalens kunskaper på om- rådet samt stärka samverkan och den uppsökande och förebyggande verksamheten. Vidare ska myndigheten redogöra för vidtagna och planerade åtgärder för att motverka och bekämpa människohandel och människoexploatering samt vid behov föreslå andra åtgärder på området. Polismyndigheten ska också ta fram en årlig lägesbild på området. Uppdraget ska delredovisas senast den 1 april 2026 och slut- redovisas den 1 oktober 2026. Uppdraget motiveras av att det, trots tidigare insatser, kvarstår betydande utmaningar i att effektivt be- kämpa människohandel och människoexploatering samt stödja dess offer. Även regeringen har således funnit anledning att vidta åtgärder för att säkerställa att dessa frågor prioriteras på ett mer ändamåls- enligt sätt inom Polismyndigheten.

Som nämndes ovan löper det särskilda regeringsuppdraget på området fram till hösten 2026. Arbetet med att bekämpa människo- handel och människoexploatering är emellertid komplicerat och mångfacetterat och brottsligheten utvecklas och tar sig nya uttryck över tid. De kriminella organisationer som opererar på området ut- vecklar dessutom ständigt sina strategier och tillvägagångssätt.

104Länsstyrelsen Stockholm, Involverande och utnyttjande av unga i brottslighet: En analys av domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet, 2025, s. 54 f. Se även t.ex. B.B. mot Slovakien, ansökn.nr 48587/21, Europadomstolens dom den 2024-10-24.

105Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella Stödprogrammet, Årsrapport 2024, s. 11.

383

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

Mot bakgrund av den kritik som riktats mot brister i arbetet med att utreda och korrekt rubricera människohandelsbrott samt för att säkerställa att frågorna får fortsatt prioritet inom Polismyn- digheten även efter det att regeringsuppdraget löper ut finns det enligt oss skäl att bevara rapporteringsskyldigheten i Polismyndig- hetens instruktion. Människohandelsdirektivet kan visserligen inte sägas innefatta skyldighet i detta hänseende, men en bevarad rappor- teringsskyldighet skulle bidra till att säkerställa att arbetet mot män- niskohandel och människoexploatering bedrivs på ett effektivt sätt inom myndigheten. Därtill kan en skyldighet för Polismyndigheten att aktivt arbeta för att samla in data och utvärdera omfattningen av människohandel i Sverige förväntas underlätta informationsutbytet mellan myndigheten och den nationella samordnaren. I detta sam- manhang kan även noteras att en bibehållen rapporteringsskyldighet skulle innebära att den kompetens som nu finns på myndigheten be- varas. Därmed säkerställs att det även framöver finns utpekade resur- ser, med tillgång till sekretessbelagd information och underrättelser, som kan samverka med den nationella samordnaren och andra rele- vanta aktörer.

För närvarande bedrivs arbetet som nationell rapportör i frågor som rör människohandel av en verksamhetsutvecklare på den Natio- nella operativa avdelningen (Noa) inom Polismyndigheten. I utred- ningens kontakter med ledningen för Noa har framkommit att man från deras sida inte har någon invändning mot en fortsatt rapporter- ingsuppgift, även om funktionen som nationell rapportör skulle för- svinna.

I fråga om Polismyndighetens instruktion bör regeringen överväga att utveckla myndighetens rapporteringsskyldighet enligt 14 § på det sätt som NSPM föreslagit, dvs. till att även omfatta en skyldighet att redovisa hur den egna myndigheten arbetat mot människoexplo- atering och människohandel för alla ändamål. En liknande skyldighet förekommer i det nuvarande regeringsuppdraget, där formulerad på så sätt att myndigheten ska redogöra för vidtagna och planerade åt- gärder för att motverka och bekämpa människohandel och människo- exploatering. En sådan ändring skulle kunna medföra ett behov av resursförstärkning. Vi har inte haft möjlighet att utreda denna fråga närmre och lämnar därför inte något uttryckligt förslag om instruk- tionsändring i denna del. Flera experter i utredningen har emellertid lyft att det vore en fördel om en sådan skyldighet infördes. Om så

384

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

sker skulle det kunna bidra till att ett aktivt och kontinuerligt arbete mot människohandel och människoexploatering bedrivs inom myn- digheten, även efter det att regeringsuppdraget slutförts. Det skulle också innebära att den nationella samordnaren och det oberoende organ som vi föreslår ska inrättas får bättre underlag i sina gransk- ningar av arbetet mot människohandel i Sverige. Även utan ett ut- tryckligt förslag från vår sida bör en sådan ändring kunna genomföras med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen.

Frågan om samverkansskyldigheten för Polismyndigheten med andra myndigheter i människohandelsfrågor har också lyfts under utredningstiden. Myndigheter förutsätts samverka med varandra på olika sätt. Av 8 § förvaltningslagen (2017:900) följer att varje myn- dighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för det egna verksamhetsområdet. Syftet med bestämmelsen är att samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt. En myndighet under regeringen ska också, enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515), verka för att genom samarbete med till exempel andra myndigheter ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. Dessa bestämmelser ger uttryck för principen att myndigheterna ska samverka och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske. Polismyndigheten har således, precis som andra myndigheter, en reglerad samverkansskyldighet. Det finns därför inga skäl att ytter- ligare förtydliga detta i deras instruktion.

Jämställdhetsmyndighetens bör bli Sveriges nationella samordnare enligt direktivet

Jämställdhetsmyndigheten har i dag i uppgift att samordna arbetet mot prostitution och människohandel, vilket följer av 4 § första stycket 3 förordningen med instruktion för Jämställdhetsmyndig- heten. Av denna framgår att myndigheten ska samordna arbetet mot prostitution och människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, liksom med internationella aktörer, och bistå myndigheterna med metodstöd och kompetens- utveckling. Arbetet sker genom den nationella samordningen mot prostitution och människohandel, NSPM (se avsnitt 7.1.1). Samord- nings- och samverkansstrukturen som finns i dag innefattar flera

385

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

externa nätverk och forum, som exempelvis det nationella metod- stödsteamet (NMT) och strategigruppen samt särskilda forum för fokuserad ämnesspecifik samverkan i så kallade task forces.106 Där- till har NSPM en permanent struktur för samverkan med civilsam- hället och träffar regelbundet ett stort antal civilsamhällesorganisa- tioner för såväl erfarenhetsutbyte som gemensamma analyser. Vidare ansvarar NSPM för den svenska Manualen vid misstanke om män- niskohandel, vilket är Sveriges vidareslussningsmekanism. Vi har i avsnitt 6.5.2 även föreslagit att myndigheten ska få i uppgift att fun- gera som nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidaresluss- ning av människohandelsoffer.

Artikel 19.1 innehåller som tidigare nämnts en skyldighet för medlemsstaterna att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanism, vilka ska samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myndigheter och nationella vidareslussningsmekanismer, samt med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område. I förhållande till detta kan konstateras att Jämställdhetsmyndigheten, genom NSPM, redan bedriver sådant samarbete som krävs enligt första punkten.

Även i förhållande till artikel 19.2 och de uppgifter som meka- nismerna ska utföra kan konstateras att Jämställdhetsmyndigheten genom NSPM utför merparten av dessa. Enligt artikeln ska sam- ordnarens uppgifter omfatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa män- niskohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt utarbetande av rapporter. Redan nu tar NSPM årligen fram en rapport om arbetet mot prostitution och människo- handel i Sverige. I rapporten presenteras analyser av exploateringens uttryck, utvecklingen av arbetet mot prostitution och människo- handel i Sverige samt rekommendationer framåt. Den beskriver även det arbete som genomförts under det gångna året av NSPM och

106NMT består av både strategiska och operativa aktörer på såväl lokala, regional och nationell nivå och innefattar följande aktörer: Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel, länsstyrelserna, hälso-sjukvårdsrepresentanter, Polismyn- digheten, Migrationsverket, Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Åklagarmyndigheten. Eko- brottsmyndigheten. Skatteverket och Tullverket. Strategigruppen utgörs av representanter för Jämställdhetsmyndigheten, Polismyndigheten, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten, läns- styrelserna, Försäkringskassan och två regionkoordinatorer.

386

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel samt tar upp statistik från det Nationella stödprogrammet (NSP) och det frivilliga Återvändandeprogrammet för personer utsatta för män- niskohandel och prostitution (ÅMP). NSPM sammanställer även årligen statistik kring regionkoordinatorernas verksamhet, tar fram relevanta studier på området och utvecklar kunskapsområdet samt ger metodstöd till yrkesverksamma. Det skulle inte krävas några större förändringar av verksamheten om Jämställdhetsmyndigheten också fick ansvar för att fungera som nationell samordnare enligt människohandelsdirektivet, även om inriktningen för arbetet till viss del skulle breddas.

I förhållande till vad som anges i artikel 19.2b, om att mekanis- merna kan ha i uppgift att främja, samordna och när så är lämpligt finansiera program mot människohandel, kan Jämställdhetsmyndig- hetens befintliga uppgift att fördela medel till NSP och Återvän- dandeprogrammet samt uppgiften att fördela medel för visst vålds- förebyggande arbete nämnas.

Vår slutsats är därmed att Jämställdhetsmyndigheten – genom NSPM – redan bedriver sådan verksamhet som en nationell sam- ordnare enligt artikel 19 är skyldig att göra. Mot bakgrund av detta, och den breda och omfattande kompetens på området som finns vid myndigheten, är det därför vår uppfattning att Jämställdhetsmyn- digheten bör få det formella ansvaret att fungera som nationell sam- ordnare enligt människohandelsdirektivet.

Myndigheten får på detta vis också ett helhetsansvar för det stra- tegiska arbetet mot människohandel i Sverige. I och med att upp- giften som nationell samordnare enligt artikel 19 även innebär ett ansvar för att göra bedömningar och djupare analyser av hur män- niskohandeln utvecklas samt mäta av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel bör detta bidra till att Jämställdhetsmyn- dighetens förutsättningar att granska till exempel Manualens imple- mentering förbättras. Det kan också väntas ytterligare stärka myn- dighetens ställning gentemot andra aktörer på området. Det är också en fördel att samla dessa uppgifter om man någon gång framöver vill utveckla vidareslussningsmekanismen. Det finns förvisso en nackdel med att Jämställdhetsmyndigheten inte kommer ha samma inblick som dagens nationella rapportör i den del av det operativa arbetet mot människohandel som sker inom polisen. Denna nackdel ska dock inte överdrivas, även om det självfallet blir viktigt att myndig-

387

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

heterna bibehåller en god samverkan och upprätthåller ett konti- nuerligt informationsflöde. Här fyller också NMT fyller en viktig funktion i att säkerställa samverkan och informationsflödet mellan de medverkande myndigheterna.

Jämställdhetsmyndighetens instruktion behöver ändras

Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot köns- relaterat och hedersrelaterat våld och förtryck har i sitt slutbetänkande Frihet från våld, förtryck och utnyttjande – En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter före- slagit att ett nationellt samordningscentrum mot våld ska inrättas vid Jämställdhetsmyndigheten. Samordningscentrumet ska samla Jämställdhetsmyndighetens ansvar avseende arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i prostitution och människohandel. Detta innefattar myndighetens befintliga uppgifter rörande nationell samordning av arbetet mot prostitution och människohandel, vilket ska utgöra en integrerad del av samordningscentrumet. Kopplat till detta föreslår utredningen ändringar av flera centrala myndigheters instruktioner om att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i prostitution och människohandel. Sammantaget syftar utredningens förslag till att förstärka styrningen av jämställd- hetspolitiken och därigenom förbättra möjligheten att uppnå visionen om att alla former av våld ska upphöra.107

I slutbetänkandet lyfts alltså särskilt att Jämställdhetsmyndighetens nuvarande samordning av arbetet mot prostitution och människo- handel ska ingå i samordningscentrumet. Detta bedöms kunna bidra till att ytterligare stärka arbetet mot utnyttjande i prostitution och människohandel. Samtidigt poängteras att samordningsuppdraget innebär ett brett ansvar, inte minst gällande stöd och skydd till utsatta, och att en nära myndighetssamverkan är avgörande för att de proces- ser som NSPM hanterar ska fungera. I detta sammanhang konsta- teras att flera av de myndigheter som ingår i samverkan och som deltar i det Nationella metodstödsteamet (NMT) saknar regeringsuppdrag eller andra former av strategiskt vägledande styrdokument för att

107SOU 2025:28 s. 20 ff.

388

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

ingå i NMT, vilket enligt utredningen kan bidra till att syftet med samverkan och aktörernas mandat blir otydligt.108

Vår utredning delar denna bild och har fått indikationer från repre- sentanter för Jämställdhetsmyndigheten att samverkan kan förbättras. Inte minst i förhållande till Manualen vid misstanke om människo- handel har det lyfts fram som problematiskt att flera av de aktörer som har utpekade ansvarsområden i Manualen saknar instruktions- enliga uppgifter om att bidra till arbetet mot människohandel, vilket försvårar Jämställdhetsmyndighetens arbete och riskerar att förhindra en effektiv implementering av Manualen.

För att förbättra samverkan föreslås i slutbetänkandet att reger- ingen ändrar flera centrala myndigheters instruktioner på så vis att myndigheterna ges i uppgift att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, heders- relaterat våld och förtryck samt utnyttjande i prostitution och män- niskohandel. De myndigheter som omfattas är Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Kriminal- vården, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Polismyndigheten, Statens skolverk, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten.

Vidare föreslås att Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet och Barnafrid vid Linköpings universitet får i uppgift att samverka med den nya myndighetsstrukturen och att länsstyrelserna ska vara representerade i det myndighetsgemensamma arbetet. Som skäl anges bland annat att sådana instruktionsändringar skulle bidra till att mandat och rollfördelningar blir tydligare i arbetet och att fler myndigheter kan komma att ingå i NMT vid behov. Det skulle också kunna bidra till att ytterligare understryka myndigheternas ansvar enligt Manualen vid misstanke om människohandel och därigenom stärka stödprocessen för utsatta i Sverige.109

Vi delar bedömningen att tydliga uppgifter till de ovannämnda myndigheterna skulle förtydliga myndigheternas ansvar och bidra till ökad effektivitet i samverkan samt därigenom öka genomslags- kraften för arbetet mot människohandel i stort. Även om människo- handelsdirektivet inte kan sägas innebära några direkta skyldigheter i detta hänseende vore det en fördel om förslagen i slutbetänkandet genomförs. Instruktionsenliga uppgifter om att delta i det myndig-

108A.a. s. 203 f. och s. 231 ff.

109A.a. samma sidor.

389

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

hetsgemensamma arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i pro- stitution och människohandel skulle kunna bidra till att ytterligare stärka samverkan och informationsflödet mellan de myndigheter som ingår i NMT.

Jämställdhetsmyndigheten har i sitt remissvar över slutbetänkandet i huvudsak tillstyrkt förslagen och instämt i att centrala myndigheter och aktörer behöver förstärkta grunduppdrag och ett tydligt utpekat ansvar som gemensamt bidrar till ett samordnat arbete mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck och prostitution och människohandel. Myndigheten har även till- styrkt utredningens bedömning att det samordnande ansvaret ska ligga hos Jämställdhetsmyndigheten, men menar att detta inte bör ske genom en ändring i myndighetens instruktion eftersom det inte anses lämpligt att särskilja arbetet mot våld från övrigt arbete inom myndigheten.110 Beträffande ett annat av utredningens förslag, näm- ligen det om att förstärka den nationella rapportörsfunktionen av- seende människohandel,111 instämmer Jämställdhetsmyndigheten i att den nationella rapportörsfunktionen behöver stärkas. Detta bör dock enligt myndigheten ske genom att Jämställdhetsmyndighetens uppgift förtydligas och att det framgår av myndighetens instruktion att den har i uppgift att fungera som nationell samordnare enligt artikel 19 i människohandelsdirektivet. I detta sammanhang konsta- terar myndigheten att de uppgifter som tillfaller en nationell sam- ordnare enligt lydelsen i artikel 19.2 redan genomförs genom myn- dighetens ansvar för NSPM.112

Vi är också av uppfattningen att det av Jämställdhetsmyndighetens instruktion bör framgå att myndigheten har i uppgift att fungera som nationell samordnare enligt människohandelsdirektivet. Mot bakgrund av de invändningar som Jämställdhetsmyndigheten fram- fört mot det författningsförslag som lämnats i slutbetänkandet har

vibaserat vårt förslag till ändring i myndighetens instruktion på för- ordningens nuvarande lydelse. Väljer regeringen att gå vidare med förslaget om ändring i Jämställdhetsmyndighetens instruktion i slut- betänkandet bör det justeras så att det tydligt framgår att Jämställd-

110Jämställdhetsmyndigheten, Remissvar på betänkandet Frihet från våld förtryck och utnytt- jande, SOU 2025:28, diarienummer ALLM 2025/140, s. 1.

111SOU 2025:28 s. 267 ff.

112Jämställdhetsmyndigheten, Remissvar på betänkandet Frihet från våld förtryck och ut- nyttjande, SOU 2025:28, diarienummer ALLM 2025/140, s. 6.

390

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

hetsmyndigheten också ska fungera som nationell samordnare enligt artikel 19 i människohandelsdirektivet, ha ansvar för Manualen vid misstanke om människohandel samt ha i uppgift att vara nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning (se vidare avsnitt 6.5.2).

När det gäller förslagen om ändrade myndighetsinstruktioner hänvisar vi till de författningsförslag och motiveringar som lämnats i slutbetänkandet. Även i dessa delar ställer vi oss bakom utred- ningens förslag.

Utöver dessa förslag kan nämnas att Delegationen mot arbetslivs- kriminalitet har lämnat förslag om att det även ska framgå av Arbets- miljöverkets och Skatteverkets instruktioner att myndigheterna ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. Delega- tionen hänvisar till att dessa två myndigheter har utvecklade verksam- heter för fältkontroller, och därigenom besöker arbetsplatser där dessa företeelser ofta upptäcks, samtidigt som det i dag finns en uppfattning inom myndigheterna om att de är förhindrade att agera eller att ta omhand information på det sätt som skulle vara mest effektivt och gynna samverkan på bästa sätt. Delegationen gör bedömningen att det skulle ha stor betydelse i arbetet mot människohandel och män- niskoexploatering om även Arbetsmiljöverket och Skatteverket, som regelmässigt gör arbetsplatsinspektioner, får uttryckliga uppgifter om att bidra i detta arbete.113 Vi instämmer i dessa bedömningar.

I Skatteverkets remissvar beträffande förslaget framkommer emeller- tid synpunkter på behovet av ändringar.114 Arbetsmiljöverket ser å sin sida positivt på att i ökad utsträckning bidra till arbetet mot män- niskohandel och prostitution, men poängterar att en instruktions- ändring skulle påverka inspektionsverksamheten och måste i så fall åt- följas av ytterligare resurser för att den avsedda effekten ska uppnås.115 Dessa synpunkter behöver naturligtvis beaktas i den fortsatta be- redningen, men det kan konstateras att samverkan i arbetet mot människohandel skulle kunna stärkas om Delegationens förslag i denna del genomförs.

113SOU 2024:14 s. 189 ff.

114Skatteverket, Remissvar 2024-06-19, diarienummer 8-2847547.

115Arbetsmiljöverket, Yttrande 2024-06-20, diarienummer 2024/018044.

391

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

En oberoende granskande mekanism bör inrättas vid Institutet för mänskliga rättigheter

Våra förslag innebär att flera funktioner samlas vid Jämställdhets- myndigheten som, i och med uppgiften som nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning, även får uppgifter av direkt operativ natur. Som framgår av resonemangen ovan är tanken att den nationella samordnaren enligt direktivet ska utföra samma uppgifter som tidigare gällt för den nationella rapportören, men till detta kom- mer även nya uppgifter som är mer inriktade mot samverkan med andra myndigheter och organisationer. Detta är alltså någonting som

viföreslår att Jämställdhetsmyndigheten, genom en ändring i myn- dighetens instruktion, ska få i uppgift att göra. Samtidigt föreslår vi att uppgiften som nationell rapportör enligt människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 tas bort från Polismyndighetens instruktion.

Sverige har tidigare ansett att åtagandena i både människohandels- direktivet och Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel (i detta avsnitt benämnd konventionen) uppfylls genom Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör. Utifrån detta sätt att argumentera – och eftersom inga uppgifter som den nationella rapportören hittills har haft ansvar för enligt direktivet försvinner i och med att rollen omvandlas till en nationell samordnare – kan Sveriges åtaganden enligt konventionen inte sägas påverkas negativt av ändringen.

Vi noterar emellertid att inriktningarna för funktionerna i de båda instrumenten skiljer sig något åt. Uppdraget enligt konventionen syftar till ”att övervaka statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstiftning”.116 Detta kan natur- ligtvis sägas till viss del rymmas inom uppgiften för den nationella samordnaren enligt artikel 19.2 i människohandelsdirektivet om att

”göra bedömningar av hur människohandeln utvecklas och mäta av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel”, men vi upp- fattar det som att inriktningen i konventionen är av mer uttalat av granskande karaktär. På detta sätt stämmer funktionen i konventionen bättre överens med syftet för de oberoende granskande organ som enligt artikel 19.3 i människohandelsdirektivet kan inrättas av med- lemsstaterna, vilka bland annat kan ges i uppgift ”att övervaka genom-

116I den engelska versionen av konventionen formulerat “for monitoring the anti-trafficking activities of State institutions and the implementation of national legislation requirements”. Dvs. utan en lika tydlig koppling till brottsbekämpning som i den svenska lydelsen.

392

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

förandet och effekterna av åtgärder för att bekämpa människohandel, lägga fram rapporter om frågor som kräver särskild uppmärksamhet från de behöriga nationella myndigheterna och göra bedömningar av de bakomliggande orsakerna till och trenderna när det gäller människohandel”.

I förhållande till den ordning som gällt fram tills nu har GRETA återkommande kritiserat att rapportörsfunktionen varit organiserad inom Polismyndigheten, som i övrigt har ett verkställande uppdrag, samt uppmanat Sverige att vidta åtgärder för att säkerställa funktio- nens oberoende.117 GRETA har även framhållit att de mänskliga rät- tigheterna behöver tillgodoses i bekämpandet av människohandel och att detta kräver adekvat övervakning och uppföljning.118

Även om Jämställdhetsmyndigheten inte har ett verkställande uppdrag inom brottsbekämpningen på det sätt som Polismyndigheten har kan det ifrågasättas om ändringen som vi föreslår är tillräcklig för att möta GRETA:s kritik om oberoende övervakning och uppföljning. Även Jämställdhetsmyndighetens arbete kommer nämligen, genom bland annat inrättandet av den nationella kontaktpunkten för gräns- överskridande vidareslussning av brottsoffer, framöver kunna väntas bli mer operativt än vad som nu är fallet. I och med det helhetsansvar som myndigheten kommer ha på området kan den inte heller sägas vara oberoende på det sätt som GRETA uppmanat till. Därtill är Jämställdhetsmyndigheten styrningsmässigt en myndighet underställd regeringen och inte oberoende på det sätt som exempelvis Institutet för mänskliga rättigheter, Riksrevisionen eller riksdagens ombuds- män är.

För att fullt ut bemöta kritiken från GRETA och för att säker- ställa en kontinuerlig och oberoende granskning av arbetet mot män- niskohandel i Sverige är det därför vår starka rekommendation att ett oberoende organ inrättas enligt artikel 19.3 i människohandels- direktivet. Som följer av resonemangen ovan kan detta inte sägas vara nödvändigt för att uppfylla kraven i människohandelsdirektivet, men vi anser att det är lämpligt och önskvärt för att säkerställa att Sverige når upp till ambitionerna i både konventionen och direktivet. En sådan funktion skulle fungera som ett komplement till det utvär- derande arbete som sker hos andra offentliga aktörer samt säkerställa

117GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 10.

118GRETA, Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Sweden, Second Evaulation round, 2018, s. 10.

393

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

en bred övervakning av att Sveriges samlade arbete inom området sker i överensstämmelse med Sveriges folkrättsliga åtaganden inom området mänskliga rättigheter, inklusive det arbete som sker vid Polismyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten. Vi anser vidare att institutet är en lämplig myndighet för denna uppgift och utvecklar skälen för detta nedan.

Institutet för mänskliga rättigheter inrättades den 1 januari 2022 genom lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter. Institutet har ett brett mandat och ska främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Institutets uppgift är att följa, under- söka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas i Sverige samt att lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna.

Människohandel är ett brott som kränker de mänskliga rättighe- terna för brottsoffren och institutet har redan genom sitt befintliga uppdrag möjlighet att granska utvecklingen på människohandels- området. En oberoende granskande funktion vid institutet skulle emellertid möjliggöra djupare analyser och utvärderingar av män- niskohandelsarbetet i Sverige. Institutets granskning skulle kunna omfatta såväl aspekter av förebyggande, upptäckt, stöd och skydd samt brottsbekämpning för att motverka människohandel.

Det bör särskilt framhållas att institutets oberoende är av avgö- rande betydelse för att institutet ska kunna genomföra sitt uppdrag på ett trovärdigt och effektivt sätt samt för att institutet ska uppfylla Parisprinciperna. För att värna detta finns det anledning att formulera institutets uppgift som oberoende organ på ett öppet sätt och inte i detalj styra vilka arbetsuppgifter som detta ska medföra.

Institutets verksamhet styrs som tidigare nämnts i lag. För att in- rätta ett oberoende organ vid myndigheten krävs alltså en författnings- ändring. Detta bör enligt vår uppfattning ske genom att ett nytt stycke förs in i lagens inledande bestämmelse om institutets uppgifter.

Det går att tänka sig olika alternativ för hur uppgiften skulle kunna formuleras. I denna fråga kan noteras att artikel 19.3 innehåller en exemplifiering av vilka uppgifter ett oberoende organ kan tilldelas och ett förtydligande om att även vissa uppgifter som egentligen ska ut- föras av den nationella samordnaren kan tilldelas ett oberoende organ om ett sådant inrättas. Denna konstruktion medför att en uppgift som direkt hänvisar till artikeln, utan att närmare ange vilka arbets- uppgifter som är tänkta att innefattas, riskerar att bli otydligt. Någon

394

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

form av avgränsning är därför nödvändig. Det framstår vidare som lämpligt att låta uppdraget omfatta även granskning enligt artikel 29.4 i konventionen.

Ett alternativ hade kunnat vara att uttryckligen ange vilka av de arbetsuppgifter som tas upp i artikel 19.3 som uppgiften ska omfatta. Uppgiften hade i så fall lämpligen kunnat avgränsas till att övervaka genomförandet och effekterna av åtgärder för att bekämpa människo- handel samt lägga fram rapporter om frågor som kräver särskild upp- märksamhet från de behöriga nationella myndigheterna. För att inte begränsa möjligheten till granskning även utifrån konventionen och andra för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser på människo- handelsområdet hade uppgiften vidare kunnat formuleras med en mer öppen hänvisning till internationella instrument. Främst skulle i så fall direktivet och konventionen avses.

Vi har under utredningens gång haft flera kontakter med Institutet för mänskliga rättigheter. Institutet ställer sig positivt till en uppgift på området och delar bilden av att möjligheten till granskning bör omfatta både direktivet och konventionen. När det gäller frågan om avgränsning har de emellertid i stället förespråkat att uppgiften bör av- gränsas genom en hänvisning till 2 § i lagen om Institutet för mänsk- liga rättigheter. Av denna bestämmelse följer bland annat att institutet ska följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättighet- erna respekteras och förverkligas, lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete, och främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.

Institutet har vidare uttryckt att en uppgift som hänvisar till arti- kel 19.3 i direktivet och artikel 29.4 i konventionen, men avgränsas utifrån 2 § i institutets lag, är det som bäst skulle överensstämma med myndighetens övergripande uppdrag och roll. Mot denna bakgrund har vi också valt att formulera vårt författningsförslag på det sättet.

Förslaget om en uppgifttill institutet lämnas dels för att uppnå en sådan ambitionshöjning på området som ändringarna av artikel 19 i människohandelsdirektivet motiverats av,119 dels för att förbättra Sveriges efterlevnad av konventionen. Avsikten är att institutets arbete

119Jämför t.ex. skäl 30 till människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2024, varav framgår ändringarna i denna del sker för att för att stärka de nationella politiska åtgärderna på området.

395

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

ska komplettera och förstärka det arbete som utförs av andra myn- digheter, till exempel Jämställdhetsmyndigheten, genom att institutet bidrar med kunskap i specifika rättighetsfrågor eller expertis kring hur arbetet med mänskliga rättigheter kan bedrivas. Institutet bör i sitt arbete få stor frihet att självt avgöra hur arbetet som oberoende organ ska utföras. Exakt hur Jämställdhetsmyndighetens respektive institutets granskningar kommer att förhålla sig till varandra får ut- kristalliseras i takt med att myndigheterna själva tolkar sina uppgifter.

Slutligen kan nämnas att vi inte ser något egentligt alternativ till institutet när det gäller vilken myndighet som bör ges uppgiften som granskande organ. I detta sammanhang kan också noteras att Norges regering nyligen har tilldelat den norska institutionen för mänskliga rättigheter (Norges institusjon for menneskerettigheter) ett liknande ansvar för att övervaka landets genomförande av förpliktelserna en- ligt Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen).120

7.4.4Insamling av uppgifter och statistik (artikel 19a)

Förslag och bedömning: Brottsförebyggande rådet bör vara den myndighet som har i uppgift att årligen rapportera till EU-kom- missionen i enlighet med artikel 19a.3. Denna uppgift ryms inom myndighetens nuvarande uppdrag. Artikeln kräver således inga författningsändringar eller åtgärder i övrigt.

Skälen för förslaget och bedömningen

Det har införts en statistikartikel i direktivet

Artikel 19a är ny och innehåller bestämmelser om insamling av vissa uppgifter och statistik samt en skyldighet för medlemsstaterna att årligen rapportera dessa till kommissionen. Ändringarna bygger på kommissionens ursprungliga förslag till ändringar i människohandels- direktivet, men innehållet har i viss mån justerats genom förhand- lingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen. I skälen

120https://www.nhri.no/2025/nim-er-tildelt-ansvaret-for-monitorering-av-norges-forpliktelser- etter-istanbulkonvensjonen-og-menneskehandelskonvensjonen/ (hämtad 2025-07-31).

396

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

beskrivs ändringarna som ett betydelsefullt steg för att öka de all- männa kunskaperna om människohandelns omfattning inom unionen och säkerställa att de åtgärder och strategier som antas baseras på ett statistiskt underlag.121

Enligt artikel 19a.1 ska medlemsstaterna säkerställa att det finns ett system för registrering, framställande och tillhandahållande av anonymiserade statistiska uppgifter för att övervaka hur effektiva deras system är när det gäller att bekämpa de brott som avses i män- niskohandelsdirektivet och artikel 19a.2 räknar upp de statistiska uppgifter som ska samlas in. En utgångspunkt är emellertid att kravet gäller i den utsträckning som uppgifterna finns tillgängliga på cen- tral nivå. Det får anses innebära att det inte finns någon skyldighet i förhållande till sådana uppgifter som i dagsläget inte finns tillgäng- liga på central nivå. I den mån det är möjligt att utveckla statistik- insamlingen bör detta naturligtvis ändå vara önskvärt för att uppnå syftet med artikeln, dvs. att få fullständiga kunskaper om människo- handelns omfattning inom unionen. Begreppet tillgängliga på central nivå måste enligt vår uppfattning anses innebära att uppgifterna ska vara nationellt insamlade av en myndighet eller liknande institution, samt att uppgifterna är kvalitetssäkrade för att de ska kunna användas för att ta fram statistik.

Det finns ett system för tillhandahållande av statistik

Brottsförebyggande rådet (Brå) är den myndighet som ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige. Officiell statistik är sådan statistik som regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Brås ansvar som statistikansvarig myndighet inom området rättsväsende framgår av bilagan till förordningen om den officiella statistiken. Brå ingår dessutom i samverkan för Rättsväsendets digitalisering.

Kriminalstatistiken bygger på uppgifter som Brå samlar in från övriga myndigheter i rättsväsendet. I kriminalstatistiken ingår stati- stik över anmälda brott, konstaterade fall av dödligt våld, handlagda brott, personer misstänkta för brott, handlagda brottsmisstankar, personer lagförda för brott, kriminalvård och återfall i brott. Syftet

121Skäl 31.

397

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

med kriminalstatistiken är framför allt att belysa rättsväsendets han- tering av brott.

Brå har utvecklat ett system för produktion av officiell rättsstati- stik (Sor). Samma system används även för produktion av annan löpande statistik baserat på de uppgifter som levereras till systemet från rättsväsendets myndigheter och kan således även användas för att samla in, kvalitetssäkra, sammanställa och rapportera uppgifter om människohandel.

