sou 2024 86

Sammanfattning

SOU 2024:86

om hur en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle kunna utformas.

Utredningens ansats var att först ta ställning till vilken övergrip- ande utformning av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som bäst, inom olika förutsättningar, motsvarar de förslagsställande parternas utgångspunkter samt därefter räkna på vilka effekter det skulle få vid olika alternativa genomföranden. Parternas ställnings- taganden har därför utgjort en yttre ram för utredningsarbetet även om utredningen inom denna ram förhållit sig relativt fritt till de konkreta lösningarna.

Vidare har det varit en utmaning för utredningens arbete att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring till sin natur innebär att villkoren för försäkringen sätts av parterna i en förhandling – och därmed inte av staten. En ökad rådighet över arbetslöshetsförsäk- ringen är ett av de förslagsställande parternas huvudsyften med förslaget. Det medför dock att det inte går att göra bedömningar av en kollektivavtalad försäkrings effekter utan att göra antaganden om vilka överenskommelser parterna kan förväntas komma att träffa. Samtidigt bör en statlig utredning inte ha synpunkter på vad som bör stå i kollektivavtal. Här har därför en del gränsdragningsfrågor identifierats under utredningsarbetet. Utredningen har strävat efter att göra dessa avvägningar i samråd med parterna men vill likväl tydliggöra att alla antaganden om villkor m.m. som presenteras i betänkandet utgör räkneexempel och inte ska tolkas som att dessa nivåer förordas av utredningen. Utredningen föreslår heller inte att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring införs utan redovisar endast sina bedömningar etc. avseende förutsättningarna att genom- föra en sådan.

Utredningen har löpande under arbetets gång samrått med en referensgrupp bestående av företrädare för arbetsmarknadens parter. Diskussionerna och bidragen från referensgruppen har varit mycket värdefulla för utredningen.

Utredningens modell för en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

I slutbetänkandet redogör utredningen för ett flertal ställnings- taganden som ligger till grund för den modell för en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring som utredningen tagit fram. Det

SOU 2024:86

Sammanfattning

har gjorts för att kunna bedöma om det finns förutsättningar för en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring samt för att kunna bedöma konsekvenserna av en sådan reform. Modellen är en vidare- utveckling av det som utredningen presenterade i delbetänkandet.

Modellen innebär att arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer (eller enskilda arbetsgivare genom hängavtal) skulle ha möjlighet att teckna kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring. Något förenklat skulle den statliga arbetslöshetsförsäkringen ersättas av den kollek- tivavtalade arbetslöshetsförsäkringen för de arbetstagare som om- fattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Alla som arbetar på en arbetsplats med kollektivavtal om arbetslöshetsförsäk- ring och som omfattas av kollektivavtalet skulle omfattas av en sådan försäkring, oberoende av tillhörigheten till en facklig organi- sation.

Det skulle vara upp till de avtalsslutande parterna att, inom vissa ramar, bestämma villkoren i en eventuell kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring. För att det ska vara någon mening med att genom kollektivavtal ändra villkoren i arbetslöshetsförsäkringen menar dock utredningen att de kollektivavtalade villkoren behöver vara generösare än den statliga försäkringen.

Även om det är upp till parterna att komma överens om villko- ren anser utredningen att vilka kollektivavtal som skulle omfattas av kollektivavtalad arbetslöshetsersättning måste kunna variera över tid. Olika parter bör kunna välja att gå in och ut ur sådana avtal efter hand utan att modellens hållbarhet äventyras. De som ingår i modellen bör därför inte överkompenseras och de som står utanför bör inte få merkostnader.

I utredningens modell skulle de nuvarande arbetslöshetskassorna handlägga ärenden om arbetslöshetsförsäkring enligt den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen samtidigt som de behåller upp- giften att handlägga ärenden enligt den kvarvarande statliga arbetslös- hetsförsäkringen. Den statliga arbetslöshetsersättningen skulle fortsatt betalas ut av arbetslöshetskassorna till de arbetstagare som inte skulle omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk- ringen. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa skulle fortsatt ha be- tydelse för ersättningens storlek, oavsett kollektivavtal eller inte.

Det statsbidrag som arbetslöshetskassorna får i dag skulle enligt utredningens modell finnas kvar för att finansiera den ersättning

Sammanfattning

SOU 2024:86

som arbetslöshetskassorna betalar ut till individer som inte om- fattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen.

För att kunna administrera en framtida kollektivavtalad försäk- ring skulle parterna behöva etablera en eller flera kollektivavtals- stiftelser. Antalet stiftelser är beroende av hur många olika avtals- konstruktioner som görs.

Grundläggande villkor, sanktioner, återkrav samt frågor om omprövning och överklagande skulle enligt modellen inte gå att ändra genom kollektivavtal.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att parterna får ett finansieringsansvar

En eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle inne- bära att parterna får ett finansieringsansvar för försäkringen. Utred- ningen benämner parternas finansiering som partsbidrag. Parts- bidraget skulle finansieras via premier de arbetsgivare som tecknat kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring betalar. Detta partsbidrag skulle finansiera arbetslöshetsersättningen till de individer som omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetskassorna betalar i dag en finansieringsavgift till staten för att delfinansiera arbetslöshetsförsäkringen. Finansierings- avgiften skulle finnas kvar men delas upp så att avgiften för dem som omfattas av den kollektivavtalade försäkringen tillgodogörs den försäkringen medan den andra delen fortsatt tillgodogörs staten. Parterna skulle själva kunna bestämma över storleken på deras del av finansieringsavgiften.

En statlig medfinansiering är sannolikt en förutsättning för en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

En statlig medfinansiering får anses vara en förutsättning för att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska vara intressant för par- terna. Om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs skulle staten kunna kompensera arbetsgivare som tecknar kollektiv- avtal om arbetslöshetsförsäkring enligt en slags alternativkostnads- metod. Den skulle innebära att kompensationen utgörs av den kost- nadsminskning som staten får av att ett system för kollektivavtalad

Sammanfattning

SOU 2024:86

Oklara arbetsutbudseffekter och drivkrafter till arbete

Det är enligt utredningen svårt att bedöma eventuella arbetsutbuds- effekter och effekter på drivkrafterna till arbete av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. Inte minst beror det på att en stor del av de som berörs redan omfattas av kompletterande inkomst- försäkring genom medlemskap i fackförbund. Vidare är sådana effekter omdiskuterade och forskningsresultaten på området inte alltid entydiga. Enligt utredningen bör dock effekterna på drivkraf- terna till arbete av att höja taket endast för personer som omfattas av kollektivavtal inte överskattas.

Parterna skulle överta ett stort stabiliseringspolitiskt ansvar – men staten kan inte avsäga sig det yttersta ansvaret

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en viktig konjunkturstabili- sator skulle de avtalsbärande parterna vid ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring överta en del av an- svaret när det kommer till att stabilisera ekonomin. De förslags- ställande parterna har uppgett att de är beredda att bära ett stabili- seringspolitiskt ansvar, men att kompensationen från staten är helt avgörande för deras möjligheter att kunna ta ett sådant ansvar.

Utbetalningarna i det kollektivavtalade systemet kommer att påverkas av arbetslösheten medan den statliga kompensationen – beroende på hur densamma utformas – inte nödvändigtvis kommer att följa med när kostnaderna ökar eller minskar. Enligt utredningen bör det undvikas att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen urholkas i sämre tider vilket innebär att parterna bör bygga upp en finansiell stabilitet i det kollektivavtalade systemet för att kunna klara av konjunkturfluktuationer.

Utredningen bedömer att det kollektivavtalade systemet i början inte kan vara särskilt hållbart eftersom ingen buffert kunnat byggas upp. Parterna kan därmed inte förväntas ta ett fullständigt stabilise- ringspolitiskt ansvar utan statens ansvar blir i praktiken större i början. Kollektivavtalsstiftelserna kan dock själva successivt bygga upp reserver genom att premier och utbetalningar inte behöver balan- seras årligen. Utredningen har inte ansett det möjligt med en stat- ligt finansierad buffertfond eftersom utredningen anser att en sådan inte kan anses vara förenlig med budgetlagen (2011:203).

Utredningen

SOU 2024:86

Utredningen har i sitt delbetänkande redogjort för de förslags- ställande parternas rapporter, förhandlingar och överenskommelser (se delbetänkandet kapitel 7). Under den tid som utredningen arbe- tat har de förslagsställande parterna även enats om sina utgångspunk- ter och förväntningar på en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring i ett förhandlingsprotokoll till det nya huvudavtal som tecknades i juni 2022.2

Enligt de förslagsställande parterna vill de stärka kollektivavtals- modellen genom stabila villkor i arbetslöshetsförsäkringen sam- tidigt som arbetsgivarnas kostnader minskas. Den av de förslags- ställande parterna förordade metoden för att åstadkomma detta innefattar bildandet av en eller flera kollektivavtalsstiftelser för att finansiera den kollektivavtalade ersättningen varigenom även en risk- utjämning uppnås mellan olika kollektiv. Vidare förutsätter de för- slagsställande parternas förslag dels att det sker en växling av en del av arbetsgivaravgiften mot en ny kollektivavtalad avgift, dels att det finns en statligt finansierad buffertfond för att kunna möta eventu- ella konjunkturnedgångar.

1.1.2Utredningsuppdraget har inneburit att vidareutveckla en idéskiss

Innebörden av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring var inte närmare preciserad i utredningsdirektivet och det kunde då inte heller anses föreligga någon enhetlig och av alla omfattad bild av vad en kollektivavtalad försäkring skulle innebära och hur en sådan skulle fungera. Utredningsuppdraget tog alltså sin utgångspunkt i en idéskiss snarare än i en direkt bedömningsbar utformning. Här har utredningen ansett att en helt principiell eller teoretisk ansats – där för- respektive nackdelar med en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring ställs mot varandra – inte hade varit tillräckligt belysande. Det är nämligen inte möjligt att uttala sig om förutsättningarna finns för att genomföra en så stor förändring av arbetslöshetsför- säkringen utan att först räkna på konsekvenserna i olika dimen- sioner. Förutsättningarna beror naturligtvis även på vilken konkret utformning som väljs.

2Förhandlingsprotokollet återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Det återgivna protokollet gäller mellan Svenskt Näringsliv och LO men likalydande finns mellan Svenskt Näringsliv och PTK. Utredningen har i den återgivna versionen maskerat alla personnamn av integritetsskäl.

SOU 2024:86

Utredningen

Även om huvuddragen i en kollektivavtalad modell gick att här- leda från parternas tidigare rapporter och förslag var uppdraget inte möjligt att utföra utan ett inledande arbete för att skapa en gemen- sam bild av vad för slags modell det var som skulle utredas och hur densamma skulle fungera.

Utredningsuppdraget har alltså inledningsvis krävt ett utveck- lingsarbete som knappast är sedvanligt och som i huvudsak redo- visades i delbetänkandet. Utredningens ansats var där att först ta ställning till vilken övergripande utformning av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som bäst tar om hand de förslagsställande parternas utgångspunkter inom ramen för olika förutsättningar (se delbetänkandet kapitel 8 och 9) samt därefter konkret räkna på vilka effekter det skulle få vid olika alternativa genomföranden (se delbetänkandet avsnitt 11 och 12).

1.1.3De förslagsställande parterna sätter i praktiken de yttre ramarna för utredningsuppdraget

För att ytterligare tydliggöra utredningens arbetssätt bör det fram- hållas att det av utredningsdirektivet framgår att ett motiv till att utredningen tillsatts är vad som framförts av de förslagsställande parterna. Eftersom utredningen ska utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har det för utredningen framstått som ofruktbart att fokusera arbetet på sådana lösningar som det kan antas saknas förutsättningar för parterna att senare vilja teckna kollektivavtal om. Parternas ställningstaganden har därför utgjort en yttre ram för utredningsarbetet även om utred- ningen inom denna ram förhållit sig relativt fritt till de konkreta lösningarna.3

Vidare ligger en svårighet i att en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring till sin natur medför att regelverket för försäkringen inte kan påverkas av staten. Detta är i själva verket ett av de förslagsstäl- lande parternas huvudsyften med förslaget. Det medför emellertid också att det inte går att göra bedömningar av en kollektivavtalad försäkrings effekter utan att göra antaganden om vilka överens-

3Ett exempel på det är att utredningen bedömt att vad parterna har betecknat som en nöd- vändig avgiftsväxling mellan å ena sidan avgifter enligt kollektivavtal och å andra sidan arbetsgivaravgifter, bättre kan åstadkommas genom en statlig utbetalning enligt en modell lik- nande den som redan tillämpas avseende grundläggande omställnings- och kompetensstöd.

SOU 2024:86

Utredningen

1.1.5Utredningen har haft en referensgrupp

med företrädare för arbetsmarknadens parter

Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska samråda med en referensgrupp bestående av företrädare för arbetsmarknadens parter. Referensgruppen förordnades av arbetsmarknadsministern den 25 april 2022 och har varit sammansatt av deltagare från arbets- tagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer. Arbetstagarorga- nisationerna har företrätts av representanter från de fackliga central- organisationerna LO, TCO och Saco samt förhandlingsrådet PTK. Arbetsgivarorganisationerna har företrätts av representanter för Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner samt Arbets- givarverket.

Referensgruppen har sammanträtt vid fjorton tillfällen och har genom det omfattande material som inför flertalet möten distribue- rats givits möjlighet att följa utredningens arbete på djupet. Flera av de frågor som utredningen har diskuterat med referensgruppen är av karaktären att de normalt avgörs genom förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. I dessa frågor har referensgruppens medlemmar av naturliga skäl inte alltid kunnat lämna utförliga svar på frågor som utredningen haft. Generellt kan dock sägas att referens- gruppens bidrag har varit mycket viktigt och värdefullt för utred- ningens arbete. Utredningen har varit tacksam för möjligheten att kunna diskutera och pröva olika vägval med referensgruppen under arbetets gång.

Därutöver har utredningen vid några tillfällen träffat ledande företrädare för de förslagsställande parterna liksom dessa parters egen utredare av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring och flera av de medarbetare i berörda organisationer som utförde samma utredningsarbete.

1.1.6Utredningens expertgrupp och sakkunniga har bistått utredningen i genomförandet av utredningsarbetet

En expertgrupp med kompetens från Arbetsförmedlingen, för- säkringscentralen Fora, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Medlingsinstitutet, Skatteverket och Sveriges a-kassor utsågs den 13 september 2022. Inför avlämnande av delbetänkandet entledi- gades en av experterna eftersom arbetet i relevanta delar var slutfört.

Utredningen

SOU 2024:86

Under utredningen har sammanträden med expertgruppen ägt rum vid sexton tillfällen.

Experter biträder enligt 6 § kommittéförordningen (1998:1474) i den omfattning som kommittén (utredningen) bestämmer. Exper- terna har inom ramen för sina respektive kompetensområden bistått utredningen i genomförandet av utredningsarbetet. Utredaren svarar dock självständigt för tolkningen och avgränsningarna av sitt utred- ningsuppdrag samt för de förslag som läggs fram.

Tre sakkunniga har förordnats av arbetsmarknadsministern från och med den 9 maj 2022. Sakkunniga ska enligt 5 § kommittéför- ordningen (1998:1474) i samma utsträckning som ledamöter få del av de handlingar som är avsedda för utredningen. De har rätt att närvara vid utredningens sammanträden och att delta i utredningens överläggningar. Utredningen har sammanträtt med de sakkunniga vid samtliga expertgruppens möten, där även de sakkunniga har medverkat och därutöver utan experter vid flera tillfällen.

Experter och sakkunniga har vid sina gemensamma möten löpande fått övergripande information om vad som framkommit vid möten med utredningens referensgrupp.

Förändringar i expertgruppen och bland de sakkunniga under arbetets gång framgår detaljerat i betänkandets missiv.

1.1.7Utredningen har haft kontakter med organisationer och myndigheter som berörs

Av utredningens direktiv framgår att den ska samråda med företrä- dare för de små- och medelstora företagen och även föra en dialog med andra relevanta organisationer och myndigheter.

Under arbetet har de mest omfattande kontakterna vid sidan av SCB (se avsnitt 1.1.9) förevarit med Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF) och organisationen Sveriges a-kassor. Hos dessa har utredningen, utöver ett flertal möten, även deltagit i respektive organisations externa arrangemang för att sprida och ta emot infor- mation.

Utredningen har gjort studiebesök på en handfull olika arbets- löshetskassor samt haft ett särskilt möte med Småföretagarnas Arbets- löshetskassa (SMÅA).

SOU 2024:86

Utredningen

Möten har även förevarit med myndigheterna Arbetsförmed- lingen, Finansinspektionen, Försäkringskassan Kammarkollegiet, Medlingsinstitutet och Skatteverket.

Utredningen har slutligen haft kontakter med forskare på arbets- marknadsområdet, t.ex. professor Anders Forslund, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), professor Anders Kjellberg, Lunds universitet och universitetslektor Jayeon Lee (f. Lindellee), Göteborgs universitet. Motsvarande kontakter har även förevarit inom rättsvetenskap med företrädare för relevanta specialområden, nämligen docent Jaan Paju, Stockholms universitet, jur. dr. h.c. Kerstin Ahlberg, Stockholms universitet, docent Vladimir Bastidas Venegas, Uppsala universitet och biträdande universitets- lektor jur. dr. Caroline Johansson, Uppsala universitet.

1.1.8Utredningen har tagit initiativ till två rundabordssamtal

Under ledning av den särskilda utredaren genomförde utredningen den 13 oktober 2022 ett rundabordssamtal med olika intressenter inom området. Vid mötet belystes och diskuterades frågor som:

•Är parternas förväntningar på en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring realistiska och möjliga att förena med varandra?

•Vad skulle vara de största vinsterna respektive de största för- lusterna för det allmänna, för parterna, för arbetsmarknaden och för de försäkrade med att införa ett nytt system?

•Givet den historiska kontexten, hur skulle en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring klara en kraftig ekonomisk nedgång eller en ny pandemi?

Kort efter presentationen av delbetänkandet bjöd utredningen in till ytterligare ett rundabordssamtal den 5 september 2023 för att belysa och diskutera frågor som:

•Är de alternativ som skisseras i delbetänkandet realistiska och möjliga att genomföra?

•Vilka skulle vara de främsta fördelarna och de främsta nack- delarna för det allmänna, för parterna, för arbetsmarknaden och för de försäkrade utifrån det som skisserats i betänkandet?

Utredningen

SOU 2024:86

Vid utredningens bägge rundabordssamtal lämnades utrymme för inledningar från företrädare från såväl akademi som från flera olika organisationer och myndigheter. Utredningen redogör närmare för vissa synpunkter som framfördes vid rundabordssamtalen i den fort- satta framställningen (se särskilt avsnitt 10.6, 10.7 och 10.8.4

Utredningen har under hösten 2023 även medverkat vid ett större arrangemang av SNS där frågan om en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring diskuterades.5

1.1.9Utredningen har använt befintlig statistik men även tagit fram ny statistik

I såväl delbetänkandet som i slutbetänkandet har utredningen använt stora mängder statistik. Det innefattar huvudsakligen statistiskt underlagsmaterial som erhållits från Statistiska Centralbyrån (SCB) och försäkringscentralen Fora (se delbetänkandet avsnitt 10.1). På uppdrag av utredningen har SCB gjort en specialkörning där myndig- hetens register har matchats med underlag från Fora där uppgifter om arbetsgivare samt kollektivavtal finns. Foras statistik, som om- fattar hela den privata sektorn och delar av den offentliga sektorn, avser 2021 vilket var det år som fanns tillgängligt när körningen gjor- des.6 Underlagen har använts för att beräkna de ekonomiska effek- terna av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se kapitel 9 och delbetänkandet kapitel 12) samt för att beskriva hur många arbetstagare som skulle kunna omfattas av en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring (se kapitel 10 i delbetänkandet). Även delar av konsekvensbeskrivningen i slutbetänkandet bygger på underlags- materialet från Fora och SCB (se kapitel 10).

Det finns en del brister i den befintliga statistiken som utred- ningen vill uppmärksamma. Statistik avseende kollektivavtal avser t.ex. år längre tillbaka i tiden än utredningens beräkningar i slut- betänkandet. Utredningen har i vissa fall behövt göra antaganden där det saknats statistik på en tillräckligt detaljerad nivå. Vidare bör hänsyn tas till att beräkningar baseras på prognoser.

4Från de bägge rundabordssamtalen finns minnesanteckningar daterade 2022-11-17 respek- tive 2023-09-12 (utredningens aktbilaga 99 respektive 102).

5Förutsättningar för en kollektivavtalad a-kassa, seminarium, SNS, 9 oktober 2023.

6I vissa fall omfattar Foras uppgifter även offentlig sektor men i de fall uppgifter saknas har SCB antagit att kollektivavtal finns i de fall arbetsgivaren varit klassificerad som offentlig i SCB:s register.

SOU 2024:86

Utredningen

I arbetet har utredningen dessutom använt statistik från Arbets- förmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Försäkringskassan, Företagarna, Svensk Försäkring och Medlings- institutet. Utredningen har kunnat konstatera att den befintliga statistiken inte alltid varit anpassad till de behov utredningen haft. Utredningen har då ofta behövt göra bedömningar av vad statistiken kan antas implicera om andra närliggande förhållanden, som stati- stikproducenten i och för sig inte har haft till avsikt att belysa. Sådan statistik har likväl bidragit till att utredningen kunnat göra bättre bedömningar av vissa förhållanden än annars.

1.2Disposition av utredningens betänkanden

Enligt utredningsdirektivet (dir. 2021:64, s. 6 f.) ska utredningen omfatta bl.a. följande frågor:

•kartlägga och analysera vilka skäl, i förhållande till nuvarande arbetslöshetsförsäkring, som ligger till grund för parternas för- slag om att utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring (se delbetänkandet kapitel 7),

•utifrån kartläggningen analysera om och hur dessa skäl påverkas eller förändras med hänsyn till pågående arbete med det reforme- rade regelverket för arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 2.1),

•analysera och bedöma hur en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring och ett fonderat system förhåller sig till budgetlagen och därmed kraven på god budgetdisciplin samt god kontroll över statens finanser och som ett led i detta titta på och jämföra med historiska exempel såsom arbetsmarknadsfonden (se avsnitt 2.4 samt delbetänkandet kapitel 5 och avsnitt 9.3.6 och 9.3.7),

•kartlägga och redovisa vilka centrala, rättsliga och andra, fråge- ställningar och avvägningar som uppkommer med anledning av parternas förslag och som behöver analyseras vidare för att kunna bedöma förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring (se delbetänkandet kapitel 8 och 13),

Utredningen

SOU 2024:86

nomiska incitament och drivkrafter till arbete, liksom försäk- ringens avgränsning, långsiktiga hållbarhet och relation till den statliga arbetslöshetsförsäkringen och andra relevanta socialför- säkringssystem samt god budgetdisciplin och kontroll över sta- tens finanser (se avsnitt 2.2 och 3.5 samt kapitel 10),

•redovisa övriga relevanta frågeställningar och de samhällseko- nomiska konsekvenser som parternas förslag om att utreda för- utsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring aktualiserar (se kapitel 10 och 11),

•analysera och beskriva hur de grundläggande principer som den statliga arbetslöshetsförsäkringen bygger på ska kunna upprätt- hållas i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se avsnitt 2.2.5 och 11.1.2),

•lämna förslag på hur redovisade frågeställningar och konsekven- ser bör analyseras och hanteras i ett fortsatt utredningsarbete (se delbetänkandet kapitel 13),

•analysera och bedöma förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med utgångspunkt i att nuvarande för- bundsvisa arbetslöshetskassor kvarstår (se avsnitt 2.3 och del- betänkandet avsnitt 9.2),

•analysera och bedöma förutsättningar för alternativa modeller för administration och kontroll av den kollektivavtalade arbets- löshetsförsäkringen (se avsnitt 2.3 och delbetänkandet avsnitt 9.2),

•analysera och bedöma förutsättningarna för att åstadkomma en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som innebär en kost- nadsreducering för arbetsgivarna samtidigt som skyddet för den försäkrade förbättras påtagligt (se avsnitt 9.6),

•analysera och bedöma förutsättningarna för att garantera rätts- säkerhet och legitimitet i en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring (se avsnitt 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 10.8 och 10.11),

•analysera och redovisa möjliga konsekvenser av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring där fördelar och nackdelar i ett samhällsekonomiskt långsiktigt perspektiv särskilt ska framgå och vikten av långsiktigt hållbara statsfinanser beaktas (se av-

SOU 2024:86

Utredningen

snitt 9.4 och 9.6 samt kapitel 10, särskilt avsnitt 10.4, 10.5, 10.6 och 10.7).

1.2.1Delbetänkandet utgör en integrerad del av utredningens redovisning av sitt uppdrag

Delbetänkandet innehöll en bakgrundsbeskrivning av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden (se delbetänkandet kapitel 2). Beskrivningen innefattade en redogörelse för arbetskraftens stor- lek, förekomsten av deltidsarbete, arbetslöshetens sammansättning och vilka som får arbetslöshetsersättning. Beskrivningen var kort- fattad och syftade till att ge tillräcklig information om de storheter som utmärker arbetsmarknaden. I syfte att visa varför arbetslös- hetsförsäkringen ser ut som den gör fanns även en övergripande beskrivning av bakgrunden till arbetslöshetskassornas och arbets- löshetsförsäkringens tillkomst (se delbetänkandet kapitel 3). Där- efter följde en beskrivning av arbetslöshetskassornas roll i admini- strationen av arbetslöshetsförsäkringen samt av hur finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ser ut (se delbetänkandet kapitel 4). I delbetänkandet fanns även en beskrivning av varför den s.k. arbets- marknadsfonden infördes i slutet av 1980-talet och varför den måste upplösas redan under 1990-talet (se delbetänkandet kapitel 5) och en sammanfattande beskrivning av fortfarande gällande regler och villkor för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (se del- betänkandet kapitel 6). Delbetänkandet innehöll vidare en redo- görelse för de förslagsställande parternas förhandlingar, motiv och önskemål avseende en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se delbetänkandet kapitel 7).

I delbetänkandet återfanns vissa av utredningens rättsliga över- väganden (se delbetänkandet kapitel 8) efterföljt av utredningens inledande ställningstaganden (se delbetänkandet kapitel 9). Där- efter redovisades hur många arbetstagare som potentiellt sett skulle kunna komma att omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring (se delbetänkandet kapitel 10).7 Fyra alternativa utform- ningar redovisades och de ekonomiska konsekvenserna för stat och

7I sammanhanget vill utredningen uppmärksamma att tabell 10.1–10.3 i delbetänkandet är fel- aktigt rubriksatta. Tabellerna omfattar inte endast arbetsgivare utan även företag helt utan anställda, vilket är viktigt för tolkningen av de andelar som redovisas.

Utredningen

SOU 2024:86

parter av dessa beräknades (se delbetänkandet kapitel 11 respektive 12).

Slutligen sammanfattades vad som återstod att utreda i slut- betänkandet och det gjordes en övergripande redovisning av hur utredningen planerade att göra detta (se delbetänkandet kapitel 13). Det är utredningens uppfattning att vad som framhölls i detta kapi- tel i allt väsentligt nu blir omhändertaget genom slutbetänkandet. Delbetänkandet utgör dock en integrerad del av utredningens samlade redovisning. Utredningen kommer därför inte att på nytt redovisa olika uppgifter eller argument som redan återfinns i delbetänkandet. Där det framstår som ändamålsenligt görs referenser tillbaka till delbetänkandet, men delbetänkandet ska även utan sådana referenser fortsatt anses äga giltighet.

I några delar där utredningen omvärderat ställningstaganden etc. som gjordes i delbetänkandet anges detta särskilt (se avsnitt 2.4.3, 2.7, 6.3.3, 6.3.4, 6.4.5 och 6.4.6).

1.2.2Slutbetänkandet redovisar en möjlig tankemodell för en kollektivavtalad försäkring

Slutbetänkandet har disponerats enligt följande:

Inledningsvis har i detta kapitel redogjorts för utredningens direktiv och det genomförda utredningsarbetet (se kapitel 1).

I nästa kapitel redogörs för de principiella ställningstaganden som utredningen har gjort i olika frågor. Det innefattar såväl hän- visningar tillbaka till ställningstaganden som gjordes redan i del- betänkandet som nya ställningstaganden i slutbetänkandet (se kapi- tel 2). Utredningens ställningstaganden leder fram till utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. I detta kapitel är utredningens ambition att ge en självständigt läsbar förklaring till och genomgång av hur en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring skulle kunna fungera (se kapitel 3).

Därefter redogörs för olika uppkommande frågor hos, i nu nämnd ordning, arbets- och ersättningstagare (se kapitel 4), arbetslöshets- kassor (se kapitel 5), arbetsgivare (se kapitel 6) och kollektivavtals- slutande parter (se kapitel 7). Vissa EU-rättsliga frågor behandlas i ett eget kapitel (se avsnitt 8). Modellen siffersätts därefter, vilket även möjliggör att redovisa olika alternativa utformningar. I anslut- ning till detta redovisas de direkta ekonomiska konsekvenserna av

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

2.1En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster förändrar inte de ställningstaganden som utredningen gjorde i sitt delbetänkande

Utredningens bedömning Att en ny arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster nu genomförs påverkar inte utredningens bedömningar. Varken de förslagsställande parterna eller några andra parter på arbetsmarknaden som utredningen haft kontakt med har aviserat någon avsikt att gå ifrån den inkomstbaserade beräkningen inom ramen för en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring.

Vad gäller nu gällande regelverk återfinns en redogörelse för detta i delbetänkandet (se delbetänkandet kapitel 6). Här bör endast note- ras att den övre åldersgränsen i arbetslöshetsförsäkringen knyts till riktåldern för pension från och med den 1 januari 2026.1 Riktåldern är fastställd till 67 år avseende tiden 2024–2030.2

Nya regler kommer att börja tillämpas den 1 oktober 2025, i en- lighet med redan fattade beslut. I juni 2020 presenterade en utredning förslag till en arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster inne- bärande att det s.k. arbetsvillkoret borde ersättas av ett inkomst- villkor (SOU 2020:37). Inkomstvillkoret föreslogs beräknas på in- komstuppgifter från Skatteverket och därigenom skulle inte längre uppgifter från den sökandes arbetsgivare behövas om arbetad tid.

I delbetänkandet återfanns en närmare beskrivning av förslaget (se delbetänkandet avsnitt 3.4). En lagrådsremiss beslutades den 15 febru- ari 2024 vilken i stora drag var i enlighet med vad utredningen hade föreslagit. Riksdagen biföll den 18 juni 2024 regeringens proposition om en arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster. Lagändringarna börjar gälla den 1 oktober 2025.3

Som framgår i utredningens delbetänkande hade utredningen redan tidigare tagit sin utgångspunkt4 i förslaget om en inkomst- baserad arbetslöshetsförsäkring (se delbetänkandet avsnitt 9.4).

1Se 22 § fjärde stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse från nämnda datum (prop. 2021/22:181, bet. 2021/22:SfU25, rskr. 2021/22:331).

2Förordning (2024:299) om riktålder för pension år 2030, se även tidigare utfärdade förord- ningar enligt hänvisningar i samma förordning.

3Prop. 2023/24:128, bet. 2023/24:AU9, rskr. 2023/24:267.

4En inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring är även utgångspunkt för flertalet beräkningar i delbetänkandet, endast beräkningarna i avsnitt 9.5 och 12.6 hade andra utgångspunkter.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

en avtalsförsäkring med alla de konsekvenser det medför, bl.a. att den som utgångspunkt bör fungera som andra avtalsförsäkringar.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utgör inte en försäk- ringsrörelse (se delbetänkandet avsnitt 8.1.4 och 8.2.4) och omfattas därför inte av några särskilda regler för att säkra dess utbetalningar.5 Den kollektivavtalade försäkringens förmåga till framtida utbetal- ningar behöver följaktligen säkerställas på annat sätt (se delbetänk- andet avsnitt 8.1.5).

2.2.1Alla arbetstagare på arbetsplatser med kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring bör omfattas

I det att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen bör fun- gera som andra avtalsförsäkringar ligger inledningsvis att den bör omfatta även alla de arbetstagare på en arbetsplats med kollektiv- avtal som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen, vilket realiseras genom kollektivavtalets utfyllande verkan (se del- betänkandet avsnitt 8.1.2). Kollektivavtalets regler om arbetslös- hetsförsäkring tänks däremot i huvudsak inte medföra utkrävbara rättigheter för de arbetslösa och villkoren skulle kunna ändras även retroaktivt (se delbetänkandet avsnitt 8.1.3).

2.2.2Villkoren för kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bör i huvudsak avtalas mellan parterna

Det är varken möjligt eller lämpligt att närmare redogöra för vilket innehåll kollektivavtalen bör ha utan detta ligger naturligen på par- terna. Under utredningsarbetet har från de förslagsställande parterna framförts att man fullt ut vill styra såväl teknisk konstruktion som nivåer avseende ersättning och krav i en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring. Parterna har dock i sina rapporter angivit att den för- säkrade för att omfattas måste vara arbetslös, arbetsför, oförhindrad att ta ett arbete och i övrigt ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Det motsvarar villkoren i nuvarande arbetslöshetsförsäkring. Utred- ningen har inte sett någon anledning att i frågasätta parternas ut- gångspunkter i dessa delar utan har betraktat dem som utgångspunk- ter för utredningsuppdraget. De utgör närmast en förutsättning för

5Se i sammanhanget även prop. 1984/85:77 s. 42–43 samt SOU 1983:5 s. 29 och 203.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

2.2.4Det bör i princip vara möjligt för parterna att indexera en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Enligt de förslagsställande parterna är risken för en urholkning av den statliga ersättningen en viktig utgångspunkt för förslaget om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring och en av drivkrafterna för att parter ska vilja teckna sådana kollektivavtal. Utredningen har emellertid inte ansett att det ligger i dess uppdrag att överväga en indexering av den statliga arbetslöshetsförsäkringen.

Vad beträffar frågan om indexering av en kollektivavtalad arbets- löshetsersättning har utredningen inledningsvis behandlat den i del- betänkandet. Där konstateras att frågan om indexering, trots sin stora betydelse för de förslagsställande parterna, inte påverkar själva tekniken eller beräkningarna kring olika utformningar av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring (se delbetänkandet avsnitt 9.3.4). Varje utformning blir långsiktigt dyrare med en indexering men en indexering förändrar inte de olika alternativens relativa kostnader eller hållbarhet.

Som utredningen framhöll redan i delbetänkandet skulle par-

terna ha möjlighet att indexera ersättningarna i en eventuell kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Det följer direkt av att de skulle fastställa tak- och golvnivåerna, som alltså skulle kunna knytas till ett index.

Givet att parterna avser indexera en kollektivavtalad arbetslös- hetsersättning skulle dock skillnaderna mellan kollektivavtalad och statlig ersättning efter hand bli större, eftersom den senare i nuläget inte är indexerad. Det gäller för ersättningstagare i de olika systemen men skulle också påverka nettokostnaderna för arbetsgivare (se av- snitt 9.5.3).

2.2.5De allmänna villkoren för att erhålla arbetslöshetsersättning bör inte ändras

Även om utredningens uppdrag är mycket omfattande är det även tydligt att vissa typer av grundläggande och generella frågor inte ingått i utredningens uppdrag. Övergången till en arbetslöshets- försäkring baserad på inkomster är, som framgår av förarbetena till densamma, inte avsedd att medföra någon förändring av de s.k. all- männa villkoren för att erhålla arbetslöshetsersättning, däribland

SOU 2024:86

Utredningens principiella ställningstaganden

kravet på ett aktivt arbetssökande. De förslagsställande parternas förslag har inte heller innefattat några förändringar i dessa delar och utredningen har inte övervägt eventuella förändringar av de allmänna villkoren.

Utredningens analys och beskrivning av hur de grundläggande principer som den statliga arbetslöshetsförsäkringen bygger på

i dag ska kunna upprätthållas i en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring ligger således integrerad i utredningens redovisning i övrigt. Utredningen ser inte framför sig att dessa principer skulle komma att skilja sig åt mellan en statlig respektive en eventuell kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring.

2.3Nuvarande arbetslöshetskassor bör handlägga och betala ut ersättningen

Utredningens bedömning De befintliga medlemsbaserade arbets- löshetskassorna bör betala ut kollektivavtalad ersättning till sina medlemmar och den kompletterande arbetslöshetskassan (Alfa- kassan) till övriga (icke-medlemmar).

Av utredningens direktiv framgår som en utgångspunkt att de nu- varande arbetslöshetskassorna fortsatt ska administrera arbetslös- hetsförsäkringen även om utredningen har möjlighet att pröva andra lösningar. Ett skäl till detta torde vara Gent-modellen (se delbetänk- andet avsnitt 3.1).

Enligt utredningen finns också en avgörande skillnad i förhål- lande till nya avtalsförsäkringar i det att ett statligt skydd vid arbets- löshet redan erbjuds till alla. Enligt utredningen talar detta för att om möjligt integrera hanteringen av den nya avtalsförsäkringen i befintliga strukturer, om inte något hinder mot detta föreligger.

Skäl kan i och för sig anföras för att en kollektivavtalad försäk- ring bör administreras av parterna. Denna princip, som kan före- falla självklar när det handlar om andra avtalsförsäkringar, skulle emellertid i hög grad ändra förutsättningarna för den befintliga infrastrukturen i form av arbetslöshetskassor och indirekt även för den statliga arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

2.3.1Det är möjligt för nuvarande arbetslöshetskassor att betala ut en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Utredningen har under arbetet uppmärksammats på olika problem med att låta en kollektivavtalad försäkring administreras av med- lemsbaserade arbetslöshetskassor. Det är t.ex. inte samma personer som är medlemmar i arbetslöshetskassan respektive som omfattas av den kollektivavtalade försäkringen. Enligt utredningen är dock detta problem i princip inte annorlunda än problem som föreligger redan i dag, vilket har hanterats genom den kompletterande arbets- löshetskassan (Alfa-kassan).

Ett tillkommande problem är att en delmängd av arbetslöshets- kassans medlemmar inte kommer nyttja samtliga delar av dess tjäns- ter, vilket framför allt kan bli problematiskt i arbetslöshetskassor där denna andel kan förväntas bli hög. Betydelsen av ett sådant pro- blem är emellertid helt beroende av vilken anslutning till den kol- lektivavtalade ersättningen som uppnås.

I ljuset av den allmänna ambition som speglar utredningsupp- draget om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har utred- ningen inte sett ett behov av åtgärder som försvagar kopplingen till kollektivavtalsmodellen. De medlemsbaserade arbetslöshetskassorna bör enligt utredningen betala ut kollektivavtalad ersättning till sina medlemmar och den kompletterande arbetslöshetskassan till övriga (icke-medlemmar).

Sammanfattningsvis ser utredningen möjligheter att hantera den kollektivavtalade modellen inom ramen för befintliga arbetslöshets- kassor (se delbetänkandet avsnitt 9.2).

Utredningen konstaterar dock att det i en framtid – om månat- liga inkomstuppgifter finns tillgängliga hos parternas egna organ – kan finnas möjligheter att överväga huruvida partsorgan skulle kunna ombesörja utbetalning av en kollektivavtalad ersättning.

2.3.2En arbetslöshetskassa kan inte vara part i ett kollektivavtal

En eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behöver ut- formas på vad som måste betecknas som rättsligt oprövad mark. I detta och följande avsnitt redogör utredningen för det möjliga förhållandet mellan kollektivavtal, kollektivavtalsstiftelse och arbets-

SOU 2024:86

Utredningens principiella ställningstaganden

löshetskassor, särskilt hur kollektivavtalets villkor får genomslag i förhållande till arbetslöshetskassor och kollektivavtalsstiftelser.

Relationen mellan arbetslöshetskassor och kollektivavtalsstif- telser bör vara privaträttslig och kollektivavtalets innehåll inflyter inte där med någon automatik. Förenklat kan man säga att varken arbetslöshetskassorna eller kollektivavtalsstiftelsen torde bli bundna av kollektivavtalet i sina inbördes mellanhavanden. Arbetslöshets- kassorna har ju ingen koppling till kollektivavtalet. Kollektivavtals- stiftelsen är inrättad enligt ett kollektivavtal och är på den grunden naturligtvis förpliktigad att följa detsamma. Det har emellertid inte primärt avtalsrättslig grund utan hänger samman med dess uppdrag som det framgår av stiftelseförordnandet.

2.3.3Det finns regler som går att tillämpa i förhållandet mellan arbetslöshetskassor och kollektivavtalsstiftelser

Om arbetslöshetskassornas ställning skulle beskrivas med någon befintlig civilrättslig term skulle de kunna anses ha ställning som mellanmän med ett ansvar såväl i förhållande till kollektivavtalsstif- telsen som till medlemmarna. Med mellanman avses den som har i uppdrag att självständigt rättshandla för en eller flera avtalsparter. Den som företräds betecknas vanligen som huvudman och mot- parten som tredje man, även om dessa bägge parter (huvudmannen och tredje man) har ett eget avtalsförhållande sig emellan. Från kretsen av mellanmän utesluts vanligen den som intar en företrä- darställning på grund av lag eller förordnande av en myndighet, t.ex. förmyndare eller konkursförvaltare.6 När arbetslöshetskassorna betalar ut statlig arbetslöshetsersättning torde de således inte vara att betrakta som mellanmän.

Med den utformning som utredningen i slutbetänkandet redo- gör för – innebärande att arbetslöshetskassornas befattning med den kollektivavtalade försäkringen i huvudsak blir lagreglerad – blir det även oklart hur långt en liknelse med mellanmän kan och bör dras i sammanhanget. Enligt utredningen framstår det likväl som rimligt att hämta ledning med avseende på själva det inbördes rätts- förhållandet mellan arbetslöshetskassor och kollektivavtalsstiftelser

6Tiberg H & Dotevall R, Mellanmansrätt, 9 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm 1997, s. 14–17.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

2.4.2Statlig kompensation bör varken lämnas engångsvis på förhand i en buffertfond eller via arbetsgivaravgiften

Den av de förslagsställande parterna förordade metoden för att åstadkomma lägre kostnader för arbetsgivare innefattar att det sker en växling av en del av arbetsgivaravgiften mot en ny kollektivav- talad avgift och en statligt finansierad buffertfond för att kunna möta eventuella konjunkturnedgångar.

När det gäller en engångsvis överföring till en buffertfond utan- för statsbudgeten redovisade utredningen redan i delbetänkandet att en sådan inte bedöms vara i linje med budgetlagens intentioner (se delbetänkandet avsnitt 9.3.6).

Utredningen anser vidare att en fonderad arbetslöshetsförsäkring

–åtminstone i praktiken – skulle begränsa statens möjligheter att år för år pröva olika utgifter mot varandra inom ramen för den årliga budgetprocessen (se delbetänkandet avsnitt 9.3.7) vilket äventyrar fullständigheten i budgetbehandlingen.

Vidare är ett avgörande argument mot en sådan engångsöver- föring att parterna när som helst kan ändra sådana löften om arbets- löshetsersättning som de har utställt i ett kollektivavtal medan där- emot en statlig engångsöverföring framstår som oåterkallelig.

Utredningen har efter överväganden och även mot bakgrund av den tidigare välavvägda utredningen avseende grundläggande om- ställnings- och kompetensstöd (Ds 2021:16) bedömt att det inte framstår som ändamålsenligt med en differentierad arbetsgivaravgift, d.v.s. olika nivå beroende på huruvida ett företag har eller inte har kollektivavtal som omfattar arbetslöshetsförsäkring (se delbetänk- andet avsnitt 9.3.2).

En generell sänkning av arbetsgivaravgiften är naturligtvis fullt möjlig att genomföra samtidigt som en eventuell reform.8 Den skulle emellertid inte leda till full kompensation för arbetsgivare med kollektivavtal eftersom arbetsgivare utan kollektivavtal får samma sänkning (se delbetänkandet avsnitt 9.3.1).

Det är uppenbart för utredningen att arbetsgivaravgifterna har stor betydelse för de förslagsställande parterna genom att dessa utgör en central kostnadspost för arbetsgivare. Parternas ställnings- taganden har utgjort en yttre ram för utredningsarbetet även om

8Utredningen konstaterar att det är möjligt att förfoga över dessa avgiftsnivåer årligen inom ramen för budgetprocessen utan att den frågan behöver vara direkt kopplad till en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

2.5Den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen bör vara hållbar oavsett vilka som ansluter sig

Utredningens bedömning Vilka kollektivavtal som omfattar arbetslöshetsersättning måste kunna variera över tid och olika parter kunna välja att gå in och ur sådana avtal efter hand utan att modellens hållbarhet äventyras. De som ingår i modellen bör därför inte överkompenseras och de som står utanför bör inte få merkostnader.

Utredningen är sammanfattningsvis angelägen att parter som teck- nar avtal om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring gör det av fri partsvilja och inte i praktiken blir intvingade i en modell som inte passar deras förutsättningar. Det förstärker behovet av att hitta en flexibel modell som klarar olika omfattning på anslutningen. Vilka kollektivavtal som omfattar arbetslöshetsersättning måste alltså kunna variera över tid och olika parter kunna välja att gå in och ur sådana avtal efter hand utan att modellens hållbarhet äventyras (se delbetänkandet avsnitt 9.1). Även den delade finansieringen (se av- snitt 2.4) behöver vara följsam för sådana förändringar.

I utredningens möten har särskilt företrädare för offentliga arbets- givare uppmärksammat behovet av att inte i praktiken tvinga in någon del av arbetsmarknaden i modellen. Statliga regler eller åt- gärder får inte göra det omöjligt eller orealistiskt att stå utanför den kollektivavtalade modellen för en bransch eller sektor. De som ingår i modellen bör därför inte överkompenseras och de som står utanför bör inte få merkostnader.

Enhetliga villkor för själva arbetslöshetsersättningen medför inte nödvändigtvis en enhetlighet i premiesättningen i förhållande till berörda arbetsgivare. En helt enhetlig premiesättning utan hänsyn till olika sektorers eller branschers varierande arbetslöshetsrisk kan medföra att endast branscher med hög risk för arbetslöshet tar in villkor om arbetslöshetsförsäkring i sina kollektivavtal medan bran- scher med lägre arbetslöshetsrisk avstår från att ingå i en kollektiv- avtalad modell. Det minskar i så fall systemets hållbarhet. Å andra sidan kan alltför stora skillnader få motsvarande effekter genom att solidariteten urholkas. Här ligger alldeles uppenbart många viktiga avvägningar som måste överlämnas åt parterna.

Utredningens principiella ställningstaganden

SOU 2024:86

Delbetänkandets genomgång av behovet av förändrade skatteregler har följts upp med ett omfattande utredningsarbete inför slutbe- tänkandet. Utredningens utvecklade ställningstaganden i skatte- frågor framgår i avsnitt 4.3–4.5, 6.4, 7.2 och 7.4 samt om rätt till pension respektive sjukpenning i avsnitt 4.6 och 4.7. Dessa ställ- ningstaganden avviker inte från de utgångspunkter som slogs fast redan i delbetänkandet, nämligen att en kollektivavtalad arbetslös- hetsersättning så långt möjligt bör behandlas som nuvarande dag- penning från arbetslöshetsförsäkringen, att arbetsgivare bör kunna dra av vad de betalar för den kollektivavtalade försäkringen samt att det finns behov av att se över skattereglerna för vissa stiftelser (se avsnitt 11.3 och delbetänkandet avsnitt 8.2).

Figur 2.1 Enligt utredningen lämplig skattebehandling av en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se inramning)

Ersättningsform	Skatteregler	SGI-grun-	Pensions-	Skatteregler	Anmärkning
	för	dande	grundande	etc. för
	mottagaren			utgivaren
Lön	Beskattas	Ja	Ja	Arbetsgivar-	Kan inte erhålla
	som			avgift och	ersättning
	tjänsteinkomst			allmän	p.g.a. ar-
	tjänsteinkomst			löneavgift 31,42	betslöshet
				löneavgift 31,42	betslöshet
				%
Avgångsvederlag		Nej		%
Avgångsvederlag		Nej

Arbetslöshetsersättning,				Statlig ålders-	11 kap. 36 §
aktivitetsstöd				pensionsavgift	inkomst-
				10,21 %	skattelagen
Flertalet avtals-				Särskild
försäkringar (inklusive				löneskatt på
AGB)				förvärvs-
AGE				inkomster	AGE avräknas
				24,26 %	från kompl.
					inkomst-
					försäking
Kompletterande	Beskattas inte			Beskattas inte	RÅ 2007 ref.
inkomstförsäkring			Nej		25

Anm. Jfr figur 8.1 i utredningens delbetänkande.

Källa: Utredningens egna översiktliga sammanställning av regelverk.

Vad gäller inbetalning av den statliga ålderspensionsavgiften angavs dock i delbetänkandet att denna som utgångspunkt enklast borde göras av arbetslöshetskassorna som dock skulle kompenseras av de aktörer som finansierar utbetalningarna – staten respektive parterna i respektive del av försäkringen (se delbetänkandet kapitel 11). I denna del har utredningen omprövat sitt tidigare ställningstagande och menar att statliga ålderspensionsavgifter för all arbetslöshetsersättning

SOU 2024:86

Utredningens principiella ställningstaganden

2.8.2Den som fått lön enligt flera olika kollektivavtal bör få sina ersättningsvillkor sammanvägda

Enligt de förslagsställande parterna är det inte avsikten att olika villkor ska gälla enligt olika kollektivavtal. Deras avsikt har varit att alla kollektivavtalsparter bör komma överens om och ha likadana villkor för arbetslöshetsförsäkringen. Det kan dock enligt utred- ningens bedömning inte uteslutas att olikheter uppkommer och därför behövs hanteringsregler även för denna situation.

Enligt utredningen framstår det inte som lämpligt att anse att något av kollektivavtalens regler skulle ta över det andras regler. Det skulle, om det för arbetstagaren mest förmånliga regelverket tillämpades, kunna medföra att parter träffar överenskommelser som kommer att finansieras av helt andra parter. Med motsatt prin- cip, d.v.s. om det avtal med minst förmånliga regler tillämpas, riskerar parter att teckna avtal om förmåner som sedan inte tillämpas för alla på kollektivavtalet. En princip innebärande att man tillämpar det kollektivavtal merparten av inkomsten härrör från skulle vara relativt mindre problematisk, men likväl medföra i princip samma grund- problem.

Enligt utredningen bör frågan istället hanteras genom att indi- videns ersättning beräknas på ett vägt medelvärde av sådana para- metrar som skiljer sig åt mellan avtalen. Vikterna bör styras av hur stor del av inkomsten som härrör från respektive avtal. Om t.ex. en arbetstagare har två femtedelar av inkomsten från ett avtal med tak 35 000 kronor/månad och tre femtedelar från ett avtal med tak

40 000 kronor/månad så bör ersättningen beräknas som om ett gemensamt tak på 38 000 kronor/månad hade gällt.

Andelarna, baserat på vilka vägningen görs, bör beräknas baserat på inkomster under hela ramtiden, d.v.s. som huvudregel de senaste tolv månaderna. Hur kostnaderna sedermera fördelas mellan olika avtal och kollektivavtalsstiftelser får hanteras mellan parterna.

Motsvarande principer bör tillämpas när t.ex. antalet ersättnings- dagar eller procentsatser skiljer sig åt mellan avtalen. Metoden går att tillämpa oavsett hur många avtal en individ har fått inkomster från.

Vid eventuella skillnader mellan kollektivavtal som inte går att hantera på detta sätt, d.v.s. om skillnaderna till sin natur är icke- kvantitativa, anser utredningen, för att utesluta att en arbetslöshets- kassa tvingas göra utbetalningar som den sedermera inte kan få

SOU 2024:86

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

När det gäller hur enskilda ersättningstagare påverkas är det relevant att initialt konstatera att en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring kommer att omfatta samtliga anställda vars arbetsgivare är bundna av kollektivavtal (inklusive hängavtal) om arbetslöshets- försäkring. Den enskildes eventuella fackföreningsmedlemskap är därvid ovidkommande för om personen omfattas av den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen. Däremot skulle det fortsatt vara möjligt att söka eller inte söka medlemskap i en arbetslöshetskassa. Ersättningen blir – på samma sätt som från den statliga arbetslöshets- försäkringen – högre från den kollektivavtalade försäkringen för den som uppfyller ett helt eller halvt medlemsvillkor. Arbetslöshets- kassorna skulle även framöver ta in medlemsavgifter.

3.1.1Vissa regler i lagen om arbetslöshetsförsäkring bör kunna frångås genom kollektivavtal (dispositivitet)

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring förutsätter enligt utred- ningen att lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring delvis görs dispositiv, så att tillämpningen av vissa delar av lagen kan frångås genom kollektivavtal (se avsnitt 11.1.2). Genom ett sådant dispo- sitivt statligt regelverk kan parternas kollektivavtal om arbetslöshets- försäkring fokusera på det parterna vill ändra och någon heltäck- ande ny regelmassa behöver inte tillskapas för den kollektivavtalade försäkringen.

Möjligheten att teckna kollektivavtal som delvis avviker från reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att de parter som tecknar ett sådant avtal ges ett betydande inflytande över hur generösa försäkringsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen blir. Parterna behöver dock beakta vissa praktiska och ekonomiska realiteter hos arbetslöshetskassorna för att dessa ska ha möjlighet att handlägga en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. De yttre gränserna för vad som går att ändra för parterna styrs av vad arbets- löshetskassorna kan administrera utan orimliga kostnader, vilket naturligtvis i sin tur beror på hur förutsättningarna i form av till- gång till handläggningsunderlag etc. ser ut vid varje tid.

Alla delar av lagen om arbetslöshetsförsäkring bör inte göras dispositiva. Grundvillkoret – i dagens arbetslöshetsförsäkring likväl som i den nya arbetslöshetsförsäkringen som baseras på inkomster

–är att den arbetssökande för att kunna ta del av arbetslöshetsför-

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

säkringen måste vara arbetslös, arbetsför, oförhindrad att ta ett arbete och i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Dessa krav skulle kvarstå även efter ett eventuellt införande av en kollektivavta- lad arbetslöshetsförsäkring. Att den enskilde ersättningstagaren uppfyller dessa krav skulle även i en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring kontrolleras av Arbetsförmedlingen, som meddelar even- tuella avvikelser till arbetslöshetskassan.

De delar av lagen om arbetslöshetsförsäkring som inte bör om- fattas av dispositivitet är bl.a. grundläggande villkor (se avsnitt 2.2.5), sanktioner, återkrav samt frågor om omprövning och överklagande (se avsnitt 5.4, 5.6 samt 11.1.2). Att rätten till arbetslöshetsersättning baseras på den ersättningssökandes inkomster och att samma inkoms- ter ligger till grund för beräkningen av ersättningens storlek bör gälla även inom en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsersättning.

3.1.2Flertalet villkor bör kunna bli föremål för anpassning genom kollektivavtal

Baserat på erfarenheter från de kompletterande inkomstförsäkring- arna (se avsnitt 10.2.4) bedömer utredningen det troligt att främst taknivåerna och ersättningsperiodens längd kommer att förändras i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Samtidigt kan inte alla tänkbara och ändamålsenliga utform- ningar förutses. Det har lett utredningen till slutsatsen att vilka villkor som kan varieras ytterst bör vara en fråga mellan arbetslöshets- kassorna och kollektivavtalsparterna.

Utredningen har dock, baserat på kontakter med kollektivavtals- parter och arbetslöshetskassor, bedömt att åtminstone följande variabler skulle kunna ändras genom kollektivavtal i förhållande till den statliga arbetslöshetsförsäkringen:

•den högsta löneinkomst som ersätts (det s.k. taket),

•de inkomster som påverkar inkomstvillkoret, det vill säga den lägsta månadsinkomsten respektive den lägsta totala inkomsten över en tolvmånadersperiod (ramtiden) som krävs för att upp- fylla ett sådant villkor (det s.k. golvet),

•nivån på ersättningen i procent av tidigare inkomst samt stor- leken på avtrappningen av ersättningen över tid. Den procen-

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

offentligrättslig karaktär medan parternas finansieringsavgift be- höver regleras i civilrättsliga former. Arbetslöshetskassorna skulle bistå med underlag för att fastställa finansieringsavgiften i respek- tive system.

Med en sådan lösning ges möjlighet för parterna att själva fast- ställa nivån på sin finansieringsavgift. Parterna bör alltså i en kollektiv- avtalad försäkring själva ha möjlighet att fastställa nivån på sin egen finansieringsavgift för att säkra deras rådighet vid utformningen av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 9.6). Utred- ningen har dock utgått från att finansieringsavgiften fortsatt beräknas med utgångspunkt från den genomsnittliga dagpenningen i varje arbetslöshetskassa, som dock kommer att behöva beräknas separat för statlig respektive kollektivavtalad arbetslöshetsersättning.1

Hanteringen av finansieringsavgiften till den kvarvarande statliga arbetslöshetsförsäkringen bör fungera som i dag men däremot inte utgå till den del som avser kollektivavtalad ersättning (se avsnitt 11.2). Statens finansieringsavgift kommer fortsatt vara offentlig- rättsligt reglerad medan parternas finansieringsavgift behöver regle- ras i förhållandet mellan arbetslöshetskassor och kollektivavtals- stiftelser (se avsnitt 2.3.4).

