sou 2024 82

Ökad va-beredskap

Betänkande av Va-beredskapsutredningen

Stockholm 2024

SOU 2024:82

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-1069-8 (tryck)

ISBN 978-91-525-1070-4 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Romina Pourmokhtari

Regeringen beslutade den 18 augusti 2022 (dir. 2022:127) att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att se över regelverk och ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar för att säker- ställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 31 januari 2024. Genom tilläggsdirektiv den 5 oktober 2023 (dir. 2023:140) förlängdes utredningstiden till den 30 november 2024.

Den 1 december 2022 förordnades hovrättsrådet Lars Olsson som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 4 juli 2023 ämnesråd Anna Ahlén, utredare John Angrén, kansliråd Elin Bengtsson, handläggare Pontus Cronholm, beredskapshandläggare Magdalena Frykstrand, upphandlingsansvarig Ulrika Johnsson, kansliråd Maria Kaiser, fil dr Måns Lindell, departementssekreterare Mattis Loberg, utredare Margareta Lundin Unger, beredskaps- handläggare Monica Nilsson, rättssakkunnig Frida Nordholm, förbundsjurist Germund Persson, departementssekreterare Björn Thews och VD Ulf Thysell.

Som experter förordnades från och med den 7 november 2023 departementssekreterare Alexandra Venander, den 1 januari 2024 biträdande enhetschef Åsa Axheden, den 25 januari 2024 departe- mentssekreterare Susanna Grege och den 25 april 2024 statsgeolog Josef Källgården.

Måns Lindell och Björn Thews entledigades från och med den 7 november 2023 och Elin Bengtsson från och med den 25 januari 2024.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 7 februari 2023 områdeschef Hanna Dufva, den 1 mars 2023 enhetschef Helén Leijon, den 15 augusti 2023 universitetsadjunkt Signe Lagerkvist och den

2 mars 2024 utredningssekreterare Gunnar Lantz. Huvud- sekreterare har varit Helén Leijon.

Utredningen, som har antagit namnet Va-beredskapsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Ökad va-beredskap (SOU 2024:82). Med detta är uppdraget slutfört.

Stockholm i december 2024

Lars Olsson

Helén Leijon

Hanna Dufva

Signe Lagerkvist

Gunnar Lantz

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		17
Ordlista.............................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	35

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412)

om allmänna vattentjänster ....................................................

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2007:701) om allmänna vattentjänster .................................		43
2	Uppdraget och hur det utförts.....................................		47
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		47
2.2	Utredningens avgränsning av utredningsarbetet ..................		47
2.3	Utredningens arbetsformer....................................................		49
2.4	Begrepp	....................................................................................	50
2.5	Betänkandets disposition........................................................		51
3	Rättsliga utgångspunkter............................................		53
3.1	Inledning..................................................................................		53
	3.1.1	Relationen mellan unionsrätt och nationell rätt......	54
	3.1.2	Den kommunala kompetensen ...............................	55
	3.1.3	Begreppet vattentjänster .........................................	56
	3.1.4	EU:s lagstiftning om vattentjänster .......................	57
	3.1.5	Miljö- och planlagstiftningen..................................	59
			5

Innehåll

SOU 2024:82

3.1.6	Livsmedelslagstiftningen ........................................	61
3.1.7	Tillsyn ......................................................................	61
3.2 Allmänna vattentjänster .........................................................		62

3.2.1Kommunens ansvar och organisationsformer

3.4.2Relationen mellan självkostnadsprincipen

	i kommunallagen och annan lagstiftning ...............	68
3.4.3	Avgifter för allmänna vattentjänster ......................	69

3.4.4Avgifter för annat nyttjande av de allmänna

	va-anläggningarna....................................................	73
3.5 Möjligheter till kommunal samverkan ..................................		74
3.5.1	Samverkan i kommunalförbund .............................	74
3.5.2	Samverkan i gemensam nämnd...............................	75
3.5.3	Samverkan i bolagsform..........................................	76
3.5.4	Kommunal avtalssamverkan ...................................	77

3.6Övergripande om hantering av kris, krig och ansvaret

för vattentjänster ....................................................................		78
3.6.1	Geografiskt områdesansvar ....................................	79
3.6.2	Sektorsansvaret........................................................	80

4 Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster ... 81

4.1 Dagens vattentjänster.............................................................

4.1.1Fördelningen av allmänna och enskilda

	vattentjänster...........................................................	82
4.1.2	Kommunerna har olika förutsättningar .................	83
4.1.3	Va-ekonomiska utmaningar ...................................	84

4.1.4Utmaningar för kommunerna att stärka

beredskapen .............................................................

SOU 2024:82		Innehåll
4.1.5	Svårigheter med kompetensförsörjning .................	86

4.1.6Svag statlig styrning för va-beredskap och va-

	ekonomi ...................................................................	87
4.2 Mål och indikatorer.................................................................		88
4.2.1	Agenda 2030.............................................................	88
4.2.2	Svenskt Vattens Hållbarhetsindex..........................	90

4.2.3Konsument- och medborgarperspektiv

4.4.3Identifierade utmaningar inom

	miljömålssystemet .................................................	103
4.4.4	Vattenanvändningen i Sverige...............................	104

4.5Anläggningar för vatten och avlopp har

stort underhållsbehov ...........................................................

105

4.5.1Investeringar skapar möjlighet till nya tekniska

5.3.2Innebörden av fredstida krissituationer

och höjd beredskap................................................

121

5.3.3Driften av den allmänna va-anläggningen under

fredstida krissituationer och höjd beredskap.......

122

Innehåll

SOU 2024:82

5.3.4	Huvudmannen genomför prioriteringen .............	124
5.3.5	Behov av reservkapacitet hos användare ..............	126
5.4 Krav bör ställas på beredskapsplanering .............................		127

5.4.1Målsättningen för Sveriges totalförsvar

är utgångspunkt.....................................................

129

5.4.2Beredskapsplanen ska beslutas av

	kommunfullmäktige..............................................	130
5.4.3	Planens aktualitet ..................................................	130
5.4.4	Samordning av planeringskrav..............................	131
5.4.5	Samråd och granskning.........................................	133
5.4.6	Beredskapsplanen är inte bindande ......................	133
5.4.7	Utbildning och övning..........................................	134
5.4.8	Ersättningstjänster ................................................	135
5.4.9	Planeringens omfattning och inriktning..............	136
5.5 Prioriteringskravet måste kunna genomdrivas ...................		137
5.5.1	Kommunala föreskrifter .......................................	137
5.5.2	Införandet av ett straffrättsligt ansvar .................	138
5.5.3	Förbud och förelägganden i det enskilda fallet ...	140
5.5.4	Överklagande ........................................................	141

5.6Följdföreskrifter om driften under fredstida

6.2Klimatförändringarna får konsekvenser

för vattentjänster ..................................................................		149
6.2.1	Mikrobiologiska risker i ett förändrat klimat......	150
6.2.2	Torka och utmaningar med lågt grundvatten......	151

6.2.3Ökad nederbörd och utmaningar

	med tillskottsvatten ..............................................	152
6.2.4	Klimatanpassning och va-avgifter ........................	156

SOU 2024:82

Innehåll

6.3Allmänna va-anläggningar behöver fungera

i ett förändrat klimat .............................................................		157
6.3.1	Krav på utökad planering ......................................	158

	6.3.2	Åtgärder för att minska mängden
		tillskottsvatten .......................................................	160
7	Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster ......		167

7.1Pågående arbete med att stärka

försörjningsberedskapen ......................................................		168
7.1.1	Genomförda förändringar.....................................	168
7.1.2	Föreslagna förändringar ........................................	169
7.1.3	Pågående utredningsarbete ...................................	170
7.2 Kritiska varor och material för vattentjänster .....................		171
7.2.1	Naturresursen vatten.............................................	172
7.2.2	Kemikalier och deras råvaror ................................	173
7.2.3	Reservdelar och utrustning ...................................	176
7.2.4	Elförsörjning, reservkraft och drivmedel .............	178
7.2.5	Elektronisk kommunikation och digitalisering ...	179
7.2.6	Fordon....................................................................	180

7.3Analys av försörjningsberedskapen för vattentjänster

och förslag på fortsatt arbete................................................		181
7.3.1	Förmågor för försörjningsberedskap ...................	182
7.3.2	Förmåga att upprätthålla utrikeshandel ...............	182
7.3.3	Förmåga att beredskapslagra.................................	183

7.3.4Förmåga att upprätthålla eller styra om

	produktionen .........................................................	186
7.3.5	Förmåga att skydda försörjningen .......................	191
7.3.6	Förmåga att distribuera varor och tjänster ..........	193
7.4 Regelverk för hushållning med varor...................................		194
7.4.1	Regelverk för hushållning .....................................	195

7.4.2Ny fullmaktslagstiftning för allvarliga

	fredstida krissituationer ........................................	197
7.4.3	Ransoneringslagen anses inte ändamålsenlig .......	198

7.4.4Regelverket bör ses över i ett bredare

sammanhang...........................................................

199

Innehåll

SOU 2024:82

7.5Samarbete om försörjningsberedskap med närliggande

	länder	.....................................................................................	201
	7.5.1	Samarbete inom Nato för civilt försvar ...............	201
	7.5.2	Samarbete inom Nordiska ministerrådet.............	202
8	Stärkt arbete på nationell nivå ..................................		205
8.1	Utredningens iakttagelser och analys..................................		206
	8.1.1	Statens roll utövas genom många myndigheter ..	207
	8.1.2	Styrningen behöver samordnas ............................	209
	8.1.3	Mer fokus på va-infrastruktur ..............................	209
	8.1.4	Statens roller och styrmedel .................................	210
8.2	Regeringen behöver styra målinriktat .................................		212
	8.2.1	Nytt etappmål om god va-infrastruktur ..............	212

8.2.2Nationell strategi för hushållning med

vattenresurser ........................................................

220

8.2.3Fortifikationsverkets infrastruktur för vatten

	och avlopp behöver säkerställas............................	221
8.3 Arbetet behöver samordnas på nationell nivå.....................		223
8.3.1	Samordning behövs inom Regeringskansliet.......	223

8.3.2Vattenresursen behöver bevakas i

	beredskapssystemet...............................................	225
8.3.3	Myndigheternas arbete behöver samordnas ........	227
8.4 Det statliga stödet behöver utvecklas..................................		229

8.4.1Föreskrifter och vägledning

SOU 2024:82		Innehåll
9	Stimulera kommunal samverkan ...............................	249

9.1Kommunal samverkan behövs för att skapa robusta

vattentjänster.........................................................................

250

9.1.1Kommunerna har inte likvärdiga

förutsättningar .......................................................

250

9.1.2Infrastrukturen för vatten och avlopp har

blivit mer regionaliserad ........................................

251

9.1.3Kommunerna kan öka sin kapacitet genom

	samverkan...............................................................	251
9.1.4	Befintlig samverkan ...............................................	252
9.1.5	Samverkan genom gemensam va-taxa ..................	258
9.2 Små och mindre kommuner har större utmaningar ..............		259
9.2.1	Antalet små kommuner ökar ................................	259
9.2.2	Kompetensförsörjning är en stor utmaning ........	259
9.2.3	Behov av stöd i genomförandet av samverkan.....	261

9.2.4Befolkningsminskning påverkar intäkter och

		möjligheten att driva va-anläggningen..................	261
9.3	Forskning och utredning om samverkan.............................		261
9.4	Krav på kommunal samverkan i vattentjänstlagen ...............		266
	9.4.1	Krav på kommunal samverkan i annan
		sektorslagstiftning ..................................................	267
	9.4.2	Utformning av samverkanskravet ........................	268
	9.4.3	Påverkan på den kommunala självstyrelsen .........	269
9.5	Nationell insats för att främja kommunal samverkan ........		270
	9.5.1	Fördelar och upplägg.............................................	272
	9.5.2	Ekonomiska villkor ...............................................	277
10	Behov av investeringar .............................................		281
10.1	Investeringar på flera områden krävs...................................		282
	10.1.1	Förnyelse har skjutits upp.....................................	282
	10.1.2	Investeringsbehov för beredskap..........................	283
	10.1.3	Investeringsbehov för klimat, miljö och hälsa .....	283
	10.1.4	Utbyggnad av allmänna va-anläggningar..............	284
10.2	Investeringsbehovets storlek................................................		285
	10.2.1	Investeringsunderskottet ......................................	289

Innehåll

SOU 2024:82

10.3	Navigera ökande skuld under investeringsfas.....................		295
10.4	Begränsande ramar för tillgångsförvaltning ........................		301
	10.4.1 Valet av avskrivningsmetod påverkar
		kapitalkostnaden ...................................................	303
10.5	Åtgärder för att förebygga ny investeringsskuld................		310
11	Främja god va-ekonomi ............................................		313
11.1	God va-ekonomi kan förebygga uppkomsten av en ny
	investeringsskuld ..................................................................		314
	11.1.1	Dagens finansieringsmodell..................................	314
	11.1.2	Va-ekonomi i dag ..................................................	315
11.2	Investeringsplan blir krav.....................................................		318
11.3	Utvidgad särredovisning ......................................................		320
11.4	Uppföljning och vägledning från nationell nivå .................		325
	11.4.1 Funktion som vägleder i va-ekonomiska frågor ...		325
11.5	Ytterligare förslag kompletterar ..........................................		326
12	Tillräckligt avgiftsuttag .............................................		327
12.1	Avgifter speglar inte förväntade kostnader.........................		328

12.1.1Avgiftsnivåer varierar betydligt mellan

kommuner .............................................................

328

12.1.2Incitament att sätta avgifter lägre

än behovsnivå ........................................................

329

12.1.3Redovisningslag ändrade möjligheter

att värdesäkra.........................................................

330

12.1.4Lokala beslutsstrukturer och osäkerhet om tillämpning hämmar långsiktighet

		i va-planeringen .....................................................	332
12.2	Ändrade fonderingsmöjligheter ..........................................		332
	12.2.1	Oklarhet om fondering till investeringar i dag....	333
	12.2.2	Fonderingsförslaget ..............................................	337
12.3	Utjämning av resultat ...........................................................		339

12.3.1Tidsgräns för ianspråktagande av medel som

varit föremål för överuttag ...................................

339

SOU 2024:82

Innehåll

12.3.2Transparens och tydlighet i hur utjämning

		redovisas.................................................................	340
13	Ett nationellt va-investeringsprogram .........................		341
13.1	En kort bakgrund till dagens situation ................................		342
13.2	Nationellt intresse och nya krav ..........................................		342
13.3	Statlig finansiering i dag........................................................		344
13.4	Förslag om nationellt va-investeringsprogram ...................		349
	13.4.1	Skalbarhet och budgetering ..................................	355
13.5	Andra statliga initiativ att förhålla sig till ............................		361
	13.5.1	Beredskap ...............................................................	361
	13.5.2 Klimat, miljö och hälsa..........................................		362

13.5.3Bostadsfrämjande ställer krav på

		va-infrastruktur......................................................	365
13.6	God va-ekonomi och verktyg för avgiftssättning
	förebygger underinvestering i framtiden.............................		365
14	Konsekvenser..........................................................		367
14.1	Inledning................................................................................		367
	14.1.1	Konsekvensbeskrivningens olika delar.................	367
	14.1.2	Samlad bedömning ................................................	368
14.2	Konsekvenser för kommuner...............................................		370
	14.2.1	Beredskapsanpassningar ........................................	370
	14.2.2 Statligt stöd och uppföljning ................................		371
	14.2.3	Ekonomi och investeringar ...................................	371
	14.2.4	Samverkan ..............................................................	372
	14.2.5 Varierande konsekvenser för olika kommuner....		373
	14.2.6 Påverkan på den kommunala självstyrelsen .........		373
14.3	Konsekvenser för myndigheter............................................		375
	14.3.1	Boverket .................................................................	376
	14.3.2	FOI.........................................................................	376
	14.3.3	Folkhälsomyndigheten..........................................	377
	14.3.4	Fortifikationsverket ..............................................	377
	14.3.5	Försvarsmakten .....................................................	377

Innehåll

SOU 2024:82

	14.3.6	Havs- och vattenmyndigheten .............................	378
	14.3.7	Livsmedelsverket...................................................	379
	14.3.8	Länsstyrelser..........................................................	380
	14.3.9	Naturvårdsverket ..................................................	382
	14.3.10	Regeringskansliet ..................................................	383
	14.3.11	Myndigheter inom rättsväsendet .........................	383
	14.3.12	SGU .......................................................................	384
	14.3.13	SVA ........................................................................	384
	14.3.14	Övriga myndigheter..............................................	385
	14.3.15	Summering av tillkommande kostnader
		för statliga myndigheter........................................	385
14.4	Konsekvenser för andra aktörer ..........................................		388
	14.4.1	Användare av allmänna va-anläggningar ..............	388
	14.4.2	Övriga aktörer .......................................................	389
14.5	Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................		391
	14.5.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	392
14.6	Övriga konsekvenser ............................................................		394
	14.6.1	Sveriges säkerhet och totalförsvar........................	394
	14.6.2	Jämställdhet ...........................................................	394
	14.6.3	Miljö och klimat ....................................................	395
	14.6.4	Sysselsättning och offentlig service .....................	396
15	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		399
15.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................		399
15.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		400
16	Författningskommentar ............................................		401
16.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412)
	om allmänna vattentjänster ..................................................		401
16.2	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2007:701) om allmänna vattentjänster...............................		412

SOU 2024:82		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:127 .........................................	415
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:140 .........................................	425
Bilaga 3	Sammanställning enkät.................................................	427
Bilaga 4 Samtal med aktörer .......................................................		439
Bilaga 5	Kartläggning organisationsformer ...............................	449
Bilaga 6 Aktörer av betydelse för vattentjänster.......................		475
Bilaga 7 Vattenhushållning i Europa..........................................		515
Bilaga 8	Kartor ............................................................................	521

Förkortningar

1970-års va-lag	Lagen (1970:244) om allmänna vatten-
	och avloppsanläggningar
Beredskapsförordningen Förordningen (2022:524) om statliga
	myndigheters beredskap

BFN	Bokföringsnämnden

BRB	Byggnads- och reparationsberedskapen

EU	Europeiska unionen

FOI	Totalförsvarets forskningsinstitut

FSO	Förordningen (2003:789) om skydd mot
	olyckor

HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

KL	Kommunallagen (2017:725)

LEH	Lagen (2006:544) om kommuners och
	regioners åtgärder inför och vid
	extraordinära händelser i fredstid och
	höjd beredskap

LKBR	Lagen (2018:597) om kommunal
	bokföring och redovisning

LSO	Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

MSB	Myndigheten för samhällsskydd
	och beredskap

NATO	North Atlantic Treaty Organization

PBL	Plan- och bygglagen (2010:900)

Förkortningar

SOU 2024:82

RKR	Rådet för kommunal redovisning

RSA	Risk- och sårbarhetsanalys

SGU	Sveriges geologiska undersökning

SKR	Sveriges kommuner och regioner

SMHI	Sveriges meteorologiska och
	hydrogeologiska institut

SVA	Statens veterinärmedicinska anstalt

Va	Vattenförsörjning och avlopp

VARA	VA-ReservdelsAkuten

VAKA	Nationella vattenkatastrofgruppen

Vattentjänst-	Förordningen (2007:701) om allmänna
förordningen	vattentjänster

Vattentjänstlagen	Lagen (2006:412) om allmänna
	vattentjänster

ÅRL	Årsredovisningslagen (1995:1554)

Ordlista

Administrativ	Uppdraget handlar om att se över de grund-
beredskap	läggande förutsättningarna för en kontinu-
	erlig leverans av vattentjänster. Vi tolkar
	detta som att vi ska se över den administra-
	tiva beredskapen, vilket kan ses som ett
	samlingsbegrepp för ett lands administra-
	tiva förutsättningar att kunna hantera kriser
	och ställa om till och fungera under krig.
	Den administrativa beredskapen består av
	författningsberedskap och organisations-
	beredskap. Den förra utgörs av det regel-
	verk som behövs för att planlägga samhäl-
	lets omställning från fred till krig och för
	att säkerställa att samhället fungerar även i
	kris och krig. Den senare utgörs av myn-
	digheternas uppgifter och organisation i
	kris och krig eller vid krigsfara samt vid
	planeringen i fredstid.
Aktör	I kommittédirektivet uttrycks att utred-
	ningen ska se över aktörernas uppgifter
	och ansvarsfördelningen dem emellan. Vi
	uppfattar att uppdraget avser alla aktörer
	av betydelse för förmågan att leverera
	vattentjänster. Vi använder begreppet aktö-
	rer som samlingsbeteckning på kommuner,
	va-organisationer, driftbolag, statliga myn-
	digheter, fastighetsägare och andra använ-
	dare av de allmänna va-anläggningarna
	samt andra berörda.

Ordlista

SOU 2024:82

Allmän platsmark	Begreppet används i vattentjänstlagen utan
	att definieras där (26 och 27 §§). I plan-
	och bygglagen avses med allmän plats en
	gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat
	område som enligt en detaljplan är avsett
	för ett gemensamt behov (1 kap. 4 § PBL).
Allmän va-anläggning	Begreppet används i vattentjänstlagen och
	har där följande betydelse: en va-anlägg-
	ning över vilken en kommun har ett rätts-
	ligt bestämmande inflytande och som har
	ordnats och används för att uppfylla kom-
	munens skyldigheter enligt vattentjänst-
	lagen (2 § vattentjänstlagen).
Ansvarsprincipen	Den civila beredskapen bygger på tre prin-
	ciper. Ansvarsprincipen innebär att den
	som har ansvar för en viss verksamhet
	under normala förhållanden också har an-
	svar för att verksamheten fungerar under
	en kris. I ansvaret ligger också att samordna
	sitt arbete med andra.
Avlopp	Begreppet används i vattentjänstlagen och
	har där följande betydelse: bortledande av
	dagvatten och dränvatten från ett område
	med samlad bebyggelse eller från en begrav-
	ningsplats, bortledande av spillvatten eller
	bortledande av vatten som har använts för
	kylning (2 § vattentjänstlagen).
Beredskap	Begreppet är en generell term som ofta
	används i betydelsen att man är förberedd
	på att hantera en kommande utveckling,
	såsom samhällskriser och krig.
Civil beredskap	Begreppet används som samlingsnamn för
	krisberedskap och civilt försvar. Det civila
	försvaret och krisberedskapen ska förstärka
	varandra i gemensamma processer för sam-
	ordning, planering och förberedelser. Den
	yttersta krisen, det vill säga ett väpnat an-

SOU 2024:82Ordlista

	grepp, är dimensionerande för den civila
	beredskapen.
Civilt försvar	Begreppet används för att beskriva den del
	av totalförsvaret som handlar om att stärka
	samhällets motståndskraft vid krigsfara och
	krig. Det civila försvaret syftar till att skydda
	civilbefolkningen Arbetet utförs av myn-
	digheter, kommuner, regioner, privata
	företag och frivilligorganisationer. Vid
	krigsfara och krig ska det civila försvaret
	också kunna stödja Försvarsmakten.
Dricksvatten	Begreppet definieras inom livsmedels-
	lagstiftningen på följande sätt: allt vatten
	som är avsett att eller rimligen kan för-
	väntas att förtäras av människor, inklusive
	källvatten, från och med den punkt där
	det tas in i vattenverken. (1 § Livsmedels-
	verkets föreskrifter om dricksvatten,
	LIVSFS 2022:12).
Förmåga	Begreppet används ofta i beredskaps-
	terminologin men har ingen specifik defi-
	nition. Det används delvis i betydelsen att
	ha resurser, men en vidare betydelse är att
	ha möjlighet att åstadkomma effekt med
	avseende på uppställda mål. Begreppet
	används ibland synonymt med kapacitet.
	Vi använder begreppet främst för att be-
	skriva förmågan hos en verksamhet eller
	en individ.
Huvudman	Begreppet används i vattentjänstlagen som
	beteckning på den som äger en allmän va-
	anläggning (2 § vattentjänstlagen). I vardag-
	ligt språkbruk används ofta beteckningen
	va-huvudman.

Ordlista

SOU 2024:82

Höjd beredskap	Med begreppet avses en situation där sär-
	skilda regler gäller. Regeringen kan be-
	sluta om höjd beredskap för att stärka
	landets försvarsförmåga. Höjd beredskap
	är antingen skärpt beredskap eller högsta
	beredskap. Är Sverige i krig så råder auto-
	matiskt högsta beredskap. Är Sverige i
	krigsfara eller råder det sådana utom-
	ordentliga förhållanden som är föranledda
	av att det är krig utanför Sveriges gränser
	eller av att Sverige har varit i krig eller
	krigsfara, får regeringen besluta om skärpt
	eller högsta beredskap. Lagen (1992:1403)
	om totalförsvar och höjd beredskap.
Kapacitet	Begreppet används ofta synonymt med
	förmåga men har ingen specifik defini-
	tion. En kommuns kapacitet handlar om
	dess förmåga att utföra sitt uppdrag gent-
	emot medborgarna och att möta de utma-
	ningar som samhällsutvecklingen innebär
	(SOU 2024:6 Steg mot stärkt kapacitet). Vi
	använder begreppet dels för att beskriva
	en kommuns samlade möjlighet att klara
	sitt uppdrag, dels för att beskriva teknisk
	kapacitet, till exempel kapaciteten hos en
	va-anläggning.
Klimatanpassning	Begreppet används för att beskriva åtgär-
	der som behövs för att rusta samhällen
	för de nya utmaningar som klimatföränd-
	ringarna kan medföra. Det kan vara åtgär-
	der som syftar till att skydda miljön,
	människors liv och hälsa samt egendom
	genom att samhället anpassas till de kons-
	ekvenser som ett förändrat klimat kan
	medföra.

SOU 2024:82Ordlista

Klimatförändring	Begreppet används för att beskriva en
	tydlig och varaktig förändring i klimat-
	systemet som manifesteras i egenskaper
	som medeltemperatur, nederbördsfördel-
	ning och havsnivåer.
Krig, krigsfara	Krig och krigsfara kan sägas vara tillstånd
	där vissa konstitutionella förhållanden i
	15 kapitlet regeringsformen får tillämpas.
	Regeringsformen saknar definition av be-
	greppen krig och krigsfara men bestämmel-
	serna är utformade så att de alltid gäller om
	det föreligger ett väpnat angrepp mot riket.
	I övriga situationer bestämmer regeringen
	om Sverige befinner sig i krig eller krigs-
	fara.
Kris	Begreppet är en generell term som används
	för att beteckna flera olika typer av hän-
	delser. I lagstiftningen betecknas händel-
	ser som påverkar samhället på olika sätt,
	till exempel extraordinär händelse, allvar-
	lig störning eller fredstida krissituation.
	Begreppet kan beskrivas som en händelse
	i fredstid som hotar grundläggande funk-
	tioner och värden i samhället. Det kan
	handla om att väldigt många människor
	drabbas eller att en händelse får så stora
	konsekvenser att samhället inte fungerar
	som det ska.
Krisberedskap	Begreppet kan beskrivas som en förmåga
	att genom utbildning, övning och andra
	åtgärder samt genom den organisation
	och de strukturer som skapas före, under
	och efter en kris förebygga, motstå och
	hantera krissituationer.
Kritiska varor	Utredningen ska analysera försörjningen
	av kritiska varor och material. Vi använder
	begreppet i betydelsen att varor är kritiska

Ordlista

SOU 2024:82

	om de inte enkelt kan ersättas med andra
	varor och tillgången till dem är, eller kan
	bli, osäker.
Kontinuitetshantering	Begreppet används som beteckning på den
	planering olika aktörer behöver genom-
	föra för att kunna upprätthålla sin verk-
	samhet på en tolerabel nivå, oavsett vilken
	störning den utsätts för.
Likhetsprincipen	Den civila beredskapen bygger på tre prin-
	ciper. Likhetsprincipen innebär att en verk-
	samhet under en kris så långt möjligt ska
	fungera på liknande sätt som vid normala
	förhållanden. Förändringar i organisatio-
	nen ska inte göras i större utsträckning än
	vad som krävs.
Militärt försvar	Begreppet används som beteckning på den
	militära verksamhet som utförs i syfte att
	verka krigsavhållande och förbereda Sverige
	för krig. Verksamheten bedrivs av Försvars-
	makten med stöd av övriga försvarsmyndig-
	heter, delar av de frivilliga försvarsorga-
	nisationerna samt försvarsindustrin och
	övriga relevanta delar av näringslivet.
Närhetsprincipen	Den civila beredskapen bygger på tre prin-
	ciper. Närhetsprincipen innebär att en kris
	ska hanteras där den inträffar och av de
	som är närmast berörda och ansvariga.
	Det är i första hand den drabbade kom-
	munen som leder och arbetar med de in-
	satser som krävs. Först om de lokala
	resurserna inte räcker till blir det aktuellt
	med statliga insatser.
Redundant	Vi använder begreppet i betydelsen att ha
	förmåga att ställa om genom användning
	av flera oberoende system.

SOU 2024:82Ordlista

Resilient	Vi använder begreppet i betydelsen att ha
	förmåga att stå emot och klara av en för-
	ändring, samt återhämta sig och vidare-
	utvecklas.
Robust	Vi använder begreppet i betydelsen att vara
	tålig mot påverkan och störningar utan att
	försämras eller upphöra att fungera.
Sårbar	Vi använder begreppet i betydelsen att vara
	mottaglig för skadliga effekter av en hän-
	delse.
Totalförsvar	Begreppet är definierat i lag och omfattar
	verksamhet som behövs för att förbereda
	Sverige för krig Totalförsvaret består av
	militär verksamhet (militärt försvar) och
	civil verksamhet (civilt försvar). Det över-
	gripande målet för totalförsvaret är att ha
	förmåga att försvara Sverige mot väpnat
	angrepp och värna vår säkerhet, frihet, själv-
	ständighet och handlingsfrihet.
	(Prop. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025).
Va-anläggning	Begreppet används i vattentjänstlagen som
	beteckning på en anläggning som har till
	ändamål att tillgodose behov av vatten-
	tjänster för bostadshus eller annan bebyg-
	gelse (2 § vattentjänstlagen).
Vattenförsörjning	Begreppet används i vattentjänstlagen i
	betydelsen tillhandahållande av vatten som
	är lämpligt för normal hushållsanvändning
	(2 § vattentjänstlagen).
Vattentjänster	Begreppet används i vattentjänstlagen som
	samlingsbegrepp för vattenförsörjning
	och avlopp (2 § vattentjänstlagen).

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att se över regelverk och ansvars- fördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster. Syftet med upp- draget har varit att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat. Utredningens förslag stärker denna förmåga. Förslagen är förenliga med kraven inom Nato och bidrar till ett starkare totalförsvar.

Utredningsarbetet har avgränsats till allmänna vattentjänster och vad som behövs för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna drivas och användas. Vi har utgått från att ansvaret även fort- sättningsvis ska vara allmänt och säkras genom offentligt ägande samt att förändringar kan åstadkommas inom ramen för nuvarande organisation. Under senare tid framlagda relevanta utredningsförslag har beaktats. Förslagen innebär i stora delar kompletteringar och ändringar i vattentjänstlagen.

Vår övergripande bedömning är att de allmänna vattentjänsterna fungerar väl samtidigt som det finns utmaningar. Kommunerna har väldigt olika förutsättningar att klara sitt uppdrag och det finns ett stort underfinansierat investeringsbehov. Ett nytt säkerhetsläge, accelererande klimatförändringar och nya miljögifter ställer stora krav på åtgärder. Kompetensförsörjningen är svår i hela landet och särskilt för små kommuner. Finansieringsregelverket är inte ända- målsenligt för de investeringsbehov som finns. Va-avgifterna är inte alltid i nivå med verksamhetens kostnadsutveckling och behovet av åtgärder. Statens styrning är svag och kommunerna upplever att det är otydligt vilka planeringsförutsättningar som gäller.

Vi anser att det finns goda möjligheter att tackla utmaningarna. På kommunal nivå är samverkan en nyckelfaktor för stärkt förmåga. Staten kan bidra med en ändamålsenlig och beredskapsanpassad

Sammanfattning

SOU 2024:82

lagstiftning, en utvecklad finansiell styrning och ett samordnat stöd. Föreslagna författningsändringar bör träda i kraft den 1 juli 2026.

Beredskapsanpassning av vattentjänstlagen

Utredningen föreslår att det införs ett lagreglerat krav på reserv- kapacitet samt bestämmelser som innebär att angelägna allmänna intressen ska prioriteras vid driften av de allmänna va-anläggning- arna under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Kommunens planeringsskyldighet utökas till att omfatta en beredskapsplan som antas av kommunfullmäktige. Varje mandat- period ska kommunfullmäktige pröva om planen är aktuell. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka beredskapsåtgärder som behövs för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Den ska ge rikt- linjer för möjligheter att prioritera angelägna allmänna intressen vid driften av allmänna va-anläggningar i sådana situationer. Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt anläggning- arnas strategiska betydelse och utsatthet under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Vid planeringen ska kommunen samråda med bland annat berörda länsstyrelser och kommuner. Kommunen ska samordna planeringen med annan beredskapsplanering.

För att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen under fredstida krissituationer och höjd beredskap föreslår vi att kommunerna ska få besluta om föreskrifter samt förelägganden och förbud när det gäller användningen av den allmänna va-anläggningen. Föreskrifterna får förenas med ett straffansvar. Förelägganden och förbud får förenas med vite.

I syfte att möjliggöra ett snabbt och enkelt lagstiftningsförfar- ande under höjd beredskap föreslår vi ett bemyndigande till reger- ingen att meddela föreskrifter som avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verksamheter som är av betydelse för total- försvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

SOU 2024:82

Sammanfattning

Klimatanpassningsåtgärder

Kommunerna behöver planera brett och långsiktigt för att säker- ställa att de allmänna va-anläggningarna fungerar i ett förändrat klimat. Vi föreslår därför att kravet på vattentjänstplan utvidgas till att avse alla åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anlägg- ningarna ska fungera i ett förändrat klimat.

Mängden tillskottsvatten till va-anläggningarna behöver minska, både för att undvika skador på anläggningen och på enskild egendom och miljön. För detta behöver fastighetsägare, kommun, huvud- mannen för allmänna va-anläggningar och staten vidta åtgärder.

Försörjningsberedskap

Flera av de utmaningar som kommunerna står inför när det gäller försörjningsberedskapen för allmänna vattentjänster delas med andra viktiga samhällsfunktioner. Ofta behöver sådana utmaningar lösas i en större kontext. Flera systemövergripande förslag har lagts fram de senaste åren.

Varor och material för allmänna vattentjänster omfattar bland annat reningskemikalier, fordon, drivmedel, el, reservdelar, repara- tionsutrustning och utrustning för elektroniska kommunikationer. De blir kritiska för funktionen allmänna vattentjänster om de inte enkelt kan ersättas och tillgången till dem är, eller kan bli, osäker. Utöver varor och material är kompetensförsörjning och vatten- tillgång avgörande för förmågan att upprätthålla en kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Flera åtgärder kan behöva användas i kombination för att stärka försörjningsberedskapen för vattentjänster. Utgångspunkten är att försörjningsflöden behöver upprätthållas i så stor utsträckning som möjligt. Därutöver kan det finnas behov av lokal och nationell lager- hållning, tvingande regler för hushållning samt nationella förstärk- ningsresurser för avloppshantering. Behov av och möjligheter till detta behöver analyseras vidare. Utredningen föreslår att beredskaps- sektorn för Livsmedelsförsörjning och dricksvatten utreder behov av och tar fram förslag på hur varor och material för allmänna vatten- tjänster kan lagerhållas nationellt samt att Naturvårdsverket utreder behov av och tar fram ett koncept för nationella förstärknings- resurser för avlopp.

Sammanfattning

SOU 2024:82

Kommunerna bör se över sitt behov av reservvatten och arbetet med att skydda befintliga och framtida vattentäkter bör stärkas. Byggnads- och reparationsberedskapen för allmänna vattentjänster bör stärkas.

Det finns goda förutsättningar för samarbete med närliggande länder. Utöver etablerade samarbetsformer inom Norden möjlig- gör Sveriges medlemskap i Nato samarbete i en vidare krets.

Stärkt arbete på nationell nivå

Det nationella arbetet behöver stärkas för att öka de kommunala förutsättningarna att kunna svara för allmänna vattentjänster. Frågor om underhåll och förnyelse av befintliga va-ledningar be- höver få en tydligare plats på den nationella agendan.

Regeringen behöver styra målinriktat med fokus på att stärka va-infrastrukturen. Målsättning och uppföljning kan ske genom att det nationella miljömålssystemet kompletteras med ett etappmål för en god va-infrastruktur. Utredningen föreslår följande etappmål:

•Alla kommuner har senast år 2030 genomfört en kartläggning och tagit fram en planering för förnyelse och klimatanpassning av den allmänna va-anläggningen samt påbörjat genomförandet av åtgärder.

•Den samlade nationella förnyelsetakten för va-ledningar ska öka årligen tills den har nått minst 1 procent år 2040.

Som ansvarig myndighet för uppföljning, utvärdering och rappor- tering av etappmålet föreslås Boverket, i samverkan med Livsmedels- verket, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Samverkan och informationsutbyte stärker beredskapsförmågan på alla nivåer. Utredningen föreslår flera åtgärder i detta syfte. Havs- och vattenmyndigheten föreslås ta fram en nationell strategi och handlingsplan för ett resurseffektivt och ansvarsfullt nyttjande av vattenresursen genom aktörsgemensam samverkan. Därutöver bör utredas hur frågor om vattenresursanvändning och vattenhushåll- ning kan införlivas i arbetet inom beredskapssektorn Livsmedels- försörjning och dricksvatten.

SOU 2024:82

Sammanfattning

Samordningen inom Regeringskansliet bör utvecklas med avse- ende på styrningsfrågor av betydelse för vattentjänster. Även sam- ordningen på myndighetsnivå bör ses över. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket uppdras att, i samverkan med övriga berörda myndigheter, genomföra en sådan översyn. Uppdraget bör innefatta samordning av frågor som rör vattenförsörjning och avloppshanter- ing, tillgång till och fördelning av vattenresurser samt beredskap inom dessa områden. Myndigheterna bör även utreda en myndig- hetsgemensam digital kunskapsplattform för vattentjänster.

Stödet till kommunerna bör stärkas på regional nivå. Länsstyrel- sernas stöd bör ges samordnat och specifikt inriktat på att stärka kommunernas beredskap för allmänna vattentjänster. Utredningen föreslår att länsstyrelserna gemensamt uppdras att utveckla nya arbetssätt och vidareutveckla befintliga samarbeten, i syfte att åstadkomma ett samordnat, ändamålsenligt och likvärdigt stöd till kommunerna för allmänna vattentjänster. I det beredskapsstödjande arbetet bör särskilt ingå att bistå kommunerna med underlag om vilka verksamheter som kan behöva prioriteras vid driften av de all- männa va-anläggningarna under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Statliga myndigheter bör bistå länsstyrelserna med infor- mation om samhällsviktig verksamhet. I den stödjande rollen bör även ingå att följa upp och bedöma effekter av vidtagna beredskaps- åtgärder samt rapportera till de vägledande centrala myndigheterna.

På central nivå föreslås Livsmedelsverket och Naturvårdsverket få föreskriftsrätt och vägledningsansvar gentemot kommuner och länsstyrelser för deras beredskapshöjande arbete. Vidare föreslås ett vägledningsansvar för arbetet med vattentjänstplaner.

Förutsättningar för en stärkt nationell laboratorieförmåga för dricksvatten, kvalitetskrav för hygienvatten respektive tekniskt vatten samt möjligheter till åtgärder med stöd av miljö- och hälso- skyddslagstiftningen och livsmedelslagstiftningen avseende va-led- ningars skick bör ses över. Berörda myndigheter i dessa frågor är Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och Folkhälsomyndigheten.

I syfte att stärka försvarsmyndigheternas möjligheter att verka under fredstida krissituationer och höjd beredskap föreslås att de klargör sina behov av vatten och avlopp och att relevanta åtgärder därefter vidtas på den va-infrastruktur som Fortifikationsverket ansvarar för.

Sammanfattning

SOU 2024:82

Kommunal samverkan

En god förmåga hos kommuner och va-organisationer är en grund- förutsättning för en god va-beredskap med en robust och kontinu- erlig leverans av vattentjänster.

Utredningen konstaterar att kommunerna har mycket olika för- utsättningar att klara sitt uppdrag. En ökad kommunal samverkan kan skapa bättre förutsättningar för framför allt små och mindre kommuner att klara sitt uppdrag att leverera robusta vattentjänster. Samverkan stärker kommunernas förmåga ur ett finansierings-, kompetensförsörjnings- och beredskapsperspektiv. Den är viktig även ur ett nationellt och regionalt perspektiv.

För att skapa mer likvärdiga förutsättningar och stärka den sam- lade kommunala förmågan behövs samverkansfrämjande insatser från staten, framför allt gentemot små och mindre kommuner. Vi föreslår ett krav på kommunal samverkan i vattentjänstlagen och en flerårig nationell insats för att främja samverkan. Kommuner som utreder samverkansmöjligheter eller genomför en samverkansorga- nisation bör få ekonomiskt bidrag från staten.

Åtgärder för stärkt ekonomi

Sedan de allmänna va-anläggningarnas tillkomst har avgiftsuttag och ersättningsinvesteringar generellt legat på ohållbart låga nivåer. Kommuner har tenderat att ta mindre betalt än den nytta va-anlägg- ningen genererar. Detta har i många fall underminerat möjligheterna att upprätthålla anläggningarnas funktion. Under de närmaste årtion- dena väntar en större mängd nödvändiga investeringar, samtidigt som nya utmaningar inom områdena beredskap och klimatanpassning tillkommer. För att klara detta behöver kommunerna anpassa va- avgifterna så att de täcker nödvändiga kostnader, inklusive kostna- der för investeringar.

En god va-ekonomi är en grundförutsättning för en god va- beredskap. Det innefattar att arbeta strategiskt med investerings- planering och ha en god ekonomisk hushållning samt följa god redovisningssed och vattentjänstlagens bestämmelser.

Utredningen föreslår att kommunens planeringsskyldighet ut- ökas till att omfatta en investeringsplan som antas av kommun- fullmäktige. Varje mandatperiod ska kommunfullmäktige pröva

SOU 2024:82

Sammanfattning

om planen är aktuell. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behövs för att ordna och driva va-anläggningen och utgifter för dessa åtgärder. Vidare bör kravet på särredovisning av va-verksamheten även omfatta en förvaltningsberättelse.

Kommunens möjligheter att hantera avgiftsmedel bör tydliggöras. Utredningen föreslår att det lagregleras att överskott ska utjämnas inom skälig tid. Det bör kunna godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överskott. Vidare bör lagen ge utrymme till fondering för såväl ny- som ersätt- ningsinvesteringar som sker inom rimlig tid, normalt mindre än tio år från avsättningen. Förslagen avses bidra till att skapa förut- sättningar för stabil investeringsplanering och en jämnare avgifts- utveckling.

Statens roll inom vägledning och uppföljning på området va-eko- nomi bör stärkas genom en rådgivande funktion.

Utöver de långsiktigt syftande förslagen för en stärkt va-ekono- mi finns det behov av mer kortvariga insatser för beredskaps- och klimatanpassningsåtgärder. Utredningen föreslår ett nationellt va- investeringsprogram där staten och kommunerna tillsammans höjer ambitionsnivån inom dessa områden. Härigenom ges ökade förut- sättningar för robusthet i leveransen av vattentjänster.

Den statliga medfinansieringen föreslås uppgå till en miljard

kronor per år. För medfinansiering ställs krav på bland annat ökad förnyelsetakt för va-ledningsnäten och att kommunen visar att avgifter debiteras för bortledande och rening av vatten från allmän platsmark.

Konsekvenser

Utredningens förslag innebär förändringar av de grundläggande för- utsättningarna för allmänna vattentjänster. Förslagen berör fram- för allt statliga myndigheter, kommuner och va-organisationer samt användare av allmänna va-anläggningar, såsom fastighetsägare och näringsliv.

Sammanfattning

SOU 2024:82

viktiga verksamheters behov av vatten och avlopp stärks. De samlade förslagen ger förutsättningar för en robust och kontinuerlig leve- rans av vattentjänster.

Sysselsättningen kan förväntas öka. Förslagen har även positiva konsekvenser för jämställdhet och miljö. För berörda användare förväntas förslagen leda till ökade va-avgifter men även säkrare leve- ranser. Vissa användare kan dock, när angelägna allmänna intressen prioriteras, komma att drabbas av uteblivna leveranser.

Statens finanser påverkas av flera förslag. Investeringsbidraget föreslås uppgå till en miljard kronor per år. Kostnaderna för till- kommande arbetsuppgifter för staten beräknas till drygt 80 mil- joner kronor för första året och därefter successivt lägre nivåer. Vissa uppgifter kan dock genomföras vid senare tidpunkt.

Utredningen föreslår finansiering genom omprioriteringar, dels inom befintliga förvaltningsanslag, dels från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap för beredskapsstärkande uppgifter.

Förslagen syftar till att stärka arbetet med allmänna vatten- tjänster i hela landet. Eftersom kommunerna har olika förutsätt- ningar kan förslagens konsekvenser för användare och andra berörda variera mellan kommunerna.

Statens styrning av kommunerna kommer att öka till följd av våra förslag. Samtliga förändringar som är tvingande för kommu- nerna regleras i lag. Vår bedömning är att styrningen är ändamåls- enlig och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet att stärka totalförsvaret. Förslagen bedöms därmed propor- tionerliga i förhållande till deras påverkan på den kommunala själv- styrelsen.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster

dels att 1, 6 a och 6 b, 13, 30, 50 och 52 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tolv nya paragrafer, 2 a, 5 a, 6 e–6 h, 10 a,

15 a, 23 a och 23 b, 51 a och 58 §§ och närmast före 6 e, 6 h, 51 a och 58 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vatten- försörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det be- hövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.

Bestämmelserna syftar även till att säkerställa att allmänna va- anläggningar drivs så att angelägna allmänna intressen kan tillgodoses under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

2 a §

Med en fredstida krissituation avses i denna lag en situation som

– avviker från det normala,

– drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden,

Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om vatten- tjänstplanen är aktuell med hän- syn till behovet av allmänna vatten- tjänster.

Författningsförslag

SOU 2024:82

– innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga sam- hällsfunktioner, och

– kräver samordnade och skynd- samma insatser från flera aktörer.

Med höjd beredskap avses i denna lag detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

5 a §

Om Sverige är i krig eller krigs- fara eller det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är för- anledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela föreskrifter som avviker från denna lag om det behövs för att verksamheter som är av bety- delse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

6 a §

Det ska finnas en aktuell vattentjänstplan i varje kommun. Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en

vattentjänstplan. Kommunfullmäktige ska minst

vart fjärde år pröva om vatten- tjänstplanen är aktuell med hän- syn till behovet av allmänna vatten- tjänster.

SOU 2024:82Författningsförslag

6 b §

En vattentjänstplan ska innehålla kommunens långsiktiga planer- ing av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses.

En vattentjänstplan ska också	En vattentjänstplan ska också
innehålla kommunens bedömning	innehålla kommunens bedömning
av vilka åtgärder som behöver vid-	av vilka åtgärder som behöver vid-
tas för att de allmänna va-anlägg-	tas för att de allmänna va-anlägg-
ningarna ska fungera vid en ökad	ningarna ska fungera vid en ökad
belastning på grund av skyfall.	belastning på grund av skyfall,
	samt vilka andra åtgärder som be-
	höver vidtas för att anläggningarna
	ska fungera i ett förändrat klimat.
Planen är inte bindande.
	Beredskapsplan
	6 e §
	Det ska finnas en aktuell bered-
	skapsplan i varje kommun.
	Kommunfullmäktige beslutar
	om antagande och ändring av en
	beredskapsplan.
	Kommunfullmäktige ska varje
	mandatperiod pröva om bered-
	skapsplanen är aktuell med hän-
	syn till behovet av beredskaps-
	åtgärder.
	6 f §
	En beredskapsplan ska innehålla
	kommunens bedömning av vilka
	beredskapsåtgärder som behövs för
	att de allmänna va-anläggningarna
	ska kunna drivas under fredstida
	krissituationer och höjd beredskap.
	Planen	ska	särskilt innehålla
	riktlinjer	för	prioritering enligt
	10 a §.

Författningsförslag

SOU 2024:82

Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt anläggningarnas strategiska bety- delse och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

6 g §

Vid planeringen ska kommu- nen samråda med berörda läns- styrelser och kommuner. I den mån det behövs ska samråd även ske med fastighetsägare och andra an- vändare som kan komma att be- röras särskilt.

Kommunen ska samordna pla- neringen med de analyser, planer och förberedelser som ska göras en- ligt lagen (2006:544) om kommu- ners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Investeringsplan

6 h §

Det ska finnas en aktuell plan för investeringar och förvaltning av de tillgångar som ingår i de all- männa va-anläggningarna i varje kommun.

Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en investeringsplan.

Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om planen är aktuell med hänsyn till befintliga och tillkommande anläggnings- tillgångar.

SOU 2024:82

Författningsförslag

Planen ska innehålla kommu- nens bedömning av vilka åtgärder som behövs för att ordna och driva anläggningarna samt utgifterna för dessa åtgärder.

10 a §

Under fredstida krissituationer och höjd beredskap ska de all- männa va-anläggningarna drivas så att angelägna allmänna intres- sen prioriteras.

13 §

Huvudmannen skall för den all-	Huvudmannen ska för den all-
männa va-anläggningen ordna	männa va-anläggningen ordna

1.ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och

3. de anordningar som i övrigt	3. de anordningar som i övrigt
behövs för att va-anläggningen	behövs för att va-anläggningen
skall kunna fylla sitt ändamål och	ska kunna fylla sitt ändamål och
tillgodose skäliga anspråk på säker-	tillgodose skäliga anspråk på säker-
het.	het och reservkapacitet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna va-anläggningen.

15 a §

Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anlägg- ningen. Överskott ska utjämnas inom skälig tid.

Medel får avsättas till en fond för framtida investeringar, om av- sättningen avser en åtgärd i invester- ingsplanen.

Författningsförslag

SOU 2024:82

23 a §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommunen får med- dela föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a §.

23 b §

Kommunen får meddela före- lägganden och förbud om använd- ningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering en- ligt 10 a §.

Kommunen får bestämma att ett sådant beslut ska gälla omedel- bart även om det överklagas. Be- slutet får förenas med vite.

30 §

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anlägg- ningen.

Medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om 1. det finns en fastställd inve-

steringsplan,

2.avsättningen avser en bestämd åtgärd,

3.åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen,

4.det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och

SOU 2024:82

Författningsförslag

5.planen innehåller de upplys- ningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.

Ianspråktagande av avsatta medel ska ske inom rimlig tid.

Avgifter enligt 26 och 27 §§ får inte överskrida det som behövs för att täcka kostnaderna för den vattentjänsten.

50 §
En huvudman skall i fråga om	En huvudman ska i fråga om
verksamheten med att ordna och	verksamheten med att ordna och
driva en allmän va-anläggning se	driva en allmän va-anläggning se
till	till
1. att verksamheten bokförs	1. att	verksamheten bokförs
och redovisas i enlighet med god	och redovisas i enlighet med god
redovisningssed där resultat- och	redovisningssed där resultat- och
balansräkningar redovisas särskilt	balansräkningar samt förvaltnings-
och där det av tilläggsupplysningar	berättelse	redovisas särskilt och
framgår hur huvudmannen har för-	där det	av tilläggsupplysningar
delat kostnader som varit gemen-	framgår hur huvudmannen har
samma med annan verksamhet,	fördelat kostnader som varit ge-
och	mensamma med annan verksam-
	het, och

2.att redovisningen, när den är fastställd, finns tillgänglig för fastig- hetsägarna.

Ansvar

51 a §

Till böter ska den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 23 a §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt denna lag ska inte heller dömas, om an- svar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken.

Författningsförslag

SOU 2024:82

Den som har överträtt ett vites- föreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfat- tas av föreläggandet eller förbudet.

52 §

Länsstyrelsens beslut om föreläggande enligt 51 § får överklagas av kommunen till mark- och miljödomstolen.

Kommunens beslut om före- lägganden och förbud enligt 23 b § får överklagas till mark- och miljö- domstolen.

Samverkan

58 §

Kommunen ska samverka med andra kommuner om det behövs för att fullgöra uppgifterna enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

SOU 2024:82

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:701) om all- männa vattentjänster

dels att nuvarande 3 och 4 §§ ska betecknas 4 och 5 §§, dels att 1 och 2 §§ och den nya 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 6–9 §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 §

Denna förordning är meddelad med stöd av

– 23 § lagen (2006:412) om all-	– 23 § lagen (2006:412) om all-
männa vattentjänster i fråga om 2 §,	männa vattentjänster i fråga om 2 §
	första stycket,
	– 23 a § lagen om allmänna
	vattentjänster i fråga om 2 § andra
	stycket,
	– 15 a § lagen om allmänna
	vattentjänster i fråga om 3 §,
– 8 kap. 7 § regeringsformen i	– 8 kap. 7 § regeringsformen i
fråga om 3 och 4 §§.	fråga om 4–9 §§.

2 §

Kommunen får meddela ytterligare föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar.

Kommunen får meddela före- skrifter om användningen av all- männa va-anläggningar för att möj- liggöra prioritering enligt 10 a § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

3 §

Livsmedelsverket och Natur- vårdsverket får inom sina respek- tive ansvarsområden meddela före-

Författningsförslag

SOU 2024:82

skrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

6 §

Länsstyrelsen ska stödja och följa upp kommunernas beredskaps- åtgärder enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

Länsstyrelsen ska särskilt stödja kommunerna med underlag inför kommunens bedömning av vilka verksamheter i kommunen som kan behöva prioriteras enligt 10 a § lagen om allmänna vattentjänster.

7 §

Statliga myndigheter ska lämna den information som länsstyrelsen behöver för att kunna ta fram det underlag som avses i 6 § andra stycket.

8 §

Länsstyrelsen ska årligen till Livsmedelsverket och Naturvårds- verket rapportera vilka beredskaps- åtgärder kommunerna vidtagit en- ligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och samtidigt redo- visa en bedömning av effekten av vidtagna åtgärder.

9 §

Länsstyrelsen ska samordna sina åtgärder enligt 6 och 8 §§ med åtgärder enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsens kris-

SOU 2024:82

Författningsförslag

beredskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap samt förord- ningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

2 Uppdraget och hur det utförts

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har varit att se över regelverk och ansvars- fördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster. Förändringarna ska syfta till att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid hän- delse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.

I uppdraget har ingått att analysera förutsättningar och klarlägga behov samt lämna förslag på åtgärder för att stärka beredskapen och öka investeringsförmågan. I detta har ingått att se över ansvars- fördelningen mellan olika aktörer och om centrala myndigheter bör få nya uppgifter och befogenheter. Det har bland annat ingått att utreda om det, när det gäller va-huvudmannen, behövs krav på planering och andra förberedelseåtgärder eller krav på förmåga att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster. Det har också ingått att utreda hur behoven av vattentjänster hos samhällsviktig verksam- het kan säkerställas och hur försörjningsberedskapen kan stärkas.

Regeringens direktiv till utredningen finns i bilaga 1 och 2.

2.2Utredningens avgränsning av utredningsarbetet

Utredningsuppdraget handlar om grundläggande förutsättningar såsom ansvarsfördelning, organisering och regelverk. Uppdraget har varit brett utformat, vilket gett möjlighet att se över arbetet med vattentjänster i dess helhet och på alla nivåer.

Det är varje kommuns ansvar att ordna med allmänna vatten- tjänster, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Kommunen tillgodoser behovet av allmänna vattentjänster genom en allmän va-anläggning. För fastigheter som

Uppdraget och hur det utförts

SOU 2024:82

inte är anslutna till en allmän va-anläggning är det varje fastighets- ägares eget ansvar att ordna med dricksvatten och avlopp genom enskilda va-anläggningar. Vi har avgränsat vårt utredningsarbete till allmänna vattentjänster och vad som behövs för att de allmänna va- anläggningarna ska kunna drivas och användas, även i kris och krig. Vi har utgått från att ansvaret även fortsättningsvis ska vara allmänt och säkras genom offentligt ägande.

Det kommunala ansvaret för allmänna vattentjänster utgår från vattentjänstlagen och kvarstår i fredstida krissituationer och under höjd beredskap. Kommunernas generella ansvar och uppgifter under kris och höjd beredskap framgår av annan lagstiftning. Vi har avgrän- sat vårt utredningsarbete till vattentjänstlagen.

De allmänna vattentjänsterna omfattar hushållsförbrukares nor- mala behov av vattenförsörjning och avlopp. Därutöver finns en möjlighet att tillgodose även andra allmänna intressen som har be- hov av den allmänna va-anläggningen. Vi har utgått från dessa för- utsättningar när det gäller uppdraget att utreda möjligheterna att säkerställa behoven av vattentjänster hos samhällsviktig verksamhet.

En utgångspunkt för uppdraget har varit att det i dag saknas ett samlat grepp om de grundläggande förutsättningarna. Vi har kun- nat konstatera att ansvaret på statlig nivå är fördelat mellan många olika myndigheter och att ingen aktör har det samlade ansvaret.

Även på kommunal nivå är ansvaret uppdelat. Vissa uppgifter an- kommer på kommunen och andra på va-huvudmannen. Verksam- heten kan bedrivas i olika organisatoriska former och i olika sam- verkansformer. Driften kan överlåtas till privata aktörer. Vi har avgränsat vårt utredningsarbete till genomförbara lösningar inom ramen för nuvarande organisation. Vi har således inte utrett till- skapandet av en ny myndighet med ett samlat ansvar eller föränd- ring av ansvaret mellan kommun, va-huvudman och privat utförare.

Under utredningstiden har närliggande frågor utretts parallellt av andra utredningar och av myndigheter. Förändringsförslag har lagts fram som rör det statliga och kommunala arbetet med allmänna vattentjänster. Inom EU har nya lagstiftningsakter beslutats som nu ska införlivas i svensk rätt. Sverige har blivit medlem i Nato och ett arbete med att utveckla det civila försvaret utifrån Natos för- mågekrav har påbörjats. Vi har hållit oss informerade om pågående arbete och, i den mån det varit relevant och möjligt, bidragit med vår kunskap om allmänna vattentjänster till dessa arbeten. Vi har i

SOU 2024:82

Uppdraget och hur det utförts

vårt utredningsarbete utgått från gällande lagstiftning och i rele- vanta delar tagit hänsyn till framlagda förändringsförslag.

De förändringsförslag vi tagit fram har analyserats med avseende på konsekvenser för olika aktörer. Förslagen kommer att medföra kostnader för såväl staten som kommuner och enskilda. Vi har in- hämtat kostnadsuppskattningar från berörda statliga myndigheter och i övrigt uppskattat kostnader utifrån tillgängliga uppgifter.

2.3Utredningens arbetsformer

Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden februari 2023 till november 2024. Ambitionen har genomgående varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar. Det arbetssätt vi valt har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och för- slag som vuxit fram under arbetet.

Det statliga och kommunala arbete som genomförs med avse- ende på allmänna vattentjänster omfattas i delar av sekretess och säkerhetsskydd. Vi har huvudsakligen valt att arbeta med öppen information. Sekretess- eller säkerhetsklassad information redo- visas inte i detta betänkande.

Som underlag för utredningens analys och förändringsförslag har

vigenomfört en skriftlig enkät till alla Sveriges kommuner samt träffat och samtalat med ett stort antal aktörer. Vi har även föreläst på konferenser och vid nätverksmöten. Totalt har vi träffat före- trädare för över 100 aktörer, varav cirka 40 va-organisationer som tillsammans omfattar en tredjedel av Sveriges alla kommuner för- delade på 16 län.

Vi har även tagit fram:

–en kartläggning av samtliga kommuners organisationsformer för allmänna vattentjänster,

–en beskrivning av vilka aktörer som är involverade i arbetet med, eller på annat sätt berörs, av allmänna vattentjänster,

–en beskrivning av vattenanvändningen i Europa och åtgärder för vattenhushållning i några olika europeiska länder.

Uppdraget och hur det utförts

SOU 2024:82

Vårt arbete i denna del redovisas i bilaga 3–7. Arbetet gör inte anspråk på fullständighet.

Vi har löpande stämt av utredningsresultat och förslag med ut- redningens expertgrupp. Sammanlagt har elva heldagsmöten hållits med expertgruppen. Två möten har haft formen av workshop. En inledande workshop hölls i september 2023 för att identifiera svag- heter, hot, möjligheter och styrkor i arbetet med allmänna vatten- tjänster och för att ta fram en målbild för god va-beredskap. I mitten av utredningstiden hölls en workshop om allmänna vattentjänster under höjd beredskap. Denna workshop leddes av FOI och utgick från ett scenario där avloppshanteringen i en kommun var utslagen. Däremellan genomfördes fem temamöten. Varje tema inleddes med ett digitalt seminarium med inbjudna föreläsare. Seminariet följdes därefter upp med ett expertgruppsmöte för diskussion om föränd- ringsbehov inom området. Följande teman behandlades: Försörj- ningsberedskap, Beredskapsplanering och klimatanpassning, Investeringskapacitet, Organisation och ansvarsfördelning samt Prioritering och hushållning. I slutet av utredningstiden hölls tre expertgruppsmöten för behandling av förändringsförslag.

Experterna har getts tillfälle lämna särskilda yttranden men avstått.

2.4Begrepp

Utredningens uppdrag omfattar flera olika sakområden. Inom vart och ett av dessa förekommer olika begrepp, med mer eller mindre specifika betydelser. Även utredningens direktiv inkluderar begrepp som kan förstås på olika sätt. Exempel på centrala begrepp för ut- redningsarbetet finns i följande mening i utredningsdirektivet (vår kursivering): ”Syftet med uppdraget är att stärka förmågan att leve- rera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.”

Vi redogör för centrala begrepp i en ordlista där vi även beskriver hur vi tolkat och använt dessa begrepp. Begrepp som definieras i lagstiftning används på samma sätt av oss.

SOU 2024:82

Uppdraget och hur det utförts

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 16 kapitel. Utredningens författningsförslag presenteras i kapitel 1. Därefter följer detta kapitel som beskriver utredningens uppdrag och förutsättningar.

Kapitel 3 och 4 beskriver rättsliga utgångspunkter för respektive utmaningar och möjligheter med allmänna vattentjänster. Därefter följer fyra kapitel som redovisar behovsanalys och förändringsförslag med avsikt att stärka arbetet med beredskap och klimatanpassning. Behov av och åtgärder för att främja kommunal samverkan beskrivs i kapitel 9. I kapitel 10–13 finns analys och förändringsförslag som siktar till att öka investeringsförmågan. Vår samlade konsekvens- analys med finansieringsförslag redovisas i kapitel 14. Överväganden om ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kapitel 15 och författningskommentarer i kapitel 16.

3 Rättsliga utgångspunkter

3.1Inledning

För att säkra tillgången till rent dricksvatten och motverka olägen- heter av avloppshanteringen har det sedan lång tid tillbaka funnits regler om vattentjänster i stora delar av världen. I Sverige har det sedan 1950-talet funnits krav på att allmänna vattentjänster vid be- hov ska ombesörjas i ett större sammanhang.1

En övervägande majoritet av befolkningen får sina behov av vattenförsörjning och avloppshantering tillgodosedda genom all- männa vattentjänster. Det är kommunen som ansvarar för detta enligt reglerna i lagen om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen)2.

De olika moment som krävs för att tillhandahålla vattentjänster, från uttag av yt- eller grundvatten, till utsläpp av renat avlopps- vatten, regleras i en mängd olika lagar, bland annat miljöbalken, plan- och bygglagen, och livsmedelslagen med följdföreskrifter.3

Många av bestämmelserna har sitt ursprung inom unionsrätten, till exempel ramdirektivet för vatten, dricksvattendirektivet, avlopps- direktivet, och EU:s övergripande livsmedelsförordning.4

Kommunernas ansvar för allmänna vattentjänster utifrån vatten- tjänstlagen kvarstår vid fredstida kriser och under höjd beredskap. Under höjd beredskap tillkommer vissa särskilda bestämmelser, som bland annat kan innebära förenklade beslutsförfaranden i

13 § i den numera upphävda lagen (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.

2Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

3Miljöbalken (1998:808); Plan- och bygglagen (2010:900); Livsmedelslagen (2006:804). Följd- föreskrifter är föreskrifter som beslutats med stöd av lagarna. Det kan vara förordningar som regeringen beslutar, samt föreskrifter som förvaltningsmyndigheter och kommuner beslutar.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 om kvaliteten på dricksvatten, Rådets direktiv av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

kommunerna.5 Inom detta område är unionsrätten av begränsad betydelse, då den nationella säkerheten är varje medlemsstats eget ansvar.6

I avsnitten nedan finns en närmare, men ändock övergripande, beskrivning av de rättsliga utgångspunkter som vi bedömer är av vikt för förståelsen av våra förslag och bedömningar i detta betänkande.

3.1.1Relationen mellan unionsrätt och nationell rätt

Sverige har överlämnat betydande befogenheter till Europeiska unionen.7 Unionen och dess beslut grundar sig på fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) samt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) (tillsammans fördragen).8

Sveriges medlemskap innebär att vi endast har de befogenheter som inte tilldelats unionen i fördragen.9 EU-rätten har därmed en särställning i förhållande till annan internationell rätt.

När EU har reglerat en fråga genom ett direktiv, är det upp till medlemsstaterna att se till att målen uppfylls inom en viss tid – implementeringstiden. Om nationell lagstiftning inte redan upp- fyller målen, måste den anpassas utifrån vad som krävs enligt EU:s direktiv.10

EU:s förordningar gäller i stället direkt, utan något införande i den nationella lagstiftningen. De är således bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater.11

Inom vissa områden, som miljöfrågor, har EU och medlems- staterna delade befogenheter.12 Det innebär att medlemsstaterna har ett visst utrymme för nationella regler av betydelse för till exempel vattentjänster.

Den nationella säkerheten är varje medlemsstats eget ansvar.13 Unionens befogenhet att fastställa och genomföra en gemensam

5Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna under krig eller krigsfara m.m.

6Artikel 4.2 EU-fördraget.

71 kap. 10 § och 10 kap. 4 och 6 §§ regeringsformen; Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

8Artikel 3 EU-fördraget. Hänvisningarna till EU-rätten har utformats utifrån Regerings- kansliets PM 2014:3, Redaktionella och språkliga frågor i EU-arbetet.

9Artikel 4 och 5 EU-fördraget.

10Artikel 288 EUF-fördraget.

11Artikel 288 EUF-fördraget.

12Artikel 4 EUF-fördraget.

13Artikel 4.2 EU-fördraget.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik, är därmed begränsad.14 Medlems- staterna har även ett särskilt utrymme för vissa undantag från för- dragen om det krävs för att skydda väsentliga säkerhetsintressen.15

När det gäller civilskydd har unionen befogenhet att vidta åtgär- der för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.16

3.1.2Den kommunala kompetensen

Kommunerna sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund.17 Deras grundläggande allmänna kompetens sätter normalt de yttre ramarna för vad kommunen får göra.18 Det innebär att de får ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till deras geografiska område eller deras medlemmar (frivilliga området).19 Kravet på anknytning (lokaliser- ingsprincipen) hindrar inte att en kommun engagerar sig i mark- innehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv och eldistribution, förut- satt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen.20 Ett exempel på sådana allmänna intressen med anknytning till kommunen och dess medlemmar, där kommunen kan välja att agera baserat på sin allmänna kompetens, är vattentjänster.21

Utöver den allmänna kompetens som kommunerna har enligt kommunallagen finns en mängd speciallagar som ger kommunen särskild kompetens. Denna lagstiftning handlar oftast om statliga krav på vad kommunen ska göra och hur det ska gå till.22 Kommu- nerna har härigenom särskilda skyldigheter att agera på en mängd

14Artikel 2.4 EUF-fördraget.

15Artikel 346 EUF-fördraget.

16Artikel 6 EUF-fördraget.

1714 kap. 2 § regeringsformen.

18Uttrycket kompetens har i kommunalrättsliga sammanhang vanligtvis samma betydelse som uttrycket befogenhet; Lundin och Madell, Kommunala befogenheter (2022 version 9 JUNO), s. 23.

192 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) (KL); Prop. 2016/17:171 En ny kommunallag,

s. 299; Prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag, s. 148; Lundin och Madell, Kommunala befogenheter (2022 version 9 JUNO), s. 40.

20Prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag, s. 148–149; Prop. 2016/17:171 En ny kommunal- lag, s. 299–300.

21Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 42; Dahlman m.fl., Kommunallagen – med kommentarer och praxis, 2022, s. 68.

22Lundin och Madell, Kommunala befogenheter (2022 version 9 JUNO), s. 42.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

områden (obligatoriska området). Vattentjänster är ett område där kommunen ska agera utifrån särskild lagstiftning.23 Det är således inte möjligt för en kommun att inte ta ansvar för en allmän va-anlägg- ning i den egna kommunen.

Kommunerna får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.24

När det gäller allmänna vattentjänster kan kommunerna sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommuner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet.25

Hur ansvaret kan utföras i samverkan med andra kommuner beskrivs i avsnitt 3.5.

3.1.3Begreppet vattentjänster

I ramdirektivet för vatten definieras vattentjänster som alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekono- misk verksamhet, uttag, uppdämning, lagring, rening och distribu- tion av ytvatten eller grundvatten, samt insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten.26

Begreppet vattentjänster definieras i svensk rätt i vattentjänst- lagen och betyder där vattenförsörjning och avlopp (va).27 Vatten- försörjning motsvarar i sin tur tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning. Avlopp är bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats och bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning.28

De allmänna vattentjänsterna omfattar det vatten som behövs för normal hushållsanvändning,29 och mottagande av det avlopps- vatten som detta nyttjande ger upphov till.30 Dessutom omfattar de

23Andra exempel är kommunens ansvar att besluta i frågor enligt plan- och bygglagen, miljö- balken, socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800).

242 kap. 7 § KL.

2557 § vattentjänstlagen.

26Artikel 2.38 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (nedan ram- direktivet för vatten).

272 § vattentjänstlagen.

282 § vattentjänstlagen.

29Definitionen av vattenförsörjning i 2 § vattentjänstlagen.

30Prop. 2005/06:78, s. 43.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

allmänna vattentjänsterna omhändertagande av annat vatten så som dagvatten från områden med samlad bebyggelse.31

Vad som är normal hushållsanvändning, synes lätt att förstå när det gäller kvaliteten på vattnet. Vattnet används som livsmedel. Efter- som leveransen normalt sker i en ledning, så kommer allt vatten som levereras att kvalitetsmässigt behöva uppfylla livsmedelslagstiftning- ens kvalitetskrav. Vilken kvantitet som motsvarar normal hushålls- användning är svårare att säga, men klart är att vissa behov inte är normal hushållsanvändning. Utanför begreppet vattentjänst ligger exempelvis de behov av släckvatten som räddningstjänsten har,32 eller de behov av vatten som en industriell verksamhet har för sin tillverkningsprocess.33

Att innebörden av begreppet allmänna vattentjänster har knutits till normal hushållsanvändning, innebär inte att det endast är hus- hållens behov som omfattas, då det finns många verksamheter vars behov av vattenförsörjning och spillvattenhantering kan jämställas med normal hushållsanvändning, som restaurangverksamheter, skolverksamhet och barnomsorg.

Vad som motsvarade vattentjänster var inte lika tydligt angivet i 1970 års va-lag.34

3.1.4EU:s lagstiftning om vattentjänster

Inom EU bedrivs ett omfattande arbete med förvaltning av unionens vatten så att det nyttjas på ett hållbart sätt och uppnår och bibehåller god kvalitet. Den övergripande lagstiftningen för unionens vatten- förvaltning återfinns i ramdirektivet för vatten. Genom en god vattenförvaltning ska en tillräcklig tillgång på ytvatten och grund- vatten av god kvalitet säkerställas, för att uppnå en hållbar, balan- serad och rättvis vattenanvändning,35 där bland annat försörjningen av dricksvatten till befolkningen kan säkerställas.36

31Definitionen av avlopp i 2 § vattentjänstlagen.

32Prop. 2005/06:78, s. 59.

33Prop. 2005/06:78, s. 43.

34Lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar.

35Artikel 1 ramdirektivet för vatten.

36Skäl 24 ramdirektivet för vatten.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

Med stöd i ramdirektivet för vatten har ett antal dotterdirektiv arbetats fram, där grundvattendirektivet37 och prioämnesdirektivet38 är av särskild betydelse för vattentjänster, genom sina fokus på skyddet av yt- och grundvatten från föroreningar.

Användning av vatten för dricksvattenändamål regleras över- gripande i dricksvattendirektivet.39 Direktivets syfte är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroren- ingar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent, samt att förbättra tillgången till dricksvatten.40

Dricksvatten omfattar i direktivet allt vatten som avses användas för att dricka och laga mat, samt vatten som används för beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål, i privata hushåll och offentlig verksamhet. Definitionen omfattar även allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, kon- servering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.41 Viktiga nyheter med 2020 års dricksvatten- direktiv var att lagstiftningen numera omfattar frågan om tillgång till dricksvatten för alla, införandet av en riskbaserad metod som knyter ihop dricksvattendirektivet med EU:s ramdirektiv för vatten, bestämmelser om material i kontakt med dricksvatten och åtgärder mot vattenläckage.42 Den riskbaserade metoden för vattensäkerhet omfattar alla faser i vattenproduktionskedjan och ska utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgärder som genomförts inom ramen för ramdirektivet för vatten. Hänsyn ska också tas till hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna. Metoden ska inne- fatta en riskbedömning och riskhantering när det gäller tillrinnings- områdena för uttagspunkterna för dricksvatten och för varje försörj- ningssystem, vilket inbegriper vattenleverantörernas uttag, beredning, lagring och distribution av vatten till leveranspunkten. Metoden ska också innefatta en riskbedömning av fastighetsinstallationer.43 Medlemsstaterna får göra undantag från kraven i dricksvatten-

37Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring. (2006/118/EG).

38Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG.

39Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 om kvaliteten på dricksvatten.

40Artikel 1 dricksvattendirektivet.

41Artikel 2.1 dricksvattendirektivet.

42Prop. 2023/24:30 Genomförande av EU:s nya dricksvattendirektiv, s. 24.

43Prop. 2023/24:30 Genomförande av EU:s nya dricksvattendirektiv, s. 16.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

direktivet, bland annat när det gäller dricksvatten från mindre enskilda vattentäkter.44

En viktig förutsättning för planering av vattentjänster är att han- tera de risker som översvämningar medför, vilket regleras särskilt av EU:s översvämningsdirektiv.45 Här finns ett nära samband med ramdirektivet för vatten eftersom arbetet med bedömning och han- tering av översvämningsrisker är nära kopplat till förvaltningen av vattenförekomster.46

Dricksvatten som livsmedel aktualiserar även unionens livsmedels- lagstiftning där EU:s så kallade livsmedelslag47 är av central betydelse.

På unionsnivå regleras omhändertagandet av avloppsvatten främst genom avloppsdirektivet,48 och ramdirektivet för vatten.49 Avlopps- direktivet omfattar insamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av de nämnda utsläppen av avloppsvatten. Direktivet är föremål för omarbetning. Det omarbetade direktivet blir en del i EU:s handlingsplan för nollförorening av luft, vatten och mark.50

3.1.5Miljö- och planlagstiftningen

Den svenska miljöförvaltningen, inklusive vattenförvaltningen, regle- ras i miljöbalken och dess följdföreskrifter.51 Här återfinns de över- gripande miljökraven för alla verksamheter och åtgärder som har bety- delse för en hållbar utveckling, oavsett om dessa vidtas i privatlivet, inom ramen för den offentliga förvaltningen eller inom näringslivet.52

44Artikel 3.3 dricksvattendirektivet. För att omfattas av undantagsmöjligheten ska vattentäkten tillhandahålla mindre än 10 m3 vatten per dag i genomsnitt eller försörja färre än 50 personer. Undantaget omfattar inte vatten som tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet.

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedöm- ning och hantering av översvämningsrisker.

46Artikel 9 översvämningsdirektivet; SOU 2023:72, s. 194.

47Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

48Rådets direktiv av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG).

49Naturvårdsverket, Avloppsvatten, Rening av avloppsvatten i Sverige 2020, 2020, s. 29.

50Regeringskansliet Faktapromemoria 2022/23:FPM21, Ett reviderat avloppsdirektiv, s. 1.

51Se särskilt 5 kap. MB samt vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

521 kap. 1 § samt 2 kap. 1 § MB.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

Miljöbalken är en målstyrd ramlagstiftning med en omfattande följdlagstiftning i form av såväl förordningar som föreskrifter be- slutade av statliga myndigheter och kommuner.

Uttag av grund- eller ytvatten regleras särskilt i miljöbalkens

11 kapitel och i lagen med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet53, medan omhändertagandet och utsläppandet av det renade avloppsvattnet i naturen omfattas av särskilda regler i balkens 9 kapitel.54 I de miljötillståndsprövningar som aktualiseras av vatten- täkter och avloppsreningsanläggningar, ska även följdverksamheter ingå, vilket skulle kunna omfatta ledningssystem.55

Såväl kommuner som enskilda fastighetsägare och samfällighets- föreningar56 omfattas av samma övergripande miljökrav för anlägg- ningar för vatten och avlopp.57 Enskilda anläggningar kan dock i högre utsträckning vara undantagna från tillståndsprövning. Exem- pelvis undantas vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets hus- behovsförbrukning från tillståndsplikt för vattenverksamhet.58 De enskilda avloppsanordningarna är dock alltid tillståndspliktiga om vattentoaletter ska anslutas till dem.59

Av stor betydelse för vattentjänster är även de planerings- och tillståndskrav som finns i plan- och bygglagstiftningen. Vid planer- ingen av sammanhållen bebyggelse krävs som huvudregel detalj- planeläggning60 och tillstånd till bebyggelsen i form av bygglov.61 Vid planläggning och tillståndsprövning ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.62 Exempelvis ska hänsyn tas till att bebyggelsen lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp samt risken för översvämning.63 Det är kommunen som beslutar om detaljplan och bygglov, liksom andra frågor så som förhands-

53Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

54Viktig följdlagstiftning utgörs här av miljöprövningsförordningen (2013:251) samt förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

5516 kap. 7 § miljöbalken.

56Gäller även exempelvis en nyttjanderättsinnehavare.

572 kap. 1 § och 1 kap. 1 § miljöbalken.

58Se särskilt 11 kap. 11 § miljöbalken där vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets hus- behovsförbrukning undantas från tillståndsplikt.

5913 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

604 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900).

619 kap. 2 § plan- och bygglagen.

622 kap. plan- och bygglagen.

632 kap. 5 § plan- och bygglagen.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

besked.64 Kraven i plan- och bygglagen följs upp genom detaljerade regler på förordnings- och myndighetsföreskriftsnivå.65

För hantering av översvämningsrisker finns särskilda planerings- bestämmelser i förordningen om översvämningsrisker.66

3.1.6Livsmedelslagstiftningen

Den som har rätt till vattenförsörjning genom allmänna vatten- tjänster, ska kunna använda vattnet för att tillgodose normala hus- hållsbehov.67 Sedan länge har synsättet i praxis varit att detta inne- bär att kraven i livsmedelslagstiftningen ska vara uppfyllda.68

Kraven på livsmedel i livsmedelslagen och dess följdlagstiftning gäller för vatten från den punkt där det tas in i vattenverken och till en punkt som framgår av EU:s så kallade livsmedelslag.69 Livsmedels- verket har utfärdat ett antal följdföreskrifter på området, bland annat om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricks- vattenanläggningar.70 Kraven gäller för vattenverk och distributions- anläggningar som producerar respektive tillhandahåller dricksvatten till mer än 2 000 personer och över vilka en kommun har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som avses i 3 § vattentjänstlagen.71

3.1.7Tillsyn

De allmänna vattentjänsterna omfattas av tillsyn enligt såväl vatten- tjänstlagen som övrig speciallagstiftning inom området.

Länsstyrelsen utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldig- heten enligt vattentjänstlagen att tillgodose behovet av allmänna

644 kap. 2 § och 9 kap. 20 § plan- och bygglagen.

65Plan- och byggförordningen (2011:3389) och Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd BFS 2011:6.

66Förordningen (2009:956) om översvämningsrisker. Till dessa har MSB också utfärdat före- skrifter, (MSBFS 2013:1) om länsstyrelsens planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplaner).

672 § vattentjänstlagen.

68Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 43 och 56.

69Till den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i EU:s så kallade livsmedelslag; 3 § livsmedelslagen; Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 decem- ber 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

70Livsmedelsverkets föreskrifter om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar (LIVSFS 2008:13; 9 § livsmedelslagen (2006:804); 16 § livs- medelsförordningen (2016:813).

712 § LIVSFS 2008:13.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

vattentjänster.72 Tillsynsuppdraget omfattar såväl kommunens skyl- dighet att bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjäns- ten eller vattentjänsterna behöver ordnas, som kommunens skyldighet att se till att behovet av vattentjänster tillgodoses i verksamhets- området genom en allmän va-anläggning. Havs- och vattenmyndig- heten har i uppdrag att ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna.73

Vanligtvis utförs tillsynen inom miljö- och plan- och bygglag- stiftningen av kommunen eller länsstyrelsen.74

Livsmedelskontroll utförs av samma nämnd inom kommunen som ansvarar för miljötillsynen.75 Även länsstyrelserna, Livsmedels- verket och andra statliga myndigheter har uppgifter inom livs- medelskontrollen.76

3.2Allmänna vattentjänster

Syftet med vattentjänstlagen är att säkerställa att vattentjänster ordnas i ett större sammanhang – genom allmänna vattentjänster – om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.77

Lagen är tvingande för kommunen och den enskilde. Kommunen måste således, om vissa förutsättningar är uppfylld, ordna och driva en allmän va-anläggning.78

Den som äger en fastighet inom en allmän va-anläggnings verk- samhetsområde är, som huvudregel, skyldig att betala avgifter för de allmänna vattentjänsterna och i övrigt rätta sig efter kommunens anvisningar för hur den allmänna va-anläggningen får användas.79 Miljölagstiftningen kan samtidigt medföra förbud att använda den enskilda anläggningen.80

726 och 51 §§ vattentjänstlagen.

733 § förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster.

7426 kap. miljöbalken, miljötillsynsförordningen (2011:13); 11 kap. plan- och bygglagen och

8kap. plan- och byggförordningen (2011:338).

7511 § tredje stycket livsmedelslagen.

7611 § livsmedelslagen; 25–29 §§ livsmedelsförordningen (2006:813).

771 § vattentjänstlagen.

786 § vattentjänstlagen.

7921–24 §§ vattentjänstlagen.

80Särskilt 2 och 9 kap. miljöbalken; Se RÅ 1995:15 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 10 mars 2005 i mål M 7139-03.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

3.2.1Kommunens ansvar och organisationsformer för genomförandet

Det är kommunerna som ansvarar för de allmänna vattentjänsterna.81 Kommunernas uppgifter enligt vattentjänstlagen hanteras antingen inom den kommunala förvaltningen, det vill säga av kommunstyr- elsen eller en annan nämnd,82 eller av en särskilt utsedd juridisk person, vanligtvis ett aktiebolag.83

Kommunen ska tillgodose behovet av allmänna vattentjänster genom en allmän va-anläggning.84 En allmän va-anläggning är en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kom- munens skyldigheter enligt vattentjänstlagen.85 Ägaren av en allmän va-anläggning är huvudman för verksamheten.86 Om kommunen bedriver verksamheten i egen förvaltning, så kommer kommunen att vara huvudman.

Det rättligt bestämmande inflytandet över en va-anläggning kan kommunen utöva själv eller tillsammans med andra kommuner. För att ett sådant inflytande ska föreligga krävs att kommunen har majo- ritet, exempelvis genom att förfoga över alla eller mer än hälften av samtliga röster i den eller de juridiska personer som helt äger an- läggningen.87

Huvudmannen får upplåta åt någon annan att sköta driften av va-anläggningen.88 För driftsbolag finns inga krav om att kommunen ska ha ett rättsligt bestämmande inflytande. Driften av en allmän va-anläggning kan därför skötas av ett bolag med en majoritet privat ägande.89 Det är också möjligt att driften handhas helt av en annan kommun.90

Sammanfattningsvis kan det konstateras av kommunen har olika alternativ när det gäller val av organisation för hantering av uppgif- terna i vattentjänstlagen. Valet av organisation får betydelse för

816 § första stycket vattentjänstlagen.

826 kap. 1 och 3 §§ KL.

83Det rättsliga stödet för kommunens möjlighet att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person finns i 10 kap. 1 § KL.

846 § vattentjänstlagen.

852 § vattentjänstlagen.

862 § vattentjänstlagen.

873 § vattentjänstlagen.

8815 § vattentjänstlagen.

89Vår kartläggning visar dock att detta är mycket ovanligt, se bilaga 5.

9057 § vattentjänstlagen.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

vilken lagstiftning som aktualiseras, till exempel när det gäller bok- föring, redovisning och revision.91

3.2.2Behovet av allmänna vattentjänster

En kommun är skyldig att ordna vattentjänster, om det med hän- syn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse.92

Hälsomässiga skäl anses föreligga så snart det kan konstateras att olägenhet för människors hälsa föreligger.93 Ett miljömässigt behov anses föreligga om det kan förväntas att den allmänna va-anlägg- ningen kommer att förhindra eller åtminstone väsentligt motverka påtagliga olägenheter för miljön.94

Ett större sammanhang innebär att det normalt måste röra fler än bara ett fåtal fastigheter, vilket i praxis tolkats som en något så när samlad bebyggelse av 20–30 fastigheter. I praxis har det dock även förekommit att enstaka fastigheter i närheten av ett befintligt verksamhetsområde ansetts planmässigt och i övrigt ha ett så nära samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet, att fastig- heternas va-frågor behöver lösas i det större sammanhanget med denna bebyggelse.95

3.3Användande av allmänna va-anläggningar

De allmänna va-anläggningarna får användas av dem som har rätt till allmänna vattentjänster,96 och av dem som ingått avtal med kommunen om annat nyttjande av de allmänna va-anläggningarna enligt vad som beskrivs nedan.

91För kommunal verksamhet i nämndform gäller bestämmelser i kommunallagen och lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. För verksamhet i bolagsform tillkom- mer bestämmelser i aktiebolagslagen (2005:551), årsredovisningslagen (1995:1554) och bok- föringslagen (1999:1078).

926 § första stycket vattentjänstlagen.

93MÖD 2017:70.

94MÖD 2017:70; Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) i mål M 5354-20 den 28 september 2021; Prop. 2005/06:78, s. 45.

95MÖD 2017:70; Prop. 2005/06:78, s. 42; Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vatten- tjänster, s. 19.

9616 § vattentjänstlagen.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

Det är viktigt att skilja mellan det tvingande offentligrättsliga

förhållande som vattentjänstlagens regler om allmänna vattentjänster innebär och det civilrättsliga förhållande som kan uppkomma när den allmänna va-anläggningen används för annat än allmänna vatten- tjänster.

Det bör uppmärksammas att det på många fastigheter finns en rätt att tillgodose vissa behov genom allmänna vattentjänster sam- tidigt som det finns ett avtal som ger rätt till annat nyttjande av de allmänna va-anläggningarna. Exempelvis kan en industri eller ett sjukhus nyttja en allmän va-anläggning genom avtal för sitt verk- samhetsmässiga behov av vatten och kvittblivning av spillvatten för industriprocesser och sjukvård, samtidigt som personalens behov av vatten och avlopp tillgodoses genom allmänna vattentjänster.

3.3.1Användare av allmänna vattentjänster

Ibland ombesörjer fastighetsägaren, själv eller tillsammans med andra fastighetsägare, behovet genom enskilda anläggningar. Gemensamma enskilda behov kan ofta hanteras i föreningsform.

Rätten till allmänna vattentjänster förutsätter att fastigheten finns inom det verksamhetsområde som kommunen beslutat om för en eller flera vattentjänster.97 Det måste också finnas ett behov av vattentjänsten, och behovet ska inte kunna tillgodoses bättre på annat sätt.98

Det är ägarna till fastigheterna inom verksamhetsområdet som omfattas av reglerna om allmänna vattentjänster. Såväl enskilda individer, företag och föreningar, kommuner, regioner och staten samt andra aktörer kan äga fastigheter och driva verksamheter som behöver vatten och avlopp.

Med fastighetsägare jämställs den som innehar fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande.99

Lagen kan även omfatta ägarna till byggnader och anläggningar på ofri grund,100 om det behövs för att tillgodose syftet med vatten-

971–2 och 6 §§ första stycket, 7 och 16 §§ första punkten vattentjänstlagen.

9816 § andra punkten vattentjänstlagen.

992 § vattentjänstlagen.

100Med uttrycket ofri grund avses de situationer där byggnaden eller anläggningen som står på en fastighet som ägs av någon annan än den som äger byggnaden eller anläggningen.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

tjänstlagen.101 Även den som endast har en bruksrätt till en fastig- het, så som en arrendator, kan på detta sätt omfattas av den tvingande lagstiftningen i vattentjänstlagen. Det kan även vara så att någon annan än fastighetsägaren på en fastighet inom verksamhetsområdet har ingått avtal med huvudmannen om att få använda huvudman- nens va-anläggning. Då är denna användare att jämställa med fastig- hetsägare och omfattas av samma skyldigheter och rättigheter som denna. Genom ett sådant avtal finns det möjlighet för flera fastig- hetsägare att, genom en ekonomisk förening eller på annat sätt, uppträda som en abonnent gentemot huvudmannen.102

3.3.2Andra användare av allmänna va-anläggningar

Andra användare är fastighetsägare vars fastigheter antingen be- finner sig utanför verksamhetsområdet för de allmänna vatten- tjänsterna, eller har behov av vatten och avlopp som faller utanför vad som ryms inom begreppet allmänna vattentjänster.103

När det är förenligt med anläggningens huvudsakliga ändamål bör den ordnas och drivas så att också andra allmänna intressen som har behov av anläggningen kan tillgodoses.104 Kommunen har där- med ett visst utrymme att ingå avtal om att anläggningen ska få nyttjas för att tillgodose även andra allmänna intressen.105 När kommunen väljer att ingå ett sådant avtal, så görs det med stöd av kommunens allmänna kompetens i kommunallagen.106 Här måste kommunen bland annat beakta likställighetsprincipen,107 och själv- kostnadsprincipen.108

1014 § vattentjänstlagen.

1025 § vattentjänstlagen; Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 69 och 135;

Prop. 1970:118 Förslag till lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, m.m., s. 126.

103Se avsnitt 3.1.3 för en beskrivning av vad som faller utanför begreppet allmänna vattentjänster.

10410 § andra stycket vattentjänstlagen.

105Kommunen ingår avtalet genom sin huvudman.

1062 kap. 1 § KL; Prop. 2005/06:78, s. 42; Qviström, Jörgen, 2016, Vattentjänstlagen, upplaga 2, Wolters Kluwers, s. 62.

1072 kap. 3 § KL.

1082 kap. 6 § KL.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

3.4Avgifter och skatt

Utgångspunkten för all kommunal verksamhet är att kommunerna kan välja om de vill ta ut avgifter för de tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller, eller om de i stället vill finansiera dessa med skatt.109 Denna utgångspunkt gäller även inom va-området.

En hög grad av skattefinansiering för kostnader för att ordna och driva de allmänna va-anläggningarna kan komma i konflikt med mål- sättningen i ramdirektivet för vatten, där det framgår att en hållbar vattenförvaltning bland annat ska uppnås genom att medlemsstaterna säkerställer att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräck- liga incitament för en effektiv användning av vattenresurserna. För att uppnå detta ska medlemsstaterna beakta principen om kostnads- täckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader.110

3.4.1Självkostnadsprincipen i kommunallagen

Om kommunen väljer att ta ut avgifter, så får dessa inte vara högre än vad som motsvarar kostnaderna för tjänsterna enligt den så kallade självkostnadsprincipen.111 Självkostnaden utgörs av det totala avgifts- uttaget för en verksamhet. Godtagbara kostnader är i princip samt- liga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt.112

Alla relevanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till ska ingå i självkostnadsberäkningen. Utöver externa kostnader och intäkter ska även alla relevanta interna eller kalkylerade poster tas med. Exempel på direkta kostnader är personal- och per- sonalomkostnader (pensionskostnader), material, tjänster med mera. Exempel på indirekta kostnader är kapitalkostnader och administra- tionskostnader. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på till- gångar och av ränta. Investeringar som görs i syfte att verksamheten ska uppfylla olika miljökrav är också en naturlig del i kostnads- underlaget.113

1092 kap. 5 § KL och 14 kap. 4 § regeringsformen; Prop. 1993/94: 188 Lokal demokrati, s. 78.

110Artikel 9 ramdirektivet för vatten. Detta ska ske med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III i ramdirektivet för vatten; Jfr prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 91.

1112 kap. 6 § KL.

112Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 84–85; Lundin och Madell, Kommunallagen – en kommentar (22 januari 2024, JUNO), kommentaren till 2 kap. 6 § KL.

113Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 85.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

Att beräkna självkostnaden bygger ofta på osäkra antaganden. Regeringen har därför gett uttryck för att det inte är realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter borde därför kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnaderna för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget borde dock inte få över- stiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid.114

Självkostnadsprincipen har i rättspraxis utvecklats till en mål- sättningsprincip, vilket innebär att ett tillfälligt överuttag av av- gifter godtas så länge avgifterna inte kan sägas till väsentlig eller påtaglig del överstiga en för verksamheten beräknad självkostnad.115

Likställighetsprincipen kräver att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande situation ska betala samma avgifter.116 Detta hindrar dock inte att avgiftssättningen används som ett medel för att styra konsumtionen i en samhällsekonomiskt önsk- värd riktning.117

3.4.2Relationen mellan självkostnadsprincipen i kommunallagen och annan lagstiftning

Relationen mellan självkostnadsprincipen och de uttryck för prin- cipen som finns i speciallagstiftningen, som vattentjänstlagen, be- skrevs bland annat enligt följande vid införandet av principen om självkostnad i kommunallagen.

I flera fall finns bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden, t.ex. ifråga om bygglovavgifter, gatukostnadsersättningar, va-avgifter, renhållningsavgifter, torghandels- avgifter, avgifter för flyttning av fordon och avgifter för sociala tjänster. Det anses allmänt, bl.a. mot bakgrund av motivuttalanden till olika lagar, att dessa bestämmelser ger uttryck för en och samma själv- kostnadsprincip, även om den lagtekniska utformningen kan variera (se t.ex. prop. 1970:118 s. 104 och prop. 1979/80:1 s. 547).118

114Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 86.

115Se RÅ 1975 ref. 109, RÅ81 Ab 149 och NJA 1988 s. 457. Höök, Johan, kommunallagen (2017:725) 2 kap. 6 §, Karnov (JUNO) (besökt 2024-10-16).

1162 kap. 3 § KL.

117Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 87.

118Prop. 1993/94:188, s. 82.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

3.4.3Avgifter för allmänna vattentjänster

För tjänster som kommunen är skyldig att tillhandahålla, så som allmänna vattentjänster, får avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.119 I vattentjänstlagen finns en särskild reglering av kommunens rätt att ta ut avgifter för dessa tjänster.

Nödvändiga kostnader

I vattentjänstlagen kommer självkostnadsprincipen till uttryck genom kravet på att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen, så kallade nödvändiga kostnader.120

I förarbetena beskrivs detta som kostnader som är direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars har ett starkt naturligt samband med va-verksamheten, om de fram- står som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål. Det kan exempelvis handla om skälig ersättning för lämnade tjänster och förmåner, internhyror och andra utgifter för intern service och olika administrationskostnader. Ett annat exempel som lyfts är utvecklingskostnader i form av kompe- tensutveckling för personalen, och kostnader för utveckling av teknik, metoder, rutiner, administration och organisation i syfte att säkerställa va-anläggningens goda bestånd, öka effektiviteten i verk- samheten och höja vattentjänsternas kvalitet.121

Överuttag av avgifter

Om uttagna avgifter under en längre tid väsentligt överstiger faktiska kostnader, så föreligger ett otillåtet överuttag.122

Imitten på 1990-talet uttalade Högsta domstolen att det inte ska anses ha uppkommit något överuttag om kommunen fonderar

1192 kap. 5 § KL.

12030 § vattentjänstlagen. I förarbetena behandlas 30 § främst i prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 78–84 och 142–143 samt SOU 2004:64 Allmänna vattentjänster, del 2, kapitel 18, s. 309–330. Författningskommentaren i SOU 2004:64, del 3, avsnitt 27, s. 463–464 innehåller i huvudsak hänvisning till kapitel 18 i del 2.

121Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 86 och 87.

122Se särskilt NJA 1988 s. 457, samt ovan om självkostnadsprincipen.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

uppkomna överskotts- och meravskrivningsmedel för användning inom en femårsperiod.123

Högsta domstolen hade i ett tidigare avgörande slagit fast att när det står klart att ett överuttag skett utgör huvudregeln att åter- betalningsskyldighet föreligger, såvida inte särskilda omständig- heter talar för en annan bedömning. En sådan särskild omständig- het kan exempelvis vara att huvudmannen sörjt för eller ämnar sörja för att vad som uttagits för mycket kommer avgiftskollektivet till godo.124

Högsta domstolen har även förtydligat att medel som har upp- kommit genom överuttag i strid mot lagen bör kunna användas för investeringsändamål om investeringarna är sakligt motiverade, så att de blir till nytta för va-kollektivet. Investeringarna måste också redovisningsmässigt behandlas så att de inte vidare belastar va-verk- samheten som en kostnad. Enligt domstolen bör det kunna godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överuttag. Ett sådant dröjsmål ansågs förenligt med principen att dagens brukare inte får belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare.125

Efter Högsta domstolens avgöranden har det införts särskilda bestämmelser om fondering i vattentjänstlagen. Här framgår att medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om det finns en fastställd investeringsplan, avsättningen avser en bestämd åtgärd, åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.126

Avgifternas storlek och grunderna för hur de beräknas

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kost- nader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen.127 De får under vissa förutsättningar fonderas för framtida nyinve- steringar.128

123NJA 1994 s. 10 I och II.

124NJA 1988 s. 457 (Trumslagarmålet); Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 145.

125NJA 1994 s. 10 I och II.

12630 § andra stycket vattentjänstlagen.

12730 § första stycket vattentjänstlagen.

12830 § andra stycket vattentjänstlagen.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

Avgifterna bestäms som anläggningsavgifter och bruknings- avgifter.129 Anläggningsavgiften består av en engångsavgift för täck- ande av en kostnad för att ordna en allmän va-anläggning. Anlägg- ningsavgifterna ska bestämmas på beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar fastighetens andel av kostnaden för att ordna va-anläggningen.130 Brukningsavgiften är den periodiska avgiften för täckande av drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift.131 Brukningsavgifterna ska bestämmas på beräk- ningsgrunder som är lika oavsett när på året va-anläggningen an- vänds. Om det med hänsyn till vattenförsörjningen, behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av andra skäl behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär under en viss mindre del av året, får dock brukningsavgifter för en sådan tid bestämmas på beräkningsgrunder som innebär högre avgifter än under huvud- delen av året.132

Efter att det totala avgiftsuttaget bestämts så återstår att bestämma hur avgifterna ska fördelas mellan de avgiftsskyldiga.

Den grundläggande principen för detta är att avgiftsuttaget ska ske enligt vad som är skäligt och rättvist – den sociala kostnadsfördel- ningsprincipen. Avgifterna ska därför som huvudregel fördelas mellan fastigheterna efter den nytta som de anses ha av va-anläggningen.133 I motiven exemplifieras detta med att en fastighet som ligger intill vatten- eller avloppsverket ska få betala samma avgift som en fastig- het som ligger långt från verket. Lika nyttighet betingar således samma pris oberoende av transportsträcka.134

Kravet på skälig och rättvis fördelning anses dock innebära att nyttoprincipen kan och ska frångås när det beträffande en viss fastig- het föreligger sådana särförhållanden i fråga om dess beskaffenhet och läge eller förhållandena i övrigt som är ägnade att relativt sett avsevärt fördyra eller förbilliga va-försörjningen till fastigheten.135 Numera är detta reglerat i lag. Så om vattentjänsterna för en viss

12929 § vattentjänstlagen.

13032 § vattentjänstlagen.

1312 § vattentjänstlagen.

13233 § vattentjänstlagen.

133Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 88 och 145; Prop. 1995/96:188 Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, s. 11.

134Prop. 1995/96:188 Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, s. 11.

135NJA 1981 s. 640 I; Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 88.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

eller vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastig- heter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna.136

Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå av en taxa. Kommunen får meddela föreskrifter om taxan. Kommu- nen får överlåta åt huvudmannen att bestämma avgifternas belopp enligt beräkningsgrunder i kommunens taxeföreskrifter.137

Skyldighet att betala avgifter för allmänna vattentjänster

En fastighetsägare ska betala avgifter för allmänna vattentjänster om fastigheten finns inom va-anläggningens verksamhetsområde, och den med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver en vattentjänst och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till i vilken utsträckning jämförda alternativ tillgodoser intresset av en god hushållning med naturresurser.138

Om fastigheten är obebyggd men enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse, ska bedömningen av behovet göras som om fastig- heten vore bebyggd i enlighet med planen. Detta gäller dock inte om det finns särskilda skäl för en annan bedömning.139

Dessa avgifter omfattar vattentjänster som tillhandahålls fastig- heten genom en förbindelsepunkt, från det att huvudmannen har ordnat förbindelsepunkten och informerat fastighetsägaren om det, och bortledande av vatten från fastigheten som inte sker genom en förbindelsepunkt, från det att huvudmannen har ordnat de anord- ningar som behövs för bortledandet och informerat fastighetsägaren om detta.140

Utöver detta ska avgifter också under vissa förutsättningar betalas för bortledande av vatten från allmän platsmark. Avgiften ska avse bortledande av vatten från allmän platsmark inom va-anläggningens verksamhetsområde, från det att huvudmannen har ordnat de anord-

13631 § andra stycket vattentjänstlagen.

13734 § vattentjänstlagen.

13824 § första och andra stycket vattentjänstlagen.

13924 § tredje stycket vattentjänstlagen.

14025 § vattentjänstlagen.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

ningar som behövs för bortledandet och informerat fastighetsägaren om detta.141

Den som ansvarar för att allmän platsmark ställs i ordning och underhålls ska betala en avgift för en allmän va-anläggning, om den allmänna platsmarken finns inom va-anläggningens verksamhets- område, och bortledande av vatten från den allmänna platsmarken behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Avgiften ska avse bortledande av vatten från den allmänna plats- marken, från det att huvudmannen har ordnat de anordningar som behövs för bortledandet och informerat den som är avgiftsskyldig om detta.142

Alla avgifter för bortledande av vatten ska även täcka kostnaderna för den rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.143

3.4.4Avgifter för annat nyttjande av de allmänna va-anläggningarna

Kommunerna kan, som framgått ovan, välja att låta de allmänna va-anläggningarna användas för att tillgodose andra allmänna intres- sen, utöver behovet av allmänna vattentjänster.

Även för dessa tjänster får kommunen ta ut avgifter.144 De får dock inte vara högre än vad som motsvarar kostnaderna för tjäns- terna enligt självkostnadsprincipen,145som beskrivits ovan. Det användande som inte regleras av vattentjänstlagens regler om all- männa vattentjänster, bygger på avtal mellan kommunen och den enskilde.146 Kommunen agerar då med stöd av sin allmänna kompe- tens i kommunallagen.147 Likställighetsprincipen aktualiseras också, vilket innebär att användare som befinner sig i motsvarande situa- tion ska betala samma avgifter.148 Detta anses dock inte hindra att

14126 § vattentjänstlagen.

14227 § vattentjänstlagen.

14328 § vattentjänstlagen.

1442 kap. 5 § KL och 14 kap. 4 § regeringsformen; Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 78.

1452 kap. 6 § KL.

146Avtalet ingås av huvudmannen.

1472 kap. 1 § KL; Prop. 2005/06:78, s. 42; Qviström, Jörgen, 2016, Vattentjänstlagen, upplaga 2, Wolters Kluwers, s. 62.

1482 kap. 3 § KL.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

avgiftssättningen används som ett medel för att styra konsumtionen i en samhällsekonomiskt önskvärd riktning.149

En tydlig skillnad mellan det särreglerade avgiftsuttaget som sker för allmänna vattentjänster enligt vattentjänstlagen, och uttaget av avgifter som endast regleras av kommunallagens allmänna regler, är att fördelningen av avgifterna enligt vattentjänstlagen ska ske enligt vad som är skäligt och rättvist – den sociala kostnadsfördelnings- principen.150 Som beskrivits ovan så innebär denna en skyldighet att avvika från nyttoprincipen när det beträffande en viss fastighet före- ligger sådana särförhållanden i fråga om dess beskaffenhet och läge eller förhållandena i övrigt som är ägnade att relativt sett avsevärt fördyra eller förbilliga va-försörjningen till fastigheten.151

3.5Möjligheter till kommunal samverkan

Kommunallagen ger kommunerna en generell möjlighet att sam- verka med varandra. Samverkan kan ske i offentligrättslig form genom kommunalförbund och gemensam nämnd eller i privat- rättslig form genom exempelvis företag och föreningar.152 Inom vissa områden finns dessutom en lagreglerad skyldighet att samverka.153

3.5.1Samverkan i kommunalförbund

Den mest omfattande formen av samverkan är samverkan i kom- munalförbund. I dag samverkar nästan alla kommuner genom ett eller flera kommunalförbund. Det gemensamma arbetet i kommu- nalförbunden avser ofta utbildning, räddningstjänst, näringsfräm- jande åtgärder, vattentjänster, vård och omsorg. Reglerna om kom- munalförbund rör i huvudsak organisationen. Vad samarbetet ska avse och hur det bör bedrivas är i allt väsentligt överlämnat till den kommunala självstyrelsen. Konstruktionen av ett kommunalförbund liknar den reglering som finns för kommuner och regioner – och

149Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 87.

15031 § första stycket vattentjänstlagen; Prop. 2005/06:78, s. 88 och 145.

151NJA 1981 s. 640 I; Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 88.

152Se särskilt 3, 9 och 10 kap. KL; Prop. 2016/17:171 En ny kommunallag, s. 148.

153Se till exempel 3 kap. 1 och 7 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och 2 kap.

2a § skollagen (2010:800).

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

förenklat kan kommunalförbundet ses som ett slags specialkommun för den eller de kommunala uppgifter som medlemmarna har gett förbundet.154 Detta blir särskilt tydligt i 9 kap. 2 § KL:

2 § Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kom- muner och regioner i denna lag, tillämpas dessa även för kommunal- förbund.

När ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner eller regioner tillämpas för förbundet.

Om det i någon annan författning finns särskilda bestämmelser om kommunalförbund för ett visst ändamål, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Innebörden är att kommunens ansvar enligt denna lag överförs till kommunalförbundet om ett sådant bildas för dessa frågor.155 Här finns dock en begränsning genom att en kommuns föreskriftsrätt som bygger på bemyndigande enligt 8 kap. regeringsformen, exem- pelvis om taxor för vattentjänster, inte ansetts vara möjlig att över- låta till ett kommunalförbund.156

3.5.2Samverkan i gemensam nämnd

Denna samverkansform tillkom 1997 genom ny lagstiftning i då- varande kommunallag.157 Regeringen ansåg att gemensamma nämn- der kunde svara mot det behov som fanns av att kunna samverka över kommungränserna i ett offentligrättsligt organ, i vilket alla samverkande parter kunde behålla ett reellt politiskt inflytande över den verksamhet som nämnden ansvarar för. Varje samverkande kommun borde därför utse ett mellan parterna överenskommet antal ledamöter i nämnden.158

Samverkan i en gemensam nämnd är tänkt att möjliggöra enkla och ändamålsenliga lösningar under så stor frihet som möjligt, utan att ge efter på de krav som ställs i offentligrättsligt hänseende. Därför

154Prop. 2016/17:171 En ny kommunallag, s. 399; Prop. 1996/97:105 Kommunal samverkan, s. 29; Lundin och Madell, Kommunallagen En kommentar (22 januari 2024, JUNO), kommentaren till 3 kap. 8 § KL.

155Lundin och Madell, Kommunallagen En kommentar (22 januari 2024, JUNO), kommen- taren till 9 kap. 2 § KL.

156HFD 2013 ref. 80.

157Punkt 1 i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:550) om ändring i kommunallagen (1991:900).

158Prop. 1996/97:105 Kommunal samverkan, s. 33.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

ska reglerna om vanliga nämnder i KL tillämpas för de gemensamma nämnderna så långt det är möjligt, om inte annat föreskrivits.159

3.5.3Samverkan i bolagsform

Kommuner får överlämna skötseln av vissa kommunala angelägen- heter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.160

När skötseln överlämnas till ett kommunalt aktiebolag, så kan detta ske antingen till ett helägt eller delägt bolag.161 I ett helägt bolag så äger kommunen samtliga aktier direkt, eller indirekt i ett dotterbolag. I ett delägt bolag bestämmer kommunen tillsammans med någon annan. Här finns inte någon minimigräns för kommu- nens ägande. Bolaget kan vara delägt av andra kommuner och regioner eller av privat ägda företag.162

Kommunen måste säkerställa sitt inflytande i de kommunala bolagen, vilket regleras särskilt i kommunallagen.163

Va-verksamhet

När det gäller va-verksamhet kan kommunerna välja att överföra ägan- det – och därmed huvudmannaskapet – för den allmänna va-anlägg- ningen till ett kommunalt bolag.164 I dessa fall krävs att kommunen, ensam eller tillsammans med en eller flera andra kommuner, har ett rättsligt bestämmande inflytande över bolagets verksamhet, även utifrån de särskilda reglerna om detta i vattentjänstlagen.165 Det bety- der att alla kommuner inte behöver äga en majoritet av aktierna i bolaget, så länge de gör det tillsammans.

Huvudmannen får upplåta åt någon annan att sköta driften av va-anläggningen.166 Bestämmelsen gäller totala driftentreprenader,

159Prop. 1996/97:105 Kommunal samverkan, s. 40; Lundin och Madell, Kommunallagen En kommentar (22 januari 2024, JUNO), kommentaren till 9 kap. 19 § KL.

1603 kap. 11 §; Begränsningarna framgår av 10 kap. 1 § KL.

16110 kap. 2 § KL.

162Lundin och Madell, Kommunallagen – En kommentar (2024 version 4A JUNO), kom- mentaren till 10 kap. 2 §.

16310 kap. 3–4 §§ KL.

16410 kap. 1 § KL motsatsvis då det inte framgår i vattentjänstlagen att frågorna ska hanteras av kommunal nämnd.

1653 § vattentjänstlagen.

16615 § vattentjänstlagen.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

dvs. entreprenader som omfattar hela eller åtminstone större delen av verksamheten för att driva en allmän va-anläggning.167

För driftsbolag finns inga krav om att kommunen ska ha ett rätts- ligt bestämmande inflytande. Driften av en allmän va-anläggning kan därför skötas av ett bolag med en majoritet privat ägande.168 Det är också möjligt att driften handhas helt av en annan kommun.169 Även om driften överlåts så kvarstår kommunens grundläggande ansvar enligt vattentjänstlagen.170 I förarbetena betonas vikten av att en driftentreprenad inte leder till att kommunen förlorar möjligheterna till övergripande styrning av va-verksamheten.171

3.5.4Kommunal avtalssamverkan

Den första juli 2018 infördes särskilda regler om kommunal avtals- samverkan i KL.172

Regleringen innebär att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun (avtalssamverkan).173 Dessa regler tillämpas dock inte om det finns annan särskild lagstiftning om avtalssamverkan.174 Även upphand- lingsreglerna kan aktualiseras.

I vattentjänstlagen finns dessutom en särskild regel som möjlig- gör för en kommun att sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommuner.175 Möjligheten infördes i 2006 års vattentjänstlag och innebär ett särskilt undantag från anknytningskravet (lokaliser- ingsprincipen) i kommunallagen.

167Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 139.

168Vår kartläggning visar dock att detta är mycket ovanligt, se bilaga 5.

16957 § vattentjänstlagen. Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 115–116 och 153.

1706 § vattentjänstlagen.

171Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 139.

172Lagen (2018:569) om ändring i kommunallagen (2017:725); Prop. 2017/18:151 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan.

1739 kap. 37 § KL.

1749 kap. 37 § tredje stycket KL.

17557 § vattentjänstlagen.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

3.6Övergripande om hantering av kris, krig och ansvaret för vattentjänster

Utgångspunkten för krishantering är ansvarsprincipen, enligt vilken den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har det i en krissituation.176 Krisberedskapssystemet bygger därmed på den ordinarie förvaltningsstrukturen,177 vilket innebär att samma lagstiftning som gäller i vardagen gäller i en fredstida kris. Kommunernas ansvar för vattentjänster utifrån vattentjänst- lagen kvarstår därmed även vid fredstida kriser.

För att stärka Sveriges försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta bered- skap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksam- het som då ska bedrivas.178 Vad som ska prioriteras i en fredstida kris behöver därmed inte vad detsamma som ska prioriteras under höjd beredskap.

Ansvarsprincipen gäller även under höjd beredskap. Det innebär bland annat att de grundläggande principerna för styrningen av landet ska upprätthållas även vid krigsfara och i krig, med vissa undantag.179 Bland annat finns förberedd lagstiftning – så kallad fullmaktslagstiftning – som börjar gälla vid krig och krigsfara. Dessa bestämmelser syftar till att samhället ska ställa om och fokusera på att försvara Sverige.180 Det handlar exempelvis om ransonering och förfogandemöjligheter, förenklade beslutsförfaranden i kommuner och bland myndigheter samt en ändrad arbetsrätt.181

Övergripande lagstiftning om kommunernas ansvar vid kris och krig finns i lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

Denna lagstiftning syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera kris- situationer i fred och höjd beredskap. Kommunerna ska därigenom uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar.182 Här finns bland

176Prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s. 76.

177SOU 2023:50, s. 70.

1781 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

179Se 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara.

180I 15 kap. 6 § regeringsformen finns bemyndigande för regeringen att besluta om fullmakts- lagstiftning.

181I 13 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns en uppräkning av lagar som börjar gälla vid beredskapslarm.

1821 kap. 1 § LEH; Prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 156.

SOU 2024:82

Rättsliga utgångspunkter

annat krav på förberedelser inför fredstida kriser och krig, och hur kommunens verksamheter ska bedrivas i dessa situationer.183

3.6.1Geografiskt områdesansvar

Ansvariga för arbetet med civilt försvar och fredstida krissituationer på respektive nivå är regeringen och underlydande statliga förvalt- ningsmyndigheter på nationell nivå, och länsstyrelser och kommu- nerna, på regional och lokal nivå. Genom det geografiska områdes- ansvaret ska olika aktörers åtgärder, såväl i ett planeringsskede som under en fredstida krissituation eller höjd beredskap, kunna genom- föras på ett samordnat och effektivt sätt.184

På nationell nivå ansvarar regeringen för att styra riket.185 Reger- ingens ansvar utövas med stöd av de centrala myndigheterna, där Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ett övergripande ansvar att stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap.186

På den högre regionala nivån är det vissa länsstyrelser – civil-

områdesansvariga länsstyrelser – som har det geografiska områdes- ansvaret.187

På den lägre regionala nivån är det länsstyrelserna som har det geografiska områdesansvaret.188 Länsstyrelsen ska vara sammanhål- lande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inrikt- ning av de åtgärder som behöver vidtas.189

Kommunerna har det lokala geografiska områdesansvaret. Under extraordinära händelser i fredstid ska kommunen verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planer- ings- och förberedelsearbetet, att de krishanteringsåtgärder som

183Utredningen om kommuners och regioners beredskap har nyligen sett över LEH och lämnat sitt betänkande SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig i september 2024.

184SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 381.

1851 kap. 6 § regeringsformen; SOU 2023:50 En modell för svensk försörjningsberedskap, s. 71.

1867 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap; SOU 2023:50 En modell för svensk försörjningsberedskap, s. 71.

1877 § förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser; 7 a § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

1887 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion; 4 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

1894 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2024:82

vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas, och att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samord- nas.190 Under höjd beredskap ska kommunerna verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten.191

3.6.2Sektorsansvaret

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhälls- funktioner, och vars verksamhet har särskild betydelse för samhäl- lets krisberedskap och totalförsvaret, är beredskapsmyndigheter.192 Vissa beredskapsmyndigheter ska ingå i beredskapssektorer.

I varje beredskapssektor ska en av beredskapsmyndigheterna vara sektorsansvarig myndighet. Övriga beredskapsmyndigheter i sektorn ska delta i arbetet.193

För beredskapssektorn livsmedelsförsörjning och dricksvatten är Livsmedelsverket sektorsansvarig myndighet.194 Övriga beredskaps- myndigheter inom sektorn är länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt.195

1902 kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

1913 kap. 4 § LEH.

19218 § första stycket förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (bered- skapsförordningen).

19323 § första stycket beredskapsförordningen.

1943 c § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket; 23 § andra stycket beredskapsförordningen och dess bilaga 2.

19523 § andra stycket beredskapsförordningen och dess bilaga 2.

4Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

Leveransen av allmänna vattentjänster i Sverige fungerar på över- gripande nivå väl. Kunder och brukare är nöjda och det finns ett högt förtroende. Svenskt dricksvatten håller hög kvalitet. Avloppet hanteras och renas till utsläppsnivåer som minimerar den negativa påverkan på vattenmiljön. I internationell jämförelse har vi god till- gång på vatten i Sverige. Det finns ett stort engagemang och hjälps- amhet inom branschen och värdefulla erfarenhetsutbyten mellan kommunerna.

Men det finns också utmaningar. Kommunerna har väldigt olika förutsättningar att klara sitt uppdrag, Underhållsskulden är stor och det finns ett stort underfinansierat investeringsbehov. Ett nytt säkerhetsläge, accelererande klimatförändringar och nya miljögifter ställer stora krav på åtgärder. Kompetensförsörjningen är svår i hela landet och särskilt för små kommuner. Systemfel gör att lagstift- ningen inte tillämpas fullt ut, det är svårt att göra rätt. Finansierings- regelverket är inte ändamålsenligt för de investeringsbehov som finns. Va-avgifterna är inte alltid i nivå med verksamhetens kostnads- utveckling och behovet av åtgärder. Statens styrning är svag och kommunerna upplever planeringsförutsättningarna som otydliga.

Det finns goda möjligheter till lösningar för att tackla utman- ingarna. Staten kan bidra med en ändamålsenlig och beredskaps- anpassad lagstiftning, en utvecklad finansiell styrning och ett sam- ordnat stöd. På kommunal nivå är samverkan en nyckelfaktor för stärkt kapacitet.