Genom bestämmelserna i lagen om officiell statistik och förord- ningen om officiell statistik, det uppdrag som Brå har som statistik- ansvarig myndighet samt det system som Brå har utvecklat för lö- pande produktion av kriminalstatistik (Sor) får Sverige sägas ha ett system för tillhandahållande av statistiska uppgifter i enlighet med vad som krävs i artikel 19a.1.

Vissa statistiska uppgifter finns tillgängliga på central nivå

Av artikel 19a.2 framgår vilka statistiska uppgifter som ska samlas in, dock under förutsättning att de finns tillgängliga på central nivå (se resonemang ovan). De uppgifter som omfattas är

–antalet personer misstänkta för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande,

–antalet personer som åtalats för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap, form av utnyttjande och typ av slutligt beslut om åtal,

–antalet beslut om åtal (för brott som avses i artikel 2, för andra brott, beslut att inte väcka åtal, övriga),

–antalet personer som dömts för brott som avses i artikel 2, för- delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen) och medborgarskap,

–antalet domstolsbeslut (dvs. frikännande, fällande domar, övriga) för de brott som avses i artikel 2,

398

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

–antalet misstänkta personer, personer som lagförts och personer som dömts för brott som avses i artikel 18a.1, fördelat på kön och åldersgrupp (barn/vuxen).

I våra kontakter med Brå har det framkommit att merparten av dessa uppgifter samlas in av myndigheten men flertalet kan inte anses vara tillgängliga på central nivå eftersom de inte är kvalitetssäkrade, exem- pelvis uppgifter om medborgarskap. De uppgifter som finns tillgäng- liga ingår dock inte alla i den officiella statistiken men kan i vissa fall tas fram i särskild ordning efter bearbetning av underlaget för både officiell och icke officiell statistik. Det gäller uppgifter om identifi- erade brottsoffer och beslut om åtal. För uppgifter som samlas in, men inte är kvalitetssäkrade, kommer det krävas ett kvalitets- och utvecklingsarbete för att kunna rapportera uppgifterna. När det gäller uppgifter som rör domstolsbeslut samlar Brå inte in alla data som efterfrågas, och för dessa uppgifter skulle ett utvecklingsarbete även sträcka sig till andra myndigheter som lämnar underlag för statistik- föring till Brå.

Brå har också framfört att ett annat skäl till att uppgifterna inte alltid kan redovisas, även om de finns tillgängliga, har att göra med den så kallade småtalsproblematiken. Detta gäller särskilt om kom- binerad information efterfrågas (som till exempel exploateringsform i kombination med kön och ålder), men även redovisning av åtal och domslut för de år där det är låga noteringar. I sådana fall kan urvalen bli så små att det av sekretesskäl inte går att rapportera. Beträffande personer som dömts för brott och antalet domstolsbeslut för män- niskohandelsbrott framhöll Brå även att den officiella statistiken endast inkluderar information från första instans (tingsrätterna). Någon motsvarande informationsinhämtning från överrätterna sker inte i dagsläget.

När det kommer till uppgifterna i punkten 2a efterfrågar Eurostat redan i dag en sammantagen uppgift om det totala antalet unika per- soner som är antingen förmodade offer eller identifierade offer för människohandel. Brå kan i dag rapportera identifierade offer baserat på målsägandestatistiken, det vill säga de som kommer till rättsväsen- dets kännedom. Uppgifter om förmodade offer kan tas fram av Jäm- ställdhetsmyndigheten och Migrationsverket. Dessa uppgifter kan dock inte slås ihop med Brås uppgifter på grund av en övervägande risk för överlappning och dubbelräkning av individer. Det saknas

399

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

i dag möjlighet att kontrollera för dubbletter i källorna och därför rapporterar Brå endast uppgifter om identifierade offer.

När det gäller de uppgifter som efterfrågas beträffande det nya brottet i artikel 18a (brott som rör användning av tjänster som till- handahålls av ett offer för människohandel) har det vid våra kontakter med Brå framkommit att dessa kommer att vara möjliga att ta fram, förutsatt att brottet hanteras i ett specifikt lagrum.

Slutligen lyfter Brå fram att det endast går att göra en övergripande bedömning av möjligheterna att ta fram de uppgifter som anges i direktivet eftersom det där inte närmare framgår vilka definitioner och räkneenheter som ska användas för rapporteringen av statistik. Viss vägledning kan ges genom den rapportering av människohandels- uppgifter som görs till kommissionen (Eurostat) redan i dag. Men denna kommer sannolikt förändras eftersom kommissionen nyligen har startat en översyn av ländernas system för datainsamling i syfte att utveckla och harmonisera rapporteringen av statistik.

Brå bör vara den myndighet som årligen rapporterar in statistik

Som statistikansvarig myndighet och ansvarig för att lämna uppgifter till europeisk statistik medverkar Brå i det internationella samarbetet på statistikområdet för rättsväsendet. Inom ramen för det interna- tionella samarbetet ansvarar Brå för rapportering av statistik, såväl löpande som i samband med enskilda uppdrag.122 Brå samlar redan i dag in och rapporterar uppgifter om människohandel till kommis- sionen (Eurostat). Enligt utredningen framstår det därför som lämp- ligt att Brå – i enlighet med artikel 19a.3 – också bör vara den myn- dighet som har i uppgift att rapportera statistiska uppgifter enligt människohandelsdirektivet.

Brå har i enlighet med sin instruktion ett ansvar för den officiella kriminalstatistiken och att utveckla den statistiken samt annan rele- vant statistik.123 Myndigheten har också redan i dag ett ansvar för att rapportera uppgifter om statistik till internationella organ, där- ibland Eurostat. Uppgiften att nu rapportera statistiska uppgifter i enlighet med artikel 19a.3 måste således anses falla inom ramen för Brås nuvarande uppdrag som statistikmyndighet. Det behövs således

122https://bra.se/om-bra/projekt-och-uppdrag/projekt/2021-04-12-internationell- verksamhet-inom-statistik (hämtad 2025-08-01).

1232 § förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet.

400

SOU 2025:119

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

inte ges ett särskilt uppdrag eller göras några instruktionsändringar eller andra ändringar för att uppfylla direktivet. Men med tanke på de många uppgifter som får anses ligga på myndigheten inom området statistik, så kan det finnas anledning att framöver fundera på om en ökad tydlighet behövs kring de internationella uppdragen.

7.4.5Nationella handlingsplaner (artikel 19b)

Förslag och bedömning: Skyldigheterna enligt artikel 19b.1 och 19b.3 behöver beaktas av Regeringskansliet vid framtagandet av nationella handlingsplaner mot människohandel. Vidare bör inne- hållet i artikel 19b.2 beaktas om möjligt. Artikeln kräver inga för- fattningsändringar eller andra åtgärder i övrigt.

Skälen för bedömningen: Artikel 19b är ny i människohandelsdirek- tivet och innebär en skyldighet för medlemsstaterna att, senast den 15 juli 2028, anta nationella handlingsplaner mot människohandel. Dessa ska utarbetas och genomföras i samråd med de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel och andra oberoende organ och berörda aktörer verksamma på området, regelbundet ses över och uppdateras samt hållas tillgängliga för allmänheten. Därtill ska EU-kommissionen underrättas inom tre månader från att hand- lingsplanerna antagits. I artikel 19b.2 ges exempel på vad handlings- planerna kan innehålla. Artikeln har tillkommit under trepartsför- handlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Som redogjorts för i avsnitt 7.1.3 ovan har Sverige haft ett flertal nationella handlingsplaner på människohandelsområdet sedan slutet av nittiotalet.124 Den senast framtagna handlingsplanen mot prostitu- tion och människohandel beslutades i februari 2018.125

För närvarande pågår arbete vid Regeringskansliet för att ta fram en ny handlingsplan mot utnyttjande i prostitution och människo- handel. Det närmare innehållet i handlingsplanen och vilken period den kommer att gälla för är ännu inte offentliggjort. I arbetet med att ta fram handlingsplanen ska konsultation ske med berörda myn-

124Se t.ex. övergripande beskrivning i inledningen till regeringens Handlingsplan 2016–2018 till skydd för barn mot människohandel, exploatering och sexuella övergrepp, skr. 2015/16:192, s. 4.

125Socialdepartementet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, Bilaga till regeringsbeslut 2018-02-08 nr II:1.

401

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

SOU 2025:119

digheter, civilsamhällesorganisationer och andra aktörer. Handlings- planen ska även ha en tydlig tidsram, innehålla förslag på uppfölj- ning och ska genomföras inom befintliga ekonomiska ramar. Detta framgår av punkt 91 i det åtgärdsprogram för att förebygga och be- kämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrela- terat våld och förtryck samt prostitution och människohandel som regeringen beslutat om för 2024–2026.126

I arbetet med att ta fram och genomföra handlingsplanen, och kommande handlingsplaner, behöver de krav på samråd med natio- nella samordnaren och andra aktörer som anges i artikel 19b.1 beaktas. Vidare bör innehållet anpassas efter vad som anges i artikel 19b.2. Beträffande det närmare innehållet kan även nämnas att de civilsam- hällesrepresentanter som vi har haft möten med har efterfrågat ett fokus på mätbarhet och klara deadlines i kommande handlingsplaner. I detta hänseende har den finska handlingsplanen mot människo- handel lyfts fram som ett föredöme.

Det ankommer på Regeringskansliet att underrätta kommissionen om handlingsplanen i enlighet med artikel 19b.3. Mot bakgrund av den centrala ställning som offentlighetsprincipen har i den svenska rättsordningen framstår det som självklart att handlingsplanerna kommer att hållas tillgängliga på det sätt som krävs i artikel 19b.4.

7.4.6Samordning av unionens strategi (artikel 20)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsänd- ringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Ändringarna i artikel 20 berör arbetet för EU:s samordnare för arbetet mot människohandel, som har till upp- gift att samordna arbetet i medlemsstaterna inom området. Medlems- staterna har enligt artikelns första stycke en skyldighet att samarbeta med EU-samordnaren genom att översända åtminstone den infor- mation som avses i artikel 19. I detta hänseende har skyldigheterna enligt artikeln inte ändrats nämnvärt jämfört med vad som tidigare gällt. Skillnaden ligger i att ordet ”åtminstone” har lagts till, vilket

126Arbetsmarknadsdepartementet, Fri och trygg utan våld och förtryck. Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel 2024–2026, s. 60.

402

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

krävs bland annat att den nationella författningen uppfyller vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. Reglerna ska vara till- räckligt tydliga för att tillämpningen ska vara förutsägbar och de ska vara allmänt tillgängliga. Kravet att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innebär att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. I det ligger bland annat en begränsning som innebär att åtgärden inte får gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitetsprincipen, dvs. den ska stå i rimlig relation till det intresse som åtgärden är avsedd att till- godose. Vid denna avvägning har staterna ett visst handlingsutrymme att inom rimliga gränser avgöra vilka åtgärder som kan anses nödvän- diga för att tillgodose det eftersträvade ändamålet. Europakonven- tionen gäller som lag i Sverige. Av regeringsformen framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 §). Även i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter finns en bestämmelse till skydd mot godtyckligt eller olagligt ingripande i någons privat- och familjeliv (artikel 17).

8.1.2EU:s dataskyddsförordning

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Syftet med förordningen är att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd för personuppgifter, och att främja det fria flödet av personuppgifter inom unionen.

Det materiella tillämpningsområdet för EU:s dataskyddsförord- ning omfattar sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt annan behandling av person- uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Vissa undantag från tillämpningsområdet görs dock, till exempel ska behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksam- het som inte omfattas av unionsrätten inte omfattas av förordningens bestämmelser (artikel 2.2 a). Enligt artikel 2.2 d gäller EU:s data-

406

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

skyddsförordning inte heller för bland annat sådan personuppgifts- behandling som omfattas av tillämpningsområdet för Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut 2008/977/RIF (dataskyddsdirektivet).

För att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten, krävs att någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6 i EU:s data- skyddsförordning är tillämplig. Av särskilt intresse för myndigheters verksamhet är artikel 6.1 c som gäller när behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgifts- ansvarige och artikel 6.1 e som gäller när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

Av artikel 5 framgår ett antal grundläggande principer som gäller för all behandling av personuppgifter. Personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt och de ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Personuppgifterna ska vara korrekta – alla rimliga åtgärder ska vidtas för att felaktiga uppgifter rättas eller raderas – och dessutom adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ändamålet. Behandlingen ska ske på ett säkert sätt och inte pågå under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt förordningen genomförs för att säkerställa den registrerades rättig- heter och friheter, kan dock personuppgifter lagras under längre peri- oder i den mån som uppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

Personuppgifter som samlats in för ett visst ändamål får som huvudregel inte behandlas för något annat ändamål som är oförenligt med det ursprungliga ändamålet, den s.k. finalitetsprincipen. Undan- tag gäller om den registrerade har samtyckt till behandling för det nya ändamålet eller om behandlingen grundar sig på rättslig regler- ing (artiklarna 5.1 b och 6.4).

407

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

Artiklarna 5 och 6 är grundläggande och kumulativa. Det inne- bär att någon av de rättsliga grunderna i artikel 6 måste vara tillämp- lig, samtidigt som samtliga principer i artikel 5 ska följas.

EU:s dataskyddsförordning både förutsätter och medger natio- nella bestämmelser som kompletterar delar av förordningen genom specificeringar eller undantag. Detta gäller särskilt sådan behandling som sker inom den offentliga sektorn. Av artikel 6.2 framgår att medlemsstaterna får behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen när det gäller behandling som sker enligt artikel 6.1 c (rättslig förpliktelse) och 6.1 e (uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning). Bestämmelserna får innehålla specifika krav för behandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling.

Av artikel 6.3 framgår att den rättsliga grunden, vid behandling enligt artikel 6.1 c och e, ska fastställas i unionsrätten eller i natio- nell rätt. Syftet med behandlingen ska i sin tur fastställas i den rätts- liga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Den rätts- liga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning, bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansva- riges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagrings- tid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbe- gripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling.

Behandling av vissa särskilda kategorier av personuppgifter är som huvudregel förbjuden. Det rör sig om uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella lägg- ning (artikel 9.1). Från huvudregeln att dessa särskilda kategorier av personuppgifter inte får behandlas finns flera undantag angivna (arti- kel 9.2). Sådan behandling är bland annat tillåten om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det

408

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

Behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhäng- ande säkerhetsåtgärder måste ske under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstat- ernas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs (artikel 10).

EU:s dataskyddsförordning föreskriver ett antal rättigheter för den registrerade och för den personuppgiftsansvarige motsvarande skyldigheter. Den registrerade har till exempel rätt att få omfattande information från de personuppgiftsansvarige (artiklarna 12–14).

Den registrerade kan också begära registerutdrag med information om bland annat vilka uppgifter som behandlas om honom eller henne (artikel 15). Vidare finns möjlighet för den registrerade att få felaktiga personuppgifter som rör honom eller henne rättade och att under vissa förutsättningar få uppgifterna raderade eller åtminstone få be- handlingen begränsad (artiklarna 16–18). Rätten till radering gäller dock inte för behandling som sker med stöd av grunderna i arti- kel 6.1 c och e (rättslig förpliktelse och arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning). Den registrerade har rätt att när som helst göra invändningar mot behandling av per- sonuppgifter som sker på den grunden att behandlingen bedömts nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som led i myndighetsutövning alternativt med stöd av en intresse- avvägning (artikel 21). En ytterligare rättighet för den registrerade är att slippa bli föremål för ett beslut som grundas enbart på auto- matiserad behandling, inbegripet profilering (artikel 22).

Vissa av de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i förord- ningen får begränsas i nationell rätt. Detta förutsätter att begränsning- arna sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättig- heterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle. Det förutsätter också att begräns- ningen sker i syfte att säkerställa något av de ändamål som anges i artikel 23.1, till exempel en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse.

Om EU:s dataskyddsförordning föreskriver att förtydliganden eller begränsningar av dess bestämmelser kan göras i medlemsstat-

409

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

ernas nationella rätt kan medlemsstaterna, i den utsträckning det är nödvändigt för samstämmigheten och för att göra de nationella be- stämmelserna begripliga för de personer som de tillämpas på, inför- liva delar av förordningen i nationell rätt (skäl 8). I propositionen Ny dataskyddslag har det gjorts bedömningen att detta innebär att förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att i lagar på nationell nivå föreskriva vissa anpassade bestämmelser.1 Principen om unions- rättens företräde innebär dock att bestämmelser i sådana författningar måste vara förenliga med EU:s dataskyddsförordning.

8.1.3Regeringsformen

I regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § första stycket slås det fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för bland annat den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare anges det i paragrafens fjärde stycke att det allmänna bland annat ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Grundläggande be- stämmelser till skydd för den personliga integriteten som gäller i förhållandet mellan enskilda och staten finns i 2 kap. regeringsfor- men. Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen begränsas genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

8.1.4Dataskyddslagen

Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning, här benämnd dataskyddslagen, innehåller bestäm- melser som kompletterar EU:s dataskyddsförordning på ett generellt

1Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag s. 21–23.

410

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

plan i svensk rätt. Inom ramen för det utrymme som EU:s data- skyddsförordning ger reglerar lagen bland annat frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, särskilda kategorier av per- sonuppgifter (som i nationell lagstiftning benämns känsliga person- uppgifter), tillsynsmyndighetens handläggning och beslut samt skade- stånd och överklagande. Dataskyddslagen är, på samma sätt som den tidigare personuppgiftslagen var, subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning. Det gör det möjligt att även fortsättningsvis ha från dataskyddslagen avvikande bestämmelser i sektorsspecifika registerförfattningar.

8.1.5Offentlighets- och sekretesslagen

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns bestäm- melser om sekretess som begränsar rätten att ta del av allmänna hand- lingar och som reglerar tystnadsplikt i det allmännas verksamhet.

Enligt 2 kap. 1 § OSL är lagen tillämplig på myndigheter. Med myn- dighet avses, liksom i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen, organ som ingår i den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen. Av övriga bestämmelser i 2 kap. OSL och bilagan till OSL följer att vissa organ som inte är myndigheter ska jämställas med sådana vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och OSL.

Med sekretess avses ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.2 En uppgift för vilken sekretess gäller får inte läm- nas från en myndighet till en annan eller mellan olika verksamhets- grenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.3 Huvudregeln i sekretesslagstiftningen är att en sekretessbelagd uppgift inte får lämnas ut. Skälet till att sekre- tess till skydd för enskilda fysiska personer gäller mellan myndigheter handlar främst om hänsyn till den enskildes integritet. När uppgifter lämnas mellan olika aktörer och på så sätt blir tillgängliga för fler personer innebär det en risk för att det uppkommer ett intrång i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden som han eller hon har ett berättigat intresse av att kunna avvisa.4 Motsvarande risker

23 kap. 1 § OSL.

38 kap. 1 och 2 §§ OSL.

4Jämför prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 175.

411

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

mot människohandel intensifieras, kommer denna siffra sannolikt öka. Samtidigt ska det beaktas att Återvändandeprogrammet Män- niskohandel – Prostitution5 finns och används redan i dag för en del av de som identifieras enligt ovan. Så kommer fortsatt vara fallet. Men oavsett vad kommer det vara av vikt att följa utvecklingen, och detta är något som kan göras inom ramen för de kontakter som myndig- heter alltid har med Regeringskansliet.

Med den nya uppgiften kommer Jämställdhetsmyndigheten att hantera en rad personuppgifter. Det kan exempelvis handla om ålder, kön, telefonnummer, adressuppgifter, familjeförhållanden och eko- nomi. I de flesta fall kommer personnummer, samordningsnummer eller motsvarande att behandlas. Vidare kommer utsatthet för brott att behandlas. Myndigheten kommer även ha behov av att behandla känsliga personuppgifter (artikel 9 i EU:s dataskyddsförordning) som uppgifter om etniskt ursprung, hälsouppgifter och uppgifter om en persons sexualliv eller sexuella läggning. Uppgifter om lagöverträ- delser kan komma att behandlas om en person som utsatts för män- niskohandel har tvingats till att begå brott som ett led i sin utsatthet. Sådana uppgifter är inte en känslig personuppgift men kan, i vissa fall, anses som extra skyddsvärd enligt artikel 10 i EU:s dataskydds- förordning. Att förlita sig på att samtycke ska ges för behandlingen av känsliga personuppgifter är inte en lämplig ordning när det handlar om att vara Sveriges kontaktpunkt för gränsöverskridande vidare- slussning av utsatta människohandelsoffer. Det är inte heller myn- digheten som kommer samla in uppgifterna från den enskilde. För behandling av lagöverträdelser kan aldrig samtycke ges.

Det finns ett behov av en särskild reglering

Jämställdhetsmyndigheten har i dag ingen särskild personuppgifts- reglering utan använder, i den mån personuppgifter alls behandlas, de generellt tillämpliga dataskyddsreglerna. Med det menas EU:s dataskyddsförordning och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, här benämnd data- skyddslagen.

Brottsdatalagen (2018:1177) är endast tillämplig vid behandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra

5Se vidare om detta i bland annat avsnitt 6.1.

413

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder (1 kap. 2 § brottsdatalagen). Ligger syftet med behandlingen utanför detta så är i stället EU:s dataskydds- förordning och dataskyddslagen tillämpliga (artikel 2.2 d dataskydds- förordningen). Jämställdhetsmyndigheten kommer att vara kontakt- punkt och därmed behjälplig vid gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Behandlingen av personuppgifter i sådan verksamhet ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde.6 Myndigheter som, utan att ha vare sig anmälningsskyldighet eller uppgiftsskyldig- het, samverkar med brottsbekämpande myndigheter – vilket de stöd- sökande aktörerna i regel inte ens kommer att vara – anses inte enbart på grund av sådan samverkan bli behöriga myndigheter i brottsdata- lagens mening.7

Nu föreslås Jämställdhetsmyndigheten få en ny uppgift. De kom- mer i och med den att behandla personuppgifter i en relativt stor om- fattning.8 De kommer behandla olika former av personuppgifter, och också känsliga och i viss mån särskilt skyddsvärda sådana. Ett anpassat och tydligt stöd för behandling av känsliga personuppgifter skapar förutsättningar för myndigheten att behandla personuppgifter på ett effektivt sätt men med respekt för den personliga integriteten. Det skulle också förbättra myndighetens möjligheter att utföra sin upp- gift på ett ändamålsenligt sätt. Vi ser således att det ur effektivitets- eller integritetssynpunkt behövs en särskild reglering.

Jämställdhetsmyndigheten bedöms kunna behandla känsliga per- sonuppgifter med stöd av undantaget för ett viktigt allmänt intresse i artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning (se avsnitt 8.2.6). För detta krävs dock bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Det generella regelverket föreskriver inga anpassade skydds- åtgärder. När det handlar om känsliga personuppgifter krävs särskilda bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

Det är vanligt att verksamheter i vilka det finns behov av att be- handla relativt omfattande integritetskänsliga personuppgifter omfat- tas av särskilda regler om personuppgiftsbehandlingen, som är an- passade efter behovet av behandling av personuppgifter och behovet

6Jämför prop. 2017/18:232 Brottsdatalag s. 113.

7SOU 2017:29 Brottsdatalag s. 196 och prop. 2024/25:46 Nya uppgifter för centrum mot våldsbejakande extremism s. 30 f.

8Jämför här exempelvis prop. 2024/25:46.

414

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

av särskilt skydd för den personliga integriteten med anledning av behandlingen. Det har också blivit vanligare på senare tid.

Mot denna bakgrund anser vi att en särskild reglering av behand- ling av personuppgifter vid Jämställdhetsmyndigheten bör införas. Utgångspunkten för den särskilda regleringen bör vara att myndig- heten ges ett tydligt stöd för att behandla personuppgifter i den ut- sträckning som behövs för att den på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt ska kunna fullgöra sin uppgift enligt instruktionen. Samtidigt bör regleringen innehålla lämpliga skyddsåtgärder för att åstadkomma ett starkt skydd för den personliga integriteten. En registerförfatt- ning som på ett tydligt sätt anger förutsättningarna för myndighetens personuppgiftsbehandling bör också kunna underlätta för de myn- digheter som lämnar ut uppgifter till Jämställdhetsmyndigheten att göra de rättsliga bedömningar som behövs innan uppgifter lämnas ut till myndigheten. En registerförfattning skapar dessutom tydlig- het och förutsägbarhet för de registrerade.

Vi bedömer även nedan att de samlade förslagen som lämnas inne- bär en sådan begränsning av skyddet i 2 kap. 6 § andra stycket reger- ingsformen mot intrång som innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden som enbart får göras genom lag. Det bör därför införas en ny lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jäm- ställdhetsmyndigheten, som syftar både till att ge myndigheten möj- lighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Den särskilda regleringen bör ske i lag

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gent- emot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får skyddet begränsas genom lag under de för- utsättningar som anges i 2 kap. 21 §. Skyddet får således inte begränsas genom förordning.

En lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndig- heten ger ökade möjligheter att behandla personuppgifter. Särskilt gäller detta känsliga personuppgifter. Det kommer finnas ett behov

415

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

av att behandla bland annat uppgifter om etniskt ursprung, hälso- uppgifter och uppgifter om en persons sexualliv eller sexuella lägg- ning. Men också uppgifter om misstänkta eller begångna brott, dock i mindre utsträckning. Det kan också handla om uppgifter om ålder, kön, familjeförhållanden, ekonomi m.m. Uppgifter om utsatthet för brott kommer behandlas. Att sådana uppgifter om enskilda behandlas av en myndighet innebär risker för de enskildas integritet, särskilt när det sker i relativt stor omfattning. Vi gör bedömningen att det kan vara ett sådant betydande intrång som också kommer ske utan samtycke. Förslagen kan alltså innebära en begränsning av skyddet mot intrång som innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Sådana begränsningar får göras genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Dessutom får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 § första stycket 2 och 21 § regeringsformen).

Förslagen innebär att begränsningen görs genom lag och ändamålen

–dvs. vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer – är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Lagförslagen begränsas vidare på sådant sätt att Jämställdhetsmyndigheten kan inhämta och behandla personuppgifter endast i den utsträckning som är nödvändig för att utföra sin uppgift. Dessutom föreslås en rad säkerhetsåtgärder, såsom bestämmelser om sökbegränsningar och begränsad tillgång till personuppgifterna inom myndigheten samt en ny sekretessbestämmelse till skydd för enskilda vid myndigheten. Vi bedömer därför att begränsningen av skyddet för den enskilde inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen och att den inte heller sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsningarna av skyddet för den enskilde görs inte heller på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Sammantaget innebär detta att våra förslag är förenliga med 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen.

Rätten till respekt för privatlivet enligt Europakonventionen får inskränkas med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller

416

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

för gränsöverskridande vidareslussning i enlighet med artikel 11.4 människohandelsdirektivet.

Lagen bör gälla automatiserad behandling och register

EU:s dataskyddsförordning ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Med register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decen- traliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden (artikel 4.6). Vi anser att tillämpningsområdet för den föreslagna lagen bör följa tillämpningsområdet för EU:s dataskydds- förordning och därför omfatta samma slags behandlingar. Lagen före- slås därmed gälla om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. Manuell behandling av personuppgifter som inte ingår i en uppgifts- samling som är strukturerad för sökning eller sammanställning bör inte omfattas av den lag som nu föreslås.

Lagen kompletterar annan reglering

EU:s dataskyddsförordning är direkt tillämplig och har företräde framför nationell lagstiftning. Den lag som nu föreslås kan därför endast innehålla bestämmelser som kompletterar dataskyddsförord- ningen. För att det ska vara tydligt för tillämparen bör en bestäm- melse med upplysning om att EU:s dataskyddsförordning gäller tas in i lagen.

Av 1 kap. 6 § dataskyddslagen följer att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från data- skyddslagen så ska bestämmelsen i den andra lagen tillämpas. Data- skyddslagen är alltså subsidiär och kommer bara att gälla för Jäm- ställdhetsmyndigheten om inte den lag som nu föreslås anger något annat. Av tydlighetsskäl bör det i den nu föreslagna lagen finnas en upplysning om att dataskyddslagen och föreskrifter som har med- delats i anslutning till den gäller om inte annat följer av den nu före-

418

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

slagna lagen.9 Även föreskrifter som meddelas i anslutning till den nu föreslagna lagen bör ha företräde framför dataskyddslagen.

Vi lämnar inga förslag till bestämmelser med bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter. Regeringen har dock möjlighet att utan sådant be- myndigande meddela verkställighetsföreskrifter (8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen). Det kan alltså tillkomma föreskrifter i anslutning till den nu föreslagna lagen, även om den saknar särskilda bemyndiganden. Föreskrifter om verkställighet bör även de ha före- träde framför dataskyddslagen vilket bör framgå.

8.2.3Personuppgiftsansvar

Förslag: Det ska framgå av den nya lagen att Jämställdhetsmyndig- heten är personuppgiftsansvarig för den behandling av person- uppgifter som myndigheten utför enligt lagen.

Skälet för förslaget: Uttrycket personuppgiftsansvarig är centralt inom all dataskyddsreglering. Den personuppgiftsansvarige är skyl- dig att se till att behandling av personuppgifter sker i enlighet med gällande bestämmelser, och enskilda ska alltid kunna vända sig till den personuppgiftsansvarige för att göra sina rättigheter gällande. Den personuppgiftsansvarige ska exempelvis ansvara för och kunna visa att de grundläggande principerna i artikel 5.1 i EU:s dataskydds- förordning följs (artikel 5.2). Därutöver ska den personuppgiftsansva- rige bland annat genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen utförs i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (artikel 24.1) och för att säkerställa en lämplig säkerhetsnivå (artikel 32.1).

Av definitionen i artikel 4.7 i EU:s dataskyddsförordning framgår att en personuppgiftsansvarig är en fysisk eller juridisk person, offent- lig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsam- mans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Det är alltså Jämställdhetsmyndigheten som är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som

9Jämför prop. 2017/18:171 Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning s. 73.

419

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

myndigheten utför enligt den nya lagen. Av tydlighetsskäl bör detta förhållande framgå direkt av lagen.

8.2.4Ändamålsbestämmelser och finalitetsprincipen

Förslag: Jämställdhetsmyndigheten ska få behandla personupp- gifter om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra uppgiften att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidare- slussning av brottsoffer.

Sådana personuppgifter ska även få behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller för- ordning, eller för andra ändamål under förutsättning att dessa inte är oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in.

Skälen för förslaget

Ändamålsbestämmelser

All behandling av personuppgifter måste ha stöd i någon av de rätts- liga grunder som anges i artikel 6.1 a–f i EU:s dataskyddsförordning. De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande och flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga för en och samma behandling.10 Av 2 kap. 2 § 1 dataskyddslagen följer att personuppgifter får behand- las med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, om be- handlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning. Sådana uppgifter som riks- dag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra anses generellt vara uppgifter av allmänt intresse.11 Därutöver krävs att personuppgiftsbehandlingen uppfyller de grundläggande princi- perna i artikel 5 i EU:s dataskyddsförordning. Dessa innebär bland annat att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (artikel 5.1 b).

Den uppgift som Jämställdhetsmyndigheten nu ska utföra har sin grund i människohandelsdirektivet men uttrycks genom den före- slagna ändringen i myndighetens instruktion. Kravet på att grunden för de behandlingar som myndigheten behöver utföra ska vara rätts-

10Prop. 2017/18:105 s. 46.

11A.a. s. 56 och 57.

420

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

ligt fastställd (se artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning) får genom den föreslagna ändringen i Jämställdhetsmyndighetens instruktion, och den nu föreslagna personuppgiftslagen, anses uppfylld. De ända- mål som anges i den nu föreslagna registerlagen är att anses som nöd- vändiga för att Jämställdhetsmyndigheten ska kunna utföra sin upp- gift (artikel 6.2 andra stycket). Som framgår ovan är uppgiften att anses vara av allmänt intresse och vi anser också att den är propor- tionerlig mot det legitima mål som eftersträvas (se artikel 6.3 andra stycket i EU:s dataskyddsförordning).

Utöver 6.1 e skulle även artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordning om rättslig förpliktelse och artikel 6.1 d i samma förordning om en- skildas intresse kunna aktualiseras. Även om flera rättsliga grunder kan vara tillämpliga för en och samma behandling, så ser vi alltjämt att det är 6.1 e som är den primära grunden. Det är således den vi fortsatt förhåller oss till.

Finalitetsprincipen

Enligt artikel 5.1 b i EU:s dataskyddsförordning ska personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ända- mål. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, veten- skapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses vara oförenlig med de ur- sprungliga ändamålen.