3.2Arbetslöshetskassorna bör fortsatt betala ut arbetslöshetsersättning samlat till individen

Utredningens bedömning Den arbetslöse bör få statlig och kol- lektivavtalad arbetslöshetsersättning i en och samma utbetalning från arbetslöshetskassan. Arbetslöshetskassornas medlemmar skulle precis som i dag få ett bättre försäkringsskydd jämfört med om de inte hade varit medlemmar. Även personer som inte om- fattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle få högre ersättning som medlemmar. Finansieringsavgifter skulle fortsatt delfinansiera arbetslöshetsförsäkringen och bäras via medlems- avgifterna.

1I utredningens beräkningar i kapitel 9 och 10 har en schablonmässig metod använts efter- som det inte har varit möjligt att i mikrosimuleringsmodellen beräkna genomsnittlig dag- penning separat för statlig respektive kollektivavtalad arbetslöshetsersättning.

SOU 2024:86

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetskassorna bör i likhet med i dag ansvara för utbetalning av arbetslöshetsersättning till de ersättningssökande (se avsnitt 2.3). I de fall där den sökande under kvalificeringsperioden (ramtiden) arbetat på arbetsplatser både med och utan kollektivavtal eller fått socialförsäkringsförmån som grundar arbetslöshetsersättning kom- mer de att få ersättning både från den kollektivavtalade och den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom arbetslöshetskassorna hanterar båda försäkringarna bör den enskilde få sin utbetalning i form av en klumpsumma.

Arbetslöshetskassorna skulle vidare precis som i dag ta in med- lemsavgifter (se avsnitt 5.2).

Eftersom arbetslöshetskassorna inte skulle få något statsbidrag för att finansiera ersättning inom den kollektivavtalade arbetslöshets- försäkringen skulle de behöva ansöka om bidrag från parternas kollek- tivavtalsstiftelser (partsbidrag) för att täcka kostnaderna för dessa utbetalningar. För att inte kravet på arbetslöshetskassan att hålla kapital ska öka är denna hantering så långt möjligt tänkt att utfor- mas på liknande sätt som det nuvarande systemet med statsbidrags- utbetalningen.

För alla de ersättningssökande som inte omfattas av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring skulle arbetslöshetskassorna fortsatt ansöka om statsbidrag, precis som i dag.

Arbetslöshetskassorna behöver i så fall hantera flera ansöknings- processer parallellt i stället för som i dag en enda process (ansökan om statsbidrag). Hur många ansökningsprocesser som arbetslöshets- kassorna slutligen skulle behöva hantera beror på hur många kollek- tivavtalsstiftelser som parterna väljer att inrätta samt vilka olika kollektivavtal som parterna skulle teckna.

Ersättningen från parterna respektive från staten tänks även fortsättningsvis betalas ut till arbetslöshetskassan i direkt anslut- ning till att denna betalar ut ersättningen till den ersättningssökande.

Finansieringsavgiften skulle fortsatt – i likhet med hur det fun- gerar i dagens system – delfinanserna arbetslöshetsförsäkringen.

De som är medlemmar i en arbetslöshetskassa skulle även inom ramen för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, likt dagens arbetslöshetsförsäkring, få ett bättre försäkringsskydd (en större andel av tidigare lön i arbetslöshetsersättning) jämfört med om de inte hade varit medlemmar (se avsnitt 9.1.3). Även personer som

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

inte omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring får högre ersättning med ett medlemskap i en arbetslöshetskassa.

3.3Kollektivavtalsstiftelser bör förmedla finansiering till arbetslöshetskassorna

Utredningens bedömning Kollektivavtalsstiftelsen bör överföra medel i form av partsbidrag för att finansiera kollektivavtalad arbetslöshetsersättning till arbetslöshetskassorna när dessa ska betala ut ersättning. Till kollektivavtalsstiftelsen överför arbetslös- hetskassorna, i motsatt riktning, den egenfinansiering (parternas finansieringsavgift) som arbetslöshetskassornas medlemmar bidrar med via sin medlemsavgift. Statsbidrag skulle fortsatt utgå för utbetalningar av statlig arbetslöshetsersättning.

De parter på arbetsmarknaden som tecknar kollektivavtal om arbets- löshetsförsäkring behöver bilda en kollektivavtalsstiftelse för att finan- siera den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 7.1). En kollektivavtalsstiftelse liknar i huvudsak en insamlingsstiftelse efter- som medel till stiftelsen är avsedda att tillhandahållas av någon annan än stiftaren. Tanken med kollektivavtalsstiftelsen är således att resur- serna bör komma från de arbetsgivare som i kollektivavtal eller avtal av annat slag har åtagit sig att betala vissa avgifter till stiftelsen. Följ- aktligen gör ingen av parterna någon förmögenhetsöverföring till kollektivavtalsstiftelsen när kollektivavtalet tecknas utan stiftelsens utgifter finansieras löpande med de medel som arbetsgivarna betalar in. Stiftelserna förväntas efter hand ackumulera ett visst kapital som kan användas för att utjämna konjunktursvängningar.

Kollektivavtalsstiftelsen förväntas normalt inte själv kunna effek- tivt administrera insamling av premier från arbetsgivarna utan ett eller flera administrationsbolag tänks ansvara för att nödvändig finansiering, de influtna premierna, förmedlas till kollektivavtals- stiftelsen (se avsnitt 7.3). Det bör emellertid inte föreligga något hinder för en kollektivavtalsstiftelse som vill hantera administra- tionen i annan ordning, t.ex. i egen regi.

Kollektivavtalsstiftelsen ansvarar för att det partsbidrag som bör finansiera arbetslöshetsersättning för det kollektivavtalade syste- met överförs till arbetslöshetskassorna när dessa ska betala ut er-

SOU 2024:86

Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Kammarkollegiet. För att erhålla ersättning förutsätts arbetsgivaren ha haft kostnader för en faktiskt erlagd avgift till den kollektivavtalade försäkringen (se avsnitt 6.3 och 11.4).

3.5.3Svara för statlig arbetslöshetsersättning till de som inte omfattas av kollektivavtal

Staten skulle – om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs – ansvara för att alla de arbetstagare som inte omfattas av kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring omfattas av en statlig arbetslöshetsförsäkring. En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring förutsätter alltså att staten tar ett fortsatt ansvar för att för- säkra de individer som inte kommer att omfattas av en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. Att lämna dessa individer, som

i dag omfattas av arbetslöshetsförsäkringen, utan försäkrings- skydd vore enligt utredningen inte lämpligt.

3.5.4Svara för arbetsmarknadspolitiken i övrigt

Staten förfogar fortsatt över arbetsmarknadspolitiken i alla övriga delar. Volymerna och kostnaderna i den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen påverkas av vilken volym och när under arbetslös- heten som staten beslutar att de arbetsmarknadspolitiska programmen ska sättas in. Förenklat uttryckt så avlastas den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen när arbetssökande som har dagar med arbetslöshetsersättning kvar går in i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Det sker genom att dessa personer förbrukar sina ersättnings- dagar inom ramen för aktivitetsstödet i stället för inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen (se kapitel 10.10.1).2

3.5.5Fortsatt utöva tillsynsverksamhet

Om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs ansvarar staten fortsatt för att utöva tillsynsverksamhet på samma sätt som i dag (se avsnitt 5.7). Vissa delar av den kollektivavtalade arbetslös-

2Utredningen har dock inte haft i uppdrag att utreda samordningen mellan ersättnings- reglerna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring och aktivitetsstöd, inte heller sam- ordning av finansieringen av dessa system.

Arbetslöshetsersättning från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

faktorer men i praktiken har, även inom ramen för diskussionerna med utredningens referensgrupp, de konkreta diskussionerna ofta avsett ett högre tak.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring förväntas alltså med- föra att de individer som arbetar på en arbetsplats som tecknat kollek- tivavtal om arbetslöshetsförsäkring kommer att få ett högre tak i arbetslöshetsförsäkringen för sina inkomster från en sådan arbets- plats.

Inkomsttaket i den statliga försäkringen, alltså den högsta månads- lön som ersätts med 80 procent, ska enligt regeringen höjas från dagens 33 000 kronor till 34 000 kronor den 1 oktober 2025. Det är inte utredningens sak att ha synpunkter på hur högt det kollektiv- avtalade taket ska vara, men i kapitel 9 finns beräkningar om vad alternativ med ett kollektivavtalat tak på 40 000 kronor/månad respek- tive 45 000 kronor/månad skulle innebära.

4.2Kollektivavtalad ersättning innebär i praktiken en skyldighetsreglering

Den enskildes rätt till kollektivavtalad arbetslöshetsersättning skulle följa av ett kollektivavtal som binder den tidigare arbetsgivaren (se delbetänkandet avsnitt 8.1.3). Utredningen utgår från att kollektiv- avtal om arbetslöshetsersättning i likhet med andra kollektivavtal kommer att följas av berörda avtalsparter. Den enskilde får dock, såvitt utredningen kan bedöma, inte någon privaträttsligt grundad fordran som kan göras gällande i förhållande varken till arbetslöshets- kassan, kollektivavtalsstiftelsen eller administrationsbolaget.

Däremot har arbetslöshetskassan en skyldighet i förhållande till kollektivavtalsstiftelsen att betala ut ersättning till den arbetslöse, naturligtvis endast under förutsättning att arbetslöshetskassan har erhållit medel från kollektivavtalsstiftelsen för utbetalningen. Kollek- tivavtalsstiftelsen bör i sin tur vara bunden av kollektivavtalsvillkoren vilka har överenskommits av berörda parter på arbetsmarknaden. Kollektivavtalsstiftelsens bindning till kollektivavtalsvillkoren torde kunna åstadkommas antingen direkt (genom att stiftelsen inrättas genom samma kollektivavtal som reglerar ersättningen) eller indirekt (genom att det kollektivavtal som inrättar kollektivavtalsstiftelsen

Arbetslöshetsersättning från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Eftersom 3 § i lagen om allmän pensionsavgift hänvisar till reglerna i 59 kap. socialförsäkringsbalken bedöms den kollektivavtalade arbets- löshetsersättningen även bli underlag för allmän pensionsavgift.

Arbetslöshetsersättningen kommer däremot inte grunda rätt till s.k. jobbskatteavdrag enligt 67 kap. 6 § inkomstskattelagen, efter- som den inte kommer att ingå i den definition av arbetsinkomster som framgår av denna paragraf. Det motsvarar hur arbetslöshets- ersättning hanteras i dag och inom ramen för den beslutade inkomst- baserade arbetslöshetsförsäkringen.

Den enskilde bör kunna tillgodogöra sig pensionsrättigheter med anledning av den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen (se av- snitt 4.6) och för densamma kommer även behöva betalas statlig ålderspensionsavgift, vilket bör göras av staten (se avsnitt 6.4.5). Den tillkommande kostnaden för staten bör dock beaktas när even- tuell kompensation till arbetsgivare beräknas (se avsnitt 6.4.6).

4.5Skattereduktionen för medlemsavgifter bör kvarstå även i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

I budgetpropositionen för 2022 aviserades att en skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassa borde återinföras den 1 juli 2022.2 Inom Finansdepartementet utarbetades och remitterades prome- morian Skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassa. Skattereduk- tionen kom då att utgöra 25 procent av avgiften till arbetslöshets- kassa under året vilket enligt propositionen utgjorde en rimlig av- vägning mellan att uppmuntra medlemsanslutning och att begränsa förslagets negativa effekter på de offentliga finanserna.3

I propositionen angavs som skäl för ett återinförande framför allt att medlemskap i en arbetslöshetskassa är avgörande för vilken er- sättning som kan lämnas vid arbetslöshet och att det ligger i sam- hällets intresse att underlätta och uppmuntra till att fler ansluter sig till arbetslöshetsförsäkringen eftersom det är viktigt att enskilda omfattas av ett försäkringsskydd vid arbetslöshet som i sin tur upp- rätthåller konsumtionsförmågan och köpkraften (se avsnitt 10.7). En hög anslutningsgrad bidrar, enligt propositionen, förutom till

2Prop. 2021/22:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 11.3.

3Prop. 2021/22:126.

SOU 2024:86

Arbetslöshetsersättning från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

ekonomisk stabilitet under lågkonjunkturer, även till att upprätthålla legitimiteten och försäkringsmässigheten i arbetslöshetsförsäkringen.

Isammanhanget framhölls även erfarenheterna från covid-19-pan- demin.4

Enligt utredningen kan och bör den befintliga skattereduktionen kvarstå i nuvarande form om en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring införs. En och samma medlemsavgift till arbetslöshetskassan finansierar i så fall arbetslöshetskassornas administration av såväl som finansieringsavgifter till statlig och kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring utan att detta enkelt går att separera med avseende på vad som avser vilket system.

Som regeln är utformad kommer skattereduktionen automatiskt att omfatta medlemsavgifterna även i de delar dessa används för att täcka kostnader som är förknippade med den kollektivavtalade för- säkringen. Det innebär även att om medlemsavgifterna i någon mån skulle höjas med anledning av konsekvenser för arbetslöshetskassorna som hänger samman med den kollektivavtalade försäkringen (se av- snitt 9.4.2, 9.5.2 och 9.6) så kommer detta, sett från arbetstagarens perspektiv, delvis att absorberas genom skattereduktionen.

4.6Kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bör medföra pensionsrätt

Som utredningen har angivit redan i sitt delbetänkande bör den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen ligga till grund för be- räkning av pensionsrättigheter (se avsnitt 2.7 samt delbetänkandet avsnitt 8.2.1).

4.6.1Pensionen beror på den pensionsgrundande inkomsten

Den allmänna pensionen regleras huvudsakligen i socialförsäkrings- balken. Bortsett från övergångsregler som fortfarande tillämpas i förhållande till tidigare pensionssystem så gäller i huvudsak föl- jande: I 61 kap. socialförsäkringsbalken återfinns regler om pensions- rätt. Pensionsrätt räknas fram årligen för den försäkrade och ligger till grund för beräkning av inkomstpension och premiepension (2 §).

4Prop. 2021/22:126.

Arbetslöshetsersättning från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Pensionsrätterna utgör som huvudregel fasta procentsatser av pen- sionsunderlaget (5–6 §§) vilket i sin tur, enligt 58 kap. 5 §, typiskt sett motsvarar den pensionsgrundande inkomsten (PGI).

Rätten till pension styrs alltså i huvudsak av den årligen beräk- nade pensionsgrundande inkomsten. Reglerna för denna beräkning framgår av 59 kap. socialförsäkringsbalken. Som pensionsgrundande inkomst av anställning räknas bl.a. vissa sociala förmåner såsom arbetslöshetsersättning vilken regleras särskilt i 59 kap. 13 §.

4.6.2Ingen lagändring behövs för att pensionsrätt ska föreligga av en kollektivavtalad försäkring

Utredningen anser att en eventuell kollektivavtalad ersättning bör vara pensionsgrundande.

Med den utformning som skisseras i utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bedömer utredningen att dagens regelverk inte skulle behöva ändras. Enligt 59 kap. 13 § 8 socialförsäkringsbalken i dess beslutade framtida lydelse framgår att som inkomst av anställning ska olika preciserade sociala förmåner, däribland arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshets- försäkring, vara pensionsgrundande.5

Utredningen konstaterar att flertalet andra avtalsförsäkringar är explicit undantagna från beräkning av pensionsrätt. Enligt 59 kap. 25 § socialförsäkringsbalken räknas således inte vissa ersättningar som utgör underlag för särskild löneskatt när den pensionsgrundande inkomsten fastställs. Det finns emellertid inget generellt verkande undantag för olika slags förmåner endast på den grunden att de utgör avtalsförsäkringar. I linje med utredningens principiella ställ- ningstagande att den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen bör vara pensionsgrundande ser utredningen heller inte någon anledning att överväga ett sådant.

5Paragrafen omfattar därutöver bland annat föräldrapenningförmåner, omvårdnadsbidrag, sjukpenning, omställningsstudiebidrag och aktivitetsstöd till den som deltar i ett arbets- marknadspolitiskt program.

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

rättssäkerhetsgarantier med avseende på eventuell kollektivavtalad ersättning som redan idag med avseende på statlig ersättning.

Arbetslöshetskassorna skulle även i en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring ta ut medlemsavgifter. Dessa avgifter skulle i så fall behöva täcka även administrationen av en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring och den finansieringsavgift till parterna som tas ut inom detta system. De kostnadsökningar som det eventuellt kan medföra mildras genom att medlemsavgifterna fortsatt bör medföra rätt till skattereduktion (se avsnitt 4.5).

Eftersom utredningen landat i slutsatsen att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring om den genomförs bör administreras av de befintliga arbetslöshetskassorna anser utredningen det angeläget att även slå vakt om dessas karaktär av medlemsorganisationer. Det innebär att arbetslöshetskassorna precis som idag bör få fastställa sina egna medlemsavgifter, vilka dock även fortsättningsvis måste godkännas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).

5.1Att arbetslöshetskassorna skulle administrera en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring följer av lagen om arbetslöshetskassor (LAK)

Enligt organisationen Sveriges a-kassor kommer samtliga arbets- löshetskassor, givet nu kända förutsättningar, att medverka med utbetalningar i en kollektivavtalsbaserad modell, om en sådan genom- förs. Det anses gälla trots att andelen medlemmar som arbetar på kollektivavtal kan antas variera betydligt mellan olika arbetslöshets- kassor och enskilda arbetslöshetskassor nästan uteslutande orga- niserar personer som inte omfattas av den kollektivavtalade försäk- ringen, t.ex. eftersom de är företagare.

Arbetslöshetskassorna har idag inte rätt att ägna sig åt annan verksamhet än den som framgår av lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor (LAK). Det framgår av 6 § samma lag som när det gäller det tillåtna området hänvisar till 1 § som i sin tur anvisar verksamhet enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Om begreppet arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslös- hetsförsäkring kommer att omfatta även kollektivavtalad arbetslös- hetsersättning (se avsnitt 11.1.1), kommer arbetslöshetskassorna

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

således att behöva handlägga denna utan att någon ändring behöver göras i lagen om arbetslöshetskassor.2

Vid sidan av lagreglerna styrs arbetslöshetskassorna av sina stad- gar. De stadgar för arbetslöshetskassor som utredningen studerat baserat på ett urval gjort av Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen (IAF) innehåller samtliga en skrivning om att föremålet för verksamheten är att betala ut eller utge ersättning till medlemmarna i enlighet med lagen om arbetslöshetsförsäkring. Enligt utredningen ger stadgarna alltså redan utrymme för sådan verksamhet som det här handlar om, under förutsättning att verksamheten kopplas till lagen om arbetslöshetsförsäkring på det sätt som utredningen ser framför sig.

5.2Arbetslöshetskassornas administration bör fortsatt finansieras med medlemsavgifter som de själva fastställer

I utredningens delbetänkande slogs fast att arbetstagarnas avgifter till arbetslöshetsförsäkringen bör fungera i huvudsak som idag (se delbetänkandet avsnitt 9.3.5). Det handlar i huvudsak om medlems- avgifter bortsett från att den kompletterande arbetslöshetskassan har en avvikande avgiftsstruktur3. Utredningen har i sitt delbetän- kande redovisat närmare uppgifter avseende medlems- respektive anslutningsavgifter och administrativa kostnader samt hur dessa samvarierar med avgifterna (se delbetänkandet avsnitt 4.6).

Enligt utredningen är det fortsatt och huvudsakligen det högre och mera förmånliga skyddet som följer av medlemskap i en arbets- löshetskassa som bör föranleda egenavgifter.

2Enligt utredningen är det inte klart huruvida en arbetslöshetskassa skulle kunna ha laglig möjlighet att stå utanför den kollektivavtalade modellen och således inte befatta sig med utbetalning av kollektivavtalad arbetslöshetsersättning. Enligt utredningen förutsätter det i vart fall att den ändrar sina stadgar och där föreskriver att kassan inte ska betala ut kollektiv- avtalad arbetslöshetsersättning, på samma sätt som att arbetslöshetskassor i stadgarna avgränsar sitt verksamhetsområde till vissa yrkesgrupper. Det förutsätter i så fall också att IAF god- känner stadgeändringen vilket förutsätter särskilda skäl (se vidare 5 § tredje stycket LAK).

3De som vill ha en inkomstbaserad ersättning betalar en anslutningsavgift för att vara an- sluten till Alfa-Kassan, medan de som får grundersättning (utan att vara ansluten) betalar en administrationsavgift per utbetald ersättningsdag.

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

5.2.1Arbetslöshetskassorna har redan lagliga möjligheter att differentiera medlemsavgiften

Enligt 41 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ska en arbets- löshetskassa ta ut medlemsavgifter för att täcka kassans förvaltnings- kostnader, betalning av finansieringsavgiften och övriga utgifter. Om en arbetslöshetskassa vill ändra medlemsavgiften måste Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) enligt 43 § lagen om arbetslöshetskassor pröva en sådan ändring när den har beslutats. Arbetslöshetskassorna ansöker därför till IAF om att få ändra sin medlemsavgift.4

En arbetslöshetskassa får enligt 41 § lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor besluta om olika medlemsavgifter för olika medlems- kategorier, om det finns skäl för det.5

Idag har fyra arbetslöshetskassor differentierade avgifter: Bygg- nadsarbetarna, IF Metall, Livsmedelsarbetarna och Seko.

5.2.2Arbetslöshetskassorna saknar i dag praktiska förutsättningar att differentiera medlemsavgifter baserat på kollektivavtal

Utredningen bedömer att det är sannolikt att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle medföra tillkommande kostnader för arbetslöshetskassorna.

Huruvida de medlemsbaserade arbetslöshetskassorna skulle vilja differentiera sina medlemsavgifter i ett system med en kollektivav- talad arbetslöshetsförsäkring har utredningen diskuterat med före- trädare för flera olika arbetslöshetskassor. Några av dessa reste prin- cipiella invändningar avseende att medlemmar skulle få olika avgift utifrån kollektivavtalstäckning eller inte. Medlemmarnas acceptans för en differentierad avgift ifrågasattes också.

Arbetslöshetskassor som redan idag har en differentierad avgift beroende på fackföreningsmedlemskap bedömde dock inte att den befintliga differentieringen, som för övrigt är relativt begränsad i absoluta krontal, upplevs som problematisk utan kan förklaras base- rat på de extra kostnaderna för fakturering.

4Alfa-kassans avgifter fastställs av IAF baserat på förslag/underlag från Alfa-kassan. IAF har för ändamålet ett bemyndigande med grund i 87 b § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

5Se vidare förarbetena till denna regel, prop. 1996/97:107, s.132.

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Enligt utredningen finns alltså redan de legala förutsättningarna för en eventuell differentiering av medlemsavgiften. Det finns inget i förarbeten som indikerar att det skulle anses olämpligt med en differentiering som sammanhänger med faktiska kostnadsskillnader mellan medlemmar beroende på om dessa omfattas eller inte om- fattas av den kollektivavtalade försäkringen.

Problemen ligger snarast i de praktiska förutsättningarna för en sådan differentiering. Arbetslöshetskassorna har i utgångsläget inte några uppgifter om huruvida en medlem arbetar på en arbetsplats med eller utan kollektivavtal. Om uppgiften ska ligga till grund för differentiering av medlemsavgiften måste den hämtas inte bara för varje ersättningssökande utan årligen för alla medlemmar, vilket medför ett mångfaldigt mera omfattande informationsutbyte, där- till avseende personuppgifter.

5.2.3Nuvarande avgiftsregler bör inte ändras om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs

Utredningen har i arbetet med slutbetänkandet övervägt om de medlemsbaserade arbetslöshetskassorna, liksom den komplette- rande arbetslöshetskassan (Alfa-kassan) redan idag, borde kunna ta ut avgifter i samband med själva utbetalningen, när det är tydligt för arbetslöshetskassan vilka medlemmar som erhåller den högre ersättningen enligt kollektivavtal.

Dessa avgifter skulle i så fall kunna sättas på en nivå så att de täcker den extra kostnaden som anses uppkomma för handläggning av den kollektivavtalade ersättningen. Det skulle kunna fungera som en ventil som möjliggör för de arbetslöshetskassor som så önskar eller anser sig nödda därtill att kompensera sig för de extra tillkommande kostnaderna med en kollektivavtalad försäkring, utan att för den skull behöva höja medlemsavgiften generellt.

Av flera skäl har dock utredningen landat i att det inte vore en lämplig lösning. Mest uppenbart är att det går emot själva försäk- ringstanken att kostnaden för försäkringens administration betalas när skadefallet inträffar. Vidare torde de kostnader som kan hän- föras endast till handläggningen av den kollektivavtalade försäkringen vara begränsade och svåra att beräkna, eftersom handläggningen

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

sker samlat. Bidragande till slutsatsen är också oklarheter om mer- värdesskattebehandlingen av en sådan avgift.6

Utredningen har sammanfattningsvis prövat men inte funnit möjligheter till en separat finansiering av kostnaderna för att admi- nistrera den kollektivavtalade försäkringen genom en handläggnings- avgift som tas ut i samband med utbetalning. Det är sammantaget inte motiverat att ändra avgiftsreglerna av detta skäl vilket dessutom skulle kunna äventyra arbetslöshetskassornas roll som medlems- organisationer, genom att ställa olika grupper av medlemmar mot varandra när avgifterna fastställs. Enligt utredningen bör kostna- derna, om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs, därför finansieras via medlemsavgiften.

5.3Arbetslöshetskassorna blir utgivare av kollektivavtalad ersättning

Det är av stor praktisk betydelse vem som skulle anses utge ersätt- ningen från den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Det styr nämligen både skyldigheten att lämna redovisning per betal- ningsmottagare i en arbetsgivardeklaration till Skatteverket liksom skyldigheten att göra skatteavdrag på utgiven ersättning.

5.3.1Den som betalar ut ersättning ska göra skatteavdrag och lämna uppgifter till Skatteverket

Den som betalar ut ersättning för arbete, ränta, utdelning eller annan avkastning som är skattepliktig enligt inkomstskattelagen är enligt 10 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) skyldig att göra skatteavdrag. Av 2 § framgår särskilt att avdraget ska göras av den som betalar ut ersättningen.7 Den som är skyldig att göra skatteav- drag etc. ska enligt 26 kap. 2 § samma lag lämna en skattedeklaration.

Det är alltså den som har gett ut beloppet eller förmånen som ska lämna uppgift till Skatteverket. I regel är det arbetsgivaren eller uppdragsgivaren när det är fråga om lön, arvoden och förmåner.

När det gäller sociala förmåner anses det vara den myndighet som

6Medlemsavgifter till arbetslöshetskassor anses inte vara föremål för mervärdesskatt.

7Preliminärskattens belopp styrs i princip av 11 kap. skatteförfarandelagen samt av skatte- tabeller som fastställs årligen av Skatteverket enligt regler i 12 kap. samma lag.

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

5.3.3Arbetslöshetskassorna ska göra skatteavdrag och lämna inkomstuppgifter till Skatteverket

Enligt utredningens bedömning kommer arbetslöshetskassorna vara att anse som utbetalare även av en kollektivavtalad arbetslös- hetsersättning, om en sådan genomförs. Arbetslöshetskassornas befattning med den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen framstår nämligen enligt utredningen som helt jämförbar med nuvarande uppdrag i alla här relevanta avseenden.9

I sammanhanget bör kommenteras huruvida kollektivavtals- stiftelsen skulle kunna anses vara utbetalare av den kollektivavta- lade arbetslöshetsersättningen, på samma sätt som trygghetsstiftel- ser anses vara utbetalare av sina befintliga ersättningar till arbetslösa som omfattas av trygghetsavtalen. En avgörande skillnad är emellertid, enligt utredningen, att trygghetsstiftelserna till skillnad från vad som skulle gälla nu aktuella kollektivavtalsstiftelser, både beräknar och rent faktiskt betalar ut sådan ersättning.

Att den enskilde arbetsgivaren inte kan anses vara utbetalare framgår redan av att kostnaderna för utbetalningarna inte förs till- baka till individuella arbetsgivare utan belastar dessa genom generella avgifter. Att betalningarna följer av ett kollektivavtal som binder varje enskilt företag är i det sammanhanget av underordnad betydelse.

5.4Beslut om kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bör vara överklagbara

Frågan om överklagande av arbetslöshetskassornas beslut har utred- ningen redan berört i sitt delbetänkande där slutsatsen drogs att dessa bör vara överklagbara i förvaltningsdomstol precis som i dag. Det bör enligt delbetänkandet även omfatta beslut till den delen de avser kollektivavtalad arbetslöshetsersättning. Utredningen ansåg sammanfattningsvis att det borde vara möjligt att låta en förvaltnings- domstol pröva frågor om kollektivavtalad arbetslöshetsersättning

9Utredningen har övervägt behovet av en upplysningsbestämmelse men noterade därvid att vissa befintliga regler som medför avsteg från huvudregeln att utbetalaren ska göra skatte- avdrag återfinns i 11 kap. 5–7 §§ skatteförfarandelagen. Kapitlet avser dock enligt sin rubrik

”Beräkning av skatteavdrag för preliminär skatt”. Mot den bakgrunden drar utredningen slut- satsen att det inte förefaller finnas någon lämplig placering i skatteförfarandelagen för en eventuell upplysningsbestämmelse och således knappast heller någon möjlighet att åstad- komma bättre tydlighet genom att överväga en sådan lösning.

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

medan däremot den motsatta lösningen – att t.ex. låta en skiljenämnd pröva statlig arbetslöshetsersättning – förefaller omöjlig (se delbetänk- andet avsnitt 9.2.4).

5.4.1Det finns särskilda regler om överklagande i ärenden om arbetslöshetsersättning

Nuvarande regler om överklaganden finns när det gäller själva ersätt- ningen i 49–51 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Grundregeln i 49 § tar sikte på beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt samma lag och anger att dessa får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

När det avser överklagande av medlemskapsfrågor, medlemsavgif- ter etc. finns regler i 95–97 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor. Enligt grundregeln i 95 § får beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt samma lag om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

De närmare formerna för överklagande är relativt utförligt re- glerade i 101–110 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor respek- tive 53–60 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Skälen till denna särreglering har inte närmare undersökts – snarlika regler återfinns i 40–47 §§ förvaltningslagen (2017:900) som enligt redan fattade beslut kommer att tillämpas av arbetslöshetskassorna.10

5.4.2Överklaganden av kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bör prövas i förvaltningsdomstol

Mot ovanstående bakgrund anser utredningen att samtliga över- klaganden avseende rätt till ersättning från en arbetslöshetskassa bör prövas av förvaltningsdomstol, även när det gäller kollektiv- avtalade förmåner. Trots att en sådan lösning i och för sig framstår som avvikande så måste redan utgångsläget i form av prövning av de medlemsbaserade arbetslöshetskassornas beslut i förvaltnings-

10Sannolikt har det när regelverket tillkom ansetts att förvaltningslagen då inte var tillämplig på ärenden om arbetslöshetsersättning. Enligt förvaltningslagen 44 § är vidare tiden för över- klagande endast tre veckor att jämföra med två månader inom arbetslöshetsförsäkringen (vilket även tillämpas inom socialförsäkringen).

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

domstol anses särpräglad. Det saknas heller inte förebilder i annan lagstiftning.11

Några skäl kan troligen framföras mot att bredda förvaltningsdom- stolarnas uppgifter till att även omfatta kollektivavtalad arbetslöshets- ersättning. Rätten till överklagande i förvaltningsdomstol har emeller- tid funnits länge medan kvalificeringen av arbetslöshetskassorna som offentligrättsliga aktörer har varit successiv. Först genom den nyligen behandlade propositionen om en arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster (prop. 2023/24:128) kommer det regleras att arbetslöshetskassorna delvis omfattas av förvaltningslagens regler.

Domar i förvaltningsdomstol kommer inte utan särskild regle- ring att kunna utgöra exekutionstitlar. Enligt vad Högsta domsto- len har uttalat i rättsfallet NJA 2013 s. 413 är en förvaltningsdom- stols avgörande inte verkställbart när ett myndighetsbeslut som inte är direkt verkställbart har överklagats.12

Arbetslöshetskassorna och indirekt även kollektivavtalsstiftel- serna förväntas således följa domarna oavsett detta. Om detta mot förmodan inte skulle ske kommer det i ett sådant hypotetiskt fall att kunna resultera i en civilrättslig tvist, där förvaltningsrättens dom endast utgör underlag. Som utredningen i delbetänkandet har tydliggjort är utredningens utgångspunkt att en sådan tvist inte med framgång kan väckas mot arbetslöshetskassan utan får bedömas enligt sedvanliga civil- och arbetsrättsliga regler (se vidare delbetänk- andet avsnitt 8.1.3). En prövning i allmän domstol kan inte helt uteslutas eftersom dessa domstolar anses ha en generell förpliktelse att pröva sådana rättstvister som inte anses kunna prövas någon annan stans (se t.ex. NJA 2009 s. 625).

Vad särskilt gäller medlemskapsfrågor, medlemsavgifter etc. hänför de sig inte till någon särskild ersättningsform hos arbetslös- hetskassan. Överklagandereglerna i 49 § lagen om arbetslöshetsför- säkring respektive 95 § lagen om arbetslöshetskassor refererar gene- rellt till beslut enligt respektive lag. Enligt utredningen medför det att även beslut som endast avser kollektivavtalad arbetslöshetsersätt- ning kommer att vara överklagbara.

11T.ex. utgör underhållsstöd och lönegaranti offentligrättsliga uttryck för i grunden under- liggande civilrättsliga förpliktelser.

12Exempel på beslut av arbetslöshetskassor som är exekutionstitlar är sedan den 1 september 2022 beslut om återkrav, vilka därför kan lämnas direkt till Kronofogden för verkställighet av arbetslöshetskassorna (68 f § ALF). Se även IAFs rapport 2024:2, A-kassorna och Krono- fogden – Hanteringen av återkrav som inte betalas tillbaka.

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Det finns en allmän princip inom den offentliga rätten att gyn- nande förvaltningsbeslut inte får ändras. Den anses som utgångspunkt innebära att ett beslut som en myndighet har meddelat som första instans och som till sin karaktär är gynnande för en enskild, inte senare får ändras av myndigheten till den enskildes nackdel. Tanken är att enskilda ska kunna inrätta sig efter olika beslut och känna trygghet i att de inte plötsligt ändras. Den enskilde bör alltså kunna förvänta sig att myndigheten inte tar tillbaka vad den har beviljat genom ett beslut, exempelvis en fortlöpande förmån.14

Numera är dessa grundläggande principer även kodifierade i 37 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900).

Inom privaträtten anses motsvarande frågor delvis annorlunda reglerade. Huvudregeln har sedan gammalt ansetts vara att den betalande har rätt att kräva tillbaka det felaktigt eller för mycket erlagda. Avvägningen av de motstående intressen som gör sig gäl- lande har dock lett till åtskilliga modifikationer. Detta särskilt i fall då den som tagit emot betalningen varit i god tro och förbrukat det uppburna beloppet eller annars har inrättat sig efter betalningen.15

När sedan särskilt gäller återbetalning av felaktigt utbetald lön har det ansetts vara avgörande om arbetstagaren har mottagit och förbrukat lönebeloppet i vad som brukar kallas god tro, d.v.s. om arbetstagaren varken har insett eller bort inse att löneutbetalningen var felaktig. I sammanhanget har bl.a. beaktats om det berott på speciella omständigheter i det enskilda fallet, såsom att avlönings- förhållandena varit svåröverblickbara och att det har varit kompli- cerat att med ledning av lönebeskedet förstå att fel hade begåtts, åtminstone inledningsvis. Ovanligt stora utbetalningar har i några fall ansetts böra föranleda arbetstagaren att närmare granska löne- beskedet varvid fel bort upptäckas.16

Principerna är således olika i privaträtten respektive den offent- liga rätten. Man kan förenklat anse att grundprincipen inom privat- rätten är att återbetalning ska ske medan grundprincipen i förvalt- ningsrätten snarast är den motsatta. På varje rättsområde har dock efter hand tillkommit så många undantag att regelverken kan anses ha glidit ihop, även om inte minst bevisfrågor säkerligen gör att frågor

14Jfr HFD 2021 ref. 12.

15Principen om condictio indebiti tar sikte på fall där någon betalat i den felaktiga tron att det fanns en betalningsskyldighet, som inte fanns. Det rör sig alltså om betalningar som skett av misstag, utan rättslig grund (se NJA 2015 s. 1072).

16Se AD 2006 nr 105 och där gjorda hänvisningar.

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

bedöms olika. Det är t.ex. vanligen svårt att bevisa såväl ond som god tro vilket gör att huvudregeln ofta kan få företräde.

Det är troligt att grunden för eventuella återkrav skulle se olika ut beroende på om det avser kollektivavtalad eller statlig ersättning. I praktiken förefaller dock bedömningarna inte skilja sig så mycket åt avseende vilket resultat de ger.17 Enligt utredningen vore det där- för lämpligt om än möjligen otraditionellt att låta även återkravs- institutet i lagen om arbetslöshetsförsäkring tillämpas trots att den grundläggande fordran som återkrävs till sin natur är civil- och arbets- rättslig.

Enligt 68 f § lagen om arbetslöshetsförsäkring skulle ett återkrav även i den del det avser kollektivavtalad arbetslöshetsersättning komma att utgöra en exekutionstitel. När arbetslöshetskassan er- hållit medlen betalas i så fall den statliga delen in till statskassan enligt nuvarande rutiner och regler medan den del som avser kollek- tivavtalad ersättning hanteras inom ramen för det sysslomanna- förhållande som finns mellan arbetslöshetskassan och kollektiv- avtalsstiftelsen (se avsnitt 2.3.3). Om inget annat är avtalat torde arbetslöshetskassan vara skyldig att oavkortat återbetala dessa medel till kollektivavtalsstiftelsen.

Utredningen utgår från att kollektivavtalsparterna har för avsikt att vid behov tillnärma sina regler för återkrav till vad som idag till- lämpas inom den statliga arbetslöshetsförsäkringen för att inte i onödan komplicera arbetslöshetskassornas administration av före- liggande frågor.

Ett återkrav av arbetslöshetsersättning kan samtidigt komma att omfatta kollektivavtalad och statlig ersättning. Vid utformning av återkravet förutsätts att man tillämpar samma principer som vid beräkning av ersättningen, framför allt att den ersättning som ligger i botten anses vara den statliga ersättningen (se avsnitt 2.8).

17Lavin hävdade redan 1986 att återkravsreglerna gav myndigheterna större möjligheter att återkräva felaktiga utbetalningar än vad principen om condictio indebiti gjorde (Lavin R., Återbetalning av social ersättning, Norstedts, 1986, s. 40 f.).

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

5.7Tillsyn av arbetslöshetsförsäkringen bör hållas samman inom ramen för Inspektionen

för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

De förslagsställande parterna har i sin första rapport18 ansett att tillsynen över arbetslöshetskassornas hantering av den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen borde utövas av den i deras rapport föreslagna kollektivavtalsstiftelsen. Motivet för detta var enligt parterna att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är fristående från staten och att denna därför i sin helhet borde han- teras inom det kollektivavtalade systemet. Vidare ansågs kollektiv- avtalsstiftelsen få ett starkt intresse av att arbetslöshetskassorna bedrev en effektiv skadereglering i syfte att undvika onödigt höga kostnader. Utöver detta menade parterna att om statens kostnader till följd av parternas förslag om tillsyn skulle minska, så borde de medel som frigjordes tillföras den kollektivavtalade arbetslöshets- försäkringen.19

I utredningens delbetänkande gjordes bedömningen att Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), vid ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, även fort- sättningsvis borde ha tillsynsansvaret för den statliga arbetslöshets- försäkringen. Frågan om hur tillsynsansvaret eller motsvarande funktion för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle ut- formas och regleras samt IAF:s roll i förhållande till en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring lämnades till slutbetänkandet (se del- betänkandet avsnitt 13.5.5).20

5.7.1Offentlig tillsyn bör inte skötas av parterna

Offentlig tillsyn och tillsynsbegreppet har förändrats över tid. Be- greppet tillsyn är också vagt i vissa aspekter. Tillsynen har vuxit fram utifrån de förutsättningar som givits av olika lagstiftning, definitioner, synsätt, praxis och förhållningssätt inom respektive område där den utövas. En slags definition som är aktuell i detta sammanhang torde vara att tillsynen är ett förvaltningspolitiskt styrmedel som används

18Underlag inför fortsatta förhandlingar – Rapport från parternas arbetsgrupper inför förhand- lingarna om anställningsskydd och omställning, juni 2020 (den s.k. Junirapporten).

19a.a. s. 228.

20Vad gäller kostnader för tillsynen över en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring hänvisas till avsnitt 10.9.3.

100

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

för att i efterhand kontrollera att de politiska mål som konkretise- rats i lagar och förordningar inom olika områden implementerats såsom avsågs.21

Tillsynens syfte är således ytterst att skydda medborgarnas gemen- samma intressen. Sett till tillsynens grundfunktion enligt ovan bör den enligt utredningen inte bedrivas av arbetsmarknadens parter.

Där tillsyn av rent privaträttsliga förhållanden förekommer har det ofta vuxit fram på grund av särskilda omständigheter, där offentliga intressen på ett eller annat sett behövt omhändertas. Exempel på sådana särskilda omständigheter kan vara insyn och kontroll över tekniska installationer som är komplicerade och potentiellt samhälls- farliga vid en olycka, t.ex. kärnkraft. Tillsyn över kemikalier och läkemedel är andra exempel. Olika typer av kommunikationsmedel där olyckstillbud kan få stora konsekvenser, t.ex. luft- och järnvägs- trafik, kan utgöra ytterligare exempel. Vidare kan en icke offentlig- rättslig organisations hantering av offentliga medel eller på grund av att viss verksamhet givits skattelättnader alternativt konsumen- tens svaga position i förhållande till en näringsidkare i vissa fall vara skäl för att bedriva offentlig tillsyn av privaträttsliga organisationer eller avtalsförhållanden.

De förslagsställande parterna har sedermera, vad gäller själva kon- trollen av ersättningstagares arbetssökande, dragit slutsatsen att det mest realistiska alternativet är att Arbetsförmedlingens kontroll- funktion bör kvarstå.22 Att tillåta privaträttsliga organisationer att utöva någon form av övervakning av Arbetsförmedlingens kon- trollfunktion bedömer utredningen mot den bakgrunden inte vara aktuellt.

5.7.2Statens tillsynsintresse omfattar även den kollektivavtalade försäkringen

Det förefaller enligt utredningen också självklart att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (IAF:s) tillsyn över arbetslöshets- kassornas verksamhet som inte rör själva handläggningen av ersätt- ningsärenden bör kvarstå så länge kassorna hanterar offentliga medel

21Se t.ex. Johansson V, Tillsyn och effektivitet – Statliga inspektörers yrkesroll och strategival, Umeå, 2006, s. 23–32.

22Parternas tilläggsutredning om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring – En modell för privat och offentlig sektor och vad en sådan kan innebära ekonomiskt, för villkor och befintligt system med arbetslöshetskassor, september 2020, s. 29 (den s.k. Septemberrapporten).

101

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

i någon utsträckning. Detta bedöms också följa av den befintliga skrivningen i 89 § LAK, även om arbetslöshetskassorna utöver nu- varande arbetsuppgifter skulle administrera en kollektivavtalad för- säkring. Nämnda tillsyn innebär i sig en viss tillsyn över den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen eftersom arbetslöshetskassornas verksamhet i huvudsak skulle komma att omfatta medlemmar och ärenden som omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsför- säkringen.

Som framgått redan i delbetänkandet anser utredningen att IAF bör ha ett fortsatt tillsynsansvar för den kvarvarande handläggningen av ärenden enligt den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Rättssäke- rhets- och legitimitetsaspekterna och i förlängningen demokrati är sammanfattningsvis enligt utredningen fortsatt viktiga att beakta när det gäller den offentliga tillsynen. Dessa aspekter omfattar både statens perspektiv respektive den enskilde ersättningstagarens behov. Utöver vad som redan nämnts angående detta, t.ex hanteringen av allmänna medel, så finns också fördelarna med en sammanhållen tillsyn för både arbetslöshetskassornas och Arbetsförmedlingens respektive roller i arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen anser således att argumentet om att en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring bara skulle vara ett intresse för de parter på arbetsmarknaden som avtalar om en sådan sammantaget inte väger lika tungt som statens intresse av någon form av insyn i detta sammanhang.

Det skulle praktiskt sett förefalla otympligt om tillsynen skulle artificiellt behöva avgränsas till att endast omfatta de statliga ersätt- ningarna. Motsvarande skäl gör sig gällande här som vid överklagande av arbetslöshetskassornas beslut. Att ersättningstagares intressen tillvaratas av en i sammanhanget oberoende part kvarstår samman- fattningsvis som ett intresse även vid en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring.

5.7.3Offentlig tillsyn utesluter inte att kollektivavtalsparterna själva kontrollerar arbetslöshetskassorna

De förslagsställande parterna har främst lyft fram en effektiv resurs- användning som motiv för den tillsyn som de ville överta. Det är i nuläget oklart för utredningen om parterna anser att det sätt som

102

SOU 2024:86

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) bedriver tillsyn på tillgodoser deras behov vid en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring. Om parterna anser att så inte är fallet kan de överväga att utforma och finansiera någon form av egna kontroller. En sådan kontroll skulle exempelvis kunna fokusera på riktigheten i de belopp som utbetalas till respektive arbetslöshetskassa som partsbidrag, liksom riktigheten i de uppgifter som behövs för att beräkna parternas finansieringsavgift.

Inget hindrar heller att parterna ställer krav på arbetslöshets- kassor som vill medverka vid utbetalning av den kollektivavtalade ersättningen, innebärande t.ex. att de bör ha en fungerande intern kontroll eller bereda kollektivavtalsstiftelsen tillgång till handlingar etc. i den utsträckning det inte står i strid t.ex. med de förvaltnings- rättsliga kraven om offentlighet och sekretess. Avvägningen i dessa delar får göras i en balans mellan arbetslöshetskassor och kollektiv- avtalsstiftelser.

Utredningen menar emellertid att parterna, oaktat ett eventuellt behov av egna kontroller vilka har civilrättslig karaktär och inte kan betecknas som en tillsynsverksamhet, fortsatt har intresse av att IAF utövar en offentligrättsligt grundad tillsyn över den samlade utbetalningen av arbetslöshetsersättning innefattande även den del av densamma som kan komma att bli kollektivavtalad.

5.7.4Kollektivavtalsreglerna och arbetslöshetskassornas mellanhavanden med kollektivavtalsstiftelser bör inte omfattas av offentlig tillsyn

Exakt vad den offentliga tillsynen bör omfatta är i nuläget svårt att precisera. Utgångspunkt är nuvarande regler och nuvarande verk- samhet hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Såsom tillsynen är utformad idag framstår det dock som önskvärt att någon form av ärendetillsyn, även avseende ärenden inom den kollektivavtalade försäkringen, kan fortgå i syfte att belysa gene- rella problembilder, både vad gäller rättstillämpning och effektivitet samt felaktiga utbetalningar.

Det materiella innehållet i parternas kollektivavtal kommer dock inte att omfattas av offentlig tillsyn. En sådan tillsyn skulle strida mot grunderna i den svenska modellen, det vill säga att parterna tecknar kollektivavtal utan statens inblandning. Enligt utredningen

103

Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

torde motsvarande gälla tolkningsfrågor som kan uppkomma med anledning av detta regelverk. En konstaterat (fastslagen) felaktig tillämpning av kollektivavtalsregler hos arbetslöshetskassorna måste dock kunna anses omfattad av tillsynsuppdraget om den skulle med- föra en olikformig tolkning av regelverket.

Med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer det att uppstå ett antal olika förehavanden mellan kollektivavtalsstiftelsen och arbetslöshetskassorna. Bl.a. gäller detta arbetslöshetskassornas inbetalningar av finansieringsavgift till kollektivavtalsstiften. Utred- ningen ser inte att denna hantering eller andra mellanhavanden inom ramen för sysslomannaförhållandet kan omfattas av tillsynen, utan utgör en rent civilrättslig fråga som IAF inte kan förväntas bedriva tillsyn av.

5.7.5Utredningen har inte identifierat regler för tillsynen som behöver ändras vid en kollektivavtalad försäkring

Med hänsyn till hur övergripande regleringen av IAF:s tillsynsupp- drag är i utgångsläget och hur myndigheten idag tolkar sitt tillsyns- uppdrag ser utredningen inte att närmare preciseringar behövs för att uppnå det resultat som enligt närmast ovan avses (se avsnitt 5.7.4).

Såvitt utredningen kan bedöma kommer den skyldighet som arbets- löshetskassorna har att lämna vissa uppgifter till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), som regleras i 90 § lagen om arbets- löshetskassor och preciseras i 5 och 7 §§ förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, att även fortsatt vara tillräcklig för de upp- gifter som IAF har inom statistiken kring arbetslöshetsförsäkringen.

Även arbetslöshetskassornas uppgiftsskyldighet till Statistiska centralbyrån som regleras i 94 g § lagen om arbetslöshetskassor och preciseras i 7 a § förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor förväntas kunna kvarstå i nuvarande lydelse.

IAF hanterar slutligen vissa frågor om skadestånd till enskilda vid felaktig handläggning av en arbetslöshetskassa. Med beaktande av att förvaltningslagen skulle komma att omfatta handläggningen av den kollektivavtalade försäkringen och att bl.a. återkrav av sådan ersättning skulle komma att utgöra exekutionstitlar anser utred- ningen inte att det finns skäl att göra någon skillnad mellan den kollektivavtalade respektive den statliga försäkringen när det gäller statens ansvar vid vissa former av felaktig handläggning från arbets-

104

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

6.1Huvudprincipen för beräkning

av kompensation till arbetsgivare bör vara en alternativkostnadsberäkning

Givet att staten förutsätts kompensera arbetsgivarna vid ett införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan kompensationen beräknas som skillnaden i statens nettokostnader med det kollektiv- avtalade systemet jämfört med om staten skulle bära kostnaderna för den redan beslutade statliga inkomstbaserade arbetslöshetsförsäk- ringen.

Statens nettokostnader bör enligt utredningen omfatta utgifter för statsbidraget till arbetslöshetskassor och utgifter för statlig ålderspensionsavgift minskat med de finansieringsavgifter som inbetalas till staten.1 Utredningen har även analyserat förväntade indirekta effekter på bl.a. inkomstbeskattningen men dragit slutsatsen att dessa effekter är så små att de bör kunna bortses från.

6.1.1Kompensationsnivån bör baseras på prognoser

Både nettokostnaden med respektive utan en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring skulle komma att baseras på prognoser eftersom nivån för en eventuell kompensation behöver fastställas redan i stats- budgeten för det år som kompensationen ska utbetalas.

Utredningens egna beräkningar har baserats på underlag som är framtagna med hjälp av SCB:s mikrosimuleringsmodell Fördelnings- analytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT).2 Utredningen bedömer att beräkningarna även efter ett genom-

förande skulle behöva baseras på samma modell, med de begräns- ningar det medför. FASIT används för att göra ekonomiska fram- skrivningar och som underlag för dessa används offentliga prognoser. I huvudsak hämtas prognoser från Konjunkturinstitutet men även andra prognoser används, exempelvis Arbetsförmedlingens pro- gnoser över inskrivna arbetslösa med arbetslöshetsersättning. Vid

1Statens nettokostnader = Statsbidrag till arbetslöshetskassor + statliga pensionsavgifter – statens finansieringsavgift. (Formeln är densamma såväl med som utan en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. I det förra fallet kommer såväl statsbidrag som statens finansierings- avgift att vara lägre och de statliga pensionsavgifterna högre än i det senare fallet.)

2FASIT beräknar effekterna av förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen för individer och hushåll. Det är möjligt att beräkna hur förändringar i dessa system påverkar olika grupper i samhället samt vilken effekt de får på de offentliga finanserna. FASIT drivs och utvecklas av Statistiska Centralbyrån (SCB).

108

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

val av prognoser är det eftersträvansvärt att beräkningsmetoden i sig inte riskerar att i förlängningen påverka lönebildningen, och prognoserna därigenom blir självuppfyllande.

Utredningen har ansett det alltför komplicerat och att det skulle medföra alltför omfattande fördröjning av utbetalning om progno- serna i efterhand skulle stämmas av mot det verkliga utfallet.3 I stället bör ersättningsberäkningen för ett visst år bestämmas allra senast i budgetpropositionen för samma år, d.v.s. i praktiken baserat på det förslag som lämnas under hösten närmast föregående år. Det beaktar även att parterna behöver viss tid för att, i enlighet med regler i be- rörda kollektivavtal, i god tid innan årsskiftet fastställa sina löne- baserade avgifter för kommande år.

Vid tidpunkten för beräkningen finns möjlighet att beräkna kom- pensationen på något slags sammanvägt medelvärde, vilket skulle kunna vara en möjlighet för att tillskapa stabilare kompensationsnivå, än vad som kan erhållas baserat på en beräkning som endast baseras på ett enda år. Hur lång tidsserie som då bör beaktas torde bäst kunna övervägas och bedömas närmare i tid till att en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring eventuellt ska genomföras.

6.1.2Det framräknade kompensationsbeloppet behöver räknas om till ersättningsregler

Det som framräknas på ovanstående sätt är endast den totala kom- pensation som staten bör utbetala under förutsättning att samtliga arbetsgivare med kollektivavtal ansluter sig till den kollektivavtalade modellen. Det är användbart för statens budgetering om hänsyn även tas till vilken anslutning som har uppnåtts till den kollektiv- avtalade modellen. För att göra denna beräkning kommer det alltså att behövas uppgifter om kollektivavtalsförhållanden.

Det framräknade beloppet är emellertid inte till någon hjälp vid beräkning av vilken utbetalning som Kammarkollegiet ska göra till en enskild arbetsgivare. För att fastställa utbetalningsregler för Kammarkollegiet förutsätts att den totala kompensationen som ska

3Först under året efter utbetalningsåret kommer det vara möjligt att göra något slags avstäm- ning och eventuella korrigeringar baserat på huruvida prognoserna slagit fel. Det ligger i sakens natur att eventuella korrigeringar då inte kan få genomslag på reglerna för kompensa- tion förrän under andra året efter utbetalningsåret. En sådan eftersläpning måste enligt utred- ningen framstå som alltför lång för merparten av arbetsgivare.

109

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

6.2.2En utformning där kompensationsnivån efter införandeåret följer arbetslöshetsutvecklingen i stället för att en ny alternativkostnadsberäkning görs

Kompensationen för efterföljande år kan även fastställas utifrån ut- vecklingen av arbetslösheten. Det skulle i så fall innebära att kompen- sationen minskar när arbetslösheten minskar och vice versa.

Det går att föreställa sig varianter på tillvägagångssättet. T.ex. skulle den årliga kompensationen kunna räknas upp baserat på för- ändringen i arbetslösheten för en avgränsad grupp. Det skulle kunna utgöra en bättre beräkningsmetod om den kollektivavtalade arbets- löshetsförsäkringen t.ex. bedöms ha ett skevt urval jämfört med arbetsmarknaden i stort. Alternativt kan kompensationen fastställas utan att inkludera personer som är långtidsarbetslösa (eftersom de antagligen saknar rätt till ersättning från den kollektivavtalade arbets- löshetsförsäkringen) eller genom att helt enkelt utgå från antalet personer som erhåller ersättning via arbetslöshetskassorna.

6.2.3En utformning där kompensationsnivån efter införandeåret följer utvecklingen av lönesummor från kollektivavtal i stället för att en ny alternativkostnadsberäkning görs

Det är även möjligt att låta kompensationsnivån följa utvecklingen av lönesummor för anställda som arbetar på kollektivavtal. Det innebär att kompensationen minskar när lönesummorna minskar och vice versa.

Om kompensationen följer lönesummorna är det i princip ekvi- valent med att taket för statens kompensation via Kammarkollegiet sätts som en fast procentsats av arbetsgivarens lönesumma. Detta kan även regleras i lagstiftning för att garantera stabilitet över åren. Arbetsgivare som ansöker om ersättning erhåller sedan, varje år, er- sättning för sina avgifter till kollektivavtalsstiftelsen upp till detta tak.

6.2.4För- och nackdelar med de olika metoderna

En självklar utgångspunkt är enligt utredningen att ett eventuellt kompensationssystem bör vara enkelt och transparent. Att fastställa ersättningen år för år baserat på en generell prognosmodell kräver

112

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

omfattande beräkningar i en mikrosimuleringsmodell som i och för sig är etablerad men samtidigt svårgenomtränglig och begränsat tillgänglig för allmänheten. Vissa andra uppräkningar kan dock bygga på allmänt tillgängliga statistiska uppgifter och faktiska löne- summor.

Den stora fördelen med en alternativkostnadsberäkning som

görs om varje år är att den tar hänsyn till den faktiska utvecklingen av ekonomin och därför kan antas främja en samsyn mellan stat och parter avseende resursfördelning, uppräkning etc. Den årliga beräkningen motverkar sammanfattningsvis att spänningar upp- kommer p.g.a. den ekonomiska utvecklingen i en modell som ansetts vara i balans i utgångsläget, men där utvecklingen av ekonomin och/eller arbetslösheten tar en annan riktning än förväntat. Det kan medföra att kompensationen till arbetsgivare riskerar att alltför mycket avvika från arbetsgivarnas faktiska kostnader för den kollek- tivavtalade försäkringen.

