sou 2024 76

Från överskottsmål till balansmål

Betänkande av Kommittén om

översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande

Stockholm 2024

SOU 2024:76

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-1051-3 (tryck)

ISBN 978-91-525-1052-0 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Elisabeth Svantesson

Regeringen beslutade den 30 november 2023 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppgiften att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2023:162). Den 27 juni 2024 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kom- mittén (dir. 2024:62).

Som ordförande förordnades fr.o.m. den 20 november 2023 Hans Lindberg, vd på Svenska Bankföreningen. Som ledamöter förordna- des fr.o.m. den 8 januari 2024 riksdagsledamoten Fredrik Olovsson, kommunstyrelsens ordförande Katrin Stjernfeldt Jammeh, riksdags- ledamoten Eric Westroth, riksdagsledamoten David Perez, riks- dagsledamoten Edward Riedl, riksdagsledamoten Ida Drougge, riks- dagsledamoten Ida Gabrielsson, riksdagsledamoten Martin Ådahl, riksdagsledamoten Hans Eklind, riksdagsledamoten Janine Alm Ericsson och riksdagsledamoten Cecilia Rönn.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. 24 januari 2024: ämnesrådet Karl Bergstrand, avdelningschefen Erika Färnstrand Damsgaard, seniora rådgivaren Ida Häkkinen Skans, departementsrådet Erik Höglin, generaldirektören Albin Kainelainen, föredraganden Katarina Stenmark, professor Anna Seim. Den 15 april 2024 entledigades Anna Seim från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén och i stället förordnades professor John Hassler som sakkunnig. Den 16 september 2024 för- ordnades rättssakkunnige Johan Hedström som expert.

Som huvudsekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 7 decem- ber 2023 ämnesrådet Philip Löf. Ämnesrådet Jonas Norlin förord- nades fr.o.m. den 7 december 2023 som sekreterare i kommittén. Från och med den 12 februari 2024 förordnades även kanslirådet Tehminah Malik som sekreterare i kommittén. Som sekreterare förordnades fr.o.m. den 16 september 2024 t.o.m. den 31 oktober 2024 juristen Ulrika Dackeby.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Från överskotts- mål till balansmål (SOU 2024:76).

Kommitténs arbete är därmed slutfört.

Stockholm i november 2024

Hans Lindberg Fredrik Olovsson Katrin Stjernfeldt Jammeh Eric Westroth

David Perez

Edward Riedl

Ida Drougge Ida Gabrielsson Martin Ådahl Hans Eklind Janine Alm Ericsson Cecilia Rönn

Ulrika Dackeby Philip Löf Tehminah Malik Jonas Norlin

Innehåll

Definitioner .......................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	33
1.1	Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ...........	33
1.2	Förslag till förordning om ändring
	i förordningen (2011:446) med
	instruktion för Finanspolitiska rådet .....................................	36

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:759) med

3.1.2Ett ankare för den konsoliderade

bruttoskulden ..........................................................

3.1.3Utgiftstaket för staten

	och ålderspensionssystemet....................................	50
3.1.4	Det kommunala balanskravet .................................	52
		5

Innehåll

SOU 2024:76

3.1.5

Den statliga budgetprocessen.................................

3.2Nuvarande ordning för uppföljningen

och utvärderingen av finanspolitiken ....................................		54
3.2.1	Budgetlagens krav på regeringens uppföljning......	54
3.2.2	Uppföljningen av skuldankaret ..............................	57
3.2.3	Årsredovisningen för staten ...................................	57
3.2.4	Återkommande översyn av saldomålet..................	58
3.3 Ramverksskrivelsen som bedömningsnorm .........................		61

3.3.1Finanspolitiska rådets roll

	i uppföljningen av överskottsmålet ........................	62
3.3.2	Riksrevisionen .........................................................	63
3.3.3	Andra myndigheters granskning............................	64
3.4 Den ekonomiska styrningen i EU .........................................		64

3.4.1Den finanspolitiska övervakningen

i den förebyggande delen ........................................

3.4.2Den finanspolitiska övervakningen

i den korrigerande delen..........................................

3.4.3Europeiska unionens uppföljning

		av överskottsmålet ..................................................	70
4	Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000......		71
4.1	Tillväxt och sysselsättning .....................................................		71
4.2	De offentliga finansernas utveckling.....................................		76
4.3	Offentliga investeringar .........................................................		88
4.4	Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll..........................		91
	4.4.1	Konjunkturens utveckling sedan 2000...................	92
	4.4.2	Finanspolitisk konjunkturstabilisering..................	95
4.5	I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts? ............		101
	4.5.1	Målet för det finansiella sparandet .......................	101
	4.5.2	Skuldankaret ..........................................................	104
5	Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket ..........		107

5.1Sambanden mellan ett saldomål, utgiftstaket

och det kommunala balanskravet ........................................

107

SOU 2024:76		Innehåll
5.2	De offentliga investeringarna och saldomålet .....................	113
5.3	Saldomålet och utgiftstaket ..................................................	117

5.4Saldomålet och den offentliga

6.3.2Former för samspel mellan finans-

	och penningpolitik.................................................	133
6.4 Stabiliseringspolitik med finanspolitik ................................		135
6.4.1	Saldomålet är utformat
	för att beakta konjunktursvängningar ..................	135

6.4.2Automatiska och semi-automatiska

stabilisatorer...........................................................

136

6.4.3Aktiv finanspolitik i stabiliseringspolitiskt

Innehåll

SOU 2024:76

7.3.1En analys av sparande och skuldutveckling

		under den pågående saldomålsperioden...............	153
7.4	Vad kan motivera en förändring av saldomålets nivå?........		155
7.5	Vad är en lämplig skuldkvot?...............................................		157
7.6	Behovet av säkerhetsmarginaler...........................................		162
	7.6.1	Säkerhetsmarginaler till EU:s finanspolitiska
		ramverk ..................................................................	162
	7.6.2	Stabiliseringspolitiska säkerhetsmarginaler .........	163

7.7Effekter på primärt sparande och budgetutrymme

av ändrade nivåer på saldomålet...........................................

165

7.8Effekter på den offentliga förvaltningens finansiella

	ställning och bruttoskuld av olika nivåer på saldomålet.....		170
	7.8.1	Hur säkra är beräkningarna? ................................	177
7.9	Lämplig nivå på skuldankaret ..............................................		181
7.10	Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet .......................		182

7.10.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet,

8.2Områden där uppföljningen och utvärderingen

av saldomålet bör förbättras.................................................		187
8.2.1	Saldomålet..............................................................	188

8.3Genomförande av ändringar i direktiv 2011/85/EU

om krav på medlemsstaternas budgetramverk....................		195
8.3.1	EU:s krav på medlemsstaternas
	budgetramverk ......................................................	195
8.3.2	Ändringar som påverkar Finanspolitiska rådet ...	200

SOU 2024:76		Innehåll
9	Konsekvenser och ikraftträdande...............................	211

9.1Alternativa lösningar och konsekvenser

	av en oförändrad målnivå ......................................................	212
9.2	Ekonomiska konsekvenser av förslagen ..............................	212
9.3	Andra konsekvenser av förslagen.........................................	215

9.4Konsekvenser för uppföljningen av finanspolitiken i

	Europeiska unionen ..............................................................		216
9.5	Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda ....		218
9.6	Ikraftträdande .......................................................................		218
10	Författningskommentar ............................................		219
10.1	Förslaget till lag med ändring i budgetlagen (2011:203) ....		219
Referenser ......................................................................			223
Reservationer ..................................................................			233
Särskilt yttrande ..............................................................			247
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2023:162 .........................................	253
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2024:62 ...........................................	259
Bilaga 3		Genomförande av direktiv 2024/1265 om
		ändring av direktiv 2011/85/EU om krav
		på medlemsstaternas budgetramverk...........................	263

Definitioner

Aktiv finanspolitik

Finanspolitik som kräver aktiva beslut för att träda i kraft. Det kan t.ex. handla om att en skatt eller utgift höjs eller sänks.

Allmänningarnas tragedi (eng. common pool problem)

Allmänningarnas tragedi är ett begrepp som beskriver en situation där ett antal individer agerar i sitt eget intresse och därmed överutnyttjar en gemensam resurs. Överutnyttjandet leder i förlängningen till att resursen förstörs eller utarmas. Begreppet kan appliceras på en rad olika områden, från miljöförstöring till överfiske. Allmänningarnas tragedi kan även illustrera hur intressegrupper inom ett land agerar för att maximera sin egen nytta, även om det riskerar att skada landets lång- siktiga ekonomiska stabilitet. Finanspolitiken blir i det sammanhanget ”allmänningen” som olika grupperingar konkurrerar om.

Anslag

Medel på statens budget som riksdagen anvisar för ett visst ändamål och för viss tid och som regeringen disponerar och tilldelar en myndighet.

Automatiska stabilisatorer

Variationer i skatteinkomster och utgifter som beror på variationer i konjunkturen, och som stabiliserar hushållens disponibla inkomster utan att nya politiska beslut fattas.

Definitioner

SOU 2024:76

Balanstal

Kvoten mellan pensionssystemets tillgångar och skulder. Om kvoten är större än 1 är tillgångarna större än skulderna och systemet är i finansiell balans. En kvot mindre än 1 innebär att skulderna är större än tillgång- arna, vilket leder till att pensionstillgångarna räknas upp i en mer lång- sam takt än normalt till systemet åter är i balans. Enligt ett utred- ningsförslag ska pensionerna öka i snabbare takt om balanstalet blir större än 1,1. En ”gas” införs då i systemet.

Betalningsbalans

Summan av en ekonomis bytes-, kapital- och finansiella balans.

Bibehållet offentligt åtagande

Framskrivning av de offentliga utgifterna, och ibland även inkomst- erna, som syftar till att den offentliga sektorns åtagande mot hushållen i form av skattefinansierade tjänster och transfereringar, osv. inte ska ändras över tiden. Eftersom ett bibehållet offentlig åtagande kan tolkas på olika sätt, kan resultatet av en sådan framskrivning variera även om man utgår från samma demografi, etc.

Bindande restriktion

De finanspolitiska reglerna utgör en bindande restriktion för finans- politiken när det inte går att öka de offentliga utgifterna och/eller minska inkomsterna utan att bryta mot reglerna.

Brutto national inkomst (BNI)

Summan av alla inkomster till inhemska enheter, dvs. företag, organisa- tioner eller privatpersoner, i ett land.

SOU 2024:76

Definitioner

Brutto national produkt (BNP)

Värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land under ett år. BNP per capita är samma sak som BNP per invånare.

BNP-gap

Procentuell skillnad mellan faktisk och potentiell BNP.

Budgetelasticitet

Anger hur det offentliga sparandet som andel av BNP påverkas av kon- junkturvariationer, dvs. en förändring av BNP-gapet. Om budget- elasticiteten exempelvis är 0,5 försämras det offentliga sparandet med 0,5 procent av BNP när BNP-gapet ökar med 1 procentenhet.

Budgeteringsmarginal

Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna. Budge- teringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgif- terna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av kon- junkturutvecklingen.

Budgetutrymme

Omfattningen av de budgetförsvagande åtgärder (positivt budgetut- rymme) eller behovet av budgetförstärkningar (negativt budgetutrym- me, besparingsbehov) som är förenliga med att överskottsmålet nås.

Bytesbalans

Skillnaden mellan ett lands samlade inkomster och utgifter i förhållande till omvärlden. Den omfattar export och import av varor och tjänster, samt inkomster från och utgifter till utlandet. Bytesbalansen är för- enklat uttryckt ett mått på en ekonomis nettosparande gentemot om- världen.

Definitioner

SOU 2024:76

Effektiv nedre gräns (eng. zero lower bound)

Den lägsta nominella styrränta som en centralbank bedömer är möjlig utan att det får oönskade effekter.

Egna medel

Är de inkomster som finansierar EU:s budget. De består huvudsakligen av BNI-baserade avgifter, momsbaserade avgifter, tullar och övriga inkomster.

ENS2010

Det redovisningssystem som används i de svenska nationalräken- skaperna. Det är ett av EU fastställt internationellt jämförbart räken- skapssystem för systematisk och detaljerad beskrivning av en hel ekonomi, av dess komponenter och av dess samband med andra hela ekonomier. Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 om det europeiska national- och regio- nalräkenskapssystemet i Europeiska unionen.

Europeiska planeringsterminen

En årlig cykel för samordning av ekonomisk och finanspolitik inom EU.

EU-direktiv

Lagstiftning inom EU-rätten som bestämmer vilka mål som medlems- staterna ska uppnå. Ett EU-direktiv är rättsligt bindande, men med- lemsstaterna får själva bestämma hur lagstiftningen ska genomföras i nationell rätt. I Sverige genomförs direktiven genom svenska författ- ningar.

SOU 2024:76

Definitioner

EU-förordning

Lagstiftning inom EU-rätten som är direkt bindande för medlems- staterna utan att behöva införlivas i svensk lagstiftning.

Ex ante

Ex ante är ett latinskt uttryck som betyder ”på förhand”. Det används inom nationalekonomi för att beskriva analyser eller bedömningar som görs innan ett beslut fattas, baserat på prognoser och förväntningar om framtiden.

Ex post

Ex post är ett latinskt uttryck som betyder ”efteråt”. Inom national- ekonomi används det för att beskriva analyser eller bedömningar som görs i efterhand, baserat på faktiska utfall.

Finansiellt sparande

Den del av disponibel inkomst brutto som inte konsumeras eller an- vänds som bruttoinvestering. Det representerar de finansiella netto- resurser som en enhet eller sektor ställer till förfogande för andra en- heter eller sektorer (om det är positivt), eller mottar från andra sektorer eller enheter (om det är negativt).

Finanspolitik

De beslut om offentliga inkomster och utgifter som riksdag och reger- ing fattar för att påverka samhällsekonomin. Syftet med finanspolitiska åtgärder kan vara strukturpolitiskt, fördelningspolitiskt eller stabili- seringspolitiskt.

Definitioner

SOU 2024:76

Finanspolitiska mål

Är numeriska, fleråriga bindande restriktioner för den offentliga för- valtningens finanser eller delsektorer. Begreppet används synonymt med numeriska finanspolitiska regler och budgetpolitiska mål.

Finanspolitiska regler

Ett vidare begrepp än finanspolitiska mål som även innefattar restrik- tioner och gränser för offentliga finanser. Begreppet ”finanspolitiska regler” används synonymt med budgetpolitiska regler.

Finansräkenskaper

En del av nationalräkenskapssystemet som behandlar de finansiella akti- viteter som sker i ekonomin. Har som syfte att ge information om olika delsektorers finansiella sparande och finansiella förmögenhet fördelat på olika finansobjekt. Visar var i samhällsekonomin finansiella över- skott och underskott uppstår, hur överskotten placeras och under- skotten finansieras. Baseras på uppgifter från olika statistiska under- sökningar som i huvudsak produceras av Statistiska centralbyrån (SCB), men också på statistiska uppgifter från andra myndigheter, administrativt material och andra uppgifter.

Finanspolitikens inriktning

Bedömning av om finanspolitiken har en expansiv eller kontraktiv effekt på den ekonomiska aktiviteten. Bedöms ofta utifrån föränd- ringen av det konjunkturjusterade offentliga sparandet. Ett minskat konjunkturjusterat sparande indikerar att finanspolitiken är expansiv, dvs. bidrar till att öka resursutnyttjandet i ekonomin (minska BNP- gapet i en lågkonjunktur). På motsvarande sätt indikerar ett ökat konjunkturjusterat sparande att finanspolitiken är åtstramande. Neu- tral finanspolitik föreligger då det konjunkturjusterade sparandet är oförändrat som andel av potentiell BNP.

SOU 2024:76

Definitioner

Förebyggande delen

En av två delar av Stabilitets- och tillväxtpakten. Den ska försäkra en hållbar finanspolitik över konjunkturcykeln i samtliga medlemsstater genom kalibrering och sedan uppföljning av nettoutgiftsbanor.

Högkonjunktur

När resursutnyttjandet är högre än normalt (balanserat). BNP-gapet är positivt.

Kapitalförslitning

Motsvarar värdet av de fasta tillgångar som har förbrukats under en aktuell period till följd av normal användning och förutsebar föråld- ring, inklusive en avsättning för förlust av materiella fasta tillgångar genom oförutsedda skador, vilka man kan försäkra sig mot. (ENS, § 6.02) Kapitalförslitningen värderas till återanskaffningspris.

Kommunala balanskravet

Lagreglerad bestämmelse att varje enskild kommun och landsting ska upprätta en budget där kostnaderna inte ska överskrida intäkterna, enligt det kommunala räkenskapssystemet.

Kommuninvest

Ett kommunalt ägt kreditmarknadsbolag som erbjuder finansiering till kommuner och regioner i Sverige. Kommuninvest fungerar som en gemensam plattform för upplåning och ger kommunsektorn tillgång till kapital till konkurrenskraftiga villkor.

Kontrollkonto

Registrering av de observerade nettoutgifternas ackumulerade avvikel- ser uppåt eller nedåt från den av rådet fastställda nettoutgiftsbanan i en medlemsstat.

Definitioner

SOU 2024:76

Korrigerande delen

En av två delar i Stabilitets- och tillväxtpakten. Den ska se till att EU:s medlemsstater vidtar korrigerande åtgärder om det nationella budget- underskottet eller skuldkvoten för Maastricht skulden överstiger för- dragets referensvärden på 3 procent respektive 60 procent av BNP.

Kvantitativa lättnader

En form av okonventionell penningpolitik som främst använts när styr- räntan nått den effektiva nedre gränsen. I stället för att sänka räntan ytterligare köper centralbanken finansiella tillgångar, t.ex. statsobliga- tioner, för att stimulera ekonomin.

Lågkonjunktur

När resursutnyttjandet är lägre än normalt (balanserat). BNP-gapet är negativt.

Nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska planer

Det dokument som innehåller en medlemsstats åtaganden vad gäller offentliga finanser, reformer och investeringar och som omfattar en period på fyra eller fem år, beroende på den normala längden på den medlemsstatens valperiod.

Nationalräkenskaper

Ett internationellt standardiserat räkenskapssystem som samman- fattar och beskriver ett lands ekonomiska aktiviteter och utveckling. I nationalräkenskaperna beräknas bl.a. bruttonationalprodukt (BNP), reala sektorräkenskaper och finansräkenskaper (se vidare finansräken- skaper). I Sverige ansvarar SCB för nationalräkenskaperna.

SOU 2024:76

Definitioner

Nerifrån-och-upp

En budgeteringsmetod där departement upprättar sina budgetförslag med utgiftsökningar eller inkomstsänkningar utan någon överordnad restriktion. Förslagen sammanställs sedan och justeras eventuellt centralt.

Nettoutgiftsbana

Den fleråriga utvecklingsbanan för en medlemsstats nettoutgifter.