I det här kapitlet beskriver vi närmare de utmaningar och möj- ligheter som legat till grund för utformningen av våra förslag.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

4.1Dagens vattentjänster

Alla människor är beroende av vatten för sina hushållsbehov. Med detta följer även ett behov av att kunna omhänderta det avlopps- vatten som uppstår. I samhället finns även andra behov av vatten och avlopp, exempelvis för industriell produktion och jordbruk. Tillgången till vatten och avlopp är av avgörande betydelse för liv och hälsa, och för att samhället ska fungera.

4.1.1Fördelningen av allmänna och enskilda vattentjänster

Majoriteten av svenskarna får sitt dricksvatten från en allmän anlägg- ning och får sitt avloppsvatten omhändertaget och renat av en all- män anläggning. Enligt den senaste statistiken från 2022 var det

1,2 miljoner invånare som hade enskilt dricksvatten och 1,3 miljoner invånare som hade enskilt avlopp.1

Innan den stora utbyggnaden av allmänt vatten och avlopp under 1960- och 1970-talen hade ungefär hälften av svenskarna allmänt vatten och avlopp. 1960 var knappt fyra miljoner av Sveriges då åtta miljoner invånare inkopplade på kommunala avloppsledningar. Ungefär två miljoner av dessa var inkopplade på avloppsledningar som hade rening och övriga på avloppsledningar som ledde bort avloppsvattnet orenat till recipient.2 Efter utbyggnaden hade anslut- ningsgraden ökat markant, 1975 var cirka sju miljoner av åtta mil- joner invånare anslutna till ett avloppsledningsnät med rening.

Anslutningsgraden till kommunala allmänna anläggningar varie- rar mellan tätorter och glesbygd. I de större tätorterna är det nästan 100 procent anslutningsgrad och i glesbygd kan anslutningsgraden vara betydligt lägre. 2022 var 89 procent av befolkningen anslutna till kommunalt vatten och 88 procent till kommunalt avlopp.

Figur 4.1 visar antalet anslutna respektive inte anslutna till kom- munalt vatten och avlopp mellan åren 1960–2022.

1SCB statistikdatabas, befolkningens anslutning till kommunalt vatten och avlopp.

2SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 20.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

Figur 4.1 Befolkningsmängd ansluten och inte ansluten till kommunalt vatten och avlopp

Befolkningsmängd på y-axeln och årtal på x-axeln

10000000

9000000

8000000

7000000

6000000

5000000

4000000

3000000

2000000

1000000

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1993 2000 2005 2010 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

inte ansluten till kommunalt vatten		inte ansluten till kommunalt avlopp
ansluten till kommunalt vatten		ansluten till kommunalt avlopp
ansluten till kommunalt vatten		ansluten till kommunalt avlopp

Källa: Bearbetad av utredningen utifrån SCB:s statistikdatabas, befolkningens anslutning till kommunalt vatten och avlopp.

4.1.2Kommunerna har olika förutsättningar

Att leverera allmänna vattentjänster är en kommunal uppgift för samtliga Sveriges 290 kommuner och kraven är desamma över hela landet. Kommunerna har dock väldigt olika förutsättningar att hantera sitt uppdrag. Grundförutsättningarna varierar beroende på vilka vattentillgångar som finns och kvaliteten på det vatten som används. Geologiska förutsättningar påverkar kostnaderna för att bygga och anlägga va-anläggningar. Demografiska aspekter påverkar möjlighet till intäkter och därmed kommunens finansiella stabilitet. Storleken på kommunen påverkar hur omfattande uppdraget är och vilka va-anläggningar som behövs. Kommunerna kan också ha olika utmaningar beroende på vilka verksamheter som finns och är anslutna till den allmänna va-anläggningen. Kommunala verksamheter som räddningstjänst, sjukhus och skolor finns i alla kommuner. En del kommuner kan även ha statliga, regionala och privata verksamheter så- som regionsjukhus, garnisoner, försvarsindustri, livsmedelsindustri och annan tillverkningsindustri som är viktig för totalförsvaret.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Svårigheter med kompetensförsörjning finns i stora delar av landet. Kommuner med få invånare har generellt sett störst utman- ingar, inte minst med att få till ett långsiktigt strategiskt arbete. För att tackla utmaningarna och stärka kapaciteten har kommunerna de senaste 20 åren strävat mot ökad samverkan.

Utredningen har genomfört en kartläggning av kommunernas organisering av vattentjänster, den redovisas i sin helhet i bilaga 5. Kartläggningen visar att 52 procent av kommunerna har sin verksam- het för vattentjänster helt i egen regi, antingen i förvaltningsform eller eget kommunalt bolag. Övriga 48 procent ingår i en samverkans- organisation i någon form eller har avtalssamverkan för någon del av verksamheten. Gemensamma kommunala bolag är vanligast men det förekommer även samverkan via kommunalförbund och gemensam nämnd. En majoritet av de kommuner som har vatten och avlopp i egen regi är kommuner under 50 000 invånare. De allra minsta kom- munerna med under 10 000 invånare har störst andel i egen förvalt- ning, utan samverkan med andra.

Forskning visar att effekterna av samverkan för vatten och av- lopp ger en större kompetensbas och förbättrade möjligheter att rekrytera och behålla personal. Förutsättningarna för att lösa kom- plexa problem ökar om man arbetar över kommungränser och mer regionalt. En större organisation ger en ökad resursbas och blir mindre sårbar, till exempel vad gäller tillgången till kritiska resurser.3

Vatten följer inte de administrativa gränserna. En bredare regio- nal planering med samarbete och samverkan över kommungränser främjar ett långsiktigt perspektiv för vattenresursanvändning och hållbara vattentjänster.

Mer information om kommunal samverkan och utredningens förslag om hur samverkan kan stimuleras ytterligare redovisas i kapitel 9.

4.1.3Va-ekonomiska utmaningar

I utredningens samtal med kommuner och andra aktörer framkom- mer att det finansiella regelverket inte är ändamålsenligt och att det är svårt att efterleva.4 Att vattentjänster är avgiftsfinansierad verk-

3Thomasson (2021), Samverkan 2.0 Hinder och möjligheter för bildandet av regionala sam- verkansorganisationer. Svenskt Vatten utveckling rapport 2021-3, s. 12.

4Se bilaga 4.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

samhet och därmed inte följer samma principer som för skatte- finansierad verksamhet är en särskild utmaning. Finansieringsmöjlig- heterna är begränsade utifrån dagens regelverk och det upplevs otydligt vad som är nödvändiga kostnader. Man vet inte alltid hur va-ekonomin ska redovisas och va-avgifterna speglar inte heller alltid de behov som finns i verksamheten. Det saknas i vissa fall till- räcklig juridisk och ekonomisk kompetens för att hantera va-eko- nomin korrekt. Den ekonomiska verksamheten ska bokföras och redovisas i enlighet med god redovisningssed och granskas genom revision. Utredningen erfar att den särredovisning som kommunerna är skyldiga att göra inte alltid hanteras på ett tillfredsställande sätt.

Kommunfullmäktige har det yttersta ansvaret och beslutar om va-avgifternas nivå. Det har i många kommuner varit en politisk drivkraft att hålla nere avgiftsnivån framför att säkerställa en tillräck- lig investeringstakt och erforderliga åtgärder inom va-verksamheten. Ekonomiskt svaga kommuner har också hållit nere investerings- nivån för att kommunen inte har ansett sig klara av högre belånings- grad. Vattentjänster har historiskt haft en låg politisk prioritet i kommunerna. Politiskt kan det ha varit mer intressant att investera i andra verksamheter.

Kommunerna tar inte alltid ut de avgifter som de har möjlighet att göra. Utredningens enkät till kommunerna visar till exempel att endast 58 procent av svarande kommuner tar ut avgift för bort- ledande av dagvatten från gator på allmän platsmark.5 I praktiken innebär det att fastighetsägarna i va-kollektivet får stå för denna kostnad i stället för kommunen eller Trafikverket, som väghållare av kommunala respektive statliga gator. Inte heller anläggnings- avgift för obebyggd fastighet verkar tas ut i tillräcklig omfattning.

Mer information och utredningens förslag för att stärka arbetet med en god va-ekonomi redovisas i kapitel 11 och 12.

4.1.4Utmaningar för kommunerna att stärka beredskapen

Precis som för övriga samhället saknas det i kommunerna etable- rade arbetssätt och kunskap för att säkra verksamheten inför höjd beredskap. Det har framgått i samtal med kommuner och va-orga- nisationer och i kommunernas svar på vår enkät att de upplever det

5Se bilaga 3.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

svårt att beredskapsplanera när det inte finns några tydliga förmåge- krav.6 De utrycker en stor önskan att få ytterligare stöd från staten med planeringsförutsättningar för beredskapsarbetet. Kommunerna och va-organisationer uttrycker ett stort engagemang för att bidra till ett stärkt civilt försvar men för att göra det fullt ut, önskar de tydlighet från staten kring ambitionsnivå och förmågekrav. Dimen- sionerande kriterier för kommunal verksamhet saknas. Det gör det svårt för kommunerna att planera när de inte vet vilken kapacitet och leverans som förväntas vid fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig. Det skulle hjälpa kommunerna i sitt arbete och skapa handlingskraft och incitament för planering, beslut, investeringar och åtgärder. För en ändamålsenlig beredskapsplanering önskar kommunerna mer kunskap om vilka förutsättningar som de behö- ver ta hänsyn till, exempelvis nationella intressen.

Kommunernas egen verksamhet som har behov av vattentjänster behöver planeras och säkerställas genom eget kontinuitetsarbete, risk- och sårbarhetsanalyser och i samråd med va-organisationen.

Våra förslag för stärkt beredskapsarbete hos kommunerna redovisas i kapitel 5, 6, 7, 8, 9 och 13.

4.1.5Svårigheter med kompetensförsörjning

Både forskning inom området och de samtal vi har haft med va-orga- nisationer tyder på att kompetensförsörjningen är en stor utmaning. Svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal får stor betydelse både för möjligheten att stärka beredskapen och hantera ekonomin. I en studie av genomförandegraden av va-investeringar i svenska kommuner framkom att möjligheten till en god kompetens- försörjning påverkas av följande faktorer:7

•Befolkningsmängd i kommunen

•Andel högskoleutbildade i kommunen

•Attraktiviteten som arbetsgivare i att rekrytera och att behålla personal

6Se bilaga 3 och 4.

7SVU 2019-18, Planering och genomförande av VA-investeringar – En branschövergripande analys. Mattias Haraldsson. Svenskt Vatten Utveckling.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

I kapitel 9 redovisar vi förslag för att stimulera kommunal sam- verkan och öka möjligheterna till kompetensförsörjning.

4.1.6Svag statlig styrning för va-beredskap och va-ekonomi

Vattentjänster är en tvärsektoriell fråga och spänner därför över många myndigheters ansvar och uppgifter. Ingen enskild statlig myndighet har ett samlat ansvar att stödja kommunerna i deras upp- drag enligt vattentjänstlagen. Däremot vägleder olika myndigheter i enskilda frågor utifrån bland annat vattentjänstlagen, miljöbalken, livsmedelslagstiftningen och PBL. Tillsynen utövas av kommunala eller statliga myndigheter.

Va-taxans konstruktion och avgiftsuttag är inte föremål för till- syn. Såväl va-taxan som avgiftsuttagen kan dock prövas i domstol.

Det behövs stöd för beredskapsfrågor, det finns inget uppbyggt system för kommunerna motsvarande beredskapssektorerna för statliga myndigheter. Kommunerna ingår inte i den strukturen men det är kommunerna som är nyckelaktörer för ett stärkt civilt försvar.

Det upplevs av aktörer som utredningen har samtalat med, att det saknas ett nationellt ledarskap för vattentjänster.8 Detta gäller sär- skilt för frågor om beredskap och va-ekonomi. När regeringen för några år sedan inrättade en nationell samordnare för näringslivets vattenbehov upplevdes detta mycket positivt av såväl myndigheter och kommuner som näringsliv. Det var viktigt ur ett vattenanvänd- ningsperspektiv och för hushållningen med vattenresursen för alla olika aktörers användning.

Under utredningsarbetets gång har det blivit tydligt att utred- ningen fyllt en viktig funktion genom helhetsperspektivet på bered- skaps- och investeringsfrågor.

I kapitel 8,11 och 12 redovisar vi förslag på hur staten kan stärka sitt engagemang för allmänna vattentjänster när det gäller bered- skap och va-ekonomi genom utökad styrning, stöd och uppföljning.

8Se bilaga 4.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

4.2Mål och indikatorer

4.2.1Agenda 2030

De globala målen i agenda 2030 består av 17 ambitiösa och univer- sella mål som antogs av världens ledare 2015. Målen ska bidra till socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling och vara uppnådda till år 2030 i världens alla länder.9

De globala hållbarhetsmålen har ett särskilt mål för vatten till

vilket hör vissa delmål. Kopplat till målen så beskrivs vatten som en grundförutsättning för allt levande, och därmed en förutsättning för människors hälsa och en hållbar utveckling. Vatten är också en förutsättning för världens livsmedelsproduktion och energiproduk- tion. Brist på vatten kan därför bli orsak till konflikt, både inom och mellan länder. Men vattentillgångar kan också fungera som en enande kraft som stärker samarbete och skapar lösningar för fred.10

Under Mål 6 Rent vatten och sanitet för alla, beskrivs utmaningen med att en av tre personer i världen i dag lever utan tillgång till grund- läggande sanitet. Detta orsakar sjukdom och skapar en ohälsosam miljö, som särskilt drabbar människor som lever i fattigdom. I syn- nerhet drabbas kvinnor och flickor som ofta ansvarar för familjens vattenförsörjning, vilket leder till förlorade inkomstmöjligheter och missade skoldagar. Tillgång till rent vatten och sanitet för alla är grundläggande för människors hälsa och utveckling.11 För svensk del betonas att vi har god tillgång till vatten och sanitet, men att vi har svårt att nå våra miljömål och att vi behöver förbättra vatten- kvaliteten och effektivisera vår användning av vatten. Svensk kon- sumtion bidrar också till ohållbar vattenanvändning i andra länder.12

I regeringens första skrivelse till riksdagen om Sveriges genom- förande av agenda 2030 konstateras att Sverige ligger långt fram i genomförandet av agenda 2030 för hållbar utveckling. Samtidigt behöver takten öka i omställningen till ett hållbart samhälle. Vad gäller Mål 6 Rent vatten och sanitet för alla så konstateras att nästan

9https://fn.se/vi-gor/utveckling-och-fattigdomsbekampning/agenda-

2030/?gad_source=1&gclid=EAIaIQobChMItOmW6KjahAMVe1yRBR3AOww3EAAYA SAAEgL46vD_BwE, avläst 2024-03-04.

10https://www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-6-rent-vatten-och-sanitet/Agenda 2030, mål 6 – globalamalen.se, avläst 2024-10-27.

11https://www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-6-rent-vatten-och-sanitet/Agenda 2030, mål 6 – globalamalen.se, avläst 2024-10-27.

12https://fn.se/wp-content/uploads/2023/02/Ma%CC%8Al-6-Rent-vatten-och-sanitet.pdf, avläst 2024-03-04.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

hela Sveriges befolkning har god tillgång till säkert dricksvatten och goda sanitära förhållanden. Det finns områden med brister och det som nämns är enskilda brunnar och avlopp, långsiktigt säkerställande av dricksvattenresurser och skydd av vattenrelaterade ekosystem. Regeringen lyfter också att Sverige har gjort satsningar för att främja kunskap och investeringar i avancerad rening av läkemedelsrester och andra svårnedbrytbara föroreningar samt de mest förorenade sedimenten. Slutligen görs bedömningen att Sverige bidrar på flera sätt till det globala arbetet.13

I agenda 2030 har Mål 6 åtta delmål som i sin tur har indikatorer kopplat till sig. SCB ansvarar för att sammanställa Sveriges indika- torer. Senaste sammanställning av indikatorerna gjordes år 2020, se tabell 4.1.

Tabell 4.1 Urval av agenda 2030-indikatorer för Sverige år 2020 kopplat till mål 6 och dess delmål som kopplar till vattentjänster

N = nationell indikator

Indikator	Indikatortext	Utfall

6.1.1	Andel av befolkningen som använder säkert hanterat vatten	100 %*
6.1.3 (N)	Antal/andel vattenskyddsområden för kommunala vattentäkter
	-ytvattentäkter	60 %
	-grundvattentäkter	73 %

6.1.4 (N)	Inrapporterade kokningspåbud	74 st

6.2.1Andel av befolkningen som använder säkert hanterade

sanitetstjänster

96 %*

6.3.1Andelen av hushållens och industrins avloppsvattensflöden

som hanteras på ett säkert sätt

96 %*

6.3.2Andel vattenförekomster med god yt- och grundvattenstatus

-grundvatten: kvantitativ status	99,2 %
-grundvatten: kemisk status	97,6 %
-sjöar: ekologiskt status och potential	52,9 %
-sjöar: kemisk status	0
-vattendrag: ekologiskt status och potential	34,5 %
-vattendrag: kemisk status	0

6.4.2Grad av vattenbrist: färskvattenuttag som andel av

tillgängliga färskvattenresurser

1,3 %

* Data från 2022.

Källa: https://www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/agenda-2030/mal-6/, avläst 2024-10-27.

13Regeringens skrivelse 2021/22:247 Sveriges genomförande av Agenda 2030.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Sveriges miljömål är det nationella genomförandet av den miljö- mässiga dimensionen av de globala hållbarhetsmålen Miljömåls- systemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, luftföroreningar och klimat.14

Flera av målen kopplar till vattentjänster på olika sätt, främst Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap samt God bebyggd miljö. I kapitel 8 redo- visar vi förslag om ett nytt etappmål för god va-infrastruktur.

4.2.2Svenskt Vattens Hållbarhetsindex

Svenskt Vatten gör årligen en undersökning i syfte att lyfta det långsiktiga och strategiska perspektivet för va-verksamheten i kommunerna. Resultatet – Hållbarhetsindex – används av Svenskt Vatten för nationella analyser av tillståndet i VA-Sverige och av va-organisationerna i deras verksamhetsplanering.15

Hållbarhetsindex utgår från Brundtlandskommissionens defini- tion av hållbar utveckling där social-, ekologisk- och ekonomisk hållbarhet stödjer och samspelar med varandra. För att tillämpa detta på de kommunala va-verksamheterna delas Hållbarhetsindex in i hållbara tjänster för brukare, miljömässig hållbarhet och hållbara resurser. Det finns 14 parametrar till dessa tre kategorier. Paramet- rarna redovisas i tabell 4.2.

Tabell 4.2 De tre grundpelarna i hållbarhetsindex med underliggande parametrar

Hållbara tjänster för brukare	Miljömässig hållbarhet	Hållbara resurser

Hälsomässigt säkert vatten	Hushållning med ändliga resurser	Va-anläggningens status
Vattenkvalitet	Hushållning med energi	Driftstabilitet

Leveranssäkerhet	Miljökrav	Personalresurser och
		kompetens
Va-planering	Vattentillgång
Klimatanpassning
Nöjda brukare

Kommunikation

Källa: Svenskt Vatten, Resultatrapport för hållbarhetsindex 2023, s. 7.

14https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/, avläst 2024-10-27.

15Resultatrapport för hållbarhetsindes 2023. Svenskt Vatten, Rapport R2024-01, s. 6–7.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

Inom parametrarna finns ett antal nyckeltal och indikatorer som ligger till grund för bedömningen av respektive parameter. Den samlade bedömningen i alla 14 parametrar baserat på kommunernas svar visas i figur 4.2. Bedömningen delas in i tre kategorier:

•Grön = bra

•Gul = bör ses över

•Röd = måste åtgärdas

Figur 4.2 Summerat nationellt resultat för hållbarhetsindex 2023

Baserat på svar från 176 kommuner

Personalresurser och kompetens

Driftstbilitet

VA-anläggningens status

Vattentillgång

Miljökrav

Hushållning med energi

Hushållning med ändliga resurser

Kommunikation

Nöjda brukare

Klimatanpassning och översvämningssäkerhet

VA-planering

Leveranssäkerhet

Vattenkvalitet

Hälsomässigt säkert vatten

100

Källa: Svenskt Vatten Resultatrapport hållbarhetsindex 2023, Svenskt Vatten rapport R2024:01.

Vi bedömer att sex av parametrarna har koppling till va-beredskap och därmed är särskilt intressanta; leveranssäkerhet, va-planering, klimatanpassning, vattentillgång, va-anläggningens status och drift- stabilitet.

Vi konstaterar att det sämsta resultatet är det för va-anläggningens status där 80 procent av kommunerna får en röd bedömning. Bäst resultat har miljökrav med 56 procent grönt och tätt därefter nöjda brukare med 52 procent grönt.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

4.2.3Konsument- och medborgarperspektiv på allmänna vattentjänster

Det finns flera olika undersökningar som tittar på kundperspek- tivet för vattentjänster. Över lag så är svenska medborgare nöjda med sina vattentjänster. I detta avsnitt redovisas resultatet från några av dessa undersökningar. Det är vanligt att kommunerna sammanställer olika indikatorer utifrån kund/medborgar/brukar- perspektiv i sina årsredovisningar. De vanligaste är att kommu- nerna deltar i SCB:s medborgarundersökning och SKR:s under- sökning Kritik på teknik.

Kritik på teknik

Under våren 2022 genomfördes den senaste enkätundersökningen kritik på teknik. Den genomfördes i 95 kommuner och visar hur invånarna uppfattar kommunens service när det gäller gator, parker, vatten/avlopp samt sophämtning och avfallshantering. Undersök- ningen genomfördes av Institutet för kvalitetsindikatorer på upp- drag av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Liknande under- sökningar har genomförts av SKR vart tredje år sedan 1992.16

Syftet med undersökningen är att kommunen ska bilda sig en upp- fattning om invånarnas önskemål och prioriteringar samt att ta reda på om kommunen lever upp till de krav på god service som invånarna ställer, eller om det finns brister i verksamheten som behöver åtgär- das. Senaste rapporten konstaterar att invånare som är anslutna till kommunalt vatten generellt är mycket nöjda med kvaliteten på kran- vattnet.17 Skillnaden i nöjdhet mellan kommunerna är liten. Samtliga kommuner redovisar att nio av tio invånare är positivt inställda. Kom- munerna med de högsta placeringarna är Kalix, Hammarö samt Tibro kommun. Sammantaget är nio av tio invånare positiva till kranvatt- nets kvalitet i samtliga deltagande kommuner. Oavsett ålder, kön eller typ av bostad är upplevelsen av kranvattnets kvalitet densamma.

Det positiva resultatet styrks av att åtta av tio inte varit utsatta för störningar i vattenförsörjningen till sin bostad under de senaste tolv månaderna. Av dem som varit utsatta för störningar är avbrott

16https://skr.se/skr/tjanster/rapporterochskrifter/publikationer/kritikpateknik2022.66920.html, avläst 2024-10-25.

17SKR (2022), Kritik på teknik, ISBN: 978-91-8047-067-4, s. 32.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

den vanligaste formen av störning. En tredjedel av de deltagande kommunerna har beställt tilläggsfrågan om det någon gång händer att de oroar dig för kvaliteten på kranvattnet. Närmare sju av tio invånare uppger att de inte oroar sig för kranvattnets kvalitet.

SCB:s medborgarundersökning

SCB gör en årlig medborgarundersökning där kommunernas invå- nare får tycka till om sin kommun och dess verksamheter. Några av de områden som undersöks är skola och omsorg, boende och boende- miljö, trygghet i samhället, jämlikhet, integration samt förtroende.18

När det gäller vattentjänster är två frågor relevanta för denna ut- redning. Invånaren kan välja svar på skalan mycket bra – ganska bra

–ganska dåligt – mycket dåligt. De två frågorna lyder:

•Hur tycker du kommunen informerar vid samhällsstörningar? (till exempel strömavbrott, extremt väder, översvämning, problem med dricksvatten och avlopp).

•Hur tycker du följande saker fungerar i din kommun? Kommunens arbete för att säkerställa tillgången på dricksvatten.

Resultatet visar att det finns en väldigt hög nöjdhet vad gäller kommunernas arbete med att säkerställa tillgången på dricksvatten, 87,5 procent av samtliga svarande är positiva. Män är något nöjdare än kvinnor. Tittar man på statistiken länsvis så skiljer det sig något mellan könen. I majoriteten av länen är kvinnorna mer nöjda.

I ett länsperspektiv skiljer sig indexet något. Jönköpings län sticker ut med högst andel positiva betyg, 96,8 procent (K: 97,1 och

M:96,6) och Halland har lägst andel positiva betyg, 81,3 procent

(K: 79,0 och M: 84,0). Men Hallands län är ändå förhållandevis högt jämfört med index för andra kommunala tjänster.

Vad gäller kommunens information vid samhällsstörning så är resultatet också högt om än inte lika högt som för dricksvatten- tillgången. Kvinnorna är något mer nöjda än männen i ett nationellt perspektiv. I majoriteten av länen är det också kvinnorna som är mest nöjda. I ett länsperspektiv skiljer sig resultaten något där Värmlands län har högst nöjdhet vad gäller information vid samhällsstörningar,

18https://www.scb.se/vara-tjanster/bestall-data-och-statistik/regionala- statistikprodukter/medborgarundersokningen/, avläst 2023-09-18.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

(83,7 procent positiva varav K: 86,2 och M: 81,3). I Stockholms län

är invånarna minst nöjda, där är endast 63,9 procent positiva (K: 65,4

och M: 62,1).

Nils Holgersson-undersökningen

Sedan år 1996 ger Nils Holgerson-gruppen årligen ut rapporten ”Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige”. Gruppen består av representanter från HSB Riksförbund, Hyres- gästföreningen, Riksbyggen, Sveriges Allmännytta och Bostads- rätterna. I rapporten redovisas fakta bland annat om de prisskill- nader som finns mellan Sveriges kommuner. Rapporten redovisar kostnader för vatten och avlopp, avfallshämtning, el och uppvärm- ning. Svenskt Vatten, Avfall Sverige, Energimarknadsinspektionen och Energiföretagen Sverige bidrar med faktauppgifter till rappor- ten. Nils Holgersson-lägenhetens vattenförbrukning beräknas till 2 000 kubikmeter vatten fördelat på 15 lägenheter på 67 kvadrat- meter i medeltal.19

I rapporten för 2024 konstateras att prisutvecklingen för vatten och avlopp har ökat med 13,9 procent jämfört med 2023 års rapport, att jämföra med 7,9 procents ökning mellan 2023 och 2022. Det redovisas också att det är stora skillnader mellan kommunerna och att det i flera kommuner har varit avgiftshöjningar på över 50 pro- cent. För Nils Holgersson-lägenheten innebär det en medelkostnad för vatten och avlopp på 6 511 kronor per år. Medelkostnaden är drygt 90 procent högre i kommunen med det högsta priset vilket är Norrtälje (12 453 kronor/år). I landets billigaste kommun, Solna, är priset 56 procent lägre (3 678 kronor/år).20

Vidare konstaterar rapporten att drastiska avgiftsförändringar i flera kommuner gör att va-taxan kan uppfattas som ryckig. Ur ett konsumentperspektiv är det en fördel om prisutvecklingen är mer förutsägbar.21

19https://nilsholgersson.nu/rapporter/rapport-2024/, avläst 2024-10-27.

20https://nilsholgersson.nu/rapporter/rapport-2024/va-2024/, avläst 2024-10-27.

21https://nilsholgersson.nu/rapporter/rapport-2024/va-2024/, avläst 2024-10-27.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

4.3Nytt säkerhetsläge i omvärlden och nya hot för Sverige

Vi befinner oss i en orolig tid med ett förändrat säkerhetsläge i om- världen och ett ökat hot mot Sverige. I senaste totalförsvarspropo- sitionen beskriver regeringen säkerhetsläget på följande sätt.22

Världen befinner sig i en brytningstid. Dagens regelbaserade världs- ordning, med FN-stadgan som grund, etablerades efter andra världs- kriget och utvecklades efter kalla krigets slut. Den utmanas nu av auktoritära stater. Det handlar i grunden om en konflikt mellan demo- kratiska stater som vill upprätthålla den regelbaserade ordningen och auktoritära och revisionistiska stater som anser sig ha rätt till egna intressesfärer där de har ett avgörande inflytande över närliggande stater. […] Den säkerhetspolitiska utvecklingen utmärks av en hård- nande geopolitisk maktkamp som omfattar allt fler samhällsområden. Stater använder sig av en bred uppsättning verktyg för att nå sina säkerhetspolitiska målsättningar. Säkerhetsläget i såväl Sveriges när- område som globalt präglas av instabilitet och oförutsägbarhet.

Ett väpnat angrepp mot Sverige eller våra allierade kan inte uteslutas.23 Från att vi har dimensionerat beredskapsarbetet utifrån kris behö- ver nu krig vara det dimensionerande. Syftet med utredningens upp- drag är att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förut- sättningar som följer av ett förändrat klimat.24

Rysslands aggression mot Ukraina sedan 2014, inklusive den full- skaliga invasionen av Ukraina i februari 2022, strider mot folkrätten, inklusive FN-stadgans våldsförbud och mot den europeiska säker- hetsordningen, inklusive de normer, samarbeten och institutioner som utgör fundament för europeisk säkerhet.25 Det medför helt nya planeringsförutsättningar och gör att civila mål och viktig infra- struktur som vattentjänster och tillhörande anläggningar, har ett helt annat hotläge än tidigare.

Att lösa behov av vatten och avlopp gemensamt genom de typiskt sett storskaliga lösningar som allmänna va-anläggningar utgör, kan innebära många fördelar i vardagen. Vid fredstida krissituationer och särskilt under höjd beredskap, kan dock dessa lösningar vara väldigt

22Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 15–16. Propositionen väntas behandlas av riksdagen i december 2024.

23Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 15.

24Dir. 2022:127, s. 1.

25Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 16.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

sårbara. Ett skrämmande exempel på detta är anfallskriget mot Ukraina, där kritisk infrastruktur har utgjort ett huvudmål för de ryska attackerna.

Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina kännetecknas fram till nu av omfattande artilleri- och robotbeskjutning av många ukrainska städer. Därför har miljontals ukrainare tvingats fly från sina hemstäder till mer säkra områden i Ukraina eller till utlandet. Många civila ukrainare som inte har kunnat eller velat fly har varit kvar i städer som varit utsatta för omfattande rysk beskjutning.

I flera ukrainska städer har den humanitära situationen för civil- befolkningen i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal.26

4.3.1Erfarenheterna från Ukraina

Rysslands anfallskrig i Ukraina ger lärdomar som kan vara använd- bara för Sverige vid planeringen av robusta vattentjänster. Flera myndigheter har genomfört intervjuer och inhämtat information för att dra lärdomar om det som händer i Ukraina.

Livsmedelsverket har haft särskilt fokus på dricksvatten och livsmedel och har redovisat följande generella lärdomar:27

•I Ukraina finns ett stort och brett engagemang i det civila försvaret.

•Kriget har olika effekt i olika delar av landet. Vissa delar av landet är obeboeliga och evakuerade på grund av militära strids- handlingar och samtidigt pågår livet nästan som vanligt i andra delar av landet.

•Det är viktigt att bygga och främja en stark ekonomi, både före och under en väpnad konflikt. Ekonomiska system och institu- tioner behöver kunna fortsätta fungera så normalt som möjligt, så länge som möjligt.

När det gäller vattentjänster så finns det några saker som skiljer förutsättningarna i Ukraina jämfört med Sverige. Ukraina hade ut- maningar med sina vattentjänster redan innan kriget bröt ut, med

26SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 95.

27https://www.livsmedelsverket.se/om-oss/samarbeten-och-projekt/projekt2/erfarenheter- fran-livsmedel-och-dricksvattenforsorjning-under-krig-i-ukraina, avläst 2024-10-25.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

dålig tillgång till vattenresurser, stor andel enskilda anläggningar, kvalitetsproblem på råvatten och låg nivå på infrastrukturen. Vissa delar av landet har inte tillgång till grundvatten utan måste förlita sig på ytvatten.28

Det genomfördes en undersökning i maj 2022 som visade att

1,3 miljoner invånare i Ukraina inte nåddes av offentlig vattenförsörj- ning. En stor del av vattenledningarna härstammar från sovjettiden och det finns ett stort behov av underhåll som inte har kunnat till- godoses. En av huvuduppgifterna nu är att reparera och återuppbygga förstörd infrastruktur, särskilt den för vatten och avlopp.29

I delar av landet som är nära fronten har projekt för dricksvatten inletts där mindre mobila reningsverk körs runt med skåpbil. Renings- verken har möjlighet att både analysera vattenkvaliteten och rena vattnet. Detta har varit en fördel då hot om förorening av dricks- vattnet har varit en del i den ryska krigsföringen. De mobila dricks- vattenverken har gett en möjlighet för ansvariga att efter vissa typer av kontaminering kunna kontrollera om vattnet är förorenat och göra det tjänligt som dricksvatten igen. Den möjligheten har haft en viktig psykologisk påverkan, även om de mobila reningsverken haft begränsad kapacitet.30

Från Ukraina har följande synpunkter lämnats om vilka för- mågor och förberedelser som de anser hade varit bra att ha haft på plats innan Rysslands anfallskrig:31

•Behov av anpassade regelverk för att förbereda lagar, kontroll- funktioner och riktlinjer anpassade för nya förhållanden som kan uppstå till följd av väpnad konflikt. Det kan handla om änd- ringar av kvalitetsparametrar för dricksvatten, lättnader eller andra arbetssätt för tillsyn och kontroll samt ändringar av regler som rör utsläpp till recipient från avloppsreningsverk.

•Ukraina avråder från att placera viktig infrastruktur som exem- pelvis ledningar, nära broar eller andra objekt och anläggningar som kan utgöra militära mål. Det har under kriget förekommit

28Oleksandr Kravchenko, generaldirektör Institute of public infrastructure, Ukraine. Presen- tation på workshop inom Nordiska ministerrådet 2024-03-12.

29MSB (2024), Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 40.

30MSB (2024), Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 40.

31https://www.livsmedelsverket.se/om-oss/samarbeten-och-projekt/projekt2/erfarenheter- fran-livsmedel-och-dricksvattenforsorjning-under-krig-i-ukraina, avläst 2024-10-25.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

attacker mot såväl centrallager och silos som vattenverk, vilket ställer speciella krav på den fysiska planeringen. De rekommen- derar att ha lager av kritiska varor som räcker i tre-sex månader. Det är viktigt att resurser inte samlas på en plats eftersom det finns en risk att det blir ett särskilt mål för militära attacker.

•Det är nödvändigt att ha back-upp eller reservsystem för att kunna hantera långvariga avbrott i elförsörjning och i va-led- ningsnät som kräver alternativ hantering av avlopp och tillgång till alternativa vattentäkter.

•Lokal förmåga till provtagning för att säkerställa säkert dricks- vatten. Personal som arbetar i utsatta funktioner, exempelvis driftpersonal, behöver få skyddsutrustning och möjlighet till säker kommunikation. Det behöver finnas tillgång till skydds- rum nära arbetsplatser. Personal behöver erbjudas utbildning och övning för att förbereda för arbete under krig.

En viktig lärdom från Ukraina är utmaningarna med avlopp och att icke fungerande avloppshantering har blivit gränssättande för när en stad behöver evakueras. Det är när avloppet inte längre fungerar som det blir ohållbart för människor att bo kvar. Dricksvatten är relativt enkelt att lösa via buteljerat vatten eller andra tillfälliga lös- ningar, avlopp är mer beroende av en fungerande infrastruktur.32

För att upprätthålla avloppsfunktionen har man i vissa områden i Ukraina valt att pumpa in orenat ytvatten i systemet trots att det påverkar ledningarna negativt. Åtgärden anses ändå vara nödvändig.33

Eftersom olika delar av landet drabbats olika av kriget har det, framför allt i början, varit en utmaning att hantera interna flyktingar. Kommunhus och andra offentliga byggnader har varit viktiga för mottagning och stöd för interna flyktingar.34

En ytterligare lärdom från Ukraina är att de som haft en god hemberedskap har klarat sig bättre i situationer när tillgången till varor varit begränsad. Personliga förråd av mat och vatten har hjälpt. Det finns också positiva erfarenheter av grannsamverkan.35

32Samtal med Livsmedelsverket 2023-02-07 och Svenska Röda Korset 2024-03-26.

33Oleksandr Kravchenko, generaldirektör Institute of public infrastructure, Ukraine. Presen- tation på workshop inom Nordiska ministerrådet, 2024-03-12.

34PROSTO (2022), Analysis of the situation for the Ukrainian administrative service centers in wartime, s. 13.

35MSB (2024), Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 41.

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

4.3.2Medlemskap i Nato

Under utredningens gång har Sverige blivit medlem i The North Atlantic Treaty (Nato). Mot bakgrund av det förändrade och mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget ansökte Sverige den 18 maj 2022 om medlemskap. Den 5 juli 2022 fick Sverige status som inbjudet land, vilket medförde en gradvis integrering i organisationen inför slutgiltigt medlemskap. Sverige blev medlem den 7 mars 2024.36

Natos civila beredskapsarbete syftar till att stärka alliansens resiliens, det vill säga samhällets förmåga att motstå och återhämta sig från större störningar och kriser som exempelvis hybridattacker, väpnat angrepp, avbrott i kritisk infrastruktur eller naturkatastrofer. Hanteringen av sådana större störningar förutsätter både militära och civila förmågor. En grundförmåga som pekas ut som särskilt viktig för att samhället ska fungera är att man kan säkerställa vik- tiga samhällsfunktioner. Natos sju civila förmågekrav37 innefattar bland annat krav på resilienta system för livsmedel- och dricks- vattenförsörjning.

De krav som ställs upp inom Nato har legat till grund för våra förslag.

4.3.3Stärkt civilt försvar

Med anledning av det förändrade säkerhetsläget har de senaste åren gjorts flertalet satsningar för att återuppbygga det civila försvaret och stärka den samlade förmågan i totalförsvaret i Sverige. Erfaren- heterna från Ukraina visar att Sveriges civila försvar behöver byggas utifrån förutsättningar under höjd beredskap och ytterst krig. Det betyder enligt regeringen att samhällets olika aktörer måste vidta åtgärder för att kunna möta och hantera ett väpnat angrepp.38 I hän- delse av krig krävs att det hos beslutsfattare i såväl offentlig som privat verksamhet finns förhållningssätt och en kultur som kan hantera de konsekvenser som ett väpnat angrepp kan medföra.39

En ny beredskapsstruktur för statliga myndigheter är etablerad sedan 2022 (se mer i 3.6.2) och stora anslag är avsatta för olika åt-

36Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025, s. 18.

37NATO Baseline Requirements for National Resilience.

38Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 12.

39Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 12.

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

gärder inom totalförsvaret, för både det militära och det civila försvaret.

Regeringen föreslår i senaste totalförsvarspropositionen (2025– 2030) att nytt mål för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att:40

•säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

•inom ramen för Natos kollektiva försvar och uppgifter i övrigt, bidra till det militära försvarets förmåga,

•skydda civilbefolkningen,

•upprätthålla försvarsviljan och samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar.

Förslaget till nytt mål har tagits fram av Försvarsberedningen.41 Skillnaderna mot det nuvarande målet för civilt försvar42 är i stora drag att ordningen på punkterna är ändrade, att det är färre punkter och att Natos kollektiva försvar och vikten av försvarsvilja är tillagda.

För att ytterligare markera en förändrad tid och behov av att stärka det civila försvaret har regeringen föreslagit att utveckla upp- draget till MSB och att byta namn på myndigheten till Myndigheten för civilt försvar (MCF). Detta för att tydliggöra och markera myn- dighetens uppdrag inom civilt försvar, med krigets krav som det dimensionerande hotet och det civila försvaret som den priorite- rade uppgiften.43

4.4Tillgång till vatten

4.4.1Klimatförändringar påverkar

Enligt FN:s klimatpanels (IPCC) sjätte utvärderingsrapport konsta- teras att de pågående förändringarna i klimatsystemet är mycket på- tagliga. IPCC konstaterar att klimatets förändring alltmer påverkar naturen och människans livsvillkor runt om i världen. Klimatföränd- ringen har generellt haft en negativ inverkan på mat- och vatten- försörjningen i världen. Klimatvariationer och extremer är förknip-

40Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 62.

41Ds 2023:34 Kraftsamling, inriktning av totalförsvaret och utformningen av det civila för- svaret, s. 24.

42Prop. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, bet. 2020/21:FöU4, rsk 2022/21:135-136.

43Regeringen (2024), presskonferens 2024-10-25.

100

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

pade med mer långvariga konflikter genom matprishöjningar, osäkerhet kring mat- och vattenförsörjning, inkomstförlust och bostadsförlust.44

Klimatförändringarna påverkar vattenresurser och va-anläggningar på många olika sätt. Då vatten är den främsta råvaran för vatten- tjänster får klimatförändringarnas effekter en direkt påverkan på möjligheten att bedriva va-verksamhet. Mycket nederbörd under kort tid ökar riskerna för översvämning och överbelastning av led- ningsnätet. Det kan leda till okontrollerade utsläpp med spridning av föroreningar som följd. Flera kommuner har drabbats av torka vilket ger sämre tillgång till vatten. Torka kan också påverka kvaliteten på vattnet negativt. Till exempel kan lägre nivåer av grundvatten med- föra saltinträngning i brunnar. Ökade temperaturer kan leda till ökad förekomst av mikroorganismer och algblomning vilket påverkar vattenkvaliteten negativt. Ras och skred kan orsaka skador på va-anläggningar.

Utmaningar med klimatförändringarnas effekter och behov av klimatanpassning av de allmänna va-anläggningarna beskrivs när- mare i kapitel 6. Där redovisas också utredningens förslag till åtgär- der inom detta område.

4.4.2Miljögifter påverkar kvaliteten på vattnet

Miljöföroreningar påverkar kvaliteten på yt- och grundvatten. Vattenkvaliteten får i sin tur betydelse för vilka reningsåtgärder som krävs för att producera dricksvatten.

Det kan finnas betydande skillnader i vattenkvalitet mellan olika vattenförekomster. Till exempel kan en grundvattenförekomst, en älv i glesbygd och ett vattendrag i tätbebyggt område ha helt olika status och förutsättningar för dricksvattenproduktion. Det är därför av stor betydelse varifrån kommunen tar det vatten som ska renas till dricksvatten (råvatten). Kommunernas olika förutsättningar vad gäller tillgång till vattentäkter för dricksvattenproduktion påverkar såväl teknikval som kostnad för produktionen. Nya former av för- oreningar kräver ofta nya tekniska reningsmetoder.

44Regeringens skrivelse 2023/24:59, Regeringens klimathandlingsplan – hela vägen till netto- noll, s. 17 f.

101

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Den miljöförorening som för närvarande utgör det största miljö- hotet mot dricksvattenproduktionen i Sverige är PFAS45. Dessa ämnen förekommer inte naturligt i miljön utan är alla framställda av människan.46 PFAS kan i princip inte kan brytas ned på naturlig väg och finns därför kvar i miljön när det väl har kommit dit.

PFAS i dricksvatten finns i områden som utsätts för föroren- ingar från till exempel brandövningsplatser. Sjöar och vattendrag samt även grundvatten i mark kan på så vis förorenas av PFAS.

Detsamma gäller bland annat platser där räddningstjänsten släckt bränder med skum som innehåller PFAS.47

Det finns gränsvärden och riktvärden för PFAS i såväl dricks- vatten som i livsmedel. Livsmedelsverkets gränsvärden för PFAS i dricksvatten ska tillämpas från 1 januari 2026.48 Från 1 januari 2023 finns också gemensamma gränsvärden inom EU för vissa PFAS i animaliska livsmedel. Gränsvärdena gäller bland annat ägg, kött, fisk, kräftdjur och musslor. Syftet med gränsvärdena och riktvärdena är att man ska kunna äta mat och dricka vatten utan risk för hälsan under hela livet, även om de innehåller PFAS.49

Kvaliteten på spillvattnet påverkas av kvaliteten på dricksvattnet. Om det finns PFAS i dricksvattnet så kommer det att finnas PFAS i avloppsvattnet. Reningsverken är dock inte anpassade för att rena PFAS. Det behövs analyser och utvecklade reningstekniker på ren- ingsverken för att minska mängden PFAS i utgående vatten och i slam.50

Reningsverken har även utmaningar med andra miljögifter och substanser som påverkar reningsprocesserna och kvaliteten på ut- gående vatten, som till exempel läkemedelsrester.

45PFAS är ett samlingsnamn för en stor grupp ämnen av poly- och perfluorerade alkylsubstanser.

46https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/miljofororeningar/organiska- miljogifter/hogfluorerade-amnen-i-miljon-pfas/, avläst 2024-10-27.

47https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade- amnen/miljogifter/pfas-poly-och-perfluorerade-alkylsubstanser#Var_finns_PFAS, avläst 2024-10-27.

48Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten, LIVSFS 2022:12.

49https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade- amnen/miljogifter/pfas-poly-och-perfluorerade-alkylsubstanser#Vad_%C3%A4r_PFAS, avläst 2024-10-27.

50Svenskt Vatten (2022) PFAS – hur kan svenska avloppsreningsverk möta utmaningen? Rapport, 2022-7, s. 76.

102

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

4.4.3Identifierade utmaningar inom miljömålssystemet

I uppföljningen av de nationella miljökvalitetsmålen redovisas en del utmaningar som kopplar till vattentjänster. Efterfrågan på grund- vatten ökar och därmed påfrestningen. Det beror bland annat på att människor bosätter sig i kust- och fritidsområden. De nya utmaning- arna med torra somrar (2016–2018) visar på det stora behovet av att känna till vilka vattenresurser, bland annat grundvatten, som finns lokalt. Det är en stor del av grundvattnet som inte uppnår önskad miljökvalitet. Kunskapen om de områden där grundvattnet förore- nats behöver öka. Fler vattenskyddsområden behöver inrättas för att skydda grundvattnet från föroreningar. Det gäller även områden där det inte sker några större kommunala dricksvattenuttag.51

Statusen på sjöar och vattendrag behöver öka för att uppnå ett gott miljötillstånd. Miljögifter och problem med övergödning och försurning är främsta orsakerna. Även fysisk påverkan från vatten- kraftverk och dammar utgör ett av de främsta hoten mot den bio- logiska mångfalden i sjöar och vattendrag. Även för flera värdefulla vatten saknas ett mer långsiktigt skydd. För dricksvattenförsörj- ningen och för natur- och kulturvärden behövs ett mer intensifierat arbete med skydd av sjöar och vattendrag.52

Farliga ämnen fortsätter att spridas till miljön. Eftersom vissa ämnen bryts ner långsamt eller inte alls i miljön kan det finnas en risk för människor och miljön under en lång tid framöver. Det är därför avgörande med förebyggande åtgärder.53

Utsläppen av näringsämnen till sjöar, vattendrag och hav behö- ver minska för att åtgärda problemet med övergödning. Det är främst från jordbruket som minskningen behöver ske men även från avloppsreningsverk, små avlopp och industri, samt bättre ren- ing av dagvatten i tätorter. Bidraget till övergödningen som kommer via utsläpp till luft måste också minska, från fordonstrafik, industrier och internationell sjöfart.54

51https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/grundvatten-av-god-kvalitet/, avläst 2024-10-27.

52https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande-sjoar-och-vattendrag/, avläst 2024-10-27.

53https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo/, avläst 2024-10-27.

54https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/, avläst 2024-10-27.

103

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

4.4.4Vattenanvändningen i Sverige

Vattentillgången har historiskt varit god i Sverige men genom klimatförändringarna har delar av Sverige de senaste åren påverkats av torka vilket lett till utmaningar när det gäller vattentillgången. Sötvatten används till många olika verksamheter, industrisektorn är den största användare och står för 61 procent. Hushållen står för 23 procent av användningen.55

Eftersom vattentillgångar och vattenuttag inte nödvändigtvis sammanfaller geografiskt, döljs ofta regionala och lokala obalanser. Detta får till följd att det, trots den generellt goda vattentillgången i landet, periodvis och inom olika geografiska områden, förkommer vattenbrist även i Sverige. Med vattenbrist avses i samma rapport att 20 procent eller mer av vattnet tas ut för användning.56

I internationella sammanhang kan vattenbrist användas för att definiera tillgången över områden. Om den årliga tillgången är mindre än 1 000 kubikmeter per person och år så anses området ha vattenbrist. Om ett område har mindre än 500 kubikmeter vatten per person och år råder absolut vattenbrist. I Sverige används be- greppet vattenbrist också mer generellt för när tillgången på rent vatten understiger behovet.57

De brister som uppstår rör ofta grundvatten, som i stor ut- sträckning används både till kommunala och enskilda dricksvatten- täkter. Vattenbristen uppstår normalt under sommarsäsongen då behovet av vatten till bevattning av grödor är som störst, i kombi- nation med hög vattenanvändning från en regionalt stor sommar- befolkning.58

De områden som drabbas är ofta områden med dålig magasiner- ingsförmåga, där stor förekomst av till exempel berg eller tunna jordtäcken gör att vatten inte kan behållas på samma sätt som i andra områden. I Sverige finns områden med påfallande låg magasinerings- förmåga längst östkusten, från Roslagen till Oskarshamn, samt i stora delar av Hallands och Västra Götalands län. I delar av Gotland

55SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 10–11.

56SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 13

57https://www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologi/torka/vattenbrist-1.177045,

avläst 2024-04-15.

58SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 13–14.

104

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

och Öland, samt i den högst belägna delen av fjällvärlden, finns en relativt låg magasineringsförmåga.59

Fördelningen av det sötvatten som går till kommunala vattenverk framgår av tabell 4.3 nedan.

Tabell 4.3 Fördelning av användningen av vatten levererat av kommunala vattenverk

Fördelning av totalt 872 miljoner kubikmeter vatten år 2020

Verksamhet	Andel i procent
Tillverknings- och utvinningsindustri	8 %
Näringsliv övrigt	12 %

Hushåll	57 %
Egen användning, interna förluster	23 %

Källa: Bearbetad utifrån data från SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 15.

Hushållen i Sverige använder i genomsnitt 140 liter vatten per person och dygn.60

För att ytterligare säkra vattenresurserna lämnar utredningen

förslag om nya krav på reservkapacitet för allmänna vattentjänster i kapitel 5, nationell strategi för vattenhushållning och stärkt fokus på vattenresurser i beredskapsarbetet i kapitel 8 och breddning av kommunernas arbete med vattentjänstplaner i kapitel 6.

4.5Anläggningar för vatten och avlopp har stort underhållsbehov

Det finns ett stort underhållsbehov av de kommunala va-anläggning- arna. En anledning till det är att förnyelsen är uppskjuten eller att kommunerna inte har haft tillräcklig hög förnyelsetakt i förhållande till behovet. Att infrastrukturen för vatten och avlopp i kommunerna har tillräckligt god status både i dag och för framtida behov är en grundförutsättning för robusta och kontinuerliga vattentjänster.

59SCB, Vattenanvändningen i Sverige 2020 MI27 – Vattenuttag och vattenanvändning 2022:1, s. 14 med hänvisning till SGU, rapportering av regeringsuppdrag: kunskapsunderlag om grund- vattenbildning, Grundvattenbildning och grundvattentillgång i Sverige, 2017.

60https://www.svensktvatten.se/om-oss/verksamhet-och-strategi/fakta-om- vatten/dricksvattenfakta/, avläst 2024-10-28.

105

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Idetta avsnitt redovisas grunddata för kommunernas va-anlägg- ningar. En utvecklad redovisning av kommunernas investerings- behov finns i kapitel 10 och förslag på åtgärder som ska bidra till ökad robusthet med mera redovisas i kapitel 6, 7, 8, 9, 11, 12 och 13.

Underhållsskulden och investeringsbehovet samt statens roll i sammanhanget har uppmärksammats även av Riksrevisionen. Myn- digheten har under 2024 startat en granskning av statens roll för allmänna vattentjänster. Riksrevisionen redovisar i sitt beslut om granskningen följande:61

Investeringarna i de allmänna vatten- och avloppsanläggningarna har under en längre tid understigit investeringsbehovet vilket medfört en växande investeringsskuld. Det finns indikationer på brister i den stat- liga ansvarsfördelningen och samordningen samt i länsstyrelsernas till- syn av vattentjänstlagen. Granskningen avser att besvara frågan om statens insatser gentemot kommunerna avseende deras ansvar att till- handahålla allmänna vattentjänster är effektiva.

Granskningen är planerad att vara färdig i början av 2025.

4.5.1Investeringar skapar möjlighet till nya tekniska lösningar

Med en ökad investeringskapacitet och förnyelsetakt finns det möj- lighet för branschen att använda nya tekniska lösningar i dag för att befästa gamla tekniker och system. Cirkulära lösningar med möjlig- het till återanvändning av vatten, lösningar för användning av tekniskt vatten, mer separerade källsorterande lösningar, smart övervaknings- förmåga samt tekniska åtgärder för att minska utläckage och inläck- age är exempel på områden där ny teknik kan bidra till att säkra leveranser av robusta vattentjänster. Innovativa lösningar för av- loppshantering kan även bidra till minskad belastning på renings- verk med lägre utsläpp till recipienter och minskad övergödning som följd.

61Riksrevisionen (2024) Beslut om att genomföra granskningen Statens insatser inom all- männa vattentjänster, diarienummer 2024/0019, s. 2.

106

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

4.5.2Grunddata för kommunernas va-anläggningar

Totalt levererade kommunerna 844 miljoner kubikmeter dricks- vatten 2023 och behandlade 1,34 miljarder kubikmeter avlopps- vatten samma år.62 Mer data för tillskottsvatten och bräddningar redovisas i kapitel 6. Det fanns 2023 totalt 1 535 vattenverk och 1 672 avloppsreningsverk. Den totala längden på kommunernas va-ledningar var 203 242 kilometer.63 Det motsvarar mer än halva avståndet till månen från jorden.

Den totala kostnaden för förvaltning av befintliga va-anlägg- ningar var 2023 cirka 29,5 miljarder kronor och antalet anställda inom kommunala va-organisationer var drygt 10 000 personer.64

Driftstörningar och status på ledningsnätet

I tabell 4.4 och 4.5 redovisas nyckeltal för dricksvatten respektive spillvatten och dagvatten för driftstörningar och andra nyckeltal som är kopplade till va-anläggningens status.

Tabell 4.4	Nyckeltal för dricksvatten

Indikator		Enhet	Utfall
Vattenförluster		liter/person/dygn	5,3
Vattenförluster		%	19,4

Andel mikrobiologiska undersökningar där
gränsvärde överskridits		%	1,39
Andel kemiska undersökningar där gränsvärdet
överskridits		%	2,34

Antal klagomål på dricksvattenkvalitet
– lukt, smak, missfärgat		st/1 000/anslutna	0,54
Leveransavbrott på huvudledning för vatten		min/brukare/år	4,6

Vattenläckor på huvudledningar		st/km/ledning	0,06
Läckor på vattenservisen		st/1 000/ledning	0,91

Källa: Svenskt Vatten Resultatrapport för drift VASS 2023, s. 6 och 11.

62Svenskt Vatten (2024), Resultatrapport drift VASS 2023, s. 6 och 9.

63Svenskt Vatten (2024), Resultatrapport drift VASS 2023, s. 5.

64Svenskt Vatten (2024), Resultatrapport drift VASS 2023, s. 13 och 18.

107

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Tabell 4.5 Nyckeltal för avlopp (spillvatten och dagvatten)

Nyckeltal	Enhet	Spillvatten	Dagvatten

Avloppsstopp	st/km/ledning	0,09	0,01
Spolade ledningar/andel av ledningsnätet	%	5,1	2,0
Rörinspekterade ledningar/ andel
av ledningsnätet	%	2,5	1,6
Källaröversvämningar totalt	st/1 000 serviser	1,96

Källaröversvämningar i samband	st/1 000 serviser	1,57
med nederbörd	st/1 000 serviser	1,57

Källa: Svenskt Vatten Resultatrapport för drift VASS 2023, s. 11.

Det vanligaste driftavbrottet på vattenledningsnätet är orsakat av en vattenläcka. Det innebär att dricksvatten läcker ut från vatten- ledningen. Det är oftast en effekt av att en vattenledning har gått av, brustit eller på annat sätt gått sönder. Att så sker kan i sin tur till exempel bero på att materialet i ledningen är utnött till följd av ålder, att omgivande material runt ledningen har frätt sönder led- ningen eller att tjäle påverkat. På avloppsledningsnätet är det van- ligaste driftavbrottet att material i avloppsvattnet ansamlas och bildar en propp. Avloppsvattnet kan då inte ledas förbi och det blir stopp. Ett avloppsstopp kan bero på fettansamlingar, inträngande trädrötter eller ansamlingar av saker som spolats ned, såsom bindor, våtservetter och tops. Vid ett stopp i avloppet, krävs åtgärder för att få bort det som sitter i vägen. Normalt behöver ledningen inte grävas upp utan åtgärder kan utföras genom till exempel spolning. Det kan göras en rörinspektion för att se vad som sitter fast och utifrån det välja åtgärd.

För att laga en vattenläcka krävs i regel att gatan grävs upp. Vattenledningen stängs då av och kan inte leverera till berörda fas- tigheter. När vattnet släpps på igen rekommenderas fastighetsägarna att koka vattnet tills huvudmannen har fått provsvar på att vattnet inte innehåller bakterier eller andra mikroorganismer. Beroende på verksamhet som drabbas av en driftstörning på ledningsnätet får det olika stora konsekvenser, olägenheter och samhällskostnader.

108

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

Samhällskostnader för driftstörningar på vattenledningsnätet

Va-syd har gjort en beräkning av samhällskostnaden för en stor vattenläcka i centrala Malmö och har uppskattat den totala sam- hällskostnaden till nästan 12 miljoner kronor.65 I den kostnaden in- gick avbrottskostnader för boende, cykel- och gångtrafik, busstrafik, vägtrafik, näringslivet, Va-syd och drabbade medlemskommuner. Den faktiska direkta reparationskostnaden för Va-syd uppskattades i detta till 1,8 miljoner kronor samt tillkommande återställning längre fram på cirka 700 000 tusen kronor. Det ger en total kostnad på 2,5 miljoner kronor.

Enskilda anläggningar

Fastighetsägare med enskilda va-anläggningar behöver säkerställa underhåll och reservkapacitet.

En bransch med stor del enskilda va-lösningar och stor vatten- infrastruktur för bevattning med mera är jordbruk och djurhållning. Det är samhällsviktiga verksamheter där det är angeläget att vatten, avlopp och bevattning fungerar och att det finns en reservkapacitet. Det är också viktigt ur ett klimatanpassningsperspektiv. Underhållet av vatteninfrastrukturen för jordbruket är precis som för kommu- nerna eftersatt och har liknande behov av att stärkas. LRF beräknar att investeringsbehovet för vatteninfrastrukturen kopplat till klimat- anpassning inom lantbruk är 55 miljarder.66 Det omfattar insatser för täckdikning, åtgärder för ökad bevattning, underhåll av kulver- tar samt underhåll av öppna diken. Till det finns ett behov för den årliga driften på 55 miljoner kronor per år för klimatanpassningen.67

4.6En god va-beredskap

För att beskriva kommunernas arbete med robusta och kontinuer- liga vattentjänster som är resilienta mot säkerhetshot och klimat- förändringar använder vi begreppet va-beredskap. Utredningens målbild för en god va-beredskap redovisas i figur 4.3. Den visar att grundförutsättningen för en god va-beredskap byggs i vardagen.

65VA-syd (2021), Vad kostar ett hål i gatan?

66Samtal med LRF 2024-03-08.

67Samtal med LRF 2024-03-08.

109

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Om det finns en bra basförmåga och kapacitet i vardagen så finns det bättre förutsättningar till en god förmåga även vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap och ytterst krig.

Figur 4.3 Utredningens målbild för god va-beredskap

Källa: framtagen av utredningen.

Vi konstaterar att en bra basförmåga och kapacitet är beroende av att det finns en ändamålsenlig lagstiftning och att organisation, ansvar, uppgifter, förmågekrav och finansieringsansvar är tydligt. Om det finns på plats finns goda förutsättningar till ett löpande systematiskt arbete med beredskapsplanering och en tillräcklig investeringskapa- citet. Utredningens förslag syftar till att stärka de olika delarna i mål- bilden och ska tillsammans leda till en stärkt va-beredskap. Det be- dömer vi kommer att leda till robusta och kontinuerliga vattentjänster som är resilienta mot säkerhetshot och klimatförändringar.

4.6.1Framtida vattentjänster

En framtidsvision för år 2040 är att en god va-beredskap vilar på en tillräckligt god förmågenivå i vardagen hos kommuner, va-organisa- tioner, statliga myndigheter, civilsamhälle, näringsliv och allmänhet.

110

SOU 2024:82

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

Basnivån för förmågan är tydliggjord av staten. I förmågenivån ingår en omställningsförmåga för händelser i kris och krig. Förmågenivån vid kris och krig är tydliggjord av staten och är ett planeringsunder- lag när berörda aktörer arbetar systematiskt med sin beredskaps- planering utifrån lokala och regionala behov och förutsättningar.

I arbetet med beredskapsplanering ingår planering för verksamhetens försörjningsberedskap och kommunerna har säkerställt sina kritiska varor för en eventuell brist. Staten har fått utökade uppgifter för tydligare styrning och stöd till kommunerna och det är tydligt för alla aktörer vad som är ett nationellt ansvar på central och regional nivå respektive vad som är ett kommunalt ansvar, vilka uppgifter som ingår i det statliga och kommunala ansvaret och hur dessa upp- gifter finansieras. Kommunerna har ett nära samarbete med läns- styrelsen och beredskapen för att hantera kriser och krig är god i varje län.

Det finns en utvecklad lagstiftning och andra styrmedel finns som har möjliggjort robusta och kontinuerliga vattentjänster. Vatten- tjänster är högre upp på den politiska agenda, det finns en samlad politisk nationell inriktning för arbetet och en säkerställd va-infra- struktur är politiskt prioriterat lokalt och nationellt.

Ett tekniskt systemskifte har startat, det finns fler cirkulära lös- ningar och vatten används mer effektivt genom vattensnåla anlägg- ningar, va-installationer och minskat utläckage av dricksvatten.

Dricksvatten används främst till ändamål som kräver livsmedels- kvalitet, för andra ändamål används tekniskt vatten. Ytterligare åt- gärder för att värna vattenresursen har genomförts, till exempel en naturresursavgift. Intäkterna går till statens insatser för att skydda vattenresurserna.

Avloppsberedskapen har stärkts och är mer robust. Reningen av avloppsvatten har förbättrats då källsorterande system har minskat tillförseln av skadliga kemiska ämnen och näringsämnen tas om hand lokalt och återförs på ett säkert sätt i cirkulära system. Reningen har också förbättrats av att kombinerade ledningar finns inte längre och tillförseln av tillskottsvatten har minskat. Va-anläggningarna är klimat- anpassade och har en större motståndskraft mot klimatförändringar.

Lagstiftningen har moderniserats och synkroniserats. Lagstift- ningen för vattentjänster, miljö, hälsa, livsmedel, byggnationer och beredskap hänger ihop och ger synergier.

111

Utmaningar och möjligheter för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Tillräcklig investeringskapacitet är en grund för att uppnå för- mågenivån, det har också varit gett en drivkraft för kommuner att skapa mer robusta organisationer för att få en större kapacitet.

Kommunerna lever upp till kraven på god ekonomisk hushållning och arbetar aktivt med strategisk tillgångsförvaltning.

Samverkan på alla nivåer, inom kommunerna, mellan kommun och stat, inom staten, med näringsliv och civilsamhälle, med våra närliggande länder och allierade ger Sverige förutsättningar för en god va-beredskap med robusta och kontinuerliga vattentjänster.

112

5 Förstärkt beredskap

Sammanfattning: Utredningen lämnar förslag om anpassningar av vattentjänstlagens bestämmelser för att stärka kommunernas förutsättningar att hantera de utmaningar som kan uppstå under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Syftet med lagen föreslås utökas till att även omfatta säker- ställande av att de allmänna va-anläggningarna drivs så att ange- lägna allmänna intressen kan tillgodoses under fredstida kris- situationer och höjd beredskap.

Utredningen föreslår bestämmelser för fredstida krissituatio- ner och höjd beredskap som innebär att angelägna allmänna in- tressen då ska prioriteras vid driften av de allmänna va-anlägg- ningarna.

I syfte att öka förmågan att upprätthålla kontinuitet i leveran- sen av vattentjänster föreslås också ett lagkrav på reservkapacitet.

Kommunerna ska planera och besluta om en beredskapsplan. Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om bered- skapsplanen är aktuell med hänsyn till behovet av beredskaps- åtgärder. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka beredskapsåtgärder som behövs för att de allmänna va-anlägg- ningarna ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Planen ska särskilt innehålla riktlinjer för möjlig- heter att prioritera angelägna allmänna intressen vid driften av allmänna va-anläggningar i dessa situationer. Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt anläggningar- nas strategiska betydelse och utsatthet under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap.

113

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Vid planeringen ska kommunen samråda med berörda läns- styrelser och kommuner. I den mån det behövs ska samråd även ske med fastighetsägare och andra användare som kan komma att beröras särskilt. Kommunen ska samordna planeringen med de analyser, planer och förberedelser som ska göras enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Kommunerna ska ges möjlighet att besluta om förelägganden och förbud när det gäller användningen av den allmänna va-anlägg- ningen, för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen vid driften av anläggningen, under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Ett sådant beslut ska kunna över- klagas till mark- och miljödomstolen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande kommu- nen, ska få meddela föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen vid driften av den allmänna va-anläggningen under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sådana föreskrifter ska dömas till böter.

Om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, ska regeringen få meddela föreskrifter som avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verksam- heter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

Enligt direktiven ska utredningen se över regelverket och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster, även vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig.1

Som en del av detta ska utredningen analysera omfattningen av kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser och vid behov föreslå åtgärder som säkerställer att sådana analyser omfattar förmågan att kontinuerligt leverera vattentjänster.2 Utredningen ska också klar- lägga behovet av planerings- och förberedelseåtgärder och vid be-

1Dir. 2022:127, Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster, s. 1.

2Dir. 2022:127, s. 5.

114

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

hov föreslå krav på att genomföra sådana åtgärder, inklusive krav på lagerhållning av kritiska varor, som va-huvudmännen eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen ska uppfylla i syfte att upprätthålla kontinuitet i leveransen av vattentjänster.3

Utredningen ska också analysera förutsättningarna för och före- slå hur behoven av vattentjänster hos samhällsviktig verksamhet kan säkerställas, inte minst under förhållanden då tillgången till vatten- tjänster är begränsad.4

5.1Vattentjänstlagen behöver beredskapsanpassas

Samhällets förmåga till omställning är en förutsättning för att ut- hålligt kunna försvara landet under en längre period av allvarlig säkerhetspolitisk kris eller krig.5 Det är därför angeläget att minska sårbarheter och stärka motståndskraften i samhället, och våra för- slag på anpassningar av vattentjänstlagen i detta kapitel är en del av detta arbete.

Att bidra till det militära försvarets förmåga vid höjd beredskap och ytterst krig är en prioriterad uppgift för verksamheterna inom det civila försvaret. Försvarsmakten har konstaterat att det finns ett särskilt behov av stöd med exempelvis dricksvattenförsörjning, livs- mededelsförsörjning, sjukvård, energiförsörjning, transporter, och elektroniska kommunikationer. Myndigheten har även betonat att förmågan att stödja Försvarsmakten behöver öka skyndsamt och ges hög prioritet.6

Allmänna vattentjänster är offentliga uppgifter som måste skötas på ett kvalificerat sätt.7 Det är därför viktigt att staten ställer tydliga krav på kommunerna vad gäller deras uppdrag att svara för allmänna vattentjänster och annan användning av de allmänna va-anläggning- arna, exempelvis i föreskrifter och vägledningar.8

Vattentjänstlagen bygger på ett leveranskrav, men det finns inga närmare preciseringar i lagen av vilka åtgärder som behöver vidtas för att kommunerna ska kunna fullfölja detta leveranskrav eller vad leveranskravet innebär under fredstida krissituationer eller höjd

3Dir. 2022:127, s. 5–6.

4Dir. 2022:127, s. 8.

5Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 107.

6Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 109.

7Jfr SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, del 1, s. 762–763.

8Jfr SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, del 1, s. 23–24.

115

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

beredskap. I utredningens samtal med va-organisationer har särskilt lyfts fram att det behövs tydliga leveranskrav och i vår enkätstudie har 68 procent av kommunerna ansett att tydligare förmågekrav bör komma från staten.9

Mot bakgrund av detta föreslår vi olika beredskapsanpassningar av vattentjänstlagen. Förändringarna kan sammanfattningsvis be- skrivas som lagkrav på reservkapacitet, beredskapsplanering och prioriteringsskyldighet. Vi föreslår också regler som ger möjligheter att besluta föreskrifter som dels kompletterar kraven i vattentjänst- lagen, dels avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verk- samheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

Förändringarna motiverar i sin tur vissa genomdrivandemeka- nismer, som möjlighet för kommunerna att besluta om föreskrifter för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen vid driften av den allmänna va-anläggningen, under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. De förändringar för en ökad beredskap som vi föreslår i detta kapitel och betänkandet i övrigt, kan illustreras av bild i figur 5.1.

Figur 5.1	Författningsstruktur beredskap
Vattentjänst-			Vattentjänst-	Myndighets-	Kommunala
lagen			förordningen	föreskrifter	föreskrifter
Bemyndigande		Bemyndigande		Åtgärder för att	Användning av
kompletterande		kompletterande		allmänna	allmänna
och avvikande		föreskrifter		va-anläggningar	va-anläggningar
föreskrifter		•	Kommun	ska kunna drivas	för att möjliggöra
• Regeringen		•	Livsmedelsverket	under fredstida	prioritering
		•	Naturvårdsverket	under fredstida	prioritering
		•	Naturvårdsverket	krissituationer och
Reservkapacitet				krissituationer och
Prioritering		Uppgifter		höjd beredskap
Förbud om användning		•	Länsstyrelsen
Beredskapsplan		•	Statliga myndigheter
Beredskapsplan

Straffansvar Överklagande

Källa: Framtagen av utredningen.

9Bilaga 3, figur 3.

116

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

5.2Krav på reservkapacitet bör förtydligas

Förslag: Huvudmannen för den allmänna va-anläggningen ska ordna de anordningar som behövs för att va-anläggningen ska kunna tillgodose skäliga anspråk på reservkapacitet.

Ur ett beredskapsperspektiv är det viktigt att kommunerna har en ändamålsenlig och tillräcklig reservkapacitet. De behöver till exem- pel säkerställa att de har tillgång till kritiska varor och reservdelar, liksom tillgång till reservvattentäkter och reservreningsverk. Det är också viktigt att kommunen har tillgång till den personal som behövs i olika situationer.

I 13 § vattentjänstlagen anges vilka anordningar som huvudmannen ska ordna för va-anläggningen. Här framgår att skyldigheten omfattar anordningar som behövs för att anläggningen ska kunna tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. I förarbetena uttalades i denna del följande:10

Allmänna va-anläggningar har ansetts vara av så central betydelse för samhällets förmåga att fungera att de omfattas av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.

Det kan många gånger finnas anledning att vidta särskilda säkerhets- åtgärder för att skydda den allmänna va-anläggningen mot sabotage eller terrorhandlingar. Den föreslagna ordningen att en allmän va-anläggning i vissa fall bör ordnas och drivas så att även andra allmänna intressen som har behov av anläggningen kan tillgodoses förstärker behovet av säker- hetsåtgärder.

Genom förslaget att anläggningen skall fylla skäliga anspråk på säkerhet har dessa risk- och sårbarhetsaspekter beaktats. Det är inte lämpligt att i lagtexten mera detaljerat föreskriva vilka åtgärder som skall vidtas. Det får överlämnas till huvudmannens bedömning med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för anläggningen. Kostnader för motiverade säkerhetsåtgärder mot t.ex. sabotage och terrorhandlingar måste betraktas som nödvändiga kostnader för va-verksamheten.

Vi anser att reservkapacitet är en viktig förutsättning för kommuner- nas möjligheter att kunna fullfölja sitt uppdrag som uttryckligen bör framgå av vattentjänstlagen Kravet kan införas i anslutning till nu- varande krav på säkerhet och alltså utformas som ett krav på huvud- mannen att ordna de anordningar som behövs för att va-anläggningen

10Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 61.

117

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

ska kunna tillgodose skäliga anspråk på reservkapacitet. Vilken reservkapacitet som behövs och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma detta är en fråga för den enskilda kommunen och huvudmannen. Bedömningen behöver grunda sig i va-anlägg- ningens betydelse och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

5.3En prioriteringsskyldighet bör införas

Förslag: Under fredstida krissituationer och höjd beredskap ska de allmänna va-anläggningarna drivas så att så att angelägna all- männa intressen prioriteras. För att åstadkomma detta utökas syftet med vattentjänstlagen.

Vidare införs en definition av begreppet fredstida krissitua- tioner som överensstämmer med nuvarande definition i förord- ningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Tillgången till vatten och avlopp är av avgörande betydelse för liv och hälsa, och för att samhället ska fungera i övrigt. En övervägande majo- ritet av Sveriges befolkning får sina behov av vattenförsörjning och avloppshantering tillgodosedda genom allmänna vattentjänster.11 Även många samhällsviktiga verksamheter har ett starkt beroende av allmänna vattentjänster och annat nyttjande av de allmänna va-anlägg- ningarna för sina verksamheter. För att minska sårbarheten i sam- hället är det av största vikt att de allmänna va-anläggningarna kan fortsätta att drivas under fredstida krissituationer och höjd bered- skap och att de då kan användas för att tillgodose de mest angelägna behoven.

Kommunen ansvarar för att tillgodose behoven av allmänna vattentjänster genom allmänna va-anläggningar.12 Dessa tjänster om- fattar det vatten som behövs för normal hushållsanvändning, och mottagande av det avloppsvatten som detta nyttjande ger upphov till, samt omhändertagande av annat vatten så som dagvatten från områden med samlad bebyggelse.13

11Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 21, SCB statistikdatabas 2022, befolkningens anslutning till kommunalt vatten och avlopp.

12Ett offentligrättsligt åtagande enligt 6 § vattentjänstlagen.

132 § vattentjänstlagen; Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster s. 43.

118

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

Utanför begreppet vattentjänst ligger exempelvis de behov av släckvatten som räddningstjänsten har, eller de behov av vatten som en industriell verksamhet har för sin tillverkningsprocess.14

Kommunerna har dock möjlighet att avtala om att ordna och driva de allmänna va-anläggningarna så att också andra allmänna intressen kan tillgodoses.15 På så vis har många samhällsviktiga verk- samheter, med behov av vatten och avlopp utöver vad som motsvarar allmänna vattentjänster, blivit beroende av leveranser från de all- männa va-anläggningarna för sin verksamhet.

Vattentjänstlagens nuvarande utformning ger inte utrymme för nödvändiga prioriteringar.

Att samhället ska fungera även under fredstida krissituationer och höjd beredskap gör det motiverat att i dessa situationer avvika från det övergripande syftet med vattentjänstlagen (hushållsbehov)

–och kunna prioritera att den allmänna va-anläggningen tillgodoser angelägna allmänna intressen.

Exempelvis kan sjukhus ha ett mer akut behov av det trycksatta ledningsburna vattnet, jämfört med hushållen, som kan klara sig genom att hämta vatten i dunk från en upphämtningsplats. Om det inte finns andra möjligheter kan också räddningstjänstens behov av släckvatten behöva tillgodoses i en akut situation. Det får då anses mer angeläget än enskilda fastighetsägares normala hushållsbehov. I detta ligger också att hushållen normalt förbrukar mer vatten än vad som är livsnödvändigt. Hushållens förbrukning kan då avgränsas till vad som behövs för att skydda liv och hälsa, så som vatten för att dricka och laga mat samt för grundläggande hygienbehov. Ett annat exempel kan vara att mejerier och annan livsmedelsindustri kan ha ett större behov av det trycksatta ledningsburna vattnet och dess höga renhetsgrad, i jämförelse med hushållen.

I våra samtal med företrädare för samhällsviktig verksamhet har det bekräftats exempelvis att såväl sjukvården som livsmedelsindustrin är starkt beroende av trycksatt vatten från de allmänna va-anläggning- arna för sina verksamheter.16

14Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 43 och 59; avsnitt 3.1.3.

15Avtal med stöd av 10 § andra stycket vattentjänstlagen och kommunens allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 § KL; Avtalet ingås med ägaren av den allmänna va-anläggningen, alltså huvud- mannen, viket kan vara kommunen eller exempelvis ett kommunalt aktiebolag, se kapitel 3.

16Bilaga 4.

119

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Det bör också påpekas att under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas,17 vilket skulle kunna innebära att exempelvis ett akutsjukhus behov av vatten ska gå före hushållens behov av den mängd vatten som motsvarar normal hus- hållsanvändning.

Vi föreslår därför att det införs en prioriteringsregel i vatten-

tjänstlagen för att säkerställa att angelägna allmänna intressen prio- riteras vid driften av allmänna va-anläggningar under fredstida kris- situationer och höjd beredskap, även om detta skulle innebära att behoven av allmänna vattentjänster inte kan tillgodoses.18

För att kunna beakta och vid behov prioritera angelägna allmänna intressen behöver även lagens syfte medge en sådan tillämpning. Vi föreslår därför att syftet utvidgas till att även omfatta säkerställande av att allmänna va-anläggningar drivs så att angelägna allmänna intressen kan tillgodoses under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Det ska betonas att en prioritering inte innebär garantier för till- räckliga leveranser, eller några leveranser alls. Verksamheter som

i dag är beroende av att vatten och avlopp tillhandahålls genom de allmänna va-anläggningarna behöver alltså planera och bygga upp sin verksamhet så att denna kan fortgå även om dessa leveranser skulle inskränkas eller upphöra helt.

Den föreslagna prioriteringen av angelägna allmänna intressen ska genomföras vid driften av den allmänna va-anläggningen, uti- från hur den har ordnats med hänsyn till kommunens skyldigheter att tillgodose behov av vattentjänster,19 och ingångna avtal om att tillgodose även andra allmänna intressen.20

17Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas; 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

18Jfr systemet Styrel, förordning (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare. Se även avsnitt 7.2.4.

196 § vattentjänstlagen.

2010 § andra stycket vattentjänstlagen och 2 kap. 1 § KL.

120

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

5.3.1Angelägna allmänna intressen

Vad som är ett angeläget allmänt intresse styrs av politiska värder- ingar, inom de gränser som följer av rättssäkerhetskrav i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan exempelvis handla om att till- godose totalförsvarsändamål och miljöintressen.21

Införandet av vattentjänstlagen i syfte att säkerställa att det all- männa ordnar vattenförsörjning och avlopp i ett större samman- hang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, får ses som ett sådant politiskt ställningstagande.22 Andra exempel är lagstiftning som ger rätt till sjukvård, skola och räddningstjänst.

5.3.2Innebörden av fredstida krissituationer och höjd beredskap

De övergripande kraven på kommunerna att hantera krissituationer i fred är i dag uppbyggt på ett ansvar att hantera extraordinära hän- delser. Med detta avses en sådan händelse som avviker från det nor- mala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en all- varlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun.23

Sedan införandet av denna lagstiftning har en omfattande myn- dighetsreform för civilt försvar och krisberedskap genomförts.24 Statliga myndigheternas ansvar för fredstida krissituationer har där- igenom knutits till begreppet fredstida krissituationer, som definierats som situationer som avviker från det normala, drabbar många män- niskor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.25

21Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 164; Prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europa- konventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 48.

221 § vattentjänstlagen.

231 kap. 4 § LEH.

24SOU 2021:25 Struktur för ökad motståndskraft; https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/det-svenska-civila- beredskapssystemet/strukturreform-av-krisberedskap-och-civilt-forsvar/ avläst 2024-10-07.

256 § beredskapsförordningen.

121

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Utredningen om kommuners och regioners beredskap har vid sin översyn av LEH26 kommit fram till att uttrycket extraordinära händelser i fredstid bör bytas ut mot begreppet fredstida krissitua- tioner. Detta med hänvisning till att begreppet extraordinär händelse i fredstid riskerar att inskränka kommuners grundläggande verksam- hetsansvar under fredstida krissituationer. Utredningen hänvisar även till att det inte anses finnas några bärande skäl för att ha skilda begrepp för olika slags offentliga aktörer när det gäller att i författ- ning definiera en fredstida kris, och att det snarare är av stor bety- delse att alla aktörer kan utgå från samma begrepp vid sin planering och sina förberedelser inför fredstida krissituationer. Även språkliga skäl anförs.27

Vi gör ingen annan bedömning och anser att begreppet fredstida krissituationer bör användas även i vattentjänstlagen.

Begreppet fredstida krissituation bör definieras i vattentjänstlagen på ett sätt som motsvarar definitionen i 6 § beredskapsförordningen.

Bestämmelser om höjd beredskap finns i lagen om totalförsvar och höjd beredskap.28 För att stärka Sveriges försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.29 För tydlighetens skulle så införs en hänvisning till denna lag i vattentjänstlagen.

5.3.3Driften av den allmänna va-anläggningen under fredstida krissituationer och höjd beredskap

Kommunernas skyldighet att tillhandahålla allmänna vattentjänster även under fredstida krissituationer och höjd beredskap följer av leveranskravet i vattentjänstlagen och ansvarsprincipen.30

Den föreslagna prioriteringen av angelägna allmänna intressen vid driften av den allmänna va-anläggningen, kommer att förändra kommunernas skyldigheter.

26Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

27SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 17 och 238–239.

28Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

291 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

30Se till exempel SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 94; Prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s. 76.

122

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

Förändringen består i att kommunen nu måste prioritera att till- godose de i situationen mest angelägna allmänna intressena, även om detta innebär att lagens huvudsakliga syfte – att tillgodose behovet av vattenförsörjning och avlopp i ett större sammanhang om det be- hövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön – får stå tillbaka.31 Det betyder att användare av allmänna vattentjänster, kan komma att bortprioriteras, till förmån för användare som nytt- jar en allmän va-anläggning för att tillgodose andra intressen. Den som har rätt till allmänna vattentjänster enligt vattentjänstlagen,32 kan därmed få tåla att den tillgängliga kapaciteten hos de allmänna va-anläggningarna i stället används för att tillgodose behov hos an- vändare som grundar sin rätt på ett avtal.33 Detta beror på att det som ska styra prioriteringen inte är vilken grund som finns för rätten att använda den allmänna va-anläggningen, utan vilka behov som utgör de i situationen mest angelägna allmänna intressena.

Konsekvenser för användare av allmänna vattentjänster

Kommunen får under normala förhållanden inte leverera till dem som nyttjar de allmänna va-anläggning med stöd av avtal, om det skulle innebära att kommunen inte kan uppfylla det huvudsakliga syftet med de allmänna va-anläggningarna.34 För dessa situationer innebär förslaget ingen förändring. Under fredstida krissituationer och höjd beredskap så innebär dock prioriteringsskyldigheten att vissa användare av allmänna vattentjänster kan bli bortprioriterade till förmån för andra eller till förmån för avtalsanvändare.

Det beror på att det ofta kan vara mer akut att prioritera sam- hällsviktig verksamhet, så som akutsjukvård, medan hushållsbehov av vatten lättare går att ordna med alternativa lösningar, så som leverans av vatten i tankbil till ett upphämtningsställe. Ett annat exempel är att det kan vara mer akut att släcka en brand i en skola så att byggnaden inte brinner ner, än att hushållen har kontinuerlig tillgång till vatten i kran. Den yttersta följden av prioriteringen kan bli att inga leveranser alls kan ske till hushållen.

311 § vattentjänstlagen.

32Enligt 16 § vattentjänstlagen.

33Med stöd av 2 kap. 1 § KL och 10 § andra stycket vattentjänstlagen.

341 § och 10 § andra stycket vattentjänstlagen.

123

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Genom den föreslagna prioriteringsskyldigheten så kommer huvud- mannen i dessa situationer inte att överskrida sina rättigheter eller åsidosätta sina skyldigheter, om användarna av allmänna vattentjänster blir nedprioriterade vid driften av den allmänna va-anläggningen.

Konsekvenser för andra användare av allmänna va-anläggningar

När det inte föreligger någon fredstida kris och höjd beredskap inte råder, kommer de användare som genom avtal har rätt att nyttja de allmänna va-anläggningarna att ha de rättigheter som följer av av- talet – med de begränsningar som följer av vattentjänstlagen. Det innebär att deras behov endast får tillgodoses så länge det inte även- tyrar lagens huvudsakliga syfte, att tillhandahålla allmänna vatten- tjänster.35

Om det uppstår svårigheter med att tillgodose behovet av allmänna vattentjänster i sådana situationer så måste kommunen alltså – oav- sett vad avtalet skulle ange – begränsa tillgodoseendet av den avtal- ade förpliktelsen. Detta beror på att avtal aldrig får leda till ett åsido- sättande vad som följer av tvingande offentligrättslig lagstiftning.36

Under en fredstida kris eller höjd beredskap så ska angelägna all- männa intressen prioriteras vid driften av de allmänna va-anläggning- arna. Detta kan få till följd att användare som grundar sin rätt på avtal kan komma att prioriteras före användare som har rätt till all- männa vattentjänster, om dessa behov skulle utgöra de mest ange- lägna allmänna intressena i den aktuella situationen.

5.3.4Huvudmannen genomför prioriteringen

Det är kommunen som ansvarar för de allmänna va-anläggningarna.37 Det är dock genom huvudmannen som kommunens skyldigheter genomförs, oavsett om skyldigheterna grundas på vattentjänstlagen eller ingångna avtal. Relationen mellan kommunen och huvudman- nen innebär att kommunen ensam eller tillsammans med andra kommuner, ska ha ett rättsligt bestämmande inflytande över huvud- mannen.38 Kommunen eller kommunerna styr på detta sätt huvud-

351 § och 10 § andra stycket vattentjänstlagen.

36I detta fall 10 § andra stycket vattentjänstlagen.

376 § vattentjänstlagen.

383 § vattentjänstlagen; se vidare om relationen i kapitel 3.

124

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

mannen. Har driften av va-anläggningen överlåtits till annan är det denna aktör som ska vidta de driftåtgärder som behövs enligt huvud- mannens instruktioner.

Genom den föreslagna prioriteringsbestämmelsen får kommunerna en skyldighet att, genom huvudmannen för de allmänna va-anlägg- ningarna, se till att den allmänna va-anläggningen drivs så att den i första hand tillgodoser behoven av vatten och avlopp hos verksam- heter som utgör de i situationen mest angelägna allmänna intressena. Det kan exempelvis innebära att huvudmannen måste stänga av eller begränsa vattentillförseln till vissa hushåll och verksamheter, för att prioritera leveranserna till exempelvis ett akutsjukhus. I sam- band med detta måste det också övervägas vilka användare som

i stället ska få sina behov tillfälligt tillgodosedda genom ersättnings- tjänster, exempelvis att vatten levereras i dunk till en uppsamlings- plats eller att trycksatt vatten levereras med lastbil till byggnad.

Prioriteringen ska så långt det är möjligt genomföras i enlighet med de riktlinjer som kommunfullmäktige ställt upp. Våra förslag i denna del redovisas i avsnitt 5.4.

I figur 5.2 visas ett exempel på hur vatten skulle kunna prioriteras till sjukhus och en verksamhet med någon form av samhällsviktig produktion, genom att stänga av vattenförsörjningen till hushållen.

125

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Figur 5.2 Illustration över prioritering av vatten till samhällsviktig verksamhet genom avstängning av vatten till hushållen

sjukhus

Samhällsviktig

vattenverk

produktion

Källa: Framtagen av utredningen inspirerat av bild från Livsmedelsverket vid presentation för expert - gruppen 2024-03-12.

5.3.5Behov av reservkapacitet hos användare

Våra förslag innebär ett ökat ansvar på fastighetsägare och andra användare av va-anläggningen att ha egen reservkapacitet. För en- skilda hushåll kan det handla om att ha tillgång till vattendunkar och möjlighet att nyttja enskilda vattenanläggningar samt en alter- nativ hantering av avlopp.

För verksamheter kan det handla om att planera och bygga upp sin verksamhet så att den kan fortgå även om leveranserna från de allmänna va-anläggningarna skulle inskränkas eller upphöra helt.

Såväl privata som offentliga verksamheter behöver därför se över sina egna behov och möjligheter till egen reservkapacitet, exempel- vis genom tillgång till reservvattentäkt, egen dricksvattenrening och avloppshantering.

Då innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen av- görs utifrån den uppkomna situationens karaktär, och föreliggande

126

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

leveransmöjligheter, behöver alla användare av va-anläggningen agera för att säkerställa egen reservkapacitet.

5.4Krav bör ställas på beredskapsplanering

Förslag: Det ska finnas en aktuell beredskapsplan i varje kommun. Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en beredskapsplan. Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om beredskapsplanen är aktuell med hänsyn till behovet av beredskapsåtgärder.

Beredskapsplanen ska innehålla kommunens bedömning av vilka beredskapsåtgärder som behövs för att allmänna va-anlägg- ningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Planen ska särskilt innehålla riktlinjer för möjligheter att prioritera angelägna allmänna intressen vid driften av allmänna va-anläggningar i dessa situationer. Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt anläggningarnas strategiska betydelse och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Som beskrivits ovan följer det av ansvarsprincipen att kommunens skyldigheter att tillgodose behoven av allmänna vattentjänster kvar- står under fredstida krissituationer och under krig eller andra för- hållanden som har föranlett höjd beredskap.39 Verksamheten anses vara av så grundläggande betydelse för samhällets funktionalitet att den måste fortgå i dessa situationer. Vad detta närmare innebär för kommunerna behöver framgå av lag och andra författningar.

Det finns övergripande krav på kommunernas förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd beredskap i LEH. Där framgår bland

39Prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s. 76.

127

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

annat att kommunerna ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten.40 Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA).41

En del av vårt uppdrag har varit att analysera omfattningen av kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser och vid behov föreslå åtgärder som säkerställer att sådana analyser omfattar förmågan att kontinuerligt leverera vattentjänster.42 Utredningen har haft samtal med utvalda va-organisationer och genomfört en enkätstudie.43 Vid samtalen har det framhållits att kommunernas RSA omfattar vatten- tjänster men att det främst är behovet av vattenförsörjning som be- handlas. Det verkar inte vara lika vanligt att hantering av avlopps- vatten tas upp.

I enkätstudien så angav 52 av svarande 184 kommuner att de inte har en uppdaterad RSA som innehåller vattentjänster.44 Det fram- gick också att 48 av 194 kommuner inte har någon nödvattenplan och att 178 av 189 kommuner inte har någon plan för alternativ hantering av avlopp.45

Vår slutsats är att nuvarande analys och planering inte är tillräcklig. Det är särskilt tydligt att det saknas planering för alternativ hanter- ing av avlopp. Detta är olyckligt eftersom avlopp har visat sig vara den största utmaningen när civil infrastruktur slås ut, vilket bland annat erfarenheter från kriget i Ukraina visar.46 Effekterna av en ut- slagen infrastruktur för avledning och rening av avlopp är betydligt mer komplicerade än effekterna av utslagen dricksvattendistribution. I det senare fallet kan akuta behov hanteras genom att dricksvatten distribueras på flaska eller liknande anordningar.

Utredningen om kommuners och regioners beredskap har nyligen gjort en översyn av LEH och tagit fram förslag på ny övergripande lagstiftning. Utredningen ansåg att det mot bakgrund av det säker- hetspolitiska läget var motiverat att på olika sätt förtydliga ansvars- principens innebörd, bland annat när det gäller den planering som

40Här föreslår Utredningen om kommuners och regioners beredskap bland annat att begrep- pet extraordinära händelser i fredstid ska ersättas med fredstida krissituationer; SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig.

412 kap. 1 § första stycket LEH.

42Dir. 2022:127, s. 5.

43Bilaga 3 och 4.

44Bilaga 3, tabell 4.

45Bilaga 3, tabell 4.

46Livsmedelsverket, samtal februari 2023.

128

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

behövs för att kommunerna ska kunna upprätthålla sin verksamhet även under fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Utred- ningen betonade att den övergripande lagstiftningen huvudsakligen bör innehålla generella verksamhetskrav. Därutöver påpekade man att det finns regleringar i ett stort antal specialförfattningar, i vilka det ställs verksamhetskrav på kommuner och regioner på olika verk- samhetsområden.47

Utöver den risk- och sårbarhetsanalys och den övergripande planering som ska göras, enligt såväl nuvarande LEH som föreslagen ny lagstiftning, bedömer vi att det behövs kompletterande bered- skapsplanering för driften av de allmänna va-anläggningarna. Vi före- slår därför ett krav på att det ska finnas en aktuell beredskapsplan för va-verksamheten i varje kommun.

Beredskapsplaneringen bör innefatta att kommunen, på en över- gripande nivå, klargör förutsättningarna för och ta ställning till hur den allmänna va-anläggningen ska drivas under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Planeringen bör exempelvis omfatta vilken reservkapacitet som behövs och hur den kan åstadkommas, vilka ersättningstjänster som huvudmannen ska ordna, vilka fastig- heter eller verksamheter som kan vara anslutna till va-anläggningen utan att riskera dess robusthet, vilka intressen som ska prioriteras i bristsituationer och hur en prioritering ska genomföras. Andra frågor som bör behandlas är hur personalen ska utbildas och hur planer- ingen ska övas. Oavsett införande av de krav vi föreslår i övrigt är det angeläget att beredskapsåtgärder planeras och dokumenteras i en beredskapsplan.

Staten bör vägleda och ta fram preciserade krav på vad som för- väntas av kommunerna när det gäller beredskapsplanering för all- männa vattentjänster. Sådana förslag redovisas i avsnitt 8.4.1.

5.4.1Målsättningen för Sveriges totalförsvar är utgångspunkt

Beredskapsplaneringen bör utgå från och anpassas till gällande mål- sättning för Sveriges totalförsvar. Riksdagen har beslutat att total- försvaret 2021–2025 ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Totalförsvaret ska vara krigsavhållande genom

47SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 249–250.

129

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

att ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och ut- hållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium. Utgångspunkten för planer- ingen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid.48

I oktober 2024 tog regeringen beslut om totalförsvaret 2025–2030 Där framgår att regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att utgångspunkten för planeringen av det civila försvaret fortsatt ska vara att under minst tre månader kunna möta och hantera ett krig i Europa som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet.49

5.4.2Beredskapsplanen ska beslutas av kommunfullmäktige

Beredskapsplanen kommer att ligga till grund för hur va-anläggningen ska drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap och vilken prioritering som kan göras mellan användare i bristsituationer. Planeringen får därmed anses vara av stor vikt för kommuninvånarna, och kräva principiella ställningstaganden. Planen behöver därmed få en politisk förankring, som den endast kan få om planen antas av kommunfullmäktige.50

5.4.3Planens aktualitet

Förutsättningarna för hur kommunen, genom huvudmannen, ska kunna fullgöra sina skyldigheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap, kommer att förändras med tiden. Det kan handla både om förändringar som kommunen aktualiserar, så som anord- nande av nya reservvattentäkter eller upprättandet av lager med kritiska varor, som förändringar i omvärlden som kommunen be- höver anpassa sig till. Det är därför angeläget att planeringen hålls

48Försvarsutskottets betänkande 2020/21: FöU4 Totalförsvaret 2021–2025; Regeringens för- slag till mål beskrivs i prop. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, se särskilt s. 84.

49Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 109. Propositionen väntas behandlas av riks- dagen i december 2024.

505 kap 1 § KL; Jfr motsvarande resonemang vid införandet av vattentjänstplaner i

prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 26.

130

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

aktuell och att planen revideras vid behov. På samma sätt som för vattentjänstplaner bör planen prövas av varje kommunfullmäktige.51 Vi föreslår att såväl vattentjänstplan som beredskapsplan ska om- prövas varje mandatperiod. Genom hänvisningen till mandatperiod säkerställs att varje kommunfullmäktige medverkar i beredskaps- planeringen. Ett ställningstagande ska därmed normalt ske minst vart fjärde år.52 Förslag som rör vattentjänstplanen redovisas i avsnitt 6.3.1.

5.4.4Samordning av planeringskrav

Arbetet med att planera hur den allmänna va-anläggningen ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap, bör om det är möjligt och lämpligt samordnas och integreras med riskanalys- arbete som sker i enlighet med annan lagstiftning.53 Vi bedömer det som nödvändigt att planeringen samordnas med den grundläggande planering inför fredstida krissituationer och höjd beredskap som ska ske enligt LEH. Därför bör det införas ett lagkrav på att kommunen ska samordna beredskapsplaneringen enligt vattentjänstlagen, med de risk- och sårbarhetsanalyser, planer och förberedelser som ska göras enligt LEH.

Därutöver bör samordning ske även med annan relevant planer- ing, till exempel den planering som ska ske för katastrofmedicinsk beredskap,54 och för räddningstjänst såväl i fred som under höjd beredskap.55 Detta behöver inte regleras särskilt.

Den grundläggande regleringen av kommunal beredskap i LEH syftar till att kommuner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred och höjd beredskap. Kommunerna ska därigenom också uppnå en grundläg- gande förmåga till civilt försvar.56 I lagen förtydligas innebörden av kommunernas geografiska områdesansvar, vilket bland annat inne-

51Jfr prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 26.

525 kap. 9 § KL.

53Jfr med kraven på sådan samordning i 3 § MSBFS (2015:5) föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser.

547 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (HSL).

553 kap. 8 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO).

561 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH); Prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 156; Med stöd av lagen har regeringen beslutat om förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH).

131

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

bär ett ansvar att samordna olika kommunala aktörers planering inför fredstida krissituationer.57

LEH kräver att kommunerna ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten.58 Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA).59 Kommuner ska vidare, med beaktande av denna analys, för varje ny mandatperiod, fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.60 Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap har beslutat föreskrifter om RSA.61 I föreskrifterna förtydligas att kommunerna ska anpassa arbetet med RSA till de egna behoven och till övriga förutsättningar. Arbetet ska i den utsträckning det är möjligt och lämpligt samordnas och integreras med riskanalysarbete som sker i enlighet med annan lagstiftning.62

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har även tagit fram handböcker som stöd till kommunerna för olika kommunala verksamheter. Det finns en handbok för avlopp63 och en handbok för dricksvatten64 som utgör stöd för bedömningen av vattentjänster. Livsmedelsverket har publicerat en handbok för krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten, som inkluderar stöd för arbetet med RSA.65

I LEH regleras även kommunernas förberedelser för och verk- samhet under höjd beredskap.66 Kommunerna ska vidta de förbere- delser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (bered- skapsförberedelser).67 Kommunens geografiska områdesansvar innebär att kommunstyrelsen under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer sam-

572 kap. 7 § LEH.

58Här föreslår Utredningen om kommuners och regioners beredskap bland annat att begreppet extraordinära händelser i fredstid sak ersättas med fredstida krissituationer; SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig.

592 kap. 1 § första stycket LEH.

602 kap. 1 § andra och tredje stycket LEH.

61Med stöd av 12 § FEH.

623 § MSBFS (2015:5), föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser.

63MSB Handbok i kommunal krisberedskap: Kommunala verksamheter: Avlopp, MSB1945, 2022.

64MSB Handbok i kommunal krisberedskap: 2. Kommunala verksamheter, dricksvatten, MSB1573, 2020.

65SLV 2023 Handbok för krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten.

663 kap. LEH.

673 kap. 1 § LEH.

132

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

ordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten.68

5.4.5Samråd och granskning

Vid planeringen ska kommunen samråda med berörda länsstyrelser, som får se till att intressen hos och information från andra statliga myndigheter framförs.69 Samråd ska även ske med berörda kommu- ner. Det kan exempelvis vara en grannkommun som använder en vattentäkt eller som har intresse av att viss verksamhet i kommunen prioriteras vid brist. I den mån det behövs ska samråd även ske med fastighetsägare och andra användare som kan komma att beröras sär- skilt. Samrådsförfarandet ska ta sikte på att ge berörda aktörer till- fälle att framföra synpunkter och kunna påverka beredskapsplaner- ingen. För att samrådet ska kunna fylla sin funktion behöver det ske i ett sådant skede att det finns faktiska möjligheter att kunna påverka.

Vissa planer, så som kommunens vattentjänstplaner, ska ställas ut för granskning innan kommunfullmäktige beslutar om planen.70 Att ställa ut en plan för granskning är resurskrävande,71 och många kommunala planer ställs inte ut för granskning. Några exempel på detta är kommunernas planering inför fredstida krissituationer i LEH,72 och planeringen av den kommunala räddningstjänsten.73 Vi bedömer att det inte är motiverat att ställa ut beredskapsplanen för granskning.

5.4.6Beredskapsplanen är inte bindande

En planering ska följas av alla som har uppgifter att utföra enligt planen. Det är dock ganska sällan som planer kan få en sådan ut- formning och förankring att de dessutom blir juridiskt bindande gentemot utomstående. Ett välkänt undantag – där planen ger så- dana rättigheter och skyldigheter – är kommunens detaljplaner en-

683 kap. 4 § LEH.

69Jfr 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

706 c § vattentjänstlagen.

71Jfr prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 33.

722 kap. 1 §.

733 kap. 8 § LSO.

133

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

ligt plan- och bygglagen. Framtagandet av sådana planer omgärdas av omfattande lagstiftning, till exempel om när planeringen ska ske, vad planen får och ska innehålla och hur underlaget till planen ska se ut. Processen innefattar även krav på samråd och granskning.74 Att detaljplanen innebär rättigheter och skyldigheter för enskilda,75 gör också att dessa planer kan överklagas av dem som berörs.76

Den beredskapsplan som vi föreslår kommer, liksom de flesta planeringskrav, inte att ha en sådan utformning och förankring att den skapar rättigheter och skyldigheter för utomstående. Det finns inte skäl att reglera detta.77

5.4.7Utbildning och övning

För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbildning som regelbundna övningar.78 Övning och utbild- ning behövs för att förstärka samordningsförmågan, förmågan att klara såväl väntade som oväntade krissituationer samt förmågan att lära av erfarenheter som gjorts i samband med tidigare kriser och av andra aktörer.79 Krav på utbildning och övning finns i dag i bland annat i LEH,80 och LSO.81

Utbildning och övning kommer att vara avgörande för att den allmänna va-anläggningen ska kunna drivas under fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Vi har också i enkätstudien kunnat konstatera att endast 27 procent av kommunerna har övat sin nöd- vattenplan, och 1 procent har övat alternativ hantering av avlopp.82 Preciserade krav på övning och utbildning kan med fördel ställas i följdföreskrifter eller genom vägledning. Vi utvecklar detta mer i avsnitt 5.6 och 8.4.1.

74Se särskilt 4–6 kap. plan- och bygglagen (2010:900) (PBL).

75Se exempelvis 9 kap. 30–30 a §§ PBL.

7613 kap. 2 a § PBL.

77Jfr erinran i 6 b § tredje stycket vattentjänstlagen om att vattentjänstplan inte är bindande.

78Prop. 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap, s. 53–54.

79Prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 110.

802 kap. 8 § LEH.

81Se exempelvis 10 kap. 1–2 §§ LSO och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO).

82Bilaga 3, tabell 4.

134

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

5.4.8Ersättningstjänster

En särskild beredskapsåtgärd som kommunen behöver planera för är ersättningstjänster.

Det finns i dag inga specifika regler i vattentjänstlagen om kom- munens ansvar vid kortvariga eller långvariga inskränkningar i leve- ransen av vattentjänsterna. Av förarbetena framgår att tillfälliga och kortvariga inskränkningar vid sedvanliga reparations – och under- hållsarbeten bör accepteras.83 Om det uppstår mer omfattande in- skränkningar bör huvudmannen kunna anses ha skyldighet att ordna med lämpliga ersättningstjänster,84 även om normala kvantitetskrav inte kan tillgodoses.85 Endast kortvariga och oundvikliga stopp i leveranserna ska förekomma utan ersättningstjänster.86

Vi har övervägt en legaldefinition av begreppet ersättningstjänster och en skyldighet att ordna anordningar för sådana tjänster. Det finns dock en risk att en specifik reglering om detta kan inskränka de skyl- digheter som kommunen har på ett inte önskvärt sätt. Vi förordar därför inte en sådan reglering, utan anser att det även fortsättnings- vis bör vara upp till kommunerna att avgöra innebörden av deras skyldighet att tillhandahålla ersättningstjänster. Det gäller både be- hovet av nödvatten och behovet av alternativ hantering av avlopp.

En fråga som kan bli särskild komplex att hantera och som be- höver utredas vidare är hur latrin ska hanteras i de situationer där vattentoaletter inte fungerar. Ett exempel som lyfts under utred- ningens gång är om någon aktör har ansvar för att tillhandahålla tillfälliga toaletter, så kallade baja-major. Denna, och liknande frågor, behöver hanteras internt inom kommunen i samråd mellan ansvariga aktörer för va-verksamhet och avfallshantering. Det ska även förtyd- ligas att kommunen i en krissituation alltid har möjlighet att agera med stöd av sin allmänna kompetens.87 Det förslag om särskilda samlingsplatser som Utredningen om kommuners och regioners beredskap nyligen föreslagit kan vara ett sätt att hantera frågan.88

83Prop. 2005/06:78, s. 67; SOU 2021:81 En säker tillgång till dricksvatten av god kvalitet s. 344; Ds 2023:9, s. 42.

84Prop. 2005/06:78, s. 67; SOU 2021:81, s. 344.

85SOU 2016:32, del 1, s. 668.

86SOU 2016:32, del 1, s. 668.

872 kap. 1 § KL.

88SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 321 f.

135

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

5.4.9Planeringens omfattning och inriktning

Kommunerna behöver ha en ändamålsenlig och likvärdig förmåga att fullgöra sina skyldigheter enligt vattentjänstlagen även under freds- tida krissituationer och höjd beredskap.89 En godtagbar nivå, kan till- godoses på olika sätt utifrån varierande behov och förutsättningar i kommunerna.90 Ett exempel på olika förutsättningar är att en kom- mun som har få dricksvattentäkter behöver vidta andra och mera om- fattande förberedande åtgärder för att säkerställa vattenförsörjningen än en kommun som har betydande tillgång till dricksvattentäkter.91

Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt den allmänna va-anläggningens strategiska betydelse och ut- satthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Utred- ningen om kommuners och regioners beredskap har utvecklat inne- börden av vad detta kan innebära enligt följande.92

Befolkningen i mindre kommuner och glest befolkade områden har sedan lång tid tillbaka i betydande omfattning flyttat till storstads- områden och andra större städer. Denna befolkningskoncentration till vissa geografiska områden i förening med att det där bedrivs många sam- hällsviktiga verksamheter innebär givetvis ökad sårbarhet och utsatthet under ett väpnat angrepp mot Sverige.

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 görs bedömningen att Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, Västkusten med Göteborg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är viktiga för försvaret av Sverige i händelse av en kris eller krig (prop. 2020/21:30, s. 60).

Även andra platser kan dock vara viktiga som baserings- och kon- centrationsområden för Försvarsmaktens krigsförband samt för sam- hällets försörjning och funktionalitet. Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter.

Utredningen om kommuners och regioners beredskap har föreslagit att regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag, att tillsammans med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, analysera och lämna förslag till en modell som kan ligga till grund för de bedömningar och ställningstaganden som behöver göras avseende kommuners och

89SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 249.

90Jfr SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig,

s. 252–255.

91SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 255–256.

92SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 255–256.

136

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

regioners strategiska betydelse eller utsatthet om Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp.93 Resultatet av ett sådant arbete kan ge mer stöd för de bedömningar som kommunerna behöver göra när det gäller inriktningen på beredskapsplaneringen för va-verksamheten.

Ett sätt för att stärka förmågan att hantera va-verksamheten inför och under fredstida krissituationer och höjd beredskap är att sam- verka med andra kommuner. I avsnitt 9.4 och 9.5 finns förslag som verkar i denna riktning.

5.5Prioriteringskravet måste kunna genomdrivas

Genom den föreslagna prioriteringsbestämmelsen får kommunerna en skyldighet att, genom huvudmannen för de allmänna va-anlägg- ningarna, se till att den allmänna va-anläggningen drivs så att den i första hand tillgodoser behoven av vatten och avlopp hos verksam- heter som utgör de i situationen mest angelägna allmänna intressena. Det kan exempelvis innebära att huvudmannen måste stänga av eller begränsa vattentillförseln till vissa hushåll och verksamheter, för att prioritera leveranserna till exempelvis ett akutsjukhus. Om det blir aktuellt att genomföra de planerade åtgärderna så aktualiseras huvud- mannens ansvar att i skälig tid underrätta berörda fastighetsägare om planerade vattenavstängningar och andra väsentliga ändringar av förutsättningarna för att använda va-anläggningen.94

Det är dock inte alltid tekniskt möjligt att styra användandet av den allmänna va-anläggningen. Det behövs därmed även administra- tiva verktyg för att genomdriva prioriteringsskyldigheten, vilket utvecklas i detta avsnitt.

5.5.1Kommunala föreskrifter

Förslag: Kommuner ska ges möjlighet att meddela särskilda före- skrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Regeringen bemyn- digas att ge kommuner denna föreskriftsrätt.

93SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 256–257.

9414 § vattentjänstlagen.

137

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Användarnas brukande av den allmänna va-anläggningen måste kunna regleras administrativt för att underlätta genomförandet av prioriter- ingsskyldigheten. Detta behöver kunna ske både genom föreskrifter och beslut i enskilda fall, där olika nödvändiga begränsningar kan ställas upp för alla, eller vissa, användare inom ett visst område.

Kommunerna har redan i dag ett bemyndigande att besluta före- skrifter om användningen av den allmänna va-anläggningen.95 Detta bemyndigande är beslutat utifrån då gällande lydelse av vattentjänst- lagen. Genom den prioriteringsskyldighet vi föreslår i avsnitt 5.3 tillkommer andra förutsättningar. Vi förordar därför ett separat bemyndigande med rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att möjliggöra en sådan prioritering. Bemyndigandet behöver ske i två steg, såväl i vattentjänstlagen som i dess förordning.

5.5.2Införandet av ett straffrättsligt ansvar

Förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att genomdriva prioriteringsskyldigheten, ska dömas till böter. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Till ansvar ska inte heller dömas, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfat- tas av föreläggandet eller förbudet.

Införandet av ett straffrättsligt ansvar måste vara motiverat av ett tillräckligt skyddsintresse.96 I detta fall handlar det om att någon bryter mot föreskrifter som kommunen bedömt som nödvändiga för att genomdriva prioritering av angelägna allmänna intressen vid driften av de allmänna va-anläggningarna, under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Detta måste anses vara ett tillräckligt skyddsintresse.

Vår föreslagna straffregel bygger på kriminalisering av överträ- delser av kommunens föreskrifter. Bestämmelsen utgör således ett så kallat blankettstraffbud, det vill säga en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som

9523 § vattentjänstlagen och 2 § vattentjänstförordningen.

96SOU 2013:38 Vad bör straffas? del 1, s. 19.

138

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

är straffbart, utan som fylls ut genom hänvisning till andra bestäm- melser.97 De bestämmelser som fyller ut blankettstraffbudet kan finnas i samma föreskrift eller i en separat föreskrift på samma eller lägre konstitutionell nivå. Blankettstraffbud är mycket vanliga inom det specialstraffrättsliga området, men förekommer även i brotts- balken.98

Ett exempel på blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter på lägre konstitutionell nivå, är straffansvaret för att bryta mot kommu- nala föreskrifter om eldningsförbud.99 Ett annat exempel är brottet förseelse mot områdesskydd, där det hänvisas till exempelvis kom- munala föreskrifter för skyddet av ett naturreservat.100

Vilket straff som kan dömas ut när straffbestämmelsen fylls ut av föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än lag, har prövats av Högsta domstolen i NJA 2005 s. 33. Domstolen konstaterade att det enligt regeringsformen inte är tillåtet att döma till fängelse för gärningar som helt, eller i något väsentligt avseende, anges i en be- stämmelse som beslutats av myndighet eller kommun.101 Den straff- bestämmelse vi föreslår kan därmed endast omfatta påföljden böter.102

Regler om utdömande av böter finns, om frågan inte regleras sär- skilt, i brottsbalkens 25 kap. Innebörden av att föreskriva påföljden böter blir därmed att dagsböter kommer att utdömas som huvud- regel. Om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter kommer dock böterna i stället att utgå i form av penningböter.103

Som framgår nedan förslår vi även införandet av en möjlighet för kommuner att besluta om förelägganden och förbud i det enskilda fallet, vid äventyr av vite. För att tydliggöra att samma förfarande inte ska kunna sanktioneras med både vite och straff, bör straffregeln uttryckligen ange att straffansvar inte kan utkrävas om gärningen omfattas av ett vitesföreläggande.104

Vår sammanfattande slutsats är att det är motiverat att införa ett straffrättsligt ansvar för överträdelser av de föreskrifter kommunen

97Asp, Petter, Håller den Victorska tesen? – om blankettstraffbud, normgivningsmakt och krav på uppsåtstäckning, SvJT 2015 s. 370; SOU 2013:38 Vad bör straffas? del 2, s. 595; NJA 2005 s. 33; SOU 2020:13 Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar, s. 69 och 71.

98SOU 2013:38 Vad bör straffas? del 2, s. 595.

9910 kap. 1 och 3 § LSO samt 2 kap. 7 § FSO.

10029 kap. 2 a och 11 §§ samt 7 kap. 4–5 §§ miljöbalken.

101NJA 2005 s. 33 och 42; SOU 2013:38 Vad bör straffas? del 2, s. 597; Prop. 2005/06:182 Miljö- balkens sanktionssystem, m.m., s. 66.

1021 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken (1962:700).

10325 kap. 1 § brottsbalken (1962:700).

104Karlmark, Stefan, Miljörätt ur straffrättsligt perspektiv (2009, JUNO), s. 411.

139

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

bedömt som nödvändiga för att kunna genomdriva prioriterings- skyldigheten under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Att införa straffrättsligt ansvar som påtryckningsmedel för att öka efterlevnaden är proportionerligt utifrån hur viktigt det är att dessa föreskrifter följs, och hur svårt det är att genom tekniska åtgärder styra vem som ska prioriteras vid användningen av den allmänna va-anläggningen. Det är inte heller praktiskt möjligt att fullt ut styra denna användning genom förbud och förelägganden i det enskilda fallet, då många kan behöva anpassa sitt nyttjande av de allmänna va-anläggningarna samtidigt.

Tillämpningsområdet för straffstadgandet knyter an till tillämp- ningsområdet för de kommunala föreskrifterna om prioritering.

5.5.3Förbud och förelägganden i det enskilda fallet

Förslag: Kommunen får meddela förelägganden och förbud som begränsar användningen av allmänna va-anläggningar för att möj- liggöra prioritering av angelägna allmänna intressen under freds- tida krissituationer och höjd beredskap. Kommunen får bestämma att ett sådant beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas. Beslutet får förenas med vite.

Det behövs också ett alternativ till föreskrifter för ett visst område. Det kan hända att det endast finns behov av att begränsa en eller ett par fastigheters användning av de allmänna vattentjänsterna. Därför bör kommunen även ges möjlighet att besluta om förbud och begräns- ningar i nyttjandet av de allmänna vattentjänsterna i det enskilda fallet.

Förelägganden och förbud ska kunna riktas mot den som i för- hållande till va-huvudmannen har rätt att använda anläggningen. Det ankommer på fastighetsägarna att se till att all användning, det vill säga även den användning som i förekommande fall grundas på avtal med fastighetsägaren, följer förbudet eller föreläggandet. Det kan bland annat gälla hyresgäster som inte har ett avtal med huvudmannen.

140

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

Kommunen ska kunna välja att förena beslutet med vite.105 Om ett vitesföreläggande överträds så får kommunen ansöka om att vitet ska dömas ut hos mark- och miljödomstolen.106

Det kommer typiskt sett att vara bråttom när huvudmannen nyttjar sin möjlighet att meddela förelägganden och förbud enligt denna bestämmelse, viket motiverar att beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas. Liknande reglering återfinns exempelvis när det gäller beslut om områdesskydd.107

5.5.4Överklagande

Förslag: Kommunens beslut om användningsbegränsningar för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen får överklagas till mark- och miljödomstolen.

Förbud och förelägganden enligt den föreslagna bestämmelsen kommer att innebära begränsningar i den rätt att ta del av allmänna vattentjänster, som fastighetsägare och andra användare annars skulle ha haft enligt vattentjänstlagen. Det kommer därmed att innebära en inte obetydlig påverkan på de enskilda som berörs av föreläggan- det eller förbudet. Besluten ska därmed enligt förvaltningsrättsliga principer, som numera även kodifierats i förvaltningslagen,108 vara överklagbara.

Eftersom det är kommunen som fattar besluten, så är utgångs- punkten att ett överklagande ska hanteras utifrån reglerna om lag- lighetsprövning,109 om frågan inte regleras särskilt.110

Vid ett överklagande av så pass ingripande beslut som det är fråga om här, så är det inte rimligt att prövningen begränsas till att avse beslutets laglighet, så som sker vid en laglighetsprövning.111 Det be- hövs därmed särskild reglering om att besluten ska kunna överklagas enligt förvaltningslagens regler om överklagande. Det är också lämp- ligt att reglera vilken instans som ska pröva ett sådant överklagande.

105De övergripande bestämmelserna om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

10655 § vattentjänstlagen. Mål om viten hos mark- och miljödomstolen handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, se 4 kap. 2 §.

107Se 7 kap. 24 § andra stycket miljöbalken.

10841 § förvaltningslagen (2017:900).

10913 kap. KL.

1102 § förvaltningslagen och 13 kap. 2–3 §§ KL.

11113 kap. 8 § KL.

141

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

Överklagbara beslut enligt vattentjänstlagen prövas i dag av mark- och miljödomstolen. Denna instans bör också få pröva beslut om användningsbegränsningar för att möjliggöra prioritering.112

Vi föreslår därför en ny bestämmelse om att kommunens före- läggande och förbud ska kunna överklagas, och att överklagandet ska prövas av mark- och miljödomstolen.113

5.6Följdföreskrifter om driften under fredstida krissituationer och höjd beredskap

Förslag: Regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, ska få meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Allmänna vattentjänster är offentliga uppgifter som måste skötas på ett kvalificerat sätt.114 Det är då viktigt att staten ställer tydliga krav på kommunerna, exempelvis i föreskrifter och vägledningar.115 Samtidigt är det viktigt att lagarna utformas på ett sådant övergri- pande och teknikneutralt sätt att de inte behöver förändras allt för ofta. Det är därför ofta lämpligare att ställa mer preciserade krav i följdföreskrifter, i förordning eller myndighetsföreskrifter.