Att knyta kompensationen till själva arbetslöshetens nivå framstår enligt utredningen i och för sig som logiskt och lättförklarat. Sam- tidigt har parternas ambition med modellen varit att den ska bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad vilket även torde innebära en lägre arbetslöshet. Det framstår därför som mindre lämpligt att koppla parternas kompensation just till arbetslösheten, vilket också har framförts till utredningen från arbetsgivarhåll. Det är vidare ett faktum att arbetslösheten kan mätas på ett antal olika sätt och med avseende på olika grupper.

En utgångspunkt som legat till grund för de förslagsställande parternas initiativ är att de vill kunna få ta del av vinningarna av en bättre fungerande arbetsmarknad och minskad arbetslöshet. De avtals- bärande parterna bör således ha inte bara ideella utan även ekono- miska incitament att få ned arbetslösheten. Enligt utredningen torde en koppling till lönesummorna vara bäst i detta avseende.

Enligt utredningen framstår dock den största risken med en sådan lösning att man kan få en inflationsdrivande effekt, helt enkelt genom att kompensationen till arbetsgivare blir större ju mera lönerna ökar. Hur praktiskt betydelsefull en sådan effekt skulle kunna bli har dock ifrågasatts i utredningens referensgrupp.

Enligt utredningen torde det också vara tydligt att en koppling till arbetslösheten kan medföra kontracykliska effekter medan en koppling till lönesummorna kan medföra procykliska effekter.

113

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att alla model- ler framstår som förknippade med såväl problem som möjligheter. Det framstår enligt utredningen som allra viktigast att den valda modellen är stabil.

Enligt utredningens bedömning torde en koppling av kompensa- tionen till en fast procent av lönesumman medföra ett system som blir stabilare vid politiska förändringar av olika slag medan däremot en årlig beräkning av kompensationen torde leda till ett system som bättre klarar ekonomiska kriser av olika slag. Valet mellan dessa före- faller därför behöva medföra något slags avvägningar avseende vilket slags stabilitet som framför allt eftersträvas om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs. Frågan är helt grundläggande och bör enligt utredningen diskuteras vidare mellan stat och parter i det fortsatta beredningsarbetet. De alternativa scenarier som utred- ningen presenterar beräkningar för i kapitel 10 är tänkta att kunna utgöra underlag för en sådan diskussion (se avsnitt 10.7.1).

6.3Kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal bör utbetalas via Kammarkollegiet

Av resonemangen i utredningens delbetänkande följer att varken en generell eller en riktad sänkning av arbetsgivaravgifterna utgör en lämp- lig form för kompensation till arbetsgivare som tar över tidigare stat- liga kostnader genom att teckna kollektivavtal om arbetslöshetsför- säkring (se delbetänkandet avsnitt 9.3.1 och 9.3.2). I delbetänkandet skisserade utredningen i stället att statens eventuella bidrag till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring borde lämnas direkt till de arbetslöshetskassor som i sin tur betalar ut ersättningarna (se del- betänkandet avsnitt 9.3.3).

Avsikten var enligt delbetänkandet att så långt möjligt använda det befintliga statsbidraget till arbetslöshetskassorna för att kanalisera statens medel till arbetslöshetsförsäkringen, för att inte en relativt mera komplicerad fördelningsmodell hos Kammarkollegiet skulle behöva utformas. En utgångspunkt för utredningen var att inte onödigtvis låta medel som var slutligt avsedda för arbetslöshets- kassorna ta vägen via parter eller arbetsgivare, och därigenom även begränsa volymen av tillkommande betalningsflöden. Det ansågs även utifrån ett statsstödsperspektiv angeläget att tydliggöra att

114

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

statens eventuella tillskott huvudsakligen förmedlas direkt till de arbetslösa.

Utredningen resonerade även att en del av den statliga finansie- ringsavgiften borde vidareförmedlas direkt till arbetsgivare och att detta skulle kunna ske inom ramen för upparbetade system hos Kammarkollegiet.

Utredningen har dock i det fortsatta utredningsarbetet omprövat sitt tidigare ställningstagande, vilket kommer att framgå nedan.

6.3.1Det finns redan en utbetalningsfunktion hos Kammarkollegiet för snarlika ersättningar

Redan under arbetet med utredningens delbetänkande fanns ett system under upparbetning hos Kammarkollegiet för utbetalning av ersättning till arbetsgivare inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.

Till följd av nämnda stödform är de arbetsgivare som från och med den 1 oktober 2022 betalar avgifter till en registrerad omställ- ningsorganisation berättigade till ersättning med högst 0,15 procent av sina totala utbetalda kontanta ersättningar som ingår i underlaget för arbetsgivaravgifter enligt socialavgiftslagen och som är inrappor- terade till Skatteverket.

Arbetsgivarna ansöker om ersättning för föregående årets avgift och det är också föregående års underlag för arbetsgivaravgifter som ligger till grund för ersättningens storlek. Ansökan om ersättning kan lämnas in enskilt till Kammarkollegiet, men för att underlätta hanteringen kan arbetsgivare samlat ansöka om ersättning via en registrerad omställningsorganisation eller ett administrationsbolag.

Den ersättningsmodell hos Kammarkollegiet som tillämpas för omställningsstödet innebär en koppling till lönesumman. Kammar- kollegiet utbetalar en kostnadsbaserad ersättning med utgångspunkt från de avgifter som erläggs till trygghetsorganisationerna, dock begränsat av en takregel som är kopplad till lönesumman.

Utredningen har träffat Kammarkollegiet vid tre tillfällen, i januari respektive december 2023 samt i september 2024. Sammanfattningsvis har Kammarkollegiet vid dessa tillfällen förmedlat att myndigheten har byggt upp ett fungerade stöd för utbetalning av det grundläggande omställnings- och kompetensstödet till arbetsgivarna. Det som varit utmärkande i just detta sammanhang är framför allt mängden ärenden.

115

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

Antalet ansökningar uppgick till drygt 100 000 för systemets första år (från oktober 2022). Första året var utbetalningarna preliminärt runt 589 miljoner kronor. Kammarkollegiet förväntade sig minst en fyrdubbling av utbetalda belopp för 2023, när utbetalningarna börjar att avse hela året. Dessa utbetalningar görs under resterande del av 2024. Kammarkollegiet har behövt göra vissa anpassningar av processen

i förhållande till hur myndigheten normalt brukar arbeta. Således har de egentliga besluten inte expedierats utan finns tillgängliga endast hos Kammarkollegiet. I stället har en underrättelse om beslut skickats till samtliga företag och detta har skett automatiskt via de administra- tionsbolag som ansökt om ersättning för arbetsgivares räkning.

Arbetsgivare ansöker nästan uteslutande om ersättning via en registrerad omställningsorganisation eller ett administrationsbolag4 även om det finns möjlighet att ansöka om ersättning enskilt.

I praktiken sker ansökan elektroniskt mellan Kammarkollegiet och nämnda ombud för arbetsgivare. Utbetalningen sker samlat till den organisation eller det administrationsbolag som gjort ansökan om ersättning. Dessa distribuerar sedan ersättningen vidare till de ersättningsberättigade företagen. Överlägset flest utbetalningar avser privat sektor och har i huvudsak hanterats genom ansökningar via försäkringscentralen Fora, som har hanterat flera olika kollektiv be- stående av anslutna till olika trygghetsorganisationer.

Andra stora ombud för arbetsgivare har varit Statens Pensionsverk avseende den statliga sektorn, CIKO avseende ideella m.fl. organisa- tioner (inklusive Svenska Kyrkan) samt Omställningsfonden avseende kommunalt och regionalt anställda.

6.3.2Erfarenheter från Kammarkollegiets utbetalningar

Kammarkollegiet har dragit några slutsatser från de första årens han- tering av systemet med det grundläggande omställnings- och kompe- tensstödet. Några exempel på sådant som observerats är att:

•oväntat många arbetsgivare har visat sig ha kollektivavtal som endast omfattar en del av sina anställda,

•skatteregistren innehåller uppgifter per månad medan uppgifter om avgifter till omställningsorganisationer endast finns på årsbasis,

4Det är dock varje arbetsgivare som i egentlig mening är sökande.

116

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

•fusioner och konkurser har medfört visst merarbete för Kammar- kollegiet även om pengarna ändå har kunnat betalas ut på avsett sätt,

•omprövningsärenden har hittills endast uppkommit avseende situationer där arbetsgivaren tekniskt sett varit en annan i de kollektivavtalade systemen än i skatteregistren,

•utländska företag har i vissa fall inte kunnat erhålla ersättning även om de varit anslutna till och betalat avgifter till en omställ- ningsorganisation. Det förefaller ha handlat om företag med anställda som arbetar helt eller delvis utomlands och som före- taget således inte betalar arbetsgivaravgifter i Sverige för. Den ekonomiska effekten av detta har dock hittills varit liten.

6.3.3Statens kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal bör utbetalas genom Kammarkollegiet

Utbetalningsmodellen har varit föremål för vidare diskussioner under arbetet med slutbetänkandet.

Enligt utredningen bör statsbidraget till arbetslöshetskassorna precis som i dag motsvara endast deras utbetalningar av statlig arbets- löshetsersättning. Utbetalningar av kollektivavtalad ersättning bör i stället på motsvarande sätt täckas, krona för krona, av ett s.k. parts- bidrag som utbetalas av kollektivavtalsstiftelsen.

Den eventuella statliga kompensationen förmedlas i så fall helt med medel som betalas ut från Kammarkollegiet enligt en modell liknande den som tillämpats för omställningsstödet. I praktiken medför det att kompensationen till arbetsgivare som ansluter sig till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle komma att innefatta en täckning för faktiska avgifter.

I utredningens referensgrupp har från arbetsgivarhåll funnits vissa farhågor för om en modell likt den för det grundläggande omställ- nings- och kompetensstödet verkligen är ändamålsenlig, eftersom den skulle kunna få effekten att arbetsgivarna tvingas ligga ute med stora summor innan de får kompensationen utbetald av Kammar- kollegiet. Utredningen har tagit upp den farhågan med Kammar- kollegiet. Myndigheten är medveten om att det har funnits kritik mot att arbetsgivare behövt vänta länge på utbetalning. Enligt Kammarkollegiet hade det under det första året inte varit möjligt

117

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

Figur 6.1 Tidslinje: När kompensation för premier som avser löner utbetalda i januari månad beräknas, beslutas, betalas ut etc.

Aug

Sep

•Kompensationen för nästa år beräknas på en totalnivå

•I budgetpropositionen föreslås Kammarkollegiets utbetalningsregler för nästa år

•Parterna fastställer lönebaserade premier för nästa år

Jan

Feb

Mars

Juni

Sep

•Premieskuld uppkommer hos arbetsgivare genom utbetald lön innevarande månad

•Premier avseende löner i januari faktureras av administrationsbolag

•Premier avseende löner i januari förfaller till betalning till administrationsbolagen

•Sista ansökningsdag för kompensation från staten senast i slutet av juni

•Kammarkollegiet betalar ut kompensationen senast 30 september

•Samma procedur upprepas efterföljande år respektive månader

Enligt utredningen är det ur kontrollsynpunkt angeläget att ersätt- ning endast lämnas i efterhand för redan erlagda avgifter till en kollektivavtalsstiftelse. Faktureringen av lönebaserade premier styr således också möjligheterna till utbetalning av kompensation, genom att kompensation inte kan utbetalas innan avgiften är betald. Om all fakturering av avgifter till stiftelserna sker årsvis och vid ett och samma tillfälle för samtliga företag förefaller det svårt att undvika att fördröjningar uppkommer.

Utredningens sammantagna bedömning blir mot bakgrund av vad som framkommit ovan att utbetalningen av kompensationen till arbetsgivare vid en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring bör kunna utformas på samma sätt som ersättningen till arbets- givare för avgifter till det grundläggande omställnings- och kompe- tensstödet.

Som tidigare angivits bör kompensation inte lämnas för faktiska avgifter som är högre än vad som medges av taket, vilket är reglerat som en procent av lönesumman. För det grundläggande omställ- nings- och kompetensstödet har enligt Kammarkollegiet takregeln normalt varit avgörande för utbetalningen eftersom avgifterna hittills varit satta högre.

Kammarkollegiet skulle, om en kollektivavtalad arbetslöshets- ersättning genomförs, få en viktig roll genom utbetalning av kom- pensationen till arbetsgivarna. Några särskilda avvägningar har inte

119

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

gjorts angående tillsyn över denna myndighets utbetalningar av kom- pensation till arbetsgivarna i fråga om det grundläggande omställnings- och kompetensstödet och utredningen anser inte att det behövs heller i detta sammanhang.

6.3.4Parternas finansieringsavgift bör inbetalas direkt till kollektivavtalsstiftelsen av arbetslöshetskassorna

I delbetänkandet förutsågs att arbetslöshetskassornas finansierings- avgift skulle debiteras arbetslöshetskassorna av staten, även med avseende på den del av försäkringen som eventuellt blir kollektiv- avtalad. Parternas andel av finansieringsavgiften skulle sedan för- medlas vidare till dessa (se avsnitt 9.3.3).

Under arbetet med slutbetänkandet har övervägts en modell där parternas finansieringsavgift i stället betalas direkt från arbetslöshets- kassorna till kollektivavtalsstiftelsen, utan att behöva ta vägen över Kammarkollegiet. Det skulle i så fall tydliggöra att medel som härrör från finansieringsavgiften inte är offentliga medel, utan härrör från medlemmarnas avgifter.

Utredningen har i slutbetänkandet valt att ta fasta på en sådan lösning vilket medför att parternas finansieringsavgift, med avvikelse från vad som förutsågs i delbetänkandet, får helt privaträttslig karaktär. Den skulle komma att utgöra en fråga mellan arbetslöshetskassor och kollektivavtalsstiftelser (se avsnitt 2.3.4 och 3.1.4).6

Det medför även fördelen att berörda parter själva kan fastställa nivån på sin finansieringsavgift i kollektivavtal (se vidare avsnitt 9.6).

6.4Beskattningsfrågor med koppling till arbetsgivare i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Arbetsgivare som betalar inkomstskatt kommer – om de inträder under ett kollektivavtal med arbetslöshetsförsäkring – att beskattas för den statliga kompensationen från Kammarkollegiet (se avsnitt 6.4.2) samtidigt som de har avdragsrätt för de lönebaserade premierna (se avsnitt 6.4.1). Den inkomstskattemässiga nettoeffekten av detta,

6Någon avgift i egentlig mening handlar det knappast om utan parternas finansieringsavgift blir i praktiken en delvis reversering av de medel som redan utbetalats såsom partsbidrag. Inget torde hindra att överenskomma en nettobetalning om så föredras (se avsnitt 7.4.5).

120

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

jämfört med situationen att de inte hade omfattats av kollektivavtalet ifråga, blir antingen positiv eller neutral för arbetsgivaren. Kostnaden för premier (som är avdragsgilla) skulle alltså minska företagets inkomstskatt åtminstone lika mycket som (eller mera än) företagets inkomstskatt skulle öka med hänsyn till att den statliga kompensa- tionen (vilken beskattas som lönebidrag) blir större.

Som utredningen angav redan i sitt delbetänkande bör ersättningar från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behandlas på samma sätt som nuvarande dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. Enligt utredningen gäller motsvarande även de avgifter som någon annan än mottagaren belastas med p.g.a. ersättningen i fråga. Sådana kost- nader bör enligt utredningen bäras av arbetsgivaren, vilket motiverar att diskussionen placerats i detta kapitel. Det kommer i praktiken att handla om den statliga ålderspensionsavgift som staten betalar avse- ende ersättningar som ska vara pensionsgrundande för mottagaren.

6.4.1Lönebaserade premier till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkringen bedöms vara avdragsgilla

Som utredningen har angivit redan i sitt delbetänkande bör arbets- givare kunna dra av vad de betalar för den kollektivavtalade försäk- ringen vid inkomstbeskattningen (se delbetänkandet avsnitt 8.2.2). Arbetsgivarnas inbetalningar till kollektivavtalsstiftelsen bedömer utredningen alltså, även om de genomförs via ett administrations- bolag, skulle komma att utgöra avdragsgilla personalkostnader hos arbetsgivaren (16 kap. 1 § inkomstskattelagen, jfr RÅ 1999 not. 57). Motsvarande gäller även den förmedlingsavgift som erläggs till ett administrationsbolag.

Skattesatsen vid inkomstbeskattning av juridiska personer är enligt

65 kap. 10 § inkomstskattelagen 20,6 procent, vilket styr värdet av avdragsrätten för arbetsgivaren. En sådan avdragsrätt är numera även beaktad i utredningens olika beräkningar.

Avdragseffekten kommer inte kunna tillgodogöras inom offentlig sektor annat än när verksamheten bedrivs i en juridisk person som är skattskyldig för den bedrivna verksamheten, t.ex. ett aktiebolag, efter- som stat, kommun och regioner enligt 7 kap. 2 § inkomstskattelagen

121

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

inte är föremål för inkomstskatt.7 Det får dock begränsad betydelse sett i sitt sammanhang med inkomstbeskattningen som näringsbidrag av den statliga kompensation som utbetalas via Kammarkollegiet (se avsnitt 6.4.2).

6.4.2Statlig kompensation som betalas ut till arbetsgivare bedöms komma att beskattas som näringsbidrag

Utredningen gör bedömningen att kompensation som utbetalas från Kammarkollegiet skulle komma att skatterättsligt jämställas med näringsbidrag enligt 29 kap. inkomstskattelagen. Med närings- bidrag avses enligt 29 kap. 2 § inkomstskattelagen stöd utan återbetal- ningsskyldighet8 som lämnas till en näringsidkare för näringsverksam- heten av staten, Europeiska unionen, regioner, kommuner m.fl.9

Enligt reglerna i 29 kap. 4 och 5 §§ ska ett näringsbidrag som

huvudregel tas upp som intäkt. Skattesatsen vid inkomstbeskattning av juridiska personer är enligt 65 kap. 10 § inkomstskattelagen som redan framhållits 20,6 procent.

Stat, kommun och regioner är inte föremål för inkomstskatt (7 kap. 2 § inkomstskattelagen). Dessa kommer således inte att erlägga någon inkomstskatt men erhåller å andra sidan inte heller någon motsvarande avdragsrätt (se avsnitt 6.4.1).

6.4.3En kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bedöms omfattas av befintliga regler om den statliga ålderspensionsavgift som staten ska betala

Efter redan beslutade ändringar hänvisar regeln i 2 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift till arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Enligt redan befintliga regler i samma lag betalas den statliga ålderspensionsavgiften av staten.

7I avsnitt 9.4 ff. har schablonmässigt antagits att 75 procent av premierna hänför sig till subjekt som är skattskyldiga enligt inkomstskattelagen och hänsyn har inte tagits till del- ägarbeskattade verksamheter (t.ex. enskilda näringsidkare och handelsbolag) även om dessa har anställda och kollektivavtal.

8Som framgår av 29 kap. 3 § anses det inte utgöra återbetalningsskyldighet att ett stöd t.ex. kan krävas tillbaka om något uppenbarligen rubbar förutsättningarna för stödet eller före- taget inte uppfyller villkoren för stödet eller föreskrifter som lämnats för detsamma.

9I paragrafen återfinns även en uppräkning av stödformer vilka tydliggörs att de är avsedda att utgöra näringsbidrag. Utredningen har gjort bedömningen att det inte är nödvändigt att tillföra den eventuella statliga kompensationen till uppräkningen.

122

SOU 2024:86

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

Utredningens beräkningar i delbetänkandet innebar att såväl statlig som kollektivavtalad arbetslöshetsersättning belastades med en statlig pensionsavgift på nuvarande nivå men att denna avgift betalades in av den arbetslöshetskassa som gjorde utbetalningen av arbetslöshetsersättning. Stats- respektive partsbidrag anpassades i delbetänkandet till denna kostnadsnivå hos arbetslöshetskassorna. Fördelen med denna lösning var enligt utredningen att pensions- kostnaderna tydliggjordes för kollektivavtalsparterna.

Systemet med statlig ålderspensionsavgift visar sig emellertid ha inbyggda svagheter som gör det olämpligt att dessa avgifter betalas direkt av enskilda. Bl.a. ligger inbyggt i debiteringen flera års fördröj- ningar baserat på efterhandsavstämningar i förhållande till beslutade pensionsrättigheter. För en enskild aktör torde det vara angeläget att kunna bedöma kostnaderna när dessa uppkommer, inte endast flera år i efterhand. Debiteringen förutsätter dessutom årliga reger- ingsbeslut enligt 2 § förordningen (1998:1512) om statliga ålders- pensionsavgifter m.m.

6.4.4En kollektivavtalad arbetslöshetsersättning bedöms inte omfattas varken av arbetsgivaravgift, allmän löneavgift eller särskild löneskatt på förvärvsinkomster

För löner erläggs som huvudregel arbetsgivaravgift enligt socialavgifts- lagen (2000:980) samt därtill allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Som utredningen just konstaterat kommer dock en statlig ålderspensionsavgift att utgå med avseende på den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen. Oaktat att den statliga ålderspensionsavgiften skulle komma att betalas av staten medför det enligt 2 kap. 17 § socialavgiftslagen att några arbetsgivaravgifter inte skulle komma att utgå.10

Eftersom arbetsgivaravgift inte utgår kommer enligt 1 § första stycket lagen (1994:1920) om allmän löneavgift inte heller allmän löneavgift behöva betalas.

Ersättningen kommer heller inte att omfattas av regler om sär- skild löneskatt.11 Särskild löneskatt ska enligt 1 § första stycket 1–5

10Av formuleringen i socialavgiftslagen, som tar sikte på själva ersättningen och inte på vem som betalar den, följer enligt utredningen att ersättningen som sådan är avgiftsfri i alla led.

11Bestämmelser om särskild löneskatt på förvärvsinkomster infördes i samband med skatte- reformen 1991 (prop. 1989/90:110 s. 379) med sikte på sådana inkomster som inte var för- månsgrundande.

123

Statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal m.m.

SOU 2024:86

lagen (1990:659) om särskild löneskatt på förvärvsinkomster betalas i stället för arbetsgivaravgifter av den som ger ut vissa särskilt pre- ciserade ersättningar p.g.a. avtalsförsäkringar. Skattesatsen är lägre än summan av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift.12

Utredningen gör bedömningen att uppräkningen i 1 § lagen om särskild löneskatt på förvärvsinkomster i och för sig kan uppfattas anknyta nära till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Baserat på lagtextens lydelse i varje enskild punkt är det dock likväl uteslutet att en kollektivavtalad arbetslöshetsersättning skulle komma att om- fattas av särskild löneskatt. Utredningen har då särskilt beaktat att de specifika benämningar som förekommer i paragrafen (avgångs- bidragsförsäkring, trygghetsavtal etc.) måste anses vara så etablerade på svensk arbetsmarknad att de svårligen kan tolkas teleologiskt när de förekommer i en skatteförfattning.13

Även om reglerna om särskild löneskatt på förvärvsinkomster har utformats för att omfatta olika avtalsförsäkringar så är de for- mulerade med samma lagstiftningsteknik som i den s.k. katalogen i inkomstskattelagen (se avsnitt 7.2.1) och kan svårligen tolkas extensivt till nackdel för de skattskyldiga.

6.4.5Staten bör fortsatt betala den statliga ålderspensionsavgiften

Utredningen har i sammanhanget övervägt alternativa hanterings- sätt för den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen, t.ex. att låta den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen omfattas av arbets- givaravgifter men på en ny lägre nivå som motsvarar den statliga ålderspensionsavgiften. En särskild nivå på avgiften tillämpas redan för äldre. Samtidigt skulle i ett sådant alternativ statlig ålderspensions- avgift fortsatt betalas av staten, men då endast med avseende på den statliga arbetslöshetsersättningen.

Den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster har varit avsedd att omfatta inkomster som bland annat inte grundar pensionsrätt,

12Den särskilda löneskatten på förvärvsinkomster ska inte sammanblandas med särskild löneskatt som tas ut på företagens pensionskostnader enligt lag (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader.

13Vidare noterar utredningen att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen inte kan anses tecknad endast av arbetsgivare samt att utbetalare av densamma är arbetslöshets- kassorna. Ersättningen utgår inte som komplement till sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning men avses däremot utgöra en kompensation för förlorad inkomst.

124

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

7.1.1En kollektivavtalsstiftelse förutsätter ett kollektivavtal och dess stiftare tillskjuter inte själva några medel

Med kollektivavtalsstiftelser menas i detta betänkande vanligen sådana stiftelser som omhändertar frågor om den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen. Utgångspunkten har varit att en eller flera kollek- tivavtalsstiftelser behövs för att hantera en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring. Flera sådana kan alltså förekomma samtidigt beroende på hur berörda parter väljer att organisera sig.1

En kollektivavtalsstiftelse liknar en insamlingsstiftelse i det avse- endet att medel till stiftelsen är avsedda att tillhandahållas av någon annan än stiftaren. Tanken med kollektivavtalsstiftelser är att resur- serna ska komma från olika arbetsgivare som i kollektivavtal eller avtal av annat slag har åtagit sig att betala vissa avgifter till stiftelsen.2 Kollektivavtalsstiftelsen faller därför, enligt förarbetena till stiftelse- lagen, utanför den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet.3 En anledning till att kollektivavtalsstiftelser är särreglerade i stiftelse- lagen är alltså att de annars inte skulle anses utgöra stiftelser. Enligt vad utredningen inhämtat från Länsstyrelsen i Stockholms län finns f.n. 25 kollektivavtalsstiftelser registrerade där och ytterligare 3 hos andra länsstyrelser.4

Som framgår av 1 kap. 2 § stiftelselagen bildas en vanlig stiftelse genom att egendom förvaltas som en självständig förmögenhet, att det finns ett bestämt ändamål samt att egendomen har avskilts från en eller flera stiftare. För kollektivavtalsstiftelsen gäller enligt 11 kap. 3 § följande kumulativa förutsättningar, vilket framför allt utelämnar kravet att egendomen ska ha avskilts från stiftaren:

1De förslagsställande parterna har till utredningen uttryckt att antalet kollektivavtalsstiftel- ser bör vara så litet som praktiskt är möjligt, för att uppnå ändamålsenlig stabilitet och utjäm- ningsmöjligheter inom ett större kollektiv.

2Isoz H., Stiftelselagen en kommentar, Norstedts Juridik, Stockholm, 1997, s. 255.

3Prop. 1993/94:9 s. 54, se även Sundberg P., Stiftelselag (1994:1220), 11 kap. 3 §, Karnov (JUNO).

4Enligt förarbetena till stiftelselagen torde de stiftelser som vid stiftelselagens införande fanns för arbetstagare inom den offentliga sektorn i allmänhet ha utgjort ”vanliga” stiftelser och inte kollektivavtalsstiftelser, baserat på att en eller flera av de parter som träffat kollek- tivavtalet om förmögenhetsbildningens inrättande också avskilt medlen till densamma (prop. 1993/94:9 s. 54). Utredningen konstaterar emellertid att flera av dessa stiftelser numera har registrerats som kollektivavtalsstiftelser av länsstyrelserna.

129

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

1. en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation

i kollektivavtal förordnar att pengar som arbetsgivare enligt kollektiv- avtal eller annat avtal tillskjuter, skall som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål, och

2.någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i enlighet med förordnandet.

De rättsliga förutsättningarna för att det ska föreligga en kollektiv- avtalsstiftelse bör i övrigt enligt förarbetena till stiftelselagen i huvud- sak överensstämma med vad som gäller för insamlingsstiftelser. Det måste således föreligga ett skriftligt stiftelseförordnande, i detta fall intaget i ett kollektivavtal som har träffats mellan en arbetsgivarorga- nisation och en central arbetstagarorganisation, med angivande av ett bestämt ändamål. Ändamålet ska vara varaktigt. Vidare ska det finnas ett åtagande från någon som har förklarat sig villig att förvalta pengarna i enlighet med stiftelseförordnandet.5

För att en kollektivavtalsstiftelse ska föreligga krävs det att stif- telseförordnandet är intaget i ett kollektivavtal. Med kollektivavtal avses enligt 23 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ett skriftligt avtal mellan å ena sidan en arbetsgivarorganisation eller arbetsgivare och å andra sidan en arbetstagarorganisation, om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det måste för att en kollektiv- avtalsstiftelse ska föreligga vara fråga om ett kollektivavtal som har träffats mellan en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagar- organisation. Det innebär att avtalet på arbetstagarsidan måste vara träffat på förbundsnivå.6

5Prop. 1993/94:9 s. 54.

6Prop. 1993/94:9 s. 226–227. Att ett stiftelseförordnande är intaget i ett kollektivavtal medför däremot inte nödvändigtvis att stiftelsen utgör en kollektivavtalsstiftelse. Om stiftelseförordnandet innefattar löfte om att stiftarens egendom ska avskiljas för stiftelsen blir det i stället en vanlig stiftelse (Isoz H., Stiftelselagen en kommentar, Norstedts Juridik, Stockholm, 1997 s. 255, se även prop. 1993/94:9 s. 54).

130

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

7.1.2Stiftelseförordnandet i en kollektivavtalsstiftelse kan ändras när som helst

Kollektivavtalsstiftelser anses ha en annorlunda roll att spela jämfört med vanliga stiftelser. Mot den bakgrunden föreskrivs det i 11 kap. 4 § andra stycket första meningen att stiftarna och en kollektivavtals- stiftelse utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. genom skriftlig över- enskommelse får ändra eller upphäva stiftelseförordnandet.7

Här införs alltså den principiella skillnaden i förhållande till van- liga stiftelser att stiftaren – dock endast tillsammans med samtliga övriga stiftare och själva stiftelsen – i princip utan begränsningar får ändra i stiftelseförordnandet. Anledningen till att den tillkommande möjligheten finns är enligt förarbetena att det, med hänsyn till den roll kollektivavtalsstiftelserna är avsedda att ha, bör vara möjligt för stiftarna att i samspel med stiftelsen anpassa föreskrifterna för stiftel- sen till den utveckling som sker i samhället. Det kan t.ex. ske organisa- toriska förändringar på arbetstagarsidan som innebär att en viss grupp destinatärer som hittills har omfattats av en äldre kollektivavtalsstiftel- ses ändamålsbestämmelser upphör att göra det. För att en sådan grupp arbetstagare inte ska bli utan skydd vid t.ex. uppsägningar på grund av arbetsbrist kan det krävas att det sker ett upphävande av ändamålet för en del av den ifrågavarande stiftelsens förmögenhet i syfte att överföra denna till en annan kollektivavtalsstiftelse.8

Som den avfattats är emellertid den tillkommande ändringsmöjlig- heten väsentligen vidare och torde i princip kunna användas för ändringar som sker oavsett vilket skälet för dessa är, under förutsätt- ning att kollektivavtalsparterna och stiftelsen är överens. Eftersom kollektivavtalsparterna typiskt sett torde ha förbehållit sig rätten att utse styrelse eller motsvarande i stiftelsen borde det i praktiken ofta vara tillräckligt att kollektivavtalsparterna är överens.

7.1.3Flertalet regler i stiftelselagen gäller även för kollektivavtalsstiftelser

Av 11 kap. 4 § första stycket framgår vilka regler i stiftelselagen som gäller för en kollektivavtalsstiftelse. Man kan baserat på den i och för sig anse att flertalet regler i stiftelselagen faktiskt gäller även

7Isoz H., Stiftelselagen – en kommentar, Norstedts Juridik, Stockholm, 1997, s. 256.

8Prop. 1993/94:9, s. 229–230.

131

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

för kollektivavtalsstiftelser. Det är samtidigt riktigt att konstatera att helt grundläggande regler som tillämpas på andra stiftelsebild- ningar inte tillämpas på kollektivavtalsstiftelser.

En kollektivavtalsstiftelse kan på samma sätt som vanliga stiftelser ha antingen egen eller anknuten förvaltning. I praktiken torde omfatt- ande samordningsfördelar kunna finnas mellan verksamheten i admi- nistrationsbolag och kollektivavtalsstiftelse. Det skulle kunna tala för att ge en kollektivavtalsstiftelse anknuten förvaltning, genom att som dess förvaltare helt enkelt förordna administrationsbolaget. Mervärdesskattereglerna kan emellertid komma att göra en sådan ordning mindre ekonomiskt fördelaktig (se avsnitt 7.4.6).

7.1.4Länsstyrelsen har tillsyn över kollektivavtalsstiftelser

Kollektivavtalsstiftelser står i princip och som huvudregel under tillsyn av en länsstyrelse (9 kap. 1–2 §§) men länsstyrelsens faktiska tillsynsbefogenheter är begränsade. Dessa kan delvis jämföras med vad som gäller vissa andra stiftelser som kan sägas stå under vad man skulle kunna beteckna som begränsad tillsyn, däribland t.ex. stiftelser som bildats av eller tillsammans med ett offentligt rätts- subjekt eller som förvaltas av en statlig myndighet.9

Tillsynen över en kollektivavtalsstiftelse är således begränsad till att t.ex. lämna råd och upplysningar (3 § andra stycket), skilja obehö- riga förvaltare eller styrelseledamöter från sina uppdrag (5 § första stycket 1) alternativt begära hos domstol att dessa ska skiljas från sina uppdrag (6 § första och andra styckena) samt att i behövlig om- fattning förordna nya styrelseledamöter (7 §) eller förvaltare (8 §).

Utredningen har inte funnit behov av någon särskild ordning för tillsynen av kollektivavtalsstiftelser inom ramen för den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen utan bedömer att den nuvarande stiftelsetillsynen kan fylla de behov som finns. Krav ställs ju även på registrering hos Kammarkollegiet som även förutsätts kunna be- sluta om avregistrering (se avsnitt 11.4.2). Utformningen av regler för inskränkt skattskyldighet (se avsnitt 11.3) väntas också medföra att de nya kollektivavtalsstiftelsernas verksamhet skulle komma att bedrivas inom relativt tydliga ramar.

9Isoz H., Stiftelselagen – en kommentar, Norstedts Juridik, Stockholm, 1997, s. 201–202.

132

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

7.2De nya kollektivavtalsstiftelserna bör inkomstbeskattas på samma sätt som befintliga trygghetsstiftelser

I delbetänkandet angav utredningen bland annat att skattereglerna för kollektivavtalsstiftelser kunde behöva ändras om en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs. En allmän utgångspunkt för regler om inskränkt skattskyldighet är att skattegynnandet ska vara begränsat till stiftelser som i skälig omfattning aktivt främjar ett eller flera allmännyttiga ändamål och dessutom i endast ringa eller mycket ringa omfattning främjar andra ändamål (se delbetänk- andet avsnitt 8.2.3). Detta återspeglas i vad som betecknas ändamåls- kravet (7 kap. 4 § inkomstskattelagen), verksamhetskravet (7 kap.

5 §) och fullföljdskravet (7 kap. 6 §).

7.2.1Den befintliga lagstiftningstekniken har ifrågasatts

Bestämmelserna om beskattning av allmännyttiga stiftelser är såväl till sitt materiella innehåll som till den lagtekniska utformningen i stort sett oförändrade sedan 1942.10 Dessa bestämmelser byggde dessutom delvis på äldre lagstiftning. Förutsättningarna för att en stiftelse ska omfattas av undantag från beskattning uppfattas i dag många gånger som otidsenliga och de är, trots en relativt omfattande praxis, svåra att tillämpa (SOU 2009:65, s. 45).

Utöver de mera generella undantagen för allmännyttiga före-

ningar och stiftelser finns fortsatt undantagsbestämmelser för vissa andra juridiska personer, särskilt angivna kategorier av subjekt eller enskilt namngivna subjekt i 7 kap. 15–18 §§ inkomstskattelagen.

Dessa bestämmelser brukar ofta gå under beteckningen katalogen. Den lagstiftningsteknik som där används – att uttryckligen namnge vissa subjekt – är inte invändningsfri då det finns ett grundläggande krav på (skatte)lagstiftningen att bestämmelserna så långt möjligt bör vara generella.11

Frågan om katalogens lämplighet från konstitutionell synpunkt berördes redan 1995 i Stiftelse- och föreningsskattekommitténs betänkande Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella före-

10Till grund för dessa låg ett betänkande av 1936 års skattekommitté (SOU 1939:47).

11Jfr Strömberg H., Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., s. 39.

133

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

ningar (SOU 1995:63) men utredningens förslag ledde inte till lag- stiftning och katalogen kvarstår i sina huvuddrag fortsatt i dag.

Under 2009 föreslog en utredning omfattande moderniseringar av regelverket, däribland generella regler för att omfatta de avsedda ändamålen. Under en rubrik diskuterade den utredningen t.ex. subjekt som har till syfte att lämna skydd vid arbetslöshet, sjukdom eller olycksfall och ansåg att dessa borde regleras av en gemensam lagregel och även undantas från fullföljdskravet (SOU 2009:65 s. 251–253).

7.2.2De nya kollektivavtalsstiftelserna bedöms inte omfattas av nuvarande regler om inskränkt skattskyldighet

Enligt huvudregeln i 6 kap. 3 och 4 §§ inkomstskattelagen är svenska stiftelser obegränsat skattskyldiga för inkomstskatt. Skatteförutsätt- ningarna för just kollektivavtalsstiftelser har sällan varit föremål för något särskilt intresse. De utredningar som genomförts (se t.ex.

SOU 2009:65) fokuserar på andra – antalsmässigt vanligare – typer av stiftelser. Även rättspraxis avser i hög grad andra typer av stiftelser.

I katalogen finns särskilt en undantagsregel som är av betydelse för kollektivavtalsstiftelserna. Av 7 kap. 16 § inkomstskattelagen framgår att vissa juridiska personer är skattskyldiga bara för inkomst p.g.a. innehav av fastighet, vilket bl.a. avser stiftelser som bildats enligt avtal mellan organisationer av arbetsgivare och arbetstagare med ändamål att lämna avgångsersättning till arbetstagare som blivit arbetslösa eller att främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit eller löper risk att bli arbetslösa eller att lämna understöd vid utbildning eller att lämna permitteringslöneersättning (7 kap. 16 § sjunde strecksatsen inkomstskattelagen).12

Nyss nämnda undantagsregel är uppenbart avsedd att tillämpas av kollektivavtalsstiftelser men har givits en lydelse som är bredare. Anledningen synes vara lagstiftarens vilja att ett antal vid tidpunkten för lagstiftningens tillkomst existerande stiftelser som inte uppfyllde definitionen på kollektivavtalsstiftelse likväl borde omfattas. Som framgått av vad utredningen tidigare redovisat (se avsnitt 7.1.1) före-

12Samma regel gäller även för bland annat arbetslöshetskassor (7 kap. 16 § femte streck- satsen inkomstskattelagen) och personalstiftelser enligt tryggandelagen (7 kap. 16 § sjätte strecksatsen inkomstskattelagen) samt för bolag eller andra juridiska personer som ute- slutande har till uppgift att lämna permitteringslöneersättning (7 kap. 16 § åttonde streck- satsen inkomstskattelagen). Se prop. 1971:162 och prop. 1974:130; jfr prop. 1999/2000:2, del 2, s. 89; se även RÅ 1999 not. 56 och RÅ 1999 not. 57.

134

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

faller numera aktuella stiftelser anses betraktade som kollektivavtals- stiftelser.

Undantagsregeln i 7 kap. 16 § sjunde strecksatsen inkomstskatte- lagen torde i sin nuvarande formulering inte komma att omfatta en sådan kollektivavtalsstiftelse som erbjuder kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring, framför allt eftersom en sådan inte omfattas av lag- textens ordalydelse.

7.2.3Fullföljdskravet tillämpas för verksamheter med inskränkt skattskyldighet

Fullföljdskravet har en särställning i sammanhanget eftersom det även innefattar en temporal aspekt och hindrar att medel läggs på hög för att tillgodose det skattegynnade ändamålet endast i en framtid. Kravet har uttryckts som ett aktivitetskrav. Enligt fullföljdskravet förutsätts mycket förenklat att över en femårsperiod 75–80 procent av fullföljdsinkomsten används för det skattegynnade ändamålet.

I 7 kap. 18 § inkomstskattelagen anges att bestämmelserna i kata- logen (7 kap. 15–17 §§) är tillämpliga på stiftelser bara om fullföljds- kravet i 7 kap. 6 § är uppfyllt. Fullföljdskravet kan beskrivas som ett aktivitetskrav. Det ställer krav på stiftelsen att använda de intäkter som är undantagna från beskattning för allmännyttiga ändamål.

Kravet är utformat så att stiftelsen under beskattningsåret i skälig omfattning ska använda sina intäkter för ett eller flera allmännyttiga ändamål, men hänsyn får även tas till hur intäkterna sammantaget har använts sett över en period av flera beskattningsår. Fullföljds- kravet ska anses uppfyllt även om stiftelsen under beskattningsåret inte har använt sina intäkter i tillräcklig omfattning, om detta för- hållande kan anses vara tillfälligt.13

I äldre förarbeten angavs att det var svårt att uppställa exakta regler för vad som utgör en skälig omfattning men att sedvanliga avsättningar för ökande av en stiftelses kapital inte skulle påverka skattefriheten (prop. 1942:134 s. 51). Efter hand har likväl olika former av andelsberäkningar vunnit mark. Med avseende på ett över- klagat förhandsbesked utlät sig t.ex. Regeringsrätten (för övrigt inte enhälligt) på sådant sätt om det överklagade förhandsbeskedet att det tolkades som att normalt sett i genomsnitt 20 men inte 30 procent

13Promemorian Vissa skattefrågor gällande ideella föreningar, registrerade trossamfund och kollektivavtalsstiftelser, Dnr Fi2016/04212/S1 s. 15.

135

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

av avkastningen årligen kan fonderas (RÅ 1958 fi 1574). I ett senare avgörande godtogs en fondering på 25 procent (RÅ 1967 fi 136–137). Rättsfallet RÅ 2001 ref. 17 har sedermera uttolkats som att om cirka 75–80 procent av avkastningen har använts till det allmännyttiga ändamålet i genomsnitt under det aktuella beskattningsåret och de fyra närmast föregående beskattningsåren är fullföljdskravet upp- fyllt.

Det poängteras dock att detta inte bör uppfattas som några bind- ande normer, utan prövningen kan modifieras i det enskilda fallet. Strängare krav bör dock enligt doktrin knappast kunna komma i fråga.14

Begreppet fullföljdsinkomst

Fullföljdskravet ställer alltså krav på att en andel av influtna medel ska förbrukas. Denna typ av andelsberäkningar är naturligtvis väldigt känsliga för vilken nämnare som används, d.v.s. för fullföljdsinkoms- ten.

Fullföljdskravet beräknas som en andel av fullföljdsinkomsten; enligt 7 kap. 7 § inkomstskattelagen utgörs den som huvudregel av sådana intäkter som enligt 3 § inte ska tas upp till beskattning, dock med undantag för schablonintäkter enligt 42 kap. 43 § och kapital- vinster. Indelningen i inkomstslag från 1928 års numera upphävda kommunalskattelag tillämpas här fortsatt vilket innebär att som kapitalavkastning betecknas vad som historiskt sett ingick i inkomst- slaget kapital medan som kapitalvinst betecknas vad som historiskt sett ingick i inkomstslaget tillfällig förvärvsverksamhet. De förra inkomsterna ska alltså ingå vid beräkningen av fullföljdsinkomsten medan de senare ska uteslutas. Fullföljdsinkomsten för aktuella kollektivavtalsstiftelser skulle därför potentiellt sett kunna bestå av

•lönebaserade premier som erhålls från anslutna arbetsgivarföretag, vilka tänks bli förmedlade via ett administrationsbolag (se av- snitt 7.3),

•ersättningar stiftelsen betingar sig för sin förvaltning, vilket utred- ningen dock inte har avsett bör förekomma (se avsnitt 7.1.1),

14Gunne C., Daverús M. & Märlin C., Beskattning av stiftelser och ideella föreningar, 2023, version 4, JUNO, s. 66.

136

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

•eventuellt stöd från staten, vilket utredningen anser vore otänk- bart (se avsnitt 2.4.2),

•finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna15 vilka härrör från arbetstagarnas medlemsavgifter (se avsnitt 3.1.4 och 6.3.4),

•kapitalinkomster exklusive kapitalvinst, t.ex. räntor, utdelningar, och liknande, exklusive t.ex. realisationsvinster.

Redan av konstruktionen som kollektivavtalsstiftelse följer att det är uteslutet med eventuella tillskott från stiftarna, d.v.s. från parterna själva. Medel för förvaltningen av en stiftelse tas regelmässigt från dess egen förmögenhet. I en kollektivavtalsstiftelse härrör förmögen- heten inte från stiftarna. Sammanfattningsvis ser utredningen fram- för sig att kollektivavtalsstiftelsernas fullföljdsinkomst primärt skulle bestå av lönebaserade premier från arbetsgivare, finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna och kollektivavtalsstiftelsens egen kapital- inkomst exklusive eventuella kapitalvinster.

7.2.4Särskilda regler tillämpas redan i dag för trygghetsstiftelser

Eftersom verksamheten i de befintliga trygghetsstiftelserna är kraf- tigt konjunkturkänslig har det ansetts lämpligt att reglera ett särskilt undantag från fullföljdskravet för vissa stiftelser (prop. 2016/17:192) för att säkra att dessa inte i ett exceptionellt konjunkturläge förlorar sin inskränkta skattskyldighet. Undantaget är formulerat så att full- följdskravet fortsatt gäller men i praktiken mildras genom att beräk- ningen av fullföljdsinkomsten görs på ett annat sätt än vanligt, genom att vissa poster inte kommer att ingå. Genom att kravet på använd- ning av resurser är uttryckt som en andel av fullföljdsinkomsten modereras därigenom fullföljdskravet.

Av förarbetena till denna undantagsreglering framgår bl.a. följande. Kollektivavtalsstiftelserna är en del av den svenska arbetsmarknads- modellen, och bidrar genom sin verksamhet till att de nämnda målen med den svenska arbetsmarknadsmodellen uppnås. Stiftelserna finan- sieras genom avgifter som betalas av de anslutna arbetsgivarna. Syftet

15Finansieringsavgiften ska ses som fullföljdsinkomst förutsatt att den inte omfattas av undantaget i 7 kap. 7 § inkomstskattelagen beträffande bidrag som lämnas i kapitaliserings- syfte (prop. 2013/14:1 del 1A s. 315).

137

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

ringsbranschen, piloter, vissa statsanställda, Praktikertjänst samt företag utan kollektivavtal).17

För privatanställda används i huvudsak försäkringscentralen Fora för hantering av premier som arbetsgivarna betalar till följd av kollek- tivavtal. Fora ägs gemensamt av Svenskt Näringsliv och LO. Bolaget säkerställer att kollektivavtalade förmåner blir korrekt hanterade, beräknade, fakturerade och överförda. Fora har 235 000 företag som kunder och 4 miljoner individer omfattas av de försäkringar som Fora administrerar. Kunderna består av företag som är medlemmar i arbetsgivarorganisationer både inom och utanför Svenskt Näringsliv samt de företag som tecknat hängavtal utan att vara medlemmar i en arbetsgivarorganisation. Den totala premie- och avgiftsvolymen uppgår till drygt 21 miljarder kronor per år.18 Fora erbjuder även arbetsgivare hantering och administration av återbetalning av omställ- ningsmedel från staten (Kammarkollegiet). Utifrån vad som är känt för utredningen tar Fora ut en avgift på 1,5 procent av förmedlade medel.

För statligt anställda betalar arbetsgivarna in premier till Statens tjänstepensionsverk (SPV), som ansvarar för att hantera, beräkna och betala ut tjänstepensioner och andra avtalsförmåner för anställda inom staten och tidigare statliga verksamheter som bolagiserats.19

Kommuner och regioner använder sig av olika administrations- bolag för hanteringen av kollektivavtal, men har inte bildat något eget bolag för ändamålet. Enligt kollektivavtalet tecknar arbetsgivarna vissa försäkringar hos Afa20 och premierna för dessa hanteras via Fora på motsvarande sätt som för privata sektorn. Försäkringsgivare för Tjänstegrupplivförsäkringen (TGL) är KPA21, som också fakturerar premien för denna.22

Omställningsfonden administrerar själv fakturering av egna och vissa andra avgifter samt söker som tidigare omtalat ersättning på

17Dahlgren m.fl., Tjänstepensioner, Norstedts Juridik, Stockholm, 2020, s. 29, samt respek- tive företags webbplatser.

18Uppgifter från Fora, https://www.fora.se/om-fora/om-oss/, läst 2024-04-08.

19Uppgifter från SPV, https://www.spv.se/om-spv/var-verksamhet/, läst 2024-04-08.

20Afa Försäkring ägs av Svenskt Näringsliv, LO och PTK och försäkrar 5 miljoner arbets- tagare genom kollektivavtalsreglerade försäkringar.

21KPA AB ägs till 60 procent av Folksam och till 40 procent av SKR Företag AB.

22AB 24, Allmänna bestämmelser (del av huvudöverenskommelsen), 39 § och uppgifter från SKR, utredningens aktbilaga 156.

139

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

uppdrag av arbetsgivare hos Kammarkollegiet inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.23

Enligt utredningen illustrerar den utbredda användningen av administrationsbolag eller motsvarande att ett behov av en sådan funktion vanligen anses föreligga. Det torde hänga samman med administrativa fördelar när uppbörden av medel till olika avtalsför- säkringar samordnas. Sådana fördelar är även avgörande för att ut- redningen utgått från att administrationsbolag vanligen förväntas komma att användas vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, utan att för den skull utesluta att några parter kan välja att admini- strera uppbörden på annat sätt eller i annat än aktiebolagsform.

7.3.2Administrationsbolag bör sköta debitering av lönebaserade premier

Administrationsbolagets uppgift bör vara att samla in lönebaserade premier, vilket är ett arbete som baseras på att bolaget även håller reda på vilka arbetstagare som omfattas av kollektivavtal. Utred- ningen har för sina beräkningar och illustrationer tagit utgångspunkt i en förväntad modell där administrationsbolaget hämtar in löne- baserade premier som vidarebefordras till en kollektivavtalsstiftelse. Avgiftsskyldigheten, nivån på avgiften och administrationsbolagets rätt att uppbära dessa medel förutsätts följa av kollektivavtal.

7.3.3Administrationsbolag bör bistå arbetsgivare med ansökan och utbetalning av statlig kompensation

Administrationsbolag bör även bistå arbetsgivare med att söka ersätt- ning hos Kammarkollegiet för erlagda lönebaserade premier, vilket sker på ungefär samma sätt som inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.

På uppdrag av samma arbetsgivare tänks administrationsbolaget uppbära från Kammarkollegiet utbetalda medel samt fördela dessa vidare till respektive arbetsgivare.

Administrationsbolaget tänks också rent praktiskt bistå Kammar- kollegiet med att underrätta respektive arbetsgivare om de beslut

23Uppgifter från Omställningsfonden, https://www.omstallningsfonden.se- /arbetsgivare/premiefakturering/, läst 2024-04-08.

140

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

om kompensation som fattats. I formell mening torde man kunna se frågan på det sättet att Kammarkollegiet underrättar sökandens ombud (administrationsbolaget) som i sin tur underrättar sökanden.24

7.3.4Administrationsbolag bör lämna uppgifter till arbetslöshetskassorna om kollektivavtalstäckning

Det är avgörande för att kunna genomföra ett system med en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring att administrationsbolaget kan bistå arbetslöshetskassorna med uppgifter om den ersättningssökande omfattas av kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring. Administra- tionsbolaget eller den som utför motsvarande uppgifter inom ramen för kollektivavtalet är vanligen den enda aktör som har tillgång till samlade uppgifter om vilka företag som har tecknat kollektivavtal och behöver dela med sig av dessa uppgifter till arbetslöshetskassorna för att möjliggöra deras handläggning.

7.3.5Administrationsbolag skulle utföra tjänster åt arbetsgivare med kollektivavtal baserat på förutsättningar som beslutas av kollektivavtalsparterna

Vad gäller kostnaderna för administrationsbolagets arbete har från försäkringscentralen Fora inhämtats att dess arbete med att ombesörja ansökningar och utbetalningar av grundläggande kompetens- och omställningsstöd uppgår till cirka 13 miljoner kronor avseende in- vestering i nya system och övriga kostnader för det första utbetal- ningstillfället.25 Kostnaden för framtida utbetalningar har beräknats till som mest 15–20 kronor per försäkringsavtal.26

Utredningen har inte någon särskild uppfattning om hur ägandet av administrationsbolag bör se ut. Det kan konstateras att någon äganderelation eller motsvarande mellan administrationsbolag och kollektivavtalsstiftelsen inte är avsedd. En kollektivavtalsstiftelse kan vidare per definition inte ha några ägare. Däremot torde det

24Det är tydligt att något slags fullmakt torde behövas för att kunna ansöka om medel åt berörda arbetsgivare samt uppbära dessa medel från Kammarkollegiet.

25Varav TSL 5,5 miljoner kronor, TRR 4,0 miljoner kronor och TRS 3,5 miljoner kronor.

26Utbetalningar sker till drygt 100 000 företag vilket innebär att de årliga kostnaderna skulle kunna uppskattas till högst 2 miljoner kronor årligen, om Fora antas vara representativt för samtliga delar av arbetsmarknaden.

141

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

i och för sig inte vara uteslutet att en kollektivavtalsstiftelse även äger ett administrationsbolag.

Kollektivavtalsstiftelsens koppling till administrationsbolag etc. är frågor som olika kollektivavtalsparter och kollektivavtalsstiftelser måste få lösa på olika sätt och som parterna redan har mångåriga erfarenheter av. I den nu skisserade modellen är det emellertid klart att administrationsbolaget inte har något uppdrag varken från kollek- tivavtalsstiftelsen eller från arbetslöshetskassorna. Snarare utgör uppgifter om kollektivavtalsförhållanden en förutsättning för arbets- löshetskassornas möjlighet att utföra sina utbetalningar, vilka utgör ett led i att arbetsgivare med kollektivavtal fullgör sina förpliktelser enligt samma avtal.

Administrationsbolagets uppdrag är alltså primärt åt enskilda arbetsgivare som använder dess tjänster som ett led i det kollektiv- avtal som kollektivavtalsparterna har träffat. I nu aktuell del inne- fattar uppdraget i praktiken att vidarebefordra pengar till kollektiv- avtalsstiftelsen samt att bistå arbetsgivare med ansökan om statlig ersättning. Dessa arbetsgivare finansierar också de uppgifter som utförs enligt det kollektivavtal som dessa är bundna av.

Kollektivavtalsparternas huvudsakliga uppgift kan slutligen sägas vara att genom kollektivavtalet ge förutsättningar för uppdraget från arbetsgivare till administrationsbolaget samt att löpande balan- sera inbetalningarna via administrationsbolaget till de förpliktelser som uppkommer genom kollektivavtalet.

7.4Frågor om mervärdesskatt i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Efter en grundläggande redogörelse för mervärdesskattereglerna och nationell rättspraxis (se avsnitt 7.4.1) behandlas var för sig olika moment i den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Inlednings- vis behandlas frågan om moms på förmedlingsavgift som administra- tionsbolaget tänks ta ut från arbetsgivare (7.4.2). Därefter flyttas fokus till kollektivavtalsstiftelsen och vi analyserar själva huvudfunk- tionen i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, d.v.s. att förmedla ersättningar vid arbetslöshet (7.4.3) liksom den administration som skulle uppkomma hos kollektivavtalsstiftelserna, innefattande även kapitalplacering (7.4.4). Vidare behandlas finansieringsavgift som

142

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

kollektivavtalsstiftelsen erhåller från arbetslöshetskassorna (7.4.5). Avslutningsvis redogörs för några situationer som skulle kunna vara föremål för mervärdesskatt, särskilt om administrationsbolag skulle komma att ta på sig uppgifter som naturligen faller inom ramen för t.ex. kollektivavtalsstiftelsens ansvarsområde (7.4.6).

7.4.1Gällande regler om mervärdesskatt

I mervärdesskattelagen (2023:200) finns i 4 kap. 2 § regler om vad som avses med beskattningsbar person och ekonomisk verksamhet.27 Bedömningen av mervärdesskattefrågan i nu relevanta sammanhang sammanhänger i praktiken ofta med vilket samband som anses före- ligga mellan å ena sidan olika avgifter och å andra sidan med dessa avgifter sammanhängande prestationer. Kravet på ett direkt sam- band mellan ersättningen och tjänsten har utvecklats av EU-dom- stolen.28 I huvudsak beskrivs denna gränsdragning mest utförligt i Skatteverkets web-baserade rättsliga vägledning som nedan ska över- siktligt refereras.

Skatteverkets befintliga rättsliga vägledning29

För att beskattningsbara transaktioner i form av leverans av varor och tillhandahållande av tjänster ska bli föremål för mervärdesskatt krävs att det finns en prestation som utförs mot ersättning. Det krävs att det finns ett direkt samband mellan den ersättning som betalas och själva leveransen av varan eller tillhandahållandet av tjänsten. Det ska alltså finnas ett rättsförhållande som innebär ett ömsesidigt utbyte av prestationer mellan parterna.

Vid bedömningen av huruvida det är fråga om en transaktion som sker mot ersättning spelar det däremot ingen roll om avgiften överstiger eller understiger självkostnadspriset.30 Begreppet beskatt-

27I tidigare gällande mervärdesskattelag (1994:200) återfanns i huvudsak motsvarande regler i 4 kap. 1 §. Större delen av praxis hänvisar tillbaka till denna lag.