Neutral realränta

Den realränta som är förenlig med fullt resursutnyttjande och med inflationsmålet.

Next Generation EU (NGEU)

Ett tillfälligt återhämtningsinstrument i EU som medlemsstaterna enades om 2020 för att mildra de ekonomiska och sociala konsekvens- erna av coronapandemin. NGEU består av ett stödpaket på 750 mil- jarder euro som ska användas mellan 2021 och 2026. Medlemssta- terna kan få stöd genom bidrag och lån.

Numeriska finanspolitiska regler

Är numeriska, fleråriga bindande restriktioner för den offentliga för- valtningens finanser eller delsektorer. Begreppet förekommer oftast i internationella sammanhang och används synonymt med budget- politiska mål och finanspolitiska mål.

Oberoende finanspolitiska institutioner

Myndigheter som granskar regeringens ekonomiska politik. De ska ge opartiska råd och analysera hur politiken påverkar samhällsekonomin, t.ex. saldomålet, skuldkvoten och arbetslösheten. Uppgifter för och storlek på oberoende finanspolitiska intuitioner varierar mellan olika

Definitioner

SOU 2024:76

länder. Institutionerna är oberoende, vilket betyder att de arbetar utan att regeringen kan styra vad de ska tycka och säga. I Sverige är Finans- politiska rådet en oberoende finanspolitisk institution. Att en sådan institution ska finnas är ett krav för medlemsstater i EU.

Offentligt finansiellt sparande

Finansiellt sparande i offentlig förvaltning, dvs. skillnaden mellan (periodiserade) inkomster och utgifter i offentlig förvaltning under en angiven period, t.ex. ett år.

Offentlig förvaltning

Delas upp i statlig förvaltning, kommunal förvaltning (primärkom- muner och landsting) och sociala trygghetsfonder (ålderspensions- systemet). Sedan övergången hösten 2014 till det nya nationalräken- skapssystemet ENS2010 benämner SCB det som tidigare kallades ”offentlig sektor” för ”offentlig förvaltning”.

Offentlig förvaltnings konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden)

Konsoliderad bruttoskuld i offentlig förvaltning. Summan av skulder i statlig och kommunal förvaltning och i sociala trygghetsfonder (ålders- pensionssystemet) minus skulder mellan dessa delsektorer

Offentlig sektor

Utgörs i nationalräkenskaperna av offentlig förvaltning och offent- liga bolag. Med offentliga bolag avses bolag som till minst 50 procent ägs av offentliga myndigheter. Sedan övergången till ENS2010 be- nämns det som tidigare kallades ”offentlig sektor” för ”offentlig för- valtning”.

SOU 2024:76

Definitioner

Offentlig förvaltnings finansiella nettoförmögenhet

Är skillnaden mellan offentlig förvaltnings finansiella tillgångar och skulder. Den kallas även för finansiell nettoställning. Om tillgång- arna överstiger skulderna är nettoförmögenheten positiv. Om skuld- erna överstiger tillgångarna är nettoförmögenheten negativ, vilket inne- bär en nettoskuld. Nettoförmögenheten kan ses som ett mått på den offentliga förvaltningens soliditet, men kopplingen till betalnings- förmåga är inte lika direkt som för företag. SCB beräknar nettoför- mögenheten i sina finansräkenskaper.

Offentlig förvaltnings primära sparande

Den offentliga förvaltningens finansiella sparande med undantag för kapitalinkomster och kapitalutgifter (i praktiken ränteutgifter).

Oförändrade regler

Antagande om att inga ytterligare budgetpåverkande åtgärder vidtas av regering och riksdag utöver vad som redan beslutats eller aviserats.

Potentiell BNP

Den nivå på produktionen som skulle uppnås om tillgängliga produk- tionsfaktorer i form av arbete och kapital utnyttjandes på ett normalt (balanserat) sätt.

Referensbana (för Stabilitets- och tillväxtpakten)

EU-kommissionens förslag på flerårig nettoutgiftsbana. Används som ram i kommissionens dialog med de medlemsstater vars offentliga skuld överstiger 60 procent av BNP eller vars offentliga underskott överstiger 3 procent av BNP, när dessa medlemsstaters upprättar nationella medel- fristiga finans- och strukturpolitiska planer.

Definitioner

SOU 2024:76

Referensvärden (för Stabilitets- och tillväxtpakten)

Fördragsfästa värden för statsskuldens och budgetunderskottets storlek i förhållande till BNP, som medlemsstater i EU ska sträva efter att uppfylla. Referensvärdena är kärnan i av Stabilitets- och tillväxt- pakten, som syftar till att säkerställa sunda offentliga finanser inom EU.

Regleringsbrev

Årligt regeringsbeslut som reglerar resurstilldelning och formulering av uppdrag till en myndighet. Brevet anger även villkor för användningen av anslagen och krav på återrapportering. Regeringen kan även be- sluta om ändringar i regleringsbrevet under året.

Resursutnyttjandet

Mått på i vilken grad produktionsfaktorerna arbete och kapital ut- nyttjas. Bedömningar av resursutnyttjandet görs exempelvis utifrån Konjunkturbarometerns frågor om brist på arbetskraft och hur be- fintlig kapacitet utnyttjas, samt statistik från Arbetsförmedlingen och SCB över vakanser och arbetslösa. Liten brist på arbetskraft och lågt kapacitetsutnyttjande i företagen indikerar ett lågt resursutnyttjande. Ett lågt resursutnyttjande dämpar i sin tur inflationstrycket.

Saldomål

Siffersatt mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Anges ofta som procent av BNP. Kan vara ett överskottsmål, balans- mål, eller underskottsmål.

Skattebas

Ekonomisk faktor som beskattas (t.ex. arbete, kapital, konsumtion).

Skattekvot

Skatteintäkterna som andel av BNP.

SOU 2024:76

Definitioner

Skuldankare

Riktlinje för Maastrichtskulden. Uppgår till 35 procent av BNP ±5 pro- centenheter.

Stabilitets- och tillväxtpakten

En uppsättning regler för samordning av finanspolitiken i EU:s med- lemsstater. Pakten består av två delar: en förebyggande och en kor- rigerande.

Statsbudgetens saldo = -statens lånebehov

Skillnaden mellan statsbudgetens inkomster och utgifter. Om saldot är negativt har staten ett budgetunderskott och därmed ett lånebehov. Ett positivt saldo, vilket är detsamma som ett budgetöverskott, innebär att det sker en amortering av statsskulden. Skillnaden mellan statens finan- siella sparande och budgetsaldot är bl.a. att inkomster och utgifter redo- visas periodiserat i det finansiella sparandet, medan budgetsaldot redo- visas kassamässigt (dvs. när pengarna betalas in). En annan skillnad är att försäljningar av offentligt ägda bolag påverkar budgetsaldot och lånebehovet, men inte det finansiella sparandet.

Statsskuld (statens bruttoskuld)

Statens konsoliderade skuld, dvs. statens skulder minus statens egna innehav av statspapper. Därmed avses den skuld staten har till övriga sektorer i Sverige och till utlandet. Statsskulden redovisas månatligen av Riksgäldskontoret och anges då enligt det officiella måttet, baserat på riktlinjer fastlagda på EU-nivå. Regeringen, Ekonomistyrningsverket och Konjunkturinstitutet redovisar statsskulden i konsoliderad form, vilket innebär att skulder inom staten räknas bort. Liksom Maastricht- skulden redovisas statsskulden enligt det officiella måttet till nomi- nellt värde. Statsskulden är en bruttoskuld, som inte tar hänsyn till statens finansiella tillgångar.

Definitioner

SOU 2024:76

Stock-flödes förändringar (eng. stock-flow adjustment)

Förändring av skulder eller tillgångars värde av andra anledningar än under- eller överskott i sparandet. Det kan t.ex. bero på växelkurs- förändringar, eller hur stora lån Riksbanken har i Riksgälden.

Strukturellt sparande

En bedömning av den offentliga förvaltningens finansiella sparande jus- terat för konjunkturen och engångseffekter. Det visar hur stort spa- randet skulle vara om ekonomin befann sig i konjunkturell balans och inte påverkades av olika engångseffekter. Skillnaden mellan det strukturella sparandet och det finansiella sparandet motsvarar de auto- matiska stabilisatorerna och poster av engångskaraktär. Beräkningen av det strukturella sparandet är beroende av en bedömning av BNP- gapet (skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP som andel av potentiell BNP). Bedömningar av BNP-gapet ändras ofta även för historiska år och skiljer sig mellan olika bedömare.

Takbegränsade utgifter

De utgifter som begränsas av utgiftstaket, dvs. statsbudgetens samtliga utgifter med undantag för statsskuldsräntorna men med tillägg för ut- gifterna i ålderspensionssystemet. Se även utgiftstak.

Uppifrån-och-ned

Olika utgifter och inkomster ställs mot varandra och utgiftsökningar eller inkomstsänkningar prövas utifrån ett på förhand fastställt eko- nomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna process bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med en hållbar finanspolitik.

SOU 2024:76

Definitioner

Utgiftsområde

En indelningsgrund för anslagen i statens budget. I budgeten finns 27 utgiftsområden vilka är reglerade i riksdagsordningen. Varje anslag på statens budget ingår i ett utgiftsområde.

Utgiftstak

En övergripande restriktion i termer av totala utgifter för statens och ålderspensionssystemets utgifter för ett visst år som normalt fast- ställs tre år i förväg av riksdagen. Budgetlagen säger att regeringen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret som ska användas i beredningen och genomförandet av budgeten. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna är budgeterings- marginalen. Utgiftstaket beslutas i nominella termer. De takbegränsade utgifterna utgörs enligt praxis av statsbudgetens alla 27 utgiftsområ- den, förutom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., samt utgifterna i ålderspensionssystemet.

Årsredovisning för staten

Årsredovisningen för staten lämnas av regeringen till riksdagen och ska innehålla dels det slutliga utfallet på inkomsttitlar och anslag på statens budget, dels resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys och noter.

Åtstramande finanspolitik

Finanspolitiska åtgärder som stärker det strukturella sparandet.

Sammanfattning

I Sverige finns en bred politisk uppslutning bakom det finanspolitiska ramverket. Ramverket har sitt ursprung i den djupa ekonomiska kris Sverige genomgick i början av 1990-talet. Under krisen ökade den offentliga skulden snabbt vilket tvingade fram en drastisk omläggning av finanspolitiken. Statens budgetprocess ändrades för att stärka budget- disciplinen och ett överskottsmål för den offentliga sektorns finan- siella sparande infördes. Ett viktigt verktyg för att vända utvecklingen och uppnå överskottsmålet var ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter. Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynnsam utveckling av Sveriges ekonomi och offentliga finanser.

Den parlamentariska kommittén för översyn av den offentliga sek- torns finansiella sparande föreslår nu mindre förändringar i ramverket för att anpassa det till aktuella förhållanden och de förändringar av Europeiska unionens finanspolitiska regler som nyligen beslutats.

Kommittén föreslår följande förändringar av ramverket.

•Överskottsmålet för den offentliga förvaltningens finansiella spa- rande ändras från dagens målnivå om en tredjedels procent av BNP till ett balansmål, där inkomster och utgifter är lika stora i genomsnitt över en konjunkturcykel.

•Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande anpassas till terminologin i nationalräkenskaperna enligt ENS2010. I budget- lagen och regeringens skrivelse till riksdagen om det finanspoli- tiska ramverket, ändras begreppet till målet för den offentliga för- valtningens finansiella sparande. Samtidigt föreslås att termen

”överskottsmål” stryks i budgetlagen. Dessa förslag ändrar ingen- ting i ramverkets funktion utan är endast en anpassning till nya nivån på målet och rådande redovisningsprinciper.

Sammanfattning

SOU 2024:76

•Uppföljningen av saldomålet förtydligas genom att en tydlig av- vikelse från målet föreligger när det strukturella sparandet bedöms avvika från målet, uppåt eller nedåt, med en halv procent av BNP. Vidare föreslås att innebörden av begreppet ”budgetutrymme” defi- nieras som det strukturella sparandets positiva avvikelse från saldo- målet. Om avvikelsen är negativ föreligger ett besparingsbehov.

•Finanspolitiska rådet får fler uppgifter och en något förändrad roll i enlighet med EU direktivet 2011/85.

Den nya målnivån föreslås gälla tills vidare från och med den 1 januari 2027 men ska ses över under den mandatperiod som följer efter den mandatperiod då förändringarna träder i kraft. Ett så brett politiskt stöd som möjligt för framtida förändringar av saldomålet bör efter- strävas.

Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna

Det finanspolitiska ramverket och det breda politiska stödet för det har bidragit till att Sveriges ekonomi och offentliga finanser har ut- vecklats väl. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande har varit positivt i genomsnitt sedan 2000 och förvaltningens finansiella ställ- ning är avsevärt starkare i dag än vid seklets början. Däremot har sparandet varit lägre än målsatt nivå. Ramverket har bidragit till att finanspolitiken varit långsiktigt hållbar och förutsägbar, samt skapat marginaler till Stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärden. Ramverkets ambitiösa regler och begränsade avvikelser från dessa gör att Sverige aldrig varit föremål för Stabilitets- och tillväxtpaktens underskotts- förfarande, och klarat flera konjunkturnedgångar utan att statens kreditbetyg sänkts. Ramverket har skapat finanspolitiskt handlings- utrymme i lågkonjunkturer så att finanspolitiken kunnat användas i konjunkturstabiliserande syfte.

SOU 2024:76

Sammanfattning

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

Ett saldomål uttryckt som en fast procentsats av BNP över en kon- junkturcykel leder på sikt till att även den offentliga förvaltningens finansiella nettoförmögenheten förändras i takt med BNP. På så sätt är ett mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande en kraft som automatiskt leder till en stabil förmögenhetsställning. En finans- politik som inriktas på att nå ett oförändrat sparande i relation till BNP är därmed långsiktigt hållbar.

En ändrad nivå på saldomålet ändrar inte ramverkets fundamen- tala samband men påverkar budgetutrymmet som är centralt i bud- getprocessen på kort och medellång sikt. En högre (lägre) nivå på saldomålet innebär att den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld minskar (ökar), allt annat lika.

Det finns argument både för och emot att ålderspensionssyste- mets finansiella sparande ska ingå i saldomålet. Sparandet i pensions- systemet och kommunsektorn styrs av egna regelverk som inte påver- kas av saldomålets nivå. Ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och osäkerheten om den framtida utvecklingen ökar när pensionssystemets sparande omfattas av saldomålet. Trots det överväger argumenten för att behålla nuvarande ordning att saldo- målet omfattar pensionssystemet. Det bidrar till enkelhet och trans- parens och överensstämmer med EU:s regelverk och de definitioner som tillämpas inom ramen för det.

Staten har ett övergripande ansvar för att saldomålet nås och måste beakta sparandet i övriga delar av offentlig sektor när finanspolitiken utformas för att målet ska uppnås. Vad som ingår i den bindande restriktionen som saldomålet utgör är definierat i budgetlagen. Där- med går det inte att exkludera inkomster och utgifter som ingår i räken- skapssystemet när finanspolitikens relation till saldomålet beskrivs.

En ändrad nivå på saldomålet kräver ingen lagändring i sig, men inne- bär att riksdagen måste fatta beslut om en ny målnivå i rambeslutet om budgeten. Inte heller beredningen och genomförandet av statens bud- get i Regeringskansliet och riksdagen påverkas av ett ändrat saldomål.

Sammanfattning

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

Finanspolitikens viktigaste bidrag till konjunkturstabilisering är att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vid normala kon- junkturvariationer bedrivs stabiliseringspolitiken via penningpoliti- ken och finanspolitiken bidrar i huvudsak genom en långsiktigt håll- bar finanspolitik som låter de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut. I en djupare konjunkturell nedgång eller i en situation där styr- räntan nått sin effektiva nedre gräns kan finanspolitiken behöva spela en mer aktiv stabiliseringspolitisk roll.

Erfarenheterna från de senaste åren, som Covid19-pandemin och dessförinnan finanskrisen, visar att det finanspolitiska ramverket skapar goda förutsättningar för en aktiv finanspolitisk konjunktur- stabilisering i djupa kriser. Det finns goda argument för starka auto- matiska stabilisatorer. Det beror på att de i hög grad uppfyller önske- målen om tajming, träffsäkerhet, temporär effekt och transparens. En balanserad och samspelt ekonomisk politik där finans- och pen- ningpolitik bidrar utan att motverka varandra är viktigt för att han- tera ekonomiska utmaningar effektivt.

Att upprätthålla allmänhetens förtroende för de offentliga finan- serna är en viktig förutsättning för att finanspolitiken ska kunna sta- bilisera konjunkturen. Att stabilisera konjunktursvängningarna med finanspolitik kräver goda marginaler till en skuldutveckling som skulle kunna uppfattas som ohållbar, och till skuld- och underskottgränserna i EU:s finanspolitiska ramverk. Det är viktigt att målnivån för saldo- målet sätts så att dessa marginaler säkerställs. De automatiska stabi- lisatorerna måste få verka utan begränsningar.

Till skillnad från penningpolitiken har finanspolitiken även en sär- skild roll att spela i hanteringen av problem som kan uppstå under en konjunkturnedgång, t.ex. genom fördelningspolitiska åtgärder. Finans- politiken har även en viktig roll i att hantera strukturella utmaningar och ansvara för reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt.

SOU 2024:76

Sammanfattning

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag till ny målnivå

Att fastställa en lämplig nivå på saldomålet bygger på avvägningar mellan flera faktorer som inte kan göras i en allmänt accepterad be- slutsmodell. Nivån på målet för det finansiella sparandet bestäms där- för inom ramen för det politiska systemet.

Både ett överskottsmål och ett balansmål leder till en stabil netto- förmögenhet i relation till BNP på lång sikt. Det innebär att finans- politiken är långsiktigt hållbar. Valet av målnivå görs i stället utifrån en avvägning mellan en bedömning av vilka säkerhetsmarginaler som behövs i en djup lågkonjunktur och i förhållande till EU:s finans- politiska restriktioner avseende skuld och underskott, i relation till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett lägre saldo- mål möjliggör under en längre övergångsperiod.

Ett balansmål och en skuldkvot i storleksordningen 30–40 procent av BNP bedöms ge tillräckliga marginaler för att möta en djup kon- junkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder och tillräckliga marginaler till stabilitets och tillväxtpaktens skuld- och underskotts- gränser. Samtidigt bedöms denna skuld vara tillräckligt stor för att inte statens förutsättningar att låna kostnadseffektivt ska försämras.

Att sänka målet för den offentliga förvaltningens finansiella spa- rande, från ett överskott motsvarande en tredjedels procent av BNP till ett balansmål där inkomster och utgifter är lika stora, ger under en längre övergångsperiod ett utrymme att öka utgifterna eller sänka skatterna med motsvarande en tredjedels procent av BNP, eller cirka 25 miljarder kronor. På lång sikt behöver dock sådana nya åtaganden finansieras fullt ut via omprioriteringar av andra utgifter och inkomster.