I artikel 6.4 i EU:s dataskyddsförordning beskrivs vad den person- uppgiftsansvarige bör beakta för att fastställa om behandling för andra ändamål är förenlig med det ändamål för vilket personuppgifterna ursprungligen samlades in. Principen om att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål brukar kallas finalitetsprincipen.

Flera registerlagar innehåller bestämmelser som ger uttryck för finalitetsprincipen genom att ange att personuppgifter som behandlas för något av de i lagen angivna ändamålen även får behandlas för andra ändamål under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Bestämmelser som ger uttryck för finalitetsprincipen har införts

421

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

av tydlighetsskäl och avser främst att klargöra att det är tillåtet att behandla personuppgifter för andra ändamål än de som uttryckligen anges i lagen, så länge behandlingen inte är oförenlig med insamlings- ändamålen.12 Vi ser skäl för att göra samma sak även i den nu före- slagna lagen.

8.2.5Tillgången till personuppgifter

Förslag: Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Skälen för förslaget: Dataskyddsförordningen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som begränsar tillgången till personuppgifter. I artikel 5.1 c uttrycks dock den grundläggande principen att person- uppgifter som behandlas ska vara adekvata, relevanta och inte för om- fattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (principen om uppgiftsminimering). Enligt artikel 25.2 ska den personuppgifts- ansvarige också genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åt- gärder för att, i standardfallet, säkerställa att endast personuppgifter som är nödvändiga för varje specifikt ändamål med behandlingen behandlas. Den skyldigheten gäller mängden insamlade personupp- gifter, behandlingens omfattning, tiden för deras lagring och deras tillgänglighet.

Vilka möjligheter till spridning av personuppgifter som en viss behandling innebär påverkar i stor utsträckning integritetsriskerna med behandlingen. Om personuppgifter sprids ökar risken för att uppgifterna används på ett sätt som inte är avsett. Utan en begräns- ning av spridningen av personuppgifterna kan också personuppgifts- behandling komma att ske som det inte finns behov av. Det är därför vanligt att registerförfattningar innehåller bestämmelser som reglerar tillgången till personuppgifter. För skyddet av den personliga integ- riteten är det viktigt att det vid Jämställdhetsmyndigheten säkerställs att personuppgifter i de aktuella verksamheterna endast görs tillgäng- liga för de medarbetare som behöver uppgifterna i sitt arbete. En be- stämmelse med en sådan innebörd bör därför införas i den nya lagen.

12Se t.ex. prop. 2018/19:151 Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljö- kunskap s. 24 och prop. 2019/20:106 Stärkt integritet i Rättsmedicinalverkets verksamhet s. 40.

422

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

Att tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter innebär i sig att en behovsbedömning måste göras innan tillgång ges och är dessutom en ur risksynpunkt rimlig avvägning. I några registerför- fattningar finns uttryckliga bestämmelser om att åtkomsten till per- sonuppgifter regelbundet ska kontrolleras och följas upp. Den per- sonuppgiftsansvarige ska emellertid enligt artiklarna 24 och 32 i EU:s dataskyddsförordning bland annat säkerställa och kunna visa att behandlingen utförs i enlighet med EU:s dataskyddsförordning. I detta får anses ligga en skyldighet att regelbundet kontrollera och följa upp åtkomsten av personuppgifter. Med hänsyn till detta och den trots allt relativt begränsade uppgift som Jämställdhetsmyndig- heten nu får bedöms det inte behövas någon uttrycklig bestämmelse om kontroller av om någon obehörig berett sig åtkomst till person- uppgifterna.

8.2.6Känsliga personuppgifter och sökbegränsningar

Förslag: Känsliga personuppgifter får behandlas med stöd av arti- kel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning endast om uppgifterna är nödvändiga för fullgörandet av uppgiften att vara kontaktpunkt.

Det ska inte vara tillåtet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller upp- gifter som avser fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott.

Skälen för förslaget

Särskilda kategorier av uppgifter är samma sak som känsliga personuppgifter

Av artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning framgår att behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sex- ualliv eller sexuella läggning, är förbjuden. I svensk rätt kallas sådana

423

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

uppgifter för känsliga personuppgifter (se exempelvis 3 kap. 1 § dataskyddslagen). I förarbetena till dataskyddslagen anges att det tidigare begreppet känsliga personuppgifter används eftersom det begreppet är väl inarbetat, även på EU-nivå, och dessutom språkligt enklare att använda och förstå än begreppet särskilda kategorier av personuppgifter, inte minst i författningstext.13 Även i den lag som nu föreslås bör därför begreppet känsliga personuppgifter användas.

Förbudet i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning kompletteras av ett antal undantag i artikel 9.2, som anger när behandling av käns- liga personuppgifter trots allt är tillåten eller kan tillåtas. Några av undantagen är direkt tillämpliga medan andra kräver viss reglering i den nationella lagstiftningen för att behandling av känsliga person- uppgifter ska få ske. I 3 kap. dataskyddslagen finns kompletterande bestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter.

Jämställdhetsmyndigheten har ett behov av att behandla känsliga personuppgifter

Som konstaterats ovan förmodas Jämställdhetsmyndigheten ha behov av att behandla känsliga personuppgifter som uppgifter om etniskt ursprung, hälsouppgifter och uppgifter om en persons sexualliv eller sexuella läggning.

Att en myndighet ska utföra en av riksdag eller regering tilldelad uppgift på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt är ett viktigt all- mänt intresse.14 Uppgiften som kontaktpunkt kommer att regleras i förordning. Genom den nu föreslagna lagen om personuppgifts- behandling och den sekretessbestämmelse som föreslås i avsnitt 8.3 säkerställs dessutom att det finns lämpliga och särskilda skyddsåt- gärder. Jämställdhetsmyndigheten har därför i och för sig rättsligt stöd för behandling av känsliga personuppgifter direkt med stöd av artikel 9.2 g. Vi bedömer dock att det bör finnas tydligt stöd i författ- ning för behandling av känsliga personuppgifter i den omfattning som kommer att vara aktuell vid Jämställdhetsmyndigheten. Även om den i praktiken inte inskränker möjligheterna att behandla käns- liga personuppgifter i förhållande till vad som annars gäller enligt EU:s dataskyddsförordning, eller den i avsnitt 8.2.4 föreslagna ända- målsbestämmelsen, bör det införas en särskild bestämmelse i den nya

13Prop. 2017/18:105 s. 75.

14Prop. 2017/18:105 s. 85.

424

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

lagen som innebär att känsliga personuppgifter får behandlas endast om uppgifterna är nödvändiga för fullgörandet av uppgiften att vara kontaktpunkt. En sådan bestämmelse inskärper också vikten av att känsliga personuppgifter inte behandlas slentrianmässigt. Av bestäm- melsen bör det även framgå att behandlingen sker med stöd av arti- kel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning. Bestämmelsens hänvisningar till dataskyddsförordningen är dynamiska, vilket innebär att hänvis- ningarna avser dataskyddsförordningen i den vid varje tidpunkt gäl- lande lydelsen. På det sättet säkerställs att ändringar i EU-regleringen får omedelbart genomslag.

Sökbegränsningar

Sökningar som tar sikte på känsliga personuppgifter är typiskt sett förknippade med särskilda risker i integritetshänseende. I 3 kap. 3 § andra stycket dataskyddslagen finns därför ett förbud mot att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. Den bestämmelsen är emellertid avsedd att gälla för offentlig verksamhet där sektorsspecifik reglering avseende känsliga personuppgifter saknas. Vi bedömer att det inte finns något behov av att utföra sådana sökningar för uppgiften att vara kontaktpunkt och därför bör ett motsvarande sökförbud införas i den nya lagen. Vi föreslår också att det dessutom bör omfatta sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på sådana uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Bestämmelsens hänvisning till dataskyddsförordningen bör vara dynamisk för att säkerställa att ändringar i EU-regleringen får omedelbart genomslag.

8.2.7Behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser

Bedömning: Möjligheterna att behandla uppgifter som rör lag- överträdelser bör inte begränsas.

Skälen för bedömningen: Enligt artikel 10 i EU:s dataskyddsför- ordning får behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 endast utföras

425

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

8.2.9Rätten att göra invändningar

Förslag: Rätten för registrerade att göra invändningar enligt data- skyddsförordningen ska inte gälla vid sådan behandling som är tillåten enligt den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Skälen för förslaget: Vid behandling av personuppgifter som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myn- dighetsutövning (dvs. behandling enligt artikel 6.1 e i EU:s data- skyddsförordning) ska den registrerade ha rätt att när som helst, av skäl som hänför sig till hans eller hennes specifika situation, göra invändningar mot behandlingen. Den personuppgiftsansvarige får då inte längre behandla personuppgifterna, såvida denne inte kan påvisa tvingande berättigade skäl för behandlingen som väger tyngre än den registrerades intressen, rättigheter och friheter eller om det sker för fastställande, utövande eller försvar av rättsliga anspråk. Detta följer av artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning.

Rätten att göra invändningar innebär att den registrerade har möjlighet att få till stånd en kontroll av om uppgifterna får behand- las. Under tiden som en sådan prövning pågår har den registrerade rätt att kräva att behandlingen av personuppgifterna begränsas (se artikel 18.1 d i EU:s dataskyddsförordning). Om det bedöms saknas berättigade skäl för behandlingen har den registrerade rätt att få personuppgifterna raderade (se artikel 17.1 c i EU:s dataskyddsför- ordning).

Medlemsstaterna har enligt artikel 23 i EU:s dataskyddsförord- ning möjlighet att genom lagstiftningsåtgärder begränsa vissa av de skyldigheter och rättigheter som följer av förordningen, däribland rätten att göra invändningar mot behandlingen av personuppgifter. En sådan begränsning får göras om den sker med respekt för ande- meningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna. Begräns- ningen måste vidare utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i syfte att säkerställa olika uppräknade intressen, bland annat den allmänna säkerheten, förebyggande eller förhindrande av brott eller andra viktiga mål av generellt allmänt intresse (artikel 23.1).

Sådana lagstiftningsåtgärder ska enligt artikeln innehålla speci- fika bestämmelser när så är relevant, avseende bland annat ända- målen med behandlingen, lagringstiden samt tillgängliga skyddsåt-

428

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

gärder med beaktande av behandlingens art, omfattning och ändamål (artikel 23.2). Rätten att göra invändningar har begränsats i ett flertal myndigheters registerförfattningar.16 Det har i dessa fall ansetts vara av stor betydelse att personuppgifter får behandlas i myndigheternas verksamheter, oberoende av den registrerades inställning, samtidigt som det bedömts att den personuppgiftsansvarige närmast undan- tagslöst skulle kunna påvisa skäl för fortsatt behandling som väger tyngre än den registrerades intressen i det enskilda fallet.17 Detta be- döms gälla även inom den uppgiften som Jämställdhetsmyndigheten nu ska få. För att säkerställa förutsättningarna att behandla relevanta personuppgifter i kontaktpunktsverksamheten anser därför vi att det bör införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att rätten att göra invändningar enligt artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning inte gäller vid sådan behandling som är tillåten enligt lagen eller en- ligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. En sådan begränsning får anses utgöra en nödvändig och proportionerlig åt- gärd i syfte att säkerställa sådana viktiga mål av generellt allmänt intresse som krävs enligt artikel 23.1 i EU:s dataskyddsförordning. Den föreslagna nya lagen innehåller dessutom bestämmelser om bland annat ändamålen med behandlingen, behandling av känsliga personuppgifter, sökbegränsningar och längsta tid för behandling, och minimerar på så vis risken för kränkning av den registrerades rättigheter och friheter. Den får därför anses uppfylla även de krav som uppställs i artikel 23.2 i EU:s dataskyddsförordning. Den före- slagna bestämmelsens hänvisning till dataskyddsförordningen bör vara dynamisk för att säkerställa att ändringar i EU-regleringen får omedelbart genomslag.

8.2.10Rätt att meddela föreskrifter

Bedömning: Det finns inte skäl att införa en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter som kompletterar den nya lagen.

16Prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten s. 122–123 med hänvisningar.

17Se t.ex. prop. 2017/18:254 Anpassning av utlänningsdatalagen till EU:s dataskyddsförord- ning s. 45.

429

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

Skälen för bedömningen: Vi har inte sett något konkret behov av att komplettera den nya lagen genom bestämmelser i förordning eller föreskrifter. Det kan emellertid inte uteslutas att ett sådant behov kan uppkomma. Bestämmelser om myndigheters personuppgifts- behandling anses normalt falla in under regeringens s.k. restkompe- tens i 8 kap. 7 § regeringsformen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har alltså möjlighet att meddela komplet- terande bestämmelser till den föreslagna lagen, så länge de inte är så- dana som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen.18 Vi kan inte heller se att det finns skäl att införa en upplysningsbestämmelse om regeringens normgivningskompetens i lagen.

8.3En ny sekretessbestämmelse

Förslag: Sekretess ska gälla hos Jämställdhetsmyndigheten för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer för män- niskohandel, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Den tystnadsplikt som följer av denna sekretess ska ha före-

träde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst

sjuttio år.

Skälen för förslaget

Vilka uppgifter kommer Jämställdhetsmyndigheten behandla?

I enlighet med vad som framgår ovan kommer Jämställdhetsmyndig- heten att i sin uppgift som kontaktpunkt ta del av uppgifter som handlar om brottsoffer för människohandel. Många av dessa uppgifter kommer vara integritetskänsliga. En del av dessa brottsoffer kommer ha utsatts för sexualbrott, misshandel eller andra närliggande brott (även utöver huvudbrotten människohandel och människoexploa- tering), ha problem med missbruk, ha problem med sin psykiska hälsa

18Jämför prop. 2017/18:105 s. 26.

430

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

etc. Det handlar alltså om sådana förhållanden om enskilda, men även ibland om ekonomiska förhållanden, som typiskt sett är att anse som integritetskränkande. Vidare kan information om personen, dennes familjerelationer, adressuppgifter och levnadsförhållanden i övrigt vara känsliga. Det är inte heller ovanligt att det finns barn med i bilden, vilket medför att även närstående kan lida skada eller men. Det är således klart att Jämställdhetsmyndigheten genom sin nya uppgift som kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer kommer behöva hantera integritetskänsliga uppgifter om enskilda och närstående till dessa som rör deras personliga och ekonomiska förhållanden.

Uppgifterna kommer mest sannolikt att komma från socialtjänsten, regionkoordinatorerna eller civilsamhället. Även Polismyndigheten, Arbetsmiljöverket och Migrationsverket kan komma att lämna upp- gifter. Jämställdhetsmyndigheten kommer också i arbetet att ha kon- takt med utländska myndigheter eller institutioner som ansvarar för gränsöverskridande stöd till brottsoffer i de olika medlemsstaterna.

Det behöver införas en ny sekretessbestämmelse hos Jämställdhets- myndigheten

Som konstaterats ovan kommer Jämställdhetsmyndigheten nu att få en ny uppgift och i denna egenskap hantera uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Uppgifterna kommer främst att gälla vuxna individer, då enskilda barns situationer i många fall kommer att hanteras av UD via Bryssel II-förordningen eller Haag- konventionen. Däremot kommer det handla om uppgifter av integ- ritetskänslig karaktär, där behov av sekretesskydd kan finnas. Det finns dock i dag ingen särskild bestämmelse om sekretess hos Jäm- ställdhetsmyndigheten.

De uppgifter som svenska myndigheter eller liknande lämnar till Jämställdhetsmyndigheten medför inte att sekretessen överförs. Det innebär att de uppgifterna inte har ett sekretesskydd hos Jämställd- hetsmyndigheten. I vissa fall skulle kanske de uppgifter som myndig- heten skulle få ifrån utländska myndigheter eller institutioner kunna omfattas av sekretess utifrån 15 kap. OSL.

Av 15 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk

431

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs. Bestämmelsen är generell vilket innebär att den kan till- lämpas inom all offentlig verksamhet som omfattas av OSL och är inte begränsad till en viss verksamhet. Däremot ställer bestämmelsen upp andra rekvisit som måste vara uppfyllda, exempelvis om uppgiften kan antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser, som medför att bestämmelsens tillämpningsområde måste anses som tämligen be- gränsat.

I 15 kap. 1 § 1 a OSL finns en bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter som samlas in och utbyts på grund av bland annat unionsrättsakter. Den är dock bara tillämplig när ett EU-direktiv kräver att en viss typ av information ska skyddas med sekretess. Så är inte fallet med den nu aktuella kontaktpunkten. Vi gör därför be- dömningen att denna bestämmelse inte är tillämplig.

För uppgifter om den enskildes hälsa eller sexualliv finns ett visst sekretesskydd enligt 21 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen är en primär sekretessbestämmelse vars räckvidd inte har begränsats.19 Bestäm- melsen kan således tillämpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa OSL. Den innebär således ett minimiskydd för känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv inom hela den offentliga sektorn. Prövningen kan falla olika ut beroende på om den enskilde är underårig eller vuxen. Även faktorer som i vilken verksamhet uppgiften finns och av vem eller under vilka förhållanden uppgiften begärs utlämnad kan få betydelse för skadebedömningen.20 Sekretessen avgränsas med ett rakt kvalificerat skaderekvisit som innebär att sekretess gäller endast om det måste antas att den en- skilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida be- tydande men om uppgiften röjs. Skaderekvisitet är alltså utformat med en särskilt stark offentlighetspresumtion. Även om det säkert i många fall går att hävda betydande men när det kommer till män- niskohandelsoffer, är det vår bedömning att skyddet inte är tillräck- ligt med stöd av nu aktuell bestämmelse utan att det finns ett behov av starkare sekretesskydd för de uppgifter som är aktuella. Alla upp- gifter skulle inte heller omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse.

19Se 3 kap. 1 § OSL.

20Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (17 juni 2025, version 31, JUNO), kommentaren till 21 kap. 1 § OSL.

432

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

Sammantaget innebär det alltså att uppgifter som Jämställdhets- myndigheten får till sig i egenskap av kontaktpunkt och som rör upp- gifter av integritetskänslig natur, inte kommer kunna vara sekretess- skyddade i den utsträckning som vi ser behövs för att uppgiften som kontaktpunkt ska kunna utföras. Vi ser därför att en ny sekretess- bestämmelse måste införas hos Jämställdhetsmyndigheten, om de ska kunna utföra sin uppgift i enlighet med människohandelsdirektivet.

Sekretessbestämmelsens utformning och placering

Den givna utgångspunkten när en sekretessbestämmelse utformas är att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar inte ska gå utöver vad som är motiverat med hänsyn till de intressen som sekretessen avser att skydda. Dessutom ska sekretessbestämmelser utformas så specifikt som möjligt när det gäller både sekretessens föremål och dess räckvidd, dvs. vilka uppgifter som bestämmelsen skyddar och vilken typ av ärenden eller verksamheter som den är tillämplig i.

Det kan vara fråga om en stor mängd uppgifter av något varierande slag som kommer att behandlas i kontaktpunktsverksamheten. Detta innebär att det är svårt att på förhand avgränsa sekretessens föremål alltför mycket utan att samtidigt riskera att skyddsvärda uppgifter faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vi ser att bestäm- melsen därför bör gälla uppgifter om en enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden, vilket också överensstämmer med exempelvis tankarna vid införandet av sekretessbestämmelsen för UD rörande bland annat Bryssel II-förordningen.21 Det skulle kunna diskuteras om även ekonomiska förhållanden ska tas med. Vi ser dock att det annars finns en risk för att uppgifter av känslig natur faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det är angeläget att sådana upp- gifter ges ett tillräckligt skydd.

När det gäller närstående är det, som vi nämnt ovan, inte ovanligt att även exempelvis barn finns med i bilden. För oss är det därför självklart att bestämmelsen även ska gälla till skydd för närstående till den enskilde.

En annan fråga är om sekretessen ska omfatta verksamheten eller ett ärende. Vi ser att sekretessen skulle vara för avgränsad om den

21Prop. 2021/22:189 Ökad rättssäkerhet och snabbare verkställighet i internationella familjemål.

433

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

endast skulle omfatta ett särskilt ärende. Det kan finnas situationer när det inte står klart om det finns ett ärende eller inte, och därför bör sekretessen gälla för kontaktpunktsverksamheten. Däremot ska den inte vara bredare än så.

Vi anser att det inte bör vara ett s.k. rakt skaderekvisit dvs. att sekretess endast ska gälla om det kan antas att den enskilde lider men eller skada om uppgiften röjs. En sådan utformning med pre- sumtion för offentlighet är den vanliga när det gäller sekretessbestäm- melser till skydd för uppgifter om enskilda i verksamheter som avser myndighetsutövning. Jämställdhetsmyndigheten kommer emeller- tid inte att ägna sig åt myndighetsutövning inom ramen för kontakt- punktsverksamheten.22 Med detta i särskilt beaktande, och med hän- syn till de mycket integritetskänsliga uppgifter som det regelmässigt kommer att röra sig om, anser vi att sekretess i stället bör gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Samma gäller även i 36 kap. 7 a § och 40 kap. 7 f OSL.

När en ny sekretessbestämmelse föreslås, måste det också över- vägas om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbe- stämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter. Utgångspunkten är det bör iakttas stor återhållsamhet när det gäller att besluta om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.23 I detta fall handlar det ofta om uppgifter som bland annat socialtjänsten har fått eller hämtat in från enskilda och som rör känsliga uppgifter, både om vuxna och ibland barn. Upp- gifterna används inte för myndighetsutövning. Mot denna bakgrund

–och i likhet med det som huvudsakligen gäller för uppgifter om personliga förhållanden inom socialtjänsten – bör den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen också ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den ordningen motsvarar också vad som gäller för centralmyndigheten i 36 kap. 7 a § OSL. Det föreslås därför att en sådan begränsning införs i 40 kap. 8 § OSL. En sekretessbestämmelse bör innehålla en yttersta begränsning

i tid. När det gäller sekretess till skydd för enskildas personliga för- hållanden är sekretesstiden i regel bestämd till högst sjuttio år med utgångspunkt i att sekretessen bör gälla under större delen av den

22Jämför a.a. s. 79.

23Se t.ex. prop. 2016/17:208 Några frågor om offentlighet och sekretess s. 27 och 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 111 och 112.

434

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

enskildes livstid.24 Vi ser ingen anledning att göra en annan bedöm- ning här.

Den nya sekretessbestämmelsen bör införas i 40 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. Ett alternativ skulle kunna vara 36 kap. OSL men eftersom denna kontaktpunkt inte gäller i mål och ärenden i domstol så anser vi att 40 kap. OSL är mest lämpligt.

Jämställdhetsmyndighetens möjligheter att ta emot uppgifter

För att underlätta samarbetet mellan myndigheter, och för att upp- rätthålla kraven på förvaltningens och rättsskipningens effektivitet och rättssäkerhet, är det ofta nödvändigt att myndigheter kan få tillgång till uppgifter från andra myndigheter. Av den anledningen finns det bestämmelser som i olika situationer bryter sekretess.

I 10 kap. OSL finns flera sekretessbrytande bestämmelser. Enligt 10 kap. 2 § OSL hindrar inte sekretess att en myndighet lämnar ut uppgifter om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen som, med vissa tillämpningsbegränsningar, innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Syftet med generalklausulen är att den ska utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen.25 Viss sekretess har ansetts vara särskilt viktig att upprätthålla och har därför undantagits från generalklausulens tillämpningsområde. Det gäller till exempel den s.k. socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1–6 §§ OSL samt hälso- och sjukvårdssekretessen i 25 kap. 1–8 §§ OSL. Däremot är 10 kap. 2 § OSL tillämplig för socialtjänsten.

Vi ser att myndigheter i stor utsträckning kommer ha möjlighet att använda sig av 10 kap. 2 eller 27 § OSL för att lämna uppgifter till Jämställdhetsmyndigheten. När det gäller socialtjänsten så kan endast 10 kap. 2 § OSL bli tillämplig. Den bestämmelsen ska förvisso inte användas slentrianmässigt, men vi ser det som att det kommer vara

24A.a. del A s. 459 f. och 493 f.

25Prop. 1979/80:2 del A s. 91.

435

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:119

nödvändigt för socialtjänsten att lämna uppgifterna till Jämställd- hetsmyndigheten för att kunna fullgöra sin verksamhet. Om de har ett offer för människohandel som behöver återvända till ett annat EU- land, så kommer kontakten med Jämställdhetsmyndigheten vara av sådan nödvändighet som gör att 10 kap. 2 § OSL är tillämplig. Vi ser därför inte att det behövs någon särskild sekretessbrytande bestäm- melse för att kunna lämna uppgifter till Jämställdhetsmyndigheten.

Särskilt om utländska myndigheter och institutioner

Sverige är i huvudsak ett destinationsland. Vi ser därför att de flesta ärenden kommer komma från svenska myndigheter och institutioner, och inte från myndigheter eller institutioner från ett annat EU-land. Det handlar i huvudsak om uppgifter om personer som är i Sverige och som behöver ta sig tillbaka till det EU-land de är medborgare eller har uppehållstillstånd i. Som tidigare konstaterats handlar det främst om länder i östra Europa, såsom Rumänien, Polen och Ungern. Det innebär dock inte att en utländsk myndighet eller institution inte har någon information att ge den svenska myndigheten vid hanter- ingen av ett specifikt fall. Sådan information skyddas dock av den nu föreslagna sekretessbestämmelsen hos Jämställdhetsmyndigheten. Jämställdhetsmyndigetens möjligheter att sedan lämna eventuell in- formation vidare till svenska myndigheter eller svensk socialnämnd regleras av 10 kap. 2 § och 10 kap. 27 § OSL. Frågan är dock vilka möjligheter Jämställdhetsmyndigheten har att lämna information vidare till den utländska myndigheten eller institutionen, för att kunna fullgöra sin uppgift som kontaktpunkt för gränsöverskridande vidare- slussning av brottsoffer.

Det finns ingen bestämmelse som ger utländska myndigheter en rätt att få ut handlingar från svenska myndigheter grundad på offent- lighetsprincipen. När det gäller sekretessbelagda uppgifter finns 8 kap. 3 § OSL. Den ger en svensk myndighet möjlighet att lämna en upp- gift till en utländsk myndighet för vilken det råder sekretess om upp- giften i motsvarande fall hade kunnat lämnas ut till en svensk myndig- het. Det krävs i sådana fall att det enligt den utlämnade myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att upp- giften lämnas till den utländska myndigheten. Här ska bland annat Sveriges intresse av internationellt samarbete beaktas. Av bestäm-

436

SOU 2025:119

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess

melsen framgår vidare att den prövning som ska göras av om uppgifts- lämnandet är förenligt med svenska intressen ska utföras av myndig- heten som sådan ”enligt den utlämnande myndighetens prövning”.

Prövningen får alltså inte göras av en enskild tjänsteman annat än om han eller hon enligt arbetsordning är den som beslutar på myn- dighetens vägnar i sådana fall.26 Som Lagrådet har påpekat har en svensk myndighet i princip inte någon skyldighet att tillhandagå en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation med uppgifter vare sig dessa är sekretessbelagda eller inte, såvida inte en sådan upp- giftsskyldighet är särskilt föreskriven. Paragrafen medför således inte någon förpliktelse att lämna uppgift utan har endast till funktion att fastställa under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller en internationell organi- sation.27

Mot bakgrund av ovan kommer Jämställdhetsmyndigheten ha möjlighet att lämna ut uppgifter som inte bedöms omfattas av sek- retess till utländska myndigheter eller institutioner. Om uppgiften omfattas av sekretess eller inte kommer att bedömas utifrån den av oss föreslagna sekretessbestämmelsen. Utifrån den kommer myndig- heten att ha goda möjligheter att dela med sig av information när det handlar om fullgörandet av sin uppgift som kontaktpunkt. Det kan då svårligen anses att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men av att uppgiften lämnas. Skulle man där- emot komma fram till det så måste en prövning göras enligt 8 kap.

3 § OSL om uppgiften får lämnas ut.

En annan fråga är den om allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och den är att anses som inkommen.28 Det finns undantag från denna regel men enligt praxis gäller inte dessa utländska myndigheter.29 Det innebär att en handling som skickas från en utländsk myndighet eller liknande institution blir en allmän handling när den kommer in till en svensk myndighet. Möjligheten för Jämställdhetsmyndigheten att sekretessbelägga den handlingen blir därför av vikt, och den sekretessbestämmelse som vi föreslår ovan har även här betydelse.

26Prop. 1981/82:186 om ändring i sekretesslagen (1980:100) m.m. s. 58 f.

27Bet. 1982/83:KU12 om ändringar i sekretesslagen (1980:100) s. 36. Jämför Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (17 juni 2025, version 31, JUNO), kommentaren till 8 kap.

3§ OSL.

282 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen.

29Kammarrätten i Stockholm mål nr 415-06 och 7373-08.

437

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2025:119

skriven då. En motsvarande reglering finns i artikel 7 i Europakonven- tionen. Principen kommer också till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (BrP). Enligt den paragrafens första stycke får ingen dömas för gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Enligt andra stycket samma paragraf ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindri- gare straff. Det behövs därför inte någon övergångsbestämmelse i förhållande till det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande.

När det gäller ändringarna i straffbestämmelsen om människo- handel och de tre nya formerna för utnyttjande, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption, så har dessa även före revide- ringen av människohandelsdirektivet kunnat omfattats av straff- bestämmelsen om människohandel (se vidare under avsnitt 5.8.2). Tillägget av dessa former av utnyttjande i straffbestämmelsen om människohandel medför således ingen utvidgning av det straffbara området. Detsamma gäller i förhållande till exploatering av någon för ändamålen tiggeri eller brottslig verksamhet, vilka tidigare inte har varit uttryckligen omnämnda i straffbestämmelsen, och den språkliga ändringen av nödlägesrekvisitet (annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte). Det innebär att det inte bör finnas något hinder mot att åtala för människohandel av- seende de nya exploateringsformerna, eller för övriga ändringar, även i de fall brottet ägde rum före ikraftträdande (den 1 januari 2027).

När det gäller uppgiften för Jämställdhetsmyndigheten att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer så föreslås den gälla från och med den 1 januari 2027. Den föreslagna lagen om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndig- heten, och ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), syftar till att myndigheten ska kunna utföra uppgiften att vara kon- taktpunkt på ett effektivt sätt och bör därför träda i kraft samma dag. Det finns således inte något behov av övergångsbestämmelse. Inte heller i övrigt finns sådana skäl.

440

Konsekvenser

SOU 2025:119

fattningsförslag och vid behov förslag på andra åtgärder. När det gäller genomförandet av artikel 11 (om hjälp och stöd till offer för människohandel) och artikel 18a (om brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel) ska vi därtill beakta rekommendationerna av den 15 december 2023 från Partskommittén för Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. En närmare beskrivning av vårt uppdrag finns i kapitel 2 och i våra direktiv (se bilaga 1).

Övergripande beskrivet lämnar vi följande förslag. I förhållande till straffrättsliga frågor i direktivet föreslås dels en omformulering av straffbestämmelsen om människohandel för att säkerställa en mer effektiv tillämpning (avsnitt 5.8), dels att ett nytt brott benämnt olaga tjänsteutnyttjande införs för att uppfylla skyldigheten i artikel 18a (avsnitt 5.9).

När det gäller frågor om hjälp och stöd till brottsoffer föreslås att Jämställdhetsmyndigheten formellt får i uppgift att ansvara för Manualen vid misstanke om människohandel, vilket är Sveriges meka- nism för vidareslussning av offer för människohandel (avsnitt 6.5.2) och att Socialstyrelsen ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhets- myndigheten, ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöjande åt- gärder för att förbättra Manualens genomslag på kommunal och regional nivå (samma avsnitt). Vidare föreslås att Jämställdhetsmyn- digheten får i uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer (samma avsnitt). För att kunna fullgöra denna uppgift föreslås även att det ska införas en ny lag om viss per- sonuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten (avsnitt 8.2.1) och en ny sekretessbestämmelse som innebär att sekretess gäller hos Jämställdhetsmyndigheten för vissa uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt (avsitt 8.3). Därutöver föreslås att Socialstyrelsen får i uppdrag att kartlägga om tillgången till boende- insatser (inklusive skyddat boende) till målgruppen är ändamålsenlig samt undersöka omfattningen och typen av boendeinsatser som till- handahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämn- dernas ansvarsområden (avsnitt 6.5.3).