28Se bl.a. målen 154/80 punkt 12, 102/86 punkterna 11–12, C-16/93 punkterna 12–13, C-246/08 punkterna 43–45, 230/87 punkterna 11–12, C-283/12 punkt 37, C-410/17 punkt 31 och C-344/22 punkterna 36–39.

29Den rättsliga vägledningen återfinns på Skatteverkets hemsida under följande sökväg:

Vägledning » 2024 » Mervärdesskatt » Mervärdesskattens tillämpningsområde » Kravet på ersättning » Det ska finnas ett direkt samband mellan ömsesidiga prestationer.

30Mål C-412/03 punkt 22, C-285/10 punkt 25, C-151/13 punkterna 36 och 37, C-263/15 punkt 45, C-520/14 punkt 26 och C-94/19 punkt 29.

143

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

ningsbar transaktion mot ersättning är heller inte beroende av för vilket ändamål som varan eller tjänsten förvärvas.

Den beskattningsbara personen som gör transaktionen ska göra det mot en bestämd ersättning för just denna transaktion gentemot förvärvaren såsom konsument.31 Att ersättningen fastställs på ett schablonmässigt sätt och på årsbasis i syfte att täcka ett bolags drifts- kostnader påverkar inte att det direkta sambandet mellan den beskatt- ningsbara transaktionen och ersättningen är uppfyllt.

Det direkta sambandet påverkas inte heller av att ett avtal inne- håller klausuler som tillåter en justering av ersättningen på grund av ändrade förutsättningar, dock under förutsättning att ersättnings- nivån är bestämd på förhand och enligt tydligt fastställda kriterier som garanterar att ersättningen täcker bolagets driftskostnader.32

Nationell rättspraxis om mervärdesskatt

Inledningsvis ska konstateras att många situationer kan vara föremål för mervärdesskatt och även där man inte typiskt sett hade förväntat sig det. Tillämpningen förefaller sammantaget extensiv.

Hos fackföreningar har t.ex. kanslisamverkan där ett fackförbund anställde kanslipersonalen ansetts innebära ett tillhandahållande av tjänster till övriga fackförbund. Genom att kostnaderna för verksam- heten efter vissa grunder fördelades mellan de tre förbunden fick vidare de aktuella tjänsterna anses tillhandahållna mot ersättning.33

Även den mätningsverksamhet avseende ackordskontroll som en fackförening bedrev och finansierade genom särskilda mätnings- avgifter vilka debiterades samtliga arbetstagare på avtalet ansågs vara föremål för mervärdesskatt.34

Att tjänster endast erbjuds till självkostnadspris respektive där- under (med underskott) har inte ansetts medföra att verksamhet inte kan omfattas av mervärdesskatt.35

I sammanhanget finns exempel inom förhandlingsverksamhet där verksamheten inte ansetts vara föremål för mervärdesskatt. I de

31Brödtexten har utformats baserat på hur frågan beskrivs i Skatteverkets rättsliga vägled- ning. Av EU-praxis framgår dock mera precist att den beskattningsbara personen som gör transaktionen ska göra det mot en bestämd ersättning för just denna transaktion samt att tjänsten eller varan också ska konsumeras av någon.

32Se målen C-174/14 punkterna 36–38 och C-182/17 punkterna 37–38.

33RÅ 2001 ref. 34 I.

34RÅ 1997 ref. 16.

35RÅ 1996 not. 168 respektive RÅ 1997 ref. 16.

144

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

fallen har det saknats ett direkt samband mellan ersättning och till- handahållen tjänst. Det handlade i det ena fallet om en verksamhet som drevs som led i en förhandlingskartell för att tillgodose kartellens syfte och där den ersättning förbundet uppbar för verksamheten hade sin grund i det sätt på vilket förhandlingsverksamheten organiserats inom kartellen och i kartellens stadgar, inte i något kontraktsförhål- lande mellan förbundet och kartellen eller övriga förbund.36 I det andra fallet handlade det om en hyresgästförening som uppbar för- handlingsersättning enligt avtal med en hyresvärd.37

Högsta Förvaltningsdomstolen har ansett att en trafikförsäkrings- förening inte tillhandahöll några tjänster mot ersättning. Föreningens verksamhet var i huvudsak knuten till den obligatoriska trafikförsäk- ringen. Medlemskap i föreningen var obligatoriskt för försäkrings- givare med tillstånd att meddela trafikförsäkring. Verksamheten bestod i skadereglering, debitering och indrivning av trafikförsäk- ringsavgifter från ägare av oförsäkrade fordon. Intäkterna var främst trafikförsäkringsavgifter och kostnaderna var till övervägande del skadekostnader och administrationskostnader. Intäkterna täckte bara en del av föreningens kostnader som till återstående del betala- des av medlemmarna. Verksamheten ansågs ha sin grund i lagstiftning och inte i ett kontraktsförhållande mellan föreningen och dess med- lemmar. Kostnadsersättningen från medlemmarna kunde därför inte anses vara ersättning för några av föreningen till medlemmarna tillhandahållna tjänster.38

7.4.2Administrationsbolagens förmedlingsavgifter bedöms vara föremål för mervärdesskatt

Ovan framgår sammantaget att administrationsbolag utför uppgifter åt de arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal, vilka även tänks stå för finansieringen av administrationsbolagets verksamhet genom förmedlingsavgifter (se avsnitt 7.3.5). Utredningen bedömer därför att förmedlingsavgift som administrationsbolag förväntas ta ut av arbetsgivare skulle komma att belastas med moms. Administrations- bolaget får i sin tur dra av den (ingående) moms som uppkommer i

36RÅ 2001 ref. 34 II.

37RÅ 2001:51.

38RÅ 2005 ref. 74.

145

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

sin verksamhet, i den utsträckning avdragsrätt i bolagets verksamhet föreligger.39

7.4.3Huvudverksamheten i de nya kollektivavtalsstiftelserna

– att lämna arbetslöshetsersättning – bedöms inte vara föremål för mervärdesskatt

Enligt utredningen bedöms själva huvudverksamheten att lämna stöd till arbetstagare vid arbetslöshet etc. inte ses som sådan verksamhet som är föremål för mervärdesskatt.

Som tidigare framhållits krävs att det finns ett direkt samband mellan den ersättning som betalas och själva tillhandahållandet av tjänsten för att en transaktion ska bli föremål för mervärdesskatt.

Det ska alltså finnas ett rättsförhållande som innebär ett ömsesidigt utbyte av prestationer mellan parterna. Utredningen bedömer att det här inte finns något direkt samband mellan arbetsgivarnas inbetal- ningar till kollektivavtalsstiftelsen (via administrationsbolaget) och dess tillhandahållna tjänster, och därmed finns det heller inget till- handahållande mot ersättning.

I målet RÅ 2009 ref. 54 konstaterades att huvudverksamheten enligt omställningsavtalet hos trygghetsstiftelserna inte var föremål för mervärdesskatt, eftersom verksamheten inte ansågs vara ekono- misk i mervärdesskattereglernas mening. Enligt utredningen finns det betydande likheter mellan vad som prövades i domen och den verksamhet som skulle föranledas av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring. Liksom i domen belastar arbetsgivarnas avgifter till stiftel- sen arbetsgivarna kollektivt. 40

Utredningen konstaterar även att den kollektivavtalade förstärk- ningen av arbetslöshetsförsäkringen finansieras med tillgängligt löne- utrymme för arbetstagarna. Om medlen inte används för en kollek- tivavtalad försäkring hade de i stället betalats ut som lön vilket inte heller hade medfört momsintäkter till statskassan. Utgången att verk- samheten inte är föremål för mervärdesskatt framstår således inte som orimlig utifrån allmänna utgångspunkter. Motsatt utgång hade

39I utredningens kalkyler har förmedlingsavgiften redovisats exklusive moms.

40Ovanstående utesluter inte att en kollektivavtalsstiftelse, om den köper in tjänster, kan komma att drabbas av icke önskvärda momseffekter avseende dessa inköp, vilket även det framgår av RÅ 2009 ref. 54.

146

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

däremot de facto medfört att löneutrymmet belastas med moms om det nyttjas för annat än kontant utbetalning.

7.4.4Att kollektivavtalsstiftelsen förvaltar sina egna angelägenheter enligt stiftelseförordnandet bedöms inte vara föremål för mervärdesskatt

Kollektivavtalsstiftelsen har, liksom varje stiftelse, ett åtagande att förvalta sitt kapital. En kollektivavtalsstiftelse har däremot inte någon uppdragsgivare i egentlig mening, lika lite som andra stiftelser. Inte heller själva förvaltningen av medel i kollektivavtalsstiftelsen görs på uppdrag av någon. Rättspraxis har tidigare avvisat invändningar att en kollektivavtalsstiftelse inte skulle kunna jämställas med en vanlig stiftelse i skattehänseende (RÅ 1999 not. 56).

Att förvaltning av egen förmögenhet inte ses som ekonomisk verksamhet enligt mervärdesskattelagen framgår av rättspraxis.41

Enligt utredningen framstår det även i övrigt som otänkbart att en kollektivavtalsstiftelse skulle vara föremål för mervärdesskatt endast på den grunden att kollektivavtalsstiftelsen i egen regi och utan att betinga sig ersättning från någon annan omhändertar olika administrativa åtgärder som utgör ett led i huvudverksamheten och som omfattas av uppdraget, som uppdraget framgår av stiftelse- förordnandet.

I sammanhanget bör anmärkas att det finns regler om uttagsbe- skattning när betalning borde ha krävts för en tjänst som har levere- rats utan ersättning. Enligt utredningen är det dock svårt, i praktiken omöjligt, att föreställa sig en situation där det borde ha erlagts betal- ning för att en kollektivavtalsstiftelse utför en uppgift som ligger inom ramen för dess eget uppdrag.

Utredningen har inte anledning att dra onödigt långtgående växlar till beskattningen av stiftelser mera generellt men konstaterar att just kollektivavtalsstiftelser bildas enligt kollektivavtal, vilka enligt 23 § första stycket medbestämmandelagen omfattar anställnings- villkor eller förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbets- tagare. I nu sagda kontext menar utredningen att relevanta frågor om mervärdesskatt svårligen kan uppkomma om inte kollektivavtals- stiftelsen i någon form betingar sig ersättning för utförandet av upp-

41Mål C-155/94.

147

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

SOU 2024:86

draget som framgår av dess stiftelseförordnande. Det gäller enligt utredningen inte bara den del av verksamheten som innefattar kapital- placering utan även övriga delar av förvaltningen, särskilt den uppen- bart nödvändiga administrationen för att ombesörja och kontrollera utbetalningar från stiftelseförmögenheten – i detta sammanhang till arbetslöshetskassorna.

7.4.5Parternas finansieringsavgifter bedöms inte bli föremål för mervärdesskatt

Utredningen har övervägt andra beteckningar än just finansierings- avgift för överföringen från arbetslöshetskassor till kollektivavtals- stiftelser, eftersom det enligt utredningen inte handlar om en avgift för någonting alls, utan endast utgör ett bidrag till delvis finansiering av den kollektivavtalade ersättningen, vars erbjudande redan enligt ovan (se avsnitt 7.4.3) inte är föremål för mervärdesskatt. Med hänsyn till begripligheten har utredningen ändå valt att hålla fast vid be- greppet finansieringsavgift, som ju även tillämpas för motsvarande medel som inbetalas till staten för att bidra till finansieringen av den statliga delen.42

Parternas finansieringsavgift kommer alltid att vara väsentligt mindre än parternas bidrag till arbetslöshetsförsäkringen (parts- bidraget). Parternas finansieringsavgift har över huvud taget ingen självständig innebörd utan blir meningsfull och begriplig endast sett i ett sammanhang där partsbidraget ingår. Ett enkelt sätt att uttrycka detta på är att arbetslöshetskassorna får disponera medel motsvarande finansieringsavgiften i avvaktan på att medel för att täcka densamma inflyter via medlemsavgifter.

Utredningen anser mot ovanstående bakgrund att det står klart att finansieringsavgiften, oaktat sin benämning, inte kan vara föremål för mervärdesskatt.

Finansieringsavgiften utgör en finansiering av den skattefria verk- samheten i kollektivavtalsstiftelsen. Finansieringsavgiften kan därvid i princip jämställas med inbetalningar från arbetsgivare och blir liksom dessa en del i de medel som stiftelsen är satt att förvalta. Det medför även att stiftelsen inte fritt förfogar över dem annat än inom ramen

42Inte heller i det sammanhanget anses finansieringsavgiften utgöra en ersättning för någon tjänst och den belastas inte med någon mervärdesskatt i dag (jfr fotnot till avsnitt 6.3.4).

148

SOU 2024:86

Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag

för stiftelseförordnandet, vilket även det illustrerar att finansierings- avgiften inte utgör ersättning för något slags tjänst.

7.4.6Om arbetslöshetskassor, kollektivavtalsstiftelser eller administrationsbolag utför uppdrag åt varandra bedöms detta typiskt sett bli föremål för mervärdesskatt

Sammanfattningsvis anser utredningen att, inom den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassor och kollektivavtals- stiftelser endast utför sina egna uppgifter och inte torde bli föremål för mervärdesskatt, till skillnad mot vad som förväntas gälla för administrationsbolaget med avseende på dess finansieringsavgifter.

Arbetslöshetskassan utför bara egna uppgifter enligt sina stadgar och kollektivavtalsstiftelsen hanterar endast sina egna uppgifter som de framgår av stiftelseförordnandet. Endast administrations- bolaget skulle driva verksamhet på uppdrag av någon annan och följ- aktligen bedöms endast förmedlingsavgifterna omfattas av mervärdes- skatt.

Avgörande för dessa bedömningar måste enligt utredningen vara huruvida en aktör endast handhar sina egna uppgifter i modellen eller om tjänster dessutom utförs åt någon annan, utanför ramen för det egna uppdraget. Den kollektivavtalade försäkringen är helt ny och det finns därför knappast någon sedvanlig fördelning av arbetsupp- gifterna mellan olika aktörer att ha som referensram. Utgångspunkten för bedömningen kan därför inte gärna bli någon annan än respektive aktörs uppdrag som det går att utläsa ur stiftelseförordnande respek- tive stadgar samt av relevanta författningsregler.

Som utredningen har angivit bör arbetslöshetskassornas uppdrag omfatta att hantera även kollektivavtalad ersättning. Kollektivavtals- parterna förfogar, även löpande, över hur kollektivavtalsstiftelsens stiftelseförordnande formuleras.

Enligt utredningen framstår det därför som osannolikt att någon- ting som dessa bägge aktörer utför inom ramen för den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna anses tillhandahållet åt någon annan. Att ta befattning med den kollektivavtalade arbets- löshetsförsäkringen kommer sammanfattningsvis att ligga både i en kollektivavtalsstiftelses och i en arbetslöshetskassas uppdrag och någon självklar fördelning av arbetsuppgifter dem emellan går inte att urskilja.

149

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

också bl.a. rätten till fri rörlighet inom EU m.m. automatiskt att gälla i den kollektivavtalade försäkringen, på samma sätt som inom den statliga försäkringen (se avsnitt 2.6).

Eftersom såvitt känt, i utgångsläget endast Sverige förväntas tillämpa en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, uppkommer några olika frågor vilket motiverar att den praktiska tillämpningen och konsekvenserna beskrivs närmare av utredningen, vilket görs nedan. Framställningen kan dock av samma skäl avgränsas till vissa bedömningar som har betydelse för statens kostnader, om en kol- lektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle införas.

8.1.1Regler i förordning (EG) 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen som kan medföra tillkommande kostnader vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Det är i huvudsak tre olika slags förfaranden som kan aktualiseras när det gäller ärenden med någon koppling till utlandet, för det första regler om export av arbetslöshetsersättning, för det andra regler om sammanläggning av fullgjorda arbets- och försäkringsperioder mellan olika länder och för det tredje regler om återbetalning mellan länder när en person har varit gränsarbetare.

Export av arbetslöshetsersättning

Med export avses att en individ tar med sig sin redan beviljade arbets- löshetsersättning från ett land (exportlandet) för att söka arbete i ett annat land. För att ha möjlighet att exportera sin arbetslöshetsersätt- ning måste den enskilde ha beviljats ersättningen senast på avrese- dagen. Export av arbetslöshetsersättning från Sverige kräver att den enskilde uppfyllt de svenska villkoren för rätt till arbetslöshets- ersättning. Den enskilde måste också uppfylla de särskilda villkor som gäller för export av arbetslöshetsersättning enligt förordning (EG) 883/2004. Möjligheten att exportera sin svenska arbetslöshets- ersättning är begränsad till tre månader.

I Sverige är det Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) som fattar beslut om export av svensk arbetslöshetsersättning. För att kunna fatta beslut behöver IAF uppgifter från Arbetsförmed-

152

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

lingen och arbetslöshetskassan. Vid bedömningen av om ersätt- ningsrätt föreligger utgår IAF från informationen från arbetslös- hetskassan.

Antal perioder med exporterad arbetslöshetsersättning har under femårsperioden 2018–2022 årligen uppgått till cirka 150, beräknat som ett genomsnitt. Motsvarande ersättningar har uppgått till drygt 6,5 miljoner kronor per år, också räknat som ett genomsnitt.

Eftersom beräkning och finansiering sker av exportlandet, där ersättningen redan har beviljats, påverkas det andra landet i huvudsak endast genom att personen skriver in sig på en offentlig arbetsför- medling eller motsvarande där. Några ekonomiska transaktioner länderna emellan uppkommer inte eftersom exportlandet fortsatt betalar ut ersättningen. Frågan om export av arbetslöshetsersätt- ning behöver därför inte beröras närmare av utredningen, varken situationen när export sker till eller från Sverige. Det bör avslut- ningsvis förtydligas att en invid som är berättigad till kollektiv- avtalad arbetslöshetsersättning i Sverige fortsätter att erhålla denna vid export, och att denna ersättning finansieras via den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen.

Sammanläggning av arbete som utförts i olika länder

Regler om sammanläggning i förordningen (EG) 883/2004 innebär att man kan få tillgodoräkna försäkrad och arbetad tid etc. i ett annat land än det land där man söker ersättning. Enligt artikel 61 i för- ordning (EG) 883/2004 ska således en svensk arbetslöshetskassa, vid prövning gällande förvärv, bibehållande, återfående eller var- aktighet av arbetslöshetsförmåner, beakta de försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföre- tagare som fullgjorts enligt varje annan medlemsstats lagstiftning, som om de hade fullgjorts enligt svensk lagstiftning. Frågan om sammanläggning kan bli aktuell hos en svensk arbetslöshetskassa både om ersättning söks hos kassan och om en medlem avser söka ersättning utomlands.

I det första fallet prövar arbetslöshetskassan frågan om ersättning med underlag som utfärdats i ett annat land. I genomsnitt under åren 2018–2022 har det handlat om knappt 200 unika ersättnings- tagare årligen och utbetalda belopp, där ersättningen alltså betalas

153

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

ut i Sverige (av en svensk arbetslöshetskassa), har summerat till i genomsnitt drygt 13 miljoner kronor årligen.

I det senare fallet ska den svenska arbetslöshetskassan själv ut- färda underlag avseende i vilken utsträckning personen har arbetat och varit försäkrad i Sverige. Dock ska den svenska arbetslöshets- kassan inte själv pröva ersättningsfrågan. Vad gäller omfattningen av sådana ärenden återkommer utredningen till detta nedan (se av- snitt 8.1.3).

Återbetalning mellan länder när en person har varit gränsarbetare

Med gränsarbetare avses förenklat personer som under arbete utom- lands har kvar en mer eller mindre tydlig anknytning till bosättnings- landet. Enligt artikel 65 i förordning (EG) 883/2004 har gräns- arbetare eller oäkta gränsarbetare rätt till arbetslöshetsersättning

i sitt bosättningsland. Det gör att personer betalar in sociala av- gifter i ett land (arbetslandet) men får arbetslöshetsersättning i ett annat (bosättningslandet). För att balansera dessa kostnader mellan länderna ska det tidigare arbetslandet ersätta den behöriga institu- tionen i bosättningslandet för utbetalda förmåner under de tre (eller fem) första månaderna.

Beloppet för återbetalningen från det tidigare arbetslandet ska maximalt vara det belopp som den enskilde hade haft rätt till enligt det landets (det tidigare arbetslandets) lagstiftning. Det är Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) som tar emot och skickar fakturor för Sveriges räkning.1 Arbetslöshetskassorna lämnar upp- gifter till IAF som underlag. Hanteringen är omständlig och inom Norden har länderna kommit överens om att det inte sker någon återbetalning. I stället anser man att kostnaderna tar ut varandra

i det långa loppet. Inflytande medel från övriga länder tillfaller stats- kassan, som ju även finansierar utbetalningen genom statsbidraget till arbetslöshetskassor, som fullt ut ersätter arbetslöshetskassan för dess utbetalningar av arbetslöshetsersättning.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygg- hetssystemen, artikel 70.

154

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

8.1.2Några tillämpningsfrågor av särskild betydelse vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Inledningsvis ska sägas att personer som är utsända från ett företag i sitt hemland fortfarande omfattas av det utsändande landets arbets- löshetsförsäkring, även om de befinner sig och utför själva arbetet utomlands. Sådana personer kan vara omfattade av svenska kollektiv- avtal trots att de i praktiken arbetar utomlands. Enligt utredningen kan det inte råda någon tvekan om att dessa personer både skulle komma att och bör omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshets- försäkringen i Sverige. Motsvarande torde som huvudregel gälla även vid export av arbetslöshetsersättning från Sverige. I ett sådant sam- manhang får det sägas vara avsikten att den del av ersättningen som härrör från arbete på kollektivavtal bör kunna exporteras på samma sätt som övrig ersättning. Kostnaden för det kollektivavtalade sy- stemet blir ju heller inte högre av att ersättningen exporteras. Inte heller vid export till Sverige av arbetslöshetsersättning från ett annat land torde kostnaderna i den kollektivavtalade försäkringen öka.

Däremot konstaterar utredningen att det med anledning av sammanläggningsärenden skulle kunna uppkomma ytterligare ut- gifter för återbetalning som det finns anledning för utredningen att uppmärksamma (se avsnitt 8.1.3).

När en arbetslöshetskassa i Sverige ska betala ut arbetslöshetsersättning i ett sammanläggningsärende

När en arbetslöshetskassa i Sverige genom sammanläggning beaktar arbete som har utförts utomlands har arbetet utomlands typiskt sett inte utförts enligt ett kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring.2 Det utländska arbetet eller den utländska inkomsten kommer därför (endast) ligga till grund för statlig arbetslöshetsersättning. Det arbete som utförs på kollektivavtal i Sverige kommer däremot naturligtvis att omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen, under förutsättning att kollektivavtalet innehåller villkor om arbetslöshets- försäkring.

2Om t.ex. i en framtid ett flertal länder skulle införa kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan frågan uppkomma i Sverige hur sådana situationer ska behandlas. En sådan hypotetisk utveckling är dock inget utredningen har belyst.

155

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

När en utländsk arbetslöshetskassa eller motsvarande ska betala ut arbetslöshetsersättning i ett sammanläggningsärende

Som underlag för sammanläggning när ersättningen utbetalas i ett annat land än Sverige ska den svenska arbetslöshetskassan lämna underlag till utlandet om arbetad/försäkrad tid i Sverige.

En fråga uppkommer i sammanhanget om det ska förfaras på något särskilt sätt med de inkomster och det arbete som i Sverige omfattas av den kollektivavtalade försäkringen, jämfört med övriga inkomster som omfattas av den statliga arbetslöshetsförsäkringen? Enligt utredningen ska det inte ske, utan den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen ska i detta avseende redovisas på samma sätt som den statliga försäkringen.

I förordningen hänvisas genomgående till lagstiftningen i de olika länderna, Eftersom en eventuell kollektivavtalad arbetslöshets- ersättning skulle komma att betalas ut av arbetslöshetskassor enligt lagregler har utredningen ansett att densamma måste jämställas med en lagstiftad försäkring, även om själva ersättningsnivån inte följer av lagstiftning.

Det blir således inte någon skillnad för arbetslöshetskassorna eller för individerna med avseende på intygen om sammanläggning eftersom det som ska redovisas inte är vilken ersättning en person ska ha utan hur personen ifråga har arbetat och vad han eller hon har tjänat och varit försäkrad för. I de blanketter som används för sammanläggningsärenden finns således inte och behöver heller inte finnas några uppgifter eller fält för huruvida arbetet har skett på kollektivavtal eller inte.

Några kostnader uppkommer heller inte för den kollektivavta- lade försäkringen, om uppgifter som hänför sig till densamma skulle framgå av sammanläggningsintyget. Enligt utredningen skulle dock statens kostnader kunna öka något när det gäller ärenden om åter- betalning, vilket behandlas närmast nedan (se avsnitt 8.1.3).

8.1.3Staten förväntas i vissa fall få tillkommande kostnader för återbetalningsärenden

Om arbetslöshetsersättning betalas ut i annat land baserat på att en person arbetat i Sverige men bott i ett annat land kommer arbets- löshetsersättningen i det andra landet (arbetslandet) att motsvara

156

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

den statens ersättning. Detta belopp faktureras sedan, i vissa fall, Sverige. Om det i utlandet utbetalade beloppet är högre än den mot- svarande svenska ersättningen hade varit, betalar dock Sverige som mest vad som hade betalats ut till den arbetslöse vid ersättning en- ligt svenska regler.

Som redan framhållits innebär nämligen detta regelverk att ersätt- ningsbeloppet begränsas genom att det inte får överskrida det ersätt- ningsbelopp som gäller vid arbetslöshet enligt svenska regler. När det senare beloppet beräknas är det enligt utredningen nödvändigt att beakta även möjligheten till kollektivavtalad arbetslöshetsersätt- ning. Om då den kollektivavtalade försäkringen ger högre ersättning än den statliga kan beloppet som Sverige ska återbetala bli högre.

Sammanfattningsvis, i fall där den utländska ersättningen är högre än den svenska statliga ersättningen hade varit, kan en kollektivav- talad arbetslöshetsförsäkring medföra ökade kostnader för svenska staten jämfört med i dag.

Tabell 8.1 Sveriges återbetalningar till andra länder enligt förordning (EG) 883/2004 artikel 65.6–7

Kronor respektive år

År	Totalt utbetalt alla länder
2018	6 888 000
2019	7 128 000
2020	9 112 000
2021	6 476 000

2022	12 847 000
2023	7 486 000

Genomsnitt 2018–2023	8 323 000

Not: Inga återbetalningar görs mellan de nordiska länderna.

Källa: IAF/Arbetsförmedlingens ekonomisystem (utredningens aktbilaga 182).

För att närmare bedöma hur mycket återbetalningarna skulle öka vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behövs, utöver en mängd svenska uppgifter som inte finns sammanställda, även detal- jerade uppgifter om ersättningsvillkoren i samtliga berörda länder samt antaganden om vilka ersättningsvillkor kollektivavtalen skulle innefatta. Det är sammanfattningsvis inte möjligt för utredningen att göra någon precis bedömning. Baserat på omfattningen av nu-

157

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

varande återbetalningar, vilka uppgår till i genomsnitt drygt 8 miljo- ner kronor årligen, torde dock ökningen vara begränsad.

Enligt utredningen vore det inte ändamålsenligt eller ekonomiskt försvarbart att bygga upp någon särskild kompensationsmodell för så pass begränsade tillkommande kostnader. Under förutsättning att kostnaderna kan beräknas bör det dock enligt utredningen inte vara uteslutet att statens kostnadsökning skulle kunna beaktas inom ramen för beräkningen av kompensation till arbetsgivare.

8.1.4Inga tillkommande handläggningskostnader förväntas

Det kan inte uteslutas att antalet ärenden om export, sammanlägg- ning eller återbetalning mellan länder kan tänkas öka endast på den grunden att den möjliga ersättningen till individen ökar i vissa situa- tioner. Så kan bli fallet genom att den högre ersättningen ökar be- nägenheten att göra ansökningar om ersättning. En sådan effekt är dock enligt utredningen inte möjlig att hänföra till den kollektivavta- lade arbetslöshetsförsäkringen som sådan, utan den skulle kunna uppkomma även med en statlig arbetslöshetsförsäkring.

Bortsett från ovanstående effekt förväntas emellertid inte antalet ärenden om sammanläggning, export eller återbetalning mellan län- derna att öka med anledning av en kollektivavtalad arbetslöshetsersätt- ning. Enligt utredningen uppkommer därigenom inte några ytterligare kostnader varken för arbetslöshetskassorna eller för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 10.9.3).

8.1.5Befintliga regler bör fortsätta tillämpas även vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Befintliga regler om export, sammanläggning och återbetalning mellan länder kommer sammanfattningsvis att tillämpas även fortsatt.

Dessa regler, som Sverige i allt väsentligt inte kan ändra ensidigt, kommer inte vara dispositiva på samma sätt som själva ersättnings- rätten. Parternas beslut om nivåer t.ex. för det kollektivavtalade taket kommer indirekt att få genomslag på de återbetalningar som staten blir skyldig att göra till andra länder, i enlighet med vad som redan beskrivits ovan.

158

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

De kollektivavtalsslutande parterna behöver således till skillnad från vad utredningen angav i sitt delbetänkande – inte i kollektiv- avtalet förhålla sig på något särskilt sätt till möjligheterna att ta med sig arbetslöshetsersättningen utomlands utan det kommer auto- matiskt att vara möjligt inom ramen för unionsrätten. Från dessa möjligheter har parterna inte möjlighet att avtala om något avsteg.

8.2En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan utformas så att den blir förenlig med Sveriges internationella förpliktelser även i övrigt

Enligt sitt direktiv ska utredningen analysera och redovisa even- tuella konsekvenser för Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbetsorganisationen (ILO), den Europeiska balken om social trygg- het (The European Code of Social Security) eller andra i detta sam- manhang relevanta internationella organ. Sveriges internationella förpliktelser, däribland inom ILO, eller frågor om t.ex. förenings- frihet bedöms inte lägga hinder i vägen för en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring, vilket utredningen tidigare har redovisat (se del- betänkandet avsnitt 8.5). I detta avsnitt fokuseras i stället på EU:s konkurrens- och särskilt statsstödsregler.

8.2.1Flertalet aktörer med anknytning till den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen torde komma att bedriva ekonomisk verksamhet

Utredningen har i delbetänkandet diskuterat frågan om en kollektiv- avtalad försäkring utgör en ekonomisk verksamhet i EU-rättens mening och därigenom skulle komma att omfattas av konkurrens- och statsstödsregelverken (se delbetänkandet avsnitt 8.4.1).

Baserat på den utformning som utredningens modell för en even- tuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har i slutbetänkandet och med utgångspunkt från den sammanfattning av praxis som gjor- des redan i delbetänkandet är det inte uppenbart att själva kollektiv- avtalsstiftelsens verksamhet måste bedömas som ekonomisk verksam- het när det gäller tillämpningen av konkurrens- och statsstödsreglerna. Det kan dock heller knappast uteslutas.

159

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Att de företag som eventuellt får medel direkt från Kammar- kollegiet som huvudregel driver sådan ekonomisk verksamhet fram- står däremot enligt utredningen som självklart. Det torde inte minst därför vara svårt att tillföra medel någonstans i modellen utan att dessa förr eller senare hittar vägen över någon aktör som anses be- driva ekonomisk verksamhet. Detta eftersom i vart fall flertalet aktörer med anknytning till den kollektivavtalade arbetslöshets- försäkringen torde komma att bedömas som ekonomiska enheter i konkurrens- och statsstödsreglernas mening.

Enligt utredningen bör man därför, i likhet med inför genom- förandet av det grundläggande omställnings- och kompetensstödet, utgå från att verksamheterna utgör ekonomiska verksamheter (vilket i sammanhanget även betecknas som företagsverksamheter). Det bör anmärkas att denna bedömning saknar kopplingar till bedöm- ningen av ekonomisk karaktär i andra regelverk, t.ex. skattereglerna.

8.2.2En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behöver inte medföra att företag eller medlemsstaten kommer i konflikt med konkurrensreglerna

Som utredningen redan konstaterat i delbetänkandet är det inte pri- märt konkurrensreglerna som förefaller problematiska i förhållande till en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se delbetänk- andet avsnitt 8.4.4). Vad gäller kollektivavtal har EU-domstolen3 med anledning av en kollektivavtalad pensionsordning – vilken be- dömdes utgöra en ekonomisk verksamhet enligt konkurrensreglerna och innefattade såväl obligatorisk anslutning som ensamrätt – kon- staterat följande:

Kollektivavtal som har slutits mellan de organisationer som företräder arbetsgivarna respektive arbetstagarna har visserligen en viss inne- boende konkurrensbegränsande inverkan. Det socialpolitiska syftet med sådana avtal skulle emellertid allvarligt äventyras om arbetsmark- nadens parters gemensamma strävan att vidta åtgärder som förbättrar anställnings- och arbetsförhållandena skulle omfattas av artikel 85.1 i fördraget. Det framgår således av en ändamålsenlig och sammanhängande tolkning av fördragets samtliga bestämmelser att avtal som slutits inom ramen för kollektiva förhandlingar mellan arbetsmarknadens

3Domstolens dom den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany International BV ./. Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, p. 59–60.

160

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

parter i dessa syften inte skall anses omfattas av artikel 85.1 i fördraget, på grund av deras beskaffenhet och syfte.

Konkurrensreglerna utgör beteenderegler för företag. Det är således inte möjligt att bedöma en modell i förhållande till konkurrens- reglerna utan hänsyn till olika aktörers åtgärder inom ramen för densamma. Utredningen ser dock sammanfattningsvis inga skäl till varför en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle medföra att företag skulle behöva komma i konflikt med konkurrensre- glerna i artikel 101 (tidigare artikel 85) eller artikel 102 Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Enligt utred- ningen kan inte heller statens åtgärder förväntas behöva bli sådana att motsvarande beteenden av företag eller sammanslutningar av före- tag tvingas fram eller uppmuntras i strid med artikel 106.1 FEUF.

Att någon aktör i något sammanhang beter sig på sådant sätt att reglerna likväl överträds, kan dock aldrig helt uteslutas i en decentra- liserad och pluralistisk modell. Redan av delbetänkandet framgår dock att det framför allt är statsstödsfrågorna som behöver belysas närmare inom ramen för arbetet med slutbetänkandet, vilket görs vidare nedan.

8.2.3En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behöver inte medföra att statligt stöd lämnas

Enligt utredningen görs den EU-rättsliga bedömningen av statsstöds- frågan enklast och bäst genom en praktisk ansats, där en kollektivav- talad arbetslöshetsförsäkring jämförs med andra åtgärder på arbets- marknadsområdet som Sverige redan har genomfört. I figur 8.1 på nästa sida återfinns därför en översiktlig jämförelse av den kom- pensation som lämnas eller skulle komma att lämnas till

•arbetsgivare inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet,

•enskilda arbetstagare i samband med etableringsjobb, respektive

•arbetsgivare med kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring, i den situationen att utredningens skisserade modell skulle genomföras.

161

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Grundläggande omställnings- och kompetensstöd

Vid den statsstödsrättsliga bedömningen av det grundläggande om- ställnings- och kompetensstödet och den ersättning som där lämnas till arbetsgivare vilka erlägger avgifter till en registrerad trygghets- organisation togs utgångspunkt i att ersättningen skulle motsvara vad dessa arbetsgivare bekostade för sitt åtagande samt vara på en nivå som motsvarar statens finansiering av den offentliga omställnings- organisationen.4 I den meningen skulle ersättningen medföra kon- kurrens- och kostnadsneutralitet för arbetsgivare med respektive utan kollektivavtal. Mot den bakgrunden ansågs åtgärden inte vara selektiv och/eller inte medföra något gynnande och därigenom inte träffas av statsstödsregelverket (se delbetänkandet avsnitt 8.4.2).

Etableringsjobb

Av förarbetena till reformen med etableringsjobb framgår att dessa utbetalningar bedömdes utgöra statsstöd i fördragens mening.5

Det är däremot enligt utredningen svårt att dra slutsatser baserat på systemet för etableringsjobb som fick sin rättsliga grund i ett beviljat undantag enligt artikel 107.3 c) FEUF (”vissa näringsverk- samheter eller vissa regioner”). Enligt utredningen framstår det heller inte som lämpligt att basera ett permanent system för arbets- löshetsförsäkring på ett tidsbegränsat undantag.

Kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

En avgörande skillnad ligger i utgångsläget för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet, vilket är ett annat än avseende den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Med det grund- läggande omställnings- och kompetensstödet handlade det om en lösning – trygghetsavtal – som redan erbjöds arbetstagare med kollektivavtal men som nu skulle tillkomma alla arbetstagare. Vad gäller den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen handlar det i stället om en utbyggnad från en enhetlig nivå riktad endast till arbetstagare som omfattas av kollektivavtal. Att motsvarande vill-

4Ds 2021:16 s. 115–116.

5Ds 2019:13 s. 32. Se även EU-kommissionens beslut den 16 maj 2022 i ärende SA.100209 (2022/N) varigenom undantag för åtgärden beviljades.

163

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

kor inte ska tillkomma arbetstagare utan kollektivavtal är själva den bärande innebörden av förslaget om en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring.

Den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen syftar till skill- nad från det grundläggande omställnings- och kompetensstödet till att arbetstagare med kollektivavtal ska erhålla ett bättre skydd än arbetstagare utan kollektivavtal. Det behöver dock enligt utredningen inte utesluta att en ersättning som lämnas till arbetsgivare kan vara neutral, om den endast motsvarar de extra kostnader som uppstår för staten när en arbetstagare arbetar utanför kollektivavtal. Det för- utsätter naturligtvis att kostnaderna för det skydd som erbjuds genom kollektivavtal kan bedömas tillförlitligt i jämförelse med det skydd som erbjuds alla arbetstagare och som ytterst bör bekostas av staten.

Den grundläggande regeln om statsstöd återfinns i Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) artikel 107.1:

Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som sned- vrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

De krav som framgår av artikel 107.1 är enligt fast praxis kumulativa. Det innebär att de alla måste vara uppfyllda för att något ska anses utgöra statsstöd.

Etableringsjobben bedömdes uppenbarligen medföra både selek- tivitet och gynnande medan däremot det grundläggande omställ- nings- och kompetensstödet i vart fall inte bedömdes innefatta bägge dessa rekvisit. Frågan blir då vilken av dessa förebilder som är mest relevant att anknyta till när den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen bedöms?

Sammanfattningsvis kan man baserat på figur 8.1 konstatera att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen – vid en jämförelse med de övriga bägge systemen – märker ut sig framför allt genom att medföra en stor volym samtidigt som det är tydligare än i övriga fall att företag med kollektivavtal faktiskt tar på sig en reell kostnad som staten annars hade behövt bära.

Enligt utredningen framstår, vilket illustreras av figur 8.1, lik- heterna som påtagliga mellan å ena sidan en eventuell kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring och å andra sidan det befintliga

164

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

grundläggande omställnings- och kompetensstödet, som alltså inte bedömdes utgöra statsstöd.

Gemensamt för den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen och det grundläggande omställnings- och kompetensstödet gäller bl.a. följande. Även om ett offentligt tillskott förmedlas till enskilda arbetsgivare med kollektivavtal motsvaras dessa överföringar i bägge fallen av kostnader som staten i annan ordning bestrider för arbets- tagare utan kollektivavtal. Vad gäller det grundläggande omställnings- och kompetensstödet handlar det då om kostnaden för själva verk- samheten i den offentliga omställningsorganisationen medan det vad gäller den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen handlar om den statliga arbetslöshetsersättning som betalas ut direkt till arbetstagare utan kollektivavtal. Eftersom de arbetsgivare som tar emot ersättningar från Kammarkollegiet endast får dessa om de redan har haft motsvarande utgifter för avgifter till en trygghets- organisation respektive till en kollektivavtalsstiftelse, kommer ingen del av tillskottet att gynna företaget utan endast dess arbetstagare.

Motsvarande gynnande tillkommer genom den statliga arbets- löshetsförsäkringen även arbetstagare utan kollektivavtal, vilket medför att åtgärden heller inte framstår som selektiv. Arbetsgivare med kollektivavtal bär ju själva, om än kollektivt, alla de kostnader som går utöver vad som följer av den statliga arbetslöshetsförsäk- ringen. De bekostar därigenom själva, genom att ta löneutrymme i anspråk, det bättre skyddet för arbetstagare med kollektivavtal.

Således brister enligt utredningen de rekvisit som ska vara upp- fyllda för att ett statsstöd ska anses föreligga vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring enligt den modell som utredningen har skis- serat. Utbetalningarna från Kammarkollegiet sätter endast arbets- givare med kollektivavtal i samma ställning som om dessa hade låtit staten ensam finansiera och anordna arbetslöshetsersättning till företagets avgående medarbetare.

Som utredningen påtalat i delbetänkandet kan dock säkerhets- avståndet till statsstödsreglerna framstå som begränsat med hänsyn till de stora osäkerheter som är förknippade med förevarande bedöm- ningar, vilka i sin tur hänger samman med den svenska arbetsmark- nadens särdrag och det utredda förslagets oprövade natur. En av- stämning med EU-kommissionen under hand skulle därför kunna övervägas även om anmälningsskyldighet för åtgärden inte före- ligger, eftersom densamma inte bedöms utgöra statsstöd.

165

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

8.3Personuppgiftsansvariga ansvarar för och förväntas kunna leva upp till kraven i den allmänna dataskyddsförordningen (GDPR)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsför- ordning) lägger huvudansvaret för lagligheten i personuppgifts- behandling på den personuppgiftsansvarige.

Det är inte utredningen som har att avgöra huruvida den nöd- vändiga personuppgiftshanteringen hos olika aktörer vid en kollek- tivavtalad försäkring är rättsligt godtagbar eller vilken grund som ska åberopas härför. Bedömningen måste göras av respektive per- sonuppgiftsansvarig.

Utredningen har emellertid ansett det ändamålsenligt att analy- sera huruvida den tillkommande personuppgiftsbehandling vilken framstår som oundviklig i en ny kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring kan antas vara möjlig att genomföra inom ramen för det befintliga regelverket och om något särskilt författningsstöd skulle underlätta eller tydliggöra bedömningarna av personuppgiftsfrågorna.

8.3.1Arbetslöshetskassornas behandling av personuppgifter

I arbetslöshetskassornas verksamhet behandlas i dag först och främst personuppgifter som behövs för att kunna hantera medlemskap och inbetalningar av medlemsavgiften. För de medlemmar som ansöker om arbetslöshetsersättning behandlas personuppgifter för att kunna utreda och betala ut arbetslöshetsersättning. Exempel på person- uppgifter som arbetslöshetskassorna behandlar vid hanteringen av den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen är namn, personnummer, adress, arbete, lön, utbildning, inkomst, datum för registrering och avregistrering hos Arbetsförmedlingen samt uppgifter om aktivitets- rapportering och program. Vid en genomgång av information från ett antal arbetslöshetskassors webbplatser har framkommit att arbetslöshetskassorna också behandlar personuppgifter bl.a. för att ta fram olika former av statistiska rapporter och interna kvalitets- uppföljningar samt när personer gett sitt samtycke för att finnas på

166

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

listor för att kunna ta del av e-postutskick som flera arbetslöshets- kassor erbjuder.

Arbetslöshetskassorna lämnar i första hand vidare personuppgifter till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och andra arbetslöshetskassor. De personupp- gifter som lämnas är t.ex. antal utbetalda ersättningsdagar, storleken på dagpenningen och vilka perioder en sökande har varit arbetslös. Arbetslöshetskassan lämnar också uppgifter om utbetald ersättning och preliminär skatt till Skatteverket. Eftersom arbetslöshetskassorna använder en bank för att betala ut arbetslöshetsersättning lämnar de uppgifter till den om ersättningsmottagarens identitet, belopp och kontouppgifter.

Arbetslöshetskassan är skyldig att göra anmälan till polisen vid misstanke om brottslighet enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet får arbetslöshetskassan också lämna uppgifter om utbetald ersättning till Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala Studiestöds- nämnden (CSN), Arbetsförmedlingen och Skatteverket samt till kommuner.

Arbetslöshetskassorna lämnar efter samtycke också ut person- uppgifter till inkomstförsäkringsbolag, omställningsorganisationer, fackförbund, banker och andra arbetslöshetskassor. Samtycke från en individ anses dock vara en mindre stabil grund för personuppgifts- behandling och kan när som helst återkallas av den enskilde. Inte- gritetsskyddsmyndigheten avråder från att basera personuppgifts- behandling på grunden samtycke i första hand och råder i stället att välja någon annan rättslig grund om det är möjligt. Orsakerna till detta är enligt Integritetsskyddsmyndigheten flera, bl.a. eftersom samtycket måste vara frivilligt och ingås under jämlika former.

En ny uppgift som skulle komma att behövas i arbetslöshets- kassornas handläggning blir om den sökande (helt eller delvis) har arbetat på en arbetsplats som omfattas av kollektivavtal. Utredningen har inledningsvis gjort bedömningen att uppgift om kollektivavtals- täckning till skillnad mot t.ex. en uppgift om fackföreningstillhörig- het inte utgör känsliga personuppgifter enligt definitionen i arti- kel 9.1 GDPR.

167

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Den hantering som utredningen förutser innebär att en arbets- löshetskassa får del av en medlems kollektivavtalsförhållanden först när och om denne ansöker om arbetslöshetsersättning.

Genomgången visar att den rättsliga grund som åberopas för hanteringen varierar. Särskild betydelse tillmäts emellertid grunden rättslig förpliktelse. Rättslig förpliktelse innebär sammanfattningsvis att det finns lagar eller regler som gör att den personuppgifts- ansvariga måste behandla vissa personuppgifter i sin verksamhet.

8.3.2Administrationsbolagens behandling av personuppgifter

Det eller de administrationsbolag som behövs i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring föreslås få en rad nya uppgifter vid en kollektivavtalad försäkring. Bolaget föreslås bl.a. administrera och förmedla de lönebaserade premier som arbetsgivare med kollektiv- avtal betalar för att systemet ska kunna finansieras. Bolagets uppgift är både att samla in premierna samt att hålla reda på vilka arbetstagare som omfattas av kollektivavtal. Utöver detta kan också löpande administration och förmögenhetsförvaltning åt kollektivavtals- stiftelserna komma ifråga.

Administrationsbolagen skulle behöva både samla in, behandla och lagra personuppgifter genom sin roll inom en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. En helt tillkommande hantering är att administrationsbolagen förväntas lämna uppgifter om huruvida en person omfattas av kollektivavtal och i så fall vilket kollektivavtal till arbetslöshetskassorna.

Behandling av personuppgifter med stöd av en rättslig förpliktelse innebär sammanfattningsvis att det finns lagar eller regler som gör att den personuppgiftsansvariga måste behandla vissa personuppgif- ter i sin verksamhet. Administrationsbolag har ansett att rättslig för- pliktelse även kan innefatta kollektivavtalade förpliktelser. Denna grund bedöms mot den bakgrunden vara användbar för administra- tionsbolagen även vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Även om administrationsbolagen får nya uppgifter torde dessa vanligen komma att utföras baserat på samma slags personuppgifter som används av bolagen redan i utgångsläget och på samma sätt som i utgångsläget. Jämfört med tillkommande uppgifter hos arbetslös- hetskassorna förefaller de uppkommande frågorna relativt mindre

168

SOU 2024:86

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

svårbedömda. Administrationsbolagen är också färre till antalet och torde därför redan ha byggt upp omfattande kompetens och erfaren- het av dataskyddsförordningen som kan utnyttjas vid tillförandet av nya uppgifter med anledning av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring.

8.3.3Kollektivavtalsstiftelsernas behandling av personuppgifter

Kollektivavtalsstiftelserna kommer enligt utredningens bedömning troligtvis inte behöva behandla personuppgifter vid arbetslöshets- kassornas ansökningar om framför allt partsbidrag. Detta eftersom dessa uppgifter bör kunna behandlas aggregerat utan enskilda person- uppgifter. I kontrollsyfte kan det inte uteslutas att personuppgifter behöver utbytas i vissa situationer eller stickprovsvis. Detta har inte analyserats av utredningen.

8.3.4Kammarkollegiets behandling av personuppgifter

Kammarkollegiet handlägger i dag vitt skilda typer av ärenden som omfattar personuppgiftshantering. Handläggning av ärenden och beslutsfattande i dessa sker i dag främst med stöd av de rättsliga grunderna allmänt intresse, rättslig förpliktelse eller myndighets- utövning.

Som uppgivits tidigare anser utredningen att en eventuell kom- pensation från staten till arbetsgivare i sin helhet bör betalas ut via Kammarkollegiet. Myndigheten får därmed en ny uppgift i förhål- lande till i dag vid ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Uppgiften blir konkret att betala ut ersätt- ning till arbetsgivare med kollektivavtal som omfattar arbetslöshets- ersättning, efter enskild eller kollektiv ansökan (t.ex. via Fora).

Utredningens bedömning är att utbetalningen som huvudregel inte kräver behandling av personuppgifter annat än om arbetsgivaren är en enskild näringsidkare som identifieras med sitt personnummer. Anknytande frågor som likväl uppkommer med avseende på t.ex. angivna kontaktpersoner förutsätts hanteras på lämpligt sätt och Kammarkollegiet förutsätts redan ha väl etablerade rutiner för sin personuppgiftshantering, som ju även i hög grad skulle likna vad

169

EU-rättsliga frågor vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

som redan förekommer inom det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.

8.3.5Utredningen ser inte något behov av nya regler utöver anpassning av relevanta registerförfattningar

Den tillkommande personuppgift som står i centrum för den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen är frågan om en individ omfattas av kollektivavtal och i så fall av vilket sådant avtal.

Vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring tillkommer tre aktörer som inte finns i den nuvarande hanteringen av arbetslöshets- försäkringen: en eller flera kollektivavtalsstiftelser, ett eller flera administrationsbolag och Kammarkollegiet.

Kollektivavtalsstiftelser, administrationsbolag och Kammarkolle- giet kommer på olika sätt att hantera personuppgifter. En bedöm- ning av huruvida detta är möjligt enligt EU:s dataskyddsförordning GDPR behöver därmed göras. Den bedömningen ankommer på den som är personuppgiftsansvarig.

Utredningen bedömer att de nya aktörerna, liksom befintliga arbetslöshetskassor, kan antas ha tillräcklig kompetens för att själva bedöma och driva behandlingen av personuppgiftsbehandling inom ramen för de regler som uppställs av den allmänna dataskyddsförord- ningen.

För att personuppgiftsbehandlingen ska vara tillåten måste det finnas en rättslig grund för densamma. I dataskyddsförordningen finns sex rättsliga grunder, varav minst en ska vara uppfylld för varje personuppgiftsbehandling. De rättsliga grunderna framgår av arti- kel 6.1 i den allmänna dataskyddsförordningen (GDPR) och är föl- jande:

a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes person- uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål.

b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den

registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den regi- strerade innan ett sådant avtal ingås.

c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grund- läggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

170

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Utredningen noterar emellertid att de ekonomiska effekterna är avhängiga hur stora eller hur små justeringar som görs och att andra justeringar och andra räkneexempel skulle leda till andra resultat.

Eftersom en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring blir en del av framtida avtalsrörelser där parterna tar fram förhandlingsmål och krav har utredningen inte haft någon fast utformning av det kollektiv- avtalade regelverket att arbeta utifrån. Däremot har utredningen – givet den partsammansatta referensgruppens synpunkter – bedömt det som lämpligt att redovisa samlade ekonomiska effekter avseende två nya taknivåer (40 000 kronor/månad samt 45 000 kronor/månad).

Samtliga beräkningar har som utgångsläge regelverket för den nya beslutade inkomstbaserade arbetslöshetsförsäkringen (se av- snitt 9.3.1). Vid utredningens beräkningar är den enda skillnaden i den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen jämfört med den statliga just taknivåerna – allt annat är lika. Det utesluter inte att parterna i en framtida modell kommer att kunna variera även andra parametrar.

Vidare redogör utredningen för hur de förslagsställande parterna kan justera sin del av finansieringsavgiften och hur detta i så fall på- verkar de samlade ekonomiska effekterna och även medlemsavgiften för individen (se avsnitt 9.6).

9.1Arbetslöshetsersättningen förbättras för individer som omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

De förslagsställande parternas ambition är att den kollektivavtalade försäkringen ska vara påtagligt förmånligare än den statliga. För att kunna bedöma effekterna av ett förmånligare system belyser utred- ningen två olika möjliga taknivåer i den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen. Bägge är baserade på Medlingsinstitutets löne- statistik (från 2022); den första för att möta de förslagsställande parternas uttryckta mål att 70 procent av löntagarna ska erhålla

80 procent av den tidigare lönen (40 000 kronor/månad). Nivån om 45 000 kronor/månad används för att motsvara att 80 procent av löntagarna ska erhålla 80 procent av den tidigare lönen.

Enligt Medlingsinstitutets lönestatistik (från 2022) har 50 pro- cent av löntagarna en lön upp till 34 000 kronor/månad vilket inne-

174

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Tabell 9.1 Ersättning över tid för personer med minst

12 månaders medlemskap i en arbetslöshetskassa, vid ett kollektivavtalat tak på 40 000 kronor/månad och ett statligt tak på 34 000 kronor/månad

Kronor per månad

		Statlig arbetslöshetsersättning				Kollektivavtalad
		med ett statligt tak på 34 000			arbetslöshetsersättning med ett
			kronor/månad		kollektivavtalat tak på 40 000
						kronor/månad

	Genomsnittlig	Dag	Dag	Dag	Dag	Dag	Dag
	månadslön under	1–100	101–200	201–300	1–100	101–200	201–300
	ramtiden (vanl.	(80 %)	(70 %)	(65 %)	(80 %)	(70 %)	(65 %)
	12 mån)
Exempel A	14 300	11 440	10 010	9 295	11 440	10 010	9 295
Exempel B	28 600	22 880	20 020	18 590	22 880	20 020	18 590

Exempel C	33 600	26 880	23 520	21 840	26 880	23 520	21 840
Exempel D	39 500	27 200	23 800	22 100	31 600	27 650	25 675

Exempel E	43 300	27 200	23 800	22 100	32 000	28 000	26 000
Exempel F	51 200	27 200	23 800	22 100	32 000	28 000	26 000

Exempel G	55 000	27 200	23 800	22 100	32 000	28 000	26 000
Exempel H	65 000	27 200	23 800	22 100	32 000	28 000	26 000

Not. Fetmarkerad text innebär att individen har slagit i taket för den inkomst som ersätts. Källa: Egna beräkningar.

9.1.2Individens ersättning vid ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad

Utredningen redovisar även vid vilket givet tillfälle individen i res- pektive exempel A–H slår i ett ännu högre kollektivavtalat tak på

45 000 kronor/månad. Det statliga taket är i exemplet oförändrat 34 000 kronor/månad.

Av tabellen framgår att ett tak på 45 000 kronor/månad förbätt- rar arbetslöshetsersättningen ytterligare jämfört med ett tak på

40 000 kronor/månad. Det gäller för individer som arbetar på kollek- tivavtal och har lön över 40 000 kronor/månad och därmed får högre ersättning från det kollektivavtalade systemet.

Som redan beskrivits ovan redogörs endast för den högsta möj- liga ersättningen en individ skulle kunna få i det kollektivavtalade systemet respektive i det statliga systemet. Arbetslöshetsersätt- ningen kan bli lägre än vad som framgår av tabellen närmast nedan beroende på det s.k. medlemsvillkoret (se avsnitt 9.1.3). Precis som innan är effekten av det kollektivavtalade systemet troligen över-

176

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

skattad p.g.a. förekomsten av de kompletterande inkomstförsäk- ringarna.

Tabell 9.2 Ersättning över tid för personer med minst 12 månaders medlemskap i en arbetslöshetskassa, vid ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad och ett statligt tak på

34 000 kronor/månad

Kronor per månad

		Statlig arbetslöshetsersättning				Kollektivavtalad
			med ett statligt tak på		arbetslöshetsersättning med
			34 000 kronor/månad		ett kollektivavtalat tak på
						45 000 kronor/månad

	Genomsnittlig	Dag	Dag	Dag	Dag	Dag	Dag
	månadslön	1–100	101–200	201–300	1–100	101–200 201–300
	under ramtiden	(80 %)	(70 %)	(65 %)	(80 %)	(70 %)	(65 %)
	(vanl. 12 mån)
Exempel A	14 300	11 440	10 010	9 295	11 440	10 010	9 295
Exempel B	28 600	22 880	20 020	18 590	22 880	20 020	18 590

Exempel C	33 600	26 880	23 520	21 840	26 880	23 520	21 840
Exempel D	39 500	27 200	23 800	22 100	31 600	27 650	25 675
Exempel E	43 300	27 200	23 800	22 100	34 640	30 310	28 145
Exempel F	51 200	27 200	23 800	22 100	36 000	31 500	29 250

Exempel G	55 000	27 200	23 800	22 100	36 000	31 500	29 250
Exempel H	65 000	27 200	23 800	22 100	36 000	31 500	29 250

Not. Fetmarkerad text innebär att individen har slagit i taket för den inkomst som ersätts.

Källa: Egna beräkningar.