De framskrivningar av skulden som analysen i betänkandet base- ras på visar att ett balansmål leder till att den offentliga bruttoskul- den ökar något från dagens nivå till drygt 35 procent av BNP 2034. Det är i linje med ett oförändrat riktmärke för skuldankaret på 35 pro- cent av BNP. Den offentliga nettoförmögenheten är i stort sett oför- ändrad som andel av BNP vid denna målnivå. Ett balansmål innebär följaktligen en fortsatt hållbar utveckling av den offentliga förvalt- ningens finansiella ställning och bruttoskuld samt tillräckligt utrymme för stabiliseringspolitiken. Samtidigt ger det ett ökat utrymme att han- tera viktiga samhällsutmaningar på ett konstruktivt sätt.

Sammanfattning

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

Nuvarande ordningen för uppföljningen och utvärderingen av finans- politiken har bidragit till en god utveckling av Sveriges offentliga finan- ser. Men det finns områden där uppföljningen kan förbättras. Ändringar i Europeiska unionens direktiv 2011/85 om krav på medlemsstater- nas budgetramverk föranleder vissa ändringar av uppföljningen av finanspolitiken i Sverige.

Om det strukturella sparandet avviker mer än 0,5 procent av poten- tiell BNP från saldomålet är det en tydlig avvikelse som ska hanteras av regeringen. Regeringens bedömning av budgetutrymmet bör alltid innehålla en redovisning av hur det strukturella sparandet förhåller sig till saldomålet och hur de förslag som lämnas i budgeten förändrar det förhållandet.

Finanspolitiska rådets roll stärks med anledning av ändringar i EU- direktivet. Rådets behov av och rätt till tillräcklig kapacitet och stabila resurser för att effektivt utföra sina analyser och andra uppgifter, samt att det har tillgång till nödvändig information utan onödiga dröjsmål, bör förtydligas i regeringens ramverksskrivelse. Finanspolitiska rådets instruktion bör ändras så att de får uppgiften att bedöma om de makroekonomiska prognoserna i de ekonomiska propositionerna är rimliga. Finanspolitiska rådet, bör även få i uppgift att bedöma om det nationella budgetramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt. Det Finanspolitiska rådet bör så snart som möjligt ut- värderas av en oberoende expertgrupp. Senast den 31 december 2025 bör regeringen tillsätta en extern oberoende utredning som ska ut- värdera rådet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om budgetlagen (2011:203) att 2 kap. 1 och 1 a §§, 9 kap. 3 och 5 §§, 10 kap. 6 § och rubriken närmast före 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap.
Mål för den offentliga sektorns	Mål för den offentliga förvalt-
finansiella sparande	ningens finansiella sparande
1 §
Regeringen ska till riksdagen	Regeringen ska till riksdagen
lämna förslag till mål för den	lämna förslag till mål för den
offentliga sektorns finansiella spar-	offentliga förvaltningens finansi-
ande (överskottsmål).	ella sparande.
1 a §2
Om riksdagen har beslutat om	Om riksdagen har beslutat om
ett sådant överskottsmål som avses	ett sådant mål som avses i 1 §, ska
i 1 §, ska regeringen vid minst två	regeringen vid minst två tillfällen
tillfällen under året för riksdagen	under året för riksdagen redovisa
redovisa hur målet uppnås. Reger-	hur målet uppnås. Regeringen ska
ingen ska då beakta effekterna av	då beakta effekterna av beslutade
beslutade och för riksdagen pres-	och för riksdagen presenterade
enterade budgetpolitiska åtgärder.	budgetpolitiska åtgärder.

1Jfr rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budget- ramverk, i lydelsen enligt rådets direktiv (EU) 2024/1265.

2Senaste lydelse 2014:866.

Regeringen ska säkerställa att en utvärdering av de prognoser som anges i 3 § första stycket genomförs regelbundet.

Författningsförslag

SOU 2024:76

Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redogöra för hur en återgång till målet ska ske.

9kap. 3 §3

Regeringen ska i budgetpropo-	Regeringen ska i budgetpropo-
sitionen och den ekonomiska vår-	sitionen och den ekonomiska vår-
propositionen redovisa prognoser	propositionen redovisa prognoser
över den makroekonomiska ut-	över den makroekonomiska ut-
vecklingen, statens inkomster och	vecklingen, statens inkomster och
utgifter, statens lånebehov, utgift-	utgifter, statens lånebehov, utgift-
erna under utgiftstaket och den	erna under utgiftstaket och den
offentliga sektorns inkomster, ut-	offentliga förvaltningens delsektorers
gifter och skulder.	inkomster, utgifter och skulder.

Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar.

Regeringen ska i budgetpropo- sitionen jämföra prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och budgetprognoser med Europeiska kommissionens senaste prognoser och förklara väsentliga skillnader mellan prognoserna.

5 §4

Regeringen ska regelbundet redovisa en utvärdering av de prog- noser som anges i 3 §.

10kap. 6 §

Årsredovisningen för staten ska innehålla

1. en uppföljning av riksdagens	1. en uppföljning av riksdagens
beslut om den offentliga sektorns	beslut om den offentliga förvalt-
finansiella sparande (överskotts-	ningens finansiella sparande, ut-

3Senaste lydelse 2013:1015.

4Senaste lydelse 2013:1015.

SOU 2024:76Författningsförslag

målet), utgiftstaket och andra över-	giftstaket och andra övergripande
gripande budgetpolitiska mål,	budgetpolitiska mål,

2.utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt av statens lånebehov,

3.en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden som den fått med stöd av 6 kap. 1 § första stycket och 6 kap. 3 §,

4.en resultaträkning, en balansräkning, en finansieringsanalys och noter,

5.en redovisning av utvecklingen av statsskulden,

6.upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i stat- ens utlåning och utställda garantier som beslutats enligt 6 kap. 3 §,

7.en samlad redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser,

8.en resultaträkning och en balansräkning avseende EU-medel samt en kassamässig redovisning av anslag och inkomsttitlar avseende in- och utbetalningar till och från EU, samt

9.ett uttalande av regeringen om huruvida

–räkenskaperna enligt 8 har upprättats enligt god redovisningssed och ger en rättvisande bild, och

–det finns regler och system som syftar till att skapa en betrygg- ande intern styrning och kontroll av EU-medel.

Regeringen ska i anslutning till redovisningen enligt första stycket 2 förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet.

Denna lag träder i kraft den 31 december 2025.

Finanspolitiska rådet har ett kansli med uppgift att sköta admi- nistrativa och handläggande upp- gifter åt det råd som ska finnas vid myndigheten.

Särskilda organ Finanspolitiskt råd

Författningsförslag

SOU 2024:76

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet

Härigenom föreskrivs1 i fråga om förordningen (2011:446) med in- struktion för Finanspolitiska rådet

dels att 3 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 3 §, 5 § och 11 § ska utgå,

dels att 1 §, 4–6 §§, 8–12 §§ och rubrikerna närmast före 4 § och 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 a och 7 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Finanspolitiska rådet har till uppgift att sköta administrativa och handläggande uppgifter åt ett särskilt råd som ska finnas vid myn- digheten.

Särskilda rådet

Sammansättning

4 §

Vid myndigheten finns ett råd. Rådet har uppgifter som en obero- ende finanspolitisk institution ska ha enligt Europeiska rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlems- staternas budgetramverk.

Rådet ska bestå av högst sex ledamöter. En av ledamöterna är ord- förande och en är vice ordförande.

1Jfr rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budget- ramverk, i lydelsen enligt rådets direktiv (EU) 2024/1265.

Rådet ska följa upp och publi- cera en bedömning av målupp- fyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som reger- ingen föreslår och riksdagen be- slutar om och därmed bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.

SOU 2024:76

Författningsförslag

Rådet är beslutfört när minst fem av ledamöterna, bland dem ordför- ande eller vice ordförande, är när- varande.

5 §

Rådet ska följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om och därmed bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.

6 §2

	Rådet ska
	1. publicera en bedömning av de
	prognoser över den makroekono-
	miska utvecklingen som regeringen
	redovisat i budgetpropositionen och
	utifrån annan relevant information
	som regeringen utan dröjsmål ger
	rådet tillgång till,
Rådet ska, med utgångspunkt	2. med utgångspunkt i den eko-
i den ekonomiska vårpropositio-	nomiska vårpropositionen och
nen och budgetpropositionen, be-	budgetpropositionen, bedöma om
döma om finanspolitiken är för-	finanspolitiken är förenlig med
enlig med långsiktigt hållbara	långsiktigt hållbara offentliga finan-
offentliga finanser och de bud-	ser och de budgetpolitiska målen,
getpolitiska målen, särskilt över-	särskilt målet för den offentliga för-
skottsmålet och utgiftstaket, men	valtningens finansiella sparande och
också skuldankaret och vid be-	utgiftstaket, men också skuldanka-
hov det kommunala balanskravet.	ret och vid behov det kommunala
Rådet ska även bedöma hur finans-	balanskravet, och
politikens inriktning förhåller sig
till konjunkturutvecklingen.

2Senaste lydelse 2017:1316.

Författningsförslag

SOU 2024:76

Om rådet vid sin bedömning av finanspolitiken konstaterar att det finns en tydlig avvikelse från över- skottsmålet, ska rådet även bedöma de skäl som regeringen anfört för avvikelsen samt överväga och redo- göra för i vilken takt en återgång till målet bör ske.

3.bedöma hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till kon- junkturutvecklingen.

Om rådet vid sin bedömning av finanspolitiken konstaterar att det finns en tydlig avvikelse från målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande, ska rådet även bedöma de skäl som regeringen anfört för avvikelsen samt bedöma regeringens redogörelse för hur en återgång till målet ska ske.

7 a §

Rådet ska publicera ett yttrande om prognosen över den makroeko- nomiska utvecklingen och de makro- ekonomiska antaganden som lig- ger till grund för nettoutgiftsbanan i den nationella medelfristiga finans- och reformplanen.

7 b §

Rådet ska bedöma om det natio- nella budgetramverket är konse- kvent, sammanhängande och effek- tivt.

Rådet ska publicera sin bedöm- ning inför den översyn av nivån på målet för den offentliga förvalt- ningens finansiella sparande som ska genomföras varannan mandat- period.

Rådet ska vidare verka för en ökad offentlig diskussion i samhäl- let om den ekonomiska politiken samt efter inbjudan delta i offentliga sammanträden och öppna utfråg- ningar i riksdagen.

Anställningar och uppdrag

SOU 2024:76

Författningsförslag

8 §3

Rådet får

1.med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen bedöma om finanspolitiken ligger i linje med vad som krävs för en god, långsiktigt uthållig tillväxt och om politiken leder till en långsiktigt hållbar hög sysselsättning,

2. granska tydligheten i den	2. granska tydligheten i den
ekonomiska vårpropositionen och	ekonomiska vårpropositionen och
budgetpropositionen, särskilt med	budgetpropositionen, särskilt med
avseende på angivna grunder för	avseende på angivna grunder för
den ekonomiska politiken samt	den ekonomiska politiken samt
skälen för förslag till åtgärder, och	skälen för förslag till åtgärder,
3. analysera finanspolitikens	3. analysera	finanspolitikens
effekter på välfärdens fördelning	effekter på välfärdens fördelning
på kort och lång sikt,	på kort och lång sikt, och
	4. analysera	finanspolitikens
	effekter på de offentliga invester-
	ingarna och den offentliga förvalt-
	ningens kapitalstock.

9 §

Rådet ska vidare verka för en ökad offentlig diskussion i samhäl- let om den ekonomiska politiken.

Beslutsförhet

10 §

Rådet är beslutfört när minst fem	Vid myndigheten finns en kansli-
av ledamöterna, bland dem ordför-	chef.
ande eller vice ordförande, är när-	Kanslichefen är myndighetschef.
varande.

3Senaste lydelse 2017:1316.

FörfattningsförslagSOU 2024:76

11 §4

Ordföranden, vice ordföranden	Ordföranden, vice ordföranden
och andra ledamöter utses av re-	och andra ledamöter i rådet utses
geringen efter förslag från rådets	av regeringen efter förslag från
valberedning. Förordnandena ges	rådets valberedning. Förordnand-
för en bestämd tid, högst sex år i	ena ges för en bestämd tid, högst
följd för ordförande och högst tre	sex år i följd för ordförande och
år i följd för övriga ledamöter. En	tre år i följd för övriga ledamöter,
ledamot som inte är ordförande	med möjlig förlängning med högst
och som föreslås bli ordförande	tre år. En ledamot som inte är ord-
får förordnas för ytterligare högst	förande och som föreslås bli ord-
tre år.	förande får förordnas för ytterlig-
	are högst tre år.

Valberedningen ska lämna förslag som möjliggör att det inom rådet finns ledamöter som har en hög vetenskaplig kompetens inom ämnes- området ekonomi och ledamöter som har praktisk erfarenhet av eko- nomisk-politiskt arbete. Jämn könsfördelning ska eftersträvas. Val- beredningens förslag ska ges in till regeringen senast tre månader innan förordnandena går ut.

11 a §5

Valberedningen består av myndighetscheferna för Konjunktur- institutet, Statistiska centralbyrån och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering samt två andra ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid.

Valberedningen är beslutsför när samtliga ledamöter är närvarande.

Finanspolitiska rådet ska bistå	Finanspolitiska rådets kansli ska
valberedningen i dess arbete.	bistå valberedningen i dess arbete.
12 §
Det särskilda rådet ska senast	Rådet ska senast den 15 februari
den 15 maj varje år lämna en rap-	varje år publicera en rapport. Rap-
port till myndigheten. De år när val	porten lämnas till regeringen av
hålls till Europaparlamentet ska	myndighetens kansli.
dock rapporten lämnas senast den
10 maj.

4Senaste lydelse 2017:1316.

5Senaste lydelse 2017:1316.

SOU 2024:76

Författningsförslag

I rapporten ska rådet redovisa de analyser och bedömningar som rådet har gjort. Eventuellt avvik- ande meningar bland ledamöterna ska framgå av rapporten.

Myndigheten ska samma dag lämna det särskilda rådets rapport med eget yttrande till regeringen.

I rapporten ska rådet redovisa bedömningar enligt 6 § första stycket 2 och 3 samt andra stycket.

Eventuellt avvikande meningar bland ledamöterna ska framgå av rapporten.

Denna förordning träder i kraft den 31 december 2025.

Författningsförslag

SOU 2024:76

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:759) med instruk- tion för Konjunkturinstitutet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Konjunkturinstitutet har till uppgift att

1.följa och analysera den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet samt i anslutning till detta göra prognoser för den svenska eko- nomin,

2.analysera finans- och penningpolitikens inriktning vid framtagan- det av prognoser och medelfristiga kalkyler,

3.analysera den förda finanspolitikens effekter med särskild ton- vikt på hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finans- politiska mål,

4.genomföra långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna och bedöma de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet,

5.göra miljöekonomiska analyser, utvärdera den ekonomiska politi- kens kort- och långsiktiga effekter på riksdagens mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling, pröva olika stra- tegier för att nå dessa mål samt utveckla miljöekonomiska modeller,

6.göra samhällsekonomiska analyser, som ska omfatta miljö- och klimatpolitiska styrmedel, och andra miljöekonomiska analyser av rele- vans för svensk miljö- och klimatpolitik,

7.följa den vetenskapliga diskussionen inom de områden som berör institutets verksamhet och bedriva forskning i syfte att utveckla analys- och prognosmetoder,

8.underhålla och utveckla metoder och modeller så att kvaliteten på prognoser, kalkyler och analyser förbättras,

9.bistå Regeringskansliet (Finansdepartementet) med utfalls- och prognosdata för Regeringskansliets makroekonomiska verksamhet, med prognosmodeller och med miljöekonomiska analyser,

10.framställa rapporter om de samhällsekonomiska förutsätt- ningarna för lönebildningen,

1Senaste lydelse 2013:1012.

SOU 2024:76

Författningsförslag

11.framställa en årlig rapport om miljöpolitikens samhällsekonom- iska aspekter,

12.framställa månatlig statistik om svenska företags och hushålls syn på ekonomin,

13.varje månad upprätta och publicera en indikator som samman- fattar företagens och hushållens syn på ekonomin,

14.bistå Regeringskansliet (Finansdepartementet) vid bedömning av om kriterierna enligt 5 § andra stycket lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete är uppfyllda,

15.i samråd med sådana myndigheter och sammanslutningar som arbetar inom närliggande områden verka för att statistiskt material av betydelse för studiet av den ekonomiska utvecklingen samlas in och be- arbetas,

16. ansvara för officiell statistik	16. ansvara för officiell statistik
enligt förordningen (2001:100) om	enligt förordningen (2001:100) om
den officiella statistiken, och	den officiella statistiken,
17. inom sitt verksamhetsom-	17. inom sitt verksamhetsom-
råde utföra uppdrag samt tillhanda-	råde utföra uppdrag samt tillhanda-
hålla varor och tjänster.	hålla varor och tjänster, och
	18. ta fram analysunderlag som
	Finanspolitiska rådet behöver för att
	bedöma regeringens prognoser över
	den makroekonomiska utveck-
	lingen.

Denna förordning träder i kraft den 31 december 2025.

2 Kommitténs uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 30 november 2023 att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdraget att se över överskotts- målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2023:162).

Kommittén ska bl.a.

•analysera vilka konsekvenser olika nivåer på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande har för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar samt andra sam- hällsutmaningar,

•bedöma om det finns anledning att ändra nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och i så fall föreslå en ny nivå, och

•bedöma om det finanspolitiska ramverket behöver anpassas för att möjliggöra en effektivare stabiliseringspolitik och ett bättre samspel mellan finanspolitiken och penningpolitiken.

Regeringen beslutade den 28 juni om ett tilläggsdirektiv (Dir. 2024:62) där kommittén fick i uppdrag att analysera och ta ställning till hur det svenska finanspolitiska ramverket behöver anpassas för att uppfylla kraven i EU:s ändringsdirektiv (EU) 2024/1265, och lämna förslag på åtgärder som behövs för att genomföra ändringsdirektivet.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2024:76

2.2Utredningsarbetet

Kommittén, som inledde sitt arbete i januari 2024, har sammanträtt vid 10 tillfällen. Arbetet har bedrivits i samråd med en sakkunnigkrets, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter.