Beträffande samordning och statistik föreslår vi att Polismyndig- hetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människo- handel ska upphöra och att Jämställdhetsmyndigheten ska ges i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människo-

442

SOU 2025:119

Konsekvenser

handel i enlighet med direktivet, att Polismyndigheten fortsatt ska ha i uppgift att årligen rapportera om omfattningen av människo- handel till, i och genom Sverige och lämna förslag på hur människo- handeln kan förebyggas och bekämpas, samt att Institutet för mänsk- liga rättigheter ska ges i uppgift att fungera som oberoende organ enligt människohandelsdirektivet och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (avsnitt 7.4.3). Slutligen föreslås att Brottsförebyggande rådet ska vara den myndighet som har i upp- gift att årligen rapportera till kommissionen i enlighet med arti- kel 19a.3 (avsnitt 7.4.4).

De problem som vi har identifierat, och skälen för de förslag vi har kommit fram till för att lösa dessa, redovisas utförligt i respek- tive avsnitt. Där överväger vi, i olika avseenden, också alternativa lösningar. I de delar som våra förslag går längre än vad som krävs för att uppfylla människohandelsdirektivets miniminivå har skälen för detta angetts. Av våra överväganden framgår även vilka som be- rörs av förslagen. Det som sagts där upprepas inte i detta kapitel.

I det följande tas först frågan om konsekvenser om ingen åtgärd vidtas upp. Därefter beskriver vi de ekonomiska konsekvenser som våra förslag kan komma att innebära för staten. Slutligen behandlar

vide övriga konsekvenser som bör redovisas och frågan om utvär- dering av förslagen.

10.3Alternativa lösningar och konsekvenser om förslagen inte genomförs

Medlemsstaterna är skyldiga att genomföra ändringarna i människo- handelsdirektivet i sin nationella lagstiftning. Inför kommissionens förslag om ändringar i direktivet genomfördes en omfattande kon- sekvensanalys kring de mest ändamålsenliga lösningarna till de pro- blem som identifierats.1 Detta, i kombination med att utredningens uppdrag är att lämna förslag på hur ändringarna i direktivet bör genom- föras i svensk rätt, innebär en begränsning av vilka alternativa åt- gärder som är meningsfulla att överväga. I de delar det funnits val-

1Europeiska kommissionen, Commission staff working document, Impact assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, diarienummer COM(2022) 732 final.

443

Konsekvenser

SOU 2025:119

möjligheter eller alternativa lösningar framgår våra överväganden i motiveringen till respektive förslag.

Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som föl- jer av Sveriges anslutning till EU. Som nämnts ovan har det i respek- tive motivering angetts skäl för det fall förslagen går längre än vad som krävs enligt direktivet. Förslagen bedöms vidare vara förenliga med de krav som ställs upp enligt regeringsformen, Europakonven- tionen och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga rät- tigheter.

Beträffande de effekter som kan uppkomma om förslagen inte genomförs kan återigen nämnas att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra direktivet. Om direktivet inte fullt ut genomförs i svensk rätt, kan EU-domstolen på begäran av EU-kommissionen döma Sverige att betala böter.

Förslagen i denna utredning syftar till att åstadkomma en mer ändamålsenlig strafflagstiftning mot människohandel och att förbättra myndigheternas samordning av stöd till personer som utsatts för människohandel. En underliggande avsikt är att förslagen samman- taget ska innebära en ambitionshöjning i kampen mot människo- handel. Om förslagen inte genomförs skulle en sådan ambitionshöj- ning utebli, vilket skulle ha negativa konsekvenser inte bara för de personer som utsätts för människohandel, utan även för samhället i stort. Detta till exempel eftersom människohandel är en lukrativ in- komstkälla för kriminella nätverk och eftersom människohandel för arbetskraftsexploatering bidrar till att snedvrida konkurrensen i vissa särskilt utsatta branscher.

10.4Ekonomiska konsekvenser

10.4.1Förslagen om ändringar i brottsbalken

Bedömning: Förslagen bedöms leda till en årlig kostnadsökning för Polismyndigheten med 7,9 miljoner kronor, Åklagarmyndighe- ten med 960 000 kronor, Sveriges domstolar med 643 000 kronor, Kriminalvården med 19,5 miljoner kronor och Brottsoffermyn- digheten med 2 miljoner kronor. Kostnaderna för Polismyndig- heten, Sveriges domstolar, Kriminalvården och Brottsoffermyn- digheten bedöms kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag.

444

SOU 2025:119

Konsekvenser

Kostnaderna för Åklagarmyndigheten kan inte tas inom ram och bör därför finansieras genom tillskott till myndighetens anslag.

Förslagen bedöms vidare leda till en ökad kostnad för rätts- liga biträden med 5,4 miljoner kronor per år från och med den

1 januari 2027, vilket bör finansieras genom tillskott till anslaget Rättsliga biträden m.m.

Skälen för bedömningen

Inledande utgångspunkter

Vi har föreslagit en utvidgning av det kriminaliserade området genom att en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjade införs, vilket kan väntas öka möjligheterna att lagföra vissa förfaranden. Därtill har vi föreslagit omformuleringar av straffbestämmelsen om män- niskohandel i syfte att göra bestämmelsen mer lättillgänglig och där- med enklare att tillämpa. Förslagen kan väntas leda till fler brottsmiss- tankar och ärenden, men det är inte möjligt att med någon större säkerhet uppskatta hur många fler förundersökningar, åtal, dom- stolsförhandlingar och slutligen lagföringar som kommer att bli resultatet av ändringarna. Det är också svårt att uppskatta vilken genomsnittlig påföljdsnivå som kommer att bli aktuell för den som döms för det nya brottet.

Människohandel är en typ av brott som ofta kräver aktiv spaning eller uppsökande verksamhet för att upptäckas och utredas. Hur många brott som anmäls hänger därför nära samman med vilka in- satser som görs av de brottsbekämpande myndigheterna. Eftersom ett grundbrott avseende människohandel eller människoexploatering kommer vara en förutsättning för att kunna döma för olaga tjänste- utnyttjande gäller detta även i förhållande till det brottet. Hur många brott som anmäls och hur domstolarna tillämpar de föreslagna be- stämmelserna kommer också att påverka det faktiska utfallet. Även antalet brott som begås och hur stor andel av dessa brott som klaras upp och kan lagföras är av betydelse. Som tidigare konstaterats är mörkertalet avseende de som utsätts för människohandelsbrott högt.

Det är således mycket svårt att generellt bedöma vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag i denna del kommer att få. Med utgångs- punkt i vad som nu beskrivits gör vi i det följande en försiktig upp- skattning av de kostnadsökningar som förväntas uppkomma av våra

445

SOU 2025:119

Konsekvenser

Införande av brottet olaga tjänsteutnyttjande

Som konstaterats ovan är det endast ett fåtal personer per år som döms för människohandel. Även antalet lagföringar för människo- exploatering ligger på en låg nivå. De bevissvårigheter som män- niskohandels- och människoexploateringsbrotten är förknippade med kan i stor utsträckning även väntas göra sig gällande vid det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande. Till detta kommer att det kommer att krävas att beställaren eller nyttjaren av en tjänst har haft uppsåt till att tjänsten utförts av ett offer för människohandel eller män- niskoexploatering, vilket sannolikt ofta kommer vara svårt att bevisa. Vi bedömer därför att antalet lagföringar för det nya brottet kom- mer att vara relativt lågt.

Det är svårt att prognosticera hur stort antal lagföringar som ny- kriminaliseringen kan förväntas leda till. I de länder där liknande lag- stiftning införts har få åtal väckts.2 Som nämnts ovan har antalet fäl- lande domar i tingsrätt där människohandel varit huvudbrott under perioden 2020–2024 i genomsnitt uppgått till mindre än två per år.

Även beträffande människoexploatering har det under samma period rört sig om i genomsnitt två lagföringar per år. Under samma tids- period har antalet lagföringsbeslut avseende köp av sexuell handling som huvudbrott uppgått till i genomsnitt cirka 630 per år. Även om endast en mindre andel av de misstänkta köpen av sexuell handling skulle leda till en misstanke om användande av tjänst som tillhanda- hållits av offer för människohandel skulle det leda till ett inte obetyd- ligt antal förundersökningar.

Sammantaget bedömer vi att införandet av brottet olaga tjänste- utnyttjande kan antas leda till färre än tio lagföringar per år. Antalet inledda förundersökningar kan dock bli avsevärt högre. Som vi reso- nerat kring i avsnitt 5.9.2 förekommer det sannolikt ett stort antal tjänstetillfällen som objektivt sett skulle kunna omfattas av straff- ansvar enligt den nya straffbestämmelsen. Det är dessutom troligt att olaga tjänsteutnyttjande ibland kommer att utredas vid köp av sexuella handlingar, eller tillsammans i ärenden med människoexplo- atering.3 Mot denna bakgrund bedömer vi alltså att antalet miss- tankar om brott och inledda förundersökningar kan bli betydligt högre än antalet lagföringar. Hur många fall det kan röra sig om är

2För ytterligare redogörelse och hänvisningar kring detta, se avsnitt 5.9.2, under rubriken Ytterligare kring värdet av att införa en ny bestämmelse.

3I snitt anmäls det 100 fall av människoexploatering per år.

447

Konsekvenser

SOU 2025:119

dock svårt att uppskatta. För att ha någonting att utgå ifrån har vi baserat bland annat bedömningen av kostnadsökningen för rättsliga biträden på att 200 personer per år kommer att misstänkas för olaga tjänsteutnyttjande. Troligtvis är detta högt räknat. Ytterligare ett antagande är att ungefär en tiondel av dessa, dvs. 20 ärenden, leder till ett redovisat ärende vid polisen och åtal av åklagare.

Effekten av nykriminaliseringen är som tidigare nämnts starkt beroende av Polismyndighetens prioriteringar. Om Polismyndig- heten väljer att satsa mer resurser på människohandel kan antalet lagföringsbeslut och inledda förundersökningar öka mer än beräknat.

Kostnader för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

På liknande sätt som vid domstol kan det antas att misstankar om människohandel och det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande kom- mer att utredas gemensamt. Nykriminaliseringen kan därmed för- väntas leda till att förundersökningar om människohandel blir mer omfattande, eftersom polisen även kommer att behöva utreda even- tuell användning av tjänsterna. Det kan också tänkas att förunder- sökningar kommer inledas i fall där det inte går att knyta en enskild gärningsperson till brottet människohandel, men där omständighet- erna är sådana att det ändå går att visa att en målsägande blivit före- mål för människohandel.

För Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kan förslagen antas leda till ökade kostnader till följd av något fler brottsmisstankar och ärenden. Inledningsvis kan myndigheten också få något högre kostnader på grund av behovet av utbildnings- eller informations- insatser riktade till personalen och anpassningar av myndighetens it-stödfunktioner.

För Polismyndigheten uppgick den genomsnittliga styckkost- naden per redovisat ärende i den näst högst komplexitetgruppen, komplicerade ärenden, 2024 till 286 618 kronor. Om 50 ytterligare misstankar om människohandel handläggs varje år uppskattar vi att 20 av dessa leder fram till ett redovisat ärende vid polisen och åtal av åklagare. Kostnaden vid Polismyndigheten för de redovisade ären- dena skulle då uppgå till drygt 5,7 miljoner kronor. Därutöver kom- mer en kostnad uppkomma för de ärenden där förundersökningen läggs ner. Myndigheten har uppgett att den i genomsnitt kan beräk-

448

SOU 2025:119

Konsekvenser

nas uppgå till ungefär 25 procent av kostnaden för ett redovisat ären- den. Om 30 ärenden således läggs ner kan kostnaden för dessa beräk- nas uppgå till knappt 2,2 miljoner kronor.4

När det gäller misstankar om olaga tjänsteutnyttjande kommer dessa sannolikt i majoriteten av fall att utredas i samma ärende som grundbrottet, vilket kan avse antingen människohandel eller män- niskoexploatering. Komplexiteten i dessa utredningar kommer där- med öka, men det är svårt att uppskatta vilken kostnadsökning det medför. Med hänsyn till den stora osäkerhet som finns kring detta redovisas här ingen separat kostnad. Den totala årliga kostnadsök- ningen för Polismyndigheten uppskattas därmed till 7,9 miljoner kro- nor. Sammantaget gör vi bedömningen att denna kostnad bör kunna hanteras inom myndighetens befintliga anslag.

När det gäller Åklagarmyndigheten baseras deras beräkningar på brottsmisstankar och styckkostnaden där är 19 200 kronor. Ut- gångspunkten vid misstanke om människohandelsbrott är att alla förundersökningar ska ledas av åklagare. Vi räknar därför med att samtliga tillkommande misstankar om människohandel (50 stycken) också hanteras av åklagare. Kostnaden för detta beräknas uppgå till 960 000 kronor.5 Åklagarmyndigheten har uppgett att inga tillkom- mande kostnader kan tas inom ram. Kostnaden bör därför finansi- eras genom tillskott till myndighetens anslag.

Även vid misstanke om olaga tjänsteutnyttjande kommer det troligtvis vara så att åklagare ska involveras i utredningen från start. Detta eftersom ett olaga tjänsteutnyttjande är nära sammankopplat ett grundbrott avseende människohandel eller människoexploate- ring (och dessa grundbrott ska alltså alltid förundersökningsledas av åklagare). Av samma skäl som vi valt att inte redovisa någon separat kostnad för dessa ärenden vid Polismyndigheten väljer vi att inte ta upp någon ytterligare kostnad för Åklagarmyndighetens hantering av dessa misstankar. Det bör dock poängteras att vi detta innebär att både Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens faktiska kost- nader därmed kan komma att bli något högre än vad som redovisats ovan. Osäkerheten är dock stor.

4Polismyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 45.

5Vi har från Åklagarmyndigheten fått uppgift om att vi bör utgå från 12 800 kronor (styck- kostnaden för brottsmisstanke om äktenskapstvång) och multiplicera beloppet med talet 1,5, som är en uppskattning av hur mycket mer tidskrävande det är att hantera som avser människo- handel/människoexploatering i förhållande till en brottsmisstanke avseende äktenskapstvång.

449

Konsekvenser

SOU 2025:119

Kostnader för handläggning i domstol

Den genomsnittliga styckkostnaden för handläggningen av ett brott- mål är 15 548 kronor i tingsrätten respektive 55 303 kronor i hov- rätten.6 Vi har ovan angett att våra förslag skulle kunna leda till ytter- ligare fem till tio lagföringar per år för människohandel och färre än tio lagföringar per år för olaga tjänsteutnyttjande. Vi bedömer dock att åtal för olaga tjänsteutnyttjande ofta kommer att handläggas ge- mensamt med ett åtal för grundbrottet, människohandel. Det finns därför anledning att räkna på ett lägre antal brottmål än vad som skulle bli resultatet vid en summering av åtalen rörande de båda brotten. Samtidigt kommer inte alla åtal leda till fällande dom. En uppskattning om att det totalt sett skulle röra sig om ytterligare tjugo handlagda brottmål per år medför en kostnadsökning om drygt 311 000 kronor för handläggningen vid tingsrätt. Om 30 procent av dessa mål över- klagas till hovrätten innebär det en ytterligare kostnadsökning om knappt 332 000 kronor. Den totala merkostnaden för de allmänna domstolarna skulle då uppgå till cirka 643 000 kronor. Sammantaget bör denna kostnadsökning kunna hanteras inom domstolarnas be- fintliga anslag.

Kostnader för Kriminalvården

Som vi har anfört ovan bedömer vi att det kommer att tillkomma cirka fem till tio lagföringar per år för människohandel. En beräk- ning baserad på att ytterligare tio personer döms till minimistraffet för människohandel, dvs. två års fängelse, skulle motsvara ytterli- gare cirka 4 860 fängelsedygn.7 Med en genomsnittlig kostnad per dygn i anstalt om 4 000 kronor skulle kostnaden uppgå till knappt 19,5 miljoner kronor.8

När det gäller olaga tjänsteutnyttjande har vi uppskattat att högst tio personer årligen kan komma att dömas för det brottet. Sann- olikt kommer icke-frihetsberövande påföljder vara vanligast. Kost-

6Sveriges domstolar, Årsredovisning 2024, diarienummer DOV 2024/942, s. 158.

7Det bör här observeras att vid mindre grovt brott, vilket också kan bli aktuellt, är minimi- straffet sex månaders fängelse. Beräkningen utgår dock från att alla gärningar bedöms som normalgradsbrott. Tio personer som avtjänar tvååriga fängelsestraff och som villkorligt friges efter två tredjedelar av straffet ger 4 862 fängelsedygn. Angående tidpunkten för villkorlig fri- givning, jämför även prop. 2025/26:34 Skärpta regler för villkorlig frigivning.

8En uppskattning av kostnad för vårddygn för 2027 återfinns i följande rapport: Kriminal- vården, Dygnskostnader i anstalt och häkte, diarienummer KV2023-3852, s. 7.

450

SOU 2025:119

Konsekvenser

naden för sådana är mycket svåra att uppskatta, men i sammanhanget kan beloppen antas blir förhållandevis låga.

Med beaktande av att Kriminalvårdens beräknade anslag för 2027 (då ändringarna föreslås träda i kraft) uppgår till drygt 28,6 miljarder kronor bör de kostnadsökningar som angetts ovan kunna anses vara så pass marginella att de kan hanteras inom myndighetens ram.9

Kostnader för Brottsoffermyndigheten

Som vi resonerat kring i avsnitt 5.9.5 bidrar den som beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering till att upprätthålla den kränkning av ut- förarens personliga integritet som grundbrottet innebär. En konse- kvens av detta är att målsäganden som utgångspunkt bör kunna vara berättigad till skadestånd för den kränkning som gärningen innebär. Frågan om kränkningen är tillräckligt allvarlig för att berättiga till skadestånd får avgöras i det enskilda fallet. Det kan dock antas att kränkningsersättningen i de fall sådan fastställs kommer att ligga på en relativt låg nivå (uppskattningsvis kring 10 000 kronor). Detta, i kombination med att få lagföringar beträffande olaga tjänsteutnytt- jande väntas, medför att eventuella kostnadsökningar för brottsskade- ersättning i förhållande till nykriminaliseringen blir låga.

När det gäller människohandel antas våra förslag kunna medföra att ytterligare fem till tio personer per år döms för människohandel. Detta bör kunna medföra en viss ökning av kostnaderna för brotts- skadeersättning. Nivåerna för kränkningsersättning vid människo- handel kan i hög grad variera beroende på ändamålet samt om och i så fall hur omfattande exploatering som kommit till stånd. En upp- skattning av kostnadsökningen, baserad på ersättning till sju personer, där tre utsatts för människohandel för sexuella ändamål och fyra för annan exploatering, skulle kunna hamna runt två miljoner kronor.10

Den ökade kostnaden för administration av brottsskadeärenden väntas, i förhållande till båda brotten, inte bli annat än marginell. Med beaktande av att Brottsoffermyndighetens beräknade anslag för ut- gifter för brottsskadeersättning för 2027 (då ändringarna föreslås träda

9Prop. 2025/26:1 Utgiftsområde 4, s. 83.

10Uppskattningen är baserad på antaganden om att de nivåer som fastställts i de äldre refe- raten 105–107 i Brottsoffermyndighetens referatsamling i det närmaste fördubblats sedan ändringen av 5 kap. 6 § skadeståndslagen (1972:207) som trädde i kraft 2022.

451

Konsekvenser

SOU 2025:119

i kraft) uppgår till knappt 282 miljoner kronor gör vi bedömningen att den eventuella ökningen kan hanteras inom befintligt anslag.11

Kostnader för rättsliga biträden

I budgetpropositionen för 2026 aviserades att kostnaderna för rättsliga biträden bedöms öka med 2,1 miljoner kronor från 2027 och 2,2 mil- joner kronor från 2028 med anledning av genomförandet av ändrings- direktivet till människohandelsdirektivet.12 Beräkningen som låg till grund för summan avsåg endast effekter av att det nya brottet, olaga tjänstutnyttjande, införs.

När det gäller olaga tjänsteutnyttjande kan antas att ett förmodat offer för människohandel oftast redan har ett målsägandebiträde förordnat för sig i utredningen om människohandelsbrott. I och med nykriminaliseringen skulle dock omfattningen av förundersök- ningen utvidgas till att även omfatta frågor om vad den misstänkte nyttjaren av tjänsten gjort och kunnat uppfatta om målsäganden situation, vilket bör kunna leda till visst ytterligare arbete för mål- sägandebiträdet.

Även antalet förordnanden av offentliga försvarare bedöms kunna öka. Det kommer dock inte finnas någon ovillkorlig rätt till offent- lig försvarare för den som misstänks för olaga tjänstutnyttjande.13 Om 200 personer per år kommer att misstänkas för olaga tjänstut- nyttjande, och tre av fyra misstänkta får en försvarare förordnad för sig som lägger ner i genomsnitt fyra timmar på misstanken bör det kunna leda till en ökad kostnad om drygt 950 000 kronor.14

Ett redan förordnat målsägandebiträde kan i sådant fall förmodas behöva lägga ner i genomsnitt två timmars arbete per misstänkt an- vändare. En beräkning av merkostnaden i form av arbete för måls- ägandebiträden, baserat på 200 misstankar, skulle i så fall ge en kost- nadsökning om knappt 800 000 kronor. Sammanlagt är alltså vår bedömning att kostnaderna, baserat på den nuvarande timkostnads- normen, skulle öka med ungefär 1 750 000 kronor till följd av infö- randet av det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande.

11A. prop. s. 90.

12A. prop. s. 92.

13Jämför 21 kap. 3 a § rättegångsbalken.

14Baserat på timkostnadsnormen för 2025, vilken uppgår till 1 586 kronor (med F-skatt).

452

Konsekvenser

SOU 2025:119

10.4.2Förslagen om nya uppgifter för Jämställdhetsmyndigheten

Bedömning: Förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten formellt ska få i uppgift att ansvara för Manualen vid misstanke om män- niskohandel bedöms inte leda till någon kostnadsökning för myn- digheten.

Förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten ska få i uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer väntas medföra en löpande årlig kostnadsökning om cirka 750 000 kronor.

Förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten ska få i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet väntas medföra en löpande årlig kostnads- ökning om cirka 1,5 miljoner kronor.

Kostnadsökningarna bör finansieras genom att myndighetens anslag från och med 2027 ökas med 2,25 miljoner kronor.

Skälen för bedömningen: Flera av våra förslag rör Jämställdhets- myndigheten. I avsnitt 6.5.2 föreslås att Jämställdhetsmyndigheten ska få i formell uppgift att ansvara för Manualen vid misstanke om människohandel, vilket är Sveriges mekanism för vidareslussning av offer för människohandel. Ansvaret föreslås formaliseras genom att uppgiften tas in i förordningen (2017:937) med instruktion för Jäm- ställdhetsmyndigheten. Myndigheten arbetar emellertid redan nu med att förvalta och utveckla Manualen vid misstanke om människohandel. Att denna uppgift uttryckligen omnämns i myndighetens instruktion väntas därför inte medföra någon kostnadsökning. Denna bedöm- ning har även gjorts av myndigheten själv.

I avsnitt 6.5.2 föreslås också att Jämställdhetsmyndigheten ska få i uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidaresluss- ning av människohandelsoffer, i enlighet med artikel 11.4 i direk- tivet. För att kunna fullgöra denna uppgift föreslås i avsnitt 8.2.1 även att det ska införas en ny lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten. Vidare föreslås i avsnitt 8.3 en ny sek- retessbestämmelse som innebär att sekretess gäller hos Jämställd- hetsmyndigheten för vissa uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens upp- gift att vara kontaktpunkt. Jämställdhetsmyndigheten har uppgett

454

SOU 2025:119

Konsekvenser

att uppgiften som kontaktpunkt på flera sätt skiljer sig från den verk- samhet som myndigheten bedriver i dag. Myndigheten har vidare an- gett att kostnader kommer att uppkomma för dels personalresurser, dels utveckling och införande av ett it-system för lagring av person- uppgifter. Storleken av dessa utgiftsposter har dock inte specificerats.

Som vi redogjort för i avsnitt 8.2.1 har vi uppskattat att det skulle kunna röra sig om cirka 50 ärenden per år som kontaktpunkten har att hantera. Eftersom uppgiften främst kommer innebära kontakt med offentliga aktörer i Sverige och med motsvarande nationella kontaktpunkter i andra EU-länder kan arbetsinsatsen per ärende väntas blir relativt begränsad. Vår uppskattning är därför att en halv årsarbetskraft, motsvarande 750 000 kronor, bör kunna vara tillräck- lig för att sköta det löpande arbete som uppgiften innebär. När det gäller kostnaden för att ta fram och implementera ett it-system är det inte helt klart vilket stöd som kommer att behövas och hur om- fattande systemet måste vara. En kostnad kommer att uppkomma men storleken av denna är svår att uppskatta. Ett it-system är därtill en typ av immateriell anläggningstillgång som avskrivs under längre tid. Mot denna bakgrund lämnas i nuläget inte något förslag i denna del. Utvecklingen av kostnaderna förknippade med uppgiften som kontaktpunkt bör dock noga följas, vilket kan ske inom ramen för myndighetens löpande kontakter med Regeringskansliet.

Slutligen föreslås i avsnitt 7.4.3 att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upp- höra och att Jämställdhetsmyndigheten ska ges i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. Polismyndigheten föreslås dock fortsatt ha i uppgift att årligen rapportera om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämna förslag på hur människohandeln kan före- byggas och bekämpas. Jämställdhetsmyndigheten har i denna del uppgett att myndigheten förvisso redan har en likartad uppgift i sin instruktion, nämligen att på nationell nivå samordna arbetet mot pro- stitution och människohandel för alla ändamål, men att uppgiften att vara nationell samordnare enligt direktivet innebär en utökning av detta arbete. Till exempel kommer myndighetens årliga rapport på området behöva vara mer omfattande än vad den är i dag. Inhämt- ning och analys av data och annan information som samlas in kom- mer också att ta mer tid i anspråk och arbete kommer behöva ske under hela året. Myndigheten uppskattar att detta kommer att kräva

455

SOU 2025:119

Konsekvenser

10.4.4Förslagen om uppdrag till Socialstyrelsen

Bedömning: Förslagen om uppdrag till Socialstyrelsen kommer medföra en engångskostnad om 5 miljoner kronor.

Skälen för bedömningen: I avsnitt 6.5.2 föreslår vi att Socialstyrelsen ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra genomslaget för Manualen vid misstanke om människo- handel på kommunal och regional nivå. Socialstyrelsen har uppgett att kostnaden för det arbete som krävs från deras sida för att genom- föra detta uppdrag uppgår till uppskattningsvis 1,5 miljoner kronor. Beträffande Jämställdhetsmyndigheten ingår det i deras huvudupp- drag att bistå myndigheter med metodstöd och kompetensutveck- ling i frågor som rör prostitution och människohandel för alla ända- mål. Vi bedömer att Jämställdhetsmyndighetens roll främst bör vara inriktad på att stötta Socialstyrelsen i att ta fram stödmaterial och inte innefatta aktivt deltagande i exempelvis utbildningsinsatser. För Jämställdhetsmyndighetens del bedöms kostnaderna i denna del därför kunna rymmas inom befintligt anslag.15

Vidare föreslås i avsnitt 6.5.3 att Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser (inklusive skyddat boende) för personer utsatta för människohandel samt undersöka omfatt- ningen och typen av boendeinsatser som tillhandahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämndernas ansvarsområden. Socialstyrelsen har uppskattat kostnaden för detta uppdrag till totalt cirka 3,5 miljoner kronor. Av beloppet avser 0,5 miljoner kronor en förstudie med kommuner, skyddade boenden och experter för att ta fram relevanta frågeställningar och bedöma vilka aktörer som bör vara respondenter, 2 miljoner kronor kostnaden för att genomföra kartläggningen och ytterligare 1 miljon kronor kompletterande inter- vjuer och en fördjupad analys av kartläggningens resultat.

15För det fall Jämställdhetsmyndigheten också ska medverka i att vidta kunskapshöjande åt- gärder har myndigheten uppgett att detta skulle kräva ytterligare personalresurser motsvarande ungefär 25 procent av en årsarbetskraft.

457

SOU 2025:119

Konsekvenser

10.5Konsekvenser för den personliga integriteten

Bedömning: Förslaget om en ny lag om viss personuppgiftsbe- handling vid Jämställdhetsmyndigheten innebär ett intrång i den personliga integriteten, men detta är motiverat av intressena att hjälpa människohandelsoffer att få ett säkert och tryggt återvän- dande samt tillgång till de hjälp- och stödinsatser som de har behov av när de återvänt till sitt hemland. Sammantaget bedöms förslagen vara proportionerliga och förenliga med regeringsformen, Europa- konventionen och EU:s rättighetsstadga.

Skälen för bedömningen: Den föreslagna lagen om viss personupp- giftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten med den föreslagna sekretessbestämmelsen ger ökade möjligheter att behandla person- uppgifter. Särskilt gäller detta känsliga personuppgifter. Det kan bland annat handla om uppgifter om etniskt ursprung, hälsoupp- gifter och uppgifter om en persons sexualliv eller sexuella läggning. Vidare kan det handla om uppgifter om brott, båda utsattheten för brott och begångna brott. Att sådana uppgifter om enskilda behandlas av en myndighet innebär risker för de enskildas integritet, särskilt när det sker i relativt stor omfattning. Vi anser emellertid att risken är godtagbar i förhållande till syftet med kontaktpunkten, dvs. att hjälpa brottsoffren att återvända tryggt.

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Vi gör bedömningen att behandlingen kan möjliggöra ett sådant be- tydande intrång i den personliga integriteten, som dessutom med stor sannolikhet kommer ske utan samtycke. Med hänsyn till den behandling av uppgifterna som Jämställdhetsmyndigheten kan be- höva göra kan det inte heller uteslutas att intrånget i vissa fall skulle kunna anses innebära en kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Förslagen kan alltså innebära en begränsning av skyd- det mot intrång som innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Sådana begränsningar får göras genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller

459

Konsekvenser

SOU 2025:119

sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Dessutom får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 § första stycket 2 och 21 § regerings- formen).

Förslagen innebär att begränsningen görs genom lag och ända- målen – att hjälpa människohandelsoffer att få ett säkert och tryggt återvändande samt tillgång till de hjälp- och stödinsatser som de har behov av när de återvänt till sitt hemland – är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle. Förslagen begränsas vidare på sådant sätt att Jäm- ställdhetsmyndigheten kan inhämta och behandla personuppgifter endast i den utsträckning som är nödvändig för att utföra sina båda uppgifter. Dessutom föreslås en rad säkerhetsåtgärder, såsom bestäm- melser om sökbegränsningar och begränsad tillgång till personupp- gifterna inom Jämställdhetsmyndigheten samt en ny sekretessbestäm- melse till skydd för enskilda vid myndigheten. Vi bedömer därför att begränsningen av skyddet för den enskilde inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen och att den inte heller sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen. De uppgifter om en enskild som behandlas kan vara sådana att de i och för sig avslöjar personens åskådning i religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Anledningen till att de behandlas är emellertid för att hjälpa människohandelsoffer att få ett säkert och tryggt återvändande samt tillgång till de hjälp- och stödinsatser som de har behov av när de återvänt till sitt hemland. Begränsningen av skyddet för den enskilde görs alltså inte enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Sammantaget innebär detta att förslagen är förenliga med 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen.

Rätten till respekt för privatlivet enligt Europakonventionen får inskränkas med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oord- ning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Med hänvisning till den gjorda pro- portionalitetsbedömningen konstaterar vi att förslagen måste anses förenliga med Europakonventionen. Den inskränkning som förslagen innebär av rätten till integritet och respekt för privat- och familjeliv samt skydd av personuppgifter enligt EU:s stadga om de grundläg-

460

SOU 2025:119

Konsekvenser

gande rättigheterna är nödvändig för att kunna hjälpa brottsoffren. Eftersom förslagen dessutom får anses vara proportionerliga är de förenliga även med rättighetsstadgan och uppfyller dessutom propor- tionalitetskraven i EU:s dataskyddsförordning.

10.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Bedömning: Våra förslag kan antas få positiva effekter när det gäller brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Skälen för bedömningen: En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende är att kriminaliseringen ska påverka människor på ett sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmän- preventiv effekt. Allmänprevention sägs verka genom avskräckning och genom moralbildning eller moralförstärkning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av det nämna slaget till specifika lag- ändringar, eftersom det kan finnas andra förändringar i samhället som kan påverka brottsutvecklingen.