De förtydligande, och i vissa fall, tillkommande krav vi föreslår i beredskapshöjande syfte är av övergripande karaktär. De behöver därför fyllas ut med mer preciserade krav på vad som förväntas av kommunerna. Sådana krav bör ställas på förordnings- eller myndig- hetsföreskriftsnivå.

I dag finns inget bemyndigande om följdföreskrifter till vatten- tjänstlagen, när det gäller hur kommunen ska ordna och driva de allmänna va-anläggningarna.116 Föreskrifter av betydelse för hur va-anläggningarna ska bedrivas finns i stället i annan lagstiftning,

11252–55 §§ vattentjänstlagen.

113Där kommer prövningen kommer att handläggas enligt om lagen (1996:242) om dom- stolsärenden; 5 kap. 1 § (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

114SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, del 1, s. 762–763.

115Jfr SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, del 1, s. 23–24.

11623 § vattentjänstlagen avser endast hur anläggningarna ska få användas när den väl ordnats.

142

SOU 2024:82

Förstärkt beredskap

såsom i miljölagstiftningen och livsmedelslagstiftningen.117 Det är inte lämpligt att föra in de preciserade krav som kan behövas av beredskapsskäl i den lagstiftningen, eller dess följdföreskrifter. Det behöver i stället ske genom följdföreskrifter till vattentjänstlagen.

För att det ska bli tydligt vad som förväntas av kommunerna bör sådana föreskrifter kunna omfatta alla åtgärder som behövs för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna drivas under fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Vi föreslår därför ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Bemyndigandet bör även omfatta en möjlighet till subdelegation.

I kapitel 8 beskriver vi närmare hur vi ser på statens roll i förhål- lande till allmänna vattentjänster. Där redovisas i avsnitt 8.4.1 ett förslag om bemyndigande till Livsmedelsverket och Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om åtgärder för att den allmänna va-anlägg- ningen ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

5.7Avvikande föreskrifter under höjd beredskap

Förslag: Om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, ska regeringen få meddela föreskrifter som avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verk- samheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

Den prioriteringsskyldighet vi föreslår förändrar inte kommunens skyldighet att ordna allmänna vattentjänster, utan innebär endast förändringar i hur de allmänna va-anläggningarna ska drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Den prioritering som ska ske av angelägna allmänna intressen, så som verksamheter av betydelse för totalförsvaret, kommer därmed endast att vara möjlig

117Exempelvis förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, miljö- prövningsförordningen (2013:251), livsmedelsförordningen (2006:813) och LIVSFS (2022:12) Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten.

143

Förstärkt beredskap

SOU 2024:82

om den allmänna va-anläggningen redan är ordnad för att tillgodose dessa verksamheter.

Denna begränsning kan komma att framstå som orimlig i situa- tioner där Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Detta gäller särskilt under högsta beredskap, då totalförsvar är all samhällsverksamhet som ska bedrivas.118

I sådana lägen kan det vara angeläget att regeringen snabbt och enkelt kan ändra i vattentjänstlagen. Det kan till exempel gälla be- stämmelser om att kommunerna måste ordna den allmänna va-anlägg- ningen så att verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda den.

Riksdagen kan bemyndiga regeringen att besluta om föreskrifter som annars skulle ha krävt ett riksdagsbeslut. Sådan fullmakts- lagstiftning gör det möjligt att under höjd beredskap snabbt besluta om nödvändiga föreskrifter.119 Regeringsformen möjliggör fullmakts- lagstiftning om riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigs- fara som riket har befunnit sig i.120

Liknande bemyndiganden finns exempelvis i lagstiftningen för räddningstjänst och hälso- och sjukvård.121 Även Utredningen om kommuners och regioners beredskap har lagt fram ett förslag om fullmaktslagstiftning för kommuners och regioners uppgifter avse- ende skydd och hjälp till civilbefolkningen.122

Vårt förslag har utformats på liknande sätt som förslaget från Utredningen om kommuners och regioners beredskap.

1181 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

119Jfr SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 278.

12015 kap. 6 § regeringsformen.

121Se 8 kap. 3 § LSO och 6 kap. 1 § HSL. Att det kan röra sig om avvikande och inte bara utfyllande föreskrifter är otydligt, men framgår i prop. 1981/82:97 om hälso- och sjukvårds- lag, m.m., s. 137. Se även prop. 2016/17:43 En ny hälso- och sjukvårdslag, s. 133.

122SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 42.

144

6Klimatanpassning för robusta vattentjänster

Sammanfattning: Klimatförändringarna påverkar vatten på olika sätt och vattentjänster är ett område som påverkas särskilt vid exempelvis översvämningar, torka och skred. I det här kapitlet beskriver vi hur klimatförändringarna påverkar vattentjänster och redovisar förslag kopplat till klimatanpassning.

Vi föreslår att kravet på vattentjänstplaner i vattentjänstlagen utvidgas till att avse alla åtgärder som behöver vidtas för att an- läggningarna ska fungera i ett förändrat klimat.

Vidare bedömer vi att mängden tillskottsvatten till va-anlägg- ningarna behöver minska. För detta behöver fastighetsägare, kommun, huvudmannen för allmänna va-anläggningar och staten vidta åtgärder.

En del av utredningens uppdrag är att ta fram åtgärder som stärker förmågan att leverera vattentjänster utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.1 Mot bakgrund av en allt osäkrare omvärld finns det behov av att analysera risker och åtgärda sårbar- heter i samhällets förmåga att leverera vattentjänster. Förmågan att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster till exempel på grund av klimatrelaterade extrema väderhändelser, behöver vara god.2

I direktiven lyfts även att den pågående klimatkrisen med med- förande konsekvenser såsom översvämningar, värmeböljor, torka, skyfall och stormar innebär utmaningar när det gäller förmågan att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster. Påverkan av klimat- relaterade händelser kan till exempel leda till brist på vatten och försämrad råvattenkvalitet.

1Dir. 2022:127, s. 1.

2Dir. 2022:127, s. 2.

145

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

6.1Styrning för ökad klimatanpassning

6.1.1Nationell strategi för klimatanpassning

EU:s klimatlag ställer krav på medlemsländerna att ha en nationell strategi för klimatanpassning som uppdateras regelbundet. Den första nationella strategin togs fram 2018.3 Regeringen beslutade om en reviderad nationell strategi och en handlingsplan för klimat- anpassning under våren med ett reviderat mål för klimatanpassning.4

Regeringens inriktning: Med en samhällsekonomiskt effektiv, strate- gisk och åtgärdsinriktad klimatanpassning fungerar samhället väl i det förändrade klimatet. Naturmiljön har god förmåga att återhämta sig och ekosystemens resiliens har stärkts. Samhällets aktörer, inklusive privata och offentliga på alla administrativa nivåer, hanterar risker, sår- barheter och möjligheter i beslutsfattande. Klimatanpassning är inte- grerad i relevanta verksamheter och ansvarsområden.

Det övergripande målet har till syfte att ge stöd och riktning för aktörer inom offentlig sektor, näringsliv, och civilsamhället, liksom för privatpersoner för att förebygga och förbereda åtgärder mot klimatrelaterade risker och extrema väderhändelser. En integrerad klimatanpassning innebär att det bör vara en del av ägares och verk- samhetsutövares arbete med att framtidssäkra egendom, fastigheter och verksamheter som kan påverkas av ett förändrat klimat.

Regeringens handlingsplan för de kommande fem åren har följande fokusområden:

•Att trygga vattenförsörjningen och beredskap för översvämning och torka

•Livsmedelsförsörjning och beredskap

•Robust klimat- och energiomställning

•Robust fysisk planering, markanvändning och transport- infrastruktur i ett förändrat klimat

•Hälsa och särskilt utsatta grupper

•Internationellt arbete med klimatanpassning

3Regeringens skrivelse 2023/24:97, Nationell strategi och regeringens handlingsplan för klimatanpassning, s. 5.

4Regeringens skrivelse 2023/24:97, Nationell strategi och regeringens handlingsplan för klimatanpassning, s. 27.

146

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

6.1.2Etappmål för hållbar dagvattenhantering

Dagvattenhantering är en viktig del i arbetet med klimatanpassning. Inom miljömålssystemet finns följande etappmål om dagvatten och hållbar dagvattenhantering som ska uppnås senast 2025:5

De kommuner där det finns risk för betydande påverkan av dagvatten på mark, vatten och den fysiska miljön i befintlig bebyggelse, har senast 2025 genomfört en kartläggning och tagit fram handlingsplaner för en hållbar dagvattenhantering samt påbörjat genomförandet av planerna.

Naturvårdsverket har ansvar för vägledning inom detta område.6 Myndigheten har tagit fram skriftliga vägledningar och annat stöd till kommunerna för deras arbete med att nå etappmålet. I vägled- ningen för hållbar dagvattenhantering, som tagits fram av Natur- vårdsverket tillsammans med Boverket, definieras begreppet hållbar dagvattenhantering som ett samlingsbegrepp som innefattar många olika delar och lösningar i ett avrinningsområde. I ny och befintlig bebyggelse innebär en hållbar dagvattenhantering bland annat att man ska minska uppkomsten av dagvatten och minimera behovet av bortledande. Det senare kan ske genom lokal hantering som in- filtration eller att man nyttjar dagvatten som en resurs som gestalt- ning eller för bevattning. Utifrån ett skyfallsperspektiv så kan håll- bar dagvattenhantering vara att bygga där det är lämpligt, att säkra rätt höjdsättning av mark och byggnader samt skapa skyfallsytor och skyfallsstråk.7

I kapitel 8 föreslår vi ett nytt etappmål för en god va-infrastruktur som kommer komplettera etappmålet för hållbar dagvattenhantering och kommer bidra positivt till kommunernas klimatanpassning.

6.1.3Klimatanpassning, beredskap och civilt försvar

I propositionen för totalförsvaret 2021–2025 konstateras att klimat- förändringar är ett allvarligt och växande hot mot den globala säker- heten. Regeringen för också fram att klimatförändringarna kommer att leda till stora påfrestningar i vår omvärld och för Sverige, inte minst på grund av vårt geopolitiska läge som arktisk stat. När klimatet

5https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/dagvatten/, avläst 2024-10-23.

63 kap. 2 § miljötillsynsförordningen (2011:13) och förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

7https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avlopp/hallbar- dagvattenhantering/#E1825899437, avläst 2024-10-24.

147

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

förändras får det också konsekvenser för människors livsvillkor och många samhällsviktiga funktioner i samhället.8

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) drar slutsatsen att det är av stor vikt för Sveriges säkerhet att minska och förbereda sig för de omfattande konsekvenserna av klimatförändringarna.9 De direkta effekterna på Sverige, inklusive ökning av extremväder, översväm- ning, torka, vattenbrist och hetta, beskrivs som endast en liten del av dessa konsekvenser. Förmågan att hantera störningar i globala flöden är särskilt viktigt. Risker kopplat till ändrade rörelsemönster, migration och ökad risk för sjukdoms- och smittspridning kommer också innebära utmaningar.10 Vidare poängteras vikten av att inte se klimatförändringarnas konsekvenser som en enskild kris eller hän- delse, utan det är något som kommer att ge upphov till, förstärka och förlänga kriser, utmaningar och risker fortlöpande framöver.

Regeringen beskriver i den nya nationella strategin för klimat- anpassning att regeringens satsningar på att stärka samhällets kris- och försörjningsberedskap också måste beakta klimatförändringarnas effekter.11

Regeringen avser att i arbetet med civilt försvar och krisberedskap anlägga ett klimatanpassningsperspektiv och verka för samordning av arbetet med klimatanpassning och katastrofriskreducering. Detta kan göras exempelvis genom gemensamma processer för samordning, styr- ning, uppföljning samt planering och genomförande av åtgärder.

Kopplingen mellan klimatanpassning, beredskap och civilt försvar tas även upp av Nationella expertrådet för klimatanpassning i deras första rapport som överlämnades till regeringen den 9 februari 2022.12 Expertrådet anser att klimatanpassning och beredskap behöver kopplas ihop mer och inte bedrivas i stuprör.13 I rapporten presenteras 168 åt- gärdsförslag. De huvudsakliga budskapen i rapporten är följande:14

8Prop. 2020/21:30, s.127.

9FOI (2023), Klimatförändringar och svensk säkerhet, stöd till långsiktiga omvärldsanalyser, Memo FOI, s. 10

10FOI (2023), Klimatförändringar och svensk säkerhet, stöd till långsiktiga omvärldsanalyser, Memo FOI, s. 10.

11Regeringens skrivelse 2023/24:97, Nationell strategi och regeringens handlingsplan för klimatanpassning, s. 25.

12Expertrådet är tillsatt av regeringen och ska vart femte år besluta om en rapport som är underlag för den nationella klimatanpassningsstrategin. Rådet och dess ledamöter är tillsatta av regeringen. Rådet är knutet till SMHI och där finns också ett sekretariat. Se 9 b §, förord- ning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

13Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning, 2022, s. 579.

14Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning, februari 2022.

148

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

Krafttag behövs för att på allvar säkerställa att vårt samhälle ställer om i en klimatsäker riktning. Det krävs att fokus flyttas från problem till lösningar och från planering till genomförande. De insatser som hittills har gjorts har inte förmått skapa nödvändiga förändringar i samhället.

Arbetet med att minska klimatpåverkan och anpassa samhället till ett klimat i förändring är beroende av varandra och bör samordnas i så hög grad som möjligt.

Nuvarande ansvarsfördelning, organisering, och styrmedel skapar otillräckliga incitament för att säkerställa att nödvändiga anpassnings- åtgärder kommer till stånd. Det krävs breda överenskommelser som möjliggör långsiktig planering och beslut.

Åtgärder kan inte skjutas på framtiden. Utan klimatanpassning kan pågående samhällsutveckling leda till ökad sårbarhet i samhället, med stora framtida kostnader.

Klimatanpassning är nödvändig inom alla samhällsområden. För att möjliggöra synergier och undvika målkonflikter krävs såväl tvärsekto- riell integration, som ett helhetsgrepp över geografiska och administra- tiva gränser. Vi behöver även en stärkt offentlig-privat samverkan.

Klimatförändringar innebär betydande risker för civil säkerhet. Klimat- anpassning är därför en säkerhetsfråga, med bäring på bland annat finan- siella system och civilförsvar. Fysisk säkerhet och markanvändning, vattensäkerhet och matsäkerhet är tre betydande risker.

Under 2024 har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att ana- lysera och vid behov föreslå ny eller anpassad lagstiftning för att effektiva klimatanpassningsåtgärder ska kunna genomföras. Syftet är att bidra till ett samhälle som är bättre rustat för klimatföränd- ringarnas effekter. Utredaren ska även identifiera möjliga finansier- ingsmodeller för att långsiktigt fördela kostnaderna mellan de aktörer som drar nytta av klimatanpassningsåtgärden.15

6.2Klimatförändringarna får konsekvenser för vattentjänster

Klimatförändringarna skapar nya utmaningar för hanteringen av dricksvatten och avloppsvatten. Ett förändrat klimat har betydelse för dricksvattenförsörjningen och hanteringen av avloppsvatten. Det påverkar både enskilda och allmänna va-anläggningar.

Effekterna av klimatförändringarna ser olika ut i olika delar av landet. Effekterna av högre medeltemperaturer, tillfälliga värme-

15Dir. 2024:31, s. 1. Utredningen, som antagit namnet Klimatanpassningsutredningen 2025, ska redovisa sina förslag senast den 30 april 2025.

149

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

böljor och skyfall kan leda till översvämning, ras och skred, erosion och havsnivåhöjning. På olika sätt har de alla en påverkan på dricks- vattenförsörjningen och hanteringen av avloppsvatten. Det kan på- verka tillgång och kvalitet på vattnet i vattentäkten och även funk- tionen i vattenverk och störningar i distribution till hushåll genom ledningsnätet, samt på hantering av dagvatten och spillvatten, genom ökad risk för översvämningar, ledningsbrott eller utsläpp av orenat avloppsvatten från ledningsnät eller reningsverk.16

Flera delar av landet har de senaste åren haft utmaningar med torka och tillgången till grundvatten. Skyfall och ökade nederbörds- mängder ökar mängden tillskottsvatten till avloppsledningarna vilket i sin tur ökar risken för okontrollerade utsläpp av orenat avlopps- vatten till sjöar och vattendrag. Det kan även orsaka källaröversväm- ningar och översvämningar av va-anläggningar. Ökade temperaturer kan leda till ökad algblommning med risk för toxinförekomst, vilket i sin tur försämrar kvaliteten på råvatten från ytvattentäkter. Ökade temperaturer kan också leda till förekomst av mikroorganismer som normalt inte förekommer i Sverige. Låga och förändrade grund- vattennivåer kan riskera saltvatteninträngning i brunnar vilket kan påverka kvaliteten på vattnet.

Kommunerna står får olika utmaningar beroende på var de finns i landet och vilken typ av råvattentäkt de har och statusen på va-anlägg- ningen. Det ställer nya krav på planeringen av vatten och avlopp för att hantera klimatförändringarna.

6.2.1Mikrobiologiska risker i ett förändrat klimat

Ett förändrat klimat kan innebära nya hälsorisker. Livsmedelsverket genomförde 2021 en riskprofil för klimatförändringarnas påverkan för mikrobiologiska risker i livsmedel ur ett svenskt perspektiv.

Det finns en risk att förutsättningarna för patogener17 kan öka på grund av klimatförändringarna. Om förekomsten ökar innebär det att patogener kommer cirkulera i vattnets kretslopp via avlopp, vatten- reningsverk och råvattenkällor. Det kan i sin tur innebära utmaningar

16https://www.klimatanpassning.se/hur-samhallet-paverkas/vatten-och-avlopp/vatten- avlopp-1.22569, avläst 2024-10-09.

17Sjukdomsframkallande mikroorganismer som virus, bakterie och parasit som kan spridas via dricksvatten. Dessa är ovanlig i svenska vatten i dag.

150

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

för beredningen av dricksvatten och tillväxten av mikroorganismer i ledningsnätet.18

Vilka patogener det är som kommer att öka beror på hur stora klimatförändringarna blir. Livsmedelsverkets bedömning är att det skulle kunna vara Vibrio cholerae, Shigella spp. och Cyclospora cayetanenesis. Det kan också förekomma helt nya patogener från andra områden eller att nya varianter med nya egenskaper kan upp- stå genom evolution.19

6.2.2Torka och utmaningar med lågt grundvatten

I Sverige har vi varit vana att ha stor tillgång till vatten. På senare år har flera delar av Sverige haft utmaningar på grund av torka som på- verkar grundvattenmagasin och ytvattentäkter. Gotland, Öland och den sydöstra delen av landet har varit särskilt drabbade. Vatten- myndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt har därför tagit fram ett särskilt delåtgärdsprogram mot torka och vattenbrist för 2022–2027.20

Som ett stöd till kommuner och andra aktörer och för att under- lätta information om den rådande vattensituationen så utfärdar SGU och SMHI meddelanden om risk för vattenbrist.21 Det gäller både grundvatten och ytvatten som sjöar och vattendrag. Informationen ska bidra till en ökad beredskap och underlätta planering av åtgärder inför en eventuell vattenbrist.

Åtgärder för att hantera torka

I utredningens enkät ställdes en öppen fråga till kommunerna om vilka åtgärder som de har vidtagit med anledning av torka.22 64 av de 205 kommunerna som har svarat på enkäten lämnar tomt, har inte problem eller redovisar att de inte har gjort något kopplat till torka. Övriga har gjort åtgärder för att det är ett problem med torka

18Livsmedelsverket (2021), Mikrobiologiska faror i livsmedel vid ett förändrat klimat, L-2021 nr 19, s. 61.

19Livsmedelsverket (2021), Mikrobiologiska faror i livsmedel vid ett förändrat klimat, L-2021 nr 19, s. 61.

20Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikt, Delåtgärdsprogram mot torka och vattenbrist 2022–2027, Södra Östersjöns vattendistrikt.

21https://www.sgu.se/grundvatten/grundvattennivaer/risk-for-vattenbrist/, avläst 2024-10-24.

22Se bilaga 3.

151

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

i kommunen eller som förebyggande åtgärder, till exempel förbereda för bevattningsförbud om det skulle behövas.

Den vanligaste åtgärden som kommunerna redovisar är att de har planerat, förberett eller tillämpat bevattningsförbud. Många kommuner har också arbetat aktivt med kommunikationsinsatser för att få va-kollektivet att hushålla med sin vattenförbrukning. Ytterligare exempel på åtgärder som kommunerna vidtagit är ökad kontroll av grundvattennivåer, noggrann uppföljning av vatten- förbrukning samt läcksökning för att minska förlusterna i vatten- ledningsnätet. En del beskriver också att man infört nya tekniska lösningar i kommunen för att skapa redundans i vattenförsörjningen, inklusive tillskapande av reservvattentäkt och nödvattenlösningar. Flera beskriver att man genomfört utredningar och förberett ansö- kan om ny vattendom samt samverkat med andra kommuner.

6.2.3Ökad nederbörd och utmaningar med tillskottsvatten

Det vatten som faller som nederbörd inom bebyggd miljö behöver ibland ledas bort som dagvatten eller dränvatten. Dag- och dräner- ingsvatten och annat vatten som kommer till avloppsledningar, utan att vara spillvatten, kallas för tillskottsvatten. Vid kraftig nederbörd är risken att det kommer så mycket tillskottsvatten till avlopps- ledningarna att det behöver ske bräddningar vid pumpstationer och reningsverk. Bräddningar är en säkerhetsfunktion på ledningsnätet och vid reningsverk som innebär en möjlighet att släppa ut orenat vatten till recipient när kapaciteten på ledningsnätet inte räcker till. Bräddning möjliggör att få ut vatten från va-anläggningen och mins- kar risken för översvämningar i källare och på andra platser, vilket annars är en vanlig konsekvens av för mycket tillskottsvatten.

Historiskt har bortledning av dag- och dräneringsvatten skett via samma va-infrastruktur som spillvatten, sådana ledningar kallas för kombinerade ledningar. Det är vanligare med problem till följd av ökade nederbördsmängder i kombinerade system. Tillskotts- vatten förekommer även till separerade avloppsnät men betydligt mindre än till de kombinerade ledningarna.

Sedan 1950-talet är det normala förfarandet att anlägga separerade avloppsledningar, det vill säga spillvatten och dagvatten i separata

152

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

ledningar.23 I Svenskt Vattens publikation för dimensionering av ledningar anges omläggning av kombinerade system till separerade system som en säkerhetshöjande åtgärd mot källaröversvämningar.24 En avgörande orsak till att avloppsledningar inte längre byggs som kombinerade ledningar är att man vill minska mängden tillskotts- vatten till avloppssystemet. Syftet med att minska mängden tillskotts- vatten har två delar. Dels minskar det risken för bräddningar och källaröversvämningar, med skador på miljö och egendom som följd. Dels minskar det behovet av energi och kemikalier för att pumpa och rena stora mängder vatten som inte behöver passera avlopps- systemet.

Cirka 10 procent av avloppsledningarna i Sverige är fortfarande kombinerade (dagvatten och spillvatten). Storleksmässigt fanns under 2020 cirka 10 000 kilometer kombinerade ledningar i Sverige, att jämföra med cirka 40 000 kilometer dagvattenledningar och

80 000 kilometer spillvattenledningar.25 Andelen kombinerade led- ningar minskar successivt och 2023 var det cirka 6 500 kilometer kombinerade ledningar, se tabell 6.1.

Det är framför allt i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö som det fortfarande finns en stor andel kombinerade ledningar kvar.26 Dessa kommuner var tidiga i sin utbyggnad av va-ledningar och har en högre andel äldre ledningar än andra kom- muner, som således är kombinerade.

Vid kraftig nederbörd och vid vissa driftstörningar behöver orenat avloppsvatten bräddas ut i recipienten. I Svenskt Vattens årliga drift- statistik redovisas mängden bräddat avloppsvatten.27 Under 2023 var det sammanlagt nästan 14 miljoner kubikmeter avloppsvatten som bräddades från allmänna va-anläggningar.

I tabell 6.1 redovisas viss statistik avseende avloppsledningsnätens konstruktion, mängd tillskottsvatten och bräddningar.

23Svenskt Vatten, broschyr Ta hand om ditt ledningsnät.

24Svenskt Vatten (2019), Avledning av dag, drän och spillvatten, Funktionskrav, hydraulisk dimensionering och utformning av allmänna avloppssystem, s. 49.

25Svenskt Vatten, Kommunala VA-anläggningar, Översikt statistik 2022-12-05.

26Svenskt Vatten, Kommunala VA-anläggningar, Översikt statistik 2022-12-05.

27Svenskt Vattens driftstatistik 2023 VASS.

153

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Tabell 6.1 Statistik för avloppsledningsnätet, tillskottsvatten och bräddningar

Statistik för avlopp och för ledningsnät

Parameter	Enhet	Värde 2022	Värde 2023
Behandlad mängd
avloppsvatten	kubikmeter	1 172 380 000	1 382 055 206
Mängd obehandlat avlopps-
vatten som bräddats från
ledningsnät eller avlopps-	kubikmeter	12 154 512	30 630 623
reningsverk*	kubikmeter	12 154 512	30 630 623
Bräddat i % av behandlad
mängd	procent	1,04	2,17
Tillskottsvatten	kubikmeter/km/ledning	28,6	40,4
	liter/person/dygn	188	263

Spillvattenledningar	kilometer	77 360	76 740
Dagvattenledningar	kilometer	40 490	42 000
Kombinerade ledningar	kilometer	6 671	6 546
Källaröversvämningar i	St/1 000 serviser	0,61	1,57
samband med nederbörd	St/1 000 serviser	0,61	1,57

*Merparten av den bräddade volymen är dagvatten och inte koncentrerat spillvatten. Källa: Svenskt Vatten Resultatrapport driftstatistik VASS 2023 och rapport för 2022.

I Svenskt Vattens rapportering av data från 2020 är det de tre största regionerna Stockholm, Malmö och Västra Götaland som står för merparten av den bräddade volymen från avloppsledningsnätet. De står tillsammans för tre fjärdedelar av den bräddade volymen, enbart Västra Götaland står för 60 procent av volymen. Vad gäller brädd- ningar vid avloppsreningsverk är det Stockholm och Västra Göta- land som står för drygt hälften av den bräddade volymen.28

Utvecklingen av mängden bräddat avloppsvatten från de kommu- nala avloppsreningsverken från 2002 till 2023 redovisas i figur 6.1. Mängden varierar över åren och påverkas av mängden nederbörd och skyfall för olika år. Det är en svag nedåtgående trend men med ökningar av mängden de senaste åren.

28Svenskt Vatten, Kommunala VA-anläggningar. Översikt statistik 2022-12-05.

154

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

Figur 6.1 Utvecklingen av mängden bräddat avloppsvatten från svenska kommuner

Miljoner kubikmeter bräddat avloppsvatten per år

30 000 000

25 000 000

20 000 000

15 000 000

10 000 000

5 000 000

Anm. Den nedåtgående trenden från 2002 till cirka 2014 kan förklaras av förändring i sättet att rapportera bräddningar. Vidare analys av data kan behövas.

Källa: Underlag till utredningen från Svenskt Vatten, 2024-10-09.

Åtgärder för att minska risken för översvämningar

I utredningens enkät till kommunerna ingick en fråga om vad kom- munerna har gjort för åtgärder för att minska risken för översväm- ningar.29 Svaren, som gavs som fritext, visar att det pågår en hel del arbete i kommunerna. Det görs både insatser för att minska mängden tillskottsvatten till va-anläggningen och det används olika planer- ingsverktyg och modelleringar för att identifiera riskområden och riskpunkter för översvämningar. Planeringsunderlaget blir ett värde- fullt inspel i kommunens översiktsplanering. Skyfallsplaner, vatten- tjänstplaner och insatsplaner är andra planeringsverktyg för att hålla ihop planeringen för översvämningar.

Som tekniska åtgärder nämns bland annat att backventiler har installerats i spillvattenpumpstationer för att förhindra att vatten tar sig in bakvägen från recipienten in i pumpstationen. Det har genom- förts olika åtgärder på ledningsnätet och genomförts olika undersök- ningar i spillvattenledningar för att hitta tillskottsvatten och bort-

29Se bilaga 3.

155

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

koppling av tillskottsvatten har skett. Andra exempel är att det har byggts nödvallar, dagvattendammar och fördröjningsmagasin. Det finns också kommuner som har köpt in portabla pumpar för att använda vid olika händelser.

Samarbete inom kommunen och mellan kommuner i samma av- rinningsområde är också något som lyfts i svaren. Kommunerna bidrar även med information till fastighetsägare hur de kan minska risker för källaröversvämningar.

6.2.4Klimatanpassning och va-avgifter

Enligt vattentjänstlagen har kommunerna möjlighet att anpassa va- avgiften med så kallad säsongstaxa, vilket kan användas för att höja avgiften vid vattenbrist.30 Enligt en av utredningen genomförd enkät har endast två av de 205 kommuner som svarade på enkäten använt den möjligheten.31 Gotlands kommun som har haft återkommande problem med torka har använt sig av möjligheten till säsongstaxa.

Kommunernas dagvattenhantering är ett viktigt bidrag till upp- nåendet av det nationella etappmålet om hållbar dagvattenhantering som beskrivs i 6.1.2.

Ett viktigt verktyg för finansiering av va-huvudmannens dag- vattenhantering är avgifter från fastighetsägare. Avgifter kan också tas ut från den som ansvarar för att allmän platsmark ställs i ord- ning och underhålls. I den gruppen ingår bland annat väghållare. Sådana väghållare kan vara kommuner och staten genom Trafik- verket. Avgifterna avser bortledande av vatten från den allmänna platsmarken som kan tas ut om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. De ska utöver bortledandet även täcka kostnaderna för den rening av vattnet som behövs med hän- syn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Utredningen har erfarit att det inte är ovanligt att en sådan avgift inte tas ut från väghållare och andra huvudmän för allmän platsmark. Det var 58 procent av kommunerna som svarade att de tar ut dag- vattenavgift för gata, 38 procent svarade nej och 4 procent lämnade ett blankt svar.

3033 § lag (2006:412) om allmänna vattentjänster.

31Se bilaga 3.

156

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

Fördelningen i respektive kommungrupp för de 118 kommuner som svarade ja framgår av figur 6.2.

Figur 6.2 Andel kommuner som svarat ja på frågan om kommunens va-taxa är konstruerad så att en avgift för dagvatten gata tas ut av de som är ansvariga för allmän platsmark

Fördelning i respektive kommungrupp för de 118 som svarat ja

Landsbygdskommun med besöksnäring								67%
Landsbygdskommun				29%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort							57%
Mindre stad/tätort						46%
Lågpendlingskommun nära större stad								65%
Pendlingskommun nära större stad							54%
Större stad										77%
Pendlingskomun nära storstad								72%
Storstad								67%

0%	10%	20%	30%		40%	50%	60%	70%	80%		90%

Källa: Utredningens bearbetning av svar från kommunerna i utredningens enkät.

När en kommun inte tar ut någon avgift eller tar ut en för låg avgift går det ut över va-kollektivet i övrigt. Det strider mot vattentjänst- lagens bestämmelser om hur avgifter ska fördelas.

Det är inte heller förenligt med en god va-ekonomi. Utredningen har även upplysts om att avgiften emellanåt inte tas därför att man inte vill belasta det kommunala skattekollektivet.

6.3Allmänna va-anläggningar behöver fungera i ett förändrat klimat

En god va-beredskap omfattar såväl förmågehöjande åtgärder för att motstå risker och hantera hot som kapacitetshöjande åtgärder för att stärka robustheten hos den allmänna va-anläggningen. I detta är klimatanpassningsåtgärder en viktig del. Då är det inte samhällets klimatanpassning i stort som avses utan specifika åtgärder för att säkra de allmänna va-anläggningarna, det vill säga vattenverk, renings- verk, pumpstationer, vattentorn, va-ledningar och andra anordningar.

157

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Alla kommuner får genom det va-investeringsprogram som redo- visas i kapitel 13 möjlighet att söka bidrag till direkta klimatanpass- ningsåtgärder. Avsikten är att kommunen ska helt bekosta ersätt- ningsinvesteringar som i det enskilda fallet är nödvändiga för en viss klimatanpassningsåtgärd. För dessa ska det alltså inte utgå bidrag. Behov av statlig målsättning och uppföljning för arbetet beskrivs i kapitel 8, där vi också presenterar förslag på ett etappmål inom miljö- målssystemet för god va-infrastruktur. I detta avsnitt redovisar vi förslag som syftar till att stärka den kommunala planeringen samt några övriga överväganden.

6.3.1Krav på utökad planering

Bedömning: Kommunen behöver planera både brett och lång- siktigt för att säkerställa att den allmänna va-anläggningen fun- gerar i ett förändrat klimat.

Förslag: Kravet på vattentjänstplan utvidgas till att avse alla åt- gärder som behöver vidtas för att va-anläggningen ska fungera i ett förändrat klimat.

Krav på vattentjänstplaner infördes i 6 a–6 d §§ vattentjänstlagen 2023.32 Regeringen gjorde bedömningen att den planering som kommunerna genomfört för de allmänna vattentjänsterna inte var tillräcklig, och att det därför behövde införas krav på planering genom vattentjänstplaner.33

I andra stycket i 6 b § vattentjänstlagen finns ett särskilt krav på att vattentjänstplanen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall.

I samband med införandet av denna skyldighet kritiserades be- gränsningen till skyfall bland annat av Boverket och Livsmedels- verket. Boverket påpekade dels att en ökad belastning kan orsakas av fler faktorer än skyfall, dels att begreppet skyfall inte är definierat

32Lagen (2022:1249) om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

33Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 25–26.

158

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

i författning och att de myndighetsdefinitioner som används, till exempel av SMHI, inte är problemfria.34

Livsmedelsverket lyfte att ”… ett ensidigt fokus på skyfall kan leda till att kommunens övriga klimatanpassning också fokuserar uteslutande på anpassning till skyfall medan inga eller begränsade resurser riktas mot anpassning till följd av andra väderfenomen som också orsakas av klimatförändringarna, såsom exempelvis torka.”35 Regeringen bemötte denna kritik genom följande uttalande.

Regeringen föreslår inte någon närmare reglering av vattentjänstplanens innehåll, utöver bedömningen av vilka åtgärder som behöver vidtas för anläggningarnas funktion vid skyfall. Det innebär att kommunen kan anpassa planens innehåll efter behov, till exempel tillföra en beskriv- ning av kommunens beredskap med anledning av andra väderfenomen såsom torka.36

Även om kommunen kan välja att låta planeringen omfatta alla de utmaningar som finns i ett förändrat klimat, ser vi fördelar med en reglering som utgår från det samlade klimatanpassningsbehovet. På detta sätt omfattas inte bara de problem som skyfall kan medföra i form av ökad belastning, utan även exempelvis de problem med ett minskat vattenflöde som kan bli effekten av torka.

Vi föreslår därför att kravet i andra stycket kompletteras så att det omfattar alla åtgärder som kan behöva vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera i ett förändrat klimat.

Det har till utredningen framförts att en spridd uppfattning är att en lämplig planeringstid är omkring tolv år och att detta inte är bra eftersom effekterna av klimatförändringar behöver analyseras ur ett betydligt längre tidsperspektiv än så. I detta sammanhang för- tjänar det att påpekas att det i författningskommentaren till bestäm- melsen i 6 b § vattentjänstlagen anges att varje kommun får bedöma över vilken tidperiod en vattentjänstplan ska sträcka sig men att en lämplig period skulle kunna vara omkring tolv år.37 Den angivna tids- perioden bör ses som en icke bindande utgångspunkt och det bör poängteras att det centrala är att kommunerna planerar såväl tillräck- ligt brett som tillräckligt långt fram i tiden så att klimatförändringar kan hanteras på ett bra sätt. Det bör också påpekas att gällande be-

34Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 28 samt Boverket, Yttrande över SOU 2018:34 Vägar till hållbara vattentjänster, 2018-10-23 dnr 4022/2018, s. 3.

35Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 28.

36Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 31.

37Prop. 2021/22:208 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 53.

159

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

stämmelser ställer krav på en aktuell vattentjänstplan och att kom- munfullmäktige ska pröva om planen är aktuell.

6.3.2Åtgärder för att minska mängden tillskottsvatten

Bedömning: Mängden tillskottsvatten till allmänna va-anlägg- ningar behöver minska, både för att undvika skador på anlägg- ningen och på enskild egendom och miljön.

Den kommunala fysiska planeringen behöver i ökad grad om- fatta åtgärder för att minska mängden tillskottsvatten till de all- männa va-anläggningarna.

Fastighetsägare behöver åtgärda brister i sina va-installationer. Huvudmannens kontroll av bristande va-installationer behöver öka. Staten bör överväga stimulansåtgärder i form av statliga bi- drag till fastighetsägare. Utformningen av ett sådant stöd kan utredas av Naturvårdsverket i samverkan med Boverket.

Klimatförändringarna ger bland annat upphov till ökade nederbörds- mängder. Skyfall och andra kraftiga regn ökar mängden tillskotts- vatten till de allmänna va-anläggningarna, vilket kan orsaka skador på både anläggningen, miljön och annan egendom. Det är därför angeläget att minska mängden tillskottsvatten till va-anläggningarna.

Det finns flera åtgärder som skulle kunna vidtas för att minska mängden tillskottsvatten. Vi redogör för hur vi ser på några åtgär- der nedan.

Förbud mot kombinerade ledningar

Ett sätt att påskynda omställningen till separerade avloppsledningar kan vara att förbjuda kombinerade ledningar. Ett förbud kan an- tingen avse att samtliga befintliga ledningar ska vara utbytta vid en viss tidpunkt eller att ledningar, när de byts ut, ska bytas till sepa- rerade system.

Separerade system är standard i dag, både vid nybyggnation och vid förnyelse. Ett förbud mot kombinerade ledningar vid nybygg- nation eller förnyelse skulle därmed inte ge så stor effekt.

160

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

Ett förbud mot kombinerade ledningar med skyldighet att byta dessa vid en viss tidpunkt skulle bli väldigt kostsamt, framför allt för kommuner med hög andel kombinerade ledningar. I vissa tätt- bebyggda områden, till exempel i Stockholm, finns inte utrymme i marken att anlägga fler ledningar. Där är det förknippat med sär- skilda svårigheter att byta system. För dessa kommuner skulle för- modligen åtgärder för att efterleva ett förbud tränga undan andra förnyelseåtgärder.

Vi bedömer att det inte är en relevant eller kostnadseffektiv åt- gärd att införa förbud mot kombinerade ledningar. För samma kost- nad kan åtgärder uppströms och åtgärder på fastighetsägarnas installationer ge mer effekt.

Ökad kapacitet i ledningsnätet

En annan lösning kan vara att ställa krav på ledningar med större dimension, som därmed kan ta emot en större mängd vatten vid be- hov. I vissa storstäder, såsom London och Tokyo, är enorma under- jordsledningar en del av va-systemet.

Med större kapacitet i ledningarna minskar risken för källar- översämningar, liksom behovet av bräddningar. En större mängd vatten i ledningssystemet och reningsverken får dock en direkt på- verkan på energiförbrukningen eftersom det blir mer vatten att pumpa och att rena. Stora tillfälliga flöden, som vid skyfall, kan skada reningsprocessen i reningsverket och försämra reningen om bräddning inte görs.38

Det skulle ta lång tid att byta ut underdimensionerade ledningar till större. Om detta ska göras i förtid uppstår stora merkostnader. Vidare bedömer vi att det är mer kostsamt att anlägga större led- ningar än att göra markbaserade lösningar uppströms. Vi föreslår därför inte specifika dimensioneringskrav.

38IVL Svenska Miljöinstitutet (2020), Utvärdering av framtida inflödesscenarier för svenska Reningsverk – Vilken effekt har tillskottsvatten på miljöpåverkan och driftskostnad? s. 49.

161

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Omhändertagande av vatten uppströms ledningsnätet

Att ta hand om vattnet innan det når ledningarna är den mest kost- nadseffektiva lösningen. För det krävs att kommuner i översikts- planer och detaljplaner planerar nya områden på ett genomtänkt sätt så att dagvatten tas omhand lokalt i öppna markbaserade lös- ningar som fördröjer vattnet innan det når dagvattensystem och kombinerade system.

Det går även att göra liknande lösningar i befintliga områden genom dagvattendammar, öppna diken, fördröjningsmagasin eller åtgärder på fastigheter som gröna tak.39 Flera åtgärder tillsammans dämpar de höga flödena vid skyfall och minskar mängden tillskotts- vatten som når ledningsnätet.

Markbaserade lösningar är en stadsbyggnadsfråga och behöver planeras och genomföras av kommunen i ett större perspektiv. Åt- gärder för att främja en sådan utveckling kan därmed inte hanteras inom ramen för vattentjänstlagen.

Den fysiska planeringen och efterföljande bygglovsbeslut är alltså av mycket stor betydelse för möjligheterna att minimera risker till följd av ökad nederbörd. Kommunen kan med dessa verktyg till ex- empel styra byggnationen från områden som är olämpliga för bygg- nation. Vi anser att den fysiska planeringen på kommunal nivå i ökad grad behöver omfatta åtgärder för att minska mängden tillskotts- vatten till de allmänna va-anläggningarna

Kommunernas arbete med vattenfrågor vid planläggning och byggande utreddes av Utredningen om vattenfrågor vid planläggning och byggande. I betänkandet SOU 2023:72 En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande presenteras en rad olika förslag som både behandlar klimatanpassning av befintliga områden och vid nybyggnation. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.40

Åtgärder på fastighetsägares installationer

För att en fastighet ska kunna vara ansluten till en allmänna va-anlägg- ning behövs en va-anläggning även inom fastigheten. Fastighets- ägaren ansvarar för sin va-installation, alltså de ledningar och andra

39Gröna tak är tak med växtlighet som fångar upp regnvatten, vanligtvis sedumväxter.

40Oktober 2024.

162

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

anordning på fastigheten som är kopplade till den allmänna va-anlägg- ningen vid förbindelsepunkten.41 Brister i de enskilda va-installatio- nerna kan påverka funktionen i den allmänna va-anläggningen. Det kan exempelvis vara att stuprör felaktigt kopplats till spillvatten- ledning eller att ledningar är trasiga och tar in vatten.42

Fastighetsägarnas va-installationer vad gäller privata ledningar står för 20 procent av den totala längden spillvattenledningar och 80 pro- cent av den totala längden dagvattenledningar inom verksamhets- områden för allmänna vattentjänster i Sverige.43 Det är en så pass stor andel att brister i denna del får påverkan på de allmänna va-anlägg- ningarna. Påverkan får förmodas öka i takt med de ökande klimat- förändringarna.

Det finns exempel på höga nivåer av tillskottsvatten till den all- männa va-anläggningen trots att kommunen bytt ut sina kombine- rade ledningar. Det beror på att fastighetsägarnas va-installationer fortfarande tar in tillskottsvatten. Både under sådana förhållanden och i områden med separerade kommunala ledningsnät skulle åtgär- der på fastighetsägares del av va-ledningarna kunna minska mängden tillskottsvatten till den allmänna va-anläggningen.

Precis som för de allmänna va-anläggningarna kan underhållet av fastighetsägarens va-installation vara eftersatt och behov av åtgärder behöva planeras och finansieras. Många fastighetsägare behöver där- för se över sin anläggning. Åtgärder på va-installationen kan till exempel vara bortkoppling av stuprör och dränering till spillvatten- ledningar. Det finns kommuner som ger ett ekonomiskt bidrag till fastighetsägare för sådana åtgärder, exempelvis i Lerum, Malmö och Lund.44 Takavvattning går att lösa lokalt genom gröna tak.45 Dräner- ingsvatten kan vara svårare för fastighetsägaren att hantera lokalt om det inte finns allmänna dagvattenledningar att koppla dräneringen till. Infiltration kan vara en lösning.

41Med de undantag som framgår av 19 § vattentjänstlagen som huvudsakligen rör LTA-pumpar och vattenmätare. Se även 2 och 12 §§ vattentjänstlagen.

42Jfr prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 70.

43Svenskt Vatten (2017), Privata servisledningar för dricksvatten, spillvatten och dagvatten

–så långa är de, s. 26.

44https://sjalvservice.lerum.se/oversikt/overview/359 och https://www.vasyd.se/Artiklar/Dagvatten/Kapa-stupr%C3%B6r, avläst 2024-10-25.

45Gröna tak är tak med växtlighet som fångar upp regnvatten, vanligtvis sedumväxter.

163

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

SOU 2024:82

Kontroll av va-installationer

Det har påtalats att huvudmän inte i tillräcklig utsträckning följer upp skicket på fastighetsägares va-installationer och hur dessa påverkar den allmänna va-anläggningen. Det är angeläget att huvudmannen genomför kontroller och vidtar de åtgärder som behövs, för att bland annat säkerställa den allmänna va-anläggningens funktion.

Om en fastighets va-installation har väsentliga brister är huvud- mannen för den va-anläggningen inte skyldig att låta fastigheten kopplas till, eller vara kopplad, till va-anläggningen.46 Huvudmannen har också rätt till tillträde på en fastighet för att undersöka de enskilda va-installationerna, innan dessa kopplas till den allmänna va-anlägg- ningen, eller när det annars behövs för att huvudmannen ska kunna fullgöra sina skyldigheter.47 Huvudmannen har alltså rätt att – såväl vid inkoppling som därefter – kontrollera att de enskilda va-instal- lationerna är i ett sådant skick att de inte orsakar problem för funk- tionen i den allmänna va-anläggningen.48 Om så inte är fallet faller skyldigheten att låta fastigheten vara kopplad till anläggningen.

Att bristande enskilda va-installationer som påverkar den allmänna va-anläggningen inte får förekomma framgår även av de övergripande kraven på användningen av en allmän va-anläggning i vattentjänst- lagen.49 Kommunen har också rätt att meddela ytterligare föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar.50

Statliga bidrag till fastighetsägare

För att påskynda åtgärder hos fastighetsägare kan behövas statliga stimulansåtgärder. Ett sätt kan vara att införa ett statligt bidrag för att åtgärda brister i va-installationer, exempelvis på motsvarande sätt som tidigare funnits för att sanera radon eller för att vidta energi- effektiviseringsåtgärder.

Åtgärder för att minska mängden tillskottsvatten till spillvatten- ledningar hör ihop med åtgärder för en hållbar dagvattenhantering som Naturvårdsverket vägleder och ger stöd kring. Tidigare har myndigheten ansvarat för bidrag för åtgärder inom hållbar dag-

4618 § vattentjänstlagen.

4741 § vattentjänstlagen.

48Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 70–71.

4921 § vattentjänstlagen.

5023 § vattentjänstlagen och 2 § förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster.

164

SOU 2024:82

Klimatanpassning för robusta vattentjänster

vattenhantering. Förslagsvis kan Naturvårdsverket ges i uppdrag att, eventuellt i samverkan med Boverket, utreda förutsättningar för och omfattning på ett bidrag till fastighetsägare för att åtgärda brister i va-installationer.

165

7Försörjningsberedskap

för allmänna vattentjänster

Sammanfattning: Flera av de utmaningar som kommunerna står inför när det gäller försörjningsberedskap för allmänna vatten- tjänster delas med andra viktiga samhällsfunktioner. Ofta behö- ver sådana utmaningar lösas i en större kontext. Flera system- övergripande förslag har lagts fram de senaste åren.

Varor och material för allmänna vattentjänster omfattar bland annat reningskemikalier, fordon, drivmedel, el, reservdelar, repa- rationsutrustning och utrustning för elektroniska kommunika- tioner. De blir kritiska för funktionen allmänna vattentjänster om de inte enkelt kan ersättas och om tillgången till dem är, eller kan bli, osäker. Utöver varor och material är kompetensförsörj- ning och vattentillgång avgörande för förmågan att upprätthålla en kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Det finns goda förutsättningar för samarbete med närliggande länder. Utöver etablerade samarbetsformer inom Norden möjlig- gör Sveriges medlemskap i Nato samarbete i en vidare krets.

Beskrivningen och förslagen i detta kapitel kan med fördel användas som stöd i det fortsatta arbetet med att utveckla natio- nella system och modeller för försörjningsberedskap.

167

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

Utredningen ska analysera försörjningen av kritiska varor och mate- rial för vattentjänster och vid behov lämna förslag på åtgärder som behövs för att säkerställa en robusthet och kontinuitet i leveransen av vattentjänster i hela landet.1 Som exempel anges inrättandet av nationella beredskapslager eller tillverkningsberedskap.

Som en del i detta ska utredningen också klarlägga behovet av förändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och va-huvudmän- nen och ta ställning till och vid behov föreslå ett system där nya statliga åtaganden som följd av en stärkt försörjningsberedskap av vattentjänster finansieras via avgifter.

Vidare ska utredningen ta ställning till och vid behov föreslå ett regelverk för hushållning av varor som är kritiska för funktionen av vattentjänster samt analysera förutsättningarna för ett samarbete med närliggande länder i fråga om tillverkningsberedskap eller andra åtgärder för att stärka försörjningen av kritiska varor och material.2

7.1Pågående arbete med att stärka försörjningsberedskapen

Under de senaste åren har det skett en hel del förändringar som bidrar till att stärka försörjningsberedskapen i Sverige. Det har också lämnats flera utredningsförslag om ytterligare förändringar. Annat arbete pågår.

I vårt utredningsuppdrag har ingått att bevaka och ta hänsyn till andra pågående insatser. Vi har bland annat bidragit med informa- tion om allmänna vattentjänster till pågående utredningar och haft dialog med berörda myndigheter om deras arbete.

I detta kapitel ger vi en bild av hur arbetet med att stärka försörj- ningsberedskapen i Sverige bedrivs och redovisar vår syn på vad som är särskilt viktigt för allmänna vattentjänster.

7.1.1Genomförda förändringar

I oktober 2022 beslutades om en ny struktur för Sveriges bered- skapsarbete. Tio beredskapssektorer har inrättats och 60 myndig- heter har utsetts till beredskapsmyndigheter. MSB har tillsammans

1Dir. 2022:127, s. 8.

2Dir. 2022:127, s. 8.

168

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

med beredskapsmyndigheterna identifierat vilka samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet – i vardag, kris och krig. Målet är att dessa viktiga samhällsfunktioner ska upprätthållas för att på så vis stärka sam- hällets beredskap. De viktiga samhällsfunktionerna utgör grunden för att identifiera samhällsviktig verksamhet.

I beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten ingår ett antal viktiga samhällsfunktioner, bland annat avlopp, dricks- vattenförsörjning, livsmedelssäkerhet inklusive dricksvatten, samt avfallshantering. Med samhällsfunktionerna dricksvattenförsörjning och avloppshantering avses både allmänna vattentjänster och en- skilda lösningar för vattenförsörjning och avloppshantering. Myn- digheter som ingår i sektorn är Livsmedelsverket (sektorsansvarig myndighet), Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Statens veterinär- medicinska anstalt och länsstyrelserna. Sektorn har organiserat sig, tagit fram en inriktning för sektorns gemensamma arbete och eta- blerat en mötesstruktur på flertalet organisatoriska nivåer för en effektiv samverkan och samarbete. Gemensamma mål för sektorn håller på att tas fram under 2024.

Sverige är medlem i Nato sedan mars 2024. Inom ramen för detta samarbete vidtas olika åtgärder för att stärka alliansens resiliens, det vill säga samhällets förmåga att motstå och återhämta sig från större störningar och kriser som exempelvis avbrott i kritisk infrastruktur. Ett särskilt utpekat område handlar om att skapa resilienta system för livsmedel- och dricksvattenförsörjning.

7.1.2Föreslagna förändringar

Under 2023–2024 har flera utredningar lämnat förslag som berör försörjningsberedskapen för allmänna vattentjänster:

•Ds 2023:9 En säkrare tillgång till vattenreningskemikalier

•SOU 2023:50 En modell för svensk försörjningsberedskap

•SOU 2024:19 En ny beredskapssektor – för ökad försörjnings- beredskap

•SOU 2024:64 Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster

169

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

•SOU 2024:65 Kommuner och regioners grundläggande ansvar inför kris och krig

Flera av förslagen omfattar nationella system. Det har presenterats en ny modell för svensk försörjningsberedskap vilket bland annat innefattar en struktur för arbetet med försörjningsanalyser och be- hovsanalyser samt ett förslag på lagreglerad definition av begreppet försörjningsberedskap. En ny beredskapssektor är föreslagen för verksamheter inom industri, bygg och handel. Det har även lagts fram förslag om en lag för fördelning av vattenreningskemikalier, en lag om motståndskraft hos kritiska verksamhetsutövare och en lag om kommuner och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap.

7.1.3Pågående utredningsarbete

Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap ska senast den 31 maj 2025 redovisa vilka varor och tjänster som har väsentlig betydelse för upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet och hur tillgången till dessa kan tryggas genom avtal. I uppdraget ingår även att analysera förutsättningarna för att införa en byggnads- och reparationsberedskap i Sverige.3

Utredningen om en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret ska bland annat analysera och lämna förslag om hur personalbehoven inom det civila försvaret kan tryggas.4 Utredningen ska redovisa sina förslag till regeringen senast den 27 januari 2025.

MSB och Socialstyrelsen ska genomföra en försörjningsanalys avseende behov av och tillgång till sjukvårdsprodukter som behövs för att en god vård ska kunna ges även under höjd beredskap och ytterst krig. Myndigheterna ska ta fram en modell för försörjnings- analys som också ska kunna fungera som underlag för motsvarande arbete inom andra beredskapssektorer.5 Uppdraget, som ska redo- visas senast den 12 december 2024, ska också möjliggöra för MSB att tillsammans med andra myndigheter identifiera möjligheter att inleda ett motsvarande arbete inom andra beredskapssektorer.

3Dir. 2024:70 Tilläggsdirektiv till Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap.

4Dir. 2023:116 En långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret, s. 1.

5Pressmeddelande från regeringen 2024-01-07.

170

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

Länsstyrelserna ska utarbeta regionala analyser och kunskaps- underlag samt stödja den regionala och lokala prioriteringsförmågan inom ramen för kommunernas kontinuitetsplanering. Uppdraget syftar till att förebygga störningar och minska sårbarheten gällande tillgång till viktiga varor för avloppsrening och förebygga negativa konsekvenser för dricksvattenproduktionen. Uppdraget, som sam- ordnas av Länsstyrelsen i Västernorrlands län, ska redovisas senast den 1 mars 2025.6

7.2Kritiska varor och material för vattentjänster

Behovet av varor och material för allmänna vattentjänster kan skilja sig åt mellan kommuner utifrån lokala förutsättningar. I utredningens samtal med olika aktörer framkommer att det finns ett gemensamt behov av reningskemikalier, fordon, drivmedel, el, reservdelar, repa- rationsutrustning och utrustning för elektroniska kommunikatio- ner.7 Dessa, och andra varor, material och tjänster, kan sägas vara nödvändiga för funktionen allmänna vattentjänster.

Ett annat vanligt uttryck är att vissa varor och material är kritiska för en viss funktion. Inom EU har man till exempel identifierat vissa råmaterial som kritiska. Dessa anses kritiska på grund av sin stora ekonomiska betydelse och utsatthet för höga försörjningsrisker, ofta på grund av att försörjningen är starkt koncentrerad till några få tredjeländer.8 Vi använder uttrycket kritiska i betydelsen att varorna inte enkelt kan ersättas med andra varor och att tillgången till dem är, eller kan bli, osäker.

Allmänna vattentjänster är en omfattande verksamhet som berör olika branscher med flera olika logistik- och varuflöden. Under senare år har flera stora världshändelser visat på olika sårbarheter i varu- flöden och behovet av kontinuerliga leveranser av insatsvaror och material för vattentjänster har uppmärksammats. De insatsvaror som har varit mest kritiska de senaste åren och där flest insatser har genomförts är kemikalier som behövs för vattenrening, och då framför allt fällningskemikalier. I det arbete som gjorts har sam-

6Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende länsstyrelserna, Fi2023/00435 m.fl., s. 6.

7Se bilaga 4.

8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrät- tande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial.

171

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

ordningen i den nya beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten varit en viktig plattform.

I den myndighetsgemensamma rapporten Livskraft – mätt och frisk9, redovisas åtgärder som behövs för att stärka försörjningsbered- skapen för livsmedel och dricksvatten baserat på rekommendatio- nerna i Försvarsberedningens rapport Motståndskraft. I Livskraft konstateras att tillgång till för dricksvattenproduktion nödvändiga kemikalier och reservdelar behöver säkerställas. Detta kan handla om att öka befintlig lagerkapacitet, samutnyttjande av resurser, standardisering av utrustning och reservdelar samt dimensionera reparationskapacitet efter acceptabla avbrottstider. Även behov av att säkerställa tillgång till reservkraft och drivmedel för dricksvatten- produktion och avloppsreningsverk lyfts.10

I utredningens direktiv nämns att faktorer som kan påverka för- mågan att leverera vattentjänster till exempel är tillgången till reserv- vattentäkter, energi (elkraft och drivmedel), reservdelar, personal- försörjning i form av arbetskraft och kompetens, infrastruktur och underhåll samt fysisk och digital säkerhet.11

7.2.1Naturresursen vatten

Den primära råvaran för vattentjänster är vatten. Såväl grundvatten som ytvatten används för vattenförsörjning och avloppshantering i Sverige. Kommunerna är beroende av att vattnet finns lokalt och det är förknippat med stora kostnader att använda vattentäkter på längre avstånd. Ändå är flera kommuner i Sverige hänvisade till vattentäkter i andra kommuner eller län, då vattenresursen inom kommunen inte längre är tillräcklig.

Den svenska vattenresursen och påfrestningar på den beskrivs närmare i avsnitt 4.4. Förslag för att stärka vattenresursen i bered- skapssystemet finns i avsnitt 8.3.2.

9Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt (2020). Livskraft – mätt och frisk. Redovisning av regeringsuppdrag.

10Livsmedelsverket, Jordbruksverket SVA 2020. Livskraft – mätt och frisk. Öppen samman- fattning av myndigheternas redovisning av regeringsuppdrag Ju2019/02477/SSK, s. 4.

11Dir. 2022:127, s. 2.

172

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

7.2.2Kemikalier och deras råvaror

För att rena och producera dricksvatten krävs vanligtvis flera olika kemikalier beroende på vilket råvatten som används. För avlopps- rening krävs också flera olika kemikalier. Fällningskemikalier som används för att rena vatten är därför en stor förbrukningsvara för kommunala vattentjänster. För att framställa dessa kemikalier krävs ett antal råvaror som är kritiska för vattentjänster. Saltsyra har under de senaste åren varit den mest kritiska råvaran för att framställa fällningskemikalier för rening av vatten. Ämnet är nödvändigt för framställningen och det har funnits en risk för brist.

Cirka 90 procent av den totala mängden kloridbaserade fällnings- kemikalier i Sverige används för vattenrening inom allmänna va- anläggningar, resterande 10 procent används i olika tillämpnings- områden inom industrin.12 När det gäller sulfatsbaserade fällnings- kemikalier står industrin för ungefär hälften av användningen och andra halvan är jämnt fördelat mellan dricksvattenrening och av- loppsrening.13 I detta avsnitt beskrivs de vanligaste kemikalierna och kemikalier som varit och är kritiska för vattentjänster.

Fällningskemikalier, klor, kalk och aktivt kol är viktiga bestånds- delar för att rena vatten, både för dricksvattenproduktion och rening av avloppsvatten.14 Andra kemikalier som behövs för vattenrening är bland annat etanol, metanol (som används för kväverening), lut och koldioxid (som används för pH-reglering) och polymer.15

När det gäller fällningskemikalier har tillgången till råvara varit ansträngd under de senaste åren. Lut, koldioxid, etanol och vissa typer av polymer är exempel på andra produkter där det kommit signaler om en tillfälligt ansträngd tillgång.16

Leveranskedjorna för kemikalier för vattenrening och dess rå- varor kännetecknas av ett stort importberoende och av att de leve- reras enligt metoden just-in-time, det vill säga utan lagerhållning. Vissa större kemikalieproducenter menar att lagerhållningen skiljer sig mellan olika typer av råvaror. Även om tillgången kan skilja sig

12Livsmedelsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Svenskt Vatten. (2022). Vägledning för prioritering av fällningskemikalier inom dricksvattenproduktion och avloppsrening.

13Kemikalieinspektionen (2022). Kartläggning och analys av tillgången till kemikalier för vattenrening, Kemikalieinspektionen rapport 2/2022, s. 21.

14Ds 2023:9 En säkrare tillgång på vattenreningskemikalier, s. 26 f.

15Ds 2023:9 En säkrare tillgång på vattenreningskemikalier, s. 33.

16Uppdrag om kemikalier för vattenrening, Länsstyrelsen Västernorrland 2023, slutredo- visning av Fi2021/03908, s. 12 och samtal med Länsstyrelsen Västernorrland 2024.

173

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

åt är alla berörda aktörer överens om att lagerhållningen för flera av kemikalierna är mycket begränsad. Flera av kemikalierna lämpar sig inte heller för lagring. Försörjningskedjorna kännetecknas av kom- plexa industriella beroenden där olika biprodukter ofta utgör råvaror till annan produktion. Produktionen sker utifrån rent marknads- mässiga villkor där det inte finns något krav på att exempelvis upp- rätthålla en inhemsk produktion.17

Vägledning vid brist på fällningskemikalier

Vid brist, eller risk för brist, på fällningskemikalier för dricksvatten och avloppsrening kan den tillgängliga mängden kemikalier behöva prioriteras. Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten och branschorganisationen Svenskt Vatten har tagit fram en vägledning som ska stödja myndigheter och aktörer i att hantera en sådan situation. Myndigheterna är eniga om att, vid en brist, prioritera dricksvatten före rening av avloppsvatten.18 Enligt vägledningen bör fällningskemikalier prioriteras enligt följande:

1.Dricksvattenproducenter

2.Avloppsreningsverk med råvattentäkt som recipient och där miss- tanke om ökad risk för påverkan på dricksvattenproducenten föreligger

3.Avloppsreningsverk med särskilt känsliga recipienter

4.Övriga avloppsreningsverk

Vägledningen är inte bindande och den ska användas först om Livs- medelsverket konstaterar att det föreligger en bristsituation. I så fall kommer berörda myndigheter och aktörer att informeras.

Länsstyrelserna har, inom ramen för ett regeringsuppdrag, tagit fram en modell för att kategorisera avloppsreningsverk enligt de prio- riteringskategorier som anges i punkt 2–4 ovan, inventerat avlopps-

17Ds 2023:9 En säkrare tillgång på vattenreningskemikalier, s. 24.

18Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Svenskt Vatten (2022) Vägledning för prioritering av fällningskemikalier inom dricksvattenproduktion och avloppsrening. 2022-03-14, dnr 2021/03355.

174

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

reningsverk och genomfört en analys för att placera in identifierade avloppsreningsverk i respektive kategori.19

Försörjningsanalyser för kemikalier

Som ett led i vårt utredningsarbete genomförde vi i oktober 2023 ett temamöte om försörjningsberedskap. Vid mötet beskrev Livs- medelsverket övergripande hur marknaden ser ut för kemikalier som behövs för vattentjänster. Marknaden är internationell och präglas av att det är få aktörer och av att lönsamhetskrav styr. Det är i dag en balans mellan tillgång och efterfrågan men graden av flexibilitet i systemet är låg. Marknaden ser till att kostymen hela tiden är skräd- darsydd men kan inte hantera snabbt ändrade förutsättningar. För- utsättningarna för produktionsökning eller omställning är låga och det saknas incitament för en sådan utveckling. Sverige är beroende av import och av att den internationella handeln fungerar.20

Livsmedelsverket konstaterar att särskilt analyserna för fällnings- kemikalier tydligt visar på komplexiteten i att kartlägga och följa utvecklingen av olika försörjningskedjor. För att minska risken för att bristsituationer ska uppstå krävs en djup förståelse för hur olika industrier påverkar varandra. Man behöver också bevaka hur nya initiativ skulle kunna påverka befintlig produktion. Produktion och beroenden följer inte sektorsgränser vilket gör att en åtgärd som minskar risken för brist i en sektor direkt kan orsaka brist på en annan kritisk vara i en annan sektor. Dessa faktorer tillsammans manar till stor ödmjukhet och försiktighet när försörjningskedjor analyseras och åtgärder planeras.21

Enligt Livsmedelsverkets försörjningsanalys av kemikalier22 så har tillgången på fällningskemikalier starka beroenden till andra branscher och verksamheter utöver vattentjänster. Det finns även andra faktorer som påverkar nuvarande och framtida tillgång, såsom:

19Uppdrag om kemikalier för vattenrening, länsstyrelsen Västernorrland 2023, slutredo- visning av Fi2021/03908.

20Livsmedelsverket, presentation för utredningen 2023-10-23.

21Livsmedelsverket (2023), Redovisning av uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningar för möjlighet till produktion i Sverige av fällningskemikalier från avfall och biprodukter.

dnr 2023-01052.

22Livsmedelsverket, presentation för utredningen 2023-10-23.

175

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

•Efterfrågan på batterier till fordon

•Kommande krav på återvinning av fosfor i avloppsslam

•Relationerna från väst och EU till Ryssland och Belarus

•Tillgången till aluminium och järn

•Marknaden för mineralgödsel

•Efterfrågan på lut, färg och plast

Livsmedelsverkets analys visar att ovanstående faktorer gör att en försörjningsanalys är komplex. Den data som behövs för försörj- ningsanalysen förändras snabbt eftersom flödena bygger på leve- ranser just-in-time och många beroenden. En sådan analys blir alltid en ögonblicksbild som gäller enbart vid tiden för analysen. Antalet påverkansfaktorer gör att bilden är starkt och snabbt föränderlig över tid.

7.2.3Reservdelar och utrustning

Vattentjänster är en verksamhet som ska fungera dygnet runt, alla dagar på året. Allmänna va-anläggningar och större enskilda va-anlägg- ningar är komplexa och det krävs ständig beredskap för att hantera driftstörningar, såsom läckor på vattenledningsnätet, stopp i avlopps- ledningsnätet och pumphaveri. Staten, genom Livsmedelsverket, stödjer kommunerna på två olika sätt för ökad tillgång till reserv- delar och nödvattenutrustning.

Det ena sättet är att Livsmedelsverket samordnar ett system för ökad tillgänglighet av reservdelar genom samverkan mellan kom- muner och va-organisationer som kallas VARA (VA-Reservdels- Akuten). Systemet förvaltas av Svenskt Vatten och består av en digi- tal samarbetsyta i MSB:s portal för Sveriges civila beredskap, WIS.23 Systemet är tillgängligt för offentliga aktörer. Kommuner och va- organisationer kan via plattformen tillhandahålla reservdelar för andra och anmäla egna behov.

Det andra sättet är att Livsmedelsverket förfogar över nationella förstärkningsresurser för nödvattenförsörjning i form av nödvatten-

23WIS är en portal för Sveriges civila beredskap där aktörer delar information före, under och efter samhällsstörningar. (MSB webbplats 2024-10-03).

176

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

tankar. Utrustningen avropas genom SOS Alarm.24 De nationella resurserna är endast avsedda som ett komplement till kommunernas förmåga och ersätter inte kommunernas behov av att säkerställa egen utrustning.

Det finns även möjlighet att få stöd genom den nationella vatten- katastrofgruppen, VAKA, som leds av Livsmedelsverket. Gruppen kan anlitas av berörda aktörer för att bistå vid samordning av opera- tiva insatser och med expertstöd vid akuta situationer relaterade till kommunalt dricksvatten. Gruppen består av personer från hela landet med kompetens inom bland annat dricksvattenproduktion, lednings- nät, miljö- och hälsoskydd, krisledning, säkerhet, räddningstjänst, smittskydd, geologi, laboratorieverksamhet och kriskommunikation.25

I samtal med va-organisationer har framkommit att det även finns regionala samarbeten där kommuner hjälper varandra med reserv- delar, resurser vid akuta driftstörningar samt utrustning för nöd- vattenförsörjning.26 En idé som framförts är att det skulle kunna utses en värdkommun inom varje län som har avtal med staten att till- handahålla till exempel förstärkningsresurser, reservdelar och lager av insatsvaror.

Det pågår ett intressant projekt vid Länsstyrelsen Västernorrland om gemensamma förstärkningsresurser. Projektet ska utreda flertalet frågor, däribland ägandeskap, avtalsformer, inköp, förvaltning, under- håll och överenskommelser för resurssamverkan.27 Det är nära kopp- lat till uppdraget om dricksvattenförsörjning vid höjd beredskap.28

Vid höjd beredskap kan scenariot vara ett annat än vid driftstopp i fredstid. Det kan behövas utökad lagerkapacitet, samutnyttjande av resurser, standardisering av utrustning och reservdelar samt dimensionerad reparationskapacitet efter acceptabla avbrottstider.29

24https://www.livsmedelsverket.se/beredskap/beredskap-inom-dricksvattenforsorjning/vaka- nationell-vattenkatastrofgrupp/livsmedelsverkets-nationella-forstarknings-resurser-for- nodvattenforsorjning, avläst 2024-11-13.

25https://www.livsmedelsverket.se/beredskap/beredskap-inom- dricksvattenforsorjning/vaka-nationell-vattenkatastrofgrupp, avläst 2024-11-04.

26Se bilaga 4.

27Underlag från länsstyrelsen i Västernorrland, 2024-09-23.

28Regleringsbrev till länsstyrelserna 2024, 3 Uppdrag, A nationella mål p. 8.

29Livsmedelsverket, Jordbruksverket SVA (2020), Livskraft – mätt och frisk. Öppen samman- fattning av myndigheternas redovisning av regeringsuppdrag Ju2019/02477/SSK, s. 4.

177

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

7.2.4Elförsörjning, reservkraft och drivmedel

Försvarsberedningen konstaterar att en fungerande elförsörjning inte kommer kunna garanteras fullt ut vid en krigssituation. Attacker eller sabotage mot kritisk infrastruktur, som till exempel ställverk och transformatorer i elnätet, eller en cyberattack mot elsystemen kan få stora konsekvenser för produktion och distribution av el.30

Elföretags skyldigheter att vidta åtgärder för att säkerställa sam- hällets behov av elförsörjning vid svåra påfrestningar och höjd beredskap, regleras i lag för företag som bedriver produktion av el, överföring av el och handel med el.31 Svenska kraftnät är ansvarig myndighet för elberedskapen vilket innebär att myndigheten ska säkerställa att elförsörjningen har en beredskap för att klara både fredstida kriser och krig.32

Försvarsberedningen bedömer att det behöver finnas en repara- tionsberedskap, både vad avser kompetent personal och vad avser tillgängliga reservdelar och utbytesenheter, till exempel transforma- torer. Erfarenheter från kriget i Ukraina visar att sådan beredskap och kompetens är central för att återställa elsystemets funktion efter ett angrepp. För att säkra elförsörjningen i Sverige vid ett väp- nat angrepp konstaterar Försvarsberedningen att det kommer att behöva läggas större resurser på oberoende reservkraftförsörjning i beredskapsplaneringen hos de aktörer, både statliga och privata, som ansvarar för samhällsviktig verksamhet. Flera samhällsviktiga verksamheter saknar i dag tillgång till reservkraft och uthålligheten i befintlig reservkraftförsörjning är i flera fall låg.33

I Livskraft beskriver myndigheterna att tillgång till reservkraft samt drivmedel för dricksvattenproduktion och avloppsreningsverk behöver säkerställas.34 Reservkraft för vattenverk är mer utbyggt än vad det är för avloppsanläggningar eftersom det har funnits statliga medel att söka för detta.35 Motsvarande ekonomiskt stöd för avlopps- anläggningar har inte funnits i samma utsträckning.

30Ds 2023:34 Kraftsamling – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 181.

311 § elberedskapslag (1997:288).

32Ds 2023:34 Kraftsamling Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 182.

33Ds 2023:34 Kraftsamling Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 182.

34Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA (2020), Livskraft – mätt och frisk, s. 4.

35Krisberedskapsmyndigheten (2007), Reservanordningar för kommunalteknisk försörjning- Erfarenheter från 18 års verksamhet med statsbidrag till kommuner, s. 15–16.

178

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

Energimyndigheten har tillsammans med MSB och Svenska

Kraftnät utvecklat en process som benämns Styrel (styrning av el till prioriterade elanvändare vid bristsituationer). Styrel kan samman- fattas som den planeringsprocess i vilken statliga myndigheter, läns- styrelser, kommuner, privata aktörer och elnätsföretag samarbetar för att ta fram underlag för att kunna prioritera samhällsviktiga el- användare vid en manuell förbrukningsfrånkoppling. Styrel är dock inte utformat för krigets krav och är heller inget ransoneringsverktyg.

Privata aktörer, till exempel oljebolag och stora användare inom industrin och kraftvärmeverk, är enligt lag skyldiga att hålla en viss nivå beredskapslagring av oljeprodukter och råolja.36 I dag finns inte några formella krav på att samhällsviktiga aktörer ska ha drivmedels- och bränsleförsörjningsplaner trots att tillgången på drivmedel ofta är kritisk för att kunna upprätthålla verksamheten. I de fall planer finns har man oftast inte dimensionerat för en situation med krigs- fara eller krig. Försvarsberedningen anser att ett planeringskrav avse- ende drivmedelssäkerhet ska ställas på totalförsvarsviktiga aktörer vars verksamhet är beroende av drivmedel. Försvarsberedningen betonar vikten av att det i fredstid även måste finnas ett förberett nationellt system för prioritering av drivmedel.37

Energimyndigheten är sektorsansvarig myndighet för bered- skapssektorn Energiförsörjning. Myndigheten ansvarar för att Sverige har en robust energiförsörjning. Tillsammans med läns- styrelser, näringsliv och kommuner pågår en kartläggning av be- hoven för drivmedel.38

7.2.5Elektronisk kommunikation och digitalisering

Vattentjänster är beroende av elektronisk kommunikation för data- tjänster och för fast och mobil telefoni. Kommunikationen behövs både internt inom kommunen och i förhållande till andra aktörer, såsom privata driftbolag, andra kommuner och staten, framför allt länsstyrelsen. I händelse av kris eller höjd beredskap behöver kom- munikation kunna upprätthållas genom redundanta system. Det innebär att det behöver finnas olika sätt att upprätthålla kommuni-

362 kap. 2 § och 3 kap. 1 § lag (2012:806) om beredskapslagring av olja.

37Ds 2023:34 Kraftsamling – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 187.

38Underlag från länsstyrelsen Västernorrland, 2024-10-01.

179

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

kationen, så att man kan övergå till ett annat system eller teknisk plattform om ett system inte längre fungerar.

Även om digitaliseringen på många sätt är positiv medför den samtidigt komplexa beroendekedjor där en aktörs svagheter kan utgöra en risk för andra aktörer.39 Hot mot kommunikationssystem kan bland annat utgöras av omfattande och långvariga avbrott i elektroniska kommunikationer till följd av cyberangrepp eller fysiskt sabotage mot teleanläggningar. Skada kan åsamkas på infrastruktur både på land och under vatten. Även sabotage och intrångsattacker kan i en konflikt skapa fortsatt kaos i samhället.40

Hot mot och påverkan på elektroniska kommunikationssystem kan påverka möjligheten att leverera vattentjänster och kommunen behöver därför ha flera redundanta system. Erfarenheter från Ukraina visar att aktörer som arbetar med vatten och avlopp i de krigsdrabbade delarna av landet är beroende av satellittelefoner och annan kommu- nikation för att kunna bedriva verksamheten.41 Ukrainas infrastruktur för elektroniska kommunikationer har varit en måltavla för ryska attacker sedan det fullskaliga invasionskriget inleddes.42

7.2.6Fordon

Verksamheten för vattentjänster har ett stort beroende av fordon och arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner och fordon, såsom entrepre- nadmaskiner och lastbilar, används vid anläggning och underhåll av va-anläggningar. Entreprenadmaskiner behövs särskilt för att han- tera olika typer av driftstörningar såsom läckor på vattenlednings- nätet och stopp i avloppsledningsnätet. För att laga en läcka behövs i regel en grävmaskin för att gräva fram ledningen. Lastbilar behövs för att transportera massor, reservdelar med mera.

I kommunerna hanteras entreprenadmaskiner och fordon på olika sätt. En del kommuner äger alla maskiner och fordon, andra hyr eller leasar. Det är också vanligt att kommuner upphandlar

39Ds 2023:34 Kraftsamling – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 198.

40Ds 2023:34 Kraftsamling Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 199.

41Underlag från Livsmedelsverket 24-10-02.

42MSB (2023). Erfarenheter från Ukraina Lärdomar för det civila försvaret. Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 63.

180

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

tjänst av en entreprenör som äger fordonen och maskinerna. Det kan också finnas kombinationer av dessa varianter.

7.3Analys av försörjningsberedskapen för vattentjänster och förslag på fortsatt arbete

Det finns flera olika åtgärder som kan bidra till att säkra tillgången till kritiska varor och material för vattentjänster och därmed säkra försörjningsberedskapen. Man kan bland annat hushålla, säkra för- sörjningen via avtal med annan part, lagerhålla och ha en tillverk- ningsberedskap.

Vi ser att flera åtgärder kan användas i kombination för att på så sätt stärka försörjningsberedskapen för vattentjänster. Utgångs- punkten är att ordinarie försörjningsflöden ska upprätthållas i så stor utsträckning som möjligt. Hushållning är ett sätt att förebygga brist och vid brist kunna parera större störningar. Lagerhållning kan vara en tillfällig buffert för störningar i försörjningsflöden men är inte en hållbar lösning under en längre tid. Tillverkningsberedskap är en ytterligare åtgärd som kan hjälpa till vid större fredstida kriser och vid höjd beredskap för att kunna ställa om utifrån rådande behov. Att stärka byggnads- och reparationsberedskapen och att säkra transporter, fordon och personal är också viktigt.

I detta avsnitt ger vi vår syn på vad som, ur ett vattentjänst- perspektiv, är viktigt för det fortsatta nationella arbetet med att stärka försörjningsberedskapen. Vi lämnar också ett konkret förslag på fortsatt analysuppdrag till berörda myndigheter som syftar till att säkerställa eventuella behov av nationella förstärkningsresurser till kommunerna. Eftersom vi inte föreslår nya statliga åtgärder inom detta område som bör finansieras av avgifter lämnar vi inte något för- slag på ett sådant system.

Vi redovisar nedan vår analys av hur försörjningsberedskapen för allmänna vattentjänster kan stärkas.

181

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

7.3.1Förmågor för försörjningsberedskap

Försvarsmakten och MSB har i ett regeringsuppdrag genomfört en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret. I rapporten Krigets krav43 redovisar myndigheterna en öppen samlad bedöm- ning. Grunden för bedömningen är en analys av sju analysområden som i stort överensstämmer med de fokusområden som tidigare presenterats i handlingsplanen Handlingskraft44. En av de sju ana- lysområdena är försörjningsberedskap. Analysen utgår från att för- sörjningsberedskapen förutsätter följande förmågor:45

•Förmåga att upprätthålla utrikeshandel

•Förmåga att beredskapslagra

•Förmåga att upprätthålla eller styra om produktion

•Förmåga att skydda försörjningen

•Förmåga att distribuera varor och tjänster

Myndigheterna bedömer att totalförsvarets försörjning av varor och tjänster inte är säkerställd i tillräcklig utsträckning för höjd bered- skap och krig. Det finns bland annat behov av att utveckla metoder för omställning av produktion och att stärka den inhemska lager- hållningen. De bedömer också att befolkningens hemberedskap är ett viktigt instrument för totalförsvarets samlade förmåga. Det är därför viktigt att stärka denna.46

7.3.2Förmåga att upprätthålla utrikeshandel

Möjligheten att upprätthålla leveranser av vattentjänster är bero- ende av en fungerande utrikeshandel. Flera av de kritiska varor som behövs för vattentjänster saknas på den inhemska marknaden, till exempel utgångsämnen för produktion av fällningskemikalier. Det

43Försvarsmakten och MSB (2023), Krigets krav En samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret.

44Försvarsmakten och MSB (2021), Försvarsmakten och MSB:s gemensamma handlingsplan för totalförsvaret.

45Försvarsmakten och MSB (2023), Krigets krav En samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret, Appendix.

46Försvarsmakten och MSB (2023), Krigets krav En samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret, s. 18.

182

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

krävs således internationell samverkan i arbetet med att säkra till- gången till sådana varor.47 Såväl inom EU som i Sverige vidtas åt- gärder för att säkra tillgången till kritiska varor. Exempel på det är Europeiska Kommissionens lista över kritiska råmaterial,48 där till exempel ämnet bauxit finns med som används för rening av tvätt- vatten. Bauxit omfattas också av den nyligen antagna lagstiftningen om granskning av utländska direktinvesteringar.49 Lagen syftar till att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verk- samhet som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på all- män ordning eller allmän säkerhet i Sverige.

I betänkandet En modell för svensk försörjningsberedskap50 be- skrivs vikten av krishandelsavtal och åtgärder för att stärka den inre marknaden i kris. Den angelägna frågan om hur försörjningsbered- skapen kan tryggas genom avtal om inköp av samhällsviktiga varor och tjänster utreds för närvarande av Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap.51

Vi presenterar inga förslag med avseende på förmågan att upp- rätthålla utrikeshandel.

7.3.3Förmåga att beredskapslagra

Bedömning: Det behövs ett breddat underlag för att kunna ta ställning till behovet av nationell lagerhållning av insatsvaror för allmänna vattentjänster och hur sådan lagerhållning i så fall kan utformas. Detta underlag bör tas fram av berörda myndigheter. Det behövs även ett underlag för ställningstagande till om staten behöver stödja kommunerna med nationella förstärkningsresurser för avloppsberedskap.

47Livsmedelsverket (2023), Redovisning av uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningar för möjlighet till produktion i Sverige av fällningskemikalier från avfall och biprodukter.

Dnr 2023-01052.

48Senaste listan beslutades 2023.

49Lag (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar jämte förordning (2023:624) om granskning av utländska direktinvesteringar.

50SOU 2023:50 En modell för svensk försörjningsberedskap.

51Tilläggsdirektiv 2024:70. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2025.

183

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

Förslag: Regeringen ger beredskapssektorn för Livsmedels- försörjning och dricksvatten, genom sektorsansvarig myndighet Livsmedelsverket, i uppdrag att utreda behovet av nationell lager- hållning av varor och material för allmänna vattentjänster. I upp- draget bör ingå att utreda dels vilka varor som kan behöva lager- hållas nationellt, dels hur nationella beredskapslager kan inrättas. Uppdraget bör göras i dialog med MSB, SKR, Svenskt Vatten och övriga relevanta aktörer.

Regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att utreda behov av och ta fram ett koncept för nationella förstärkningsresurser för avlopp liknande det som finns för dricksvattenförsörjning genom VAKA. Uppdraget bör göras i samverkan med Livs- medelsverket, MSB och länsstyrelserna.

Lagerhållning av insatsvaror för allmänna vattentjänster sker begrän- sat i dag. Många av de insatsvaror som har nämnts tidigare som är kritiska för vattentjänster är även kritiska för andra samhällsviktiga verksamheter. Frågor om beredskapslagring behöver därför hanteras i ett större nationellt perspektiv så att alla relevanta behov tillgodo- ses. Det är också viktigt att framhålla att lagring inte är hela lös- ningen på försörjningsberedskapen. I första hand bör befintliga för- sörjningsflöden upprätthållas men som ett komplement till det och för att klara en kortare tid av störning så skulle lagring kunna vara ett sätt att stärka försörjningsförmågan för vattentjänster. Behovet av lokal och nationell beredskapslagring för insatsvaror för vatten- tjänster behöver analyseras vidare.

Hanteringen av insatsvaror ser olika ut i kommunerna, vilket gör att kommunerna har olika hög beredskap för störningar i varu- flöden för insatsvaror. Lagerhållning av insatsvaror på kommunal nivå kan vara ett sätt att säkerställa kommunens behov av insats- varor. Avtal och samverkan med olika aktörer kan vara andra vägar att säkra förmågan. Det saknas uttryckliga statliga krav avseende lagerhållning och förmåga för säkerställandet av insatsvaror för all- männa vattentjänster. Kommunerna behöver planeringsförutsätt- ningar från staten för vilken förmåga kommunerna ska ha för att säkerställa kritiska varor och material för vattentjänster.

I avsnitt 5.6. och 8.4.1 föreslår vi att Livsmedelsverket och Naturvårdsverket ges ett vägledande ansvar med föreskriftsrätt inom detta område.

184

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

Fortsatt utredning behövs för behovet av nationell lagerhållning

Det finns inte någon nationell lagerhållning av insatsvaror för all- männa vattentjänster. Det behövs ett breddat underlag för att kunna ta ställning till behovet av nationell lagerhållning av varor för allmänna vattentjänster. Vi föreslår att berörd beredskapssektor utreder detta vidare.

Livsmedelsverket har i en rapport redovisat vilka kemikalier för dricksvattenproduktion som behöver lagerhållas nationellt. Omsätt- ningslager av fällningskemikalier är ett exempel där Livsmedelsverket bedömer att nationella lager skulle göra nytta.52

Vi föreslår att uppdraget omfattar förslag på hur varor och mate- rial kan lagerhållas gemensamt av staten. I arbetet bör även MSB, Upphandlingsmyndigheten, SKR, Svenskt Vatten, Adda, Sinfra och övriga relevanta aktörer involveras.

Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bedöms kunna utföra uppdraget inom ramen för deras uppdrag som beredskapsmyndig- heter. Länsstyrelserna kan behöva särskilda resurser. Om myndig- heterna kommer fram till att nationella lager bör inrättas, behöver kostnader för detta redovisas till regeringen.

Nationella förstärkningsresurser för avlopp bör utredas vidare

Utöver beredskapslagring kan förstärkningsresurser vara ett sätt att stärka försörjningsberedskapen. I dag finns inte några nationella förstärkningsresurser för avloppshantering på samma sätt som finns för dricksvattenförsörjning. Genom den nationella vattenkatastrof- gruppen, VAKA, som hålls ihop av Livsmedelsverket, ges stöd till olika aktörer i händelse av en akut kris. En liknande nationell kata- strofgrupp för avlopp kan behöva skapas. Erfarenheterna visar att avloppshanteringen varit en större utmaning än dricksvattenförsörj- ningen för Ukraina under det pågående anfallskrig som Ryssland för. Möjligheten att avleda avlopp har varit gränssättande för när byar och städer har behövt evakueras. Därför är det angeläget att upprätthålla vattentjänsten bortledande av avloppsvatten så långt det bara går. Tillgång till dricksvatten kan ofta lösas på annat sätt än genom det ordinarie systemet. Avlopp är däremot beroende av

52Livsmedelsverket (2021), Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduktionen. Dnr 2021/03355, s. 28.

185

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

vatten och av fungerande avloppsledningar som kan transportera bort vattnet från toaletter, bad/dusch, disk och tvätt.

Förstärkningsresurser för avlopp skulle kunna innefatta ett lik- nande koncept som för VAKA, det vill säga kunskapsstöd i form av en organisation med experter inom olika områden. Även utrustning såsom portabla pumpar, sugbilar, portabla reningsverk och portabla reservkraftverk kan behöva ingå i förstärkningsresurserna. Placer- ingen av utrustning kan exempelvis vara hos kommuner som sluter avtal med staten. Dimensionering av resurserna kan göras utifrån lämplig geografisk spridning, nationella intressen och lokala behov.

Naturvårdsverket är en lämplig aktör att hålla ihop nationella förstärkningsresurser för avloppsberedskap då myndigheten har kompetens och föreskriftsrätt vad gäller avlopp och avfall. Ett icke fungerande avlopp kan snabbt bli en avfallsfråga, därför är det bra att hantera dessa frågor tillsammans. Vi föreslår därför att Natur- vårdsverket får i uppdrag att utreda behov av och ta fram ett kon- cept för nationella förstärkningsresurser för avlopp. I uppdraget bör ingå att utreda hur nationella förstärkningsresurser kan organiseras och vilken utrustning som behöver ingå samt beräknade kostnader för att inrätta och vidmakthålla en sådan funktion. Uppdraget bör göras i samverkan med Livsmedelsverket, MSB och länsstyrelserna.

Kostnaden för utredningsuppdraget uppskattas till 1 miljon kro- nor, vilket bör tillskjutas myndigheten.

7.3.4Förmåga att upprätthålla eller styra om produktionen

Bedömning: Förmågan att upprätthålla vattentjänster är bero- ende av att det finns en byggnads- och reparationsberedskap samt en tillverkningsberedskap. Transporter, fordon och personal är avgörande för att upprätthålla en försörjningsberedskap för vattentjänster. Stärkt beredskap för byggnation, reparation, till- verkning, transporter, fordon och personal behöver i första hand hanteras genom en nationell struktur och systematik.

För att upprätthålla en kontinuerlig leverans av vattentjänster behöver kommunerna planera för en reservkapacitet. Reserv- vatten är en viktig del i kommunernas reservkapacitet.

186

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

För vattentjänster kan förmågan att upprätthålla eller styra om pro- duktionen handla om flera olika saker. Vid brist eller risk för brist på kemikalier för vattenrening eller andra insatsvaror kan renings- processer för dricksvattenproduktion och avloppsrening delvis optimeras eller ställas om.

Om va-ledningarna är skadade eller leveranser av andra skäl inte kan ske genom ledningsnätet kan man behöva övergå till nödvatten- försörjning respektive alternativ hantering av avlopp. Om vatten- verk eller reningsverk är skadade kan man ställa om till att använda reservvattenverk eller reservreningsverk. Vid brist på vatten eller i händelse av föroreningar i den vattentäkt man använder kan man behöva övergå till att ta vatten från en annan vattentäkt.

För att säkra förmågan att upprätthålla produktionen är det nöd- vändigt att säkerställa tillgång till personal, fordon, transporter, till- verkningsberedskap och en byggnads- och reparationsberedskap.

För att kunna tillhandahålla nödvatten krävs utrustning i form av tankbilar, vattencontainrar, dunkar och reservkraftverk.

I kapitel 5 beskriver vi närmare vilka beredskapsåtgärder kom- munen kan behöva göra och lämnar förslag på nya krav i vatten- tjänstlagen om reservkapacitet och beredskapsplan. I detta kan ingå att planera för användning av reservvatten, övergång till ersättnings- tjänster och andra åtgärder för att stärka robustheten och förmågan att ställa om.

Byggnads- och reparationsberedskap

Det finns en grundläggande dygnet-runt-beredskap för att laga vatten- läckor och hantera andra driftstörningar i de allmänna va-anläggning- arna. Det är vanligt att kommuner samverkar lokalt och regionalt om material, utrustning och fordon för att hjälpas åt vid reparationer. Den byggnads- och reparationsberedskap som kan behövas under höjd beredskap kan dock vara av en annan karaktär och innebära behov av andra material och varor.

Försvarsberedningen beskriver behovet av byggnads- och repara- tionsberedskap för civilt försvar i sin rapport Kraftsamling.53 Erfar- enheter från Ukraina visar att det under krig är nödvändigt med

53Ds 2023:34 Kraftsamling Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 201.

187

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

beredskap och förmåga att skyndsamt reparera både militär och civil infrastruktur för att möjliggöra en efter omständigheterna rim- lig funktionalitet. Förmågan att upprätthålla funktion genom repa- rationer har också betydelse för försvarsviljan. Att upprätthålla en så kallad reparations- och röjningsberedskap54 är därför viktigt.

Mellan 1944 och 2007 fanns Byggnads- och reparationsbered- skapen (BRB). Det var en beredskapsorganisation för byggnads- och anläggningsverksamhet. BRB omfattade när den var som störst 50 000 personer som tillsammans med maskiner och tyngre arbets- fordon kunde genomföra olika röjnings-, mark-, bygg- och anlägg- ningsarbeten. Försvarsberedningen anser att en beredskapsorgani- sation som har till uppgift att utföra nybyggnads-, reparations- och röjningsarbeten för totalförsvaret ska återupprättas.

Erfarenheterna från Ukraina visar att det kan vara en bra lösning att inrätta mobila reparationsteam med kriget som dimensionerande hotbild. Teamen ska inte bara kunna åtgärda skador från fredstida sabotage eller kriser, reparatörer ska kunna skickas ut snabbt och smidigt på uppdrag även i en krigssituation.55 En lärdom från Ukraina är också vikten av frivilliga insatser när det gäller reparationer och återuppbyggnad, men det behöver då finnas ett organiserat sätt att omhänderta intresseanmälningar från frivilliga.56

Vår bedömning är att det finns ett stort behov av byggnads- och reparationsberedskap i arbetet med vattentjänster och det är helt avgörande vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap, baserat på erfarenheterna i Ukraina.

För större fredstida kriser och vid höjd beredskap behövs en mer omfattande beredskap än vad som finns i dag. Det är angeläget att en ny beredskapsorganisation för totalförsvaret innefattar allmänna vattentjänster och även vissa enskilda anläggningar för vatten och avlopp. Det kan finnas vinster med att beredskapen samordnas med andra aktörer inom exempelvis elförsörjning för en effektiv resurs- hantering. Det kan också finnas behov av ytterligare lagerhållning av reservdelar och material, verktyg och utrustning för att möjlig- göra mer omfattande reparationer.

54Begreppet röjningsberedskap används tillsammans med reparationsberedskap då röjning kan behövas i kombination med reparation till exempel efter en explosion eller annan händelse.

55MSB (2023), Erfarenheter från Ukraina Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 66.

56MSB (2023), Erfarenheter från Ukraina Lärdomar för det civila försvaret. Slutredovisning av regeringsuppdrag Fö2023/01325, s. 66.

188

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

Säkerställandet av en byggnads- och reparationsberedskap han- teras av Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap.57 Frågor om personalförsörjning hanteras av Utredningen om en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret.58

Tillverkningsberedskap

Om en kritisk insatsvara inte finns tillgänglig i Sverige kan tillverk- ningsberedskap vara ett sätt att tillmötesgå behoven. Det kan jäm- föras med den omställning som gjordes under pandemin för att tillverka bland annat handsprit.

Livsmedelsverket har gjort en bedömning av förmågan för till- verkningsberedskap vad gäller vissa kritiska kemikalier för dricks- vattenförsörjningen. Myndigheten bedömde att det i fredstid inte finns möjlighet för det allmänna att kräva att privata aktörer fram- ställer en viss produkt. Sådan tillverkningsberedskap måste åstad- kommas genom avtal.59 Enligt myndighetens bedömning skulle fredstida avtal om leveranser i kris och under höjd beredskap inte minska sårbarheten i tillgången till fällningskemikalier eftersom sårbarheten föreligger tidigare i produktionskedjan. Däremot be- dömdes att det finnas stora möjligheter att säkerställa kalk avtals- vis. I avsaknad av inhemsk produktion av klor bedömde myndig- heten att det skulle behöva skapas en tillverkningsberedskap för klor med producenter som framställer andra typer av produkter i fredstid. Vidare ansågs en kapacitetsbrist inom Sverige för aktivt kol omöjliggöra fredstida avtal om ökad reaktiveringsförmåga i kris eller under höjd beredskap.60

För övriga kritiska insatsvaror behövs vidare analyser om möjlig- heter till ökad tillverkningsberedskap. Frågan behöver utredas vidare tillsammans med andra frågor om stärkt försörjningsberedskap.

57Dir. 2024:70.

58Dir. 2023:116.

59Livsmedelsverket (2021), Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduk- tionen, s. 17.

60Livsmedelsverket (2021), Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduk- tionen, s. 18.

189

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

Transporter, fordon och personal

Vattentjänster är beroende av att transporter fungerar och därmed av att fordon och arbetsmaskiner samt förare till dessa finns till- gängliga. Det är angeläget att transporter fungerar även vid freds- tida kriser och höjd beredskap. Det gäller främst transporter på väg och järnväg för att varuflödena för vattentjänster ska fungera. Exem- pelvis kemikalietransporter är beroende av att transporterna på järnväg upprätthålls. För uttagning av fordon för totalförsvarets behov finns särskilda regler.61

Vi instämmer i framlagt förslag om en beredskapssektor för industri, bygg och handel, där bygg- och anläggningsåkerierna in- går.62 Bygg- och anläggningstransporter omfattar bland annat ballast- och schakttransporter, kranbilstjänster, maskintransporter samt betongtransporter. Det ingår även drift och underhåll åt bland annat kommuner och Trafikverket i detta.63

Det är även helt avgörande att kunna säkerställa tillgång till per- sonal. Utöver maskin- och fordonsförare är rörnätstekniker och anläggningsarbetare nödvändiga för reparation av ledningsnätet. För vissa transporter, exempelvis av kemikalier, krävs särskild kompe- tens och behörighet. Åtgärder för personalförsörjningen för civilt försvar utreds särskilt av utredningen om En långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret (Fö 2023:03) som ska redovisa sitt resultat senast den 27 januari 2025.64

Reservvatten

I samtal med kommuner och va-organisationer framkommer att det finns kommuner som saknar system för reservvatten.65 Det framkommer också att vissa kommuner har valt att lägga ned sina egna anläggningar och därmed saknar egen dricksvattenproduktion inom kommunen. De får i stället leveranser av dricksvatten från andra kommuner via avtal. Kommuner som är beroende av dricks-

61Se förfogandelagen (1978:262) och förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.

62SOU 2024:19 En ny beredskapssektor – för ökad försörjningsberedskap.

63SOU 2024:19 En ny beredskapssektor – för ökad försörjningsberedskap, s. 51.

64Dir. 2023:116.

65Livsmedelsverket definierar i Handbok för krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten, reservvatten som dricksvatten som distribueras i det ordinarie ledningsnätet eller i ett provi- soriskt ledningsnät, men som kommer från en alternativ vattentäkt eller ett alternativt vattenverk.

190

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

vattenförsörjning från annan kommun har framfört att det är oklart hur fördelningen av vatten kommer ske vid brist och att de är oroliga för att deras behov inte kommer att prioriteras.

Behovet av reservvattentäkter lyfts även av Försvarsberedningen. De konstaterar att vattentäkter och kommunala vattenverk är sår- bara för sabotage, både i fredstid och i krig. Möjligheten att få fram tillräcklig mängd dricksvatten kan försvåras avsevärt vid krig. Det är därför viktigt att det finns reservvattentäkter som kommunerna kan använda.66

Enligt Livsmedelsverket är det önskvärt att alla dricksvatten- producenter har en egen reservvattenförmåga.67 Vi instämmer i det och har därför utformat ett förslag på krav på reservkapacitet i av- snitt 5.2. Reservvatten kan lösas på olika sätt. Kommunen kan ha en egen reservvattentäkt eller ett reservvattenverk. Ett annat alter- nativ är reservlösningar genom sammankopplade anläggningar med andra kommuner. Vilken lösning som passar bäst kan variera bero- ende på vilka förutsättningar som finns och hur behoven ser ut. Åt- gärder för reservvatten hos kommunerna kan ligga till grund för stat- liga bidrag i enlighet med de förslag som vi presenterar i avsnitt 13.4.

Verksamhetsutövare med samhällsviktig verksamhet anslutna till den allmänna va-anläggningen behöver också planera för egen reserv- kapacitet. Åtgärder för reservvatten är till exempel ordnat för många sjukhus. Med tillämpning av ny teknik kan cirkulerande reserv- lösningar utformas som alternativ till en reservvattentäkt.

Användning av så kallat tekniskt vatten, eller hygienvatten, kan vara ett annat sätt att skapa reservlösningar vid brist på vatten. Detta förutsätter dock att man inte har behov av vatten som uppfyller kri- terierna för dricksvattenkvalitet. I avsnitt 8.4.4. föreslås en översyn av behovet av kvalitetskrav för hygienvatten.

7.3.5Förmåga att skydda försörjningen

Bedömning: Det behöver avsättas tillräckliga resurser för arbetet med att tillskapa vattenskyddsområden för befintliga och fram- tida vattentäkter och att revidera befintliga beslut.

66Ds 2023:34 Kraftsamling Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 193.

67Livsmedelsverket. Handbok i krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten, modul 3 s. 44.

191

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

Förmågan att skydda försörjningen omfattar för vattentjänsternas del flera olika saker. Såväl va-anläggningen som vattenresursen be- höver skyddas. Skyddet behöver också bestå av olika åtgärder, så- som fysiskt skydd, säkerhetsskydd och skydd för den digitala infra- strukturen.

Vattenresursen kan skyddas genom flera olika åtgärder. Ett sätt är att inrätta ett vattenskyddsområde. Genom förklaringen som vattenskyddsområde blir det möjligt för länsstyrelsen eller kommu- nen att ge särskilda föreskrifter till skydd för vattentillgångarna.68

Statistik från miljömålsportalen från år 2023 visar att av 1 686 grundvattentäkter så saknas vattenskyddsområde för 427 täkter. När det gäller ytvattentäkter så saknas vattenskyddsområde för 70 av 183 täkter.69 Artikel 7 i ramvattendirektivet kräver att alla vatten- förekomster som används för uttag av vatten som är avsett att an- vändas som dricksvatten och som ger mer än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller betjänar mer än femtio personer, och de vatten- förekomster som är avsedda för sådan framtida användning, ska identifieras, och ges ett erforderligt skydd. I samtal med kommuner och länsstyrelser framkommer att en bidragande orsak till att det saknas beslut om vattenskyddsområden med aktuella föreskrifter är att uppgiften inte är prioriterad eftersom det saknas resurser.70

Vår bedömning är att det behöver avsättas tillräckliga resurser för arbetet med att tillskapa vattenskyddsområden för befintliga och framtida vattentäkter och att uppdatera befintliga beslut med aktuella föreskrifter. Förslag om att vattenresursen bör bevakas i beredskapssystemet redovisas i avsnitt 8.3.2.

Här kan även lyftas att Utredningen om vattenfrågor vid plan- läggning och byggande har bedömt att nya regler om skyldigheter att inrätta vattenskyddsområden bör införas för att Sveriges ska uppfylla sina åtaganden enligt artikel 6 och 7 i vattendirektivet.71

För dricksvattenproduktionen finns särskilda föreskrifter med krav på åtgärder för att förebygga och avhjälpa skadeverkningar till följd av sabotage eller annan skadegörelse mot dricksvattenanlägg-

687 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken.

69https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/grundvatten-av-god- kvalitet/vattenskyddsomraden/, avläst 2024-06-27.

70Se bilaga 4.

71SOU 2023:72 En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande, s. 911–912.

192

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

ningar, som kan påverka kvaliteten på dricksvattnet.72 Till vardags kallas dessa för ”lås och bom-föreskrifter”.

För avloppsanläggningar saknas motsvarande reglering. Rysslands krigföring i Ukraina visar att större avloppsanläggningar och av- loppsreningsverk kan vara föremål för sabotage och bombningar. Icke fungerande infrastruktur för avloppsavledning bidrar till svår- igheter för människor att bo kvar i sina bostäder. Det är också svårt att upprätthålla skolor, sjukhus och andra samhällsviktiga verksam- heter utan en fungerande avloppslösning. Erfarenheter från Ukraina visar att fungerande avloppsfunktion är gränssättande för när evaku- ering behöver påbörjas.

Utslagna avloppsreningsverk kan ha en stor påverkan på recipien- ten och kan snabbt bli en miljökatastrof. Utslagen funktion att av- leda avlopp kan också göra att stora förorenade vattenmassor ham- nar på olämpliga ställen vilket snabbt kan bli en sanitär olägenhet med fara för människors liv och hälsa. Det kan därför finnas behov av att säkra avloppsanläggningar mer än vad som görs i dag. Det behöver analyseras vidare.

I avsnitt 5.4 lämnar vi förslag på nya krav i vattentjänstlagen om att kommunen ska ha en aktuell beredskapsplan. I detta kan ingå att säkerställa att va-anläggningen har ett tillfredsställande skydd.

7.3.6Förmåga att distribuera varor och tjänster

Tillgång till fordon och fungerande transportinfrastruktur är helt avgörande för att distributionen av varor, material och personal ska fungera för vattentjänster. Dels behöver kommunen tillgång till detta för att kunna distribuera varor, material och personal mellan sina anläggningar, dels behövs det för att upprätthålla leveranser till anläggningarna. Vid en kris kan distributionen snabbt försämras eller helt slås ut. Ett exempel är att det behöver finnas tillräckligt med tankbilar för att transportera drivmedel för reservkraftverk. När många reservkraftverk behöver startas upp samtidigt kan en brist på tankbilar kraftigt försvåra möjligheterna att upprätthålla den egna verksamheten. Ett antal andra utredningar utreder frågor som är av relevans för frågan om distribution av varor och tjänster. Det gäller

72Livsmedelsverkets föreskrifter om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse mot dricks- vattenanläggningar. LIVSFS 2008:13.

193

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

till exempel utredningen om näringslivets försörjningsberedskap som bland annat utreder hur avtal mellan de offentliga och privata aktörerna eller hur en organisation för byggnads- och reparations- beredskap, tex för att reparera infrastruktur, ska se ut.

Vi lämnar inga specifika förslag med avseende på förmågan att distribuera varor. Frågan kan dock behöva uppmärksammas i kom- munernas beredskapsplanering.

7.4Regelverk för hushållning med varor

Bedömning: Det kan behövas en modern fullmaktslagstiftning med sektorsspecifika regler om hushållning med och förfogande över varor som är kritiska för funktionen av allmänna vatten- tjänster i fredstida krissituationer och under höjd beredskap. Detta bör utredas vidare.

I utredningens direktiv beskrivs att det kan komma att uppstå kris- situationer som inte omfattas av nu gällande kris- och beredskaps- lagstiftning men där staten likafullt kan behöva verktyg för att vidta extraordinära åtgärder för att en kontinuerlig leverans av vattentjänster ska kunna upprätthållas, till exempel genom att säkra tillgång till kritiska varor.73

Vi har utrett förutsättningarna för ett utökat regelverk med full- makt för regeringen att besluta om hushållnings- och förfogande- bestämmelser under fredstida kriser. Resultatet av vår utredning redovisas nedan.

Vår bedömning är att det kan behövas en modern fullmakts- lagstiftning för fredstida krissituationer och höjd beredskap. För detta kan regeringsformen behöva ändras. Särskilda regler om vad regeringen får besluta om under sådana situationer för allmänna vattentjänster kan behöva preciseras i vattentjänstlagen. I avsnitt 5.7 föreslår vi ett bemyndigande till regeringen att under höjd bered- skap meddela föreskrifter som avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning. Motsvarande fullmakt

73Dir. 2022:127, s. 8.

194

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

kan behövas även för hushållnings- och förfoganderegler i olika situationer.

Regeringen bör initiera ett fortsatt utredningsarbete om hur ett sådant regelverk kan utformas för allmänna vattentjänster. I arbetet bör ingå att bedöma vilka konsekvenser olika hushållnings- och för- foganderegler kan få med avseende på verksamhetsutövares möjlig- heter att upprätthålla krav i miljö- respektive livsmedelslagstiftningen samt i givna tillstånd enligt miljöbalken.

7.4.1Regelverk för hushållning

Ett regelverk för hushållning av varor som är kritiska för funktionen av vattentjänster kan omfatta flera olika verktyg, såsom begräns- ningar i vilken mängd varor som får användas, möjlighet till statligt övertagande och omfördelning av varor och förbud mot försäljning, det vill säga både hushållningsbestämmelser och förfogandebestäm- melser. Med hushållning avses att man är sparsam med resurser och med förfogande avses att man har, eller ges, tillgång till resurser.74

Såväl vattentjänstlagen som miljöbalken innehåller övergripande bestämmelser om hushållning. Bestämmelserna är utformade så att de primärt avser hushållning med naturresurser.75 Dessa regler är skrivna utifrån syftet att långsiktigt främja en hållbar utveckling, och inte utifrån behovet av att mer kortsiktigt hantera en brist på kemikalier och andra insatsvaror som är kritiska för funktionen av vattentjänster. Vid krig och krigsfara finns olika regler som möjlig- gör tillgång till varor i de så kallade fullmaktslagarna, särskilt förfo- gandelagen, ransoneringslagen och prisregleringslagen.76 Fullmakts- lagarna kallas så därför att de bland annat innehåller bestämmelser som ger regeringen fullmakt att under vissa givna förutsättningar meddela bestämmelser på ett område som annars hör till riksdagens normgivningskompetens. Regeringens fullmakt gäller automatiskt vid krig. Fullmakten kan gälla även i andra situationer, men då krävs att regeringens föreskrift godkänns i efterhand av riksdagen.77

74Enligt Svensk ordbok innebär hushållning en ”planmässigt återhållsam förbrukning av något som ska räcka en viss tid” och förfogande innebär att man har ”full möjlighet att utnyttja något”. Webbversion, publicerad 2021.

75Se särskilt 1 kap. 1 § andra stycket 5, 2 kap. 3 § och 3–4 kap. miljöbalken samt 10 § första stycket vattentjänstlagen.

76Förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978).

77SOU 2023:50 En modell för svensk försörjningsberedskap, s. 95, se till exempel 1–3 §§ ransoneringslagen (1978:268).

195

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

Ransoneringslagen innehåller specifikt en bestämmelse som möj- liggör för regeringen att besluta om hushållning av förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Bemyndi- gandet innebär att regeringen får föreskriva att sådana förnöden- heter endast får användas för vissa ändamål, på vissa villkor eller med andra begränsningar.

Möjligheten att föreskriva sådana hushållningsbestämmelser finns i 6 § första stycket 3 punkten. Därutöver innehåller bestäm- melsen möjligheter att inskränka förfogandet av sådana förnöden- heter om det är nödvändigt för hushållningen. Första och andra stycket i bestämmelsen uttrycks på följande sätt.

Om det är nödvändigt för hushållning med förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen, får regeringen föreskriva att förnödenheten

1.under viss tid icke får saluhållas, utbjudas mot vederlag, överlåtas eller förvärvas,

2.får saluhållas, utbjudas mot vederlag, överlåtas eller förvärvas endast i den ordning och på de villkor som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer,

3.får användas endast för de ändamål, på de villkor och med de be- gränsningar som föreskrives av regeringen eller myndighet som reger- ingen bestämmer.

Föreskrift enligt första stycket får meddelas även i fråga om annan förnödenhet, om det behövs för att reglering som där avses skall kunna tillfredsställande kontrolleras.

Bestämmelsen är möjlig att använda även i andra situationer än vid krig eller krigsfara. Om riket kommer i krig blir ransoneringslagen automatiskt tillämplig. Därutöver får regeringen föreskriva att lagen helt eller delvis ska tillämpas om riket är i krigsfara, om det till följd av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig föreligger knapp- het eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen, eller om sådan knapp- het eller betydande fara föreligger till följd av annan utomordentlig händelse. En sådan förskrift ska avse en viss tid, högst ett år varje gång, och ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det den utfärdades. Sker inte sådan underställning eller godkänner inte riksdagen föreskriften inom två månader från det att under- ställningen skedde, upphör föreskriften att gälla.78 Vid andra brist- situationer än krig, krigsfara eller försörjningssvårigheter till följd

781–3 §§ ransoneringslagen (1978:268).

196

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

av tidigare krig eller krigsfara måste det alltså dels ha varit fråga om utomordentliga händelser, dels ska dessa händelser få till följd att det uppstår knapphet, eller betydande fara därför, på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Dessa utomordent- liga händelser omfattar såväl situationer där produktion, sysselsätt- ning, export och konsumtion inte kan upprätthållas i normal omfatt- ning på grund av importbortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor, utan att det är krig eller krigsfara i Sveriges nära omvärld, som inom landet inträffade extraordinära händelser som föranleder försörjningssvårigheter.79

7.4.2Ny fullmaktslagstiftning för allvarliga fredstida krissituationer

Fullmaktslagarnas tillämpning i krigssituationer har stöd i bemyn- digandet i 15 kap. 6 § regeringsformen.80 I dagsläget saknas däremot bestämmelser i regeringsformen som möjliggör fullmaktslagstiftning för fredstida krissituationer.81 Kommittén om beredskap enligt reger- ingsformen har identifierat detta som en brist och lagt fram ett förslag i november 2023, som gör det möjligt för riksdagen att ge regeringen särskilda befogenheter att meddela föreskrifter i allvarliga fredstida krissituationer. Regeringen kan då genom förordning meddela före- skrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag.82

Med en allvarlig fredstida krissituation avser kommittén situationer som är av mycket svår karaktär och avviker från det normala. Exempel som nämns är svåra naturkatastrofer, ovanligt stora och svårartade olyckor, storskaliga terroristattentat, allvarliga epidemier eller om- fattande störningar av kritisk infrastruktur eller försörjningssystem.83

Den föreslagna lagstiftningen innebär att det är riksdagen som avgör om det råder en allvarlig fredstida krissituation i grundlagens mening.84 Det framförs vidare att begreppet allvarlig fredstida kris- situation anknyter till uttrycket fredstida krissituation, som före-

79SOU 2009:69 En ny ransonerings- och prisregleringslag, s. 62.

80SOU 2009:3 Ransonering och prisreglering i krig och fred, s. 52–53. Då fanns motsvarande bestämmelsen i 13 kap. 6 § RF.

81Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 207.

82SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 42–44.

83SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 397.

84SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 397.

197

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

kommer i 8 kap. 13 § RF och i annan lagstiftning. Samtidigt beto- nas att begreppet har en självständig innebörd och att definitioner av fredstida kriser i annan lagstiftning därmed inte ska vara styrande för tolkningen av det mer kvalificerade begreppet allvarlig fredstida krissituation, även om det kan ge viss ledning materiellt sett.85

Kommittén bedömer att utgångspunkten för svensk krishanter- ing liksom hittills bör vara att de föreskrifter som kan behövas för att hantera en kris antas i förväg, inte under krisen. Det ska med andra ord finnas en författningsberedskap i form av beslutade regler som anger vilka åtgärder som kan vidtas när en kris kommer. Dessa regler ska tas fram genom det vanliga lagstiftningsförfarandet. Det ger bäst förutsättningar för väl genomarbetade, verkningsfulla och rättssäkra bestämmelser. Krishanteringen blir också förutsebar. Det lagstiftningsarbete som krävs för att åstadkomma en god författ- ningsberedskap är till stor del sektorsspecifikt.86

7.4.3Ransoneringslagen anses inte ändamålsenlig

Jordbruksverket och Livsmedelsverket har, på regeringens uppdrag, utarbetat grunder för prioritering och fördelning av kritiska resurser på livsmedelsområdet för det fall ransoneringslagen skulle behöva tillämpas.87

Myndigheterna har bedömt att ransoneringslagen sällan är ända- målsenlig för hantering av kritiska resurser på livsmedelsområdet under fredstida kriser. På samma sätt bedömer man att det finns flera sammanhang där möjliga åtgärder enligt lagen inte heller är lämpliga i krig. Detta beror bland annat på den omfattande admini- stration som förfarandet förutsätter i kombination med att mark- nadskrafter i normalfallet snabbt avhjälper brister genom att samla spridd information och allokera resurser genom incitament. I de fall åtgärderna är ändamålsenliga menar man att åtgärderna bör fokuseras tidigt i livsmedelskedjan, i primär- och förädlingsled.88

85SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 397.

86SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap, s. 18–19.

87Jordbruksverket & Livsmedelsverket (2024), Grunder för prioritering och fördelning vid ransonering, s. 5.

88Jordbruksverket & Livsmedelsverket (2024), Grunder för prioritering och fördelning vid ransonering, s. 5.

198

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

7.4.4Regelverket bör ses över i ett bredare sammanhang

Utredningen bedömer att regler, i första hand, bör tas fram genom det vanliga lagstiftningsförfarandet. Det ger bäst förutsättningar för väl genomarbetade, verkningsfulla och rättssäkra bestämmelser. I vissa lägen kan det dock uppstå situationer som inte är möjliga att förutse och därmed reglera i förväg. Det kan också vara en för stor ambitionsnivå att på kort tid försöka reglera alla tänkbara situatio- ner i förväg. Det kommer därför finnas behov av fullmaktslagstift- ning även framöver.

Vi föreslår i avsnitt 5.7 att regeringen får meddela avvikande bestämmelser i förhållande till vattentjänstlagen om det behövs för att verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning i krig och krigsliknande situatio- ner. Bemyndigandet kan användas för att till exempel besluta om att va-huvudmannen, eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen, måste hushålla med kritiska varor om det behövs för att möjliggöra att verksamheter som är av betydelse för total- försvaret ska kunna använda va-anläggningen. Om de förändringar i regeringsformen införs som Kommittén om beredskap enligt reger- ingsformen föreslagit kan bestämmelsen utvidgas till att även avse behov under allvarliga fredstida krissituationer. Det kan även behövas liknande bestämmelser av andra skäl, eller för att åstad- komma andra resultat.

För att hushållningsregler för varor som är kritiska för funktio- nen av vattentjänster ska vara kraftfulla bör de, enligt vår uppfatt- ning, omfatta alla aktörer som innehar eller behöver sådana varor.

Den främsta orsaken till detta är att de varor som är kritiska för funktionen av vattentjänster även används av andra aktörer för andra ändamål. En specifik reglering som endast riktar sig till huvudmän för allmänna va-anläggningar eller den som annars ansvarar för driften av den allmänna va-anläggningen får därmed ett begränsat tillämpningsområde. Vår bedömning är därför att det inte är fullt ut verkningsfullt att enbart införa sådana regler i vattentjänstlagen eller i följdföreskrifter till denna lag, då dessa författningar endast omfattar allmänna vattentjänster.

Med det sagt så skulle ändå en bestämmelse med krav på tillfällig hushållning av kritiska varor i vattentjänstlagen eller dess följd- föreskrifter kunna bidra till att kommunerna begränsar sin använd-

199

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

ning av sådana varor under en period. Det skulle dock vara svårt att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen. Den skulle därför i stor utsträckning behöva bygga på ett frivilligt agerande från huvud- mannen eller den som annars ansvarar för driften av den allmänna va-anläggningen.

Till detta kommer att kritiska varor ofta inte kan begränsas utan att det får konsekvenser för verksamheten, till exempel i form av ökade utsläpp och överskridanden av befintliga utsläppsvillkor. En sådan bestämmelse kan därför behöva förenas med bestämmelser om avsteg från gällande miljökrav. På samma sätt kan behövas av- steg från gällande kvalitetskrav för dricksvatten. Jämför resonemang i avsnitt 8.4.4 om behov av kvalitetskrav för hygienvatten för att möjliggöra fortsatt avloppshantering.

Vi har inte utrett utformningen av specifika hushållnings- eller förfogandebestämmelser inom området vattentjänster eller vilka effekter sådana bestämmelser skulle kunna få. Vi instämmer dock i regeringens bedömning att det kan uppstå krissituationer som inte omfattas av nu gällande kris- och beredskapslagstiftning men där staten kan behöva verktyg för att möjliggöra en kontinuerlig leve- rans av vattentjänster. Frågan behöver därför fortsatt utredas.