Kommittén har beställt ett beräkningsunderlag från Konjunktur- institutet som innehåller konsekvensberäkningar för olika alternativa saldomål.1

2.3Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 10 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. I detta kapitel (kapitel 2) behandlas vårt uppdrag. Kapitel 3 innehåller en beskrivning av det finanspolitiska ramverket. I kapitel 4 redovisas den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000. Kapitel 5 innehåller en redogörelse av saldomålets roll i det finanspoli- tiska ramverket. I kapitel 6 redovisas principer för stabiliseringspoli- tiken. Kapitel 7 innehåller konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå. I kapitel 8 återfinns våra bedömningar avseende förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet. I betänkandets två sista kapitel (9 och 10) behandlas frågor om konse- kvenserna av våra förslag, ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt författningskommentarer.

1Konjunkturinstitutet (2024).

3 Det finanspolitiska ramverket

Finanspolitiken regleras både av EU:s regler för ekonomisk styrning och genom det nationella finanspolitiska ramverket. De ramar som sätts

iEU:s ekonomiska styrning definieras av stabilitets- och tillväxt- paktens referensvärden om underskott och skuld, som Sverige i egen- skap av medlem i EU är bunden av.

Det nationella ramverket består av övergripande finanspolitiska mål och restriktioner, samt en stram och fokuserad statlig budgetprocess. Det övergripande målet är ett mål för det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen, överskottsmålet. Därtill finns ett tak för statens och ålderspensionssystemets utgifter, samt ett krav på att kommuner och regioner ska budgetera för ett resultat i balans. Till ram- verket räknas även ett riktmärke för den offentliga förvaltningens kon- soliderade bruttoskuld, det s.k. skuldankaret, samt extern uppföljning och granskning av oberoende finanspolitiska institutioner.

I kapitlet beskrivs det nuvarande finanspolitiska ramverket på natio- nell nivå och EU-nivå.

3.1Det nationella finanspolitiska ramverket

Det finanspolitiska ramverket syftar till att finanspolitiska beslut fattas på ett ordnat och förutsägbart sätt som bidrar till att nå ett antal över- gripande mål. De mål som brukar anges är:

•Att de offentliga finanserna är hållbara på lång sikt. Finanspoliti- ken ska utformas så att den offentliga skulden inte ökar på ett okon- trollerat sätt.

•Samhällsekonomisk effektivitet. Förutsägbarhet och ett jämnt skatteuttag minskar osäkerhet och skapar förutsättningar för en väl- fungerande samhällsekonomi.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

•En jämn fördelning av inkomster och andra resurser mellan generationer. Offentligfinansiell stabilitet ökar förutsättningarna att beakta intertemporala fördelningsaspekter i beslutsfattandet.

•Utrymme att möta större konjunkturnedgångar med aktiva åt- gärder. Ett starkt finansiellt utgångsläge ger möjligheten att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik i djupa lågkonjunkturer utan att det leder till en oroande skuldutveckling.

•Att upprätthålla marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden. Striktare regler i det nationella finanspolitiska ram- verket än i stabilitets- och tillväxtpakten har bidragit till att Sverige aldrig har varit föremål för ett förfarande om allt för stort under- skott.

Begreppen ”offentlig sektor”, ”offentlig förvaltning”, ”överskottsmål” och ”saldomål”

I samband med att Statistiska centralbyrån (SCB) anpassade redovis- ningen i nationalräkenskaperna till ENS2010 ändrades benämningen offentlig sektor till offentlig förvaltning.1 Trots att ändringen genom- fördes redan 2014 har benämningen ”offentlig sektor” fortsatt används i definitionen av överskottsmålet i budgetlagen och i de ekonomiska propositionerna. I betänkandet används begreppet ”överskottsmål” för att beteckna de mål för det finansiella sparandet som har styrt finans- politiken från att det infördes i slutet av 1990-talet till och med 2026, medan den mer generella beteckningen ”saldomål” används i diskus- sionen av det mål som kommer att gälla från och med 2027, se förslag i kapitel 8. Båda målbegreppen avser den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Se avsnittet med definitioner för mer om olika begrepp, samt kapitel 1 och 7 för förslag om ändring av budgetlagen.

3.1.1Överskottsmålet för den offentliga sektorn

Dagens överskottsmål är formulerat som att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.2 Vilken nivå överskottsmålet ska

1SCB (2014).

2Prop. 2017/18:1.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

ha, regleras inte i budgetlagen. Lagen anger endast att regeringen ska lämna förslag till riksdagen om ett mål för den offentliga sektorns finan- siella sparande.3 Av författningskommentaren framgår att uttrycket ”överskottsmål” saknar normativ innebörd och benämningen utesluter därför inte att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i balans eller visa ett mindre underskott.4 Vidare framgår att målet ska avse hela den offentliga sektorn, dvs. staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. I moti- veringen står det att målet ska ha en styrande roll för finanspolitiken, och att det därför bör omfatta alla sektorer som kan påverka finans- politikens långsiktiga hållbarhet.

Överskottsmålet fungerar som ett riktmärke för det genomsnittliga finansiella sparandet i den offentliga sektorn och följs i ett framåtblick- ande perspektiv upp med det strukturella sparandet i den offentliga sektorn. Det finansiella sparandet ett enskilt år påverkas av konjunk- turläget. I en högkonjunktur tenderar de offentliga inkomsterna och därmed det finansiella sparandet att förstärkas, för att sedan försvagas i en lågkonjunktur. Sparandet kan också påverkas av engångseffekter, dvs. inkomster eller utgifter som är av engångskaraktär och som inte återkommer senare år. För att få en indikator på hur det finansiella sparandet ligger till relativt överskottsmålet när hänsyn tas till de faktorerna beräknas därför ett underliggande strukturellt sparande. Om det strukturella sparandet bedöms vara högre än vad överskotts- målet anger finns ett utrymme för nya ofinansierade utgifter eller inkomstsänkningar, och om det ligger under indikerar det ett bespar- ingsbehov (se kapitel 8 för en diskussion om budgetutrymmet). Över- skottsmålet är inte en begränsning av det offentliga åtagandet i sig. Regeringen kan alltid lägga fram förslag som ökar de offentliga ut- gifterna om det finansieras genom åtgärder som ökar inkomsterna.

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa för riksdagen hur överskottsmålet efterlevs vid minst två tillfällen per år, och ska vid en bedömd målavvikelse redogöra för hur en återgång till målet ska ske.5 Därutöver ska regeringen säkerställa att den förda politiken utvärde- ras i förhållande till målet.

32 kap. 1 §, budgetlagen (SFS 2011:203).

4Prop. 2009/10:100, s. 94.

52 kap. 1a§, budgetlagen (SFS 2011:203).

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

3.1.2Ett ankare för den konsoliderade bruttoskulden

Ett viktigt syfte med det finanspolitiska ramverket är att förhindra underskott som leder till skulduppbyggnad och en försvagad finans- iell ställning i den offentliga sektorn. Finanspolitisk hållbarhet och ut- rymmet för en aktiv stabiliseringspolitik är snarare relaterat till skuld- kvotens nivå och utveckling, än till över- eller underskott ett enskilt år. Av det skälet är relationen mellan överskottsmålet och den offentliga skuldsättningen viktig. Även om överskottsmålet är mer lämpat som ett operativt mål i budgetprocessen spelar inte minst den offentliga bruttoskulden en central roll i värderingar av finanspolitiken. Mot den bakgrunden kompletterades det finanspolitiska ramverket 2019 med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld, den s.k. Maastrichtskulden. Nivån på skuldankaret, dvs. den önskvärda kvoten för den konsoliderade bruttoskulden, är 35 procent av BNP vilket bedömdes vara förenligt med ett överskottsmål om en tredjedels procent av BNP.

I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen årligen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling. Om den avviker från skuldankaret med mer än fem procentenheter av BNP ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vår- propositionen. Det gäller en avvikelse uppåt eller nedåt enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognos- erna för det innevarande året eller budgetåret i den ekonomiska vår- propositionen. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den. Riksdagens finans- utskott kan vid sin behandling av skrivelsen besluta om en offentlig utfrågning av finansministern om skuldsituationen. Även Finanspoli- tiska rådet har till uppgift att följa den konsoliderade bruttoskuldens utveckling i förhållande till skuldankaret, och analyserar vilka faktorer som förklarar avvikelser.

3.1.3Utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet

Utgiftstaket sätter en övre gräns för statens och ålderspensionssystem- ets utgifter och bestäms i nominella termer tre år innan budgetåret inleds. Utgiftstaket är budgetprocessens övergripande restriktion i termer av totala utgifter, och regeringens primära verktyg för att säker- ställa att överskottsmålet nås. Utgiftstaket tydliggör behovet av priori-

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

teringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar samtidigt risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter.

Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna ett förslag till utgiftstak som avser det tredje tillkommande året.6 Riksdagen fastställer utgiftstaket i sitt beslut om budgetramen, det s.k. rambeslutet. Då det förutsätts att utgiftstaket redan har beslutats för det första och andra tillkommande året, säkerställs därmed att det alltid finns ett treårigt perspektiv i budgetförslaget. Om det uppstår en risk för att ett beslutat utgiftstak överskrids är regeringen skyldig att vidta åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.7

Budgetlagen reglerar inte vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta. Det har däremot i princip omfattat samma utgifter sedan det infördes. Enligt en etablerad praxis utgör de takbegränsade utgifterna av stats- budgetens alla 27 utgiftsområden, utom utgiftsområde 26 Statsskulds- räntor m.m. Även ålderspensionssystemets utgifter omfattas av utgifts- taket. Att statsskuldsräntorna inte ingår förklaras med att riksdag och regering endast i begränsad omfattning kan påverka de på kort sikt, samt att staten måste kunna fullgöra sina åtaganden även om det in- träffar ränte- eller valutakursjusteringar som påverkar statens ränte- betalningar.

Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna ut- görs av budgeteringsmarginalen. Den ska främst fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutvecklingen. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål, men budgeteringsmarginalen kan stegvis tas i anspråk för utgiftsrefor- mer och andra utgifter som inte är en följd av konjunkturutvecklingen i takt med att behovet av säkerhetsmarginal minskar.8 Det gäller under förutsättning att de förändrade utgifterna är förenliga med överskotts- målet.

62 kap. 2§, budgetlagen (SFS 2011:203).

72 kap. 4§, budgetlagen (SFS 2011:203).

8Skr. 2017/18:207, s. 20.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

Normalt ska de utgiftstak riksdagen har beslutat inte ändras annat än för tekniska justeringar.9 Beslutade utgiftstak har däremot vid ett par tillfällen ändrats av riksdagen (både uppåt och nedåt) och därmed ändrat finanspolitikens inriktning. T.ex. reviderades utgiftstaket under covid-19 pandemin för att rymma finansiering av temporära finansiella stöd. I avsnitt 5.1 finns en närmare redogörelse för sambandet mellan utgiftstaket och överskottsmålet.

3.1.4Det kommunala balanskravet

Varje enskild kommun och region ska enligt kommunallagen upprätta en budget där kostnader inte överskrider intäkter.10 Om resultatet i efterhand blir negativt ska det regleras under de närmast följande tre åren. Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunallagen ställer också krav på god ekonomisk hushållning, som är överordnat det kommunala balanskravet.11 Kravet på god ekonomisk hushållning inne- bär att varje kommun och region ansvarar för att ha en långsiktigt håll- bar ekonomi.

Definitionen av god ekonomisk hushållning skiljer sig åt mellan en- skilda kommuner och regioner. En definition som ofta används är att resultatet ska uppgå till två procent av kommunens totala skatteintäkter och generella statsbidrag. Om resultatet i en kommun eller region ändå blir negativt måste det kompenseras med överskott inom tre år, om det inte föreligger synnerliga skäl. Då kan en kommun eller en region besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Det finns även en möjlighet för kommuner och regioner att använda sig av resultatreserver. De möjliggör att överskott kan sparas i goda tider för att senare användas i sämre tider och därmed uppnå en god eko- nomisk hushållning.

Det kommunala balanskravet stödjer, enligt beskrivning i ramverks- skrivelsen, överskottsmålet genom att välskötta finanser i kommuner

9Från det att nivån på utgiftstaket fastställts tre år i förväg, fram till dess att året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma. Under en så lång period sker emellertid normalt budgetmässiga ändringar av olika slag som ändrar de takbegränsade utgif- terna, men som inte motsvaras av ett i sak ändrat offentligt åtagande. Omvänt kan ändringar genom- föras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegrän- sade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen justeras beslutade taknivåer så att budgetändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar.

1011 kap. 5 § kommunallagen (SFS 2017:725).

1111 kap. 1 § kommunallagen (SFS 2017:725).

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

och regioner bidrar till att nå överskottsmålet.12 I avsnitt 5.1 redogörs närmare för sambandet mellan balanskravet och överskottsmålet.

3.1.5Den statliga budgetprocessen

Den statliga budgetprocessen utgår från ett uppifrån- och ned per- spektiv där olika utgifter ställs mot varandra och prövas mot ett på för- hand fastställt ekonomiskt utrymme utifrån överskottsmålet och ut- giftstaket.

Budgetprocessen kan delas in i tre faser som omfattar beredning, beslut och genomförande. Av de är riksdagen ansvarig för beslut om utgiftsområden och anslag, medan regeringen är ansvarig för bered- ning av budgetförslaget, genomförande av riksdagens beslut, vilket in- kluderar beslut om den närmare verksamheten. Det går också att tala om en fjärde fas i form av utvärdering och kontroll av resultaten.

Regeringen ska varje år senast den 20 september (senare vid valår) lämna en fullständig budgetproposition till riksdagen. Endast om det finns synnerliga skäl får en annan proposition som påverkar statens inkomster eller utgifter det följande året lämnas efter budgetpropositio- nen.13 Begränsningen är till för att minimera antalet budgetpåverkande förslag som presenteras vid sidan av förslagen i budgetpropositionen och ska säkerställa ett helhetsperspektiv. Överlämnandet av budget- propositionen är slutpunkten på regeringens beredning av budgetför- slaget, som pågått sedan årets början.

Senast den 15 april ska regeringen lämna en ekonomisk vårpropo- sition med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. I anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropo- sitionen lämnar regeringen även propositioner med förslag till änd- ringar i innevarande års budget. Riksdagens beslutsordning för bud- geten, rambeslutsprocessen, är indelad i två steg.14 I det första steget fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet. Beslutet omfattar utgiftsramarna och beräkningen av inkomsterna på statens budget. I det första steget ingår också en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov och beslut om budgetpolitiska mål. Be- slutet i första steget sätter upp tydliga restriktioner för den fortsatta processen. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten får inte fattas

12Skr. 2017/18:207, s. 21.

139 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen (SFS 2014:801).

1411 kap. 18 § riksdagsordningen (SFS 2014:801).

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

före beslutet om utgiftsramar i rambeslutsprocessens första steg. Finansutskottet är beredande utskott för det första steget i ram - beslutsprocessen.

I andra steget beslutas de enskilda anslagen inom respektive utgifts- område för vart och ett av de 27 utgiftsområdena (sammanlagt 27 be- slut). I beslutet i andra steget får ramen för respektive utgiftsområde, som är beslutad i första steget, inte överskridas. Omprioriteringar mel- lan anslagen inom utgiftsområdet är däremot tillåtet.

Rambeslutsprocessen innebär att man främjar ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetförslag. Beslutsproces- sen kännetecknas av att jämförbara budgetförslag ställs mot varandra, där varje riksdagspartis förslag representerar en helhetssyn på budget- politiken. En sådan process innebär att det går att undvika växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor som riskerar att försvaga statens budget.

När riksdagens budgetbehandling avslutats ska regeringen verkställa och genomföra riksdagens beslut om budgeten. Den viktigaste delen handlar om att utfärda regleringsbrev till myndigheter under reger- ingen. Andra grundläggande åtgärder är bl.a. att lagbeslut fullföljs med utfärdanden och att bemyndiganden tas i anspråk. Efter det att budget- året avslutats ingår kontroll och utvärdering av resultaten som en fjärde fas i budgetprocessen. Regeringen ska senast den 15 april året efter budgetåret lämna en skrivelse med årsredovisning för staten till Riks- dagen. Genom finansiell revision genomför Riksrevisionen gransk- ning av årsredovisningen. Riksrevisionens revisionsberättelse över granskningen som delges regeringen överlämnas också till riksdagen.

3.2Nuvarande ordning för uppföljningen och utvärderingen av finanspolitiken

3.2.1Budgetlagens krav på regeringens uppföljning

Regeringen är skyldig att vid minst två tillfällen per år till riksdagen redovisa om och hur överskottsmålet efterlevs.15 Regeringen ska då beakta effekterna av beslutade och, för riksdagen presenterade budget- politiska åtgärder.

152 kap. 1a § budgetlagen (SFS 2011:203).

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

För att öka tydligheten i uppföljningen av överskottsmålet gjordes 2014 ändringar i budgetlagen.16 I förarbetena framhålls att det krävs en transparent uppföljning för att systemet med överskottsmål ska fun- gera väl.17 En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av om målet nås i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv, med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade finanspoli- tiken. Det är i en sådan uppföljning viktigt att effekterna av den aktuella finanspolitiken redovisas och att orsakerna till avvikelser från över- skottsmålet förklaras tydligt. Beräkningen av budgeteffekter visar vilket budgetutrymme som finns i ett medelfristigt perspektiv. Regeringen ska även i budgetpropositionen lämna förslag till preliminära inkomst- beräkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret.

Att budgeteffekterna tillmäts betydande vikt avspeglas i att budge- teringen med nödvändighet tar sin utgångspunkt i budgeten för före- gående år, och i utgifterna och inkomsterna vid en oförändrad politik. Trots att budgeten vid varje tillfälle täcker alla inkomster och utgifter fattas besluten normalt med förhållandevis små årliga ändringar.

Regeringen måste utvärdera hur de budgetpolitiska målen uppfylls

Regeringen är skyldig att se till att det utförs regelbundna utvärder- ingar av hur de budgetpolitiska målen efterlevs.18 Regeringen kan upp- fylla sin skyldighet genom att ge myndigheter, exempelvis Finans- politiska rådet, i uppgift att genomföra en sådan utvärdering. Därför har rådet i uppgift att utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling.19 En väl fungerande extern och oberoende utvärdering av finanspolitiken i förhållande till de finanspolitiska målen utgör enligt lagens förarbeten ett stöd för stabila offentliga finanser.20 Genom en kvalificerad analys av finanspolitiken, och specifikt av hur de finans- politiska målen nås, bidrar myndigheter som Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen till ökad kunskap om finanspolitiska frågor. Det ökar kraven på regeringen att uppfylla de av riksdagen beslutade målen. Den externa övervakningen ökar transparensen och bidrar till att det

16Prop. 2013/14:173.

17SOU 2013:73, s. 109.

182 kap. 5 § budgetlagen (SFS 2011:203).