9.1.3Medlemskap i en arbetslöshetskassa leder till högre arbetslöshetsersättning – både i det statliga och det kollektivavtalade systemet

I ett försök att illustrera hur nivån på arbetslöshetsersättningen kan variera har utredningen även sammanställt den högsta tänkbara ersätt- ningen för individer som antingen uppfyller ett helt medlemsvillkor, ett halvt medlemsvillkor eller varken uppfyller ett helt eller ett halvt medlemsvillkor.1 Underlagen avser endast dag 1–100 i arbetslös- hetsperioden och ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad.

1Enligt 4–5 §§ lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring krävs minst ett års medlemskap i en arbetslöshetskassa för 80 procent av tidigare inkomst (helt medlemsvillkor) och för

60procent av tidigare inkomst krävs medlemskap minst sex månader inom ramtiden (halvt medlemsvillkor). De som inte uppfyller något medlemsvillkor överhuvudtaget eller inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa får 50 procents ersättning, enligt 6 § lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring.

177

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Av tabellen framgår bl.a. att medlemskap i en arbetslöshetskassa ger en högre arbetslöshetsersättning jämfört med att inte vara med- lem – oavsett om individen erhåller en kollektivavtalad eller en statlig arbetslöshetsersättning.

Tabell 9.3 Ersättning dag 1–100 vid ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad och ett statligt tak på

34 000 kronor/månad efter ett helt medlemsvillkor, ett halvt medlemsvillkor samt varken ett helt eller halvt medlemsvillkor

Kronor per månad

		Helt medlemsvillkor		Halvt medlemsvillkor		Varken helt eller
						halvt medlemsvillkor
	Genomsnittlig	Dag 1–100 (80 %)		Dag 1–100 (60 %)		Dag 1–100 (50 %)
	månadslön under
	ramtiden
	(vanl. 12 mån)
		Med KA*	Utan KA**	Med KA*	Utan KA**	Med KA*	Utan KA**

Exempel A	14 300	11 440	11 440	8 580	8 580	7 150	7 150
Exempel B	28 600	22 880	22 880	17 160	17 160	14 300	14 300

Exempel C	33 600	26 880	26 880	20 160	20 160	16 800	16 800
Exempel D	39 500	31 600	27 200	23 700	20 400	19 750	17 000

Exempel E	43 300	34 640	27 200	25 980	20 400	21 650	17 000
Exempel F	51 200	36 000	27 200	27 000	20 400	22 500	17 000

Exempel G	55 000	36 000	27 200	27 000	20 400	22 500	17 000
Exempel H	65 000	36 000	27 200	27 000	20 400	22 500	17 000

Not. Fetmarkerad text innebär att individen har slagit i taket för den inkomst som ersätts.

*Individer som arbetar på kollektivavtal.

**Individer som inte arbetar på kollektivavtal. Källa: Egna beräkningar.

9.2Fem aktörer behöver samverka i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

För att närmare illustrera hur det finansiella flödet ser ut i den tänkta utformningen av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har utredningen tagit fram en figur som visar olika inkomst- och utgifts- poster (både brutto- och nettoutgifter) som följer av modellen. Den kan sägas utgöra en vidareutveckling av den enklare figur som presen- terades redan i kapitel 3. Den är även en vidareutveckling av de figu- rer som presenterades i kapitel 11 i delbetänkandet, en skillnad är dock att figuren i delbetänkandet var på individnivå medan denna

178

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

figur speglar hela systemet. Figuren omfattar i huvudsak fem aktörer (arbetslöshetskassor, kollektivavtalsstiftelser, administrationsbolag, arbetsgivare med kollektivavtal samt stat och kommun) samt över- föringar mellan dessa.

Figur 9.1 Finansiella flöden i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Redovisning av influtna premier

Kollektivavtalsstiftelser			Administrationsbolag
				(t.ex. Fora)
Partsbidrag till	Parternas finansieringsavgift		Lönebaserade	Förmedlings-
Partsbidrag till	Parternas finansieringsavgift		premier	avgift (1,5 %)
arbetslöshetsförsäk-			premier	avgift (1,5 %)
arbetslöshetsförsäk-
ringen (exkl. STÅP)		Medlemsavgifter m.m.
		Medlemsavgifter m.m.
Arbetslöshetskassor				Arbetsgivare med
Arbetslöshetskassor				kollektivavtal
				kollektivavtal
	Arbetslöshetserästtning		Statlig kompensation	Inkomstskatt -
Statsbidrag till			via KamK räknad som	Inkomstskatt -
			via KamK räknad som	nettoeffekt (AB):
			en andel av inbetalda	nettoeffekt (AB):
arbets-	Statens finan-	Kommual-	en andel av inbetalda	avdrag för premien
arbets-	Statens finan-		premier	avdrag för premien
löshetsförsäkringen	sieringsavgift		premier	men beskattning av
löshetsförsäkringen	sieringsavgift	skatt (ökad		men beskattning av
(exkl. STÅP)		debitering)		statlig ersättning

	Skattereduktion,
STÅP	förändring
STÅP

Stat och kommun

Nedan följer en övergripande beskrivning av respektive aktör till- sammans med de finansiella flödena till och från respektive aktör vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

9.2.1Arbetslöshetskassorna betalar ut arbetslöshetsersättning till individen

Arbetslöshetskassorna bör i likhet med i dag ansvara för utbetalning av arbetslöshetsersättning till individen. De kommer precis som

i dag att ta in medlemsavgifter.

Det är stats- och partsbidrag som bör täcka utgifterna för arbets- löshetsersättningen, d.v.s. ersättningen till individen. Partsbidraget kommer att finansiera de individer som omfattas av kollektivavtal (inklusive hängavtal) samtidigt som statsbidrag kommer att finansiera de individer som inte gör det.

179

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Finansieringsavgiften kommer – i likhet med dagens system – att delfinanserna arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna kommer att bistå med underlag för att fastställa finansieringsavgiften i respektive system. Finansieringsavgiften kommer att betalas delvis till kollektivavtalsstiftelsen (parternas finansieringsavgift) och delvis till staten (statens finansieringsavgift). Arbetslöshetskassorna bör fortsatt ta ut medlemsavgifter av sina medlemmar som dels bör finan- siera kassornas administrationskostnader, dels finansieringsavgiften.

Figur 9.2 Finansiella flöden till och från arbetslöshetskassorna

		Kollektivavtalsstiftelser	Administrationsbolag
			(t.ex. Fora)
Partsbidrag	till	Parternas finansieringsavgift
Partsbidrag	till
arbetslöshetsförsäk-
ringen (exkl. STÅP)		Medlemsavgifter m.m.
	Arbetslöshetskassor		Arbetsgivare med
			kollektivavtal
		Arbetslöshetserästtning
Statsbidrag	till
arbets-		Statens finan-
löshetsförsäkringen		sieringsavgift
(exkl. STÅP)

Stat och kommun

9.2.2Kollektivavtalsstiftelser förmedlar nödvändig finansiering till arbetslöshetskassorna

Kollektivavtalsstiftelser ansvarar för att det partsbidrag som bör finansiera arbetslöshetsersättningen för det kollektivavtalade systemet överförs till arbetslöshetskassorna. Det är även kollektivavtalsstiftelser som erhåller parternas finansieringsavgift från arbetslöshetskassorna.

Utöver ett finansiellt flöde mellan arbetslöshetskassorna och kollektivavtalsstiftelser kommer administrationsbolag ansvara för att finansieringen via de lönebaserade premierna förmedlas till kollek- tivavtalsstiftelser.

180

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Figur 9.4 Finansiella flöden till och från administrationsbolag

Redovisning av influtna premier

Kollektivavtalsstiftelser	Administrationsbolag
		(t.ex. Fora)
Lönebaserade		Förmedlings-
premier		avgift (1,5 %)
Arbetslöshetskassor	Arbetsgivare med
		kollektivavtal

Stat och kommun

9.2.4Arbetsgivare med kollektivavtal betalar lönebaserade premier

Arbetsgivare med kollektivavtal bör erhålla kompensation från staten motsvarande statens besparing av att parterna övertar ansvaret för arbetslöshetsförsäkringen för individer som arbetar på kollektivavtal. För att finansiera det kollektivavtalade systemet bör arbetsgivare med kollektivavtal betala lönebaserade premier som administrations- bolagen sedan förmedlar vidare. De lönebaserade premierna bör fast- ställas i kollektivavtal. Om det inte redan finns medel i kollektivavtals-

stiftelser behöver premierna på totalnivå minst uppgå till skillnaden mellan partsbidraget och parternas finansieringsavgift (se avsnitt 9.3.3). Arbetsgivare med kollektivavtal betalar även en förmedlingsavgift till administrationsbolaget.

Beträffande inkomstskatten uppkommer i allmänhet en positiv kalkylmässig nettoeffekt totalt sett för aktiebolag, p.g.a. skillnaden mellan beskattning av den statliga kompensationen till arbetsgivare med kollektivavtal (främst aktiebolag) och de avdrag samma arbets- givare kan göra för de lönebaserade premierna. När de lönebaserade premierna är större än den statliga kompensationen kan nämligen arbetsgivare med kollektivavtal antas betala mindre inkomstskatt på

182

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

kompensationen än vad deras inkomstskatt minskar eftersom de får göra avdrag med avseende på sina premier.

Figur 9.5 Finansiella flöden till och från arbetsgivare med kollektivavtal

Kollektivavtalsstiftelser	Administrationsbolag
		(t.ex. Fora)
	Lönebaserade	Förmedlings-
	premier	avgift (1,5 %)
Arbetslöshetskassor		Arbetsgivare med
		kollektivavtal

Statlig kompensation via KamK räknad som en andel av inbetalda premier

Inkomstskatt - nettoeffekt (AB): avdrag för premien

men beskattning av statlig ersättning

Stat och kommun

9.2.5Statens kompensation bör motsvara den besparing en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring medför

Statens kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal bör – som tidigare beskrivits – fastställas i huvudsak genom att beräkna statens besparing av att parterna övertar ansvaret för arbetslöshetsförsäk- ringen för individer som arbetar på kollektivavtal.

Statlig kompensation bör enligt utredningen – vid ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring – beräknas som skillnaden i statens nettokostnader med det kollektivavtalade systemet jämfört med om staten skulle bära kostnaderna för en in- komstbaserad arbetslöshetsförsäkring, oavsett om personen i fråga har arbetat på kollektivavtal eller inte. Ersättningen till arbetsgivare med kollektivavtal bör förmedlas via Kammarkollegiet (se kapitel 6).

När de lönebaserade premierna är större än den statliga kompen- sationen kan arbetsgivare med kollektivavtal antas betala mindre inkomstskatt på kompensationen än vad deras inkomstskatt minskar eftersom de får göra avdrag med avseende på sina premier. Det inne- bär att staten i allmänhet får en ökad utgift.

183

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Förändrad skattereduktion i figur 9.6 avser den förändrade utgiften staten får avseende den skattereduktion individer erhåller för sina medlemsavgifter till arbetslöshetskassor (se avsnitt 4.5).

När taket höjs i arbetslöshetsförsäkringen ökar hushållens inkom- ster vilket medför att inbetalningarna av kommunalskatt ökar.

Staten bör fortsatt betala ett statsbidrag till arbetslöshetskassorna liksom den statliga ålderspensionsavgift som tas ut på arbetslöshets- ersättningen.2

Figur 9.6 Finansiella flöden till och från stat och kommun

Kollektivavtalsstiftelser		Administrationsbolag
		(t.ex. Fora)

Arbetslöshetskassor

	Arbetslöshetserästtning
Statsbidrag till
arbets-	Statens finan-	Kommual-
löshetsförsäkringen	sieringsavgift	skatt (ökad
(exkl. STÅP)		debitering)

STÅP

Arbetsgivare med

kollektivavtal

	Statlig kompensation	Inkomstskatt -
	via KamK räknad som	Inkomstskatt -
	via KamK räknad som	nettoeffekt (AB):
	en andel av inbetalda	nettoeffekt (AB):
	en andel av inbetalda	avdrag för premien
	premier	avdrag för premien
	premier	men beskattning av
		men beskattning av
		statlig ersättning
	Skattereduktion,
	förändring

Stat och kommun

9.3Antaganden och begränsningar med utredningens beräkningar

Utredningens beräkningar som presenteras i kapitlet bygger på Statistiska centralbyråns (SCB) mikrosimuleringsmodell, FASIT3, som används för att göra ekonomiska framskrivningar och som underlag för dessa används offentliga prognoser. För att beräkna utgifterna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har utred- ningen kompletterat FASIT med en ny modul, som innehåller upp- gifter från Fora om huruvida arbetsgivare har kollektivavtal och agg- regerade inkomstuppgifter på månadsbasis från SCB. Det nuvarande

2Staten betalar statlig ålderspensionsavgift även för ersättning i det kollektivavtalade syste- met (se avsnitt 6.4.5 och 6.4.6).

3FördelningsAnalytiskt Statistiksystem för Inkomster och Transfereringar.

184

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

arbetsvillkoret är ersatt med ett inkomstvillkor och även övriga delar i den nya lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring har, liksom den aviserade statliga taknivån på 34 000 kronor/månad, inarbetats i den nya modulen. Det innebär att de flesta beräkningarna avseende en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring görs jämfört med en in- komstbaserad arbetslöshetsförsäkring med en taknivå på 34 000 kro- nor/månad. Beräkningarna baseras alla på STAR-urvalet4 som består av cirka 2 100 000 individer och 960 000 familjehushåll.5

Eftersom FASIT används för att göra ekonomiska framskrivningar som baseras på offentliga prognoser vill utredningen poängtera att beräkningarna är behäftade med viss osäkerhet. Utredningen redo- visar i huvudsak utgifter för arbetslöshetsersättning och statlig ålders- pensionsavgift samt intäkter från finansieringsavgiften 2025. Även om utredningen inte ser framför sig att ett genomförande av en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring vore möjlig så snart, använder utredningen sig av 2025 som beräkningsår för att kunna använda så aktuella prognoser som möjligt i beräkningarna. Utredningen vill dessutom i vissa beräkningar kunna illustrera ut- vecklingen om den prognosticeras ytterligare några år framåt. Det innebär att effekterna av en arbetslöshetsförsäkring baserad på in- komster, har inarbetats av utredningen redan från den 1 januari 2025 trots att de är beslutade att gälla först från den 1 oktober 2025.

Alla beräkningar i slutbetänkandet avser en situation där alla arbetsgivare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) har kollek- tivavtal om arbetslöshetsförsäkring. Alla arbetsgivare med kollektiv- avtal och alla som arbetar hos dessa arbetsgivare antas alltså vara anslutna till det kollektivavtalade systemet. Antagandet görs för att uppskatta de totala utgifterna och de samlade effekterna av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring.6

Det är endast arbetslöshetsersättningen som förändras i respektive beräkning. Andra ersättningar, exempelvis aktivitetsstöd och utveck- lingsersättning, beräknas på samma sätt som i dag, vilket medför att dessa ersättningar inte inkluderas i de ändrade utgifter som utred-

4I delbetänkandet baserades beräkningarna i stället på MSTAR vilket består av cirka 92 000 individer och 42 000 familjehushåll.

5SCB (2022). FASIT användarhandledning 2022, s. 175–176.

6I sitt delbetänkande har utredningen även, med delvis andra förutsättningar, redovisat äldre beräkningar för situationen att vissa branscher eller sektorer skulle stå utanför en kollektiv arbetslöshetsförsäkring (se delbetänkandet avsnitt 12.4 och 12.5).

185

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

ningen beräknar.7 Ingen hänsyn tas vidare i kapitlet till dynamiska effekter till följd av ett högre tak i arbetslöshetsersättningen.

Slutligen antas fortsatt att ingen ersättningstagare har en kom- pletterande inkomstförsäkring (se avsnitt 9.1).

9.3.1Utgångsläget är en statlig inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring med en taknivå på 34 000 kronor/månad

I följande avsnitt redogör utredningen för några av de ekonomiska effekterna av en inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring med ett tak på 34 000 kronor/månad. Det innebär att effekterna av en arbets- löshetsförsäkring baserad på inkomster, har inarbetats av utredningen redan från den 1 januari 2025 trots att de är beslutade att gälla först från den 1 oktober 2025.

Av tabellen nedan framgår att med en inkomstbaserad arbetslös- hetsförsäkring med ett tak på 34 000 kronor/månad för alla ersätt- ningstagare väntas utgifterna för arbetslöshetsersättningen uppgå till cirka 16 miljarder kronor.

Utgifterna för den statliga ålderspensionsavgiften skulle uppgå till cirka 2 miljarder kronor vilket också motsvarar inbetalningen till ålderspensionssystemet. Givet dagens metod att fastställa finan- sieringsavgiften skulle den uppgå till cirka 5 miljarder kronor, vilket alltså helt tillfaller staten.

Tabell 9.4 Beräknade ekonomiska effekter av en inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring med ett tak på 34 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	2025
Arbetslöshetsersättning (utgift)	16,2
Statlig ålderspensionsavgift (utgift)*	1,7

Finansieringsavgift (intäkt)	4,9

* Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

7För att isolera effekterna av arbetslöshetsersättning har posten statlig ålderspensionsavgift beräknats manuellt.

186

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

9.3.2Samtliga beräkningar avser omkring 289 000 ersättningstagare

I tabellen närmast nedan redovisas hur många individer som beräknas erhålla arbetslöshetsersättning med en inkomstbaserad arbetslöshets- försäkring samt hur många som omfattas av respektive system. Det är dessa individer samtliga beräkningar avser.

Tabell 9.5	Prognosticerat antal individer som skulle erhålla
	arbetslöshetsersättning inom och/eller utanför det
	kollektivavtalade systemet, 2025

		2025
Individer med ersättning endast inom
det kollektivavtalade systemet		133 000
Individer med ersättning både inom och utanför
det kollektivavtalade systemet		110 000

Individer med ersättning endast utanför
det kollektivavtalade systemet		46 000
Totalt		289 000

Anm. Uppgifterna är avrundade till närmsta tusental vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

I utredningens beräkningar väntas cirka 289 000 individer erhålla arbetslöshetsersättning någon gång under 2025. Som tidigare beskri- vits erhåller vissa individer ersättning från båda systemen. Det gäller individer som har inkomster både inom och utanför det kollektiv- avtalade systemet däribland individer som, utöver inkomst från arbetsgivare, även mottagit exempelvis föräldrapenning eller sjuk- penning.

Av de som antas erhålla arbetslöshetsersättning under 2025 beräk- nas 133 000 individer (46 procent) få ersättning endast inom det kollektivavtalade systemet samtidigt som 46 000 individer (16 pro- cent) endast erhåller ersättning utanför det kollektivavtalade syste- met, d.v.s. från staten. Övriga 110 000 individer (38 procent) får ersättning från båda systemen.

187

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Tabell 9.6 Beräknade ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på

34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 40 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter	Skillnad mot en inkomstbaserad
	eller inkomster	ersättning med tak på
		34 000 kr/mån (jfr avsnitt 9.3.1)

	2025	2025
Arbetslöshetsersättning (utgift)	17,0	0,7
Statlig ålderspensionsavgift (utgift)*	1,7	0,1

Finansieringsavgift (intäkt)	5,1	0,2
Kommunalskatt (intäkt)**	..	0,2

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna utan endast förändringen. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Finansieringen av arbetslöshetsersättningen sker delvis genom en finansieringsavgift. Utredningen har räknat fram finansierings- avgiften på total nivå enligt gällande regelverk där medlemstalet hos samtliga arbetslöshetskassor multipliceras med 131 procent av den genom FASIT simulerade genomsnittliga dagpenningen. Beräk- ningarna visar att intäkterna från finansieringsavgiften till följd av det nya systemet ökar med omkring 200 miljoner kronor.

Parternas utbetalade arbetslöshetsersättning – d.v.s. parts- bidraget9 – skulle komma att motsvara cirka 13 miljarder kronor och parternas del av finansieringsavgiften beräknas uppgå till cirka 4 mil- jarder kronor. Notera att inga effekter på kommunernas skattein- täkter redovisas i tabell 9.7, dessa framgår emellertid av tabell 9.6.

9Staten kommer fortsatt att betala statsbidrag till arbetslöshetskassorna som bör motsvara statens utgifter för arbetslöshetsersättning.

190

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Tabell 9.7 Beräknade utgifter/inkomster med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 40 000 kronor/månad för staten respektive för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter	Skillnad mot en inkomst-
	eller inkomster	baserad ersättning med tak på
		34 000 kr (jfr avsnitt 9.3.1)

	2025	2025
Statlig arbetslöshetsförsäkring
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	12,1
Statlig ålderspensionsavgift, stat (utgift)*	0,4	1,2
Statlig ålderspensionsavgift, KA (utgift)*	1,3	1,3
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	3,6
Ersättning+STÅP – finansieringsavgift	4,6	11,0

Kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring**
Arbetslöshetsersättning (utgift)	12,8	12,8
Finansieringsavgift (intäkt)	3,9	3,9
Ersättning – finansieringsavgift***	8,9	8,9

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

*Egna beräkningar.

**Motsvarar finansiella flöden till och från kollektivavtalsstiftelser.

***Motsvarar de lönebaserade premierna.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Om alla arbetsgivare ingår i det kollektivavtalade systemet motsvarar partsbidraget cirka 75 procent av utgifterna

Som beskrivs ovan beräknas stats- och partsbidraget för kollektiv- avtalad och statlig arbetslöshetsersättning uppgå till 17 miljarder kronor, varav cirka 4 miljarder kronor i statsbidrag och cirka 13 mil- jarder kronor i partsbidrag. Partsbidraget motsvarar cirka 75 procent av stats- och partsbidraget och finansieras via en eller flera kollektiv- avtalsstiftelser. Eftersom kollektivavtalsstiftelsen erhåller en finan- sieringsavgift från arbetslöshetskassorna (cirka 4 miljarder kronor) motsvarar det finansiella flödet från administrationsbolaget till kollek- tivavtalsstiftelsen endast parternas nettoutgift för partsbidraget. Partsbidraget minskat med parternas finansieringsavgift utgör i beräkningarna de lönebaserade premier arbetsgivare med kollek- tivavtal betalar (12,8–3,9=8,9 miljarder kronor).

Administrationsbolaget erhåller finansiering från arbetsgivare med kollektivavtal som i sin tur kompenseras av staten. Statens kompensation fastställs genom att beräkna statens besparing av att

191

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Figur 9.7 Beräknade finansiella flöden vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på

34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 40 000 kronor/månad, alla arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

Redovisning av influtna premier

Kollektivavtalsstiftelser		8,9	Administrationsbolag
			(t.ex. Fora)
12,8	3,9		Lönebaserade	Förmedlings-
Partsbidrag till	Parternas finansieringsavgift		premier	avgift (1,5 %)
Partsbidrag till	Parternas finansieringsavgift			avgift (1,5 %)
arbetslöshetsförsäk	Medlemsavgifter
-ringen (exkl. STÅP)	Medlemsavgifter		8,9	0,1
			8,9	0,1
	7,0

	Arbetslöshetskassor	Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor	kollektivavtal
		kollektivavtal
		17,0

		Arbetslöshetserästtning			Statlig kompensation
Statsbidrag	till				via KamK räknad som
Statsbidrag	till				en andel av inbetalda
arbets-		Statens finan-	Kommual-		en andel av inbetalda
arbets-		Statens finan-			premier
löshetsförsäkringen		sieringsavgift			premier
löshetsförsäkringen		sieringsavgift	skatt (ökad
(exkl. STÅP)			skatt (ökad
(exkl. STÅP)			debitering)
			debitering)		Skattereduktion,
		1,3			Skattereduktion,	8,4
		1,3			förändring	8,4
STÅP	4,2			0,2	förändring
STÅP	4,2			0,2
1,7					0,1

Stat och kommun

Inkomstskatt - nettoeffekt (AB): avdrag för premien

men beskattning av statlig

0,1

Enligt utredningens beräkningar får arbetsgivare med kollektivavtal samlade ekonomiska effekter för det kollektivavtalade systemet – givet att alla arbetsgivare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) omfattas – som uppgår till cirka 600 miljoner kronor 2025. De samlade ekonomiska effekterna är beräknade genom att summera utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal (lönebaserade premier, beräknad skatt för framför allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag). Det innebär att par- terna inte bär hela kostnaden av det höjda kollektivavtalade taket vilket bl.a. beror på den positiva skatteeffekten för arbetsgivare med kollektivavtal.

193

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Tabell 9.8 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 40 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	2025

Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2
Statlig ålderspensionsavgift, stat+KA (utgift)*	1,7
Kompensation till arbetsgivare (utgift)	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,1
Förändring skattereduktion (utgift)	0,1
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3
Nettoeffekt staten	13,2

Utfall för arbetsgivare med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	8,9
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1
Statlig kompensation från Kammarkollegiet (intäkt)	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,1
Nettoeffekt arbetsgivare med kollektivavtal	0,6

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

* Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Statens samlade ekonomiska effekter, om alla arbetsgivare med kollektivavtal ansluts till systemet, beräknas motsvara cirka 13 mil- jarder kronor, vilket också framgår av tabellen närmast ovan. Statens nettoeffekter är beräknade genom att summera utgifterna (stats- bidrag till arbetslöshetskassor11, statlig ålderspensionsavgift för både statlig och kollektivavtalad ersättning, statlig kompensation till arbetsgivare, skatteavdrag framför allt för aktiebolag samt för- ändring av skattereduktion för avgifter till arbetslöshetskassor) och sedan minska summan med intäkterna (statlig finansieringsavgift samt inkomstskatt framför allt från aktiebolag som följer av att kom- pensationen jämställs med näringsbidrag).12 Siffran kan jämföras

11Statsbidraget till arbetslöshetskassor motsvarar utgifter för arbetslöshetsersättning för staten, se tabell 9.8.

12Notera att kommunalskatteförändringen inte tillskrivs staten utan antas tillfalla kommu- nerna.

194

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

med de kostnader för arbetslöshetsförsäkringen som staten hade haft i avsaknad av en kollektivavtalad försäkring (se avsnitt 9.3.1).

9.4.2Med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring förväntas medlemsavgifterna för individen öka

I dagsläget finns 24 arbetslöshetskassor i Sverige. Förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika arbetslöshetskassorna till exempel an- gående antalet medlemmar och antalet arbetslösa medlemmar (i både relativa och absoluta tal). Enligt Inspektionen för arbetslöshetsför- säkring (IAF) var den lägsta medlemsavgiften till en arbetslöshets- kassa 130 kronor 2023 samtidigt som den högsta var 175 kronor samma år.

Utredningen har räknat fram en genomsnittlig medlemsavgift efter ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring, dock utan att hänsyn tagits till att olika förutsättningar finns mellan arbetslöshetskassor. Det innebär att beräkningarna utgör uppskattningar. I utredningens räkneexempel uppgår den genomsnittliga medlemsavgiften till 150 kronor under 2025, givet taknivåer på 34 000 kronor/månad (statlig taknivå) respektive

40 000 kronor/månad (kollektivavtalad taknivå). En eventuell av- giftshöjning mildas av skattereduktionen som uppgår till 25 procent. I räkneexemplet antas att alla medlemmar är med och finansierar den höjda taknivån.

9.4.3Indexeras den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen ökar arbetsgivarnas utgifter

Enligt de förslagsställande parterna är möjligheterna till indexering av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen ett av flera bakom- liggande skäl till att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring för- ordats (se delbetänkandet avsnitt 7.2).

Vilken faktor som borde användas för en eventuell indexering av taket och golvet i arbetslöshetsförsäkringen är inte självklart. Å ena sidan ska arbetslöshetsförsäkringen fungera som stabilisator och därför bör hänsyn till prisutvecklingen tas. Å andra sidan är arbets- löshetsförsäkringen en inkomstförsäkring vilket kan tala för att en uppräkning i stället bör göras med hänsyn till löneutvecklingen.

195

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Utredningen har valt att basera en eventuell indexering på löne- utvecklingen för att dels undvika att arbetslöshetsförsäkringen ur- holkas när lönerna stiger, dels att det är ett önskemål som framgår av de förslagsställande parternas förhandlingsprotokoll (se bilaga 2).

I räkneexemplen nedan används utfallet för 2023 avseende den procentuella förändringen i timlönerna enligt konjunkturlönesta- tistiken, för samtliga år.13 Utredningen har valt att använda senast tillgängliga faktiska utfall för löneutvecklingen efter samråd med den partssammansatta referensgruppen.

Som beskrivits ovan beräknas de samlade ekonomiska effekterna för arbetsgivare med kollektivavtal för det kollektivavtalade systemet

–givet att alla arbetsgivare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) omfattas – uppgå till cirka 600 miljoner kronor under 2025.14 Skulle det kollektivavtalade systemet – med ett tak på 40 000 kronor/månad

–dessutom indexeras med den procentuella förändringen i tim- lönerna enligt konjunkturlönestatistiken beräknas utgifterna 2025 att öka med cirka 100 miljoner kronor, från 600 miljoner kronor till 700 miljoner kronor. För 2026 och 2027 beräknas utgifterna för arbets- givare med kollektivavtal att öka med 200 miljoner kronor respektive år. Jämförelsen görs i förhållande till en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring med taknivåer på 34 000 kronor/månad (statlig taknivå) respektive 40 000 kronor/månad (kollektivavtalad taknivå) som inte är indexerad.

Statens samlade ekonomiska effekter förblir väsentligen oföränd- rade även om enskilda poster som t.ex. statlig ålderspensionsavgift förändras något. Förändringen i statlig ålderspensionsavgift medför att även kompensationen till arbetsgivare med kollektivavtal för- ändras.

13Enligt Konjunkturinstitutet uppgick den procentuella förändringen i timlönerna till 3,8 pro- cent 2023.

14De samlade ekonomiska effekterna är beräknade genom att summera utgifterna för arbets- givare med kollektivavtal (lönebaserade premier, beräknad skatt för framför allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag).

196

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Tabell 9.9 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en indexerad kollektivavtalad taknivå på i utgångsläget 40 000 kronor/månad, 2025–2027

Miljarder kronor

År		2025		2026		2027
	Ursp.	Ny nivå, med	Ursp.	Ny nivå, med	Ursp.	Ny nivå, med
	nivå	indexering	nivå	indexering	nivå	indexering
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	4,2	4,1	4,1	4,1	4,1
Statlig ålderspensionsavgift,	1,7	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8
stat+KA (utgift)*	1,7	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8
stat+KA (utgift)*
Kompensation till arbetsgivare
(utgift)	8,4	8,3	8,4	8,4	8,5	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Förändring skattereduktion
(utgift)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3
Nettoeffekt staten	13,2	13,2	13,2	13,2	13,2	13,2

Utfall för arbetsgivare
med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	8,9	9,0	8,8	8,9	8,7	8,9
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Statlig kompensation från
Kammarkollegiet (intäkt)	8,4	8,3	8,4	8,4	8,5	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Nettoeffekt arbetsgivare
med kollektivavtal	0,6	0,7	0,4	0,6	0,3	0,5

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt. * Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

9.5Ekonomiska effekter med ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad

I följande avsnitt redogör utredningen för de ekonomiska effek- terna av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med taknivåer på 34 000 kronor/månad (statlig taknivå) respektive 45 000 kro- nor/månad (kollektivavtalad taknivå).

Avsnittet inleds med de samlade ekonomiska effekterna och de ekonomiska flödena. Därefter följer en beskrivning av hur medlems- avgifterna till arbetslöshetskassor kan komma att förändras.

197

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

9.5.1Med ett kollektivavtalat tak på 45 000 kronor/månad beräknas utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal uppgå till cirka 900 miljoner kronor

Med ett inkomstvillkor samt taknivåer på 34 000 kronor/månad (statlig taknivå) respektive 45 000 kronor/månad (kollektivavtalad taknivå) beräknas utgifterna för kollektivavtalad och statlig arbets- löshetsersättning öka med cirka 1 miljard kronor 2025, från cirka 16,2 miljarder kronor (se avsnitt 9.3.1) till cirka 17,3 miljarder kronor.

Tabell 9.10 Beräknade ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå

på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter	Skillnad mot en inkomstbaserad
	eller inkomster	ersättning med tak på 34 000 kr
		(jfr avsnitt 9.3.1)

	2025	2025
Arbetslöshetsersättning (utgift)	17,3	1,1
Statlig ålderspensionsavgift (utgift)*	1,8	0,1
Finansieringsavgift (intäkt)	5,2	0,3
Kommunalskatt (intäkt)**	..	0,4

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna utan endast förändringen. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Eftersom utbetalningarna ökar – till följd av höjd taknivå i den kollektivavtalade delen – påverkas såväl kommunernas skatteintäkter som den statliga ålderspensionsavgiften. Utgifterna för statlig ålders- pensionsavgift ökar med omkring 100 miljoner kronor samtidigt som kommunerna får ökade skatteintäkter med cirka 400 miljoner kronor.

198

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Den utbetalade kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen –

som motsvarar partsbidraget – beräknas komma att uppgå till cirka 13 miljarder kronor och parternas del av finansieringsavgiften beräk- nas uppgå till cirka 4 miljarder kronor. Notera att inga effekter på kommunernas skatteintäkter redovisas i en närmast nedan, dessa framgår emellertid av närmast föregående tabell.

Tabell 9.11 Beräknade utgifter/inkomster med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 45 000 kronor/månad för staten respektive för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter	Skillnad mot en inkomstbaserad
	eller inkomster	ersättning med tak på 34 000 kr
		(jfr avsnitt 9.3.1)
	2025	2025
Statlig arbetslöshetsförsäkring
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	12,1
Statlig ålderspensionsavgift, stat (utgift)*	0,4	1,2
Statlig ålderspensionsavgift, KA (utgift)*	1,3	1,3
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	3,6
Ersättning+STÅP – finansieringsavgift	4,7	11,0

Kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring**
Arbetslöshetsersättning (utgift)	13,2	13,2
Finansieringsavgift (intäkt)	4,0	4,0
Ersättning – finansieringsavgift***	9,2	9,2

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

*Egna beräkningar.

**Motsvarar finansiella flöden till och från kollektivavtalsstiftelser.

***Motsvarar de lönebaserade premierna.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Om alla arbetsgivare ingår i det kollektivavtalade systemet motsvarar partsbidraget cirka 76 procent av utgifterna

Som beskrivs ovan beräknas stats- och partsbidraget för kollektiv- avtalad och statlig arbetslöshetsersättning uppgå till cirka 17 miljarder kronor, varav cirka 4 miljarder kronor i statsbidrag och cirka 13 miljar- der kronor i partsbidrag. Partsbidraget motsvarar cirka 76 procent av stats- och partsbidraget och finansieras via en eller flera kollektiv- avtalsstiftelser. Eftersom kollektivavtalsstiftelsen erhåller en finan- sieringsavgift från arbetslöshetskassorna (cirka 4 miljarder kronor) motsvarar det finansiella flödet från administrationsbolaget till kollek-

199

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

tivavtalsstiftelsen endast parternas nettoutgift för partsbidraget. Partsbidraget minskat med parternas finansieringsavgift utgör i beräkningarna de lönebaserade premier arbetsgivare med kollektiv- avtal betalar (13,2–4,0=9,2 miljarder kronor).

Administrationsbolaget erhåller finansiering från arbetsgivare med kollektivavtal som i sin tur kompenseras av staten. Statens kompensation fastställs genom att beräkna statens besparing av att parterna övertar ansvaret för arbetslöshetsförsäkringen för individer som arbetar på kollektivavtal (cirka 8 miljarder kronor15). Notera att kompensationen till arbetsgivare med kollektivavtal påverkas av vilken taknivå parterna använder. Det beror på att staten ansvarar för att den statliga ålderspensionsavgiften även betalas för individer med kollektivavtalad arbetslöshetsersättning. Det innebär att om en högre ersättning betalas ut till individer med kollektivavtalad arbetslöshets- ersättning kommer en högre statlig ålderspensionsavgift att betalas in till staten.

Därutöver kommer arbetsgivare med kollektivavtal att betala skatt på den statliga kompensationen samtidigt som de har avdrags- rätt för de lönebaserade premierna. Eftersom de lönebaserade pre- mierna är större än kompensationen från staten erhåller arbetsgivare med kollektivavtal en beräknad positiv skatteeffekt därigenom (offent- liga arbetsgivare får inte del av den effekten).

Av figuren på nästa sida framgår även att kommunerna får ökade intäkter via kommunalskatten samtidigt som statens utgifter för skattereduktion för medlemsavgifter till arbetslöshetskassor ökar. Enligt utredningens beräkningar får arbetsgivare med kollektivavtal samlade ekonomiska effekter för det kollektivavtalade systemet – givet att alla arbetsgivare med kollektivavtal omfattas – som uppgår till cirka 900 miljoner kronor 2025. De samlade ekonomiska effek- terna är beräknade genom att summera utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal (lönebaserade premier, beräknad skatt för fram- för allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag). Det innebär att parterna inte bär hela kostnaden

15Utan en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle statens kostnader uppgå till 13 mil- jarder kronor (16,2+1,7–4,9=13) vilket kan jämföras med kostnader på 4,7 miljarder kronor (4,2+0,4+1,3–1,3=4,7) med det kollektivavtalade systemet. Kompensationen motsvarar besparingen, det vill säga 13–4,7=8,3 miljarder kronor. När statens besparing räknas fram tas hänsyn till att staten också finansierar statlig ålderspensionsavgift (1,3 miljarder kronor) för ersättningar från det kollektivavtalade systemet.

200

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

av det höjda kollektivavtalade taket vilket bl.a. beror på den posi- tiva skatteeffekten för arbetsgivare med kollektivavtal.

Figur 9.8 Beräknade finansiella flöden vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på

34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad, alla arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

Redovisning av influtna premier

	Kollektivavtalsstiftelser			9,2	Administrationsbolag
						(t.ex. Fora)
	13,2	4,0			Lönebaserade		Förmedlings-
Partsbidrag till		Parternas finansieringsavgift			premier		avgift (1,5 %)
Partsbidrag till
arbetslöshetsförsäk		Medlemsavgifter
-ringen (exkl. STÅP)		Medlemsavgifter				9,2	0,1
						9,2	0,1
			7,1		Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor				Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor					kollektivavtal
						kollektivavtal
			17,3
		Arbetslöshetserästtning			Statlig kompensation		Inkomstskatt -
Statsbidrag	till				via KamK räknad som		Inkomstskatt -
					via KamK räknad som		nettoeffekt (AB):
					en andel av inbetalda		nettoeffekt (AB):
arbets-		Statens finan-	Kommual-		en andel av inbetalda		avdrag för premien
arbets-		Statens finan-			premier		avdrag för premien
löshetsförsäkringen		sieringsavgift			premier		men beskattning
löshetsförsäkringen		sieringsavgift	skatt (ökad				men beskattning
(exkl. STÅP)			debitering)	Skattereduktion,			av statlig
		1,3		Skattereduktion,		8,3
		1,3		förändring		8,3
STÅP	4,2		0,4	förändring			0,2
STÅP	4,2		0,4				0,2
1,8					0,1

Stat och kommun

Källa: Egna beräkningar.

Statens samlade ekonomiska effekter om alla arbetsgivare med kollektivavtal ansluts till systemet kommer att motsvara cirka 13 mil- jarder kronor, vilket framgår av tabell på nästa sida. Statens netto- effekter är beräknade genom att summera utgifterna (statsbidrag till arbetslöshetskassor16, statlig ålderspensionsavgift för både statlig och kollektivavtalad ersättning, statlig kompensation till arbetsgivare, skatteavdrag framför allt för aktiebolag samt förändring av skatte- reduktion17) och sedan minska summan med intäkterna (statlig finansieringsavgift samt inkomstskatt framför allt från aktiebolag som följer av att kompensationen jämställs med näringsbidrag).18

16Statsbidraget till arbetslöshetskassor motsvarar utgifter för arbetslöshetsersättning för staten, se tabell 9.12.

17Här avses skattereduktionen för medlemsavgiften till arbetslöshetskassorna.

18Notera att kommunalskatteförändringen inte tillskrivs staten utan antas tillfalla kom- munerna.

201

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Siffran kan jämföras med de kostnader för arbetslöshetsförsäkringen som staten hade haft i avsaknad av en kollektivavtalad försäkring (se avsnitt 9.3.1).

Tabell 9.12 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	2025
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2
Statlig ålderspensionsavgift, stat+KA (utgift)*	1,8
Kompensation till arbetsgivare (utgift)	8,3
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,2
Förändring skattereduktion (utgift)	0,1
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3
Nettoeffekt staten	13,2

Utfall för arbetsgivare med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	9,2
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1
Statlig kompensation från Kammarkollegiet (intäkt)	8,3
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,2
Nettoeffekt arbetsgivare med kollektivavtal	0,9

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt. * Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

9.5.2Med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring förväntas medlemsavgifterna för individen öka

Precis som vid ett tak på 40 000 kronor/månad har utredningen räknat fram en genomsnittlig medlemsavgift vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring även med ett tak på

45 000 kronor/månad. Som tidigare beskrivits finns i dagsläget

24 arbetslöshetskassor i Sverige och enligt IAF var den lägsta med- lemsavgiften till en arbetslöshetskassa 130 kronor 2023 samtidigt som den högsta var 175 kronor samma år.

Enligt utredningens räkneexempel uppgår den genomsnittliga medlemsavgiften till 150 kronor under 2025, vilket avser medlems-

202

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Tabell 9.13 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en indexerad kollektivavtalad taknivå på i utgångsläget 45 000 kronor/månad, 2025–2027

Miljarder kronor

År		2025		2026		2027

	Ursp.	Ny nivå, med	Ursp.	Ny nivå, med	Ursp.	Ny nivå, med
	nivå	indexering	nivå	indexering	nivå	indexering
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	4,2	4,1	4,1	4,1	4,1
Statlig ålderspensionsavgift,
stat+KA (utgift)*	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8
Kompensation till
arbetsgivare (utgift)	8,3	8,3	8,4	8,4	8,4	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1
Förändring skattereduktion (utgift)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,2
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3	1,3
Nettoeffekt staten	13,2	13,3	13,3	13,3	13,3	13,3

Utfall för arbetsgivare
med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	9,2	9,2	9,1	9,2	9,0	9,1
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Statlig kompensation från
Kammarkollegiet (intäkt)	8,3	8,3	8,4	8,4	8,4	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1
Nettoeffekt arbetsgivare
med kollektivavtal	0,9	0,9	0,7	0,8	0,6	0,7

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt. * Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Som beskrivits i avsnitt 9.5.1 beräknas de samlade ekonomiska effekterna för arbetsgivare med kollektivavtal för det kollektiv- avtalade systemet – givet att alla arbetsgivare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) omfattas – uppgå till cirka 900 miljoner kro- nor under 2025.20 Skulle det kollektivavtalade systemet – med ett tak på 45 000 kronor/månad – indexeras med den procentuella för- ändringen i timlönerna enligt konjunkturlönestatistiken21 beräknas utgifterna att öka med mindre än 50 miljoner kronor 2025. För 2026

20De samlade ekonomiska effekterna är beräknade genom att summera utgifterna för arbets- givare med kollektivavtal (lönebaserade premier, beräknad skatt för framför allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag).

21Eftersom utredningen redovisar underlagen i miljarder kronor och med en decimal innebär det att ökningen inte syns i tabellen.

204

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

och 2027 beräknas utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal att öka med cirka 100 miljoner kronor respektive år. Jämförelsen görs i förhållande till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med taknivåer på 34 000 kronor/månad (statlig taknivå) respektive

45 000 kronor/månad (kollektivavtalad taknivå) som inte är in- dexerad.

Statens samlade ekonomiska effekter förblir väsentligen oföränd- rade även om enskilda poster som t.ex. statlig ålderspensionsavgift förändras.

9.6Höjd finansieringsavgift för att minska utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal

Utredningen har på olika sätt försökt hitta vägar för att möta de för- slagsställande parternas önskan om att minska utgifterna för arbets- givare med kollektivavtal samtidigt som en högre ersättning utgår till fler arbetslösa (se bilaga 2 samt delbetänkandet avsnitt 7.2). I föl- jande avsnitt redovisar utredningen hur de avtalsbärande parterna själva kan fastställa nivån på den egna finansieringsavgiften så att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen inte medför några ökade utgifter för arbetsgivare med kollektivavtal. Genom en ökad finansieringsavgift kan dessa arbetsgivare undvika ökade kostnader av systemet.

Ett system med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle samtidigt leda till lägre kostnader för parternas trygghetsstiftelser (se avsnitt 10.10.4). Lägre kostnader för trygghetsstiftelserna skulle även leda till lägre kostnader för arbetsgivare med kollektivavtal. En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle därmed, genom att kostnader avlastas från trygghetsstiftelserna, enligt utredningen de facto uppfylla även önskemålet om att kostnaderna för arbetsgivare ska minska. Utredningen har haft möjlighet att enligt vissa begräns- ningar kvantifiera den effekten för den största utbetalaren, Trygg- hetsrådet (se avsnitt 10.2.3).

Beräkningarna nedan görs med avseende på bägge de taknivåer utredningen har räknat på, nämligen 40 000 kronor/månad (se av- snitt 9.6.1) och 45 000 kronor/månad (se avsnitt 9.6.2).

205

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

9.6.1Om taket är 40 000 kronor/månad behöver finansieringsavgiften höjas med cirka

700 miljoner kronor för att arbetsgivare med kollektivavtal inte ska få högre kostnader

Som tidigare beskrivits beräknas utgifterna för arbetslöshetser- sättningen med ett inkomstvillkor samt taknivåer på 34 000 kro- nor/månad (statlig taknivå) respektive 40 000 kronor/månad (kollek- tivavtalad taknivå) att uppgå till 17 miljarder kronor, en ökning med cirka 700 miljoner kronor under 2025.

Fastställer de avtalsbärande parterna själva nivån på finansierings- avgiften skulle den kunna beräknas och uppgå till cirka 6 miljarder kronor för att det presenterade kollektivavtalade systemet ska gå runt. Det motsvarar en höjd finansieringsavgift med 700 miljoner kronor.22 Parternas finansieringsavgift liksom ökningen av den- samma tillfaller endast arbetsgivare med kollektivavtal.

Tabell 9.14 Beräknade ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på

34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på

40 000 kronor/månad med en alternativ finansieringsavgift för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter eller inkomster	Skillnad i förhållande till en
	när arbetsgivare med kollektiv-	beräkning med en multiplikator
	avtal beräknar finansierings-	1,31 (vilket tillämpas i dag,
	avgift med multiplikator 1,55	se avsnitt 9.4.1)

	2025	2025
Arbetslöshetsersättning (utgift)	17,0	0,0
Statlig ålderspensionsavgift (utgift)*	1,7	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	5,8	0,7
Kommunalskatt (intäkt)**	..	0,0

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna utan endast förändringen. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

22Enligt dagens finansieringsavgiftsberäkning med en uppräkningsfaktor på 1,31 procent skulle finansieringsavgiften uppgå till 5,1 miljarder kronor jämfört med 5,8 miljarder kronor i räkneexemplet ovan (5,8–5,1=700).

206

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

simulerade genomsnittliga dagpenningen i stället för med 131 pro- cent (som är dagens uppräkningsfaktor).

Den alternativa beräkningen avser endast parternas finansierings- avgift. Statens finansieringsavgift förblir densamma vilket framgår av tabellen närmast nedan. Av tabellen nedan framgår även att par- ternas finansieringsavgift uppgår till cirka 5 miljarder kronor, en ökning med 700 miljoner kronor jämfört med dagens nivåer.

Tabell 9.15 Beräknade utgifter/inkomster med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 40 000 kronor/månad för staten respektive med en alternativ finansieringsavgift för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter eller inkomster	Skillnad i förhållande till en
	när arbetsgivare med kollektiv-	beräkning med en multipli-
	avtal beräknar finansierings-	kator 1,31 (vilket tillämpas
	avgift med multiplikator 1,55	i dag, se avsnitt 9.4.1)

	2025	2025
Statlig arbetslöshetsförsäkring
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	0,0
Statlig ålderspensionsavgift,		0,0
stat (utgift)*	0,4
Statlig ålderspensionsavgift, KA (utgift)*	1,3	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	0,0
Ersättning+STÅP – finansieringsavgift	4,6	0,0

Kollektivavtalad
arbetslöshetsförsäkring**
Arbetslöshetsersättning (utgift)	12,8	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	4,6	0,7
Ersättning – finansieringsavgift***	8,2	0,7

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

*Egna beräkningar.

**Motsvarar finansiella flöden till och från kollektivavtalsstiftelser.

***Motsvarar de lönebaserade premierna.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

De lönebaserade premierna och förmedlingsavgiften motsvarar den statliga kompensationen

Som beskrivs ovan beräknas stats- och partsbidraget för kollektiv- avtalad och statlig arbetslöshetsersättning uppgå till cirka 17 mil- jarder kronor, varav cirka 4 miljarder kronor i statsbidrag och cirka 13 miljarder kronor i partsbidrag. Partsbidraget motsvarar cirka

75 procent av stats- och partsbidraget totalt och finansieras via en

207

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

eller flera kollektivavtalsstiftelser. Eftersom kollektivavtalsstiftelsen erhåller en finansieringsavgift från arbetslöshetskassorna (cirka 5 mil- jarder kronor) motsvarar det finansiella flödet från administrations- bolaget till kollektivavtalsstiftelsen endast parternas nettoutgift för partsbidraget. Partsbidraget minskat med parternas finansierings- avgift utgör i beräkningarna de lönebaserade premier arbetsgivare med kollektivavtal betalar (12,8–4,6=8,2 miljarder kronor).

Administrationsbolaget erhåller finansiering från arbetsgivare

med kollektivavtal som i sin tur kompenseras av staten. Statens kom- pensation fastställs genom att beräkna statens besparing av att par- terna övertar ansvaret för arbetslöshetsförsäkringen för individer som arbetar på kollektivavtal (cirka 8 miljarder kronor)23. Notera att statens kompensation inte påverkas av den förändrade finansie- ringsavgiften utan förblir densamma som vid den nuvarande finansie- ringsavgiftsberäkningen. Utredningen vill understryka att kompensa- tionen från staten inte överstiger utgifterna för arbetsgivare med kollektivavtal.

Därutöver kommer arbetsgivare med kollektivavtal att betala skatt på den statliga kompensationen samtidigt som de har avdrags- rätt för de lönebaserade premierna. I det här fallet kommer skatten på den statliga kompensationen och avdragseffekten för de lönebase- rade premierna att ta ut varandra vilket innebär att skatteeffekten blir noll (offentliga arbetsgivare ingår inte i beräkningen).

23Utan en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle statens kostnader uppgå till 13 mil- jarder kronor (16,2+1,7–4,9=13) vilket kan jämföras med kostnader på 4,6 miljarder kronor (4,2+0,4+1,3–1,3=4,6) med det kollektivavtalade systemet. Kompensationen motsvarar besparingen, det vill säga 13–4,6=8,4 miljarder kronor. När statens besparing räknas fram tas hänsyn till att staten också finansierar statlig ålderspensionsavgift (1,3 miljarder kronor) för ersättningar från det kollektivavtalade systemet.

208

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Figur 9.9 Beräknade finansiella flöden vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå

på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 40 000 kronor/månad med en alternativ finansieringsavgift, alla arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

Redovisning av influtna premier

	Kollektivavtalsstiftelser			8,2	Administrationsbolag
						(t.ex. Fora)
	12,8	4,6			Lönebaserade		Förmedlings-
Partsbidrag till		Parternas finansieringsavgift			premier		avgift (1,5 %)
Partsbidrag till
arbetslöshetsförsäk		Medlemsavgifter
-ringen (exkl. STÅP)		Medlemsavgifter				8,2	0,1
						8,2	0,1
			7,7		Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor				Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor					kollektivavtal
						kollektivavtal
			17,0
		Arbetslöshetserästtning			Statlig kompensation		Inkomstskatt -
Statsbidrag	till				via KamK räknad som		Inkomstskatt -
					via KamK räknad som		nettoeffekt (AB):
					en andel av inbetalda		nettoeffekt (AB):
arbets-		Statens finan-	Kommual-		en andel av inbetalda		avdrag för premien
arbets-		Statens finan-			premier		avdrag för premien
löshetsförsäkringen		sieringsavgift			premier		men beskattning
löshetsförsäkringen		sieringsavgift	skatt (ökad				men beskattning
(exkl. STÅP)			debitering)	Skattereduktion,			av statlig
		1,3		Skattereduktion,		8,4
		1,3		förändring		8,4
STÅP	4,2		0,2	förändring			0,0
STÅP	4,2		0,2				0,0
1,7					0,2

Stat och kommun

Källa: Egna beräkningar.

Enligt följande beräkning kommer parternas samlade ekonomiska effekter för det kollektivavtalade systemet – givet att alla arbetsgivare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) omfattas – att uppgå till närmare noll kronor under 2025. De samlade ekonomiska effekterna är beräknade genom att summera parternas utgifter (lönebaserade premier, skatt för framför allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag).

Statens samlade ekonomiska effekter om alla arbetsgivare med kollektivavtal ansluts till systemet beräknas att motsvara cirka 13 mil- jarder kronor, vilket framgår av tabell 9.16 på nästa sida. Statens nettoeffekter är beräknade genom att summera utgifterna (stats- bidrag till arbetslöshetskassor, statlig ålderspensionsavgift för både statlig och kollektivavtalad ersättning, statlig kompensation till arbets- givare, skatteavdrag framför allt för aktiebolag samt förändring av skattereduktion) och sedan minska summan med intäkterna (statlig

209

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

finansieringsavgift samt skatt framför allt från aktiebolag).24 Siffran kan jämföras med de kostnader för arbetslöshetsförsäkringen som staten hade haft i avsaknad av en kollektivavtalad försäkring. Notera att statens samlade ekonomiska effekt har förändrats till följd av parternas nya och högre finansieringsavgift som påverkar skatte- reduktionen för medlemsavgifter. En högre finansieringsavgift finansieras i räkneexemplet av höjda medlemsavgifter.

Tabell 9.16 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 40 000 kronor/månad, alternativ finansieringsavgift, 2025

Miljarder kronor

	2025
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2
Statlig ålderspensionsavgift, stat+KA (utgift)*	1,7
Kompensation till arbetsgivare (utgift)	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,0
Förändring skattereduktion (utgift)	0,2
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3
Nettoeffekt staten	13,2

Utfall för arbetsgivare med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	8,2
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1
Statlig kompensation från Kammarkollegiet (intäkt)	8,4
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,0
Nettoeffekt arbetsgivare med kollektivavtal	0,0

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

* Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Vid en höjd finansieringsavgift – i enlighet med beräkningarna i detta avsnitt – bedöms de genomsnittliga medlemsavgifterna öka från 150 kronor till 163 kronor.25 Även här kommer höjningen att mildras av skattereduktionen som uppgår till 25 procent. Höjningen

24Notera att kommunalskatteförändringen inte tillskrivs staten utan antas tillfalla kommu- nerna.

25Medlemsavgifterna beräknas genom att summera arbetslöshetskassornas administrations- kostnader och finansieringsavgiften och sedan dividera summan med antalet medlemmar, ((1 900 000 000+5 829 000 000)/3 950 000)/12=163.

210

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

Tabell 9.17 Beräknade ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på

34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på

45 000 kronor/månad med en alternativ finansieringsavgift för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter eller inkomster när	Skillnad i förhållande till en
	arbetsgivare med kollektivavtal	beräkning med en multiplikator
	beräknar finansieringsavgift	1,31 (vilket tillämpas i dag,
	med multiplikator 1,55	se avsnitt 9.5.1)
	2025	2025

Arbetslöshetsersättning (utgift)	17,3	0,0
Statlig ålderspensionsavgift
(utgift)*	1,8	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	6,2	1,0
Kommunalskatt (intäkt)**	..	0,0

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna utan endast förändringen. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Utredningen har räknat fram finansieringsavgiften enligt gällande regelverk med den skillnaden att medlemsantalet hos samtliga arbets- löshetskassor multiplicerats med 164 procent av den genom FASIT simulerade genomsnittliga dagpenningen i stället för med 131 procent (som är dagens uppräkningsfaktor).

Den alternativa beräkningen avser endast parternas finansierings- avgift. Statens finansieringsavgift förblir densamma vilket framgår av tabellen på nästa sida. Av tabellen framgår även att parternas finansieringsavgift uppgår till cirka 5 miljarder kronor, en ökning med 1 miljard kronor jämfört med dagens nivåer.

212

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Tabell 9.18 Beräknade utgifter/inkomster med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 45 000 kronor/månad för staten respektive med en alternativ finansieringsavgift för arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter eller inkomster	Skillnad i förhållande till en
	när arbetsgivare med	beräkning med en multiplikator
	kollektivavtal beräknar	1,31 (vilket tillämpas
	finansieringsavgift med	i dag, se avsnitt 9.5.1)
	multiplikator 1,55

	2025	2025
Statlig arbetslöshetsförsäkring
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	0,0
Statlig ålderspensionsavgift,
stat (utgift)*	0,4	0,0
Statlig ålderspensionsavgift,
KA (utgift)*	1,3	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	0,0
Ersättning+STÅP – finansieringsavgift	4,7	0,0

Kollektivavtalad
arbetslöshetsförsäkring**
Arbetslöshetsersättning (utgift)	13,2	0,0
Finansieringsavgift (intäkt)	5,0	1,0
Ersättning – finansieringsavgift***	8,2	1,0

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

*Egna beräkningar.