Vår bedömning är dock att det inte räcker med hushållnings- bestämmelser för att uppnå syftet att säkra tillgång till kritiska varor. Det behövs snarare en modern lagstiftning som omfattar flera olika verktyg, såsom möjlighet till statligt övertagande, omfördelning och förbud mot försäljning. De grundläggande frågorna om sådana verktyg behöver utredas i ett bredare sammanhang och inte bara för vattentjänster. De nuvarande fullmaktslagstiftningarna behöver ses över och moderniseras. Därefter kan behovet av speciella regler ses över sektorsvis. I promemorian En säkrare tillgång till vatten- reningskemikalier föreslås en lag om omfördelning av vattenrenings- kemikalier.89 Den fortsatta beredningen av detta förslag skulle kunna omfatta även andra insatsvaror.

89Ds. 2023:9 En säkrare tillgång till vattenreningskemikalier.

200

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

7.5Samarbete om försörjningsberedskap med närliggande länder

Bedömning: Det finns goda förutsättningar för ett samarbete med närliggande länder i fråga om tillverkningsberedskap och andra åtgärder för att säkra försörjningen av kritiska varor och material. Det pågår arbete hos statliga myndigheter att stärka det nordiska samarbetet ur ett beredskapsperspektiv och flera initiativ har tagits under senare tid som stärker dricksvatten- beredskapen. Sveriges medlemskap i Nato möjliggör ytterligare samarbete med närliggande länder.

I dag finns ett starkt samarbete inom de nordiska länderna i olika verksamhetsfrågor. Utredningen noterar att de senaste åren har förstärkningar genomförts på olika sätt vad gäller beredskap för dricksvatten.

Sveriges Nato-medlemskap är något ytterligare som förenar de nordiska länderna och andra närliggande länder. Vi bedömer att förutsättningarna är goda för samarbetet med närliggande länder för ett stärkt civilt försvar. Vi bedömer att strukturerna för nordiskt samarbete och samarbetet inom Nato är två viktiga plattformar för Sveriges arbetet med försörjningsberedskap. Vi lämnar därför inte några egna konkreta förslag på strukturen för samarbetet och inne- hållet i detalj. Däremot noterar vi att avloppsberedskap inte finns med i samma utsträckning som dricksvattenberedskap i dessa plattformar.

7.5.1Samarbete inom Nato för civilt försvar

Nato arbetar med det civila försvaret genom ett antal arbetsgrupper på olika nivåer. Mer beskrivning av Nato finns i avsnitt 4.3.2 och bilaga 6.

Strukturen för Natos civila arbete utgår från Nordatlantiska

rådet (NAC) och under den finns Resilienskommittén där Sverige representeras av Försvarsdepartementet och Sveriges ständiga repre- sentation vid Nato. Sex arbetsgrupper är organiserade under Resiliens- kommittén och i varje arbetsgrupp representeras Sverige av olika myndigheter.

201

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

•CPG: Civil Protection Group (MSB)

•CCPG: Civil Communications Planning Group (Post- och telestyrelsen)

•EPG: Energy Planning Group (Energimyndigheten)

•TG: Transport Group (Trafikverket (Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Luftfartsverket))

•FAPG: Food and Agriculture Planning Group (Livsmedelsverket och Jordbruksverket)

•JPG: Joint Health Group (Socialstyrelsen)

Dricksvattenfrågor hanteras i arbetsgruppen FAPG, Food and Agriculture Planning Group. Utredningen noterar att avlopps- frågor inte ingår i denna arbetsgrupp och avloppsfrågor ingår inte heller i någon av de andra arbetsgrupperna. Vi bedömer att avlopps- frågorna framöver skulle kunna belysas mer i Natos arbete med civilt försvar.

7.5.2Samarbete inom Nordiska ministerrådet

I dag finns en väletablerad samarbetsstruktur för de nordiska länderna inom ramen för nordiska ministerrådet. Under senare tid har tagits flera initiativ för att stärka det gemensamma beredskapsarbetet.

Vissa av dessa initiativ har särskilt fokus på dricksvattenförsörjning i kris och krig.

Det nordiska samarbetet är en av världens mest omfattande regionala samarbetsformer. Samarbetet omfattar Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige samt Färöarna, Grönland och Åland. Sam- arbetet bedrivs inom Nordiska rådet, som är det officiella nordiska samarbetets parlamentariska organ, och Nordiska ministerrådet, som är de nordiska regeringarnas officiella samarbetsorgan. Grunden för samarbetet är det så kallade Helsingforsavtalet från 1962.

202

SOU 2024:82

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

Deklarationer om samarbete för ökad beredskap

I juni 2022 antog de nordiska samarbetsministrarna en deklaration om krissamarbete och lyfte där fram att det pågår ett arbete med vidareutveckling i Nordiska ministerrådets sektorer och i andra samarbetsstrukturer, såsom Hagasamarbetet om civil samhälls- säkerhet och det nordiska försvarssamarbetet Nordefco.90 Ett mål för Hagasamarbetet är stärkt operativt samarbete, däribland möj- ligheten att ge och ta emot gränsöverskridande stöd.

Under sommaren 2024 antog medlemsländerna en gemensam

deklaration gällande beredskapsfrågor, robusthet och resiliens inom fiske och akvakultur, jordbruk, livsmedel och skogsbruk.91 Deklara- tionen, som tagits fram på Sveriges initiativ, syftar till att länderna enas om ett fördjupat nordiskt samarbete kring frågor gällande bered- skap, robusthet och resiliens, givet omvärldssituationen och de kriser som påverkat Norden de senaste åren.

Det finns flera delar i deklarationen som har direkt bäring på stärkt försörjningsberedskap för vattentjänster. De nordiska mini- strarna för fiske och akvakultur, jordbruk, livsmedel och skogsbruk vill stärka och fördjupa den gemensamma kunskapsbasen för ett mer robust Norden med ökad motståndskraft i deras sektorer och försörjningskedjor.92

Workshop om försörjningsberedskap för livsmedel och dricksvatten

Under Sveriges ordförandeskap i Nordiska ministerrådet 2024 så har Sverige tagit initiativ till en workshop om stärkt försörjnings- beredskap. Utredningen deltog på workshopen tillsammans med representanter från de nordiska länderna. Syftet med workshopen var att ta fram gemensamma målsättningar för det fortsatta gemen- samma arbetet med försörjningsberedskap för livsmedel och dricks- vatten.93 Ett antal områden ringades in för fortsatt gemensamma diskussioner vilka berörde samarbete om resurser reservdelar, utrust-

90Deklaration från de nordiska samarbetsministrarna om krissamarbete, antagen 2022-06-27.

91Karlstadsdeklarationen – nordiskt samarbete för beredskap och robusthet inom livsmedels- försörjning och skog. 2024-06-18 Nordiska ministerrådet, (MR-FJLS).

92Karlstadsdeklarationen – nordiskt samarbete för beredskap och robusthet inom livsmedels- försörjning och skog. 2024-06-18 Nordiska ministerrådet, (MR_FJLS).

93Towards a more resilient supply of food and drinking water in the Nordic region, minnes- anteckningar från workshop 2024-03-12, Livsmedelsverket.

203

Försörjningsberedskap för allmänna vattentjänster

SOU 2024:82

ning, kemikalier och personal, gemensamma säkerhetsundersökningar för dricksvatten. Att skapa ett gemensamt forum för kunskaps- utbyte till exempel inom privat-offentlig samverkan, gemensamma övningar. Att göra gemensamma försörjningsanalyser och kartlägg- ning av beroenden, risker och sårbarheter, samt kartläggning av hinder för logistik, försörjningsflöden och reglering av dessa.

Nordisk-baltiskt nätverk för frågor inom dricksvatten och hälsa

Sedan 2012 finns ett inom ramen för Nordiska ministerrådet ett nordisk-baltiskt nätverk för frågor inom dricksvatten och hälsa (Nordic/Baltic network for water and health, NWH). Syftet är att verka för säker dricksvattenförsörjning, badvatten, matproduktion och sanitära frågor. Sverige deltar i dag aktivt i nätverket via Livs- medelsverket. Huvuddelen av arbetet innebär samverkan kring specifika frågor samt informationsutbyte kopplat till nätverkets målområden. Nätverket för dricksvatten startades på initiativ av Norge och Sverige och i dag ingår även Estland, Lettland, Litauen, Island, Finland, Danmark och Färöarna. Nätverket anordnar en årlig nordisk dricksvattenkonferens och arbetar bland annat med WHO:s Protocol for Water and Health.

204

8 Stärkt arbete på nationell nivå

Sammanfattning: Vi bedömer att det nationella arbetet behöver stärkas för att öka förutsättningar för ett robust kommunalt arbete med allmänna vattentjänster. Frågor om underhåll och förnyelse av befintliga va-ledningar behöver få en tydligare plats på den nationella agendan.

Regeringen behöver styra målinriktat med fokus på att stärka den befintliga va-infrastrukturen. Miljömålssystemet bör komplet- teras med ett etappmål för en god va-infrastruktur och det bör tas fram en nationell strategi för vattenhushållning. Frågor om vattenresursanvändning och vattenhushållning bör ingå i bered- skapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten. Försvars- myndigheternas behov av vattentjänster behöver säkerställas.

Samordningen inom Regeringskansliet bör utvecklas med av- seende på styrningsfrågor av betydelse för vattentjänster. Även samordningen på myndighetsnivå bör ses över.

Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bör få föreskriftsrätt och vägledningsansvar gentemot kommuner och länsstyrelser för beredskapsåtgärder. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att stödja och följa upp det kommunala beredskapsarbetet och rapportera till vägledande myndigheter. Berörda myndigheter bör få vägled- ningsansvar för vattentjänstplaner.

Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bör få i uppdrag att se över åtgärder för att säkerställa att allmänna va-ledningar håller god kvalitet. Livsmedelsverket bör ges i uppdrag att utreda för- utsättningar för en stärkt nationell laboratorieförmåga för dricks- vatten samt, tillsammans med Folkhälsomyndigheten, klarlägga behov av kvalitetskrav för hygienvatten.

205

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Enligt utredningens direktiv ska vi klarlägga behovet av föränd- ringar av de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emellan, och vid behov föreslå sådana förändringar med ut- gångspunkt i att det ska finnas förutsättningar för varje va-huvud- man, eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen, att säkerställa en kontinuerlig leverans av vattentjänster, även vid händelse av kris eller höjd beredskap och då ytterst krig. Vi ska även analysera aktörernas förutsättningar för att genomföra inve- steringar i anläggningar och infrastruktur samt underhåll av dessa i syfte att säkerställa en kontinuerlig leverans av vattentjänster vid förändrade förutsättningar, och vid behov föreslå åtgärder som ökar förutsättningarna för att sådana investeringar och underhåll kommer till stånd.1

Staten behöver stärka sin styrning av och sitt stöd till kommu- nerna. I detta kapitel presenteras förslag på åtgärder som statliga myndigheter bör vidta i anledning av den beredskapsanpassning av vattentjänstlagen, inklusive åtgärder för klimatanpassning, som vi föreslår i kapitel 5 och 6.

8.1Utredningens iakttagelser och analys

Allmänna vattentjänster är ett tvärsektoriellt område som spänner över flera olika verksamhetsområden. En va-organisation ansvarar för vattenverksamhet, livsmedelsproduktion, bygg och anläggning, processindustri, gasproduktion, miljöverksamhet, beredskap, indu- strifrågor med mera. På statlig nivå hanteras många av dessa frågor skilt från varandra, av olika departement och av olika myndigheter.

Styrningen har olika fokus och inriktning.

När det gäller hur kommunerna fullföljer sitt uppdrag att svara för allmänna vattentjänster enligt vattentjänstlagens krav är statens styrning och kontroll svag. Det finns ingen enskild utpekad central myndighet med ansvar för att vägleda, stödja eller följa upp hur uppdraget bedrivs. Det finns heller ingen uttalad målsättning eller förmågekrav som anger nivå eller omfattning på det leveranskrav som vattentjänstlagen bygger på. Här skulle staten behöva ta en mer aktiv roll för att hjälpa kommunerna med deras övergripande

1Dir. 2022:127, s. 4.

206

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

och samlade ansvar för allmänna vattentjänster och driften av de allmänna va-anläggningarna.

8.1.1Statens roll utövas genom många myndigheter

Det är många olika steg som behövs för att kommunerna ska kunna tillhandahålla allmänna vattentjänster och möjliggöra annan använd- ning av de allmänna va-anläggningarna. Vanligtvis startar processen med uttag av vatten från en yt- eller grundvattentäkt och avslutas med utsläpp av renat avloppsvatten till samma eller annan vatten- förekomst. Stegen däremellan består av rening av vattnet till dricks- vattenkvalitet, distribuering till och från användare och rening i avloppsreningsverk. Processen kräver i sin tur att det finns en upp- byggd va-infrastruktur med ledningar och vatten- respektive renings- verk samt en väl fungerande administration. I alla steg aktualiseras krav i en mängd olika lagar och ett stort antal myndigheter blir in- volverade, till exempel när det gäller tillståndsprövningar, tillsyn och tillsynsvägledning. Främst är det vattentjänstlagen, livsmedels- lagen, miljöbalken och plan- och bygglagen, jämte följdföreskrifter, som styr och reglerar verksamheten. Inom det administrativa om- rådet tillkommer regler om bland annat upphandling, sekretess, säkerhet och säkerhetsskydd samt redovisning och bokföring.2 Inom alla områden finns statlig regelgivning, vägledning och upp- följning i varierande grad.

I figur 8.1 visas övergripande hur ansvaret för statlig vägledning och kravställande inom områden avseende miljö, livsmedelssäkerhet, fysisk planering och byggnationer är fördelat mellan myndigheter i de olika moment som ingår i va-verksamheten, med fokus på dricks- vatten och spillvatten. Kommunerna har ansvar för alla delar av uppdraget i figuren och länsstyrelserna är också involverade i hela kedjan. Fördelningen av ansvar för de olika frågorna mellan departe- menten inom Regeringskansliet varierar över tid. Myndigheternas ansvarsområden beskrivs närmare i bilaga 6.

2En beskrivning av det rättsliga regelverket finns i kapitel 3.

207

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Figur 8.1 Centrala statliga myndigheters ansvar för olika delar av kommunernas uppgift för allmänna vattentjänster

Från täkt till kran och tillbaka till recipient och eventuell täkt

Från täkt till kran
uttag från	vattenverk, intag	distributions-	va-installation	vatten i kran
vattenresurs	och produktion	anläggning	i fastighet	vatten i kran
vattenresurs	och produktion	anläggning	i fastighet
Havs- och	Livsmedelsverket			Livsmedelsverket
vattenmyndigheten	Livsmedelsverket			Livsmedelsverket
vattenmyndigheten
SGU	Naturvårdsverket
		Boverket
Från kran till recipient och potentiell täkt
va-installation i	bortledande av	reningsverk	återanvändning	återföring till
fastighet	spillvatten	reningsverk	och utsläpp	vattenresurs
fastighet	spillvatten		och utsläpp	vattenresurs
		Naturvårdsverket*		Havs- och
		Naturvårdsverket*		vattenmyndigheten
				vattenmyndigheten
	Boverket		Havs- och	SGU
	Boverket		vattenmyndigheten**	SGU
			vattenmyndigheten**

*Enligt överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har Havs- och vattenmyndigheten tillsynsvägledningsansvar för vissa avloppsanläggningar upp till 200 pe.

**Havs- och vattenmyndigheten har föreskriftsrätt för utsläpp av avloppsvatten för avlopps anlägg- ningar för hushållsspillvatten upp till 200 pe. Inget ansvar för återanvändning av avlopp .

När det gäller dricksvattenproduktionen har Livsmedelsverket ett övergripande ansvar för frågor om dricksvattenkvalitet. Vattenverk med tillhörande anläggningar kan också utgöra miljöfarlig verksam- het vilket aktualiserar ett övergripande ansvar för Naturvårdsverket, på samma sätt som för avloppsreningsverk. För avloppshanteringen är det tillsynsvägledande ansvaret uppdelat mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Enligt miljötillsynsförordningen3 har Havs- och vattenmyndigheten ansvar för enskilda avlopp, och Naturvårdsverket har ansvar för det som Havs- och vattenmyndig- heten inte har ansvar för. Myndigheterna har fördelat ansvaret mellan sig på så sätt att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för vägledning avseende små avloppsanläggningar som är dimensione- rade för upp till och med 200 personekvivalenter (pe) om dessa belastas av hushållsspillvatten eller av avloppsvatten som till sitt

33 kap. 2 och 5 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13).

208

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

innehåll är att jämställa med hushållsspillvatten.4 I denna kategori ingår, enligt uppgift från myndigheterna, även allmänna va-anlägg- ningar. Naturvårdsverket ansvarar för övriga avloppsanläggningar, vilket är merparten av alla allmänna va-anläggningar. Samtliga an- läggningar kan omfattas av plan- och bygglagstiftningen vilket är Boverkets ansvarsområde. Frågor om återanvändning av resurser i avloppsvatten hanteras av Naturvårdsverket. För användning av vattenresurser aktualiseras frågor om naturresursanvändning och vattenhushållning vilket hanteras av Havs- och vattenmyndigheten och SGU.

8.1.2Styrningen behöver samordnas

Statskontoret har i flera rapporter utrett relationen mellan kommun och stat utifrån ett styrningsperspektiv. Myndigheten konstaterar att staten sänder ut fler styrsignaler än vad alla kommuner har möj- lighet att ta emot och hantera. Statskontoret har också noterat att det inte är ovanligt att olika statliga aktörer samtidigt försöker styra kommuner och regioner inom ett och samma område. Den statliga styrningen riskerar då att bli både otydlig och tidskrävande att han- tera. En anledning till detta enligt Statskontoret, är att regeringens styrning av myndigheterna inte alltid är samordnad.5

Våra iakttagelser stämmer överens med Statskontorets. Vi be- dömer att kommunernas förutsättningar att svara för allmänna vattentjänster skulle öka om statens styrning var mer samordnad.

8.1.3Mer fokus på va-infrastruktur

Många allmänna va-anläggningar är, eller börjar bli, ålderstigna och det finns ett ökande behov av underhåll och förnyelse. Behovet är störst för den del av va-anläggningarna som distribuerar vattnet, det vill säga va-ledningar med tillhörande komponenter, såsom pump- stationer och reservoarer. För att stärka arbetet med underhåll och förnyelse av va-infrastrukturen behövs ett ökat fokus på dessa frågor, både på kommunal och nationell nivå.

4Uppdelning av ansvar enligt överenskommelse 2021 mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Uppdelningen beskrivs på Naturvårdsverkets webbsida, se https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/#E336573928, avläst 2024-10-21.

5Presentation av Statskontoret för utredningens expertgrupp 2023-11-30.

209

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Utredningen har uppmärksammat att staten främst styr mot nyinvesteringar och att insatser som styr mot underhåll och för- nyelse av va-infrastruktur är ovanliga. Åtgärder som styr mot ny- investering kan till exempel vara beslut från länsstyrelsen om att införliva omvandlingsområden i verksamhetsområden för allmänna vattentjänster eller beslut från riksdag och regering om statliga bidrag till stadsomvandlingsprojekt och andra insatser för bostadsförsörj- ning. Därtill kommer att skärpta reningskrav framför allt styr mot investeringar i vattenverk och reningsverk. Sammantaget ser vi att styrsignalerna från staten under de senaste två decennierna har drivit på kommunerna att nyinvestera och att detta trängt undan resurser för underhåll och förnyelse. Denna effekt blir särskilt tydlig hos kom- muner med svaga finansiella förutsättningar och brist på personal.

För att den kommunala kapaciteten att leverera allmänna vatten- tjänster ska kunna stärkas bedömer vi att det behövs en mer balan- serad statlig styrning, som även främjar underhåll och förnyelse av befintlig va-infrastruktur. Detta kan åstadkommas på flera olika sätt.

På längre sikt bedömer vi att staten kan behöva överväga ett övertagande av ansvaret för va-infrastruktur av nationell betydelse. Det skulle kunna vara att staten äger eller finansierar va-infrastruk- tur som är av särskild betydelse för totalförsvaret, såsom större över- föringsledningar mellan kommuner, gemensamma reservvattenverk för flera kommuner, beredskapsbrunnar av särskilt nationellt in- tresse eller andra anordningar för nyttjande av reservvattentäkter. Ordnandet och driften av sådan va-infrastruktur kan anses gå ut- över det kommunala ansvaret, liksom finansieringen kan anses gå utöver ansvaret hos va-kollektiven.

8.1.4Statens roller och styrmedel

Staten har många olika roller i förhållande till kommunerna och kan använda olika styrmedel för att åstadkomma en ökad och mer ändamålsenlig styrning. Nedan beskriver vi översiktligt statens roller och vilka styrmedel som kan användas för att stärka den kom- munala förmågan och kapaciteten i de allmänna va-anläggningarna.

210

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Figur 8.2 Statens olika roller i förhållande till kommunerna

Ställa krav

Följa upp

Vägleda

SamordnaFinansiera

Källa: Utredningen.

Ställa krav: Staten kan tydliggöra och förstärka sina krav på vad kom- munerna ska göra. Krav kan ställas i lagstiftningen vilket innefattar regler på olika nivåer, såsom följdföreskrifter på myndighetsnivå.

Vägleda: Staten kan ge tydlig, samordnad och ändamålsenlig väg- ledning till kommunerna som stöd och hjälp i deras arbete. Vägled- ning kan ges i form av handböcker, rekommendationer, kunskaps- underlag, expertstöd eller på annat sätt.

Finansiera: Staten kan bidra med finansiellt stöd som komplement till den avgiftsfinansiering som fastighetsägare och andra användare ger. Det finansiella stödet kan vara generellt eller specifikt inriktat gentemot vissa åtgärder.

Samordna: Staten kan öka sin samordning av insatser och därigenom ge en mer anpassad och balanserad styrning gentemot kommunerna. Ett samordnat statligt arbete underlättar för kommunerna och ökar deras mottagarkapacitet.

Följa upp: Staten kan systematiskt följa upp kommunernas åtgärder. Uppföljningen kan användas som underlag för fortsatta insatser.

211

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

8.2Regeringen behöver styra målinriktat

8.2.1Nytt etappmål om god va-infrastruktur

Bedömning: Det behövs en nationell målsättning för en god va- infrastruktur. En väl fungerande va-infrastruktur bidrar till ett förbättrat tillstånd i den svenska miljön och till kontinuerliga leveranser av vattentjänster. Ett etappmål tydliggör behovet av ökat underhåll av allmänna va-anläggningar och gör det lättare att nå flera av miljömålen.

Förslag: Regeringen beslutar om ett etappmål för en god infra- struktur för allmänna vattentjänster i syfte att bidra till miljö- målens uppfyllnad och följa upp kommunernas arbete. Etapp- målet innebär att:

•Alla kommuner har senast år 2030 genomfört en kartläggning och tagit fram en planering för förnyelse och klimatanpass- ning av den allmänna va-anläggningen samt påbörjat genom- förandet av åtgärder.

•Den samlade nationella förnyelsetakten för va-ledningar ska öka årligen tills den har nått minst 1 procent år 2040.

Boverket får i uppdrag att ansvara för uppföljning, utvärdering och rapportering av etappmålet i samverkan med Livsmedels- verket, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Regeringen har i utredningens direktiv utryckt vikten av att hitta lösningar för att säkerställa att investeringar och underhåll genom- förs i kommunernas va-infrastruktur. Att staten inför en uppfölj- ning av detta i ett redan etablerat nationellt uppföljningssystem ser

viär en lämplig väg framåt. En statlig uppföljning är även ett sätt för staten att ta ett större ansvar framåt och stödja kommunerna i deras arbete.

Syftet med ett etappmål för en god infrastruktur är att minska den miljöbelastning som dåligt underhållna va-anläggningar bidrar till och trygga distributionen av dricksvatten av god kvalitet för att säkra människors hälsa. Ett etappmål för en god infrastruktur för vattentjänster ger en nationell målsättning för det kommunala

212

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

arbetet. Det förväntas höja medvetenheten om behovet av en god va-infrastruktur och öka takten i underhålls- och förnyelsearbetet. Etappmålet ger också regeringen en regelbunden uppföljning och underlag för nationella åtgärder. Förhoppningen är att ett etappmål ska underlätta för lokala och nationella politiker att ta nödvändiga beslut. När utredningen har samtalat med kommuner och va-organi- sationer efterfrågas ett stöd av detta slag från staten.6

Det föreslagna etappmålet bidrar till måluppfyllnad för flera av miljökvalitetsmålen, mål 6 och 9 i agenda 2030, målet för total- försvaret, målet för civilt försvar och Natos krav för civilt försvar. Målet kommer också att hjälpa till att nå begränsningar av inläckage till, respektive utläckage från, va-ledningar. Vi ser också att ett etapp- mål kan bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten7 lättare kan uppnås om det leder till minskade volymer bräddningar av orenat avloppsvatten till recipienter. Kommunernas arbete med klimat- anpassning kommer också att gynnas.

Det är angeläget att den fortsatta beredningen av detta förslag sker samordnat med implementeringen av den unionsrättsliga lag- stiftningen avseende dricksvattenförsörjning och avloppshantering. Förslaget är däremot inte avhängigt av att våra förslag i övrigt genomförs.

Närmare om skäl för en nationell målsättning och uppföljning

En fungerande infrastruktur för vatten och avlopp bidrar till nöd- vändig hushållning av naturresursen vatten. Läckage förhindras, lik- som behovet av bräddningar och användningen av kemikalier och energi. Trots det saknas en nationell målsättning för en god va-infra- struktur och en samlad nationell uppföljning och analys av statusen på de allmänna va-anläggningarna. Som branschorganisation utför Svenskt Vatten flera olika analyser och samlar in statistik och nyckel- tal tillsammans med kommunerna. Regeringen har dock inte tillgång till ett eget uppföljningsverktyg. Uppföljning utifrån ett etappmål kan bli ett värdefullt komplement för regeringen, vid sidan av Svenskt Vattens uppföljning.

6Se bilaga 4.

75 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

213

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Det är tydligt i våra iakttagelser och analyser att det behövs en regelbunden nationell statlig uppföljning av statusen på den allmänna va-infrastrukturen. Om regeringen önskar följa effekten av statligt stöd till kommunerna enligt vårt förslag om va-investeringsprogram i avsnitt 13.4 och förslaget om investeringsplan i avsnitt 11.2, kan ett etappmål för god va-infrastruktur vara ett verktyg.

Val av miljömålssystemet som uppföljningsverktyg

Utredningen har tittat på flera olika alternativ för att möjliggöra en mer utvecklad och samlad statlig uppföljning och analys av statusen på infrastrukturen för vatten och avlopp i Sverige. Vi har tittat på om det behövs en ny analysmyndighet, liknande Myndigheten för totalförsvarsanalys, Trafikanalys eller Myndigheten för vård och omsorgsanalys. Detta för att ge en samlad och oberoende analys av politikområdet för vatten och avlopp. Att skapa en helt ny myndig- het tar tid och resurser i uppstartsskedet. Vi har också tittat på möjligheten att tilldela en befintlig myndighet uppgiften att utföra dessa analyser. Eftersom det i dag inte finns någon sammanhållande myndighet för vattentjänster har vi inte sett att det finns någon given myndighet för det uppdraget. De myndigheter som närmast berörs är Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten och Boverket.

Inom ramen för nuvarande organisation bedömer vi att miljö- målssystemet är en lämplig plattform för att följa upp underhålls- takten inom vatten och avlopp.

Miljömålssystemet utgör en tvärsektoriell uppföljning av många verksamhetsområden utifrån ett miljöperspektiv. Sveriges miljömål innebär ett generationsmål, 15 miljökvalitetsmål samt ett antal etapp- mål inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, håll- bar stadsutveckling, luftföroreningar och klimat. Miljömålssystemet är Sveriges genomförande av den miljömässiga dimensionen av de globala hållbarhetsmålen i agenda 2030.8

8https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/, avläst 2024-08-15.

214

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Va-infrastrukturen kopplar bland annat till miljömålet God be- byggd miljö där riksdagens definition av målet är:

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälso- sam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anlägg- ningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Varje miljökvalitetsmål har preciseringar som förtydligar målet och används löpande i uppföljningen av målet. För God bebyggd miljö så har regeringen fastställt tio preciseringar, där vi ser att tre av dessa har störst koppling till va-infrastrukturen:9

Hållbar samhällsplanering: Städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälso- relaterade frågor.

Infrastruktur: Infrastruktur för energisystem, transporter, avfalls- hantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stads- planeringen och i övrig fysisk planering samt att lokalisering och ut- formning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs och energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet.

Hushållning med energi och naturresurser: Användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resurs- besparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och att främst fossilfria energikällor används.

När det gäller dagvatten finns redan ett etappmål för hållbar dag- vattenhantering. Det föreslagna etappmålet blir ett komplement till befintliga etappmål och åtgärder för att nå målen kan med fördel planeras tillsammans.

Etappmål i miljömålssystemet bidrar till flera av miljökvalitets- målen och vi ser att ett etappmål för en god va-infrastruktur med tillräcklig investeringstakt skulle bidra till flera miljö- och klimat- mål (främst God bebyggd miljö, Grundvatten av god kvalitet, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap,

9https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/god-bebyggd-miljo/preciseringar-av-god- bebyggd-miljo/, avläst 2024-08-15.

215

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Begränsad klimatpåverkan och Hav i balans samt levande kust och skärgård).

En utvecklad infrastruktur för vattentjänster skulle även bidra till hållbarhetsmålet Rent vatten och sanitet till alla och Hållbar industri, innovation och infrastruktur, inom Agenda 2030 samt bidra till uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna för vatten. Kommunernas arbete med klimatanpassning skulle också gynnas av en utvecklad va-infrastruktur och att klimatanpassning är en parameter i kom- munernas förnyelseplanering. Ett etappmål med en tydlig nationell inriktning skulle också lämpa sig som grund för utlysande av forsk- ningsmedel för att på så sätt påskynda utvecklingen i rätt riktning.

Närmare skäl för etappmålets delar

En grundförutsättning för en god va-infrastruktur är att det sker ett kontinuerligt underhåll och förnyelse av va-anläggningen. För att det ska ske på ett ändamålsenligt sätt behöver data tas fram och analyser av va-anläggningen göras som ett underlag för att hitta de underhållsåtgärder som ger bäst effekt. Underlag för detta kan vara exempelvis statistik för driftstörningar, information om anläggning- ens ålder och material. Ett uppdaterat digitaliserat ledningsnät är till stor hjälp. Med data om exempelvis anläggningens status, driftstör- ningar, kartläggning och annat underlag kan analyser och utredningar göras. Kommunens beredskapsplanering med ställningstagande till vilka verksamheter som bör prioriteras i särskilda situationer blir en viktig del i underlaget, liksom ställningstaganden i vattentjänst- planen kring klimatanpassningsåtgärder. Även åtgärder för att upp- nå etappmålet om hållbar dagvattenhantering bör ingå i underlaget. Utifrån det samlade underlaget görs en förnyelseplanering för infra- strukturen som i sin tur är ett viktigt underlag för en investeringsplan.

I våra analyser och i samtal med aktörer framkommer att det är en stor variation på hur förnyelsearbetet bedrivs i va-organisatio- nerna.10 Det finns kommuner som ligger väldigt långt fram och har

10Se bilaga 4.

216

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

en stor mängd data och underlag för att göra träffsäkra analyser och förnyelseplanering. Det finns också kommuner som ännu inte har ett digitaliserat ledningsnät eller som inte har tillräckliga data för sina driftstörningar. Basnivån för de senare kommunerna be- höver stärkas. Eftersom det finns kommuner som har en del arbete för att nå upp till målet föreslås 2030 som målår, det bör ge rimliga förutsättningar för alla kommuner att nå målet.

•Den samlade nationella förnyelsetakten för va-ledningar ska öka årligen tills den har nått minst 1 procent år 2040.

Med förnyelsetakt avses andel av total ledningslängd som förnyas under ett år. Indikatorn tas fram för respektive ledningsslag (vatten, spillvatten och dagvatten). Förnyelsetakt är därför en lämplig indi- kator för en god va-infrastruktur. Den föreslagna ökningen av för- nyelsetakten till 2040 är ambitiös men bedöms som möjlig att uppnå. Den behövs för att säkerställa en god va-infrastruktur även framåt. En förnyelsetakt på 1 procent är mer än en dubblering av dagens för- nyelsetakt om man tittar på det ur ett nationellt perspektiv. Den nuvarande förnyelsetakten ligger på en aggregerad nationell nivå för alla ledningsslagen på 0,42 procent utifrån senaste sammanställ- ningen av Svenskt Vatten. Fördelningen på respektive ledningsslag 2023 var 0,47 procent för vattenledningar, 0,52 procent för spill- vattenledningar och 0,28 procent för dagvattenledningar.11

Det kommer ta tid att öka förnyelsetakten eftersom det är långa tidsspann för planering, projektering och genomförande av förnyel- sen. Därför föreslår vi år 2040 som målår på en nationell nivå. 2040 är också det år som Svenskt Vatten har använt i sina beräkningar för investeringsbehoven framåt. Svenskt Vatten har då räknat med att förnyelsetakten till 2040 ska ha nått 1 procent.12

Uppföljning av etappmålet och förslag på indikatorer

Vi föreslår att Boverket ska ansvara för uppföljningen av etapp- målet eftersom de ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även om etappmålet förväntas bidra till fler miljökvalitets-

11Svenskt Vatten (2024), Resultatrapport driftstatistik VASS 2023, s. 13.

12Svenskt Vatten, underlag till utredningen, 2024-09-26.

217

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

mål rör God bebyggd miljö just infrastrukturfrågor. Utöver ansvaret för det målet har Boverket ansvar för uppföljning på etappmålet Integrering av stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer. Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bör bidra till uppföljningen av etappmålet utifrån deras ansvar för frågor om hälsa, miljö och beredskap kopplat till dricksvatten och avlopp.

Uppföljningen av etappmålet behöver anpassas utifrån statens uppföljningsbehov. Det kan dock vara lämpligt att utgå från de indikatorer som kommunerna arbetar med i dag och de data som Svenskt Vatten samlar in från kommunerna i sitt statistiksystem VASS13 för driftstatistik och hållbarhetsindex. Dessa indikatorer och senaste data redovisas i avsnitt 4.2.2.

Lämpliga indikatorer för uppföljning kan då vara:

•Förnyelsetakt ledningsnät, totalt och per ledningstyp

•Antal driftstörningar som kopplar till status på ledningsnätet

–Läckor på dricksvattenledningsnätet

–Stopp i spillvattenledningar

–Bräddningar på ledningsnät och reningsverk

•Utläckage av dricksvatten (skillnaden mellan producerat dricks- vatten och uppmätt förbrukning hos fastighetsägare)

•Mängd tillskottsvatten (inläckage och ovidkommande vatten till avloppsledningar)

Statistiken till Svenskt Vatten sker på frivillig basis och en statlig uppföljning skulle bli obligatorisk. De kommuner som i dag inte har denna data tillgänglig behöver börja ta fram denna data för att möjliggöra sin förnyelseplanering. Det är därför något som behöver ske redan med nuvarande lagstiftning. Uppföljning skulle också kunna ske via kommunernas vattentjänstplaner och via utredningens förslag om investeringsplaner. En samordnad uppföljning med etappmålet om en hållbar dagvattenhantering är en möjlighet, lik- som med uppföljningen inom bostadsförsörjningsområdet.14

13VASS står för VA Statistik System.

142 § förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

218

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Förutsättningar för måluppfyllnad

För att det föreslagna målet ska få genomslag är erfarenheter från arbetet med andra miljömål att det krävs kommunikation, kunskaps- höjande åtgärder och vägledning till kommunerna. En jämförelse med etappmålet om stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer visar att det proaktiva arbetet med kunskapshöjande åtgär- der, som Boverket och Naturvårdsverket genomförde, var ett stort stöd till kommunerna att ta fram underlag. Det etappmålet låg redan inom myndigheternas ansvarsområden och de hade mandat att ta fram vägledning och informera kommunerna.

Förslag som vi bedömer kommer att hjälpa till att nå det före- slagna etappmålet finns i avsnitt 5.2 och 5.4 (krav på reservkapacitet och beredskapsplan), avsnitt 8.4.1 (föreskrifter för beredskapsplan och vägledning för beredskapsåtgärder) samt avsnitt 11.2 (krav på investeringsplan). Förslagen i avsnitt 8.4.2 (vägledning för vatten- tjänstplaner) kommer också att bidra i arbetet, liksom förslagen i avsnitt 9.4 och 9.5 (kommunal samverkan).

Kostnad för ansvariga myndigheter

Förslaget innebär en utökning av Boverkets nuvarande arbete med uppföljning av miljömålen. Myndighetens resurser för miljömåls- arbete har minskat över tid och myndigheten bedöms ha svårt att hantera ytterligare mål utan omprioritering eller utökade resurser. Kostnaderna för det inledande arbete med att ta fram indikatorer, uppföljningssystem, initiera samarbeten för dataleveranser och analyser samt sprida kunskap om etappmålet kan uppskattas till 800 000 kronor. De årliga kostnaderna för uppföljning kan upp- skattas till 150 000 kronor.

Kostnaderna för de deltagande myndigheterna Naturvårdsverket och Livsmedelverket kan uppskattas till 500 000–800 000 kronor vardera initialt och därefter en lägre summa för visst löpande arbete.

219

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

8.2.2Nationell strategi för hushållning med vattenresurser

Bedömning: Den svenska vattenresursen ska räcka till många användare och för många ändamål, däribland vattentjänster. Det behövs ett nationellt arbete för att främja ett ansvarsfullt nytt- jande av landets vattenresurser. Arbetet behöver utgå från ett avrinnings- och tillrinningsområdesperspektiv och beakta de ut- maningar som klimatförändringarna innebär.

Förslag: Regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i upp- drag att ta fram en strategi och handlingsplan för hushållning med vattenresursen. Detta för att få olika aktörer att samverka om användningen av vattenresursen och bidra till ett resurs- effektivt och ansvarsfullt nyttjande av densamma. Uppdraget ska ske i samverkan med Sveriges geologiska undersökning och andra relevanta myndigheter och aktörer.

Under åren 2020–22 hade generaldirektör Ulla Sandborgh i uppdrag av regeringen att samordna näringslivets vattenhushållning. Upp- draget syftade till att främja ett ansvarsfullt nyttjande av landets vattenresurser. Bakgrunden till uppdraget var att regeringen ansåg att det behövdes en dialog med industrin och jordbruket för att nå en uthållig användning av vattenresurserna i balans med tillgänglig mängd vatten.15 Under arbetets gång beskrev Ulla Sandborgh att arbetet med att ta fram en strategi skedde i tät dialog med närings- livet och med offentliga aktörer, att det fanns en stor uppslutning kring arbetet och en enighet kring den kommande strategins inne- håll och syfte.16 Motiven till behovet av en strategi var att:

•tillgången till vatten är betydelsefull,

•klimatförändringarna påverkar vattentillgången,

•ansvarsfördelningen för vatten och dricksvatten är spritt på flera myndigheter och det behövs ett samlat grepp,

•strategin är efterfrågad av både offentliga och privata aktörer,

15Regeringen (2020) Pressmeddelande, Näringsdepartementet, https://mb.cision.com/Main/140/3011854/1176942.pdf.

16Samtal och presentation på dialogwebbinarium Den nationella strategin för effektiv och hållbar vattenhushållning, 2021-05-24, Swedish Waterhouse och Svenskt Vatten.

220

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

•det finns ett behov av tydligare styrning,

•möta samhällets samlade behov av vatten, samt

•uppfylla EU-direktiv.

Efter att Ulla Sandborgh lämnade uppdraget som nationell samord- nare under 2022 har någon ny samordnare inte tillsatts och arbetet med vattenstrategin har inte fortsatt.

Vi bedömer att ett fortsatt arbete med en strategi och handlings- plan för hushållning med vattenresursen skulle vara värdefullt.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för det övergripande arbetet med vattenförvaltningen utifrån EU:s vattendirektiv. Myn- digheten är ordförande i arbetsgruppen för vattenförsörjning inom ramen för den nationella dricksvattensamordningen. Gruppen har till uppgift att se över åtgärder som leder till att säkra vattenresursen som råvara för dricksvattenproduktion. Vidare har myndigheten ett pågående regeringsuppdrag att identifiera särskilt känsliga avrinnings- områden för vattenuttag och ta fram underlag för att kunna göra vattenbalanser för dessa.17 Vi bedömer att Havs- och vattenmyndig- heten är lämplig myndighet att hålla ihop arbetet med att ta fram en nationell strategi och handlingsplan för hushållning av vatten för allmänna och enskilda ändamål. SGU som också har till uppgift att arbete med vattenresursen i form av grundvatten är också viktiga i arbetet.

Kostnaderna för Havs- och vattenmyndigheten med detta upp- drag kan uppskattas till 2,5 miljoner kronor under två år.

8.2.3Fortifikationsverkets infrastruktur för vatten och avlopp behöver säkerställas

Bedömning: Försvarsmyndigheterna har behov av vatten och avlopp inom de fastigheter där verksamhet bedrivs. Behovet av vatten och avlopp behöver klargöras och därefter säkerställas genom åtgärder på den va-infrastruktur som Fortifikationsverket ansvarar för.

17Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Havs- och vattenmyndigheten, s. 4.

221

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Förslag: Regeringen ger försvarsmyndigheterna i uppdrag att ta fram en beställning till Fortifikationsverket utifrån myndigheter- nas behov av redundant infrastruktur för vatten och avlopp inom Fortifikationsverkets fastigheter.

Regeringen bör avsätta medel till försvarsmyndigheterna för ökade kostnader med anledning av Fortifikationsverkets åtgärder.

Utredningen har uppmärksammat att det finns ett behov av att säkerställa va-anläggningar inom statligt ägda fastigheter där det bedrivs verksamhet av betydelse för totalförsvaret. Fortifikations- verket ansvarar för att förvalta fastigheter för försvarsändamål.

I deras uppdrag ingår att leverera robust och säker infrastruktur till totalförsvaret i form av mark, anläggningar och lokaler.18

De fastigheter Fortifikationsverket förvaltar är ofta anslutna till den kommunala va-anläggningen. Precis som för annan va-infrastruk- tur har va-installationerna inom dessa fastigheter behov av under- håll och förnyelse. För att säkerställa behov under fredstida kriser och höjd beredskap kan det även behövas redundanta system inom fastigheterna. Det är också angeläget att va-installationerna är i så bra skick att de inte påverkar den allmänna va-anläggningen negativt.

För att möjliggöra en insats behöver försvarsmyndigheterna precisera sina behov av vatten och avlopp till Fortifikationsverket. Beställningen behöver inkludera behov av redundant och avbrotts- fri försörjning av vatten och avlopp. Det kan vara exempelvis behov av reservkapacitet som reservvattentäkter och krigsbrunnar.

Regeringen behöver avsätta medel för att säkerställa den va-infra- struktur som behövs för försvarsmyndigheternas behov. Fortifika- tionsverkets ökade kostnader för investeringar och andra nödvändiga åtgärder ska täckas genom höjda hyror för försvarsmyndigheterna. Försvarsmyndigheterna bör anslås ytterligare medel för att täcka sådana kostnader. Med försvarsmyndigheterna avses i första hand Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarets radioanstalt (FRA) och Försvarets materielverk.

Vi bedömer att kostnader för att kartlägga behov och ta fram

en beställning till Fortifikationsverket bör rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. För att täcka ökade hyror behöver särskilda medel avsättas som ett nästa steg. Försvarsmyndigheterna

181 § förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket. https://www.fortifikationsverket.se/om-oss, avläst 2024-09-24.

222

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

behöver ta fram ett underlag för detta tillsammans med Fortifikations- verket.

8.3Arbetet behöver samordnas på nationell nivå

8.3.1Samordning behövs inom Regeringskansliet

Bedömning: Regeringen bör tillskapa en samordningsfunktion inom Regeringskansliet i syfte att bevaka och samordna frågor av betydelse för möjligheten att upprätthålla en god vattenförsörj- ning och avloppshantering i Sverige med robusta och kontinuer- liga vattentjänster.

Frågor som rör användning av de svenska vattenresurserna och det kommunala uppdraget att svara för allmänna vattentjänster berör flera olika departement och statsråd. Vare sig i nuvarande eller tidi- gare regeringar har ett enskilt statsråd eller departement haft ett samlat ansvar att hantera alla frågor om vattenresursanvändning och vattentjänster.

De politikområden som traditionellt varit mest framträdande för vattentjänster är inom livsmedels- och miljöområdet. På senare år har behovet av säkerställda vattentjänster också blivit en viktig fråga ur ett beredskapsperspektiv och i arbetet med att stärka det civila försvaret. I takt med att den kommunala va-infrastrukturen åldras och kräver investeringar aktualiseras även kommunalpolitiska frågor såsom kommunal självstyrelse och finansieringsprinciper för kommunala uppdrag.

Sedan regeringsbildningen 2022 finns ansvaret för vattentjänst- lagen på Klimat- och näringslivsdepartementet och hos klimat- och miljöministern. Inom Klimat- och näringslivsdepartementet han- teras frågorna på Naturmiljöenheten, gruppen Vattenmiljö. Fokus för arbetet på denna enhet är miljöfrågor såsom miljökvalitet, vatten- förvaltning, skydd av arter och miljöer samt biologisk mångfald. Lag- stiftningsmässigt ansvarar Klimat- och näringslivsdepartementet för miljölagstiftningen med miljöbalken och dess följdföreskrifter som det största och viktigaste regelverket, i detta ingår bland annat frågor om miljöpåverkan av avlopp. Inom budgetarbetet ansvarar departementet för beredning av de delar i budgeten som rör miljö

223

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

och klimat, energifrågor och näringspolitik. Myndigheter under departementet är bland annat Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Landsbygdsministern har ansvar för dricksvatten som ett livs- medel och arbetet med att stärka beredskapen för dricksvatten. Infrastruktur- och bostadsministern ansvarar för bostadsförsörj- ning, infrastruktur och transporter, dock inte för va-infrastruktur. Båda statsråden finns på Landsbygds- och infrastrukturdeparte- mentet. Lagstiftningsmässigt ansvarar detta departement bland annat för plan- och bygglagstiftningen och livsmedelslagstiftningen. Departementet ansvarar även för de delar i statens budget som bland annat rör samhällsplanering, regional tillväxt, transporter samt areella näringar, landsbygd och livsmedel. Myndigheter under departementet är bland annat Boverket och Livsmedelsverket.

Kommunalpolitiska frågor hanteras inom Finansdepartementet och ansvarigt statsråd är civilministern. Frågor om samhällets kris- beredskap och civilt försvar hör hemma på Försvarsdepartementet och ministern för civilt försvar.

Flera aktörer vi har pratat med anser att det är otydligt vilket departement man ska vända sig till när man vill diskutera frågor om va-infrastruktur och det kommunala respektive enskilda ansvaret för vattentjänster. Till exempel har Svenskt Vatten och fastighets- ägarorganisationer framfört detta i samtal med utredningen.19

I flera andra länder finns vattentjänstfrågorna samlat inom ett departement eller en myndighet. Flera aktörer som vi har samtalat med har utryckt ett önskemål om en liknande sammanhållen han- tering även i den svenska statliga administrationen.20 Det har bland annat framförts förslag om en vattenminister eller ett vattendeparte- ment och en myndighet med sammanhållet ansvar för frågorna.

I en nylig rapport från Nationella expertgruppen för klimatanpass- ning framförs förslag om att det bör inrättas en beredningsfunktion för vattenfrågor på Regeringskansliet.21

Ett sätt att underlätta för Regeringskansliet att få ett samlat grepp om de frågor som rör vattentjänster och va-infrastruktur är att skapa en plats inom Regeringskansliet för dessa tvärsektoriella frågor, till exempel genom en interdepartemental arbetsgrupp. I en

19Möte med fastighetsägarorganisationer 2024-03-13. Möte med Svenskt Vattens styrelse 2024-03-13.

20Se bilaga 4.

21Första rapporten från Nationella expertgruppen för klimatanpassning 2022, s. 629.

224

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

sådan arbetsgrupp kan samtliga aspekter och perspektiv belysas. Regeringen kan därigenom få ett mer genomarbetat underlag för hur åtgärdsförslag inom olika politikområden påverkar möjligheten till en god vattenförsörjning och avloppshantering och vilka åtgär- der som kan behövas inom respektive politikområde för att främja en positiv utveckling. Arbetsgruppen kan också samordna uppdrag från regeringen till de inblandade myndigheterna vilket kan säker- ställa kvalitet och att alla aspekter beaktas. Utan tillräcklig samord- ning av frågorna riskerar relevanta perspektiv att bli förbisedda.

Vi rekommenderar därför regeringen att tillskapa en samordnings- funktion inom Regeringskansliet i syfte att bevaka och samordna frågor av betydelse för möjligheten att upprätthålla en robust och kontinuerlig vattenförsörjning och avloppshantering i Sverige.

8.3.2Vattenresursen behöver bevakas i beredskapssystemet

Bedömning: Frågor om vattenhushållning och skydd av vatten- resurser behöver hanteras inom beredskapssystemet. Reger- ingen bör utreda på vilket sätt sådana frågor kan inkluderas i arbetet inom sektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.

Den nationella vattenresursen är oumbärlig som råvara för dricks- vattenproduktion och avloppshantering. Kontinuerlig tillgång till erforderliga mängder vatten av god kvalitet är en grundläggande förutsättning för vattentjänster. För att stärka skyddet för vatten- resurser och begränsa överanvändningen av dessa behöver olika åtgärder vidtas, till exempel beslut om vattenskyddsområde. Att planera och vidta nödvändiga åtgärder för att skydda vattenresurser och förbehålla användningen av dessa för dricksvattenproduktion bedömer vi är en angelägen uppgift för att stärka beredskapen. Frågor om vattenhushållning och skydd av vattenresurser hanteras dock inte inom beredskapssystemet i dag.

I MSB:s lista över viktiga samhällsfunktioner ingår vattentäkter som en samhällsviktig verksamhet inom samhällsfunktionen Dricks- vattenförsörjning:22

22MSB (2023), Lista med viktiga samhällsfunktioner – Utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap MSB1844 – reviderad oktober 2023, s. 15.

225

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Den viktiga samhällsfunktionen avser förmåga till produktion och distribution av dricksvatten. I funktionen ingår drift, underhåll, styr- ning, övervakning, provtagning och nödvatten.

Exempel på samhällsviktig verksamhet som upprätthåller eller säker- ställer den viktiga samhällsfunktionen är laboratorier, vattenverk, distributionsnät och vattentäkter.

Nuvarande beredskapsmyndigheter inom sektorn Livsmedelsförsörj- ning och dricksvatten ansvarar inte för frågor om vattenhushållning och skydd av vattenresurser. Den typen av frågor hanteras i stället av Havs- och vattenmyndigheten och SGU, för yt- respektive grundvatten.

Vi bedömer att den kompetens myndigheterna har, och de frågor de ansvarar för, behöver komma in i arbetet inom beredskapssektorn. Detta skulle kunna åstadkommas genom att myndigheterna utses till beredskapsmyndigheter eller involveras i arbetet inom bered- skapssektorn på annat sätt. Frågan behöver utredas vidare.

Kriterier för när en myndighet ska utses till beredskapsmyndig- het har tagits fram av Utredningen om civilt försvar.23

SGU har mycket att bidra med inom beredskapsområdet utifrån den information och kunskap myndigheten har inom området grund- vatten, men även mineralresurser i form av insatsvaror för rening av vatten kopplat till både dricksvatten och avlopp. Myndigheten har också nyligen föreslagits som beredskapsmyndighet av Utred- ningen om näringslivets försörjningsberedskap. Förslaget innebär att myndigheten inordnas i den i samma betänkande föreslagna bered- skapssektorn Industri, bygg och handel, eller i någon relaterad men alternativ sektorsindelning som beslutas av regeringen, samt i bered- skapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.24 Ett utveck- lat arbete inom myndigheten med att samla in data om råvatten- och dricksvattenkvalitet från dricksvattenproducenterna skulle vara ett stöd i beredskapsarbetet för vattenresursen.

Även Havs- och vattenmyndigheten kan bidra med värdefull information i beredskapsarbetet, bland annat utifrån sitt övergripande ansvar för vattenförvaltningen. Myndigheten arbetar även med frågor om regional vattenförsörjningsplanering, inrättande och förvalt- ning av vattenskyddsområden samt utpekanden av områden med anläggningar som är av riksintresse för vattenförsörjningen. Vidare

23SOU 2021:23 Struktur för ökad motståndskraft, s. 280.

24SOU 2024:19 En ny beredskapssektor, s. 45.

226

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

ingår frågor om tillstånd till och tillsyn över vattenverksamheter, såsom bortledande av yt- eller grundvatten för bevattning, dricks- vattenproduktion eller annan vattenanvändning.

Båda myndigheterna har också nyligen fått uppgifter i anledning av införandet av det nya dricksvattendirektivet kring frågor om riskbedömning och riskhantering av tillrinningsområden för uttag av dricksvatten.

8.3.3Myndigheternas arbete behöver samordnas

Bedömning: De förslag vi lämnar i detta betänkande medför be- hov av samordning mellan berörda aktörer. Formerna för myn- dighetssamverkan behöver ses över så att myndigheternas sam- ordning blir så ändamålsenlig och effektiv som möjligt.

Förslag: Regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att, i sam- verkan med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, se över hur de, och andra berörda myndig- heter, kan samordna sitt arbete med vattentjänstfrågor. Bland annat SGU och Boverket bör rådfrågas.

Uppdraget bör innefatta samordningen av frågor som rör

vattenförsörjning och avloppshantering, tillgång till och fördel- ning av vattenresurser samt beredskapsfrågor kopplat till dessa.

Myndigheterna bör även få i uppdrag att utreda en myndig- hetsgemensam digital kunskapsplattform för vattentjänster. Syftet med en sådan plattform är att ge samlad information om myn- digheternas arbete inom detta område till stöd för kommuner och andra aktörer.

Sedan etablerandet av det svenska civila beredskapssystemet samord- nas beredskapsfrågor för vattentjänster inom ramen för beredskaps- sektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten. Både dricksvatten och avlopp ingår i sektorns ansvar. Livsmedelsverket är sektorsansvarig myndighet och Naturvårdsverket ingår i sektorn. I avsnitt 8.3.2 redo- gör vi för vår bedömning att även frågor om vattenresursanvändning och skydd av vattenresurser bör ingå i arbetet, genom Havs- och vattenmyndigheten och SGU.

227

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Dricksvattenfrågor samordnas även genom den nationella sam- ordningsgruppen för dricksvatten där Livsmedelsverket är ansvarig myndighet.25 Samordningsgruppen har ett kansli hos Livsmedels- verket och tre arbetsgrupper; för dricksvattenkvalitet, vattenförsörj- ning respektive civilt försvar. Samordningsgruppens uppgifter och deltagande myndigheter beskrivs närmare i bilaga 6. Motsvarande samordning för avloppsfrågor sker inte i något etablerat forum.

Flera utredningar har påtalat behov av en utvecklad samordning för vattenfrågor. Utredningen om hållbara vattentjänster föreslog 2018 att det inrättas en ny nationell plattform för en formaliserad samverkan mellan nationella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster. Naturvårdsverket föreslogs hålla ihop plattformen.26 Året därpå bedömde Vattenförvaltningsutredningen att det behövs en stärkt samverkan för vattenförvaltningen. Havs- och vatten- myndigheten föreslogs samordna en nationell referensgrupp.27

Vi bedömer att nuvarande samordningsformer inte är ändamåls- enliga eftersom de är överlappande i vissa delar och saknas i andra. Därtill kommer ett ökat behov av samverkan i anledning av de för- slag på ökat beredskapsarbete som vi föreslår i detta betänkande. Sammantaget bedömer vi att den fortsatta samordningen mellan berörda myndigheter behöver ses över. Vi ser att det finns flera möjliga sätt att samordna myndigheternas verksamhet, beroende på hur omfattande samordning man önskar. Det finns flera fördelar med en myndighetsgemensam samordning för dricksvatten och avlopps- hantering som även inkluderar en gemensam plattform för diskus- sioner med berörda aktörer, såsom kommuner, va-organisationer och branschorganisationer. Med tanke på antalet berörda aktörer på nationell, regional och lokal nivå kan en sådan samordning fort bli väldigt omfattande. Det kan därför behövas flera nivåer i sam- ordningen.

Vi anser att myndigheterna själva är bäst lämpade att ta fram ett förlag på struktur för en sådan nationell samordning, men att det behövs ett uppdrag från regeringen för detta. I uppdraget kan även ingå att ta fram förslag på en digital kunskapsplattform. Förslagsvis kan en sådan plattform administreras av ett kansli knutet till den myndighetsgemensamma samordningen.

2529 a och 29 b §§ livsmedelsförordningen (2006:813).

26SOU2018:34 Vägar till hållbara vattentjänster, s. 149.

27SOU 2019:66 En utvecklad vattenförvaltning, s. 554.

228

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Staten svarar i dag för digitala kunskapsplattformar inom flera olika områden i syfte att samla myndigheters arbete för att underlätta för olika målgrupper. Bland annat kan nämnas den kunskapsplattform som SMHI håller ihop för klimatanpassning, länsstyrelsernas platt- form med information om förorenade områden (EBH-portalen) och webbplatsen verksamt.se som samlar information och tjänster för den som ska starta eller driver företag. En motsvarande digital kunskapsplattform för allmänna vattentjänster och annan använd- ning av de allmänna va-anläggningarna skulle vara ett värdefullt stöd till alla berörda aktörer.

Livsmedelsverket är lämplig myndighet att rikta uppdraget till. Uppdraget bör genomföras i samverkan med övriga berörda aktörer.

Att se över den nationella samordningen bedömer vi att myndig- heterna kan göra inom ramen för befintliga medel. Kostnaderna för en förstudie om en gemensam digital plattform kan uppskattas till 3 miljoner kronor för Livsmedelsverket och till cirka 100 000–

150 000 kronor per deltagande myndighet, beroende på grad av delaktighet.

8.4Det statliga stödet behöver utvecklas

Staten behöver vägleda och stötta kommunerna och de olika va- organisationerna mer än vad som görs i dag, särskilt när det gäller planering inför och hantering av klimatförändringar respektive freds- tida krissituationer och höjd beredskap. Förslagen om nya krav i vattentjänstlagen när det gäller beredskap och klimatanpassning redovisas i kapitel 5 och 6. I detta kapitel ges förslag på hur de stat- liga myndigheternas arbete kan utvecklas i dessa frågor. Stöd till kommunal samverkan beskrivs i kapitel 9.

Utöver de tillkommande kraven i vattentjänstlagen krävs också att de statliga myndigheterna tar fram situationsanpassade förmåge- krav och annan vägledning samt stöttar det kommunala arbetet på lokal och regional nivå. En struktur för det statliga visas i figur 8.3.

229

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Figur 8.3 Struktur för det statliga arbetet enligt vattentjänstlagen

Vattentjänst-	Vattentjänst-	Myndighets-	Vägledning	Uppgifter för
lagen*	förordningen	föreskrifter**	myndighet	länsstyrelsen

Beredskapsplan		Bemyndigande		Beredskapsåtgärder
•	Beredskapsåtgärder	•	Livsmedelsverket	Prioriterings-
•	Reservkapacitet	•	Naturvårdsverket
				grunder
•	Prioritering
Vattentjänstplan		Uppgifter		Reservvatten
		•	Länsstyrelsen	Ersättningstjänster
•	Klimatanpassnings-
		•	Statliga
	åtgärder
			myndigheter	Säkerställande av

kritiska varor

Övning och utbildning

Beredskapsplan Stödja, följa upp och

bedöma effekter

Vattentjänstplan

Ta fram underlag för prioritering

Rapportera beredskapsåtgärder

*Nya krav gentemot kommuner.

**Exempel på områden för myndighetsföreskrifter Källa: Framtagen av utredningen.

8.4.1Föreskrifter och vägledning om beredskapsåtgärder

Bedömning: Kommunerna har behov av statlig vägledning med tydliga planeringsförutsättningar för driften av allmänna va- anläggningar under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Även länsstyrelserna har behov av vägledning för sitt stödjande arbete gentemot kommunerna.

Förslag: Regeringen bemyndigar Livsmedelsverket och Natur- vårdsverket att meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap samt ger myndigheterna i uppdrag att gemen- samt vägleda kommuner, va-organisationer, länsstyrelser och andra berörda aktörer i arbetet med att planera och genomföra beredskapsåtgärder enligt vattentjänstlagen. Uppdraget bör sam- ordnas av Livsmedelsverket.

I utredningens samtal med kommuner och i svar på utredningens enkät lyfts genomgående behov av tydligare planeringsförutsätt- ningar med förmågekrav för beredskapsarbetet.28 Önskemålet är att detta sätts av staten.

Det förändrade säkerhetsläget medför nya planeringsförutsätt- ningar, både på statlig och kommunal nivå. Civila mål och viktig infrastruktur som vattentjänster och tillhörande anläggningar, har

28För ytterligare beskrivning av kommunernas synpunkter, se bilaga 3.

230

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

ett helt annat hotläge än tidigare. Detta avviker från den regel- baserade ordning vi är vana vid och kräver ett annat agerande. I det läge som föreligger anser vi att staten behöver bistå kommunerna i deras beredskapsarbete avseende allmänna vattentjänster på ett konkret och tydligt sätt.

De förtydligande, och i vissa fall, tillkommande krav på bered- skapsåtgärder och beredskapsplanering som vi föreslår i vatten- tjänstlagen är av övergripande karaktär. De behöver därför fyllas ut med mer preciserade krav på vad som förväntas av kommunerna. Detta görs lämpligen på myndighetsnivå genom regelgivning och vägledning.

Genom myndighetsföreskrifter kan kraven på reservkapacitet, prioritering av allmänna angelägna intressen samt planering och genomförande av beredskapsåtgärder tydliggöras.

Enligt vår bedömning kan det behövas vägledning, och i före- kommande fall föreskrifter, i följande frågor:

•Åtgärder för erforderlig reservkapacitet, till exempel planering av reservvatten (redundans).

•Nödvattenförsörjning och alternativ hantering av avlopp (ersättningstjänster).

•Prioritering av angelägna allmänna intressen vid reducering av den ordinarie kapaciteten.

•Säkerställande av tillgång till kritiska varor och reservdelar i bristsituationer (försörjningsberedskap).

•Åtgärder för att kunna återställa funktionen i den allmänna va-anläggningen efter skadefall (reparationsberedskap).

•Kontinuerlig övning och utbildning utifrån planerade bered- skapsåtgärder.

Planering för hur ovanstående ska hanteras är grunden i arbetet med att ta fram en beredskapsplan. Planeringen behöver samordnas med övrig planering för uppdraget att leverera allmänna vattentjänster, såsom vattentjänstplanen, samt planering som ska göras enligt LEH eller annan relevant lagstiftning. Det är även viktigt att planeringen innefattar frågor om vattenresursanvändning och vattenhushållning. Vägledning och föreskrifter bör utformas med detta i åtanke.

231

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

För uppgiften att prioritera leveranser efter de mest angelägna behoven krävs ett visst förberedelsearbete. I detta arbete kommer länsstyrelser och andra statliga myndigheter att ha en betydelsefull roll. Länsstyrelsens uppgifter beskrivs närmare i avsnitt 8.4.6–8. Den närmare omfattningen och inriktningen på länsstyrelsens arbete i denna del behöver beskrivas i vägledningen. En tydlighet behövs här för att arbetet ska kunna utföras på ett likvärdigt sätt i olika delar av landet.

Som ansvariga för vägledning och regelgivning på myndighets- nivå föreslår vi Livsmedelsverket och Naturvårdsverket, utifrån deras ansvar för dricksvatten respektive avlopp. Båda myndigheterna är beredskapsmyndigheter och ingår i beredskapssektorn Livs- medelsförsörjning och dricksvatten.

Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bör samarbeta med be- rörda aktörer i den utsträckning som behövs för att fullgöra upp- draget. För arbetet med reservvatten och andra frågor bör samråd ske med Havs- och vattenmyndigheten och SGU. En sådan skyl- dighet följer av myndighetsförordningen och behöver inte före- skrivas särskilt.29 De förslag om utvecklad statlig samordning som

vibeskriver i avsnitt 8.4. är avsedda att underlätta arbetet. Livs- medelsverket föreslås samordna uppdraget.

Som ett snabbspår i väntan på beredning av våra förändrings- förslag i vattentjänstlagen kan övervägas att ge myndigheterna i uppdrag att ta fram rekommendationer som kan omarbetas till föreskrifter då de nya kraven i vattentjänstlagen träder i kraft.

Kostnaderna för arbetet med regelgivning och vägledning kan uppskattas till 3 miljoner kronor vardera för Livsmedelsverket och Naturvårdsverket under första året och därefter till 1 miljon kronor per år.

296 § myndighetsförordningen (2007:515).

232

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

8.4.2Vägledning för vattentjänstplaner

Bedömning: Kommunerna har behov av statlig vägledning för uppgiften att ta fram vattentjänstplaner.

Förslag: Regeringen ger uppdrag till Havs- och vattenmyndig- heten, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och Boverket att ge- mensamt vägleda kommunerna i arbetet med att ta fram vatten- tjänstplaner. Uppdraget bör samordnas av Havs- och vatten- myndigheten.

Sedan 2023 finns ett nytt krav i vattentjänstlagen att kommunerna ska ta fram en vattentjänstplan minst vart fjärde år.30 Planen ska innehålla kommunens långsiktiga planering och kommunens bedöm- ning av åtgärder för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall.31 Kravet har införts utan att regeringen gett någon myndighet i uppgift att svara för vägled- ning till kommunerna. Svenskt Vatten har 2023 tagit fram en väg- ledning till sina medlemmar.32

Vattentjänstplaner ska omfatta dels kommunens planering för vilka områden som bör införlivas i det kommunala verksamhets- området för vattentjänster, dels planering för och genomförande av åtgärder för att driva den befintliga va-anläggningen inom verksam- hetsområdet. I avsnitt 6.3.1 föreslår vi ett utökat krav på vatten- tjänstplanens innehåll, vad gäller åtgärder till följd av ett förändrat klimat. I avsnitt 5.4 föreslår vi bestämmelser om förtydligande och tillkommande beredskapsåtgärder för kommunen som innefattar en beredskapsplan. Kommunens långsiktiga planering av hur beho- vet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses behöver beakta både klimatförändringens effekter och behovet av beredskapsåtgärder. Det är angeläget att arbetet med vattentjänstplanen och beredskaps- planen sker samordnat.

Som beskrivs ovan i avsnitt 8.4.1. anser vi att staten behöver bistå kommunerna på ett konkret och tydligt sätt i deras beredskapsarbete. Det gäller även för arbetet med vattentjänstplaner.

306 a § vattentjänstlagen.

316 b § vattentjänstlagen.

32Svenskt Vatten (2023), M 152 Vägledning vid framtagande av vattentjänstplan – komplet- tering av VA-plan.

233

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Eftersom det kommunala uppdraget att svara för allmänna vattentjänster berör frågor inom flera olika nationella myndigheters ansvarsområden behövs en samlad vägledning. I detta arbete bör Havs- och vattenmyndigheten, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och Boverket delta. Livsmedelsverket och Naturvårdsverket bör delta utifrån sitt ansvar för livsmedels- och dricksvattenkvalitet respektive miljökvalitet med tillhörande krav på de allmänna va- anläggningarna. Havs- och vattenmyndigheten bör delta bland annat utifrån sitt ansvar för vattenresursförvaltning, vattenskydd och vattenkvalitet samt ansvaret för små avloppsanläggningar och behovet av att fastigheter med enskilda vattenanläggningar inför- livas i verksamhetsområdet. Boverket bör delta utifrån sitt ansvar för fysisk planering och byggregler samt föreslaget ansvar för ett tillkommande etappmål om god va-infrastruktur. Såväl Boverket som Naturvårdsverket har kompetens inom dagvattenhantering. Arbetet bör hållas ihop av Havs- och vattenmyndigheten utifrån deras tillsynsvägledande ansvar.33

I arbetet bör ingå att se över om befintlig vägledning behöver anpassas, i syfte att ge ett samlat och aktuellt stöd till kommunerna.

Att vägleda kommunerna i deras arbete med vattentjänstplaner innebär en ny arbetsuppgift för föreslagna myndigheter. Havs- och vattenmyndighetens resursbehov kan uppskattas till en årsarbets- kraft samt initialt en extra kostnad om cirka 700 000 kronor. Även övriga deltagande myndigheter kan behöva resursförstärkning för uppgiften.

8.4.3Stärkt nationell laboratorieförmåga

Bedömning: Staten behöver stödja kommunerna med analyser under fredstida krissituationer och höjd beredskap för att säkra dricksvattnets kvalitet. Den nationella förmågan att genomföra kemiska dricksvattenanalyser och analyser av radioaktiva ämnen i dricksvatten behöver stärkas.

Förslag: Regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att i sam- verkan med SVA och FOI etablera en nationell laboratorie- förmåga för kemiska dricksvattenanalyser.

333 § vattentjänstlagen.

234

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att utreda förut- sättningarna för att inrätta en nationell laboratorieförmåga för radioaktiva ämnen i dricksvatten.

Livsmedelsverket ansvarar för de nationella referenslaboratorierna för analyser av livsmedel utifrån livsmedelslagstiftningen. Vad gäller virus i livsmedel är Livsmedelsverket även europeiskt referenslabora- torium och ger stöd till samtliga EU-länders nationella referenslabora- torium för livsmedelsanalyser för virus.

Livsmedelsverket fick 2023 i uppdrag att etablera att nationellt beredskapslaboratorium för mikrobiologiska risker i dricksvatten. Detta är nu etablerat och drivs tillsammans med SVA och FOI.

Beredskapslaboratoriet ska utgöra stöd till kommuner och övriga aktörer.

Laboratorieförmåga för kemiska ämnen i dricksvatten

Vid misstänkt kemisk förorening eller förgiftning av dricksvatten finns i dagsläget ingen offentlig aktör i Sverige med ansvar för att genomföra kemisk analys av dricksvattnet.34

Under 2024 fick Livsmedelsverket i uppdrag att utreda förut- sättningar för motsvarande beredskapsförmåga för kemiska risker i dricksvatten som för mikrobiologiska risker. Regeringsuppdraget genomfördes tillsammans med SVA, FOI, SGU, MSB, Kemikalie- inspektionen, Svenskt Vatten och SKR.

I återrapporteringen anges följande:

Livsmedelsverket föreslår att ett nationellt beredskapslaboratorium för kemiska dricksvattenanalyser (NBV-C) upprättas genom ett samarbete mellan Livsmedelsverket, SVA och FOI i enlighet med den organisa- tion som byggts upp för motsvarande mikrobiologiska analyser (NBV-B). Det föreslagna laboratoriet leds av Livsmedelsverket och de tre myndigheterna kommer att bidra med kunskap inom sina respek- tive expertområden och tillsammans bygga upp och upprätthålla en gemensam laborativ och toxikologisk kompetens och robust analys- förmåga. Samarbete och kompetensutbyte mellan de ingående myn- digheterna ökar det nationella beredskapslaboratoriets motståndskraft och möjliggör avancerade analyser även i kriser där en eller flera av myndigheterna inte kan fungera som vanligt. En geografisk spridning

34Livsmedelsverket (2024), Utredning av nationell laboratorieförmåga för kemiska dricks- vattenanalyser vid kris och höjd beredskap, s. 8.

235

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

av de ingående laboratorierna gör att avancerad kemisk analys kan fungera väl även vid störda förhållanden som exempelvis försvårad transport av prover.35

Utredningen vill betona vikten av att Sverige har en nationell labora- torieförmåga för kemiska analyser av dricksvatten under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Det behöver därför tilldelas resurser och uppdrag till Livsmedelsverket, SVA och FOI för att etablera en sådan nationell förmåga. Det är angeläget både att an- svaret för laboratorieförmågan blir fastställt och att det tas fram en plan för hur den nationella förmågan ska vara utformad och vad den ska klara av vid en fredstida kris eller under höjd beredskap.

Arbetet bedöms som resurskrävande och det behövs en satsning på utveckling och uppbyggnad för att åstadkomma en sådan för- måga.36 Kostnaden för att etablera en nationell laborativa förmåga för kemiska risker enligt myndigheternas förslag uppskattas till 25 miljoner kronor årligen.

Utredningen bedömer att det är angeläget att resurser avsätts för denna åtgärd och att det sker inom en nära framtid. Förslaget är inte avhängigt av att övriga förslag genomförs. Det kan däremot utgöra en förutsättning för en effektiv hantering av en uppkommen kris- situation och säkra fortsatta kontinuerliga leveranser av vattentjänster.

Laboratorieförmåga för radioaktiva ämnen i dricksvatten

För en fullständig nationell laborativ beredskapsförmåga inom CBRN-området37 behöver det också utredas vilken nationell för- måga som behöver finnas för att analysera radioaktiva ämnen i dricksvatten. Det gäller både radiologiska som nukleära analyser. Utredningen föreslår därför att Livsmedelsverket ges ett uppdrag att utreda förutsättningarna att komplettera det nationella bered- skapslaboratoriet för dricksvatten med förmåga för radiologiska och nukleära analyser.

En utredning om laboratorieförmåga för radioaktiva ämnen

behöver belysa och klargöra ansvarsfrågan, samt omfatta och ana-

35Livsmedelsverket (2024), Utredning av nationell laboratorieförmåga för kemiska dricks- vattenanalyser vid kris och höjd beredskap, s. 9.

36Livsmedelsverket (2024), Utredning av nationell laboratorieförmåga för kemiska dricks- vattenanalyser vid kris och höjd beredskap, s. 9.

37CBRN står för C – kemiska, B – biologiska, R – radiologiska och N – nukleära.

236

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

lysera vilka förmågor Sverige behöver samordna i framtiden för att kunna förhindra att radioaktiva ämnen intas via dricksvatten.

Kostnaden för ett sådant uppdrag kan uppskattas till 1 miljon kronor. Utredningen föreslår att det finansieras inom ramen för det anslag för civilt försvar som Livsmedelsverket är föreslagna i regeringens budgetproposition för 2025, anslag 1:14.

I dag är det Strålsäkerhetsmyndigheten som samordnar de bered- skapsåtgärder som krävs för att identifiera, förebygga och detektera radiologiska och nukleära händelser och olyckor. I det samman- hanget upprätthåller de en förmåga att genomföra mätning, prov- tagning och analys i fält vilket varken inkluderar beredskap för dricksvatten eller livsmedel. Livsmedelsverket ansvarar i dag för kontroll av att gränsvärden för radioaktiva ämnen inte överskrids, och för att ge råd om mätningar till dricksvatten- och livsmedels- producenter. Det är inte klargjort hur dessa mätningar ska hanteras innan producenterna har hunnit sätta upp en egen kontroll.

Livsmedelsverket nämner i en rapport till regeringen att tröskeln för hot om användning av kärnvapen har sänkts. Kärnvapen utgör ett centralt element för Rysslands strategiska avskräckning och an- spelningar har gjorts om hot om användning av kärnvapen.38 Kärn- kraftverk kan också vara föremål för militär erövring, vilket vi sett vid Rysslands annektering av kärnkraftverket i Zaporizjzja.39

Utredningen bedömer att det är angeläget att uppdraget ges inom en nära framtid. Förslaget är inte avhängigt av att övriga förslag genomförs. Det kan däremot utgöra en förutsättning för en effek- tiv hantering av en uppkommen krissituation och säkra fortsatta kontinuerliga leveranser av vattentjänster.

8.4.4Kvalitetskrav för hygienvatten

Bedömning: Staten behöver stödja kommunerna med kunskap kring användningen av hygienvatten under fredstida krissituatio- ner och höjd beredskap för fungerande avloppshantering. Ett klarläggande skulle skapa tydligare planeringsförutsättningar och stärka kommunernas beredskap.

38Livsmedelsverket (2024), Utredning av nationell laboratorieförmåga för kemiska dricks- vattenanalyser vid kris och höjd beredskap, s. 37.

39https://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/aktuellt/nyheter/2022/karnkraftverket- zaporizjzja-i-ukraina-har-kopplats-bort-fran-elnatet/, avläst 2024-09-09.

237

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Förslag: Regeringen ger Livsmedelsverket och Folkhälsomyndig- heten i uppdrag att gemensamt utreda behov och ta fram kvali- tetskrav för hygienvatten.

Vid en fredstida kris- eller krigssituation kan det uppstå tillfällen när det inte är möjligt att upprätthålla ordinarie behandling inom dricksvattenproduktionen. Det kan till exempel inträffa vid brist på kemikalier eller reservdelar. Klimatförändringar i form av torka kan också göra att den ordinarie vattenresursen inte är tillgänglig eller att vatten inte finns i den mängd som behövs. Om en sådan situa- tion inträffar kan det omöjliggöra tillfredsställande behandling av råvattnet. I sådana lägen kan det finnas behov av att leverera vatten av lägre kvalitet än vad gällande dricksvattenföreskrifter40 medger. Livsmedelsverket har identifierat behov av alternativa gränsvärden eller riktvärden för sådana situationer. Dessa behöver vara definie- rade för vatten som kan distribueras och drickas under en kortare tid utan att konsumenten lider skada.41 Livsmedelsverket har på- börjat ett projekt för att undersöka förutsättningar för så kallat krigsdricksvatten.

Erfarenheter från Ukraina visar att förmågan att upprätthålla ett fungerande avlopp är avgörande för möjligheten att bo kvar i ett krigsdrabbat område. Det kan därför finnas skäl att upprätthålla vattentillförsel till en fastighet enbart av hygienskäl, för att upprätt- hålla en fungerande avloppshantering. Detta trots att vattnet håller lägre kvalitet än krigsdricksvatten och alltså inte är godtagbart som livsmedel. Även i andra situationer kan det finnas behov av vatten med lägre kvalitetskrav än för dricksvatten, till exempel för brand- bekämpning. Det behöver klargöras om det behövs kvalitetskrav även för sådant vatten och vilka de i så fall bör vara.

I dag finns inte några fastställda kriterier för kvaliteten på vatten som uppfyller godtagbar beskaffenhet till personlig hygien och andra hushållsgöromål, så kallat hygienvatten.42 Vid fredstida krissituatio- ner och vid höjd beredskap och planering för detta skulle tydligare riktlinjer skapa bättre planeringsförutsättningar och därmed stärkt handlingskraft.

40LIVSFS 2022:12.

41Underlag till utredningen från Livsmedelsverket, 2024-10-11.

42Jfr 33 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

238

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Ansvarig myndighet för frågor om folkhälsa är Folkhälsomyndig- heten. Det ligger inom denna myndighets ansvarsområde att ge tillsynsvägledning i frågor om hälsoskydd och smittskydd.43

Vi föreslår att Livsmedelsverket och Folkhälsomyndigheten ge- mensamt ges i uppdrag att utreda behov av och ta fram kvalitetskrav för hygienvatten och tekniskt vatten, för att sådant vatten ska kunna användas i de allmänna va-anläggningarna i de fall det behövs för att upprätthålla en fungerande avloppshantering eller av andra skäl under fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Uppdragets inledande fas bedöms kunna göras inom ramen för beviljade anslag till Livsmedelsverket. För Folkhälsomyndighetens del bedömer vi att det behöver tillskjutas medel, med 2 miljoner kronor. Kostnaden för att ta fram kvalitetskrav kan uppskattas till 1,2 miljoner kronor per myndighet.

8.4.5Åtgärder inom miljö- och livsmedelsområdet

Bedömning: Staten behöver stödja kommunerna med relevanta åtgärder inom bland annat livsmedelskontrollen och miljötillsy- nen i syfte att säkerställa att allmänna va-ledningar hålls i sådant skick att risken för in- och utläckage minimeras.

Förslag: Regeringen ger Livsmedelsverket och Naturvårdsverket i uppdrag att se över vilka åtgärder myndigheterna kan vidta, inom sina respektive ansvarsområden, för att säkerställa att all- männa va-ledningar håller god kvalitet.

I dag är tillståndsprövning, kontroll och tillsyn över allmänna va- anläggningar främst inriktade på vattenverk och avloppsreningsverk. Det finns inte många insatser som specifikt inriktar sig på befintliga va-ledningars skick.

Tidigare fanns vägledning från staten kring hur anläggningar borde anordnas och drivas. Numera är det, för de allmänna va-anläggning- arnas del, enbart Svenskt Vatten som står för sådan vägledning till sina medlemmar. Från 1970–1990 finns ett flertal råd och rapporter om avloppsledningar från Naturvårdsverket. En av publikationerna gällde saneringsplaner för kommunala avloppsledningsnät och be-

433 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen (2011:13).

239

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

handlade frågor om att bygga om kombinerade ledningar till dupli- kata44 system. En annan rapport gällde undersökning och förbättring av avloppsledningar.45

Utifrån att statens nuvarande styrning främst driver på för ny- investeringar är det vår rekommendation att staten bör vara tydli- gare med förväntningar på underhåll och förnyelse av befintliga va-anläggningar. Berörda myndigheter kan åstadkomma detta på olika sätt. Ett ökat fokus på detta område är dock angeläget för att stödja kommunerna i denna riktning.

Tydligare statliga krav på va-ledningarnas skick ligger också i linje med kraven i det nya dricksvattendirektivet och det nya avloppsdirek- tivet. Båda direktiven har fokus på att förbättra skicket på vatten- ledningsnät och avloppsledningsnät, för att minska utläckage av dricksvatten och inläckage till avloppsledningar. Frågorna är tätt sammankopplade eftersom utläckage av vatten från dricksvatten- ledningar kan läcka in i avloppsledningar och vice versa, om led- ningarna ligger i samma schakt. Utläckage från avlopp kan utgöra en risk för kontaminering av dricksvatten.

Det är en fördel om myndigheternas arbete sker samordnat så att det resulterar i samverkande krav gentemot de olika aktörerna. För att underlätta kommunernas arbete behöver myndigheterna samordna eventuella nya krav, uppföljning och stöd. Detta kopplar även till åtgärder som skulle bidra till måluppfyllnad på föreslaget etappmål i avsnitt 8.2.1.

Myndigheterna bedöms kunna genomföra arbetet inom befintlig ram.

8.4.6Stöd och uppföljning av länsstyrelsen

Bedömning: Kommunerna behöver stöd från länsstyrelsen i att genomföra de beredskapsåtgärder som förslaget till beredskaps- anpassning av vattentjänstlagen innebär. Länsstyrelsen behöver i sin tur information från ansvariga centrala myndigheter och civil- områdesansvariga länsstyrelser för att kunna ge ett relevant underlag till kommunerna. Samverkan och informationsutbyte mellan berörda aktörer stärker beredskapsförmågan på alla nivåer.

44Duplikata system innebär separata ledningar för spillvatten och dagvatten att jämföra med kombinerade ledningar som både har spillvatten och dagvatten i samma ledning.

45Allmänna råd (1978:3), Saneringsplaner för kommunala avloppsledningsnät samt

Rapport (4656) om att undersöka och förbättra avloppsledningar (från 1996).

240

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Förslag: Länsstyrelserna ges i uppgift att stödja, följa upp och analysera kommunernas beredskapsåtgärder enligt vattentjänst- lagen. I uppgiften bör ingå att särskilt stödja kommunerna med underlag inför kommunens bedömning av vilka verksamheter som kan behöva prioriteras vid driften av de allmänna va-anläggning- arna under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Statliga myndigheter bör åläggas att bistå länsstyrelsen med information.

I utredningens enkät ställdes frågan till kommunerna vilken aktör de vill ska få en utökad uppgift att ge stöd inom beredskapsområdet.46 De flesta angav att de önskar mer stöd från länsstyrelsen (37 pro- cent), därefter Svenskt Vatten (30 procent).

Länsstyrelserna har en nyckelroll i det regionala beredskaps- arbetet. Såväl inför och vid fredstida krissituationer som inför och under höjd beredskap har länsstyrelsen särskilda uppgifter. Myn- digheten ska bland annat stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet, när det gäller planering, risk- och sårbar- hetsanalyser och utbildning och övning. Länsstyrelsen ska även följa upp kommunernas tillämpning av LEH. Vid höjd beredskap ska länsstyrelserna samordna de civila försvarsåtgärderna. I detta ingår att, i samråd med civilområdesansvarig länsstyrelse, verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngning- arna kan främjas. Länsstyrelsen ansvarar också för att en samlad regional lägesbild sammanställs, både vid krissituationer och under höjd beredskap.47

De beredskapsbestämmelser vi föreslår i vattentjänstlagen syftar dels till att öka den kommunala beredskapen att kunna leverera all- männa vattentjänster, dels till att möjliggöra en prioritering av an- gelägna allmänna intressen vid användningen av den allmänna va- anläggningen. Som beskrivs ovan i avsnitt 8.4.1. anser vi att staten behöver bistå kommunerna på ett konkret och tydligt sätt i detta arbete. Det konkreta stödet behöver ges lokalt av länsstyrelserna. Arbetet med detta kommer också stärka länsstyrelsens roll och öka förutsättningarna för länsstyrelsen att genomföra sina uppgifter som geografiskt områdesansvarig och högsta civila totalförsvars- myndighet i frågor som rör vattentjänster.

46Se bilaga 3.

474 och 6 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

241

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Länsstyrelserna behöver utveckla sitt stödjande arbete gentemot kommunerna och de kommunala va-organisationerna utifrån de tillkommande uppgifter för dessa som vi föreslår. Stödet kan med fördel samordnas med annat arbete inom länsstyrelsen, se även avsnitt 8.4.8. Uppdraget till länsstyrelsen bör ges i förordning.

Länsstyrelsen bör särskilt stödja kommunerna med underlag in- för den bedömning kommunen ska göra av vilka användare som kan behöva prioriteras vid driften av de allmänna va-anläggningarna. Underlaget bör utgå från den nationella information om samhälls- viktiga verksamheter och deras beroenden av allmänna va-anlägg- ningar som identifierats inom ramen för de statliga myndigheternas beredskapsarbete.48 I denna del är även kommunernas identifiering av samhällsviktig verksamhet på anläggningsnivå viktig. Därutöver bör det ingå i länsstyrelsens uppgift att bedöma vilken betydelse verksamheters beroenden av allmänna va-anläggningar kan få för samhällets beredskapsförmåga under fredstida krissituationer och för totalförsvarets förmåga att försvara Sverige under höjd bered- skap. Vidare bör ingå att vikta de identifierade verksamheternas beroenden sinsemellan och i förhållande till andra angelägna all- männa intressen, såsom intresset av att upprätthålla allmänna vatten- tjänster till hushållen. Det är särskilt viktigt att länsstyrelsen utreder vilka verksamheter som är viktiga ur ett regionalt eller nationellt perspektiv.

Idet inventerings- och analysarbete som berörda centrala myn- digheter och länsstyrelserna behöver göra för att ta fram ett rele- vant underlag kommer en grundläggande förutsättning vara att de identifierade verksamheterna omfattas av leveranser från de allmänna va-anläggningarna. För att klargöra hur deras beroende av vatten- tjänster ser ut och vilka konsekvenser en störning får kommer ytter- ligare dialog och analysarbete att behöva genomföras. I detta arbete och vid informationsöverföring mellan myndigheter och kommuner behöver gällande regler om sekretess, informationssäkerhet och säkerhetsskydd iakttas. Om verksamheter inte omfattas av leveran- ser från de allmänna va-anläggningarna bör det inte finnas ett bero- ende och inga uppgifter om verksamheten bör lämnas, varken mellan myndigheter eller till kommunen.

48Uppgiften att identifiera samhällsviktig verksamhet framgår av 7 § första stycket 1–2 p. förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

242

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

Med samhällsviktig verksamhet avses sådan verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunk- tioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.49 Det handlar om verksamheter, så som sjukvård och energiförsörjning, som utgör förutsättningar för ett fungerande samhälle.50

Det inventerings- och analysarbete som länsstyrelsen, med hjälp av övriga berörda myndigheter, ska utföra till stöd för kommuner- nas prioriteringsbeslut kommer att innebära mer arbete än vad som ingår i myndigheternas nuvarande arbetsuppgifter. I vilken omfatt- ning kommer i stor utsträckning att vara beroende av hur föreskrifter och vägledning utformas. Behovet av ytterligare medel bör därför utvärderas i ett senare skede. I länsstyrelsens uppgifter bör även ingå att följa upp hur kommunernas beredskapsarbete utvecklas. I detta bör även ingå att bedöma effekten av kommunernas vidtagna åtgär- der, i syfte att kunna avgöra om det behövs mer inriktat stöd fram- över. Även i denna del bedöms arbetet bli mer omfattande än nuvar- ande arbetsuppgifter. Detta beror framför allt på att kommunernas beredskapsåtgärder blir mer preciserade i vattentjänstlagen och att uppföljningen blir mer analyserande.

Den information som länsstyrelserna får in genom att stödja och följa upp kommunernas beredskapsåtgärder enligt vattentjänst- lagen kommer bli ett värdefullt underlag för arbetet i beredskaps- sektorerna och för de vägledande myndigheterna.

Vårt förslag i avsnitt 8.2.1 om ett etappmål för en god va-infra- struktur kommer att skapa ytterligare uppföljningsuppgifter för länsstyrelserna och ge en god bild av kommunernas va-infrastruk- tur i respektive län. Det är inte bara viktig information för att nå etappmålet inom miljömålssystemet, det ger också värdefull infor- mation ur ett beredskapsperspektiv. Även förslaget i avsnitt 9.5 om att länsstyrelserna ska delaktiga i en nationell satsning för att stötta små och mindre kommuner att utreda och genomföra kommunal samverkan för vattentjänster kommer ge värdefull information.

496 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

50Prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 45.

243

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

8.4.7Rapportering till vägledande myndigheter

Bedömning: Livsmedelsverket och Naturvårdsverket behöver följa hur det kommunala beredskapsarbetet och länsstyrelsens stöd till detta utvecklas för att anpassa sin vägledning efter detta.

Förslag: Länsstyrelserna ges i uppgift att årligen rapportera kom- munernas beredskapsåtgärder till Livsmedelsverket och Natur- vårdsverket, jämte en bedömning av effekten av vidtagna åtgärder.

Länsstyrelserna rapporterar i dag årligen till MSB vilka beredskaps- förberedelser som kommuner vidtagit inför en kris, jämte en be- dömning av effekten av de vidtagna förberedelserna.51 I deras upp- drag som beredskapsmyndighet ingår även att lämna en samman- fattande redovisning (risk- och sårbarhetsbedömning) till reger- ingen, MSB och sektorsansvarig myndighet.52 Redovisningen, som ska baseras på den risk- och sårbarhetsbedömning som länsstyrelsen gjort, ska lämnas varje jämt årtal.

För länsstyrelsens stödjande arbete med avseende på kommuner- nas beredskapsåtgärder enligt vattentjänstlagen föreslår vi en särskild rapportering till Livsmedelsverket och Naturvårdsverket. Detta för att underlätta myndigheternas föreskrifts- och vägledningsuppgift som vi föreslår i avsnitt 8.4.1. Rapporteringen behöver vara anpassad för detta ändamål. Länsstyrelsens uppgifter bör ges i förordning.

Det ankommer på Livsmedelsverket och Naturvårdsverket att, i vägledning eller föreskrift, precisera vilka uppgifter som ska ingå i rapporteringen och hur denna ska förhålla sig till övrig rapporter- ing från länsstyrelserna.

514 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

5219 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

244

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

8.4.8Samordning av länsstyrelsens uppgifter

Bedömning: Länsstyrelsen bör ge ett samordnat, ändamålsenligt och likvärdigt stöd till kommunerna för deras arbete med all- männa vattentjänster. Det samordnade stödet bör omfatta rele- vanta delar av länsstyrelsens kompetensområde, såsom beredskap, klimatanpassning, vattenförvaltning, miljötillsyn, hälsoskydd och tillsyn enligt vattentjänstlagen.

För att kunna ge ett utökat stöd till kommunerna behöver länsstyrelserna utveckla och samordna sitt interna arbete inom berörda områden.

Förslag: Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att genomföra insatser för att stärka kommunernas förmåga att leverera allmänna vattentjänster under fredstida krissituationer och höjd beredskap. I uppdraget bör ingå att utveckla nya arbetssätt samt att vidare- utveckla befintliga samarbeten, i syfte att åstadkomma ett sam- ordnat, ändamålsenligt och likvärdigt stöd. Vid genomförandet av uppdraget bör länsstyrelserna utbyta erfarenheter med SKR, Svenskt Vatten, Livsmedelsverket och Naturvårdsverket samt övriga berörda myndigheter. Uppdraget bör samordnas av en utsedd länsstyrelse.

I samtal med kommuner och länsstyrelser framkommer att länsstyr- elserna agerar på olika sätt och att stödet till kommunerna ibland varierar över landet på ett omotiverat sätt.53 Det blir extra märkbart för de va-organisationer som arbetar för kommuner i flera län och därmed har kontakt med flera länsstyrelser. Vi ser också att läns- styrelsernas breda uppdrag riskerar att medföra uppdelade och, i värsta fall, motstridiga åtgärder och stödinsatser. Med hänsyn till vikten av fungerande vattentjänster är det angeläget att det statliga stödet är ändamålsenligt, situationsanpassat och likvärdigt. För att åstadkomma det ser vi behov av ett mer samlat och samordnat stöd.

En utökad samordning inom och mellan länsstyrelserna vad gäller beredskap och andra frågor av betydelse för allmänna vattentjänster, såsom klimatanpassning och vattenhushållning, kan ge god effekt.

Figur 8.4 visar uppgifter som rör allmänna vattentjänster och där ett samordnat stöd skulle kunna stärka det kommunala arbetet.

53Se bilaga 4.

245

Stärkt arbete på nationell nivå

SOU 2024:82

Figur 8.4 Behov av samordnat stöd till kommunerna

Utifrån befintligt och föreslaget regelverk

		Stödja, följa upp och
		rapportera
		kommunernas
		åtgärder
	Va-	RSA* inklusive
	beredskap	identifiering av SVV**
		Utbildning och övning
Samordnat	Klimat-	Initiera, stödja och
stöd till	Klimat-	följa upp
stöd till	anpassning	följa upp
kommuner	anpassning	kommunernas arbete
kommuner		kommunernas arbete
		Regionala vatten-
	Vatten-	försörjningsplaner
	Vatten-
	förvaltning	Skydd av
		Skydd av
		vattenresurser

*Risk- och sårbarhetsanalys.

**Samhällsviktig verksamhet.

***Länsstyrelsernas.

Källa: Utredningen utifrån underlag från nämnda förordningar.

Förslag till utökade uppgifter i förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster

Förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap

Förordning (2017:870) om lst*** krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Förordning (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete

Åtgärdsprogram för vatten enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

En hållbar vattenanvändning behöver utgå från ett avrinningsområ- desperspektiv och gällande miljökvalitetsnormer för vatten. Det åtgärdsarbete som utförs inom vattenförvaltningen, bland annat med regionala vattenförsörjningsplaner, är ett viktigt underlag för en robust vattenförsörjning och avloppshantering, både i enskilda kommuner och vid samverkan mellan flera kommuner. Stödet till kommunerna behöver därför ta avstamp i detta arbete.

Ett sätt att skapa en utökad samordning kan vara att tillskapa strategiskt samordnande funktioner på länsstyrelserna för frågor som rör allmänna vattentjänster. Dessa skulle kunna verka som kontaktpunkter internt, inom och mellan länsstyrelser, och i för- hållande till kommuner och va-organisationer.

Vi föreslår därför att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att utveckla nya arbetssätt samt att vidareutveckla befintliga samarbeten, i syfte att åstadkomma ett samordnat, ändamålsenligt och likvärdigt stöd till kommunerna för att stärka deras förmåga att leverera all- männa vattentjänster under fredstida krissituationer och höjd bered- skap. Uppdraget bör omfatta alla länsstyrelser men samordnas nationellt av en utpekad länsstyrelse.

Behovet av en nationell samordning kan förväntas vara omfat- tande initialt. Under en uppbyggnadsfas behöver resurser avsättas

246

SOU 2024:82

Stärkt arbete på nationell nivå

motsvarande minst tre årsarbetskrafter, dels för en nationell sam- ordnare på heltid, dels för en arbetsgrupp med representanter för de olika sakområden som behöver medverka i arbetet. Det är troligt att den nationella samordningen kan minskas till motsvarande en till två årsarbetskrafter efter de första två åren. Efter tre till fyra år bör arbetet på respektive länsstyrelse ha kommit så långt att den nationella samordningen kan minskas till en sammanhållande och eventuellt rapporterande funktion. För att arbetet ska fungera väl krävs att det utvecklats en tillräcklig mottagar- och utförarkapacitet inom respektive länsstyrelse, det vill säga att det finns någon som kan omhänderta det arbete som skett inom den nationella samord- ningen och omvandla det till praktik. Om det inte har etablerats en tydlig och väl fungerande samordnande funktion på de olika läns- styrelserna behövs även fortsättningsvis en mer omfattande natio- nell samordning.

Uppdraget att ge ett samordnat stöd till kommunerna och va-orga- nisationerna bör inte vara tidsbegränsat. För att arbetet vid läns- styrelserna ska kunna genomföras behöver resurser tillskjutas.

Det föreslagna uppdraget är inte avhängigt av att övriga förslag i detta betänkande genomförs, vare sig beredskapsanpassningen av vattentjänstlagen eller övriga förändringsförslag. Det är heller inte beroende av pågående uppdrag till länsstyrelserna54, även om det är en naturlig fortsättning på dessa. Uppdraget kan dock med fördel samordnas med den nationella insats för kommunal samverkan som vi föreslår i avsnitt 9.5.

54Uppdrag 3A2, 3A7 och 3A8 i regleringsbrev för budgetåret 2024 för länsstyrelserna.

247

9 Stimulera kommunal samverkan

Sammanfattning: En god förmåga hos kommunerna och va- organisationerna är en grundförutsättning för en god va-bered- skap och en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster. Utredningen konstaterar att kommunerna har mycket olika för- utsättningar att klara sitt uppdrag. För att skapa mer likvärdiga förutsättningar i hela landet och därmed stärka hela Sveriges förmåga till en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster behövs insatser från staten. Föreslagna insatser syftar framför allt till att stärka små och mindre kommuners kapacitet.

En ökad kommunal samverkan kan skapa bättre förutsätt- ningar för framför allt små och mindre kommuner att klara sitt uppdrag att leverera robusta vattentjänster. Samverkan stärker kommunernas förmåga ur ett finansierings-, kompetensförsörj- nings- och beredskapsperspektiv. Den är viktig även ur ett natio- nellt och regionalt perspektiv.

Vi föreslår i detta kapitel att det införs ett krav på kommunal samverkan i vattentjänstlagen och att det genomförs en flerårig insats för att stärka samverkan. Kommuner som utreder sam- verkansmöjligheter eller genomför en samverkansorganisation bör få ekonomiskt bidrag från staten.

Utredningen ska enligt direktiven klarlägga behovet av förändringar av de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emel- lan samt vid behov lämna förslag på sådana förändringar för att säkerställa de grundläggande förutsättningarna för en kontinuerlig leverans av vattentjänster i hela landet, även vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig.1

1Dir. 2022:127, s. 1.

249

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

I direktiven påtalas att det är viktigt att det finns en kapacitet hos va-huvudmännen att kontinuerligt kunna leverera vatten- tjänster. Exempelvis kan formerna för samarbete och samverkan mellan va-huvudmännen på lokal och regional nivå behöva regleras.2

För att möjliggöra likvärdiga förutsättningar i hela landet är länsstyrelsen en viktig aktör. I vårt direktiv anges att deras roll och uppgifter är viktiga utifrån att va-huvudmännen, eller de som annars ansvarar för driften av va-anläggningarna inom samma län, så långt möjligt ska få likvärdiga förutsättningar att leverera vattentjänster.3

9.1Kommunal samverkan behövs för att skapa robusta vattentjänster

9.1.1Kommunerna har inte likvärdiga förutsättningar

Vår bedömning är att kommunerna inte har likvärdiga förutsätt- ningar att leverera vattentjänster. Förutsättningarna varierar med invånarantal och storlek på va-kollektivet. Avgifterna från va-kollek- tivet är direkt avgörande för den grundläggande finansieringen av vattentjänster. Geografiska, tekniska, geologiska och demografiska förutsättningar påverkar också.

Små och mindre kommuner har störst utmaningar att klara sitt uppdrag att leverera robusta vattentjänster. Med små kommuner avser vi kommuner med färre än 10 000 invånare och med mindre kommuner avser vi kommuner med 10 000-49 999 invånare.

En kontinuerlig leverans av allmänna vattentjänster i hela landet kräver en kapacitetshöjning i många kommuner. De tillkommande krav på stärkta beredskapsåtgärder som utredningen föreslår inne- bär ökade utmaningar för kommunerna. Särskilt små och mindre kommuner kan då få än svårare att klara sitt uppdrag. För att stärka förmågan hos dessa kommuner lämnar utredningen förslag om samverkan.

2Dir. 2022:127, s. 3.

3Dir. 2022:127, s. 3.

250

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

9.1.2Infrastrukturen för vatten och avlopp har blivit mer regionaliserad

Även om uppdraget att svara för allmänna vattentjänster är en fråga för var och en av Sveriges 290 kommuner så har de i samverkan successivt gått mot ett mer regionaliserat sätt att hantera uppdraget. I många delar av Sverige finns gemensam och sammanbyggd va- infrastruktur över kommun- och länsgränser. Ett exempel är det samarbete som pågått mellan kommuner i Skåne sedan 1960-talet med en vattentäkt i Småland som via tunnel och överföringsled- ningar försörjer 17 skånska kommuner. Verksamheten bedrivs i ett gemensamt ägt aktiebolag.4 Inom Stockholms län sker samverkan mellan flera kommuner med sammankopplade anläggningar både för dricksvattenförsörjning och avloppsavledning. I Stockholms- området finns även två stora regionala kommunalförbund för dricks- vattenproduktion och avloppsrening med större överföringsled- ningar som försörjer många kommuner i området. Även i Göteborg med omnejd sker samverkan mellan kommuner med sammankopp- lade anläggningar för såväl dricksvattenproduktion som avlopps- rening. Sju kommuner är delägare i ett gemensamt bolag för avlopps- rening. I Närke finns beslut från fyra kommuner att tillsammans bygga en tunnel från Vättern för att gemensamt säkra den framtida vattenförsörjningen.

9.1.3Kommunerna kan öka sin kapacitet genom samverkan

Kommuner har långtgående möjligheter att genom samverkan hjälpa varandra att fullgöra sina respektive uppdrag. Samverkan kan till exempel ske genom kommunalförbund och gemensam nämnd eller i gemensamt ägda bolag. En kommun kan också överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun genom avtalssamverkan.

Samverkan med andra kommuner kan skapa stordriftsfördelar med bättre förutsättningar för långsiktig strategisk planering. Detta har under senare tid påtalats av flera statliga utredningar och av flera oberoende forskare. Vi erfar att kommuner ofta ser ett behov av och hittar former för samverkan för att gemensamt skapa den kapa- citet man behöver. Det sker en kontinuerlig utveckling där allt fler kommuner samverkar i olika grad, men utvecklingen sker inte till-

4Sydvatten AB.

251

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

räckligt snabbt för att möta behoven. Vi ser att samverkan ofta är en förutsättning för framför allt små och mindre kommuner. Mer- parten av de förtroendevalda som vi har samtalat med lyfter fram vikten av samverkan.5 En kommunpolitiker sammanfattade det som att det är en ren överlevnadsfråga att samverka.

Ett första steg för en kommun på väg till ökad samverkan är att analysera behov och bedöma möjligheter. Många studier visar att små och mindre kommuner ofta saknar den kapacitet som behövs för att kunna genomföra ett sådant arbete.6 Våra samtal med olika aktörer stärker den bilden.

Vår bedömning är att många kommuner har utmaningar att klara sitt uppdrag och därför skulle ha stor nytta av kommunal samver- kan. Samverkan i tillräckligt stora organisationer kan i många fall vara avgörande för att den enskilda kommunen ska ha den kapacitet som behövs för uppdraget. Även regeringen har nyligen lyft beho- vet av kommunal samverkan och i budgetpropositionen för 2025 aviserat att man har för avsikt att stödja insatser som främjar lång- siktiga analyser av kommunernas kapacitet att hantera utmaningar och utföra sitt uppdrag.7

9.1.4Befintlig samverkan

Utredningen har kartlagt hur Sveriges kommuner organiserat sin va-verksamhet och i vilken mån de samverkar med andra kommu- ner. Vi har också genom intervjuer och en enkät tagit reda på hur kommuner och va-organisationer ser på behov och möjligheter med samverkan.8

Kartläggningen visar att 52 procent av kommunerna bedriver sin va-verksamhet i egen regi, det vill säga i egen förvaltning eller eget bolag, och att 48 procent bedriver verksamheten helt eller del- vis i samverkan med andra kommuner. Dricksvattenutredningen redovisade 2016 att en tredjedel av kommunerna samverkade vad gäller dricksvattenförsörjning.9 Vi ser alltså att det skett en ökning sedan dess.

5Se bilaga 4.

6Se avsnitt 9.3 nedan.

7Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, s. 23.

8Se bilaga 3–5.

9SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, s. 772.

252

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

Det är vanligt att det sker någon form av regionalt samarbete eller samverkan mellan va-organisationer, men formerna för detta varierar. I figuren nedan beskriver vi vilka nivåer av samarbete och samverkan som vi sett och hur formaliserat detta är. I bilaga 5 redo- visas samtliga samarbets- och samverkansformer som vi identifierat och i bilaga 8 finns en karta över kommunernas organisationsform.

253

Figur 9.1 Nivåer av kommunalt samarbete och samverkan i ett regionalt perspektiv

Grad av formaliserad samverkan

Avtalsamverkan

med annan

Medlem i

kommun genom

köp av tjänst

kommunalförbund

Ingår i regionalt

för regional

samverkan på

nätverk som är

övergripande nivå

formaliserat

Ingår i regionalt

nätverk med andra

Ingen samverkan

kommuner

Källa: Utredningen.

Delägare i gemensamt kommunalt bolag

eller medlem i kommunalförbund för viss del av verksamheten

Organisatorisk samverkan för hela verksamheten

genom kommunal- förbund, bolag eller gemensam nämnd

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

Det lägsta trappsteget innebär att ingen samverkan eller samarbete sker. Vi har inte träffat på någon kommun som inte på något sätt utbyter erfarenheter med en annan kommun. Nästa nivå är att man träffas regelbundet med grannkommunerna för erfarenhetsutbyte. Det sker oftast på va-chefsnivå med olika temafrågor för träffarna. Exempel på det finns på flera håll, exempelvis inom Kronobergs län och Norrbottens län.

På nivå tre är nätverket formaliserat på något sätt, till exempel genom en gemensamt finansierad samordningstjänst. Detta finns i Jämtlands län och i Värmlands län. I Dalarnas län finansierar kom- munerna tillsammans en konsult som samordnar nätverket. Man har också planer på att tillföra gemensamma resurser för utredningar. I Västerbottens län har Region Västerbotten stöttat och samordnat ett regionalt nätverk för vatten och avlopp.

I trappsteg fyra är det regionala samarbetet än mer formaliserat. Det tydligaste exemplet är Göteborgsregionen, ett kommunal- förbund för samverkansfrågor, där vatten och avlopp är ett av flera samverkansområden. Kommunalförbundet har inte en gemensam organisation för vattentjänster utan det handlar om samverkan på en övergripande nivå, exempelvis gemensamma utredningar.

Viss del av samverkan genom avtalssamverkan där kommuner köper och säljer tjänster är det femte trappsteget. Det finns flera olika exempel på detta, framför allt inom storstadsområdena. På den sjätte nivån samverkar kommunen för viss del av sin va-verk- samhet genom att vara medlem i ett kommunalförbund eller del- ägare av ett regionalt kommunalt bolag för vattenförsörjning eller avloppshantering, men har övrig verksamhet i egen regi. Det är exempelvis vanligt i Stockholmsområdet och i Skåne.

På sista nivån sker samverkan för hela va-verksamheten med gemensam organisation, antingen i kommunalförbund, gemensam nämnd eller gemensamt kommunalt bolag. Samverkan i gemensamt bolag är vanligast och förekommer i hela landet.

Samverkan i gemensam organisation och avtalssamverkan

I gruppen kommuner med 50 000 invånare eller fler samverkar 30 av 49, vilket motsvarar 61 procent. Bland övriga kommuner sam- verkar 110 av 241, vilket motsvarar 46 procent. För de allra minsta

255

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

kommunerna, under 5 000 invånare, är det ovanligt med samverkan, endast 3 av 16 ingår i samverkan. Ungefär hälften av alla kommuner mellan 5 000 och 49 999 invånare har någon form av samverkan.

Flera mindre kommuner samverkar med större kommuner och får på så sätt en tillräcklig kapacitet. Samverkan mellan mindre kommuner ger en ökad men inte alltid tillräcklig kapacitet.

Antalet kommuner i samverkan utifrån kommunstorlek framgår av tabell 9.1 nedan.

Tabell 9.1 Kommunal samverkan utifrån kommunstorlek

Samverkansorganisation kan vara kommunalförbund, kommunalt bolag eller gemensam nämnd

Kommunstorlek	Totalt antal	Varav kommuner	Varav kommuner	Varav kommuner
antal invånare	kommuner	i samverkans-	med viss del i	som saknar
		organisation	samverkan	samverkan

<5 000	16	3	0	13	(81 %)
5 000–9 999	56	23	5	28	(50 %)

10 000–19 999	94	32	9	53	(56 %)
20 000–49 999	75	20	18	37	(49 %)

≥50 000	49	13	17	19	(39 %)
Totalt	290	91	49	150	(52 %)

Källa: Utredningens bearbetning av data från utredningens kartläggning av kommunernas organisa - tionsform för vattentjänster och SCB för befolkningsdata.

Bland de kommuner som har viss del i samverkan är avtalssamverkan den vanligaste samverkansformen. Vanligaste avtalssamverkan är att en kommun köper leverans av dricksvatten av en annan kommun. Det förekommer också att en kommun avleder avloppsvatten till en annan kommun för rening. Viss del i samverkan kan också inne- bära att kommunen ingår som medlem i ett kommunalförbund eller är ägare i ett gemensamt bolag för vattenförsörjning eller avlopps- rening. Avtalssamverkan är vanligt i bland annat Stockholms län där huvuddelen av kommunerna köper och säljer tjänster av varandra. Där finns också två regionala kommunalförbund, ett för vatten- produktion och ett för avloppsrening.

Samverkan är hög mellan kommunerna i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. En anledning till att vissa små och mindre kommuner inte har lika hög grad av samverkan kan

256

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

vara att de finns utanför storstadsregionerna och att de har längre avstånd till en annan kommun.

Samtliga kommuner med färre än 5 000 invånare hade sin va-verk- samhet i egen förvaltning fram till 2024. Under 2024 har Dorotea och Åsele, vilka är två av Sveriges absolut minsta kommuner till invånarantal, beslutat att bilda ett gemensamt bolag för sin va- och avfallsverksamhet, Södra Lapplands Vatten och avfall AB.

Mer än hälften av kommunerna med under 10 000 invånare har sina vattentjänster i egen förvaltning. För kommuner upp till 49 999 invånare har 37 procent vattentjänster i egen förvaltning och för kommuner med 50 000 invånare eller fler är siffran 16 procent.

I figur 9.2 och 9.3 visas organisationsform för de kommuner som har under 50 000 invånare och för de kommuner som har 50 000 in- vånare eller fler.

Figur 9.2 Organisationsform för vattentjänster hos kommuner med färre än 50 000 invånare

Procentuell fördelning utifrån organisationsform för 241 kommuner

Enbart egen förvaltning

24%

37%	Eget kommunalt bolag

Egen förvaltning med viss del i savmerkan

Kommunalförbund

Gemensamt kommunalt bolag

Gemenam nämnd

13%

17%

Källa: Utredningens kartläggning.

257

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

Figur 9.3 Organisationsform för vattentjänster hos kommuner med 50 000 invånare eller fler

Procentuell fördelning utifrån organisationsform för 49 kommuner

16%

22%

37%

20%

Enbart egen förvaltning

Eget kommunalt bolag

Egen förvaltning med viss del i samverkan

Kommunalförbund

Gemensamt kommunalt bolag

Källa: Utredningens kartläggning.

9.1.5Samverkan genom gemensam va-taxa

Under utredningsarbetet har från flera håll påtalats ett behov av kom- munöverskridande va-kollektiv. Det många kommuner i samverkan saknar är möjlighet att kunna ta ut avgifter baserat på nödvändiga kostnader i hela det geografiska samverkansområdet. Lokaliserings- principen i kommunallagen och vattentjänstlagens konstruktion anses hindra detta. Om de samlade kostnaderna inom ett samver- kansområde låg till grund för avgifternas uttag skulle administratio- nen kunna förenklas och en utjämning av debiterade va-avgifter, mellan de samverkande kommunerna, kunna åstadkommas. Särskilt vid samverkan mellan stora och små kommuner anses detta få bety- delse. En liten höjning av va-avgiften i en storstadskommun skulle kunna minska behovet av avgiftshöjningar i små kommuner inom samverkansområdet. I praktiken skulle en sådan taxekonstruktion innebära att taxan i en eller flera av de samverkande kommunerna skulle ge högre intäkter än vad som skulle svara mot kostnaderna, medan det motsatta skulle gälla för övriga kommuner. Konsekven- serna för olika va-kollektiv skulle behöva undersökas närmare. En gemensam taxa har i och för sig ansetts kunna vara förenligt med

258

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

regeringsformen.10 De skäl som framförts för gemensam va-taxa avser i huvudsak avgiftsutjämning mellan olika kommuner. Den frågan kan visserligen sägas på något sätt omfattas av utredningens uppdrag. Frågan berörs dock inte uttryckligen i utredningens direktiv. Detta kan också sägas om ett flertal andra frågor som utredningen valt att inte gå vidare med. Utredningen har därför valt att inte heller gå vidare med denna fråga.

9.2Små och mindre kommuner har större utmaningar

9.2.1Antalet små kommuner ökar

I dag är det 72 kommuner som har färre än 10 000 invånare. Av dessa har 16 kommuner under 5 000 invånare och fem av dessa har under 3 000 invånare.

Långtidsutredningen 2015 bedömde att antalet kommuner med färre än 5 000 invånare skulle öka till 23 under tiden till 2040, vilket kan jämföras med att det 1974 var nio kommuner.11 Vid kommun- reformen 1974 konstaterades att 8 000 invånare var en kritisk gräns för att bedriva effektiv kommunal verksamhet. De kommuner som i dag har färre än 5 000 invånare har alla minskat sin befolkning sedan 2000 och för alla utom två beräknas minskningen fortsätta till 2040.12

9.2.2Kompetensförsörjning är en stor utmaning

I samtal med små kommuner, både tjänstepersoner och förtroende- valda, har vi fått exempel på vilka utmaningar de har.13 I utredningens enkät hade kommunerna möjlighet att kommentera sin organisation och hur den fungerar i dagsläget.14 De kommuner som svarade att organisationen inte fungerar och att samverkan skulle behövas pekade främst på kompetensutmaningar. Samtliga kommuner som svarade att de hade utmaningar med organisationen var små och mindre kommuner.

1014 kap. 5 § regeringsformen.

11SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015, s. 207.

12SOU 2024:6 Steg mot stärkt kapacitet, s. 33.

13Se bilaga 4.

14Se bilaga 3.

259

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

Många små kommuner lyfter att man har svårt att få utrymme för att utreda möjligheter till samverkan. Många saknar strategisk kompetens och har inte utrymme i organisationen för dessa frågor. De små kommunerna vittnar om att det är svårt att mäkta med att blicka framåt. Det blir lätt personberoende och arbetet är väldigt sårbart. Ett exempel som lyfts är att allt arbete stannade upp när en person som skulle utreda samverkan var föräldraledig.

Ett önskemål som framförts är att ett samverkanskrav borde ut- lösas om antalet medarbetare i kommunens va-organisation är under ett visst antal.

Man lyfter att det är önskvärt att samverka mer med andra kom- muner vad gäller strategisk kompetens, även om det är långa avstånd mellan kommunerna. På så sätt skulle man kunna säkra kompetens- försörjningen även om förutsättningarna för det inte finns inom den egna kommunen.

Några små kommuner har berättat att även om ledningsnätet är digitaliserat så används den funktionen inte i vardagen. Det saknas personal för att uppdatera data och föra in exempelvis driftstör- ningar och följa upp statistik. Om det fördes bättre statistik över driftstörningar och om kommunen hade koll på dessa så skulle det ge ett bättre underlag för förnyelseplaneringen. Det blir mer kost- nadseffektivt att byta ut delar av ledningsnätet med sämst status. I en liten kommun har man ofta koll genom att personalen kom- mer ihåg var man lagat, men det blir sårbart när personal byts ut. Driftpersonalens erfarenhet och kunskap är värdefull.

Kommunerna berättar också att det är svårt att få erfaren och självgående personal med rätt kompetens. Även om det finns kon- sulter berättar en del kommuner, framför allt i glesbygd, att det har varit dålig kvalitet på leveranserna. Det märks att även konsult- bolagen har rekryteringsutmaningar och hög andel juniora anställda. Kommunen i sin tur har inte resurser att arbeta med beställningar och följa upp. Det gör att det blir omständligt och dyrt att anlita konsulter och man tycker inte att det ger den tänkta avlastningen. I storstadsområden är det lättare att få kvalificerat konsultstöd men även där märker kommunerna att konsulterna har svårt att rekry- tera. Det är en generell kompetensbrist och det får genomslag inom hela branschen.

Upphandlingar lyfts av flera kommuner som en stor och resurs- krävande utmaning. Även om det finns stöd hos centrala aktörer

260

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

som SKR eller kommungemensamma upphandlingsfunktioner, så finns det sällan tillräcklig va-kompetens där. Det gör att va-personalen får lägga mycket tid på upphandlingsfrågor.

9.2.3Behov av stöd i genomförandet av samverkan

Kommunerna berättar att det kan ta tid innan samverkan ger effekt, det kan därför behövas pengar för att finansiera de första årens in- effektivitet. Det kan i vissa kommuner vara svårt att få förståelse från kommunfullmäktige att det primära syftet för samverkan inte är att spara pengar utan att få en mer robust organisation och verksamhet. De små kommunerna vi har pratat med upplever att det är svårt med statliga bidrag, de har inte resurser att söka bidrag och hantera bidrag administrativt, så bidragen går oftast till större kommuner. Ett önskemål från kommunerna är att staten kan ge bidrag utan för mycket administrativt krångel. Men det räcker inte med bara pengar,

kommunerna behöver kompetens som stöd.