197§ förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

20Prop. 2013/14:173, s. 24.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

är förenat med politiska kostnader för regeringen att inte klara de be- slutade finanspolitiska målen.21

Regeringen ska presentera en plan för en återgång till överskottsmålet vid en målavvikelse

Det finns ett formellt krav på regeringen att vidta åtgärder om det finns risk för att statens utgiftstak överskrids. I budgetlagen finns ett motsvarande krav för överskottsmålet. Av budgetlagen framgår att regeringen ska redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske, när den bedömer att en avvikelse från målet uppstått.22 Eftersom en sådan bedömning är förenad med osäkerhet bör enligt lagens för- arbeten en tydlig indikation på en målavvikelse föreligga för att reger- ingens skyldighet ska gälla. Planen för hur en målavvikelse ska hanteras bör ha ett medelfristigt perspektiv och ange hur riskerna kring mål- avvikelsen ska hanteras. Någon precisering av hur avvikelsen ska mätas anges inte i budgetlagen. Vidare säger förarbetena att en avvikelse ska korrigeras efter en samlad bedömning av stabilitets-, fördelnings- och strukturpolitiska faktorer. Budgetutrymmet för det kommande året är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att nivån för målet ska efterlevas.

Väsentliga skillnader mellan statens budget och dess utfall ska förklaras

Regeringens ska noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upp- låning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp.23 I budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen ska väsentliga skillnader mellan statens budget och dess utfall förklaras. Uppföljningen syftar till att ge regering och riksdag underlag för nöd- vändiga beslut för att motverka en oförutsedd och ogynnsam utveck- ling av statsfinanserna.24

21Prop. 2013/14:173, s. 31.

222 kap. 1a § budgetlagen (SFS 2011:203).

239 kap. 1 § budgetlagen (SFS 2011:203).

24Prop. 1995/96:220, s. 108.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

3.2.2Uppföljningen av skuldankaret

Skuldankaret är fastställt som ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, på medellång sikt. Skuldankaret är bestämt till 35 procent av BNP under perioden 2019–2027. I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen årligen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling. Om skuld- kvoten avviker från skuldankaret med mer än fem procent av BNP ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen samtidigt som den eko- nomiska vårpropositionen lämnas. Avvikelsen beräknas utifrån ut- fallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt pro- gnoserna för det innevarande året eller budgetåret i den ekonomiska vårpropositionen, I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den. En sådan skrivelse behandlas i finansutskottet, som kan besluta om en offent- lig utfrågning av finansministern om skuldsituationen.

3.2.3Årsredovisningen för staten

Årsredovisningens innehåll regleras i budgetlagen.25 Där framgår bl.a. att årsredovisningen ska innehålla en uppföljning av övergripande bud- getpolitiska mål (överskottsmålet och utgiftstaket), utfallet på stats- budgetens inkomster, utgifter och lånebehov, samt en redovisning av hur statsskulden utvecklats.

Uppföljningen av överskottsmålet i årsredovisningen för staten är bakåtblickande medan den uppföljning som görs i den ekonomiska vår- propositionen och i budgetpropositionen är framåtblickande. Upp- följningen i årsredovisningen för staten är en utvärdering av hur väl målet har nåtts, medan den framåtblickande uppföljningen i de eko- nomiska propositionerna är ett underlag för utformningen av kom- mande års finanspolitik.26

Finansutskottet behandlar regeringens skrivelse med årsredovis- ning för staten tillsammans med Riksrevisionens revisionsberättelse. Finansutskottet har i flera betänkanden understrukit att årsredovis- ningen för staten är ett viktigt komplement till budgetpropositionen

2510 kap. 6 § budgetlagen (SFS 2011:203).

26Bet. 2009/10:KU39, s. 42.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

som ger riksdagen en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut riksdagen fattat om statens budget.27

3.2.4Återkommande översyn av saldomålet

I nationalräkenskaperna definieras överskottsmålet som ett mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande.28 Det finansiella sparan- det är den del av den offentliga förvaltningens disponibla brutto- inkomst som inte konsumeras eller används för bruttoinvesteringar, dvs. totala inkomster minus totala utgifter. Det är därmed det belopp som är tillgängligt för att finansiera andra sektorers utgifter vid ett överskott, eller det belopp som måste lånas från andra sektorer vid ett underskott. Regeringen ska enligt budgetlagen lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande till riksdagen, och vid en bedömd avvikelse från målet redogöra för hur en återgång till målet ska ske.

Ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare, men ses över varannan mandatperiod. Ordningen upprättades i samband med 2016 års översyn av överskottsmålet och nämns även i regeringens skrivelse till riksdagen om det finanspolitiska ramverket.29 För att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie riksdagsval bör översynen göras under den andra mandatperioden efter det att ett tidigare beslut om ett överskottsmål fattats. Ett överskottsmål för de offentliga finanserna ska vara stabilt över längre tidsperioder. Det utesluter inte att målet ska kunna omprövas vid ändrade bedömningar av exempelvis skuldutvecklingen eller behovet av säkerhetsmargina- ler i finanspolitiken. Det kan exempelvis röra sig om ny information om den demografiska utvecklingen, eller att tidigare bedömningar änd- rats av vilken skuldutveckling som är förenlig med en given nivå på överskottsmålet. Osäkerheten i bedömningen av ekonomins tillväxt- takt och hur sparandet kommer att utvecklas i kommuner och ålders- pensionssystemet, m.m. är stor. Ett annat motiv till att återkommande se över ramverket är ändrade politiska prioriteringar.

Även bedömningen av vad som är en önskvärd skuldkvot kan ändras med anledning av faktorer som den demografiska utvecklingen eller en ny syn på behovet av säkerhetsmarginaler. Skuldankaret är en indi-

27Se t.ex. bet. 2015/16:FiU12, s. 12–13.

28Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 549/2013), indikator S13.

29SOU 2016:67, s. 272; skr. 2017/18:207, s. 3.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

kator på den skuldkvot som eftersträvas med det valda saldomålet. Skuldens utveckling är osäker och beror på flera andra faktorer än det finansiella sparandet. Därför omprövas även skuldankarets nivå vid översynen varannan mandatperiod.

För att undvika att revideringar av målnivån sker på ett sätt som minskar målets trovärdighet är det viktigt att de genomförs på ett förut- sägbart sätt. Dessutom ska ett brett politiskt stöd för eventuella änd- ringar eftersträvas.

Tidplanen för beredning och revidering sträcker sig över flera år

Översynen varannan mandatperiod följer en fastlagd tidplan som syftar till att en eventuellt reviderad målnivå ska träda i kraft det första året efter ett ordinarie riksdagsval. Beredningen av en ändring är tids- krävande, vilket gör att tidplanen för översynen sträcker sig över flera år. I figur 3.1 redovisas tidplanen för en översyn och en revidering av målnivån. Om en ändring av det finanspolitiska ramverket ska träda i kraft den 1 januari år t måste en parlamentarisk kommitté tillsättas redan tre år före det datumet, under hösten år t-4. Det är då reger- ingen senast behöver besluta om direktiv till kommittén som ska analysera behovet av ändringar och förordnanden av ordförande och utredningssekreterare. Kommitténs arbete, med deltagare från samtliga riksdagspartier, sträcker sig vanligtvis över ett år för att kunna lämna ett slutbetänkande tidigast under hösten år t-3.

Kommitténs förslag ska remissbehandlas för att regeringen ska ha ett underlag för att avisera sin syn på eventuella ändringar av det finans- politiska ramverket i vårpropositionen år t-2. Budgetpropositionen för år t-1, som lämnas till riksdagen under hösten år t-2, innehåller sedan förslag på eventuella ändringar. Eventuella ändringsförslag av regeringen beslutas av riksdagen under hösten. Det för att det ska vara tydligt vilken målnivå som gäller för år t redan ett år före, eftersom finanspolitiken för år t bestäms i vårproposition år t-1 respektive bud- getpropositionen för år t. Under hösten år t-1 är det också riksdagsval.

Figur 3.1 Tidplan för översynen av målnivån

Anm. BP avser budgetpropositionen. VÅP den ekonomiska vårpropositionen. Eftersom den här översynen även omfattar implementeri ngen av ett EU-direktiv kan ramverksskrivelsen behövas lämnas tidigare än vad som anges i figuren.

Källa: Egen illustration.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

3.3Ramverksskrivelsen som bedömningsnorm

Regeringens skrivelse till riksdagen om det finanspolitiska ramverket (ramverksskrivelsen) från 2018 beskriver det finanspolitiska ram- verket.1 Skrivelsen innehåller bl.a. principer för uppföljning av mål- nivån. Principerna är kopplade till målavvikelsernas storlek och kon- junkturläget, men förtydligar även på vilket sätt EU:s krav och regler för hur nationella budgetramverket ska hanteras. Vid behandlingen i riksdagen av skrivelsen ställde sig en bred majoritet bakom denna. När regeringen lämnar en ny skrivelse till riksdagen utgör den regeringens aktuella bedömningar och tillämpning av det finanspolitiska ramverket.

För att skapa stabilitet och förtroende kring det finanspolitiska ram- verket är det av vikt med en bred parlamentarisk förankring bakom regeringens bedömningar och slutsatser i ramverksskrivelsen. När bred enighet råder, minskar osäkerheten kring hur finanspolitiken kommer att utformas. Det är särskilt viktigt när det gäller hanteringen av de prin- ciper och regler som styr den nationella budgetpolitiken i relation till EU:s krav. Dessutom ger det en stabil grund för de regelbundna över- synerna av målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande, vilket säkerställer att finanspolitiken kan anpassas effektivt till ändrade ekonomiska förhållanden utan att äventyra målen för den offentliga ekonomin.

Ändringar av målnivån, dess uppföljning och andra typer av kon- kretiseringar av det finanspolitiska ramverket bör avspeglas i en ny ramverksskrivelse som därmed gäller tills vidare. Den ska innehålla en definition av en målavvikelse tillsammans med en redovisning av vilka faktorer som ingår vid en bedömning av om en avvikelse kan anses motiverad, och göra det tydligt hur en återgång till målet ska gå till. På så sätt är skrivelsen en bedömningsnorm (eng. code of conduct) ut- ifrån vilken riksdag och myndigheter som Finanspolitiska rådet, Riks- revisionen, Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket och andra som t.ex. Europeiska kommissionen, kan granska finanspolitiken.

I senaste ramverksskrivelsen anges att även om syftet med det finans- politiska ramverket är att vara en övergripande styråra för politiken kan sättet att bedriva finanspolitik behöva utvecklas i takt med nya erfaren- heter och att politiken får nya förutsättningar.2 Det understryker

1Skr. 2010/11:79; skr. 2017/18:207.

2Skr. 2017/18:207, s. 7.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

betydelsen av att regeringen lämnar en ny skrivelse efter varje över- syn av överskottsmålet.

3.3.1Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av överskottsmålet

Finanspolitiska rådet är en myndighet under regeringen som bildades den 1 augusti 2007. Myndigheten har formen av en enrådighetsmyn- dighet med en kanslichef som myndighetschef. I myndigheten finns ett särskilt råd som i myndighetens instruktion benämns ”rådet”.3 Rådet ska bestå av sex ledamöter som bistås av ett kansli med fem heltidsanställda medarbetare som utgör själva myndigheten. Enligt Finanspolitiska rådets instruktion utser regeringen ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter baserat på förslag från rådets val- beredning. Processen är utformad för att kunna uppfylla kravet på transparens och för att säkerställa att ledamöterna har lämplig erfaren- het och kompetens. Enligt rådets instruktion ska ledamöter ha ”hög vetenskaplig kompetens inom ämnesområdet ekonomi och praktisk erfarenhet av ekonomisk-politiskt arbete”. Förordnanden beslutas för högst sex år för ordföranden och tre år för övriga ledamöter.

Det särskilda rådet i Finanspolitiska rådet verkar under principen om funktionellt oberoende. Det innebär att rådet har fullständig frihet att utföra sina uppgifter, såsom att granska och utvärdera regeringens finanspolitik, utan inblandning från regeringen eller andra politiska aktörer. Genom det funktionella oberoendet säkerställs att rådets ana- lyser och bedömningar är objektiva och sakliga, vilket i sin tur bidrar till en mer välinformerad och transparent debatt om den ekonomiska politiken.

Finanspolitiska rådet har ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det finanspolitiska ramverket. Syftet är att öka transparensen kring reger- ingens beräkningar och politikens finanspolitiska konsekvenser. Rådet har i uppgift att årligen bedöma om det föreligger en avvikelse från över- skottsmålet.4 Om rådet menar att en tydlig avvikelse föreligger analys- erar det regeringens skäl för avvikelsen samt överväger och redogör för i vilken takt en återgång till målet bör ske. Rådets uppgift är att göra en välgrundad samlad bedömning av relevanta omständigheter utifrån de

34 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

46 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

principer för uppföljning av överskottsmålet som riksdagen och reger- ingen har ställt sig bakom.5

Rådet granskar finanspolitiken med utgångspunkt i både den ekono- miska vårpropositionen och budgetpropositionen. En av dess centrala uppgifter är att bedöma om finanspolitiken överensstämmer med en långsiktigt hållbar finanspolitik och de budgetpolitiska målen. Dess- utom utvärderar rådet hur lämplig finanspolitikens inriktning är i för- hållande till konjunkturutvecklingen.

Utöver det ska rådet utvärdera regeringens prognoser för ekono- mins utveckling och dess redovisning till riksdagen av de offentliga finan- serna samt kostnader för nya reformer. Utvärderingen bygger också på både den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, och sker enligt de krav som ställs på medlemsstaternas budgetramverk.6

I regeringens ramverksskrivelse anges att det regelbundet ska göras externa utvärderingar av Finanspolitiska rådet. Även om inriktningen för utvärderingarna kan variera bör en bedömning av rådets granskning av hur de budgetpolitiska målen inom det finanspolitiska ramverket uppfylls alltid ingå. En sådan utvärdering har hittills inte genomförts.

Rådet ska även verka för en ökad offentlig diskussion och offent- ligt kommunicera sina bedömningar utan onödigt dröjsmål.7 Riks- dagens finansutskott kallar finansministern varje år i maj till en utfråg- ning med anledning av Finanspolitiska rådets rapport. Utfrågningen fokuserar på det finanspolitiska ramverket, i enlighet med de krav som specificeras i ramverksskrivelsen.

3.3.2Riksrevisionen

Riksrevisionen är en självständig myndighet under riksdagen vars huvudsakliga uppgift är att granska statens ekonomi och effektiviteten i statlig verksamhet. Myndigheten bildades 2003 i samband med att Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket slogs samman.

Riksrevisionen lämnar granskningsrapporter över effektivitetsrevi- sionen till riksdagen.8 Riksrevisorn har en lagstadgad rätt att själv avgöra vad som ska granskas, hur det ska granskas och vilka slutsatser som ska

5Prop. 2016/17:100; skr 2017/18:207, s. 13.

67§ förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

7Skr. 2017/18:207; 9 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet, s. 23.

89 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (SFS 2002:1022).

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

dras.9 Myndigheten har återkommande granskat regeringens tillämp- ning av det finanspolitiska ramverket. Granskningen har gjorts genom att analysera regeringens ekonomiska propositioner och andra relevanta dokument. Resultatet redovisas i granskningsrapporter som innehåller slutsatser och rekommendationer till regeringen.10 Genom att lämna granskningsrapporter till riksdag och regeringen säkerställer Riksrevisionen öppenhet och transparens i den statliga ekonomiska för- valtningen.

3.3.3Andra myndigheters granskning

Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket ska enligt sina in- struktioner publicera bedömningar av den offentliga sektorns finanser och förhållandet till det finanspolitiska ramverkets mål och restrik- tioner.11 Konjunkturinstitutet ska även publicera en årlig bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar och de prognosjämförelser som myndigheten gör löpande.

3.4Den ekonomiska styrningen i EU

Som medlem i EU är Sverige bunden av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Stabilitets- och tillväxtpakten utgörs sedan 1997 av en förebygg- ande och en korrigerande del.12

De har som syfte att verka för att undvika att medlemsstater över- skrider de i EUF-fördraget sedan 1992 fastställda referensvärden som reglerar underskott och skuldkvot. Underskottskriteriet anger att underskottet i finansiellt sparande inte får överstiga 3 procent av BNP.13 Skuldkriteriet föreskriver att den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte får överstiga 60 procent av BNP, eller bör minska mot det värde i lämplig takt. Sverige är en av två medlemsstater i EU som aldrig har varit föremål för ett förfar- ande om allt för stort underskott. Sverige har inte heller varit föremål

913 kap, 8 § regeringsformen (SFS 1974:152).

10Riksrevisionen (2023).

111 § förordning (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet; 2 § förordning (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

12Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 2024/1263); rådets förordning ([EU] 1467/97).

13Artikel 1, protokoll 12 till Fördraget om Europeiska unionen.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

för något anpassningsförfarande i den förebyggande delen. Våren 2024 avslutades förhandlingarna om översynen av EU:s ekonomiska styrning mellan Europeiska rådet, Europeiska kommissionen och EU- parlamentet.14 Genomförandet i det nationella ramverket diskuteras i kapitel 8.

3.4.1Den finanspolitiska övervakningen i den förebyggande delen

Den europeiska planeringsterminen (terminen) är ett årligt förfarande som syftar till att samordna den ekonomiska politiken, finans-, syssel- sättnings- och socialpolitiken inom EU. Inom ramen för terminen sker en övervakning av kommissionen om hur medlemsstaterna följer EU:s finanspolitiska ramverk. Övervakningen sker främst genom kommis- sionens granskning av de medelfristiga nationella finans- och struktur- politiska planerna (plan) som ska sträcka sig över fyra- eller fem år. Sverige lämnade in sin första plan hösten 2024 och gäller för 2025–2028.

En ny fyra- eller femårig plan ska lämnas till rådet och kommis- sionen senast den 30 april det sista året den föregående planen omfattar. Vid ett regeringsskifte kan en nytillträdd regering lägga fram en revi- derad nationell finans- och strukturpolitisk plan.

En s.k. utgiftsbana för primära nettoutgifter (nettoutgiftsbana) är huvudindikatorn i budgetövervakningen.15 Intuitionen bakom indika- torn är att medlemsstater med höga skuldkvoter ska bedriva en finans- politik där inkomsterna ökar snabbare än utgifterna och skuldkvoten därmed minskar. Nationellt finansierade nettoutgifter definieras som offentliga utgifter minus ränteutgifter. De justeras för diskretionära in- komståtgärder, utgifter för unionens program som helt finansieras av unionens fonder, nationella utgifter som finansieras av unionen, samt automatiska stabilisatorer. Även utgifter av engångskaraktär och andra tillfälliga åtgärder exkluderas. Vilka de är kan bli föremål för diskussion mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Värt att notera är att eftersom utgiftsbanan är ett netto kan ändringar ske både genom att höja eller sänka utgifter eller att höja eller sänka skatter.

I planen ska medlemsstaten även redogöra för reform- och invest- eringsåtaganden över en planeringshorisont på fyra eller fem år, be-

14Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 2024/1263); rådets förordning ([EU] 2024/1264); rådets direktiv ([EU] 2024/1265).