**Motsvarar de lönebaserade premierna.

**Motsvarar finansiella flöden till och från kollektivavtalsstiftelser. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

De lönebaserade premierna och förmedlingsavgiften motsvarar (i princip) den statliga kompensationen

Som beskrivs ovan beräknas stats- och partsbidraget för kollektiv- avtalad och statlig arbetslöshetsersättning uppgå till cirka 17miljar- der kronor, varav cirka 4 miljarder kronor i statsbidrag och cirka

13 miljarder kronor i partsbidrag. Partsbidraget motsvarar cirka 76 pro- cent av stats- och partsbidraget totalt och finansieras via en eller flera kollektivavtalsstiftelser. Eftersom kollektivavtalsstiftelsen er- håller en finansieringsavgift från arbetslöshetskassorna (cirka 5 miljar- der kronor) motsvarar det finansiella flödet från administrations- bolaget till kollektivavtalsstiftelsen endast parternas nettoutgift för partsbidraget. Partsbidraget minskat med parternas finansierings- avgift utgör de lönebaserade premier arbetsgivare med kollektiv- avtal betalar (13,2–5=8,2 miljarder kronor).

213

SOU 2024:86

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Figur 9.10 Beräknade finansiella flöden vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad med en alternativ finansieringsavgift, alla arbetsgivare med kollektivavtal, 2025

Miljarder kronor

Redovisning av influtna premier

	Kollektivavtalsstiftelser			8,2	Administrationsbolag
						(t.ex. Fora)
	13,2	5,0			Lönebaserade		Förmedlings-
Partsbidrag till		Parternas finansieringsavgift			premier		avgift (1,5 %)
Partsbidrag till		Parternas finansieringsavgift					avgift (1,5 %)
arbetslöshetsförsäk		Medlemsavgifter
-ringen (exkl. STÅP)		Medlemsavgifter				8,2	0,1
						8,2	0,1
			8,1		Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor				Arbetsgivare med
	Arbetslöshetskassor					kollektivavtal
						kollektivavtal
			17,3
		Arbetslöshetserästtning			Statlig kompensation		Inkomstskatt -
Statsbidrag	till				via KamK räknad som		Inkomstskatt -
					via KamK räknad som		nettoeffekt (AB):
					en andel av inbetalda		nettoeffekt (AB):
arbets-		Statens finan-	Kommual-		en andel av inbetalda		avdrag för premien
arbets-		Statens finan-			premier		avdrag för premien
löshetsförsäkringen		sieringsavgift			premier		men beskattning
löshetsförsäkringen		sieringsavgift	skatt (ökad				men beskattning
(exkl. STÅP)			debitering)	Skattereduktion,			av statlig
		1,3		Skattereduktion,		8,3
		1,3		förändring		8,3
STÅP	4,2		0,4	förändring			0,0
STÅP	4,2		0,4				0,0
1,8					0,3

Stat och kommun

Källa: Egna beräkningar.

Enligt följande beräkning kommer parternas samlade ekonomiska effekter för det kollektivavtalade systemet – givet att alla arbets- givare med kollektivavtal (inklusive hängavtal) omfattas – att uppgå till närmare noll kronor under 2025. De samlade ekonomiska effek- terna är beräknade genom att summera parternas utgifter (lönebase- rade premier, skatt för framför allt aktiebolag samt förmedlingsavgift) och sedan minska summan med intäkterna (statlig kompensation samt skatteavdrag framför allt hos aktiebolag).

Statens samlade ekonomiska effekter om alla arbetsgivare med kollektivavtal ansluts till systemet beräknas att motsvara cirka 13 mil- jarder kronor, vilket framgår av tabell närmast nedan. Statens netto- effekter är beräknade genom att summera utgifterna (statsbidrag till arbetslöshetskassor, statlig ålderspensionsavgift för både statlig och kollektivavtalad ersättning, statlig kompensation till arbetsgivare, skatteavdrag framför allt för aktiebolag samt förändring av skatte- reduktion)och sedan minska summan med intäkterna (statlig finan-

215

Beräkningsbara ekonomiska effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

SOU 2024:86

sieringsavgift samt skatt framför allt från aktiebolag).28 Siffran kan jämföras med de kostnader för arbetslöshetsförsäkringen som staten hade haft i avsaknad av en kollektivavtalad försäkring. Notera att statens samlade ekonomiska effekt har förändrats till följd av parter- nas nya och högre finansieringsavgift vilket påverkar skattereduk- tionen för medlemsavgifter och således även statens utgifter.

Tabell 9.19 Beräknad nettoeffekt för staten respektive arbetsgivare som ingår i det kollektivavtalade systemet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå

på 45 000 kronor/månad, alternativ finansieringsavgift, 2025

Miljarder kronor

	2025
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2
Statlig ålderspensionsavgift, stat+KA (utgift)*	1,8
Kompensation till arbetsgivare (utgift)	8,3
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,0
Förändring skattereduktion (utgift)	0,3
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3
Nettoeffekt staten	13,3

Utfall för arbetsgivare med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	8,2
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,0
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1
Statlig kompensation från Kammarkollegiet (intäkt)	8,3
Nettoeffekt arbetsgivare med kollektivavtal	0,0

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt. * Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Vid en höjd finansieringsavgift enligt ovan bedöms de genomsnitt- liga medlemsavgifterna öka från 150 kronor till 172 kronor.29 Höj- ningen kommer att mildras av skattereduktionen som uppgår till 25 procent. Alla medlemmar antas finansiera den höjda taknivån i räkneexemplet.

28Notera att kommunalskatteförändringen inte tillskrivs staten utan antas tillfalla kommu- nerna.

29Medlemsavgifterna beräknas genom att summera arbetslöshetskassornas administrations- kostnader och finansieringsavgiften och sedan dividera summan med antalet medlemmar, ((1 900 000 000+6 231 000 000)/3 950 000)/12=172.

216

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Flertalet regler i den tidigare gällande förordningen (2007:1244) om konsekvensbeskrivning vid regelgivning, vilken i stället fortsatt ska tillämpas av utredningen enligt övergångsbestämmelser, tar sikte på situationer där föreskrifter ska meddelas, vilket inte är aktuellt för utredningen. Reglerna i 6 och 7 § har ett något bredare täcknings- område och tar sikte mera allmänt på förslag om reglering. Utred- ningen gör dock endast en översiktlig genomgång av det eventuella behovet av regelförändringar (se kapitel 11) och flertalet föränd- ringar om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs skulle återspeglas i kollektivavtal vars föreskrifter inte omfattas av regler om konsekvensbeskrivning vid en eventuell ändring.

Enligt utredningen är det två punkter i 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensbeskrivning vid regelgivning som har omedelbar relevans för utredningen, nämligen att en konsekvens- utredning ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, samt en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon re- glering inte kommer till stånd. Kapitlet inleds med dessa övergripande frågor (se avsnitt 10.2) varefter dispositionen av konsekvensbeskriv- ningen görs baserat på sådana konsekvenser som särskilt omskrivs i utredningens direktiv.

10.2Andra sätt att möta parternas önskemål än genom en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

En konsekvensutredning ska enligt 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensbeskrivning vid regelgivning innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, samt en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.

Redan av utredningens direktiv framgår att de förslagsställande parterna anser att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan stärka den svenska partsmodellen och värna förutsägbarheten inom arbetslöshetsförsäkringen. Parterna upplever att dagens arbetslöshets- försäkring inte är tillräckligt försäkringsmässig och att skyddet vid arbetslöshet inte är tillräckligt bra vid eventuell arbetslöshet. De anser vidare att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska med- föra en kostnadsreducering för arbetsgivare.

218

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Enligt utredningens bedömningar går det delvis att möta de för- slagsställande parternas önskemål om en förbättrad arbetslöshets- försäkring för individen genom att staten höjer taket för alla ersätt- ningstagare (se avsnitt 10.2.1), d.v.s. både för de som arbetar med och utan kollektivavtal. Ett annat sätt skulle vara om den statliga arbetslöshetsförsäkringen indexerades (se avsnitt 10.2.2). I båda fallen skulle staten finansiera kostnaderna för den förbättrade arbets- löshetsförsäkringen.

Utredningen redovisar även ytterligare två åtgärder som skulle ha delvis motsvarande effekter som parterna efterfrågar, men som redan i utgångsläget primärt disponeras av parterna på arbetsmark- naden. Det handlar om en vidareutveckling av befintliga trygghetsavtal (se avsnitt 10.2.3) respektive av kompletterande inkomstförsäkringar (se avsnitt 10.2.4).

Ytterligare ett alternativ är slutligen att inte göra någonting alls men då tillgodoses inte parternas önskemål.

10.2.1Ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen för alla ersättningstagare i befintlig arbetslöshetsförsäkring

I detta avsnitt redovisas de offentligfinansiella effekterna av ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen redovisar här endast effekter av en taknivå på

45 000 kronor/månad eftersom ett eventuellt införande av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring troligen kan dröja. Därmed blir det högre taket mest relevant utifrån parternas avsikt att deras för- säkring ska vara påtagligt förmånligare än den statliga. Effekterna av en taknivå på 40 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare förväntas naturligtvis bli mindre.

Med ett inkomstvillkor samt en taknivå på 45 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare skulle utgifterna för arbetslöshets- ersättning öka med cirka 1,4 miljarder kronor 2025, från 16,2 miljar- der kronor till cirka 17,6 miljarder kronor. Ett höjt tak från 34 000 kro- nor/månad till 45 000 kronor/månad medför ökade utgifter även för statlig ålderspensionsavgift med cirka 100 miljoner kronor.1

1Utredningen redovisar inga underlag avseende allmän pensionsavgift som i princip betalas av alla skattskyldiga som omfattas av socialförsäkring. Vid sammanställning av de offentlig- finansiella effekterna skulle den allmänna pensionsavgiften redovisas som en intäkt i ålders- pensionssystemet samtidigt som skattereduktionen av densamma skulle redovisas som en utgift för staten.

219

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Det medför även ökade intäkter från finansieringsavgift, statlig in- komstskatt samt kommunalskatt.

Tabell 10.1 Offentligfinansiella effekter av en inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring med en taknivå på

45 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare, 2025

Miljarder kronor

	Totala utgifter	Skillnad mot en
	eller inkomster	inkomstbaserad
		ersättning med tak på
		34 000 kronor/månad

	2025	2025

Staten		1,1
arbetslöshetsersättning (utgift)	17,6	1,4
statlig ålderspensionsavgift (utgift)*	1,8	0,1
statlig skatt (intäkt)**	..	0,1
finansieringsavgift (intäkt)	5,2	0,3

Kommunerna		0,5
kommunalskatt (intäkt)**	..	0,5
Ålderspensionssystemet	1,8	0,1
Totalt offentlig sektor		0,5

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt.

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna eller staten utan endast för - ändringen.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

Sammantaget medför det höjda taket från 34 000 kronor/månad till 45 000 kronor/månad en offentligfinansiell försvagning med cirka 500 miljoner kronor 2025.2

Beräkningarna ovan är statiska och tar inte hänsyn till beteende- effekter som kan uppstå till följd av att reglerna ändras. Exempelvis kan höjda ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen göra att indi- vider blir mindre benägna att börja arbeta, samtidigt som en högre ersättning under en längre tid kan ha en positiv effekt på match- ningen på arbetsmarknaden. Utredningen resonerar vidare om tänk- bara konsekvenser för arbetsutbudet i avsnitt 10.6. När hushållens inkomster påverkas får det även effekt på den totala konsumtionen och därigenom även på statliga intäkter från konsumtionsskatter.

2Notera att även utgifter för exempelvis aktivitetsstödet påverkas om detta höjs till samma tak som i arbetslöshetsförsäkringen.

220

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Det är dock inte något som utredningen har kunnat beakta i beräk- ningarna.

10.2.2En indexering av befintlig arbetslöshetsförsäkring

Som framgår i avsnitt 9.4.3 och 9.5.3 är möjligheterna till indexering av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen ett av flera bakom- liggande skäl till att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring för- ordats av de förslagsställande parterna (se även bilaga 2 samt del- betänkandet avsnitt 7.2).

Utredningen har valt den procentuella förändringen i timlönerna enligt konjunkturlönestatistiken för indexering av taket och golvet, även om vilken faktor som borde användas i arbetslöshetsförsäk- ringen inte är självklart.

I räkneexemplen nedan används utfallet för 2023 avseende den procentuella förändringen i timlönerna enligt konjunkturlönestati- stiken, för samtliga år.3 Utredningen har valt att använda senast tillgängliga faktiska utfall för löneutvecklingen efter samråd med utredningens partssammansatta referensgrupp.

En eventuell indexering av arbetslöshetsersättningen påverkar inte bara utgifterna för arbetslöshetsersättningen utan även andra delar av statens budget. Utredningens räkneexempel redovisar emeller- tid endast direkta ekonomiska effekter för arbetslöshetsersättning, statlig ålderspensionsavgift, finansieringsavgift samt kommunalskatte- förändringar.

Det är en inkomstbaserad statlig arbetslöshetsförsäkring med ett tak på 34 000 kronor/månad för alla ersättningstagare som index- eras i beräkningarna nedan. Både golvet (d.v.s. den lägsta inkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret) och taket i arbetslös- hetsersättningen indexeras vilket på en och samma gång medför minskade utgifter i vissa delar men ökade utgifter i andra. Netto- effekten innebär dock en utgiftsökning. Utredningen redovisar pro- gnoser för 2025–2027 för att illustrera hur den ekonomiska effekten skulle kunna komma att se ut från år till år.

Med ett inkomstvillkor samt en taknivå på 34 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare skulle utgifterna för arbetslöshetsersätt-

3Enligt Konjunkturinstitutet uppgick den procentuella förändringen i timlönerna till 3,8 pro- cent 2023.

221

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

ningen öka med 200 miljoner kronor 2025, från 16,2 miljarder kro- nor till cirka 16,4 miljarder kronor. För 2026 och 2027 skulle utgif- terna för arbetslöshetsersättningen i stället öka med 400 miljoner kronor respektive 700 miljoner kronor. Jämförelsen görs i förhåll- ande till en inkomstbaserad arbetslöshetsförsäkring med taknivå på 34 000 kronor/månad respektive år.

Tabell 10.2 Beräknade ekonomiska effekter av en indexerad statlig arbetslöshetsförsäkring med en taknivå på i utgångsläget

34000 kronor/månad, 2025–2027 Miljarder kronor

		2025		2026		2027

	Ursp.	Skillnad,	Ursp.	Skillnad,	Ursp.		Skillnad,
	nivå	indexering	nivå	indexering	nivå		indexering
Arbetslöshets-
ersättning
(utgift)	16,2	0,2	16,1	0,4	16,0		0,7
Statlig
ålderspensions-
avgift (utgift)*	1,7	0,0	1,6	0,0	1,6	0,1

Finansierings-
avgift (intäkt)	4,9	0,1	5,0	0,1	5,1		0,2
Kommunalskatt
(intäkt)**	..	0,1	..	0,2	..	0,3

ÅP-systemet
(intäkt)	1,7	0,0	1,6	0,0	1,6		0,1

*Egna beräkningar.

**Utredningen redovisar inte de totala skatteintäkterna för kommunerna utan endast förändringen. Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

10.2.3Ett stärkt skydd genom utbyggda trygghetsavtal

Att göra de kollektivavtalade trygghetsavtal som numera finns inom de flesta arbetsmarknadssektorer generösare skulle också kunna vara ett alternativ till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Trygghetsstiftelsernas eller omställningsorganisationernas verk- samhet regleras genom kollektivavtal och den juridiska formen för organisationerna är kollektivavtalsstiftelser, vars syfte är att ge stöd vid omställning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Avtalen omfattar numera i princip alla arbetstagare som omfattas av kollek- tivavtal. De finansieras via avgifter som arbetsgivarna betalar.

222

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Arbetsgivarna kompenseras av staten för betydande delar av avgifterna till trygghetsstiftelserna eller omställningsorganisationerna. Det sker via Kammarkollegiet. Den verksamhet som arbetsgivarna kompenseras för avser i huvudsak olika former av icke ekonomiskt stöd från trygghetsstiftelser till arbetstagare för att komma åter in på arbetsmarknaden. De ekonomiska ersättningar till tidigare arbets- tagare som beskrivs nedan omfattas dock inte av den statliga kom- pensationen.

De flesta trygghetsavtal inom privat sektor ger någon form av kompletterande ersättning utöver den statliga arbetslöshetsersätt- ningen på den del av lönen som överstiger takbeloppet i arbetslöshets- försäkringen under vissa förutsättningar som varierar mellan avtalen. Denna ersättning kallas i flera avtal för avgångsersättning, förkortat AGE. Även för anställda inom offentlig sektor ger trygghetsavtalen möjlighet till avgångsersättning. För privatanställda arbetare erbjuds inga avgångsersättningar utan i stället avgångsbidrag (AGB), som är ett engångsbelopp.

Avgångsersättning

För privatanställda tjänstemän krävs, något förenklat, att den ersätt- ningsökande ska ha fyllt 40 år och arbetat i fem år på en arbetsplats för att kunna ta del av avgångsersättning (AGE). För offentliganställda är villkoren något generösare. Trygghetsrådets (privatanställda tjänste- män) och Trygghetsstiftelsens (statligt anställda) ersättningar täcker upp till 70 procent av den tidigare inkomsten som överstiger taket i arbetslöshetsförsäkringen. Omställningsfondens (kommun- och regionanställda) ersättning täcker upp till 80 procent av den tidigare inkomsten som överstiger taket i arbetslöshetsförsäkringen.

Avgångsersättningen är skattepliktig men inte pensions- eller

sjukpenninggrundande. Ersättningen toppar upp arbetslöshetsersätt- ningen eller aktivitetsstödet under de dagar den omfattar.

Trygghetsstiftelsernas eller omställningsorganisationernas kost- nader för avgångsersättning är beroende av taket i arbetslöshetsförsäk- ringen och sjönk, enligt uppgift, kraftigt när taket i arbetslöshets- försäkringen höjdes år 2020. Av de organisationer som utredningen

223

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Avgångsbidrag (AGB)

Avtalsförsäkringarna för privatanställda arbetare innehåller inte någon möjlighet till avgångsersättning utan i stället finns en möjlig- het till avgångsbidrag (som förkortas AGB).

Avgångsbidraget är utformat som ett engångsbelopp som kan betalas ut till den som är minst 40 år och som blir uppsagd på grund av arbetsbrist, sjukdom eller har avslutat en tidsbegränsad anställning. För att ha rätt till avgångsbidrag behöver den som blir arbetslös ha arbetat i minst 50 månader under fem år på ett eller flera företag som tecknat kollektivavtal. Beloppet som kan lämnas i avgångsbidrag bestäms utifrån ålder och arbetstid. För 2024 ligger beloppet mellan 40 230 kr och 58 490 kr.7 Avgångsbidraget påverkas inte om taket i arbetslöshetsersättningen höjs, vilket däremot avgångsersättningen gör. Beloppet är skattepliktigt.

För- och nackdelar med utvecklade trygghetsavtal som alternativ till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Utredningen bedömer att det redan i dag hade varit tekniskt möjligt för parterna att teckna kollektivavtal om mera omfattande avgångs- ersättningar, vilka i praktiken skulle kunna motsvara de utbetalningar som skulle kunna ges med en kollektivavtalad försäkring. Det är näm- ligen samma arbetstagare som omfattas av trygghetsavtalen som tänks omfattas av den kollektivavtalade försäkringen, d.v.s. personer som arbetar på kollektivavtal oavsett om de är fackliga medlemmar eller inte.

För att öka täckningsgraden av en sådan lösning med generösare trygghetsavtal skulle dock kravet på tidigare arbete troligen behöva ses över. Kravet på tidigare arbete är i dag högre ställt i dessa system jämfört med inkomstvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Om inte parterna kommer överens om att göra dessa villkor mer generösa kommer bl.a. de som är under 40 år och har arbetat mindre än fem år inom ett kollektivavtal i många fall inte att omfattas. Det gör att en lösning med utvecklade trygghetsavtal kan riskera att gynna främst grupper som är mera etablerade på arbetsmarknaden och som sanno- likt löper lägre risk att bli öppet arbetslösa jämfört med övriga.

7Uppgifter från Trygghetsfonden, TSL, https://tsl.se/omstallningsstod/ekonomiskt-stod- agb, läst 2024-11-25.

225

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Lösningen skulle också kräva att arbetsgivarna betalade en högre premie än i dag, vilket för med sig ökade kostnader för arbetsgivarna. Hur stor premieökningen blir är kopplad till hur mycket generösare trygghetsavtalen skulle bli.

Att använda trygghetsstiftelsernas upparbetade struktur och administration för en av parterna överenskommen ersättning torde dock sammanfattningsvis vara ett relativt enkelt sätt att ge fler ett högre tak i arbetslöshetsförsäkringen och som skulle omfatta alla på en arbetsplats med kollektivavtal. Trygghetsavtalen innehåller dock i dag skillnader när det gäller att kvalificera sig för att få avgångser- sättning. Till exempel kan kvalificeringstiden vara lång och viss ålder krävas för att få ersättning enligt vissa avtal. I andra avtal räcker det med en relativt kortare kvalificeringsperiod. Också det faktum att alla organisationer inte tillhandahåller avgångsersättning utan i stället avgångsbidrag skapar en särskild komplikation i sammanhanget. Pri- vatanställda arbetare, som får avgångsbidrag, skulle t.ex. inte omfattas av en lösning med utvecklade trygghetsavtal om inte kollektivavtalet ändrades till utbetalningar motsvarande AGE.

Utredningen har redogjort för beskattningen av AGE i delbetänk- andet (avsnitt 8.2). Där framgår att särskild löneskatt (24,26 %) betalas för dessa ersättningar från trygghetsstiftelserna. I övrigt är ersätt- ningen inte pensionsgrundande, vilket en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring enligt utredningen bör vara (se avsnitt 4.6).

Såvitt utredningen kan bedöma bör den relativt höga skattebelast- ningen tillsammans med det faktum att ersättningarna inte blir pen- sionsgrundande utgöra viktiga argument för att parterna inte anser att utbyggda AGE-ersättningar skulle kunna betraktas som ett likvär- digt alternativ vid en jämförelse med den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkring som utredningen har haft i uppdrag att utreda. Parterna har själva också påtalat för utredningen att de med detta alternativ inte skulle få något inflytande över utformningen av den allmänna arbetslöshetsförsäkringen.

10.2.4Ett stärkt skydd genom utbyggda inkomstförsäkringar

Ett alternativ till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring admini- strerad av arbetslöshetskassor skulle möjligen kunna vara att bygga ut de kompletterande fackliga inkomstförsäkringarna, som finan-

226

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

sieras genom fackföreningsavgifter, till att omfatta fler på arbetsmark- naden. En sådan lösning skulle, till skillnad från utvidgade trygg- hetsavtal, enbart omfatta de arbetstagare som är medlemmar i en fackförening som erbjuder en inkomstförsäkring.

Kompletterande inkomstförsäkringar erbjuds i dag huvudsakligen via medlemskap i fackliga organisationer och premien ingår i med- lemsavgiften. Dessa försäkringar ersätter skillnaden mellan taket i den statliga inkomstförsäkringen och det inkomsttak som sätts i försäkringsvillkoren för den kompletterande inkomstförsäkringen. Ersättningen betalas ut som ett skattefritt nettobelopp i förhållande till den tidigare lönen och är inte pensionsgrundande. Ersättningen utgår oberoende av om den ersättningssökande får arbetslöshets- ersättning eller aktivitetsstöd under de dagar försäkringsperioden omfattar.

Villkoren för inkomstförsäkringarna skiljer sig åt

Villkoren för de fackliga kompletterande inkomstförsäkringarna skiljer sig åt framför allt vad gäller takbeloppet och vilken tidsperiod som ersätts. Taket är i de flesta fall högre än de nivåer utredningen använt sig av som räkneexempel men ofta ersätts inte mer än 100–150 ersättningsdagar. Anledningen till att försäkringen i de flesta fall inte ersätter 300 dagar har uppgivits vara att detta väsentligen skulle öka kostnaderna för försäkringen. Flera fackföreningar erbjuder dock tilläggsförsäkringar som den enskilde medlemmen själv får betala, enligt en individuellt fastställd premie, för att förlänga antalet ersätt- ningsdagar till 300.

De flesta kompletterande inkomstförsäkringar förutsätter att

den sökande är berättigad till inkomstrelaterad ersättning från arbets- löshetsförsäkringen. Det förutsätter i sin tur att den sökande är med- lem i en arbetslöshetskassa. Inkomstförsäkringen är dock obero- ende av vilken arbetslöshetskassa som medlemmen tillhör.

I några enstaka fall kompenseras de som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa genom inkomstförsäkringen med ett belopp mot- svarande skillnaden mellan det statliga taket (f.n. 33 000 kro- nor/månad8) och taket i den kompletterande inkomstförsäkringen.

8Regeringen har aviserat att taket ska höjas från 33 000 kr/månad till 34 000 kronor/månad från den 1 oktober 2025.

227

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Dessa personer får emellertid ingen kompensation för skillnaden mellan den icke-inkomstbaserade ersättningen (på 510 kronor om dagen vid tidigare heltidsarbete) och den inkomstbaserade ersätt- ningen.

Den kompletterande inkomstförsäkringen täcker alltså normalt skillnaden mellan 80 procent av den tidigare inkomsten (om denna överstiger 34 000 kronor/månad) och vad som betalas ut i arbetslös- hetsersättning. Av det följer att inkomstförsäkringarna blir av rela- tivt större betydelse för den arbetslöse ju högre den tidigare lönen har varit samt att försäkringen inte har ett värde för arbetslösa som har en lön under det statliga taket i arbetslöshetsförsäkringen.

Sammanfattningsvis kan sägas att LO-förbundens inkomstförsäk- ringar är något mindre generösa än TCO-förbundens och Saco- förbundens när det gäller antalet dagar som kompenseras. Det gäller också för den högsta möjliga inkomst som kan ersättas, där Saco- förbunden med vissa undantag har de mest generösa reglerna.

Tre LO-förbund med sammanlagt knappt 98 000 yrkesverk- samma medlemmar har inte tecknat någon inkomstförsäkring för sina medlemmar; Byggnads, Fastighets och Musikernas. Fem av TCO:s medlemsförbund med sammanlagt knappt 35 000 yrkes- verksamma medlemmar saknar också inkomstförsäkring; Försvars- förbundet, TULL-KUST, Polisförbundet, Scen- och film och Sveriges yrkesmusikersförbund (SYMF). Bland Sacoförbunden saknar fyra förbund med drygt 20 000 yrkesverksamma medlemmar en facklig inkomstförsäkring; Sveriges Tandläkarförbund9, Officersförbundet, Reservofficersförbundet och Sjöbefälsföreningen. Sammanlagt saknar alltså 153 000 yrkesverksamma medlemmar i en facklig organisation en inkomstförsäkring.10

Eftersom risken för arbetslöshet såväl som lönenivåer skiljer sig åt mellan olika grupper på arbetsmarknaden sätts premien olika be- roende på vilka skadekostnader som kan förväntas i den komplette- rande inkomstförsäkringen. De flesta fackföreningar har dock teck- nat en kompletterande inkomstförsäkring för sina medlemmar och de som inte gjort det är, mycket förenklat, antingen medlemskollektiv

9Sveriges Tandläkareförbunds medlemsförening Tjänstetandläkarna, som organiserar anställda tandläkare både inom privat och offentlig sektor, har dock en inkomstförsäkring, https://tjanstetandlakarna.se/om-oss/, läst 2024-10-22.

10Uppgiften om antalet yrkesverksamma medlemmar (förutom uppgiften om Tjänste- tandläkarna) har hämtats från Medlingsinstitutets rapport: Kollektivavtalstäckning och arbetsmarknadens organisationer, 2023, s. 30–32.

228

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

med hög risk för arbetslöshet alternativt med påtagligt låg sådan risk. I det förra fallet torde en orsak ofta vara att det är svårt att få ekonomisk bärighet i försäkringen medan i det senare fallet nyttan av inkomstförsäkring antagligen vore begränsad.

De största försäkringsgivarna för fackliga inkomstförsäkringar är Folksam Sak, Bliwa Inkomstförsäkring och Unionen Medlems- försäkring.

För- och nackdelar med utbyggda inkomstförsäkringar som ett alternativ till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Utredningen bedömer att det i princip skulle vara möjligt att teckna kompletterande inkomstförsäkring för fler fackligt anslutna med- lemmar. Det är samtidigt svårt att bedöma den ekonomiska bärig- heten och i vilken utsträckning denna skulle kunna förbättras genom ytterligare samarbete vid fackföreningarnas köp av försäkringslös- ningar. Precis som i alternativet med utbyggda trygghetsavtal skulle parterna inte heller med detta alternativ få något inflytande över den allmänna arbetslöshetsförsäkringen.

Att använda inkomstförsäkringsbolagens upparbetade struktur och administration för en av fackförbunden tecknad inkomstför- säkring torde vara ett genomförbart sätt att ge fler ett högre tak i arbetslöshetsförsäkringen.

Ersättningen från inkomstförsäkringarna beskattas inte vilket får anses gynnsamt. Den är emellertid inte heller pensionsgrundande och omfattar endast de arbetstagare som är fackligt organiserade, trots att dessa torde ha lägre risk att bli arbetslösa.

Utbyggda kompletterande inkomstförsäkringar skulle samman- fattningsvis kunna ge ett högre tak under delar av arbetslösheten. Ett avgörande problem utifrån de utgångspunkter som finns för utredningens arbete är dock att arbetsgivarna antagligen inte skulle kunna bidra finansiellt i en sådan lösning, utan att inkomstförsäk- ringen tappar sina nuvarande skattefördelar. Om försäkringen anses ha samband med tjänsten framstår det nämligen som högst oklart om nuvarande skattebehandling av inkomstförsäkringarna, vilken följer av utgången i målet RÅ 2007 ref. 25, skulle kunna upprätt- hållas (se delbetänkandet avsnitt 8.2.1).

229

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

10.3Konsekvenser för enskilda i olika målgrupper

Enligt utredningens direktiv ska utredningen redovisa konsekvenser för enskilda i olika målgrupper samt om förslagen kan tänkas få konsekvenser för jämställdheten.

Avsnittet omfattar redogörelser för vilka effekter en eventuell kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan förväntas få för samtliga ersättningstagare, kvinnor och män samt för olika åldersgrupper. Det utredningen redovisar är räkneexempel som bygger på antaganden om vad som skulle kunna ingå i en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring. Parterna kan naturligtvis välja helt andra nivåer om de tecknar avtal.

Beräkningarna är gjorda baserat på STAR-urvalet i FASIT. Samt- liga beräkningar avser individer som på något sätt påverkas av det kollektivavtalade systemet med ett tak på 45 000 kronor/månad11, d.v.s. individer som varit arbetslösa och fått arbetslöshetsersättning någon gång under året. Det medför vissa svårigheter att studera ekonomiska effekter efter exempelvis inkomstgrupper, så kallade decilgrupper.12

Underlagen baseras på individer som är 20 år eller äldre, som har haft en disponibel inkomst under året samt varit folkbokförda i Sverige (både den 1 januari och den 31 december). Notera att beräkningarna endast omfattar individer som får en förändrad disponibel inkomst på grund av den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen.13

I likhet med tidigare har utredningen varit tvungen att göra an- tagandet att löntagare saknar kompletterande inkomstförsäkringar eftersom det saknas såväl individdata som studier vilka tar hänsyn till täckningsgraden eller omfattningen av de fackliga inkomstförsäk-

11Som tidigare beskrivits (se avsnitt 10.2.1) redovisar utredningen endast effekter av en taknivå på 45 000 kronor/månad eftersom ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ligger långt fram i tiden och därmed blir mest relevant för parternas avsikt att deras försäkring ska vara påtagligt förmånligare än den statliga. Effekterna av en taknivå på 40 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare förväntas naturligtvis bli mindre.

12När inkomstgrupperna fastställs summeras individens månadsinkomster till årsinkomster. Det innebär att en individ med relativt höga inkomster årets tre första månader skulle kunna hamna i inkomstgrupper med låga inkomster utan att för den delen representera individer med låga inkomster.

13Med disponibel inkomst avses summan av individens alla skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och negativa transfereringar (exempelvis återbetalning av studielån). Den disponibla inkomsten kan vara positiv elleroch negativ menmen individer med en disponibel inkomst som är noll selekteras bort. Den är negativ om de negativa transfere- ringarna är större än inkomster och positiva transfereringar (t.ex. individer som har åter- betalning av studieskulder eller betalar fastighetsavgift men inte har några inkomster).

230

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

ringarna. Det innebär att inkomsteffekterna av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring troligen är överskattade.

10.3.1Ungefär en fjärdedel av de med arbetslöshetsersättning skulle få en förstärkt disponibel inkomst med det kollektivavtalade systemet

I ett försök att redovisa hur den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk- ringen påverkar individer har utredningen räknat på hur berörda indi- viders disponibla inkomst skulle förändras. Av tabellen närmast nedan framgår att om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring införs – med ett tak på 45 000 kronor/månad – kommer cirka 71 500 indi- vider att få i genomsnitt 790 kronor mer i månaden efter skatt (en ökning med 2 procent i genomsnitt). Det motsvarar ungefär en fjärdedel av de som haft arbetslöshetsersättning någon gång under 2025.14

Som tidigare beskrivits antas ingen ersättningstagare ha en kom- pletterande inkomstförsäkring vilket innebär att effekterna sanno- likt är överskattade.

Tabell 10.3 Förändrad disponibel inkomst för berörda individer vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, 2025

Antal individer, kronor och procent

	Antal	Årsförändring,	Månadsförändring,	Procentuell
	individer*	med kollektivavtalad	med kollektivavtalad	förändring
		arbetslöshets-	arbetslöshets-
		försäkring*	försäkring**
Totalt	71 500	9 400	790	2 %

*Avrundade till närmaste 100-tal.

**Avrundade till närmaste 10-tal.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

14Som framgår i avsnitt 9.3.2 beräknas cirka 289 000 individer erhålla arbetslöshetsersättning någon gång under 2025, vilket innebär att av dessa får en fjärdedel förändrad disponibel inkomst (71 500/289 000=0,25).

231

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

10.3.2Den disponibla inkomsten förbättras mer för män än för kvinnor

Av de närmare 71 500 individer som påverkas av det kollektivavtalade systemet är cirka 39 procent kvinnor. Det kollektivavtalade systemet kommer stärka männens disponibla inkomst med 820 kronor i måna- den och kvinnors disponibla inkomst med 730 kronor i månaden, vilket är nästan 100 kronor mindre i månaden än männens.

Tabell 10.4 Förändrad disponibel inkomst för berörda individer vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, 2025

Antal individer, kronor och procent

	Antal	Årsförändring,	Månadsförändring,	Procentuell
	individer*	med kollektivavtalad	med kollektivavtalad	förändring
		arbetslöshets-	arbetslöshets-
		försäkring*	försäkring**
Kvinnor	27 600	8 800	730	2 %
Män	43 900	9 900	820	2 %
Totalt	71 500	9 400	790	2 %

*Avrundade till närmaste 100-tal.

**Avrundade till närmaste 10-tal.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

10.3.3En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring gynnar äldre mer än yngre

I tabellen närmast nedan redovisas hur det kollektivavtalade systemet påverkar den disponibla inkomsten för berörda individer i olika åldersgrupper. Som tidigare beskrivits baseras underlagen på individer som är 20–74 år, har haft en disponibel inkomst under året samt var folkbokförda i Sverige den 1 januari samt den 31 december. Notera att med berörda individer avses fortsatt individer som får en förändrad disponibel inkomst på grund av den kollektivavtalade arbetslöshets- ersättningen.

Av tabellen framgår att alla åldersgrupper påverkas av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring – mer eller mindre. De yngsta på- verkas minst av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, medan de äldsta påverkas mest. De yngsta (20–24 år) som berörs får igenom- snitt 320 kronor mer i månaden, medan de äldsta (65–74 år) som berörs i genomsnitt får 1 090 kronor mer i månaden.

232

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Tabell 10.5 Förändrad disponibel inkomst för berörda individer vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring efter ålder, 2025

Antal individer, kronor och procent

	Antal	Årsförändring,	Månadsförändring,	Procentuell
	individer*	med kollektivavtalad	med kollektivavtalad	förändring
		arbetslöshets-	arbetslöshets-
		försäkring*	försäkring**
20–24 år	1 600	3 900	320	1 %
25–34 år	14 600	7 300	610	2 %

35–44 år	17 000	8 600	720	2 %
45–54 år	18 000	9 700	810	2 %
55–64 år	19 300	11 800	990	3 %
65–74 år	1 000	13 100	1 090	3 %

Totalt	71 500	9 400	790	2 %

*Avrundade till närmaste 100-tal.

**Avrundade till närmaste 10-tal.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

10.3.4Privatanställda arbetare kommer att påverkas mer positivt jämfört med tjänstemän

En vanlig uppdelning när det kommer till den privata sektorn är den mellan arbetare och tjänstemän – även kollektivavtal tecknas separat för arbetare och tjänstemän. Utredningen har ingen möjlighet att beräkna hur mycket en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring påverkar arbetare och tjänstemän eftersom det i vissa fall saknas uppgifter om ersättningstagares tidigare arbetsgivare och/eller typ av kollektivavtal. Det medför att en sådan beräkning skulle missa ersättningstagare och därmed bli osäker.

Fastän utredningen inte har kunnat beräkna effekterna för arbetare respektive tjänstemän kan utredningen göra några bedömningar om möjliga effekter. Enligt utredningens bedömningar är de som skulle komma att tjäna mest på en eventuell kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring:

•individer med inkomster över 34 000 kronor/månad,

•som inte är medlemmar i ett fackförbund med inkomstförsäkring för sina medlemmar, och

233

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

statens utgifter med 200 miljoner kronor 2025, från 13 miljarder kronor till 13,2 miljarder kronor (se avsnitt 9.4.1 respektive 9.5.1).15

Tabell 10.6 Offentligfinansiella effekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med taknivåer på 40 000 kronor/månad respektive 45 000 kronor/månad för samtliga ersättningstagare, 2025

Miljarder kronor

	Totala inkomster	Totala inkomster och utgifter		Totala inkomster och utgifter
	och utgifter med	vid ev. införande av en		vid ev. införande av en
	endast en statlig	kollektivavtalad ersättning		kollektivavtalad ersättning
	arbetslöshets-	med tak på 40 000		med tak på 45 000
	försäkring och	kronor/månad (fortsatt tak		kronor/månad (fortsatt tak
	tak på 34 000	34 000 kronor/månad för		34 000 kronor/månad för
	kronor/månad	statlig ersättning)		statlig ersättning)

	Utfall	Utfall	Skillnad	Utfall	Skillnad

Staten	13,0	13,2	0,2	13,2	0,2
Arbetslöshets
ersättning (utgift)	16,2	4,2	12,0	4,2	12,0
Statlig
ålderspensionsavgift,
stat (utgift)*	1,7	0,4	1,3	0,4	1,3
Statlig
ålderspensionsavgift,
part (utgift)*	0,0	1,3	1,3	1,3	1,3
Kompensation
arbetsgivare med
kollektivavtal (utgift)	0,0	8,4	8,4	8,3	8,3
Skatteeffekt
aktiebolag (utgift)	0,0	0,1	0,1	0,2	0,2

Förändring
skattereduktion
(utgift)	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Finansieringsavgift
(intäkt)	4,9	1,3	3,6	1,3	3,6
Kommunerna	0,0	0,2	0,2	0,4	0,4
Kommunalskatt
(intäkt)	0,0	0,2	0,2	0,4	0,4
Ålderspensions-
systemet	1,7	1,7	0,0	1,8	0,1
Totalt offentlig sektor	11,3	11,2	0,1	11,1	0,2

Anm. Uppgifterna redovisas med en decimal vilket leder till att underlagen inte alltid summerar korrekt. * Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

15Som beskrivits tidigare redovisar utredningen inga underlag avseende allmän pensions- avgift som i princip betalas av alla skattskyldiga som omfattas av socialförsäkring. Vid sammanställning av de offentligfinansiella effekterna skulle den allmänna pensionsavgiften redovisas som en intäkt i ålderspensionssystemet samtidigt som skattereduktionen av densamma skulle redovisas som en utgift för staten.

235

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Utgifterna ökar dels eftersom de lönebaserade premierna är större än kompensationen från staten och arbetsgivare med kollek- tivavtal erhåller en beräknad positiv inkomstskatteeffekt därigenom (offentliga arbetsgivare får inte del av den effekten), dels eftersom statens utgifter för skattereduktion för medlemsavgifter till arbets- löshetskassor ökar.

I huvudsak är modellen utformad så att statens kostnader inte påverkas av vilket tak de kollektivavtalsslutande parterna sätter, ej heller av vilka andra villkor de väljer att tillämpa i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Att den statliga ålderspensionsavgift som staten finansierar kommer att öka hanteras i beräkningen av kom- pensationen till arbetsgivare. I tabell 10.6 på föregående sida blir också statens kostnader samma oavsett tak, vilket emellertid beror på av- rundningar. Samma orsaker som medför en ökad kostnad för staten med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring medför nämligen också en viss, om än begränsad, fördyring för staten om t.ex. taket höjs. Detta eftersom en sådan höjning även förväntas resultera i högre medlemsavgifter och högre lönebaserade premier. Statens något ökade kostnader med ett högre tak beror alltså på skattereduk- tionen för medlemsavgifter och avdragen för lönebaserade premier. Dessa ökade kostnader följer redan av befintliga skatteregler.

Ovanstående beräkning tar inte hänsyn till positiva effekter för kommuner och regioner, motsvarande 200 miljoner kronor med taknivå 40 000 kronor/månad och 400 miljoner kronor med taknivå 45 000 kronor/månad.

Sammantaget medför en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, oavsett taknivå på 40 000 kronor/månad respektive 45 000 kro- nor/månad, en offentligfinansiell förstärkning med omkring 200 mil- joner kronor 2025. Förstärkningen beror först och främst på att kommuner och regioner får ökade intäkter via kommunalskatten, om ersättningarna till de arbetslösa blir högre.

10.5Konsekvenser för transparensen i arbetslöshetsförsäkringen

Ett av motiven för de förändringar av arbetslöshetsförsäkringen som genomförs den 1 oktober 2025 är att öka transparensen för den enskilde ersättningstagaren. Införandet av en kollektivavtalad

236

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

arbetslöshetsförsäkring innebär däremot att ytterligare komplexitet adderas till regelverket. Det är ett rimligt önskemål att den kollek- tivavtalade arbetslöshetsförsäkringen behöver vara så pass transpa- rent att den enskilde har möjlighet att informera sig om i vart fall grunderna för hur denna försäkring fungerar. Ett minimikrav i sam- manhanget borde vara att den enskilde kan förstå om och när denne omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen samt vilket ekonomiskt utfall som kan förväntas.

Iavsnitt 10.8 behandlas Gent-modellen och där framgår bl.a. att parterna förväntar sig att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska få en Gent-effekt. För att så ska bli fallet är det rimligt att anta att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är så pass transparent i sin utformning att den allmänna kännedomen om fördelarna med en sådan försäkring blir kända bland de som arbetar. Vid ett av ut- redningens rundabordssamtal lyftes också svårigheter med bristande transparens ur perspektivet att de enskilda arbetstagarna inte känner till arbetsgivarens kollektivavtalsbindning.

Arbetsmarknadens funktionssätt och i förlängningen möjligheten att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik kan också påverkas nega- tivt av en bristande transparens i arbetslöshetsförsäkringen. Om den enskilde inte kan bedöma sitt konsumtionsutrymme utifrån ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen kan det bidra till att denne reducerar sin konsumtion på ett sätt som inte är positivt för samhällsekonomin. Den enskilde kan också vidta omställningsaktivi- teter som inte är optimala i en sådan situation.

De förslagsställande parterna på den privata sidan av arbetsmark- naden har i och för sig uttryckt en ambition om att begränsa antalet kollektivavtal. Utredningen är likväl tveksam till om förutsägbar- heten (framför allt för den enskilde arbetslöse) gällande ersättnings- nivån i arbetslöshetsförsäkringen skulle förbättras vid införandet av en kollektivavtalad försäkring. Systemet riskerar att bli komplext, i synnerhet gäller detta om kollektivavtal med sinsemellan olika villkor om arbetslöshetsersättning tecknas av olika parter på arbetsmark- naden.

237

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

10.6Arbetsutbudseffekter och drivkrafter till arbete

Arbetsmarknadens funktionssätt kan analyseras och beskrivas utifrån olika ramar och teoretiska modeller. På en övergripande nivå handlar det om att beskriva hur utbudet av arbetskraft16 möter efterfrågan och om det görs på ett effektivt sätt (en arbetsmarknad i balans). En hög sysselsättning – antingen mätt som antal individer eller arbe- tade timmar – utgör en viktig del av en väl fungerande arbetsmarknad.

En hög sysselsättning kan förklaras av ett högt arbetskraftsdeltag- ande eller av en låg arbetslöshet. Trots en väl fungerande arbetsmark- nad kommer det – oavsett konjunkturläge – att finnas personer som aktivt söker efter arbete på grund av att de är arbetslösa. Det sker dessutom ett ständigt in- och utflöde av personer på arbetsmarknaden, såsom studenter, sjukskrivna, individer som flyttar inom eller mellan länder samt personer som pensioneras.

Om arbetslösheten kan hanteras genom en effektiv sök- och matchningsprocess som medför att individer hittar arbete där deras kompetenser är användbara, kan en viss arbetslöshet trots allt bidra till en effektivare användning av samhällets resurser. Det finns där- emot goda skäl att tro att arbetslösheten i många fall är ett resultat av att arbetsmarknaden inte är i balans och att arbetslösheten därmed är ineffektivt hög. Det uppstår s.k. sökfriktioner när det tar tid och är kostsamt för företag och arbetssökande att göra rekryteringar. För företag handlar det om rekryteringskostnader och för individen om utebliven inkomst samt den ansträngning arbetssökandet innebär.17 Både arbetssökande och företag med vakanser deltar i en sök-

och matchningsprocess och effektiviteten i matchningsprocessen påverkas bl.a. av hur intensivt individer söker jobb. En högre sök- aktivitet hos de arbetssökande kan tänkas öka sannolikheten för fler anställningar och medföra att arbetslösheten minskar. För att fler anställningar ska komma till stånd krävs dock inte bara arbets- erbjudanden – utan dessa måste även accepteras av de arbetssökande. Ansträngningen att söka arbete påverkar möjligheten att få ett arbets- erbjudande samtidigt som löneanspråket (reservationslönen) påverkar sannolikheten att acceptera det.18 Individers reservationslöner, d.v.s.

16Arbetskraften består av sysselsatta och arbetslösa.

17Långtidsutredningen (2011), s. 25–27. Finansdepartementet (2011), Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?, s. 18–19.

18Finansdepartementet (2011), Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?, s. 18–19.

238

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

den lägsta lön som en individ är villig att arbeta för, beror bland annat på vilken ersättning individen får som arbetslös. Som utredningen tidigare beskrivit är de förslagsställande parternas avsikt att den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen ska vara påtagligt för- månligare än den statliga. De förslagsställande parterna vill även göra arbetslöshetsförsäkringen mer försäkringsmässig och värna förutsägbarheten.19

Frågan om en generösare arbetslöshetsersättning har diskuterats utifrån olika perspektiv (högre ersättningsnivå, längre rätt till ersätt- ning etc.). Det finns studier från framför allt 1990-talet som visar att en högre ersättningsnivå kan förlänga tiden i arbetslöshet. På senare år har dock frågan i någon mån varit omdiskuterad då nyare forskningsresultat har visat att en förlängning av antalet dagar med arbetslöshetsersättning inte påverkar tiden i arbetslöshet samt att sannolikheten att finna ett nytt arbete är oförändrad.20 Att hitta en lämplig nivå på arbetslöshetsersättningen kan också ses som en vär- deringsfråga där fördelar med en generösare försäkring bör vägas mot nackdelar som risken för högre arbetslöshet. En lägre ersättning i arbetslöshetsförsäkringen kan också bidra till oönskad yrkesväxling. Det bör också nämnas att en generös försäkring kan ge incitament till att personer tar arbeten som ger rätt till arbetslöshetsersättning och gör detta mera förmånligt vid en jämförelse med s.k. svartarbete.

Eftersom många fackförbund redan i dag erbjuder inkomstförsäk- ringar – som framför allt medför ett högre inkomsttak än den statliga arbetslöshetsförsäkringen under den första tiden i arbetslöshet – har utredningen försökt hitta studier som även tar hänsyn till dessa. Dessvärre är studierna inom området få vilket i stor utsträckning beror på att det saknas individdata avseende individer med kom- pletterande inkomstförsäkring. Det finns två studier publicerade. Den första av dessa studier visar att de fackliga inkomstförsäkring- arna förväntas leda till en sänkning av ersättningen i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen. Den andra studien – som är baserad på Sacoförbundens medlemmar – visar att inkomstförsäkringarna för- länger tiden i arbetslöshet. Förlängningen är dock relativt liten och uppgår i genomsnitt till en arbetsvecka.21

19Förslaget är en del av det helhetsgrepp de förslagsställande parterna tagit för att skapa flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

20Finanspolitiska rådet (2024), Svensk finanspolitik (2024), s. 119.

21Kolsrud J (2013), Insuring against unemployment samt Andrén T (2014) Leder kollektiva inkomstförsäkringar till högre arbetslöshet bland akademiker?

239

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Vad som är viktigt att poängtera i sammanhanget är – utöver aspekten med kompletterande inkomstförsäkringar – att resultat ofta skiljer sig åt mellan olika grupper. Det finns studier som visar olika resultat för kvinnor och män samt för människor i storstads- och glesbygdslän. Det är därför relevant att studera vilken grupp som kommer att påverkas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Det är sammanfattningsvis svårt att bedöma om införandet en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle leda till en förbätt- ring av arbetsmarknadens funktionssätt. Utredningen menar att effekterna på drivkrafterna till arbete av att höja taket i arbetslöshets- försäkringen endast för personer som omfattas av kollektivavtal inte bör överskattas. Vid utredningens första rundabordssamtal lyftes att en ökad ersättningsnivå kan påverka drivkrafterna negativt för vissa arbetssökande att söka arbete. Samtidigt påpekades att det saknas nyare studier om detta samt att det också saknas relevant forskning om hur kombinationen trygghetsavtal, arbetslöshetsförsäk- ring och inkomstförsäkringar – som redan i dag höjer taket i arbetslös- hetsförsäkringen – påverkar incitamenten för att söka arbete. En stor del av de anställda omfattas av nämnda förmåner och skulle därför inte påverkas särskilt mycket av en takhöjning förrän efter en längre tid i arbetslöshet. I sammanhanget kan också nämnas att det vid rundabordssamtalen även framkom att arbetsgivarföreträdare inte nödvändigtvis ser arbetslöshetsförsäkringen som något som håller uppe reservationslönerna, utan mer som en viktig faktor vid omställning och därmed för strukturomvandlingen.

10.7Konsekvenser för stabiliseringspolitiken

I forskningslitteraturen har synen på rollfördelningen i stabiliserings- politiken förändrats de senaste 20 åren, från att penningpolitiken ensam bör sköta stabiliseringen till att även regeringar i stabiliserande syfte aktivt kan ändra skattesatser och offentliga utgifter (s.k. diskre- tionär finanspolitik). Svängningen beror i huvudsak på bedömningen att penningpolitiken inte ensamt klarar av att stabilisera ekonomin, vilket blev särskilt tydligt under finanskrisen med den nedre gränsen för styrräntan.22

22Bilaga 6 till LU2023, s. 15 och 19.

240

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Finanspolitiska rådet lyfte i sin rapport från 2022 regeringens och riksdagens omfattande finanspolitiska åtgärder med anledning av covid-19-pandemin. Målet med de omfattande insatserna var att möjliggöra för ekonomin att övervintra krisen, hålla uppe efterfrågan samt att stötta ekonomiskt utsatta grupper. En av åtgärderna var en tillfällig förstärkning av arbetslöshetsersättningen, vilken motiverades med att den skulle bidra till att upprätthålla efterfrågan i ekonomin. Andra åtgärder var t.ex. ett förstärkt stöd vid korttidsarbete, omställ- ningsstöd till företag samt en generell sänkning av arbetsgivar- och egenavgifter.23

Arbetslöshetsförsäkringens funktion av att vara en viktig automa- tisk stabilisator genom att upprätthålla köpkraften när arbetslösheten ökar framhölls även vid ett av utredningens rundabordssamtal samt vid ett SNS-seminarium som hölls med anledning av utredningens delbetänkande. De som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen tenderar att relativt direkt konsumera sina ersättningar vilket snabbt får effekt på ekonomin.

Vid ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring skulle staten förlora en del av verktygslådan när det kommer till att stabilisera ekonomin. Som utredningen redovisat i delbetänk- andet skulle nästan nio av tio anställda omfattas av ett kollektivavtalat system (se delbetänkandet avsnitt 10.6.1). Dessutom beräknas om- kring åtta av tio av alla ersättningstagare i någon mån få sin ersätt- ning från det kollektivavtalade systemet (se avsnitt 9.4.2). Det skulle innebära att de förslagsställande parterna skulle behöva inta motsvar- ande statens roll för stora delar av arbetsmarknaden. För att kunna axla ansvaret krävs

1.en gemensam syn i hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen som en stabilisator,

2.snabba beslut när det behövs, samt

3.ekonomiska förutsättningar för att genomföra beslutade åtgärder.

Redan förhandlade avtal kan behöva ses över mitt under en avtals- period i syfte att de lönebaserade premierna exempelvis måste öka. Annars finnas en risk för att en kollektivavtalad försäkring skulle

23Finanspolitiska rådet (2022). Svensk finanspolitik 2022, s. 41, 42 och 43.

241

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

tvingas ha en lägre ersättning i en lågkonjunktur än i en högkon- junktur.

10.7.1Kostnaderna ökar med arbetslösheten

I ett försök att illustrera hur förändrade nivåer av arbetslöshet kan påverka utgifterna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring har utredningen tagit fram två alternativa scenarier där antal arbetslösa och antal individer med arbetslöshetsersättning i en simulering ändras inför beräkningar i SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT.24 Skillna- den mellan dessa scenarier avser kompensationen från staten som fastställs på två olika sätt.

•I scenario 1 antar utredningen att kompensationen fastställs år för år genom en alternativkostnadsberäkning av statens bespa- ring om parterna övertar delar av finansieringen av arbetslöshets- ersättningen. Det innebär att staten i scenario 1 tar hänsyn till exempelvis ökad arbetslöshet i alternativkostnadsberäkningen när den statliga kompensationen för kommande år, efter införan- det, räknas fram (se avsnitt 6.2.1).

•I scenario 2 antas i stället att den statliga kompensationen, varje år efter införandeåret räknas upp med lönesummans utveckling (se avsnitt 6.2.3).

Eftersom framtida kriser (exempelvis finansiella kriser) eller stör- ningar (exempelvis pandemier) är svåra att förutspå när det kommer till storlek och karaktär har utredningen valt att analysera effekterna av en kraftigt ökad arbetslöshet i nivå med utvecklingen under finanskrisen mellan 2008 och 2009.25

Beräkningarna görs avseende 2025 och baseras på att 353 000 indi- vider26 får arbetslöshetsersättning någon gång under året.

24Att kraftigt höja arbetslösheten påverkar inte bara utgifter för arbetslöshetsersättningen, även andra delar av statens budget påverkas (exempelvis sjukpenning, aktivitetsstöd och ekonomiskt bistånd). Utredningen redovisar emellertid endast ekonomiska effekter för arbetslöshetsersättning, statlig ålderspensionsavgift samt finansieringsavgift.

25Under 2008 och 2009 uppgick arbetslösheten till 6,4 procent respektive 8,5 procent, enligt Konjunkturinstitutets prognosdatabas (uppdatering 27 september 2023). Det motsvarar en ökad arbetslöshet med cirka 33 procent (((8,5/6,4)*100-100)=32,8).

26I avsnitt 9.3.2 framgår att utredningens tidigare beräkningar baseras på att omkring

289 000 får arbetslöshetsersättning någon gång under 2025.

242

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Scenario 1 – årlig alternativkostnadsberäkning

Om antal arbetslösa förväntas öka med 33 procent från 481 000 till 638 000 personer27 2025 skulle det medföra att de lönebaserade pre- mierna behöver öka med drygt 4,4 miljarder kronor och uppgå till drygt 13,6 miljarder kronor enligt scenario 1.

Tabell 10.7 Scenario 1 (årlig alternativkostnadsberäkning), Beräknade ekonomiska nettoutgifter vid en högre arbetslöshet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	Utfall 2025	Utfall för 2025 efter en fiktiv
	baserad på	höjning av det prognosticerade
	faktiskt	antalet arbetslösa med 33
	prognosticerad	procent
	arbetslöshet
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	5,6
Statlig ålderspensionsavgift,
stat+KA (utgift)*	1,8	2,4
Kompensation till arbetsgivare
(utgift)	8,3	12,3
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,2	0,2
Förändring skattereduktion (utgift)	0,1	0,1
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	1,2
Nettoeffekt staten	13,2	19,3
Utfall för arbetsgivare med
kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	9,2	13,6
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1	0,2
Statlig kompensation från
Kammarkollegiet (intäkt)	8,3	12,3
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,2	0,2
Nettoeffekt arbetsgivare med
kollektivavtal	0,9	1,3

* Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

27Även antalet individer med arbetslöshetsersättning skrivs upp, från 98 000 till 130 000.