9.2.4Befolkningsminskning påverkar intäkter och möjligheten att driva va-anläggningen

En annan utmaning i glesbygd och i kommuner med avfolkning är att hantera stora verksamhetsområden med lägre intäkterna när va- kollektivet minskar. Det skulle behöva arbetas mer aktivt med att minska verksamhetsområden när befolkningen minskar. Det är inte kostnadseffektivt för va-kollektivet att upprätthålla till exempel ett vattenverk i ett område där majoriteten av fastigheterna står tomma. Att analysera behov av att inskränka verksamhetsområdet kräver resurser och kompetens vilket inte alltid finns fullt ut.

9.3Forskning och utredning om samverkan

Branschorganisationen Svenskt Vatten har i flera rapporter redo- visat att kommunal samverkan är en förutsättning för att kommu- ner med färre än 50 000 invånare ska kunna ha tillräcklig kapacitet för att arbeta strategiskt med investeringar i va-anläggningar och

261

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

med beredskapsplanering.15 Detta baseras bland annat på analys av organisationens hållbarhetsindex. Det finns även statliga utredningar och forskning som pekar på att små och mindre kommuner stärker sin kapacitet vid kommunal samverkan. Vi redogör nedan för några olika slutsatser som dragits av forskare och utredare som tittat på frågan om samverkan.

Behov av samverkan

Den nyligen genomförda Kommunperspektivutredningen beskrev att kommunerna samverkar i allt större utsträckning och att det främst beror på ökad avtalssamverkan. Vidare drog man slutsatsen att det finns ett behov av mer strategisk och långsiktig samverkan i fastare konstellationer. En sådan samverkan skulle underlätta för kommunerna att gemensamt utvärdera sin kapacitet och behov av insatser.16 Statskontoret gör också bedömningen att kommunal samverkan är ett viktigt och användbart verktyg för kommuner att möta de utmaningar de står inför och att samverkan ofta är nöd- vändig för att mindre kommuner ska klara sitt uppdrag.17

Dricksvattenutredningen framhöll på sin tid att samverkan är en nyckel till framtiden och lyfte särskilt fördelarna för stärkt kris- beredskapsarbete med samverkan kring exempelvis reservsystem och nödvatten.18

En svensk studie om kommunal samverkan med fokus på vatten och avlopp visar att det är en fördel om de kommunala va-organisa- tionerna samverkar om de ska klara sina uppgifter i framtiden.19

I samma studie redogörs för att vatten och avlopp blir mer av en regional angelägenhet. Klimatförändringar, ökade krav på invester- ingar och alltmer omfattande miljökrav gör att ett regionalt per- spektiv behövs både vid planering av åtgärder och i genomförandet av åtgärder.

En annan studie med fokus på vatten och avlopp visar att kom- muner genom samverkan skapar bättre förutsättningar för kompe-

15Svenskt Vatten (2020), Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp, s. 40, och samtal med Svenskt Vatten.

16SOU 2024:6 Steg mot stärkt kapacitet, s. 79, 89–90.

17Hand i hand – en analys av kommunal samverkan. Statskontoret 2023:5, s. 9.

18SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, s. 23.

19Thomasson (2021), Samverkan 2.0 Hinder och möjligheter för bildandet av regionala samverkansorganisationer, Svenskt Vatten utveckling rapport 2021:3, s. 4.

262

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

tensförsörjning eftersom en större organisation har lättare att både rekrytera och behålla personal.20 I samma rapport framhålls att samverkan genom att öka organisationens tekniska och samhälleliga kapacitet är en möjlig strategi för att hantera flertalet utmaningar med en växande underhållsskuld på va-anläggningen.21

Fördelar och utmaningar med kommunal samverkan

Kommunperspektivutredningen ser att fördelarna med samverkan är att det är lättare att anställa personal och rekrytera olika typer av specialistkompetenser.22 En annan fördel är att kommunerna kan göra gemensamma investeringar, till exempel inom vatten och av- lopp samt räddningstjänst. Nackdelarna handlar främst om att det kan vara otydligt vem som ansvarar för en viss verksamhet och att det kan vara svårt att utkräva ansvar. Det kan också vara svårare med styrningen i en verksamhet som bedrivs i samverkan.23

I en studie som särskilt tittat på samverkan för vatten och avlopp lyfts som fördelar att resurstillgångarna ökar så att organisationen blir mindre sårbar och bättre rustad att hantera kriser samt att det är lättare att rekrytera och behålla personal. Förmågan att arbeta med forskning och utveckling, investeringar och förnyelse av infra- struktur ökar också vid samverkan.24 Bland de utmaningar som finns nämns att det ställs stora krav på samordning mellan kommuner i beslutsfattande och samhällsplanering. Detta gör att det behövs kompromisser för att samverkan ska fungera och att det är nödvän- digt att de samverkande kommunerna har samma ambitionsnivå och en gemensam målbild för samverkan.

För att fungera måste samverkan upplevas rättvis. Det är en ut- maning att säkerställa lokala intressen och bibehålla den lokala för- ankringen. Studiens författare drar slutsatsen att det är viktigt att rutiner och former tas fram och implementeras för att underlätta koordinering för beslutsfattare och för att balansera behovet av

20Thomasson och Jonsson (2022), Investeringar i kritisk infrastruktur: Utmaningar och vägar framåt, Kommuninvest, s. 10.

21Thomasson och Jonsson (2022), Investeringar i kritisk infrastruktur: Utmaningar och vägar framåt, Kommuninvest, s. 12.

22SOU 2024:6 Steg mot stärkt kapacitet, s. 89.

23SOU 2024:6 Steg mot stärkt kapacitet, s. 90.

24Thomasson (2021), Samverkan 2.0 Hinder och möjligheter för bildandet av regionala samver- kansorganisationer, Svenskt Vatten utveckling rapport 2021:3, s. 4.

263

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

lokal förankring, regionala intressen och behov.25 Vidare anses sam- verkan behövas, även om den är resurskrävande. Samverkan gör att organisationerna blir mindre sårbara och bättre rustade. Samverkan bedöms som en väg framåt för att ta hand om de utmaningar som finns inom vatten och avloppssektorn i dag. Det lägger också en grund för att hantera kommande utmaningar för kommunerna vad gäller vattentjänster.

Drivkrafter för samverkan

I en ny studie som analyserat samtal med kommundirektörer lyfts att samverkan mellan kommuner är här för att stanna, främst under en överskådlig framtid och att formerna för samverkan kan behöva utvecklas. I samma studie framkommer också att drivkrafterna för förvaltningsorganisationen och de politiska drivkrafterna skiljer sig åt. På den politiska nivån finns ibland förväntan på besparingar som ett resultat av samverkan medan förvaltningsorganisationen har fokus på att säkra verksamhetens kvalitet och leveransförmåga.

Samverkan uppfattas som mer komplicerad om det rör kommu- nala uppgifter av politisk karaktär där de olika partiernas inriktning skiljer sig åt. Samverkan uppfattas som lättare om det är mer opoli- tiska frågor.26 I samma rapport framkommer att de intervjuade kom- mundirektörerna ser en tendens att erfarna politiker har en större benägenhet att vilja samverka medan mindre erfarna politiker har en större benägenhet att vilja ha all verksamhet i den egna förvalt- ningsorganisationen.

Effekter av samverkan

Flertalet studier har tittat på effekterna av samverkan. Statskontoret bedömer att samverkan till stor del fungerar effektivt och ger kvali- tetsvinster. Samverkan redovisas kunna leda till negativa demokra- tiska konsekvenser. De bedömer dock att förbättringar i hur kom- munerna samverkar kan mildra dessa konsekvenser.27 Effekten av samverkan avgörs av vad man samverkar om vilket lyfts i en annan

25Thomasson (2021), Samverkan 2.0 Hinder och möjligheter för bildandet av regionala samver- kansorganisationer, Svenskt Vatten utveckling rapport 2021:3, s. 4.

26Public Partner (2024), Samsyn en färskvara när kommuner samverkar, s. 17.

27Statskontoret (2023), Hand i hand – en analys av kommunal samverkan 2023:5, s. 13.

264

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

studie om effekter av kommunal samverkan. Frågor som uppfattas som opolitiska och av teknisk karaktär verkar lättare att samverka kring och de har också en tendens att enklare ge positiva effekter av samverkan.28 Thomasson har sammanfattat effekterna av samverkan för kommunernas verksamhet för vatten och avlopp enligt tabell 9.2.

Tabell 9.2 Effekter av samverkan

Fokus på vatten- och avloppsverksamhet

Typ av effekt

Kostnadseffektivitet	Ökad effektivitet samt samordningsvinster är begränsade
Kompetensförsörjning	Förbättrade möjligheter att rekrytera och behålla personal
	Större kompetensbas

Lösa komplexa problem	Om man arbetar över kommungränser och mer regionalt
	ökar förutsättningarna
Tillgång till kritiska resurser	En större organisation har ökad resursbas
	Mindre sårbar

Källa: Thomasson (2021) Samverkan 2.0, s. 12.

En intressant effekt av samverkan som beskrivs i en rapport är att vissa kommundirektörer har blivit mer involverade i va-frågor än tidigare när verksamheten bedrevs i egen förvaltning, eftersom frågorna lyfts på en högre nivå i organisationen.29

Ekonomiska effekter av samverkan

I ett europeiskt perspektiv finns viss forskning med försök att mäta ekonomiska effekter av samverkan. Den ger dock en splittrad bild. Vissa forskare anser att kommunal samverkan innebär effektivitets- vinster medan andra anser att det saknas effekter på effektiviteten.30 Det finns forskningsresultat som tyder på att viss teknisk verksam- het, till exempel renhållning samt vatten och avlopp, kan vara effektiv att driva genom kommunal samverkan. När Kommunutredningen under 2020 studerade forskningen på området kom man fram till att stor försiktighet bör iakttas vid tolkningen av dessa resultat. Dels är det ofta väsentligt andra förhållanden och förutsättningar

28Erlingsson m.fl. (2021), Mellankommunal samverkan – Vad är känt om dess effekter, s. 23.

29Public Partner (2024), Samsyn en färskvara när kommuner samverkan, s. 20.

30SOU 2020:8 Starkare kommuner med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 388.

265

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

för kommunerna i de studerade europeiska länderna, dels råder en generell brist på forskning inom området.31

Kommunutredningen kom också fram till att det teoretiskt sett finns större potential för att uppnå ekonomiska skalfördelar genom samverkan för små kommuner än för stora kommuner. Möjligheten att dessa skalfördelar ska realiseras är beroende av vilken typ av verksamhet det gäller och i vilken grad verksamheten behöver be- drivas lokalt eller om den är mer okänslig för avstånd. Därför är det för utpräglad lokal verksamhet, till exempel förskola och hemtjänst för äldre, svårt att skapa stordriftsfördelar genom att centralisera verksamheten. Det kan även gälla till viss del för kommunalteknisk verksamhet, men där finns ändå större möjligheter att uppnå skal- fördelar exempelvis genom större vattenreningsverk, avloppsverk eller sophantering, givet att de geografiska avstånden inte är för stora. Det finns också bättre möjligheter att dela investerings- kostnader, eftersom kommunalteknisk verksamhet är en kapital- intensiv verksamhet.32

9.4Krav på kommunal samverkan i vattentjänstlagen

Bedömning: Ett lagstadgat krav på samverkan skulle stärka för- utsättningarna för kommunerna att bedriva ett effektivt bered- skapsarbete och leverera robusta vattentjänster för framtiden.

Förslag: Ett samverkanskrav införs i vattentjänstlagen. Det inne- bär att kommunen ska samverka med andra kommuner om det behövs för att fullgöra uppgifterna i lagen.

Som beskrivits tidigare har kommuner långtgående möjligheter att samverka med varandra och på så sätt skapa de förutsättningar som behövs för de kommunala uppgifterna. Den samverkan som före- kommer inom va-området visar på goda effekter.

Vi bedömer att en utvecklad samverkan skulle gynna många kom- muner och att det i vissa fall även kan vara en nödvändig förutsätt- ning för att de ska klara sitt uppdrag avseende allmänna vatten- tjänster. Behov av samverkan gör sig gällande för att stärka såväl

31SOU 2020:8 Starkare kommuner med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 402.

32SOU 2020:8 Starkare kommuner med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 390.

266

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

den administrativ förmågan som kapaciteten i den allmänna va- anläggningen. I takt med att klimatförändringarna fortskrider och beredskapsskälen blir tydligare kommer samverkansbehoven att öka. Det kan handla såväl om att flera kommuner behöver nyttja samma vattentäkt och va-infrastruktur som att man behöver skapa gemensamma reservlösningar.

Vikten av att kommunerna kontinuerligt kan leverera allmänna vattentjänster talar för ett obligatoriskt samverkanskrav. Att inleda eller fördjupa samverkan med andra kommuner kan ibland vara nöd- vändigt för att skapa de förutsättningar som behövs för att kunna leverera allmänna vattentjänster.

Mot bakgrund av detta anser vi att staten behöver ställa krav på samverkan inom va-området, i likhet med vad som tidigare skett inom andra kommunala områden. Eftersom det rör kommunal verksamhet behöver kravet regleras i lag.

9.4.1Krav på kommunal samverkan i annan sektorslagstiftning

Krav på kommunal samverkan finns bland annat inom räddnings- tjänsten. Där är kravet formulerat så att kommunerna ska ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst.33 Vid införandet i mitten på 1980- talet34 framfördes bland annat följande:35

För att minska olikheterna inom räddningstjänsten och för att höja dess effektivitet fordras det enligt min mening att kommunerna sam- verkar. […] Även när det gäller utformningen av kommunernas sam- verkan om räddningstjänsten vill jag betona vikten av frivillighet. Inne- hållet i samarbetet och formerna för detta bör bestämmas av kommunerna själva utan inblandning från statens sida. Enligt min mening räcker det att det i den föreslagna lagen tas in en föreskrift om att kommunerna skall samarbeta med varandra. En sådan föreskrift bör inte bara gälla resurserna inom räddningstjänsten. Ett samarbete kommunerna emel- lan är även viktigt när det gäller åtgärder som förebygger bränder och skador till följd av bränder. […] Samtidigt vill jag understryka att det är angeläget att kommunerna tar till vara de möjligheter som föreligger att utveckla samarbetet inom regionerna för att få till stånd en mera rationell och effektiv verksamhet.

333 kap. 1 och 7 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

34Kraven infördes ursprungligen i 8 § i den numera upphävda räddningstjänstlagen (1986:1102).

35Prop. 1985/86:170 om räddningstjänstlag, m.m., s. 31–32.

267

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

På skolområdet har det nyligen införts ett krav på samverkan som innebär att varje kommun, genom avtal, ska samverka med minst två andra kommuner om uppgifter i gymnasieskolan och kommu- nal vuxenutbildning.36 Samverkanskravet infördes med hänvisning till att en fördjupad samverkan var nödvändig för att skapa goda för- utsättningar att erbjuda och upprätthålla ett ändamålsenligt utbild- ningsutbud som tar hänsyn till kompetensbehoven på arbets- marknaden.37

Även inom hälso- och sjukvården finns ett tvingande samver- kanskrav som innebär att regioner ska samverka i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner.38

9.4.2Utformning av samverkanskravet

Samverkanskravet i vattentjänstlagen bör utformas som ett vill- korat krav. Om kommunen inte på egen hand kan fullgöra sitt ansvar bör en samverkansskyldighet inträda. Genom att formulera samverkanskravet på detta sätt erinrar man om att kommunens an- svar enligt lagen kvarstår, oavsett finansiella, tekniska eller beman- ningsmässiga svårigheter. Vidare signalerar man att om ansvaret med att ordna den allmänna va-anläggningen behöver hanteras inom ett större geografiskt område så ska det ske genom kommunal samverkan.

Det kommunala uppdraget att ansvara för allmänna vatten- tjänster avser frågor av mer övergripande karaktär vilka kommun- fullmäktige ansvarar för. Det avser också frågor som rör ägandet av den allmänna va-anläggningen och frågor som enbart rör driften vilka är knutna till rollen som huvudman. Det är möjligt att sam- verka i alla frågor utom föreskrifter.39 För driften är det möjligt att genom avtal, och i förekommande fall efter upphandling, överlåta utförandet till en annan aktör, kommunal eller privat. I den mån kommunen kan fullgöra uppgifterna enligt vattentjänstlagen på egen hand, eller med driften hos en privat utförare, så behövs inte samverkan med annan kommun och då ska det inte inträda ett krav.

362 kap. 2 a § skollagen (2010:800).

37Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning, s. 53.

387 kap. 8 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

39Frågan berörs delvis av Lundin och Madell, Kommunallagen – En kommentar (22 januari 2024, JUNO), kommentaren till 9 kap. 1 § KL.

268

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

9.4.3Påverkan på den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna själva av- gör om de vill samverka med andra kommuner och på vilket sätt. När staten uttryckligen kräver att kommunerna ska samverka inom ett område utgör detta en inskränkning i den kommunala självstyr- elsen. Enligt regeringsformen bör en sådan inskränkning inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.40

Vid införandet av samverkanskraven inom skolområdet bedömde regeringen att en fördjupad samverkan var nödvändig för att skapa goda förutsättningar att erbjuda och upprätthålla ett ändamålsenligt utbildningsutbud som tar hänsyn till kompetensbehoven på arbets- marknaden.41 Sveriges kommuner och regioner, SKR, avstyrkte ut- redningens förslag och framförde att kravet kunde bli svårt att leva upp till eftersom det inte var självklart att alla kommuner skulle lyckas hitta minst två andra kommuner som ville ingå i ett samver- kansavtal. SKR ifrågasatte även hur ett lagkrav på samverkan skulle kunna lösa de frågor och svåra situationer som uppstår när kom- muner ska komma överens och samtidigt utgå från den kommunala kompetensen enligt kommunallagen.42 Motsvarande farhågor har förts fram inom ramen för vårt utredningsarbete.

Det samverkanskrav vi föreslår innefattar en stark uppmuntran till kommunal samverkan om det behövs, utan närmare reglering av formerna. Härigenom kan inskränkningen i den kommunala själv- styrelsen anses vara försumbar, samtidigt som det tydliggörs vilka förväntningar staten har på kommunerna. Ett tydliggörande har efterfrågats av kommuner och va-organisationer.

4014 kap. 3 § RF.

41Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning, s. 53.

42Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning, s. 51.

269

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

9.5Nationell insats för att främja kommunal samverkan

Bedömning: Små och mindre kommuner behöver stöd för att utreda och etablera samverkan med andra kommuner när det gäller uppdraget att leverera allmänna vattentjänster. Kommu- nerna behöver stöd för att dels kunna identifiera behov och ut- reda möjligheter till ökad samverkan, dels genomföra en samver- kansorganisation. En nationellt samordnad insats skulle sänka trösklarna för kommunerna och bidra till en positiv utveckling av den kommunala kapaciteten att leverera allmänna vatten- tjänster. Det kan behövas genomlysning av flera kommuner sam- tidigt för att hitta lämpliga samverkanslösningar för de kommu- ner som behöver det mest. Insatsen bör genomföras utifrån ett regionalt perspektiv med hänsyn till vattenresurser. Beredskaps- skäl bör avgöra insatsens omfattning. Insatsen behöver samord- nas av en statlig aktör. För att möjliggöra deltagande från små och mindre kommuner behöver staten tillskjuta medel.

Förslag: Regeringen initierar och finansierar en nationellt sam- ordnad insats i syfte att stödja kommuner som vill utreda möjlig- heterna till kommunal samverkan avseende allmänna vattentjäns- ter eller etablera en samverkansorganisation. Länsstyrelserna ges i uppdrag att samordna och delta i insatsen. Svenskt Vatten invol- veras i insatsen genom en överenskommelse. För insatsen avsätts erforderliga medel. Kammarkollegiet ges i uppdrag att utbetala avsatta medel efter rekvisition.

Många kommuner behöver rustas inför det beredskapshöjande arbete som väntar inom va-området. Samverkan med andra kom- muner kan vara en nödvändig förutsättning för att klara uppdraget att leverera allmänna vattentjänster, framför allt för små och mindre kommuner. Det gäller såväl nuvarande uppgifter som de tillkom- mande uppgifter som utredningen föreslår. Samverkan kan behövas både för att skapa en starkare administrativ förmåga och för att höja kapaciteten och redundansen i den allmänna va-anläggningen. Ett sätt att höja kapaciteten i en va-anläggningen kan vara att avveckla det egna reningsverket och ansluta sig till ett större reningsverk hos

270

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

en samverkande kommun. Ett annat sätt, som dessutom skapar re- dundans, kan vara att två kommuner ansluter sig till varandras ren- ingsverk. Vid problem i det ena reningsverket kan båda kommunerna i stället använda det andra. På så sätt skapas en omställningsförmåga.

Majoriteten av de små och mindre kommuner vi intervjuat har berättat att de inte har möjlighet att arbeta med strategiska planerings- frågor i tillräcklig utsträckning. Det beror framför allt på att kom- munerna är för små för att kunna attrahera och behålla kompetent personal för den typen av frågor. Denna bild delas även av Svenskt Vatten. Vi bedömer att det är av största vikt att kommunernas strategiska förmåga ökar.

För de kommuner som behöver stärka sin strategiska förmåga för allmänna vattentjänster är samverkan med andra kommuner en nyckelfråga, men trösklarna för att inleda en sådan samverkan upp- levs ofta för höga. Genom att skapa en gemensam plattform och ett anpassat kunskapsstöd bedömer vi att trösklarna kan sänkas och samverkan möjliggöras för de inblandade kommunerna.

Vi föreslår därför att det genomförs en statligt finansierad och samordnad insats för stärkta möjligheter till samverkan inom va- området, förslagsvis under en fyraårsperiod. Genom insatsen ges små och mindre kommuner stöd att utreda behov av och möjlig- heter till ökad samverkan med andra kommuner och att påbörja genomförandet av en samverkansorganisation. Fokus bör i första hand vara på att hitta samverkanslösningar för de minsta kommu- nerna. Syftet med insatsen är att stärka kapaciteten hos Sveriges kommuner att leverera allmänna vattentjänster under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Insatsen kan med fördel samordnas av en utsedd länsstyrelse och genomföras länsvis med stöd av berörda länsstyrelser. Vi före- slår att insatsen första året fokuserar på de tre län som har flest små kommuner.

För att skapa en hög acceptans och ett effektivt genomförande av insatsen föreslår vi att regeringen träffar en överenskommelse med Svenskt Vatten om att stötta kommunerna, på motsvarande sätt som gjorts med SKR inom flera områden.43 Även SKR är en viktig aktör i sammanhanget.

43Exempelvis Socialdepartementets överenskommelser med SKR om försörjningsberedskap för läkemedel (2023) och om omställning till en långsiktigt hållbar socialtjänst (2024).

271

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

För att möjliggöra deltagande från samtliga aktörer föreslår vi statlig ersättning till deltagande kommuner och Svenskt Vatten. Även länsstyrelserna bör tillskjutas medel för uppdraget.

För att minska den administrativa bördan för kommunerna före- slår vi att medel utbetalas av Kammarkollegiet efter rekvisition.

Nedan utvecklar vi hur en nationell insats kan genomföras.

9.5.1Fördelar och upplägg

En nationellt samordnad insats är en effektiv metod att få fler kom- muner att samverka om vattentjänster. Genom att insatsen planeras och genomförs samlat under en begränsad period, företrädesvis i ett sammanhang där också tydligare krav ställs på kommunerna i enlig- het med våra övriga förslag, så ökar möjligheten till hög genom- slagskraft. Insatsen förväntas bidra till ett gemensamt lärande för kommunerna och skapa goda förutsättningar för det fortsatta arbe- tet med allmänna vattentjänster. En samlad insats minskar också den totala kostnaden jämfört med om varje kommun på egen hand skulle genomföra den utredning som behövs och söka kontakt med andra kommuner.

Säkerhetsläget och vikten av en snabb uppbyggnad av det civila försvaret gör att insatsen bör läggas upp och genomföras så snart som möjligt. Insatsen är inte avhängig av att övriga förslag genom- förs, till exempel krav på samverkan eller beredskapsåtgärder. En ökad samverkan kan snarare ses som en förutsättning för att vissa kommuner ska kunna hantera tillkommande uppgifter eller ansöka om bidrag från det föreslagna va-investeringsprogrammet.

Insatsen bör bestå av två delar. Inledningsvis handlar det om att uppmuntra kommuner att delta i projektet och påbörja utredning av hur enskilda kommuners behov av samverkan ser ut och vilka möjligheter till samverkan som finns med andra kommuner. Den andra delen handlar om att ge stöd till kommuner i genomförandet av samverkan. Under det första året tas koncept och upplägg fram, det skulle även kunna innefatta en handbok som sedan används och utvecklas under efterföljande år. Vidare påbörjas utredning av sam- verkansmöjligheter inom utvalda samverkansområden. Det arbete som görs av deltagande kommuner och länsstyrelser första året ska vara till hjälp för deltagande kommuner och länsstyrelser kommande

272

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

år. Under andra året kopplas på stödinsatser för etablering av nya samverkansformer.

Med fördel kan följeforskning kopplas på insatsen för ytterligare kunskapsöverföring och utvärdering. Följeforskning innebär att ett projekt eller en process utvärderas forskningsbaserat under arbetets gång. Utvärderingen görs oftast av en extern utredare eller forskare.

Denne förväntas, utöver en slutrapport, ge kontinuerlig återkopp- ling till organisationen under projektet eller insatsen.44

Länsstyrelserna bör samordna och delta länsvis i insatsen

Länsstyrelserna har stor kunskap om kommunala frågor inom re- spektive län och arbetar i såväl nationell som regional kontext. Det ingår i länsstyrelsernas uppdrag att främja ökad samverkan både mellan staten och kommunerna och mellan kommunerna i länet.45 Länsstyrelserna ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Vid höjd beredskap är länsstyrelserna högsta civila total- försvarsmyndighet inom länet och ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.46 Länsstyrelserna ansvarar också för att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner47 och utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att tillgodose behovet av vatten- tjänster48. De förslag till beredskapsanpassning av vattentjänstlagen som utredningen lämnar innebär utökade stödjande och uppfölj- ande uppgifter för länsstyrelserna gentemot kommunerna i deras arbete med allmänna vattentjänster.49

Det är angeläget att länsstyrelserna deltar aktivt i den nationella insatsen, både för att bidra med och utöka sin kunskap. För arbetet är det en fördel att länsstyrelserna får insyn i de utmaningar och möjligheter som kommunerna har vad gäller vattentjänster ur ett organisatoriskt perspektiv. Det kan bidra till att stärka länsstyrelsens

44Samsynwiki.su.se, avläst 2024-09-23.

451 § 4 p förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

46Uppgifterna framgår av förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap.

47Uppgiften följer av vattenförvaltningens åtgärdsprogram, exempelvis Åtgärdsprogram för vatten 2022–2027: Västerhavets vattendistrikt. Kravet finns under rubrik 2.16 Länsstyrelserna, åtgärd 5 punkt d.

4851 § vattentjänstlagen.

49Förslagen redovisas framför allt i kapitel 5 och 8.

273

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

samlade förmåga inför och under kris och höjd beredskap samt lägga en god grund för deras fortsatta stöd till kommunerna i enlig- het med vad vi föreslår i övrigt.

Insatsen bör samordnas av en länsstyrelse för att hålla samman projektet nationellt. I detta ingår att stötta alla deltagande länsstyrelser som i sin tur stöttar kommunerna.

Ett samordningsuppdrag kan översiktligt bestå av följande uppgifter:

–projektleda och processleda insatsen,

–ta fram koncept och projektplan för genomförande av insatsen,

–ta fram informationsmaterial, anordna informationsmöten och workshops,

–ta fram material för upphandling av konsultstöd för utredning av de deltagande kommunernas samverkansmöjligheter,

–ta fram material för rekvirering av medel,

–involvera berörda länsstyrelser i arbetet och

–ta fram en redovisningsrapport.

Svenskt Vatten bör stötta deltagande kommuner

Som medlemsorganisation för kommunala va-organisationer har Svenskt Vatten under många år drivit frågan om att kommunerna behöver samverka mer. Organisationen har tagit fram flertalet forskningsrapporter i ämnet och har även på andra sätt uppmuntrat kommunerna att se över sin organisation för att öka sin kapacitet och förmåga. Svenskt Vatten har stor vana vid att vägleda kommu- nerna, till exempel genom att ta fram handböcker och kunskaps- underlag. Samtliga kommuner är i dag medlemmar i Svenskt Vatten.

Vi bedömer att insatsen kan nå en högre acceptans och högre kommunalt deltagande om Svenskt Vatten stöttar och bistår kom- munerna under projektets gång. Vi förordar därför att regeringen träffar en överenskommelse med Svenskt Vatten om detta. I överens- kommelsen kan även ingå att Svenskt Vatten ska ta fram en hand- bok om samverkan och olika samverkansformer inom va-området samt svara för följeforskning till projektet.

274

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

Svenskt Vattens roll blir främst att:

–stödja kommunernas erfarenhetsutbyte och gemensamma lärande samt stimulera samverkan mellan kommunerna och

–bidra till spridning av metoder och arbetssätt för utvecklad samverkan.

Fokus på små och mindre kommuner

Små och mindre kommuner har störst behov av stöd och bör där- för vara i fokus för insatsen. I första hand bör insatsen rikta sig till små kommuner med under 10 000 invånare. I andra hand mindre kommuner med mellan 10 000 och 50 000 invånare. Även större kommuner kan behöva involveras eftersom samverkan mellan små, mindre och stora kommuner kan skapa effektiva organisationer och samarbeten.

I dag finns det 72 kommuner i Sverige som har färre än 10 000 in- vånare. Enligt vår kartläggning av befintliga samverkansformer sak- nar drygt hälften av dessa (41 kommuner) samverkan med annan kommun. Av de 169 kommuner som har 10 000–49 999 invånare saknar 90 kommuner samverkan med annan kommun. Övriga kom- muner i dessa grupper har en organisationsform som innebär sam- verkan med en annan kommun i någon form. Det kan vara gemen- sam organisation i bolag, nämnd eller kommunalförbund, eller avtalssamverkan som innebär att kommunerna köper vattentjänster av varandra.

Det är de 41 små och 90 mindre kommuner, som helt saknar sam- verkan med annan kommun, som är mest intressanta för en nationell insats. Vi anser dock att det är en fördel att se över fler kommuner samtidigt. Även de kommuner som har någon form av samverkan kan behöva se över och utveckla sin samverkan. De kan också vara aktuella för samverkan med en kommun som inte samverkar i dag. Även större kommuner, med 50 000 invånare eller fler, kan behöva involveras för att få till en ordentlig kapacitetshöjning.

Oavsett kommunstorlek och befintlig samverkan kan en utveck- lad samverkan vara ömsesidigt förstärkande för berörda kommuner. Det är därför lämpligt att se över möjligheter till samverkan i ett större perspektiv.

275

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

Beredskapsskäl och samverkansbehov bör styra upplägget

Behov av samverkan för allmänna vattentjänster kan avse både admi- nistrativ förmåga och va-anläggningens kapacitet. För en ökad admi- nistrativ förmåga kan samverkan med fördel byggas med kommuner som redan har, eller tillsammans med den behövande kommunen kan skaffa den förmåga som behövs. För detta behöver geografisk närhet inte vara avgörande. En samverkan på strategisk nivå för utredning, planering och projektering skapar fördelar även om driften behöver utföras lokalt. För en ökad teknisk kapacitet är geografisk närhet mer viktig, liksom frågan om vilka vattenresurser som kan nyttjas. Den nationella insatsen behöver utformas med båda dessa behov i åtanke. Här kan berörda länsstyrelser bidra med viktig information, bland annat utifrån deras kunskap om regional vattenförsörjning och samordning av kommunal beredskap.

Vi föreslår att den utredande delen av satsningen genomförs områdesvis för att fånga upp utmaningar och möjligheter med sam- verkan ur ett regionalt perspektiv. Det kan vara en fördel att flera kommuner inom ett område involveras samtidigt eftersom samver- kan oftast sker med närliggande kommuner. Det kan skapa ytter- ligare synergier och samordningsvinster i utredningsarbetet och möjliggöra mer optimerade samverkansförslag. Att utreda samver- kan i en regional kontext gör att hänsyn också kan tas till avrinn- ingsområdesperspektivet och till hur befintliga vattenresurser kan användas.

Prioriteringen av vilka samverkansområden som ska ingå i insat- sens utredande del bör ske med hänsyn till behovet av ökad bered- skap. I Norrbottens, Västerbottens och Västra Götalands län finns 33 av de 72 små kommunerna, med under 10 000 invånare. Dessa tre län är nationellt intressanta ur ett beredskapsperspektiv och det är angeläget att kommunerna i dessa län stärker sin kapacitet att leverera vattentjänster. Vi förordar därför att insatsen fokuserar på dessa områden inledningsvis. Projektet bör därefter successivt breddas till att omfatta även övriga län.

Den andra delen av projektet, som handlar om att stödja kom- muner i genomförandet av samverkan, kan med fördel läggas upp utifrån de önskemål om stöd som framförs. Här finns inte samma behov av att arbeta utifrån samverkansområden som i den utred- ande fasen.

276

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

Det närmare upplägget för hela projektet får bestämmas under projektets inledande fas, utifrån de samverkansbehov och beredskaps- skäl som då föreligger. I detta är länsstyrelsernas kunskap viktig.

9.5.2Ekonomiska villkor

För att möjliggöra kommunalt deltagande i den utredande fasen av insatsen föreslår vi ett statligt bidrag i syfte att täcka merkostnader som kan uppkomma. Det kan till exempel handla om kostnader för att ta in en vikarie och kostnader för att delta på möten inom pro- jektet. Avsikten med stödet är att ingen kommun ska behöva avstå att delta av kostnadsskäl.

Vi föreslår även att insatsen omfattar ett bidrag för att genom- föra samverkan, det kan till exempel handla om att etablera en ny samverkansform såsom kommunalförbund eller gemensamt bolag. Bidraget ska ses som en morot för att påskynda processen och som ersättning för merkostnader som uppstår vid genomförandet och uppstarten av samverkan. Det framkommer i samtal med va-organi- sationer som har genomfört samverkan att det oftast är merkost- nader i början av etablerandet av en samverkansorganisation.50 Det handlar dels om kunskapsuppbyggnad, till exempel inmätning och digitalisering av ledningsnätet, dels om ökade gemensamma OH- kostnader för olika stödfunktioner. Såväl kommuner som ingått i den utredande delen av insatsen som de kommuner som på egen hand har utrett möjligheter till samverkan, och är i skedet att genom- föra en förändring, bör komma i fråga för den andra delen av bidra- get. Ett krav för att erhålla bidraget bör vara ett kommunfullmäk- tigebeslut som syftar till större kommunal samverkan. Det kan till exempel vara beslut om avtalssamverkan med annan kommun för vattentjänster eller beslut att bilda bolag eller kommunalförbund med annan kommun.

50Se bilaga 4.

277

Stimulera kommunal samverkan

SOU 2024:82

Former för det statliga bidraget

För att möjliggöra för kommuner att ta del av det statliga bidraget bör den administrativa bördan hållas på så låg nivå som möjligt.

Eftersom målgruppen för satsningen främst är små och mindre kommuner är traditionellt utformade riktade statsbidrag inte att föredra. Små och mindre kommuner har ofta svårare att ta del av sådana bidrag, bland annat på grund av svårigheter att hantera den administration som är kopplad till dessa. Det gäller såväl ansök- ningsprocesser som återrapportering. Svårigheten för små och mindre kommuner att söka och erhålla statsbidrag beskrivs bland annat av Försöksverksamhetsutredningen.51 Denna bild har stärkts i utred- ningens samtal med små och mindre kommuner samt vid avstäm- ning med styrelsen för föreningen SmåKom som samlar de minsta kommunerna i Sverige.52

Vi föreslår därför ett enkelt rekvisitionsförfarande med utbetal- ning från Kammarkollegiet.

Beräknad kostnad för insatsen

Länsstyrelsernas arbete med att samordna och delta i projektet under fyra år kan uppskattningsvis beräknas till 20 miljoner kronor. I belop- pet ingår lönekostnader och konsultkostnader samt kringkostnader, till exempel för att ta fram informationsmaterial och arrangera möten. Svenskt Vattens kostnader kan uppskattas till 5 miljoner kronor, motsvarande en kvalificerad tjänst som processledare om 1 miljon kronor per år jämte kringkostnader.

De faktiska merkostnaderna för deltagande kommuner i utred- ningsdelen av projektet är svåra att uppskatta, eftersom de är avhängiga av respektive kommuns förutsättningar och intresse. Följande exem- pel visar hur de statliga bidragen inom insatsen kan beräknas. Ersätt- ning till deltagande kommuner kan schablonmässigt beräknas till 400 000 kronor för kommuner som saknar samverkansform och till 200 000 kronor för kommuner som ingår i någon form av samverkan. Med en ambitionsnivå om 30 miljoner kronor i statligt stöd för denna del kan insatsen involvera cirka 100 små och mindre kommu-

51SOU 2023:94 Förändring genom försök – försöksverksamhet i den kommunala sektorn, s. 179 f.

52Samtal med styrelsen för SmåKom, 2024-05-30.

278

SOU 2024:82

Stimulera kommunal samverkan

ner. I den mån större kommuner (över 50 000 invånare) deltar i projektet bedöms dessa stå för sina egna kostnader.

Det är även svårt att uppskatta kostnader för etablering av en samverkansform, men vi bedömer att 500 000 kronor kan vara en adekvat nivå på ett statligt etableringsbidrag. Stöd till 50 kommu- ner motsvarar då en total nivå på 25 miljoner kronor.

Därtill kommer kostnader för utbetalande myndighet.

279

10 Behov av investeringar

Sammanfattning: En större ansamling av nödvändiga invester- ingar i allmänna va-anläggningar väntar under de närmaste årtion- dena på grund av att förnyelse skjutits upp. Till detta kommer nya utmaningar inom områdena beredskap och klimatanpassning. Sedan de allmänna va-anläggningarnas tillkomst har avgiftsuttag och ersättningsinvesteringar generellt legat på ohållbart låga ni- våer. Kommuner har tenderat att ta mindre betalt än den nytta va-anläggningen genererar. Detta har i många fall underminerat möjligheterna att upprätthålla anläggningarnas funktion.

Ersättningsinvesteringar står för den klart största delen av det uppskattade investeringsbehovet, samtidigt som nyinvester- ingar står för den klart största delen av de investeringar som görs i dag. Utbyte av gamla anläggningsdelar har sammanfattningsvis underprioriterats.

Skuldsättningen väntas öka i takt med genomförandet av investeringarna. Långsiktig planering krävs för att få en ända- målsenlig fördelning av lånekostnaderna. Anläggningstillgångar värderas utifrån anskaffningsvärde, vilket ofta är långt under marknadsvärde eller återanskaffningsvärde. Det innebär utman- ingar för planeringsarbetet.

Utredningen ska enligt direktiven analysera aktörernas förutsätt- ningar för att genomföra investeringar i anläggningar och infra- struktur samt underhåll av dessa i syfte att säkerställa en kontinu- erlig leverans av vattentjänster vid förändrade förutsättningar, och vid behov föreslå åtgärder som ökar förutsättningarna för att sådana investeringar och underhåll kommer till stånd.1 I kapitlet presen- teras utredningens analys av investeringsbehoven i relation till nu-

1Dir. 2022:127, s. 4.

281

Behov av investeringar

SOU 2024:82

varande investeringsläge avseende allmänna va-anläggningar. Utifrån det identifierade behovet diskuteras förutsättningarna att genom- föra investeringar givet nuvarande skuldsättning och begränsningar för tillgångsförvaltning i gällande regelverk. Slutligen sammanfattas utredningens åtgärdsförslag övergripande.

10.1Investeringar på flera områden krävs

Större investeringar av flera slag avseende de allmänna va-anlägg- ningarna ligger framför kommunerna. Det rör sig om förnyelse som skjutits upp, om anpassning till nya krav rörande säkerhet och miljö, och om att nya bostadsområden kräver utbyggnad av allmänna va- anläggningar. Tillgängliga uppskattningar visar ett årligt investerings- behov om i genomsnitt 36 miljarder kronor per år fram till 2040, vilket avsnitt 10.2 beskriver närmare. Gapet mellan nuvarande inve- steringsnivåer och behovet är cirka 10 miljarder kronor per år. Osäkerheterna i uppskattningarna är betydande, men det ger en fingervisning om hur stor ökning som skulle behövas för att nå en hållbar investeringshantering under de närmaste två årtiondena.

10.1.1Förnyelse har skjutits upp

Nödvändig förnyelse av va-anläggningar, även kallat ersättnings- investeringar, motsvarar den allra största delen av investerings- behovet fram till 2040.2 Vissa konstruktioner är av så ålderdomlig typ att de behöver bytas mot helt andra tekniska lösningar vars kvalitet eller kapacitet inte kan jämföras med den utbytta anlägg- ningsdelen. Investeringen kan då komma att klassas som nyinvester- ing, även om avsikten endast var att ersätta det gamla. Motsvarande gäller om ett antal mindre reningsverk eller ledningar byts ut mot ett stort reningsverk, eller en stor ledning, på annan plats. För att upprätthålla funktionen och byta ut en gammal del genomförs en nyinvestering i sådana fall. Avsnitt 10.2 går närmare in på proble- matiken om gränsdragning mellan ersättnings- och nyinvestering och dess konsekvenser för utformande av förslag på finansierings- området.

2Uppskattningsvis 61 procent, enligt avsnitt 10.2. Kapacitetshöjande insatser ingår inte i detta.

282

SOU 2024:82

Behov av investeringar

10.1.2Investeringsbehov för beredskap

Utöver ersättningsinvesteringar står va-verksamheterna inför ut- gifter kopplade till säkerhet och beredskap, för både försvar och fredstida krissituationer. Investeringsinsatser motiverade av för- svarsbehov aktualiseras inte minst av väntade nya krav från statlig nivå.3 En utgångspunkt är Natos grundläggande civila förmågekrav om Sverige ska kunna upprätthålla robusta system för dricksvatten- försörjning och hantera stora masskadeutfall och hälsokriser, vilket ställer särskilda krav på dricksvattenförsörjning.4 Nya specifika krav från statlig nivå väntas mot bakgrund av detta. Utredningens förslag om utökade krav för va-verksamheter utifrån beredskapshänsyn beskrivs i kapitel 5.

Beredskapen inför fredstida krissituationer stärks genom insatser för civilt försvar. Den stärks även av åtgärder såsom utbyte av för- åldrad infrastruktur, långsiktig investeringsplanering och bered- skapsplanering. Insatser för ökad reservkapacitet verkar generellt beredskapsstärkande. Hur reservkapaciteten bäst kan ökas skiljer sig mycket mellan kommuner och behöver anpassas utifrån lokala förhållanden. I avsnitt 10.2 redovisar utredningen investeringsbehovet utifrån civilt försvar som en separat post kopplad till planerade investeringsprogram på området. Investeringsbehov kopplat till beredskap i övrigt räknas in i övriga investeringsområden.5

10.1.3Investeringsbehov för klimat, miljö och hälsa

Klimatanpassning motsvarar betydande investeringsbehov. Den mest uppmärksammade risken är att skadorna på grund av ökad neder- börd blir mer omfattande. Enligt Svensk Försäkrings uppskattningar står skyfall för över 60 procent av de översvämningsskador som drabbar fastighetsägare och en majoritet av översvämningsskadorna

3Ds 2023:34 Kraftsamling – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, s. 187.

4https://www.msb.se/sv/om-msb/internationella-samarbeten/nato-samarbete/natos-civila- beredskapsarbete/besökt 2024-10-23.

5Underkategorin Uthållighet inom kategorin Nya krav i investeringsrapporten från Svenskt Vatten (2023) Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp – En analys av investeringsbehov 2022–2040, s. 27 och 37, ger en uppskattning av investeringsbehov om drygt 100 miljoner kronor per år. Den utgår i hög grad från nuvarande allmänt hållna krav och är sannolikt en underskattning. De specifika krav på reservkapacitet i vattentjänstlagen som utredningen föreslår väntas föranleda investeringar i reservvattentäkter, reservrenings- verk, reservledningar med mera till många gånger högre belopp.

283

Behov av investeringar

SOU 2024:82

orsakas av baktryck genom va-systemen (inläckage).6 Dagvatten- hanteringen är en nyckel till att minimera översvämningsskadorna.

På området miljö- och hälsoskydd innebär nya krav från EU och från statlig nivå att va-organisationerna kommer behöva nyinvestera i den mån de inte redan har förekommit de utökade kraven.7 Kraven i EU:s dricksvattendirektiv från 2020 implementeras i den svenska livsmedelslagen med följdföreskrifter.8 Förändringarna innebär bland annat krav på bedömning av risker i tillrinningsområden för dricksvattenuttag och risker som uppkommer i ledningar, installa- tioner och anordningar på fastigheter eller i byggnader som används för att distribuera dricksvatten. Svenskt Vatten bedömer att dessa krav inte märkbart påverkar investeringarna. Avseende dricksvatten- direktivets krav på minskat vattenläckage bedömer Svenskt Vatten att genomslaget på investeringsbehov inte kommer förrän i samband med den handlingsplan som Sverige väntas behöva ta fram från 2030. EU:s krav på vattenkvalitet har på de mest betydande områdena redan införlivats. Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2022:12) ställer exempelvis krav på rening av PFAS som enligt Svenskt Vatten innebär betydande investeringar i vattenverk. Kraven för rening av PFAS gäller från 2026.

Implementering av en revidering av avloppsdirektivet kan för- väntas under de kommande åren. Svenskt Vatten bedömer att det kommer att framkalla en investeringspuckel parallellt med utgifterna för att genomföra dricksvattendirektivet.9

10.1.4Utbyggnad av allmänna va-anläggningar

Utbyggnad av allmänna va-anläggningar för att möta befolknings- tillväxt och anslutning av områden med enskilda va-anläggningar (omvandlingsområden) står för betydande investeringsbehov.10 Folkökning är den huvudsakliga orsaken, men detaljerna om hur utbyggnaden ska ske utarbetas från lokal nivå med visst statligt inflytande. Statens bostadspolitik med mera har betydelse för kom- munernas planering och prioritering.

6Svensk Försäkring (2024) Omvärldstrender 2024, s. 75 f.

7Svenskt Vatten (2023), s. 21, 27 och 36.

8Se lagen (2024:23) om ändring i livsmedelslagen (2006:804).

9Svenskt Vatten (2023), s. 21.

10Svenskt Vatten (2023).

284

SOU 2024:82

Behov av investeringar

För bostadsbyggande finns flera möjligheter till statlig hjälp med finansiering, inte minst på utpekade särskilt viktiga platser för exempel- vis nyindustrialiseringen och den gröna omställningen.11 Vanligtvis erbjuds inte motsvarande för va-utbyggnad. Beslut om bostadsprojekt innebär att va-organisationen emellanåt prioriterar utbyggnad framför underhåll och förnyelse av va-infrastruktur.

Om en kommun inte fullgör sin skyldighet att av miljö- och hälso- skäl ordna vattentjänster kan länsstyrelsen förelägga kommunen att tillgodose behovet av vattentjänster. Även det kan få till följd att ut- byggnaden får en högre prioritet än ersättningsinvesteringar. Idealt tar kommuner ut anläggningsavgifter som gör att utbyggnaden blir kostnadsneutral. Det är dock inte alltid som den av kommunfullmäk- tige beslutade taxan ger utrymme för det.

10.2Investeringsbehovets storlek

Behovet av investeringar uppgår till i genomsnitt 36 miljarder kronor per år fram till 2040 eller längre, enligt utredningens uppskattning baserad på uppgifter från främst Svenskt Vatten.12 Det skiljer cirka 10 miljarder kronor per år mellan det uppskattade behovet och den nuvarande investeringsnivå som kommunerna rapporterat.

Bland de olika investeringsområdena uppskattas genomsnittligen

22 miljarder kronor per år behövas för ersättningsinvesteringar, som figur 10.1 och tabell 10.1 visar. Av nyinvesteringarna behövs i genom- snitt per år 7 miljarder kronor för nyanslutningar utifrån framför allt folkökning, 4 miljarder kronor för klimatanpassning och viss annan anpassning och 3 miljarder kronor för åtgärder utifrån nya krav på framför allt miljöområdet. Kategoriernas närmare innehåll beskrivs i Svenskt Vattens (2023) investeringsrapport. Utredningen kom- pletterar med en post om civilt försvar och justerar alla värden till 2024 års priser utifrån prognos.

11Se prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025 och Larsson (2024) Rapport från ett skeende – Om bostäders betydelse för klimatomställning och återindustrialisering.

12Utredningen har inflationsjusterat uppgifter från Svenskt Vatten (2023) och Svenskt Vattens statistikinsamling från va-organisationer, VASS, till 2024 års prisnivå. Prognosticerade inve- steringsbehov har inflationsjusterats med Byggnadskostnadsindex (BKI) för att spegla utveck- lingen av vad anläggningsarbeten kommer att kosta för beställaren. Historiska investerings- belopp har inflationsjusterats med Konsumentprisindex (KPI) för att spegla värdet av vad hushållen i det lokala va-kollektivet har avstått när deras avgiftsmedel använts. Prognosen över prisnivåförändringen mellan 2023 och 2024 har gjorts genom att jämföra KPI månaden juni 2024 med årsgenomsnittet 2023 i båda fallen.

285

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Figur 10.1 Årligt behov av investeringar övergripande

Uppskattning fram till 2040

Miljarder kronor per år

Nyinvestering

Ersättningsinvest.	Folkökning m.m.	Nya krav	Klimatanpassning
			m.m.

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt vatten, MSB och SCB. 2024 års priser.

Av de olika anläggningsdelarna motsvarar investeringar i lednings- näten det största behovet, i förhållande till avloppsrenings- och vattenverk, som figur 10.2 visar. Av investeringarna i ledningsnäten är ersättningsinvesteringarna störst, därefter utbyggnad av lednings- näten och sist klimatanpassning och eventuell övrig anpassning. Led- ningsnäten står generellt inför stora investeringsbehov av flera slag. Även det minsta området klimatanpassning av ledningsnät står för betydande belopp, mer än 2 miljarder kronor per år fram till år 2040.

286

SOU 2024:82

Behov av investeringar

Figur 10.2 Årligt behov av investeringar utifrån anläggningsdel m.m.

Uppskattning fram till 2040

kronor per år

Annat, se etikett*

Ledningsnät

Avloppsrening

Vattenverk

Miljarder

10
10
		Omvandlingsområden			Övrig anpassning
			Civilt försvar		av infrastruktur
5


0
0	Ersättningsinvest.	Folkökning m.m.	Nya krav	Klimatanpassning
	Ersättningsinvest.	Folkökning m.m.	Nya krav	Klimatanpassning
					m.m.

* Se etiketter i diagrammet.

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vatten, MSB och SCB. 2024 års priser. Uppskattningen avseende civilt försvar sträcker sig till 2030.

Tillägget av en delpost rörande investeringar inom civilt försvar ut- ifrån MSB:s preliminära förslag till investeringsprogram motiveras av att Svenskt Vattens investeringsrapport inte beaktar det området fullt ut och det har stor betydelse för utredningens bedömningar.13 MSB utgår i sin rapport från tre potentiella nivåer för det civila försvaret till 2030 motsvarande anslag om 10, 15 eller 20 miljarder kronor per år. Alla tre nivåer innehåller investeringsprogram för kommunal beredskap inom dricksvatten och avlopp om 600 miljo- ner kronor per år. Programmet får därför ses som högt prioriterat. Budgetpropositionen för 2025 aviserar en anslagsökning för civilt försvar till 15 miljarder kronor per år från 2028, vilket motsvarar mellannivån i MSB:s förslag.14 Arbetsgrupper inom Livsmedels- verket och Naturvårdsverket arbetar vidare med förslag på detaljer om investeringsprogrammets inriktning.

13MSB (2023), Framåtanda, s. 34.

14Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025.

287

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Livsmedelsverket har bedömt att det föreslagna beloppet inte tillnärmelsevis täcker behoven av investeringsprogram för kommunal beredskap på området dricksvatten och avlopp15 Eftersom expert- myndigheten här indikerar att behovet snarare är större än den före- slagna ramen för investeringsprogrammet, ser utredningen det som rimligt att jämte tillägget Civilt försvar behålla den mycket försiktigt uppskattade underkategorin Uthållighet (beredskap). Ytterligare behov inom beredskap kan hänföras till kategorin Ersättningsinve- steringar16 i och med att dessa bidrar till ökad robusthet.

Tabell 10.1 Årligt behov av investeringar

Uppskattning fram till 2040

		Miljoner kronor per år
Ersättningsinvesteringar	Vattenverk	3 869
	Avloppsrening	7 791
	Ledningsnät	10 581

Folkökning	Vattenverk	357
	Avloppsrening	666
	Ledningsnät	5 211

Omvandlingsområden		635

Nya krav	Vattenverk	814
	Avloppsrening	1 885
	Civilt försvar: investeringsprogram	600*

Klimatanpassning m.m.	Vattenverk, klimatanpassning	254
	Övrig anpassning (klimatanpass-	930
	ning av avloppsrening ingår)	930
	Ledningsnät, klimatanpassning	2 387

Summa		36 152

*Utgår från förslag till investeringsprogram enligt MSB och gäller per år till 2030. Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vatten, MSB och SCB. 2024 års priser.

15Livsmedelsverket 2023/04981 Bedömning av förslagen i Kraftsamling – Beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten, s. 12.

16Utöver den mindre kategorin Uthållighet inom Nya krav.

288

SOU 2024:82

Behov av investeringar

De investeringar som görs utifrån investeringsprogrammet för civilt försvar ska definitionsmässigt vara skilda från de andra in- vesteringskategorierna. Det är därför relevant att anpassa förslag för att främja investeringar som inte rör civilt försvar så att de inte över- lappar varandra på olämpliga sätt. Vid fortsatt beredning av utredning- ens analys och förslag bör summan till civilt försvar i uppskattningen av investeringsbehov justeras efter ett slutgiltigt beslut om anslag.

10.2.1Investeringsunderskottet

En jämförelse mellan prognosticerat investeringsbehov och kom- munernas uppgifter om genomförda investeringar visar en under- investering om i genomsnitt cirka 10 miljarder kronor totalt varje år (figur 10.3 och tabell 10.2). De betydande osäkerheterna gör att uppskattningarna av investeringsunderskott ska ses som fingervis- ningar. Med visshet kan dock sägas att en stor ökning av invester- ingsvolymerna krävs för att nå en hållbar förvaltning av de allmänna va-anläggningarna.

Nivån för dagens investeringsbehov uppskattas här som ett infla- tionsjusterat årsmedel av de totala investeringarna 2018–2023. Ut- gångspunkten är Svenskt Vattens inhämtade uppgifter från kom- munerna (VASS) kompletterad med separat redovisade uppgifter från större va-verk som ligger utanför enskilda kommuners redovis- ning. I investeringsrapporten är dessa större va-verk inte konsekvent inkluderade. I den mån de stora verken är exkluderade underskattas därför investeringsbehovet, medan nivån på dagens investeringar är mer heltäckande. Ett mer försiktigt tillvägagångssätt skulle vara att exkludera de stora verken från uppskattningen av dagens nivå. Att de inkluderas innebär att skillnaden mellan nuvarande investeringar och behov ska ses som en försiktig uppskattning.

289

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Figur 10.3 Skillnad mellan nuvarande investeringsnivåer och behov

Uppskattning fram till 2040

Miljarder kronor per år

						Annat, se etikett*


5						Ledningsnät


						Avloppsrening



4						Vattenverk





3
		Omvandlingsområden
2
			Civilt försvar		Övrig anpassning
1					av infrastruktur
					av infrastruktur


0
0	Ersättningsinvest.	Folkökning m.m.	Nya krav	Klimatanpassning
	Ersättningsinvest.	Folkökning m.m.	Nya krav	Klimatanpassning
						m.m.

* Se etiketter i diagrammet.

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vatten, MSB och SCB. 2024 års priser. Uppskattningen avseende civilt försvar sträcker sig till 2030. Skillnaden mellan prognosens totala investeringsbelopp och totalt nuvarande investeringsbelopp har fördelats på delposter utifrån prognosen.

Om nuvarande investeringssumma fördelas på delposter enligt pro- gnosen motsvarar de preliminära investeringsprogrammen för civilt försvar ungefär halva posten Nya krav. Uppskattningen är grov och fördelningen väntas inte vara jämn mellan åren, utan variera beroende på när i tiden större projekt verkställs. Uppskattningen ger en finger- visning om hur mycket investeringssummorna i genomsnitt behöver öka för att klara av den investeringspuckel som kan sträcka sig till 2040 eller längre. Därefter väntar en period av förnyelse i mer nor- mal takt utifrån planmässig avskrivning, förutsatt att upphämt- ningen har genomförts enligt scenariot. Med anledning av de stora osäkerheterna i uppskattningarna är det motiverat att efter en första period av insatser göra en ny analys av behovet och anpassa even- tuella insatser till den aktuella situationen.

290

SOU 2024:82Behov av investeringar

Tabell 10.2 Skillnad mellan nuvarande investeringsnivåer och behov

Uppskattning fram till 2040

		Miljoner kronor per år
Ersättningsinvesteringar	Vattenverk	1 003
	Avloppsrening	2 019
	Ledningsnät	2 741

Folkökning	Vattenverk	92
	Avloppsrening	173
	Ledningsnät	1 350

Omvandlingsområden		165

Nya krav	Vattenverk	211
	Avloppsrening	488
	Civilt försvar: investeringsprogram	600*

Klimatanpassning m.m.	Vattenverk, klimatanpassning	66
	Övrig anpassning (klimatanpass-	241
	ning av avloppsrening ingår)	241
	Ledningsnät, klimatanpassning	618

Summa		9 811

* Utgår från förslag till investeringsprogram enligt MSB och gäller per år till 2030.

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vatten, MSB och SCB. 2024 års priser. Skillnaden mellan prognosens totala investeringsbelopp och totalt nuvarande investeringsbelopp har fördelats p å delposter utifrån prognosen.

För att problematisera prognosens övervikt mot ersättningsinve- steringar kan den ställas mot kommunernas inrapporterade upp- gifter om genomförda investeringar. Kommunerna uppger i stället en tydlig övervikt mot nyinvesteringar som figur 10.4 visar. Om nyinvesteringarna höll den nivån varje år till 2040 skulle de över- stiga det prognosticerade behovet av nyinvestering. Samtidigt är den totala investeringssumman i dag lägre än prognosens. Ersätt- ningsinvesteringarna är alltså kraftigt underprioriterade, alternativt underrepresenterade i kommunernas rapportering. Båda förklar- ingarna ger liknande slutsatser för utformningen av förslag, vilket vi återkommer till.

291

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Figur 10.4 Investeringarnas fördelning i dag

Enligt kommuners egna uppgifter till Svenskt Vatten

Miljarder kronor

Medel 2018–2023

10	2023

Ersättning VA-verk Ersättning ledningsnät Nyinvestering VA-verk	Nyinvestering
	ledningsnät

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vatten (VASS). 2024 års priser.

Investeringar fördelas alltså i betydligt högre grad till nyinvester- ingar än till ersättningsinvesteringar, enligt uppgifter från kommu- nerna i figur 10.4. Det står i kontrast till Svenskt Vattens uppskatt- ning av långsiktiga investeringsbehov där ersättningsinvesteringar står för den stora merparten. Takten på nyinvesteringar är i kom- munernas inrapportering väsentligt högre än det prognosticerade behovet i genomsnitt per år. Fördelningen i prognosen är ett behov om 62 procent ersättningsinvestering och 38 procent nyinvestering, medan kommunerna rapporterar att de lägger 37 procent på ersätt- ningsinvestering och 63 procent på nyinvestering (figur 10.5).

292

SOU 2024:82

Behov av investeringar

Figur 10.5 Andelar ny- och ersättningsinvesteringar i dag jämfört med behov

Prognos jämförd med rapporterade genomförda investeringar

Procent av totala investeringar

100 Nyinvestering

90 Ersättningsinvestering

Behov enligt prognos

Medel 2018–2023

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vattens investeringsrapport och kommunernas upp - gifter i VASS. Baseras på värden i 2024 års priser.

Det är rimligt att anta att vissa av de åtgärder kommunerna bedömer som nyinvesteringar skulle ses som ersättningsinvesteringar av andra. Båda bedömningarna kan vara korrekta, eftersom utbytandet ofta innebär att tekniken uppgraderas. En ersättningsinvestering inom va-området blir ur det perspektivet åtminstone delvis en nyinvester- ing. Det kan jämföras med den redovisningstekniska definitionen där det för redovisningen saknar betydelse om det rör sig om en nyinvestering eller en ersättningsinvestering.17 Investering mot- svarar ur det perspektivet att tillgångsvärde tillförs. Med tanke på att en allmän va-anläggnings tillgångar ofta är avskrivna när de byts ut, det vill säga saknar tillgångsvärde, innebär utbytandet i regel att tillgångsvärde tillförs.

En annan förklaring till den högre andelen nyinvesteringar skulle kunna vara att kommuner tenderar att prioritera nyinvesteringar och avvakta med ersättningsinvesteringar tills en anläggningsdel går

17Se RKR (2006) Redovisning av affärsverksamhet – mot bakgrund av självkostnadsprincipen, s. 11.

293

Behov av investeringar

SOU 2024:82

sönder.18 Om nyinvesteringarna skulle fortsätta i samma takt skulle de vida överstiga det prognosticerade behovet till 2040. Summan nyinvesteringar framstår som hög i förhållande till prognosen. Därför är förklaringen sannolikt en kombination av att nyinvester- ingar prioriteras och att vissa ersättningsinvesteringar gränsar till nyinvestering.

Eftersom ersättningsinvesteringar står för en så stor del av det uppskattade investeringsbehovet de närmaste årtiondena går det att dra slutsatsen att insatser för att främja dessa kommer att vara ett av de effektivaste sätten att samtidigt få till stånd åtgärder inom be- redskap, klimatanpassning och miljöskydd. Vid utformning av inve- steringsfrämjande insatser är det värt att ta hänsyn till det. Vad som också är värt att ta hänsyn till är att sådana insatser bör inriktas på att främja både nyinvesteringar och ersättningsinvesteringar, efter- som det inte går att på ett relevant sätt dra en tydlig gräns mellan de två när syftet är att byta ut föråldrade anläggningsdelar.

Vi har konstaterat att underskottet i ersättningsinvesteringar är kraftigt. Exakt hur kraftigt kan uppskattas på flera sätt. Som kvali- tetskontroll jämför tabell 10.3 tre sätt. Jämförelsen av värden på investeringsunderskottet beräknade med olika metoder ger ramar att orientera sig inom till en diskussion om eventuella insatser för att höja investeringsnivån.

Tabell 10.3 Skillnaden mellan ersättningsinvesteringar i dag och behovet

Tre olika uppskattningar av dagens nivå används för jämförelse

Metod för att uppskatta dagens nivå	Skillnad,
	miljarder kronor

Ersättningsinvesteringar 2018–2023, årsmedel	12,5
Ersättningsinvesteringar 2023	9,9

Totala investeringar (årsmedel) × andel ersättningsinvest. i prognosen	5,8

Källa: Utredningens bearbetning utifrån Svenskt Vattens investeringsrapport och kommunernas upp - gifter i VASS. 2024 års priser.

Differensen mellan prognosen och det årliga genomsnittet av rap- porterade ersättningsinvesteringar 2018–2023 visar att det i genom- snitt underinvesteras knappt 13 miljarder kronor per år. Värdet blir alltså högre än den uppskattade totala underinvesteringen om 10 mil-

18Se bilaga 4 och VA-fakta (2023) En läcka i taget – vem ser helheten?

294

SOU 2024:82

Behov av investeringar

jarder kronor per år (tabell 10.2), vilket beror på att nyinvesteringarna för närvarande ligger högre än det årliga genomsnittet i behovs- prognosen.

Differensen mellan prognosen och det senaste tillgängliga året 2023 visar i stället ett underskott i ersättningsinvesteringar om knappt 10 miljarder kronor per år. Den referenspunkten är värde- full som komplement, eftersom inflationsjustering av tidigare års värden kan påverka resultatet under en sådan period av kraftig inflation som perioden i fråga. En tredje metod uppskattar dagens investeringsnivå som totala investeringar multiplicerade med pro- gnosens andel ersättningsinvesteringar. Den ger en mer försiktig uppskattning av ett underskott om knappt 6 miljarder kronor per år. Värdet motsvarar summan av de tre översta raderna i tabell 10.2 som utgår från samma metod för att visa skillnaden mellan nuvarande investeringar och behov. Fördelen med det sista tillvägagångssättet är att det rensar ut eventuella kortsiktiga avvikelser i fördelningen inom det totala investeringsbeloppet.

Den ena slutsatsen som kan dras är att en bedömning av hur mycket ersättningsinvesteringarna behöver öka bör hålla sig inom spannet 6 till 13 miljarder kronor per år. Med hänsyn till att det finns en gråzon mellan ersättnings- och nyinvesteringar kan max- värdet justeras ned något. En andra slutsats som kan dras är att det i utformningen av investeringsfrämjande insatser är viktigt att und- vika att dra skarpa gränser mellan ny- och ersättningsinvesteringar eftersom det finns ett betydande överlapp och att fördelningen mellan ny- och ersättningsinvesteringar kan variera kraftigt mellan år. När en större nyinvestering genomförs kan ersättningsinvester- ingar få stå tillbaka. När den stora nysatsningen väl är genomförd ökar utrymmet att ta hand om de gamla anläggningsdelarna.

10.3Navigera ökande skuld under investeringsfas

Den fas av investeringar som väntar innebär att låneskulden kommer att öka. I vinstdrivande verksamhet finns flexibilitet att betala av en skuld så fort det blir goda tider, eller att bygga upp eget kapital in- för en investering för att minska lånebehovet. I en strikt reglerad icke-vinstdrivande verksamhet, såsom allmänna vattentjänster, krävs en mycket noggrann planering för att hantera en period av ökande

295

Behov av investeringar

SOU 2024:82

skuld till följd av investeringar, så att den inte innebär onödiga kostnader och att fel generation får bära bördan.

Strategier för hur kommunerna kan undvika en ständigt ökande skuldsättning aktualiseras av den förestående perioden av omfattande investeringar. Ju lägre avskrivningstakt de nya anläggningsdelarna får, desto mer kommer nettoskuldsättningen att öka. Om i stället en intensiv avskrivning planläggs redan inför de omfattande invester- ingarna är det möjligt att minska skulden när de är genomförda. Nackdelen med en skuld som inte minskas efter den mer intensiva investeringsperioden är att avgiftsmedel då måste läggas på ränte- kostnader som hade kunnat gå till lägre avgifter eller annan använd- ning. Det är därför viktigt att ta hänsyn till risker med ökande skuld- sättning i samband med planeringen av investeringar.

Det finns inget hinder mot att använda avgiftsmedel till amort- ering, så länge amorteringen motsvaras av en avskrivning enligt plan. En sådan avskrivning får räknas som nödvändig kostnad och med det utgöra underlag till avgift.19 Om skulden inte motsvaras av en anläggningstillgång finns ingen avskrivning som kan utgöra en avgiftsgrundande kostnad.

En beskrivning av va-verksamheternas skuldsituation i förhål- lande till tillgångsvärden och avskrivningar kan göras utifrån under- lagsdata till Kommuninvests (2024) rapport Dyrare droppar som utredningen fått tillgång till. Uppgifterna är inhämtade från särredo- visningar för va. Här används 2022 års uppgifter från 187 svarande kommuner motsvarande drygt 7 miljoner invånare.

19Kapitel 12 ger en fördjupning om självkostnadsprincipen och begreppet nödvändiga kostna- der i vattentjänstlagen. Här diskuteras enbart aspekten amortering i förhållande till avgiftsuttag.

296

SOU 2024:82

Behov av investeringar

Ordförklaringar gällande bokföring och redovisning

Vissa grundläggande begrepp är nödvändiga att förstå för att kunna bedöma frågor om skuldhantering och avgiftsuttag. Här följer ett urval av de viktigaste.20

Utgift: Belopp för anskaffning av en resurs. Utgiften motsvarar hela beloppet vid anskaffningstidpunkten.

Kostnad: Periodiserad utgift motsvarande förbrukning av resurs. Kostnaden uppstår då den anskaffade resursen förbrukas.

Inkomst: Belopp för försäljning av en resurs. Inkomsten mot- svarar hela beloppet vid försäljningstidpunkten.

Intäkt: Periodiserad inkomst motsvarande leverans av presta- tion. Intäkten uppstår då den försålda resursen levereras.

Tillgång: Resurs som förväntas innebära ekonomiska (service- potentiella) fördelar i framtiden. En allmän va-anläggning utgörs av så kallade materiella anläggningstillgångar.

Skuld: Förpliktelse som förväntas föranleda ett utflöde av resurser där belopp eller tidpunkt då förpliktelsen ska infrias är kända.

Avskrivning: Periodiserad utgift för anläggningstillgångar, det vill säga kostnaden motsvarande förbrukningen av resursen under vanligtvis ett år.

Amortering: Minskande av låneskuld. För en allmän va-anlägg- ning får avgiftsmedel användas till amortering endast om amort- eringen motsvaras av en planenlig avskrivning. Tillgångens värde minskas då lika mycket som skulden.

20Baseras på RKR (2006), Redovisning av affärsverksamhet – mot bakgrund av självkostnads- principen.

297

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Figur 10.6 Skuld som andel av anläggningstillgångars bokförda värde

Baserat på uppgifter i särredovisningar av va-verksamhet

Procent

Källa:

300		Del av skuld över
300

		tillgångsvärden
250		Skuld som andel av


		anläggningstillgångar
		anläggningstillgångar
200


150
150
100
100
50
50
0
0	Kommuner i rangordning
	Kommuner i rangordning
Dataunderlag till Kommuninvest (2024) Dyrare droppar.

En femtedel av de svarande kommunerna uppger att skulden är lika stor som tillgångsvärdena eller större. Av de kommunerna har hälften, det vill säga en tiondel av alla svarande kommuner, en låneskuld som är större än anläggningstillgångarnas bokförda värde (figur 10.6).21 Två slutsatser kan dras av de svaren. Den första är att va-anläggning- arna i allmänhet är högt belånade i förhållande till bokförda tillgångs- värden redan innan den omfattande investeringsfasen. Det är inte konstigt i sig. Självkostnadsprincipen ger incitament att inte bygga upp eget kapital inför en investering, utan hellre låna och låta de brukare som drar nytta av investeringen betala kapitalkostnader efterhand. Skuldsättningen och kommande upplåning ställer krav på planering för att undvika att nya lån leder till onödigt stora ränte- kostnader för kommande generationer brukare. Den relativt höga belåningen kan också innebära lokalpolitiska och pedagogiska utma- ningar inför beslutsprocesser om finansiering av nya investeringar.

21Va-verksamhetens låneskuld motsvarar inte alltid för kommunen externa lån, utan kan även innehålla interna lån av kommunens överskottsmedel. Det gör ingen skillnad för frågan om amortering och tillåtna avgiftsnivåer, men har betydelse på andra områden såsom ekonomin för kommunen som helhet.

298

SOU 2024:82

Behov av investeringar

En andra slutsats är att den ungefärliga tiondel av kommunerna som, enligt undersökningen, har högre skuld än anläggningstillgång- arnas värde inte kommer att kunna betala av den skulden med avgifts- medel. Planenliga avskrivningar som motsvaras av faktisk amortering får räknas som nödvändig kostnad och utgöra grund för avgifts- uttag. Andra amorteringar måste finansieras på annat sätt. Skulden är inte permanent i den meningen att den inte kan betalas av. Kom- munfullmäktige kan prioritera att använda kommunens medel till att mildra situationen. Så länge enbart avgiftsmedel används till va- anläggningens förvaltning kan däremot inte fullständig amortering göras.

Den relativa skuldsättningen i andel av tillgångsvärden visar en del av bilden. Den absoluta skuldsättningen i kronor per invånare är ett nödvändigt komplement. Om de kommuner som har högre skuld än anläggningstillgångar har små lån har de i praktiken inte något problem. Figur 10.7 bekräftar att utfallet även gäller absolut skuldsättning. För va-anläggningarna med högst belåning relativt tillgångar förekommer skuldnivåer nära 10 000 kronor per invånare. Merparten av kommunerna har skulder under 5 000 kronor per invånare, medan de mest skuldsatta ligger runt 15 000 kronor per invånare.

I många fall har kommunen bestämt taxor som inte gett tillräck- liga avgiftsintäkter för att finansiera nödvändiga kostnader. Det har lett till att möjligheterna att minska skuldsättningen och kapital- kostnaderna nu i efterhand är begränsade. Skattefinansiering är ett högst rimligt alternativ. Skattefinansiering hade även varit ett följd- riktigt alternativ under de gångna åren. Härigenom hade kunnat undvikas en överskuldsättning bestående i en låneskuld som över- stiger anläggningstillgångarnas värde. Med skattefinansiering som komplement går det således att välja lägre avgiftsnivåer, utan att hamna i överskuldsättning. Enligt vad utredningen har erfarit har detta genom åren också varit ett vanligt förfarande.

299

10 5

0 -5

-10 -15

-20

Kommuner i rangordning

Dataunderlag till Kommuninvest (2024) Dyrare droppar.

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Figur 10.7 Skuld och tillgångsvärden per capita

Baserat på uppgifter i särredovisningar av va-verksamhet

	Skuld minus anläggningstillgångar per capita		Låneskuld per capita (höger axel)

Tusental kronor

Källa:

-20

-40

-60

Den sammanlagda skuldsättningen för va-anläggningar i riket kan uppskattas genom att vikta urvalets skuld med en viktningsvariabel som ställer storleken på urvalet mot riket som helhet. Med en vikt- ning utifrån folkmängd blir den sammantagna skulden drygt 130 mil- jarder kronor och tillgångsvärdena drygt 170 miljarder kronor (tabell 10.4). Det kan jämföras med kommunernas uppgiftsinlämning till Svenskt Vatten som med motsvarande tillvägagångssätt ger ett sammanlagt bokfört värde på knappt 130 miljarder kronor. Den ungefärliga nivån går att slå fast, liksom att skulden är större än anläggningstillgångarna, men det finns osäkerheter beroende på urval, källor och viktning. De uppviktade värdena från särredovis- ningar kan alltså vara överskattade, alternativt är uppgifterna till Svenskt Vatten underskattade.

Summorna avskrivningar för riket som helhet är relativt lika med knappt 5 miljarder kronor år 2022 uppviktat utifrån Kommuninvests uppgifter och drygt 5 miljarder kronor år 2023 uppviktat utifrån Svenskt Vattens uppgifter. Det motsvarar 4 procent av skulden som

300

SOU 2024:82

Behov av investeringar

kommunerna skriver av för va-anläggningar varje år. Ungefär 5 mil- jarder kronor av avgiftsmedlen får va-organisationerna använda till att amortera på skulden om ungefär 130 miljarder kronor eller lägre.

Som andel av intäkterna är avskrivningarna 20 procent. Att en femtedel av va-organisationernas intäkter redan i dag läggs på amortering är något att ta hänsyn till inför kommande investerings- planering och väntad ökad skuldsättning. Skulden är i genomsnitt 13 000 kronor per invånare, medan anläggningstillgångarna bokförs till 16 000 kronor per invånare. Knappt fyra femtedelar av tillgångs- värdena motsvaras av låneskuld.

Tabell 10.4 Skuld, tillgångar och avskrivningar för riket som helhet

Särredovisningar jämförda med kommuners statistikrapportering

	Kommuninvest	Svenskt Vatten (VASS)	Enhet
Låneskuld*	133 747		miljoner kronor
Anläggningstillgångar*	171 838	129 051	miljoner kronor

Avskrivningar*	4 985	5 165	miljoner kronor
Låneskuld per capita	13		tusen kronor

Anläggningstillgångar
per capita	16		tusen kronor
Skuld som andel av	78		procent
anläggningstillgångar	78		procent

Avskrivningar som andel
av skuld	4		procent
Avskrivningar som andel	20		procent
av intäkter	20		procent

*Värdena har viktats upp från urvalen till riket med urvalens befolkningstal och 2023 års officiella befolkningstal för riket om 10 551 707 personer vid årets utgång.

Källa: Kommuninvest (2024) med 2022 års data och Svenskt Vatten (VASS) med 2023 års data.

10.4Begränsande ramar för tillgångsförvaltning

Att skulderna för va-anläggningar ofta ligger nära anläggningstillgång- arnas bokförda värde ska ses i ljuset av de två regelverk som rör tillgångsvärderingen inom kommunal bokföring och nödvändiga kostnader enligt vattentjänstlagen. Anläggningstillgångar inom kommunal va-verksamhet får normalt inte marknadsvärderas eller bruksvärderas, utan bokförs initialt till anskaffningsbeloppet och därefter får värdet enbart minskas på ett systematiskt sätt med

301

Behov av investeringar

SOU 2024:82

avskrivningar och i särskilda fall nedskrivningar.22 Ingen inflations- justering eller anpassning till återanskaffningsvärde tillåts. Följden blir att efter något årtionde ligger den nominella anskaffningsutgiften för en sådan anläggningstillgång minus avskrivningar normalt sett långt under värdet av de tjänster eller den nytta anläggningstillgången förväntas generera. Undervärderingen kan illustreras av att kom- muner i en undersökning uppskattade sina anläggningstillgångars bokförda värde till 12 procent av återanskaffningsvärdet i genom- snitt (figur 10.8).

Figur 10.8 Bokfört värde som andel av återanskaffningsvärde

Procent av återanskaffningsvärde

Källa:

100

Bokfört värde är 12 procent av

30återanskaffningsvärde i genomsnitt

Kommuner i rangordning

Svenskt Vatten (VASS). Gäller år 2023.

Gällande regler leder alltså till undervärdering av anläggningstillgångar i bokföringen. En medvetenhet om det är avgörande för att givet förutsättningarna kunna utforma verktyg som va-organisationerna

227 kap. 1–4, 8 och 10 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. Undan- taget är tillgångar som har tagits emot utan ersättning, eller till en ersättning som väsentligt understiger tillgångarnas verkliga värde. De ska redovisas till det verkliga värdet vid förvärvs- tidpunkten, vilket i praktiken innebär att de därefter behandlas som värderade till motsvarande ett anskaffningsvärde.

302

SOU 2024:82

Behov av investeringar

kan ta till hjälp i sitt arbete med att förvalta anläggningstillgångar,23 inklusive att beakta deras faktiska värden (servicepotential) som inte anges i ordinarie bokföring.

Utöver bokföringsreglerna för värdering av anläggningstillgångar begränsas den långsiktiga tillgångsförvaltningen av bestämmelsen i vattentjänstlagen om att avgiftsuttaget inte får överskrida nödvän- diga kostnader.24 En utförlig beskrivning av principerna för avgifts- uttag ges i kapitel 3 och 12, men kärnan är att va-verksamheten endast får redovisa överskott kortsiktigt. Verksamheten får så att säga inte gå med vinst över tid. Det påverkar förutsättningarna genom att möjligheterna att finansiera investeringar med eget kapital blir ytterst begränsade. Här kommer skuldfrågan in igen. Begräns- ningen av långsiktiga verksamhetsöverskott och kapitaluppbyggnad ger incitament att i stället finansiera investeringar huvudsakligen med lånade medel. Det tenderar leda till en hög grad av skuld i för- hållande till tillgångsvärden, samtidigt som dessa tillgångsvärden ligger långt under återanskaffningsvärdena. Utredningen kan kon- statera att en långsiktig planering utifrån bokförda tillgångsvärden blir missvisande. En återhållsamhet i avgiftsuttaget kombinerad med hög grad av lånefinansiering av investeringar riskerar leda till att kommande generationer får bära en oproportionerligt stor del av kostnaden för den allmänna va-anläggningen genom räntekostnader som tidigare generationer brukare gett upphov till.

Va-organisationer i aktiebolagsform utgår i stället från årsredovis- ningslagen, men de omfattas på samma sätt som kommunala va-nämn- der av reglerna om avgifter och nödvändiga kostnader. Avseende avskrivningar som grund för avgiftsuttag blir det i praktiken ingen skillnad.

10.4.1Valet av avskrivningsmetod påverkar kapitalkostnaden

Trots begränsningarna för arbetet med tillgångsförvaltning finns det påverkbara delar. En sådan är tillvägagångssättet vid avskriv- ningar, det vill säga hur en investeringsutgift delas upp (periodiseras)

23Tillgångsförvaltning används i bred bemärkelse i betänkandet. En snävare definition av be- greppet tillgångsförvaltning (asset management) återfinns framför allt inom ISO-systemets standard ISO 55000 som utgör grund för certifiering. En fördjupning om tillgångsförvalt- ning inom va finns i Svenskt Vatten (2021) Tillgångsförvaltning för svenska VA-organisationer.

2430 § vattentjänstlagen.

303

Behov av investeringar

SOU 2024:82

i kostnader på respektive år tillgången nyttjas. Som nämnts tillåter lagen om kommunal bokföring och redovisning olika avskrivnings- upplägg, under det att de måste utgå från en systematik:

Anläggningstillgångar med begränsad nyttjandeperiod ska skrivas av systematiskt över denna period.25

Flera typer av systematik godtas. Nyttjandeperiod är den tid under vilken en anläggningstillgång förväntas bli använd för sitt ändamål och motsvarar begreppet ekonomisk livslängd som användes tidi- gare.26 Med komponentavskrivning ska respektive komponents nyttjandeperiod bestämmas för sig. I praktiken varierar avskrivnings- tiderna för exempelvis ledningar mycket, utan tydliga sakliga skill- nader. Det finns ett utrymme för egen bedömning. Det är därför åskådliggörande att studera vilka konsekvenser dessa val av avskriv- ningsupplägg får för kapitalkostnaden.

Ett exempel som jämför tre avskrivningsstrategier illustrerar hur kapitalkostnaden, och framför allt räntekostnaden, påverkas av vald tidsperiod och avskrivningsbana. I exemplet är den initiala låneskulden 100 miljoner kronor, räntan 3,5 procent och inflationen 2 procent.

Investeringen är helt lånefinansierad till den del som överstiger ett eventuellt restvärde vid nyttjandeperiodens slut. Avskrivningarna sker under antingen 30 eller 60 år och med antingen rak eller suc- cessivt minskande (degressiv) avskrivning. Degressiv avskrivning tillskriver en investering ger störst nytta när tillgången är ny. Kost- nadsbelastningen är därför större i början av anläggningens användning.27

257 kap. 3 § lagen om kommunal bokföring och redovisning.

26Prop. 2017/18:149 En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning, s. 130.

27RKR (2014) Avskrivningar – Avgränsning, värdering och nyttjandeperioder för immateriella och materiella anläggningstillgångar, s. 13.

304

SOU 2024:82

Behov av investeringar

Figur 10.9 Utfall av tre olika avskrivningsupplägg

Löpande priser

Tusental kronor

		Rak 60 år
10	137 procent av skuld i	Rak 30 år
	137 procent av skuld i	Degressiv 30 år
	kapitalkostnad sammanlagt	Degressiv 30 år
	kapitalkostnad sammanlagt
8
	154 procent av skuld i
6	kapitalkostnad sammanlagt
6
		207 procent av skuld i
4		kapitalkostnad sammanlagt
4

År

Källa: Utredningens räkneexempel för illustration. Räntan antas vara 3,5 procent.

Den snabbare avskrivningstakten innebär, med rak avskrivning, att räntekostnaden vid periodens slut summerar till 54 procent av skul- den i stället för 107 procent (figur 10.9). Med degressiv avskrivning i stället för rak inom samma period blir räntekostnaden ännu lägre, 37 procent av skulden. Framtida generationer brukare får alltså med rak avskrivning uppdelad på 60 år

–betala en större andel senare så att brukargenerationer längre från investeringen i tid påverkas i högre grad,

–betala upp till 70 procentenheter mer av skulden i räntekostnad uttryckt i löpande priser (nominellt) och

–se lånemöjligheterna till nya investeringar påverkas under dubbelt så lång tid i och med att en del av skulden finns kvar.

Exemplet tydliggör nackdelen med att inför en längre fas av invester- ingar välja långa avskrivningstider. Kommunerna har redan skulder som i stort sett motsvarar de allmänna va-anläggningarnas tillgångs-

305

Behov av investeringar

SOU 2024:82

värden. De står inför årtionden av ökande nettoskuld innan de kan börja minska sin skuldsättning. I ett sådant läge kan det givet ramarna för kommunal va-verksamhet vara gynnsamt att välja kortare av- skrivningstid i stället för längre. Det leder till att avgifterna kan sättas på nivåer som ligger närmare återanskaffningskostnaden och att generationen brukare vid investeringstidpunkten i högre grad får bära kostnaden för sitt nyttjande av den allmänna va-avlägg- ningen än om avskrivningarna sprids ut över längre tid. Med längre avskrivningstid riskeras att den första generationen betalar för lite på grund av att avskrivningar och tillgångar värderas utifrån det historiska anskaffningsbeloppet, vilket är lägre än vad tillgångarna är värda 10, 20 och 30 år senare. Diskussionen om hur avgiftssätt- ning och hur avgiftsnivåer kan värdesäkras i högre utsträckning fortsätter i anslutning till förslagen i kapitel 12.

Jämförelsen mellan rak och degressiv avskrivning över perioder av samma längd är också belysande. Skulden minskas snabbare om den första generationen brukare, som alltså får nyttja en helt ny anläggningsdel, betalar mer. Utrymme frigörs till nya investeringar och räntekostnaden blir sammantaget lägre.

När samma jämförelse uttrycks i fasta priser, det vill säga med justering för inflation, som i figur 10.10, blir fördelen mindre tydlig. Kapitalkostnaden är då 5 procent högre med rak avskrivning än med degressiv, medan den är 13 procent högre uttryckt i löpande priser. Anledningen är att de tidiga avskrivningarna får högre värde när inflationen vägs in. Den degressiva metoden visar trots det ett något lägre kostnadsutfall än den raka här på grund av att skulden minskas tillräckligt mycket snabbare, med lägre räntekostnader som följd.28 Summerade värden från exempelberäkningarna åter- finns i tabell 10.5.

28Andra avskrivningsmönster är annuitet (ett fast belopp i sammanlagd ränta och avskrivning) och real annuitet (ett inflationsjusterat fast belopp i sammanlagd ränta och avskrivning). Båda de metoderna innebär successivt ökande (progressiv) avskrivning. Progressiv avskriv- ning förskjuter kostnader framåt i tiden omvänt mot degressiv avskrivning i exemplet. För tillgångar vars värdering, som här, begränsas till anskaffningsbeloppet innebär progressiv avskrivning att framtida brukare får betala högre avgift. För va-investeringar har det nack- delen att bidra till förlängd nettoökning av skuld när det önskvärda vanligtvis är att i stället så snart som möjligt kunna minska skulden.

306

SOU 2024:82

Behov av investeringar

Figur 10.10 Real kapitalkostnad av rak och degressiv avskrivning

Fasta priser

Tusental kronor

Rak 30 år

10 varav avskrivning Med fasta priser ger degressiv avskrivning

5 procent lägre kapitalkostnad än rak		Degressiv 30 år

8 varav avskrivning

År

Källa: Utredningens räkneexempel. Räntan antas vara 3,5 procent och inflationen 2 procent.

Observera att exemplet endast syftar till att illustrera skillnader mellan olika typer av systematisk avskrivning på ett teoretiskt plan. Generellt gäller att en väl genomförd komponentavskrivning har större betydelse för att höja precisionen än om avskrivningsmönst- ret för en enskild komponent är linjärt eller inte. Det är samtidigt tydligt att valet mellan kortare och längre avskrivningstid, när det finns sådan bedömningsmån, har stor betydelse för kapitalkostnader och fördelning av avgiftsbördor.

Tabell 10.5 Jämförelse av kapitalkostnader med olika avskrivningsupplägg

Tusental kronor

	Rak 60 år	Rak 30 år	Degressiv 30 år
Avskrivning, löpande priser	100 000	100 000	100 000
Räntekostnad, löpande priser	106 750	54 250	36 769

Kapitalkostnad, löpande priser	206 750	154 250	136 769
Avskrivning, fasta priser	57 935	74 655	81 995

Räntekostnad, fasta priser	73 614	44 354	31 508
Kapitalkostnad, fasta priser	131 549	119 009	113 504

Källa: Utredningens räkneexempel. Räntan antas vara 3,5 procent och inflationen 2 procent.

307

Behov av investeringar

SOU 2024:82

Självfinansieringsgrad och nyttjandeperiod samverkar

Avskrivning ska ske över nyttjandeperioden ned till ett eventuellt restvärde som motsvarar en uppskattning av anläggningstillgångens kvarvarande värde.29 Nyttjandeperiod är den tid tillgången planeras användas till sitt ändamål. Det avskrivningsbara beloppet är skillna- den mellan anskaffningsbeloppet och det uppskattade restvärdet vid avskrivningsperiodens slut. Innehavaren bedömer både nyttjande- period och restvärde. Va-organisationen kan på så sätt påverka av- skrivningarna. RKR anger följande.

Nyttjandeperioden skall bedömas utifrån den tid tillgången kan för- väntas bli utnyttjad för sitt ändamål. […] Den redovisningsskyldige måste ta hänsyn till lokala förutsättningar när nyttjandeperioden för olika tillgångar fastställs. Tidigare erfarenhet och detaljkunskap om förutsättningarna för tillgångens färdigställande och nyttjande måste beaktas då nyttjandeperioden fastställs. Det kan m a o i vissa fall vara berättigat att använda olika avskrivningstider för samma slag av till- gång beroende på skilda förutsättningar i nyttjandet av dessa. Att fastställa nyttjandeperiod för en tillgång är naturligtvis svårt, särskilt då tillgången har en lång [förväntad] nyttjandeperiod. Av nödvändig- het blir det initialt frågan om en kvalificerad approximation. Ändrade förutsättningar i form av teknisk utveckling, ändrade förutsättningar vad gäller nyttjande osv. kan naturligtvis påverka tillgångens faktiska nyttjandeperiod (RR12). Därför skall en tillgångs nyttjandeperiod löpande omprövas. Om den nya bedömningen väsentligt avviker från den tidigare bedömningen skall avskrivningsplanen ändras. Avskriv- ningstid och avskrivningsbelopp justeras då med hänsyn till den nya bedömningen.30

Rekommendationen är att fastställda nyttjandeperioder och rest- värden för tillgångar ska omprövas systematiskt och kan behöva förändras på grund av exempelvis minskad prestanda eller förändrat kapacitetsutnyttjande.31 Bedömningen av nyttjandeperiod är i sam- manhanget den som mest påverkar avskrivningarna och fördelningen av kostnader mellan olika generationer brukare. En kortare avskriv- ningstid ger lägre räntekostnad och en större del av bördan på tidiga brukare.

29RKR (2022) R4 Materiella anläggningstillgångar.

30RKR (2006) Redovisning av affärsverksamhet, s. 17.

31RKR (2022) R4 Materiella anläggningstillgångar, s. 8.

308

SOU 2024:82

Behov av investeringar

I en undersökning från 2019 framkom att den genomsnittliga avskrivningstiden för ledningsnätet var 53 år.32 Medianen för alla grupper var 50 år. Tidigare var det vanligt med 33 år som avskriv- ningstid, men det är ovanligt i dag och det förekommer avskriv- ningstider på 80 år och längre. Ledningsnätens avskrivningstider har alltså ökat tydligt, enligt flera sätt att mäta, vilket påverkar storleken på den årliga avskrivningen. Längre avskrivningstid ger lägre avskriv- ning per år och innebär, vid lånefinansiering, att det tar längre tid att betala av skulden.

Hur stor del av investeringen som finansieras med eget kapital (självfinansiering) respektive lån påverkar ytterligare fördelningen mellan generationer och den sammanlagda räntekostnadens storlek över nyttjandeperioden. Större andel eget kapital ger lägre ränte- kostnad och större börda på tidiga brukare.

Med de förutsättningar som va-verksamheterna har i dag är det normalt sett gynnsamt att tidigarelägga kapitalkostnader för inve- steringar. Det ger lägre räntekostnader och belastar i högre utsträck- ning rätt generation. Om nuvarande generation brukare belastas intensivt med de investeringskostnader den gett upphov till kom- mer nivån på avgiftsuttaget att ligga närmare utvecklingen av åter- anskaffningskostnaden för va-anläggningen. Under förutsättning att investerandet fortsätter kommer nästa generation brukare be- lastas med kapitalkostnader för nya investeringar i ett nytt högre prisläge. På så sätt fortsätter avgiftsnivåer och kostnader att följa värdeutvecklingen på området i så hög grad det är möjligt givet nuvarande reglering av verksamheten.

Om i stället avskrivningstiden förlängs så mycket som möjligt och investeringar lånefinansieras i högre grad kommer avgiftsuttag och kostnader att vara låga i dag och höga senare i förhållande till nyttjandet. De blir höga senare på grund av högre kapitalkostnader framför allt.

Kommunal skattefinansiering eller statligt investeringsbidrag

Utredningen kan konstatera att kommunfullmäktige är ytterst an- svarig för va-taxorna och va-avgifterna. Det samlade avgiftsuttaget har i många fall inte gett tillräckliga intäkter för att finansiera nöd-

32Haraldsson (2019) Planera och genomförande av VA-investeringar – En branschövergripande analys, s. 30.

309

Behov av investeringar

SOU 2024:82

vändiga kostnader. Det har ofta lett till att möjligheterna att minska skuldsättningen och kapitalkostnaderna nu i efterhand är begränsade. Va-organisationerna kan i stor utsträckning sägas ha permanenta kapitalkostnader i form av ränta. De löper på skulder som organisa- tionen får svårt att betala av på egen hand med avgifter som ska mot- svara nödvändiga kostnader. Med andra medel än avgifter går det dock att betala av även de skulderna. Kommunal skattefinansiering är ett högst rimligt alternativ.

Skattefinansiering hade även varit ett följdriktigt alternativ under de gångna åren. Härigenom hade ofta en överskuldsättning kunnat undvikas. Enligt vad utredningen har sig bekant har detta inte varit helt ovanligt genom åren, men inte lika vanligt under senare tid.

I de kommuner där skulderna överstiger anläggningstillgångarnas värde har avgiftsuttaget ofta varit för lågt. Samtidigt har, i många fall, amortering inte gjorts i en omfattning som motsvarar planenliga avskrivningar. Alternativt har va-organisationen lånat till driften.

Kommunfullmäktige bär ett ansvar för den uppkomna situationen. Fullmäktige har haft möjligheter att styra avgiftsuttaget och att an- vända skattemedel för att rätta till förekommande underamorter- ing. Kommunfullmäktige har också kunnat inverka på förekom- mande beslut om amorteringar och avskrivningar.

Föreliggande investeringsbehov samt skuldsättning med mera leder vidare till utredningens åtgärdspaket för att förebygga ny investeringsskuld i framtiden.

10.5Åtgärder för att förebygga ny investeringsskuld

De följande tre kapitlen beskriver delar i ett åtgärdspaket som ger förutsättningar för att få till stånd de investeringar som behövs.

I det ingår att lägga grunden för ett självsanerande system där till- räckliga avgifter tas ut för att förebygga uppkomsten av en ny lik- nande investeringsskuld i framtiden när de nya anläggningsdelarna når sin tekniska livslängd.

Förslagen kan delas upp i dels åtgärder för att främja god va-eko- nomi, och tillräckligt avgiftsuttag, dels tillfällig statlig finansiering förenad med ändamålsenliga krav på mottagarna. För bäst effekt bör förslagen genomföras tillsammans, eftersom de kompletterar varandra. Om prioritering behöver göras är det framför allt den tillfälliga stat-

310

SOU 2024:82

Behov av investeringar

liga finansieringens storlek och tidsramar som är skalbara. Ett mer ambitiöst program med investeringsbidrag kan göra att kommunerna klarar fortsatt tillgångsförvaltning på egen hand redan innan 2040. Ett mindre omfattande program med investeringsbidrag riskerar innebära att investeringsskulden kvarstår även efter 2040 samtidigt som ersättningsinvesteringar tillkommer kontinuerligt.

Främja god va-ekonomi

På längre sikt är det nödvändigt att kommunerna säkerställer ekono- miskt utrymme för att finansiera investeringar genom avgiftsuttag. För det krävs att förvaltning av anläggningstillgångar, inklusive inve- steringar, planeras mycket långsiktigt. Då kan kommunerna och va- kollektiven klara finansieringen, även av kapitalkostnader, på egen hand. Utredningen föreslår krav på investeringsplan och en förtyd- ligad särredovisning av va-verksamhet i syfte att upprätthålla god va-ekonomi. Kapitel 11 presenterar utredningens förslag på området.

Tillräckligt avgiftsuttag

För att förebygga eftersläpande avgiftshöjningar, med underinvester- ing eller chockhöjningar som följd, föreslår utredningen reglering som breddar möjligheterna till fondering, med vissa begränsningar som ska säkerställa att rätt generation brukare betalar för sina vattentjänster. Utredningen föreslår därtill ett tydliggörande av tidsgränser för hantering av överskott från va-verksamhet utifrån samma syfte om jämn avgiftsutveckling. Kapitel 12 presenterar utredningens förslag på området.

Ett nationellt va-investeringsprogram

För att öka takten i omställningen till robusta allmänna va-anlägg- ningar föreslår utredningen ett investeringsprogram under begrän- sad tid. Förslaget beskrivs i kapitel 13. Investeringsprogrammet kompletterar de förslag som på lång sikt ska skapa förutsättningar för helt avgiftsfinansierad kommunal va-verksamhet.

311

11 Främja god va-ekonomi

Sammanfattning: För att klara av va-investeringarna är den huvudsakliga lösningen på lång sikt att kommuner anpassar av- gifterna så att de täcker nödvändiga kostnader, inklusive kostna- der för investeringar. God va-ekonomi är en grundförutsättning. Det innefattar att arbeta strategiskt med investeringsplanering, ha en god ekonomisk hushållning och följa god redovisningssed. Till detta kommer bland annat att vattentjänstlagens bestämmel- ser ska följas.

Utredningen föreslår krav på investeringsplan och att kravet på särredovisning av va-verksamhet utvidgas till att omfatta en förvaltningsberättelse. Statens roll inom vägledning och uppfölj- ning på området va-ekonomi bör stärkas genom en rådgivande funktion.

Utrymmet för att arbeta långsiktigt och strategiskt med att förvalta den allmänna va-anläggningen är väsentligt begränsat utifrån gällande regelverk om bokföring och avgiftsuttag, vilket redovisats i det förra kapitlet. Val av avskrivningstid och avskrivningsmönster är en på- verkbar faktor som har stor betydelse för kostnadsfördelning, av- giftsuttag och investeringar. I detta kapitel presenteras förslag på ytterligare verktyg för att upprätthålla god va-ekonomi i syfte att kommunerna på lång sikt ska kunna hantera investeringar i sina allmänna va-anläggningar på ett hållbart sätt.

313

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

11.1God va-ekonomi kan förebygga uppkomsten av en ny investeringsskuld

För att lösa investeringsfrågan på längre sikt krävs att kommuner och va-organisationer arbetar aktivt med att upprätthålla en god va-ekonomi. När det fungerar kan de genom avgiftsuttag klara finansieringen av nödvändiga investeringar. Utredningen använder god va-ekonomi som samlingsbegrepp för

–att investeringsplanering och förvaltning av tillgångar hanteras strategiskt och systematiskt, och

–att hanteringen av ekonomin uppfyller krav på god ekonomisk hushållning och följer god redovisningssed samt i övrigt följer gällande regelverk såsom vattentjänstlagen.

11.1.1Dagens finansieringsmodell

Tillhandahållande av allmänna vattentjänster är ett kommunalt självkostnadsreglerat monopol.1 För verksamheten kan debiteras avgifter motsvarande för verksamheten nödvändiga kostnader. Verksamheten får i princip inte gå med vinst. Hur avgifterna beräk- nas ska framgå av en taxa som kommunen bestämmer. Kapitel 3 beskriver vidare grunderna för avgiftsuttag och kapitel 12 behand- lar vad som räknas som otillåtet överuttag och hur ett sådant får hanteras när det har uppkommit.

Med rätt taxa kan investeringar avgiftsfinansieras

Reglerna är utformade för att det ska vara möjligt att genom avgifter helt finansiera va-verksamheten, inklusive kostnader för invester- ingar. I det ingår att fördela bördan så att varje generation brukare betalar för sitt nyttjande av den allmänna va-anläggningen. Efter- som va-verksamheten har en monopolställning finns begränsningar för avgiftsuttaget. De begränsningarna hindrar dock inte att kapital- kostnader täcks med avgiftsmedel och att nödvändiga investeringar genomförs i en hållbar takt.

1Se kapitel 3.

314

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

11.1.2Va-ekonomi i dag

Utöver modellen för avgiftsuttag innefattar va-ekonomi också bok- föring, redovisning och planering. Tidigare utvärderingar och utred- ningens inhämtning visar att det finns ett behov av ökad kunskap inom kommunerna för att kunna fatta välgrundade strategiska beslut på området.

God ekonomisk hushållning

Kommuner ska enligt 11 kap. 1 § kommunallagen (KL)2 ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Kravet på en god ekono- misk hushållning syftar till att skapa förutsättningar för kommuner att klara av sin verksamhet.3 Kravet får konsekvenser även för hur verksamheten ska bedrivas. För att skapa förutsättningar för en god ekonomisk hushållning måste det finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Detta kan ge en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet. För att åstadkomma detta krävs bland annat en utvecklad planering med framförhållning och handlingsberedskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gent- emot uppställda mål. Vidare behövs resultatanalyser och kontroller som utvisar hur verksamhetens prestationer och kvalitet motsvarar uppställda mål samt en effektiv organisation som säkerställer mål- uppfyllelsen. I detta sammanhang är jämförelser med andra kom- muner en viktig del.4

Kravet på en god ekonomisk hushållning omfattar, enligt 11 kap. 1 § KL, även verksamheter som bedrivs genom sådana juridiska per- soner som avses i 10 kap. 2–6 §§ samma lag, det vill säga kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Detta innebär att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin samlade verksamhet.5

Vidare kräver en god ekonomisk hushållning en utvecklad planer- ing med framförhållning och handlingsberedskap för att säkerställa en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet.6 Fullmäktige ska därför enligt 11 kap. 1 § KL besluta om riktlinjer för en god eko-

2Kommunallagen (2017:725).

3Prop. 2022/23:119 Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, s. 12.

4Prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting, s. 11 och 12.

5Prop. 2022/23:119 Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, s. 13.

6Prop. 2022/23:119 Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, s. 13.

315

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

nomisk hushållning för kommunen. Kravet på riktlinjer syftar till att fylla ut det generella kravet på god ekonomisk hushållning med regler anpassade efter respektive kommuns behov och förutsätt- ningar. De lokala riktlinjerna syftar också till att medföra en ökad tydlighet och jämförbarhet. Riktlinjerna ska ge stadga åt den nöd- vändiga framförhållningen på längre sikt än det budgetperspektiv på ett år eller den plan för tre år som regleras i 11 kap. 6 § KL.7

De lokala riktlinjerna bör ta sin utgångspunkt i kommunens eko- nomiska ställning, vilka faktorer som främst kommer att påverka dess verksamhet och ekonomi i framtiden samt en bedömning av faktorernas betydelse och påverkbarhet. Det kan till exempel gälla planerade investeringar, låneskulder och det totala pensionsåtagan- dets påverkan på resultat och ställning.8

Riktlinjerna bör även ange vad en god ekonomisk hushållning betyder för kommunen och hur den mer konkret kan uppnås med utgångspunkt i de utmaningar som redovisats ovan. Vidare kan de långsiktiga målen för god ekonomisk hushållning beskrivas. Dessa kan sedan vara utgångspunkt för de mål och riktlinjer för verksam- heten som ska anges i budget och plan enligt 11 kap. 6 § KL.9

Behov av investeringar och av kunskap

Det finns ett konstaterat behov av att höja investeringsnivån, men också behov av kunskap om va-ekonomi för att nå dit. Livsmedels- verket genomförde för några år sedan en målgruppsanalys inom ramen för den nationella dricksvattensamordningen.10 Flertalet myndigheter inom den nationella samordningsgruppen för dricks- vatten var med och tog fram frågorna till undersökningen. Syftet med undersökningen var att bättre förstå kunskapsläget kring vatten- och avloppsfrågor hos kommunala beslutsfattare. Under- sökningen omfattade en kartläggning av vilket kunskapsstöd som efterfrågas, samt vilka kommunikationsvägar som finns och hur myndigheters underlag bäst når kommunala beslutsfattare. Under- sökningen byggde på längre telefonintervjuer med beslutsfattare inom området vatten och avlopp. Totalt genomfördes 91 intervjuer

7Prop. 2011/12:172 Kommunala resultatutjämningsreserver, s. 32.

8Prop. 2011/12:172 Kommunala resultatutjämningsreserver, s. 32.

9Prop. 2011/12:172 Kommunala resultatutjämningsreserver, s. 32.

10Livsmedelsverket (2023). Undersökning inom området dricksvatten.

316

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

fördelade över följande tre målgrupper: kommunfullmäktige, kom- munstyrelse/nämnd, va-chef/chef för teknisk förvaltning/miljöchef.

De största utmaningarna på kort sikt (fem år) uppgavs främst handla om underhåll och utbyte av gamla ledningar. En tredjedel (34 procent) nämner detta. Därefter följer kommentarer kring ny- byggnation och renovering av reningsverken, samt finansiering av det man behöver renovera eller av det man behöver bygga nytt (15 procent vardera nämner detta).

På lång sikt (mer än 10 år) uppgavs utmaningarna främst vara underhåll och utbyte av gamla ledningar. En dryg fjärdedel nämner detta (27 procent). Därefter följer finansiering av olika renoveringar och utbyggnader (19 procent), samt själva vattenförsörjningen (18 procent).

Enligt de intervjuade kommer många kommuner behöva göra

förändringar inom vatten och avlopp, framför allt kring ledningsnät och avloppsreningsverk. Beslutsfattarna tror att de stora kompetens- behoven finns inom krisberedskap, klimatförändringar och en håll- bar samhällsplanering, både på kort och lång sikt.

Beslutsfattarna uppger att de har kunskap om var de får infor- mation om vatten och avlopp, men majoriteten av dem söker inte aktivt information utan föredrar att få information muntligen. En- dast hälften anser sig ha tillräckligt med tid att lära nytt om vatten och avlopp och knappt hälften tycker att informationen generellt är lättbegriplig.

I Svenskt Vattens verktyg Hållbarhetsindex finns nyckeltal för ekonomisk hållbarhet genom indikatorer för anläggningens status. Dessa nyckeltal är ett stöd för kommunens arbete för en god eko- nomisk hushållning av sina va-anläggningar och va-verksamhet.

Parametern för anläggningens status kopplar till agenda 2030-del- målen 9.1 Skapa hållbara, motståndskraftiga och inkluderande infra- strukturer och 9.4 Uppgradera all industri och infrastruktur för ökad hållbarhet. Enbart en femtedel av kommunerna anger att det finns en tioårsplan för finansieringen av förnyelsen.11 I utredningens enkät svarade 151 kommuner att de har en plan för investeringar och enbart 42 att de har en plan som sträcker sig längre än fem år.12 När det gäller taxeutvecklingen svarade 121 kommuner att de har

11Svenskt Vatten (2024). Resultatrapport för Hållbarhetsindex 2023, s. 15.

12Se bilaga 3.

317

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

prognos för de kommande tre åren som är kommunicerad med de politiska beslutsfattarna.

Representanter för kommuner och va-verksamheter har pekat på flera sammanhang där det skulle vara positivt med ytterligare va-ekonomisk kunskap.13 Ett exempel är att politikers skäl för beslut anges kunna vara att undvika högre belåningsgrad per invånare än

i andra kommuner. Investeringsbehov och långsiktiga mål för va- anläggningens kapacitet får därför emellanåt stå tillbaka. Vidare låter politiker kommunens övriga upplåning påverka beslut om lån till va-investeringar. Det finns också en osäkerhet om vad som in- går i nödvändiga kostnader, inte minst vad gäller kapitalkostnader och amorteringar. Detsamma gäller fondering och hantering av över- och underskott.

Utredningen konstaterar sammantaget att en majoritet av va- verksamheterna inte lever upp till kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning avseende investeringar och mål för långsik- tighet. Det finns alltså ett behov av ökad kunskap både om vilka investeringsåtgärder som är nödvändiga och om övriga va-ekono- miska frågor, inklusive hur investeringar kan finansieras.

11.2Investeringsplan blir krav

Förslag: Kommunen ska ha en plan för investeringar och förvalt- ning av de tillgångar som ingår i den allmänna va-anläggningen. Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en investeringsplan och ska varje mandatperiod pröva om planen är aktuell. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åt- gärder som behövs för att ordna och driva va-anläggningen och utgifter för dessa åtgärder.

Redovisningen i föregående avsnitt indikerade att kommunernas långsiktiga arbete är långt ifrån tillräckligt, vilket är i linje med det omfattande investeringsunderskott utredningen identifierat. Enligt kapitel 10 gör bokföringsregler att värderingen av en anläggnings- tillgång blir så försiktig att den har slutat fylla funktionen att signa- lera vilken nytta tillgången genererar och hur den bör förvaltas

13Se bilaga 4.

318

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

utifrån sin servicepotential. För att främja långsiktigt strategiskt arbete med att förvalta de anläggningstillgångar som utgör en all- män va-anläggning föreslår utredningen ett krav på investeringsplan. Här avses investeringsplan på strategisk nivå. Detaljeringsgraden är lägre än för verksamhetens investerings- och underhållsplaner på anläggnings- och komponentnivå, men planeringshorisonten behöver vara mycket långsiktig.

Kommunfullmäktige bör fatta beslut om investeringsplan efter- som den långsiktiga finansieringen av allmänna vattentjänster är av stor vikt för kommunen och dess medborgare.14 Utredningens för- slag innebär att kommunfullmäktige varje mandatperiod ska pröva om planen är aktuell med hänsyn till befintliga och tillkommande anläggningstillgångar. Den kan givetvis omprövas med tätare inter- vall. Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behövs för att ordna och driva va-anläggningen och utgifterna för detta. Utan att det lagregleras förutsätts här att planen anger tidsramar för när det är tänkt att åtgärderna ska utföras. Eftersom planen ska vara på strategisk nivå är det fördelaktigt att samman- slaget redovisa investeringar som hör ihop. Syftet med planen är att långsiktigt kunna planera beslut om taxa, investeringsåtgärder, lån, fondering med mera på mycket övergripande nivå. Detaljerings- graden bör vara tillräcklig för att uppnå syftet, men inte mer detal- jerad än så. Enstaka mindre åtgärder kan utelämnas om de är obetyd- liga för beslut om taxa och eventuell fondering och upplåning.

Kravet på investeringsplan ger incitament att skaffa kunskap om de egna anläggningstillgångarna och när de ingående anläggnings- delarna behöver ersättas. Processen med att arbeta fram en inve- steringsplan på strategisk nivå synliggör behov och ger incitament till aktiv tillgångsförvaltning.

Användandet av begreppet investeringsplan innebär inte att

planen begränsas till åtgärder som med säkerhet kommer att bok- föras som investeringar och tillföra anläggningstillgångar. Den avser åtgärder som förändrar den allmänna va-anläggningen, oavsett hur de bokförs. Alla dessa åtgärder ryms inom uppgiften att ordna och driva en va-anläggning i enlighet med 10 § vattentjänstlagen.

Investeringsplanen utgör underlag för avsättningar till framtida investeringar (fondering) i det ändringsförslag som presenteras i kapitel 12. Den kan även utgöra ett underlag vid framtagande av

14Se 5 kap. 1 § KL.

319

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

vattentjänstplanen och den beredskapsplan vi föreslår i kapitel 5 som en del av kommunens övergripande beredskapsarbete.

Investeringsplanen är viktig som underlag för kommunernas arbete med att bidra till uppfyllande av föreslaget etappmål i avsnitt 8.2.1, både vad avser framtagen planering till 2023 och ökad förnyelsetakt till 2040. Vi rekommenderar att den fortsatta beredningen av utred- ningens förslag om investeringsplan harmonieras med eventuella krav på nationell planering i det reviderade avloppsdirektivet.

För att kommuner i framtiden ska kunna ordna och driva all- männa va-anläggningar utan tillskjutna statliga medel behövs ett strategiskt arbete på minst en nivå motsvarande förslaget om inve- steringsplan. Därför är det motiverat att införa ett sådant krav i vattentjänstlagen. Kommunerna behöver utföra ett motsvarande arbete även utan den reglering vi nu föreslår för att klara det lång- siktiga förvaltandet av sina va-anläggningar. Det är lämpligt att arbetet med investeringsplan ingår i en sedvanlig budgetprocess.

En konsekvens av förslaget är ökade kostnader för de kommuner som inte utför motsvarande investeringsplanering i dag. Det kan vara särskilt svårhanterligt för små kommuner. För kommuner som har möjlighet att öka avgiftsuttaget kan utredningens förslag på det området väga upp den extra bördan. För kommuner som inte ser ökat avgiftsuttag som en framkomlig väg behövs andra lösningar. Kravet innebär att alla kommuner behöver säkerställa en förmåga till investeringsplanering. Det kan även ske i samverkan med andra kommuner. Utredningens förslag i avsnitt 9.5 om en nationell insats för att främja kommunal samverkan ger möjligheter för mindre kommuner att nå den förmåga till investeringsplanering som behövs.

11.3Utvidgad särredovisning

Förslag: Kravet på särredovisning av va-verksamheter utvidgas till att innefatta en förvaltningsberättelse.

I en god va-ekonomi ingår att bokföring och redovisning sker korrekt och ger tillräcklig information. Det är en förutsättning för att kunna utföra ett långsiktigt planeringsarbete. I dag finns ett krav i vatten- tjänstlagen på så kallad särredovisning av va-verksamhetens räken-

320

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

skaper.15 Det innebär att huvudmannen ska se till att verksamheten med att ordna och driva en allmän va-anläggning bokförs och redo- visas i enlighet med god redovisningssed där resultat- och balans- räkningar redovisas särskilt och där det av tilläggsupplysningar fram- går hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet. Den fastställda redovisningen ska finnas tillgänglig för fastighetsägarna. Så som kravet uttrycks är det fram- för allt räkenskapsredovisning som är obligatoriskt.

Bakgrund

Genom vattentjänstlagen infördes 2007 bland annat ett krav på sär- redovisning för va-verksamheter, som komplement till allmänt gäl- lande regler om redovisning.16 Vattentjänstlagens krav återfinns i

50 §. De innebär att verksamheten ska bokföras och redovisas i en- lighet med god redovisningssed där resultat- och balansräkningar ska redovisas särskilt och där det av tilläggsupplysningar ska fram- går hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet. Här framgår också att redovisningen, när den är fastställd, ska finns tillgänglig för fastighetsägarna.

Regeringen ansåg att trots den allmänna regleringen med krav på god redovisningssed som redan fanns, och som var ganska likartad för både kommuner och privata näringsidkare, fanns anledning att ställa upp ett särskilt redovisningskrav i fråga om allmän va-verk- samhet och anförde bland annat följande.17

Denna verksamhet måste redovisas för sig, skild från annan verksam- het som huvudmannen driver, inte minst om huvudmannen är en särskild juridisk person. Då är en sådan särredovisning nödvändig för att huvudmannen skall få grepp om avgiftsunderlaget och kunna be- räkna avgifternas storlek i enlighet med kommunens taxeföreskrifter. Hur huvudmannen väljer att redovisningstekniskt genomföra särredo- visningen bör kunna överlämnas till den redovisningspraxis som utveck- las inom ramen för vad som skall anses vara god redovisningssed. Det viktiga är att det går att klart utläsa verksamhetens kostnader, intäkter, resultat och förmögenhet och att redovisningen gör det möjligt att härleda uppkomna överskott och gjorda avsättningar över tiden.18

1550 § vattentjänstlagen.

16Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 151.

17Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 101.

18Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 101.

321

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

Regeringen redovisade även att det förhållandet att krav på redovis- ningsmetoder inte reglerats särskilt för va-verksamheter ansågs ha skapat problem i en del fall där va-verksamheten drivits i förvalt- ningsform, då detta lett till att kommunen inte fått räkna stora kostnadsposter som avgiftsgrundande, eftersom dessa inte redo- visats i bokföringen för den allmänna va-anläggningen.19

Inte fullständig särredovisning i dag

I dag uppfyller långt ifrån alla kommuner kravet på särredovisning. Detta framgår av en rapport från Kommuninvest och utredningens samtal med aktörer. Enligt rapporten är informationen i verksam- heternas särredovisningar i de flesta fall begränsad och förvaltnings- berättelser saknas i regel.20 Undersökningen visar att huvudmän för 187 kommuner särredovisade fullständiga uppgifter om invester- ingar, låneskuld, kapitalkostnader, avskrivningar och totala intäkter. Dessa särredovisningar fanns antingen öppet tillgängliga eller skickades efter förfrågan.21 För bara sex av tio kommuner redovis- ades alltså grundläggande uppgifter och generellt saknades förvalt- ningsberättelse eller motsvarande som komplement. Vissa av kom- munerna hade inte särredovisningen öppet tillgänglig. Genom ett sådant förfarande tillgodoses inte grundläggande krav på att fastig- hetsägare enkelt ska kunna hitta den.

Det är nödvändigt, men inte alltid tillräckligt, att va-verksam- hetens räkenskaper inte slås samman med räkenskaper över annan verksamhet. En sedvanlig räkenskapsredovisning uppmärksammar inte nödvändigtvis förekommande brister. Huruvida vattentjänst- lagens krav avseende till exempel hantering av överskott, otillåtna överuttag av avgifter och fondering uppfylls blir då svårt att avgöra utifrån den redovisningen.

Förslag om utvidgad särredovisning

För att skapa en både mer heltäckande och mer detaljerad bild av va-verksamhetens ekonomiska förutsättningar föreslår utredningen att kravet på särredovisning utvidgas. Utöver nuvarande krav på

19Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 100.

20Kommuninvest (2024). Dyrare droppar, s. 16.

21Kommuninvest (2024), s. 8 och 20.

322

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

särredovisning innebär förslaget att huvudmannen även ska se till att verksamheten redovisas med en förvaltningsberättelse. Eftersom redovisningskraven i grunden skiljer sig åt beroende på organisa- tionsform behöver även utformningen av förvaltningsberättelsen anpassas utifrån de regelverk som tillämpas.22 Avsikten är dock att en sådan förvaltningsberättelse enbart ska behandla det som är rele- vant för va-verksamheten och inte för en eventuell paraplyorgani- sation. Va-organisationer som drivs i aktiebolagsform, och därmed redovisar utifrån ÅRL, ska upprätta en förvaltningsberättelse över bolagets verksamhet. Motsvarande krav finns inte för va-verksam- het som bedrivs i förvaltningsform. Här gäller enbart ett krav på en kommunövergripande förvaltningsberättelse. Med den föreslagna ändringen blir det tydligt att en komplett och separat redovisning av va-verksamheten ska utföras oavsett organisationsform.