15Artikel 10 Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 2024/1263).

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

roende på mandatperiodens längd. För medlemsstater med skuld- kvoter över 60 procent ska åtagandena dessutom vara förenliga med en gradvis minskning av skuldkvoten, samt leda till en hållbar tillväxt.

Alla medlemsstater ska i sina planer redovisa en utgiftsbana som beaktar de makroekonomiska konsekvenserna av den planerade finans- politiken. Utgiftsbanan är bindande och samtliga medlemsstaters ut- giftsbanor antas i rådet. Däremot vidtas inga åtgärder mot medlems- stater som bryter mot sin utgiftsbana men klarar referensvärdena för underskott och skuldkvot (figur 3.2).

Medlemsstater med för hög skuld eller för stort underskott måste klara kommissionens referensbana för utgifter

Den medlemsstat som inte lever upp till stabilitets och tillväxtpaktens referensvärden måste begränsa sina nettoutgifter till kommissionens referensbana. Den ska vägleda medlemsstaten när den utarbetar sin plan och säkerställa att skuldkvoten följer en nedåtgående trend, eller håller sig på sunda nivåer (figur 3.2). Medlemsstaten har därefter en anpassningsperiod på fyra år för att ställa om till en hållbar finans- politik. Det är möjligt att ansöka om en förlängning av anpassnings- perioden till högst sju år. En sådan förlängning baseras på att med- lemsstaten förbinder sig till att genomföra omfattande strukturrefor- mer eller investeringar som innebär att anpassningen förskjuts.

För en medlemsstat vars offentliga underskott och skuldkvot är lägre än referensvärdena kan kommissionen, om landet så begär, till- handahålla teknisk information om en bana som ser till att under- skottet ligger kvar under tre procent av BNP även på medellång sikt.

Kommissionens referensbana innehåller ett antal säkerhetsmekanismer

För att säkerställa en god skuldutveckling finns två säkerhetsmeka- nismer för kommissionens framtagande av referensbanan. Den första mekanismen innebär att referensbanan sätts så att skuldkvoten minskar med en procent av BNP per år i genomsnitt under anpassningsperio- den om skuldkvoten initialt överstiger 90 procent av BNP. Om skuld- kvoten är mellan 60 och 90 procent av BNP ska den i stället minska med minst 0,5 procent av BNP per år i genomsnitt.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

Den andra säkerhetsmekanismen innebär att det strukturella spar- andet som ligger till grund för referensbanan ska ha en marginal om minst 1,5 till 3 procent av BNP. För att nå marginalen ska det primära strukturella sparandet, dvs. det strukturella sparandet exklusive ränte- betalningar, årligen förbättras med 0,4 procent av BNP.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av stabilitets- och tillväxtpaktens funktionssätt

Anm. Kommissionens referensbana sätts antingen så att skuldkvoten trendmässigt minskar eller det strukturella sparandet stärks (0,4–0,5 procent av BNP per år). Bedömningen mot de fördragsfästa reglerna sker kontinuerligt.

Källa: Egen redovisning.

Kommissionen bedömer och följer upp, rådet godkänner planerna

Kommissionen bedömer och följer upp medlemsstaternas planer. Bedömningen består bl.a. av analys om planen leder till hållbara offentliga finanser, och hur medlemsstaten avser att hantera de ut- maningar som identifierats. Rådet godkänner planen baserat på kom- missionens bedömning. Medlemsstaten ska i sin plan föreslå den styr- ande indikatorn, utgiftsbanan, som kommissionen bedömer och som rådet därefter beslutar. Om kommissionen anser att medlemsstaten inte lever upp till kraven i förordningen kan rådet be medlemsstaten skicka in en reviderad plan. I övrigt finns inga sanktionsförfaranden eller tvingande åtgärder för medlemsstater som lever upp till referens- värdena. Misslyckas en medlemsstat med det, eller om utgiftsbanan inte

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

uppfyller de landspecifika kriterierna, så beslutar rådet i stället att anta kommissionens referensbana.

Genomförandet av planen ska redovisas i årliga framstegsrapporter som medlemsstaten skickar till kommissionen senast den 30 april varje år. I rapporten ska medlemsstaten följa upp genomförandet av de re- former som återges i planen, och redovisa hur utgiftsbanan eller, i före- kommande fall referensbanan, följs.

Kommissionens uppföljning av utgiftsbanan sker genom ett ”kon- trollkonto” för varje medlemsstat. På kontot ackumuleras positiva och negativa avvikelser från nettoutgiftsbanan. Endast medlemsstater som inte klarar referensvärdena för underskott och skuld kan åläggas att vidta åtgärder för att korrigera avvikelser.

3.4.2Den finanspolitiska övervakningen i den korrigerande delen

Den korrigerande delen av pakten syftar till att åtgärda underskott och skuldkvoter som överstiger referensvärdena. Genomförandet av den korrigerande delen förtydligas i en reviderad förordning. Förfarandet vid alltför stora underskott (eng. Excessive Deficit Procedure, EDP) förblir i stort sett oförändrat. Bedömningen baseras på avvikelser från den landspecifika utgiftsbanan som definieras i den förebyggande delen av ramverket.

Vägen till sanktioner i den korrigerande delen har förtydligats. Det gäller framför allt möjligheten att inleda ett förfarande baserat på allt för höga skuldkvoter. Det anses vara fallet om medlemsstaten inte följer sin utgiftsbana så som den definieras i den förebyggande delen (figur 3.2).

Innan EDP inleds förbereder kommissionen en rapport där den be- dömer om det korrigerande förfarandet bör aktiveras eller inte.16 För att öppna ett förfarande baserat på allt för hög skuld ska;

–skuldkvoten överstiga referensvärdet 60 procent,

–det finansiella sparandet inte vara i balans eller överskott och,

–kontrollkontot överstiga 0,3 procent av BNP per år eller 0,6 procent av BNP kumulativt.

16Artikel 126.3. i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket

Baserat på kommissionens rapport gör Europeiska rådet och kom- missionen en balanserad övergripande bedömning av ”alla faktorer av betydelse” där både förmildrande och försvårande faktorer beaktas i beslutet om EDP ska inledas. Till skillnad från tidigare är hög skuld- hållbarhetsrisk nu den viktigaste faktorn. Det betyder att om risken för en ohållbar skuldutveckling är hög i en medlemsstat beaktas inte övriga faktorer.

Om rådet i ett yttrande konstaterar att ett alltför stort underskott existerar, ska kommissionen föreslå när det alltför stora underskottet senast ska vara korrigerat. Rådet antar förslaget som en rekommen- dation till den berörda medlemsstaten. Rekommendationen ska inne- hålla en tidsfrist för när tillräckliga åtgärder ska ha vidtagits av medlems- staten (högst sex månader), och när det alltför stora underskottet senast ska vara korrigerat. Vid särskilt allvarliga överträdelser kan tidsfristen för att vidta tillräckliga åtgärder bli tre månader. I sin rekommendation kan rådet också kräva att medlemsstaten följer en nettoutgiftsbana som säkerställer att underskottet inte överskrider referensvärdet innan tids- fristen går ut.

Vid förfaranden med anledning av ett allt för stort underskott ska den korrigerande nettoutgiftsbanan vara förenlig med ett riktmärke för årlig justering av det strukturella sparandet om minst 0,5 procent av BNP enligt kommissionens bedömning. Vid en allt för hög skuld- kvot ska den korrigerande nettoutgiftsbanan vara åtminstone lika krävande som den landspecifika utgiftsbanan i den förebyggande delen. Den ska även leda till en korrigering av den kumulativa av- vikelsen på kontrollkontot innan tidsfristen som satts av rådet löpt ut. Rådet ska också ange åtgärder som främjar att målen efterlevs.

Rådet kan besluta om att förlänga tidsfristen för korrigering med i regel ett år i taget. Det kan göras t.ex. om medlemsstaten vidtagit tillräckliga åtgärder eller en nationell undantagsklausul aktiveras. Tidsfristen kan också förlängas om en generell undantagsklausul akti- veras, på sätt som gjordes under coronapandemin.

Kommissionen övervakar och rådet beslutar om medlemsstaten har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsfristen. Om så är fallet avslutas förfarandet. Förutsättningarna för att avsluta ett förfarande förtyd- ligas i den reviderade förordningen. För underskott krävs att medlems- staten på ett trovärdigt sätt redovisar att underskottet inte kommer att överstiga tre procent av BNP under innevarande och nästkommande

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

budgetår. För skuldbaserade förfaranden måste medlemsstaten visa att finanspolitiken är förenlig med nettoutgiftsbanan.

Kommer rådet däremot fram till att medlemsstaten inte vidtagit till- räckliga åtgärder så ska det omedelbart offentliggöras när tidsfristen löper ut. Förfarandet trappas då upp. Det kan exempelvis handla om att upphäva åtaganden eller finansiering från EU:s struktur- och invest- eringsfonder. För ett euroland kan ett sådant upptrappat förfarande innebära böter som förs in i EU budgeten som allmänna inkomster.

3.4.3Europeiska unionens uppföljning av överskottsmålet

Europeiska unionen granskar om Sverige följer såväl EU:s finans- politiska ramverk som det nationella ramverket. Den 29 april 2024 be- slutade Europaparlamentet och rådet om ändringar i EU:s ramverk för ekonomisk styrning. I och med det ska uppföljningen framöver baseras på den information som medlemsstaterna redovisar i sina natio- nella medelfristiga finans- och strukturpolitiska planer.17 Kommis- sionen och Europeiska unionens råd bedömer och övervakar genom- förandet av planerna, och därmed även överskottsmålet, genom årliga framstegsrapporter. De förtydliganden i det nationella ramverket som föranleds av ändringarna beskrivs närmare i avsnitt 8.3

En avvikelse från det nationella överskottsmålet kommer inte leda till åtgärder från Europeiska kommissionen så länge stabilitets- och till- växtpaktens referensvärden respekteras. I stället får de nationella obe- roende finanspolitiska institutionerna, till vilka Finanspolitiska rådet räknas, en mer framträdande roll än tidigare i uppföljningen av både det nationella ramverket och ramverket för länder som är med i EU men står utanför Eurosamarbetet. Rollen regleras både i förordning 2024/1263 och det ändrade direktivet 2011/85/EU.

Rådets direktiv 2011/85/EU ställer krav på hur nationella ramverk ska vara utformade för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden, och därmed undviker alltför stora underskott. Översynen av EU:s ekonomiska styrning resulterade i ändringar av direktivet (av- snitt 8.3).

17Artikel 2(6), artikel 11, Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 2024/1263).

4Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Kommittén ska enligt utredningens direktiv analysera hur olika nivåer på målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande påverkar de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Som en del i analysen beskrivs i kapitlet utvecklingen av svensk ekonomi och de offentliga finanserna översiktligt under åren 2000–2023.

4.1Tillväxt och sysselsättning

Följande avsnitt beskriver den makroekonomiska utvecklingen i Sverige 2000–2023.

BNP har ökat i relativt god takt i Sverige

Figur 4.1 visar BNP:s genomsnittliga reala tillväxttakt över 2000–2023 i ett urval EU medlemsstater.1 Sedan sekelskiftet har Sveriges BNP i genomsnitt ökat med cirka 2,2 procent per år. Det är mer än genom- snittligt i EU, och även högre än i Danmark och Finland.

I såväl Sverige som i övriga medlemsstater i EU minskade BNP i samband med finanskrisen 2008–2009 och under covid-19 pandemi- året 2020. Nedgången i världshandeln under de åren hade stor inverkan på en liten öppen exportberoende ekonomi som Sveriges. När världs- handeln åter tog fart ökade BNP snabbt i Sverige, och utvecklingen under åren mellan de två kriserna var starkare än genomsnittligt i EU (figur 4.2). Sveriges snabbare återhämtning under de två perioderna var också kopplade till inhemska faktorer som coronapandemihanter-

1De landskoder som används baseras på Eurostats landskoder. Medlemsstaterna i Europeiska unio- nen (EU) och andra länder har tilldelats en landskod på två bokstäver, som alltid skrivs med versaler och ofta används som en förkortning i statistiska analyser, tabeller, figurer eller kartor.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

ingen, penning- och finanspolitiken. Sammantaget var BNP i Sverige cirka 60 procent högre 2023 än 2000, medan BNP i EU i genomsnitt endast ökade med cirka 36 procent. I Italien var BNP endast drygt 8 procent högre 2023 än 2000.

Figur 4.1 BNP:s genomsnittliga reala tillväxttakt 2000–2023

Procentuell förändring

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

EU 27

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2023.

Källa: Eurostat.

En del av tillväxten beror på att Sveriges befolkning ökade mellan 2000 och 2023, vilket gör att BNP per capita växte långsammare än BNP under samma period, eller med cirka 35 procent (figur 4.3). Sverige hade en snabbare tillväxt i BNP per capita än genomsnittet i EU från 2000 fram till krisen 2008–2009. Endast i Finland av de jämförda länderna ökade BNP per capita snabbare. Efter 2010 har BNP per capita ökat i ungefär samma takt som genomsnittet för EU-länderna. I medeltal ökade BNP per capita i Sverige med cirka 1,3 procent per år 2000–2023, medan den genomsnittliga tillväxttakten i hela EU var cirka 1,1 procent. I Italien var BNP per capita mer eller mindre oför- ändrad.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Figur 4.2 Real BNP 2000–2023

Index, 2000 = 1

1,7

1,6	SE	DK	EU 27	FI
	SE	DK	EU 27	FI

1,5	FR	DE	IT
	FR	DE	IT

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Figur 4.3 Real BNP per capita 2000–2023

Index, 2000 = 1

1,40
1,35			SE				EU 27				DK				DE
1,35			FI				FR				IT
			FI				FR				IT
1,30
1,25
1,20
1,15
1,10
1,05
1,00
0,95
0,90
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20	21	22	23

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Figur 4.3 visar hur BNP per capita förändrades i volymtermer mellan 2000 och 2023 i nationella valutor. En sådan jämförelse tar inte hänsyn till att nivån på ländernas BNP per capita skiljde sig åt i utgångsåret. Även om BNP per capita växer snabbare i ett land än ett annat så kan nivån i landet med den lägre tillväxten vara högre alla år än i det snabb- växande landet. Aktuella växelkurser speglar inte heller skillnader i prisnivå mellan olika länder. Ett land med en högre BNP per capita uttryckt i gemensam valuta kan ha en lägre produktion per invånare om hänsyn tas till att prisnivån är högre i det förstnämnda landet. Av det skälet görs ofta en köpkraftjustering i jämförelser av BNP per capita nivåer. Köpkraftsjusteringen görs genom att sammanställa priser på ett stort antal varor och tjänster i nationell valuta och jämföra de med pris- erna på samma varor och tjänster i ett jämförelseområde. BNP i löpande pris kan sedan justeras för att uttryckas i en enhetlig prisnivå.

Figur 4.4 Köpkraftjusterad BNP per capita 2000–2023

Index, Sverige = 1

1,20
1,15	DK	DE	FI
1,15	FR	EU 27	IT
	FR	EU 27	IT
1,10
1,05
1,00
0,95
0,90
0,85
0,80
0,75

0,70

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Figur 4.4 visar köpkraftjusterad BNP per capita i nivå i ett antal EU- länder i relation till BNP per capita i Sverige. Om värdet är mindre än 1 innebär det att BNP per capita i landet är lägre än i Sverige när hänsyn tagits till skillnader i prisnivå. En kurva som lutar uppåt innebär att BNP

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

per capita i landet ökar snabbare än i Sverige, och tvärtom. År 2000 var BNP per capita lägre än i Sverige i samtliga jämförda länder. Nivån vari- erade då från cirka 75 procent av svensk BNP per capita i genomsnitt för alla EU-länder, till cirka 97 procent i Danmark. År 2023 är BNP per capita nivån cirka 9 procent högre i Danmark än i Sverige, medan den ligger under svensk nivå i alla andra jämförda länder och regioner. I EU27, Tyskland och Finland har avståndet till Sverige minskat, även om Sveriges BNP per capita fortfarande är högre, och i Italien och Frankrike har den relativa nivån sjunkit.

Även om arbetslösheten är relativt hög i internationell jämförelse är en stor del av Sveriges befolkning sysselsatt

Figur 4.5 visar hur arbetslösheten utvecklades i Sverige mellan 2000 och 2023. Arbetslösheten uppvisar en svagt ökande trend så att Sverige går från att ha en jämförelsevis låg nivå i början av 2000-talet till en hög nivå i slutet av den redovisade perioden. Samtidigt utvecklas arbetslösheten mer gynnsamt i övriga EU-länder från mitten av 2010-talet så att arbets- lösheten i Sverige ligger över genomsnittet i slutet av perioden.

Figur 4.5 Arbetslöshet 2000–2023

Procent av arbetskraften

16
16	IT	SE	FR	FI


14	EU 27	DK	DE
14	EU 27	DK	DE

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Sysselsättningsgraden, andelen av befolkningen i yrkesverksam ålder som är sysselsatt, utvecklas på ett bättre sätt (figur 4.6). Fram till cirka 2010 motsvarar de sysselsatta cirka tre fjärdedelar av befolkningen i åldrarna 15–64 år, för att sedan öka så att de mot slutet av perioden motsvarar över 80 procent.

Figur 4.6 Andel sysselsatta 2000–2023

Procent av befolkningen i åldrarna 15 – 64 år

90
90	DE	DK	SE	FI


85	EU27	FR	IT
85	EU27	FR	IT

Källa: Eurostat.

Sammanfattningsvis har Sveriges ekonomi utvecklats väl i jämförelse med liknande EU medlemsstater. Den övergripande ekonomiska ut- vecklingen talar därmed inte för att överskottsmålet eller andra delar av det finanspolitiska ramverket har haft en tillbakahållande effekt på ut- vecklingen relativt andra EU medlemsstater.

4.2De offentliga finansernas utveckling

Följande avsnitt beskriver utvecklingen i de offentliga finanserna de senaste dryga 20 åren.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Sveriges offentliga finanser har stärkts de senaste årtiondena

Figur 4.7 visar hur den offentliga förvaltningens utgifter fördelade på de viktigaste utgiftsslagen utvecklats sedan 2000 som andel av BNP. Figuren visar att det är den offentliga konsumtionen, dvs. tillhanda- hållandet av skattefinansierade tjänster som skola, sjukvård och om- sorg, som står för den största kostnadsmassan, mer än hälften av de totala offentliga utgifterna vilket motsvarar drygt 25 procent av BNP. De offentliga konsumtionsutgifterna har också varit mer eller mindre oförändrade som andel av BNP sedan 2000, och ökat som andel av de totala offentliga utgifterna, då de har minskat som andel av BNP.