243

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Tabell 10.8 Scenario 2 (uppräkning med lönesummor), Beräknade ekonomiska nettoutgifter vid en högre arbetslöshet med en statlig taknivå på 34 000 kronor/månad och en kollektivavtalad taknivå på 45 000 kronor/månad, 2025

Miljarder kronor

	Utfall 2025	Utfall för 2025 efter
	baserad på	en fiktiv höjning av
	faktiskt	det prognosticerade
	prognosticerad	antalet arbetslösa
	arbetslöshet	med 33 procent
Utfall för staten
Arbetslöshetsersättning (utgift)	4,2	5,6
Statlig ålderspensionsavgift,
stat+KA (utgift)*	1,8	2,4
Kompensation till arbetsgivare
(utgift)	8,3	8,3
Skatteeffekt aktiebolag (utgift)	0,2	0,9
Förändring skattereduktion (utgift)	0,1	0,1
Finansieringsavgift (intäkt)	1,3	1,2
Nettoeffekt staten	13,2	15,9
Utfall för arbetsgivare
med kollektivavtal
Lönebaserade premier (utgift)	9,2	13,7
Förmedlingsavgift (utgift)	0,1	0,2
Statlig kompensation från
Kammarkollegiet (intäkt)	8,3	8,3
Skatteeffekt aktiebolag (intäkt)	0,2	0,9
Nettoeffekt arbetsgivare
med kollektivavtal	0,9	4,7

* Egna beräkningar.

Källa: FASIT (2022), STAR-urvalet version 3.

10.7.2En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör inte urholkas i sämre tider

Ett syfte med att redovisa två olika scenarier är att illustrera håll- barheten i systemet genom ett slags stresstest. Det finns förstås begränsningar i tolkningsmöjligheterna, i synnerhet som systemet är oprövat samt att det – som beskrivits ovan – är väldigt svårt att förutspå framtida kriser.

Enligt utredningens bedömningar borde dock det kollektivavtalade systemet kunna klara den stabilisering som krävs vid en stegrad arbets-

245

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

löshet i scenario 1, d.v.s. med en årlig alternativkostnadsberäkning. Utredningen är dock tveksam till att det kollektivavtalade systemet med den konstruktion som skisseras i detta betänkande skulle klara den stabilisering som krävs i scenario 2, där den statliga kompensa- tionen räknas upp med lönesummans utveckling utan hänsyn till en ökad arbetslöshet. Det gäller särskilt när systemet är nytt och efter hand uppbyggda reserver fortfarande saknas. Som framgår i av- snitt 9.3.3 har referensgruppen särskilt påtalat att en fondering är viktig för att skapa stabilitet i det kollektivavtalade systemet. I ut- redningens samtliga beräkningar antas dock kollektivavtalsstiftel- serna gå jämnt ut varje år. Efter uppbyggnad av en buffertfond, vilket kan ske successivt, skulle inte de lönebaserade premierna behöva följa konjunkturen i samma utsträckning som gäller i utredningens beräk- ningar.

I bägge scenarier skulle de avtalsbärande parterna, åtminstone om systemet är nytt, vara tvungna att höja de lönebaserade premierna med närmare 50 procent mitt i en konjunkturnedgång. Det bedömer utredningen naturligtvis som olämpligt då det skulle bli procykliskt, d.v.s. motsatsen till stabiliserande. Vid en lågkonjunktur minskar efterfrågan på varor och tjänster vilket kan påverka företagens in- täkter. Att i en sådan situation öka de lönebaserade premierna kan förvärra konjunkturnedgången.

Vid utredningens första rundabordssamtal lyfte flera deltagare en oro för att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle riskera att bli generösare i goda tider och sämre i dåliga tider. Under samtalet lyftes även att OECD har påpekat att arbetslöshetsförsäk- ringen är en viktig konjunkturstabilisator, som bidrar bättre än något annat system till stabiliteten i ekonomin. Samtidigt nämnde represen- tanter för de förslagsställande parterna vid det andra rundabordssam- talet att de är beredda att bära ett stabiliseringspolitiskt ansvar, men att kompensationen från staten är helt avgörande för deras möjligheter att kunna ta ett sådant ansvar. De underströk också att de självfallet inte vill sätta sig i situationen att driva ett system som måste stramas åt i lågkonjunktur.

Utredningen anser att det skulle vila ett tungt ansvar på de avtals- bärande parterna i en kollektivavtalad försäkring och utredningens bägge scenarier illustrerar även hur avgörande beräkningsprinciperna för den statliga kompensationen kan vara för det kollektivavtalade systemets hållbarhet och därmed indirekt för stabiliseringspolitiken.

246

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

I delbetänkandet (se delbetänkandet kapitel 11) redogjorde utred- ningen för fyra alternativ för utformningen av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring där två av alternativen betecknades som att de innefattade en statlig delfinansiering. Under arbetet med både delbetänkandet och detta betänkande har de förslagställande parterna varit tydliga med att en statlig delfinansiering enligt delbetänkan- dets alternativ inte varit aktuell då parterna velat ha en rådighet över systemet. Mot den bakgrunden har utredningen i betänkandet inte ansett det meningsfullt (se avsnitt 1.1.3) att närmare belysa dessa alternativ från delbetänkandet.29

Utredningen vill dock särskilt understryka att de avtalsbärande parternas ansvar för stabiliseringspolitiken inte kan jämföras med det statliga ansvaret. Som beskrivits tidigare utgör arbetslöshetsförsäk- ringen endast en del i verktygslådan vilket innebär att övriga insatser från staten kan tänkas avlasta stabiliseringsansvaret för de avtals- bärande parterna. Vid en konjunkturnedgång skulle staten t.ex. kunna höja taket i det statliga systemet, vilket skulle innebära att kompensa- tionen till arbetsgivare med kollektivavtal ökar, givet att kompensa- tionen fastställs genom en alternativkostnadsberäkning. Vid en eko- nomisk kris finns goda skäl att tro att staten även vidtar andra åtgärder för att minska uppsägningar och dämpa arbetslösheten. Dessa insatser

–som t.ex. förstärkt stöd vid korttidsarbete – skulle också avlasta stabiliseringsansvaret för de avtalsbärande parterna. Även en ökad volym i de arbetsmarknadspolitiska programmen avlastar den kollek- tivavtalade arbetslöshetsförsäkringen kostnader (se avsnitt 10.10.1). I ett allvarligt ekonomiskt läge där de avtalsbärande parterna inte kla- rar av att bära kostnaderna och skulle behöva avveckla sina kollektiv- avtal om arbetslöshetsförsäkring bedömer utredningen därtill att det är oundvikligt att det kommer anses bli statens ansvar att betala ut statlig ersättning till dessa ersättningstagare.

29I delbetänkandet avsnitt 11.2 betecknades alternativ 1 och 3 som alternativ utan en statlig delfinansiering och alternativ 2 och 4 betecknades som alternativ med en statlig delfinan- siering.

247

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

10.8Institutionella konsekvenser för kollektivavtalsmodellen

och den så kallade Gent-modellen

Som utredningen skriver i delbetänkandet är kollektivavtal en del av fundamentet i den svenska modellen. Löner och anställningsvillkor regleras genom kollektivavtal som förhandlas fram av arbetsmark- nadens parter. Parterna har skapat egna institutioner för att hantera till exempel arbetsskador och pensioner. Vidare beskrevs att en driv- kraft för de förslagsställande parterna bakom en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är att få fler företag att vilja teckna kollektiv- avtal och gå in i en arbetsgivarorganisation.

Det framgår av utredningens direktiv att befintlig modell med fristående arbetslöshetskassor närstående fackliga organisationer, utgör en utgångspunkt, när det gäller administrationen av arbetslös- hetsförsäkringen, även om utredningen i och för sig har möjlighet att pröva även andra lösningar för administrationen av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. En modell med offentligt under- stödda, fackföreningsnära, arbetslöshetskassor brukar kallas Gent- modellen. Medlemskap i arbetslöshetskassor är frivilligt. En helt obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har diskuterats genom åren, men det frivilliga medlemskapet är fortsatt en utgångspunkt för utred- ningens resonemang.

Under utredningens första rundabordssamtal ifrågasattes om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle öka den fackliga anslut- ningsgraden eftersom dagens kollektivavtal inte är särskilt kända bland arbetstagarna. Dessutom framfördes att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring inte skulle komma att omfatta alla arbets- tagare och att det därför kunde ifrågasättas hur fler skulle få tillgång till arbetslöshetsförsäkringen genom en kollektivavtalad modell.

Vid utredningens rundabordssamtal ansåg flera talare även att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle kunna vara ett incita- ment för flera arbetsgivare att teckna kollektivavtal. Det framfördes emellertid också att man inte kan utgå från att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer att få en ”Gent-effekt”. De fack- förbunden närstående arbetslöshetskassorna angavs tidigare ha gått hand i hand med hög facklig organisationsgrad vilket dock även skulle kunna hänga samman med kraftiga statliga subventioner och en arbets- löshetsförsäkring med goda villkor. Vad som är orsak och vad som

248

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

är verkan kan inte bara fastställas genom att jämföra olika länder och baserat på tvärsnittsdata.

Utredningen har svårt att bedöma om en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring faktiskt kommer att stärka kollektivavtalsmodellen genom att fler företag tecknar kollektivavtal, däremot konstaterar utredningen att de förslagställande parterna anser att effekten kommer att bli sådan.

Argument som talar för parternas bedömning är att arbetstagare kan tänkas vilja omfattas av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk- ringen. På arbetsplatser utan kollektivavtal kan en effekt därmed bli att arbetstagare går med i facket i syfte att få hjälp att genomdriva kollektivavtal på sin arbetsplats.

Eftersom det i regel krävs fackliga medlemmar på en arbetsplats för att arbetstagarsidan ska kunna genomdriva kollektivavtal kan detta både leda till ökad organisationsgrad bland anställda inom delar av arbetsmarknaden och på arbetsplatser som i dag har lägre grad av organisering, liksom till en högre kollektivavtalstäckning.

Ytterligare en positiv faktor för modellen skulle kunna vara ökad kännedom om kollektivavtalets värde.

En motverkande effekt som åtminstone teoretiskt kan förutses är också att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle kunna min- ska den fackliga anslutningsgraden eftersom de fackliga inkomstför- säkringarna inte längre blir lika relevanta som tidigare. Studier av pro- fessor Lars Calmfors med flera visar att inkomstförsäkringen är det näst viktigaste skälet för att vara medlem i ett fackförbund.30 Anders Kjellberg menar också att inkomstförsäkringarna har givit upphov till en ny Gent-effekt framför allt på tjänstemannasidan. Det nya Gent-paketet innehåller, enligt Anders Kjellberg, medlemskap i fackförbund och arbetslöshetskassa i kombination med en facklig inkomstförsäkring.31

Tjänstemän har en hög organisationsgrad jämfört med arbetare men en lägre täckningsgrad för kollektivavtal (se delbetänkandet avsnitt 2.2.3). En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med ett högre tak, som skisseras i betänkandet, skulle kunna öka incitamenten för grupper som i dag har ganska höga löner men som saknar kollek- tivavtal att driva igenom sådana. Möjligen begränsas dock effekten

30Calmfors, Lars et al (2021), Vad finns det för anledning att var med i facket, Fores, Stockholm, s. 70.

31Kjellberg, Anders (2024), Den svenska partsmodellen ur ett nordiskt perspektiv – facklig anslutning och lönebildning, Arena idé, Stockholm, s. 327–332.

249

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

av att tjänstemän relativt ofta omfattas av såväl avgångsersättning som kompletterande inkomstförsäkring (se avsnitt 10.2.3 respek- tive 10.2.4) och det finns därmed redan i dag drivkrafter att sträva efter kollektivavtal. Den kompletterande inkomstförsäkringen är dock kopplad till det fackliga medlemskapet. Med en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring kopplas inkomsttryggheten mer direkt till kollektivavtalet, något som kan antas stärka kollektivavtals- modellen jämfört med i dag.

Motsvarande effekt skulle också kunna uppstå för grupper som inte har så stor nytta av ett högre tak om arbetsmarknadens parter väljer att teckna avtal om andra, mer förmånliga villkor, som till exempel en lägre avtrappning av ersättningen.

I sammanhanget bör även uppmärksammas att medlemsstaterna enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2041 av den 19 oktober 2022 om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen ska främja uppbyggnaden och stärkandet av arbetsmarknadens par- ters kapacitet att bedriva kollektivavtalsförhandlingar om lönesätt- ning, särskilt på sektornivå eller branschövergripande nivå (se även SOU 2023:36). Det kan avslutningsvis konstateras att en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring kan få betydelse i ett sådant samman- hang. Under det svenska ordförandeskapet 2023 antogs dessutom en rådsrekommendation för stärkt social dialog. Rekommendationen syftar till att stärka den sociala dialogen på nationell nivå och på EU-nivå samt till att stödja kollektivavtalsförhandlingar och mot- verka att organisationsgraden hos arbetstagar- och arbetsgivarorga- nisationer i EU-länderna sjunker.32

10.9Konsekvenser för berörda aktörer

Enligt sitt direktiv ska utredningen redovisa konsekvenser för berörda aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen, IAF, För- säkringskassan, rättsväsendet och andra medlemsstater i Europeiska unionen. I sistnämnda avseende hänvisas till redovisningen i avsnitt 8.1. I kommande avsnitt beskrivs konsekvenserna för de nationella aktö- rer som är direkt involverade i hanteringen av arbetslöshetsförsäk- ringen.

32Rådets rekommendation av den 12 juni 2023 om stärkt dialog mellan arbetsmarknadens parter i Europeiska unionen.

250

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

ärenden enligt både den kollektivavtalade och statliga försäkringen lika i flertalet aspekter.

Arbetslöshetskassorna behöver söka bidrag till arbetslöshetsersättningen från flera aktörer

Den administrativa komplexiteten för arbetslöshetskassorna kommer att öka framför allt eftersom bidrag till arbetslöshetsersättningen kommer att behöva sökas från flera källor (parternas kollektivavtals- stiftelser) än Arbetsförmedlingen. Den befintliga ansökan om stats- bidrag för utbetalning av ersättning sker i dag genom en rutin som omfattar arbetslöshetskassan, Arbetsförmedlingen och en bank.

Figur 10.1 Arbetslöshetskassornas övergripande finansiella flöde med tillkommande moment för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (i rött)

Staten

					Anslag	STÅP
			Finansieringsavgift		Anslag	STÅP
			Finansieringsavgift



Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen						Arbetsförmedlingen
			(IAF)

						Statsbidrag
	Finansieringsavgift					Statsbidrag
				Kollektivavtalsstiftelse
				Kollektivavtalsstiftelse

		Finansieringsavgift				Partsbidrag

Arbetslöshetskassan

MedlemsavgiftArbetslöshetsersättning

Arbetslöshetskassans medlemmar

252

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer det krävas motsvarande rutin till varje kollektivavtalsstiftelse som etableras.

De avtalsslutande parterna har dock uppgivit att deras ambition är att bara en kollektivavtalsstiftelse bör etableras. Om flera kollek- tivavtalsstiftelser trots detta etableras kan det också innebära att flera olika banker anlitas för att betala ut bidraget från respektive kollektiv- avtalastiftelse, samtidigt som ersättningen förväntas betalas ut samlat från arbetslöshetskassan, och den bank de valt. I figuren på före- gående sida illustreras tillkommande administration i förhållande till den befintliga med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Arbetslöshetskassorna behöver bistå med uppgifter för att bestämma den finansieringsavgift som parterna tar ut

Liksom i den statliga arbetslöshetsförsäkringen kommer en del av kostnaderna för den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen att finansieras av arbetslöshetskassornas medlemmar i form av en finan- sieringsavgift. Arbetslöshetskassorna betalar finansieringsavgiften till parternas kollektivavtalsstiftelser i stället för till staten och par- terna ges möjlighet att justera avgiften. Finansieringsavgiften i den kollektivavtalade försäkringen kan dock inte, som blir fallet med den kvarvarande statliga finansieringsavgiften, faktureras av Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Kollektivavtalsstiftelsen kommer därför att behöva etablera en egen faktureringsrutin, som kräver arbetslöshetskassornas bistånd med underlag för att fastställa finansieringsavgiften.

I övrigt kommer arbetslöshetskassorna också att behöva skapa nya rutiner för bokföringen av de transaktioner som de gör med parternas kollektivavtalsstiftelse.

Arbetslöshetskassornas förväntade kostnader för handläggningen av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Utredningen har bara kunnat uppskatta de initiala kostnaderna och inte de löpande kostnaderna som tillkommer för arbetslöshetskassorna vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Inför- andet av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen väntas fram- för allt skapa kostnader för uppdateringen av arbetslöshetskassornas

253

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

handläggningssystem samt utbildningskostnader Dessa engångskost- nader uppskattas av utredningen till drygt 150 miljoner kronor och beskrivs mer detaljerat i kommande avsnitt. Kostnaderna kommer att behöva finansieras av arbetslöshetskassorna själva och/eller de avtalstecknande parterna.

I sammanhanget bör dock noteras att utredningen redan i delbe- tänkandet konstaterat att den inkomstbaserade arbetslöshetsförsäk- ringen (som införs i oktober 2025) är en förutsättning för införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Dessa förenklingar borde på sikt medföra möjligheter till kostnadsbesparingar för arbets- löshetskassorna. Därför utgår också utredningen från att arbetslös- hetskassornas kostnadsvolym i huvudsak blir oförändrad förutom i de delar som specifikt tillkommer initialt för införandet av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Eftersom en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring i sig kräver ett större systemstöd kommer detta medföra att de löpande systemförvaltningskostnader blir något högre. Hur mycket högre de blir är dock inte känt för utredningen.

Utredningens gör också bedömningen att införandet av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring i sig inte behöver bidra till någon omfattande förlängning av handläggningstiderna över tid. Detta förutsätter dock – utöver någorlunda likformiga villkor för arbetslös- hetsersättningen enligt olika kollektivavtal – att den förväntade digi- tala inhämtningen av uppgifter fungerar, att ett ändamålsenligt hand- läggningsstöd tillskapas och att ökade kompetenskrav (inkluderat initiala utbildningsinsatser) ställs på den handläggande personalen.

Förväntade kostnader för uppdatering av arbetslöshetskassornas handläggningssystem etc.

Sveriges a-kassor har, efter fråga från utredningen, gjort en upp- skattning av hur lång tid en implementering av en eventuell kollektiv- avtalad försäkring kan ta i arbetslöshetskassornas systemstöd och vilka kostnader som kan förväntas. Implementeringen består dels av uppdatering av den grundläggande funktionaliteten (inklusive parallella processer för den statliga försäkringen), dels av tillkommande funktio- nalitet för den kollektivavtalade försäkringen. Sveriges a-kassor har inte kunnat förutsäga några exakta framtida förvaltningskostnader men dessa antas dock öka stort då komplexiteten i systemet växer väsentligt.

254

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Kostnadsuppskattningen är gjord enligt ett antal förutsättningar. I sammanhanget är det mest relevanta att Fora eller andra/annan aktör tillhandhåller en integrationstjänst för arbetslöshetskassornas gemensamma handläggningsstöd där information kring kollektiv- avtal finns tillgängliga, och att dessa innehåller uppgifter om kollek- tivavtal och dess olika parametrar (taknivåer, avtrappningar, etc.).

Totalt förväntas implementering av systemförändringarna ta cirka 90 000 timmar och medföra en totalkostnad på cirka 95 mil- joner kronor.34

Kostnader för utbildning av arbetslöshetskassornas personal

När det gäller utbildningskostnaderna är det arbetslöshetskassornas bedömning att dessa kostnader kommer att uppstå både initialt och över tid (för att vidmakthålla kunskaperna). Även kostnaderna för att utbilda nyrekryterad personal förväntas öka. Eftersom utbildnings- insatserna förväntas bli omfattande bidrar detta även till ett produk- tionsbortfall. Akademikernas a-kassa var den enda kassa som angav några konkreta siffror för att kvantifiera utbildningskostnaderna. De uppgav att de räknade med kostnader på minst 5 miljoner kro- nor för att införa den inkomstbaserade försäkringen, vilket de uppgav skulle kunna vara ett slags riktmärke för kostnaderna även vid införan- det av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Några kostnads- besparingar till följd av införandet av en inkomstbaserad arbetslös- hetsförsäkring har inte lyfts fram av Arbetslöshetskassorna.35

Att fastställa en rättvisande utbildningskostnad är svårt för utred- ningen på grund av bristande tillgång på underlag. Arbetslöshets- kassorna är olika stora, har varierande ärendemängd och fördelningen av personal på olika funktioner varierar också. Antalet personer som behöver utbildas varierar därför troligtvis och detta gör att det inte är oproblematiskt att använda sig av Akademikernas a-kassas kostna- der som underlag. Akademikernas arbetslöshetskassa har 129 anställda. Om man delar kostnadsuppskattningen om 5 miljoner kronor på 129 anställda ger detta en utbildningskostnad på 38 760 kronor per

34Uppgifter från Sveriges a-kassor: Alternativ för utformning av en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring – Estimat på implementationskostnader i arbetslöshetskassornas gemensamma systemstöd, utredningens aktbilaga 150.

35Se bland annat tjänsteanteckning från möte med arbetslöshetskassor angående deras handläggningskostnader, utredningens aktbilaga 149.

255

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

10.9.3Konsekvenser för statliga myndigheter

De statliga myndigheter som berörs direkt av införandet av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring är:

•allmänna förvaltningsdomstolar

•Arbetsförmedlingen

•Försäkringskassan

•Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

I kommande avsnitt beskrivs konsekvenserna för dessa aktörer.

Arbetsförmedlingen

Utredningens övergripande bedömning när det gäller konsekvenser för arbetsmarknadspolitiken (och därmed Arbetsförmedlingen) är att denna inte påverkas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring i någon större utsträckning medan en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring påverkas av arbetsmarknadspolitiken. Utredningen bedö- mer att det främst är två av Arbetsförmedlingens kontaktytor gen- temot arbetslöshetsförsäkringen som påverkas vid införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Dels de arbetsmarknads- politiska programmen, dels den så kallade kontrollfunktionen som innebär att Arbetsförmedlingen lämnar vissa uppgifter till arbetslös- hetskassorna för att dessa sedan ska ta ställning till om den sökande ska få en sanktion eller inte på grund av olika typer av misskötsel av arbetssökandet.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring påverkar i sig inte Arbetsförmedlingens programvolym utan denna styrs av Arbets- förmedlingens budget och prioriteringar utifrån denna samt är delvis avhängig av politiska beslut Noterbart i sammanhanget är dock att de arbetssökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program inte får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utan i stället får aktivi- tetsstöd som betalas ut av Försäkringskassan. Genom detta påverkas kostnadsmassan i den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen av programvolymen (se vidare avsnitt 10.10.1).

Arbetsförmedlingen har uppgivit att deras anvisningar till arbets- marknadspolitiska program kan påverkas negativt genom att vissa

257

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

sökanden, med ett högre kollektivavtalat tak, kan uppleva att deras ekonomiska villkor36 försämras vid en anvisning till ett sådant pro- gram. Därmed skulle Arbetsförmedlingen få problem med att moti- vera dessa individer. Arbetsförmedlingen har uppgivit att det kan bli problematiskt om ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen överstiger ersättningen vid aktivitetsstöd. De uppger att de ser vissa sådana effekter av de befintliga kompletterande inkomstförsäkringarna utan att kunna precisera några volymer. Samtidigt uppger Arbets- förmedlingen att de saknar uppgifter om vilka ersättningar de arbets- sökande har, och att detta heller inte påverkar handläggningen.37 Det bör i sammanhanget särskilt påpekas att den enskilde är skyldig att delta i program som denne har blivit anvisad enligt 7 kap. 1–6 §§ lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring, oavsett sina ersättnings- villkor. I angivet lagrum regleras också vilka sanktioner som arbets- löshetskassorna ska tillgripa i det fall att så inte sker, vilket är en del av den så kallade kontrollfunktionen. Kontrollfunktionen förväntas även i övrigt kvarstå vid ett kollektivavtalat system och därmed blir påverkan på Arbetsförmedlingen sammantaget ringa. Såvitt utred- ningen kan bedöma förväntas därmed inte konsekvenser i form av kostnadseffekter för Arbetsförmedlingen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

IAF ska ha ett fortsatt tillsynsansvar för den kvarvarande handlägg- ningen av ärenden enligt den statliga arbetslöshetsförsäkringen, vilket innebär att tillsynen över både arbetslöshetskassornas och Arbets- förmedlingens hantering föreslås fortsätta som i dag i denna del.

Som framgår av utredningens ställningstaganden är det i nuläget svårt att utifrån befintlig reglering precisera vad IAF:s tillsyn bör omfattar när det gäller en eventuell kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring. Att IAF utför någon form av ärendetillsyn även av ärenden inom en kollektivavtalad försäkring framstår dock som önskvärt, bl.a. för att belysa generella problembilder, både vad gäller rättstillämp- ning och effektivitet samt felaktiga utbetalningar.

I enlighet med vad som framkommit ovan kommer IAF:s prak- tiska utförande av tillsynsuppgifterna i alla fall delvis att förändras

36De sökande som har en lön över 34 000 kronor/månad att få ett lägre aktivitetsstöd än vad de skulle ha fått i ersättning via den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen.

37Tjänsteanteckning från möte med Arbetsförmedlingen, utredningens aktbilaga 108.

258

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring även om inriktningen i nuläget är svårbedömd.

IAF:s förvaltningsuppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen, såsom till exempel ansvaret för den offentliga statistiken kring arbets- löshetsförsäkringen och utfärdandet av intyg förväntas inte påverkas av införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (se av- snitt 8.1). Hanteringen av skadeståndsärenden gällande arbetslös- hetsförsäkringen som är uppdelad mellan Justitiekanslern och IAF (enligt delegation från Justitiekanslern) förväntas heller inte påverkas i någon större utsträckning vad gäller ärendevolymen. Sammantaget gör utredningen därför bedömningen att IAF:s kostnadsvolym inte påverkas i någon större utsträckning av en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring.

Försäkringskassan och samordningen mellan aktörerna inom aktivitetsstödet

Utredningen bedömer att Försäkringskassan inte påverkas ekono- miskt av införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Vad gäller samordningen mellan arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet har det varit svårt för utredningen att få relevanta uppgifter eftersom ingen av aktörerna uppfattar sig ha ett helhets- ansvar för frågan. I dag bygger samordningen på ett relativt svåröver- skådligt växelspel mellan de tre olika aktörerna: Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Utredningen kan dock konstatera följande.

Eftersom tre aktörer är inblandade i hanteringen kring aktivitets- stöd krävs ett fungerande informationsutbyte mellan dessa. I 9 kap. 2 § lagen (2024:506) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmel- ser om arbetslöshetskassornas uppgiftsskyldighet till bl.a. Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan.

De tre olika aktörerna har olika ansvar vid övergången mellan arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen fattar beslut om att skriva in den arbetssökande i ett arbetsmark- nadspolitiskt program och bestämmer om programmets omfattning och längd. Försäkringskassan fattar (efter ansökan från den arbets- sökande) beslut om den arbetssökande ska få ersättning och beslutar vilken ersättningsform och nivå som ska utgå under tiden i program- met. Försäkringskassan betalar också ut ersättningen till den arbets-

259

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

löse. I de fall där den arbetssökande är berättigad till arbetslöshets- ersättning baseras nivån för aktivitetsstödet på ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. För att Försäkringskassan ska kunna fastställa ersättningsform och nivå lämnar arbetslöshetskassorna ut underlag om dagpenning till Försäkringskassan.38

Sammantaget bedömer utredningen att samordningen inte bör påverkas i någon större utsträckning eller att några nya kostnader av betydelse behöver uppkomma för Försäkringskassan som en konsekvens av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Allmänna förvaltningsdomstolar

Även de beslut som arbetslöshetskassorna fattar angående en kollek- tivavtalad arbetslöshetsersättning bör vara överklagbara till förvalt- ningsdomstol (se avsnitt 4.5.2).

Utredningens modell innebär att det samlade regelverket kring arbetslöshetsförsäkringen i vissa delar blir mer komplext. Domstolarna kommer utöver den lagreglerade arbetslöshetsersättningen delvis be- höva tillämpa kollektivavtalade regler. Samtidigt förväntas de situa- tioner då särskiljande kollektivavtalade förmåner behöver prövas koncentreras till en begränsad del av regelverket bl.a. till följd av den föreslagna dispositiviteten. Många regler kommer således att vara överensstämmande oavsett om ersättningen är kollektivavtalad eller statlig.

År 2023 inkom enligt Domstolsverket 308 mål till förvaltnings- domstolarna och 450 mål avgjordes enligt den nuvarande lagen (1997:238) om arbetslöshetsersättning och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Målen avgjordes i huvudsak i förvaltningsrätten (383 mål), medan antalet avgöranden var mera begränsat i kammar- rätten (42 mål) och i Högsta Förvaltningsdomstolen (25 mål). Antalet avgjorda mål kan sättas i relation till de sammanlagt nästan 170 000 mål som förvaltningsdomstolarna avgjorde 2023 enligt Domstolsverket. Sammantaget är det därför utredningens bedömning att det inte kan förväntas uppstå några betydande kostnadsökningar för förvalt- ningsdomstolarna till följd av ett eventuellt införande av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

38Sveriges a-kassors handläggarstöd ”Handläggning av dagpenning och arbetsvillkor i sam- band med programdeltagande”, version 6.0 (2023-09-08), s. 6.

260

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Det är svårt att beräkna hur mycket aktivitetsstödet avlastar arbetslöshetsförsäkringen

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har tillfrågats om underlag för att kunna beräkna hur mycket aktivitetsstödet redan i dag av- lastar arbetslöshetsförsäkringen. Något sådant underlag har inte kunnat presenteras för utredningen.

Utredningen har gjort egna beräkningar som visar att under 2024 avlastade aktivitetsstödet arbetslöshetsförsäkringen med cirka 4 mil- jarder kronor. Det innebär att skulle dessa individer i stället få arbets- löshetsersättning skulle utgifterna öka med motsvarande 4 miljarder kronor. Utredningen har ingen uppgift om hur ökningen skulle för- dela sig mellan det statliga och det kollektivavtalade systemet.

Om det genom politiska beslut bestäms att öka den totala voly- men av arbetsmarknadspolitiska program i till exempel en situation med stigande arbetslöshet skulle det kollektivavtalade systemet få hjälp att överbrygga en sådan konjunktursvängning. Någon garanti finns emellertid inte och effekten kan även bli den motsatta om pro- gramvolymen minskas. Regeringen kan alltså genom att variera pro- gramvolymen påverka kostnaderna för det kollektivavtalade systemet. Detta får anses innebära en inskränkning av parternas rådighet över systemet.

10.10.2 Konsekvenser för arbetsmarknadspolitiken i övrigt

Utöver vad som angivits ovan angående konsekvenserna för ett antal aktörer samt i tidigare kapitel angående ekonomiska konsekvenser förväntas inte några konsekvenser uppstå för arbetsmarknadspolitiken. Det bör dock framhållas att till exempel anställda som arbetsgivaren får lönebidrag för omfattas av kollektivavtalade förmåner på den arbetsplats där de arbetar och därmed har rätt till kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, vilket leder till en mindre kostnadsökning för arbetsgivarna Detsamma gäller för personer med nystartsjobb. De arbetstagare som har ett etableringsjobb får kollektivavtalad ersättning för den del av lönen som betalas ut av arbetsgivaren (om denna har kollektivavtal om arbetslöshetsersättning). Den andra delen av lönen som betalas ut av Försäkringskassan omfattas av den statliga arbetslöshetsförsäkringen och belastar därmed inte den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen.

262

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

10.10.3 Effekter för det allmänna pensionssystemet

Den allmänna pensionsrätt som följer med utbetald arbetslöshets- ersättning finansieras huvudsakligen baserat på den statliga ålders- pensionsavgiften (se avsnitt 6.4.3 och 6.4.5). Det utgår även en allmän pensionsavgift som debiteras den enskilde av Skatteverket enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift (se avsnitt 4.4). Den all- männa pensionsavgiften uppgår vanligen till 7 % av inkomsten (2 §). Den allmänna pensionsavgiften ger enligt 67 kap. 4 § inkomstskatte- lagen (1999:1229) rätt till skattereduktion för inkomsttagaren.

Större pensionsgrundande inkomster kommer i huvudsak med- föra högre pensionsrätter (se avsnitt 4.6) vilket dock i princip bör motsvaras av att de statliga ålderspensionsavgifterna och de allmänna pensionsavgifterna ökar. Det gäller naturligtvis under förutsättning att olika avgifter tas ut med rätt nivå.40

Den nuvarande pensionsgruppen är en blocköverskridande arbets- grupp som består av företrädare för samtliga riksdagspartier. Med hänsyn till pensionsöverenskommelsen bereds förslag till föränd- ringar av den allmänna pensionen med pensionsgruppen enligt sär- skilda rutiner, vilket sker genom Regeringskansliets försorg.

10.10.4Konsekvenser för kompletterande fackliga inkomstförsäkringar

Kostnaderna för de fackliga inkomstförsäkringarna är beroende av taket i arbetslöshetsförsäkringen. De högsta kostnaderna finns enligt uppgift till utredningen för inkomster upp till cirka 40 000 kro- nor/månad. Om taket höjs genom införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring avlastas inkomstförsäkringens kostnader väsentligt. Samtidigt innebär detta också att behovet av inkomstför- säkringar rimligen minskar kraftigt för många fackföreningar (och dess medlemmar), där inkomstläget i huvudsak täcks av den kollek- tivavtalade taknivån.

Införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring leder troligtvis till att intresset för de fackliga inkomstförsäkringarna sjunker till viss del. Det avtagande intresset för respektive facklig

40Regeringen har nyligen uppdragit åt en särskild utredare att analysera avgiftsnivån i det allmänna inkomstgrundade pensionssystemet, däribland om den nuvarande pensionsavgiften ligger på rätt nivå för att upprätthålla pensionsnivåerna (dir. 2024:29).

263

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

organisations inkomstförsäkring kommer dock rimligen inte att fördelas helt jämnt mellan de olika organisationerna. Hos fackförbund som organiserar många höginkomsttagare och där taket i inkomstför- säkringen redan i dag ligger långt över vad en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring kommer att kunna erbjuda finns det rimligen även fortsatt ett intresse för inkomstförsäkringen. Motsatsen torde gälla för fackförbund som organiserar många låginkomsttagare och där huvuddelen av medlemmarna har inkomster som täcks av de kollek- tivavtalade taken i arbetslöshetsförsäkringen.

Det är rimligt att anta att ett eventuellt införande av en kollektiv- avtalad arbetslöshetsersättning skulle medföra att de fackföreningar som tecknar kompletterande inkomstförsäkringar åt sina medlemmar ser över och eventuellt anpassar villkoren för dessa. Det kan heller inte uteslutas att en kompletterande inkomstförsäkring i vissa fall kommer att bedömas vara överflödig. Alla sådana effekter är dock beroende av hur berörda fackföreningar väljer att agera och det fram- står inte som ändamålsenligt eller möjligt att i en konsekvensbeskriv- ning göra beteendeantaganden som möjliggör att närmare uttala sig om konsekvenserna för kompletterande inkomstförsäkring.

10.10.5 Konsekvenser för trygghetsavtalen

Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen till individen komplette- ras först upp med avgångsersättning från de trygghetsstiftelser som betalar sådan. Först därefter beräknas eventuell ersättning från in- komstförsäkringen. Avgångsersättningen är mellan 70 och 80 procent av tidigare lön över taket på 33 000 kronor/månad.41

Kostnaderna för avgångsersättningen är, likt inkomstförsäk- ringarna, beroende av taket i arbetslöshetsförsäkringen. Om taket höjs genom införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring avlastas kostnaderna för avgångsersättningar. Vid en höjning av taket i arbetslöshetsförsäkringen till 45 000 kronor/månad min- skar t.ex. Trygghetsrådets kostnader för utbetalningarna av AGE med cirka 35 procent (se avsnitt 10.2.3).42 Kostnaderna för avgångs-

41Regeringen har aviserat att taket ska höjas från 33 000 kr/månad till 34 000 kronor/månad från den 1 oktober 2025.

42E-post från Trygghetsrådet, utredningens aktbilaga 184. Uppgifterna som lämnats av TRR avser beräkningar enligt nuvarande regelverk.

264

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

bidrag (AGB) påverkas dock inte alls av en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring.

Det är rimligt att anta att ett eventuellt införande av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsersättning skulle medföra att de parter som tecknar trygghetsavtal ser över och eventuellt anpassar villkoren i dessa, som ju också utgör kollektivavtal. De parter som represen- teras i utredningens referensgrupp har också uppgivit att förhållandet mellan AGE och en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, och därmed den sammanlagda ersättning som utgår till de arbetslösa, måste betraktas i en helhet i samband med avtalsförhandlingar. Alla sådana effekter är dock helt beroende på överenskommelser mellan berörda parter och det framstår inte som ändamålsenligt eller möjligt att i en konsekvensbeskrivning göra beteendeantaganden som möjlig- gör att närmare uttala sig om konsekvenserna för trygghetsavtalen.

10.10.6 Konsekvenser för övriga försäkringsföretag

Flera mindre försäkringsföretag erbjuder arbetstagare (och före- tagare) möjligheten att teckna en privat inkomstförsäkring med liknande villkor som de flesta fackföreningar har för sina inkomst- försäkringar – dock utan den obligatoriska anslutningen av ett helt medlemskollektiv. Även dessa inkomstförsäkringar kommer att påverkas på liknande sätt som de fackliga inkomstförsäkringarna av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Kostnaderna kommer att minska vid en takhöjning genom kollektivavtal samtidigt som antalet individer som har en reell nytta av att teckna en sådan inkomst- försäkring minskar.

Noteras bör dock att bland dessa försäkringsföretags kunder

förväntas det vara färre som omfattas av en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring eftersom de i högre utsträckning är t.ex. företa- gare eller företagsledare, som inte omfattas av kollektivavtal.

10.11Konsekvenser för möjligheter till kontroll, motverkande av felaktiga utbetalningar etc.

Enligt direktivet ska utredningen redovisa konsekvenser med avse- ende på möjligheterna till kontroll samt arbetet med korrekta utbetal- ningar och motverkande av fusk.

265

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Vid handläggningen av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring kommer arbetslöshetskassorna likt vid handläggningen av den inkomstbaserade arbetslöshetsförsäkringen att inhämta uppgifter om inkomster för att utreda inkomstvillkoret från Skatteverket. Den vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring tillkommande uppgiften om den sökande har arbetat på en arbetsplats med kollek- tivavtal eller inte bör inhämtas digitalt från administrationsbolag eller motsvarande. En sådan digital hantering leder till att risken för att felaktiga uppgifter lämnas avsiktligt eller oavsiktligt minskar eftersom den ersättningssökande i normalfallet inte tillför några nya uppgifter själv. Sammantaget skapar en digital inhämtning av uppgifter utifrån register goda förutsättningar för arbetslöshets- kassorna att få ett korrekt beslutsunderlag. Det leder till att risken för felaktiga utbetalningar minskar jämfört med om uppgifterna inhämtats direkt från den ersättningssökande.

Ett eventuellt införande av en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring leder till att regelverket blir mera komplext. Utredningen bedömer att det särskilt i ärenden där den ersättningssökande under ramtiden har arbetat på arbetsplatser både med respektive utan kollektivavtal i vart fall initialt kan finnas en ökad risk för felaktiga utbetalningar orsakade av handläggningsfel till följd av svårigheter med att hantera de olika regelverken hos arbetslöshetskassan.

Avslutningsvis bör nämnas att det fortlöpande pågår ett arbete mot felaktiga utbetalningar, felaktiga utbetalningar m.m. vilket sam- ordnas av Ekonomistyrningsverket med utgångspunkt från ett upp- drag i 2 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomi- styrningsverket samt i förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Arbetslöshetskassornas skyldighet att lämna vissa uppgifter till Utbetalningsmyndigheten regleras i 3 § lagen (2023:456) om skyl- dighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten. Denna uppgiftsskyldighet omfattar inte uppgift om kollektivavtal. Utred- ningen bedömer att en sådan uppgift i nuläget inte är till någon hjälp i de dataanalyser som Utbetalningsmyndigheten kommer att göra och att frågan får övervägas senare om behoven skulle ändras.

Sammantaget finns det enligt utredningens bedömning inget som tyder på att antalet felaktiga utbetalningar och fusk med arbets- löshetsersättningen skulle öka i någon större omfattning vid infö- randet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

266

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

10.12 Konsekvenser för små och medelstora företag

Enligt direktivet ska utredningen redovisa om förslagen kan tänkas få konsekvenser för små och medelstora företag, vilket görs i detta avsnitt. Vad gäller konsekvenser för anställda i dessa företag hänvisas till avsnitt 10.3 och 10.8.

Initialt bör i detta sammanhang nämnas att företagare i betydligt lägre utsträckning än anställda är medlemmar i en arbetslöshets- kassa. Medlemskap i en arbetslöshetskassa under minst ett år är en förutsättning för att kunna få en högre ersättningsnivå (initialt 80 pro- cent) både i den kollektivavtalade och i den statliga arbetslöshets- försäkringen. Således är medlemskap i en arbetslöshetskassa en förutsättning för att fullt ut kunna nyttja arbetslöshetsförsäkringens förmåner.

Det är svårt att exakt fastställa hur många företagare som är med- lemmar i en arbetslöshetskassa eftersom företagarbegreppet är svårt att avgränsa i statistiska sammanhang, bl.a. då många företag är bi- sysslor, passiva eller på annat sätt inte utgör innehavarens huvud- sakliga försörjning. Företagarna har via enkätundersökningar upp- skattat andelen företagare som är medlemmar i en arbetslöshetskassa till 44 procent.43 Motsvarande uppgift från Småföretagarnas Arbets- löshetskassa (SMÅA) är 42 procent, egentligen uttryckt som att

58procent saknar medlemskap.44 Enligt uppgifter från SCB upp- fyllde närmare 69 procent av arbetskraften45 medlemsvillkoret46 i en arbetslöshetskassa under 2022. Det kan jämföras med 44 procent bland företagare, vilket alltså stämmer överens med andra uppgifter.

Utredningens uppgifter indikerar att andelen företagare som skulle omfattas av ett högre tak än det statliga taket (34 000 kro- nor/månad) är begränsad. Enligt organisationen Företagarnas enkät- undersökning från 2020 hade bara 35 procent av företagarna en inkomst över 35 000 kronor/månad.47 En under 2021 genomförd enkätundersökning från samma organisation visar att av ensam- företagarna tar 30 procent ut en lön på över 33 000 kronor/månad.

43Företagarna, Arbetslöshetsförsäkringen för företagare, april 2020 (utredningens aktbilaga 111).

44Uppgifter från Småföretagarnas Arbetslöshetskassa (SMÅA), utredningens aktbilaga 133.

45Arbetskraften består av sysselsatta (anställda och företagare) och arbetslösa.

46Vilket i detta sammanhang ska utläsas som att personen var medlem i en arbetslöshets- kassa vid årets början och slut.

47Företagarna, Arbetslöshetsförsäkringen för företagare, april 2020 (utredningens aktbilaga 111).

267

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

Bland företagare med anställda var motsvarande andel 53 procent, och för samtliga företag var siffran 39 procent.48

Organisationen Företagarna har generellt framhållit till utred- ningen att den lön som företagare tar ut ofta inte speglar den faktiska arbetsinsatsen vilket får återverkningar på eventuell arbetslöshets- ersättning vid arbetslöshet.

Många företagare avstår dessutom enligt organisationen Före- tagarna från att använda arbetslöshetsförsäkringen49 och motsvarande framförs även av SMÅA.50 Utredningens specialbearbetningar från AKU ger visst stöd för dessa uppgifter. Företagare tycks vara restrik- tiva med att betrakta sig själva som arbetslösa. Möjligen hänger detta samman med de nuvarande ersättningsvillkoren för företagare i den meningen att det inte finns något skäl att anmäla sig arbetslös om man ändå inte kan erhålla någon ersättning. Det framgår dock även att (tidigare) företagare, när de väl anmält sig som arbetslösa på Arbetsförmedlingen, beviljas ersättning i minst lika stor utsträckning som andra.

Utifrån undersökningen Befolkningens arbetsmarknadsstatus (BAS) har SCB gjort en specialkörning åt utredningen och tagit fram under- lag över sysselsatta, företagare51 och kombinatörer52 samt även för- delat dessa efter inkomst. Underlagen omfattar års- och månadsupp- gifter för 2022 och baseras på status och yrkesställning i BAS. Av tabellen nedan framgår att närmare 39 procent av företagarna hade en inkomst över 33 000 kronor/månad under 2022, att jämföra med cirka 51 procent bland sysselsatta. Störst andel med inkomster över 33 000 kronor/månad hade kombinatörerna med drygt 56 procent.

48Företagarna, Så många småföretag har kollektivavtal, maj 2022, (utredningens aktbilaga 44).

49Uppgifter från Företagarna, utredningens aktbilaga 43.

50Uppgifter från Småföretagarnas Arbetslöshetskassa (SMÅA), utredningens aktbilaga 133.

51Metoden för att fånga företagare i BAS är att hitta tillräckligt starka indikationer på att personen är företagare. Undersökningen nyttjar flera informationskällor exempelvis Skatte- verket, Bolagsverket samt SCB:s företagarregister. För egenföretagare är utgångspunkten månadsdebiterad preliminärskatt samt preliminär inkomstdeklaration (moms och företags- registret) samt kompletterande årsuppgifter (årsdeklarationen med årsomsättning osv.). För företagare i aktiebolag utgår den preliminära statistiken från arbetsgivardeklarationer och verklig huvudman medan den slutliga statistiken kompletteras med uppgifter från företrädar- registret, KCR, årsdeklaration (K10) samt adresser.

52En kombinatör är en person som både har en anställning och driver ett företag samtidigt samt har inkomster från båda sysselsättningarna.

268

SOU 2024:86

Konsekvensbeskrivning

Tabell 10.9 Andel sysselsatta, företagare och kombinatörer

iåldern 20–66 år efter årsinkomst, 2022 Andel individer i procent

Årsinkomst	0–395 999	396 000–461 999	462 000–521 999	521 999+	Totalt
(kronor)
Sysselsatta	49,3 %	16,2 %	10,7 %	23,8 %	100 %
Företagare	61,4 %	7,0 %	7,4 %	24,2 %	100 %

Kombinatörer	44,0 %	14,9 %	11,6 %	29,5 %	100 %
Totalt	52,6 %	14,7 %	10,0 %	23,0 %	100 %

Källa: SCB/BAS, specialuttag för utredningens räkning. Inkomstuppgifter avseende arbetslösa har uteslutits eftersom beräkningsmetoden inte tillförlitligt återspeglar de inkomster som ska grunda arbetslöshetsersättning.

Uppgifter som utredningen inhämtat från fem arbetslöshetskassor: Akademikerna, Alfa-kassan, Ledarna, Småföretagarna och Unionen visar på en lägre normalinkomst53 för (tidigare) företagare som bevil- jats arbetslöshetsersättning i jämförelse med de som varit anställda.

Tabell 10.10 Genomsnittlig normalinkomst för företagare i jämförelse med genomsnittlig normalinkomst för anställda hos fem olika arbetslöshetskassor, 2021

Kronor/månad respektive antal och andel företagarärenden

	Genomsnittlig	Genomsnittlig	Antalet	Andelen
	normalinkomst	normalinkomst	företagar-	företagar
	företagare	anställda	ärenden	ärenden
Akademikernas	35 880	37 927	735	6 %
Alfa-kassan	9546	14 430	652	4 %

Ledarnas	37 578	55 149	103	6 %
Småföretagarnas	23 422	25 915	1988	64 %

Unionens	4392	33 155	742	3 %

Källa: Respektive arbetslöshetskassa i samarbete med Sveriges a -kassor.

I tabellen ovan finns också information om antalet och andelen företagarärenden hos de arbetslöshetskassor som lämnat informa- tion om normalinkomsten. Uppgifterna visar att antalet företagar- ärenden är relativt få både antal- och andelsmässigt. Hos Småföre- tagarnas Arbetslöshetskassa är andelen företagarärenden av

53Beräknas på inkomster under ramtiden och används för att fastställa storleken på arbets- löshetsersättningen.

269

Konsekvensbeskrivning

SOU 2024:86

naturliga skäl högre eftersom denna arbetslöshetskassa är den enda arbetslöshetskassa som specifikt vänder sig till företagare. An- talet företagarärenden har i huvudsak varit stabilt under perioden 2018–2021, men under covid-19-pandemin 2020 steg antalet ärenden kraftigt för att sedan sjunka tillbaka till mer normala nivåer 2021.

När det gäller anslutningen till kollektivavtal, som utredningen har redovisat i delbetänkandet, är det mindre vanligt att ett företag omfattas av kollektivavtal ju mindre företaget är (se delbetänkandet avsnitt 2.2 och kapitel 10). Detta kan begränsa effekten av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring för sådana företag. Men om fler små- och medelstora företag som en följd av genomförandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring väljer att teckna kollektivavtal får det naturligtvis effekter för dessa. Den lägre täckningsgraden för mindre företag jämfört med större företag medför ur ett bredare företagarperspektiv såväl nackdelar i form av ett sämre skydd vid arbetslöshet som fördelar i form av lägre kostnader för premier till försäkringen.

Tecknande av kollektivavtal sker för att reglera förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare. Enskilda näringsidkare och ägare av handelsbolag m.fl. är inte anställda i sina verksamheter. I det fall att företagaren är anställd i företaget (t.ex. i ett aktiebolag) finns ofta undantag i kollektivavtalet om att företagsledaren inte omfattas av detta. Således skulle, även av detta skäl, företagare inte annat än undantagsvis komma att omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring.

Enligt utredningen är bägge dessa effekter inbyggda i själva idén med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring och kan därför inte betraktas separat från själva huvudfrågan.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring förhåller sig således i princip neutralt i förhållande till gruppen företagare även om det inte går att undvika att företagare i praktiken skulle påverkas annor- lunda av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring än anställda.

Eftersom kombinatörernas situation har lyfts som ett problem till utredningen i flera sammanhang bör nämnas att dessa skulle omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring för den del av inkomsten som kommer från inkomst av tjänst på en arbetsplats med kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring.

270

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

försäkringen. Dispositiva lagregler förekommer redan på olika håll, utöver i arbetsrätten även inom konsumenträtten.

En fråga uppkommer i så fall vilka delar av lagen om arbetslöshets- försäkring som bör göras dispositiva på detta sätt, om en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring ska genomföras. Enligt utredningen finns i vart fall inte något samfällt intresse från arbetsmarknadens parter att förändra de grundläggande förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning som framgår av 2 kap. lagen om arbetslöshets- försäkring. Oavsett anser utredningen att det vore olämpligt att låta den kollektivavtalade arbetslöshetsersättningen avvika från dessa grundprinciper. Redan av utredningens direktiv framgår att utred- ningen ska analysera och beskriva hur de grundläggande principer som den statliga arbetslöshetsförsäkringen bygger på ska kunna upprätthållas i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

Enligt utredningen ligger det däremot nära till hands att disposi- tivitet i huvudsak bör omfatta följande regler i lagen om arbetslöshets- ersättning:

•3 kap. Krav på tidigare inkomster för rätt till arbetslöshetsersätt- ning

•4 kap. Tid med arbetslöshetsersättning

•5 kap. Beräkning av arbetslöshetsersättning

•6 kap. Minskning av arbetslöshetsersättning

Det innebär i så fall att – utöver 2 kap. om grundläggande förut- sättningar för rätt till arbetslöshetsersättning – även regler i 7 kap. om sanktioner och i 8 kap. om återbetalningsskyldighet och åter- krav bör tillämpas även i den kollektivavtalade försäkringen. Enligt utredningen är det också tydligt att 9 kap. om uppgiftsskyldighet, 10 kap. om handläggning och 11 kap. om omprövning och över- klagande inte bör göras dispositiva.

Utredningen skisserar inte närmare hur lagens dispositiva regler bör formuleras. Förebilder finns t.ex. i lagen (1976:480) om med- bestämmande i arbetslivet 4 § och i lagen (1982:80) om anställnings- skydd 2 b §. Av dessa regler framgår i huvudsak att det genom ett kollektivavtal får göras avvikelser från vissa angivna lagrum.

Med begreppet kollektivavtalad ersättning bör avses att ersätt- ningen avviker från den statliga ersättningen, genom att dispositivi-

273

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

teten helt eller delvis utnyttjas. Det bör emellertid inte förutsättas någon prövning av huruvida kollektivavtalet materiellt sett medför att ersättningen ändras, utan parternas vilja att tillämpa egna villkor bör vara avgörande.

Om dispositiviteten på detta sätt utnyttjas i någon del med avse- ende på de villkor som gäller, så bör den utfallande ersättningen anses utgöra kollektivavtalad arbetslöshetsersättning.1 Det får betydelse bl.a. för huruvida densamma ska finansieras av staten eller av parterna.

11.1.3En och samma inkomst bör inte få tillgodoräknas för både statlig och kollektivavtalad arbetslöshetsersättning

I kapitel 2 behandlades vissa samordningsregler, däribland att ingen ska få tillgodoräkna sig en och samma inkomst dubbelt (se avsnitt 2.8.1). Om arbetslöshetskassan utbetalar kollektivavtalad ersättning baserat på en viss tidigare inkomst så ska det därför utsläcka rätten att till- godoräkna sig samma inkomst för statlig ersättning och vice versa. Regeln motiveras sammanfattningsvis av att den kollektivavtalade ersättningen delvis finansieras med allmänna medel, vilka frigörs endast baserat på premissen att någon statlig arbetslöshetsersättning inte utgår för samma inkomst.

Innebörden av ett förbud

Det som inte bör få dubbleras är att samma inkomst räknas för att betala ut såväl statlig som kollektivavtalad arbetslöshetsersättning. Inget hindrar däremot att en person med rätt till kollektivavtalad ersättning samtidigt erhåller statlig ersättning för andra inkomster. En person som endast haft inkomster från den kollektivavtalade försäkringen alternativt endast från den statliga kommer inte sam- tidigt att kunna få ersättning från bägge systemen. Den som har in- komster från bägge systemen kommer däremot, samtidigt, att erhålla ersättning från bägge systemen, men inte för en samma inkomst (se avsnitt 9.3.2).

1Om ett kollektivavtal gör avsteg endast från vissa statliga ersättningsregler men i andra delar – kanske flertalet – tillämpar de statliga reglerna, är ersättningen likväl till sin helhet att anse som kollektivavtalad.

274

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

11.3Det behövs en ny regel i inkomstskattelagen

(IL) om en kollektivavtalad arbetslöshetsersättning ska kunna genomföras

I delbetänkandet angav utredningen bl.a. att skatteregler för kollektiv- avtalsstiftelser kunde komma att behöva ändras vid en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring (se delbetänkandet avsnitt 8.2). Enligt utredningen bör nu aktuella kollektivavtalsstiftelser behandlas på samma sätt som befintliga trygghetsstiftelser vid inkomstbeskatt- ningen. Det förutsätter i så fall mindre ändringar av inkomstskatte- lagen (IL, 1999:1229) vilka redovisas närmare nedan.

11.3.1Det behövs ändringar i IL för att möjliggöra att kollektivavtalsstiftelser används i den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen

Det är inte självklart att fullföljdskravet behöver bli problematiskt för kollektivavtalsstiftelserna eftersom det trots kravet är möjligt att åstadkomma betydande kapitaluppbyggnad i berörda kollektiv- avtalsstiftelser även på relativt kort sikt (se avsnitt 7.2.3). Det kan vara svårt att se hur kapitaluppbyggnad i praktiken skulle kunna ske snabbare annat än i exceptionellt goda tider med mycket låg arbetslöshet.2 Enligt utredningen talar dock inte minst den osäker- het som omger dessa bedömningar för att frågan om fullföljdskravet behöver hanteras av utredningen.

Fullföljdsrekvisitet framstår över huvud taget som svårtolkat avseende kollektivavtalsstiftelser som inte har något grundkapital utan måste bygga upp ett sådant baserat på löpande avsättningar. Risken att skattestatus för en sådan stiftelse ändras över tid är inte endast en fråga om beskattningen enstaka år utan kan utlösa relativt betydande och svåröverskådliga konsekvenser.3 Här har också fram- hållits till utredningen svårigheterna med att bedöma var gränsen

2Det kan också vara möjligt att löpande åstadkomma att fullföljdskravet uppfylls genom att variera en kollektivavtalsstiftelses avgifter, avyttra tillgångar som ger särskilt hög avkastning etc. Den typen av avgiftsplanering torde dock inte bidra till långsiktighet och stabilitet i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.

3Om fullföljdskravet inte uppfylls omfattas de tillgångar som därefter är skattepliktiga av ett beskattningsinträde, eller i motsatt situation av ett beskattningsutträde. En effekt vid be- skattningsutträde är t.ex. att stiftelsens tillgångar i form av värdepapper ska behandlas som om de hade avyttrats, genom uttagsbeskattning (jfr 22 kap. 5 § 2 inkomstskattelagen).