Utredningen utgår från att den samlade särredovisningen vid behov behandlar hur va-verksamheten hanterar uppkomna frågor utifrån vattentjänstlagen såsom överuttag, utjämning av överskott enstaka år och finansiering av investeringar i förhållande till reg- lerna om nödvändiga kostnader. Om till exempel en va-verksamhet har genererat ett väsentligt överskott ett visst år bör det av särredo- visningen framgå den planerade hanteringen av överskottet. Att varje generation brukare betalar för sitt nyttjande av den allmänna va-anläggningen bör klargöras vid behov. Att avgiftsuttag fördelas rättvist mellan olika geografiska områden och olika typer av fastig- hetsägare i övrigt är också relevant. Hur årets investeringsåtgärder och eventuellt underhållsåtgärder förhåller sig till den långsiktiga investeringsplanen är ytterligare exempel på områden som kan be- höva belysas i en särredovisning av va-verksamhet.

Ett syfte med särredovisning av va-verksamheten inklusive för- valtningsberättelse är att underlätta kommunikationen mellan va- organisationen och kommunfullmäktige som beslutar om taxa och ofta även om investeringar och lån på strategisk nivå. Ett behov av förbättrad kommunikation har påtalats av va-organisationer och fastighetsägarorganisationer,23 och regleringen är ett steg mot att tillgodose det. Ett annat syfte är att fastighetsägarna ska få mer utförlig information om hur deras avgiftsmedel används än vad som nu är fallet.

22Kommunernas organisationsform för vattentjänster redovisas i bilaga 5 och i karta i bilaga 8.

23Se bilaga 4 för vilka organisationer och andra aktörer utredningen samtalat med.

323

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

Överväganden om särskild revision av va-verksamheten

Bedömning: Utredningen har övervägt ett krav på särskild revi- sion av va-verksamhetens redovisning för att ge ytterligare incita- ment att förbättra särredovisningen, men bedömer att nackdelarna överväger.

Beroende på organisatorisk form blir olika revisionsbestämmelser tillämpliga. Aktiebolag som bedriver va-verksamhet är skyldiga att upprätta årsredovisning som granskas av revisor enligt aktiebolags- lagen.24 För en kommunal nämnd som bedriver va-verksamhet gäller i stället krav på revision som täcker kommunens verksamhet i dess helhet enligt KL.25

I samband med det föreslagna utvidgade kravet på särredovisning har utredningen övervägt behovet av särskild revision av särredovis- ningen. Det skulle göra förutsättningarna för va-organisationer i nämndform och i bolagsform mer lika. Huvudsyftet med revision av särredovisningen skulle vara att öka transparensen och skapa incitament att lyfta frågan om va-ekonomi högre upp på dagord- ningen i kommunen. Även här skulle ökad transparens och tydlig- görande kunna gynna kommunikationen mellan va-organisationen och kommunfullmäktige.

Den huvudsakliga nackdelen är att en särreglering riskerar att leda till svåröverblickbara konsekvenser för det kommunala revi- sionsarbetet i stort. Ett undantag är fjärrvärmelagen.26 Ytterligare en nackdel är att kostnaden för revision tar resurser i anspråk som hade kunnat användas till de stora identifierade behoven inom va- verksamheten.

Utredningen förutsätter att den ordinarie revisionen fortsätt- ningsvis omfattar särredovisningen av va-verksamhet, oavsett orga- nisatorisk form. Ett särskilt krav på revision av särredovisningen bedömer utredningen inte är motiverat med hänsyn till de poten- tiella nackdelarna. Utredningen nöjer sig därför med att påtala de generella revisionskraven. Om det i framtiden visar sig att kom- muner inte lever upp till kraven på särredovisning kan det utgöra skäl för att återkomma till frågan. Detsamma gäller om det visar sig

249 kap. aktiebolagslagen (2005:551).

2512 kap. kommunallagen (2017:725).

2642 § fjärrvärmelagen (2008:263).

324

SOU 2024:82

Främja god va-ekonomi

att den ordinarie revisionen inte i tillräcklig utsträckning uppmärk- sammar va-verksamheten.

11.4Uppföljning och vägledning från nationell nivå

För att balansera de nya kraven är det motiverat att utvidga det nationella stödet till kommunerna i deras arbete med va-ekonomi.

11.4.1Funktion som vägleder i va-ekonomiska frågor

Bedömning: Det bör finnas en särskild funktion som utvecklar god redovisningssed och vägleder i va-ekonomiska frågor utifrån vattentjänstlagen och hur den förhåller sig till övriga tillämpliga regelverk.

Rådet för kommunal redovisning (RKR) har till uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner, regioner och kom- munalförbund i enlighet med lagen om kommunal bokföring och redovisning. Bokföringsnämnden (BFN) ansvarar för att utveckla god redovisningssed och ge ut allmänna råd utifrån bestämmelserna i bokföringslagen och årsredovisningslagen. Båda dessa regelverk är tillämpliga på området va-ekonomi, eftersom olika organisations- former tillåts för driften av en allmän va-anläggning. Dessutom finns bestämmelser i vattentjänstlagen som är centrala för va-organi- sationernas ekonomiska förutsättningar, men för vilka motsvarande rådgivande och normgivande organ saknas. Det skulle därför behö- vas en rådgivande funktion som utgår från vattentjänstlagen och hur den tillsammans med LKBR, ÅRL och övriga tillämpliga regel- verk påverkar va-organisationer av respektive slag.

Utredningen ser behov av en funktion som vägleder och ger ut råd utifrån hur dessa tre kategorier av regelverk tillsammans sätter ramar för va-ekonomi. Ett alternativ är att kommunerna, genom sina organisationer SKR och Svenskt Vatten, tar initiativ till en råd- givande funktion i samverkan med staten i någon form. Ett annat alternativ är att RKR sköter uppgiften. En nackdel är att inte alla va-organisationer bedrivs inom kommunal förvaltning, vilket gör att det skulle gå emot systematiken att RKR lämnar råd om deras

325

Främja god va-ekonomi

SOU 2024:82

ekonomihantering. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att BFN utvidgas med en funktion som ger råd på området va-eko- nomi, även utifrån vattentjänstlagen och LKBR, i samverkan med relevanta aktörer såsom RKR.

11.5Ytterligare förslag kompletterar

Etappmål om vattentjänster i miljömålssystemet

Den funktion som föreslås vägleda om va-ekonomi på ett grund- läggande plan har inte ansvar att följa upp att tillräckliga invester- ingsåtgärder kommer till stånd. Kapitel 8 utvecklar därför ett för- slag inom miljömålssystemet om etappmål för en god infrastruktur för vattentjänster. Förslaget rör förnyelsetakt och investerings- planering. På så sätt täcker det både vilka satsningar kommunerna gör och det faktiska utfallet av dessa. Det skapar en möjlighet för staten att följa upp kommunernas arbete med va-investeringar.

Behov av ytterligare verktyg för avgiftssättning

Förslagen i kapitlet ger incitament till stärkt långsiktig planering av investeringar, förvaltning av anläggningstillgångar och i övrigt upp- rätthållande av god va-ekonomi. De huvudsakliga hinder som åter- står för att kommunerna på lång sikt ska kunna egenhändigt ordna och driva sina allmänna va-anläggningar rör avgiftssättning och hur kortsiktiga överskott får hanteras. Som komplement presenterar kapitel 12 därför förslag till förändringar avseende kommunernas hantering av avgifter och överskott.

326

12 Tillräckligt avgiftsuttag

Sammanfattning: Om kommunerna ska kunna tillgodose beho- vet av investeringar i allmänna va-anläggningar på egen hand krävs högre avgiftsuttag. Utredningen har konstaterat att nödvändiga och möjliga avgiftsuttag under en följd av år inte har kommit till stånd i det stora flertalet kommuner. Det finns enligt vad utred- ningen har erfarit flera orsaker till detta. Utredningens förslag syftar till att i dessa delar skapa bättre förutsättningar. I detta kapitel lämnas förslag avseende fonderingsmöjligheter och han- tering av uppkomna överskott.

Det saknas lagreglering av hur snabbt utjämning av överskott ska ske. Utredningen föreslår att det i lagen regleras att överskott ska utjämnas inom skälig tid. Härmed avses att det ska kunna godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överuttag.

När det gäller fonderingsmöjligheterna föreligger det en osäker- het om de närmare förutsättningarna. Med vattentjänstlagen in- fördes 2007 en lagreglerad möjlighet till fondering för nyinvester- ingar. Lagen innehöll inte någon tidsgräns men det förutsattes av lagstiftaren att investeringarna inte skulle ligga för långt fram i tiden, normalt mindre än tio år. Samtidigt fanns det sedan 1994, med stöd av Högsta domstolens praxis, möjligheter till fonder- ing avseende såväl nyinvesteringar som ersättningsinvesteringar. För dessa ansågs det gälla en gräns på upp till fem år. Även andra omständigheter har uppgetts ha bidragit till osäkerhet om vad som gäller i dessa avseenden.

327

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

Utredningen föreslår att vattentjänstlagen ändras så att den ger utrymme till fondering för alla investeringar som sker inom rimlig tid, normalt mindre än tio år från avsättningen. Förslaget omfattar såväl nyinvesteringar som ersättningsinvesteringar.

Förslagen antas bidra till att skapa förutsättningar för stabil investeringsplanering och en jämnare avgiftsutveckling.

Investeringsbehoven är omfattande och väntas öka, vilket framgått av kapitel 10. Allmänna vattentjänster är huvudsakligen avgifts- finansierade. För att kunna hantera investeringar är det centralt att avgiftsfinansieringen fungerar. Det här kapitlet beskriver ramarna för avgiftsfinansiering i dag och lämnar förslag på området. För- slagen gäller fondering och hantering av överskott.

12.1Avgifter speglar inte förväntade kostnader

Utredningen har kunnat konstatera att den lokala politiska led- ningen och va-verksamhetens ledning ofta kan ha olika drivkrafter och olika kunskapsnivå. Kommunfullmäktige beslutar föreskrifter om va-taxan. Den folkvalda kommunledningen tar vanligtvis även beslut om investeringar, alternativt kan påverka de större invester- ings- och lånebeslut som va-organisationen tar. En annan faktor är att nuvarande redovisningsregler ger ett litet utrymme för att väga in inflation eller återanskaffningskostnad i avgiftssättningen. Här- igenom minskas möjligheterna att värdesäkra avgifterna.

En översiktlig beskrivning av avgiftsnivåer med jämförelser inom Sverige och internationellt ger en bakgrund och inramning till den fortsatta beskrivningen av lokala beslutsstrukturer med mera.

12.1.1Avgiftsnivåer varierar betydligt mellan kommuner

De svenska kommunerna har olika förutsättningar för sin uppgift att tillhandahålla allmänna vattentjänster och tillgodose olika inve- steringsbehov. Det avspeglar sig i betydande skillnader i avgifter, som figur 12.1 visar, från under 4 öre per liter vatten till över 12 öre för en så kallad normalvilla.1

1Se definition i Svenskt Vatten (VASS).

328

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

Figur 12.1 Brukningsavgifter per kommun

Avser en normalvilla (typhus A) 2024

Öre per liter

Kommuner i rangordning

Källa: Svenskt Vatten (VASS).

12.1.2Incitament att sätta avgifter lägre än behovsnivå

Kommunfullmäktige beslutar om taxa och ofta även om större in- vesteringar och lån till va-verksamheten. Utredningen har erfarit att den folkvalda kommunledningen kan ha en önskan att höja avgifter så sent som möjligt för att undvika missnöje samtidigt som va-orga- nisationen kan ha en önskan att höja avgifter så snart som möjligt för att skapa trygga ekonomiska förutsättningar. Så kan vara fallet inför en större investering som medför en högre kostnadsnivå.

När flera slags utgifter aktualiseras samtidigt, i linje med den ut- veckling som väntar enligt kapitel 10, riskerar avgiftshöjningen att förskjutas och bli extrem från ett år till ett annat. Det gäller särskilt om kostnads- och avgiftsnivåerna baseras på att betydande delar av va-anläggningen är avskrivna och därför inte genererar någon kost- nad i redovisningen, utöver vad som krävs för akut underhåll vid skador och liknande.

329

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

Tydlighet och enkelhet i tillämpningen gör skillnad

Utredningen har erfarit att investeringar och avgiftshöjningar ofta beslutas senare än vad som är optimalt. Detta återspeglas i att det finns stora behov av ersättningsinvesteringar som inte är tillgodo- sedda och att många va-verksamheter har en besvärlig skuldsituation. Va-verksamheten bedrivs ofta inom en egen organisation sam- tidigt som de större ekonomiska besluten fattas av förtroendevalda i kommunfullmäktige. Inom va-organisationen finns ofta den största sakkunskapen. En väl fungerande kommunikation och informations- förmedling mellan va-organisationen och de förtroendevalda inom

kommunfullmäktige skapar förutsättningar för att kunna planera och genomföra nödvändiga investeringar. Otydlighet om vad som gäller och svårtillämpade bestämmelser har, enligt vad utredningen erfarit, inneburit sämre förutsättningar.

12.1.3Redovisningslag ändrade möjligheter att värdesäkra

En bakgrund till nuvarande situation som bäddar för en eftersläp- ande och ryckig avgiftssättning kan återfinnas i den reglering av kommunal redovisning som skedde under 1990-talet. Fram till dess tilläts under vissa förhållanden uttag av avgifter som motsvarade vad en äldre avskriven del av va-anläggningen hade kostat om den hade uppförts vid avgiftstillfället. Det gick alltså att ta höjd för den kostnadsnivå som blir aktuell efter en ersättningsinvestering redan innan investeringen genomförts, vilket kan kallas att värdesäkra av- giftssättningen. Va-lagsutredningen beskrev skiftet på följande sätt.

Vad […] gäller avskrivningar så har rättspraxis tidigare accepterat att de sker på anläggningstillgångarnas åter- eller nuanskaffningsvärde. Mer- avskrivning, dvs. skillnaden mellan avskrivning på nuanskaffningsvärdet och på det historiska anskaffningsvärdet, godtogs alltså som en nöd- vändig kostnad i va-lagens mening. Men det förutsatte att meravskriv- ningsbeloppet inte behandlats som en slags räntekostnad för va-verket. Antingen skulle anläggningstillgångarnas bokförda värde och den gent- emot den centrala finansförvaltningen räntepliktiga kapitalskulden ha minskats med motsvarande belopp eller så fick meravskrivningsmedlen samlas i en värdeminskningsfond för va-kollektivets räkning. Medlen i en sådan fond skulle placeras räntebärande. En annan förutsättning var

330

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

att anläggningsavgifter och andra investeringsbidrag inte ingick i värde- underlaget för vare sig ränte- eller avskrivningsberäkningen.2

[…]med hänsyn till gällande redovisningsregler [kan] inte längre godtas att avskrivningarna görs på återanskaffningsvärdet utan de måste beräknas på det historiska anskaffningsvärdet.3

Tillvägagångssättet att värdera kommunala anläggningstillgångar en- bart utifrån historiskt anskaffningsvärde infördes med 1990-talets reglering av kommunal redovisning.4 Det begränsade kraftigt möj- ligheterna att värdesäkra avgiftsnivåer. Det alternativ som återstod var de mycket begränsade möjligheter till fondering av avgiftsintäkter som medgavs, närmare beskrivna i avsnitt 12.2 Även med nuvarande reglering gäller att anskaffningsvärdet ska användas vid värdering av tillgångar och därmed som utgångspunkt för avskrivningar.5

Avskrivning motsvarar den periodiserade investeringsutgiften, det vill säga uppdelad som kostnad på flera år under nyttjande- perioden. När endast det nominella belopp som utbetalades vid uppförandet av anläggningen, jämte eventuell faktisk räntekostnad, kan bokföras som kostnad och tas som underlag för avgiftssättning kommer avgiftsnivån efter några årtionden med normal inflation ligga långt under vad samma anläggningsdel hade kostat i nyskick. Det är inte tillåtet att göra en omvärdering utifrån tillgångens nu- varande värde och använda som underlag för att beräkna nödvändiga kostnader och avgiftsuttag. En sådan begränsning innebär inte i sig något problem, men den gör att kostnader och avgiftsnivåer inte kan fullt ut spegla kostnaderna för en ersättningsanläggning. Ju längre nyttjandeperioden är, desto längre under återanskaffningsvärdet kommer avgifterna att ligga. Så länge det finns en medvetenhet om, och förberedelse för, att kommande underhåll och investeringar kommer att kräva gradvis höjd avgiftsnivå, kan nuvarande system fungera. Det innebär dock att tvära avgiftshöjningar kan krävas. Om höjningar aviseras sent och det saknas en grundförståelse för den beskrivna mekanismen kan det, enligt vad utredningen har erfarit, skapa en motvilja mot investeringar. Särskilt ersättnings- investeringar kan uppfattas bara ge samma va-tjänst till plötsligt höjd avgift.

2SOU 2004:64 Allmänna vattentjänster, s. 313.

3SOU 2004:64 Allmänna vattentjänster, s. 318.

4Lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

57 kap. 1 § lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.

331

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

Effekten på va-ekonomi av 1990-talets reglering av kommunal redovisning blev att de avgiftspliktigas skydd mot överuttag stärktes. Som bieffekt begränsades möjligheterna att upprätthålla en jämn avgiftsutveckling. Möjligheterna att planera anläggningstillgångarnas förnyelse med ledning av bokföringen begränsades i och med att de enbart fick värderas till historiska anskaffningsvärden. Värdesäkring i form av avgiftsuttag som väger in prishöjningar inom anläggnings- arbeten med mera sägs ha uppfattats som mycket svårt.

12.1.4Lokala beslutsstrukturer och osäkerhet om tillämpning hämmar långsiktighet i va-planeringen

Sammanfattningsvis tenderar lokala beslutsstrukturer och andra faktorer att ha en återhållande effekt på investeringar. Tidigare fanns en större flexibilitet för att värdesäkra avgiftsnivåer så att de närmade sig återanskaffningskostnaden även för äldre anläggnings- delar inför att de skulle ersättas. Sedan 1990-talet gäller att det nominella investeringsbeloppet fördelas som nödvändig kostnad över nyttjandeperioden tillsammans med motsvarande faktiska räntebetalningar.

I vissa delar tillåter regelverket och praxis en något större flexi- bilitet än vad va-verksamheterna på olika sätt uttrycker att de till- lämpar, vilket de två följande avsnitten redogör för. Denna osäker- het om vad som gäller riskerar bidra ytterligare till försiktighet med senarelagda investeringar och avgiftsjusteringar som följd.

12.2Ändrade fonderingsmöjligheter

Förslag: Medel får avsättas till en fond för framtida investeringar. Det får avse såväl nyinvesteringar som ersättningsinvesteringar. Avsättningen ska avse en åtgärd enligt den av utredningen före- slagna investeringsplanen. Den nya bestämmelsen ersätter befint- liga fonderingsmöjligheter. Utredningens förslag ger utrymme för fondering till alla investeringar som sker inom rimlig tid, nor- malt mindre än tio år, från avsättningen.

332

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

12.2.1Oklarhet om fondering till investeringar i dag

Enligt vad utredningen har erfarit finns det inom va-organisationer och kommuner en förekommande uppfattning att vattentjänstlagen inneburit stor osäkerhet om vilket utrymme det finns för att fondera för framtida investeringar. Det gäller bland annat om det går att fon- dera för ersättningsinvesteringar. Det gäller också vilka tidsgränser som gäller för avsättningar till en investeringsfond.

Nödvändiga kostnader för allmänna vattentjänster

För de allmänna vattentjänsterna får kommunen ta ut avgifter.6 Av- gifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen enligt

30 § vattentjänstlagen.7 Nödvändiga kostnader i vattentjänstlagen motsvarar i sak regleringen i 1970-års va-lag.8

Vid vattentjänstlagens tillkomst anfördes att vad som utgör nöd- vändiga kostnader, liksom tidigare, skulle överlämnas åt rättstillämp- ningen.9 Tidigare rättspraxis är fortfarande relevant.

Avgifter och nödvändiga kostnader

Redovisningen nedan syftar till att ge en bakgrund för övervägan- dena i detta kapitel. Den är dock inte fullständig.

Avgifter får bestämmas som anläggningsavgifter och bruknings- avgifter.10 Anläggningsavgifter är engångsavgifter för täckande av en kostnad för att ordna en allmän va-anläggning. Brukningsavgifter är periodiska avgifter för täckande av drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en all- män va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift.11 Avgifter som avser bortledande av vatten ska även täcka kostnaderna för den

6Se beskrivningen i kapitel 3.

7I förarbetena behandlas 30 § främst i prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 78–84 och 142–143 samt SOU 2004:64 Allmänna vattentjänster, del 2, s. 309–330. Författningskommen- taren i SOU 2004:64, del 3, s. 463–464 innehåller i huvudsak hänvisning till kapitel 18 i del 2.

8Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 145 och bet. 2005/06:BoU8 Allmänna vattentjänster.

9Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 145.

1029 § vattentjänstlagen.

112 § vattentjänstlagen.

333

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för männi- skors hälsa och miljön.12

Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Om vatten- tjänsterna för en viss eller vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna.13

Även obebyggda fastigheter som detaljplanerats för bebyggelse får beläggas med avgift. Kunder som genom avtal nyttjar den all- männa va-anläggningen utöver normal hushållsanvändning får av- giftsbeläggas motsvarande sitt nyttjande. Om en kommun väljer att inte ta ut avgifter från alla blir följden att de övriga i va-kollektivet missgynnas. Motsvarande gäller avgiften för dagvattenhantering som kan tas ut bland annat av den som är ansvarig för allmän plats- mark, vilket inte sker i alla kommuner.14 Eftersom det i huvudsak är kommunen som är ansvarig för allmän platsmark, innebär ett under- låtet avgiftsuttag alltså en viss omfördelning från va-kollektivet till skattekollektivet.

I förarbetena till vattentjänstlagen hänvisas till Va-nämndens uttalanden om att nödvändiga kostnader avser kostnader som är direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars har ett starkt naturligt samband med va-verksamheten, om de framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål.15 Vidare lyfts olika exempel på nödvändiga kostnader enligt förarbetena till 1970-års va-lag och praxis. Här framgår bland annat att nödvändiga kostnader omfattar skälig ersättning för lämnade tjänster och förmåner, internhyror och andra utgifter för intern service och olika administrationskostnader.16 Merkostnader för att förbereda en va-anläggning för att i framtiden kunna tillgodose ytterligare bebyggelseområden med vattentjänster, så som kostnader för kartläggning av vattenresurser, utgör ett annat exempel på utvecklingskostnader som kan utgöra nödvändiga kost- nader. Om dessa utvecklingskostnader avsevärt påverkar avgifternas

1228 § vattentjänstlagen.

1331 § vattentjänstlagen.

14Se avsnitt 62.4.

15Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 86.

16Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 86.

334

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

storlek har de dock inte ansetts nödvändiga i avgiftsunderlaget förrän utvecklingen aktualiserats.17

Som nödvändiga kostnader räknas också utvecklingskostnader i form av kompetensutveckling för personalen, och kostnader för utveckling av teknik, metoder, rutiner, administration och organi- sation i syfte att säkerställa va-anläggningens goda bestånd, öka effektiviteten i verksamheten och höja vattentjänsternas kvalitet.18

Viss praxis från tiden före vattentjänstlagen

I rättsfallet NJA 1988 s. 457 uttalar Högsta domstolen att återbetal- ningsskyldighet för avgifter som erlagts i enlighet med fastställd och lagakraftvunnen taxa kan aktualiseras endast i händelse av en väsentlig avvikelse från självkostnaderna.

I rättsfallen NJA 1994 s. 10 I och II gjorde Högsta domstolen uttalanden om vid vilken tidpunkt det kan konstateras att ett otillå- tet överuttag skett. Det bör enligt domstolen kunna godtas att kom- munen fonderar uppkomna överskotts- och meravskrivningsmedel för användning inom en femårsperiod. Sker fondering på sådana villkor, ska det alltså i den delen inte anses ha uppkommit något överuttag.19

När det kan konstateras att ett överuttag skett i strid mot va- lagen, kan dessa medel användas för investeringsändamål, i stället för att återbetalas. Enligt domstolen är dock förutsättningen för det att investeringarna är sakligt motiverade, så att de blir till nytta för va-kollektivet. Investeringarna måste också redovisningsmässigt behandlas så, att de inte vidare belastar va-verksamheten som en kostnad.20

Högsta domstolen ansåg vidare att det bör kunna godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överuttag. Ett sådant dröjsmål ansågs förenligt med principen att dagens brukare inte får belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare.21

17Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 86.

18Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 87.

19NJA 1994 s. 10 I och II, s. 16.

20NJA 1994 s. 10 I och II, s. 16.

21NJA 1994 s. 10 I och II, s. 16.

335

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

De administrativa krav som Högsta domstolen ställer på fonder- ing innefattar bland annat att kommunen i en investeringsplan ska kunna visa vad den ämnar använda medlen till.22

Svårtillämpad fonderingsmöjlighet

En nyhet i nuvarande vattentjänstlag var införandet av en särskild fonderingsmöjlighet för nyinvesteringar enligt följande.

Medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om

1.det finns en fastställd investeringsplan,

2.avsättningen avser en bestämd åtgärd,

3.åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen,

4.det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och

5.planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.23

I förarbetena framförs att syftet att säkerställa anläggningens fort- bestånd borde kunna tillgodoses genom utökade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kommer hela va- kollektivet till godo, i förhållande till de fonderingsmöjligheter som utvecklats i praxis. Det ansågs ganska rimligt att dagens användare skulle få ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts genom nyinvesteringar, än vad som blir följden av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan användar- generationerna.24

Utvidgningen i förhållande till praxis skulle bestå av att medel reserverades för framtida nyinvesteringar som skulle komma hela va-kollektivet till godo. Det borde ske genom att medel motsvar- ande investeringsutgiften avsätts för detta ändamål i en särskild investeringsfond. En sådan avsättning borde bara få avse bestämda åtgärder som redovisas i en fastställd investeringsplan. Av planen borde det framgå de beräknade kostnaderna för åtgärderna, när man avser att ta de avsatta medlen i anspråk och övriga upplysningar som behövs för att avsättningens storlek ska kunna bedömas, det vill säga om den är rimlig eller inte. Lagen skulle inte innehålla någon bestämd tidsgräns för planen, men för dess trovärdighet

22NJA 1994 s. 10 I och II, s. 15.

2330 § andra stycket vattentjänstlagen.

24Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 91.

336

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

borde förutsättas att investeringarna inte låg för långt fram i tiden, normalt mindre än tio år.25

Utredningen har vid kontakter med representanter för va-verk- samheter återkommande fått höra att avgränsningen av fonderings- möjligheten enligt 30 § till enbart nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo,26 i kombination med kraven på administra- tion, avskräcker många från att nyttja den fonderingsmöjligheten.27

12.2.2Fonderingsförslaget

För att göra det möjligt att värdesäkra och upprätthålla en jämn avgiftsutveckling föreslår utredningen att fondering ska godtas till alla investeringar som sker inom rimlig tid, normalt mindre än tio år från avsättningen.

Rätt generation brukare betalar

Avgiftsuttaget utgår från en princip som innebär att varje genera- tion brukare ska betala för sitt nyttjande av en allmän va-anlägg- ning.28 De nuvarande brukarna av va-anläggningen ska inte bära kostnaden för framtida brukares nyttjande. Omvänt ska inte fram- tida brukare bära kostnaden för nuvarande brukares nyttjande av va-anläggningen.

Att tillåta obegränsad fondering skulle innebära en risk för att nuvarande brukare betalar för mycket.29 Omvänt innebär en upp- skjuten nödvändig förnyelse en risk för att nuvarande generation inte betalar tillräckligt. När de nödvändiga ersättningsinvestering- arna väl görs kommer framtida brukare att få en högre kostnad än om samma investeringar hade gjorts mer gradvis och i enlighet med anläggningstillgångarnas planerade livslängd. Ju längre tid som för- nyelse skjuts upp, desto mer belastas framtida generationer brukare för tidigare generationers nyttjande. Det sker genom att avgifterna så att säga hålls på konstgjort låg nivå genom uppskjuten förnyelse.

25Prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 92.

26Se prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 91.

27Vilka aktörer utredningen samtalat med framgår av bilaga 4.

28Se NJA 1994 s. 10 I och II.

29Se SOU 2004:64 Allmänna vattentjänster, s. 318 f.

337

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

Värdesäkrat avgiftsuttag

Som tidigare avsnitt visat finns det med stöd av Högsta domstolens praxis en möjlighet att fondera till en investering som görs inom fem år. Domstolen gjorde inte skillnad mellan nyinvesteringar och ersättningsinvesteringar.

Det finns dessutom en lagreglerad möjlighet att fondera till ny- investeringar. Investeringen har av lagstiftaren förutsatts inte ligga längre fram i tiden än tio år. Tiden lagreglerades dock inte. De parallella och överlappande fonderingsmöjligheterna bidrar, enligt vad utredningen har erfarit, till en otydlighet som inte gynnar pro- cesser med planering av och beslut om investeringar. Det finns be- hov av förändring för ökad tydlighet och enhetlighet.

Nyinvesteringar framstår varken som mer eller mindre angelägna än ersättningsinvesteringar. Det saknas övertygande skäl för en sär- reglering. Alla typer av investeringar i en allmän va-anläggning bör enligt utredningens uppfattning kunna omfattas av en ny fonder- ingsbestämmelse.

Avsättningar till en investering bör kunna godtas om de görs upp till tio år i förväg. Detta motsvarar den i förarbetena till vatten- tjänstlagen angivna tiden. Längre tider bör inte godtas.

Härigenom ges möjligheter att stegvis höja avgifterna till den nivå de väntas ha efter att investeringen är genomförd. Det gör det lättare att uppnå en jämn avgiftsutveckling. Förändringen kan också väntas stärka incitamenten för lokala politiker att ta beslut om att börja planera behövliga investeringar. Avsättningarna till en fond minskar lånebehovet och ger en lägre kapitalkostnad när invester- ingen är genomförd, vilket ger en möjlighet att förebygga impopu- lära chockhöjningar av avgifter efter investeringen.

Investeringsplanen ska vara rimlig att utarbeta

Det är en stor kontrast mellan de specifika kraven på investerings- plan för nyinvesteringar i 30 § vattentjänstlagen och de allmänt hållna ramar som anses gälla investeringar för va-verksamhet i övrigt.

Kraven bör harmoniseras. Utredningen har kunnat konstatera att begränsningen till nyinvesteringar, i kombination med kraven på administration, i praktiken avskräckt många från att fondera.

338

SOU 2024:82

Tillräckligt avgiftsuttag

Högsta domstolen har i de tidigare redovisade avgörandena från 1994 inte närmare angivit hur kommunernas investeringsplaner ska utformas. Utredningen anser att det är nödvändigt att specificera vilken åtgärd, eller sammanhängande paket av åtgärder, en viss av- sättning hänför sig till. I övrigt bör de uppgifter som behövs, inklu- sive tidsram och investeringsbelopp, finnas i en ordinarie invester- ingsplan som verksamheten redan använder i sitt arbete, snarare än en separat plan som upprättas enbart för att få fondera. Utredningen föreslår i avsnitt 11.2 ett generellt krav på investeringsplan. Avsätt- ningar till en investeringsfond ska avse åtgärder i investeringsplanen. Härigenom skapas en tydlig koppling mellan löpande arbete med investeringar och fondering.

Åtgärder för transparens

Det är viktigt att kunna följa planen för en viss investering från av- sättning till projektets genomförande. Om planeringen ändras till följd av oförutsedda händelser ska det gå att följa hur åtgärder och avsättningar justerats.

Utredningens förslag om utvidgad särredovisning av va-verk- samhet i avsnitt 11.3 inbegriper tydlig redovisning av fonderingen. Det ger ytterligare underlag för granskningen.

12.3Utjämning av resultat

Förslag: Ett överskott inom allmän va-verksamhet ska utjämnas inom skälig tid.

12.3.1Tidsgräns för ianspråktagande av medel som varit föremål för överuttag

I vattentjänstlagen anges det att avgiftsuttaget inte får överstiga nöd- vändiga kostnader för att ordna och driva va-anläggningen. Bestäm- melsen är inte förenlig med att verksamheten uppvisar ett väsentligt överskott.

För överskott som inte fonderas uppkommer frågor om när ett ianspråktagande senast ska ske. Högsta domstolen har godtagit att

339

Tillräckligt avgiftsuttag

SOU 2024:82

en kommun dröjer upp till fem år med att ta medlen i anspråk. Detta ansåg domstolen vara förenligt med principen att dagens brukare inte får belastas med kostnader som rätteligen bör bestridas av fram- tida brukare. Utredningen anser att den tidsgränsen är lämplig.

Utredningen föreslår, till undanröjande av en påtalad osäkerhet om vad som gäller, en lagreglering som innebär att det får godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överuttag. Tiden ger utrymme för en viss flexibilitet för hantering av tillfälliga variationer i resultat samtidigt som principen om att varje generation brukare ska betala för sitt nyttjande av den allmänna va-anläggningen värnas.

12.3.2Transparens och tydlighet i hur utjämning redovisas

Riktlinjer för hur redovisning ska ske bör utgå från att det ska vara enkelt för kommuner att redovisa och enkelt för utomstående att följa redovisningen. Det ska finnas incitament att inte försöka dölja förekomst av löpande överskott. Rådet för kommunal redovisning har publicerat exempel på hur utjämning av överskott kan hanteras redovisningstekniskt.30

30RKR (2006), Redovisning av affärsverksamhet – Mot bakgrund av självkostnadsprincipen, s. 30–33.

340

13Ett nationellt va-investeringsprogram

Sammanfattning: Utöver de långsiktigt syftande förslagen om va-ekonomi som presenteras i kapitel 11 och 12 finns det behov av insatser för beredskaps- och klimatanpassningsåtgärder. Ut- redningen föreslår ett nationellt va-investeringsprogram där staten och kommunerna tillsammans höjer ambitionsnivån inom dessa områden. Härigenom ges ökade förutsättningar för robusthet i leveransen av vattentjänster.

För den statliga medfinansieringen ställs vissa krav. Ett gäller förnyelsetakten avseende va-ledningsnäten. Ett annat innebär att för beredskaps- och klimatanpassningsåtgärder nödvändiga ersätt- ningsinvesteringar vidtas utan statlig medfinansiering. För bidrag till klimatanpassningsåtgärder krävs att kommunen visar att av- gifter debiteras för bortledande och rening av vatten från allmän platsmark i enlighet med 27 och 28 §§ vattentjänstlagen. Hur stor del som bidrag kan avse blir beroende av vilka krav som upp- fylls. När det gäller klimatanpassningsåtgärder ska bidrag inte kunna utgå för åtgärder som behövs på grund av kommunala plan- beslut eller bygglovsbeslut.

Det nationella va-investeringsprogrammet kompletterar före- kommande insatser på närliggande områden och utformas så att ofördelaktiga överlapp kan undvikas. De förslag om va-ekonomi som lämnats i tidigare kapitel ger förutsättningar för fullt avgifts- finansierad förnyelse av allmänna va-anläggningar.

341

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

13.1En kort bakgrund till dagens situation

Som medfinansiär hade staten en betydande roll vid tillkomsten av de allmänna va-anläggningarna i Sverige.1 Redan 1944 infördes ett statligt investeringsbidrag motsvarande 30 procent av investerings- kostnaden för utbyggnad av vatten- och avloppsanläggningar. Under 1950- till 1970-talen skedde en storskalig utbyggnad. Staten stod periodvis för ungefär en lika stor del av medlen till investeringar i avloppsreningsverk som kommunerna.

Statens inblandning fick också betydelse för hur kommunerna byggde upp sina strukturer för investeringsplanering och tillgångs- förvaltning, vilket ger återverkningar än i dag. Under de allmänna va-anläggningarnas uppbyggnadsfas var det accepterat att intäkts- föra statliga investeringsbidrag och kostnadsföra utgifter för anlägg- ningsarbeten omedelbart, i stället för över hela nyttjandeperioden som är gängse i dag.2 Det bidrog till att ge va-infrastrukturen en mindre framskjuten plats i det kommunala planeringsarbetet. An- läggningarna fanns på plats fysiskt, men synliggjordes inte alltid i bokföringen. Kommunerna kunde under många år inrikta sig på att bygga upp strukturer för att hantera driften. Under samma tid fick arbetet med investeringar och tillgångsförvaltning för lite uppmärk- samhet.3 Nu när den första generationen allmänna va-anläggningar nått slutet av sin livslängd blir frågan om ansvaret för förnyelsen svår att bortse från.

13.2Nationellt intresse och nya krav

Frågan om vad som är statens och kommunernas roller när det kommer till investeringar i allmänna va-anläggningar är av intresse även fortsättningsvis. Kommunfullmäktige i de olika kommunerna har en nyckelroll i att upprätthålla anläggningens funktionalitet. De fattar beslut om taxorna och bestämmer därmed inkomsterna för va- organisationen. De kontrollerar också skuldsättning och större inve- steringsbeslut. De har även möjligheten att använda skattemedel för att täcka hål i va-organisationens ekonomi. Kommunfullmäktiges

1SOU 2016:32, s. 695 f.

2Se SOU 2004:64, s. 314 och RKR R2, s. 10.

3Svenskt Vatten (2023) Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp – En analys av investeringsbehov 2022–2040, s. 10.

342

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

olika planbeslut innebär även ställningstaganden till bland annat olika områdens lämplighet för bebyggelse.4 Kommunala beslut får också betydelse för den bebyggda miljöns utformning och lämplighet ur beredskaps- och klimatanpassningsperspektiv.

Staten har ställt grundläggande krav på att kommunen ska ordna och driva anläggningen. Kommunfullmäktige har haft stor frihet att välja hur högt den prioriterar va-anläggningens robusthet och ambitionsnivå i övrigt. Utredningen föreslår krav som syftar till att säkerställa en robust leverans av vattentjänster. Det mest direkta är kravet på anordningar för reservkapacitet. Till det kommer kravet på beredskapsplanering som förutsätter att beredskapsåtgärder ut- förs, vilket motsvarar ett indirekt krav på kapacitet. Därtill kan kravet på att leverera utöver normal hushållsanvändning om det behövs för att skydda angelägna allmänna intressen i vissa fall göra det nöd- vändigt att anpassa den allmänna va-anläggningen särskilt. De nya kraven tydliggör att kommunerna kommer att behöva genomföra investeringar som ökar de allmänna va-anläggningarnas robusthet.

Grunden för kommunal finansiering är att kommunen själv finan- sierar verksamheten inom sin rätt till skatte- och avgiftsuttag. Om kommuner får utökade krav genom lagstiftning bör dessa åtföljas av möjlighet till finansiering med annat än höjda skatter, enligt den så kallade kommunala finansieringsprincipen.5 Justering av generella statsbidrag till kommuner är den form för kompensation som den kommunala finansieringsprincipen utgår från. I avgiftsfinansierad verksamhet, såsom allmänna vattentjänster, kan ökat avgiftsuttag användas för att finansiera nya obligatoriska uppgifter. Det är möj- ligt för staten att skjuta till medel även för avgiftsfinansierad verk- samhet. Utredningen lämnar inga förslag om permanent ökning av generella statsbidrag till kommuner, utan resonerar i termer av att intresse och nytta för staten i specifika fall kan motivera finansier- ing motsvarande prestationen.

Om en uppgift är av nationellt intresse kan det vara ett skäl för staten att bidra med finansiering i någon form. Det kan för en all- män va-anläggning röra sig om funktioner av kommunöverskridande betydelse för hantering av fredstida krissituationer, för totalförsvaret

4Kommunfullmäktige beslutar i frågor om antagande av översiktsplan och detaljplan (3 kap.

19§ och 5 kap. 27 § PBL). Byggnadsnämnden beslutar om bygglov (9 kap. 20 § PBL).

5Finansdepartementet och SKL (2007) Den kommunala finansieringsprincipen.

343

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

eller för uppgifter inom Nato-samarbetet såsom att upprätthålla värdlandsstödet.

13.3Statlig finansiering i dag

För ställningstaganden i frågor om statlig finansiering på va-området bör de finansieringsinsatser staten i dag erbjuder belysas. Mot den bakgrunden går det att bygga vidare på befintliga insatser och vid behov komplettera med nya.

Staten ger generella statsbidrag till kommunsektorn framför allt via det kommunalekonomiska utjämningssystemet.6 Staten tillför också riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommun- sektorn. I sin redogörelse för statens styrning av kommunsektorn definierar Statskontoret de olika typerna av bidrag på följande sätt.

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva be- stämma över när det gäller vilka insatser och verksamheter som de ska använda pengarna till. Staten har då inga krav på hur kommu- nerna eller regionerna använder bidragen eller på någon viss presta- tion. Generella statsbidrag syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner. Dessa bidrag är fram- för allt medel som staten betalar ut och fördelar genom det kom- munalekonomiska utjämningssystemet.

Riktade statsbidrag är frivilliga för kommuner och regioner att ansöka om eller ta emot. Om de tar del av medlen måste de använda dem till en viss insats eller ett visst ändamål. De riktade statsbidra- gen har olika syften, men generellt ska de stödja bestämda kommu- nala eller regionala verksamheter.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har på grund av att staten har beslutat att kommunerna eller regionerna är skyldiga att utföra eller tillhanda- hålla något, till exempel en viss tjänst. Till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra uppgiften, oavsett om de får någon ersättning för det eller inte.

Redogörelsen tyder på att riktade statsbidrag ligger närmast till hands när det handlar om specifika investeringar på va-området. Tabell 13.1 ger en uppställning av de riktade statsbidrag av bety-

6Genomgången av statlig finansiering till kommuner baseras på Statskontoret (2024) Statens styrning med statsbidrag till kommuner och regioner 2023.

344

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

delse som rör utredningens områden, baserad huvudsakligen på Statskontorets lägesbild avseende 2023. Inga kostnadsersättningar utgick till dessa områden. De generella statsbidragen via anslaget till kommunalekonomisk utjämning är som nämndes störst. De är inte i första hand avsedda för va-området, men det står kommuner fritt att ta från dessa medel och ge tillskott till va-organisationen.

De riktade statsbidragen är följaktligen mest relevanta för att främja specifika va-investeringar inom beredskap och klimatanpass- ning. Utredningens urval av riktade statsbidrag av relevans för va-verksamhet återfinns inom fem utgiftsområden:

6.Försvar och samhällets krisberedskap,

19.Regional utveckling,

20.Klimat, miljö och natur,

23.Areella näringar, landsbygd och livsmedel och

24.Näringsliv.

Andra närliggande utgiftsområden är (25) Allmänna bidrag till kommuner som omfattar generella statsbidrag och (18) Samhälls- planering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik, men de inrymmer inte bidrag särskilt inriktade mot utredningens frågor.

Statsbidraget till kommuner för förebyggande åtgärder mot

naturolyckor inom utgiftsområde 6 har användningsområde inom både beredskap och klimatanpassning. Anslaget (2:4) Samhällets krisberedskap inom samma utgiftsområde med överenskommelser om krisberedskap och civilt försvar har också relevans. Den avi- serade ambitionsökningen inom civilt försvar generellt7 innebär att ytterligare insatser för va-beredskap kommer att kunna rymmas inom utgiftsområdets riktade statsbidrag till kommuner.

Inom utgiftsområde 19 finns medel för regional utveckling som kan innefatta va-åtgärder. Även statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner är relevant här, eftersom det i regel är mer utmanande för dessa kommuner att hålla sin va-anläggning i gott skick.

7Ds 2023:34 och prop. 2024/25:1.

345

Tabell 13.1 Riktade statsbidrag till va-beredskap med mera

Utredningens urval utifrån Statskontorets redogörelse med enstaka tillägg, miljoner kronor

Utgifts	Anslag Statsbidragets eller anslagets namn	Bidragsram	Utbetalt	Administrerande	Målgrupp(er)	Fördelningsnyckel
område		2023	kommun	myndighet(er)
			sektorn 2023

6	2:2	Statsbidrag till kommuner för före-	482*	477	MSB	Kommuner
		byggande åtgärder mot naturolyckor
6	2:4	Överenskommelse om regionernas	85	85	MSB	Regioner
		arbete med krisberedskap och civilt
		försvar 2023

Investerings-/projektbidrag m.m.

Grundbelopp och ersättning per invånare samt ersättning beroende på regionernas militärstrategiska läge

6	2:4	Överenskommelse om kommunernas	160	160	MSB	Kommuner	Bl.a. ersättning per invånarantal
		arbete med civilt försvar 2018–2020					och baserat på kommunernas militär-
		med revideringar till och med 2023.					strategiska läge
6	2:4	Överenskommelse om kommunernas	359	359	MSB	Kommuner	Olika, bl.a. grundbelopp med förbestämd
		krisberedskap 2023					summa per kommun och ersättning för
							investeringar utifrån invånarantal
19	1:1	Statsbidrag till socioekonomiskt	71	71	Tillväxtverket	30 utvalda kommuner	Investerings-/projektbidrag m.m.
		eftersatta kommuner (2018:152)
19	1:1	Regionala utvecklingsåtgärder	1 144	346	Tillväxtverket och	Kommuner, regioner, företag m.fl.	Investerings-/projektbidrag m.m.
					länsstyrelserna

19	1:3,	Europeiska regionala	2 090	352	Tillväxtverket/	Kommuner, regioner, företag m.fl.	Investerings-/projektbidrag m.m.
	1:4	utvecklingsfonden (2022:1379)			Programmen
20	1:11	Bidrag till dagvattenutredningar		4	Naturvårdsverket	Bl.a. kommuner, va-huvudmän,	Investerings-/projektbidrag m.m.
						universitet, högskolor, offentliga
						organisationer eller ideella
			25			föreningar

20	1:11	Bidrag för förvaltning av havsmiljö	950*	0	HaV	Myndigheter, kommuner, organi-	Investerings-/projektbidrag m.m.
		(2010:1341)				sationer, verksamhetsutövare
						och enskilda

Utgifts	Anslag	Statsbidragets eller anslagets namn	Bidragsram	Utbetalt	Administrerande	Målgrupp(er)	Fördelningsnyckel
område			2023	kommun	myndighet(er)
				sektorn 2023
20	1:11	Statsbidrag till kalkning av sjöar	950*	119	HaV och	Kommuner och regioner	Investerings-/projektbidrag m.m.
		och vattendrag (1982:840)			länsstyrelserna

20	1:11	Statligt stöd till lokala vatten-	950*	80	HaV och	Kommuner eller ideella	Investerings-/projektbidrag m.m.
		vårdsprojekt (LOVA-bidrag, 2009:381)			länsstyrelserna	sammanslutningar
20	1:16	Stöd till klimatinvesteringar	2 954*	315	Naturvårdsverket	Kommuner, regioner, företag,	Investerings-/projektbidrag m.m.
		(klimatklivet, 2015:517)				bostadsrättsföreningar och andra
						organisationer

20	1:19	Bidrag för skredsäkring vid Göta älv	115*	14	Statens geo-	Kommuner	Investerings-/projektbidrag m.m.
		(2018:213)			tekniska institut
20	1:3	Statligt bidrag till lokala natur-	99*	106	Naturvårdsverket	Kommuner	Investerings-/projektbidrag m.m.
		vårdsprojekt (LONA-bidrag, 2003:598)			och länsstyrelserna

20	1:4	Statsbidrag för avhjälpande av	762*	176	Naturvårdsverket	Länsstyrelser (därefter kommun	Investerings-/projektbidrag m.m.
		föroreningsskador (2004:100)			och länsstyrelserna	eller till en annan myndighet som
						är huvudman för avhjälpandet)
20	2:2	Forskningsrådet för miljö, areella	1 107*	-	Formas	Kommuner m.fl.	Investerings-/projektbidrag m.m.
		näringar och samhällsbyggande:
		Forskning

23	1:24	Forskningsrådet för miljö, areella när-	739*	-	Formas	Kommuner m.fl.	Investerings-/projektbidrag m.m.
		ingar och samhällsbyggande: Forsk-
		ning och samfinansierad forskning
24	1:2	Statsbidrag för stöd till forskning,	3 249*	192	Vinnova	Kommuner, regioner, företag	Investerings-/projektbidrag m.m.
		utveckling och innovation (2015:208)				och organisationer

* Bidragsramen gäller mer än enbart det aktuella bidraget och ska användas även för andra ändamål inklusive andra bidrag.

Källa: Baseras på Statskontoret (2024) Statens styrning med statsbidrag till kommuner och regioner 2023. Samtliga är av typen riktade statsbidrag.

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

Inom utgiftsområde 20 har anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vatten- miljö potential. Det inrymmer bidrag till förbättring av råvattenkällor och dagvatten som fördelas av Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket och länsstyrelserna. Även statsbidraget för avhjälpande av föroreningsskador kan användas till förbättrat råvatten. Stödet till klimatinvesteringar i Klimatklivet är relevant för klimatanpass- ningsåtgärder, liksom bidraget för skredsäkring vid Göta älv. Bidra- get till lokala naturvårdsprojekt (LONA-bidrag) kan i någon mån användas till klimatanpassningsåtgärder kopplade till exempelvis dagvattenhantering.

Statskontorets redogörelse tar inte upp hur stor del av anslagen till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) som betalats ut till kommuner. Anslagen ryms inom ut- giftsområdena 20 och 23 och finansierar bland annat projektmedel till kommuners klimatarbete. Till sin inriktning ligger Formas nära va-frågor. Därför har utredningen inkluderat Formas anslag i tabell 13.1, men utan uppgift om utbetalad summa till kommun- sektorn. Vinnovas stöd till forskning, utveckling och innovation ligger visserligen under utgiftsområde 24 Näringsliv, men kan gå till projekt som är till nytta för allmänna va-anläggningar, inte minst inom teknikutveckling.

Trafikverkets stöd för att främja hållbara stadsmiljöer8 exklude- rades i urvalet, eftersom det huvudsakligen riktas mot trafik. Bland de motprestationer av mottagande kommuner som godtas nämns ökat bostadsbyggande, men inte klimatanpassning av den allmänna va-anläggningen och dagvattenhantering i övrigt.

Genomgången av befintliga bidrag visar att det finns en god grund att bygga på avseende områdena beredskap, klimat och miljö. Utredningens uppgift blir att komplettera och eventuellt föreslå justeringar av dessa insatser.

8Förordning (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer.

348

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

13.4Förslag om nationellt va-investeringsprogram

Förslag: Ett nationellt va-investeringsprogram inrättas där staten och kommunerna tillsammans höjer ambitionsnivån i syfte att öka robustheten i leveransen av vattentjänster. Inom program- met får statlig medfinansiering i form av investeringsbidrag ges för beredskaps- och klimatanpassningsåtgärder. Utredningen föreslår 1 miljard kronor per år i investeringsbidrag som statlig medfinansiering. Bidrag ska kunna sökas av respektive kommun.

För såväl beredskaps- som klimatanpassningsbidrag föreslår utredningen att bidragets nivå görs beroende av att kommunen visar att man har en förnyelsetakt som motsvarar en procent per år, eller visar att den förnyelsetakten successivt kommer att uppnås under en period om tjugo år. Det betyder att ett eventu- ellt investeringsgap måste tas igen med minst en tjugondel per år och att förnyelsetakten är en procent senast efter 20 år. Efter respektive år kan det utvärderas om ambitionen på en tjugondel har klarats av. Utredningen föreslår att de båda bidragens storlek också görs beroende av att kommunen visar att för beredskaps- respektive klimatanpassningsåtgärderna nödvändiga ersättnings- investeringar utförs utan statlig medfinansiering.

Om båda kriterierna är uppfyllda får kommunen 100 procent av beredskapsinvesteringen ersatt. Om ett av kriterierna är upp- fyllt får kommunen ett bidrag som motsvarar 75 procent av in- vesteringen. Om inget av kriterierna är uppfyllt ges ersättning med 50 procent.

En nödvändig förutsättning för bidrag till klimatanpassnings- åtgärder är att kommunen visar att avgifter debiteras för bort- ledande och rening av vatten från allmän platsmark i enlighet med 27 och 28 §§. Vidare ska bidrag för klimatanpassningsåtgärder inte heller kunna utgå för åtgärder som behövs på grund av kom- munala planbeslut och bygglovsbeslut. Det förutsätts därför att kommunen noggrant redogör för de kommunala planbeslut och bygglovsbeslut som har relevans för åtgärderna och behoven av dem.

349

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

Om alla kriterier för klimatinvesteringar är uppfyllda ska bi- draget motsvara 75 procent av klimatinvesteringen. Om ett av de kriterier som avser förnyelsetakt respektive nödvändiga ersätt- ningsinvesteringar är uppfyllda kan bidraget bli högst 50 procent. Om inget av de två kriterierna är uppfyllt kan bidraget bli högst

25procent.

De föreslagna bidragsnivåerna utgår från en analys av inve-

steringsbehovet nationellt och bör återkommande revideras ut- ifrån förnyad analys.

Att säkerställa en robust leverans av vattentjänster är viktigt även för andra än de lokala avgifts- och skattekollektiven. Staten var drivande i att sprida modern vattenförsörjning och sanitet över hela landet i mitten av förra århundradet och det framstår som naturligt att staten och kommunerna gemensamt tar steg när krav kopplade till beredskap och klimatanpassning tillkommer.

Utredningen föreslår krav på anordningar för reservkapacitet och en beredskapsplanering som förutsätter beredskapsåtgärder. Reservkapacitet är av betydelse för både beredskapsarbete och klimatanpassning. Reservkapacitet utifrån klimatanpassning kan syfta till att undvika problem till följd av ökad nederbörd eller torka. I beredskapsarbetet ingår bland annat åtgärder som krävs för att klara av att tillhandahålla värdlandsstöd utifrån Nato-samarbetet. Det finns samtidigt mycket stora behov av att byta ut föråldrade delar av allmänna va-anläggningar som kapitel 10 visade.

Behovet av reservkapacitet och beredskapsåtgärder står i relation till hur väl den allmänna va-anläggningen fungerar i normala fall. Om anläggningen ofta drabbas av leveransstörningar behövs större satsningar på reservkapacitet än om anläggningen vanligtvis funge- rar väl. Klart är att de nya kraven synliggör att kommunerna även behöver hålla en god och robust nivå på den allmänna va-anlägg- ningens normala funktionalitet och leveransförmåga.

Inom investeringsprogrammet ser utredningen att vissa invester- ingar som även rör den allmänna va-anläggningens normala funk- tionalitet kan vara nödvändiga för att förverkliga en specifik åtgärd inom beredskap eller klimatanpassning. Det kan röra sig om extra anläggningskapacitet som krävs för att ansluta föreslagna så kallade

350

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

trygghetspunkter9 där människor kan samlas vid kris eller för att ansluta reservvattentäkter. Åtgärden förbättrar anläggningens var- dagskapacitet, men är samtidigt nödvändig för att verkställa en specifik fristående beredskaps- eller, i förekommande fall, klimat- anpassningsåtgärd.

Det svenska försvarets behov av allmänna vattentjänster till militär verksamhet, såsom till exempel sjukvård, utgör ett natio- nellt intresse som kan motivera statlig finansiering. Sådana behov har förstärkts genom Nato-medlemskapet. Nya krav innebär att kommunerna på kort tid behöver ställa om med investeringar de inte har planerat för. På längre sikt är det rimligt att begära att kommunerna väger in kostnader för reservkapacitet och bered- skapsåtgärder i avgiftsuttaget. För att få arbetet att starta omedel- bart och tidigarelägga investeringar kan staten spela en roll.

Sammantaget behöver de årliga va-investeringarna öka med

10 miljarder kronor i genomsnitt fram till 2040 eller längre, enligt uppskattningen i kapitel 10. Den största delen består i att byta ut föråldrade anläggningsdelar. Osäkerheterna i uppskattningarna är betydande och investeringarna kan fördela sig ojämnt mellan åren. Att investeringsunderskottet är stort är däremot säkert.

Behovet av klimatanpassningsåtgärder har uppskattats kunna uppgå till 4 miljarder kronor per år utifrån samma underlag. Den nuvarande nivån på klimatanpassningsinvesteringar är inte känd.

Underlagsrapporten ger ingen fullständig uppskattning av invester- ingsbehov kopplade till nya krav inom beredskap, men redovisar en uppskattning avseende vattenverk om behov av drygt 100 miljoner kronor ytterligare per år.10 Den uppskattningen utgår från betydligt mindre långtgående krav på reservkapacitet än vad utredningen före- slår. Vi ser det därför som rimligt att anta att det sammantagna be- hovet av beredskapsinvesteringar kan väntas att ligga närmare klimat- anpassningsinvesteringarna i nivå.

Utredningen har samtidigt identifierat att en inte obetydlig del av de investeringar som har betydelse för klimatanpassning och beredskap rör utbyte av föråldrade anläggningsdelar och faller inom det större området ersättningsinvesteringar. De anläggningsdelar

9Se förslaget om trygghetspunkter i SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 321.

10Svenskt Vatten (2023) Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp.

351

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

som ersätter kan bättre anpassas till behoven ur beredskaps- och klimatanpassningssynpunkt.

Utredningen anser att det är lämpligt att ett nationellt va-inve- steringsprogram först och främst utgår från stärkt beredskap och klimatanpassning inklusive reservkapacitet. På dessa områden före- slår utredningen också nya krav. Eftersom förutsättningarna ändras för kommunerna med uttryckliga krav på reservkapacitet och bered- skapsplanering i vattentjänstlagen, är det motiverat med ett natio- nellt investeringsprogram för att starta det arbetet.

Klimatanpassningsåtgärder kan röra både översvämning och torka. Åtgärder för reservkapacitet och krisberedskap kan överlappa klimat- anpassning i den mån det handlar om att hantera risker som beror på klimatförändring.

Utredningen anser det lämpligt att kommunen, som beslutar om taxor och investeringsplaner med mera, ska söka bidragen. Bidragen ska dock oavkortat förmedlas vidare till va-organisationerna.

Alla kommuner bör få möjlighet att söka investeringsbidrag till direkta beredskaps- och klimatanpassningsåtgärder. Kommunen bör dock helt bekosta ersättningsinvesteringar som i det enskilda fallet är nödvändiga för en viss beredskaps- eller klimatanpassnings- åtgärd.

Utgångspunkten för att investeringsbidrag ska få delas ut är att det finns ett faktiskt behov av investeringsåtgärder inom program- mets kriterier. Genom att ställa krav på detta kan medfinansieringen ge ett större genomslag per krona eftersom anläggningens robust- het stärks mer, och investeringstakten ökar mer, än vad som annars hade varit fallet. Vi bedömer att en sådan konstruktion har förut- sättningar att bidra till uppfyllnad av det nationella mål som utred- ningen föreslagit.

Som vi beskrivit tidigare har kommunfullmäktige en nyckelroll i frågor som rör kommunens hantering av va-ekonomiska frågor och behovet av klimatanpassningsåtgärder. Hur kommunfullmäktige hanterar dessa frågor får betydelse för möjligheten till statlig med- finansiering. Kommunfullmäktiges syn på investeringsåtgärder ska framgå av den investeringsplan som utredningen föreslår i kapitel 11.

352

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

Utredningen föreslår följande kriterier för medfinansiering. För beredskapsinvesteringar föreslår utredningen två kriterier:

1.Kommunen ska visa att man har en förnyelsetakt som motsvarar 1 procent eller visar att den förnyelsetakten successivt kommer att nås inom tjugo år. Det betyder att ett eventuellt investerings- gap måste tas igen med minst en tjugondel per år. Om takten ökar snabbare ett år kan ökningen nästa år vara något lägre utan att bidraget riskeras. Efter respektive år kan det utvärderas om ambitionen har klarats av.

2.Kommunen ska visa att för beredskapsåtgärderna nödvändiga ersättningsinvesteringar utförs och bekostas inom kommunen.

Om båda kriterierna är uppfyllda får kommunen 100 procent av beredskapsinvesteringen ersatt. Om enbart ett av kriterierna är uppfyllt får kommunen ett bidrag som motsvarar 75 procent av investeringen. Om inget av kriterierna är uppfyllt ges ersättning med 50 procent.

För klimatanpassningsåtgärder föreslår utredningen fyra kriterier:

1.Motsvarande punkt 1 för beredskapsinvesteringar.

2.Motsvarande punkt 2 för beredskapsinvesteringar.

3.Kommunen ska visa att avgifter debiteras för bortledande och rening av vatten från allmän platsmark i enlighet med 27 och

28 §§ vattentjänstlagen. Om så inte sker kan bidrag inte erhållas.

4.Bidrag ska inte kunna utgå för klimatanpassningsåtgärder som behövs på grund av kommunala planbeslut och bygglovsbeslut. Det förutsätts därför att kommunen noggrant redogör för de kommunala planbeslut och bygglovsbeslut som har relevans för åtgärderna och behoven av dem samt visar att besluten inte har orsakat behoven.

Om alla kriterier är uppfyllda ska bidraget motsvara 75 procent av klimatinvesteringen. Om ett av kriterierna förnyelsetakt och nöd- vändiga ersättningsinvesteringar är uppfyllt kan bidraget bli 50 pro- cent. Om inget av de två kriterierna är uppfyllt kan bidraget bli

25 procent.

För att på nationell nivå få ned investeringsskulden på en hanter- bar nivå krävs en förhöjd investeringstakt under två årtionden upp-

353

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

skattningsvis.11 Investeringsbehovet uppskattas som årsmedelvärde, men väntas fördela sig ojämnt under perioden beroende på när olika projekt genomförs. Det kommer därför att krävas förnyad analys av investeringsbehov och kommuners finansieringskapacitet återkom- mande för att hitta adekvata nivåer för statlig finansiering. Efter en tid bör utfall och återstående behov utvärderas och nivåerna av statlig medfinansiering och beviljandegrunderna kunna justeras.

Riktat statsbidrag utifrån ansökningar

Utformningen av investeringsbidrag kan göras på huvudsakligen två sätt som är relevanta i sammanhanget. Det ena sättet är att kom- muner söker investeringsbidrag för ändamålet. Det förfarandet framstår som vanligt förekommande bland urvalet av riktade stats- bidrag i tabell 13.1.12 Den stora nackdelen är att kommunerna med de största behoven har minst förmåga att arbeta med ansökningar.13 För både givare och mottagare innebär ansökningar administration, vilket motsvarar en kostnad.

Det andra sättet är att statsbidrag fördelas automatiskt utifrån parametrar som ringar in den ungefärliga behovsnivån. Det skulle lösa problemet med allokering till de mest behövande. De bidrag vars fördelningsnyckel kommer närmast det förfarandet i tabell 13.1 är MSB:s bidrag utifrån överenskommelser om krisberedskap och civilt försvar där fördelningsgrunden invånarantal justeras utifrån militärstrategiskt läge. Den viktigaste nackdelen är att det kan vara resurskrävande att ta fram de parametrar som krävs. Med tanke på att investeringar i den allmänna va-anläggningen till sin karaktär be- höver planeras långsiktigt och strukturerat, bedömer vi att det trots de nämnda nackdelarna kan vara mest kostnadseffektivt med ett an- sökningsförfarande. Alla kommuner behöver säkerställa en förmåga till investeringsplanering. Det kan med fördel ske i samverkan med andra kommuner. Utredningens förslag i avsnitt 9.5 om en nationell insats för att stärka den kommunala samverkan är här värdefull för

11Se kapitel 10 och Svenskt Vatten (2023). Ersättningsinvesteringar av inte minst lednings- nät kommer att krävas löpande under överskådlig tid. Den förhöjda takten syftar på behov av åtgärder inom flera områden som väntar samtidigt under den närmaste tiden till följd av uppskjuten förnyelse och nya krav.

12Se även diskussion om grunder för riktade statsbidrag i anslutning till SOU 2024:50 Nätt och jämnt, s. 185 och SOU 2024:29 Goda möjligheter till ökat välstånd, s. 516.

13Se resonemanget i kapitel 9.

354

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

möjligheten för mindre kommuner att nå den förmåga till invester- ingsplanering som behövs. Förmåga till investeringsplanering kan antas hänga samman med förmåga att söka investeringsbidrag.

Med tanke på investeringarnas storlek och svårigheterna att med exakthet förutse under vilket budgetår en viss utgift uppstår är det en fördel om kommuner kan få sin ansökan om investeringsbidrag beviljad i förväg med villkor som ger en flexibilitet i när medlen kan rekvireras.14 Det kan åstadkommas genom följande bestämmelser om prövning och beslut och om utbetalning av bidrag. Om bidraget avser en åtgärd som inte är utförd, ska myndigheten i beslutet ange när åtgärden senast ska vara utförd. Ett bidrag får inte betalas ut innan utgiften för den åtgärd som bidraget avser har uppstått.15 Bidrag ska betalas ut successivt vartefter projektets utgifter uppstår.

Subventionerade lån från staten till kommuner är ett tänkbart alternativ eller komplement till investeringsbidrag. Utredningen ser investeringsbidrag som ändamålsenligt för att snabbt stimulera en ökning av investeringar och inriktar sitt förslag på den åtgärden för att det är högt prioriterat att så snabbt som möjligt stärka robust- heten och beredskapen. Det utesluter inte andra åtgärder såsom lån med garanterad räntenivå eller räntefria lån.

13.4.1Skalbarhet och budgetering

Nivån på bidragsgivningen kan anpassas till olika politiska ambitions- nivåer utifrån det uppskattade investeringsbehovet. Konsekvenserna av att välja en större bidragsram blir att kommunerna snabbare kan nå robusthet. Genom att gynna va-verksamheternas ekonomi kan de även ha indirekta positiva effekter genom att utöka utrymmet för andra investeringar, vilka det finns stort behov av.

Med tanke på de betydande osäkerheterna i uppskattningarna, och att de uttrycks som genomsnitt per år till 2040, utgår utredningen från en försiktig uppskattning av behov som grund för sitt förslag om bidragsnivå under en första tvåårsperiod. Nivån ska sedan juste- ras utifrån fortsatt analys.

Det direkta behovet av klimatanpassningsinvesteringar motsvarar 4 miljarder kronor per år, enligt ovan, och det är inte känt i vilken

14Se exempel på en sådan konstruktion i förordningen (2019:525) om statligt stöd för instal- lation av laddningspunkter för elfordon.

15Om ansökan omfattar utgifter vid flera tidpunkter får myndigheten betala ut bidrag från det att den första utgiften uppstått.

355

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

mån kommunerna täcker behovet i dag. Behovet av beredskaps- investeringar har inte fullt ut uppskattats, eftersom de tillkommande kraven varit okända, men ett antagande utifrån utredningens förslag är att ytterligare investeringar om 2 miljarder kronor per år inte är en överdrift. Detta gäller åtminstone inte under de tio första åren när kommunerna förväntas öka sin reservkapacitet och höja bered- skapen i övrigt.

Sammantaget motsvarar det en investeringsvolym om 6 miljar- der kronor per år som skulle kunna ligga till grund för statsbidrag inom beredskap och klimatanpassning. För vissa projekt kan andra statliga investeringsbidrag sökas, vilket avsnitten 13.5.1 och 13.5.2 utvecklar vidare. Kommuner investerar dessutom inom dessa om- råden redan i dag. Det nationella va-investeringsprogrammet behö- ver alltså inte ensamt generera hela den investeringsvolymen, men det är möjligt att använda statsbidrag som ett verktyg för att höja investeringsnivån upp till den referenspunkten.

Det föreslagna investeringsbidraget innebär medfinansiering, det vill säga att kommunen står för en del av utgiften och staten bidrar till en del av utgiften Utredningen föreslår statlig medfinan- siering motsvarande en bidragsram om 1 miljard kronor per år under en inledningsfas om två år. Genom att motprestationer be- kostade av kommunerna själva ger högre statlig medfinansiering kan den sammanlagda investeringsökningen bli betydligt större än vad staten bidrar med. Om kommunerna står för ökad förnyelse och anpassning av va-anläggningen som krävs för beredskaps- och klimatanpassningsinvesteringar om ett antal miljarder kronor, ger det en ökning av investeringsvolym som är väsentligt större än investeringsbidraget. Kommunernas möjligheter att öka sina inve- steringar i övrigt genom ökat avgiftsuttag kan höja investerings- volymen ytterligare inom andra områden än beredskap och klimat- anpassning. Utredningen bedömer det som väl underbyggt att den föreslagna nivån på statlig medfinansiering inte är överdriven och därför kan tillämpas under en inledningsfas fram till fördjupad behovsanalys och justering av programmet.

Två år kan vara en lämplig längd på inledningsfasen. Under den tiden bör en myndighet, vilken inte behöver vara den som fattar be- sluten om bidrag, ansvara för att ta fram en djupgående analys av det totala investeringsbehovet som ska ligga till grund för en finjuster- ing av inriktning och nivåer för de totala bidragen inför nästa pro- gramperiod. Nästa programperiod bör vara längre, exempelvis

356

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

fem år. Ett skäl för den längden är att investeringsprojekten tar flera år att planera och utföra. Ett annat är de kommunala besluts- processerna. Mandatperioden vid val till kommunfullmäktige är fyra år. För att ge tillräcklig tid åt de kommunala beslutsprocesserna att hantera en markant ambitionshöjning är det rimligt att en första ordinarie programperiod är längre än en mandatperiod.

Ytterligare ett skäl för att börja med en avgränsad period och sedan justera är de nämnda osäkerheterna i uppskattningarna av investeringsunderskott och investeringsbehov. Uppskattningarna syftar dessutom på genomsnitt per år över två årtionden, vilket innebär att variation från år till år kan förekomma.

Av flera skäl bör de samlade investeringsbidragen kunna ökas successivt. En alltför ambitiös satsning från start riskerar att inte kunna utnyttjas fullt ut. Om budgeterade medel inte används får det negativa följder inom andra områden, givet en begränsad stats- budget. Dels behöver kommunerna planera och fatta beslut om åtgärder och finansiering, inklusive taxa, vilket vi konstaterat är en tidskrävande process. Dels riskerar en massiv ökning av va-invester- ingar leda till brist på personal, enligt vad utredningen har erfarit,16 vilket kan leda till lägre investeringsökning än motsvarande ramen för den statliga medfinansieringen. Riskerna ska samtidigt inte överdrivas.

Sammantaget ser utredningen skäl att föreslå 1 miljard kronor per år i investeringsbidrag som statlig medfinansiering. Med den nivån under två inledande år är det möjligt att hantera uppbyggnad av administrativa processer och sprida medvetenhet om möjligheten. Förslaget innehåller ingen begränsning av medfinansieringsgrad. Den handläggande myndigheten avgör utifrån de givna kriterierna i vilken omfattning som bidrag kan beviljas.

Anslag för att finansiera ett nationellt va-investeringsprogram

MSB:s rapport om hur det civila försvaret kan skalas upp inkluderar investeringar för dricksvatten även i det minst ambitiösa av tre scena- rier.17 Området prioriteras alltså högt inom civilt försvar. Det inve- steringsprogram inom civilt försvar avseende dricksvatten och avlopp

16Se även Svenskt Vatten (2024) VA-organisationernas kompetensbehov – Resultat från en enkät- undersökning till Svenskt Vattens medlemmar.

17MSB (2023) Framåtanda.

357

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

som nu utarbetas myndighetsövergripande inriktar sig på åtgärder som inte rör funktionalitet och robusthet redan i fred.18 MSB och Försvarsberedningen har uttryckt en förväntan om att de omfattande grundläggande investeringsbehoven tillgodoses. Enligt Försvars- beredningen är det lämpligt att finansiering för att upprätthålla en allmän va-anläggnings normala förmåga tas från andra områden än satsningar på civilt försvar.19 Utredningen ser mot den bakgrunden att omprioritering av anslag rörande civilt försvar endast bör ske i begränsad omfattning motsvarande den nytta som väntas tillföras på området.

Ur totalförsvarssynpunkt är det alltså positivt om en insats mot- svarande utredningens va-investeringsprogram införs, men ytterli- gare finansieringskällor krävs för den del som rör annan beredskap än civilt försvar och klimatanpassning. Tabell 13.2 visar potentiella utgiftsområden tillsammans med budgeterad ram för budgetåret 2024.

Tabell 13.2 Urval utgiftsområden relaterade till va-upprustning

Budgetåret 2024

Utgiftsområde				Miljoner kronor
6	Försvar och samhällets krisberedskap			132 793
	1.	Försvar	125 507
	2.	Samhällets krisberedskap	6 768

18	Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande
	samt konsumentpolitik			6 088
	1.	Samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande
	och lantmäteriverksamhet		5 800

19	Regional utveckling			3 922
20	Klimat, miljö och natur		19 485

23	Areella näringar, landsbygd och livsmedel			24 315
25	Allmänna bidrag till kommuner		174 280

Källa: Sammanställning baserad på budget för 2024 justerad till och med prop. 2024/25:6 med extra ändringsbudget lämnad 11 september 2024.

Investeringar för beredskap och klimatanpassning av den allmänna va-anläggningen är till nytta inte bara för kommunen och dess be- folkning. Det motiverar annan finansiering än kommunernas gene-

18MSB (2023) Framåtanda, Livsmedelsverket 2023/04981 Bedömning av förslagen i Kraft- samling – Beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten och MSB (2024) Samlad bedömning av genomförbarheten av Försvarsberedningens delrapport ”Kraftsamling” – MSB:s redovisning av regeringsuppdrag (Fö2023/01997).

19Ds 2023:34, s. 194.

358

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

rella statsbidrag. Analysen av investeringsbehov och investerings- underskott i kapitel 10 kan tas som utgångspunkt för en diskussion om relativ fördelning. Kategorin som där kallas Folkökning m.m. kan räknas bort eftersom kommunerna förväntas använda va-avgifter till att täcka de delarna. Såväl behov som underskott utgörs till största delen av ersättningsinvesteringar. Det är oklart hur mycket av dessa som rör beredskap och klimatanpassning. Direkta klimat- anpassningsåtgärder motsvarar betydande belopp, medan beloppen till beredskap i övrigt är okända. Utifrån de nya krav som utred- ningen föreslår går det att anta att även beredskapsåtgärderna blir betydande. Vissa beredskapsåtgärder sammanfaller med klimat- anpassning. Den ökning av robusthet som det innebär att byta ut föråldrade delar gynnar i allmänhet försvaret och det övriga sam- hällets krisberedskap. Oftast går det inte att enkelt peka ut vilken robusthetstärkande åtgärd som gynnat totalförsvar respektive kris- beredskap i övrigt, om det inte rör sig om exempelvis en anläggning som uppförts helt för militära ändamål.

Utredningen ser det generellt som rimligt att omprioritera från de utgiftsområden vars verksamheter gynnas av de ytterligare inve- steringarna i proportion till den uppskattade nyttan. De politik- områden som bör bli föremål för omprioritering får nytta av bidraget både genom att staten medfinansierar åtgärder och genom att kom- muner kompletterar med återstående finansiering. Sammanlagt läggs alltså mer medel på det området än motsvarande minskningen av anslagsmedel. Försvar och samhällets krisberedskap är ett utgifts- område som direkt rör investeringsbidragets ändamål. Den anslags- post som rör statsbidraget till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor skulle kunna anpassas så att medlen får användas antingen till det statsbidraget eller till va-investeringsprogrammet. Det skapar en flexibilitet och effektivitet i nyttjandet av de anslagna medlen. Om de godkända ansökningarna inom ett av områdena mot- svarar en mindre del av anslagsposten ett visst år är det möjligt att bevilja mer bidrag inom det andra området. Motsvarande tillväga- gångssätt går att tillämpa på andra anslagsposter och statsbidrag som utredningen har tagit upp.

Klimat, miljö och natur är ett annat utgiftsområde som direkt rör investeringsbidragets ändamål, både genom klimatanpassning och genom miljö- och hälsoskydd kopplat till avlopp. Areella näringar, landsbygd och livsmedel är relevant utifrån att det utgiftsområdet rör

359

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

försörjning av dricksvatten. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik har betydelse för dagvatten- hantering som kan utgöra klimatanpassning. Regional utveckling är av betydelse på ett övergripande plan, särskilt för sådana åtgärder som rör flera kommuner.

Utredningen har övervägt omprioritering av medel från utgifts- området Allmänna bidrag till kommuner. Motiveringen skulle då vara att landets befolkning gemensamt har nytta av åtgärderna, samtidigt som den enskilda kommunen får särskild nytta. Dessutom har kom- muner med sin beskattningsrätt ytterligare ett verktyg för att vid be- hov täcka upp inkomstbortfall. Nackdelen är att det då inte blir en de facto satsning från staten till kommunsektorn. Minskningen av generella statsbidrag skulle riskera att gå ut över kommunernas möj- ligheter att fullgöra sina obligatoriska uppgifter. Utredningen ser därför hellre att en omprioritering av medel tar siktet på anslag kopp- lade till verksamhet som direkt rör beredskap och klimatanpassning.

Statligt lån alternativ finansiering av va-investeringsprogram

Statlig medfinansiering till kommunal infrastruktur finansieras van- ligtvis genom anslag i statens budget. Undantagsvis tar staten upp lån för sin medfinansiering. Lånefinansiering kan ske genom att riksdagen beslutar i särskild ordning,20 eller genom anpassning av budgetsaldot.

Va-investeringarna uppfyller med sin mångsidiga samhällsnytta och långsiktighet kriterier som kan motivera statlig medfinansiering, även med lån. Det är uppenbart att en process med riksdagsbeslut i det enskilda fallet skulle bli administrativt ohanterlig för de allra flesta va-investeringsprojekt, men skäl finns för staten att helt eller delvis låna till medfinansiering av utökade va-investeringar. De ger nytta för beredskap och klimatanpassning som kommer fler till del än avgiftskollektivet och kommunen. Anläggningstillgångar inom va har ofta fortsatt användas efter att de är avskrivna, vilket talar för stor samhällsnytta per satsad krona.

Den omprioritering av medel från utgiftsområden i statens bud- get som beskrevs ovan innebär betydande negativa konsekvenser inom de områden där medelstilldelningen minskas. Ett sätt att und-

207 kap. 6 § budgetlagen (2011:203).

360

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

vika de negativa konsekvenserna är en statlig lånefinansiering av hela eller en del av statens bidrag till va-investeringsprogrammet. Efter- som samhällsnyttan av robusta allmänna va-anläggningar är uppen- bar och varaktigheten mycket lång kan det vara onödigt att skapa den lika uppenbara samhällskostnaden av minskade anslag på närliggande områden.

På vissa områden kan va-investeringsprogrammet överlappa be- fintliga statsbidrag. Utredningens utgångspunkt är att ett projekt som beviljas investeringsbidrag i annan ordning inte kan finansieras genom det nationella va-investeringsprogrammet.

13.5Andra statliga initiativ att förhålla sig till

13.5.1Beredskap

Bedömning: Investeringar som är helt avgränsade till civilt för- svar bör finansieras via det investeringsprogram inom civilt för- svar som redan är under uppbyggnad. Utredningsförslagets natio- nella va-investeringsprogram kan finansiera investeringar som delvis rör civilt försvar, men inriktas i huvudsak på övriga bered- skapsåtgärder och klimatanpassning.

Utredningens nya krav inom beredskap motiverar statlig finansier- ing på området. Ett förslag om investeringsprogram för civilt försvar avseende dricksvatten och avlopp bereds myndighetsövergripande.21 Det senaste förslaget omfattar 600 miljoner kronor per år. Det är önskvärt att utredningens förslag och det förslaget anpassas så att de kompletterar varandra. Åtgärder som kan avgränsas till civilt försvar helt och hållet bör hanteras inom investeringsprogrammet för civilt försvar. Åtgärder som delvis berör civilt försvar och delvis kompletterande investeringar i den allmänna va-anläggningen eller klimatanpassning bör hanteras inom det nationella va-investerings- program utredningen föreslår.

Även kompletterande investeringar i den allmänna va-anläggningen som skapar nödvändiga förutsättningar för en viss beredskapsinvester-

21MSB (2023) Framåtanda, Livsmedelsverket 2023/04981 Bedömning av förslagen i Kraft- samling och MSB (2024) Samlad bedömning av genomförbarheten av Försvarsberedningens delrapport ”Kraftsamling”.

361

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

ing kan bli föremål för bidrag från det nationella va-investerings- programmet. Det gäller kompletteringar av åtgärder både för civilt försvar och beredskap i övrigt. På det sättet kan utredningens för- slag understödja det program inom civilt försvar som nu bereds. Ett sätt att säkerställa att överlappning undviks är att slå ihop de för- slagna programmen till ett, där en del rör civilt försvar, en del bered- skap i övrigt och en del klimatanpassning. De delar som inte rör civilt försvar skulle även då finansieras med andra medel än de plane- rade ökade anslagen till civil försvar.

Bland de nuvarande riktade statsbidragen på området finns MSB:s överenskommelser om kommunernas arbete med civilt försvar och krisberedskap. Utredningen anser att kommunernas arbete med civilt försvar och krisberedskap bör främjas i en eller annan form och att va-beredskapsperspektivet är viktigt i det sammanhanget. Statsbidra- get till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor är relevant för beredskap och klimatanpassning och utredningen gör ingen annan bedömning än den som motiverar bidraget i dag. I dis- kussionen om hur va-investeringsprogrammet kan finansieras ser utredningen en möjlighet att styra om medel från det statsbidraget för att rikta användningen tydligt till motsvarande projekt specifikt inom va-området.

13.5.2Klimat, miljö och hälsa

Bedömning: Det nationella va-investeringsprogrammet kan kom- plettera de finansieringsmodeller för klimatanpassning i stort som utreds i särskild ordning. Utredningen avstår från att föreslå in- vesteringsbidrag för skydd av miljö och hälsa men anser att be- hovet av ytterligare insatser på det området bör analyseras vidare i samband med arbetet med kommande implementering av EU:s reviderade avloppsdirektiv.

Klimatanpassning är ett intresse som går utöver det lokala va-kol- lektivets intresse som kapitel 10 beskrev. Översvämningar orsakar omfattande skador. Försäkringsmöjligheter påverkas när översväm- ningsskadorna ökar. Alla fastighetsägare i ett område påverkas om försäkringsbolag slutar försäkra på grund av för hög skadefrekvens, inte bara va-kollektivet. Kommunen kan bli skadeståndsskyldig vid

362

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

översvämning, vilket drabbar det lokala skattekollektivet. Även torka kan innebära problem som drabbar brett.

För den enskilda fastighetsägaren har det varit svårt att förutse alla följder av klimatförändringarna. Både kommunerna och staten hade dessutom kunnat göra mer för att förebygga skador. Det motiverar att vissa bördor för klimatanpassning i vissa fall fördelas från va-kollektivet genom statlig finansiering. Samtidigt har kom- munen en roll i förebyggande arbete genom översiktsplanering, detaljplanering och beviljande av bygglov, vilket har betydelse inte minst för dagvattenhantering. För vissa klimatanpassningsåtgärder förutsätts kommunerna framgent bära kostnaderna. Enligt progno- sen av investeringsbehov krävs varje år ungefär 4 miljarder kronor till klimatanpassning och relaterade anpassningsåtgärder. Det är svårt att bedöma hur mycket kommunernas investeringar behöver öka för att nå dit.

När det gäller att förebygga negativa effekter av torka och rå- vattenbrist i övrigt finns exempel på en statlig insats i närtid med gott utfall, det så kallade dricksvattenstödet för insatser syftande till bättre vattenhushållning och bättre tillgång till dricksvatten.22 En utvärdering visade att stödet användes ändamålsenligt till insat- ser för att förebygga torka och i övrigt hushålla med vattenresur- sen.23 Stödet infördes 2019, men sedan 2023 har staten inte avsatt medel till det. Utredningen ser ett värde i att stödet fortsätter att utbetalas.24 Insatsen bidrar även positivt ur beredskapssynpunkt genom ökad reservkapacitet och ger miljönytta genom effektivare resurshushållning. Budgetmässigt placerar sig dricksvattenstödet inom det breda havs- och vattenmiljöanslaget som rymmer flera andra för utredningen relevanta insatser. Bidrag till dagvattenutred- ningar är en sådan. För att bygga upp den kunskap som i framtiden kan ligga till grund för omfattande investeringsprojekt inom dag- vattenhantering ser utredningen positivt på att utvidga programmet för bidrag till dagvattenutredningar.

22Förordning (2019:556) om statligt stöd för bättre vattenhushållning.

23Lindhe (2023) Utvärdering av statsstödet för en säkrad tillgång till dricksvatten och en bättre vattenhushållning.

24Med inflationsjustering skulle samma ambitionsnivå som 2022 innebära att högst 112 miljoner kronor får användas för bidrag enligt förordningen (2019:556) om statligt stöd för bättre vattenhushållning. Värden för budgetåret 2022 från Regleringsbrev för budgetåret 2022 avse- ende Havs- och vattenmyndigheten. Åtgärden låg inom anslaget 1:11 ap.2, den del av Åtgär- der för havs- och vattenmiljö som disponeras av Havs- och vattenmyndigheten, med ramen

1130 miljoner kronor 2022. Inflationsjustering med KPI (prognos för årsmedel 2024) till 2024 års priser.

363

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

Stöd till klimatinvesteringar genom Klimatklivet är en möjlighet som erbjuds kommuner, företag och fastighetsägare där utredningen ser utrymme att ytterligare betona klimatanpassning av va-anlägg- ningar. Utredningen noterar att det erbjuds bidrag för skredsäkring vid Göta älv, men gör ingen bedömning av den insatsens prioritet i förhållande till andra klimatanpassningsåtgärder.

Insatser för att stödja fastighetsägares klimatanpassning är nöd- vändigt som komplement till insatser för att klimatanpassa den all- männa va-anläggningen. Inläckage från fastighetsägares ledningar till den allmänna va-anläggningens spillvattenledningar motverkar annars kommunala klimatanpassningsåtgärder och arbete för att hålla ledningsnätet tätt i övrigt. Utredningen belyser behovet av åtgärder på fastighetsägares va-installationer i avsnitt 6.3.2.

Den pågående Klimatanpassningsutredningen arbetar för att främja investeringar för översvämningsskydd med mera genom en ny finansieringsmodell där de aktörer som drar nytta av åtgärden samfinansierar. En sådan finansieringsmodell för klimatanpassnings- åtgärder i ett större perspektiv än allmänna va-anläggningar kan komplettera våra förslag. Förslag om statliga bidrag ligger utanför Klimatanpassningsutredningens uppdrag. De nya krav inom miljö- och hälsoskydd som beskrivs i avsnitt 10.1.4 kan motivera statlig finansiering på området. Frågan blir än mer aktuell när EU:s revider- ade avloppsdirektiv ska implementeras, eftersom det väntas föran- leda ett stort behov av investeringar. Utredningen rekommenderar att regeringen fortsätter följa utvecklingen och utvärdera om ytter- ligare statliga insatser kan motiveras.

Miljö- och hälsoskydd kommer delvis att kunna främjas via de andra kategorierna av statlig finansiering. När gamla anläggnings- delar byts ut och nya uppförs är det nödvändigt att de anpassas till aktuella krav. Detsamma gäller när den allmänna va-anläggningen byggs om av andra skäl. På det sättet ingår miljöfrågor i ett helhets- perspektiv på va-investeringar.

Arbete för bättre råvattenkällor främjas med en rad insatser inom framför allt havs- och vattenmiljöanslaget. Det finns möjlig- heter till bidrag för förvaltning av havsmiljö, kalkning av sjöar och vattendrag, lokala vattenvårdsprojekt (LOVA-bidrag), lokala natur- vårdsprojekt (LONA-bidrag) och avhjälpande av föroreningsskador. Utredningen konstaterar att insatser på dessa områden är viktiga för att trygga råvatten som är den grundläggande resursen för dricks-

364

SOU 2024:82

Ett nationellt va-investeringsprogram

vattenförsörjning. Utredningen har inte sett skäl att föreslå några förändringar på området.

13.5.3Bostadsfrämjande ställer krav på va-infrastruktur

Bedömning: Vid utformande av bostadspolitiska insatser bör staten beakta hur de påverkar behoven av kommunala va-inve- steringar.

När bostäder i nybyggda områden och omvandlingsområden inför- livas i verksamhetsområdet krävs va-utbyggnad. Folkökning är den huvudsakliga orsaken, men kommunen har inte full rådighet över utbyggnadstakten. Även staten har en roll genom bostadspolitik som ger incitament till bostadsbyggande och genom länsstyrelsebeslut om införlivande av nya fastigheter i verksamhetsområdet, vilket avsnitt 8.1.3 och 10.1.4 behandlade.

I fallet bostadsfrämjande ser utredningen ett allmänt behov av att ta hänsyn till att den typen av insats kan innebära en finansiell utmaning för va-verksamheten. Den indirekta statliga påverkan kan, även om syftet i grunden är att hjälpa till, göra det svårare för kommuner att samtidigt prioritera förnyelse av eftersatt va-infra- struktur. Generellt gäller att om den politiska signalen är att främja bostadsutveckling är det rimligt att överväga om det behövs kom- pletterande insatser för att stötta va-utbyggnad. Förutsättningarna varierar från fall till fall och utredningen stannar vid att ta upp det som en generell rekommendation.

13.6God va-ekonomi och verktyg för avgiftssättning förebygger underinvestering i framtiden

För att de allmänna va-anläggningarna ska kunna ordnas och drivas på längre sikt är nyckeln att kommuner arbetar strategiskt och lång- siktigt med att förvalta sin anläggning (kapitel 11) och att de beslu- tar om avgiftsuttag som är tillräckligt höga för att finansiera alla kapitalkostnader (kapitel 12). Kombinationen av krav, vägledning och flexiblare verktyg bedömer utredningen kan göra det möjligt. Med sådana förslag i botten är det rimligt att som komplement

365

Ett nationellt va-investeringsprogram

SOU 2024:82

föreslå ett tillfälligt investeringsbidrag som möjliggör för kommu- nerna att klara omställningen till ökad robusthet, till stor nytta för samhället i övrigt. Utan kompletterande förslag om långsiktigt arbete med va-ekonomi riskerar en möjlighet till statsbidrag att skapa samma situation igen där kommunerna bygger upp strukturer en- bart för driften. De insatser som ska säkerställa att kommunerna ställer om mot långsiktigt hållbar skötsel av anläggningarna och tillräckligt avgiftsuttag behöver löpande utvärderas. Om de efter en tid visar sig otillräckliga är det motiverat att justera de insatserna.

366

14 Konsekvenser

14.1Inledning

De förslag vi lämnar berör såväl stat och kommun som enskilda. I detta kapitel beskriver vi förslagens konsekvenser för berörda aktörer och intressen.

14.1.1Konsekvensbeskrivningens olika delar

Utredningen ska analysera konsekvenserna av de förslag som lämnas på det sätt som anges i kommittéförordningen.1 Av förordningen följer att vi ska redovisa ekonomiska konsekvenser för staten, kom- muner, regioner, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen dessutom före- slå en finansiering. Kostnader för kommuner och myndigheter att genomföra förslagen samt ekonomiska konsekvenser för andra aktörer redovisas i avsnitt 14.2–4. Samhällsekonomiska konsekvenser och finansiering redovisas i avsnitt 14.5.

Förordningen innebär även att vi ska ange konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män, och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, om utredningens förslag har betydelse i nämnda avseenden. Den påverkan vi bedömer att våra förslag kan

114–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474), i dess lydelse före den 6 maj 2024; se över- gångsbestämmelserna till förordningen (2024:185) om ändring i kommittéförordningen (1998:1474).

367

Konsekvenser

SOU 2024:82

få på den kommunala självstyrelsen redovisas i avsnitt 14.2.6. Kon- sekvenser för övriga intressen redovisas i avsnitt 14.6.

Enligt utredningens direktiv ska vi dessutom särskilt beakta och redovisa de konsekvenser förslagen kan få för kommuner och kom- munala bolag vars verksamhet omfattar leverans av vattentjänster.

Därutöver ska beskrivas konsekvenser för berörda myndigheter, regioner och näringslivet i övrigt. Vi ska även beskriva konsekvenser för förmågan att tillhandahålla vatten- och avloppstjänster i stort. Om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redovisas i en- lighet med 14 kap. 3 § regeringsformen.2

Konsekvenser för kommuner och berörda myndigheter redovisas i avsnitt 14.2–3. Våra förslag kan särskilt få konsekvenser för fastig- hetsägare och andra användare av allmänna va-anläggningar. I denna grupp ingår såväl fysiska som juridiska personer, enskilda och all- männa. Vi redovisar konsekvenser för denna grupp samt konsekven- ser för regioner, näringsliv och Svenskt Vatten i avsnitt 14.4.

Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser dessutom anges på ett sätt som motsvarar de krav som finns i förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning.3 Konsekvenser i dessa avseenden redo- visas såväl i detta kapitel som i de kapitel där författningsförslagen presenteras.

14.1.2Samlad bedömning

Syftet med utredningsuppdraget är att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.

Utredningens förslag innebär förändringar av de grundläggande förutsättningarna för allmänna vattentjänster. Förslagen berör fram- för allt statliga myndigheter, kommuner och va-organisationer samt användare av allmänna va-anläggningar såsom fastighetsägare och näringsliv.

2Dir. 2022:127, s. 9.

36 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

368

SOU 2024:82

Konsekvenser

Förslagen syftar till att stärka den kommunala beredskapen och förmågan att tillhandhålla allmänna vattentjänster. De kommer att leda till ökade investeringar i de allmänna va-anläggningarna på lång och kort sikt. Förutsättningarna för att kunna tillgodose samhälls- viktig verksamheters behov av vatten och avlopp stärks. De samlade förslagen ger förutsättningar för en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Sysselsättningen kan förväntas öka. Förslagen har även positiva konsekvenser för jämställdhet och miljö. För berörda användare för- väntas förslagen leda till ökade va-avgifter men även säkrare leve- ranser. Vissa användare kan dock, när angelägna allmänna intressen prioriteras, komma att drabbas av uteblivna leveranser.

Statens finanser påverkas av flera förslag. Utredningen föreslår investeringsbidrag till kommunerna om 1 miljard kronor per år samt en nationell insats för att främja kommunal samverkan om 80 miljoner kronor över en fyraårsperiod, varav 55 miljoner kronor i bidrag till kommunerna. Kostnaderna för tillkommande arbetsuppgifter för staten beräknas till drygt 82 miljoner kronor för första året och där- efter successivt lägre kostnader. Vissa uppgifter kan genomföras från senare tidpunkt. Utredningen föreslår finansiering genom omprioriteringar, dels inom respektive myndighets utgiftsområde, dels från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap för beredskapsstärkande uppgifter.

Förslagen syftar till att stärka arbetet med allmänna vattentjänster i hela landet. Eftersom kommunerna har så olika förutsättningar kan förslagen ge upphov till olika konsekvenser i olika kommuner. Fastighetsägare, näringsliv, offentlig verksamhet och konsumenter kan därför erfara olika konsekvenser beroende på var i landet de är verksamma.

Statens styrning av kommunerna kommer att öka till följd av våra förslag. Samtliga förändringar som är tvingande för kommunerna regleras i lag. Vår bedömning är att styrningen är ändamålsenlig och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet att stärka totalförsvaret. Förslagen bedöms därmed vara proportionerliga i förhållande till deras påverkan på den kommunala självstyrelsen.

369

Konsekvenser

SOU 2024:82

14.2Konsekvenser för kommuner

Utredningens förslag innebär förändringar av de grundläggande förutsättningarna för allmänna vattentjänster. Samtliga förändringar som är tvingande för kommunerna regleras i lag. Därutöver föreslår

vien möjlighet till statliga bidrag till kommunerna. De förändringar i regelverket som vi föreslår syftar till att stärka det kommunala arbetet och ge mer likvärdiga förutsättningar för de kommunala aktörerna, oavsett i vilken organisatorisk form va-verksamheten bedrivs.

14.2.1Beredskapsanpassningar

Krav på reservkapacitet och beredskapsplanering innebär ett förtyd- ligande av det ansvar som kommunerna har för de allmänna vatten- tjänsterna även i kris och krig, enligt ansvarsprincipen. Det innebär att den statliga styrningen förstärks, både genom utökade lagkrav och möjligheter för regeringen och statliga myndigheter att besluta om följdföreskrifter och vägledning. Vi bedömer att dessa förtyd- liganden kommer att stärka förmågan att leverera allmänna vatten- tjänster även under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Beredskapsanpassningarna omfattar även ett krav på att kom- munerna i fredstida krissituationer och höjd beredskap, vid driften av de allmänna anläggningarna, ska prioritera att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. För att kunna tillgodose detta krav före- slår vi även möjligheter till olika genomdrivandeåtgärder. Arbetet med detta blir en tillkommande uppgift för kommunerna och huvud- männen för de allmänna va-anläggningarna. I stora delar kommer dock de prioriteringar som ska göras att skydda verksamheter som kommunen ansvarar för, såsom vård, skola och omsorg samt rädd- ningstjänst. I kommunens ansvar att skydda den allmänna va-anlägg- ningen ingår dock att bedöma i vilken mån anläggningen bör an- vändas till verksamheter som kan tillgodose sitt behov av vatten på annat sätt, så som till exempel räddningstjänsten. Detta arbete, och resultatet av det, kan medföra särskilda kostnader för kommunen och skattekollektivet.

370

SOU 2024:82

Konsekvenser

14.2.2Statligt stöd och uppföljning

Samtliga förslag om statliga insatser syftar till att skapa bättre för- utsättningar för kommunerna. Det gäller både insatser i form av målsättningar och författningsreglerade krav och mer stödjande insatser i form av vägledning. Länsstyrelserna har en nyckelroll för att samla och kanalisera statens stöd till kommunerna. Förslagen om utökade resurser till länsstyrelserna kommer att möjliggöra ett ökat, samordnat och mer ändamålsenligt stöd till kommunerna i deras arbete med allmänna vattentjänster.

Även övriga förslag om statliga insatser verkar i samma riktning. Ett beredskapslaboratorium för kemiska och radioaktiva analyser av dricksvatten kommer att utgöra ett direkt stöd för kommunerna i fredstida krissituationer och under höjd beredskap. En nationell strategi och handlingsplan för hushållning med vattenresursen syftar till att vattentillgångarna i Sverige ska användas resurseffektivt så att de räcker till de mest angelägna behoven. Det kan därför förväntas medföra en positiv effekt på kommunernas tillgång till råvatten för dricksvattenproduktion. Vårt förslag om kvalitetskrav för hygien- vatten kan också främja kommunernas möjligheter att använda vatten till olika ändamål, vilket kan säkra tillgången för de verksamheter som behöver dricksvatten av livsmedelskvalitet.

Förslaget om ett nytt etappmål inom miljömålssystemet kommer att sätta ett tydligt mål för förnyelsetakten av va-ledningar. Även om målet gäller på aggregerad nivå visar det en önskvärd riktning på kommunnivå.

14.2.3Ekonomi och investeringar

Kravet på investeringsplan kan förväntas ge stora fördelar på lång sikt avseende förvaltningen av allmänna va-anläggningar. Kravet innebär att kommuner och va-organisationer behöver avsätta resur- ser. Kommunfullmäktige fattar beslut och en va-organisation bidrar med underlag. Kommunfullmäktiges del förväntas motsvara arbete som bör utföras i en sedvanlig budgetprocess. Eventuella kostnads- ökningar i den delen bör inte påverka den kommunala budgeten. Va-organisationens arbete med att bedöma investeringsbehov kan bli omfattande och innebära kostnadsökningar för dem som inte

371

Konsekvenser

SOU 2024:82

utför motsvarande arbete i dag. Ökade kostnader kan finansieras med avgifter. Förslaget blir i den delen kostnadsneutralt.

Den utvidgade särredovisningen innebär att huvudmannen ska se till att verksamheten även redovisas med en förvaltningsberättelse. Utredningen bedömer att förslaget inte innebär nämnvärt ökade kostnader. Samtidigt finns det indikationer på betydande brister i efterlevnaden av det gällande särredovisningskravet. Förändringen kan väntas leda till högre efterlevnad. Med ändamålsenlig redovis- ning av verksamheten ökar förutsättningarna för väl grundade be- slut i större ekonomiska frågor och god kommunikation mellan kommunfullmäktige och va-organisationen.

Den utvidgade fonderingsmöjligheten innebär att va-investeringar i högre grad kan finansieras med eget kapital, vilket minskar låne- behov och kapitalkostnader. Sammantaget blir kostnaderna lägre, i nominella termer, för investeringar som i högre grad självfinansieras.

Regleringen av tidsperiod för utjämning av överskott innebär en kodifiering av praxis. Konsekvensen är minskad osäkerhet, vilket kan ha positiv effekt på beslutsfattande i större ekonomiska frågor.

Det nationella va-investeringsprogrammet innebär möjligheter till ökad statlig finansiering. Investeringsbidragen är utformade så att de leder till en utökad investeringsvolym. Investeringsbidragen gör det lättare att uppfylla kraven om va-beredskap och klimat- anpassning utan höjda avgifter eller kommunalskatter. I mån av behov kan kostnaderna för nödvändiga tillkommande investeringar täckas med va-avgifter och kommunal skattefinansiering.

14.2.4Samverkan

Kravet på att kommunerna måste samverka om det behövs för att fullgöra skyldigheterna enligt vattentjänstlagen kan förväntas leda till ökad kommunal samverkan. Vi bedömer att samverkan skapar bättre förutsättningar för framför allt små och mindre kommuner att klara sitt uppdrag att säkerställa robusta leveranser av vatten- tjänster. Samverkan stärker kommunernas förmåga ur ett finansier- ings-, kompetensförsörjnings- och beredskapsperspektiv. Den är viktig även ur ett nationellt och regionalt perspektiv. Vårt förslag på en flerårig insats för att stärka samverkan genom bidrag till kommuner som utreder samverkansmöjligheter eller genomför en

372

SOU 2024:82

Konsekvenser

samverkansorganisation, förväntas bidra till ökad kommunal sam- verkan och därmed en stärkt förmåga att klara uppdraget att leve- rera allmänna vattentjänster. Förslaget bygger på statliga medel på 30 miljoner under en fyraårsperiod för att möjliggöra utredningar om möjlig samverkan förkommuner och ett bidrag på 25 miljoner för kommuner att etablera samverkansorganisationer.

14.2.5Varierande konsekvenser för olika kommuner

Demografiska, geografiska och geologiska aspekter medför att kom- munerna har olika utmaningar och förutsättningar för arbetet med allmänna vattentjänster. Därtill kommer att de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna varierar. Önskvärd nivå på kommu- nens planerings- och genomförandeförmåga kan liksom kapaciteten i de allmänna va-anläggningarna också variera beroende på kommu- nens strategiska läge och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Eftersom kommunerna har så olika förutsättningar kan konse- kvenserna av förslagen variera. De kommuner som ligger långt fram i sitt arbete med förnyelse, investering och beredskap påverkas mindre av förslagen. I kommuner som redan har påbörjat höjningen av va-avgifterna, blir det inte lika påtagliga konsekvenser som i de kommuner som ännu inte har den avgiftsnivå och investeringstakt som behövs. För kommuner som fortfarande är i startgroparna med att utveckla sin beredskap kan våra förslag innebära mer arbete än om man redan har en god beredskap.

14.2.6Påverkan på den kommunala självstyrelsen

En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har för- anlett inskränkningen.4 Proportionalitetsprövningen innefattar en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör riksdagen av hänsyn till principen

414 kap. 3 § regeringsformen.

373

Konsekvenser

SOU 2024:82

om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten.5

Beredskapsanpassningar

Samhällets förmåga till omställning är en förutsättning för att ut- hålligt kunna försvara landet under en längre period av allvarlig säkerhetspolitisk kris eller krig.6 Det är därför angeläget att minska sårbarheter och stärka motståndskraften i samhället, bland annat när det gäller driften av allmänna va-anläggningar. Leveranserna av allmänna vattentjänster är offentliga uppgifter som måste skötas på ett kvalificerat sätt. Det är därför viktigt att staten ställer tydliga krav på kommunerna vad gäller deras uppdrag att svara för allmänna vattentjänster och annan användning av de allmänna va-anläggning- arna, exempelvis i föreskrifter och vägledningar.7

Vattentjänstlagen bygger på ett leveranskrav, men det finns inga närmare preciseringar i lagen av vilka åtgärder som behöver vidtas eller vad leveranskravet innebär under fredstida krissituationer eller höjd beredskap. I utredningens samtal med va-organisationer har särskilt lyfts fram att det behövs tydliga leveranskrav. I vår enkät- studie har 68 procent av kommunerna ansett att tydligare förmåge- krav bör komma från staten.8

Mot bakgrund av detta lämnar utredningen förslag om olika beredskapsanpassningar av vattentjänstlagen. De flesta förslagen innebär främst ett förtydligande av det ansvar som kommunen redan har enligt ansvarsprincipen. Detta gäller de nya kraven på reservkapacitet och beredskapsplanering i vattentjänstlagen och eventuella preciserade krav i följdföreskrifter från statliga myndig- heter. Statens styrning kommer dock att bli mer detaljerad än tidi- gare i dessa frågor.

5Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 212.

6Prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s. 107.

7Jfr SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, del 1, s. 23–24.

8Bilaga 3, figur 3.

374

SOU 2024:82

Konsekvenser

en tillkommande uppgift för kommunerna och huvudmännen för de allmänna va-anläggningarna.

Sammantaget bedömer vi att de föreslagna beredskapsanpass- ningarna är nödvändiga för att uppfylla syftet att stärka Sveriges motståndskraft genom stärkt förmåga att leverera allmänna vatten- tjänster och möjlighet att skydda angelägna allmänna intressen vid driften av de allmänna va-anläggningarna under fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Vi bedömer att det inte är möjligt att uppnå syftet med mindre ingripande åtgärder. Vi anser samman- taget att de inskränkningar som beredskapsanpassningarna medför är proportionerliga i förhållande till vikten av att värna det kommu- nala självstyret.

Samverkanskrav

Det föreslagna samverkanskravet innebär en stark uppmuntran till kommunal samverkan om det behövs, utan närmare reglering av formerna. Härigenom kan inskränkningen i den kommunala själv- styrelsen anses vara försumbar. Ett tydliggörande har efterfrågats av kommuner och va-organisationer. Vår bedömning är att kravet är proportionerligt i förhållande till deras påverkan på den kommu- nala självstyrelsen.

14.3Konsekvenser för myndigheter

Utredningens förslag innebär nya uppgifter och uppdrag för statliga myndigheter som innebär kostnadsökningar främst för Boverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, FOI, SVA och länsstyrelserna. Kostnads- beräkningarna baseras i huvudsak på uppgifter från berörda myn- digheter. Försvarsmyndigheterna, främst Försvarsmakten och Fortifikationsverket föreslås uppdrag som innebär kostnadsökningar för Fortifikationsverket och för de försvarsmyndigheter som är deras hyresgäster.

375

Konsekvenser

SOU 2024:82

14.3.1Boverket

Förslagen som berör Boverket innebär nya och utökade uppgifter främst vad gäller ett nytt etappmål inom miljömålssystemet som vi föreslår i avsnitt 8.2.1. Eftersom myndighetens resurser för miljömåls- arbetet har minskat över tid, blir det svårt att hantera ytterligare mål utan omprioriteringar eller tillkommande resurser. För de utökade uppgifterna är uppskattningen att Boverket behöver 800 000 kronor för ett inledande arbete med indikatorer, uppföljningssystem, initi- era samarbeten för dataleveranser och analyser, samt sprida kunskap om etappmålet. Därefter behövs cirka 150 000 kronor årligen för upp- följningsarbetet. För uppdraget att ta fram en utvecklad samordning för statliga myndigheter uppskattas att ett tillskott på 250 000 kro- nor skulle behövas. Sammantaget för de olika förslagen som rör myndigheten behövs ett tillskott på 1,05 miljoner kronor första året därefter 400 000 kronor årligen.

14.3.2FOI

Förslaget i avsnitt 8.4.3 om att inrätta ett nationellt beredskaps- laboratorium för kemiska dricksvattenanalyser bygger på ett reger- ingsuppdrag som Livsmedelsverket har genomfört tillsammans med FOI och SVA. Myndigheternas förslag innebär ett de tillsammans ska stå för laboratoriet precis som det nuvarande beredskapslabora- toriet för mikrobiologiska risker. För att genomföra etableringen av beredskapslaboratoriet för kemiska dricksvattenanalyser utifrån myndigheternas rekommenderade förslag behöver FOI ett tillskott på totalt 7,86 miljoner kronor för personalkostnader, instrument, reagens och material.

Vi har ett förslag i avsnitt 8.2.3 som handlar om att säkerställa den statliga va-infrastrukturen inom Fortifikationsverkets fastig- heter utifrån försvarsmyndigheternas behov. Försvarsmyndigheterna föreslås ta fram ett underlag om myndigheternas behov av säker- ställd va-infrastruktur. Underlaget kan behöva samverkas tillsam- mans med andra försvarsmyndigheter såsom Försvarsmakten och FRA. Bedömningen är att FOI kan hantera steg ett inom ramen för befintliga medel. Ytterligare medel behöver tillföras myndigheten längre fram för att kompensera för högre hyror som blir en konse- kvens av genomförda åtgärder inom de fastigheter som FOI nyttjar.

376

SOU 2024:82

Konsekvenser

14.3.3Folkhälsomyndigheten

Två av förslagen i kapitel 8 berör Folkhälsomyndigheten. Ett för- slag avser att utreda kvalitetskrav för hygienvatten tillsammans med Livsmedelsverket. Uppdraget ryms inte i nuvarande ram. Bedöm- ningen är att myndigheten behöver ett tillskott på 2 miljoner kronor under två år för att utreda behov av kriterier utifrån förslaget i form av en förstudie. Om kriterier sedan ska tas fram behövs ett tillskott på 1,2 miljoner kronor. Folkhälsomyndigheten kan inte ensam ut- reda detta. Ett samarbete med Livsmedelsverket är nödvändigt. Det andra förslaget handlar om att utveckla den nationella samordningen för vatten och avlopp. Eftersom myndigheten ingår i den nationella samordningsgruppen för dricksvatten, kommer myndigheten beröras. Arbetet bör kunna genomföras inom ramen för befintliga resurser hos myndigheten för samordning.

14.3.4Fortifikationsverket

Ett förslag i kapitel 8 handlar om att säkerställa en robust och redundant va-infrastruktur inom Fortifikationsverkets fastigheter utifrån försvarsmyndigheternas behov. Det första steget är att för- svarsmyndigheterna ska identifiera behov och lämna ett underlag till Fortifikationsverket som i sin tur tar fram en investeringsplan. Utifrån behoven behöver Fortifikationsverket och försvarsmyndig- heterna föra dialog med regeringen om resursförstärkningar för att genomföra identifierade åtgärder. Förslaget kommer innebära mer- arbete för Fortifikationsverket. Bedömningen är att Fortifikations- verket kan finansiera steg ett utan att öka hyresintäkterna.

14.3.5Försvarsmakten

Ett förslag i kapitel 8 handlar om att säkerställa den statliga va-infra- strukturen inom Fortifikationsverkets fastigheter utifrån försvars- myndigheternas behov. Försvarsmakten föreslås ta fram ett underlag om myndighetens behov av säkerställd va-infrastruktur. Underlaget kan behöva samverkas med andra försvarsmyndigheter. Bedöm- ningen är att Försvarsmakten kan hantera steg ett inom nuvarande anslag. Ytterligare medel behöver tillföras myndigheten längre fram

377

Konsekvenser

SOU 2024:82

för att kompensera för högre hyror som blir en konsekvens av genom- förda åtgärder inom fastigheter som Försvarsmakten nyttjar.

Våra övriga förslag som syftar till mer robusta allmänna va-anlägg- ningar kan förväntas komma även Försvarsmakten till godo genom stärkta möjligheter till leverans. Ett direkt förslag på området är att regeringen får meddela föreskrifter för att totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning i krigssituationer.

14.3.6Havs- och vattenmyndigheten

De uppdrag som vi föreslår för Havs- och vattenmyndigheten inne- bär nya och utökade arbetsuppgifter. Vi anser att det behöver tas fram en nationell strategi för hushållning av vattenresursen med till- hörande handlingsplan. Havs- och vattenmyndigheten föreslås att samordna arbetet tillsammans med andra berörda myndigheter. Upp- draget är en utökning som inte bedöms rymmas inom nuvarande anslag. Uppdraget bedöms kräva 2,5 miljoner kronor i tillskott för att myndigheten under två år ska arbeta med att ta fram en nationell strategi och en handlingsplan för hushållning med vattenresursen.

Vi anser vidare att staten behöver ta fram en vägledning för kom- munernas arbete med vattentjänstplan. I avsnitt 6.3.1 föreslår vi också en breddning av arbetet med vattentjänstplaner. Eftersom vatten- tjänstplanerna berör ansvarsområden för flera myndigheter behöver vägledningen tas fram gemensamt. Havs- och vattenmyndigheten föreslås samordna uppdraget och genomföra det tillsammans med Boverket, Livsmedelsverket och Naturvårdsverket. Samordning av uppdraget och framtagandet av vägledning innebär en ny arbets- uppgift för myndigheten. Från och med den 1 juli 2023 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för tillsynsvägledning till länsstyrel- serna i frågor om tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen. Myndig- heten erhöll inga extra resurser för de tillkommande arbetsuppgif- terna vilket innebär att annan vägledning, för bland annat vatten- skyddsområde och små avloppsanläggningar, har fått stå tillbaka. För att utveckla vägledning till kommunerna för framtagande av vattentjänstplaner och för att fortsatt kunna utveckla och ge till- synsvägledning till länsstyrelserna, bedöms det behövas en förstärk- ning årligen av en årsarbetskraft med en kostnad på 1 miljon kronor, samt initialt en extra kostnad om cirka 700 000 kronor. Detta möj-

378

SOU 2024:82

Konsekvenser

liggör samverkan med andra myndigheter, kommuner och aktörer, konsultstöd samt juriststöd.

14.3.7Livsmedelsverket

Flera av förslagen berör Livsmedelsverket och innebär utökade arbetsuppgifter. Merparten av arbetet kräver utökade resurser till myndigheten. Utredningens förslag i avsnitt 8.4.1 om föreskrifter om kommunernas beredskapsåtgärder och tillhörande vägledning för beredskapsplaner innebär utökade uppgifter för Livsmedels- verket och ryms inte inom nuvarande anslag. I detta ingår arbete med att omhänderta inrapporterade uppgifter från länsstyrelserna. Ett tillskott första året på 3 miljoner kronor behövs och därefter 1 miljon kronor årligen.

Livsmedelsverket behöver delta i arbetet med de förslag vi presen- terar i avsnitt 8.4.2 om vägledning av vattentjänstplaner, översyn av kvalitetskrav på kommunernas va-ledningar, utredning av behovet av kriterier för hygienvatten, utredning av förutsättningar för ett nationellt beredskapslaboratorium för radionukleära risker i dricks- vatten samt utredning avseende behov av nationella förstärknings- resurser till kommunerna. Samtliga dessa uppgifter bedöms kunna utföras inom nuvarande anslag. Om utredningen tillsammans med Folkhälsomyndigheten mynnar ut i att kriterier för hygienvatten ska tas fram uppskattas ett tillskott på 1,2 miljoner behövas under ett år.

Även förslaget i avsnitt 7.3.3 om analys av behoven av nationell beredskapslagring med uppdrag till beredskapssektorn Livsmedels- försörjning och dricksvatten bör kunna genomföras inom ramen för myndighetens nuvarande anslag för arbetet med civilt försvar.

Uppdrag om en utvecklad nationell samordning med en digital kunskapsplattform ryms inte i befintliga uppgifter eller befintliga anslag. För det arbetet skulle behövas initialt 3 miljoner kronor för en förstudie om digital plattform och 1,2 miljoner kronor för utred- ning och drift av en utvecklad nationell samordning.

379

Konsekvenser

SOU 2024:82

ska stå för laboratoriet precis som det nuvarande beredskapslabora- toriet för mikrobiologiska risker. Livsmedelsverket behöver ett till- skott på totalt 11,36 miljoner kronor för att täcka personalkostnader, instrument, reagens och material.

Att samverka med Boverket för förslaget om ett nytt etapp- mål för god va-infrastruktur, avsnitt 8.2.1, innebär utökade upp- gifter för myndigheten och för detta behövs ett tillskott på cirka 800 000 kronor.

För samtliga förslag behöver Livsmedelsverket ett tillskott på 19,36 miljoner kronor första året, därefter ett årligt tillskott på 14,46 miljoner kronor.

14.3.8Länsstyrelser

Länsstyrelserna är en nyckelaktör i statens utökade stöd till kommu- nerna i enlighet med våra förslag. Förslagen i avsnitt 8.4.6 innebär utökat stöd och uppföljning från länsstyrelserna avseende kommu- nernas beredskapsåtgärder för arbetet med allmänna vattentjänster. Särskilt stöd kommer behövas i planeringen av vilka intressen som ska prioriteras vid driften av den allmänna va-anläggningen under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Det inventerings- och analysarbete som länsstyrelsen, med hjälp av övriga berörda myndigheter, ska utföra till stöd för kommunernas prioriteringsbeslut kommer att innebära mer arbete än vad som in- går i myndigheternas nuvarande arbetsuppgifter. I vilken omfattning kommer i stor utsträckning att vara beroende av hur föreskrifter och vägledning utformas. Behovet av ytterligare medel för detta arbete bör därför utvärderas i ett senare skede.

Oavsett genomförandet av en prioriteringsskyldighet bör läns- styrelsens stöd till kommunerna utökas. Nya uppgifter för läns- styrelserna tillkommer också för utvärdering och rapportering av kommunernas beredskapsåtgärder, avsnitt 8.4.7. Det handlar om att ta emot rapporteringen från kommunerna, sammanställa, analy- sera, utvärdera och rapportera vidare till Livsmedelsverket och Naturvårdsverket. Även om delar av dessa uppgifter ingår i läns- styrelsernas nuvarande uppdrag innebär våra förslag en utökad arbetsuppgift.

380

SOU 2024:82

Konsekvenser

Förslaget i avsnitt 8.4.8 om utökad samordning inom länsstyrel- serna för att möjliggöra utvecklat stöd för kommunerna innebär ut- ökade arbetsuppgifter både för utvecklad samordning internt inom länsstyrelsen och för utökad kontakt med kommuner och centrala statliga myndigheter. Till detta kommer nya arbetsuppgifter för den nationella samordningen av detta uppdrag.