Våra förslag innebär en nykriminalisering i och med införandet av brottet olaga tjänsteutnyttjande och ett förtydligande av straff- bestämmelsen om människohandel. Båda dessa förslag har det över- gripande syftet att förhindra att människor utsätts för människo- handel. En tydligare bestämmelse om människohandel kan förenkla rättstillämpningen för både de brottsbekämpande myndigheterna och för domstolarna, vilket i förlängningen kan leda till ökad lag- föring och därmed ett förstärkt straffhot. Vidare utgör kriminali- seringen av olaga tjänsteutnyttjande en tydlig markering av samhällets inställning i dessa frågor, vilket kan förväntas påverka människors beteende vid beställning och nyttjande av tjänster i utsatta branscher.

Utöver de straffrättsliga förslagen föreslås även att Jämställdhets- myndigheten ska ges ett formellt ansvar för att förvalta den svenska vidareslussningsmekanismen, Manual vid misstanke om människo- handel, samt att myndigheten ska ges i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direk- tivet. Särskilt det senare förslaget kan väntas innebära en förstärk- ning av den uppgift som myndigheten redan har på området. En ökad samordning av arbetet mot människohandel kan i sig antas få

461

Konsekvenser

SOU 2025:119

positiva konsekvenser för olika aktörers förmåga att förebygga män- niskohandel.

I stort skickar förslagen också en tydlig signal till andra aktörer i samhället att fortsätta att prioritera åtgärder som syftar till att före- bygga och bekämpa människohandel.

10.7Konsekvenser för arbetet med stöd och skydd av brottsoffer

Bedömning: Våra förslag kan antas få positiva effekter när det gäller arbetet med stöd och skydd av brottsoffer.

Skälen för bedömningen: Förslagen som vi lämnar i kapitel 6 och

7 innebär sammantaget att Jämställdhetsmyndighetens roll i arbetet mot människohandel förstärks och att myndigheten får ett helhets- ansvar på området. Myndighetens ställning inom området stärks därmed. Förslagen kan antas leda till att både samordningen mellan de aktörer som arbetar mot människohandel och arbetet med att följa upp och utvärdera bland annat åtgärder för att säkerställa att brotts- offer får nödvändigt skydd och stöd kommer att förbättras.

Jämställdhetsmyndigheten får vidare i uppgift att fungera som kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Detta kan väntas leda till att stödet till brottsoffer som behöver hjälp med ett ordnat mottagande av ansvariga myndigheter i annat EU-land där de är hemmahörande förbättras. För det fall en i Sverige hemma- hörande person som utsatts för människohandel i annat EU-land behöver hjälp kan kontaktpunkten också underlätta i säkerställandet av ett ordnat återvändande (detta bedöms dock vara ovanligt i prak- tiken).

Jämställdhetsmyndigheten föreslås även att formellt få uppgift att ansvara för Sveriges vidareslussningsmekanism, Manual vid miss- tanke om människohandel. Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhets- bild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör även vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden samt vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten. För att

462

Konsekvenser

SOU 2025:119

höra samt att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.16

När det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män kan det framhållas att straffrättslig lagstiftning är neutral när skyddsintresset för varje straffbestämmelse bestäms. Detta gäller också de förslag som vi har lagt fram. Inom ramen för de skyddsintressen som finns för människohandel och olaga tjänsteutnyttjande kan dock olika grup- per få ett bättre straffrättsligt skydd beroende på hur utsatt gruppen generellt sett är. På så sätt bedömer vi att vissa särskilt utsatta grup- per kommer att få ett förstärkt straffrättsligt skydd, vilket påverkar både jämställdheten mellan kvinnor och män och likabehandlingen av olika människor i en positiv riktning.

Människohandel för tvångsäktenskap och för surrogatmoderskap är brott som till övervägande del drabbar kvinnor. Genom förslaget lyfts dessa exploateringsformer tydligare fram i straffbestämmelsen.

Utöver eventuella effekter som detta kan få för lagföring kan en ut- ökad förståelse för att dessa företeelser kan utgöra människohandel också leda till att fler kvinnor får det stöd och skydd och den hjälp som de enligt Sveriges internationella och EU-rättsliga förpliktelser har rätt till. Förslaget om ändringar i straffbestämmelsen om män- niskohandel kan därmed även på detta sätt förväntas bidra till bättre förutsättningar att uppnå jämställdhet mellan könen.

10.9Konsekvenser för barn

Bedömning: Våra förslag kan antas få positiva effekter för säker- ställandet av barns rättigheter i enlighet med barnkonventionen.

Skälen för bedömningen: FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har behandlats i avsnitt 3.1.3. Av artikel 3 i barn- konventionen framgår att det vid bland annat lagstiftningsåtgärder i första hand ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa samt att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder för att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd. I artikel 19 anges bland annat att alla lämpliga lagstiftningsåtgärder ska vidtas för att skydda

16Prop. 2005/06:155 s. 43 ff.

464

SOU 2025:119

Konsekvenser

barnet mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller över- grepp och misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, när barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård. Artikel 34 anger att barn ska skyddas från alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. Konven- tionsstaterna ska särskilt vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra

a)att ett barn förmås eller tvingas att delta i en olaglig sexuell hand- ling, b) att barn utnyttjas för prostitution eller annan olaglig sexuell verksamhet och c) att barn utnyttjas i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material.

Våra förslag om dels ändringar av straffbestämmelsen om män- niskohandel, dels införandet av det nya brottet olaga tjänsteutnytt- jande är avsedda att stärka det straffrättsliga skyddet mot människo- handel. Som bland annat konstateras i direktivet är barn som grupp mer utsatta än vuxna och löper därför större risk att bli offer för människohandel. Barn betraktas också som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i män- niskohandel riktar in sig på.17 Våra förslag innebär bland annat att exploatering för brottslig verksamhet uttryckligen omnämns i straff- bestämmelsen om människohandel. Detta och övriga förslag kan bidra till att i ökad utsträckning skydda barn från att utsättas för människo- handel. Härigenom kan förslagen antas få positiva effekter för säker- ställandet av barns rättigheter i enlighet med barnkonventionen.

10.10Konsekvenser för personer med funktionsnedsättning

Bedömning: Våra förslag kan antas få positiva effekter för säker- ställandet av funktionsnedsattas rättigheter i enlighet med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Skälen för bedömningen: FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning har behandlats i avsnitt 3.1.3. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska konventionsstaterna erkänna att kvin- nor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskriminering och därför vidta åtgärder för att säkerställa att de

17Skäl 8 till direktivet i dess ursprungliga lydelse och skäl 2, 17 och 23 till ändringsdirektivet.

465

Konsekvenser

SOU 2025:119

fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grund- läggande friheter. Vidare ska konventionsstaterna vidta alla nödvän- diga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktions- nedsättning fullt åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn (artikel 7.1). Konventions- staterna ska också vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp (artikel 16.1).

På liknande sätt som gäller för barn är personer med funktions- nedsättning att anse som en särskilt utsatt grupp som löper högre risk att falla offer för människohandel.18 Åtgärder som syftar till att generellt stärka det straffrättsliga skyddet mot människohandel kan därigenom väntas leda till positiva effekter för säkerställandet av funk- tionsnedsattas rättigheter i enlighet med FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning.

10.11 Konsekvenser för företag

Bedömning: Förslaget om att införa en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjande bedöms inte ha några negativa konsekven- ser för företag, som följer gällande regelverk och fullgör sina skyl- digheter enligt avtal.

Skälen för bedömningen: Vår bedömning är att förslaget om att in- föra en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjande inte har några negativa konsekvenser för företag som följer gällande regel- verk och fullgör sina skyldigheter enligt avtal. Snarare bör incitamen- ten och utrymmet för oseriösa företag att konkurrera med arbetslivs- kriminella upplägg minska. Den kriminalisering som föreslås drabbar inte de företagare som vill följa gällande regler och krav. Inte heller företagare som av misstag gör enstaka mindre fel drabbas av förslaget, eftersom uppsåt kommer att krävas för att straffansvar ska bli aktu- ellt. De eventuella kostnader och den ökade administrativa börda det skulle kunna innebära för företag att ta fram utbildning och rutiner för att undvika att tjänster som utförs av personer utsatta för män- niskohandel eller människoexploatering beställs eller nyttjas bedöms

18Skäl 17 till ändringsdirektivet.

466

Författningskommentar

SOU 2025:119

ling och personuppgifter finns i artikel 4.1 och 4.2 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

Lagen gäller behandling av personuppgifter som avser Jämställd- hetsmyndighetens uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskri- dande vidareslussning av brottsoffer enligt artikel 11 i Europapar- lamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF i lydel- sen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712, här benämnd människohandelsdirektivet. Tillämpningsområdet mot- svarar myndighetens uppgift enligt 4 § förordning (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten. Det innebär att lagen inte är tillämplig i annan verksamhet vid myndigheten.

I andra stycket begränsas lagens tillämpningsområde till att avse helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Den föreslagna lagens tillämpningsområde motsvarar i denna del helt dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Av artikel 2.1 i EU:s dataskyddsförordning framgår att förordningen ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än auto- matisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Ett register är enligt definitionen i artikel 4.6 i EU:s data- skyddsförordning en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är cen- traliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden. Det innebär att manuell behandling av personuppgifter som inte ingår eller kommer att ingå i ett register faller utanför lagens tillämpningsområde.

Förhållandet till annan reglering

3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana

470

Författningskommentar

SOU 2025:119

Ändamål med personuppgiftsbehandlingen

6 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att Jämställd- hetsmyndigheten ska kunna utföra uppgiften som anges i 2 §.

Paragrafen anger de primära ändamålen för vilka personuppgifter får behandlas. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att Jäm- ställdhetsmyndigheten ska kunna utföra sin uppgift som kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer för människo- handel. Ändamålet är brett formulerat och Jämställdhetsmyndigheten kan därför behöva precisera ändamålet när uppgifter samlas in, för att leva upp till kravet på särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål i artikel 5.1 b i EU:s dataskyddsförordning. Att behandlingen ska vara nödvändig innebär inte ett krav på att behandlingsåtgärden ska vara oundgänglig. Behandlingen kan anses nödvändig om den leder till effektivitetsvinster (se prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag s. 189). Kravet på nödvändighet innebär dock att personuppgifter inte får behandlas om syftet med behandlingen kan uppnås med andra medel, till exempel genom att anonymisera uppgifterna (se prop. 2017/18:232 Brottsdatalag s. 117).

7 § Personuppgifter som behandlas enligt 6 § får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller för- ordning. Personuppgifterna får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Paragrafen anger de ytterligare ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

Av första meningen framgår att personuppgifter som behandlas enligt 6 § även får behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överenstämmelse med lag eller förordning. Behandlingen för- utsätter således att uppgifterna redan är föremål för behandling enligt den primära ändamålsbestämmelsen. Behandling får då ske både för uppgiftslämnande som görs på grund av en skyldighet att lämna ut uppgifter och för uppgiftslämnande som görs med stöd av bestäm- melser som innebär att uppgifter får lämnas ut, till exempel den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelsen omfattar uppgiftslämnande både till andra

472

SOU 2025:119

Författningskommentar

myndigheter och till andra aktörer så länge uppgiftslämnandet sker med stöd av lag eller förordning.

Andra meningen tydliggör att den s.k. finalitetsprincipen gäller vid behandling av personuppgifter enligt lagen. Bestämmelsen är utfor- mad i nära anslutning till artikel 5.1 b i EU:s dataskyddsförordning och bör tolkas på samma sätt. Detta innebär bland annat att behand- ling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller histo- riska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med arti- kel 89.1 i EU:s dataskyddsförordning inte ska anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen. Det innebär också att de omstän- digheter som anges i artikel 6.4 i EU:s dataskyddsförordning ska beaktas vid bedömningen av om behandlingen är förenlig med fina- litetsprincipen.

Tillgången till personuppgifter

8 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Paragrafen reglerar tillgången till personuppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.5.

Uttrycket var och en inkluderar tillsvidareanställd personal men även till exempel personer med en tidsbegränsad anställning eller upp- dragstagare. Jämställdhetsmyndigheten ska aktivt ta ställning till vilket informationsbehov ett tjänsteåliggande eller uppdrag medför och tilldela den behörighet som behövs utifrån det. Tillgången kan begränsas genom tekniska och organisatoriska åtgärder (jämför arti- kel 32 i EU:s dataskyddsförordning).

Behandling av känsliga personuppgifter

9 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter) får behandlas med stöd av artikel 9.2 g i förord- ningen om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

Paragrafen anger när känsliga personuppgifter får behandlas. Över- vägandena finns i avsnitt 8.2.6.

De personuppgifter som myndigheten får behandla med stöd av bestämmelsen är sådana som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskydds-

473

Författningskommentar

SOU 2025:119

förordning, dvs. personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ur- sprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Definitioner av genetiska och biometriska uppgifter samt uppgifter om hälsa finns i artikel 4.13–4.15 i EU:s dataskyddsförordning.

Hänvisningen till EU:s dataskyddsförordning är dynamisk, dvs. den avser förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Känsliga personuppgifter får enligt bestämmelsen behandlas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Behand- ling av känsliga personuppgifter bör typiskt sett kunna bedömas som nödvändig när sådana uppgifter behövs för att fullgöra sin uppgift som kontaktpunkt. Behandlingen måste dock kunna motiveras i varje enskilt fall. Nödvändighetsrekvisitet har samma innebörd som i 6 § (jämför prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag s. 75 f.), se vidare kom- mentaren till den paragrafen.

Sökbegränsningar

10 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning.

Paragrafen förbjuder vissa integritetskänsliga sökningar. Överväg- andena finns i avsnitt 8.2.6.

Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Sökbegränsningen omfattar alla tekniska åtgärder som inne- bär att uppgifter används för att strukturera eller systematisera in- formation i syfte att få fram ett urval av personer grundat på sådana uppgifter. Därmed förbjuds sökningar som görs för att få fram ett urval av personer som till exempel har en viss politisk åsikt, religiös åskådning eller som har begått viss typ av brott. Däremot hindrar bestämmelsen inte sökningar som görs i ett annat syfte än att iden- tifiera ett urval av individer, till exempel för att utöva tillsyn, för att ta fram verksamhetsstatistik eller för registervård (se prop. 2017/18:105

474

SOU 2025:119

Författningskommentar

Ny dataskyddslag s. 91 och 195). Hänvisningen till EU:s dataskydds- förordning är dynamisk och avser alltså förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

11 § Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Detta hindrar dock inte att Jämställdhetsmyndigheten arkiverar och bevarar allmänna hand- lingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

Paragrafen reglerar hur länge personuppgifter får behandlas. Över- vägandena finns i avsnitt 8.2.8.

Av paragrafen föreskrivs att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Det handlar om vad som är nödvändigt för att Jämställdhetsmyndigheten ska kunna utföra sin uppgift som kontakt- punkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer för män- niskohandel. Det som avses är ändamålet i det enskilda fallet. Om uppgiften behandlas för flera olika ändamål, får den dock fortsätta att behandlas för de andra ändamålen om behovet av behandling kvarstår för dessa. Vidare framgår det av paragrafen att bestämmel- serna om längsta tid för behandling inte hindrar att personuppgif- terna arkiveras av Jämställdhetsmyndigheten eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

Rätten att göra invändningar

12 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invänd- ningar gäller inte vid sådan behandling som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Paragrafen innehåller ett undantag från den registrerades rätt att göra invändningar enligt EU:s dataskyddsförordning. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.9.

Av artikel 21.1 följer att den registrerade har rätt att när som helst invända mot myndigheters behandling av personuppgifter avseende honom eller henne som grundar sig på sådan behandling som är nöd- vändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led

475

Författningskommentar

SOU 2025:119

i myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Undantaget utgör en sådan be- gränsning i den nationella rätten som är tillåten enligt artikel 23 i EU:s dataskyddsförordning. Hänvisningen till EU:s dataskyddsför- ordning är dynamisk och avser alltså förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

11.2Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

4 kap.

1 a §

Den som, i annat fall än som avses i 1 §, genom

1.olaga tvång,

2.vilseledande,

3.utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller

4.annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ

rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst tio år.

Syftet för exploatering enligt denna paragraf ska avse

1.sexuella ändamål,

2.tvångsarbete,

3.tiggeri,

4.avlägsnande av organ,

5.krigstjänst,

6.brottslig verksamhet,

7.surrogatmoderskap,

8.tvångsäktenskap,

9.illegal adoption, eller

10.något annat jämförbart ändamål.

Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt arton år döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Är ett brott som avses i första eller tredje stycket mindre grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

I paragrafen regleras straffansvaret för människohandel. Andra stycket har ändrats i sak. Första och fjärde stycket har endast ändrats redak- tionellt. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.

476

SOU 2025:119

Författningskommentar

Första stycket har endast ändrats på det sättet att exploaterings- syftena har förts över till ett eget stycke för att göra straffbestäm- melsen mer lättillgänglig. I övrigt är stycket oförändrat. Med exploa- tering avses fortsatt ett otillbörligt användande av brottsoffret. Liksom tidigare gäller att någon faktiskt exploatering inte behöver ha kom- mit till stånd för att straffansvar ska aktualiseras. Det är tillräckligt att gärningspersonen genom användandet av ett otillbörligt medel har vidtagit en handelsåtgärd, i syfte att exploatera offret.

Andra stycket är nytt. De handelsåtgärder som nämns i första stycket ska ha vidtagits i syfte att exploatera offret. På samma sätt som tidigare gäller att syftet för exploateringen ska avse något av de i paragrafen angivna ändamålen. Nytt är att uppräkning av vilka ända- mål som avses har utökats och att uppräkningen avslutas med begrep- pet ”något annat jämförligt ändamål”. Tilläggen har gjorts i syfte att förtydliga vilka ändamål som kan omfattas och därigenom under- lätta tillämpningen av straffbestämmelsen. Genom ändringarna har straffbestämmelsen också getts en lydelse som ligger närmare den i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människo- handel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets ram- beslut 2002/629/RIF i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712, vilket Sverige är bundet av.

Liksom tidigare kan syftet för exploatering avse sexuella ändamål, tvångsarbete, avlägsnande av organ eller krigstjänst. När det gäller innebörden av dessa begrepp sker ingen ändring. Det kan dock fram- hållas att tvångsarbete även kan anses innefatta tvångstjänster, slaveri eller slaveriliknande förhållanden och träldom. Begreppet tvångsarbete är avsett att ha samma innebörd som de internationella överenskom- melser som Sverige är bundet av och innefattar därför också tvångs- tjänster. I fråga om slaveri eller slaveriliknande förhållanden och träl- dom gäller att exploateringssyftet tvångsarbete träffar ageranden som sker på ett tidigare stadium och som kan avse lindrigare fall än vad som gäller enligt de exploateringssyftena.

Exploatering för tiggeri bör förstås på samma sätt som vid män- niskoexploatering enligt 4 kap. 1 b § brottsbalken. Liksom enligt den straffbestämmelsen avses med tiggeri främst att en person utan erbjudande av motprestation vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Tiggeri kan också ta sig andra for-

477

Författningskommentar

SOU 2025:119

mer och uttryck och föreligga även vid erbjudande av viss motpre- station från den som tigger. En förutsättning för att det i sådant fall ska anses vara fråga om tiggeri, är att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. Om ett visst förfarande ska anses utgöra tiggeri får avgöras efter en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. För straffansvar förutsätts att gärningspersonens syfte är att otillbörligt använda brottsoffret i tiggeri. Vid bedömningen av vad som utgör ett otillbörligt använd- ande kan det till exempel ha betydelse i vad mån den som tigger får behålla förtjänsten eller om denne krävs på betalning för något som egentligen är kostnadsfritt, såsom en plats att tigga på i det offent- liga rummet.

Straffbestämmelsen träffar även människohandelsförfaranden som syftar till exploatering för brottslig verksamhet. Brottslig verk- samhet bör förstås på samma sätt som vid brottet involverande av en underårig i brottslig verksamhet enligt 16 kap. 5 a § brottsbalken. Det innebär att exploateringen kan avse brott eller brottslig verk- samhet. Med exploatering i brott avses såväl ett enskilt som flera brott. Brottslig verksamhet är ett vidare begrepp och tar sikte på en viss typ av brottslighet som inte behöver vara närmare preciserad i fråga om omfattning och detaljer. Det ställs inte heller krav på någon närmare konkretisering av brottsligheten. Brottslig verksamhet om- fattar såväl brottslighet vid ett enda tillfälle som flera brott som hänger samman, men även enstaka brott inom ramen för en verk- samhet som bedrivs i mer eller mindre organiserade former. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas den brottslighet som före- kommer inom vissa kriminella nätverk. Utformningen innebär att den som till exempel vidtar en handelsåtgärd inte behöver känna till vilket konkret brott en person är tänkt att utnyttjas för. Det är till- räckligt att uppsåtet omfattar att åtgärden avser brottslig verksam- het i sig.

Exploatering för surrogatmoderskap kan föreligga vid ageranden som syftar till att tvinga eller vilseleda kvinnor att agera som surrogat- mödrar. Alla ageranden som sker med avsikt att någon på ett otill- börligt sätt ska utsättas för till exempel behandling för assisterad befruktning eller användas för att bära och föda ett barn som någon annan sedan ska ta hand om kan grunda ansvar för människohandel. Surrogatarrangemang behöver dock inte per definition innebära ett otillbörligt användande av modern i den mening som avses i denna

478

SOU 2025:119

Författningskommentar

straffbestämmelse. Detta kan vara av betydelse när ett surrogatarran- gemang skett utomlands i ett land där detta är tillåtet.

Begreppet tvångsäktenskap avser, i likhet med vad som gäller vid äktenskapstvång eller barnäktenskapsbrott enligt 4 kap. 4 c § brotts- balken, ageranden där en person förmås att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist. Sådana andra typer av äktenskapsliknande förbindelser som enligt 4 c § andra stycket under vissa förhållanden omfattas av straff- bestämmelsen om äktenskapstvång kan vid människohandelsförfa- randen utgöra ett annat jämförbart ändamål enligt uppräkningens avslutande punkt.

Vid människohandel som syftar till exploatering för illegal adop- tion är det barnet som ska adopteras bort som är att betrakta som offer för människohandel. Begreppet illegal adoption avser ageran- den där den åsyftade adoptionen är ett resultat av övergrepp som bortförande eller försäljning, alternativt andra olagliga aktiviteter. Det kan till exempel handla om en adoption som sker utan samtycke från barnets vårdnadshavare, adoption av ett barn bortförts eller vars dokument har förfalskats, eller en adoption som kommer till stånd genom handel med barn.

Slutligen kan exploateringssyftet vid människohandel avse något annat jämförbart ändamål. Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de övriga nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränk- ning av den utsatta personens människovärde som omfattas. Änd- ringarna görs för att språkligt modernisera bestämmelsen och för att möjliggöra en mer ändamålsenlig tillämpning. I sak är någon för- ändring av vilka situationer som omfattas inte avsedd jämfört med vad som tidigare gällt vid exploateringsformer som inte omfattats av uppräkningen. Liksom tidigare bör alltså alla situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden, eller befinner sig i en verkligt svår belägenhet som inte är helt till- fällig eller övergående kunna utgöra exploatering. Ett exempel på vad som skulle kunna utgöra ett ändamål som är jämförligt med de syften som uttryckligen anges är att någon – utan att det utgör ett äktenskap i rättslig bemärkelse – exploateras för att ingå en äkten- skapsliknande förbindelse. Sådana förbindelser som avses i 4 kap.

4 c § andra stycket brottsbalken skulle här kunna vara aktuella. Andra

479

Författningskommentar

SOU 2025:119

exempel kan vara att någon utnyttjas för att utföra hushållssysslor eller förmås arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön, på ett sätt som inte kan definieras som tvångsarbete. Vad som avses med arbete under synnerligen svåra förhållanden överlappar till stor del med vad som menas med ”arbete under uppenbart orim- liga villkor” i människoexploateringsbestämmelsen. Arbete under uppenbart orimliga villkor i den straffbestämmelsens mening bör dock även kunna inrymma något lindrigare fall.

På samma sätt som tidigare gällt saknar ett offers samtycke till en åsyftad exploatering betydelse för frågan om straffansvar.

I tredje stycket regleras gärningar som begås mot personer som inte har fyllt arton år. I denna del har inga ändringar gjorts.

Fjärde stycket har ändrats endast på så sätt att hänvisningen till andra stycket nu i stället sker till tredje stycket. Ingen ändring i sak är avsedd.

1 c §

Den som, i annat fall än vad som avses i 1 a eller 1 b §, beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid utförandet av tjänsten är ut- satt för människohandel eller människoexploatering, döms för olaga tjänste- utnyttjande till fängelse i högst fyra år.

Paragrafen, som är ny, straffbelägger användning av tjänster som till- handahålls av ett offer för människohandel (4 kap. 1 a § brottsbal- ken) eller människoexploatering (4 kap. 1 b § brottsbalken). Bestäm- melsen införs som ett led i genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712. Överväg- andena finns i avsnitt 5.9.

Straffansvaret träffar både den som beställer och den som nyttjar en tjänst som tillhandahålls av någon som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Det inne- bär att situationer där en person beställt en tjänst som sedan nyttjas av någon annan täcks in. Om både beställaren och nyttjaren av tjäns- ten i ett sådant fall skulle ha uppsåt till att utövaren är utsatt för män- niskohandel eller människoexploatering kan båda dömas till ansvar

480

SOU 2025:119

Författningskommentar

för brott. Detta innebär också att till exempel en ansvarig beställare hos en huvudentreprenör som ingår avtal med en underentreprenör, vilken i sin tur utnyttjar exploaterad arbetskraft, skulle kunna drab- bas av straffansvar (förutsatt att uppsåt föreligger och övriga rekvisit är uppfyllda), även om beställaren inte nyttjat tjänsten personligen. På liknande sätt som gäller vid många förmögenhetsbrott kan alltså gärningspersonens handling resultera i att någon annan, exempelvis en juridisk person, tillgodogör sig tjänsten och eventuell vinning från brottet.

En ytterligare förutsättning för straffansvar är att ett utförande av tjänsten har kommit till stånd. Detta har – i förhållande till en beställare – särskild betydelse vid gränsdragningen mellan vad som utgör ett fullbordat olaga tjänsteutnyttjande respektive försök till ett sådant brott. Om tjänsten inte har påbörjats kan fullbordans- punkten inte sägas ha passerats. Det är tillräckligt att ett utövande av tjänsten har inletts för att ett brott ska vara fullbordat. Tjänsten behöver inte ha avslutats och det behöver inte heller ha erlagts betal- ning eller liknande.

Begreppet nyttjar tar sikte på den som använder en tjänst, men även situationer då en gärningsperson passivt tillgodogör sig en tjänst omfattas. Det krävs alltså inte någon aktivitet vid själva utövandet från den som nyttjar tjänsten. Detta innebär till exempel att en bostads- innehavare som nyttjar en städtjänst och som vet om att städföre- taget enbart använder exploaterad arbetskraft inte behöver vara när- varande under tiden som städningen utförs för att kunna drabbas av straffansvar.

Om ytterligare en annan person betalar för tjänsten och då har kännedom om att den som tillhandahållit tjänsten vid utförandet var utsatt för människohandel eller människoexploatering, bör straff- ansvar för denne kunna komma i fråga om förutsättningarna för med- gärningsmannaskap eller annan medverkan enligt 23 kap. 4 § brotts- balken är uppfyllda.

De tjänster som kan komma i fråga behöver inte vara av någon särskild karaktär. Straffansvar kan aktualiseras för alla olika typer av tjänster, även sådana som förekommer i verksamheter som i övrigt är helt legala. Även tjänster som beställs och utförs digitalt kan om- fattas. Vid eventuella oklarheter kring tolkningen av begreppet tjänst kan ledning dras från hur begreppet används i annan lagstiftning, exem- pelvis på civilrättens eller skatterättens områden.

481

Författningskommentar

SOU 2025:119

Avsikten med straffbestämmelsen är att kriminalisera beställning och nyttjande av sådana tjänster som tillhandahålls av ett brottsoffer inom ramen för ett pågående människohandels- eller människoexplo- ateringsbrott. I straffbestämmelsen kommer detta till uttryck genom att den aktuella tjänsten ska tillhandahållas av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människo- exploatering. En förutsättning för straffansvar är därmed att det – i förhållande till målsäganden – finns ett grundbrott avseende män- niskohandel eller människoexploatering. Det uppställs dock inte något formellt krav på att det ska finnas, eller i samband med pröv- ningen av det olaga tjänsteutnyttjandet ska meddelas, en fällande dom gällande grundbrottet. Avgörande vid frågan om straffansvar för olaga tjänsteutnyttjande är i stället att det finns ett sådant stöd för grundbrottet att det anses styrkt på det sätt som det krävs i brott- mål i allmänhet.

Här bör noteras att människohandel är ett brott som fullbordas på ett tidigt stadium och som till sin konstruktion inte kräver att någon faktiskt exploatering har kommit till stånd. Att ett brott är fullbordat behöver emellertid inte innebära att det är avslutat. I de fall människohandel ligger till grund för ett olaga tjänsteutnyttjande kommer det handla om situationer där människohandelsbrottet också inneburit en exploatering. Om människohandelsbrottet däremot har avslutats och den som utför tjänsten själv fritt kan bestämma över sin situation bör straffansvar för olaga tjänsteutnyttjande inte vara aktuellt. I vissa fall kan det tänkas att ett avslutat människohandels- brott följs av ett människoexploateringsbrott. I sådana fall bör ansvar för olaga tjänsteutnyttjande komma i fråga utifrån människoexploa- teringsbrottet.

I subjektivt hänseende krävs uppsåt. Likgiltighetsuppsåt är till- räckligt. Eftersom bestämmelsen omfattar både tjänster från utförare som är utsatta för människohandel och för människoexploatering är det tillräckligt att gärningspersonens uppsåt omfattar förekomsten av något av dessa brott. Gärningspersonen behöver inte känna de exakta omständigheterna kring grundbrottet. Avgörande är i stället att gärningspersonen har förstått att utövaren rent faktiskt är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Tecken på att ut- övaren är utsatt för ett sådant brott kan till exempel bestå i att hen har bristande språkkunskaper, visar uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller har bristande kunskap om de städer

482

SOU 2025:119

Författningskommentar

eller platser hen befinner sig. Även förhållandena under vilka tjänsten tillhandahålls, exempelvis vad gäller levnadsstandard, arbetsvillkor eller förhållandena i den lokal där tjänsten tillhandahålls, kan indi- kera förekomsten av något sådant brott. Detsamma gäller om den som utför tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsningar av den fria rörligheten, eller inte är i besittning av identitetskort eller pass.

Straffet för olaga tjänsteutnyttjande är fängelse i högst fyra år. Straffvärdet bör bland annat styras av hur svåra förhållandena varit för den som utsatts och vad gärningspersonen känt till om detta. Även omständigheter kring tjänstens omfattning och utförarens sårbarhet, till exempel på grund av ungdom eller funktionsnedsättning, bör beaktas. Vid allvarligare fall bör brottet anses vara av sådan art att påföljden ska bestämmas till fängelse även om varken straffvärdet

i sig eller tidigare brottslighet utgör skäl för det. Hur starkt brotts- lighetens art talar för fängelse måste dock avgöras utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet.

I fråga om konkurrens är brottet uttryckligen subsidiärt till brot- ten människohandel och människoexploatering (4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken). Utgångspunkten bör i övrigt vara att sedvanliga prin- ciper för konkurrens ska tillämpas.

10 §

För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, människohandel, grov människoexploatering, olaga frihetsberövande, äktenskapstvång eller barnäktenskapsbrott och för underlåtenhet att avslöja eller förhindra ett sådant brott döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök, förberedelse eller stämpling till människoexploatering, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt hemfridsbrott eller grovt olaga intrång och för för- sök eller förberedelse till dataintrång som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa, eller grovt dataintrång, samt för försök till olaga tjänsteutnyttjande.

Paragrafen reglerar straffansvar för osjälvständiga brott i 4 kap. och ändras på så sätt att försök till olaga tjänsteutnyttjande straffbeläggs. Övervägandena finns i avsnitt 5.9.4.

483

Författningskommentar

SOU 2025:119

11.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

40 kap.

Viss verksamhet vid Jämställdhetsmyndigheten

7 g §

Sekretess gäller hos Jämställdhetsmyndigheten för uppgift om en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer för människohandel, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess i viss verksamhet vid Jäm- ställdhetsmyndigheten. Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

Första stycket innehåller en bestämmelse om sekretess hos Jäm- ställdhetsmyndigheten i dess verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidaresluss- ning av brottsoffer av människohandel. Uppgiften som kontakt- punkt följer av 4 § förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

Sekretessen gäller för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Typiskt sett kommer det röra sig om brotts- offer som utsatts för olika former av brott men där även uppgifter om begångna eller misstänka brott kan behöva behandlas. Det kom- mer vidare röra sig om uppgifter av ytterst personlig karaktär såsom uppgifter om etniskt ursprung, hälsouppgifter inkluderat psykisk ohälsa och missbruk, familje- och hemförhållanden, adressuppgifter eller andra levnadsförhållanden som i övrigt kan vara känsliga. Vidare kan uppgifter om barn, eller deras utsatthet vara föremål för behand- ling. Skaderekvisitet i bestämmelsen är omvänt, det vill säga sekre- tess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

Enligt andra stycket gäller sekretessen för en uppgift i en allmän handling i högst sjuttio år.