276

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

går för att kollektivavtalsstiftelserna ska anses bedriva s.k. värde- pappersrörelse genom sina kapitalplaceringar.4

Fullföljdsrekvisitet har sedan länge varit ifrågasatt.5 Redan i ett betänkande år 2009 föreslogs att subjekt av nu aktuellt slag inte längre skulle omfattas av sagda rekvisit främst beroende på deras beroende av arbetsmarknaden och dess svängningar av konjunk- turell och annan ekonomisk och arbetsmarknadspolitisk art. Utbetal- ningarna från en arbetslöshetskassa ansågs t.ex. kunna variera över tiden på ett mycket oregelbundet sätt (SOU 2009:65).

Ett behov av motsvarande undantag har redan av lagstiftaren ansetts föreligga när det gäller de trygghetsstiftelser som driver liknande verksamheter. Enligt utredningen skulle det även framstå som opraktiskt att, om inte tydliga skäl talar för en sådan lösning, ha flera olika regelverk för kollektivavtalsstiftelser med snarlika uppgifter och förutsättningar.

Sammanfattningsvis leder det ovanstående enligt utredningen till att det – om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska genomföras – bör genomföras ändringar i 7 kap. 16 och 18 §§ IL som ger de nya kollektivavtalsstiftelserna samma skattevillkor som befintliga trygghetsstiftelser. I så fall behövs en ny regel som tillför dem under det skattegynnade området (se avsnitt 11.3.2) och even- tuellt också en anpassning av anknytande undantagsregler för full- följdsinkomstens beräkning (se avsnitt 11.3.3).

11.3.2De nya kollektivavtalsstiftelserna bör tillföras det skattegynnade området

Utredningen bedömer att uppräkningen av subjekt i 7 kap. 16 § IL inte omfattar kollektivavtalsstiftelser med ändamål att lämna arbets- löshetsersättning enligt kollektivavtal till arbetstagare som blivit arbetslösa. Enligt utredningen vore det nödvändigt att sådana stif- telser omfattades, om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska kunna realiseras. Det kan ske t.ex. genom att tillföra en ny streck-

4Utredningen har arbetat med utgångspunkten att verksamheten inte utgör en värdepappers- eller försäkringsrörelse, utan att för den skull överväga de skattemässiga gränsdragnings- frågorna. Om verksamheten skatterättsligt skulle komma att bedömas som en försäkrings- eller värdepappersrörelse skulle resultatet kunna bli ett annat än vad utredningen har avsett.

5Ett rekvisit motsvarande fullföljdsrekvisitet har tidigare konstaterats obefintligt i flertalet andra undersökta jurisdiktioner utom Danmark (Hagstedt J A, Om beskattning av stiftelser, 1972, PA Norstedt & Söners förlag, Stockholm s. 307).

277

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

sats i 7 kap. 16 § IL som omfattar kollektivavtalsstiftelser som genom avgifter från arbetsgivare finansierar utbetalning av kollektivavtalad arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (jfr av- snitt 11.4.2).

Enligt utredningen skulle i så fall flera kumulativa förutsättningar behöva uppfyllas för att berörda kollektivavtalsstiftelser skulle er- hålla inskränkt skattskyldighet. Enligt utredningen framstår det med hänsyn till kopplingen till kollektivavtal som ändamålsenligt att verk- samheten drivs i kollektivavtalsstiftelser. Det skulle medföra att den kommer att omfattas av stiftelselagens regelverk och av läns- styrelsernas stiftelsetillsyn. Att ersättning lämnas enligt kollektiv- avtal respektive av en kollektivavtalsstiftelse bör utgöra krav som bägge bör vara uppfyllda för inskränkt skattskyldighet. Utöver att framgå i kollektivavtal bör även ställas krav att arbetslöshetsersätt- ningen betalas ut enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, vilket också medför att utbetalningen sker genom en arbetslöshetskassa.

Ett verksamhetskrav bör tillämpas

Det nuvarande verksamhetskravet i IL innebär att den verksamhet som bedrivs med inskränkt skattskyldighet uteslutande eller så gott som uteslutande ska främja ett eller fler allmännyttiga ändamål (7 kap. 5 § inkomstskattelagen).6 Om ingen särskild formulering väljs i ett framtida lagstiftningsarbete kommer kravet innebära att det i tillämp- lig strecksats angivna ändamålet ”uteslutande eller så gott som ute- slutande” måste uppta kollektivavtalsstiftelsens verksamhet, med vilket i inkomstskattelagen avses från cirka 90–95 procent upp till 100 procent.7

De nya stiftelsernas verksamhet skulle alltså, om ingen annan ordning beslutas, uteslutande eller så gott som uteslutande behöva utgöras av arbete med den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk- ringen. Det går inte att i samma stiftelse, annat än helt marginellt,

67 kap. 18 § inkomstskattelagen innehåller inte någon direkt hänvisning till 7 kap. 5 § in- komstskattelagen. I stället anges följande i lagtexten: ”Om det finns särskilda krav när det gäller verksamheten eller liknande tillämpas bestämmelserna om begränsning i skattskyldig- heten bara om stiftelserna i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande upp- fyller dessa krav. När det anges att stiftelserna uteslutande ska bedriva viss verksamhet gäller dock det.” (7 kap. 18 § tredje stycket IL). Jfr även prop. 1999/2000:2, del 2, s. 90.

7Som exempel på när lagstiftaren valt att uppställa strängare krav kan framhållas vissa per- sonalstiftelser (7 kap. 16 § sjätte strecksatsen IL) och vissa bolag m.m. som lämnar per- mitteringslöneersättning (7 kap. 16 § åttonde strecksatsen inkomstskattelagen).

278

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

driva andra verksamheter än sådana som faller inom ramen för den tillförda strecksatsen, även om dessa i och för sig också skulle vara skattegynnade. Det hänger samman med att det inte anses vara möjligt att kumulera två olika strecksatser i 7 kap. 16 § IL med varandra. En stiftelse anses därför inte genom att beakta flera av strecksatserna kunna leva upp till verksamhetskravet, även om dessa verksamheter tillsammans uteslutande eller så gott som uteslutande upptar kollek- tivavtalsstiftelsens verksamhet.8

I samband med ett eventuellt författningsarbete kan formuleringen av befintliga skatteregler övervägas i förhållande till de nya reglerna.9

11.3.3De nya kollektivavtalsstiftelserna behöver ett modifierat fullföljdskrav

Enligt utredningen bör nu aktuella kollektivavtalsstiftelser behandlas på samma sätt som befintliga trygghetsstiftelser. Enligt utredningen kan därför 7 kap. 18 § andra stycket inkomstskattelagen, beroende på hur 7 kap. 16 § samma lag utformas (se avsnitt 11.3.2) behöva ses över för att säkra att det förra lagrummet (7 kap. 18 §) kommer att omfatta även de nya kollektivavtalsstiftelserna. Vid tillämpningen av det s.k. fullföljdskravet bör man alltså enligt utredningen inte beakta avgifter som betalas av arbetsgivare, vilket är i likhet med hur denna fråga bedöms för befintliga trygghetsstiftelser.

Beräkning av fullföljdsinkomst

Utredningen ser alltså att arbetsgivarnas lönebaserade premier bör exkluderas från fullföljdsinkomsten. Det medför i praktiken att full- följdsinkomsten endast bör utgöras av finansieringsavgiften från arbetslöshetskassorna och kollektivavtalsstiftelsens egna kapital- inkomster exklusive eventuella kapitalvinster (jfr avsnitt 7.2.3).

8Frågan om kumulation behandlades inte i förarbetena. Att det inte går att kumulera de olika strecksatserna får dock anses framgå indirekt av lagtextens utformning, vid en jäm- förelse av 7 kap. 16 § IL motsatsvis med 7 kap. 4 § IL; i den senare lagregeln anges att stiftel- sen ”ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål” medan någon motsvarande formulering inte finns i 7 kap. 16 § IL. I rättspraxis har däremot prövats den angränsande frågan huruvida det är möjligt att uppnå inskränkt skattskyldighet genom att kombinera ett av ändamålen i nu- varande 7 kap. 4 § IL med ett katalogändamål, vilket inte befanns möjligt (RÅ 2004 ref. 77).

9Nuvarande skatteregler anknyter inte till definitionen av kollektivavtalsstiftelser som den framgår av stiftelselagen.

279

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

Baserat på de räkneexempel som utredningen använt blir säkerhets- avståndet i förhållande till fullföljdskravet betydande. Det framstår dock enligt utredningen som befogat, inte minst eftersom arbetslös- heten och därigenom stiftelsens utgifter kan förväntas variera. Även kapitalinkomster exklusive kapitalvinster kan variera kraftigt över åren och dessutom vara svåra för kollektivavtalsstiftelsen att påverka.

11.4Det behövs nya lagregler om Kammarkollegiet ska kunna fullgöra en utbetalningsfunktion avseende ersättning till arbetsgivare

Som utredningen redogör för i avsnitt 6.3 bör en eventuell statlig kompensation till arbetsgivare med kollektivavtal utbetalas genom Kammarkollegiet. Den statliga kompensationen skulle enligt utred- ningen kunna förmedlas enligt en modell liknande den som tillämpas för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.

11.4.1Det finns redan regler för liknande utbetalningar hos Kammarkollegiet

Utbetalningsansvaret för det grundläggande omställnings- och kom- petensstödet regleras i lagen (2022:850) om grundläggande omställ- nings- och kompetensstöd. Det är framför allt 2–3 §§, 13–15 §§ och 17–27 §§ som är av intresse för utredningen.

Av 2 § framgår lagens syfte att stärka enskilda personers framtida ställning på den svenska arbetsmarknaden.

Av 3 § framgår att Kammarkollegiet fattar beslut i ärenden enligt lagen, således även med avseende på beslut om ersättning.

Den ersättning som utbetalas till arbetsgivare framgår av 13 §. En- ligt reglerna där ersätts de avgifter som arbetsgivaren har betalat till en registrerad omställningsorganisation. I paragrafen anges även ett tak, innebärande att ersättningen inte kan överstiga 0,15 procent av arbetsgivarens totala utbetalda kontanta ersättningar som ingår i under- laget för arbetsgivaravgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980).

Enligt 13 § förutsätts alltså att avgiften betalats till en registrerad omställningsorganisation. De följande 14 och 15 §§ innehåller regler

280

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

för vilka organisationer som kan registreras som omställningsorgani- sationer.10

Lagreglerna i 17–22 §§ avser arbetsgivares återbetalningsskyldighet när denne på vissa preciserade sätt har förorsakat att ersättningen har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp.11

I 23 § uppställs krav på skriftlig ansökan innehållande de upp- gifter som behövs i ärendet för den som vill söka bl.a. ersättning eller registrering enligt lagen.

Enligt 24 § gäller en skyldighet att till Kammarkollegiet anmäla sådana förändringar som kan påverka t.ex. ersättningen eller registre- ringen.

Av 25 § följer en uppgiftsskyldighet till Kammarkollegiet för omställningsorganisationer.12

Reglerna i 26–27 §§ föreskriver en generell rätt till omprövning med avseende på ärenden enligt lagen och anger att omprövning ska begäras skriftligen av den enskilde, varvid beslutet inte får ändras till den enskildes nackdel. Här regleras även vissa frågor om över- klagande.

Förordning (2022:852) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (regeringens s.k. restkompetens) och innehåller kompletterande bestämmelser till lagen (2022:850) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd. I nu relevanta delar innehåller förordningen en regel innebärande att ersättning till arbetsgivare lämnas årsvis (5 §) och att ansökan om ersättning ska göras senast nio månader efter det år som ansökan avser, annars förlorar arbetsgivaren rätten till ersättning om det inte finns särskilda skäl (7 §). Kammarkollegiet får även meddela ytterligare föreskrifter om ansökan (8 §) liksom avseende de krav som ska gälla för registrering av omställningsorgani- sationer (6 §). Kammarkollegiet har emellertid hittills inte använt föreskriftsrätten.13

10Det förtydligas även att föreskrifter om kraven för registrering kan omfattas av reger- ingens s.k. restkompetens. Här regleras även frågor om avregistrering.

11Även återbetalning i vissa andra fall regleras, men förutsätter då att arbetsgivaren har insett eller skäligen borde ha insett felet.

12Denna uppgiftsskyldighet omfattar inte arbetsgivare.

13Uppgift från Kammarkollegiet, utredningens aktbilaga 176.

281

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

11.4.2Huvuddragen i en ny reglering bör motsvara befintlig reglering inom det grundläggande omställnings- och kompetensstödet men placeras i en ny lag

Enligt utredningen bör regleringen avseende ersättning till arbets- givare för avgifter till registrerade trygghetsorganisationer inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet även utgöra utgångspunkt för den nya regleringen, vilken dock bör placeras i en ny lag. Stora delar av regelverket, innefattande 3 § lik- som 17–27 §§, torde i huvudsak kunna regleras snarlikt med den befintliga lagen (2022:850) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd. Den nya lagen behöver dock förses med en annan och till den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen anpassad syftesbestämning (2 §). Enligt utredningen bör avsikten att erbjuda kompensation som motsvarar bortfallande statliga kostnader framgå i syftesbeskrivningen, för att tydliggöra gränsdragningen mot stats- stöd (se avsnitt 8.2).

Behov att här diskutera utformningen av nya lagregler avser där- utöver i huvudsak själva ersättningsregeln (14 §) och det eventuella registreringsförfarandet (15–16 §§).

Det finns ett behov av registreringsförfarande för kollektivavtalsstiftelser

En inledande fråga är huruvida systematiken i angränsande reglering ska följas, i så fall innebärande att en kollektivavtalsstiftelse först måste registreras hos Kammarkollegiet14 för att dess avgifter ska bli ersättningsgrundande?

Mot en sådan ordning talar att Kammarkollegiet vid registre- ringen kommer att behöva pröva frågor som ligger långt utanför dess vanliga kompetensområde. Detta avviker i och för sig inte från vad som gäller inom det grundläggande omställnings- och kompetens- stödet.

Mot att lägga själva registreringen på en annan myndighet än Kammarkollegiet, med närmare till sakområdet, talar dock intresset

14Eventuell registrering hos Kammarkollegiet som avses i detta avsnitt är inte avsett att ersätta registrering av kollektivavtalsstiftelser som redan sker enligt stiftelselagen. Termi- nologin kan lämpligen övervägas vidare i ett eventuellt lagstiftningsärende.

282

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

att hålla ihop beslutet om vilka avgifter som är ersättningsgrundande med själva utbetalningen, inte minst av kontrollskäl.

För en sådan ordning där registrering hos Kammarkollegiet krävs talar erfarenheterna från nuvarande ordning för grundläggande om- ställnings- och kompetensstöd samt intresset av att tydliggöra på förhand för arbetsgivare vilka avgifter som kommer att berättiga till ersättning. Denna prövning skulle annars potentiellt kunna åter- komma i varje ersättningsärende.

Enligt utredningen bör därför, även mot bakgrund av tidigare ställ- ningstaganden (prop. 2021/22:176 s. 330), registrering hos Kammar- kollegiet utgöra en förutsättning för att en kollektivavtalsstiftelses avgifter ska grunda rätt till ersättning, på samma sätt som när det gäller ersättning till arbetsgivare för avgifter inom ramen för det grundläggande kompetens- och omställningsstödet.

Krav som bör ställas vid registrering av nya kollektivavtalsstiftelser

Av 14 § lagen (2022:850) om grundläggande omställnings- och kom- petensstöd framgår att de kumulativa kraven på en registrerad om- ställningsorganisation vid Kammarkollegiets befintliga utbetalningar är att

•tillhandahålla eller, om verksamheten är nystartad, avse att till- handahålla grundläggande omställnings- och kompetensstöd som väsentligen motsvarar stödet enligt lagen och under villkor som inte är påtagligt mer begränsande än de villkor som gäller för stöd enligt lagen,

•finansiera tillhandahållandet av grundläggande omställnings- och kompetensstöd genom avgifter från arbetsgivare,

•ha tillgång till relevant kompetens,

•ha tillräcklig finansiell kapacitet, och

•i övrigt vara lämplig för att utöva verksamhet.

Enligt utredningen är det framför allt de första och andra punk- terna ovan som behöver regleras annorlunda i detta nya samman- hang. Därvid anknyts i stället lämpligen till regleringen i inkomst-

283

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

skattelagen (se avsnitt 11.3), vilket exempelvis skulle kunna innebära att registrering kan vinnas av kollektivavtalsstiftelser som genom avgifter från arbetsgivare finansierar utbetalning av kollektivavtalad arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (jfr avsnitt 11.3.2). Motsvarande bör gälla en nystartad kollektivavtals- stiftelse som avses utföra samma uppgifter.

Enligt utredningen talar en del för att knyta registreringsmöjlig- heten direkt till situationen att verksamheten har inskränkt skatt- skyldighet i enlighet med den tänkta nya strecksatsen i inkomst- skattelagen 7 kap. 16 §, men den frågan behöver övervägas vidare i kommande lagstiftningsarbete.

Utredningen förutser i övrigt inte att någon annan reglering av kraven på kompetens, finansiell kapacitet eller lämplighet skulle behövas i det nya sammanhanget, även om det får konstateras att vilken kompetens som är relevant kommer att avvika från vad som gäller med avseende på omställnings- och kompetensstödet. Reglerna för avregistrering bör kunna motsvara vad som gäller för nuvarande ersättningar inom grundläggande omställnings- och kompetensstöd.

Närmare om vissa registreringsförutsättningar

Relevant kompetens

Av författningskommentaren till 14 § lagen (2022:850) om grund- läggande omställnings- och kompetensstöd framgår att organisa- tionen ska ha tillgång till relevant kompetens för att tillhandahålla grundläggande omställnings- och kompetensstöd, endera själva eller genom de leverantörer som organisationen anlitar (prop. 2021/22:176 s. 526–527). Kraven på kompetens får inte innebära att organisationer som använder underentreprenörer för att utföra omställnings- och kompetensstödet utesluts från möjligheten till statlig ersättning. Det borde dock enligt regeringen inte i detalj eller på förhand anges exakt vad relevant kompetens innebar (prop. 2021/22:176 s. 332).

Relevant kompetens bör enligt förevarande utredning i nu aktuellt sammanhang innefatta nödvändig kompetens för kapitalförvaltning och betalningar liksom ett visst mått av kompetens för arbetslöshets- prognoser och sammanhängande prognoser för kommande utbetal- ningar. Det bör dock framhållas att det knappast handlar om krav som motsvarar sedvanlig försäkringskompetens. En kollektivavtalad

284

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

arbetslöshetsförsäkring utgör, som utredningen har redogjort för redan i sitt delbetänkande, inte en försäkringsrörelse och omfattas därför inte av några särskilda regler för att säkra dess utbetalningar (se delbetänkandet avsnitt 8.1.4).

Finansiell kapacitet

Med finansiell kapacitet avses enligt förarbetena till lagen (2022:850) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd att organisa- tionen ska ha resurser för att ha en fortgående verksamhet som kan tillhandahålla det stöd som organisationen ansvarar för utan att det finns annan än normal risk att hamna på obestånd eller försättas i konkurs (prop. 2021/22:176 s. 526–527). Enligt övervägandena var det viktigt att motverka att statliga medel används till att finansiera avgifter till omställningsorganisationer som saknar finansiell uthållig- het och därför inte kan hantera en situation där kostnaderna för stödet periodvis överstiger intäkterna. Regeringen ansåg därför att tillräcklig finansiell kapacitet för att utöva verksamheten borde vara ett krav för registrering. Ett sätt att påvisa sådan kapacitet skulle enligt förarbetena kunna vara att organisationen hade tillhandahållit omställnings- och kompetensstöd under några år eller kunde upp- visa god soliditet. Det borde dock även finnas andra sätt att påvisa finansiell kapacitet än att ha varit verksam under en längre tid efter- som nya organisationer annars inte skulle kunna registrera sig (prop. 2021/22:176 s. 332).

För sin del anser utredningen det angeläget att påtala att den finansiella kapaciteten inte avser själva utbetalningarna inom ramen för den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Som utredningen tidigare anfört är kollektivavtalsstiftelsen inte i en vanlig civilrättslig mening förpliktigad att göra några utbetalningar till en ersättnings- sökande eller till arbetslöshetskassorna. Den finansiella kapaciteten ska i sammanhanget bedömas endast för att säkra att arbetsgivarnas avgifter fördelas vidare till relevanta arbetslöshetskassor, utan att förfaras eller onödigtvis förminskas, samt att de medel som emottas från Kammarkollegiet för arbetsgivarnas räkning kommer att kunna vidarebefordras till samma arbetsgivare. Kammarkollegiet förväntas således inte bedöma t.ex. huruvida kollektivavtalsstiftelsen med ut- gångspunkt i någon särskild avgiftsnivå kommer att kunna fullgöra

285

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

Enligt utredningen är det av flera skäl nödvändigt med en takregel vid utbetalning av ersättning även i förevarande sammanhang.15 Taket för en arbetsgivares ersättning bör räknas i förhållande till samma lönesumma som vid Kammarkollegiets befintliga utbetalningar och hämtas från Skatteverket på motsvarande sätt vilket även torde för- utsätta en ändring i förordning (2001:588) om behandling av upp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (jfr avsnitt 8.3.5).

Takets nivå i procent kommer naturligtvis att bli ett annat än inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetens- stödet.16 Taket behöver fastställas baserat på antaganden om löne- summor och den framräknade kompensation som staten ska göra till arbetsgivarkollektivet som helhet (se avsnitt 6.1.2). Däremot behövs inte uppgifter om förväntade lönebaserade premier och förmedlingsavgifter för den kollektivavtalade försäkringen.

11.4.4Det bör regleras att ersättning endast lämnas för en arbetsgivares faktiskt erlagda avgifter till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Ersättning bör lämnas endast under förutsättning att och i den ut- sträckning som arbetsgivaren haft en motsvarande kostnad, d.v.s. som mest med summan av den lönebaserade premien och vidhängande förmedlingsavgift som faktiskt betalats under året. Enligt utredningen är detta av central betydelse för att statsstödsfrågor inte ska upp- komma (se avsnitt 8.2). En arbetsgivare kan normalt inte förvänta sig ersättning motsvarande hela det ersättningsgrundande beloppet helt enkelt eftersom den kollektivavtalade förbättringen av arbetslös- hetsersättningen går utöver den statliga ersättningen och därför

15Utredningen har även övervägt en alternativ utformning av taket som skulle medföra att ingen arbetsgivare får full ersättning för sina avgifter, utan att de alla får ersättning med en enhetlig procentandel av sina respektive avgifter. Vid en jämförelse med den modell som redan tillämpas inom det grundläggande omställnings- och kompetensstödet framstår dock, enligt utredningen, en sådan modell inte som mera ändamålsenlig i något avseende trots att den vore svårare att administrera.

16Det kan enligt utredningen även finnas skäl att mera allmänt utvärdera detta regelverk om utbetalda medel ökar i sådan omfattning som skulle bli fallet med en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring. En sådan utvärdering skulle avse i vilken utsträckning det kan utgöra ett problem att Skatteverkets uppgifter naturligen inte innehåller uppgift om kollektivavtals- täckning samt om och i så fall hur detta påverkar utbetalningarna.

287

Behov av ändrad författningsreglering

SOU 2024:86

delvis måste betalas av arbetsgivarna själva eller av arbetstagare genom deras avgifter.17

Enligt utredningen finns det inte anledning att i ersättningshän- seende göra någon skillnad på själva avgiften som betalas till kollektiv- avtalsstiftelsen (den lönebaserade premien) och den förmedlingsavgift som tas ut av administrationsbolaget för att administrera denna betalning. Den moms som utgår på förmedlingsavgiften bör emeller- tid inte vara ersättningsgrundande.

Naturligtvis förutsätts att avgiften till kollektivavtalsstiftelsen används för den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen samt att förmedlingsavgiften används för administrationsbolagets arbete med att administrera avgiften. Skattereglerna, som endast i mycket begränsad utsträckning tillåter att annan verksamhet än den nu aktu- ella bedrivs i samma kollektivavtalsstiftelse (se avsnitt 11.3.2), för- utses komma att underlätta Kammarkollegiets arbete i dessa delar.

11.4.5Utbetalningsreglerna för Kammarkollegiet bör framgå i författning

Den övergripande regleringen av utbetalningarna bör ske i lag (se avsnitt 11.4.2). Var regleringen i övrigt bör placeras beror på hur staten väljer att beräkna kompensationen till arbetsgivare för åren efter det eventuella införandeåret för en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring (se avsnitt 6.2).

Om kompensationen ska räknas upp baserat t.ex. på lönesummor (se avsnitt 6.2.3) placeras även takregelns procentsats i själva lagen. Naturligen kommer då statens utbetalda ersättning i absoluta tal att öka i takt med lönesummorna. Detta är emellertid avsett, eftersom man föreställer sig att ersättningsgilla arbetslöshetsrisker och/eller framtida ersättningar också växer med lönesumman. I praktiken är det naturligtvis inte säkert att detta realiseras, vilket dock ligger in- byggt i modellen med en förenklad uppräkning.

Naturligtvis förväntas staten, med en förenklad uppräkning, täcka medelsbehovet för den ökade kompensationen samtidigt som staten kan tillgodogöra sig medel som frigörs om lönesummorna skulle

17Genom den huvudprincip som valts, hamnar denna finansieringsbörda huvudsakligen på sektorer med högre lönebaserad premie än andra sektorer, vilket enligt utredningen inte framstår som orimligt eftersom en orsak till den högre premien kan vara just att man valt att erbjuda ett relativt bättre skydd.

288

SOU 2024:86

Behov av ändrad författningsreglering

minska (i praktiken även om lönesummorna av något skäl inte ut- vecklas i takt med ekonomin i övrigt). Detta motsvarar vad som redan anses gälla för utbetalningarna till arbetsgivare inom ramen för det grundläggande omställnings- och kompetensstödet.18

Om däremot uppräkningen ska göras år för år (se avsnitt 6.2.1) placeras procentsatsen som styr ersättningen lämpligen i en förord- ning, även om inget i och för sig hindrar att den skulle kunna place- ras i en lag som blir föremål för årlig ändring i samband med behand- lingen av budgetpropositionen.

Behovet av förordningsreglering torde, med undantag för vad som nedan sägs om utbetalningstidpunkter (se avsnitt 11.4.6), mot- svara vad som gäller för det grundläggande omställnings- och kom- petensstödet (se avsnitt 11.4.1). En ny förordning kan tillskapas alternativt så görs den befintliga förordningen tillämplig även på de nya utbetalningar som Kammarkollegiet ska genomföra.

11.4.6Tiden mellan avgiftens erläggande och utbetalning av ersättning bör hållas låg

Enligt förordningen (2022:852) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd lämnas ersättning till arbetsgivare årsvis (5 §) och ansökan om ersättning ska göras senast nio månader efter det år som ansökan avser (7 §).

Ersättning bör endast kunna lämnas i efterhand för redan erlagda avgifter till en kollektivavtalsstiftelse. Kammarkollegiet har tydlig- gjort att fler än en kollektivavtalsstiftelse medför ett behov att sam- tidigt databehandla uppgifter från alla stiftelser inför utbetalning, eftersom många arbetsgivare betalar avgifter till flera olika stiftelser. Det kan t.ex. handla om separata avgifter för arbetare respektive tjänstemän. Skatteverkets uppgifter håller däremot inte isär medel på motsvarande sätt, utan är en klumpsumma. En sådan databehandling kan inte göras innan alla ersättningsberättigade har skickat in sina slutliga uppgifter för aktuell period.19

Vad gäller arbetsgivarnas avgifter för befintliga avtalsförsäkringar etc. som administreras av Fora debiteras premierna för arbetare

18Dessa ersättningar regleras genom UO 14 anslag 1:15 anslagspost 2. Anslagspost 1 i samma anslag anses härvid böra behandlas annorlunda, eftersom det i 4 § lagen (2022:850) om grundläggande omställnings- och kompetensstöd framgår att stöd till enskilda personer m.m. får lämnas i mån av tillgång på medel.

19Uppgift från Kammarkollegiet, utredningens aktbilaga 180.

289

Bilaga 1

SOU 2024:86

Uppdraget enligt den första punkten ska redovisas i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2023. Uppdraget i övrigt ska slutredovisas senast den 15 december 2024.

Dagens arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsförsäkringen ingår i de sociala trygghetssystemen och är en omställningsförsäkring när den arbetssökande är mellan arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen har en central roll i arbetsmarknadspoli- tiken genom att ge ekonomisk trygghet till den som förlorar sitt arbete. En väl fungerande arbetslöshetsförsäkring upprätthåller en- skildas konsumtionsförmåga och den inhemska köpkraften under låg- konjunkturer och verkar därmed även som en automatisk stabilisator. Rätten till arbetslöshetsersättning regleras i dag i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Bestämmelser finns också i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

För försäkringens legitimitet är dess samordning med övriga sociala trygghetsförmåner relevant. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras huvudsakligen av staten via arbetsmarknadsavgiften som arbetsgivare och egenföretagare betalar och till en mindre del via finansierings- avgiften som arbetslöshetskassorna betalar till staten. Finansierings- avgiften är en del av den medlemsavgift som respektive arbetslös- hetskassa tar ut från sina medlemmar. Resten av medlemsavgiften används för att finansiera en arbetslöshetskassas förvaltningskost- nader och övriga utgifter. Arbetslöshetskassorna handhar arbetslös- hetsförsäkringen. De ska pröva rätten till och betala ut arbetslös- hetsersättning.

I Sverige är i dag cirka 3,9 miljoner personer medlemmar i en arbets- löshetskassa. Alfa-kassan hanterar de ärenden som är kopplade till personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa och handhar arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till en viss yrkeskategori eller bransch som gäller för de övriga arbetslöshets- kassorna. Arbetslöshetskassorna ska enligt lag samverka med var- andra i frågor som rör administration, service, information, utbild- ning och utveckling av kassornas verksamhet. Samverkan sker främst genom organisationen Sveriges a-kassor. Organisationen har en vik- tig roll i att ge arbetslöshetskassorna goda förutsättningar att hand- lägga och bedöma ärenden enhetligt.

292

SOU 2024:86

Bilaga 1

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) är tillsyns- myndighet för arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen. IAF utövar även tillsyn över Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden i samband med arbetslöshetsförsäkringen och över Arbets- förmedlingens och Försäkringskassans arbete med sanktioner inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen.

Parternas förslag om att utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Parterna, dvs. Svenskt Näringsliv, Förhandlings- och samverkans- rådet PTK, Industrifacket Metall och Svenska Kommunalarbetare- förbundet, har förhandlat om anställningsskydd och omställning. Parternas förhandlingar har omfattat frågor som rör anställnings- skyddsregler, omställningssystem samt arbetslöshetsförsäkringen. Avsikten från parternas sida har varit att ta ett helhetsgrepp om fak- torer som i kombination kan skapa flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

Parternas förhandlingar har resulterat i en överenskommelse om trygghet, omställning och anställningsskydd. Den 4 december 2020 begärde parterna gemensamt att regeringen ska reformera arbets- rätten i enlighet med principöverenskommelsen (A2020/02524).

Parterna har tillsammans inom ramen för sin principöverens- kommelse presenterat ett förslag om att utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som kan stärka den svenska partsmodellen och värna förutsägbarheten inom arbetslöshetsför- säkringen. Syftet med parternas förslag är att göra arbetslöshetsför- säkringen mer försäkringsmässig, ge ett påtagligt bättre skydd till den försäkrade samt minska arbetsgivarnas kostnader.

Parterna redogör för vissa utgångspunkter i förslaget om att ut- reda förutsättningarna om en ny kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring. Parterna menar bl.a. att det finns en överfinansiering av den offentliga arbetslöshetsförsäkringen genom att staten tar in mer i arbetsmarknadsavgift och avgifter från arbetslöshetskassorna än vad som utbetalas på området. För att en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring ska bli verklighet förutsätts, enligt parternas förslag, dels att det sker en växling av en del av arbetsgivaravgiften mot en ny kollektivavtalad avgift, dels att det finns en statligt finansierad buffert- fond för att kunna möta eventuella konjunkturnedgångar.

293

Bilaga 1

SOU 2024:86

Arbetslöshetsförsäkringen skulle enligt parternas förslag även i fortsättningen kunna administreras av arbetslöshetskassor, men par- terna föreslår att ersättningsvillkoren utarbetas genom förhandling mellan parterna. I frågan om hur tillsyn och kontroll ska utföras har parterna inte ett konkret förslag. Parterna ser en fördel med att även offentliganställda löntagare omfattas av en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring. Företagare och anställda hos arbetsgivare utan kollektivavtal föreslås inte omfattas av parternas försäkringsmodell.

Historisk tillbakablick från tiden med arbetsmarknadsfonden

År 1989 förändrades arbetslöshetsförsäkringen (prop. 1987/88:114). Då var ambitionen att försäkringen skulle utgöra ett slutet system finansierat med arbetsgivaravgifter och i någon mån med egenavgif- ter, som betalades till en nyinrättad arbetsmarknadsfond. Tanken var att fonden skulle bygga upp ett överskott under goda år och att dessa skulle finansiera utbetalningar vid hög arbetslöshet, dvs. fungera som en buffert vid variationer i arbetslösheten. Arbetsmarknadsfon- den inrättades under en tid av låg arbetslöshet. När arbetslösheten ökade väsentligt under 1990-talet ledde det till underskott i fonden som växte under en följd av år.

Arbetsmarknadsfonden redovisades vid sidan av inkomsterna och utgifterna på statens budget. Behållningar eller underskott i fonden påverkade därmed inte statens budgetsaldo. Däremot påverkades sta- tens lånebehov eftersom underskotten behövde täckas med statliga upplåning via Riksgäldskontoret. När skillnaderna mellan statens budgetsaldo och statens lånebehov ökade försvårades ställningsta- gandet till budgetförslaget som inte ansågs heltäckande. Det var en av anledningarna till att regeringen fr.o.m. budgetförslaget för 1995/96 gjorde en övergång till bruttoredovisning som innebar att fonden avskaffades och att de inkomster och utgifter som tillhörde arbetsmarknadsfonden redovisades brutto på budgetens inkomsttit- lar och anslag. När budgetlagen infördes 1997 innehöll den bestäm- melser som innebar krav på budgetens fullständighet i förhållande till statens lånebehov och att bruttoredovisning skulle vara huvud- regel. Dessa bestämmelser gäller alltjämt.

294

SOU 2024:86

Bilaga 1

Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster

Arbetslöshetsförsäkringen har successivt förändrats över tid. Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen står inför betydande utmaningar och det finns brister på strukturell nivå men även i försäkringens detaljer. Regeringen har därför sett ett behov av att analysera och utreda nuvarande arbetslöshetsförsäkring med syftet att göra regel- verket mer ändamålsenligt men också anpassa regelverket till nya förutsättningar och en förändrad arbetsmarknad.

I februari 2018 beslutade därför regeringen att tillkalla en särskild utredare att lämna förslag till en ny effektivare arbetslöshetsförsäk- ring för fler, grundad på inkomster (dir. 2018:8). Utredaren skulle bl.a. analysera och föreslå hur fler skulle kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. I ett tilläggsdirektiv (dir. 2019:34) utvidgades uppdraget i enlighet med januariavtalet till att även omfatta bl.a. en särskild analys av och förslag för hur arbets- löshetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslös- hetens längd. Utredningen överlämnade sitt betänkande Ett nytt regelverk för Arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37) den 16 juni 2020. Utredningens förslag bereds för tillfället inom Regerings- kansliet.

Uppdraget att kartlägga och analysera förslaget om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Regeringen anser att arbetslöshetsförsäkringen ska vara ändamåls- enligt utformad, vara effektiv och anpassas till nya förutsättningar på arbetsmarknaden. Det är bl.a. utifrån det som den nuvarande re- formeringen av försäkringen genomförs. En långsiktigt ändamåls- enlig arbetslöshetsförsäkring förutsätter även bred legitimitet. Då parterna har föreslagit att arbetslöshetsförsäkringen ska göras om för att delvis vara kollektivavtalad ser regeringen ett behov av att ut- reda förutsättningarna samt för- och nackdelar med ett sådant förslag.

För att kunna analysera och bedöma parternas förslag behöver förutsättningarna för, och konsekvenserna av, en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utredas brett. Utgångspunkten ska vara att de nuvarande förbundsvisa arbetslöshetskassorna kvarstår. Men även

295

Bilaga 1

SOU 2024:86

andra modeller för administration och kontroll av den kollektiv- avtalade arbetslöshetsförsäkringen ska analyseras och bedömas.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring måste kunna fungera vid sidan av den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Den behöver därför förhålla sig till den statliga arbetslöshetsförsäkringen liksom till den statliga arbetsmarknadspolitiken i övrigt. Arbetslöshetsför- säkringen har även kopplingar till andra kringliggande system, exem- pelvis sjukförsäkringen och ekonomiskt bistånd. Dessutom kommer förhållanden till EU-rätten och internationella åtaganden att berö- ras. Det finns t.ex. internationella åtaganden för arbetslöshetsför- säkringen om bl.a. unionsrättslig samordning av trygghetsförmåner samt om incitamenten på arbetsmarknaden genom Sveriges åtagan- den gentemot Internationella arbetstagarorganisationen (ILO) och den europeiska balken om social trygghet (The European Code of Social Security). En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring måste även förhålla sig till socialavgiftssystemet och skattesystemet i övrigt.

En analys av förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring kommer därför att aktualisera flera rättsliga och sak- liga frågor såväl som budgetära, samhällsekonomiska och administra- tiva frågor. Systemet med arbetsgivaravgifter, liksom skattesystemet i övrigt, är utformat så att skattskyldigheten inte påverkas av att den skattskyldige ingått civilrättsliga avtal, såsom kollektivavtal.

För att närmare kunna analysera och utreda förutsättningarna för samt bedöma konsekvenserna av vad en ny kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring skulle innebära behövs därför initialt en övergri- pande kartläggning och beskrivning av vilka frågeställningar, över- väganden och konsekvenser som aktualiseras i och med parternas förslag.

Utredaren ska därför

•utifrån kartläggningen analysera om och hur dessa skäl påverkas eller förändras med hänsyn till pågående arbete med det refor- merade regelverket för arbetslöshetsförsäkringen

•analysera och bedöma hur en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring och ett fonderat system förhåller sig till budgetlagen och

296

SOU 2024:86

Bilaga 1

därmed kraven på god budgetdisciplin samt god kontroll över statens finanser och som ett led i detta titta på och jämföra med historiska exempel såsom arbetsmarknadsfonden

•i samband med en sådan kartläggning och redovisning redogöra för aspekter som bl.a. försäkringens målgrupp och omfattning, likvärdighet i relation till olika målgrupper, dess kostnad, ekono- miska incitament och drivkrafter till arbete, liksom försäkringens avgränsning, långsiktiga hållbarhet och relation till den statliga arbetslöshetsförsäkringen och andra relevanta socialförsäkrings- system samt god budgetdisciplin och kontroll över statens finanser

•redovisa övriga relevanta frågeställningar och de samhällsekono- miska konsekvenser som parternas förslag om att utreda förutsätt- ningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring aktualiserar

•analysera och beskriva hur de grundläggande principer som den statliga arbetslöshetsförsäkringen bygger på ska kunna upprätt- hållas i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

•lämna förslag på hur redovisade frågeställningar och konsekvenser bör analyseras och hanteras i ett fortsatt utredningsarbete.

Uppdraget att analysera och bedöma förutsättningar för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Utifrån delbetänkandet behöver utredaren närmare analysera och utreda förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring och även bedöma konsekvenserna av vad en sådan skulle innebära.

Utredaren ska därför utifrån redovisad kartläggning

•analysera och bedöma förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med utgångspunkt i att nuvarande för- bundsvisa arbetslöshetskassor kvarstår

297

Bilaga 1

SOU 2024:86

•analysera och bedöma förutsättningar för alternativa modeller för administration och kontroll av den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen

•analysera och bedöma förutsättningarna för att åstadkomma en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som innebär en kostnads- reducering för arbetsgivarna samtidigt som skyddet för den för- säkrade förbättras påtagligt

•analysera och bedöma förutsättningarna för att garantera rätts- säkerhet och legitimitet i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera, bedöma och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Konsekvenserna ska redovisas i enlighet med vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) med särskilt fokus på samhällsekonomiska konsekvenser och offentligfinansiella effekter av samtliga delar av förslagen.

Utredaren ska redovisa konsekvenser för enskilda i olika målgrup- per samt för berörda aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Arbets- förmedlingen, IAF,

Försäkringskassan, rättsväsendet och andra medlemsstater i Euro- peiska unionen.

Utredaren ska även redovisa konsekvenserna för närliggande system, möjligheten till kontroll samt arbetet med korrekta utbetal- ningar och motverkande av fusk.

Utredaren ska vidare analysera och redovisa om förslagen har några konsekvenser för Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbetsorganisationen (ILO), den europeiska balken om social trygg- het (The European Code of Social Security) eller andra i detta sam- manhang relevanta internationella organ och om förslagen kan tän- kas få konsekvenser för jämställdheten eller för miljön. Förslagens konsekvenser för små och medelstora företag ska också belysas.

298

SOU 2024:86

Bilaga 2

FÖRHANDLINGSPROTOKOLL

Ärende: Frågor som anknyter till Huvudavtalet om trygghet, omställning och anställningsskydd

Parter: Svenskt Näringsliv

Landsorganisationen i Sverige (LO)

För Svenskt

Näringsliv:

För LO:

Ovanstående parter benämns nedan gemensamt för "Parterna"

§1

Svenskt Näringsliv och LO har ingått Huvudavtal om trygghet, omställning och anställningsskydd 2022-06-22. Parterna är även överens i nedanstående frågor som anknyter till Huvudavtalet.

§2

Svenskt Näringsliv och LO är överens om att stadgarna i Kollektivavtalsstiftelsen Trygghetsfonden TSL (TSL) ska ha lydelse enligt bilaga 1. Med hänvisning till stiftelselagen 11 kap 4 §hemställer par terna hos styrelsen för TSL om godkännande av stadgeändringarna.

Ändringarna ska gälla från och med den 1 oktober 2022.

§3

Svenskt Näringsliv och LO är överens om att två år efter Huvudavtalets ikraftträdande ska Parterna tillsätta en arbetsgrupp som ska utreda förutsättningarna för och behovet av fondering i TSL och AGB försäkringen (fonderingspolicy) och därtill kopplad avgiftsmodell.

Svenskt Näringsliv och LO är överens om att tillsammans utreda namnbyte på TSL. Utredningen ska vara klar senast 31 december 2023.

Parterna är överens om att förutsättningslöst utreda åldersgränsen på 65 år i kollektivavtalade försäk ringar.

§4

Parterna konstaterar att regeringen har beslutat att tillsätta en utredning om förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Utredningen ska redovisas i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2023. Slutredovisning ska lämnas senast den 15 december 2024. Parterna kommer att aktivt delta i utredningen med följande utgångspunkter och förväntningar.

301

Bilaga 2

SOU 2024:86

Parternas utgångspunkter i utredningen om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring

Parterna är överens om att inleda ett arbete för att i samverkan med staten, samt i nära dialog med parterna inom offentlig sektor, närmare utreda förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslös hetsförsäkring.

Parterna ser stora fördelar om även offentliganställda löntagare omfattas av en kollektivavtalad försäk ring. Kostnadsmässigt, som andel av lönesummorna, skulle en sådan försäkring bli ungefär likvärdig med en försäkring som endast omfattade privatanställda. Men riskspridningen skulle öka och bidra till att minska svängningarna mellan olika år.

En förutsättning för att en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska bli verklighet är att en växling sker av en del av arbetsgivaravgiften mot en kollektivavtalad avgift.

En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer när den införs att behöva en betydande, statligt finansierad, buffertfond för att vara redo att möta konjunkturnedgångar.

Under åren 2010 till 2019 har staten i genomsnitt tagit in 15 miljarder kronor mer om året i arbetsmark nadsavgift och i avgifter från arbetslöshetskassorna än man betalat ut på området. Av denna överfi nansiering är 62 miljarder att hänföra till ett överskott till arbetslöshetsförsäkringen som har finansie rats av avgifter från privatanställda i företag som täcks av kollektivavtal samt av offentliganställda.

Denna överfinansiering bör vara vägledande både för fastställandet av hur stor den sänkta arbetsgi varavgiften ska vara, som ska ersättas av en kollektivavtalad avgift, samt hur stor den statligt finansi erade buffertfonden ska vara.

För att ta del av en kollektivavtalad inkomstbortfallsförsäkring behöver den arbetslösa ha varit beta lande medlem i en a-kassa.

Parterna är överens om att en kollektivavtalad försäkring ska ha en mer försäkringsmässig utformning än dagens statliga arbetslöshetsförsäkring.

(1)Utgifterna ska över tid fullt ut täckas av intäkterna till försäkringen. Utredningen ska utreda för utsättningarna för att golvet och taket i försäkringen indexeras efter förändringar i lönenivå erna.

(2)Drivkrafter till arbete ska upprätthållas genom att försäkringen präglas av ändamålsenliga eko- nomiska incitament, kontroller och sanktionsmöjligheter.

Utgångspunkten är att de nuvarande förbundsvisa a-kassorna kvarstår. Men Parterna är öppna för att diskutera olika modeller för administration och kontroll av den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk ringen.

Parternas förväntningar på den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen ska utreda hur en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska kunna ge ett påtagligt bättre skydd till den försäkrade än vad den statliga försäkringen tillhandahåller. I försäkringen ingår bland annat (men inte enbart);

•Att fler löntagare med låga eller oregelbundna inkomster, men som bidrar till finansieringen av försäkringen, kan kvalificera sig för ersättning i försäkringen.

302

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17.Skolor mot brott. U.

18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19.En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34.Ansvar och oberoende

–public service i oroliga tider. Ku.

35.En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. LI.

36.Förenkla och förbättra! Fi.

37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.

38.Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.

39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.

40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.

41.Styrkraft för lyckad integration. A.

42.Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. U.

43.Staten och kommunsektorn

–samverkan, självstyrelse, styrning. Fi.

44.Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI.

45.Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi.

46.Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD.

47.Digital myndighetspost. Fi.

48.Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju.

49.Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. A.

50.Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. Fi.

51.En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. Ju.

52.Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. Ju.

53.Stöd till invandrares utvandring. Ju.

54.Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. Ju.

55.En översyn av 23 kap. brottsbalken. Ju.

56.Animalieproduktion med hög konkurrenskraft och gott djurskydd. LI.

57.Ett nytt regelverk för hälsodataregister. S.

58.Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. Fi.

59.Signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet – en modern och ändamåls- enlig lagstiftning. Fö.

60.Stärkt stöd till anhöriga. Ett mer ända- målsenligt stöd till barn och vuxna som är anhöriga. S.

61.Effektivare kontrollmöjligheter

isystemen för rot, rut, grön teknik och personalliggare. Fi.

62.En förbättrad modell för presumtionshyra. Ju.

63.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. Behov och föreslagna förändringar. Ju.

64.Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. Fö.

65.Kommuners och regioners grundläg- gande beredskap inför kris och krig. Fö.

66.Livsviktigt lärande – fler vägar till kunskap för att förebygga suicid. S.

67.Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Fi.

68.Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande och effektivt återvändande. Ju.

69.Ett nytt konsumentkreditdirektiv. Ju.

70.Tiotandvård – ett förstärkt högkostnadsskydd för tandvård. S.

71.Reglering av hushållens skulder. Fi.

72.Stärkt medicinsk kompetens

ikommunal hälso- och sjukvård. S.

73.Juridiska personers förvärv av lant- bruksegendom genom testamente. LI.

74.Fler vägar till arbetslivet. U.

75.Personuppgifter och mediegrund- lagarna. Ju.

76.Från överskottsmål till balansmål. Fi.

77.Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel. UD.

78.Ett språkkrav för språkutveckling. S.

79.Handlingsoffentlighet och handlingar som inhämtas genom straffprocessuella tvångsmedel. Ju.

80.Vissa åtgärder för stärkt återvändande- verksamhet och utlänningskontroll. Ju.

81.Ämneskunskaper och lärarskicklighet

– en reformerad lärarutbildning. U.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. [49]

Utformning av och alternativ för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. [86]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel. [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. [50]

Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. [58]

Effektivare kontrollmöjligheter i systemen för rot, rut, grön teknik och personal- liggare. [61]

Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. [67]

Reglering av hushållens skulder. [71] Från överskottsmål till balansmål. [76]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet – en modern och ändamålsenlig lagstiftning. [59]

Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. [64]

Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig. [65]

Skärpt kontroll av utländska fastighetsförvärv. [84]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. [51]

Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. [52]

Stöd till invandrares utvandring. [53]

Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. [54]

En översyn av 23 kap. brottsbalken. [55]

En förbättrad modell för presumtionshyra. [62]

Ökat informationsutbyte mellan myndig- heter. Behov och föreslagna föränd- ringar. [63]

Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande

och effektivt återvändande. [68] Ett nytt konsumentkreditdirektiv. [69]

Personuppgifter och mediegrundlagarna. [75]

Handlingsoffentlighet och handlingar som inhämtas genom straffprocessuella tvångsmedel. [79]

Vissa åtgärder för stärkt återvändande- verksamhet och utlänningskontroll. [80]

Fler vägar till att äga sitt boende.

Del I. En utvidgning av systemet med ägarlägenheter.

Del II. En lagreglerad modell för hyrköp av bostäder. [83]

Effektivare gränsöverskridande inhämtning av elektroniska bevis. [85]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. [19] Ökad va-beredskap. [82]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. [35]

Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44].

Animalieproduktion med hög konkurrens- kraft och gott djurskydd. [56].

Juridiska personers förvärv av lantbruks- egendom genom testamente. [73]

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

En trygg uppväxt utan

nikotin, alkohol och lustgas. [23]

En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]

En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]

En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]

Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]

Ett nytt regelverk för hälsodataregister. [57]

		arbetsgivaravgift, allmän löneavgift eller
		särskild löneskatt på förvärvsinkomster ..............	123
	6.4.5	Staten bör fortsatt betala den statliga
		ålderspensionsavgiften ..........................................	124
	6.4.6	Den statliga ålderspensionsavgiften
		bör beaktas när kompensationen
		till arbetsgivare fastställs.......................................	125
7	Kollektivavtalsstiftelser och administrationsbolag ........		127

7.3.1	Administrationsbolag finns redan i dag
	och har tillgång till nödvändiga uppgifter ............	138

SOU 2024:86		Innehåll
10	Konsekvensbeskrivning ............................................	217
10.1	Tillämpliga regler om konsekvensbeskrivning ....................	217
10.2	Andra sätt att möta parternas önskemål än genom
	en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ........................	218
	10.2.1 Ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen
	för alla ersättningstagare i befintlig
	arbetslöshetsförsäkring .........................................	219
	10.2.2 En indexering av befintlig
	arbetslöshetsförsäkring .........................................	221
	10.2.3 Ett stärkt skydd genom utbyggda trygghetsavtal ...	222
	10.2.4 Ett stärkt skydd genom utbyggda
	inkomstförsäkringar ..............................................	226
10.3	Konsekvenser för enskilda i olika målgrupper ....................	230
	10.3.1 Ungefär en fjärdedel av de med
	arbetslöshetsersättning skulle få en förstärkt
	disponibel inkomst med det kollektivavtalade
	systemet .................................................................	231
	10.3.2 Den disponibla inkomsten förbättras
	mer för män än för kvinnor ...................................	232
	10.3.3 En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
	gynnar äldre mer än yngre.....................................	232
	10.3.4 Privatanställda arbetare kommer att påverkas
	mer positivt jämfört med tjänstemän ...................	233

	utbetalning av ersättning bör hållas låg ................	289
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:64 .................................................	291
Bilaga 2	De förslagsställande parternas förhandlingsprotokoll ...	301

Sammanfattning ................................................................			21
1	Utredningen..............................................................		31
1.1	Utredningens uppdrag och arbete .........................................		31
	1.1.1	En överenskommelse är utredningsuppdragets
		utgångspunkt ...........................................................	31

	de yttre ramarna för utredningsuppdraget .............	33
1.1.4	Utgångsläget för en kollektivavtalad
	arbetslöshetsförsäkring förändras ..........................	34
1.1.5	Utredningen har haft en referensgrupp
	med företrädare för arbetsmarknadens parter .......	35

	organisationer och myndigheter som berörs .........	36
1.1.8	Utredningen har tagit initiativ
	till två rundabordssamtal.........................................	37

men även tagit fram ny statistik..............................	38
1.2 Disposition av utredningens betänkanden ............................	39

	av utredningens redovisning av sitt uppdrag .........	41
1.2.2	Slutbetänkandet redovisar en möjlig
	tankemodell för en kollektivavtalad försäkring .....	42

	arbetslöshetsförsäkring...........................................	50
2.2.5	De allmänna villkoren för att erhålla
	arbetslöshetsersättning bör inte ändras .................	50

	arbetslöshetskassor att betala ut en
	kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ...............	52
2.3.2	En arbetslöshetskassa kan inte vara part
	i ett kollektivavtal ....................................................	52

	i förhållandet mellan arbetslöshetskassor
	och kollektivavtalsstiftelser ....................................	53
2.3.4	Vissa frågor bör avtalsregleras mellan

kollektivavtalsstiftelser och arbetslöshetskassor ....	54
2.4 Finansieringen bör delas mellan stat och parter ...................	55

		dubbelt .....................................................................	62
	2.8.2	Den som fått lön enligt flera olika
		kollektivavtal bör få sina ersättningsvillkor
		sammanvägda ...........................................................	63
3	Utredningens modell för en kollektivavtalad
	arbetslöshetsförsäkring ..............................................		65

3.1 En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
ger arbetsmarknadens parter både rådighet och ansvar ........	66

	bör kunna frångås genom kollektivavtal
	(dispositivitet) .........................................................	67
3.1.2	Flertalet villkor bör kunna bli föremål
	för anpassning genom kollektivavtal ......................	68

	härrör delvis från arbetsgivare, delvis från staten.....	69
3.1.4	Arbetslöshetsförsäkringen bör som i dag vara
	delvis egenfinansierad genom medlemsavgifter.....	71

3.2 Arbetslöshetskassorna bör fortsatt betala
ut arbetslöshetsersättning samlat till individen.....................	72

		till de som inte omfattas av kollektivavtal..............	77
	3.5.4	Svara för arbetsmarknadspolitiken i övrigt............	77
	3.5.5	Fortsatt utöva tillsynsverksamhet..........................	77
4	Arbetslöshetsersättning från en kollektivavtalad
	arbetslöshetsförsäkring...............................................		79
4.1	En kollektivavtalad arbetslöshetsersättning
	förväntas som huvudregel bli mera förmånlig
	för ersättningstagaren jämfört med den statliga ...................		79

arbetslöshetsersättningen beskattas på samma
sätt som annan arbetslöshetsersättning.................................	81

	inkomsten ................................................................	83
4.6.2	Ingen lagändring behövs för att pensionsrätt
	ska föreligga av en kollektivavtalad försäkring ......	84

	av sjukpenninggrundande inkomst ........................................	85
5	Arbetslöshetskassornas roll i en kollektivavtalad
	arbetslöshetsförsäkring ..............................................	87

	möjligheter att differentiera medlemsavgiften.......	90
5.2.2	Arbetslöshetskassorna saknar i dag praktiska
	förutsättningar att differentiera
	medlemsavgifter baserat på kollektivavtal..............	90

skatteavdrag och lämna uppgifter
till Skatteverket........................................................	92

	anses vara utbetalare av arbetslöshetsersättning......	93
5.3.3	Arbetslöshetskassorna ska göra skatteavdrag
	och lämna inkomstuppgifter till Skatteverket........	94

	i ärenden om arbetslöshetsersättning ....................	95
5.4.2	Överklaganden av kollektivavtalad
	arbetslöshetsersättning bör prövas
	i förvaltningsdomstol..............................................	95

5.6 Samma regler för återkrav bör tillämpas
för kollektivavtalad arbetslöshetsersättning
som för statlig arbetslöshetsersättning .................................	97

för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ...................................		100
5.7.1	Offentlig tillsyn bör inte skötas av parterna .......	100

	den kollektivavtalade försäkringen ......................	101
5.7.3	Offentlig tillsyn utesluter inte
	att kollektivavtalsparterna själva
	kontrollerar arbetslöshetskassorna ......................	102

		omfattas av offentlig tillsyn..................................	103
	5.7.5	Utredningen har inte identifierat regler
		för tillsynen som behöver ändras vid
		en kollektivavtalad försäkring ..............................	104
6	Statlig kompensation till arbetsgivare
	med kollektivavtal m.m.............................................		107

arbetsgivare bör vara en alternativkostnadsberäkning........		108
6.1.1	Kompensationsnivån bör baseras på prognoser ..	108

	att en ny alternativkostnadsberäkning görs .........	112
6.2.3	En utformning där kompensationsnivån
	efter införandeåret följer utvecklingen
	av lönesummor från kollektivavtal i stället
	för att en ny alternativkostnadsberäkning görs ...	112
6.2.4	För- och nackdelar med de olika metoderna .......	112

	Kammarkollegiet för snarlika ersättningar ..........	115
6.3.2	Erfarenheter från Kammarkollegiets
	utbetalningar ..........................................................	116

	arbetslöshetsförsäkringen bedöms
	vara avdragsgilla .....................................................	121
6.4.2	Statlig kompensation som betalas ut till
	arbetsgivare bedöms komma att beskattas
	som näringsbidrag..................................................	122