Den näst största kostnadsposten, drygt 25 procent av de totala offentliga utgifterna och något mindre än 12,5 procent av BNP 2023, är de offentliga transfereringarna till hushållen. De utgörs av pensioner och andra överföringar relaterade till ohälsa, föräldraskap, studier, arbetslöshet, m.m. De utgifterna har minskat både som andel av de totala offentliga utgifterna och som andel av BNP sedan 2000.

Figur 4.7 Den offentliga förvaltningens utgifter 2000–2023

Procent av BNP

Konsumtion	Transfereringar till hushållen	Investeringar


Övriga transfereringar	Kapitalutgifter

Källa: SCB.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

De offentliga investeringarna och övriga transfereringar, till utlandet och näringslivet, är mindre än konsumtionen och transfereringar till hushållen men har båda ökat något som andel av de totala utgifterna och BNP. Ytterligare en utgiftspost som tvärtom minskat betydligt de senaste 20 åren är räntor för den offentliga förvaltningens skulder. Det är i huvudsak statens och kommunsektorns ränteutgifter, eftersom pensionssystemets ränteutgifter är små. År 2000 utgjorde ränteutgift- erna cirka 7 procent av de totala utgifterna, eller närmare 3,5 procent av BNP, medan de i genomsnitt under de tre senaste åren motsvarat mindre än 0,7 procent av BNP.

De offentliga inkomsterna har under samma tidsperiod minskat trendmässigt som andel av BNP, från cirka 53 procent av BNP under de tre första åren av 2000-talet, till i genomsnitt cirka 48 procent av BNP 2020–2023. Minskningen har framför allt drivits av en lägre be- skattning på arbete.

Det bör understrykas att de trendmässiga förändringar som sker mellan 2000 och 2023, fallande inkomster och transfereringar till hus- hållen i relation till BNP, etc., inte beror på det finanspolitiska ram- verkets utformning. Det finanspolitiska ramverket är fullt förenligt med en stigande inkomstkvot, högre transfereringar till hushållen, högre investeringar eller andra möjliga utvecklingar. Det ramverket reg- lerar är relationen mellan inkomster och utgifter, inte nivån på det offentliga åtagandet eller sammansättning hos inkomster och utgifter. Den enda förändring i diagrammet som mer direkt beror på ramverket är de offentliga ränteutgifternas fall som andel av BNP, vilket både är en funktion av en sjunkande skuldkvot och lägre marknadsräntor.

Överskotten i pensionssystemet gör att den offentliga förvaltningens sparande varit positivt

Den offentliga förvaltningens finansiella sparande är summan av sparan- det i staten, kommunsektorn och pensionssystemet (figur 4.8). Sparan- det i pensionssystemet och kommunsektorn påverkas inte av saldo- målet utan bestäms av sektorernas egna regler. Pensionssystemet har efter 2008 uppvisat ett negativt primärt sparande, dvs. pensionsutbetal- ningarna har varit större än avgiftsinkomsterna. Trots det har det finan- siella sparandet varit positivt eftersom kapitalavkastningen i AP-fon- derna varit större än de primära underskotten. När antalet pensionärer inte förväntas öka lika snabbt framöver, av demografiska skäl och då

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

den lägsta åldern för pensionsuttag höjs, förväntas sparandet i pensions- systemet stärkas än mer. Det gäller i synnerhet om reglerna för utdel- ning av allt för stora överskott i buffertfonderna inte ändras.2 I genom- snitt har sparandet i pensionssystemet motsvarat cirka 0,5 procent av BNP 2000–2023, justerat för de kapitaltransfereringar som gjordes från pensionssystemet till staten 2000 och 2001 i samband med att staten tog över ansvaret för garantipensionen och sjuk- och aktivitets- ersättningen.

Enligt kommunallagen ska varje enskild kommun och region upp- visa ett resultat som är i linje med kravet på god ekonomisk hushållning, formulerat enligt de kommunala redovisningsprinciperna. Ett sådant resultat innebär normalt att det finansiella sparandet i kommunsektorn är svagt negativt. Under 2000–2023 motsvarade det genomsnittliga finansiella sparandet i kommunsektorn cirka -0,2 procent av BNP.

Figur 4.8 Den offentliga förvaltningens finansiella sparande 2000–2023

Procent av BNP

Staten	Kommunsektorn	Penssionssystemet

-1

-2

-3

Anm. Sparandet i staten och pensionssystemet 2000 och 2001 är justerat för de överföringar från pensionssystemet till staten som gjordes i samband med att staten tog över ansvaret för garanti - pensionen och sjuk- och aktivitetsersättningen.

Källa: SCB.

2Se (SOU 2004:105) för en diskussion om när en utdelning av överskott i pensionssystemet skulle vara möjlig.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Det är slutligen staten som har ansvaret att anpassa de statliga inkomst- erna och utgifterna så att saldomålet efterlevs. Statens inkomster är konjunkturkänsliga, vilket gör att sparandet i staten har varierat mer över tiden än sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet, med tydliga underskott i samband med finanskrisen kring 2008 och coronapandemin 2020. I genomsnitt var statens finansiella sparande mer eller mindre i balans 2000–2023.

Sammanfattningsvis är det pensionssystemet som bidragit med ett positivt sparande, vilket gör att det genomsnittliga sparandet i den offentliga förvaltningen motsvarade cirka 0,2 procent av BNP 2000– 2023, medan kommunsektorns sparande var svagt negativt och statens sparande mer eller mindre i balans.

En mindre skuld och lägre marknadsräntor innebär att den offentliga förvaltningens ränteutgifter minskat betydligt

Som en följd av den offentligfinansiella krisen i början av 1990-talet ökade statens ränteutgifter från drygt 60 miljarder kronor 1990 till drygt 110 miljarder kronor 1996, eller från cirka 3,9 procent av BNP till cirka 5,7 procent av BNP. Ännu 2000 var utgiftsområde 26, Stats- skuldsräntor m.m., det tredje största utgiftsområdet på statsbudgeten med 81,8 miljarder kronor, endast passerat av utgiftsområdena 25, Bidrag till kommuner, om 97,7 miljarder kronor och utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, om 92,5 miljarder kronor. Som jämförelse kan nämnas att statsskuldsräntorna 2023 upp- gick till drygt 26 miljarder kronor, eller cirka 0,4 procent av BNP. I statens budget för 2024 uppgår utgifterna på utgiftsområde 26 till cirka 20,5 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 12 respektive cirka 17,5 procent av utgifterna på utgiftsområdena 25 och 10.

Även i ett EU-perspektiv är den offentliga förvaltningens ränte- utgifter låga i Sverige. Figur 4.9 visar hur stora den offentliga för- valtningens ränteutgifter skulle ha varit 2023 om de utgjorde samma andel av BNP som i de EU medlemsstater som har högre ränteutgifter som andel av BNP än Sverige. Exempelvis skulle den offentliga för- valtningens ränteutgifter vara cirka 60 miljarder kronor högre om de ut- gjorde samma andel av BNP som i Kroatien (HR), drygt 100 miljarder kronor högre med samma BNP-andel som Spanien (ES), och nästan 250 miljarder kronor högre med Ungerns (HU) BNP-andel.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Som jämförelse har utgifterna för ett antal statliga transfereringar till hushållen lags in i figuren. Exempelvis är utgifterna för alla statens pensionsrelaterade transfereringar, statliga avtalspensioner, garantipen- sion, efterlevandepension, m.m., mindre än de extra offentliga ränteut- gifter som uppkommit om Sverige hade haft lika stora ränteutgifter som andel av BNP som Rumänien (RO), medan alla statens ohälso- relaterade transfereringar till hushållen, sjukförsäkring, sjuk- och aktivi- tetsersättning, m.m., mer än väl kan finansieras med de räntebetalningar Sverige skulle haft om vi haft lika höga offentliga skuldräntor som Grekland (EL) i relation till BNP. En låg skuldbörda möjliggör därmed finansieringen av en betydande mängd mer prioriterade utgifter.

Figur 4.9 Ökning av den offentliga förvaltningens ränteutgifter om de skulle utgöra samma andel av BNP som i ett antal andra EU-länder 2023

Miljarder kronor

250

200

150

100

DE Studier MT FI SL AT Arbetsmarknad CZ CY HR FR Pensioner RO BE Familj PL PT ES Ohälsa EL IT HU

Källa: Eurostat.

Bytesbalansen har varit positiv alla år även om bidraget från olika delsektorer varierat

Summan av offentligt och privat finansiellt sparande i ekonomin är lika med bytesbalansen. Bytesbalansen är den del av de sammanlagda dispo- nibla inkomsterna brutto som inte konsumeras eller används för bruttoinvesteringar, och visar skillnaden mellan hur mycket som pro-

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

duceras inom landet och hur mycket som används. Det är därmed de nettoresurser som Sverige totalt ställer till förfogande för utlandet. Sedan 1994 har bytesbalansen visat överskott och periodvis har över- skottet varit mycket stora.

Figur 4.10 visar att det varit olika sektorer som bidragit till bytes- balansöverskottet sedan sekelskiftet, och att alla sektorer tidvis haft ett negativt finansiellt sparande. I genomsnitt är det hushållen som upp- visat det högsta finansiella sparandet under perioden (cirka 3,3 procent), följt av företagssektorn (1,4 procent), medan den offentliga förvalt- ningen bidragit minst till bytesbalansöverskotten (cirka 0,2 procent).

Figur 4.10			Bytesbalans 2000–2023
			Procent av BNP
10																							10
					Företag				Hushåll				Offentlig sektor						Bytesbalans
8																							8
6																							6
4																							4
2																							2
0																							0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20	21	22	23	24
-2																							-2
-4																							-4

Källa: SCB.

Den offentliga förvaltningens finansiella nettoställning är betydligt starkare i dag än i början av 2000-talet

Den offentliga förvaltningens finansiella nettoställning har förbättrats påtagligt de senaste dryga tjugo åren enligt finansräkenskaperna. Det är framför allt statens finansiella ställning som har förbättrats medan förändringen i pensionssystemet, en svag förbättring, och kommun- sektorn, en svag försämring, är storleksmässigt betydligt mindre (tabell 4.1). Det är både tillgångarna som vuxit snabbare än BNP och skulderna som minskat. Statens skuld har minskat som andel av BNP

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

medan kommunsektorns och pensionssystemets skulder ökat. Statens skuld minskade särskilt snabbt mellan 2000 och 2009, för att sedan öka något när Riksbanken valde att finansiera en större valutareserv genom lån i Riksgälden. När Riksbanken sedan ändrade finansierings- strategi och avvecklade lånen minskade statsskulden åter. Kommun- sektorns större skulder förklaras till stor del av att de kommunala in- vesteringarna ökade i snabb takt efter 2010.

Tabell 4.1 Den offentliga förvaltningens finansiella ställning, 2000–2023

Procent av BNP

	2000	2005	2010	2015	2020	2023
Tillgångar	58,6	66,4	71,6	82,9	95,4	87,6
Staten	29,3	32,6	34,2	37,4	42,6	37,4
Pensionssystemet	30,8	27,2	27,1	31,8	37,2	34,8
Kommunerna	10,3	10,7	13,6	16,8	18,4	17,7
Skulder	68,5	67,4	55,1	65,7	67,6	59,0
Staten	70,4	59,7	44,1	48,9	45,5	37,6
Pensionssystemet	0,1	0,9	1,9	2,6	3,1	3,7
Kommunerna	9,9	10,9	12,4	17,4	21,8	19,8
Nettoställning	-9,9	-1,0	16,5	17,2	27,9	28,7
Staten	-41,0	-27,1	-9,9	-11,5	-2,9	-0,3
Pensionssystemet	30,7	26,3	25,2	29,3	34,1	31,1
Kommunerna	0,4	-0,2	1,2	-0,6	-3,4	-2,2

Källa: Finansräkenskaperna, SCB.

På tillgångssidan är bidragen till förbättringen mer jämnt fördelade. Både statens, kommunsektorns och pensionssystemets finansiella till- gångar ökade som andel av BNP mellan 2000 och 2023. Sammanfatt- ningsvis innebär förändringarna att både pensionssystemet och staten har en positiv finansiell nettoställning 2023, medan kommunsektorn har en mindre nettoskuld.

Det är värdeförändringar snarare än sparande som gjort att den finansiella ställningen förbättrats

Även om det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen har varit positivt i genomsnitt de senaste dryga tjugo åren har den finan- siella nettoställningen förbättrats mer än vad som förklaras av det posi-

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

tiva sparandet. I tabell 4.2 dekomponeras förmögenhetsförändringen i tre delar,

Tabell 4.2 Bidrag till förändringen i den offentliga förvaltningens nettoförmögenhet

Procent av BNP

	Offentlig förvaltning	Staten	Pensionssystemet	Kommunsektorn
Nettoförmögenhet	45,9	49,9	-2,0	-1,9
Finansiellt sparande	7,6	7,4	3,3	-3,1
Primärt sparande	-1,1	18,0	-13,6	-5,5
Kapitalinkomster netto	9,1	-11,1	17,7	2,5
BNP:s tillväxt	-11,2	16,7	-28,7	0,8
Värdeförändringar, m.m.	48,8	26,6	21,7	0,5

Anm. Värden i tabell 4.1 anger ställningen den 31/12 varje år, medan förändringen i tabell 4.2 är skillnaden mellan ställningen 31/12 2023 och 31/12 1999.

Källa: SCB och egna beräkningar.

1.Det finansiella sparandet där ett överskott tenderar att förbättra förmögenhetsställningen, och ett underskott försämra den. Det finansiella sparandet kan i sin tur delas upp i ett primärt sparande, nettot av de inkomster och utgifter som härrör från förvaltningens kärnverksamhet, och kapitalinkomster netto, som bestäms av för- valtningens finansiella tillgångar och skulder.

2.BNP:s tillväxt. När BNP växer så minskar en nominellt oförändrad skuld eller tillgång som andel av BNP. För att en positiv finansiella nettoställning ska vara oförändrad som andel av BNP när BNP ökar behöver det finansiella sparandet, eller värdeförändringarna, vara positiva.

3.Värdeförändringar, m.m. Finansiella tillgångar och skulder kan ändra marknadsvärde med tiden. Det gäller i första hand för till- gångar i form av aktier, men även för andra fordringar och skulder som handlas på en marknad eller omvärderas av andra skäl, exem- pelvis valutakursförändringar.

Tabellen visar att det främst är statens nettoförmögenhet som ökat mellan 2000 och 2023, medan pensionssystemets och kommunsektorns förmögenhet minskat något som andel av BNP. För pensionssyste- met, som har haft en positiv förmögenhet hela perioden (tabell 4.1)

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

bidrar en växande BNP till att förmögenheten minskar som andel av BNP. För staten, och i någon mån kommunerna, som haft en negativ förmögenhet under en stor del av tiden, har tillväxten den motsatta effekten.

Det är vidare positiva värdeförändringar som främst bidragit till att statens och pensionssystemets förmögenhet ökat. I staten och pen- sionssystemet har sparandet varit positivt i genomsnitt, vilket bidrar till att öka förmögenheten, i kommunsektorn gäller det motsatta för- hållandet.

Den offentliga förvaltningens kapitalinkomster är större än kapitalutgifterna

Från och med 2006 är den offentliga förvaltningens finansiella tillgångar större än skulderna, vilket också avspeglas i att inkomsterna av kapital är större än utgifterna (figur 4.11). Det är främst den offentliga för- valtningens skuldräntor som minskat som andel av BNP när skulden inte ökat i takt med BNP, samtidigt som marknadsräntorna sjunkit. Den offentliga förvaltningens inkomster av kapital består till en stor del av utdelningar av aktieinnehav, både i staten och i pensionssystemet. Det är en förklaring till att kapitalinkomsterna inte minskat på samma sätt som skuldräntorna när marknadsräntorna sjönk i början av 2000- talet.

Statens lånekostnader har minskat när förtroendet för finanspolitiken ökat

Sedan början av 2000-talet ger kreditvärderingsinstitut som Fitch, Moody’s och Standard and Poor alla den svenska staten det högsta kreditbetyget med stabila utsikter. Ett ofta angivet skäl till bedöm- ningen är att Sverige har ett stabilt finanspolitiskt ramverk som gör finanspolitiken ansvarsfull och förutsägbar. Det goda kreditbetyget har bidragit till att den s.k. riskpremien på statens upplåning, defini- erad som ränteskillnaden mellan svenska och tyska statsobligationer, varit mycket låg och tidvis till och med negativ.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Figur 4.11 Den offentliga förvaltningens inkomster och utgifter av kapital 2000–2023

Procent av BNP

Inkomster		Utgifter	Nettoinkomster

-1

-2

Källa: SCB.

Sverige har starka offentliga finanser i jämförelse med de flesta andra EU länder

Figur 4.12 visar att det genomsnittliga underskottet i den offentliga förvaltningens finanser i EU var cirka 2,8 procent av BNP 2000–2023.

I Italien var underskotten i genomsnitt strax under 4 procent av BNP, dvs. väl över underskottsgränsen enligt EU:s Stabilitets- och tillväxtpakt. I Frankrike var underskotten i genomsnitt större än 4 procent av BNP. De nordiska EU-länderna hade alla överskott i sina offentliga finanser i genomsnitt, motsvarande cirka 0,3 procent av BNP i Sverige, cirka 0,2 procent av BNP i Finland och cirka 1,2 procent av BNP i Danmark.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Figur 4.12 Genomsnittligt finansiellt sparande

ioffentlig förvaltning 2000–2023 Procent av BNP

EU 27

-1

-2

-3

-4

-5

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Ett genomsnittligt över- eller underskott påverkar hur den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld förändrades mellan 2000 och 2023. I Danmark och Sverige har skuldkvoten minskat medan den har ökat i de andra redovisade länderna (figur 4.13). Störst är skuldök- ningen i Frankrike där skuldkvoten ökat med mer än 50 procent.

Det är inte bara sparandet som bestämmer hur skulden utvecklas. Trots att sparandet i Finland i genomsnitt varit positivt har skuldkvoten ökat med drygt 30 procent. En viktig förklaring till det är att Finland, precis som Sverige, har stora finansiella tillgångar i socialförsäkrings- systemen. Överskotten i de finska offentliga finanserna har resulterat i större finansiella tillgångar i den sektorn, vilka inte tillgodoräknas i bruttoskulden. Sparandet i andra delar av Finlands offentliga sektor har därmed inte varit tillräckligt högt för att bruttoskulden inte ska öka snabbare än BNP.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Figur 4.13 Förändring av den offentliga förvaltningens bruttoskuld 2000–2023

Procent av BNP

EU 27

-10

-20

-30

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Sammanfattningsvis har det faktum att den offentliga förvaltningens finanser i Sverige i genomsnitt visat överskott de senaste dryga tjugo åren, tillsammans med en god ekonomisk utveckling, bidragit till att den offentliga bruttoskulden minskat som andel av BNP. Sverige har starka offentliga finanser i jämförelse med de flesta andra EU-länder och är ett av endast två EU-länder som aldrig överskridit Stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden för den offentliga förvaltningens finansiella underskott och bruttoskuld.