484

SOU 2025:119

Författningskommentar

8 §

Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4, 5, 7 d och 7 g §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3. Ändringen i paragrafen är en följd av införandet av den nya bestämmelsen i 40 kap. 7 g § och innebär att tystnadsplikten som följer av den bestämmelsen inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

11.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter

1 §

Institutet för mänskliga rättigheter ska främja säkerställandet av de mänsk- liga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i

1.regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-

lagen,

2.den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna,

3.Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och

4.andra för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter.

Institutet ska fullgöra de uppgifter som en oberoende nationell meka- nism har enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Institutet ska även fullgöra uppgiften som oberoende organ enligt artikel 19.3

iEuropaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF i lydelsen enligt Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712, samt enligt artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, i den utsträck- ning uppgifterna faller under 2 § i denna lag.

Paragagen reglerar Institutet för mänskliga rättigheters övergrip- ande uppgift, att främja säkerställandet av de mänskliga rättighet- erna i Sverige, samt institutets roll enligt konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning. Övervägandena finns i avsnitt 7.4.3.

485

Bilaga 1

SOU 2025:119

påföljder på området. Det innehåller också bestämmelser om bl.a. utredning och lagföring av människohandelsbrott samt hjälp och stöd till och skydd för brottsoffer. Människohandelsdirektivet är genom- fört i svensk rätt.

I syfte att bättre förebygga och bekämpa människohandel och skydda dess offer har Europaparlamentet och rådet antagit direktivet om ändring av människohandelsdirektivet (direktiv 2024/1712) som trädde i kraft den 14 juli 2024.

I stora delar är svensk rätt redan förenlig med ändringsdirektivet. Ändringsdirektivet innehåller dock utökade krav på den straffrätts- liga lagstiftningen. Exempelvis har utnyttjande av surrogatmoder- skap, av tvångsäktenskap och av illegal adoption lagts till som exploa- teringsformer i direktivets bestämmelse om människohandelsbrott. Vidare ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel utgör ett brott.

Genom ändringsdirektivet utökas och förtydligas kraven på med- lemsstaternas förebyggande arbete. Dessutom innehåller ändrings- direktivet utökade krav på hjälp och stöd till offer för människo- handel.

Ändringsdirektivet innehåller också bestämmelser som inte har någon direkt motsvarighet i 2011 års direktiv. Bland dessa kan näm- nas att medlemsstaterna ska inrätta vidareslussningsmekanismer som syftar till att i ett tidigt skede upptäcka och identifiera brottsoffer. Dessutom innehåller direktivet krav på att medlemsstaterna ska anta nationella handlingsplaner samt inrätta nationella samordnare eller motsvarande mekanismer för arbetet mot människohandel.

Medlemsstaterna ska ha genomfört ändringsdirektivet senast den

15 juli 2026.

Ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men medlemsstaterna får bestämma de närmare formerna för hur detta ska ske. Sverige har alltså vid genom- förandet av ändringsdirektivet ett visst utrymme att anpassa reglerna till svensk rätt i övrigt. Förslagen bör utformas på ett sätt som går att förena med t.ex. grundläggande straff- och processrättsliga prin- ciper. Utredaren bör sträva efter att myndigheternas administrativa kostnader hålls så låga som möjligt.

Partskommittén för Europarådets konvention om bekämpande av människohandel har lämnat rekommendationer till Sverige den

488

SOU 2025:119

Bilaga 1

15 december 2023, bl.a. avseende identifiering av offer för människo- handel och kriminalisering av användning av tjänster som tillhanda- hålls av offer för människohandel. Rekommendationerna bör beak- tas vid analysen av vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra artikel 11 (om hjälp och stöd till offer för människohandel) och artikel 18a (om brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel).

Utredaren ska därför

•analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet,

•bedöma vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra direktivet, och

•lämna nödvändiga författningsförslag och vid behov förslag på andra åtgärder.

Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag till grundlags- ändringar.

Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets-, likabehand- lings-, funktionshinders-, och barnrättsperspektiv i de analyser som görs. Utredaren ska vidare säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med andra internationella åtaganden.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska beräkna ekonomiska konsekvenser och redogöra för andra konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av förord- ningen (2024:183) om konsekvensutredningar och 15 § kommitté- förordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt redogöra för för- slagens konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, arbetet med stöd och skydd av brottsoffer samt den person- liga integriteten. Utredaren ska analysera om och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp enligt regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, barnets rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga rättigheter. Utredaren ska också analysera om förslagen

489

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/1

(Lagstiftningsakter)

DIREKTIV

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2011/36/EU

av den 5 april 2011

om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande

av rådets rambeslut 2002/629/RIF

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktions sätt, särskilt artiklarna 82.2 och 83.1,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit téns yttrande (1),

efter att ha hört Regionkommittén,

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de natio nella parlamenten,

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (2), och

av följande skäl:

(1)Människohandel är ett allvarligt brott som ofta begås inom ramen för organiserad brottslighet, en grov kränk ning av de grundläggande rättigheterna och uttryckligen förbjudet enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Att förhindra och bekämpa människohandel är en prioriterad angelägenhet för unio nen och medlemsstaterna.

(2)Detta direktiv utgör en del av en övergripande strategi mot människohandel, vilken omfattar åtgärder som in begriper tredjeländer i enlighet med dokumentet ”Åt gärdsinriktat dokument om förstärkning av EU:s yttre

(1) Yttrande av den 21 oktober 2010 (ännu ej offentliggjort i EUT).

(2) Europaparlamentets ståndpunkt av den 14 december 2010 (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av den 21 mars 2011.

dimension när det gäller åtgärder mot människohandel: Övergripande EU-åtgärder mot människohandel”, som godkändes av rådet den 30 november 2009. I detta sammanhang bör åtgärder eftersträvas i tredjeländer som är ursprungsländer eller länder där offren för männi skohandel överförs, i syfte att öka medvetenheten, minska sårbarheten, stödja och hjälpa offren för männi skohandel, bekämpa de bakomliggande orsakerna till människohandel och bistå dessa tredjeländer att utarbeta lämplig lagstiftning mot människohandel.

(3)I detta direktiv erkänns det att människohandeln är köns specifik och att handeln med kvinnor och män ofta har olika syften. Hjälp- och stödåtgärderna bör därför också vid behov vara könsspecifika. Push- och pullfaktorerna kan variera beroende på den sektor som berörs, som människohandel för sexindustrin eller utnyttjande av ar betskraft inom exempelvis byggbranschen eller jordbruks sektorn eller för slavarbete i hemmet.

(4)Unionen har åtagit sig att förebygga och bekämpa män niskohandel och att skydda rättigheterna för de personer som faller offer för människohandel. I detta syfte har rådets rambeslut 2002/629/RIF av den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel (3) och EU:s plan för bästa metoder, standarder och förfaranden för att bekämpa och förhindra människohandel (4) antagits. Vi dare ges i Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (5), som antagits av Europeiska rådet, en tydlig prioritet åt kampen mot människohandel. Andra åtgärder bör också beaktas, exempelvis stöd för utvecklande av gemen samma indikatorer för unionen för att identifiera offer för människohandel, genom utbyte av bästa praxis mel lan samtliga berörda aktörer, framför allt inom offentliga och privata sociala tjänster.

(3) EGT L 203, 1.8.2002, s. 1.

(4) EUT C 311, 9.12.2005, s. 1.

(5) EUT C 115, 4.5.2010, s. 1.

491

Bilaga 2

SOU 2025:119

L 101/2		SV	Europeiska unionens officiella tidning	15.4.2011

(5)Medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter bör fortsätta att samarbeta i syfte att skärpa kampen mot människohandel. Det är i detta hänseende av avgörande betydelse med ett nära samarbete över gränserna vilket innefattar informationsutbyte och utbyte av bästa praxis, liksom med en fortsatt öppen dialog mellan medlems staternas polisväsen, rättsliga myndigheter och finans myndigheter. Samordningen av utredningar och lagföring av fall av människohandel bör underlättas genom ett förstärkt samarbete med Europol och Eurojust och inrät tande av gemensamma utredningsgrupper samt genom genomförande av rådets rambeslut 2009/948/RIF av den 30 november 2009 om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden (1).

(6)Medlemsstaterna bör uppmuntra det civila samhällets or ganisationer, däribland erkända och aktiva icke-statliga organisationer på området vilka arbetar med personer som är offer för människohandel, och nära samarbeta med dessa organisationer, särskilt när det gäller initiativ till policy-beslut, informationskampanjer och kampanjer för att öka medvetenheten, forsknings- och utbildnings program och fortbildning samt när det gäller att följa upp och utvärdera effekterna av åtgärderna mot männi skohandel.

(7)I detta direktiv antas ett integrerat, holistiskt och männi skorättsbaserat synsätt när det gäller kampen mot männi skohandel, och vid genomförandet bör hänsyn tas till rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fal lit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (2) samt till Europaparlamentets och rå dets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om mi nimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbets givare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (3). Skärpt förebyggande och lagföring och bättre skydd av offrens rättigheter är viktiga mål för detta direktiv. Detta direktiv genomsyras även av en kontextuell förståelse av de olika formerna av människohandel, och direktivet syftar till att bekämpa var och en av dessa former med de mest effektiva åtgärderna.

(8)Barn är mer utsatta än vuxna och löper därför större risk att bli offer för människohandel. Vid tillämpningen av detta direktiv måste barnets bästa komma i främsta rum met i enlighet med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter.

(9)Tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor

(1) EUT L 328, 15.12.2009, s. 42.

(2) EUT L 261, 6.8.2004, s. 19.

(3) EUT L 168, 30.6.2009, s. 24.

och barn, till Förenta nationernas konvention mot gräns överskridande organiserad brottslighet från 2000 och Eu roparådets konvention om åtgärder mot människohandel från 2005 är avgörande steg för att stärka det interna tionella samarbetet i kampen mot människohandel. Det bör noteras att Europarådets konvention innehåller en utvärderingsmekanism, som består av expertgruppen för åtgärder mot människohandel (Greta) och partskommit tén. För att undvika dubbelarbete bör samordning mellan de internationella organisationer som är behöriga när det gäller åtgärder mot människohandel stödjas.

(10)Detta direktiv inverkar inte på principen om ”non-refou lement”, i överensstämmelse med 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventio nen) samt i enlighet med artiklarna 4 och 19.2 i Euro peiska unionens stadga om de grundläggande rättighe terna.

(11)I syfte att angripa den senaste utvecklingen inom männi skohandel införs i detta direktiv ett vidare begrepp för vad som bör anses utgöra människohandel än det som används i rambeslut 2002/629/RIF och omfattar därför ytterligare former av utnyttjande. Inom ramen för detta direktiv bör påtvingat tiggeri betraktas som en form av tvångsarbete eller tvångstjänst enligt definitionen i 1930 års ILO-konvention nr 29 angående tvångs- eller obliga toriskt arbete. Utnyttjande för tiggeri, inbegripet utnytt jande för tiggeri av en person som är offer för männi skohandel och som befinner sig i beroendeställning, faller därför inom tillämpningsområdet för definitionen av människohandel endast när alla rekvisit för tvångsarbete eller tvångstjänster föreligger. Med beaktande av tillämp lig rättspraxis bör giltigheten av ett eventuellt samtycke till att utföra ett sådant arbete eller en sådan tjänst be dömas i varje enskilt fall. När det gäller barn bör dock ett eventuellt samtycke aldrig betraktas som giltigt. Uttrycket ”utnyttjande av brottslig verksamhet” bör förstås som utnyttjande av en person för att begå brott, bland annat fickstölder, snatterier, narkotikahandel och annan lik nande verksamhet som är föremål för påföljder och som medför ekonomisk vinning. Definitionen omfattar också människohandel i syfte att avlägsna organ, vilket utgör en allvarlig kränkning av den mänskliga värdighe ten och den fysiska integriteten, samt till exempel andra gärningar, som illegal adoption eller tvångsäktenskap, i den mån dessa uppfyller brottsrekvisiten för människo handel.

(12)Påföljdsnivåerna i detta direktiv återspeglar den växande oron bland medlemsstaterna över utvecklingen av feno menet människohandel. Av detta skäl utgår detta direktiv från nivåerna 3 och 4 i rådets slutsatser av den 24 och 25 april 2002 om den metod som ska tillämpas vid tillnärmning av påföljder. Om brottet begås under vissa omständigheter, t.ex. mot ett särskilt utsatt brottsoffer, bör straffet vara strängare. Inom ramen för detta direktiv

492

SOU 2025:119

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/3

bör särskilt utsatta personer omfatta åtminstone alla barn. Bland andra faktorer som kan beaktas vid bedöm ningen av ett brottsoffers utsatthet ingår exempelvis kön, graviditet, hälsotillstånd och funktionshinder. Om brottet är särskilt allvarligt, till exempel om det har inneburit fara för brottsoffrets liv, har begåtts med användande av grovt våld som tortyr, narkotikaanvändning/medicinintag under tvång, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld, eller på annat sätt har vållat brottsoffret särskilt allvarlig skada, bör detta också åter- speglas i strängare påföljder. När det enligt detta direktiv hänvisas till överlämnande bör denna hänvisning tolkas i överensstämmelse med rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (1). Vid verk ställigheten av domen kan beaktas det begångna brottets svårighetsgrad.

(13)Man bör i kampen mot människohandel fullt ut använda sig av befintliga instrument om beslag och förverkande av vinning av brott, som Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll, Europarådets konvention från 1990 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott, rådets rambeslut 2001/500/RIF av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spå rande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott (2) samt rådets rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott (3). Man bör uppmuntra till att egendom som tagits i beslag och förverkats som hjälpmedel till och vinning av brott som avses i detta direktiv används för att främja hjälp till och skydd för brottsoffer, vilket inbegriper er sättning till brottsoffer samt brottsbekämpande åtgärder mot människohandel över gränserna inom unionen.

(14)Offer för människohandel bör, i enlighet med de grund läggande principerna i de berörda medlemsstaternas rätts system, skyddas från lagföring eller bestraffning för brottslig verksamhet såsom användning av falska hand lingar eller brott som avses i prostitutions- eller utlän ningslagstiftningen, som offren har tvingats begå som en direkt följd av att de har utsatts för människohandel. Syftet med sådant skydd är att garantera offrens mänsk liga rättigheter, undvika ytterligare viktimisering och upp muntra dem att träda fram som vittnen i straffrättsliga förfaranden mot gärningsmännen. Detta skydd bör inte utesluta lagföring eller bestraffning för brott som en per son av egen fri vilja har begått eller deltagit i.

(15)För att utredning och lagföring av brott som rör männi skohandel ska vara framgångsrika bör de i princip inte vara beroende av en anmälan eller angivelse av målsä ganden för att kunna inledas. När det krävs på grund av

(1) EGT L 190, 18.7.2002, s. 1.

(2) EGT L 182, 5.7.2001, s. 1.

(3) EUT L 68, 15.3.2005, s. 49.

gärningens art bör lagföring vara möjlig under en till räckligt lång tidsperiod efter det att brottsoffret har upp nått myndighetsålder. Längden på den tillräckligt långa tidsperioden för lagföring bör fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. Personal inom brottsbekämpande myndigheter och åklagare bör ha lämplig utbildning, sär skilt i syfte att förbättra internationell brottsbekämpning och ökat internationellt rättsligt samarbete. De som har ansvaret för att utreda och lagföra sådana brott bör också ha tillgång till de utredningsverktyg som används när det gäller organiserad brottslighet eller andra grova brott. Sådana verktyg kan omfatta avlyssning av kommunika tion, dold övervakning, inklusive elektronisk övervakning, övervakning av bankkonton och andra ekonomiska ut redningar.

(16)I syfte att säkerställa effektiv lagföring av internationella kriminella grupper som huvudsakligen är verksamma i en medlemsstat och som ägnar sig åt människohandel i tredjeländer, bör behörigheten för människohandelsbrott fastställas i fall då gärningsmannen är medborgare i med lemsstaten i fråga och brottet begås utanför medlems statens territorium. På samma sätt bör det också vara möjligt att fastställa behörigheten i fall då gärningsman nen har sitt hemvist i en medlemsstat, brottsoffret är medborgare eller har sitt hemvist i en medlemsstat, eller då brottet begås till förmån för en juridisk person som är etablerad inom en medlemsstats territorium, och brottet begås utanför den medlemsstatens territorium.

(17)Medan direktiv 2004/81/EG behandlar utfärdandet av uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som fallit of fer för människohandel, och Europaparlamentets och rå det direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (4) reglerar unionsmedborgares och deras famil jemedlemmars utövande av rätten att röra sig fritt och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium, inbegripet skyddet mot utvisning, fastställs i det här direktivet sär skilda skyddsåtgärder för offer för människohandel. Detta direktiv omfattar följaktligen inte villkoren för människo handelsoffers vistelse på medlemsstaternas territorium.

(18)Det är nödvändigt att offer för människohandel har möj lighet att utöva sina rättigheter effektivt. Därför bör hjälp och stöd finnas tillgängligt för dem före, under och en lämplig tid efter straffrättsliga förfaranden. Medlemssta terna bör tillhandahålla medel till hjälp, stöd och skydd åt brottsoffer. Den hjälp och det stöd som ges bör åtmin stone omfatta ett minimum av åtgärder som är nödvän diga för att brottsoffret ska kunna återhämta sig och undkomma människohandlarna. När dessa åtgärder ge nomförs i praktiken bör en individuell bedömning

(4) EUT L 158, 30.4.2004, s. 77.

493

Bilaga 2

SOU 2025:119

L 101/4		SV	Europeiska unionens officiella tidning	15.4.2011

i enlighet med nationella förfaranden genomföras för att beakta den berörda personens omständigheter, kulturella bakgrund och behov. En person bör erhålla hjälp och stöd så snart det finns skäligen grundad indikation att anta att personen kan ha blivit utsatt för människohandel och oberoende av om personen är villig att träda fram som vittne. Om brottsoffret inte vistas lagligen i den berörda medlemsstaten, bör hjälp och stöd ges för behållslöst åtminstone under betänketiden. Om identifie ringsprocessen har avslutats eller betänketiden löpt ut och det visar sig att brottsoffret i fråga inte är berättigat till uppehållstillstånd eller i övrigt inte har laglig rätt att vistas i landet eller om brottsoffret har lämnat medlems statens territorium, är den berörda medlemsstaten inte skyldig att fortsätta med sina hjälp- och stödåtgärder till den personen på grundval av detta direktiv. Om så är nödvändigt bör hjälpen och stödet fortsätta under en lämplig tid efter att de straffrättsliga förfarandena har upphört, t.ex. om medicinsk behandling pågår på grund av allvarliga fysiska eller psykiska konsekvenser av brottet eller om brottsoffrets säkerhet äventyras på grund av brottsoffrets vittnesmål under dessa straffrättsliga för faranden.

(19)I rådets rambeslut av 2001/220/RIF av den 15 mars 2001 om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaran den (1) fastställs en rad rättigheter för brottsoffer i sam band med straffrättsliga förfaranden, bland annat rätten till skydd och ersättning. Offer för människohandel bör dessutom utan dröjsmål få tillgång till juridisk rådgivning och, i enlighet med brottsoffrens roll i det berörda rätts systemet, till juridiskt ombud, även när det gäller att söka ersättning för skada. Sådan juridisk rådgivning och till gång till juridiskt ombud kan också tillhandahållas av de behöriga myndigheterna för att söka ersättning från sta ten. Syftet med juridisk rådgivning är att offren ska kunna få information och rådgivning om de olika möj ligheter som finns tillgängliga. Den juridiska rådgivningen bör ges av en person med lämplig juridisk utbildning utan att denne nödvändigtvis behöver vara jurist. Till gången till juridisk rådgivning och, i enlighet med brott soffrens roll i det berörda rättssystemet, till juridiskt om bud bör vara kostnadsfri åtminstone när brottsoffret inte har tillräckliga ekonomiska resurser, på ett sätt som är förenligt med medlemsstaternas interna förfaranden. Ef tersom det är osannolikt att i synnerhet barn som är offer för människohandel har sådana resurser, kommer tillgången till juridisk rådgivning och juridiskt ombud i praktiken att vara kostnadsfri för dem. Dessutom bör offren, på grundval av en individuell riskbedömning som utförs i enlighet med nationella förfaranden, skyddas från repressalier, hotelser och risken för att åter bli före mål för människohandel.

(20)Offer för människohandel som redan utsatts för sådana övergrepp och sådan förnedrande behandling som män niskohandel ofta är förenad med, till exempel sexuell exploatering, sexuella övergrepp, våldtäkt, slaveriliknande förhållanden eller avlägsnande av organ, bör skyddas från sekundär viktimisering och ytterligare trauma under de

(1) EGT L 82, 22.3.2001, s. 1.

straffrättsliga förfarandena. Man bör undvika onödiga upprepningar av förhör under utredning, åtal och rätte gång genom att exempelvis, när det är lämpligt och så tidigt som möjligt i förfarandet, göra videoinspelningar av förhören. Offer för människohandel bör därför under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden erhålla behandling som är anpassad till deras individuella behov. Vid bedömningen av de individuella behoven bör hänsyn tas till omständigheter som deras ålder, huruvida de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionshinder och andra personliga förhållanden samt till de fysiska och psykiska konsekvenserna av den brottsliga verksam het som brottsoffret har utsatts för. Om och på vilket sätt behandlingen ska genomföras ska beslutas i varje enskilt fall i enlighet med nationell rätt, regler om juridiskt handlingsutrymme, praxis och riktlinjer.

(21)Ett brottsoffer bör tillhandahållas hjälp- och stödåtgärder med informerat samtycke. Brottsoffer bör därför infor meras om de betydelsefulla delarna av åtgärderna och åtgärderna bör inte påtvingas offren. Om ett brottsoffer vägrar att ta emot hjälp- eller stödåtgärder bör detta inte medföra skyldigheter för den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter att erbjuda brottsoffret alternativa åtgärder.

(22)Utöver de åtgärder som är tillgängliga för alla offer för människohandel bör medlemsstaterna säkerställa att sär skilda hjälp-, stöd- och skyddsåtgärder finns tillgängliga för barn som är offer för människohandel. Dessa åtgärder bör utformas i enlighet med barnets bästa och i över ensstämmelse med 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter. Om det råder osäkerhet om åldern på en person som har utsatts för människohandel och om det finns skäl att tro att personen är under 18 år, bör den personen förutsättas vara ett barn och omedelbart erhålla hjälp, stöd och skydd. Hjälp- och stödåtgärder för barn som är offer för människohandel bör inriktas på deras fysiska och psykosociala återhämtning och på en varaktig lösning för den berörda personen. Tillgång till utbildning skulle hjälpa barn att återintegreras i samhäl let. Med hänsyn till att barn som är offer för männi skohandel är särskilt utsatta, bör kompletterande skydds åtgärder finnas tillgängliga för att skydda dem i samband med förhör som ingår i brottsutredningar och straffrätts liga förfaranden.

(23)Särskild uppmärksamhet bör ägnas ensamkommande barn som fallit offer för människohandel eftersom de behöver specifik hjälp och specifikt stöd på grund av sin särskilda utsatthet. Från det att ett ensamkommande barn som fallit offer för människohandel identifierats och till dess att man har funnit en varaktig lösning bör med lemsstaterna tillämpa mottagningsåtgärder som svarar mot barnets behov och se till att relevanta rättssäkerhets garantier tillämpas. Nödvändiga åtgärder bör vidtas för att vid behov se till att det utses en förmyndare och/eller ett ombud i syfte att slå vakt om barnets bästa. Man bör så snabbt som möjligt fatta beslut om framtiden för varje

494

SOU 2025:119

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/5

ensamkommande brottsoffer som är barn i syfte att finna varaktiga lösningar utifrån en individuell bedömning av vad som är barnets bästa, vilket bör komma i främsta rummet. En varaktig lösning kan vara återsändande och återintegrering till ursprungslandet eller återvändandelan det, integrering i värdlandet, beviljande av internationell status eller av annan status i enlighet med medlemssta ternas nationella lagstiftning.

(24)När i enlighet med detta direktiv en förmyndare och/eller ett ombud ska utses för ett barn får dessa roller utföras av samma person eller av en juridisk person, en institu tion eller en myndighet.

(25)Alla medlemsstater bör fastställa och/eller stärka sina strategier för att förebygga människohandel, inbegripet åtgärder för att minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande och åtgärder för att minska risken för att människor blir offer för männi skohandel, med hjälp av forskning, bland annat forskning om nya former av människohandel, information, insam ling av harmoniserade uppgifter, kampanjer för att öka medvetenheten och utbildning. Vid sådana initiativ bör medlemsstaterna inta ett jämställdhetsperspektiv och anta ett synsätt som värnar om barnets rättigheter. Tjäns temän som kan väntas komma i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel bör få lämplig ut bildning för att kunna identifiera och bemöta sådana brottsoffer. Sådan skyldighet till fortbildning bör främjas för tjänstemän inom följande personalkategorier när de kan väntas komma i kontakt med brottsoffer: polismän, gränskontrolltjänstemän, migrationstjänstemän, åklagare, jurister, domare och domstolspersonal, yrkesinspektörer, personal inom socialvård och barnavård samt inom hälso- och sjukvård liksom konsulär personal, men kan beroende på lokala förhållanden också omfatta andra grupper av offentliga tjänstemän som kan väntas komma i kontakt med människohandelsoffer i sitt arbete.

(26)I direktiv 2009/52/EG föreskrivs påföljder för arbets givare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt och som visserligen inte har åtalats eller dömts för män niskohandel men som utnyttjar arbete eller tjänster från en person med vetskap om att personen i fråga är offer för människohandel. Dessutom bör medlemsstaterna överväga möjligheten att införa påföljder för dem som utnyttjar tjänster från en person med vetskap om att personen i fråga är offer för människohandel. Denna ytterligare kriminalisering skulle kunna inbegripa age rande av arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vi stas lagligt i unionen och unionsmedborgare, samt även omfatta personer som köper sexuella tjänster från en person som är offer för människohandel, oavsett deras nationalitet.

(27)Nationella övervakningssystem, till exempel nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer, bör inrättas av medlemsstaterna på ett sätt som passar deras interna

organisation och med beaktande av behovet av en mini mistruktur med fastställda uppgifter, i syfte att bedöma hur människohandeln utvecklas, samla in statistik, mäta resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel och lämna regelbundna rapporter. De nationella rappor törerna eller motsvarande mekanismer ingår redan i ett informellt nätverk inom unionen som inrättats genom rådets slutsatser om inrättandet av ett informellt EU-nät verk med nationella rapportörer eller motsvarande i frå gor som rör människohandel av den 4 juni 2009. En samordnare för kampen mot människohandel skulle ingå i detta nätverk, vilket förser unionen och medlemssta terna med objektiv, tillförlitlig, jämförbar och aktuell stra tegisk information på området människohandel och inom vilket man utbyter erfarenheter och bästa praxis när det gäller att på unionsnivå förebygga och bekämpa människohandel. Europaparlamentet bör ha rätt att delta i de nationella rapportörernas gemensamma verksamhet eller i likvärdiga mekanismer.

(28)För att kunna utvärdera resultaten av åtgärder mot män niskohandel bör unionen fortsätta att utveckla arbetet med tillvägagångssätt och metoder för inhämtande av uppgifter i syfte att ta fram jämförbar statistik.

(29)Mot bakgrund av Stockholmsprogrammet och för att utveckla en sammanhållen strategi mot människohandel inom unionen i syfte att ytterligare stärka unionens och medlemsstaternas engagemang och ansträngningar när det gäller att förebygga och bekämpa människohandel bör medlemsstaterna underlätta utförandet av uppgifterna för samordnaren för kampen mot människohandel, vilket exempelvis kan innebära att man förbättrar samord ningen och samstämmigheten och undviker dubbelarbete mellan unionens institutioner och organ samt mellan medlemsstaterna och internationella aktörer, bidrar till utformningen av befintliga eller nya åtgärder och strate gier inom unionen rörande kampen mot människohandel eller rapporterar till unionsinstitutionerna.

(30)Syftet med detta direktiv är att ändra och utöka bestäm melserna i rambeslut 2002/629/RIF. Eftersom de änd ringar som görs är många och genomgripande bör ram beslutet för tydlighetens skull ersättas i sin helhet med avseende på de medlemsstater som deltar i antagandet av detta direktiv.

(31)I enlighet med punkt 34 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning (1) bör rådet uppmuntra medlems staterna att för egen del och i unionens intresse upprätta egna tabeller som så långt det är möjligt visar överens stämmelsen mellan detta direktiv och införlivandeåtgär derna samt att offentliggöra dessa tabeller.

(1) EUT C 321, 31.12.2003, s. 1.

495

Bilaga 2

SOU 2025:119

L 101/6		SV	Europeiska unionens officiella tidning	15.4.2011

(32)Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att bekämpa människohandel, inte i tillräcklig utsträckning kan upp nås av medlemsstaterna och därför, på grund av åtgär dernas omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europe iska unionen. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(33)Detta direktiv tar hänsyn till de grundläggande rättighe terna och beaktar de principer som erkänns i synnerhet i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig heterna, särskilt principen om människans värdighet, för budet mot slaveri, tvångsarbete och människohandel, tor tyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, barnets rättigheter, rätten till frihet och säkerhet, yttrandefrihet och informationsfrihet, skydd av personuppgifter, rätten till ett effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång samt principerna om legalitet och proportionalitet i fråga om brott och straff. Detta direktiv syftar särskilt till att säkerställa att dessa rättigheter och principer respekteras fullt ut och måste genomföras i enlighet med detta.

(34)I enlighet med artikel 3 i protokollet om Förenade kung arikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unio nens funktionssätt, har Irland meddelat att landet önskar delta i antagandet och tillämpningen av detta direktiv.

(35)I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokollet om För enade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till för draget om Europeiska unionen och fördraget om Euro peiska unionens funktionssätt, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i det protokollet, deltar För enade kungariket inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt på Förenade kung ariket.

(36)I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokollet om Dan marks ställning, fogat till fördraget om Europeiska unio nen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Syfte

I detta direktiv fastställs minimiregler om fastställande av brotts rekvisit och påföljder på området människohandel. Det inför också gemensamma bestämmelser, med beaktande av genusper spektivet, för att stärka åtgärderna för att förebygga detta brott och förbättra skyddet av dess offer.

Artikel 2

Människohandelsbrott

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att följande uppsåtliga gärningar är straff belagda:

Rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över dessa personer, genom hot om eller användning av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta situation eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.

2.Med en utsatt situation avses en situation där den berörda personen inte har något verkligt eller godtagbart alternativ till att underkasta sig utnyttjandet.

3.Utnyttjande ska omfatta åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångs arbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveri liknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verk samhet eller avlägsnande av organ.

4.Samtycke från den som är offer för människohandel till utnyttjandet, oavsett om det är avsett eller faktiskt, ska sakna betydelse, om något av de medel som anges i punkt 1 har använts.

5.När en handling som avses i punkt 1 involverar ett barn ska det vara ett straffbelagt människohandelsbrott, även om inget av de medel som anges i punkt 1 har använts.

6.I detta direktiv avses med barn varje person som är under

18år.

Artikel 3

Anstiftan, medhjälp och försök

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att anstiftan av, medhjälp till eller försök till något av de brott som avses i artikel 2 är straffbart.

Artikel 4

Påföljder

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 2 är belagt med ett maximistraff på minst fem års fängelse.

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 2 är belagt med ett maximistraff på minst tio års fängelse, om brottet

a)har begåtts mot ett brottsoffer som var särskilt utsatt, vilket i samband med detta direktiv ska inbegripa åtminstone brott soffer som är barn,

496

SOU 2025:119

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/7

b)har begåtts inom ramen för en kriminell organisation i den mening som avses i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brotts lighet (1),

c)har uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inneburit fara för brottsoffrets liv, eller

d)har begåtts med användande av grovt våld eller vållat brott soffret särskilt allvarlig skada.

3.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott enligt artikel 2 som har begåtts av en offentlig tjänsteman i samband med dennes tjänsteutövning betraktas som en försvårande omständighet.

4.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 3 är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som kan leda till överlämnande.