För det tillkommande arbetet bedömer vi att länsstyrelserna till- sammans bör tillskjutas 24 miljoner kronor årligen i tre år. Vår be- dömning av kostnaderna baseras på kostnader för respektive läns- styrelse utifrån storlek och antal kommuner i länet. Kostnaderna ska täcka länsstyrelsernas utökade uppgifter och etablerandet av dessa nya uppgifter och arbetsformer. Efter några år när de nya uppgifterna är etablerade förväntas kostnaden minska. En rimlig uppbyggnads- fas är tre till fyra år för att det också ska möjliggöras en samordning med utvecklad mottagarkapacitet hos kommunerna och stärkt dialog med centrala myndigheter. För år fem och framåt beräknas kostna- den halveras till 12 miljoner kronor per år. Detta bör då utformas som ett permanent tillskott till länsstyrelsen för att möjliggöra en tillsvidarefunktion. Utöver detta tillkommer kostnader för den natio- nella samordningen vid en utpekad länsstyrelse på 5 miljoner kronor per år de första tre åren. Under en uppbyggnadsfas behöver resurser avsättas motsvarande minst tre årsarbetskrafter, dels för en natio- nell samordnare på heltid, dels för en arbetsgrupp med represen- tanter för de olika sakområden som behöver medverka i arbetet. Det är troligt att den nationella samordningen därefter successivt kan minskas, men det bör utvärderas under arbetets gång.

Länsstyrelserna föreslås även delta i arbetet med de uppdrag vi föreslår i avsnitt 7.3.3 om att analysera behovet av nationella bered- skapslager och om översyn av statliga förstärkningsresurser. Kostna- derna för detta är svåra att uppskatta, det beror på hur stort del- tagande som behövs från länsstyrelserna, vilka länsstyrelser som deltar och om arbetet med nationella beredskapslager ryms inom anslagen för sektorns arbete i övrigt. Lämpligen utses några läns- styrelser som är med i respektive uppdrag, samtliga behöver inte delta.

Förslaget i avsnitt 9.5 om en nationell insats för att stimulera

ökad kommunal samverkan innebär också utökade uppgifter för de länsstyrelser som deltar. Vi föreslår 20 miljoner kronor över fyra år

381

Konsekvenser

SOU 2024:82

för länsstyrelsernas medverkan i insatsen, varav 2 miljoner kronor för nationell samordning.

Sammantaget innebär våra förslag att 36 miljoner kronor första året, 35 miljoner kronor andra året, 33 miljoner kronor tredje året, 27 miljoner fjärde året och därefter ett tillskott som permanentas med 12 miljoner kronor årligen från och med femte året. Se mer i tabell 14.1.

Tabell 14.1 Tillkommande årlig kostnad för länsstyrelserna utifrån utredningens förslag för de första fem åren

Tusentals kronor

Förslag	År 1	År 2		År 3	År 4	År 5

Stärkt samordning och uppföljning	24 000	24 000		24 000	24 000	12 000
av beredskapsåtgärder	24 000	24 000		24 000	24 000	12 000
Samordning av länsstyrelsernas
utökade stöd	5 000	5 000	5 000		0	0
Nationell insats för kommunal
samverkan*	7 000	6 000		4 000	3 000	0
SUMMA	36 000	35 000	33 000		27 000	12 000

* Förslaget baseras på 20 miljoner under fyra år med större tilldelning i början.

14.3.9Naturvårdsverket

Flera av förslagen berör Naturvårdsverket och innebär utökade arbetsuppgifter. Merparten av arbetet kräver utökade resurser till myndigheten.

Utredningens förslag i avsnitt 8.4.1 om föreskrifter om kommu- nernas beredskapsåtgärder och tillhörande vägledning för bered- skapsplaner innebär utökade uppgifter för Naturvårdsverket. I detta ingår arbete med att omhänderta inrapporterade uppgifter från länsstyrelserna. Kostnaderna för detta ryms inte inom befintlig ram. Ett tillskott behövs första året på 3 miljoner kronor för att möjlig- göra myndighetens arbete med att ta fram föreskrifter, vägledning och fortsatt arbete.

Naturvårdsverket behöver delta i arbetet med vägledning av vattentjänstplaner. Det innebära utökade uppgifter och behov av resurstillskott om 1 miljon kronor motsvarande en årsarbetskraft.

Förslaget i avsnitt 8.2.1 om ett nytt etappmål för en god va-infra- struktur innebär viss utökning av myndighetens uppgifter. För detta behövs initialt ett resurstillskott om 500 000 kronor och där-

382

SOU 2024:82

Konsekvenser

efter en mindre summa för löpande arbete. Uppdraget i avsnitt 7.3.3 att se över behovet av nationella förstärkningsresurser för avlopp är en utökad arbetsuppgift där ett tillskott på 1 miljon kronor behövs för utredning.

Arbete med att se över hur det kan ställas ökade kvalitetskrav på kommunernas va-ledningar bedöms kunna utföras inom nuvarande anslag. Detsamma gäller för arbetet med uppdraget att se över den nationella samordningen samt uppdraget till beredskapssektorn att utreda nationella beredskapslager.

I senaste budgetpropositionen aviseras ett extra tillskott på

12 miljoner kronor till myndigheten för 2025 för arbete som bered- skapsmyndighet. De arbetsuppgifter vi föreslår medför kostnader utöver vad som ryms inom detta extra tillskott. Totalt 5,6 miljoner kronor behöver tillföras Naturvårdsverket under första året, 3,2 mil- joner kronor andra året och därefter ett årligt tillskott på 2,2 miljo- ner kronor för att möjliggöra våra förslag.

14.3.10 Regeringskansliet

För Regeringskansliet innebär våra förslag utökade arbetsuppgifter i form av beredning av förslagen samt framtagande av uppdrags- beskrivning till myndigheterna för de regeringsuppdrag vi föreslår. Även förslaget om en ökad samordning inom Regeringskansliet kan innebära behov av resursförstärkning.

14.3.11 Myndigheter inom rättsväsendet

Kommunala förelägganden och förbud för att möjliggöra prioriter- ing av angelägna allmänna intressen kan, i den mån de överklagas, leda till merarbete för domstolarna. Förslaget innebär att besluten överklagas till mark- och miljödomstol, som också hanterar andra mål enligt vattentjänstlagen. Förslagen kan inte förväntas leda till annat än en marginell ökning av domstolarnas arbetsbörda.

Införandet av ett straffrättsligt ansvar för brott mot kommunens föreskrifter för att möjliggöra prioritering av angelägna allmänna intressen kan leda till merarbete för Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten och de allmänna domstolarna. Straffansvaret kan

383

Konsekvenser

SOU 2024:82

dock förväntas aktualiseras väldigt sällan. Förslaget förväntas inte belasta myndigheterna mer än marginellt.

Samtliga uppgifter bedöms kunna utföras inom nuvarande anslag.

14.3.12 SGU

Förslagen om att Livsmedelsverket och Naturvårdsverket ska ta fram föreskrifter och vägledning för beredskapsåtgärder och bered- skapsplaner är beroende av stöd från SGU utifrån myndighetens grundvattenkompetens. Om det blir ett omfattande arbete kan extra medel behöva tillföras myndigheten. SGU ingår i den nationella samordningsgruppen för dricksvatten. Vårt förslag om en utvecklad nationell samordning och utredning av förutsättningarna för en gemensam digital kunskapsplattform kommer myndigheten behöva involveras i. Även förslaget att ta fram en nationell strategi för hus- hållning av vattenresursen behöver SGU:s medverkan. Myndigheten kan då bidra med kompetens om grundvatten. SGU föreslås även vara delaktiga i förslaget om att Livsmedelsverket och Naturvårds- verket ska ta fram föreskrifter och vägledning för kommunernas beredskapsåtgärder.

Samtliga uppgifter bedöms kunna utföras inom nuvarande anslag.

14.3.13 SVA

Förslaget i avsnitt 8.4.3 om att inrätta ett nationellt beredskaps- laboratorium för kemiska dricksvattenanalyser bygger på ett reger- ingsuppdrag som Livsmedelsverket har genomfört tillsammans med FOI och SVA. Myndigheternas förslag innebär ett de tillsam- mans ska stå för laboratoriet precis som det nuvarande beredskaps- laboratoriet för mikrobiologiska risker. För att genomföra etabler- ingen av beredskapslaboratoriet för kemiska dricksvattenanalyser utifrån myndigheternas rekommenderade förslag behöver SVA ett tillskott på totalt 6,18 miljoner kronor för personalkostnader, instrument, reagens och material.

384

SOU 2024:82

Konsekvenser

14.3.14 Övriga myndigheter

Kemikalieinspektionen, MSB, SMHI och Trafikverket ingår i den nationella samordningsgruppen för dricksvatten och kommer att be- röras av förslaget i avsnitt 8.3.3 om att se över den nationella sam- ordningen. Vi bedömer att det arbetet bör kunna göras inom ramen för anslagna medel till myndigheterna för nuvarande samordning. SMHI kan även beröras av och behöva stödja i arbetet med att ta fram en vägledning till kommunerna om vattentjänstplaner.

Arbete med att genomföra flera av våra förslag kan behöva göras i särskild dialog med MSB, såsom central myndighet för arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Det gäller exempelvis förslagen om att ta fram föreskrifter för beredskapsåtgärder och om att utreda behov av nationella beredskapslager. Myndigheten bör kunna delta inom nuvarande anslag.

Vårt förslag att försvarsmyndigheter ska inkomma med ett under- lag till Fortifikationsverket om behov av vatten och avlopp kan be- röra fler myndigheter än Försvarsmakten. De bör kunna hantera upp- draget inom nuvarande anslag. Om Fortifikationsverket gör insatser för vatten och avlopp som innebär höjning av hyran kan försvars- myndigheterna behöva tillskjutas medel som kompensation för hyreshöjningen.

Förslaget om nationell insats för att främja kommunal samver- kan innehåller ett statligt stöd till kommunerna att utbetalas av Kammarkollegiet efter rekvisition. För detta kan tillkomma admini- strativa kostnader för Kammarkollegiet.

14.3.15Summering av tillkommande kostnader för statliga myndigheter

För att tydligt beskriva förslagens samlade kostnader redovisas nedan en summerande tabell. Summeringen utgår från att samtliga förslag genomförs med start samma år. Vissa uppgifter kan dock genomföras vid senare tidpunkt.

385

Konsekvenser

SOU 2024:82

Tabell 14.2 Tillkommande årlig kostnad för statliga myndigheter utifrån utredningens förslag för de första fem åren

Tusentals kronor

Förslag	År 1	År 2	År 3	År 4	År 5

Boverket	1 050	400	400	400	400
FOI	7 860	7 860	7 860	7 860	7 860

Folkhälsomyndigheten	2 000	2 000	1 200
Havs- och vattenmyndigheten	4 200	3 200	700	700	700

Livsmedelsverket	19 360	14 060	15 160	14 060	14 060
Länsstyrelserna	36 000	35 000	33 000	27 000	12 000
Naturvårdsverket	5 600	3 200	2 200	2 200	2 200
SVA	6 180	6 180	6 180	6 180	6 180

SUMMA	82 250	71 900	66 800	58 400	43 400

Utredningen föreslår ett nationellt va-investeringsprogram, men lämnar inte något förslag avseende vilken myndighet som ska admi- nistrera ansökningarna om bidrag och utbetalningar. Frågan förut- sätts kunna hanteras i den fortsatta beredningen. Utredningen be- dömer administrationskostnaden för att hantera ansökningar med mera vara ungefär 4 miljoner kronor per år. Kostnaden för en års- arbetskraft har uppskattats till ungefär 1 miljon kronor av de myn- digheter som lämnat uppgifter till utredningen. Det innebär att administrationen skulle motsvara fyra årsarbetskrafter. Behovet kan antas gå ner efter en inledande period om ett par år. Förslaget om investeringsbidrag motsvarar 1 miljard kronor per år. Utredningen bedömer att administrationskostnaden är rimlig i förhållande till effekten på investeringsåtgärder för beredskap och klimatanpassning.

386

Tabell 14.3 Uppskattad kostnad i tusentalskronor per förslag för de första fem åren fördelat per myndighet

Förslag	Myndighet	År 1	År 2	År 3	År 4	År 5

7.3.3 Utreda behov av nat. förstärkningsresurser för avlopp	Naturvårdsverket	1 000	1 000
8.2.1 Nytt etappmål om god va-infrastruktur	Boverket	800	150	150	150	150
	Livsmedelsverket	800	800	800	800	800
	Naturvårdsverket	500	100	100	100	100
8.2.2 Nationell strategi för hushållning med vattenresursen	Havs- och vattenmyndigheten	2 500	2 500
8.3.3 Uppdrag att se över utvecklad nationell samordning,	Boverket	250	250	250	250	250
inklusive förstudie om digital plattform*	Livsmedelsverket	4 200	900	900	900	900
	Naturvårdsverket	100	100	100	100	100

8.4.1 Föreskrifter och vägledning för beredskapsåtgärder	Livsmedelsverket	3 000	1 000	1 000	1 000	1 000
	Naturvårdsverket	3 000	1 000	1 000	1 000	1 000
8.4.2 Vägledning för vattentjänstplaner	Havs- och vattenmyndigheten	1 700	700	700	700	700
	Naturvårdsverket	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000

8.4.3 Stärkt nationell laboratorieförmåga kemiska	FOI	7 860	7 860	7 860	7 860	7 860
dricksvattenanalyser	Livsmedelsverket	11 360	11 360	11 360	11 360	11 360
	SVA	6 180	6 180	6 180	6 180	6 180
8.4.4 Kvalitetskrav för hygienvatten	Folkhälsomyndigheten	2 000	2 000	1 200
	Livsmedelsverket			1 200
8.4.6–8 Utvecklat stöd och uppföljning	Länsstyrelserna	29 000	29 000	29 000	24 000	12 000
9.5 Nationell insats för stärkt kommunal samverkan	Länsstyrelserna	7 000	6 000	4 000	3 000

SUMMA		82 250	71 900	66 800	58 400	43 400

* Havs- och vattenmyndighetens kostnader inryms i medel för vägledning för vattentjänstplaner.

Konsekvenser

SOU 2024:82

14.4Konsekvenser för andra aktörer

14.4.1Användare av allmänna va-anläggningar

De förslag vi lämnar påverkar fastighetsägare och andra användare av de allmänna va-anläggningarna. Vissa av förslagen syftar till att öka va-investeringarna, andra till att stärka beredskapen och säkra leveranser generellt och till vissa användare. Detta kan antas leda till höjda va-avgifter. Samtidigt får användarna ökad nytta. Vissa användare kan dock komma att påverkas negativt genom uteblivna leveranser när angelägna allmänna intressen prioriteras.

Avgifter och ekonomi

Det finns redan i utgångsläget ett generellt stort behov av höjda va-avgifter för att kunna göra nödvändiga investeringar i de all- männa va-anläggningarna. Nya krav avseende beredskap och klimat- anpassningar ökar detta behov. De statliga bidrag till kommuner som föreslås i avsnitt 13.4 syftar inte till att täcka alla tillkommande kostnader i anledning av våra förslag. Höjda va-avgifter kommer att vara en direkt konsekvens för va-kollektivet.

Såväl enskilda individer, företag och föreningar som allmänna aktörer, det vill säga kommuner, regioner och staten, använder de allmänna anläggningarna och kan därmed påverkas ekonomiskt av våra förslag. Näringslivet är en stor användare av vattentjänster och tillverkningsindustri, livsmedelsproducenter och läkemedelsprodu- center är några exempel på aktörer som kan få högre kostnader.

Den utvidgade särredovisningen innebär att huvudmannen ska se till att verksamheten även redovisas med en förvaltningsberättelse. Konsekvenserna för fastighetsägare är ökad transparens om hur de inbetalade avgifterna används.

Den utvidgade fonderingsmöjligheten innebär att va-invester- ingar i högre grad kan finansieras med eget kapital, vilket minskar lånebehov och kapitalkostnader. För fastighetsägarna betyder det att avgifterna blir högre inför en investering, men lägre efter inve- steringen tack vare lägre räntekostnad. Fondering får enbart ske för specificerade åtgärder i en investeringsplan och under en begränsad period. Det ger förutsättningar för att fastighetsägare i avgiftskollek- tivet kan dra nytta av investeringar finansierade med fonderade avgifter.

388

SOU 2024:82

Konsekvenser

Prioritering av angelägna allmänna intressen

Kommunens skyldighet att prioritera angelägna allmänna intressen vid driften av den allmänna va-anläggningarna under fredstida kris- situationer och höjd beredskap kan få direkta konsekvenser för användarna av anläggningarna. För att säkra leveranser till vissa an- vändare kan åtgärder behöva vidtas som påverkar andra användare. Konsekvensen för dessa användare kan bli att deras tillgång till de allmänna vattentjänsterna kraftigt minskas eller helt uteblir. Detta kan i sin tur innebära att användarna behöver tillgodose sina behov av vattenförsörjning och avloppshantering på egen hand. För att kunna hantera en sådan situation kan fastighetsägare och andra behö- vas bygga upp egna reservlösningar, vilket är förenat med kostnader.

De genomdrivandeåtgärder som föreslås innebär skyldigheter för enskilda att inskränka sin användning av de allmänna va-anlägg- ningarna. Skyldigheten är förenad med straffansvar. Konsekvenserna för enskilda att inte efterleva sina skyldigheter kan därmed bli känn- bara. Konsekvenserna för enskilda av de föreslagna genomdrivande- åtgärderna bedöms dock inte oproportionerliga i förhållande till nyttan.

14.4.2Övriga aktörer

Regioner

Ett utvecklat arbete med allmänna vattentjänster på kommunal nivå kan förväntas påverka regionerna på olika sätt. Ett ändamålsenligt beredskapsarbete förutsätter dialog med regionerna.

Såväl planeringsarbete som underhåll och förnyelse kan förväntas innebära behov av personalförstärkningar inom kommunerna, de kommunala va-organisationerna och det privata näringslivet. Detta kan i sin tur ge upphov till merarbete inom regionerna, särskilt inom det regionala utvecklingsarbetet. Utökad kommunal samverkan kan också medföra konsekvenser, särskilt för regioner som i dag bistår kommuner med samordning av nätverk. För Region Stockholm, Region Skåne och Region Halland kan ett utökat arbete med gemen- sam va-infrastruktur mellan kommuner innebära mer arbete inom den regionala fysiska planeringen enligt PBL.

389

Konsekvenser

SOU 2024:82

De största konsekvenserna för regionernas ansvarsområden kan antas uppstå inom hälso- och sjukvården. Sjukvården och dess be- hov av vatten och avlopp i samband med medicinska behandlingar är ett tydligt exempel på sådana angelägna allmänna intressen som kan komma att bli prioriterade vid driften av en allmän va-anlägg- ning under fredstida kriser och höjd beredskap enligt de prioriter- ingsregler som vi föreslår. Kommunens prioriteringsskyldighet innebär dock ingen garanti för leveranser. Regionerna behöver där- för tydliggöra sitt behov av leveranser från de allmänna va-anlägg- ningarna och se över den egna reservkapaciteten.

Näringslivet

Det kommunala arbetet med allmänna vattentjänster bedrivs i många kommuner i bolagsform. 44 procent av kommunerna har valt denna organisationsform. Några få kommuner har överlåtit driften av va-anläggningen till ett privat bolag. Därutöver är det vanligt att kom- muner anlitar privata företag för att utföra eller bistå i olika delar av verksamheten. Särskilt vanligt är att anlita entreprenadföretag och konsultbolag.

Ett ökat beredskapsarbete inom den kommunala verksamheten bör åtföljas av motsvarande arbete inom det privata näringslivet. De beredskapshöjande förslag vi lämnar kan därför förutses leda till för- ändrade uppdrag till anlitade företag. För näringslivet i stort bedöms konsekvenserna övervägande positiva då de leder till ökad syssel- sättning och höjd kompetensnivå.

Svenskt Vatten

Svenskt Vatten bistår sina medlemskommuner med stöd i olika av- seenden. Organisationen samordnar frågor som rör allmänna vatten- tjänster och tar fram vägledningar, riktlinjer med mera. Våra förslag om utökat stöd och vägledningsansvar för myndigheter kan få kon- sekvenser för Svenskt Vattens roll och arbetsuppgifter på sikt.

Förändrade statliga krav kan medföra merarbete genom revider- ing av organisationens riktlinjer och annat vägledande material. Bero- ende på hur indikatorer och uppföljning av det förslagna etappmålet utformas kan även detta medföra merarbete för organisationen. Ett

390

SOU 2024:82

Konsekvenser

ökat statligt stöd kan å andra sidan få till följd att behovet av väg- ledande material från organisationen minskar.

Svenskt Vatten ingår i den nationella samordningsgruppen för dricksvatten och är delaktig i det beredskapsarbete som bedrivs inom beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten. En utveck- ling av den nationella samordningen kan påverka organisationen.

Vårt förslag om en nationell insats för att främja kommunal sam- verkan bygger på att Svenskt Vatten deltar i insatsen. För detta arbete har vi föreslagit en kompensation om 5 miljoner kronor under en fyraårsperiod.

14.5Samhällsekonomiska konsekvenser

De allmänna va-anläggningarnas gamla delar har inte bytts ut i den takt som hade gett störst samhällsnytta, utan i betydligt lägre takt.9 Skador uppstår lättare i anläggningar med föråldrade delar. Driftstör- ningar på grund av exempelvis vattenläckor leder till samhällskost- nader, vilket kapitel 4 redogjorde för. Förslagen i kapitel 11 till 13 som syftar till att främja va-investeringar innebär därför en betydande samhällsvinst på lång sikt. På kort sikt kan samhällskostnader uppstå när en investeringsåtgärd genomförs, till exempel för att en väg är avstängd när en ledning ska bytas ut. De kortsiktiga samhällskostna- derna är små i förhållande till de långsiktiga samhällsvinsterna av robusta allmänna va-anläggningar där avbrott och skador minimeras. Upprätthållandet av de allmänna va-anläggningarnas normala funk- tionalitet är till stor nytta för samhället. En beredskap utöver den normala funktionaliteten är viktig. Bristande beredskap skulle inne- bära stora samhällskostnader.

De samhällsekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag är summan av konsekvenserna för samhällets alla aktörer. Samman- taget bedömer utredningen att förslagen ger större nytta än kostnad för samhället. Nedan följer en separat redovisning av offentligfinan- siella kostnader med förslag till finansiering.

9Se kapitel 10.

391

Konsekvenser

SOU 2024:82

14.5.1Offentligfinansiella konsekvenser

Statens finanser påverkas av flera förslag. Investeringsprogrammet är det av förslagen som tar mest statliga medel i anspråk. Förslagen om kommunal samverkan kräver också statlig finansiering. Övriga förslag innebär ökade kostnader för myndigheter som också behö- ver statlig finansiering. I det följande avsnittet redovisas förslag till finansiering.

Utredningen föreslår investeringsbidrag om 1 miljard kronor

per år. Utifrån diskussionen i kapitel 13 ser utredningen att invester- ingsprogrammet kan finansieras genom omprioritering av anslag inom utgiftsområdena 6, 18, 20 och 23. Närliggande statliga sats- ningar inom beredskap och klimatanpassning inklusive stads- utveckling generellt finns inom dessa utgiftsområden. Utredningen ser skäl för att användningsområdet för anslagen till de relevanta program som nämns i kapitel 13 ska breddas så att de medlen även får användas inom va-investeringsprogrammet vid behov. På så sätt bibehålls en flexibilitet. De budgeterade medlen kan antingen an- vändas till nuvarande ändamål (såsom förebyggande åtgärder mot naturolyckor, åtgärder för havs- och vattenmiljö med mera), eller till ansökningar inom det föreslagna nya programmet utifrån behov och inkomna ansökningar.

En nackdel med omprioritering av anslag till verksamhet med närliggande syften är att kommunsektorn ofta är mottagare även för dessa genom andra statsbidrag. Kommunsektorn riskerar att inte få något nettotillskott för att hantera de ökade kraven på ro- busthet inom va-verksamheten. En omprioritering kan vara godtag- bar ändå om de ändamål som får mindre medel är avsevärt mindre viktiga än va-investeringarna. Om investeringsbidraget ska mot- svara en faktisk satsning från staten till kommunsektorn kan det lösas genom att staten ökar sin likviditet i enlighet med resone- manget i kapitel 13.

Administrationen av ansökningar till programmet bedöms vara ungefär 4 miljoner kronor per år. Utredningen föreslår att finan- siering genom omprioritering inom myndighetens förvaltnings- anslag, alternativt inom dess utgiftsområde, beroende på vilken myndighet regeringen bestämmer ska hantera administrationen. Det skulle innebära betydande samordningsvinster om utredningens förslag administrativt hanterades tillsammans med det planerade

392

SOU 2024:82

Konsekvenser

investeringsprogrammet för civilt försvar. Om samma myndigheter får till uppgift att samlat hantera statsbidrag till va-investeringar för civilt försvar, beredskap och klimatanpassning ger det kunskaps- delning och minskade administrativa kostnader.

Beräknade kostnadsökningar för myndigheter sammanfattas i avsnitt 14.3. Ökningarna summerar till 82 miljoner kronor första året för uppgifter utöver investeringsprogrammet. Utredningen föreslår att dessa finansieras genom omprioritering inom respektive utgiftsområde till myndigheternas förvaltningsanslag. För bered- skapsstärkande uppgifter förordar utredningen omprioritering från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Konsekvensen av omprioritering blir att mindre verksamhet kan komma till stånd där neddragningar sker. Utredningen bedömer att det finns utrymme för detta och att neddragningarna kan genomföras inom berörda utgiftsområden utan allvarliga negativa konsekvenser.

Utredningen föreslår i avsnitt 9.5 en nationell insats för att främja kommunal samverkan. Kostnaderna för insatsen beräknas till 80 mil- joner kronor under en fyraårsperiod, varav 20 miljoner kronor av- ser länsstyrelsernas uppgifter och 5 miljoner kronor ersättning till Svenskt Vatten. Därutöver innehåller förslaget ett statligt bidrag till kommuner för utredning av samverkansbehov samt för genom- förande av samverkan. Med beskriven ambitionsnivå beräknas stödet till 55 miljoner kronor, att utbetalas av Kammarkollegiet efter re- kvisition. Regeringen har i budgetpropositionen pekat på behovet av kommunal samverkan och för 2025 aviserat sin avsikt att stödja insatser som främjar långsiktiga analyser av kommunernas kapacitet att hantera utmaningar och utföra sitt uppdrag.10 Utredningen före- slår att insatsen finansieras som en del i den satsningen.

Kommunsektorns finanser påverkas av flera förslag. Se av- snitt 14.1.2 för utredningens resonemang om finansiella konse- kvenser för kommunsektorn.

10Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, s. 23.

393

Konsekvenser

SOU 2024:82

14.6Övriga konsekvenser

14.6.1Sveriges säkerhet och totalförsvar

Utredningens förslag syftar till att stärka arbetet med allmänna vattentjänster i hela landet. En robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster under normala förhållanden stärker förutsättningarna att kunna upprätthålla leveranser även under kris, höjd beredskap och ytterst krig. Allmänna vattentjänster och möjligheter för sam- hällsviktig verksamhet att kunna använda de allmänna va-anlägg- ningarna är en grundförutsättning för ett fungerande totalförsvar. Förslagen bidrar till ett stärka dessa förutsättningar.

I utformandet av förslagen har vi utgått från underlag från olika aktörer och Natos baskrav för civilt försvar vad gäller resilienta system för livsmedels- och dricksvattenförsörjning. Konsekvenser av våra förslag och konsekvenser av om våra förslag inte genomförs redovisas av sekretess- och säkerhetsskyddsskäl inte fullständigt i detta betänkande.

14.6.2Jämställdhet

Våra förslag kommer att bidra till mer robusta allmänna vatten- tjänster för alla i samhället, till nytta för alla kvinnor och män, flickor och pojkar. Däremot kan nyttan visa sig på olika sätt. Kvinnor och flickor har ett större behov än män och pojkar av vatten för sanitet och hygien kopplat till menstruation. Vid en krissituation, höjd beredskap och ytterst krig är det viktigt att dessa behov kan tas om- hand. Detta för att skapa jämlika förutsättningar för hälsa. Sverige har i internationell jämförelse en utvecklad jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar. Det är ändå en större andel kvinnor som står för det obetalda hushållsarbetet såsom städning och matlagning. Kvinnor kan därför bli mer direkt påverkade och involverade om leveranserna av vattentjänster inte fungerar.

Av SCB:s medborgarundersökning, som redovisas i avsnitt 4.2.3, framgår att kvinnor är mindre nöjda än män med kommunernas arbete för att säkerställa tillgången till dricksvatten och mer nöjda än män vad gäller kommunernas information vid samhällsstörningar, såsom vid driftstörningar för vatten och avlopp. Det kan bero på att kvinnor som arbetar mer i hushållen påverkas mer när dricks-

394

SOU 2024:82

Konsekvenser

vattenleveranser och krisinformation inte fungerar. Det stärker bilden att vid kris påverkas kvinnor och män olika.

Behovet av dricksvatten som livsmedel och dryck varierar ut- ifrån kroppsstorlek. Det gör att män har ett något större behov av dricksvatten än kvinnor. Män skulle därför kunna påverkas mer vid långvarig brist.

Eftersom yrken och branscher har olika könsfördelning kan konsekvenserna för yrkesarbetande kvinnor och män slå olika. Vid brist på dricksvatten och icke fungerande avlopp kommer kvinno- dominerade arbetsplatser med verksamhet för bland annat förskola, skola, vårdboende och sjukhus att drabbas hårt. Våra förslag ska bidra till att minska denna effekt. Om förslagen leder till en ökad investeringstakt av kommunernas va-anläggningar så kommer det att gynna bygg- och anläggningsbranschen genom ökad sysselsätt- ning. Det är en bransch som är mansdominerad.

Uppgrävda gator som en följd av ökad förnyelse av va-ledningar drabbar framkomligheten för fotgängare, cyklister, bilister och kollek- tivtrafik. Kvinnor och män, flickor och pojkar bedöms i huvudsak påverkas likartat. En ökning av mängden uppgrävda gator beror på att en för låg underhållstakt ökas, varför arbetena ofta skulle ha utförts redan tidigare.

Prisökningar på vattentjänster och på andra varor till följd av höjda va-avgifter bedöms påverka kvinnor och män, flickor och pojkar i samma utsträckning.

14.6.3Miljö och klimat

Flera av våra förslag har en positiv effekt på miljön. Bland annat vårt förslag om ett nytt etappmål i miljömålssystemet för en god va- infrastruktur kan, om det uppfylls, bidra positivt till måluppfyllnad av flera av de nationella miljökvalitetsmålen, flera mål i agenda 2030 och av miljökvalitetsnormerna för vissa recipienter. Med en förbättrad va-infrastruktur förväntas driftstörningar minska. Va-ledningarna blir täta, vilket innebär att risken för utläckage, påverkan på dricks- vattenkvaliteten och bräddning av orenat avloppsvatten minskar. Det har en positiv effekt på energi- och kemikalieförbrukningen i vattenverk och avloppsreningsverk. Minskad energiförbrukning har en positiv klimateffekt. Tillgång till förstärkningsresurser för avlopps-

395

Konsekvenser

SOU 2024:82

hantering, som följd av vårt utredningsförslag, skulle förhoppnings- vis på sikt kunna bidra till minskade utsläpp vid större incidenter för avloppet.

Om va-infrastrukturen hos kommunerna inte förbättras kan det förväntas fler och mer frekventa driftstörningar. Det kan i sin tur leda till negativ påverkan på miljön genom mer utsläpp av orenat avloppsvatten och mer resursåtgång för produktion av dricksvatten.

Den största negativa påverkan på miljön som vi har identifierat är den klimat- och miljöpåverkan från bygg- och anläggningsarbeten som en ökad investeringstakt kan medföra. Det bör då påpekas även här att det i huvudsak handlar om uppskjutet nödvändigt underhåll som borde ha genomförts redan tidigare, varför förslagen egentligen inte kan anses ha en nämnvärd betydelse. Byggarbeten medför resursåtgång i form av material till ledningar som plast och betong. Det kommer också behövas fyllnadsmaterial i ledningsgravarna i form av grus och sand. För minskad miljöpåverkan bör naturgrus undvikas helt och i stället bör man använda återvunna material. Fordon och entreprenadmaskiner vid byggarbetsplatser och för transport av material behöver drivmedel. Beroende på om dessa drivmedel är fossila eller inte bidrar de olika mycket till klimat- förändringarna. För att minska klimat- och miljöpåverkan är det viktigt att kommunerna och va-organisationerna ställer tillräckligt höga miljökrav vid upphandling av entreprenader.

En nationell strategi för hushållning av vattenresursen förväntas på sikt bidra till ett mer hållbart användande av vattenresursen så att den räcker till alla olika aktörers behov.

14.6.4Sysselsättning och offentlig service

En stor del av våra förslag innebär utökade uppgifter för kommu- ner, va-organisationer och statliga myndigheter. För arbetet med dessa uppgifter kommer det behövas ytterligare arbetskraft, både hos berörda aktörer och inom det privata näringslivet. Med ökat behov av personal följer ökat behov av offentlig service på de orter där arbeten ska utföras. Eftersom förslagen tar sikte på samtliga kommuner förväntas de påverka behovet av arbetskraft och offent- lig service i hela landet. Behoven är dock störst utanför storstäderna.

396

SOU 2024:82

Konsekvenser

Störst påverkan på sysselsättningen har de förslag som ökar kommunernas investeringskapacitet. Såväl förslaget om statliga bidrag som förslagen om investeringsplan, förändrade fonderings- möjligheter, etappmål för va-infrastrukturen och kommunal sam- verkan kan förväntas bidra till detta. Om kommunerna stärker sin investeringskapacitet och ökar investeringstakten kommer det att innebära ökad sysselsättning i flera led. Hos kommunerna behövs arbetskraft och kompetens för bland annat analys, utredning, planer- ing, upphandling och beställning i ett första skede. Därefter resurser för projektering, projektledning och byggledning. Det kan i olika grad utföras av kommunerna själva eller av externa aktörer efter upp- handling. Oavsett detta så påverkar det sysselsättningen i positiv rikt- ning. Främst utförandefasen för investeringar kommer få stor påver- kan på sysselsättningen i bygg- och anläggningsbranschen men även i exempelvis grossistled. Svenskt Vatten uppskattar de personella resurserna för investeringsbehovet till 18 000–25 000 årsarbeten.11

Investeringar kommer att genomföras även utan våra förslag, men i mindre omfattning. Det är svårt att uppskatta i vilken ut- sträckning våra förslag kommer att öka investeringsvolymen och hur mycket de kommer att påverka sysselsättningen.

Sysselsättningen kan även förväntas gynnas av våra övriga förslag. Ett utökat planeringsarbete kommer innebära ökat behov av perso- nal och konsulter. I förlängningen ses även ett ökat behov av utbild- ning och därmed av utbildningspersonal.

11Svenskt Vatten (2023) Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp, s. 2.

397

15Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

15.1Ikraftträdandebestämmelser

Förslag: De föreslagna ändringarna i vattentjänstlagen och vattentjänstförordningen bör träda i kraft den 1 juli 2026.

Det är angeläget att de ändringar som föreslås i vattentjänstlagen och vattentjänstförordningen kan träda i kraft så snart som möjligt. Beredskapsanpassningarna behöver genomföras skyndsamt mot bakgrund av det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget. Även förslagen som rör klimatanpassning bör genomföras skynd- samt. För att klara dessa utmaningar så behöver kommunens sam- verkan med andra kommuner och andra aktörer stärkas, och staten behöver ta ett större ansvar för allmänna vattentjänster och annat nyttjande av de allmänna va-anläggningarna. Det är också angeläget att stärka finansieringen av de allmänna vattentjänsterna.

Samtidigt måste hänsyn tas till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande och fortsatt beredning samt den tid som krävs för omställning till ett nytt regelverk.

Mot denna bakgrund bör de förändringar och tillägg som vi föreslår i vattentjänstlagen och vattentjänstförordningen träda i kraft den 1 juli 2026.

399

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:82

15.2Övergångsbestämmelser

Förslag: De författningsförslag som utredningen lämnar medför inte behov av övergångsbestämmelser.

Utgångspunkten är att ny förvaltningsrättslig lagstiftning – som lagstiftningen om allmänna vattentjänster – ska tillämpas direkt från reglernas ikraftträdande. Det måste dock alltid övervägas om hänsyn till proportionalitet och till enskildas berättigade förvänt- ningar samt till enskildas rätt till en rättvis rättegång, motiverar en annan lösning.1

Vi bedömer att de föreslagna ändringarna inte kommer att ha så- dana effekter på enskilda att det finns skäl att frångå utgångspunkten att ändringarna ska tillämpas direkt från deras ikraftträdande. Detta innebär att det inte behövs några övergångsbestämmelser.

1NJA 2020 s. 285 punkt 20.

400

16 Författningskommentar

16.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Inledande bestämmelser

1 §

Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.

Bestämmelserna syftar även till att säkerställa att allmänna va-anlägg- ningar drivs så att angelägna allmänna intressen kan tillgodoses under freds- tida krissituationer och höjd beredskap.

Paragrafen innehåller lagens syften. Ändringen innebär att lagens syfte utökas genom ett nytt andra stycke, där det anges att bestäm- melserna i vattentjänstlagen även syftar till att säkerställa att all- männa va-anläggningar drivs så att angelägna allmänna intressen kan tillgodoses under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

2 a §

Med en fredstida krissituation avses i denna lag en situation som

–avviker från det normala,

–drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grund- läggande värden,

–innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

–kräver samordnade och skyndsamma insatser från flera aktörer.

Med höjd beredskap avses i denna lag detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

401

Författningskommentar

SOU 2024:82

Paragrafen är ny. I första stycket införs en definition av begreppet fredstida krissituationer, som motsvarar den i 6 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

I andra stycket anges att vad som avses med höjd beredskap är detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 5.3.2.

5 a §

Om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära för- hållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela föreskrifter som avviker från denna lag om det behövs för att verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

Paragrafen är ny. Genom bestämmelsen får regeringen möjlighet att meddela föreskrifter som avviker från vattentjänstlagen, om det behövs för att verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret ska kunna använda en allmän va-anläggning.

Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).1

Att riksdagen kan bemyndiga regeringen att besluta om före- skrifter som avviker från lag, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, framgår av 15 kap. 6 § regeringsformen. Denna regel ändrades språkligt 2010.2 Av de ur- sprungliga förarbetena framgår att med utomordentliga förhållanden (numera extraordinära förhållanden) på grund av att det är krig utanför Sveriges gränser avses att det svenska samhället drabbas av kraftiga påkänningar och störningar på grund av ett krig som vi inte tar del i. Det kan exempelvis röra sig om att landet får ta emot stora strömmar av flyende eller att försörjningsläget blir ansträngt på grund av avspärrning. Sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, som motive- rar beslut om beredskapshöjning, kan exempelvis vara att försörj- ningsläget är ansträngt, att viktiga samhällsfunktioner är utslagna

11 § tredje stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

2Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 298.

402

SOU 2024:82

Författningskommentar

på grund av krigshandlingar eller att det i landet finns stora skaror av utlänningar som söker skydd här.3

Övervägandena finns i avsnitt 5.7.

Vattentjänstplan

6 a §

Det ska finnas en aktuell vattentjänstplan i varje kommun. Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en vatten-

tjänstplan.

Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om vattentjänst- planen är aktuell med hänsyn till behovet av allmänna vattentjänster.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vattentjänstplaner. Ändringen i paragrafens tredje stycke innebär att kommunfull-

mäktige ska pröva om vattentjänstplanen är aktuell med hänsyn till behovet av allmänna vattentjänster varje mandatperiod, i stället för det nuvarande kravet på minst vart fjärde år.

Genom hänvisningen till mandatperiod säkerställs att varje kom- munfullmäktige medverkar i planeringen. Ett ställningstagande ska därmed normalt ske minst vart fjärde år.4

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

6 b §

En vattentjänstplan ska innehålla kommunens långsiktiga planering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses.

En vattentjänstplan ska också innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fun- gera vid en ökad belastning på grund av skyfall, samt vilka andra åtgärder som behöver vidtas för att anläggningarna ska fungera i ett förändrat klimat.

Planen är inte bindande.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vattentjänstplaner. Ändringen i paragrafens andra stycke andra ledet innebär att kravet

på innehåll i en vattentjänstplan utvidgas till att avse även andra åt- gärder som behöver vidtas för att va-anläggningarna ska fungera i ett förändrat klimat. På detta sätt omfattas inte bara de problem

3Prop. 1992/93:76 om höjd beredskap, s. 47.

45 kap. 9 § kommunallagen (2017:725) (KL).

403

Författningskommentar

SOU 2024:82

som skyfall kan medföra i form av ökad belastning, utan även exem- pelvis de problem med minskad tillgång till grundvatten eller ett minskat vattenflöde som kan bli effekten av torka. Planeringen ska vara så långsiktig som det krävs för att klimatförändringar ska kunna hanteras på ett bra sätt.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

Beredskapsplan

6 e §

Det ska finnas en aktuell beredskapsplan i varje kommun. Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en bered-

skapsplan.

Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om beredskapsplanen är aktuell med hänsyn till behovet av beredskapsåtgärder.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om beredskapsplaner. I paragrafens första stycke ställs krav på att alla kommuner ska ha

en aktuell beredskapsplan.

Av andra stycket framgår att kommunfullmäktige ska anta och ändra en beredskapsplan. Bestämmelsen medger inte att kommun- fullmäktige delegerar frågan.

Ett krav på aktualitetsprövning finns i tredje stycket. Det innebär att kommunen ska hålla beredskapsplanen aktuell med hänsyn till behovet av beredskapsåtgärder.

Kommunfullmäktige ska minst varje mandatperiod pröva om planen är aktuell.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

6 f §

En beredskapsplan ska innehålla kommunens bedömning av vilka bered- skapsåtgärder som behövs för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Planen ska särskilt innehålla riktlinjer för prioritering enligt 10 a §. Planeringen ska vara anpassad till förhållandena i kommunen samt anlägg-

ningarnas strategiska betydelse och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

404

SOU 2024:82

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, reglerar beredskapsplanens innehåll. Paragrafens första stycke anger att beredskapsplanen ska innehålla

kommunens bedömning av vilka beredskapsåtgärder som behövs för att den allmänna va-anläggningen ska kunna drivas under freds- tida krissituationer och höjd beredskap.

Av paragrafens andra stycke framgår att planen särskilt ska inne- hålla kommunens riktlinjer för prioritering enligt 10 a §.

Av tredje stycket följer att planeringen ska vara anpassad till för- hållandena i kommunen samt anläggningarnas strategiska betydelse och utsatthet under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Utredningen om kommuners och regioners beredskap har utveck- lat innebörden av vad detta kan innebära och exempelvis lyft att be- folkningskoncentration till vissa geografiska områden i förening med att det där bedrivs många samhällsviktiga verksamheter innebär ökad sårbarhet och utsatthet under ett väpnat angrepp mot Sverige. Utred- ningen har föreslagit att regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag, att tillsammans med Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, analysera och lämna förslag till en modell som kan ligga till grund för de bedömningar och ställningstaganden som behöver göras avseende kommuners och regioners strategiska betydelse eller ut- satthet om Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp.5 Vi gör i dessa delar samma bedömningar. Resultatet av ett sådant arbete kan ge mer stöd för de bedömningar som kommunerna behöver göra när det gäller inriktningen på beredskapsplaneringen för va-verksamheten.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

6 g §

Vid planeringen ska kommunen samråda med berörda länsstyrelser och kommuner. I den mån det behövs ska samråd även ske med fastighetsägare och andra användare som kan komma att beröras särskilt.

Kommunen ska samordna planeringen med de analyser, planer och för- beredelser som ska göras enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om samråd och sam- ordning vid framtagandet av en beredskapsplan.

Av första stycket framgår att kommunen vid planeringen ska sam- råda med berörda länsstyrelser och kommuner. I den mån det be-

5SOU 2024:65 Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, s. 256–257.

405

Författningskommentar

SOU 2024:82

hövs ska samråd även ske med fastighetsägare och andra användare som kan komma att beröras särskilt. I bestämmelsen regleras inte hur samrådet närmare ska gå till. Den eller de som har ett väsentligt intresse av planen ska dock ges en verklig möjlighet att sätta sig in i förslaget och få tillräcklig tid att framföra sina åsikter om detta.

Av paragrafens andra stycke framgår att kommunen ska samordna planeringen med de risk- och sårbarhetsanalyser, planer och förbered- elser som ska göras enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

Investeringsplan

6 h §

Det ska finnas en aktuell plan för investeringar och förvaltning av de till- gångar som ingår i de allmänna va-anläggningarna i varje kommun.

Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av en invester- ingsplan.

Kommunfullmäktige ska varje mandatperiod pröva om planen är aktuell med hänsyn till befintliga och tillkommande anläggningstillgångar.

Planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som be- hövs för att ordna och driva anläggningarna samt utgifterna för dessa åtgärder.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om investeringsplaner. I första stycket anges att det ska finnas en aktuell plan för invester-

ingar och förvaltning av de tillgångar som ingår i de allmänna va- anläggningarna i varje kommun.

Av andra stycket framgår att det är kommunfullmäktige som ska anta och ändra en beredskapsplan. Bestämmelsen medger inte att kommunfullmäktige delegerar frågan.

I paragrafens tredje stycke anges att kommunfullmäktige ska

pröva om planen är aktuell med hänsyn till befintliga och tillkom- mande anläggningstillgångar varje mandatperiod. Ett ställnings- tagande ska därmed normalt ske minst vart fjärde år.6

65 kap. 9 § KL.

406

SOU 2024:82

Författningskommentar

Av fjärde stycket framgår att planen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behövs för att ordna och driva anläggningarna samt utgifterna för dessa åtgärder.

Övervägandena finns i avsnitt 11.2.

Ordnandet och driften av en allmän va-anläggning

10 a §

Under fredstida krissituationer och höjd beredskap ska de allmänna va- anläggningarna drivas så att angelägna allmänna intressen prioriteras.

Paragrafen är ny och innehåller en prioriteringsskyldighet vid driften av de allmänna va-anläggningarna under fredstida krissituationer och höjd beredskap. I dessa situationer ska anläggningarna drivas så att angelägna allmänna intressen prioriteras.

Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

13 §

Huvudmannen ska för den allmänna va-anläggningen ordna

1.ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller av- lopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en för- bindelsepunkt, och

3.de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet och reserv- kapacitet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstens- brunnar med den allmänna va-anläggningen.

Paragrafen innehåller krav på hur huvudmannen ska ordna den all- männa va-anläggningen.

Ändringen i paragrafens första stycke 3 innebär ett krav på huvud- mannen att ordna även de anordningar som behövs för att va-anlägg- ningen ska tillgodose skäliga anspråk på reservkapacitet.

Vilken reservkapacitet som behövs och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma detta är en fråga för den enskilda kommu- nen och huvudmannen. Bedömningen behöver grunda sig i va-anlägg- ningens betydelse och utsatthet under fredstida krissituationer och

407

Författningskommentar

SOU 2024:82

höjd beredskap. Det kan exempelvis handla om att säkerställa till- gång till kritiska varor och reservdelar, liksom tillgång till reserv- vattentäkter och reservreningsverk. Det är också viktigt med till- gång till den personal som behövs i olika situationer.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

15 a §

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela före- skrifter om vilka åtgärder som behöver vidtas för att allmänna va- anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Bemyndigande till myndighet ges i 3 § vattentjänst- förordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.6.

Användningen av en allmän va-anläggning

23 a §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommunen får meddela föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjlig- göra prioritering enligt 10 a §.

Paragrafen är ny. Den innehåller ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommunen att meddela föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a §. Bemyndigande till kommun ges i 2 § andra stycket vattentjänstförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

408

SOU 2024:82

Författningskommentar

23 b §

Kommunen får meddela förelägganden och förbud om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a §.

Kommunen får bestämma att ett sådant beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas. Beslutet får förenas med vite.

Paragrafen, som är ny, ger kommunen möjlighet att besluta om före- lägganden och förbud om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a §.

Förelägganden och förbud kan riktas mot den som i förhållande till va-huvudmannen har rätt att använda anläggningen. Kommunen får bestämma att ett sådant beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas. Beslutet får förenas med vite.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.3.

Avgifternas storlek och grunderna för hur de beräknas

30 §

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Överskott ska utjämnas inom skälig tid.

Medel får avsättas till en fond för framtida investeringar, om avsättningen avser en åtgärd i investeringsplanen.

Ianspråktagande av avsatta medel ska ske inom rimlig tid.

Avgifter enligt 26 och 27 §§ får inte överskrida det som behövs för att täcka kostnaderna för den vattentjänsten.

Paragrafen innehåller i de nu aktuella styckena begränsningar för av- giftsuttaget och en reglering av möjligheten att fondera medel.

Ändringen i paragrafens första stycke andra meningen innebär ett krav på att överskott ska utjämnas inom skälig tid. Härmed avses att det kan godtas att en kommun dröjer upp till fem år med att ta i anspråk medel som har varit föremål för överuttag.

Andra stycket i nuvarande paragraf, som också avser möjlig- heten att fondera, ersätts av ett nytt andra och tredje stycke. Av det nya andra stycket följer att medel får avsättas till en fond för fram- tida investeringar om avsättningen avser en åtgärd i investerings- planen. Den plan som avses är den investeringsplan som ska tas fram enligt den nya 6 h §.

409

Författningskommentar

SOU 2024:82

Av det nya tredje stycket framgår att ianspråktagande av avsatta medel ska ske inom rimlig tid. Med detta avses att investeringarna inte får ligga för långt fram i tiden, normalt mindre än tio år.

Paragrafens nuvarande tredje stycke blir ett nytt fjärde stycke. Övervägandena finns i avsnitt 12.3.

Redovisning

50 §

En huvudman ska i fråga om verksamheten med att ordna och driva en allmän va-anläggning se till

1.att verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovis- ningssed där resultat- och balansräkningar samt förvaltningsberättelse redo- visas särskilt och där det av tilläggsupplysningar framgår hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet, och.

2.att redovisningen, när den är fastställd, finns tillgänglig för fastig- hetsägarna.

Paragrafen innehåller krav på hur verksamheten ska bokföras och redovisas, och fastighetsägarnas tillgång till redovisningen.

Ändringen i paragrafens första stycke 1 innebär ett krav på att redovisningen även ska omfatta en förvaltningsberättelse.

Övervägandena finns i avsnitt 11.3.

Ansvar

51 a §

Till böter ska den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot före- skrifter som har meddelats med stöd av 23 a §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt denna lag ska inte heller dömas, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken.

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett straffrättsligt ansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av den nya 23 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.2.

410

SOU 2024:82

Författningskommentar

Överklagande och prövning av va-frågor

52 §

Länsstyrelsens beslut om föreläggande enligt 51 § får överklagas av kom- munen till mark- och miljödomstolen.

Kommunens beslut om förelägganden och förbud enligt 23 b § får över- klagas till mark- och miljödomstolen.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut om föreläggande enligt 51 §.

Ändringarna innebär att det i ett nytt andra stycke införs en möj- lighet att överklaga kommunens beslut om förelägganden och förbud enligt 23 b § till mark- och miljödomstolen.7

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.4.

Samverkan

58 §

Kommunen ska samverka med andra kommuner om det behövs för att full- göra uppgifterna enligt denna lag.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett krav på kommunerna att sam- verka med andra kommuner, om det behövs för att en kommun ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt vattentjänstlagen.

Övervägandena finns i avsnitt 9.4.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

Övervägandena finns i kapitel 15.

7Handläggningen sker enligt 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Ansvarig domstol framgår i förordningen (2010:984) om mark- och miljödomstolarnas domsområden.

411

Författningskommentar

SOU 2024:82

16.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster

1 §

Denna förordning är meddelad med stöd av

–23 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster i fråga om 2 § första stycket,

–23 a § lagen om allmänna vattentjänster i fråga om 2 § andra stycket,

–15 a § lagen om allmänna vattentjänster i fråga om 3 §,

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om 4–9 §§.

Paragrafen innehåller en beskrivning av de bemyndiganden som ligger till grund för bestämmelserna i förordningen.

Bemyndiganden att vidaredelegera föreskriftsrätt finns i före- slagna bestämmelser i 23 a och 15 a §§ vattentjänstlagen. I övrigt gäller det generella bemyndigandet i 8 kap. 7 § regeringsformen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1 och 5.6.

2 §

Kommunen får meddela ytterligare föreskrifter om användningen av all- männa va-anläggningar.

Kommunen får meddela föreskrifter om användningen av allmänna va- anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för kommunen att meddela ytterligare föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar.

Paragrafens nya andra stycke innebär att kommunen får meddela föreskrifter om användningen av allmänna va-anläggningar för att möjliggöra prioritering enligt 10 a § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Ändringen innebär ett utökat bemyndigande i för- hållande till första stycket, specifikt avgränsat till föreskrifter som behövs för att möjliggöra prioritering.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

3 §

Livsmedelsverket och Naturvårdsverket får inom sina respektive ansvars- områden meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

412

SOU 2024:82

Författningskommentar

Nuvarande paragraf numreras om till 4 §. Nuvarande 4 § numreras om till 5 §.

Paragrafens nya lydelse innebär att Livsmedelsverket och Natur- vårdsverket, inom sina respektive ansvarsområden, bemyndigas att meddela föreskrifter om åtgärder för att allmänna va-anläggningar ska kunna drivas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Genom myndighetsföreskrifter kan kraven på reservkapacitet, prioritering av allmänna angelägna intressen samt planering och genomförande av beredskapsåtgärder tydliggöras.

Övervägandena finns i avsnitt 5.6 och 8.4.1. Se även avsnitt 8.4.6 och 8.4.7.

6 §

Länsstyrelsen ska stödja och följa upp kommunernas beredskapsåtgärder enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

Länsstyrelsen ska särskilt stödja kommunerna med underlag inför kommu- nens bedömning av vilka verksamheter i kommunen som kan behöva prio- riteras enligt 10 a § lagen om allmänna vattentjänster.

Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att länsstyrelsen ska stödja och följa upp kommunernas beredskapsåtgärder enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. I andra stycket anges att länsstyrelsen särskilt ska stödja kommunerna med underlag inför kommunens bedömning av vilka verksamheter i kommunen som kan behöva prioriteras enligt 10 a § lagen om allmänna vattentjänster.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.6.

7 §

Statliga myndigheter ska lämna den information som länsstyrelsen behöver för att kunna ta fram det underlag som avses i 6 § andra stycket.

Paragrafen, som är ny, innehåller krav på statliga myndigheter att lämna den information som länsstyrelsen behöver för att kunna ta fram det underlag som avses i 6 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.6.

413

Författningskommentar

SOU 2024:82

8 §

Länsstyrelsen ska årligen till Livsmedelsverket och Naturvårdsverket rappor- tera vilka beredskapsåtgärder kommunerna vidtagit enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av vidtagna åtgärder.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett krav på länsstyrelsen att årligen till Livsmedelsverket och Naturvårdsverket rapportera vilka bered- skapsåtgärder kommunerna vidtagit enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av vidtagna åtgärder.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.6. och 8.4.7.

9 §

Länsstyrelsen ska samordna sina åtgärder enligt 6 och 8 §§ med åtgärder enligt förordning (2017:870) om länsstyrelsens krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap samt förordning (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett krav på länsstyrelsen att sam- ordna sina åtgärder enligt 6 och 8 §§ med åtgärder enligt förordning (2017:870) om länsstyrelsens krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap samt förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.6 och 8.4.7.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

Övervägandena finns i kapitel 15.

414

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2022:127

Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster

Beslut vid regeringssammanträde den 18 augusti 2022

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över regelverk och ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kon- tinuerlig leverans av vattentjänster. Syftet med uppdraget är att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd bered- skap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.

Utredaren ska bl.a.

•klarlägga behovet av förändringar av de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emellan samt vid behov lämna förslag på sådana förändringar för att säkerställa de grundläggande förut- sättningarna för en kontinuerlig leverans av vattentjänster i hela landet, även vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig,

•klarlägga behovet av krav på planering, förberedelseåtgärder och kontinuerlig leverans av vattentjänster samt vid behov lämna för- slag på sådana krav för att stärka va-huvudmännens beredskap att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig,

•klarlägga omfattningen av behovet av en försörjningsberedskap

415

Bilaga 1

SOU 2024:82

•avseende vattentjänster och lämna förslag för att säkerställa robust- het och kontinuitet i hela landet av försörjningen av kritiska material.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2024.

Uppdraget att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster

Vattentjänster, dvs. vattenförsörjning och hantering av avlopps- och dagvatten, är en grundläggande förutsättning för att upprätthålla sam- hället och dess olika funktioner. Det är därför av stor betydelse att det finns en samlad beredskap för att säkra tillgången till rent och säkert vatten vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Detta gäller såväl möjligheterna att upprätthålla en kontinuerlig pro- duktion av dricksvatten som förmågan att leverera dricksvatten till de viktigaste ändamålen om förmågan trots allt begränsas. En väl funge- rande hantering och rening av avloppsvatten och dagvatten är också avgörande för livsmedels- och dricksvattenförsörjningen, inte minst ur smittskyddssynpunkt och för att undvika föroreningar.

Mot bakgrund av en allt osäkrare omvärld finns det behov av att analysera risker och åtgärda sårbarheter i samhällets förmåga att leve- rera vattentjänster. Förmågan att kontinuerligt kunna leverera vatten- tjänster t.ex. vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig, eller på grund av klimatrelaterade extrema väderhändelser, behöver vara god.

Faktorer som kan påverka förmågan att leverera vattentjänster är t.ex. tillgången till reservvattentäkter, energi (elkraft och drivmedel), reservdelar, personalförsörjning i form av arbetskraft och kompetens, infrastruktur och underhåll samt fysisk och digital säkerhet. Ett spe- cifikt område som har identifierats som kritiskt är tillgången på kemi- kalier för rening av dricksvatten och avloppsvatten, som präglas av importberoende, så kallade just-in-time leveranser utan lagerhållning samt att ett fåtal aktörer står för produktion och distribution.

Sverige blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i närområdet. Ur ett totalförsvarsperspektiv är det centralt att behovet av vattentjänster kan tillgodoses. Vikten av att säkerställa försörjningsberedskapen för fredstida kriser har också förtydligats i samband med smittspridningen av det virus som

416

SOU 2024:82

Bilaga 1

orsakar sjukdomen covid-19. Särskilt under den inledande fasen i pandemin rådde det global brist på vissa varor och varuflödena på- verkades kraftigt. Även den pågående klimatkrisen med medförande konsekvenser såsom översvämningar, värmeböljor, torka, skyfall och stormar innebär utmaningar när det gäller förmågan att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster. Påverkan av klimatrelaterade händel- ser kan t.ex. leda till brist på vatten och försämrad råvattenkvalitet.

De grundläggande förutsättningarna för en kontinuerlig leverans av vattentjänster behöver ses över

En grundläggande faktor för en god förmåga att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster är att det finns ett effektivt och väl fungerande regelverk och en grundläggande struktur som ger goda förutsätt- ningar att bygga upp verksamheter med anpassningsförmåga för för- ändrade förutsättningar. Det saknas i dag ett samlat grepp om dessa grundläggande förutsättningar, t.ex. de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emellan, i syfte att säkerställa en kontinu- erlig leverans av vattentjänster.

Bestämmelser om kommunens skyldighet att ordna allmänna vattentjänster genom allmänna va-anläggningar finns i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (va-lagen). Länsstyrelsen utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att tillgodose behovet av vatten- tjänster. För att ordna och driva en allmän va-anläggning får avgifter tas ut. I va-lagen kan det möjligen finnas begränsningar bl.a. i fråga om uttag av avgifter för investeringar samt i anknytande regelverk i fråga om periodisering av kostnaderna för detta. Lagen innehåller även be- gränsningar i fråga om uttag av avgifter för underhåll av infrastruktur. Från den 1 januari 2024 träder det i kraft ett krav i va-lagen på att varje kommun ska ha en vattentjänstplan inklusive skyfallsberedskap.

Kommunerna har ansvaret för att leverera vattentjänster också i fredstida kriser och vid höjd beredskap. Kommunen har även vissa skyldigheter avseende beredskap och extraordinära händelser enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, i syfte att minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera kris- situationer i fredstid. Förutsättningarna för att tillhandahålla vatten- tjänster varierar dock i landet. De allmänna va-anläggningarnas verk- samhetsområden, tekniska utformning och naturgivna förutsättningar

417

Bilaga 1

SOU 2024:82

skiljer sig åt. Det är viktigt att det finns en kapacitet hos va-huvud- männen att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster. Exempelvis kan formerna för samarbete och samverkan mellan va-huvudmännen på lokal och regional nivå behöva regleras. Vidare är länsstyrelsens roll och uppgifter viktiga utifrån att va-huvudmännen, eller de som annars ansvarar för driften av va-anläggningarna inom samma län, så långt möjligt ska få likvärdiga förutsättningar att leverera vattentjänster. Det är även viktigt att det finns förutsättningar för va-huvudmännen eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen att genom- föra de nödvändiga investeringar i anläggningar och infrastruktur samt underhåll som krävs för att säkerställa en kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Utredaren ska därför

•klarlägga behovet av förändringar av de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emellan, och vid behov föreslå så- dana förändringar med utgångspunkt i att det ska finnas förutsätt- ningar för varje va-huvudman, eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen, att säkerställa en kontinuerlig leverans av vattentjänster, även vid händelse av kris eller höjd beredskap och då ytterst krig,

•analysera aktörernas förutsättningar för att genomföra investeringar i anläggningar och infrastruktur samt underhåll av dessa i syfte att säkerställa en kontinuerlig leverans av vattentjänster vid föränd- rade förutsättningar, och vid behov föreslå åtgärder som ökar för- utsättningarna för att sådana investeringar och underhåll kommer till stånd, och

•lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Beredskapen hos va-huvudmännen behöver stärkas

Va-huvudmännen behöver kunna upprätthålla en kontinuerlig leve- rans av vattentjänster även vid kriser som kan leda till olika typer av kraftiga störningar. En sådan anpassningsförmåga bör kunna upp- rätthållas åtminstone under den period som krävs för att få till stånd provisoriska eller alternativa åtgärder för att ordna vattentjänster.

För att dricksvattenförsörjning och avloppsrening ska fungera krävs tillgång till flera olika varor. Det handlar bl.a. om kemikalier som krävs

418

SOU 2024:82

Bilaga 1

för produktion av dricksvatten och rening av avloppsvatten samt ut- rustning och reservdelar som behövs för leveransen av vattentjänster. Reningskemikalier för dricksvatten omfattades tidigare av den stat- liga beredskapslagringen, som upphörde helt under den andra hälften av 1990-talet.

Ett sätt att säkerställa leveransen av vattentjänster är att va-huvud- männen utökar sin lagerhållning av varor som är kritiska för driften av en va-anläggning. I totalförsvarspropositionen för 2021–2025 (prop. 2020/21:30, s. 145) uttalas att det kan finnas behov av att utöka lagerhållning av kemikalier och reservdelar hos dricksvattenproducen- terna för att säkra dricksvattenproduktionen. Även bl.a. Livsmedels- verket har framhållit att tillgång till reningskemikalier och flexibilitet hos både kommunala och privata aktörer behöver öka (Livsmedels- verkets rapport Försörjning av kemikalier inom den svenska dricks- vattenproduktionen – Nuläge och förslag på åtgärder, 2021). Mot- svarande gäller för rening av avloppsvatten.

Samtidigt som va-huvudmännen behöver se till att lagringen av kritiska varor ökar, är det viktigt att det finns någon eller några aktö- rer som ansvarar för ett helhetsperspektiv och regelbundet ser över om även andra åtgärder behöver vidtas för att upprätthålla en kontinuer- lig leverans av vattentjänster. Det kan t.ex. handla om att samutnyttja resurser mellan va-huvudmän eller den som annars sköter driften av va-anläggningen, säkra tillgång till den reservkraft eller det drivmedel som krävs för va-anläggningens drift, eller förberedelse för att använda alternativa metoder för produktion av dricksvatten och leverans av vattentjänster vid händelse av kris eller höjd beredskap.

Kommuner och regioner ska enligt lagen om kommuners och regio- ners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser, en långsiktig planering och förberedelseåtgärder som är inriktade på vattentjänster är viktigt för att fånga upp alla aspek- ter som kan påverka förutsättningarna att upprätthålla en kontinuerlig leverans.

419

Bilaga 1

SOU 2024:82

Utredaren ska därför

•analysera omfattningen av kommunernas risk- och sårbarhets- analyser och vid behov föreslå åtgärder som säkerställer att sådana analyser omfattar förmågan att kontinuerligt leverera vattentjänster,

•klarlägga behovet av planerings- och förberedelseåtgärder och vid behov föreslå krav på att genomföra sådana åtgärder, inklusive krav på lagerhållning av kritiska varor, som va-huvudmännen eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen ska uppfylla i syfte att upprätthålla kontinuitet i leveransen av vattentjänster,

•klarlägga behovet av krav på förmågan att kontinuerligt kunna leverera vattentjänster som va-huvudmännen eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen ska kunna uppfylla oav- sett om det råder kris, höjd beredskap och då ytterst krig eller andra yttre faktorer som påverkar förutsättningarna att leverera vatten- tjänster samt vid behov föreslå sådana krav, och

•lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Försörjningsberedskapen behöver vara god

En viktig del i förmågan att kontinuerligt kunna leverera vatten- tjänster även vid kriser är att säkerställa försörjningsberedskapen för nödvändiga varor, material och resurser.

Det framgår av förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap att produktion av dricksvatten omfattas av beredskaps- sektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten med Livsmedelsverket, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt som beredskapsmyndigheter och med Livsmedelsverket som sektorsansvarig myndighet. Staten har således genom myndigheternas respektive ansvarsområden ett ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker, samt för att vidta de ytterligare förberedelser som krävs. Utöver Livsmedelsverket har andra centrala myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning, ansvar och uppgifter som är viktiga för att säkerställa en robust och kontinuer- lig leverans av vattentjänster.

420

SOU 2024:82

Bilaga 1

Det följer även av bl.a. förordningen (2017:868) med länsstyrelse- instruktion, förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisbered- skap och uppgifter inför och vid höjd beredskap samt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser, att länsstyrelserna har ett särskilt sammanhållande ansvar för krisberedskapen såsom sam- ordning av åtgärder inom respektive län. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har särskilda uppgifter inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap.

För att göra det möjligt att upprätthålla en kontinuerlig leverans av vattentjänster även vid kraftiga eller långvariga störningar kan statens ansvar i fråga om vattentjänster behöva konkretiseras och omsättas i åtgärder. Staten kan även behöva ges ett större ansvar för detta. Det handlar om att erbjuda verktyg för effektiva åtgärder för att åstad- komma en högre grad av nationell försörjning av kritiska varor som behövs för att säkerställa en robusthet och kontinuitet av allmänna va-anläggningar i hela landet, t.ex. genom nationella beredskapslager eller en beredskap för tillverkning. I händelse av att den kontinuer- liga leveransen av vattentjänster påverkas vid en kris, höjd beredskap eller då ytterst krig behöver behoven av vattentjänster hos samhälls- viktig verksamhet kunna tillgodoses. Det finns i dag ingen lagstiftning som reglerar säkerställandet av att tillgodose sådana behov. Detta skulle kunna utgöra ett hinder för att prioritera samhällsviktig verksamhet vid begränsad tillgång till vattentjänster.

Ransoneringslagen (1978:268) ger regeringen möjlighet att vidta åt- gärder för att genomföra en fördelning av förnödenheter samt begränsa handel med en viss vara om den bedöms vara av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Ransoneringslagen kan endast tillämpas om riket är i krigsfara eller om det till följd av krig eller krigsfara eller annan utomordentlig händelse under fredstid råder knapphet eller betydande fara för knapphet på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folk- försörjningen. Förfogandelagen (1978:262), som ger staten möjlighet att förfoga över bl.a. privat egendom vid krigsfara eller vid situationer som har uppkommit på grund av krig, krigsfara eller försvarsbered- skap, är inte tillämplig vid fredstida krissituationer.

Näringslivet har enligt flera olika författningar skyldigheter och åtaganden för att bidra till försörjningsberedskapen. Exempelvis finns en skyldighet att på begäran av den myndighet som regeringen be- stämmer delta i totalförsvarsplaneringen enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att

421

Bilaga 1

SOU 2024:82

delta i totalförsvarsplaneringen. Vid höjd beredskap regleras närings- livets deltagande även genom t.ex. lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Vidare kan staten begära att näringslivet upplåter lagringsutrymme för varor enligt lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap.

Kommuner ska enligt lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap i vissa situationer vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor, medverka vid allmän prisreglering och ransonering och i övrigt medverka vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning. Vidare har kommuner och regioner en skyl- dighet att vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Med beredskapsförbered- elser avses alla de åtgärder som normalt sett behövs för att kunna hantera verksamheten under höjd beredskap. Förberedelser ska också ske för extraordinära händelser. Även den lagen är till vissa delar, t.ex. i fråga om bistånd mellan kommuner och regioner, endast tillämplig vid vissa situationer som orsakas av krig eller krigsfara eller av extra- ordinära händelser i fredstid. Det kan därför komma att uppstå kris- situationer som inte omfattas av nu nämnd kris- och beredskaps- lagstiftning men där staten likafullt kan behöva verktyg för att vidta extraordinära åtgärder för att en kontinuerlig leverans av vattentjäns- ter ska kunna upprätthållas, t.ex. genom att säkra tillgång till kritiska varor.

Utredaren ska därför

•analysera försörjningen av kritiska varor och material för vatten- tjänster och vid behov lämna förslag på åtgärder som behövs för att säkerställa en robusthet och kontinuitet i leveransen av vattentjäns- ter i hela landet, t.ex. genom inrättande av nationella beredskaps- lager eller tillverkningsberedskap,

•klarlägga behovet av förändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och va-huvudmännen eller den som ansvarar för driften av va-anläggningen, och om centrala myndigheter som en följd av detta bör få nya uppgifter och befogenheter för att möjliggöra en kon- tinuerlig leverans av vattentjänster under förändrade förutsättningar,

•ta ställning till och föreslå ett system där nya statliga åtaganden som följd av en stärkt försörjningsberedskap av vattentjänster finan- sieras via avgifter,

422

SOU 2024:82

Bilaga 1

•analysera förutsättningarna för ett samarbete med närliggande länder i fråga om tillverkningsberedskap eller andra åtgärder för att säkra försörjning av kritiska varor och material,

•analysera förutsättningarna för och föreslå hur behoven av vatten- tjänster hos samhällsviktig verksamhet kan säkerställas, inte minst under förhållanden då tillgången till vattentjänster är begränsad,

•ta ställning till och vid behov föreslå ett regelverk för hushållning av varor som är kritiska för funktionen av vattentjänster, och

•lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Vid utformningen av förslagen ska utredaren, utöver vad som fram- går av kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beakta och redo- visa de konsekvenser förslagen kan få för kommuner och kommunala bolag vars verksamhet omfattar leverans av vattentjänster, regioner, berörda myndigheter och övriga näringslivet. Utredaren ska vidare be- skriva och kvantifiera förslagens samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för förmågan att tillhandahålla vatten- och avlopps- tjänster i stort. Konsekvensanalysen ska genomföras löpande under utredningstiden. Om förslagen i betänkandet innebär kostnader för det allmänna ska finansieringsförslag lämnas. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till för- slagen särskilt redovisas i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, orga- nisationer, företag och andra aktörer relevanta för uppdraget, särskilt Försvarsmakten, Livsmedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, kommuner, regioner, kommunala bolag och länsstyrelser, Svenskt Vatten samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Utredaren ska hålla sig informerad om uppdragen i den pågående utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen

423

Bilaga 1

SOU 2024:82

(dir. 2021:65), utredningen om en ny livsmedelsberedskap (dir. 2022:33) och utredningen om vattenfrågor vid planläggning och byggande (dir. 2021:92). Vidare ska utredaren särskilt hålla sig informerad om Regeringskansliets uppdrag om en författningsreglerad ordning för för- delning av vattenreningskemikalier vid brist (N 2022:D). Utredaren ska även i övrigt hålla sig informerad om relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, t.ex. den fortsatta beredningen av betänkan- det Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25), betänkandet En trygg dricksvattenförsörjning (SOU 2016:32), och betänkandet En säker tillgång till dricksvatten av god kvalitet (SOU 2021:81). Ut- redaren ska vidare beakta övriga relevanta rapporter och underlag på området. Om det bedöms motiverat ska utredaren även inhämta kun- skap och erfarenheter från andra länder.

Utredaren ska hålla sig informerad om pågående arbete med rele- vant EU-lagstiftning, t.ex. det aviserade förslaget från Europeiska kommissionen om ett reviderat avloppsvattendirektiv och Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 om kvaliteten på dricksvatten (ombearbetning), samt regelverket om statligt stöd. För- slagen ska vara förenliga med regelverket för statsstöd och EU-rätten i övrigt.

Vid utformningen av såväl författningsförslag som övriga förslag ska utredaren ta hänsyn till inriktningen i regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30).

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2024.

(Miljödepartementet)

424

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:140

Tilläggsdirektiv till Va-beredskapsutredningen (M 2022:05)

Beslut vid regeringssammanträde den 5 oktober 2023

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 18 augusti 2022 kommittédirektiv om ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster (dir. 2022:127). Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 31 januari 2024.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 november 2024.

(Klimat- och näringslivsdepartementet)

425

Bilaga 3

Sammanställning enkät

Som en del i utredningsarbetet har utredningens kansli under våren 2024 tagit fram en enkät riktad till samtliga kommuner. Svaren har använts som underlag i utredningens analys och vid utformningen av förslag. I denna bilaga redovisas delar av resultatet från enkäten.

Metod

Enkäten bestod av 35 grundfrågor och 14 fördjupningsfrågor. Grund- frågorna kunde besvaras med ja eller nej, i vissa fall fanns även fler svarsalternativ. Fördjupningsfrågorna kunde enbart besvaras med fritext. Upplägget var gjort utifrån en ambition att underlätta för kommunerna att svara i förhoppning om en hög svarsfrekvens.

För att ytterligare underlätta för kommunerna att svara på en- käten distribuerades den via Svenskt Vattens statistikportal VASS. Kommunerna är vana att svara på frågor och undersökningar i det systemet. Svenskt Vatten hjälpte också till att distribuera information om enkäten från utredningen. Informationen gavs i ett mejl till alla va-chefer. Enkäten besvarades under perioden 22 april–19 maj 2024. Svaren speglar därför status hos kommunerna under den perioden. Svaren levererades från Svenskt Vatten till utredningen i en datafil.

Deltagande och svarsfrekvens

Av Sveriges 290 kommuner har 205 svarat på enkäten. Den totala svarsfrekvensen är på 71 procent, vilket är högt. Det ger ett repre- sentativt urval och stor möjlighet att analysera resultaten utifrån olika kommungrupper och kommunstorlekar. Vi är särskilt glada över att så många kommuner inom SKR:s kategori Mindre städer/ tätorter och landsbygdskommuner har svarat.

427

Bilaga 3

SOU 2024:82

Svarsfrekvensen utifrån storlek på kommun redovisas i tabell 1 och svarsfrekvensen utifrån SKR:s1 kommungruppsindelning visas i figur 1.

Tabell 1	Svarsfrekvens utifrån storlek på kommun
	205 kommuner svarade totalt

Kommunstorlek (antal invånare)		Antal kommun	Antal svarande	Svarsfrekvens

Upp till 10 000		72	43	60 %
10 000–20 000		94	59	63 %

20 000–50 000		75	60	80 %
Över 50 000		49	43	88 %

Samtliga		290	205	71 %
Figur 1	Svarsfrekvens utifrån SKR:s kommungruppsindelning
	Procentuell svarsfrekvens för de olika kommungrupperna

Landsbygdskommun med besöksnäring

Landsbygdskommun

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

Mindre stad/tätort

Lågpendlingskommun nära större stad

Pendlingskommun nära större stad

Större stad

Pendlingskomun nära storstad

Storstad

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1Sveriges kommuner och regioner.

428

SOU 2024:82

Bilaga 3

SKR:s kommungruppsindelning är:2

•Storstäder och storstadsnära kommuner

–Storstad

–Pendlingskommun nära storstad

•Större städer och kommuner nära större stad

–Större stad

–Pendlingskommun nära större stad

–Lågpendlingskommun nära större stad

•Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner

–Mindre stad/tätort

–Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

–Landsbygdskommun

–Landsbygdskommun med besöksnäring

Resultat

Enkäten var indelad i fem frågeområden:

•Organisation och samverkan

•Beredskapsplanering och försörjningsberedskap

•Klimatanpassning

•Investeringskapacitet

•Övrigt

Nedan visas resultatet inom respektive frågeområde för de 35 grundfrågorna.

2SKR (2023) Kommungruppsindelning, ISBN: 978-91-8047-098-8.

429

Bilaga 3

SOU 2024:82

Organisation och samverkan

Tabell 2	Resultat för frågor om organisation och samverkan
	Svar från 205 kommuner

Fråga		Ja	Nej	Inget svar

Ingår ni i något regionalt nätverk för vattentjänster
(mellan VA-verksamheter)		141	84	5
Är nätverket formaliserat via till exempel en
ekonomisk förening eller att ni gemensamt
finansierar en samordningstjänst?		58	142	5

Vid analys av svaren på frågan om kommunerna ingår i något regio- nalt nätverk så tror vi att det kan ha blivit ett missförstånd av ordet regionalt i frågan. Några kommuner kan ha tolkat det som ett nät- verk som organiseras genom regionen. Svaren från en del kommuner stämmer nämligen inte med de svar vi har fått i samtal med samma kommuner. Svaren på denna fråga är därför svåra att analysera då de inte ger en rättvisande bild. Antalet kommuner som deltar i nät- verk regionalt är betydligt högre än vad enkätsvaren visar.

Tabell 3 Vem är huvudman, dvs. ägare av va-anläggningen?

Flervalsfråga, svar från 205 kommuner

Alternativ	Antal svar

Kommunen	129
Kommunalt bolag	68

Kommunalförbund	5
Inget svar	3

I denna kategori ställdes även fråga om vilken organisationsform som kommunerna har för vatten och avlopp. Frågan redovisas inte här utan var en kontrollfråga för att kvalitetssäkra utredningens egen kartläggning av kommunernas organisationsform som redo- visas i bilaga 5.

430

SOU 2024:82

Bilaga 3

Beredskapsplanering och försörjningsberedskap

Tabell 4 Resultat för frågor om beredskapsplanering och försörjningsberedskap

Fördelning av svar från 205 kommuner

Fråga	Ja	Nej	Inget svar
Har kommunen en uppdaterad risk- och sårbarhets-
analys (RSA) som innehåller vattentjänster?	132	52	21
Har VA-verksamheten upprättat en RSA för
sin verksamhet?	124	61	20

Har kommunen en nödvattenplan?	146	48	11
Om ja, har kommunen övat nödvattenplanen?	55	107	43
Har kommunen en motsvarande plan för avlopp?	11	178	16
Om ja, har kommunen övat utifrån planen för avlopp?	2	122	81

Har ni arbetat fram en plan för hur ni ska säkerställa
tillgång till kemikalier och andra kritiska varor?	69	117	19
Bedömer ni att detaljerade förmågekrav skulle
underlätta er planering?	158	26	21

Om kommunen har VA-organisationen i samverkan
med annan kommun, är det tydligt hur leveranser
av dricksvatten ska prioriteras inom det samlade
samverkansområdet vid en eventuell brist?	34	101	70

Fördelningen av svaren utifrån kommungrupp på frågan om kom- munen har en uppdaterad risk- och sårbarhetsanalys som innehåller vattentjänster visas i figur 2.

431

Bilaga 3

SOU 2024:82

Figur 2 Fördelning av svaren om kommunerna har en RSA som innehåller vattentjänster

Fördelning av kommuner i kommungruppen som svarat ja i procent av de som har svarat på enkäten

Landsbygdskommun med besöksnäring			44
Landsbygdskommun med besöksnäring			44
Landsbygdskommun				63
Pendlingskommun nära mindre…			46
Mindre stad/tätort							88
Lågpendlingskommun nära större stad				65
Pendlingskommun nära större stad				59
Större stad						77
Pendlingskomun nära storstad				66
Storstad								100
0	20	40	60		80		100

Några flervalsfrågor ställdes om vilken aktör kommunen anser skulle ha ansvar för olika frågor vad gäller prioritering av dricks- vatten vid en eventuell brist, vem som bör ta fram förmågekrav för kommunerna samt vilken aktör som skulle vara lämplig att ge ett utökat stöd till kommunen vad gäller beredskapsplanering och för- sörjningsberedskap för vattentjänster. Svaren redovisas i figur 3–5.

432

SOU 2024:82

Bilaga 3

Figur 3 Vem skulle sätta förmågekrav?

Procentuell fördelning av svar från 205 kommuner

11%

20%

Staten

Kommunen

Inget svar

68%

Figur 4 Vem skulle ansvara för beslut om prioritering av dricksvatten vid en eventuell brist?

Procentuell fördelning av svar från 205 kommuner

17%		Kommun
		Kommun
		VA-organisation
		Länsstyrelsen
		Annan, vem?
	58%	Inget svar
		Inget svar

14%

433

Bilaga 3

SOU 2024:82

Figur 5 Om en aktör skulle få ett utökat uppdrag att stödja det kommunala arbetet med att ordna allmänna vattentjänster inom det här området vilken aktör skulle ni vilja fick det uppdraget?

9%
4%	18%
4%
	Central statlig myndighet
	Länsstyrelsen
	Vattenmyndigheten
	Svenskt Vatten
30%	SKR
	SKR
	Inget svar
	37%
3%

Klimatanpassning

Tabell 5	Resultat för frågor kopplat till klimatanpassning
	Svar från 205 kommuner

Fråga		Ja	Nej	Inget svar
Är er va-taxa konstruerad så att en avgift för dag-
vatten gata* tas ut av den som är ansvarig för
allmän platsmark?		118	78	9
Har ni använt möjligheten till säsongstaxa
utifrån torka?		2	199	3
Har ni en av kommunfullmäktige beslutad
vattentjänstplan?		51	140	14

*Dagvatten gata är en avgift som tas ut av va-huvudmannen från ägare till gata på allmän platsmark vilket ska täcka kostnader för va-huvudmannens omhändertagande av det dagvattnet.

434

SOU 2024:82

Bilaga 3

Figur 6 Svar på frågan vilken aktör kommunen vill ska få ett utökat uppdrag att ge stöd inom klimatanpassning, om ett sådant uppdrag ges

Fördelning av svar från 205 kommuner

SKR	2%
SKR	2%
Svenskt Vatten				24%
Vattenmyndigheten		9%
Länsstyrelsen						45%
Central statlig myndighet		11%
Inget svar		9%

0%	10%		20%	30%	40%	50%

Investeringskapacitet

Tabell 6 Resultat för frågor kopplat till investeringskapacitet

Svar från 205 kommuner

Fråga	Ja	Nej	Inget svar

Är kommunens VA-ledningsnät digitaliserat?	197	4	4
Är kvaliteten på digitalisering god, dvs stämmer
kartan med verkligheten till största del?	179	17	9

Finns det en investeringsplan som är beslutad av
kommunfullmäktige?	151	37	17
Om ja på fråga om investeringsplan. Finns det angivna
projekt i investeringsplanen?	140	20	45

Om ja på fråga om investeringsplan. Finns det
beskrivning av projekten i investeringsplanen?	101	56	48
Om ni har en investeringsplan: Utgår beslutad VA-taxa
från det behov som identifierats i investeringsplanen?	139	29	37

Om ni inte har en investeringsplan: Tycker ni att ni har
ett fullgott underlag för att kunna bedöma ert behov
av underhåll och förnyelse av VA-anläggningen och ta
fram en taxeutveckling som motsvarar behoven?	52	46	107
Har ni en prognos för taxeutvecklingen för de kom-
mande tre åren som är kommunicerad med politiken?	121	68	16

435

Bilaga 3

SOU 2024:82

Fråga	Ja	Nej	Inget svar
Utgår er VA-taxa utifrån Svenskt Vattens basförslag?	145	47	13
Ser ni några särskilda omständigheter i just er kom -
mun som gör att era kostnader för VA är högre än i
andra kommuner?	79	110	16
Särredovisas VA-verksamhetens resultat och balans-
räkning i kommunens årsredovisning?	177	13	15
Om ni har en investeringsfond är det specificerat
vilka/vilken investering som fonden avser?	60	76	69

Kopplat till frågan om kommunens va-taxa utgår från Svenskt Vattens basförslag så fanns en fördjupningsfråga om hur taxan

i stället är konstruerad och vad som är de största skillnaderna. De främsta anledningarna till att kommunen svarat nej på frågan om taxan utgår från Svenskt Vattens basförslag är att kommunens taxa är baserad på Svenskt Vattens äldre basförslag eller att dagvatten- avgifterna inte följer basförslaget.

Tabell 7	Om ja på frågan om beslutad investeringsplan, ange
	investeringsplanens tidshorisont
	Flervalsfråga, svar från 205 kommuner

Alternativ	Antal svar
1 år	36
5 år	75

10 år	42
Inget svar	52

436

SOU 2024:82

Bilaga 3

Figur 7 Om någon aktör skulle få uppdrag att ge stöd inom investeringsområdet, vem?

12%

20%

Central statlig myndighet

15%

Länsstyrelsen

Vattenmyndigheten

13%	Svenskt Vatten

SKR

Inget svar

38%

Figur 8 Fördelning av svaren om kommunerna har en investeringsplan beslutad av kommunfullmäktige

Fördelning utifrån kommungrupp

Landsbygdskommun med besöksnäring			43
Landsbygdskommun med besöksnäring			43
Landsbygdskommun			43
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort			41
Mindre stad/tätort					74
Lågpendlingskommun nära större stad			46
Pendlingskommun nära större stad				59
Större stad				61
Pendlingskomun nära storstad			49
Storstad							100
0	20	40	60		80	100

437

Bilaga 3

SOU 2024:82

Övrigt

Tabell 8	Övriga frågor
	Svar från 205 kommuner

Fråga		Ja	Nej	Inget svar

Har ni en av kommunfullmäktige beslutad
vattentjänstplan?		51	140	14

Tabell 9 Om ja på frågan om beslutad vattentjänstplan, vem har ansvarat för framtagandet genom projektledning och finansiering?

Flervalsfråga, svar från 205 kommuner

Alternativ	Antal svar
Kommunen (skattekollektivet)	82
Va-organisationen (va-kollektivet)	60
Inget svar	63

Tabell 10 Om ja på frågan om beslutad vattentjänstplan, vad innehåller planen?

Flervalsfråga, svar från 205 kommuner, kommunerna kunde svara flera alternativ

Alternativ	Antal svar
Skyfallsplan för hela kommunens verksamhet	20
Skyfallsplan endast för va-anläggningar	63

VA-plan	30
Vattenförsörjningsplan	31

Investeringsplan	15
Förnyelseplan	17
Övrigt	21
Inget svar	98

Fler kommuner än de 51 som uppgett att de har en beslutad vatten- tjänstplan har, i följdfrågan i tabell 10, beskrivit vad vattentjänst- planen innehåller. Till exempel har sammanlagt 83 kommuner upp- gett att det finns skyfallsplaner i vattentjänstplanen. Vi tolkar detta som att det finns en framtagen vattentjänstplan men att den ännu inte är beslutad av kommunfullmäktige.

438

Bilaga 4

Samtal med aktörer

Utredningen har haft samtal med företrädare för ett stort antal aktö- rer. Informationen har använts i analysarbetet och utgjort del av underlaget vid utredningens olika ställningstaganden. I denna bilaga redovisas aktörerna och frågor som skickades inför samtal med va-organisationer och inledande samtal med statliga myndigheter.

Metod

Utredningen har träffat och samtalat med:

•handläggare och chefer vid statliga myndigheter på nationell och regional nivå,

•tjänstepersoner, chefer och förtroendevalda i kommunala organisationer,

•företrädare för bransch- och medlemsorganisationer,

•företrädare för föreningar och företag,

•forskare och konsulter.

Syftet med samtalen har varit att få en god bild av hur va-verksam- heten bedrivs i kommunerna runt om i landet. Därför har samtal förts med ett stort antal kommuner och va-organisationer. Utifrån den kartläggningen av kommunernas organisationsform som redovisas i bilaga 5 valdes ut ett antal kommuner som fick förfrågan om träffar och samtal. I urvalet tog vi hänsyn till invånarantal, organisations- form och geografiskt läge, i syfte att få ett så representativt urval som möjligt. Samtliga tillfrågade tackade ja.

Samtalen skedde i grupp med flera organisationer, oftast länsvis eller i befintliga nätverk. Vid ett möte deltog organisationer från

439

Bilaga 4

SOU 2024:82

olika delar av landet, utan inbördes samverkan. Vi valde även ut två län där vi bjöd in samtliga kommuner. Det var Dalarnas län som har en lång historia av samverkan inom länet och Kronobergs län som är det enda län där alla kommuner har vattentjänster i egen förvalt- ning. Mötena skedde fysiskt i olika delar av landet, från Malmö i söder till Luleå i norr. Inför samtalen fick organisationerna frågor utskickade i förväg. Vi träffade representanter från kommuner med olika typer av organisationsformer såsom förvaltning, eget bolag, bolag med andra kommuner, kommunalförbund och gemensam nämnd med annan kommun. Utredningens expert från Svenskt Vatten har hjälpt till med kontakter och annan administration inför mötena och deltagit vid mötena.

Urvalet av statliga myndigheter gjordes utifrån deras ansvar för frågor som rör allmänna vattentjänster. Den nationella samordnings- gruppen för dricksvatten har varit referensgrupp. I den gruppen finns de mest berörda myndigheterna representerade. Möten med myndigheter har skett fysiskt hos respektive myndighet eller digi- talt. Flera myndigheter har vi träffat vid återkommande tillfällen för avstämning av analys och preliminära förslag.

Övriga aktörer har främst varit användare av och leverantörer till allmänna va-anläggningar samt granskande och rådgivande aktörer.

Utöver möten initierade av utredningen har samtal genomförts med företrädare för olika kommuner, va-organisationer, myndig- heter och andra aktörer vid bland annat konferenser, nätverksträffar och andra möten. Det har exempelvis skett vid ett möte med VAKA, en workshop med arbetsgrupperna för civilt försvar inom den natio- nella dricksvattensamordningen, en workshop som Länsstyrelsen Stockholm höll med kommunerna i länet om beredskap och vatten- tjänster, ett möte inom Havs- och vattenmyndighetens nätverk för regionala vattenförsörjningsplaner, en nätverksträff med länsstyrel- sernas beredskapsdirektörer samt vid ett möte med kommunerna i kommunalförbundet Göteborgsregionen.

Totalt har vi träffat cirka 350 personer i fysiska och digitala möten vilka representerar över 100 olika aktörer. Vi har träffat cirka

40va-organisationer (tjänstepersoner och förtroendevalda) som tillsammans omfattar en tredjedel av Sveriges kommuner, i 16 län.

440

SOU 2024:82

Bilaga 4

Aktörer som samtal hållits med

Tabell 11 Kommuner och va-organisationer

Ingående kommuner redovisas särskilt om detta inte framgår av namnet på organisationen

Organisation	Representerar

Alingsås kommun
Avesta vatten och avfall AB
Boden kommun
Borlänge Energi

Dala Vatten och avfall	Gagnef, Leksand, Rättvik, Vansbro
Falun Energi och Vatten

Göteborgs stad
Hedemora energi
Höör-Hörby VA- och räddningstjänstnämnden
Karlstad kommun

Lessebo kommun
Ljungby kommun

Lumire – Luleå miljöresurs AB
Markaryd kommun
MittSverige Vatten	Nordmaling, Sundsvall, Timrå
NODAVA – Norra dalarna vatten och avfall	Mora, Orsa, Älvdalen

NSVA – Nordvästra Skånes vatten och avlopp	Bjuv, Båstad, Helsingborg,
	Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp
Nyköping-Oxelösund vattenverksförbund

Pireva – Piteå renhållning och vatten
Skellefteå kommun

Säter kommun
Södra Lapplands vatten och avfall AB	Dorotea, Åsele
Tingsryd kommun
Trelleborgs kommun

VAKIN – Vatten och Avfallskompetens i Norr AB	Nordmaling, Umeå, Vindeln
VAMAS – Vatten & Avfall i Malung-Sälen AB

VA-Syd	Burlöv, Eslöv, Lomma, Lund, Malmö
Växjö kommun
WBAB – WessmanBarken Vatten & Återvinning AB	Ludvika, Smedjebacken
Älmhult kommun

Österlen VA	Simrishamn, Tomelilla

441

Bilaga 4

SOU 2024:82

Tabell 12	Förtroendevalda
	Möte genom Svenskt Vattens styrelse, styrelsen för SmåKom
	och SKR:s beredning för samhällsbyggnad

Kommun		Organisation

Askersund		SKR
Berg		SKR

Gnosjö		SmåKom
Gävle		SKR

Göteborg		SKR
Götene		SKR
Hudiksvall		Svenskt Vatten
Hylte		SKR

Härryda		SmåKom
Knivsta		Svenskt Vatten

Kungsbacka		SKR
Lund		Svenskt Vatten, SKR
Ovanåker		SmåKom
Sorsele		SmåKom

Stockholm		Svenskt Vatten, SKR
Södertälje		SKR

Tanum		Svenskt Vatten
Tingsryd		Svenskt Vatten
Umeå		Svenskt Vatten
Uppvidinge		SmåKom

Västerås		Svenskt Vatten, SKR
Åre		SmåKom, Svenskt Vatten

Öckerö		SKR
Östersund		SKR

442

SOU 2024:82Bilaga 4

Tabell 13	Statliga förvaltningsmyndigheter

Myndighet		Ingår i nat. samordningsgr.	Särskilt samtal
		för dricksvatten

Boverket		Ja	Ja
Energimyndigheten			Ja

Folkhälsomyndigheten		Ja	Ja
FOI			Ja

Fortifikationsverket			Ja
Försvarsmakten			Ja
Havs- och vattenmyndigheten		Ja	Ja
Kemikalieinspektionen		Ja	Ja

Livsmedelsverket		Ja	Ja
Länsstyrelserna inkl. vattenmyndigheterna		Ja
– Norrbotten			Ja
– Kalmar (vattenmyndigheter)			Ja
– Östergötland (civilområden)			Ja
– Västernorrland (tillsyn)			Ja
MSB		Ja	Ja
Naturvårdsverket			Ja
SGU		Ja	Ja
SMHI		Ja

Tabell 4	Övriga aktörer

Övriga aktörer

Adda AB		LRF	Sveriges allmännytta

Bostadsrätterna		Nordenswahn Carlsson AB	Svensk Försäkring
Ekonomistyrningsverket		Riksbyggen Ek. förening	Svenskt Näringsliv
Fastighetsägarna		Riksrevisionen	Svenskt Vatten
Folksam/KPA Pension AB		Rådet för kommunal redovisning	Sweco AB

Kommuninvest		SEB AB	Villaägarna
Linköpings Universitet		Skogsindustrin	WA3RM AB

Livsmedelsföretagen		SKR	WSP Sverige AB
Locum AB		Statskontoret

443

Bilaga 4

SOU 2024:82

Frågor till va-organisationer inför samtal

Följande underlag skickades ut i förväg och utgjorde grund för de samtal som hölls.

Organisation, samverkan och samarbete

•Vilken organisatorisk lösning har ni för va-verksamheten i er kommun? Vem är ägare av va-anläggningen och därmed huvud- man? Vem har i uppgift att svara för drift och underhåll?

•Hur påverkar er organisationsform och befintliga samverkan möjligheten att arbeta med beredskap och investeringar?

•Hur fungerar ert samarbete regionalt med grannkommuner/ va-organisationer?

•Hur fungerar samarbetet med övriga verksamheter inom kommunen?

Investeringskapacitet

•Vilka är de största utmaningarna kopplat till er investerings- kapacitet?

•Har ni långsiktiga förnyelseplaner och investeringsplaner? Om inte, varför och vad behöver ni för stöd?

•Har ni en taxeutveckling som är anpassad till behoven i invester- ingsplan och förnyelseplan?

•Arbetar ni med strategisk tillgångsförvaltning? Synliggörs detta i kommunens årsredovisning?

Risk- och sårbarhetsanalyser

•Hur ser rollfördelningen ut för framtagande av kommunens risk- och sårbarhetsanalys? Är va-organisationen delaktig i arbetet och ger underlag om vattentjänster till kommunens risk- och sårbarhetsanalys?

444

SOU 2024:82

Bilaga 4

•Hanterades vattentjänster, inklusive avlopp, i kommunens senaste risk- och sårbarhetsanalys?

Beredskapsplanering

•Vilka är de största utmaningarna kopplat till er beredskaps- planering?

•Hur fungerar arbetet med att ta fram en vattentjänstplan inklu- sive planering för skyfall?

•Har ni gjort en riskanalys och handlingsplan för klimatanpass- ning? Om ni har gjort det, vad har varit er roll i förhållande till övriga verksamheter i kommunen i det arbetet? Om ni inte har gjort det, vad är hinder och vad behöver ni för stöd?

•Har era vattentäkter skydd genom vattenskyddsområde? Om inte, varför? Vilket stöd behövs för att få till vattenskydds- område?

•Har ni en reservvattentäkt? Om inte, varför? Vilket stöd behövs för att få till en reservvattenförsörjning?

•Finns det en nödvattenplan i er kommun? Om inte, varför? Om det finns, vem har tagit fram planen och beslutat om den?

•Finns motsvarande plan för avlopp?

Stöd från staten

•Utifrån utredningens fokus på organisation och investerings- kapacitet, ser ni något behov av stöd som ni inte får i dag, till exempel från länsstyrelsen eller från andra statliga myndigheter?

445

Bilaga 4

SOU 2024:82

Frågor till statliga myndigheter inför samtal

Frågor skickades ut inför initiala samtal med Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, MSB, Naturvårdsverket och SGU. För uppföljande möte med nämnda myndigheter och för möten med övriga myndigheter har anpassade frågeställningar skickats ut i förväg.

Frågeställningar skickade inför initialt möte med myndigheter

•Vilken är er roll och vilka uppgifter har ni inom dricksvatten och avlopp?

•Hur ser ni på er roll i arbetet med klimatanpassning, civilt för- svar och beredskap, särskilt kopplat till försörjning av dricks- vatten och avloppshantering?

•Har ni identifierat några brister i nuvarande organisation eller regelverk för att en hög beredskap för vatten och avlopp ska kunna säkerställas i hela landet, oavsett vem som ansvarar för vattentjänsten?

•Har ni identifierat några utvecklingsbehov vad gäller kommu- nernas och va-huvudmännens planeringsåtgärder för vatten och avlopp ur ett beredskapsperspektiv? Är lagkraven tydliga och funktionella?

•Ser ni några skillnader mellan små och stora kommuner/ va-huvudmän och ser ni några skillnader geografiskt och mellan olika organisationsformer för va-huvudmän?

•Har ni kunskap om hur avlopp tas om hand i länsstyrelsernas och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser?

•Hur ser ni på statens roll nu och framöver för att möjliggöra en kontinuerlig leverans av vattentjänster under förändrade förut- sättningar?

•Hur ser ni på behovet av åtgärder för att säkra försörjningen av kritiska varor och material, tex nationella beredskapslager eller tillverkningsberedskap?

446

SOU 2024:82

Bilaga 4

•Har ni identifierat vilka varor eller material som är eller kan bli kritiska för möjligheten att kontinuerligt leverera vattentjänster? Vilka kritiska varor eller material anser ni är angelägna att vi fokuserar på i utredningen?

•Hur ser ni på möjligheten att säkerställa vattentjänster till sam- hällsviktig verksamhet?

•Har ni några förslag på andra länders arbete med va-beredskap som är intressant för Sverige?

•Har ni några andra medskick till oss utifrån vårt uppdrag?

447

Bilaga 5

Kartläggning organisationsformer

Som en del i utredningsarbetet har utredningens kansli genomfört en kartläggning av samtliga kommuners organisationsformer för allmänna vattentjänster. Resultatet har använts som underlag i ut- redningens analys av organisationsformens påverkan på kommu- nernas investeringskapacitet och förmåga att kontinuerligt leverera vattentjänster, och vid utformningen av förslag.

Metod

Kartläggningen har bestått av två delar. En del har varit att kartlägga befolkningsmängden i respektive kommun, länsvis och inom de sex civilområdena. Den andra delen har handlat om att kartlägga hur kommunerna har organiserat sitt arbete med vattentjänster och vilken samverkan som sker med andra kommuner. I arbetet har inte ingått att kartlägga ägarskap, det vill säga vilken aktör som är huvud- man för verksamheten enligt vattentjänstlagen.1

Kartläggningen gjordes bland annat för att se hur storlek på

kommun hänger ihop med organisationsform. Svenskt Vatten har bedömt att 50 000 invånare är en rimlig brytpunkt för när kom- muner, ensamma eller tillsammans med andra kommuner, har till- räcklig kapacitet för uppgiften med allmänna vattentjänster.2

1Utredningen har undersökt huvudmannaskap genom en enkätfråga till alla kommuner. Metod och resultat redovisas i Bilaga 3, särskilt tabell 3.

2Svenskt Vatten (2020), Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp, s. 40.

449

Bilaga 5

SOU 2024:82

Insamling av data

Information om kommunernas organisering av vattentjänster har initialt inhämtats från kommuners, kommunalförbunds och kom- munala bolags websidor. Resultatet har därefter kompletterats med uppgifter från Svenskt Vatten och stämts av i samtal med ett urval enskilda va-organisationer.3 Kartläggningen är inte kvalitetssäkrad, utan ska ses som en översiktlig bild av hur Sveriges kommuner beskriver sin organisation för vattentjänster under 2023–2024, baserad på tillgänglig information.

En iakttagelse vi gjort är att det inte är lika vanligt med infor- mation på kommunernas websidor om förekomsten av avtals- samverkan, det vill säga i vilken mån kommuner köper och säljer vattentjänster av varandra. Detta innebär att avtalssamverkan kan förekomma i betydligt fler fall än vad vår kartläggning visar.

För invånarantal i kommunerna har SCB:s officiella statistik använts utifrån hur status var den 31 december 2022.4

Uppdelning i kommungrupper utifrån invånarantal

Utifrån SCB:s befolkningsstatistik har vi delat upp kommunerna i följande grupper:

–Kommuner med 100 000 invånare eller fler

–Kommuner mellan 50 000 och 99 999 invånare

–Kommuner mellan 20 000 och 49 999 invånare

–Kommuner mellan 10 000 och 19 999 invånare

–Kommuner mellan 5 000 och 9 999 invånare

–Kommuner med färre än 5 000 invånare

3Avstämning har skett i intervjuform. Metod redovisas i bilaga 4.

4https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/befolkning/befolkningens- sammansattning/befolkningsstatistik/pong/tabell-och-diagram/folkmangd-och- befolkningsforandringar---helarsstatistik/folkmangd-i-riket-lan-och-kommuner-31- december-2022-och-befolkningsforandringar-2022/.

450

SOU 2024:82

Bilaga 5

Uppdelning i organisationsformer

Kartläggningen har i första skedet skett utifrån en uppdelning av be- fintliga organisationsformer i egen regi, och därefter i vilka former samverkan sker.

Organisatoriska former i egen regi:

–Egen förvaltning

–Eget bolag för vatten och avlopp

–Eget bolag för vatten och avlopp samt avfall

–Eget multi-utilitybolag5

Samverkansformer:

–Kommunalförbund

–Gemensam nämnd

–Gemensamt bolag för vatten och avlopp

–Gemensamt bolag för vatten och avlopp samt avfall

–Gemensamt multi-utilitybolag

I kartläggningen har också noterats om kommuner utöver den primära organisationsformen i egen regi även

–har kommunal samverkan för vissa delar av verksamheten, till exempel genom kommunalförbund eller kommunalt bolag. Det kan gälla endast dricksvattenproduktion och distribution, endast avloppshantering och i några fall gemensam kundtjänst, eller

–köper vissa tjänster av annan kommun genom avtalssamverkan, till exempel leverans av dricksvatten eller rening av avloppsvatten.

Ibland kan kommuner som har ett gemensamt bolag med andra ha ett eget kommunalt bolag för vattentjänster i grunden, som i sin tur är delägare i det gemensamma bolaget. Dessa kommuner ingår i kategorierna för gemensamma bolag.

5Bolag som samordnar flera infrastrukturtjänster såsom vatten, avlopp, avfall, el, fjärrvärme och bredband.

451

Bilaga 5

SOU 2024:82

De olika organisationsformerna har sorterats enligt figur 1.

Figur 1 Organisationsformer i kartläggningen

Uppdelat i organisation internt inom kommunkoncernen och organisation i samverkan med annan kommun

		Enbart egen
	Egen	förvaltning
	Egen
	förvaltning	viss del i
		viss del i
		samverkan
Egen regi		va
		va
	Eget bolag	va + avfall
Kommun
	Gemensam	multi-utility
	nämnd	multi-utility
	nämnd
Samverkan	Kommunal-	va
Samverkan	förbund	va
	förbund
	Gemensamt	va + avfall
	bolag	va + avfall
	bolag
		multi-utility

Sammanställning av resultat

Befolkningsstatistiken har sammanställts och granskats utifrån de organisationsformer som redovisas i figur 1. Resultatet av kom- munernas organisering av vattentjänster presenteras nedan i cirkel- diagram, utifrån olika kombinationer av dessa organisationsformer. Uppgifterna har vidare sammanställts och granskats länsvis och per civilområde. Detta för att se hur storleken på kommuner varierar i ett regionalt perspektiv mellan län och mellan civilområden.

Kommunernas val av organisatorisk form och samverkan har sammanställts dels läns- och civilområdesvis, dels organisationsvis. Uppdelningen i civilområden har gjorts för att kunna se vilken sam- verkan som sker inom dessa områden, som underlag för framtida ställningstaganden kring samverkansbehov av totalförsvarsskäl.

I bilaga 8 finns kartor som visar indelningen i kommuner, län och civilområden i Sverige samt en karta som visar kommunernas organisationsform enligt denna kartläggning.

452

SOU 2024:82

Bilaga 5

Övergripande resultat

Kartläggningens resultat redovisar först storleken på kommun och fördelningen i respektive län och civilområde. Därefter redovisas resultatet för respektive kommun länsvis. Sist redovisas ett fördjupat resultat per organisationsform.

Storlek på kommun

I Sverige finns det 49 kommuner som har 50 000 invånare eller fler, varav 19 har 100 000 invånare eller fler. I dessa 49 kommuner bor totalt 6,3 miljoner invånare, vilket är 60 procent av Sveriges befolk- ning. Resterande 241 kommuner (84 procent) har färre än 50 000 in- vånare. Det innebär att 4,2 miljoner (40 procent av Sveriges befolk- ning) bor i kommuner som har färre än 50 000 invånare. Av dessa har 72 kommuner färre än 10 000 invånare.

Sammanställningen i tabell 1 nedan visar att befolkningsmängden i länen varierar, medelvärdet är cirka 500 000 invånare. Storstads- länen Stockholm, Västra Götaland och Skåne har 2,4 miljoner, respektive 1,8 miljoner och 1,4 miljoner invånare. Medelvärdet för övriga län är cirka 170 000 invånare. För de sex civilområdena är medelvärdet cirka 1,7 miljoner invånare per civilområde.

Tabell 1 Antal kommuner per kommunstorlek i varje län

Län sorterat i civilområden

Län	Antal	≥100 000	99 999–	49 999–	19 999–	9 999–	≤5 000
	kommuner		50 000	20 000	10 000	5 000
	totalt

Civo N
Norrbottens	14		1	3	2	4	4
Västerbottens	15	1	1		1	6	6
Jämtlands	18		1		4	3
Västernorrlands	7		2	1	3	1

Civo M
Gävleborg	10	1		4	2	3
Dalarnas	15		2	3	7	3
Västmanlands	10	1		2	4	2	1
Örebro	12	1		3	3	4	1
Värmlands	16		1	2	8	3	2
Uppsala	8	1		4	2	1
Södermanlands	9	1	1	2	4	1

453

Bilaga 5

SOU 2024:82

Län	Antal	≥100 000	99 999–	49 999–	19 999–	9 999–	≤5 000
	kommuner		50 000	20 000	10 000	5 000
	totalt

Civo SÖ
Östergötlands	13	2		3	3	4	1
Jönköpings	13	1		4	5	3
Kalmar	12		1	3	5	3
Civo V
Västra Götalands	49	2	4	10	20	12	1
Halland	6	1	2	1	2

Civo Ö
Gotland	1		1
Stockholm	26	4	9	10	3
Civo S
Kronobergs	8		1	2	3	2
Blekinge	5		1	2	2
Skåne	33	3	2	10	17	1

Totalt	290	19	30	69	100	56	16

Källa: Bearbetning av utredningen utifrån befolkningsdata från SCB 2023-12-31.

Organisationsformer för vattentjänster

Figur 2 och 3 nedan visar det övergripande resultatet av kartlägg- ningen. I bilaga 8, figur 1, redovisas kommunernas organisations- form i en karta. Det vanligaste är att va-verksamhet bedrivs i för- valtningsform med en nämnd som ansvarig beslutsfattare. Nästan hälften, 48 procent, av kommunerna har hela eller delar av sin verksamhet för vattentjänster i egen förvaltning. Bolagsform är nästan lika vanligt, det förekommer i 45 procent av fallen (egna bolag och gemensamma bolag). Inom denna organisationsform är det nästan lika vanligt att kommunen bedriver verksamheten i eget bolag som i gemensamt bolag med annan kommun. Gemensam nämnd och kommunalförbund är minst vanliga organisations- former. Endast 4 procent av kommunerna har gemensam nämnd och 3 procent har bildat kommunalförbund för va-verksamheten.

454

SOU 2024:82

Bilaga 5

Figur 2	Övergripande fördelning av organisationsform för vattentjänster
	Fördelning i procent

	4%
24%
		Egen förvaltning
		Eget kommunalt bolag
	48%	Kommunalförbund
		Kommunalförbund
		Gemensamt kommunalt bolag
3%		Gemensam nämnd

21%

Att organisera vattentjänster i kommunalförbund, gemensamt kommunalt bolag eller gemensam nämnd innebär samverkan med minst en annan kommun. Totalt har 31 procent av kommunerna någon av dessa samverkansformer.

Om man tittar noggrannare på de kommuner som har vatten- tjänster organiserat i egen förvaltning och eget bolag finns är det flera som samverkar med annan kommun för viss del av verksam- heten. Det kan till exempel vara att man är medlem i ett kommunal- förbund för vattenproduktion eller delägare i ett kommunalt bolag för avloppsrening. Vilka varianter som finns beskrivs i figur 4.

Av de kommuner som har vattentjänster i egen förvaltning har

26 procent någon form av samverkan för del av verksamheten. För kommuner som har vattentjänster i eget bolag har 16 procent viss del av verksamheten i samverkan. Det innebär att det är totalt

17 procent av kommunerna som bedriver viss del av sin verksamhet i samverkan.

Sammantaget är det alltså 48 procent av kommunerna som har någon form av samverkan och 52 procent som arbetar helt i egen regi, i förvaltnings- eller bolagsform. Se figur 3.

455

Bilaga 5

SOU 2024:82

Figur 3 Fördelning av kommunernas organisering utifrån samverkan

Fördelning i procent

17%

Egen förvaltning och eget bolag med viss del i samverkan

Samverkansorganisation

52%

Egen förvaltning och eget bolag helt i egen regi

31%

En del av de kommuner som har viss del av verksamheten i sam- verkan har flera olika samverkanslösningar samtidigt. Det finns till exempel kommuner som har vattentjänster från ett kommunal- förbund, avlopp avleds till ett kommunalt bolag och kundtjänst köps av annan kommun. I figur 4 visas organisationsformen kom- munalt bolag mer detaljerat både för kommuner med eget bolag och för kommuner med gemensamt bolag.

456

SOU 2024:82

Bilaga 5

Figur 4 Fördelning organisationsform

Andel i procent, egen förvaltning och eget bolag med viss del i samverkan visas ej, de ingår i kategorierna med egen förvaltning och eget bolag

10%

Egen förvaltning

11% Eget bolag va

Eget bolag va + avfall

Eget bolag multi-utility

48%

Kommunalförbund

Gemensam nämnd

Gemensamt bolag va

Gemensamt bolag va + avfall

Gemensamt bolag multi-utility

15%

4% 1%

Figuren visar att den vanligaste organisationsformen i bolagsform är ett eget kommunalt multi-utilitybolag. Det är 15 procent av kom- munerna som har denna organisationslösning. Därefter är kommu- nalt bolag för vatten och avlopp tillsammans med andra kommuner vanligast, det är 11 procent av kommunerna som har denna orga- nisationslösning. Den bolagsform som är minst vanlig är att ha ett eget kommunalt bolag endast för vatten och avlopp, det är endast 1 procent, vilket motsvarar fyra kommuner.

Vi har inte identifierat någon kommun som valt att separera vatten och avlopp i skilda bolag inom den egna kommunen. Detta tyder på att vatten och avlopp hålls ihop verksamhetsmässigt inom kommunen om inte någon av vattentjänsterna ingår i en samver- kansorganisation.

Det har heller inte gått att identifiera någon kommun som över- låtit driften av vattentjänster i sin helhet till ett privat bolag. Där- emot har vi identifierat fem kommuner som anlitar privat bolag för driften av va-ledningar. Tre kommuner i Stockholms kommun (Danderyds kommun, Solna kommun och Järfälla kommun) anlitar

457

Bilaga 5

SOU 2024:82

samma privata bolag, Lidingö har ett privat bolag för viss del av verksamheten och Vellinge kommun i Skåne har ett privat bolag för driften av va-ledningar.

Organisationsform i förhållande till storlek på kommun

För att se om organisationsformen skiljer sig utifrån storlek på kommunen så har en indelning gjorts utifrån kommuner som har fler eller färre än 50 000 invånare samt kommuner som har färre än 10 000 invånare. Se samlat resultat i tabell 2 och i figur 5.

Tabell 2 Organisationsform utifrån kommunstorlek

Uppdelat på egen regi och samverkan

Organisationsform	Antal	Andel	Varav kommuner	Varav kommuner
	kommuner		med fler än	med färre än
			50 000 invånare	50 000 invånare
Egen regi:
-egen förvaltning	103	35 %	9	94
-eget bolag	60	21 %	18	42
-egen regi med viss del	36	13 %	9	32
i samverkan

Samverkan:
-kommunalförbund	9	3 %	2	7
-gemensamt bolag	69	23 %	11	58
-gemensam nämnd	13	4 %	0	13
Summa	290		49	241

Av de 241 kommuner som har färre än 50 000 invånare är det 11 som har någon form av samverkan med annan kommun. Det gör att 131 kommuner i Sverige med färre än 50 000 invånare har sina vattentjänster i egen regi (förvaltning eller i bolag) utan någon organisatorisk samverkan för hela eller vissa delar av verksamheten. Det motsvarar cirka 1,7 miljoner av Sveriges invånare.

Fördelningen av organisationsform för de 72 kommuner i Sverige med färre än 10 000 invånare redovisas nedan i figur 5.

458

SOU 2024:82

Bilaga 5

Figur 5 Organisationsform för kommuner med färre än 10 000 invånare

Fördelning i procent för de 72 kommuner

26%	Enbart egen förvaltning
26%
	Egen förvaltning med viss del i
	samverkan
43%	Eget kommunalt bolag

Kommunalförbund

Gemensam nämnd

Gemensamt kommunalt bolag

14%

Fördelningen av organisationsform för de 49 kommuner som har 50 000 invånare eller fler redovisas i figur 6.

Figur 6 Organisationsform för kommuner med 50 000 invånare eller fler

Fördelning i procent för de 49 kommuner

16%

22%

37%

20%

Enbart egen förvaltning

Eget kommunalt bolag

Egen förvaltning med viss del i samverkan

Kommunalförbund

Gemensamt kommunalt bolag

459

Bilaga 5

SOU 2024:82

Resultat läns- och civilområdesvis

Om man tittar på hur resultatet ser ut samlat i respektive län skiljer det sig åt en hel del i landet. Det blir tydligt att olika organisations- lösningar har valts i olika delar av landet genom samarbeten regio- nalt. I Stockholms län finns flest kombinationer av samverkan och de kommunala va-anläggningarna är till stora delar sammankopp- lade med varandra. Även i Skåne finns flera regionala samarbeten i olika organisationsformer.

Nedan kommenteras resultatet för respektive län civilområdesvis.6

Norra civilområdet

Västernorrlands län

Länet består av 7 kommuner där två har 50 000 invånare eller fler, Sundsvall och Örnsköldsvik. 3 kommuner har färre än 20 000 in- vånare och en kommun har färre än 10 000 invånare.

Det finns flera varianter på organisationer för vattentjänster inom länet. Örnsköldsvik har ett kommunalt bolag för vatten-, avlopp- och avfallstjänster, Härnösand har ett eget multi-utility- bolag. Sundsvall har tillsammans med Timrå och Nordanstig, som ligger i Gävleborgs län, ett gemensamt kommunalt bolag för vatten- tjänster och avfallstjänster, Mittsverige vatten och avfall AB. Övriga tre kommuner har vattentjänster i egen förvaltning. De kommu- nerna har tillsammans cirka 70 000 invånare.

Jämtlands län

Jämtlands län utgör 12 procent av Sveriges yta och här bor 1,3 pro- cent av Sveriges befolkning. I länet finns 8kommuner varav endast Östersund har 50 000 invånare eller fler. Övriga kommuner har runt 5 000 till 15 000 invånare och flera har minskande befolknings- trender. I länet finns även turistkommuner med varierad befolknings- mängd utifrån säsong. Flera kommuner har stora arealer och liten befolkningsstorlek.

6Indelningen följer ordningen i Bilaga till förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

460

SOU 2024:82

Bilaga 5

Tre kommuner, Bräcke, Berg och Härjedalen, samverkar genom ett gemensamt kommunalt bolag för vattentjänster och avfall, Vatten

&miljöresurs. Övriga kommuner har vattentjänster i egen regi. Länets kommuner samverkar inom vattentjänster och avfall genom en gemensam resurs i form av en tjänst placerad vid Östersunds kommun som ska verka för ökad samverkan inom länet. Det regio- nala nätverket kallas för VA-Z, efter Jämtlands länsbokstav.

Västerbottens län

Länet är det näst största länet till ytan och upptar en åttondel av Sveriges yta. Här bor 2,6 procent av Sveriges befolkning. Länet har 15 kommuner, varav Umeå och Skellefteå har fler än 50 000 invånare. Båda kommunerna har stigande befolkningsutveckling medan övriga har låg eller negativ befolkningsutveckling. Fyra av Sveriges fem minsta kommuner med färre än 3 000 invånare ligger i Väster- bottens län. Flera av kommunerna har stora arealer.

Umeå, Vindeln och Nordmaling samverkar genom ett gemensamt kommunalt bolag för vattentjänster och avfall, VAKIN. Dorotea och Åsele håller på att bilda ett gemensamt bolag för vattentjänster och avfall. Utöver det finns ingen synbar regional samverkan. Lycksele har ett eget bolag för vattentjänster och avfall. Övriga 9 kommuner i länet har sina vattentjänster i egen förvaltning. Av dessa har 8 kommuner, Skellefteå undantaget, tillsammans en befolknings- mängd på cirka 40 000 invånare.

Norrbottens län

Länet upptar 25 procent av hela Sveriges yta och är därmed det största länet, men här bor endast 2,4 procent av Sveriges befolkning. Det finns 14 kommuner i länet. Flera av dessa har generellt stora arealer och minskande befolkningstrender. Luleå har fler än 50 000 invånare, övriga färre. Flera kommuner har invånarantal under 10 000, varav en har färre än 3 000 invånare. Kuststäderna Luleå och Piteå har sina vattentjänster organiserade i var sitt kommunalt bolag tillsammans med avfallsverksamhet. Kiruna och Älvsbyn har varsitt multi-utility- bolag. Övriga kommuner har vattentjänster i egen förvaltning. Det

461

Bilaga 5

SOU 2024:82

finns inte någon organisatorisk samverkan för hela eller delar av va- verksamheten mellan någon kommun inom länet.

Mellersta civilområdet

Uppsala län

Länet består av 8 kommuner där Uppsala har fler än 100 000 invån- are och står för över hälften av invånarna i länet. Övriga kommuner har färre än 50 000 invånare, varav en har färre än 10 000 invånare.

Det finns flera olika organisationslösningar för vattentjänster och samverkan med andra kommuner i två grannlän. Tre av kommunerna i länet har vattentjänster organiserat i egen regi, Enköping, Heby och Håbo. Uppsala har ett kommunalt bolag för vatten- och avfalls- tjänster, Tierp har ett multi-utilitybolag. Östhammar och Älvkarleby har samverkan med grannlänet genom att vara delägare i Gästrike Vatten. Knivsta har samarbete med ett annat grannlän och är med- lemmar i Norrvatten för dricksvattenproduktion och delägare i Roslagsvatten AB för övriga vattentjänster. Det finns ingen synlig samverkan inom länet.

Södermanlands län

Det finns 9 kommuner i länet av varierande storlek, där Eskilstuna kommun är störst och har fler än 100 000 invånare. Det finns lite olika organisering för vattentjänster i länet. Tre kommuner, Gnesta, Nyköping och Trosa har verksamhet i egen förvaltning. Nyköping har fler än 50 000 invånare, Trosa och Gnesta har färre än 20 000 in- vånare. Flera kommuner i länet har egna kommunala bolag för vatten, avlopp och avfall. Oxelösund har ett eget bolag för vatten- tjänster. Eskilstuna och Strängnäs har gemensamt kommunalt multi-utilitybolag med flera olika tjänster. Regional samverkan för vissa delar av verksamheten sker mellan Nyköping och Oxelösund som har ett gemensamt kommunalförbund för dricksvattenproduk- tion. Eskilstuna och Strängnäs har gemensamt kommunalt multi- utilitybolag.

462

SOU 2024:82

Bilaga 5

Västmanlands län

Länet består av totalt 10 kommuner. Västerås är störst och har fler än 100 000 invånare medan övriga kommuner är mindre. Tre har färre än 10 000 invånare. Inom länet finns flera olika lösningar för att organisera vattentjänster. Västerås har tillsammans med Surahammar och Hallstahammar sina vattentjänster organiserade i det kommunala bolaget Mälarenergi som är ett multi-utilitybolag med vattentjänster, fjärrvärme, fiber och el. Fagersta och Norberg har ett kommunal- förbund för vattentjänster, gatuunderhåll m.m. i Norra Västmanlands kommunalförbund. Köping har ett eget bolag för vattentjänster, fjärrvärme, gatu- och parkunderhåll m.m. De mindre kommunerna Arboga och Kungsör har i juni 2023 bildat ett gemensamt bolag för vatten och avlopp. Sala och Skinnskatteberg är de enda kommunerna i länet som har sina vattentjänster i egen förvaltning.

I länet finns ett stort regionalt kommunalförbund för avfalls- tjänster, där samtliga kommuner i länet är medlemmar tillsammans med två kommuner i grannlänet. Det kan förklara att det inte finns några kommuner i länet som har organiserat vattentjänster och avfall tillsammans.

Värmlands län

Länet består av 16 kommuner. Majoriteten av dem har färre än

20 000 invånare. Karlstad har fler än 50 000 invånare och 2 kom- muner har mellan 20 000 och 50 000 invånare. Några av kommu- nerna i norra delen av länet är stora till ytan med liten befolkning. Arvika och Eda kommuner har ett gemensamt bolag för vatten- tjänster, avfall, gator, el, fiber och fjärrvärme, Teknik i Väst AB. Bolaget ansvarar för driften av vatten och avlopp medan kommu- nerna äger anläggningarna. Säffle samverkar med grannkommunen Åmål i grannlänet Dalsland, genom en gemensam teknisk nämnd, teknik och fritidsnämnden Säffle-Åmål. Karlstad och Grums har ett gemensamt kommunalförbund för vattenproduktion. Övriga kommuner i länet har vattentjänster i egen förvaltning. Alla kom- muner i länet, samt Åmål och Degerfors, samverkar regionalt genom nätverket VA i Wermland. Kommunerna som ingår i sam- verkan finansierar tillsammans en samverkanstjänst placerad i Karlstad.

463

Bilaga 5

SOU 2024:82

Örebro län

Länet består av 12 kommuner varav Örebro är störst, med fler än 100 000 invånare. Övriga kommuner ligger i spannet mellan 3 000 och 50 000 invånare. Fem av kommunerna har färre än 10 000 in- vånare. Det finns flera olika organisatoriska lösningar för vatten- tjänster i länet. I norra delen av länet har de fyra kommunerna Hällefors, Lindesberg, Nora och Ljusnarsberg arbetat många år tillsammans via ett gemensamt kommunalförbund. Numera är det ändrat till gemensam nämnd men fortfarande med gemensam driftorganisation.

I södra delen av länet har några kommuner ett kommunal- förbund för gemensam kundtjänst för vattentjänster och avfall. Laxå är en av få kommuner i landet som har eget bolag för endast vattentjänster. För att säkra dricksvattenförsörjningen framåt har Örebro, Lekeberg, Kumla och Hallsberg startat ett gemensamt kommunalt bolag, Vätternvatten AB. Genom detta bolag ska kom- munerna bygga en tunnel för att distribuera råvatten från Vättern till ett nytt vattenverk i Närke. Därifrån ska dricksvatten distribu- eras till respektive kommun. Karlskoga har vattentjänster i multi- utiliybolag. Det är endast Degerfors kommun som har vattentjänster i egen förvaltning utan samverkanslösningar med andra. Degerfors ingår däremot i regionalt nätverk med Värmland.

Dalarnas län

I länet finns 15 kommuner, varav Borlänge och Falun har fler än

50 000 invånare. Några kommuner har färre än 10 000 invånare och övriga upp mot 15 000 invånare. Länet har flera kommuner som är turistkommuner med säsongsvarierad befolkningsmängd. I länet finns flera olika organisationslösningar och samverkansformer. Det finns tre kommunala bolag där fler kommuner har gått tillsammans och organiserat sin verksamhet för vattentjänster och avfall. Dala Vatten och avfall AB (Gagnef, Leksand, Rättvik, Vansbro), NODAVA (Mora, Orsa, Älvdalen) och WBAB (Smedjebacken, Ludvika). Avesta kommun och Malung-Sälens kommun har varsitt eget bolag för vattentjänster och avfall. Falun, Borlänge och Hedemora har var för sig organiserat sina vattentjänster genom

464

SOU 2024:82

Bilaga 5

multi-utilitybolag inom kommunen. Den enda kommunen i länet som har vattentjänster i egen förvaltning är Säters kommun.

Gävleborgs län

I länet finns det 10 kommuner, varav Gävle har fler än 50 000 in- vånare. 3 kommuner har färre än 10 000 invånare och övriga ligger i spannet där emellan. Det finns flera olika lösningar för att organisera vattentjänster i Gävleborg med samverkan även över länsgränserna i både norr och söder. Gävle har gemensamt kommunalt bolag, Gästrike vatten AB, för vattentjänster och avfall tillsammans med Ockelbo och Hofors inom länet samt med två kommuner i Uppsala län. Nordanstigs kommun vid norra länsgränsen samverkar i gemen- samt bolag med kommuner i Västernorrlands län. Inom länet finns också två kommuner som har ett gemensamt bolag för vatten och avlopp (Ovanåker, Bollnäs), en kommun som har vatten och avlopp

ieget multi-utilitybolag (Ljusdal) och en kommun som driver verk- samheten i egen förvaltning, Hudiksvall.

Östra civilområdet

Stockholms län

Länet har cirka 2,5 miljoner invånare fördelat på 26 kommuner. Stockholms stad är störst med nära en miljon invånare. Ungefär lika många av de övriga kommunerna har fler respektive färre än

50 000 invånare. I Stockholms län finns en mängd olika lösningar och kombinationer av regional samverkan för vattentjänster. Det är vanligt att ledningsnäten är sammankopplade mellan flera kommuner och att kommuner köper tjänster av en annan kommun. Stockholm stads kommunala bolag, Stockholm vatten och avfall AB, är en stor leverantör i länet av vattentjänster. Huddinge kommun är delägare i Stockholms bolag. Kommunalförbunden Norrvatten, som producerar dricksvatten, och Käppalaförbundet som renar avlopp, är två stora regionala aktörer som samlar ett femtontal olika kommuner som medlemmar.

Flera kommuner har en kombination av lösningar, de har ett eget bolag för ledningsnätet och är medlemmar och ägare i både kom-

465

Bilaga 5

SOU 2024:82

munalförbund och regionala bolag. Det finns ingen kommun i länet som enbart bedriver verksamhet inom egen förvaltning, alla sam- verkar på något sätt.

Gotlands län

Länet omfattar ön Gotland och kringliggande småöar i Östersjön. I länet finns bara en kommun, Gotlands kommun, och denna har fler än 50 000 invånare. Kommunen är en turistkommun med ökad befolkning under sommartid. Kommunen bedriver sin verksamhet för vatten och avlopp i egen förvaltning och ingår i det regionala nätverket VA-grannar Sydöstra Sverige.

Sydöstra civilområdet

Jönköpings län

Länet består av 13 kommuner. Jönköping har fler än 100 000 invå- nare, och övriga färre än 50 000 invånare. Sju av kommunerna har vattentjänster i egen förvaltning, och sex av kommunerna har vatten och avlopp i multi-utilitybolag, antingen i egen regi eller tillsam- mans med grannkommun. Jönköpings kommun driver verksam- heten i förvaltningsform. Av de kommuner som har vattentjänster i egen förvaltning har alla, utom Jönköping, färre än 50 000 invånare. Det är Gislaved, Gnosjö, Habo, Tranås, Vaggeryd och Värnamo.

Kalmar län

I Kalmar län finns flera olika organisationslösningar. Kalmar kom- mun, enda kommunen i länet med fler än 50 000 invånare, har ett eget bolag för vattentjänster. Vanligaste organisationsformen för övriga kommuner är eget multi-utilitybolag med vatten, avlopp, avfall, fjärrvärme, bredband med mera. Hultsfred och Högsby kommun har ett gemensamt kommunalförbund och Mörbylånga, Oskarshamn och Mönsterås har vattentjänster i egen förvaltning. Inom länet finns en regional samverkan genom nätverket VA- grannar Sydöstra Sverige. Förutom kommunerna i länet ingår även Gotlands kommun och Växjö kommun.

466

SOU 2024:82

Bilaga 5

Östergötlands län

Länet består av 13 kommuner. Linköping och Norrköping har fler än 100 000 invånare vardera. Övriga har färre än 50 000 invånare, fem kommuner har färre än 10 000 invånare. Inom länet finns flera olika organisatoriska lösningar för vattentjänster. De båda största kommunerna har egna kommunala bolag för flera olika tjänster. Även Finspång har multi-utilitybolag. Mjölby, Ödeshög och Ydre är mindre kommuner med vattentjänster i egen förvaltning utan någon samverkanslösning med annan kommun. I den minsta kom- munen, Ydre, är det endast cirka 50 procent av invånarna, runt

2 000 personer, som har allmänna vattentjänster.

Motala och Vadstena har en gemensam nämnd för vatten, avlopp och avfall. Vadstena köper även dricksvatten från Motala kommun. Boxholm har ett eget bolag för vatten, avlopp och avfall. Åtvidaberg har ett eget bolag för vattentjänster. Åtvidaberg, Kinda, Valdemarsvik och Söderköping har viss samverkan genom en gemensam funktion för kundtjänst för vatten, avlopp och avfall. Söderköping skickar viss del av avloppet till Norrköping.

Västra civilområdet

Hallands län

I Hallands län finns 6 kommuner med invånarantal mellan 10 000 och 50 000. Kungsbacka och Varberg har fler än 50 000 invånare och Halmstad har fler än 100 000 invånare. Det finns några olika orga- nisationslösningar i länet. Varberg och Falkenberg har ett gemen- samt kommunalt bolag för vattentjänster och avfall, VIVAB, Vatten och miljö i väst AB. Halmstad och Laholm har ett gemensamt kommunalt bolag för vattentjänster, LBVA, Laholmsbuktens VA AB. Kungsbacka och Hylte kommuner har vattentjänster i egen förvaltning.

Västra Götalands län

I Västra Götalands län finns 49 kommuner, vilket är det största kommunantalet per län. Länet är det näst folkrikaste länet efter Stockholms län med närmare 1,8 miljoner invånare. Så många som

467

Bilaga 5

SOU 2024:82

44 av kommunerna har färre än 50 000 invånare, 22 av dessa har mellan 10 000 och 20 000 invånare och 11 kommuner har färre än

10 000 invånare. Göteborg och Borås har fler än 100 000 invånare. Det finns en blandning av olika organisationsformer och samver- kanslösningar i länet. Majoriteten av kommunerna har sina vatten- tjänster i egen förvaltning. Det finns inte några kommunalförbund

i länet, däremot ett regionalt kommunalt bolag för avloppsrening, GRYAB. GRYAB:s avloppsreningsverk ligger i Göteborg och

8 kommuner är delägare i bolaget.

Fyra kommuner i nordvästra delen av länet har ett gemensamt kommunalt bolag för vatten och avlopp, Västvatten AB, som ägs av varje kommuns anläggningsbolag. Dessa bolag är va-huvudman för respektive kommun. Nio kommuner har egna kommunala multi- utilitybolag där vatten och avlopp ingår. En kommun, Härryda, har bolag för vattentjänster och avfallstjänster. I länet finns det även tre kommuner som har tagit fram en gemensam va-plan och samverkar organisatoriskt för vattentjänster genom en gemensam nämnd, Mariestad, Gullspång och Töreboda. Det finns också samverkan över länsgränsen där Åmål tillsammans med Säffle i Värmlands län har en gemensam politiskt nämnd som är va-huvudman.

Södra civilområdet

Kronobergs län

Kronobergs län består av 8 kommuner. Växjö kommun är störst med fler än 50 000 invånare och övriga har runt 10 000–20 000 invånare. Flera av de mindre kommunerna har minskande befolkningstrender. Länet utmärker sig som det enda i Sverige (förutom Gotland som är endast en kommun) där samtliga kommuner har sina vattentjänster organiserade i egen förvaltning. Kommunerna i länet träffas regel- bundet för erfarenhetsutbyte. Växjö kommun ingår även i ett regio- nalt nätverk med Kalmar län.

Blekinge län

Blekinge län består av 5 kommuner av varierad storlek där ingen kommun har fler än 100 000 eller färre än 10 000 invånare. Karlskrona är störst med fler än 50 000 invånare och är också den

468

SOU 2024:82

Bilaga 5

enda kommunen som har vattentjänster i egen förvaltning. De andra fyra kommunerna har alla organiserat sina vattentjänster i multi- utilitybolag. Det är endast Olofströms kommun som har någon form av kommunal samverkan, genom att de köper vattentjänster av det kommunala bolaget Skåne Blekinge vattentjänst AB. Bolaget ägs av Olofströms kommun tillsammans med tre kommuner i norra Skåne.

Skåne län

Skåne är ett stort län utifrån befolkningsmängd med cirka 1,4 miljo- ner invånare. Det består av 33 kommuner där cirka hälften har mellan 10 000 och 20 000 invånare. Det är 10 kommuner som har mellan 20 000 och 50 000 invånare. Tre kommuner har fler än 100 000 in- vånare, två har fler än 50 000 invånare och en kommun har färre än 10 000 invånare. Det är en stor blandning av stora och små kom- muner i länet och det finns flera olika organisationslösningar. Det finns två större regionala samverkansformer för vatten och avlopp, dels VA Syd som är ett kommunalförbund, dels det kommunala bolaget NSVA, Nordvästra Skånes Vatten och Avlopp AB. Det finns också ett större regionalt bolag för dricksvattenproduktion, Sydvatten AB, med 17 av länets kommuner som ägare. Vissa av dessa sköter övriga vattentjänster i egen förvaltning. Fem kommuner av de 33 har va-verksamheten helt i egen förvaltning. Det är Klippan, Kristianstad, Sjöbo, Trelleborg, Ystad. Av dessa är det endast Kristianstad som har fler än 50 000 invånare.

Resultat utifrån organisationsform

Resultatet av kartläggningen har här sammanställts utifrån organi- sationsform för att möjliggöra vidare analyser. Samverkan kan ske i offentligrättslig form genom kommunalförbund och gemensam nämnd eller i privaträttslig form genom exempelvis ett gemensamt aktiebolag. Sist redovisas uppgifter om köp av tjänst från andra kommuner eller privata aktörer.

469

Bilaga 5

SOU 2024:82

Förvaltningsform

Kommunal verksamhet, såsom va-verksamhet, bedrivs traditionellt i förvaltningsform. Nämnden är den politiska ledningen och under denna finns en förvaltning bestående av tjänstepersoner som arbetar efter de beslut som nämnden fattat.

Två eller flera kommuner kan bilda en gemensam nämnd för va-verksamheten i kommunerna. Nämnden ingår i en av de sam- verkande kommunernas politiska organisation, men varje kommun ska vara representerad i nämndstyrelsen. Nämndens uppgifter pre- ciseras i en överenskommelse mellan kommunerna.

Det är också möjligt för flera kommuner att tillsammans skapa ett kommunalförbund och till detta överlåta kommunal verksamhet, såsom va-verksamhet. Kommunalförbundet är en egen juridisk person, fristående från de kommuner som bildat det. Organisator- iskt är ett kommunalförbund uppbyggt på i princip samma sätt som en kommun.

Egen kommunal nämnd

Det här är den vanligaste organisationsformen för vattentjänster i Sverige. Det innebär att vattentjänsterna är organiserade i egen regi i traditionell kommunal förvaltning. Oftast är vatten och avlopp organiserat tillsammans med avfall men även tillsammans med andra samhällsbyggnadstjänster som parker, gator och vägar. Vanligen är det en teknisk nämnd med förtroendevalda som ansvarar för verk- samheten. Verksamheten drivs av en teknisk förvaltning, tekniskt kontor, samhällsbyggnadskontor eller liknande.

Alla kommuner som har majoriteten av sin verksamhet i egen förvaltning har vi sorterat in i denna kategori. Det vill säga, även kommuner som har viss del av verksamheten i regionalt bolag eller kommunalförbund är sorterade i denna kategori.

Det är 139 kommuner som driver sin verksamhet för vatten och avlopp i förvaltningsform. Vissa av dessa, 36 kommuner, köper tjänster av annan kommun eller har del av vattentjänsterna i kom- munalförbund eller gemensamt bolag.

Majoriteten av kommunerna i denna kategori, 121 kommuner, har färre än 50 000 invånare. Av dessa saknar 89 kommuner någon form av samverkan med annan kommun.

470

SOU 2024:82

Bilaga 5

Gemensam nämnd

Det finns några kommuner som har valt att samverka genom att in- rätta en gemensam politisk nämnd för sin va-verksamhet. Oftast har då även förvaltningen samlats i en organisatorisk enhet kopplad till nämndens ansvar och placerats vid någon av kommunerna.

Det är 13 kommuner som har valt denna form av samverkan och organisation för vattentjänster. Dessa kommuner finns i Värmlands, Östergötlands, Västergötlands, Skåne och Örebro län. Två av kom- munerna samverkar över länsgränserna. Av de 13 kommunerna har samtliga färre än 50 000 invånare och fem av kommunerna har färre än 10 000 invånare.

Kommunalförbund

I flera delar av landet finns kommunalförbund för gemensamma regionala vattentjänster. Organisationsformen finns spritt i södra och mellersta Sverige men är vanligast i Stockholms län. Norrvatten och Käppalaförbundet i Stockholms län är exempel på stora regio- nala kommunalförbund för vissa delar av verksamheten. I Skåne finns VA Syd som är ett stort kommunalförbund för hela va-verk- samheten för ett antal kommuner. Kommunalförbund finns även i Örebro län, Värmlands län, Kalmar län, Västmanlands län och Uppsala län.

Nio kommuner har kommunalförbund som sin helhetslösning för vattentjänster. Dessa kommuner finns i Skåne län, Västmanlands län och Kalmar län. Ytterligare 22 kommuner är medlemmar i kom- munalförbund för viss del av verksamheten.

Tidigare samarbetade fyra kommuner i norra Örebro län i ett kommunalförbund men de har under senare tid ändrat sin samver- kan till gemensam nämnd.

Bolagsform

Kommuner kan bilda företag, till vilka de kan överlåta kommunala angelägenheter. Flera kommuner kan också i samverkan bilda gemen- samma kommunala bolag.

471

Bilaga 5

SOU 2024:82

Eget kommunalt bolag för vatten och avlopp

Såvitt vår kartläggning visar är det fyra kommuner som valt att bilda egna bolag för enbart vatten- och avloppsverksamhet, vilket gör denna organisationslösning till den minst vanliga organisations- formen. Av dessa har två färre än 50 000 invånare, Åtvidaberg och Laxå. Laxå har färre än 10 000 invånare. Kalmar och Solna har fler än 50 000 invånare.

Eget kommunalt bolag för vatten och avlopp samt avfall

Det är vanligare att kommuner bolagiserar sin va-verksamhet till- sammans med sin avfallsverksamhet, än var för sig. Det finns många synergivinster med det, såsom gemensamt kundregister, fakturer- ing, kompetensförsörjning, ekonomisk redovisning med mera. Det är 13 kommuner som har denna organisationsform i dag. Då alla kommuner har en skyldighet att leverera vattentjänster och avfalls- tjänster kan det vara naturligt att samorganisera dessa tjänster. Denna organisationsform är vanligast inom Stockholms län och finns även i ytterligare sju län.

Eget kommunalt multi-utilitybolag

En vanlig organisationsform är att samordna flera infrastruktur- tjänster såsom vatten, avlopp, avfall, el, fjärrvärme och bredband. Det kan finnas stordriftsfördelar med att till exempel samordna infrastruktur under mark vid nyanläggning och underhåll, kund- frågor, kompetensförsörjning med mera. Det är 43 kommuner som har organiserat sin va-verksamhet på detta sätt. Denna lösning finns i flera delar av landet, till exempel i Blekinge län, Kalmar län, Jönköpings län, Västra Götaland, Dalarna och Gästrike län.

Gemensamt kommunalt bolag för vatten eller avlopp

Gemensamt bolag för vissa delar av verksamheten är en lösning som framför allt finns i Skåne. I länet finns 17 av landets 36 kom- muner som har denna lösning. Det är genom dricksvattenbolaget Sydvatten AB. Gemensamma bolag för vissa delar av verksamheten

472

SOU 2024:82

Bilaga 5

finns även i Stockholms län (avlopp), Västra Götalands län (avlopp), Örebro län (dricksvatten) och Sörmlands län (dricksvatten). Sam- verkan kan även ske över länsgränserna.

Gemensamt kommunalt bolag för vatten och avlopp

För mindre kommuner kan det finnas stordriftsfördelar med ett gemensamt bolag för vattentjänster tillsammans med annan kom- mun. Totalt är det 32 kommuner som är delägare i ett gemensamt bolag för enbart vatten och avlopp. Det är en populär lösning för framför allt mindre kommuner då 27 av de 32 kommunerna med denna organisationslösning är kommuner med färre än 50 000 in- vånare. Den här lösningen finns framför allt i Skåne län, Hallands län, Stockholms län och Västra Götalands län.

Gemensamt kommunalt bolag för vatten och avlopp samt avfall

Att bilda ett gemensamt kommunalt bolag för vatten och avlopp samt avfall kan skapa synergier och stordriftsfördelar som beskri- vits tidigare. Det här är en vanlig lösning i Dalarnas län där majo- riteten samverkar i olika gemensamma bolag. Denna bolagsform finns även i Sörmlands län, Västerbottens län och Västernorrlands län. Det är totalt 28 kommuner som har denna organisationsform. Av dessa har 24 kommuner färre än 50 000 invånare. Det verkar således vara en populär organisationsform för mindre kommuner.

Gemensamt kommunalt multi-utilitybolag

Att skapa ett gemensamt multi-utilitybolag, för vatten och avlopp samt andra infrastrukturtjänster, med flera kommuner är inte en vanlig organisationsform. Det är endast nio kommuner som har denna organisationslösning. Sju av dessa är mindre kommuner med färre än 50 000 invånare. Det verkar vara en lösning för just mindre kommuner. De kommuner som valt denna lösning finns i fyra län. Två kommuner i Södermanlands län har bildat bolag tillsammans. Samma har skett mellan två kommuner i Jönköpings län, mellan två

473

Bilaga 5

SOU 2024:82

kommuner i Värmlands län och mellan tre kommuner i Västmanlands län. Totalt är det fyra bolag.

Köp av tjänst

Kommuner kan, genom kommunal avtalssamverkan, ingå avtal med varandra om att en av kommunernas uppgifter helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Kommuner kan också överlåta driften av en allmän va-anläggning till en privat aktör. Båda avtals- formerna omfattas av upphandlingslagstiftningen.

Köp av tjänst av annan kommun

Att köpa vattentjänst av en annan kommun kräver i praktiken sam- mankopplade ledningsnät, både för vatten och avlopp. Vanligast är att köpa dricksvatten av annan kommun men det är också några kommuner som avleder sitt avlopp för rening till annan kommun. Vår kartläggning visar att det totalt är 20 kommuner som köper tjänst av annan kommun. Det är absolut vanligast i Stockholms län där 10 av de 20 kommunerna finns. Två av de som köper tjänst av annan kommun köper endast administrativt stöd i form av kundtjänst.

Det har varit svårt att få fram uppgifter om i vilken utsträckning kommuner köper tjänster av annan kommun. Uppgifterna i denna del får därför anses osäkra. Det kan således finnas betydligt fler kommuner än vad som redovisas i denna kartläggning som köper en eller flera vattentjänster, eller administrativa tjänster, av annan kommun.

Köp av tjänst av privat bolag

Tre kommuner i Stockholms län köper driften av va-ledningar och viss kundtjänst av samma privata bolag. Dricksvatten erhålls via Norrvatten och avlopp via Käppalaförbundet för dessa tre kommu- ner. Vellinge kommun i Skåne län har samma upplägg, dricksvatten från Sydvatten, avlopp till VA Syd och privata bolag för driften av va-ledningar. En kommun i Stockholms län köper viss del av driften av privat bolag.

474

Bilaga 6

Aktörer av betydelse för vattentjänster

Det kommunala ansvaret för allmänna vattentjänster är en komplex verksamhet som inbegriper frågor om allt från naturresursanvändning till livsmedelsproduktion, anläggnings- och entreprenadverksamhet, drift- och underhåll samt processindustri och energiproduktion. Det innebär att det är många aktörer på olika nivåer som på något sätt berörs av eller har betydelse för verksamheten. Därtill kommer att vattentjänster också kan bedrivas enskilt, vilket aktualiserar ytter- ligare roller.

I denna bilaga beskriver vi olika aktörers roller, ansvar och upp- gifter i förhållande till vattentjänster, med fokus på allmänna vatten- tjänster. Sammanställningen avser att ge en översiktlig bild av ansvars- fördelningen på olika nivåer. Beskrivningen är inte heltäckande och aktörer eller uppgifter kan saknas.

Fastighetsägare

Såväl enskilda individer, företag och föreningar, kommuner, regioner och staten samt andra aktörer kan äga fastigheter och driva verk- samheter som behöver vatten och avlopp. Ibland ombesörjer fastig- hetsägaren, själv eller tillsammans med andra fastighetsägare, behovet genom enskilda anläggningar. Gemensamma enskilda behov han- teras ofta i föreningsform.

Om fastigheten finns inom kommunens verksamhetsområde för allmänna vattentjänster har fastighetsägaren en generell rätt att an- sluta sig till de allmänna va-anläggningarna och få sina behov tillgodo- sedda via dessa. Med fastighetsägare jämställs den som innehar fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande. Det har bland annat gällt vissa arrenden. Om någon annan ingår avtal med huvudmannen

475

Bilaga 6

SOU 2024:82

om att få använda den allmänna va-anläggningen ska det som gäller fastighetsägare också gälla användaren.

De flesta bostadsfastigheter (hushåll) i Sverige är anslutna till allmänna va-anläggningar. Det gäller även många andra fastigheter, exempelvis restauranger, skolor, sjukhus, garnisoner och livsmedels- och läkemedelsproducenter.

Fastighetsägarens rätt att använda de allmänna va-anläggningarna är dock begränsad till behov som motsvarar normal hushållsanvänd- ning. I vissa fall kan fastighetsägare avtala med kommunen om annan användning.

Fastighetsägaren är skyldig att betala avgifter för den allmänna va-anläggningen och rätta sig efter de anvisningar som kommunen sätter upp för nyttjande av anläggningen.

Kommuner

Kommunerna har flera olika roller i förhållande till vattentjänster. Den mest uppenbara är ansvaret enligt vattentjänstlagen att ordna och driva en allmän va-anläggning. Kommunen beslutar bland annat om verksamhetsområden och vattentjänstplaner samt föreskrifter om taxa och om användningen av va-anläggningen. Kommunen är också ägare av den allmän va-anläggningen och har i egenskap av huvudman särskilda uppgifter.1

Kommunen agerar även i egenskap av fastighetsägare och verk- samhetsutövare. Många kommunala verksamheter är användare av de allmänna va-anläggningarna, såsom skolor, äldreboenden och andra vård- och serviceinrättningar samt räddningstjänsten.

Kommunen är huvudman för allmänna platser, ansvarig för plan- läggning av mark och vatten och beslutade instans för bygglov med mera, allt enligt plan- och bygglagen. Kommunen har även en viktig roll när det gäller klimatanpassningen av samhället. Detta kommer bland annat till uttryck i att kommunen ska ta hänsyn till klimat- risker vid planering av ny bebyggelse.

En annan kommunal uppgift är att vara tillsynsmyndighet utifrån miljö- och livsmedelslagstiftningen samt plan- och bygglagen. Tillsyns- ansvaret är, i olika utsträckning, riktat mot den kommunala huvud- mannen för allmänna vattentjänster och enskilda fastighetsägare.

1Kommunens uppgifter framgår av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vatten- tjänstlagen).

476

SOU 2024:82

Bilaga 6

Kommunen har även uppgifter inom ramen för sitt geografiska områdesansvar, såsom att i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och samordna olika aktörers krishanterings- åtgärder. Under höjd beredskap tillkommer särskilda uppgifter.

Om den verksamhet kommunen bedriver är säkerhetskänslig ingår i kommunens uppgifter att kontrollera säkerhetsskyddet i verksam- heten samt planera och utföra de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter.2

Regioner

Regionerna ansvarar framför allt för hälso- och sjukvård, kollektiv- trafik och regional utveckling. Bland dessa är det ansvaret för hälso- och sjukvården och ansvaret att utarbeta och fastställa regionala utvecklingsstrategier (RUS)3 som är av särskild betydelse för vatten- tjänster. Regionernas hälso- och sjukvårdsinrättningar är stora och viktiga användare av de allmänna va-anläggningarna och kommunens hantering av de allmänna va-anläggningarna är viktiga förutsättningar i det regionala utvecklingsarbetet.

Utöver alla regioners ansvar att ta fram en RUS så är har Region Stockholm, Region Skåne och Region Halland i uppgift att ansvara för regional fysisk planering.4 Avsikten med den regionala fysiska planeringen är att belysa mellankommunala, regionala och mellan- regionala intressen och visa på väsentliga strukturella förhållanden inom regionen. Syftet är också att planeringen ska bidra med ökad kunskap och förståelse för hur samhällsförändringar påverkar kom- muner och regioner och bidra till en mer samhällsekonomisk planering genom att stärka samordning och samarbete med transportinfrastruk- tur, trafik, kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, fysisk planering och planering för bostadsförsörjning och anpassning till ett föränd- rat klimat.5 Regional fysisk planering är tänkt att införas i ytterligare län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns.6

Vissa regioner bistår kommuner i deras samverkan kring all- männa vattentjänster.

2Kommunens uppgifter framgår av säkerhetsskyddslagen (2018:585) och säkerhetsskydds- förordningen (2021:955).

3Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

47 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900).

5Jfr En ny regional planering, prop. 2017/18:266 s. 34.

6En ny regional planering, prop. 2017/18:266 s. 1.

477

Bilaga 6

SOU 2024:82

Statliga myndigheter

Övergripande ansvarsfördelning och nationell samordning

På statlig nivå är många myndigheter involverade i frågor som rör vattentjänster. Frågor som blir aktuella rör bland annat vatten- resursanvändning och vattenkvalitet, fysisk planering och klimat- anpassning, livsmedelssäkerhet och kemikalieanvändning samt säkerhetsskydd och beredskap.

Alla statliga myndigheter är användare av allmänna va-anlägg- ningar och vissa har behov som är särskilt viktiga ur ett total- försvarsperspektiv.

Figur 1 nedan visar övergripande hur ansvaret för statlig vägledning och kravställande inom områden avseende miljö, livsmedelssäkerhet, fysisk planering och byggnationer är fördelat mellan myndigheter i de olika moment som ingår i den kommunala va-verksamheten.

Figur 1 Centrala myndigheters ansvar för olika delar av kommunernas uppgift för allmänna vattentjänster

Från täkt till kran och tillbaka till recipient och eventuell täkt

Från täkt till kran

uttag från	vattenverk, intag	distributions-	va-installation	vatten i kran
vattenresurs	och produktion	anläggning	i fastighet	vatten i kran
vattenresurs	och produktion	anläggning	i fastighet
Havs- och	Livsmedelsverket			Livsmedelsverket
vattenmyndigheten	Livsmedelsverket			Livsmedelsverket
vattenmyndigheten
SGU	Naturvårdsverket
		Boverket
Från kran till recipient och potentiell täkt
va-installation i	bortledande av	reningsverk	återanvändning	återföring till
fastighet	spillvatten	reningsverk	och utsläpp	vattenresurs
fastighet	spillvatten		och utsläpp	vattenresurs
		Naturvårdsverket*		Havs- och
		Naturvårdsverket*		vattenmyndigheten
				vattenmyndigheten
	Boverket		Havs- och	SGU
	Boverket		vattenmyndigheten**	SGU
			vattenmyndigheten**

*Enligt överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Havs - och vattenmyndigheten har Havs- och

vattenmyndigheten tillsynsvägledningsansvar för avloppsanläggningar för hushållsspillvatten upp till 200 pe.

**Havs- och vattenmyndigheten har föreskriftsrätt för utsläpp av avloppsvatten för avloppsanläggningar hushållsspillvatten upp till 200 pe. Inget ansvar för återanvändning av avlopp.

478

SOU 2024:82

Bilaga 6

Samordning dricksvatten och avlopp

För arbetet med dricksvatten finns sedan 2020 en nationell sam- ordningsgrupp.7 Livsmedelsverket leder arbetet på uppdrag av regeringen. Samordningen har ett strategiskt fokus och är styr- grupp för gemensamma projekt och åtgärder. Åtgärder sker inom ramen för deltagarnas ordinarie verksamhet. Samordningsgruppen har ett kansli hos Livsmedelsverket och tre arbetsgrupper; för dricks- vattenkvalitet, vattenförsörjning respektive civilt försvar.

Samordningsgruppen leds av Livsmedelsverkets generaldirektör. I övrigt ingår företrädare för Boverket, Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Sveriges geologiska undersökningar, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Trafikverket samt en representant för länsstyrelserna. Svenskt Vatten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt en representant för de länsstyrelser som är vattenmyndigheter har adjungerats att delta i gruppens arbete. Från 2023 har Naturvårds- verket bjudits in som adjungerad ledamot. Vidare ingår företrädare för två kommuner, i dagsläget Luleå kommun (va-organisation) och Kristianstads kommun (miljökontor).

Livsmedelsverket ska varje år till Regeringskansliet rapportera resultatet och effekterna av samordningsgruppens arbete under föregående år. Redogörelsen ska bland annat innehålla en beskriv- ning av vilka behov av åtgärder och insatser som har identifierats.

729 a–b §§ Livsmedelsförordningen (2006:813).

479

Bilaga 6

SOU 2024:82

Figur 2 Nationella samordningsgruppen för dricksvatten och dess arbetsgrupper

Fetstilade myndigheter är ordförande

Nationell samordningsgrupp för dricksvatten

Boverket			Livsmedelsverket			SMHI			Luleå kommun
Folkhälsomyndigheten			Länsstyrelserna			Trafikverket			Kristianstads kommun
Havs- och vattenmyndigheten			MSB			Vattenmyndigheterna
Kemikalieinspektionen			SGU			Svenskt Vatten


		Civilt försvar och			Vattenförsörjning			Dricksvattenkvalitet
		krisberedskap			Vattenförsörjning			Dricksvattenkvalitet
		krisberedskap

	•	Livsmedelsverket		•	Havs- och		•	Livsmedelsverket
	•	Försvarsmakten			vattenmyndigheten		•	Boverket
	•	Havs- och vattenmyndigheten		•	Boverket		•	Folkhälsomyndigheten
	•	Länsstyrelserna		•	Jordbruksverket		•	Havs- och vattenmyndigheten
	•	MSB		•	Livsmedelsverket		•	Kemikalieinspektionen
	•	SGU		•	Länsstyrelserna		•	Länsstyrelserna
	•	SKR		•	SGU		•	SGU
	•	Svenskt Vatten		•	SMHI		•	SKR
	•	Säkerhetspolisen		•	SKR		•	Svenskt Vatten
	•	Trafikverket		•	Svenskt Vatten		•	Vattenmyndigheterna
	•	Dricksvattenproducenter		•	Vattenmyndigheterna

Källa: Bearbetad utifrån underlag från Livsmedelsverket.

För avloppsfrågor finns inte motsvarande samordning mellan be- rörda myndigheter. Det är heller inte lika många aktörer involve- rade. När Havs- och vattenmyndigheten skapades 2011 flyttades en del ansvar och uppgifter från Naturvårdsverket och de två myndig- heterna är i dag de myndigheter som framför allt har ansvar för frågor om avlopp.

Samordning kemikaliehot

Kemikalieinspektionen har av regeringen fått i uppgift att ansvara för den nationella myndighetsgemensamma samordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot, SamTox. Gruppen ska arbeta med att hantera kemikalierisker i samhället. Tillsammans med Toxiko- logiska rådet ska SamTox också utgöra ett nätverk för ett effektivt samarbete mellan ansvariga myndigheter i händelse av ett kemikalie- hot. SamTox och Toxikologiska rådet ska säkerställa en snabb och systematisk överföring av information och samarbete kring åtgärder mellan ansvariga myndigheter och andra aktörer vid upptäckten av ett allvarligt kemikaliehot. Arbetet ska leda till en utökad samverkan och kunskapsutbyte mellan myndigheter, universitet och högskolor

480

SOU 2024:82

Bilaga 6

samt andra aktörer så att samhället tidigare kan upptäcka och sätta in åtgärder mot nya potentiella kemikaliehot.8

SamTox består av cheferna för Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket, Läkemedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Livsmedels- verket, Sveriges Geologiska Undersökning (SGU), Statens geotekniska institut (SGI), Havs- och vattenmyndigheten och Arbetsmiljöverket. Kemikalieinspektionens generaldirektör är sam- mankallande och ordförande för gruppen. SamTox träffas en gång per år.

Ett viktigt exempel på vad gruppen hanterar är PFAS-frågan som har stor bäring på dricksvatten och avlopp. Andra aktuella frågor är kadmium som också är en otillräckligt hanterad kemisk risk i Sverige.

Samordning klimatanpassning

Många myndigheter har ett särskilt utpekat ansvar för frågor om klimatanpassning. Ansvaret innebär att myndigheterna, inom sitt ansvarsområde och inom ramen för sina uppdrag, ska initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning. Om myndigheten förvaltar eller underhåller statlig egendom, ska myndigheten också anpassa den verksamheten till ett förändrat klimat. SMHI håller ihop myndigheternas arbete och avger årligen en sammanfattad analys av myndigheternas arbete med klimatanpassning till reger- ingen.9 Länsstyrelserna ska därutöver även samordna det regionala arbetet med klimatanpassning. I det ingår att initiera, stödja och följa upp kommunernas klimatanpassningsarbete.

Samordning krisberedskap och civilt försvar

Från den 1 oktober 2022 har Sverige ett nytt beredskapssystem för civil beredskap, från lokal till nationell nivå. I och med det nya syste- met finns 61 myndigheter utsedda som beredskapsmyndigheter och tio beredskapssektorer har skapats för att samordna samhälls- viktiga funktioner. I beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten hanteras samtliga vattentjänster samt avfall och livs-

8https://www.kemi.se/om-kemikalieinspektionen/organisation/samordningsgruppen-for- nya-potentiella-kemikaliehot---samtox, avläst 2024-10-22.

9Förordning (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete.

481

Bilaga 6

SOU 2024:82

medelsförsörjning. Livsmedelsverket är sektorsansvarig myndighet och i övrigt ingår länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Statens jord- bruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt.

I det nya beredskapssystemet har en högre regional nivå införts som innebär att Sveriges län delats in i sex civilområden. En läns- styrelse i varje civilområde är civilområdesansvarig med ett särskilt ansvar för att samordna det civila försvaret inom sitt civilområde. Landshövdingen är civilområdeschef.10

I övrigt har länsstyrelser och kommuner samordningsansvar inom ramen för sitt geografiska områdesansvar.

Myndigheter

Boverket

Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö, hus- hållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse, boende och bostadsfinansiering.11

Enligt sin instruktion ska myndigheten i förhållande till myndig- heter, allmänheten och andra berörda ge vägledning i frågor inom sitt verksamhetsområde. Boverket ska även verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen. Vidare ska Boverket bedriva ett samlat arbete med arkitektur och gestaltad livsmiljö, innefattande samordning av berörda myndig- heters arbete samt kompetensstöd till och främjande insatser för andra offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå.

Utifrån ett klimatanpassningsperspektiv ingår det i myndighetens verksamhet att ge råd och förmedla kunskap och erfarenheter till planerare och andra som arbetar med samhällsplanering eller byg- gande. Det kan till exempel gälla förmedling av råd om hur kom- munen i den fysiska planeringen kan hantera klimatförändringarnas konsekvenser.12

Boverket får meddela föreskrifter om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukter och har utfärdat föreskrifter om

10Förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser, förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och 7 a § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

11Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2022:08) med instruktion för Boverket.

12https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/sa-planeras- sverige/planeringsfragor/klimat/klimatanpassning/, avläst 2024-10-21.

482

SOU 2024:82

Bilaga 6

bland annat vatten- och avloppsinstallationer på fastigheter. Verket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Myndigheten ingår i den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten och ingår även i de underliggande arbetsgrupperna för dricksvattenkvalitet samt vattenförsörjning.

Myndigheten är inte beredskapsmyndighet.

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten är en förvaltningsmyndighet för verksam- het som rör folkhälsa och ska verka för god och jämlik hälsa i hela befolkningen. Myndigheten ska i sin verksamhet fästa särskild vikt vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Myndig- heten ska samordna folkhälsoarbetet på nationell nivå.13

Myndigheten ska verka för ett effektivt smittskydd och ska samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå. Den ska vidare ge tillsynsvägledning i frågor om hälsoskydd och smitt- skydd som regleras i miljöbalken. Myndigheten ska även samarbeta med kommunala nämnder som utövar offentlig kontroll vid epide- miologiska utredningar av livsmedelsburna utbrott.

Myndigheten är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Hälsa, vård och omsorg där Socialstyrelsen är sektors- myndighet.

Myndigheten ingår i den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten och i den underliggande arbetsgruppen för dricks- vattenkvalitet.

Fortifikationsverket

Fortifikationsverket ansvarar för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål.14

Fortifikationsverket är en av Sveriges största fastighetsförvaltare. Myndigheten förvaltar fastigheter och mark över hela landet och utvecklar fastigheter för totalförsvaret, bland annat Försvarsmaktens

13Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2021:248) med instruktion för Folkhälso- myndigheten.

14Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikations- verket.

483

Bilaga 6

SOU 2024:82

garnisoner. Myndighetens driftsorganisation utför tillsyn, skötsel och driftåtgärder på cirka 6 400 byggnader, 5 000 försvarsanlägg- ningar och 370 000 hektar mark. Fortifikationsverket är både bygg- herre och fastighetsförvaltare i kombination.15

Myndigheten har fram till 2023 ingått i arbetsgruppen för civilt försvar och krisberedskap inom den nationella dricksvatten- samordningen.

Försvarsmakten

Försvarsmaktens huvuduppgift är att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva för- svaret inom Nato. Försvarsmakten ska främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet. Myndigheten ska ha förmåga att värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen samt att förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt. Den ska också kunna bidra till att hävda allierade staters territoriella integritet. Myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter självständigt och i samverkan med andra myndigheter, stater och organisationer. Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verk- samhet.16

I uppgiften ingår att, tillsammans med det övriga totalförsvaret och civila samhället, stärka och skydda kritiska samhällsfunktioner och stå bättre rustade för att klara kriser och naturkatastrofer.17

Myndigheten ingår i arbetsgruppen för civilt försvar och kris- beredskap inom den nationella dricksvattensamordningen.

Havs- och vattenmyndigheten

Myndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vatten- drag och hav.18

15Jfr https://www.fortifikationsverket.se/fastigheter/vart-fastighetsbestand, avläst 2024-10-21.

16Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2007:1266) med instruktion för Försvars- makten.

17https://www.forsvarsmakten.se/sv/om-forsvarsmakten/, avläst 2024-10-21.

18Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

484

SOU 2024:82

Bilaga 6

Från den 1 juli 2023 har myndigheten i uppdrag att ge tillsyns- vägledning till länsstyrelserna avseende deras tillsyn över hur kom- munerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen att ordna vattentjänster. Myndigheten vägleder för kommunal va-planering19 och regional vattenförsörjningsplanering.20

Vägledningsansvaret för avloppsanläggningar är uppdelat mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för vägledning avseende ”små” avlopps- anläggningar som belastas av hushållsspillvatten och som är dimen- sionerade för upp till och med 200 personekvivalenter (pe) samt ”små” avloppsanläggningar som är dimensionerade för upp till och med 200 pe som inte belastas av avloppsvatten från bostäder eller serviceinrättningar, men där avloppsvattnet till innehållet ändå är att jämställa med hushållsspillvatten.21

Myndigheten ger tillsynsvägledning om vattenverksamhet. Vatten- verksamhet kan exempelvis handla om vattenuttag där yt- eller grundvatten leds bort för dricksvattenproduktion (vattentäkter).

Vidare har Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myn- dighet för att peka ut områden som behövs för anläggningar som kan vara av riksintresse för vattenförsörjningen.

Myndigheten har en central roll inom vattenförvaltningen som innefattar att samordna vattenmyndigheternas arbete och meddela föreskrifter om vattenförvaltningen avseende ytvatten. Ett pågående arbete inom myndigheten handlar om hållbar vattenresursförvalt- ning - för att säkerställa samhällets behov av sötvatten, i nutid såväl som i ett förändrat klimat, och minska negativa effekter av över- svämningar och torka. Det innebär ett ökat fokus på vatten som en resurs och att nyttjande- och planeringsperspektivet lyfts in tyd- ligare i vattenförvaltningen. Arbetet förväntas stärka dagens vatten- förvaltning som har ett stort fokus på vattenkvalitet och skydd av dricksvatten.

19Havs- och vattenmyndigheten rapport 2014:1 Vägledning för kommunal VA-planering.

20Havs- och vattenmyndigheten rapport 2020:1 Vägledning för regional vattenförsörjnings- planering.

21https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/#E336573928, avläst 2024-10-21.

485

Bilaga 6

SOU 2024:82

Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering samt rapportera avseende miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.22 Vidare fördelar myndigheten statsstöd till åtgärder för bättre

vattenhushållning och bättre tillgång till dricksvatten. Myndigheten ingår i den Nationella samordningsgruppen för

dricksvatten och är ordförande för Vattenförsörjningsgruppen och ingår också i dricksvattenkansliet. Myndigheten är inte beredskaps- myndighet.

Kemikalieinspektionen

Myndigheten är, i den mån inte någon annan myndighet har upp- giften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organis- mer. Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.23

Kemikalieinspektionen leder arbetet i den nationella myndighets- gemensamma samordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot, SamTox, och ingår i det europeiska arbetet avseende material i kon- takt med livsmedel, som hålls ihop av den europeiska kemikalie- myndigheten, ECHA.24

Kemikalieinspektionen har varit ett stöd i de senaste årens myn- dighetsgemensamma arbete med brist på fällningskemikalier för vattenrening. Kemikalieinspektionen har kännedom om förekomsten av kemikalier på den svenska marknaden.

Myndigheten ingår i den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten och ingår i arbetsgruppen för dricksvattenkvalitet. Myndigheten är inte beredskapsmyndighet.

224 § Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

23Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalie- inspektionen.

24Kemikalieinspektionen vid möte 2023-06-12.

486

SOU 2024:82

Bilaga 6

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor och har, enligt sin instruktion, i uppdrag att i konsumenternas in- tresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och en hållbar livsmedelskonsumtion.25

Myndigheten ska ansvara för nationell samordning av dricksvatten- frågor, särskilt när det gäller anpassningar till klimatförändringar, samt kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörj- ning. Livsmedelsverket leder en nationell vattenkatastrofgrupp (VAKA) som kan anlitas av berörda aktörer för att bistå vid samord- ning av operativa insatser och med expertstöd vid akuta situationer relaterade till kommunalt dricksvatten.26

Myndigheten samordnar dricksvattenfrågor nationellt och an- svarar för att dricksvattnet är säkert, det vill säga har rätt kvalitet för människors hälsa. Myndigheten tar fram föreskrifter om dricks- vattenkvalitet för allmän dricksvattenanläggning och tar, till exempel, fram gränsvärden för vad som får finnas i dricksvattnet baserat på riskvärderingar som myndigheten utför. Nu senast är nya före- skrifter framtagna utifrån det nya dricksvattendirektivet som bland annat har nya gränsvärden för PFAS. Myndigheten ansvarar för den officiella statistiken över vattenburna utbrott.

Livsmedelsverket ansvarar även för vägledning för små dricks- vattenanläggningar för privat bruk, tidigare kallat egen brunn, det vill säga anläggningar som ofta ligger utanför kommunalt verksam- hetsområde för vattentjänster. Under 2022 lanserades nya kunskaps- underlag och stöd för de fastighetsägare som har liten dricksvatten- anläggning för privat bruk.27

Livsmedelsverket är tillsynsmyndighet enligt förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster. Detta innebär att Livsmedelsverket bedriver tillsyn på informations- och itsäkerhetsarbete hos dricksvattenproducenter som omfattas av lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster (NIS-lagen).

Sedan 2021 har Livsmedelsverket i uppgift att arbeta brett med livsmedelsförsörjning och livsmedelsberedskap. I samband med den

25Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedels- verket.

263–3 a §§ förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket.

27Livsmedelsverket (2022) Dricksvatten från små dricksvattenanläggningar för privat bruk.

487

Bilaga 6

SOU 2024:82

nya uppgiften fick myndigheten tillsammans med Jordbruksverket och SVA ökade medel för arbetet med civilt försvar. Från 2022 är Livsmedelsverket sektorsansvarig myndighet för sektorn Livsmedels- försörjning och dricksvatten.

Från 2023 har Livsmedelsverket i uppdrag av regeringen att inrätta ett Nationellt dricksvattenlaboratorium för mikrobiologi (NBV) som ska kunna ge stöd till kommuner vid större utbrott. NBV skapas tillsammans med SVA och FOI.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länet och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhälls- intressen och statliga myndigheters insatser.28

Länsstyrelserna har bland annat uppgifter i fråga om livsmedels- kontroll, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och lands- bygd samt folkhälsa. Länsstyrelsen ska också verka för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och ge stöd till kommunerna i deras miljö- målsarbete.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för stora avloppsreningsverk, dvs. tillståndspliktiga reningsverk enligt miljöprövningsförordningen (2 000 pe eller mer). I de fall länsstyrelsen delegerat tillsynsansvaret för avloppsanläggningar i länet till kommunerna har länsstyrelsen ett ansvar att ge kommunerna tillsynsvägledning gällande avlopps- reningsverk.

På livsmedelsområdet samordnar länsstyrelserna kommunernas verksamhet i länet inom den offentliga kontrollen och ger dem stöd, råd och vägledning.

Inom samhällsplaneringen är länsstyrelsens roll att samordna och ta tillvara på allmänna och statliga intressen. Det görs bland annat genom att tillhandahålla planeringsunderlag och granska kommunala översiktsplaner och detaljplaner.

Länsstyrelserna utövar också tillsyn över att kommunerna full- gör skyldigheten enligt 6 § vattentjänstlagen att tillgodose behovet

28Länsstyrelserna uppgifter beskrivs i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

488

SOU 2024:82

Bilaga 6

av vattentjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att full- göra skyldigheten.29

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig för länet och har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap och civilt försvar.30 Ansvaret omfattar det förebyggande, förberedande och hanterande arbete som sker i länet och som berör flera aktörer.

Inför och vid kris samt inför höjd beredskap ska myndigheten bland annat stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet, när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser och utbildning och övning.

Under höjd beredskap omfattar det geografiska områdesansvaret även de uppgifter som följer av länsstyrelsens roll som högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet.

Som högsta civila totalförsvarsmyndighet ska länsstyrelsen verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås om Sverige är i krig. Dessa uppgifter har länsstyrelsen endast under höjd beredskap (eller efter särskilt beslut av regeringen) men de måste förberedas i fredstid och tillsammans med länets aktörer. I denna del ingår bland annat att:

•Samordna de civila försvarsåtgärderna.

•Verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngning- arna bedrivs med en enhetlig inriktning.

•I samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas.

•Verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att för- svarsansträngningarna främjas.

Såväl vid krissituationer som under höjd beredskap ansvarar läns- styrelsen för att det sammanställs en samlad regional lägesbild.

För att säkerställa dricksvattenförsörjningen i hela landet under höjd beredskap ska länsstyrelserna särskilt stödja utvecklingen av kommunernas kontinuitetsplanering för dricksvattenförsörjning, samt planera för prioritering av nödvatten vid höjd beredskap inom

2951 § Vattentjänstlagen.

30Uppgifterna framgår av förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

489

Bilaga 6

SOU 2024:82

det egna länet.31 Länsstyrelserna ska även stödja den regionala och lokala prioriteringsförmågan inom ramen för kommunernas konti- nuitetsplanering för att förebygga störningar och minska sårbarheten gällande tillgång till viktiga varor för avloppsrening och förebygga negativa konsekvenser för dricksvattenproduktionen.32

Samtliga länsstyrelser är beredskapsmyndighet och länsstyrelserna ingår som myndighet i beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt i sektorn Räddningstjänst och skydd av civil- befolkningen.

Länsstyrelser med särskilda uppdrag

Vissa länsstyrelser är utsedda att ansvara för särskilda uppgifter. Av betydelse för vattentjänster är länsstyrelsens arbete med samverkan inom civilområden, vattenförvaltning och säkerhetsskydd. I bilaga 8 finns kartor som utvisar civilområden, vattendistrikt samt ansvariga länsstyrelser.

Civilområdesansvariga länsstyrelser

Sverige är indelat i sex civilområden och i varje område är en länssty- relse ansvarig. Landshövdingen är civilområdeschef. De civilområdes- ansvariga länsstyrelserna ska ansvara för nödvändig samverkan mellan civilområdena. Bland uppgifterna ingår att verka för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för freds- tida krissituationer samt för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning. I detta ingår bland annat att samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret. De civilområdes- ansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar. Ansvaret avser uppgifter inför och vid höjd beredskap. Vid höjd beredskap är länsstyrelserna högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet och ska som sådan verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.33

31Punkt 3A8 i Länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024. Arbetet samordnas av Länsstyrelsen Jönköping.

32Punkt 3A2 i Länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024. Arbetet samordnas av Länsstyrelsen Västernorrland.

33De civilområdesansvariga länsstyrelsernas uppgifter beskrivs i förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

490

SOU 2024:82

Bilaga 6

Följande länsstyrelser är civilområdesansvariga:

•Länsstyrelsen i Norrbottens län för Norra civilområdet

•Länsstyrelsen i Örebro län för Mellersta civilområdet

•Länsstyrelsen i Stockholms län för Östra civilområdet

•Länsstyrelsen i Östergötlands län för Sydöstra civilområdet

•Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västra civilområdet

•Länsstyrelsen i Skåne län för Södra civilområdet

En samordning sker mellan de civilområdesansvariga länsstyrelserna, sektorsansvarig myndighet och Försvarsmakten. Samordningen har fokus på värdlandsstöd. Länsstyrelsen i Östergötlands län är sam- mankallande i länsstyrelsernas Civo-arbetsgrupp avseende arbetet inom sektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.34

Vattenmyndigheter

Sveriges land- och kustvattenområden är indelade i fem vatten- distrikt. För varje vattendistrikt har en länsstyrelse uppdrag att vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Inom varje distrikt finns en vattendelega- tion, som fattar vattenmyndigheternas beslut. Landshövdingen är ordförande i vattendelegationen.35 Följande länsstyrelser är vatten- myndigheter:

•Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt

•Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt

•Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt

•Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt

34Presentation av Länsstyrelsen Östergötland, 2024-02-14.

35Länsstyrelsernas uppgifter som vattenmyndigheter beskrivs i vattenförvaltningsförord- ningen (2004:660) och vattendelegationernas uppgifter i förordning (2017:872) om vatten- delegationer.

491

Bilaga 6

SOU 2024:82

•Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vattendistrikt

Vattenmyndigheternas uppdrag är att genomföra EU:s vatten- direktiv.36 Det innebär bland annat att vattenmyndigheterna:37

•Reviderar förvaltningsplan och åtgärdsprogram för vatten- distriktet

•Beslutar om miljökvalitetsnormer

•Samordnar vattenförvaltningsarbetet inom distriktet

•Samverkar nationellt, regionalt och lokalt med berörda parter inom vattenförvaltningen

•Lämnar uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten för vidare rapportering till Europeiska kommissionen

Vattenvårdsdirektören för Södra Östersjöns vattendistrikt repre- senterar samtliga vattenmyndigheter i den Nationella samordnings- gruppen för dricksvatten. Vattenmyndigheterna är även represen- terade i arbetsgruppen för vattenförsörjning inom ramen för den nationella dricksvattensamordningen.

Tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen

Fyra länsstyrelser har i uppdrag att utöva tillsyn av säkerhetsskyddet inom kommunal verksamhet. I tillsynsansvaret ingår att vägleda och fatta vissa beslut gentemot den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Länsstyrelserna i Norrbotten, Skåne, Stockholm och Västra Götaland ansvarar för tillsynen inom var sitt geografiskt utpekat tillsynsområde.38

36Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten).

37https://www.vattenmyndigheterna.se/om-vattenmyndigheterna/vattenmyndigheternas- uppdrag.html, avläst 2024-10-22.

38Länsstyrelsernas uppgifter och geografiska tillsynsområden framgår av säkerhetsskydds- lagen (2018:585) och säkerhetsskyddsförordningen (2021:955).

492

SOU 2024:82

Bilaga 6

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, (MSB) har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisbered- skap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myn- dighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. I det ansvaret ingår det att:39

•utveckla och stödja arbetet med civilt försvar,

•utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhets- reducerande åtgärder,

•arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhälls- aktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konse- kvenser av krig och krigsfara,

•samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt utföra tillsyn enligt samma lag,

•bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara,

•följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar,

•se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myn- dighetens ansvarsområde, och

•företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har be- tydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av sam- hällets resurser om inte något annat följer av annan författning.

Myndigheten ansvarar för att förhandla kommunernas åtagande och statlig finansiering enligt lag (2006:544) om kommuner och regio- ners förberedelser inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap.40

Myndigheten ska senast vid utgången av april månad varje udda årtal lämna en nationell risk- och sårbarhetsbedömning till reger-

39Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap.

40Samtal med MSB 2023-06-14.

493

Bilaga 6

SOU 2024:82

ingen. I arbetet ska myndigheten beakta de risk- och sårbarhets- bedömningar som beredskapsmyndigheter lämnar enligt 19 § förord- ningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Myndigheten ska genomföra bedömningen såväl på en övergripande samhällsnivå som beredskapssektorsvis. Av bedömningen ska särskilt allvarliga hot, risker och sårbarheter samt vidtagna och planerade åtgärder framgå.41

Myndigheten är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myn- dighet för beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civil- befolkningen där även Kustbevakningen, länsstyrelserna, Polismyn- digheten, Sjöfartsverket, SMHI och Strålskyddsmyndigheten ingår.

Myndigheten ingår i den nationella samordningsgruppen för dricksvatten och i samordningens arbetsgrupp för civilt försvar och krisberedskap.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning.42

Myndigheten samordnar arbetet med Sveriges miljömål vilket innefattar att vägleda berörda myndigheter, utvärdera och utveckla arbetet med samhällsekonomiska analyser inom miljö- och klimat- området och minst en gång vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljömålen och lämna förslag i syfte att målen nås.

Vägledningsansvaret för avloppsanläggningar är uppdelat mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Naturvårds- verket ansvarar för vägledning om avloppsanläggningar som är dimen- sionerade för 200 pe och uppåt, avloppsanläggningar som är dimen- sionerade för upp till och med 200 pe om de belastas av avloppsvatten från verksamheter där avloppsvattnet varken utgör hushållsspill- vatten eller avloppsvatten som till innehållet är att jämställa med hus- hållsspillvatten samt dagvatten. Vad gäller dagvatten så har Natur- vårdsverket ett vägledande ansvar utifrån miljöbalken.43

412 § andra stycket Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap.

42Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårds- verket.

43Jfr https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/#E336573928, avläst 2024-10-21.

494

SOU 2024:82

Bilaga 6

Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för vägledning gällande torra toalettlösningar som regleras av 40 § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) samt avfall och kretsloppsfrågor kopplat till avfall som rör små avloppsanläggningar. Naturvårdsverket är även sakkunnig inom avloppsfrågor vid EU- arbete samt beslutar om bidrag för dagvatteninsatser och insatser för avancerad rening.44

Myndigheten är beredskapsmyndighet sedan oktober 2022 och ingår i beredskapssektorn Livsmedel- och dricksvattenförsörjning.

Regeringskansliet

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.45 Eftersom många myndigheter är involverade i vattentjänster så

är också många departement berörda. I nuvarande regering bedömer utredningen att finansdepartementet, försvarsdepartementet, klimat- och näringslivsdepartementet, landsbygds- och infrastrukturdepar- tementet samt socialdepartementet har ansvar för frågor och myn- digheter med koppling till vattentjänster.46

Finansdepartementet

Finansdepartementet har ansvar för frågor som rör statens ekonomi. Det handlar om samordning av statens budget, prognoser och ana- lyser, skattefrågor samt styrning och förvaltning av statens verk- samhet. Dessutom ansvarar departementet för frågor som rör finans- marknad, kommuner och regioner, upphandling, bolag med statligt ägande, digitalisering och it samt konsumentlagstiftning. Ansvaret omfattar följande myndigheter med uppgifter som kopplar till vattentjänster:

•Fortifikationsverket

•Länsstyrelserna

44https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/#E336573928, avläst 2024-10-21.

45Regeringskansliets uppgifter beskrivs i förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

46Information från regeringens webbplats, https://www.regeringen.se/, avläst 2024-10-21.

495

Bilaga 6

SOU 2024:82

Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet ansvarar för frågor om Sveriges militära försvar, samordning av civilt försvar och samhällets krisberedskap samt skydd mot olyckor. Departementet planerar på strategisk nivå internationella insatser och säkerhetsfrämjande verksamhet och ger uppdrag till myndigheterna att genomföra samt följa upp dessa insatser. Ansvaret omfattar följande myndigheter med uppgifter som kopplar till vattentjänster:

•Försvarsmakten

•Myndighetens för samhällsskydd och beredskap

•Totalförsvarets forskningsinstitut

Klimat-och näringslivsdepartementet

Klimat- och näringslivsdepartementet har ansvar för frågor som rör klimat, miljö, energi, näringsliv och innovation. Departementet an- svarar även för strålsäkerhet, Agenda 2030 samt friluftsliv och arbetar med omställningen till cirkulär ekonomi.

Departementet ansvarar för lag (2006:412) om allmänna vatten- tjänster och miljöbalken (1998:808), vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och förordningen (2017:872) om vattendelegationer.

Ansvaret omfattar följande myndigheter med uppgifter som kopplar till vattentjänster:

•Havs- och vattenmyndigheten

•Kemikalieinspektionen

•Naturvårdsverket

•Sveriges geologiska undersökning

•Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

•Strålskyddsmyndigheten

•Länsstyrelserna i egenskap av vattenmyndigheter

496

SOU 2024:82

Bilaga 6

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet ansvarar för frågor som rör landsbygd, livsmedel och areella näringar, regional utveck- ling, transporter och infrastruktur samt bostäder och samhälls- planering.

Departementet ansvarar för livsmedelsförordningen (2006:813) och plan- och bygglagen (2010:900).

Ansvaret omfattar följande myndigheter med uppgifter som kopplar till vattentjänster:

•Boverket

•Livsmedelsverket

•Sjöfartsverket

•Statens jordbruksverk

•Statens veterinärmedicinska anstalt

•Trafikverket

Socialdepartementet

Socialdepartementet ansvarar för frågor som rör samhällets välfärd, så som folkhälsan, sjukvården och äldreomsorgen. Ansvaret omfat- tar följande myndighet med uppgifter som kopplar till vattentjänster:

•Folkhälsomyndigheten

Statens jordbruksverk

Jordbruksverket är förvaltningsmyndighet inom jordbruksområdet, fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling. Myndigheten har till uppgift att arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djur- skydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Verket arbetar med flera av miljömålen och är ansvarig myndighet för målet Ett rikt odlingslandskap.47 Myndigheten arbetar för att Sverige ska

47Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

497

Bilaga 6

SOU 2024:82

producera mat på ett hållbart och lönsamt sätt, utvecklar matproduk- tionen i landet och att för att skydda växter och djur. Den har i uppdrag att förebygga, hantera och motverka samhällsstörningar inom lantbruket, till exempel allvarliga smittsamma djursjukdomar och förorenat djurfoder.

Jordbruksverket är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Livsmedel- och dricksvattenförsörjning. Jordbruksverket ingår i arbetsgruppen för vattenförsörjning inom ramen för den nationella dricksvattensamordningen.

Statens veterinärmedicinska anstalt

SVA är expertmyndighet inom veterinärmedicin och har till uppgift att ge stöd till myndigheter och enskilda. Myndigheten är riskvärder- ingsmyndighet och ska prioritera stöd till Jordbruksverket.48

Myndigheten ansvarar för en nationell expertgrupp för att upp- rätthålla sakkunskap om hur sjukdomar uppträder och sprids. Den bistår Jordbruksverket med att säkerställa beredskapen inför utbrott av epizootiska sjukdomar49 och zoonoser50 samt för kontroll och bekämpning av sådana sjukdomar.

Myndigheten har laborativ förmåga och får under en fredstida krissituation eller vid höjd beredskap utföra diagnostik av human- prover i fråga om vissa sjukdomar.

SVA deltar i uppbyggnaden av Nationellt beredskapslaboratorium för dricksvatten, (NBV), som leds av Livsmedelsverket och där även FOI ingår.

Myndigheten är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Livsmedels- och dricksvattenförsörjning.

Sveriges geologiska undersökning

Enligt myndighetsinstruktionen är SGU förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. Detta innefattar grundvatten. Myndigheten ska tillhandahålla geo-

48Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (20029:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt.

49Epizootiska sjukdomar är allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa.

50Zoonoser är sjukdomar eller infektioner som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människor.

498

SOU 2024:82

Bilaga 6

logisk information för samhällets behov. SGU får meddela föreskrifter om vattenförvaltningen avseende grundvatten. Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten tar även emot uppgifter enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid grund- vattentäktsundersökning och brunnsborrning.51

Kopplingen till vattentjänster är framför allt grundvatten, där myndigheten bland annat ansvarar för grundvattendata och natio- nellt brunnsregister. Myndigheten tar fram data, tillsammans med SMHI, för att ge stöd för kommuner och andra aktörer för att skapa förberedelse för eventuell torka och vattenbrist. SGU ansvarar då för att tillhandahålla data för grundvattennivåer för små och stora magasin.

SGU ansvarar enligt myndighetsinstruktionen för berg, jord och grundvatten och har ett främjande ansvar för gruv- och mineral- näringen. I händelse av torka eller översvämningar kan effekter visa sig på såväl grundvattnets kvalitet som kvantitet. Tillgång till grund- vatten i tillräcklig mängd och av god kvalitet är av vikt för exempel- vis dricksvattenproduktion, areella näringar och industri.

SGU ingår i den Nationella samordningsgruppen för dricks- vatten och ingår även i samtliga tre underliggande arbetsgrupper. Myndigheten är inte beredskapsmyndighet.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

SMHI är förvaltningsmyndighet för meteorologi, hydrologi, oceano- grafi och klimatologi. Det innebär att myndigheten förvaltar och utvecklar information om väder, vatten och klimat som ger sam- hällets funktioner, näringsliv och allmänhet kunskap och kvalificerat beslutsunderlag.52 Beslutsunderlagen ska bidra till en god samhälls- planering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljö- kvalitetsmålen nås. Myndigheten samordnar det nationella arbetet med klimatanpassning.

51Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

52Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. Se även https://www.smhi.se/omsmhi, avläst 2024-10-21.

499

Bilaga 6

SOU 2024:82

När det gäller klimatanpassningar är SMHI ett viktigt stöd för vattentjänstsektorn. Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde bland annat svara för varningstjänster och aktivt samverka med berörda myndigheter. Den ska också producera, sammanställa och förmedla information och kunskap om klimatförändringar och klimatanpassning. Myndigheten ska ha beredskap och biträda be- rörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället.53

Ett exempel på stöd till myndigheter och framför allt va-huvud- män är att SMHI tillsammans med SGU tar fram data för att ange och eventuellt utfärda meddelande om risk för vattenbrist.54 Detta presenteras samlat på en särskild webbplats55 och på sidan visas även vilka kommuner som utfärdat bevattningsförbud, vilket är information som Svenskt Vatten tillhandahåller.

SMHI ansvarar för det Nationella expertrådet för klimatanpass- ning. Rådet ska vart femte år besluta om en rapport som innehåller56

1.förslag på inriktning av det nationella arbetet för klimatanpassning,

2.en prioritering av anpassningsåtgärder utifrån en bedömning av risk, kostnad och nytta,

3.en sammanfattande analys av klimatförändringens effekter på samhället, och

4.en uppföljning och utvärdering av det nationella arbetet med klimatanpassning.

På uppdrag av regeringen bedriver SMHI Nationellt kunskaps- centrum för klimatanpassning, vilket är spindeln i nätet för utveck- lingen av klimatanpassning i Sverige. Det är en mötesplats för olika aktörer som är engagerade i att rusta samhället för ett klimat i för- ändring. Kunskapscentrumet är tvärvetenskapligt och väver samman naturvetenskap med samhällsvetenskap.57

535 § Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

54https://www.sgu.se/grundvatten/grundvattennivaer/risk-for-vattenbrist/, avläst 2024-10-22.

55https://www.smhi.se/vader/varningar-och-meddelanden/varningar-och- meddelanden/vattenbrist, avläst 2024-10-22.

569 b § Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

57https://www.smhi.se/tema/nationellt-kunskapscentrum-for-klimatanpassning,

avläst 2024-10-21.

500

SOU 2024:82

Bilaga 6

Myndigheten är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen, för vilken MSB är sektorsansvarig myndighet.

Strålsäkerhetsmyndigheten

Strålsäkerhetsmyndigheten är förvaltningsmyndighet och arbetar pådrivande och förebyggande för att skydda människor och miljö från oönskade effekter av strålning. Det innebär frågor om säkerhet och fysiskt skydd i kärnteknisk och annan verksamhet med strål- ning samt frågor om nukleär icke-spridning. Myndigheten har ett samlat ansvar inom områdena strålskydd, kärnsäkerhet och nukleär icke-spridning. Den ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö.58

Kopplingen till vattentjänster är främst inom dricksvatten och då inom det radionukleära området.

Myndigheten är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Energiförsörjning.

Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen (Säpo) är Sveriges nationella säkerhetstjänst med ett uppdrag som polismyndighet. Den förebygger, förhindrar och avslöjar brott mot Sveriges säkerhet, bekämpar terrorism och skyddar den centrala statsledningen.59

Myndigheten tar fram vägledning för systematiskt informations- säkerhetsarbete. Informationssäkerhet ska förebygga att säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otill- gängliga eller förstörs. Informationssäkerhet ska också förebygga annan skadlig inverkan på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet.

Myndigheten ingår i arbetsgruppen för civilt försvar och kris- beredskap inom den nationella dricksvattensamordningen.

Myndigheten är beredskapsmyndighet och ingår i beredskaps- sektorn Ordning och säkerhet.

58Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2008:452) med instruktion för Strålskydds- myndigheten.

59Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2022:1719) med instruktion för Säkerhets- polisen. Se även https://sakerhetspolisen.se/verksamheten.html, avläst 2024-10-21.

501

Bilaga 6

SOU 2024:82

Totalförsvarets forskningsinstitut

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och inter- nationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Forsknings- institutet ska följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kunskaper och kompetens för att tillgodose framtida behov. Myndigheten ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning.60

Myndigheten har laboratorieförmåga och ingår i uppbyggnaden av ett nationellt beredskapslaboratorium för dricksvatten som leds av Livsmedelsverket.

Myndigheten är inte beredskapsmyndighet eftersom myndig- heten är stödmyndighet till Försvarsmakten.61

Trafikverket

Trafikverket ansvarar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.62

Myndigheten ansvarar för dagvattenhantering från allmänna statliga vägar. Förorenat dagvatten är en potentiell källa till att kon- taminera dricksvattentäkter. De statliga vägarna kan också passera och gå igenom eller över dricksvattentäkter. Trafikverket har bland annat utarbetat en handledning för beredskapsplanering för skydd av vattentäkt vid olycka med farligt gods.

Myndigheten ingår i den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten och ingår i arbetsgruppen för civilt försvar och beredskap.

Myndigheten är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myn- dighet för beredskapssektorn Transporter.

60Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2000:1074) med instruktion för Total- försvarets forskningsinstitut.

61Struktur för ökad motståndskraft, SOU 2021:25, s. 286.

62Myndighetens uppgifter beskrivs i förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

502

SOU 2024:82

Bilaga 6

Andra nationella aktörer

Kommunala organisationer

Sveriges kommuner och regioner

SKR är en medlems- och arbetsgivarorganisation för kommuner och regioner, alla kommuner och regioner är medlemmar i SKR. Uppgifterna inriktas mot att stödja och bidra till att utveckla med- lemmarnas verksamhet. Organisationen fungerar som ett nätverk för kunskapsutbyte och samordning.63

Service och professionell rådgivning ges inom alla de frågor där kommuner och regioner är verksamma. Vidare erbjuds kurser och konferenser inom olika ämnesområden, bland annat med koppling till va-frågor. SKR tar även fram egna utredningar som rör dricks- vatten och avlopp, några exempel rör former för dricksvattensamver- kan mellan kommuner samt kostnader och arbetssätt för inrättandet av vattenskyddsområden.64

SKR stödjer kommunerna i deras arbete med dricksvattenkontroll, vattenskydd, vattentjänster samt vattenfrågor inom ramen för fysisk planering, klimatanpassning, infrastruktur och hållbar stadsutveck- ling. Förbundet har bland annat tagit fram en checklista för före- byggande av vattenbrist och ett program för vattenskydd.65

Adda AB

Adda AB är ett företag inom SKR Företag AB. Adda erbjuder tjäns- ter och produkter inom hållbar försörjning, digitalisering och kom- petensutveckling till offentlig sektor. Företaget är verksamt i hela landet. Adda Inköpscentral har ramavtal och tjänster inom strate- gisk försörjning och Adda AffärsConcept erbjuder försörjnings- strategiska tjänster inom inköp och juridik.

Addas uppdrag är att hjälpa offentlig sektor med strategisk för- sörjning av varor, tjänster och kompetens. För att synliggöra vilka försörjningsutmaningar som finns i en verksamhet och underlätta ett medvetet och långsiktigt beslutsfattande i försörjningen har

63https://skr.se/skr/omskr.409.html, avläst 2023-09-03.

64SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning, s. 103.

65https://skr.se/skr/samhallsplaneringinfrastruktur/miljoklimatochhalsa/vatten.305.html, avläst 2024-10-23.

503

Bilaga 6

SOU 2024:82

Adda utvecklat en process som stöd; den strategiska försörjnings- processen.66

Adda har tagit fram ramavtal för försörjning av olika varor och material. Bland annat finns ramavtal för beredskapslager av livs- medel.67

Svenskt Vatten

Svenskt Vatten är en branschorganisation för kommunala va-huvud- män oavsett organisationsform. Organisationen har i uppdrag att ta tillvara medlemmarnas intresse, bidra till deras utveckling och ge service i frågor som berör vattentjänster. Svenskt Vatten samlar in, bearbetar och förmedlar information. Man genomför egna utred- ningar och utarbetar råd och anvisningar samt bistår med juridiskt stöd och vidareutbildning för personal inom branschen. Undersök- ningar riktade till medlemmarna kartlägger bland annat va-taxornas utveckling och förutsättningar att möta utmaningar inom va-tjänster, det s.k. Hållbarhetsindex.68

Svenskt Vatten tar fram branschriktlinjer och utformar basförslag för kommunernas lokala föreskrifter om va-taxa och ABVA (All- männa bestämmelser om Vatten och Avlopp). Organisationens branschriktlinjer med dimensioneringsgrunder används exempelvis i samband med översvämningar för att avgöra om va-huvudmannen har uppfyllt sina skyldigheter.

Ett egeninitierat forsknings- och utvecklingsarbete sker genom programmet Svenskt Vatten Utveckling, SVU, med huvudsaklig uppgift att genomföra tillämpad forskning och utveckling för kun- skapsutveckling, kunskapsspridning och kompetensförsörjning inom branschen. SVU bedriver egna FoU-projekt men avsätter även re- surser till programsatsningar i samverkan med andra finansiärer vid högskolor och universitet för att utveckla kompetenscentra. Svenskt Vattens FoU-satsningar har som mål att säkra medlemmarnas kom- petens- och kunskapsbehov på kort och lång sikt.

66https://www.adda.se/om-oss/den-strategiska-forsorjningsprocessen-addas-stod-till- offentlig-sektor/ avläst 2024-02-02.

67https://www.adda.se/om-oss/beredskapsforradet/tryggad-forsorjning/ avläst 2024-02-02.

68SOU (2016:32) En trygg dricksvattenförsörjning, s. 102.

504

SOU 2024:82

Bilaga 6

Branschorganisationer

Svenskt näringsliv

Svenskt Näringsliv är paraplyorganisation för ett stort antal bransch- och arbetsgivarorganisationer och samlar cirka 60 000 företag. Bland organisationens uppgifter ingår att mobilisera näringslivet och all- mänheten i situationer när företag, branscher eller hela näringslivet ställas inför allvarliga hot som kan skada hela Sverige.69

Vattenindustrin är en branschorganisation för konsulter, entrep- renörer och produktleverantörer inom vattenrening och vatten- behandling. Som branschorganisation tydliggör de medlemsföretagens bidrag till att säkerställa en långsiktig och hållbar vatten- och avlopps- försörjning.70 Vattenindustrin ingår i Livsmedelsverkets samverkans- grupp med näringslivet för dricksvatten. Vattenindustrin erbjuder bland annat stödmaterial för upphandling av vattenreningskemikalier. IKEM är bransch- och arbetsgivarorganisation för Sveriges inno- vations- och kemiföretag.71 Organisationen företräder branschen vad gäller vattenreningskemikalier och andra kemikalier som behövs för vattentjänster.

Fastighetsägarorganisationer

Mottagare av allmänna vattentjänster är de personer (fysiska och juridiska) som äger fastigheter inom verksamhetsområdet och andra med särskild rätt till sådana fastigheter. Det finns ett antal organisationer som samlar och företräder fastighetsägare och nytt- janderättshavare i olika frågor.

Sveriges Allmännytta är en bransch- och intresseorganisation för över 300 allmännyttiga kommunala och privata bostadsföretag.72 Fastighetsägarna är en branschorganisation för fastighetsföretagare med uppdrag att arbeta för en hållbar och fungerande fastighets- marknad. Cirka 15 000 fastighetsföretag och bostadsrättsföreningar är medlemmar i organisationen. Fastighetsägarna arbetar med frågor som påverkar fastighetsbranschens förutsättningar med fokus på en väl fungerande fastighetsmarknad, stadsutveckling och regional

69https://www.svensktnaringsliv.se/om_oss/vad-vi-gor/, avläst 2024-02-02.

70https://vattenindustrin.se/om-oss/, avläst 2023-09-10.

71https://www.ikem.se/om-oss/, avläst 2023-09-23.

72https://www.sverigesallmannytta.se/om-sveriges-allmannytta/, avläst 2024-02-20.

505

Bilaga 6

SOU 2024:82

tillväxt samt hållbarhet.73 Villaägarna är en ideell förening för ägare av småhus, villor och fritidshus, med 230 000 hushåll som medlem- mar. Föreningen har till ändamål att främja intressen för villaägare i Sverige, bland annat genom att verka för rimliga boendekostnader och erbjuda information.74

Det finns även flera olika organisationer för bostadsrättsägare, bland annat Bostadsrättsägarnas riksförbund75 och Bostadsrätterna76. HSB Riksförbund är Sveriges ledande boendeaktör och ägs av cirka 677 000 medlemmar. Det finns 4 100 bostadsrättsföreningar inom förbundet och dessa är medlemmar i de 24 regionala HSB-förening- arna. HSB:s uppdrag innebär bland annat att påverka villkoren för boendet genom att ge sin syn på politiska förslag och driva frågor som är viktiga för medlemmarna och bostadsmarknaden i stort.

För nyttjanderättshavare till fast egendom finns motsvarande organisationer. Hyresgästföreningen är en medlemsorganisation som representerar hyresgäster och har över 500 000 medlemmar. Föreningen arbetar bland annat med hyresjuridisk rådgivning, opinionsbildning och hållbarhet.77 Bostadsarrendatorernas Riks- organisation är en partipolitiskt obunden ideell förening. Förening- ens ändamål är att tillvarata bostadsarrendatorers intressen i Sverige genom att samla information om bostadsarrendatorers situation och sprida denna till sina medlemmar samt följa upp och påverka lagstiftningen och regeltillämpning inom området.78

Ideella organ

Rådet för kommunal redovisning

Rådet för kommunal redovisning, RKR, är ett oberoende ideellt organ som bildades 1997. Föreningens medlemmar utgörs av staten och Sveriges Kommuner och Regioner. Utgångspunkten för RKR:s arbete är lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. RKR leds av en styrelse som tillsammans omfattar kompetens på redovisningsområdet från olika samhällssektorer. En majoritet av

73https://www.fastighetsagarna.se/om-oss/, avläst 2024-02-07.

74https://www.villaagarna.se/om-oss/Om-oss/, avläst 2024-02-07.

75https://www.bostadsrattsagarna.com/om-oss/riksforbundet, avläst 2024-02-20.

76https://www.bostadsratterna.se/om-oss, avläst 2024-02-07.

77https://www.hyresgastforeningen.se/om-oss/, avläst 2024-02-07.

78http://www.arrenden.se/, avläst 2024-02-20.

506

SOU 2024:82

Bilaga 6

ledamöterna har anknytning till den kommunala sektorn. En sär- skild expertgrupp biträder styrelsen i frågor som rör främjande och utveckling av god redovisningssed. Till styrelsens och expertgrup- pens hjälp finns ett kansli som har hand om rådets löpande arbete.79

Frivilliga försvarsorganisationer

De frivilliga försvarsorganisationerna är en särskild grupp med orga- nisationer knutna till den civila beredskapen genom den så kallade frivilligförordningen.80 Genom frivilligförordningen har 18 ideella, medlemsstyrda organisationer fått särskilt viktiga uppdrag på bered- skapsområdet att utbilda och rekrytera förstärkningsresurser för till exempel myndigheter, regioner och kommuner. Frivilliga försvars- organisationer utbildar och samlar den kompetens som efterfrågas av olika aktörer. På så sätt både stärker de samhällets förmåga att klara svåra samhällsstörningar och bidrar till folkförankring och försvarsvilja. På kommunal nivå finns frivilliga resursgruppen (FRG), som består av utbildade medlemmar från olika frivilliga försvars- organisationer.81

Civilförsvarsförbundet etablerades 1937 och har i uppdrag att utbilda och informera i syfte att öka det individuella riskmedvetan- det. Förbundet ger bland annat kurser i hur man klarar olyckor och krislägen, som exempelvis längre elavbrott, förorenat dricksvatten och en längre tids isolering. Civilförsvarsförbundet utbildar och utvecklar även frivilliga förstärkningsresurser; Frivilliga Resurs- gruppen (FRG), akutgrupper och eftersöksgrupper.

Civilförsvarsförbundet finns i hela Sverige med lokalföreningar som omfattar cirka 200 kommuner. Frivilliga resursgruppen (FRG) finns i cirka 143 kommuner (2022).82

Insatsingenjörernas Riksförbund har funnits i sin nuvarande form sedan 2008. Föreningen organiserar sammanlagt cirka 500 ingenjörer, arkitekter, konsulter, specialister och entreprenörer som är verk- samma inom bland annat byggnation och infrastruktur i olika delar av landet. Insatsingenjörerna bidrar till ett säkrare Sverige genom att rekrytera och vidareutbilda personal till såväl militära som civila

79https://www.rkr.se/om-rkr/organisation/, avläst 2024-02-07.

80Förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.

81https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/frivilliga/ffo/, avläst 2024-02-08.

82https://civil.se/om-oss-2/, avläst 2024-02-08.

507

Bilaga 6

SOU 2024:82

befattningar inom totalförsvaret och den svenska krisberedskapen. Föreningen fungerar som en kompetenspool dit Försvarsmakten och civila aktörer kan vända sig för att knyta till sig personal med sådan specifik ingenjörskompetens som behövs för att lösa vissa totalförsvarsuppgifter.83

Forskning och andra initiativ för kunskapsspridning

Forskningskluster

För forskning kopplad till vattentjänster har universitet och hög- skolor i Sverige organiserat sig i regionala kluster. Indelningen är gjord i samarbete med Svenskt Vatten och va-huvudmän/bolag.

Syftet med klustren är att koncentrera forskning och utveckling inom specifika verksamhetsområden och att forskningen ska bidra till utveckling utifrån de behov som va-branschen ser. De fyra klustren är samarbeten mellan olika högskolor, universitet, kom- muner, va-organisationer, företag och forskningsinstitut.84

Nuvarande forskningskluster:

–Dag & Nät: samordnas av Luleå tekniska universitet och ut- vecklar och förmedlar forskningsbaserad kunskap samt bygger nätverk inom dagvatten och ledningsnätsområdet.

–DRICKS: samordnas av Chalmers tekniska högskola och är till för forskning och utveckling inom dricksvattenområdet i Sverige, från råvatten till tappkran.

–VA-teknik Södra: samordnas av Lunds universitet och Chalmers och ska verka för stärkande av forskning, utveckling och utbild- ning inom vattenförsörjnings- och avloppstekniken i södra Sverige.

–VA-kluster Mälardalen: samordnas av IVL Svenska Miljö- institutet AB. De universitet som ingår är KTH, Mälardalens universitet, Uppsala universitet och SLU. Klustret förenar forskare och VA-organisationer kring forskning inom resurs- effektiv avlopps- och slamhantering.

83https://www.insatsingenjorerna.se/, avläst 2024-02-08.

84https://www.svensktvatten.se/forskning/forskning-och-utveckling/sa-jobbar-vi-med- forskning/, avläst 2023-06-07.

508

SOU 2024:82

Bilaga 6

Forskningen har framför allt tekniskt fokus. Forskning som kopp- lar an till vattentjänster via organisation och managementfrågor bedrivs också men ingår inte i dessa kluster utan sker på andra universitet. Exempel på det är Lunds universitetet och Linköpings universitet.

Övrig forskning

Annan forskning med anknytning till vattentjänster, såsom forsk- ning om organisation och managementfrågor inom va-området, be- drivs exempelvis vid Lunds universitetet och Linköpings universitet. Under åren 2018–2028 pågår ett tvärvetenskapligt forsknings- program inom ramen för Mistras verksamhet, Mistra Inframaint, som

syftar till att bidra till en hållbar infrastruktur. Ambitionen är att programmet ska stödja aktörer inom stat och kommun, bland annat med bättre tillståndsbedömningar av fysiska konstruktioner och bättre prognoser för framtida underhållsbehov. Inom programmet finns även projekt inriktade på organisationsutveckling, utveckling av nya affärs- och finansieringsmodeller samt kompetensförsörjning.85

Kommunerna har även ett eget forskningsprogram via Svenskt Vatten. Programmet Svenskt Vatten utveckling inriktar sig på till- lämpad forskning som är till nytta för kommunerna. Vissa kommu- ner bedriver också egen forskning. Till exempel i Skåne avsätter tre va-organisationer 1 procent av sin årliga intäktsbudget för forskning i det gemensamma bolaget Sweden Water Research.86

VA-guiden

VA-guiden är en medlemstjänst för alla som arbetar med VA-planer- ing, dagvatten och små avlopp, både inom kommun, myndighet eller privat verksamhet. Tjänsten ska stå för oberoende, heltäckande och tillförlitlig information som hjälper fastighetsägare med flera och ökar kunskapsspridningen.87 VA-guiden ägs i lika delar av Bild & Kultur AB, Ecoloop AB och WRS Uppsala AB.

85https://mistra.org/program/mistra-inframaint/, avläst 2024-10-29.

86https://swedenwaterresearch.se/om-sweden-water-research/, avläst 2024-10-06, samt underlag från Svenskt Vatten.

87https://vaguiden.se/om-va-guiden/, avläst 2023-09-15.

509

Bilaga 6

SOU 2024:82

VA-fakta

VA-Fakta är ett branschinitiativ som verkar för att öka kunskapen om vad de anser är de stora renoveringsbehov som finns för Sveriges vatten- och avloppssystem. Bakom initiativet står branschorgani- sationerna Maskinentreprenörerna, Svenska Rörgrossistföreningen och VVS-Fabrikanternas Råd.88

Organisationer inom Europeiska unionen (EU)

Europeiska Kommissionen

Kommissionen företräder unionens gemensamma intressen och är unionens viktigaste verkställande organ. Kommissionen är en poli- tiskt oberoende och verkställande EU-institution, med uppdrag att föreslå nya EU-lagar och genomföra Europaparlamentets och rådets beslut. Inom kommissionen hanteras policyfrågor och lagstiftning som rör vattentjänster främst inom två generaldirektorat; General- direktoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (DG Sante) och Generaldirektoratet för miljö (DG ENV).

Europeiska myndigheter

Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa)

Efsa inrättades 2002 för att fungera som opartisk källa till veten- skaplig rådgivning riktad till riskhanterare och för att informera om risker förknippade med livsmedelskedjan. Efsa samarbetar med be- rörda parter för att främja en samstämmig vetenskaplig rådgivning inom EU. Efsas uppgift är att tillhandahålla en vetenskaplig grund vid utarbetandet av lagar och förordningar i syfte att skydda Europas konsumenter från livsmedelsrelaterade risker, från jord till bord. Efsa genomför kartläggningar och utför risk- och nyttovärderingar av livsmedel och dricksvatten som stöd för EU-kommissionen och de nationella livsmedelssäkerhetsmyndigheterna. Huvudkontoret finns i Parma, Italien.89

88https://www.vafakta.se/om-va-fakta, avläst 2023-09-15.

89https://www.efsa.europa.eu/en/about/about-efsa, avläst 2024-10-22.

510

SOU 2024:82

Bilaga 6

Europeiska miljöbyrån (EEA)

EEA har till uppgift att tillhandahålla god och oberoende informa- tion om miljön. Miljöbyrån har som mål att stödja hållbar utveck- ling och att bidra till en betydande och mätbar förbättring av Europas miljö genom att i god tid ge beslutsfattarna och allmänheten mål- inriktad, relevant och tillförlitlig information.90 Myndigheten arbetar med den Gröna given i vilken behovet av hållbar vattenförvaltning och utmaningen med kemiska föroreningar och vattenbrist återkom- mande påtalas för att trycka på vikten av att säkerställa tillräcklig vatten av bra kvalitet för människor och miljö. Att minska belast- ningen från jordbruk och allmänna vattentjänster är nyckeln enligt EEA, men myndigheten anser också att nya lösningar behövs, till exempel digitalisering, finansiering och tillämpning av cirkulär användning av grundvatten.

Huvudkontoret finns i Köpenhamn, Danmark.

Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA)

ECHA har till uppgift att bidra till säker användning av kemikalier. Myndigheten genomför EU:s kemikalielagstiftning och bidrar där- med till bättre folkhälsa, miljö, innovation och konkurrenskraft i Europa. Bland myndighetens uppgifter ingår att hjälpa företag att uppfylla kraven i EU:s lagstiftning för kemikalier och biocider, att samarbeta med internationella organisationer och aktörer för att bidra till säker användning av kemikalier, att identifiera ämnen som kan vara farliga och besluta om EU-regler för riskhantering, att informera om kemikalier och säker användning samt att uppmana företag att ersätta ämnen som kan vara farliga.

Myndigheten har fått i uppdrag att hålla ihop arbetet med material i kontakt med livsmedel, utifrån bestämmelserna i det nya dricks- vattendirektivet. Uppdraget är att upprätta en positivlista, vilket är en lista på de kemiska produkter som får finnas på marknaden och vara i kontakt med livsmedel (dricksvatten). Myndigheten har skapat en grupp med experter från medlemsländerna, Kemikalieinspektionen företräder Sverige i gruppen som är under uppstart.91

Huvudkontoret finns i Helsingfors, Finland.92

90https://www.eea.europa.eu/en/about/who-we-are, avläst 2024-10-22.

91Kemikalieinspektionen vid möte 2023-06-12.

92https://echa.europa.eu/about-us, avläst 2024-10-22.

511

Bilaga 6

SOU 2024:82

Internationella organisationer

Förenta nationerna (FN)

Food and Agriculture Organisation (FAO)

FAO är Förenta nationernas organ för jordbruk, fiske och skogs- bruk. I uppdraget ingår livsmedelsförsörjning. FAO:s uppdrag är att bekämpa hunger och skapa en global livsmedelsförsörjning där människor har regelbunden tillgång till mat har tillräcklig kvalitet för att leva hälsosamma aktiva liv.93 Huvudkontoret finns i Rom.

Svenska FAO-kommittén skapades år 1950, samma år som Sverige blev medlem i FAO. Kommitténs uppgift är att bistå reger- ingen i arbetet med tryggad livsmedelsförsörjning för alla människor med hänsyn till global utveckling och bevarad biologisk mångfald inom områdena jordbruk, fiske och skogsbruk. Den svenska reger- ingens övergripande arbete med frågor som rör FAO som organi- sation hanteras på Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, EUI-sekretariatet.94

World Health Organization (WHO)

WHO är FN:s organ för hälsa. WHO utvecklar och förvaltar hälso- baserade riktlinjer och guider, standarder för att stödja regleringen av nationella riktlinjer för dricksvattensäkerhet, effektiva övervak- ningsmetoder, vattenkvalitet, säkerhet kring hygien och avlopp, säker avloppshantering, och säker vattenhantering.95

WHO:s arbete för vatten och avlopp samordnas inom WASH (Water, Sanitation and Hygien) och ger stöd till medlemsländerna genom till exempel vetenskapligt baserade data som stöd för policy- arbete. WHO ansvarar för mål 6 i Agenda 2030, Rent vatten och sanitet för alla.

WHO har tagit fram ett internationellt erkänt system för att

bedöma och hantera faror i dricksvattenproduktionen genom Water Safety Plans, som finns beskrivet i WHO:s vägledning om dricks- vattenkvalitet. Vattensäkerhetsplanerna bygger till stor del på

93https://www.fao.org/about/about-fao/en/, avläst 2023-09-15.

94https://www.svenskafaokommitten.se/om-svenska-fao-kommitten/, avläst 2023-09-15.

95https://www.who.int/about, avläst 2023-09-15.

512

SOU 2024:82

Bilaga 6

HACCP-principerna96, men omfattar också till exempel åtgärder i råvattentäkten och leveranssäkerhet. Vattensäkerhetsplanerna ingår som en central del i det ramverk för säkert dricksvatten som WHO tagit fram. Vattensäkerhetsplanerna består av en systembedömning, driftövervakning samt rutiner, dokumentation och kommunikation. Systembedömningen görs för att kunna avgöra om dricksvatten- försörjningssystemet i sin helhet (från råvatten till tappkran) kan leverera ett dricksvatten som uppfyller kvalitetskraven när det når konsumenten.97

HACCP-principerna är erkända som praktiska verktyg för livs- medelsföretagare för att kunna kontrollera faror som kan förekomma i livsmedel. De används internationellt och har antagits av FAO:s och WHO:s gemensamma livsmedelsstandardiseringsprogram, det regelverk för livsmedel som utarbetats av FN.98

WHO tar även fram vägledning och riktvärden för dricksvatten- kvalitet i Guidelines for drinkingwater quality (GDWQ) och bygger på över 50 år av vägledning av WHO för dricksvattenkvalitet. Rikt- värdena har bidragit till nationella riktvärden, standarder och regler- ing av dricksvattenkvalitet för att bidra till människors hälsa. Den fjärde och senaste utgåvan av riktlinjerna är från 2017.99

WHO:s huvudkontor finns i Genève.

North Atlantic Treaty Organization (Nato)

Nato är en mellanstatlig organisation med 32 medlemsländer i Europa och Nordamerika. Organisationen består av en politisk och en militär del. Natos kärnuppgifter utgörs av avskräckning och för- svar, krisförebyggande och krishantering samt säkerhetssamarbete. Organisationens syfte är säkerställa fred och säkerhet i medlems- staterna med politiska och militära medel. Alla beslut i Nato fattas med konsensus vilket innebär att samtliga Natos medlemsländer måste vara överens för att ett beslut ska kunna fattas.

96HACCP står för Hazard Analysis Critical Control Point (principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter).

97En säker tillgång till dricksvatten av god kvalitet, SOU 2021:81.

98En säker tillgång till dricksvatten av god kvalitet, SOU 2021:81.

99https://www.who.int/publications/i/item/9789241549950, avläst 2024-10-22.

513

Bilaga 6

SOU 2024:82

Sverige är medlem i Nato sedan mars 2024. Dessförinnan hade Sverige, sedan 2014, ett individuellt partnerskap med Nato med status som så kallad Enhanced Opportunities Partner.

För medlemmarna i Nato finns ett antal baskrav för att säker- ställa landets totalförsvarsförmåga (Baseline Requirements). De är sju områden med olika baskrav och beskrivs visserligen som centrala men bör ändå ses som en del i den helhetsbedömning som görs av Nato- och partnerländernas civila beredskap och resiliens.

De sju områdena är:

1.Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala lednings- funktioner

2.Effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser

3.Hantering av stora masskadeutfall

4.Resilient energiförsörjning

5.Resilienta system för livsmedel- och dricksvattenförsörjning

6.Resilienta civila kommunikationssystem

7.Resilienta transportsystem

De sju baskraven påminner och liknar till viss del den uppdelning av beredskapssektorer som vi nyligen har skapat i Sverige, fram- för allt för de infrastruktursystem som ska vara resilienta. I kapitel 7 beskrivs strukturen för Natos arbete med civilt försvar och hur Sverige representeras i de olika grupperna.

514

Bilaga 7

Vattenhushållning i Europa

Efterfrågan på vatten har stadigt ökat under de senaste 50 åren i Europa, delvis på grund av befolkningstillväxten. Enligt en bedöm- ning 2018 från Europeiska miljöbyrån, EEA, så har detta lett till att de förnybara vattenresurserna totalt sett i Europa har gått ner med 24 procent per capita under de 50 åren. Nedgången är särskilt tydlig i Sydeuropa, främst på grund av lägre nederbördsnivåer.

EEA uppskattar att ungefär en tredjedel av EU:s territorium riskerar att drabbas av vattenstress på grund av torka, permanent eller tillfällig. Myndigheten beskriver att vatten kan utsättas för på- frestningar, i synnerhet när efterfrågan överstiger tillgången eller när användningen begränsas på grund av låg kvalitet. Klimatförhål- landena och efterfrågan på vatten är de två största bakomliggande faktorerna till vattenstress.

Myndigheten bedömer att klimatförändringarna sannolikt kom- mer att leda till ökade problem med torka. Länder som Grekland, Portugal och Spanien uppges redan har upplevt svåra torrperioder under sommarmånaderna. Vattenbrist håller också på att bli ett pro- blem i norra delarna av Europa, till exempel i Storbritannien och Tyskland. Bättre vatteneffektivitet och förvaltning av vattenförsörj- ning har emellertid lett till en övergripande minskning av det totala vattenuttaget med 19 procent sedan 1990.1

Vattenanvändningen för olika sektorer inom Europa fördelades 2018 enligt tabell 1.

1https://www.eea.europa.eu/sv/miljosignaler/miljosignaler- 2018/artiklar/vattenforbrukningen-i-europa-2013-stora, avläst 2024-10-27.

515

Bilaga 7

SOU 2024:82

Tabell 1	Vattenanvändning i Europa
	Fördelning 2018

Verksamhet		Andel i procent
Jordbruk		40 %
Tillverkningsindustri och gruvor		18 %

Energiproduktion		28 %
Hushåll		12 %

Källa: https://www.eea.europa.eu/sv/miljosignaler/miljosignaler -2018/artiklar/vattenforbrukningen-i- europa-2013-stora, avläst 2024-10-27.

Vilken sektor som förbrukar mest vatten varierar från region till region. Jordbruket är den största vattenkonsumenten i Sydeuropa, medan nedkylningen vid elproduktion är den största påfrestningen på vattenresurserna i Väst- och Östeuropa. Tillverkningsindustrin är den största konsumenten i Nordeuropa. Hushållen använder i snitt 144 liter vatten per person och dag i Europa.2

Nedan följer en beskrivning av hur några länder i Europa arbetar strategiskt med vattenhushållning och prioritering.

2https://www.eea.europa.eu/sv/miljosignaler/miljosignaler- 2018/artiklar/vattenforbrukningen-i-europa-2013-stora, avläst 2024-10-27.

516

SOU 2024:82

Bilaga 7

Finland

Finland har genom Jord- och skogsbruksministeriet 2022 beslutat om en Strategi för vattenhushållning 2030. I strategin avses vatten- hushållning som vattenresurserna, vattnets kretslopp och framför allt en hållbar användning och skötsel av vattenresurserna.3

Strategin innehåller en vision, en verksamhetsidé samt fyra mål:4

1.Målen för vattenanvändning, god status och naturens mångfald samordnas i avrinningsområden och olika vattendrag.

2.Samhället anpassar sig till förändrade klimat- och vattenförhål- landen, och bekämpningen av klimatförändringen främjas genom olika metoder inom vattenhushållning.

3.Tjänsterna inom vattenhushållning skapar välfärd och mångsidig ekonomisk verksamhet.

4.Finland främjar en hållbar värld med en tryggad vattenförsörjning.

Varje målområde har fem delmål. Strategin ska även bidra till mål 6 inom Agenda 2030.

3Strategi för vattenhushållning 2030, Finlands Jord- och skogsbruksministeriet 2022:5, s. 7.

4Strategi för vattenhushållning 2030, Finlands Jord- och skogsbruksministeriet 2022:5, s. 14 och 16.

517

Bilaga 7

SOU 2024:82

Cypern

Cypern har haft problem med permanent vattenbrist i över 50 år. Sedan 1991 finns lagstiftning genom Water Saving Law, som bland annat innehåller straffbestämmelser för den som använder slang för att skölja av fordon, verandor och trottoarer. Turister använder minst dubbelt så mycket vatten per person som hushållen, men hålls utan- för sparåtgärderna.5

Användningen av vatten styrs genom avgifter och prispolitik. Staten säljer dricksvatten till kommunerna utifrån ett bulkpris och med själv- kostnad för avsaltning. Kommunerna tar ut en avgift som är fem gånger så hög av hushållen. Det finns även renat avloppsvatten till jordbruket och det prissätts lägre. Det finns även en låg symbolisk avgift för uttag i egen brunn. Verksamheter som till exempel golfbanor får betala mer än jordbruket. Staten har kontroll och styrning över landets vatten- balanser. Detta sker bland annat genom att allt vattenuttag via dammar och grundvattenbrunnar registreras via mätare. Målsättningen i landet är att inget sötvatten ska nå havet utan tas tillvara, det görs bland annat genom dammar som hindrar sötvatten att rinna av till havet.6

Cypern har ett ransoneringssystem för vattenbrist vid torka. Störst problem hade landet 2008. Då bestämde staten att dricks- vattnet skulle ransoneras och det fanns bevattningsförbud i hela landet. Verksamheterna prioriterades enligt följande ordning:

1.Dricksvatten

2.Naturvård och miljö

3.Bevattning och

4.Övrigt

Vid ransonering är det verksamheterna själva som får ansvara för kontinuerlig vattenförsörjning, vilket innebär att privata företag, lantbrukare och hushåll har egna vattenreservoarer som kan fyllas under perioder när det finns mer vatten. Större privata verksam- heter måste ha en plan för vattenförsörjning om det kommunala dricksvattnet inte finns tillgängligt vid torka. Planen måste redo- visas för tillsynsmyndigheten. Samhällsviktig verksamhet som sjuk- hus och skolor är undantagna bestämmelserna om ransonering.7

5Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s.38.

6Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s. 62–71.

7Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s. 70.

518

SOU 2024:82

Bilaga 7

England och Wales

I England och Wales ska dricksvattenproducenter vart femte år ta fram en Water Resource Management Plan (WRMP) för att säker- ställa en hållbar vattenresurs. Den ska innehålla en plan för vatten- resursen 25 år framåt i tiden.8 En WRMP ska visa hur drickvatten- producenten planerar att uppnå en säker vattenförsörjning för deras kunder och samtidigt skydda miljön. Planen ska ses över årligen.9 Om man i arbetet med planen ser att det finns risk för brist så ska vattenproducenten överväga alternativa åtgärder för att öka mäng- den tillgängligt råvatten för dricksvattenproduktion och alternativa åtgärder som reducerar mängden vatten som kunderna behöver. Som stöd för arbetet tog England 2020 fram ett nationellt ramverk för Englands långsiktiga behov av vatten för:10

•Allmän vattenförsörjning

•Jordbruket

•Energiproduktion och övrigt näringsliv

•Miljöskydd

Ramverket ska bidra till två mål i regeringens 25-åriga miljöplan och ska bidra till:

•Att förbättra miljön inom en generation

•Att förbättra resiliensen mot torka och att minska avbrott i dricksvattenleveranser

Ramverket ska bidra till en strategisk regional planering och ett nationellt perspektiv som komplement till de mer lokala WRMP. Det görs genom att se utanför vattenproduktionsbolagens gränser eller andra lokala gränser som inte visar helheten.11

8Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s. 41.

9https://www.gov.uk/government/publications/water-resources-planning-guideline, avläst 2024-04-23.

10https://www.gov.uk/government/publications/meeting-our-future-water-needs-a- national-framework-for-water-resources/meeting-our-future-water-needs-a-national- framework-for-water-resources-accessible-summary, avläst 2024-04-23.

11https://www.gov.uk/government/publications/meeting-our-future-water-needs-a- national-framework-for-water-resources/meeting-our-future-water-needs-a-national- framework-for-water-resources-accessible-summary, avläst 2024-04-23.

519

Bilaga 7

SOU 2024:82

Nederländerna

Nederländerna har speciella förutsättningar då en stor del av landet, ungefär 25–30 procent, ligger under havsytenivån. Landet har en stor infrastruktur och reglering av vattennivåer genom dammar och andra liknande anläggningar. Det finns en tydlig reglering och rangordning för användandet av sötvatten. Högst prioritet har skydd av liv och hälsa genom anläggningar som dammar och skyddsvallar mot Nord- sjön. Sötvatten används också som mottryck och erosionsdämpande för att kunna hålla en konstant nivå.12

Prioriteringen är i följande fyra steg:13

1.Säkerhet och förebyggande av irreversibla skador

2.Offentliga verksamheter (här ingår dricksvattenförsörjning)

3.Småskaliga verksamheter med behov av hög vattenkvalitet (exempelvis processvatten)

4.Övriga (exempelvis jordbruk, industri, sportfiske)

När det kan bli aktuellt med torka sätts en nationell koordinerings- kommitté samman för att stötta lokala myndigheter och för att ta fram underlag för nationell och regional nivå. I gruppen finns repre- sentanter från olika aktörer såsom dricksvattenproducenter, myndig- heter, vattenvårdsförbund, motsvarigheten till den svenska myndig- heten SMHI, kommunikationsexperter, experter på krishantering och experter på vattenfördelning.14

12Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s. 40.

13https://www.oecd.org/netherlands/Water-Resources-Allocation-Netherlands.pdf, avläst 2024-04-23.

14Livsmedelsverket (2017) Torka-uppdraget 2017, s. 40.

520

Bilaga 8

Kartor

521

Bilaga 8

SOU 2024:82

Figur 1 Kommunernas organisering av vattentjänster

Utifrån utredningens kartläggning som redovisas i bilaga 5.

Kommuner med viss del i samverkan ingår i redovisade kategorier

Källa: Utredningens kartläggning, stöd från Svenskt Vatten för redovisning i karta .

522

SOU 2024:82

Bilaga 8

Figur 2 Karta över Sveriges län

Indelning av 21 län

Norrbottens

Västerbottens

Jämtlands

Västernorrlands

	Gävleborgs
	Dalarnas
	Uppsala
Värmlands	Västman-
Värmlands	lands	Stockholms
	lands

	Örebro Söderman-
	lands

Västra Östergötlands

Götalands

JönköpingsGotlands

Kalmar

Hallands Kronobergs

Skåne Blekinge

Källa: Utredningen utifrån material från SCB.

523

Bilaga 8

SOU 2024:82

Figur 3 Karta över civilområden

N: Norra, M: Mellersta, Ö: Östra, SÖ: Sydöstra, S: Södra, V: Västra

Källa: MSB.

524

SOU 2024:82

Bilaga 8

Figur 4 Karta över vattendistrikt

Källa: Länsstyrelserna.

525

Bilaga 8

SOU 2024:82

Figur 5 Karta över civilområden, vattendistrikt, ansvarig länsstyrelse och residensstad (huvudort)

Källa: Framtagen med stöd av Länsstyrelsen Västernorrland.

526

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17.Skolor mot brott. U.

18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19.En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34.Ansvar och oberoende

–public service i oroliga tider. Ku.

35.En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. LI.

36.Förenkla och förbättra! Fi.

37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.

38.Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.

39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.

40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.

41.Styrkraft för lyckad integration. A.

42.Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. U.

43.Staten och kommunsektorn

–samverkan, självstyrelse, styrning. Fi.

44.Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI.

45.Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi.

46.Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD.

47.Digital myndighetspost. Fi.

48.Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju.

49.Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. A.

50.Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. Fi.

51.En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. Ju.

52.Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. Ju.

53.Stöd till invandrares utvandring. Ju.

54.Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. Ju.

55.En översyn av 23 kap. brottsbalken. Ju.

56.Animalieproduktion med hög konkurrenskraft och gott djurskydd. LI.

57.Ett nytt regelverk för hälsodataregister. S.

58.Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. Fi.

59.Signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet – en modern och ändamåls- enlig lagstiftning. Fö.

60.Stärkt stöd till anhöriga. Ett mer ända- målsenligt stöd till barn och vuxna som är anhöriga. S.

61.Effektivare kontrollmöjligheter

isystemen för rot, rut, grön teknik och personalliggare. Fi.

62.En förbättrad modell för presumtionshyra. Ju.

63.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. Behov och föreslagna förändringar. Ju.

64.Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. Fö.

65.Kommuners och regioners grundläg- gande beredskap inför kris och krig. Fö.

66.Livsviktigt lärande – fler vägar till kunskap för att förebygga suicid. S.

67.Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Fi.

68.Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande och effektivt återvändande. Ju.

69.Ett nytt konsumentkreditdirektiv. Ju.

70.Tiotandvård – ett förstärkt högkostnadsskydd för tandvård. S.

71.Reglering av hushållens skulder. Fi.

72.Stärkt medicinsk kompetens

ikommunal hälso- och sjukvård. S.

73.Juridiska personers förvärv av lant- bruksegendom genom testamente. LI.

74.Fler vägar till arbetslivet. U.

75.Personuppgifter och mediegrund- lagarna. Ju.

76.Från överskottsmål till balansmål. Fi.

77.Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel. UD.

78.Ett språkkrav för språkutveckling. S.

79.Handlingsoffentlighet och handlingar som inhämtas genom straffprocessuella tvångsmedel. Ju.

80.Vissa åtgärder för stärkt återvändande- verksamhet och utlänningskontroll. Ju.

81.Ämneskunskaper och lärarskicklighet

– en reformerad lärarutbildning. U.

82.Ökad va-beredskap. KN.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. [49]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel. [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. [50]

Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. [58]

Effektivare kontrollmöjligheter i systemen för rot, rut, grön teknik och personal- liggare. [61]

Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. [67]

Reglering av hushållens skulder. [71] Från överskottsmål till balansmål. [76]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet – en modern och ändamålsenlig lagstiftning. [59]

Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. [64]

Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig. [65]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. [51]

Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. [52]

Stöd till invandrares utvandring. [53]

Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. [54]

En översyn av 23 kap. brottsbalken. [55]

En förbättrad modell för presumtionshyra. [62]

Ökat informationsutbyte mellan myndig- heter. Behov och föreslagna föränd- ringar. [63]

Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande

och effektivt återvändande. [68] Ett nytt konsumentkreditdirektiv. [69]

Personuppgifter och mediegrundlagarna. [75]

Handlingsoffentlighet och handlingar som inhämtas genom straffprocessuella tvångsmedel. [79]

Vissa åtgärder för stärkt återvändande- verksamhet och utlänningskontroll. [80]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. [19] Ökad va-beredskap. [82]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. [35]

Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44].

Animalieproduktion med hög konkurrens- kraft och gott djurskydd. [56].

Juridiska personers förvärv av lantbruks- egendom genom testamente. [73]

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

En trygg uppväxt utan

nikotin, alkohol och lustgas. [23]

En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]

En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]

En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]

Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]

Ett nytt regelverk för hälsodataregister. [57]

Stärkt stöd till anhöriga. Ett mer ända- målsenligt stöd till barn och vuxna som är anhöriga. [60]

Livsviktigt lärande – fler vägar till kunskap för att förebygga suicid. [66]

Tiotandvård – ett förstärkt högkostnads- skydd för tandvård. [70]

Stärkt medicinsk kompetens i kommunal hälso- och sjukvård. [72]

Ett språkkrav för språkutveckling. [78]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]

Skolor mot brott. [17]

Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28]

Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. [42] Fler vägar till arbetslivet. [74]

Ämneskunskaper och lärarskicklighet

– en reformerad lärarutbildning. {81]

Utrikesdepartementet

Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. [46]

Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel. [77]

		för genomförandet ..................................................	63
	3.2.2	Behovet av allmänna vattentjänster........................	64
3.3	Användande av allmänna va-anläggningar.............................		64
	3.3.1	Användare av allmänna vattentjänster ...................	65
	3.3.2	Andra användare av allmänna va-anläggningar......	66
3.4	Avgifter och skatt...................................................................		67
	3.4.1	Självkostnadsprincipen i kommunallagen..............	67

		på allmänna vattentjänster.......................................	92
4.3	Nytt säkerhetsläge i omvärlden och nya hot för Sverige ......		95
	4.3.1	Erfarenheterna från Ukraina...................................	96
	4.3.2	Medlemskap i Nato .................................................	99
	4.3.3	Stärkt civilt försvar ..................................................	99
4.4	Tillgång till vatten .................................................................		100
	4.4.1	Klimatförändringar påverkar.................................	100
	4.4.2	Miljögifter påverkar kvaliteten på vattnet............	101

		lösningar .................................................................	106
	4.5.2	Grunddata för kommunernas va-anläggningar ....	107
4.6	En god va-beredskap.............................................................		109
	4.6.1	Framtida vattentjänster .........................................	110
5	Förstärkt beredskap .................................................		113
5.1	Vattentjänstlagen behöver beredskapsanpassas ..................		115
5.2	Krav på reservkapacitet bör förtydligas ...............................		117
5.3	En prioriteringsskyldighet bör införas ................................		118
	5.3.1	Angelägna allmänna intressen...............................	121

	krissituationer och höjd beredskap .....................................		142
5.7	Avvikande föreskrifter under höjd beredskap ....................		143
6	Klimatanpassning för robusta vattentjänster ...............		145
6.1	Styrning för ökad klimatanpassning....................................		146
	6.1.1	Nationell strategi för klimatanpassning...............	146
	6.1.2	Etappmål för hållbar dagvattenhantering ............	147
	6.1.3	Klimatanpassning, beredskap och civilt försvar ..	147

	om beredskapsåtgärder .........................................	230
8.4.2	Vägledning för vattentjänstplaner........................	233
8.4.3	Stärkt nationell laboratorieförmåga .....................	234
8.4.4	Kvalitetskrav för hygienvatten .............................	237
8.4.5	Åtgärder inom miljö- och livsmedelsområdet.....	239
8.4.6	Stöd och uppföljning av länsstyrelsen .................	240
8.4.7	Rapportering till vägledande myndigheter ..........	244
8.4.8	Samordning av länsstyrelsens uppgifter...............	245