Artikel 5

Juridiska personers ansvar

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3 och som begåtts till förmån för den juridiska personen av en person som agerat antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på

a)behörighet att företräda den juridiska personen,

b)befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller

c)befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.

2.Medlemsstaterna ska också säkerställa att en juridisk per son kan ställas till ansvar när brister i den övervakning eller kontroll som ska utföras av en sådan person som avses i punkt

1har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3.

3.Den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 ska inte utesluta lagföring av fysiska personer som medverkar som gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3.

4.I detta direktiv avses med juridisk person varje rättssubjekt som har denna status enligt tillämplig lagstiftning, med undan tag av stater eller offentliga organ vid utövandet av offentliga maktbefogenheter samt offentliga internationella organisationer.

Artikel 6

Påföljder för juridiska personer

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar i enlighet med artikel 5.1 eller 5.2 kan bli föremål för effektiva,

(1) EUT L 300, 11.11.2008, s. 42.

proportionella och avskräckande påföljder, som ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och som får innefatta andra påföljder, som

a)fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd,

b)tillfälligt eller permanent näringsförbud,

c)rättslig övervakning,

d)rättsligt beslut om upplösning av verksamheten,

e)tillfällig eller permanent stängning av inrättningar som har använts för att begå brottet.

Artikel 7

Beslag och förverkande

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att deras behöriga myndigheter har rätt att be slagta och förverka hjälpmedel till och vinning av de brott som avses i artiklarna 2 och 3.

Artikel 8

Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd för

brottsoffret

Medlemsstaterna ska i överensstämmelse med de grundläggande principerna i sina rättssystem vidta de åtgärder som är nödvän diga för att säkerställa att de behöriga nationella myndigheterna har befogenhet att avstå från att lagföra eller straffa människo handelsoffer för deras deltagande i brottslig verksamhet som de har tvingats att begå som en direkt följd av att de utsatts för någon av de gärningar som avses i artikel 2.

Artikel 9

Utredning och lagföring

1.Medlemsstaterna ska säkerställa att utredning eller lagfö ring av brott som avses i artiklarna 2 och 3 inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden har tagit till baka sina uppgifter.

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att, när så krävs på grund av gärningens art, möjliggöra lagföring av ett brott som avses i artiklarna 2 och 3 under en tillräckligt lång tidsperiod efter det att brottsoffret har uppnått myndighetsålder.

3.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig utbildning.

4.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att effektiva utredningsverktyg, som de som används när det gäller organiserad brottslighet eller andra grova brott, är tillgängliga för de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 2 och 3.

497

Bilaga 2

SOU 2025:119

L 101/8		SV	Europeiska unionens officiella tidning	15.4.2011

Artikel 10

Behörighet

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet när det gäller de brott som avses

iartiklarna 2 och 3 när

a)brottet helt eller delvis har begåtts inom medlemsstatens territorium, eller

b)gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten.

2.En medlemsstat ska underrätta kommissionen om den beslutar att fastställa ytterligare behörighet över ett brott enligt artiklarna 2 och 3 vilket har begåtts utanför dess territorium, t.ex. när

a)brottet har begåtts mot en medborgare i den medlemsstaten eller mot en person som har sitt hemvist på dess territorium, eller

b)brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad på dess territorium, eller

c)gärningsmannen har sitt hemvist på dess territorium.

3.Vid lagföringen av ett brott som avses i artiklarna 2 och 3 vilket begåtts utanför den berörda medlemsstatens territorium ska varje medlemsstat i fall som avses i punkt 1 b och får varje medlemsstat i fall som avses i punkt 2 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att dess behörighet inte är bero ende av något av följande villkor, nämligen

a)att gärningarna är straffbelagda på den plats där de begicks, eller

b)att åtal endast får väckas på grundval av en anmälan från målsäganden på den plats där brottet begicks, eller en for mell underrättelse från den stat där brottet begicks.

Artikel 11

Hjälp och stöd till offer för människohandel

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i rambeslut 2001/220/RIF och i detta direktiv.

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en person erhåller hjälp och stöd så snart de behöriga myndigheterna har en skäligen grundad indikation att anta att personen i fråga kan ha varit utsatt för något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3.

3.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att hjälp och stöd till ett brottsoffer inte är

beroende av att brottsoffret är villigt att samarbeta vid brotts utredning, åtal eller rättegång, utan att detta påverkar tillämp ningen av direktiv 2004/81/EG, eller liknande nationella be stämmelser.

4.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer.

5.De hjälp- och stödåtgärder som avses i punkterna 1 och 2 ska tillhandahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning, genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjuk vård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, rådgivning och information, översättning och tolkning.

6.Den information som avses i punkt 5 ska, vid behov, omfatta information om betänketid och återhämtningsperiod i enlighet med direktiv 2004/81/EG samt information om möj ligheten att beviljas internationellt skydd i enlighet med rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall be traktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (1) och rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminor mer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller åter kallande av flyktingstatus (2) eller i enlighet med andra interna tionella instrument eller andra motsvarande nationella bestäm melser.

7.Medlemsstaterna ska ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionshinder, eventu ella mentala eller psykiska störningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.

Artikel 12

Skydd av människohandelsoffer under brottsutredningar

och straffrättsliga förfaranden

1.De skyddsåtgärder som anges i denna artikel ska tillämpas utöver de rättigheter som fastställs i rambeslut 2001/220/RIF.

2.Medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohan del ofördröjligen har tillgång till juridisk rådgivning och, i en lighet med brottsoffrens roll i det berörda rättssystemet, till juridiskt ombud, även för att söka ersättning för skada. Till gången till juridisk rådgivning och juridiskt ombud ska vara kostnadsfri när brottsoffret inte har tillräckliga ekonomiska re surser.

(1) EUT L 304, 30.9.2004, s.12.

(2) EUT L 326, 13.12.2005, s. 13.

498

SOU 2025:119

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/9

3.Medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohan del erhåller lämpligt skydd, på grundval av en individuell risk bedömning, bland annat genom att få tillgång till program för vittnesskydd eller andra liknande åtgärder, om det är lämpligt och i enlighet med nationell rätt eller nationella förfaranden.

4.Utan att det påverkar rätten till försvar, och i överens stämmelse med en individuell bedömning av brottsoffrets per sonliga omständigheter vilken görs av de behöriga myndighe terna, ska medlemsstaterna säkerställa att offer för människo handel erhåller särskild behandling som syftar till att förebygga sekundär viktimisering genom att, i möjligaste mån och i enlig het med nationell rätt samt regler om juridiskt handlings utrymme, praxis eller riktlinjer, undvika följande, nämligen

a)onödig upprepning av förhör under utredning, åtal och rät tegång,

b)visuell kontakt mellan brottsoffer och tilltalade, även under avläggande av vittnesmål vid förhör och motförhör, genom lämpliga hjälpmedel, bland annat användning av lämplig kommunikationsteknik,

c)avläggande av vittnesmål inför öppna dörrar, och

d)onödiga frågor om privatlivet.

Artikel 13

Allmänna bestämmelser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder

för barn som är offer för människohandel

1.Barn som är offer för människohandel ska ges hjälp, stöd och skydd. Vid tillämpningen av detta direktiv ska barnets bästa komma i främsta rummet.

2.Om det råder osäkerhet om åldern på en person som har utsatts för människohandel och om det finns skäl att tro att personen är ett barn, ska medlemsstaterna säkerställa att denna person förutsätts vara ett barn så att personen erhåller omedel bar tillgång till hjälp, stöd och skydd i enlighet med artiklarna

14och 15.

Artikel 14

Hjälp och stöd till barn som är offer

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de särskilda åtgärder för att på kort och lång sikt bistå och stödja barn som fallit offer för människo handel i deras fysiska och psykosociala återhämtning vidtas efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda om ständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Med lemsstaterna ska inom rimlig tid ge barn som är brottsoffer

och barn till brottsoffer som ges hjälp och stöd enligt artikel 11 tillgång till utbildning i enlighet med sin nationella lagstiftning.

3.Medlemsstaterna ska vidta åtgärder, när så är lämpligt och möjligt, för att ge hjälp och stöd till familjen till det barn som är offer för människohandel, när familjen befinner sig på med lemsstatens territorium. Framför allt ska medlemsstaterna, där det är lämpligt och möjligt, tillämpa artikel 4 i rambeslut 2001/220/RIF på den familjen.

4.Denna artikel ska tillämpas utan att det påverkar artikel 11.

Artikel 15

Skydd av barn som är offer för människohandel under

brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de behöriga myndigheterna i samband med brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden, i enlighet med brottsoffrens roll i det berörda rättssystemet, utser ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel, om enligt den nationella lagstiftningen personerna med föräldraansvar inte kan företräda barnet på grund av en intressekonflikt mellan dem och barnet.

2.Medlemsstaterna ska i enlighet med brottsoffrens roll i det berörda rättssystemet säkerställa att barn som fallit offer för människohandel, om dessa inte har tillräckliga ekonomiska me del, ofördröjligen ges tillgång till kostnadsfri juridisk rådgivning och till ett kostnadsfritt juridiskt ombud, bland annat för att kunna begära ersättning.

3.Utan att det påverkar rätten till försvar ska medlemsstats staterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att följande iakttas i samband med brottsutredningar och straff rättsliga förfaranden som rör något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3:

a)Att barnet förhörs utan onödigt dröjsmål efter det att upp gifterna har rapporterats till de behöriga myndigheterna.

b)Att barnet, vid behov, förhörs i lokaler som utformats eller ställts i ordning för detta ändamål.

499

Bilaga 2

SOU 2025:119

L 101/10		SV	Europeiska unionens officiella tidning	15.4.2011

c)Att barnet, vid behov, förhörs av eller genom yrkeskunniga personer som är särskilt utbildade för detta ändamål.

d)Att samma personer, om så är möjligt och lämpligt, håller alla förhör med barnet.

e)Att antalet förhör blir så få som möjligt och endast utförs om det är strikt nödvändigt för brottsutredningar och straff rättsliga förfaranden.

f)Att barnet får åtföljas av sitt juridiska ombud eller, om så är lämpligt, av en vuxen som barnet självt har valt, såvida det inte föreligger ett motiverat beslut som fastställer något an nat med avseende på den personen.

4.Medlemsstaterna ska, i samband med utredningar av något av de brott som avses i artiklarna 2 och 3, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att alla förhör med ett barn som är offer för människohandel eller, i förekommande fall, med ett barnvittne, får videoinspelas, och att dessa video inspelade förhör får användas som bevisning i straffrättsliga förfaranden inför domstol, i enlighet med bestämmelserna i medlemsstaternas nationella lagstiftning.

5.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att det i samband med straffrättsliga förfaran den i domstol som rör något av de brott som avses i artiklarna

2och 3 kan beslutas

a)att förhöret hålls inom lyckta dörrar och

b)att barnet får höras i domstolen utan att vara närvarande, särskilt genom användning av lämplig kommunikationstek nik.

6.Denna artikel ska tillämpas utan att det påverkar artikel 12.

Artikel 16

Hjälp, stöd och skydd för ensamkommande barn som fallit

offer för människohandel

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de särskilda åtgärderna för att hjälpa och stödja barn som fallit offer för människohandel, enligt vad som avses i artikel 14.1, vederbörligen beaktar de personliga och särskilda förhållanden som gäller för ensamkommande barn som fallit offer för människohandel.

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att finna en varaktig lösning på grundval av en individuell bedömning av barnets bästa.

3.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att man, vid behov, utser en förmyndare för ensamkommande barn som fallit offer för människohandel.

4.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de behöriga myndigheterna i samband med

brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden, i enlighet med brottsoffrens roll i det berörda rättssystemet, utser ett ombud om det inte finns någon medföljande vuxen eller om barnet skilts från sin familj.

5.Denna artikel ska tillämpas utan att det påverkar artiklarna

14och 15.

Artikel 17

Ersättning till brottsoffer

Medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott.

Artikel 18

Förebyggande

1.Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder, som utbild ning, i syfte att motverka och minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande som är relaterade till människohandel.

2.Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder, även via In ternet, till exempel informationskampanjer och kampanjer för att öka medvetenheten samt forsknings- och utbildningspro gram, om lämpligt i samarbete med relevanta organisationer inom det civila samhället och andra aktörer, i syfte att öka medvetenheten och minska risken för att människor, särskilt barn, faller offer för människohandel.

3.Medlemsstaterna ska främja regelbunden utbildning för tjänstemän som sannolikt kan komma i kontakt med offer och potentiella offer för människohandel, däribland poliser ute på fältet, så att de kan identifiera och hantera offer och poten tiella offer för människohandel.

4.I syfte att på ett mer effektivt sätt förhindra och bekämpa människohandel genom att motverka efterfrågan ska medlems staterna överväga att vidta åtgärder för att straffbelägga använd ning av tjänster som är ett resultat av utnyttjande som avses i artikel 2, när denna användning sker med vetskap om att per sonen i fråga är offer för ett brott som avses i artikel 2.

Artikel 19

Nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer. Uppgifterna för dessa mekanismer ska omfatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgär der för att bekämpa människohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som verkar på detta område, samt utarbetande av rapporter.

500

SOU 2025:119

Bilaga 2

15.4.2011		SV	Europeiska unionens officiella tidning	L 101/11

Artikel 20

Samordning av unionens strategi mot människohandel

För att bidra till en samordnad och sammanhållen unionsstra tegi mot människohandel ska medlemsstaterna underlätta utfö randet av uppgifterna för samordnaren för kampen mot männi skohandel. Framför allt ska medlemsstaterna till samordnaren för kampen mot människohandel översända den information som avses i artikel 19 och på grundval av vilken samordnaren för kampen mot människohandel ska bidra till en rapport som kommissionen vartannat år ska utarbeta om framstegen i kam pen mot människohandel.

Artikel 21

Ersättande av rambeslut 2002/629/RIF

Rambeslut 2002/629/RIF om bekämpande av människohandel ersätts härmed med avseende på de medlemsstater som deltar i antagandet av detta direktiv, dock utan att det påverkar med lemsstaternas skyldigheter när det gäller tidsfristen för inför livande i nationell lagstiftning av rambeslutet.

Med avseende på de medlemsstater som deltar i antagandet av detta direktiv ska hänvisningar till rambeslut 2002/629/RIF an ses som hänvisningar till detta direktiv.

Artikel 22

Införlivande

1.Medlemsstaterna ska senast den 6 april 2013 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

2.Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de bestämmelser genom vilka skyldigheterna enligt detta direktiv införlivas med deras nationella lagstiftning.

3.När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de in nehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan

hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.

Artikel 23

Rapportering

1.Kommissionen ska senast den 6 april 2015 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet med en utvärdering av

ivilken utsträckning medlemsstaterna har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta direktiv, inbegripet en beskrivning av de åtgärder som vidtas i enlighet med artikel 18.4, vid behov åtföljd av lagstiftningsförslag.

2.Kommissionen ska senast den 6 april 2016 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet med en bedömning av vilken inverkan den befintliga nationella lagstiftningen som kri minaliserar användare av tjänster som är ett resultat av utnytt jande av människohandel har på förebyggandet av människo handel, vid behov åtföljd av lämpliga förslag.

Artikel 24

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 25

Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördragen.

Utfärdat i Strasbourg den 5 april 2011.

På Europaparlamentets vägnar	På rådets vägnar
J. BUZEK	GYŐRI E.
Ordförande	Ordförande

501

	Bilaga 3
Europeiska unionens	SV
officiella tidning	L-serien

2024/1712	24.6.2024
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV (EU) 2024/1712
av den 13 juni 2024

om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om

skydd av dess offer

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 82.2 och 83.1,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (1),

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (2), och

av följande skäl:

(1)Människohandel är ett allvarligt brott som ofta begås inom ramen för organiserad brottslighet, utgör en grov kränkning av de grundläggande rättigheterna och är uttryckligen förbjudet enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan). Att förebygga och bekämpa människohandel, samt att stödja offren för människohandel oavsett ursprungsland, är en prioriterad angelägenhet för unionen och medlemsstaterna.

(2)Det finns olika grundorsaker till människohandel. Fattigdom, konflikter, ojämlikhet, könsrelaterat våld, avsaknad av goda sysselsättningsmöjligheter eller socialt stöd, humanitära kriser, statslöshet och diskriminering är några av de främsta faktorer som gör människor, särskilt kvinnor, barn och personer som tillhör marginaliserade grupper, sårbara för att utsättas för människohandel.

(3)Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU (3) är unionens viktigaste rättsliga instrument för att förebygga och bekämpa människohandel och skydda offren för detta brott. Det direktivet utgör en övergripande ram för insatser mot människohandel genom att fastställa minimiregler för brottsrekvisit och påföljder. Det innehåller också gemensamma bestämmelser som syftar till att stärka det förebyggande arbetet mot människohandel, stödet till och skyddet av brottsoffer, med beaktande av ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv och genom att tillämpa ett angreppssätt som sätter offren i centrum.

(4)Människohandel kan förvärras om den sammanfaller med diskriminering på grund av en kombination av kön och andra diskrimineringsgrunder som är förbjudna enligt unionsrätten. Medlemsstaterna bör därför ta vederbörlig hänsyn till brottsoffer som drabbas av sådan intersektionell diskriminering och till den ökade sårbarhet som detta leder till genom att föreskriva särskilda åtgärder där det förekommer diskriminering på samverkande grunder. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung.

(5)I sitt meddelande av den 14 april 2021 om EU:s strategi mot människohandel 2021–2025 fastställde kommissionen ett multidisciplinärt och övergripande angreppssätt som omfattar alltifrån förebyggande arbete mot människohandel och skydd av offren, till åtgärder för att lagföra och döma människohandlare. Meddelandet omfattar en rad åtgärder

i vars genomförande organisationer i det civila samhället bör ha en framträdande roll. För att hantera framväxande trender när det gäller människohandel och åtgärda brister som konstaterats av kommissionen, samt för att

(1)	EUT C 228, 29.6.2023, s. 108.
(2)	Europaparlamentets ståndpunkt av den 23 april 2024 (ännu inte offentliggjord i EUT) och rådets beslut av den 27 maj 2024.
(3)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel,
	om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF (EUT L 101, 15.4.2011, s. 1).

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj		1/13

503

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

intensifiera insatserna mot denna typ av brottslighet, är det nödvändigt att ändra direktiv 2011/36/EU. De konstaterade brister i de straffrättsliga åtgärderna som kräver en anpassning av den rättsliga ramen har att göra med människohandelsbrott som begås i juridiska personers intresse, systemet för uppgiftsinsamling, samarbetet och samordningen på unionsnivå och nationell nivå och de nationella system som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt specialiserad hjälp och stöd till offer för människohandel.

(6)De människohandelsbrott för vilka brottsrekvisit fastställs i direktiv 2011/36/EU kan redan omfatta utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption, i den mån samtliga kriterier som utgör dessa brott är uppfyllda. Med tanke på hur allvarliga dessa företeelser är och för att få bukt med det faktum att människohandelsbrott som begås för andra ändamål än sexuell exploatering eller arbetskraftsexploatering stadigt ökar i fråga om antal och relevans bör dock utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption inkluderas som former av utnyttjande i det direktivet, i den mån de uppfyller brottsrekvisiten för människohandel, inbegripet rekvisitet om otillbörligt medel. När det mer specifikt gäller människohandel som syftar till utnyttjande av surrogatmoderskap riktar sig det här direktivet mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar. De ändringar av direktiv 2011/36/EU som görs genom det här direktivet påverkar inte definitionerna av äktenskap, adoption, tvångsäktenskap och illegal adoption, eller av andra brott än människohandel med anknytning till detta, när dessa fastställs i nationell eller internationell rätt. De reglerna påverkar inte heller nationella regler om surrogatmoderskap, inbegripet inom straffrätt eller familjerätt.

(7)Barn som omfattas av boendeplaceringar eller är placerade på slutna institutioner är en grupp som löper särskilt stor risk att bli föremål för människohandel. De kan falla offer för människohandel när de placeras på dessa institutioner, under placeringen och efter.

(8)Allt fler människohandelsbrott begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Människohandlare använder ofta internet och sociala medier för bland annat rekrytering, annonsering eller utnyttjande av brottsoffer, samt för att utöva kontroll över dem och organisera transport av dem. Internet och sociala medier används också för att sprida exploaterande material. Informationsteknik gör det också svårare att snabbt upptäcka brotten och identifiera brottsoffer och gärningsmän.

(9)Den befintliga rättsliga ramen i direktiv 2011/36/EU omfattar redan, inom ramen för de fastställda brottsrekvisiten för människohandel, brott som begås med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, till exempel vid rekrytering och utnyttjande av brottsoffer, organisering av deras transport och inkvartering, annonsering av brottsoffer på nätet och kontakter med potentiella kunder, kontroll av brottsoffer och kommunikation mellan gärningsmän, inbegripet alla relaterade finansiella transaktioner. För att ta itu med människohandlarnas tillvägagångssätt måste de brottsbekämpande myndigheterna förbättra sin digitala förmåga och expertis och hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen. Dessutom uppmanas medlemsstaterna att överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel.

(10)Påföljdsnivån för människohandel bör återspegla graden av klander, som är större i samband med allvarligare gärningar, och de mer skadliga och långvariga konsekvenser som dessa får för brottsoffren. Detta omfattar den förstärkande effekt som spridning av exploaterande material kan medföra, inbegripet spridning i slutna grupper som är tillgängliga för ett begränsat antal deltagare. Det är därför nödvändigt att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret fastställs som en försvårande omständighet.

(11)Även om det inte finns någon skyldighet att utdöma en strängare påföljd bör medlemsstaterna säkerställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i detta direktiv när de bestämmer straffet för gärningsmän. Det är alltjämt domaren eller domstolen som med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet avgör om straffet ska skärpas på grund av de specifika försvårande

omständigheterna. Medlemsstaterna bör inte vara skyldiga att föreskriva försvårande omständigheter om det i nationell rätt föreskrivs att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller

	liknande material av sexuell karaktär som inbegriper brottsoffret utgör ett brott som kan bestraffas som ett separat
	brott och detta kan leda till strängare påföljder enligt nationell rätt.
2/13	ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

504

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

(12)För att stärka de straffrättsliga åtgärderna mot människohandelsbrott som begås till förmån för juridiska personer och avskräcka från dessa brott bör påföljderna och sanktionerna för juridiska personer klargöras och anpassas till unionens övriga straffrättsliga instrument. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU (4), 2014/24/EU (5) och 2014/25/EU (6) utgör en lagakraftvunnen dom om barnarbete eller andra former av människohandel en grund för uteslutning från deltagande i ett upphandlingsförfarande eller ett koncessionstill- delningsförfarande. Medlemsstaterna kan dock besluta att bland de straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som kan åläggas juridiska personer också inkludera uteslutande av sådana juridiska personer från upphandlingsförfaranden eller koncessioner, så att även upphandlingar och koncessioner under tröskelvärdena i de relevanta direktiven omfattas.

(13)I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 (7) fastställs minimiregler om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i straffrättsliga förfaranden, och det direktivet är tillämpligt på de brott som omfattas av direktiv 2011/36/EU. Bestämmelserna i direktiv 2011/36/EU om frysning och förverkande är därför inte längre aktuella och bör upphävas.

(14)I direktiv 2011/36/EU fastställs möjligheten att avstå från att lagföra och utdöma påföljder för offer för människohandel när det gäller brott som de har tvingats utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel. Det är lämpligt att utvidga den berörda bestämmelsens tillämpningsområde till all olaglig verksamhet som brottsoffer har tvingats att utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel, såsom administrativa överträdelser med anknytning till prostitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odeklarerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner, i enlighet med nationell rätt, för att ytterligare uppmuntra offer för människohandel att anmäla brottet eller söka stöd och hjälp och försäkra dem om möjligheterna att inte hållas ansvariga.

(15)För att stärka den nationella förmågan att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera brottsoffer och slussa dem vidare till lämpliga skydds-, hjälp- och stödtjänster är det nödvändigt att genom lagar och andra författningar fastställa en eller flera vidareslussningsmekanismer i medlemsstaterna. Inrättandet av formella vidareslussnings- mekanismer och utseendet av en nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer är åtgärder som är av grundläggande betydelse för att förbättra gränsöverskridande samarbete. En vidareslussnings- mekanism bör vara en öppen, tillgänglig och harmoniserad ram som underlättar tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till offer för människohandel och som underlättar deras vidareslussning till ansvariga nationella organisationer och organ. En sådan ram bör identifiera deltagande behöriga myndigheter, organisationer i det civila samhället och andra berörda parter samt fastställa deras respektive ansvarsområden, inbegripet förfaranden och kommunikationslinjer. Dessa vidareslussningsmekanismer kan utgöras av en uppsättning fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbetsarrangemang eller protokoll. En vidareslussningsmekanism bör tillämpas för alla brottsoffer och för alla former av människohandelsbrott, med beaktande av varje brottsoffers individuella utsatthet. Medlems- staterna uppmanas att ha en enda vidareslussningsmekanism när organisationen av den offentliga förvaltningen tillåter detta. Kontaktpunkten bör fungera som kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer i förbindelserna mellan de myndigheter eller institutioner som ansvarar för gränsöverskridande stöd till brottsoffer i de olika medlemsstaterna, men inte som kontaktpunkt för brottsoffren själva. Kontaktpunkterna kan bygga på befintliga mekanismer eller styrningsstrukturer och behöver inte ersätta nationella klagomålsmekanismer eller telefonjourer.

(16)För att förbättra hjälpen och stödet till offer för människohandel bör medlemsstaterna säkerställa att brottsoffer har tillgång till skyddade boenden och säker inkvartering som är utrustade för att tillgodose de särskilda behoven hos offer för människohandel. För att öka säkerheten för förmodade eller identifierade brottsoffer uppmanas medlemsstaterna att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på skyddade boenden inte tidigare förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller andra brott som leder till allvarliga tvivel om deras förmåga att ta på sig en roll som medför ansvar i fråga om brottsoffer.

(4)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 28.3.2014,
	s. 1).
(5)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av
	direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 65).
(6)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på
	områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 243).
(7)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande (EUT L,
	2024/1260, 2.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1260/oj).

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj		3/13

505

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

(17)Personer med funktionsnedsättning, i synnerhet kvinnor och barn, löper högre risk att falla offer för människohandel. Medlemsstaterna bör beakta de särskilda behoven hos personer med funktionsnedsättning som är offer för människohandel vid tillhandahållandet av stödåtgärder åt dem.

(18)Medlemsstaterna bör också säkerställa att brottsoffer får stöd oavsett nationalitet eller statslöshet, medborgarskap, bosättningsort eller uppehållsstatus och oavsett form av utnyttjande. Stödet bör syfta till en fullständig återintegrering i samhället, vilket kan omfatta tillgång till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden, i enlighet med nationell rätt, samt återgång till ett självständigt liv.

(19)Medlemsstaterna bör vid asylförfaranden beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd, inbegripet, i tillämpliga fall, genom särskilda förfarandegarantier i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 (8), och särskilda mottagningsbehov i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 (9).

(20)För att förebygga att brottsoffer utsätts för upprepad människohandel inom unionen är det viktigt att medlemsstaterna, när de överför brottsoffer enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 (10), inte överför dem till en medlemsstat där det finns välgrundade skäl att anta att de, till följd av överföringen till den medlemsstaten, skulle komma att löpa en verklig risk att utsättas för sådan kränkning av sina grundläggande rättigheter som innebär omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.

(21) Offer för människohandel har rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status. I tillämpliga fall kan de även beviljas uppehållstillstånd enligt rådets direktiv 2004/81/EG (11). Medlemsstaterna bör därför säkerställa att de två berörda förfarandena kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra.

(22)Statslösa personer löper större risk att falla offer för människohandel. Vid tillämpningen av detta direktiv är det viktigt att ägna särskild uppmärksamhet åt denna utsatta grupp.

(23) Barn betraktas som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i människohandel riktar in sig på. Sådana kriminella grupper utnyttjar ofta barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott. Medlemsstaterna bör främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med dessa barn för att upptäcka och identifiera dem som brottsoffer.

(24)Alla åtgärder som begränsar barns frihet i syfte att skydda dem mot människohandel bör vara strikt nödvändiga, proportionella och rimliga i förhållande till målet att skydda det enskilda barnet.

(25)För att underlätta utbetalning av ersättning till brottsoffer kan medlemsstaterna inrätta en nationell brottsofferfond eller liknande instrument som kan omfatta lagar som säkerställer ersättning till offer för människohandel.

(26)För att utveckla ett enhetligt politiskt agerande som syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel, och för att ytterligare stärka och harmonisera de straffrättsliga åtgärderna i medlemsstaterna för att minska den efterfrågan, är det viktigt att kriminalisera användningen av tjänster där brottsoffret utnyttjas för att tillhandahålla sådana tjänster och användaren har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för

(8)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för
	internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (EUT L, 2024/1348, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.
	eu/eli/reg/2024/1348/oj).
(9)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker
	om internationellt skydd (EUT L, 2024/1346, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1346/oj).
(10)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av
	förordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013 (EUT L, 2024/1351,
	22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1351/oj).
(11)	Rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för
	människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261,
	6.8.2004, s. 19).

4/13	ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

506

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

ett människohandelsbrott. Kriminaliseringen av detta ingår i ett sammanhållet angreppssätt för att minska efterfrågan, som syftar till att motverka den starka efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande. Kriminaliseringen bör inriktas endast på användning av tjänster som tillhandahålls inom ramen för utnyttjande som omfattas av brottet människohandel. Brottet bör därför inte gälla kunder som köper produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor, eftersom de inte är användare av en tjänst. I detta direktiv fastställs en rättslig minimiram i detta avseende, och det står medlemsstaterna fritt att anta eller behålla strängare straffrättsliga regler. Medlemsstaterna kan i sin nationella rätt kriminalisera köp av sexuella handlingar. Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas sätt att hantera prostitution i sin nationella rätt.

(27)Detta direktiv kriminaliserar användningen av en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel när användaren av tjänsten har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är ett brottsoffer. Begreppet vetskap bör tolkas i enlighet med nationell rätt. Vid bedömningen av huruvida användaren hade vetskap om att personen var offer för människohandel, och utan att det påverkar rättsväsendets oberoende, bör de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Vetskap kan härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren. När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva kan bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig beaktas. När det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

(28)Förebyggande åtgärder och åtgärder för att minska efterfrågan bör vara målinriktade och differentierade för att på ett effektivt sätt ta itu med särdragen hos olika former av människohandel. För att uppnå målet att motverka och minska den efterfrågan som ligger till grund för människohandel är det viktigt att medlemsstaterna överväger att vidta ytterligare lämpliga åtgärder inriktade på potentiella och nuvarande användare, såsom att erbjuda särskilt utformade kampanjer som syftar till att öka medvetenheten.

(29)Inom ramen för utbildning, och för att säkerställa ett effektivt genomförande av nationella bestämmelser om avstående från att lagföra eller utdöma påföljder, bör medlemsstaterna öka medvetenheten bland åklagare och brottsbekämpande myndigheter som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel.

(30)För att stärka de nationella politiska åtgärderna är det nödvändigt att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer, och medlemsstaterna bör kunna inrätta oberoende organ. Det faller inom medlemsstaternas behörighetsområde att besluta vilka enheter som ska utses eller inrättas som nationella samordnare för arbetet mot människohandel, eller som motsvarande mekanismer eller oberoende organ, oavsett deras benämning, i enlighet med principen om medlemsstaternas självbestämmanderätt i processuella frågor, förutsatt att dessa enheter har den kompetens som krävs för att utföra de uppgifter som föreskrivs i detta direktiv.

(31)Insamling av exakta, sammanhängande och anonymiserade uppgifter och ett snabbt offentliggörande av insamlade uppgifter och statistik är av grundläggande betydelse för att få fullständiga kunskaper om människohandelns omfattning inom unionen. Införandet av ett krav på att medlemsstaterna varje år ska samla in och rapportera harmoniserad statistik om människohandel till kommissionen är ett betydelsefullt steg för att öka de allmänna kunskaperna om denna företeelse och säkerställa att de åtgärder och strategier som antas baseras på ett statistiskt underlag.

(32)Till stöd för sin nationella politik bör medlemsstaterna också utarbeta nationella handlingsplaner mot människohandel.

(33)När det gäller barn uppmanas medlemsstaterna att säkerställa att de nationella systemen för skydd av barn utarbetar särskilda planer för att förebygga människohandel, även för barn inom boendeplaceringar eller slutna institutioner.

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

5/13

507

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

(34)Eftersom målen för detta direktiv, nämligen att förebygga och bekämpa människohandel samt skydda offren för detta brott, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av åtgärdens omfattning och verkningar, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I enlighet med proportionalitetsprincipen

isamma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(35)Detta direktiv är förenligt med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns i stadgan, särskilt respekt för och skydd av människans värdighet, förbud mot slaveri, tvångsarbete och människohandel, människans rätt till fysisk och mental integritet, förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rätt till frihet och säkerhet, skydd av personuppgifter, yttrandefrihet och informationsfrihet, fritt yrkesval och rätt att arbeta, jämställdhet mellan kvinnor och män, barnets rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning och förbud mot barnarbete, rätt till ett effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång samt principerna om legalitet och proportionalitet i fråga om brott och straff. Detta direktiv syftar särskilt till att säkerställa full respekt för dessa rättigheter och principer, som ska genomföras i enlighet med detta.

(36)I enlighet med artiklarna 3 och 4a.1 i protokoll nr 21 om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har Irland genom en skrivelse av den 20 april 2023 meddelat att det önskar delta

iantagandet och tillämpningen av detta direktiv.

(37)I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark.

(38)I enlighet med den gemensamma politiska förklaringen av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument (12), har medlemsstaterna åtagit sig att, när det är motiverat, låta anmälan

av införlivandeåtgärder åtföljas av ett eller flera dokument som förklarar förhållandet mellan de olika delarna i direktivet och motsvarande delar i de nationella instrumenten för införlivande. Lagstiftaren anser att det är motiverat att sådana dokument översänds avseende detta direktiv.

(39)Direktiv 2011/36/EU bör därför ändras i enlighet med detta.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Ändringar av direktiv 2011/36/EU

Direktiv 2011/36/EU ska ändras på följande sätt:

1.Artikel 2 ska ändras på följande sätt:

a)Punkt 3 ska ersättas med följande:

”3. Utnyttjande ska omfatta åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ, eller utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption.”

b)Punkt 5 ska ersättas med följande:

	”5.	När en gärning som avses i punkt 1 involverar ett barn ska det vara ett straffbelagt människohandelsbrott,
	även om inget av de medel som anges i punkt 1 har använts. Den här punkten ska inte tillämpas på sådant
	utnyttjande av surrogatmoderskap som avses i punkt 3, såvida inte surrogatmodern är ett barn.”

(12)	EUT C 369, 17.12.2011, s. 14.

6/13		ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

508

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

2.Artikel 4 ska ändras på följande sätt:

a)Punkt 2 d ska ersättas med följande:

”d) har begåtts med användande av grovt våld eller vållat brottsoffret särskilt allvarlig skada, inbegripet fysisk eller psykisk skada.”

b)Punkt 3 ska ersättas med följande:

”3. Medlemsstaterna ska när det rör ett brott som avses i artikel 2 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att följande, i enlighet med relevanta bestämmelser i nationell rätt, betraktas som försvårande omständigheter:

a)Det faktum att brottet har begåtts av offentliga tjänstemän i samband med deras tjänsteutövning.

b)Det faktum att gärningsmannen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret.”

3.Artikel 5 ska ändras på följande sätt:

a)I punkt 1 ska de inledande orden ersättas med följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för något av de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 och som begåtts till förmån för den juridiska personen av en person som agerat antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på”.

b)Punkterna 2 och 3 ska ersättas med följande:

”2. Medlemsstaterna ska också säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar när brister i den

övervakning eller kontroll som ska utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå något av de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1.

3. Den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 ska inte utesluta lagföring av fysiska personer som medverkar som gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till något av de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1.”

4.Artikel 6 ska ersättas med följande:

”Artikel 6

Påföljder och sanktioner för juridiska personer

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar enligt artikel 5.1 eller 5.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder.

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att påföljder, sanktioner eller åtgärder för juridiska personer som har ställts till ansvar enligt artikel 5.1 eller 5.2 för de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 ska innefatta böter eller sanktionsavgifter och kan innefatta andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder, såsom

a)fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd,

b)uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, inklusive anbudsförfaranden, bidrag, koncessioner och licenser,

c)tillfälligt eller permanent näringsförbud,

d)återkallande av tillstånd och auktorisationer att bedriva verksamhet som ledde till det relevanta brottet,

e)rättslig övervakning,

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

7/13

509

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

f)rättsligt beslut om upplösning av verksamheten,

g)stängning av inrättningar som har använts för att begå brottet,

h)om det finns ett allmänintresse, offentliggörande av hela eller delar av det rättsliga avgörande som rör det begångna brottet och de påföljder, sanktioner eller åtgärder som utdömts, utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om integritet och skydd av personuppgifter.”

5.Artikel 7 ska utgå.

6.Artikel 8 ska ersättas med följande:

”Artikel 8

Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd för brottsoffret

Medlemsstaterna ska i överensstämmelse med de grundläggande principerna i sina rättssystem vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de behöriga nationella myndigheterna har befogenhet att avstå från att lagföra eller straffa människohandelsoffer för deras deltagande i brottslig eller annan olaglig verksamhet som de har tvingats att begå som en direkt följd av att de utsatts för någon av de gärningar som avses i artikel 2.”

7.Artikel 9 ska ändras på följande sätt:

a)Punkt 1 ska ersättas med följande:

”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att utredning eller lagföring av brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden har tagit tillbaka sina uppgifter.”

b)Punkt 3 ska ersättas med följande:

”3. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig utbildning. Medlemsstaterna ska säkerställa att personer, enheter eller avdelningar som utreder och lagför de brott som avses i artiklarna 2 och 3 när dessa begås eller underlättas med hjälp av informations- eller

kommunikationsteknik, har lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet. Medlemsstaterna uppmanas att inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.”

8.Artikel 10 ska ändras på följande sätt:

a)I punkt 1 ska de inledande orden ersättas med följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet när det gäller de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 när”.

b)I punkt 2 ska de inledande orden ersättas med följande:

”2. En medlemsstat ska underrätta kommissionen om den beslutar att fastställa ytterligare behörighet över ett brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 vilket har begåtts utanför dess territorium, till exempel när”.

9.Artikel 11 ska ändras på följande sätt:

a)Punkt 1 ska ersättas med följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får specialiserad hjälp och stöd utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU (*) och i det här direktivet.

(*)Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF (EUT L 315, 14.11.2012, s. 57).”

8/13	ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

510

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

b)Punkterna 4 och 5 ska ersättas med följande:

”4. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genom lagar och andra författningar inrätta en eller flera mekanismer som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till identifierade och förmodade brottsoffer i samarbete med relevanta stödorganisationer samt för att utse en kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer.

Vidareslussningsmekanismernas uppgifter enligt denna punkt ska åtminstone inbegripa följande:

a)Fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifiering av brottsoffer och anpassning av förfarandena för sådan upptäckt och identifiering till de olika former av utnyttjande som omfattas av detta direktiv.

b)Hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast.

c)Inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndigheterna i syfte att säkerställa att hjälp, stöd och skydd ges till offer för människohandel som också är i behov av internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd, med beaktande av brottsoffrets individuella omständigheter.

5. De hjälp- och stödåtgärder som avses i punkterna 1 och 2 ska tillhandahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning, genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker inkvartering, inbegripet skyddade boenden och annan lämplig tillfällig inkvartering, och materiellt understöd samt nödvändig hälso- och sjukvård, och, när det är lämpligt, psykologiskt stöd, rådgivning och information, översättning och tolkning.”

c)Följande punkt ska införas:

”5a. De skyddade boenden och annan lämplig tillfällig inkvartering som avses i punkt 5 ska tillhandahållas i tillräckligt antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel. De skyddade boendena och annan lämplig tillfällig inkvartering ska underlätta återhämtning genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden med målet att personerna ska kunna återgå till ett självständigt liv. De ska också vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer.”

d)Punkt 6 ska ersättas med följande:

”6. Den information som avses i punkt 5 ska, vid behov, omfatta information om betänketid och återhämtningsperiod enligt direktiv 2004/81/EG samt information om möjligheten att beviljas internationellt skydd enligt förordning (EU) 2024/1347 (*) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 (**), eller enligt andra internationella instrument eller andra liknande nationella regler.

(*)Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU (EUT L, 2024/1347, 22.5.2024, ELI: http://data. europa.eu/eli/reg/2024/1347/oj).

(**)Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (EUT L, 2024/1348, 22.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1348/oj).”

10.Följande artikel ska införas:

”Artikel 11a

Offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd

1.Medlemsstaterna ska säkerställa komplementaritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel.

2.Medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status, inbegripet när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel.”

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

9/13

511

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

11.I artikel 12 ska punkt 1 ersättas med följande:

”1. De skyddsåtgärder som anges i denna artikel ska tillämpas utöver de rättigheter som fastställs i direktiv 2012/29/EU.”

12.I artikel 13 ska följande punkt läggas till:

”3. Medlemsstaterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla ett brott enligt detta direktiv är säkra, genomförs på ett konfidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.”

13.I artikel 14 ska punkterna 1, 2 och 3 ersättas med följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de särskilda åtgärder för att på kort och lång sikt bistå och stödja barn som fallit offer för människohandel i deras fysiska och psykosociala återhämtning vidtas efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem, inbegripet program för att stödja deras övergång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel. Medlemsstaterna ska inom rimlig tid ge barn som är brottsoffer och barn till brottsoffer som ges hjälp och stöd i enlighet med artikel 11 tillgång till utbildning i enlighet med sin nationella rätt.

2.Medlemsstaterna ska utse en förmyndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel från det att barnet identifierats av myndigheterna, om de personer som i enlighet med nationell rätt har föräldraansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och det barn som är brottsoffer. Medlemsstaterna ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

3.Medlemsstaterna ska vidta åtgärder, när så är lämpligt och möjligt, för att ge hjälp och stöd till familjen till det barn som är offer för människohandel, när familjen befinner sig på medlemsstatens territorium. Framför allt ska medlemsstaterna, där det är lämpligt och möjligt, tillämpa artikel 4 i direktiv 2012/29/EU på familjen.”

14.Artiklarna 17 och 18 ska ersättas med följande:

”Artikel 17

Ersättning till brottsoffer

Medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. Medlemsstaterna får inrätta en nationell brottsofferfond eller ett liknande instrument, i enlighet med sin nationella lagstiftning, för att betala ut ersättning till brottsoffer.

Artikel 18

Förebyggande

1.Medlemsstaterna ska med beaktande av särdragen hos de olika formerna av utnyttjande vidta lämpliga åtgärder såsom utbildning och kampanjer, i förekommande fall med särskild uppmärksamhet på onlinedimensionen, i syfte att motverka och minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande som är relaterade till människohandel.

2.Medlemsstaterna ska vidta lämpliga jämställdhetsmedvetna och barnvänliga åtgärder, även via internet, till exempel informationskampanjer och kampanjer för att öka medvetenheten samt forsknings- och utbildningsprogram, inbegripet främjande av digital kompetens och digitala färdigheter, som i lämpliga fall ska genomföras i samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället och andra aktörer såsom den privata sektorn, i syfte att öka medvetenheten och minska risken för att människor, särskilt barn och personer med funktionsnedsättning, faller offer för människohandel.”

15.Följande artiklar ska införas:

”Artikel 18a

Brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2 utgör ett brott, om brottsoffret utnyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster och användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett brott som avses i artikel 2.

10/13

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

512

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott enligt punkt 1 är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Artikel 18b

Utbildning

1.Medlemsstaterna ska främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel, inbegripet poliser ute på fältet, domstolspersonal, hjälp- och stödtjänster, inspektörer av arbetsplatser, socialtjänst samt hälso- och sjukvårdspersonal, i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv.

2.Utan att det påverkar rättsväsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen ska

medlemsstaterna uppmuntra både allmän och specialiserad utbildning för domare och åklagare som deltar i straffrättsliga förfaranden i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och undvika sekundär viktimisering samt upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv.”

16.Artikel 19 ska ersättas med följande:

”Artikel 19

Nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och oberoende organ

1.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och förse dem med de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Den nationella samordnaren för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanism ska samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myndigheter och nationella vidareslussningsmekanismer, samt med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område.

2.Uppgifterna för de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel och motsvarande mekanismer ska omfatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt utarbetande av rapporter.

De nationella samordnarna för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer kan också ha i uppgift att

a)upprätta beredskapsplaner för att förebygga risken för människohandel i händelse av större nödsituationer,

b)främja, samordna och när så är lämpligt finansiera program mot människohandel.

3.Medlemsstaterna får också inrätta oberoende organ som kan ha i uppgift att övervaka genomförandet och effekterna av åtgärder för att bekämpa människohandel, lägga fram rapporter om frågor som kräver särskild uppmärksamhet från de behöriga nationella myndigheterna och göra bedömningar av de bakomliggande orsakerna till och trenderna när det gäller människohandel. Om ett sådant oberoende organ inrättas får medlemsstaterna tilldela det en eller flera av de uppgifter som avses i punkt 2.”

17.Följande artiklar ska införas:

”Artikel 19a

Insamling av uppgifter och statistik

1.Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett system för registrering, framställande och tillhandahållande av anonymiserade statistiska uppgifter för att övervaka hur effektiva deras system är när det gäller att bekämpa de brott som avses i detta direktiv.

2.De statistiska uppgifter som avses i punkt 1 ska åtminstone omfatta de uppgifter som finns tillgängliga på central nivå om

a)antalet registrerade identifierade och förmodade offer för brott som avses i artikel 2, fördelat på registrerande organisation, kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande, i enlighet med nationell rätt och praxis,

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

11/13

513

Bilaga 3

SOU 2025:119

EUT L, 24.6.2024

b)antalet personer misstänkta för brott som avses i artikel 2, fördelat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande,

c)antalet personer som åtalats för brott som avses i artikel 2, fördelat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap, form av utnyttjande och typ av slutligt beslut om åtal,

d)antalet beslut om åtal (för brott som avses i artikel 2, för andra brott, beslut att inte väcka åtal, övriga),

e)antalet personer som dömts för brott som avses i artikel 2, fördelat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen) och medborgarskap,

f)antalet domstolsbeslut (dvs. frikännande, fällande domar, övriga) för de brott som avses i artikel 2,

g)antalet misstänkta personer, personer som lagförts och personer som dömts för brott som avses i artikel 18a.1, fördelat på kön och åldersgrupp (barn/vuxen).

3.Medlemsstaterna ska i princip senast den 30 september och då detta inte är möjligt senast den 31 december varje år till kommissionen översända de statistiska uppgifter som avses i punkt 2 för året innan.

Artikel 19b

Nationella handlingsplaner mot människohandel

1.Medlemsstaterna ska senast den 15 juli 2028 anta sina nationella handlingsplaner mot människohandel som utarbetas och genomförs i samråd med de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer som avses i artikel 19, med oberoende organ och med berörda parter som är verksamma på området för förebyggande och bekämpande av människohandel. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella handlings- planerna mot människohandel regelbundet ses över och uppdateras minst vart femte år.

2.De nationella handlingsplanerna mot människohandel kan innehålla följande:

a)Mål, prioriteringar och åtgärder för att bekämpa människohandel som syftar till alla former av utnyttjande, inbegripet särskilda åtgärder för barn som är brottsoffer.

b)Förebyggande åtgärder, såsom utbildning, kampanjer och utbildning för att öka medvetenheten, och förebyggande

åtgärder som en del av nödåtgärderna mot riskerna för människohandel till följd av humanitära kriser, i förekommande fall.

c)Åtgärder som syftar till att stärka kampen mot människohandel, bland annat att förbättra utredningar och lagföring av fall av människohandel, och till att förbättra gränsöverskridande samarbete.

d)Åtgärder som ska stärka tidig identifiering av samt hjälp och stöd till och skydd av offer för människohandel.

e)Förfaranden för regelbunden övervakning och utvärdering av genomförandet av de nationella handlingsplanerna mot människohandel.

3.Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om sina nationella handlingsplaner mot människohandel och eventuella uppdateringar av dem inom tre månader efter det att de har antagits.

4.De nationella handlingsplanerna mot människohandel ska vara tillgängliga för allmänheten.”

18.Artikel 20 ska ersättas med följande:

”Artikel 20

Samordning av unionens strategi mot människohandel

1.För att bidra till en samordnad och sammanhållen unionsstrategi mot människohandel ska medlemsstaterna underlätta utförandet av uppgifterna för en EU-samordnare för arbetet mot människohandel. Framför allt ska medlemsstaterna till EU:s samordnare för arbetet mot människohandel översända åtminstone den information som avses i artikel 19.

2.För att säkerställa en enhetlig och övergripande strategi ska EU:s samordnare för arbetet mot människohandel säkerställa samordningen med nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer, oberoende organ, unionsbyråer och relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på området, inbegripet när det gäller bidraget från EU:s samordnare för arbetet mot människohandel till den rapportering som kommissionen vartannat år utarbetar om framstegen i kampen mot människohandel.”

12/13

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

514

SOU 2025:119

Bilaga 3

EUT L, 24.6.2024

19.I artikel 23 ska följande punkt läggas till:

”3. Kommissionen ska senast den 15 juli 2030 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet med en utvärdering av i vilken utsträckning medlemsstaterna har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv och av effekterna av dessa åtgärder.”

Artikel 2

Införlivande

1.Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 15 juli 2026. De ska genast underrätta kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.

2.Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

Artikel 3

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.

	Artikel 4
	Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördragen.
Utfärdat i Bryssel den 13 juni 2024.
På Europaparlamentets vägnar		På rådets vägnar
R. METSOLA		H. LAHBIB
Ordförande		Ordförande

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1712/oj

13/13

515

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.

68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.

69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.

70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.

71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. S.

72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.

73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.

74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.

75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.

76.Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. A.

77.En översyn av den statliga löne- garantin. A.

78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.

79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.

80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.

81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.

82.Sysselsättning och boende på lands bygden – Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmel- serna. LI.

83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju.

84.Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. S.

85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utveck- lingspolitik. LI.

86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö.

87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju.

88.Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. KN.

89.En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. LI.

90.Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. Fi.

91.Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister

i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. Ju.

92.En kulturkanon för Sverige. Ku.

93.En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. LI.

94.En säkrare utrikesförvaltning. UD.

95.Skärpta villkor för anhöriginvandring. Ju.

96.Fler möjligheter till ökat välstånd. Fi.

97.Krishantering och ändrade rörelseregler för försäkringsföretag. Volym I, II, III & IV. Fi.

98.En bättre organisering av fastighetsbildningsverksamheten. LI.

99.Ändring av permanent uppehålls- tillstånd för vissa utlänningar. Ju.

100.Åtgärder mot illegal ip-tv. Ku.

101.Anpassningar till AI-förordningen – säker användning, effektiv kontroll och stöd för innovation. Fi.

102.Bättre ansvarsfördelning. Ju.

103.En ny produktansvarslag. Ju.

104.Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat system för omhändertagande av radioaktivt avfall. KN.

105.Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Fi.

106.Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. Fi.

107.Sveriges nationella klimatmål

–uppdaterat etappmål till 2030. KN.

108.Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro. S.

109.Särskilda provokativa åtgärder. Ju.

110.Snabbare bredband i hela landet

–åtgärder för effektivare utbyggnad av gigabitinfrastruktur. Fi.

111.Rättssäkerhetens pris. Ju.

112.Verktyg för skydd av EU-medel. Rättsliga förutsättningar för svenska myndigheter att använda Arachne och Edes. Fi.

113.En förbättrad elevhälsa. U.

114.Skärpningar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningslagen. Volym 1 och 2. Ju.

115.Kompletterande bestämmelser till EU:s cyberresiliensförordning. Fi.

116.Distribution av radio och tv

idet nya medielandskapet. Ku.

117.Fondandelsbolag – för en mer konkurrenskraftig fondmarknad. Volym 1 och 2. Fi.

118.Ökad och rättvis tillgång till data

–kompletterande bestämmelser

till EU:s dataförordning. Fi.

119.Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel. Ju.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]

En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]

Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]

Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. [76]

En översyn av den statliga löne- garantin. [77]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]

Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. [90]

Fler möjligheter till ökat välstånd. [96]

Krishantering och ändrade rörelseregler för försäkringsföretag. Volym I, II, III & IV. [97]

Anpassningar till AI-förordningen – säker användning, effektiv kontroll och stöd för innovation. [101]

Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. [105]

Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. [106]

Snabbare bredband i hela landet

–åtgärder för effektivare utbyggnad av gigabitinfrastruktur. [110]

Verktyg för skydd av EU-medel. Rättsliga förutsättningar för svenska myndig- heter att använda Arachne och Edes. [112]

Kompletterande bestämmelser till EU:s cyberresiliensförordning. [115]

Fondandelsbolag – för en mer konkurrens- kraftig fondmarknad. Volym 1 och 2. [117]

Ökad och rättvis tillgång till data

–kompletterande bestämmelser till EU:s dataförordning. [118].

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]

Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]

Redo! En utredning om personalförsörj ningen av det militära försvaret. [86]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]

En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]

Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83]

Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. [87]

Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. [91]

Skärpta villkor för anhöriginvandring. [95]

Ändring av permanent uppehållstillstånd för vissa utlänningar. [99]

Bättre ansvarsfördelning. [102] En ny produktansvarslag. [103] Särskilda provokativa åtgärder. [109] Rättssäkerhetens pris. [111]

Skärpningar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningslagen. Volym 1 och 2. [114]

Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel. [119]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]

Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. [88]

Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat system för omhändertagande av radioaktivt avfall. [104]

Sveriges nationella klimatmål – uppdaterat etappmål till 2030. [107]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett starkare filmland. [24]

En kulturkanon för Sverige. [92] Åtgärder mot illegal ip-tv. [100]

Distribution av radio och tv

i det nya medielandskapet. [116]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]

Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]

Sysselsättning och boende på landsbygden

–Juridiska personers förvärv av jord- bruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna. [82]

Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utvecklingspolitik. [85]

En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. [89]

En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. [93]

En bättre organisering av fastighetsbildningsverksamheten. [98]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. [71]

Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. [84]

Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro. [108]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]

Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]

En förbättrad elevhälsa. [113]

		för brottsoffret (artikel 8) ....................................	219
	5.10.5	Utredning och lagföring (artikel 9) .....................	226
	5.10.6	Behörighet (artikel 10) .........................................	232
6	Frågor om hjälp och stöd till samt skydd
	av brottsoffer ...........................................................		235
6.1	Nuvarande åtgärder och gällande rätt .................................		235
	6.1.1	Myndigheter och aktörer som är involverade
		i stöd- och skyddsprocessen.................................	235

	med brottsoffret i centrum (artikel 11.1) ............	278
6.5.2	Vidareslussningsmekanism och nationell
	kontaktpunkt (artikel 11.4) ..................................	290

	(artikel 11.5–11.6)..................................................	305
6.5.4	Internationellt skydd (artikel 11a) .......................	315

	(artikel 19a)............................................................	361
7.3.5	Nationella handlingsplaner (artikel 19b) .............	363
7.3.6	Samordning av unionens strategi (artikel 20) ......	364

7.3.7	EU-kommissionens rapportering (artikel 23) ....	365
7.4 Överväganden och förslag....................................................		365
7.4.1	Förebyggande (artikel 18) ....................................	365
7.4.2	Utbildning (artikel 18b) .......................................	371

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	25

vid Jämställdhetsmyndigheten ...............................................	25
1.2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................	28

	(2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten	............ 37
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	39
2.1	Uppdraget................................................................................	39
2.2	Utredningsarbetet...................................................................	39
2.3	Betänkandets disposition........................................................	40

3	Bakgrund ..................................................................		45
3.1	Internationella och unionsrättsliga instrument ....................		47
	3.1.1	Palermoprotokollet.................................................	47
	3.1.2	Europakonventionen ..............................................	48
	3.1.3	Barnkonventionen...................................................	50

	med funktionsnedsättning......................................	53
3.1.6	Andra FN-instrument ............................................	54

	övergrepp mot barn.................................................	55
3.1.8	Lanzarotekonventionen..........................................	56

av människohandel .................................................................	56
3.2.1 GRETA....................................................................	59

	av människohandel .................................................................		60
3.4	Kort om den svenska kriminaliseringen................................		63
3.5	Förslag i andra utredningar ....................................................		64
4	Allmänt om ändringsdirektivet.....................................		67
4.1	Bakgrund till ändringarna.......................................................		67
4.2	Huvudsakligt innehåll i ändringsdirektivet...........................		68
5	Straffrättsliga frågor ...................................................		75
5.1	Gällande rätt ...........................................................................		75
	5.1.1	Människohandel i brottsbalken..............................	75
	5.1.2	Människoexploatering ............................................	86
	5.1.3	Andra anknytande brott .........................................	91
	5.1.4	Försvårande omständigheter ................................	110
	5.1.5	Bestämmelserna om företagsbot ..........................	112
	5.1.6	Svenska domstolars behörighet............................	114
5.2	Specialisering vid brottsbekämpande myndigheter ............		115

5.3	Statistik	..................................................................................	116
5.4	Anknytande förslag som lämnats av andra utredningar .....		120
5.5	GRETA:s utvärdering...........................................................		125
5.6	Internationell utblick ............................................................		126
	5.6.1	Danmark.................................................................	127
	5.6.2	Finland ...................................................................	128
	5.6.3	Norge .....................................................................	130
	5.6.4	Belgien ....................................................................	131
	5.6.5	Cypern....................................................................	132
5.7	Närmare om innehållet i direktivet......................................		133
	5.7.1	Människohandelsbrott (artikel 2) ........................	133

	(artikel 18a)............................................................	134
5.7.3	Påföljder (artikel 4) ...............................................	136
5.7.4	Juridiska personers ansvar (artikel 5) ...................	137
5.7.5	Påföljder för juridiska personer (artikel 6) ..........	137
5.7.6	Förverkande (artikel 7) .........................................	139

	för brottsoffret (artikel 8).....................................	139
5.7.8	Utredning och lagföring (artikel 9)......................	140
5.7.9	Behörighet (artikel 10)..........................................	141
5.8 Människohandelsbrottet bör ändras (artikel 2) ..................		141
5.8.1	Bakgrund ................................................................	141

	kunna omfattas av nuvarande
	straffbestämmelse ..................................................	147
5.8.3	Det finns ändå ett behov av ändringar .................	149

	framgå av lagtexten ................................................	153
5.8.5	Utnyttjande av nödläge bör formuleras om.........	163
5.8.6	Frågan om uppsåt vid människohandel................	167

(artikel 18a) ...........................................................................		169
5.9.1	Bakgrund ................................................................	169

	straffbestämmelse..................................................	177
5.9.3	Utformningen av straffbestämmelsen .................	185
5.9.4	Brottsbeteckning och straffskala..........................	201
5.9.5	Andra närliggande frågor......................................	207
5.10 Övriga överväganden och förslag ........................................		210
5.10.1	Påföljder (artikel 4)...............................................	210

(artikel 5 och 6) .....................................................	216
5.10.3 Förverkande (artikel 7 upphört) ..........................	219

	om människohandel ..............................................	239
6.1.3	Nationella stödprogrammet .................................	242
6.1.4	Socialnämndernas ansvar ......................................	244
6.1.5	Bestämmelser kopplade till migrationsrätt..........	253

		och sjukvård...........................................................	259
	6.1.7	Bestämmelser kopplade till rättsprocessen..........	259
6.2	GRETA:s utvärdering ..........................................................		264
6.3	Närmare om innehållet i direktivet .....................................		267
	6.3.1	Hjälp och stöd till offer (artikel 11) ....................	267
	6.3.2	Internationellt skydd (artikel 11a).......................	269

	straffrättsliga förfaranden (artikel 12) .................	270
6.3.4	Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13) ......	271
6.3.5	Hjälp och stöd till barn (artikel 14) .....................	271
6.3.6	Ersättning till brottsoffer (artikel 17) .................	272

6.4	Internationell utblick ............................................................		272
	6.4.1	Finland ...................................................................	272
	6.4.2	Belgien ....................................................................	274
	6.4.3	Frankrike................................................................	275
	6.4.4	Storbritannien ........................................................	277
6.5	Överväganden och förslag ....................................................		278

		straffrättsliga förfaranden (artikel 12)..................	324
	6.5.6	Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13).......	325
	6.5.7	Hjälp och stöd till barn (artikel 14) .....................	327
	6.5.8	Ersättning till brottsoffer (artikel 17) ..................	334
7	Förebyggande åtgärder, samordning och statistik ........		335
7.1	Nuvarande åtgärder och gällande rätt..................................		335

		rapportering och övervakning...............................	335
	7.1.2	Brottsförebyggande arbete....................................	341
	7.1.3	Nationella handlingsplaner ...................................	347
	7.1.4	Utbildningsutbud ..................................................	348
	7.1.5	System för statistikinsamling................................	353
7.2	GRETA:s utvärdering...........................................................		356
7.3	Närmare om innehållet i direktivet......................................		357
	7.3.1	Förebyggande (artikel 18).....................................	357
	7.3.2	Utbildning (artikel 18b)........................................	359

		(artikel 19a) ...........................................................	396
	7.4.5	Nationella handlingsplaner (artikel 19b).............	401
	7.4.6	Samordning av unionens strategi (artikel 20)......	402
	7.4.7	EU-kommissionens rapportering (artikel 23) ....	403
8	Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling
	och sekretess...........................................................		405
8.1	Reglering till skydd för den personliga integriteten...........		405
	8.1.1	Europakonventionen ............................................	405
	8.1.2	EU:s dataskyddsförordning .................................	406
	8.1.3	Regeringsformen ...................................................	410
	8.1.4	Dataskyddslagen ...................................................	410
	8.1.5	Offentlighets- och sekretesslagen........................	411

vid Jämställdhetsmyndigheten .............................................		412
8.2.1	Det bör införas en särskild registerlag .................	412

	till det allmänna dataskyddsregelverket ...............	417
8.2.3	Personuppgiftsansvar............................................	419

	finalitetsprincipen .................................................	420
8.2.5	Tillgången till personuppgifter.............................	422

	lagöverträdelser .....................................................	425
8.2.8	Längsta tid för behandling av personuppgifter ...	427
8.2.9	Rätten att göra invändningar ................................	428
8.2.10	Rätt att meddela föreskrifter ................................	429
8.3 En ny sekretessbestämmelse ................................................		430

SOU 2025:119		Innehåll
9	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............	439
9.1	Ikraftträdande .......................................................................	439
9.2	Övergångsbestämmelser.......................................................	439
10	Konsekvenser..........................................................	441
10.1	Inledning................................................................................	441
10.2	Syftet med utredningen och utredningens förslag..............	441
10.3	Alternativa lösningar och konsekvenser om förslagen
	inte genomförs ......................................................................	443
10.4	Ekonomiska konsekvenser ...................................................	444
	10.4.1 Förslagen om ändringar i brottsbalken ................	444
	10.4.2 Förslagen om nya uppgifter för
	Jämställdhetsmyndigheten....................................	454
	10.4.3 Förslaget om ny uppgift för Institutet
	för mänskliga rättigheter.......................................	456
	10.4.4 Förslagen om uppdrag till Socialstyrelsen ...........	457
	10.4.5 Förslaget om att Brottsförebyggande rådet
	ska rapportera statistik ..........................................	458
10.5	Konsekvenser för den personliga integriteten ....................	459
10.6	Konsekvenser för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ..................................................	461
10.7	Konsekvenser för arbetet med stöd och skydd
	av brottsoffer.........................................................................	462
10.8	Konsekvenser för jämställdheten.........................................	463
10.9	Konsekvenser för barn..........................................................	464
10.10	Konsekvenser för personer med funktionsnedsättning .....	465
10.11	Konsekvenser för företag .....................................................	466
10.12	Övriga konsekvenser ............................................................	467
10.13	Informationsinsatser.............................................................	467
10.14	Utvärdering av förslagens konsekvenser .............................	468

11	Författningskommentar ............................................		469
11.1	Förslaget till lag om viss personuppgiftsbehandling
	vid Jämställdhetsmyndigheten.............................................		469
11.2	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken........................		476
11.3	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................		484
11.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:642)
	om Institutet för mänskliga rättigheter ..............................		485
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2025:8.............................................	487
Bilaga 2		Europaparlamentets och rådets
		direktiv 2011/36/EU ....................................................	491
Bilaga 3		Europaparlamentets och rådets
		direktiv (EU) 2024/1712 .............................................	503

	8 §2
Den tystnadsplikt som följer		Den tystnadsplikt som följer
av 1, 2, 4, 5 och 7 d §§ inskränker		av 1, 2, 4, 5, 7 d och 7 g §§ in-
rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§		skränker rätten enligt 1 kap. 1 och
tryckfrihetsförordningen	och	7 §§ tryckfrihetsförordningen och
1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets-		1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets-
grundlagen att meddela och offent-		grundlagen att meddela och offent-
liggöra uppgifter.		liggöra uppgifter.