4.3Offentliga investeringar

Av de totala investeringsutgifterna i Sverige var i genomsnitt drygt 80 procent näringslivets investeringar och resterande knappa 20 pro- cent den offentliga förvaltningens investeringar. Både näringslivets och den offentliga förvaltningens investeringsutgifter har ökat snab- bare än BNP de senaste fem åren. I genomsnitt ökade den offentliga förvaltningens investeringar med cirka 2 procent per år i volym mellan

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

2000 och 2022, och med cirka 2,7 procent per år i pris (vilket är cirka 1 procentenhet snabbare än KPI). Sammantaget ökade de totala in- vesteringsutgifterna i den offentliga förvaltningen med cirka 4,8 pro- cent per år.

Sverige har en i internationell jämförelse stor offentlig förvaltning. Flera verksamheter som i andra länder produceras i näringslivet och är en del av hushållens konsumtion, som vård, skola och omsorg, är i Sverige skattefinansierade och produceras i offentlig regi. Det gör att även de offentliga investeringarna bör vara större i Sverige än i andra länder. De offentliga investeringarna i relation till BNP är bland de högsta i EU.

Figur 4.14 Offentliga investeringar 2000–2023

Procent av BNP

6,0
6,0	IT	FR	EU 27	FI
5,5

	DE	SE	DK
	DE	SE	DK
5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

Anm. Danmark (DK), Finland (FI), Frankrike (FR), Italien (IT), Sverige (SE), Tyskland (DE), EU 27 refererar till EU:s medlemsstater 2024.

Källa: Eurostat.

Figur 4.14 visar de offentliga investeringsutgifterna i relation till BNP i ett urval länder. I genomsnitt under åren 2000–2022 uppgick de offentliga bruttoinvesteringarna i Sverige till cirka 4,4 procent av BNP, jämfört med cirka 3,2 procent av BNP igenomsnitt för alla EU-länder. Figuren visar även att länder med hög skuldsättning, och som drab- bades hårt av finanskrisen och den efterföljande skuldkrisen, exempel- vis Frankrike och Italien, minskade de offentliga investeringarna.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

I Sverige och Finland har investeringsandelen i stället varit hög och stabil under hela perioden. I Sverige har den dessutom ökat sedan 2016 och har under hela perioden legat över EU-genomsnittet.

Trots att nittiotalskrisen drabbade de offentliga finanserna hårt så ökade framför allt statens investeringar som andel av BNP de åren då produktionen föll påtagligt, så att de offentliga investeringarna utgjorde mer än 20 procent av de totala investeringsutgifterna 1992–1997, och mer än 25 procent av investeringsutgifterna 1993 och 1994. Kommun- sektorn står för cirka hälften av den offentliga förvaltningens invester- ingar (figur 4.15).

Figur 4.15 Offentliga investeringar 1980–2023

Procent av BNP

6,0
5,5	Kommunsektorn	Staten	Offentlig sektor
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5

1,0

Källa: SCB.

Kommunsektorn investerar främst i byggnader som behövs för dess verksamheter, vägar och kollektivtrafik. Byggnader och anläggningar utgör cirka 70 procent av kommunsektorns totala investeringar. Cirka 20 procent av investeringsutgifterna går till investeringar i vatten- och avloppsnätet. En del av investeringarna i kommunala verksamheter görs i kommunala bolag, vilket redovisas som en del av näringslivets invest- eringar i nationalräkenskaperna. Även investeringsutgifter kan påverka den kommunala skuldsättningen om de kommunala bolagens invester- ingar finansieras genom lån från den kommunala verksamheten. En stor

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

del av den kommunala skulden utgörs av lån som tagits upp för de kom- munala bolagens räkning. De motsvaras därmed av lika stora fordringar på de bolagen, som inte får räknas av när bruttoskulden beräknas. Om de kommunala bolagen lånar direkt och inte via den kommunala för- valtningen ligger skulden i näringslivet enligt nationalräkenskaperna.

I staten är den största investeringsposten vägar och järnväg. I början av 2000-talet utgjorde statens investeringsutgifter cirka två tredjedelar av de offentliga investeringsutgifterna (figur 4.15). Statens invester- ingar ökade snabbt som andel av BNP i början av 1990-talet och mot- svarade som mest 3,4 procent av BNP 1994. Att investeringskvoten ökar i början av 1990-talet beror till stor del även på att BNP ut- vecklades mycket svagt i löpande priser år. Efter 2000 har statens invest- eringar varierat mellan cirka 2–2,5 procent av BNP.

Fram till och med mitten av 2010-talet var statliga investeringar större än kommunala investeringar. Kommunsektorns investeringar minskade från cirka 2,3 procent av BNP 1980 till som lägst cirka 1,3 procent av BNP 2004. Den trenden bröts mellan 2016–2018 när kommunsektorn genomförde stora investeringar inom infrastruktur och fastigheter, så att statens och kommunsektorns investeringsut- gifter i dag är i det närmaste lika stora. Ökade statliga investeringar i infrastruktur och militärmateriel i kombination med en dämpning av kommunsektorns infrastruktursatsningar de senaste åren bidrog till att de statliga investeringarna återigen överstiger kommunsektorns investeringar i slutet av den redovisade perioden. I volymtermer ökade de statliga investeringarna med cirka 55 procent, medan de kom- munala investeringarna mer än fördubblades mellan 2000 och 2022. Sammantaget har de offentliga investeringarna varierat mellan som mest 5,3 procent av BNP 1996 och 3,7 procent av BNP 2000.

4.4Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll

I avsnittet beskrivs finanspolitikens stabiliserande roll de senaste dryga tjugo åren.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

4.4.1Konjunkturens utveckling sedan 2000

Sverige har genomgått ett antal lågkonjunkturer och kriser de senaste tjugo åren

Konjunkturens utveckling bedöms ofta med hjälp av det s.k. BNP- gapet, vilket är den procentuella avvikelsen mellan faktisk och potentiell BNP. Med potentiell BNP avses den nivå på produktionen som skulle uppnås om tillgängliga produktionsfaktorer, arbete och kapital, utnytt- jandes i normal utsträckning. Potentiell BNP kan inte observeras utan är resultatet av en bedömning av potentiella timmar och potentiell produktivitet. Ett negativt BNP-gap innebär att det finns lediga re- surser i ekonomin (lågkonjunktur) medan ett positivt gap innebär att resursutnyttjandet är högt (högkonjunktur). En uppfattning om resursutnyttjandet i ekonomin är viktigt för att bedöma vad som är en lämplig ekonomisk politik. Stabiliseringspolitiken har som mål att föra ekonomin mot ett normalt resursutnyttjande medan struktur- politiken har som mål att påverka den potentiella produktionsnivån i ekonomin.

Figur 4.16 BNP-gap 2000–2023

Procent av potentiell BNP

-1

-2

-3

-4

-5

-6

Källa: Konjunkturinstitutet (2024).

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Vid två tillfällen sedan 2000 har Sverige haft tydliga högkonjunkturer, 2005–2007 samt 2016–2019. Den senare perioden utmärkte sig genom att den präglades av låg inflation, och låga räntor samtidigt som resurs- utnyttjandet var högt. Under samma tid har vi även haft tre tydliga låg- konjunkturer eller kriser. Det handlar om finanskrisen 2008–2010, Eurokrisen 2012–2014 samt coronapandemin 2020. I genomsnitt be- dömer Konjunkturinstitutet att resursutnyttjandet var svag negativt, -0,3 procent av potentiell BNP (figur 4.16).

Om vi i stället ser till arbetsmarknadsindikatorer som t.ex. arbets- lösheten och arbetsmarknadsgapet, dvs. andelen arbetade timmar i för- hållande till potentiellt antal arbetet timmar, syns ett liknande mönster. Arbetslösheten och arbetsmarknadsgapet steg kraftigt i samband med finanskrisen och coronapandemin och något under eurokrisen (figur 4.17).

Figur 4.17 Arbetsmarknadsindikatorer 2000–2023

Procent

Arbetsmarknadsgap

Jämviktsarbetslöshet

2	Arbetslöshet

-2

-4

Källa: Konjunkturinstitutet.

Låg inflation och låga räntor ändrades snabbt till sin motsats

Efter en period på 00-talet med relativ stabil utveckling för räntor och inflation har tiden efter finanskrisen präglats av två helt olika förut- sättningar (diagram 4.18). Först en tid av låg inflation och mycket

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

låga räntor som ändrats snabbt och dramatiskt de senaste åren. Corona- pandemin bröt en period av ekonomisk återhämtning efter eurokrisen. Konjunkturen hade dämpats något redan 2019 innan coronapande- min bröt ut 2020. Understödd av kraftig finans- och penningpolitik återhämtade sig ändå efterfrågan snabbt efter pandemin, men flask- halsar på utbudssidan och hög efterfrågan ledde till att inflationen började öka. Sedan startade Ryssland sitt anfallskrig mot Ukraina med ytterligare inflation, stigande räntor och lågkonjunktur som följd.

Figur 4.18 Inflation och styrränta 2000–2023

Årlig procentuell förändring respektive procent

10	Harmoniserat KPI
10
	Styrränta
8
6
4
2
0
-2

00 01 02 03 04 05 06 07 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Källa: SCB

Under de senaste tjugo åren har realräntans utveckling, dvs. styr- räntan justerad för inflation, haft en tydligt fallande trend. Den senaste tiden har realräntan ökat. En vanlig bedömning är att grund- läggande strukturella faktorer talar för att realräntan, kommer att förbli låg framöver, om än förmodligen inte så låg som under det senaste decenniet.3

Det gäller även den s.k. neutrala realräntan. De är tätt samman- kopplade så länge ingen riskpremie uppstår. Nationalekonomisk teori skiljer mellan de reala räntor som faktiskt uppmäts, och den nivå på den reala räntan som är förenlig med ett normalt resursutnyttjande. Kon-

3SOU 2023:85, s. 79.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

junkturella störningar gör att resursutnyttjandet stiger över eller sjun- ker under den normala nivån, vilket skapar ett tryck uppåt respektive nedåt på inflationen. En centralbank som önskar att stabilisera resurs- utnyttjandet bör då sätta styrräntan till en nivå som, givet rådande in- flationsförväntningar, styr resursutnyttjandet mot den normala nivån. Penningpolitiken är då neutral eftersom resursutnyttjandet varken stiger över eller sjunker under den normala nivån. På sikt innebär en sådan penningpolitik i regel att även inflationen stabiliseras nära infla- tionsmålet. Den reala ränta som är förenlig med ett normalt resurs- utnyttjande brukar kallas den neutrala eller naturliga räntan.

Trenderna i Sveriges realränta bestäms nästan uteslutande av struk- turella förändringar i omvärlden. Den omständigheten, och att den framtida utvecklingen är mycket osäker, talar för institutioner och ekonomiskpolitiska ramverk som är robusta för både högre och lägre räntor.4

Det bör hållas i minnet att diskussionen ovan handlar om trend- mässiga långsiktiga förhållanden, medan erfarenheten visar att rela- tionen mellan ekonomins tillväxt och ränteläget snabbt kan förändras t.ex. i en kris. Tillväxten kan då bli negativ, samtidigt som misstro mot den ekonomiska politiken driver upp statsskuldsräntorna. I en sådan situation kan en offentlig skuld som bedömdes vara hanterbar visa sig vara ohållbar, vilket tvingar fram en snabb och oönskad omläggning av finanspolitiken.

4.4.2Finanspolitisk konjunkturstabilisering

Varken konjunkturläget eller finanspolitikens stabiliserande effekt kan mätas på ett entydigt sätt

Det finns ingen vetenskaplig definition av hur finanspolitikens stabili- seringspolitiska inriktning mäts. Nedan redogörs för ett antal olika mått på finanspolitikens påverkan på efterfrågan. En vanlig uppdel- ning av hur de offentliga finanserna påverkar efterfrågan är i automa- tiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik. Automatiska stabilisatorer innebär att det offentligfinansiella sparandet varierar med konjunktur- läget utan att aktiva beslut fattas. I lågkonjunkturer försvagas det finan- siella sparandet utan att det beslutas om skattesänkningar eller ut- giftsökningar. Det beror på att skatteintäkterna minskar när BNP är

4Lundvall (2023), s. 66.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

lägre än normalt, samtidigt som utgifterna har svagare koppling till BNP och därmed inte påverkas. Den stabiliserande effekten förstärks av att arbetslöshetsrelaterade utgifter ökar när arbetslösheten ökar. Det innebär i sin tur att främst hushållens disponibla inkomster och kon- sumtion varierar mindre än de annars skulle göra, vilket dämpar sväng- ningarna i efterfrågan.

Aktiv finanspolitik är de finanspolitiska åtgärder som kräver ett aktivt beslut för att träda i kraft. Det kan t.ex. handla om att en skatt eller utgift höjs eller sänks i stabiliseringspolitiskt syfte. Storleken på åtgärderna approximeras ofta med förändringen av det strukturella sparandet.

Är det sparandets nivå eller förändring som avgör om finanspolitiken är expansiv?

Svaret på den frågan beror på vilken form av effekt vi vill mäta för vilket det förs ett resonemang i en bilaga till långtidsutredningen.5 Om syftet är att förstå om finanspolitiken ökar eller minskar den aggregerade efterfrågan, och därmed den ekonomiska aktiviteten i ekonomin, är det finansiella sparandets avvikelse från målet för sparan- det ett bra mått. Ett sparande som är lägre än den långsiktiga nivån gör att den offentliga förvaltningen bidrar till högre efterfrågan än nor- malt, dvs. är expansiv. Det brukar definieras som att finanspolitikens ställning är expansiv.6

Om man i stället vill förstå hur finanspolitiken påverkar efterfrågan i förhållande till oförändrad politik från året före, är förändringen i det strukturella sparandet att föredra. Det definieras som finanspolitikens impuls till efterfrågan eller finanspolitikens inriktning. Måttet används ofta av organisationer såsom IMF och OECD. Det bakomliggande an- tagandet är att ett konstant strukturellt sparande speglar oförändrad politik, vilket innebär att en förändring i det strukturella sparandet in- dikerar en ändrad inriktning på finanspolitiken. I praktiken speglar för- ändringen i strukturellt sparande inte enbart aktiva beslut. Man kan därför ibland vilja titta på andra mått, t.ex. förändringen i primärt finansiellt sparande, eller direkt på ett nedifrån-och-upp mått. Ett exempel på ett nedifrån-och-upp mått med syftet att fånga aktiva beslut

5SOU 2023:91.

6Se Finanspolitiska rådets rapport 2023 för mer utförlig beskrivning av begreppen finansiell ställ- ning och finanspolitikens inriktning.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

inom staten är den summering av budgeteffekterna av beslut som årligen publiceras i budgetpropositionerna.

Finanspolitikens ställning mätt som nivån på sparandet i förhållande till saldomålet

På längre sikt kan penningpolitiken förutsättas upprätthålla en efter- frågenivå som ger fullt resursutnyttjande. Dessutom kan Ricardianska effekter göra att en förändring i målnivån får försumbara effekter på aggregerad efterfrågan. Finanspolitiska rådet skriver t.ex. att om ett högre (lägre) saldomål skapar förväntningar om lägre (högre) skatter i framtiden kan det högre (lägre) offentliga sparandet innebära ett lägre (högre) sparande hos den privata sektorn och lämna aggregerad efterfrågan oförändrad. De empiriska beläggen för sådan så kallad Ricardiansk ekvivalens är inte starka. I ett läge där den neutrala räntan är så låg att centralbanken inte kan sänka styrräntan tillräckligt för att upprätthålla fullt resursutnyttjande kan ett s.k. varaktigt efterfråge- underskott (demand deficiency) uppkomma. Ett lägre finansiellt spa- rande kan då höja efterfrågan under en längre period än normalt.7

Däremot kan tillfälliga avvikelser från ett givet saldomål få efter- frågeeffekter på kort sikt.

7Blanchard (2023).

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

Figur 4.19 BNP-gap och finansiellt sparande gap 2001–2023

Procent av BNP respektive av potentiell BNP

Finansiellt sparande gap

3,5

2,5

1,5

0,5

-0,5

-1,5

-2,5

-3,5

-6

-4

-2

BNP-gap

Källa: Lyhagen och Shahnazarian (2023).

Figur 4.19 visar sambandet mellan BNP-gapet på x-axeln och skillnaden i finansiella sparandet och saldomålet på y-axeln. Diagrammet är taget ur LU rapporten Samspelet mellan finans och penningpolitik. Ett positivt värde på y-axeln betyder att det finansiella sparandet är högre än saldo- målet, vilket tolkas som en kontraktiv finanspolitik. Ett negativt värde på y-axeln betyder omvänt att det finansiella sparandet understiger saldomålet, och att finanspolitiken är åtstramande. Diagrammet visar en tydlig korrelation. I perioder med positiva BNP-gap, har det finan- siella sparandet i regel överstigit saldomålet, vilket indikerar en kon- traktiv finanspolitik.

Figur 4.20 visar i stället BNP-gapet på x-axeln och det strukturella sparandets avvikelse från saldomålet på y-axeln. Här är samvariationen svagare än i figur 4.19.

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

Figur 4.20 BNP-gap och strukturellt sparandegap 2001–2021

Procent av BNP respektive av potentiell BNP

Strukturellt sparandegap

3,5

2,5

1,5

0,5

-0,5

-1,5

-2,5

-3,5

-6

-4

-2

BNP-gap

Källa: Lyhagen och Shahnazarian (2023).

Finanspolitikens inriktning

I diagram 4.21 redovisas förändringen av det finansiella sparandet upp- delat i effekten av de automatiska stabilisatorerna och aktiv finans- politik, samt BNP-gapet. Diagrammet visar att sparandet försvagas tyd- ligt, både via automatiska stabilisatorer och via aktiv finanspolitik, i tider av djupa lågkonjunkturer, t.ex. finanskrisen och coronapandemin. Även vid eurokrisen försvagades det strukturella sparandet, men inte lika mycket.

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000SOU 2024:76

Figur 4.21				Finanspolitikens impuls till efterfrågan 2000–2023
				Procent av BNP

5																									5
																			Automatiska stabilisatorer
																			Automatiska stabilisatorer
4																			Engångseffekter						4


																			Aktiv finanspolitik


3																			BNP-gap						3
3																			BNP-gap						3
2																									2
1																									1
0																									0
-1																									-1
-2																									-2
-3																									-3
-4																									-4
-5																									-5
-5																									-5
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18		19	20	21	22	23

Källa: Prop. 2024/25:1.

Flera studier har undersökt hur finanspolitiken förhållit sig till kon- junkturerna.8 Samtliga har kommit fram till att de automatiska stabi- lisatorerna verkar kontracyklisk, dvs. konjunkturdämpande. Både Lynhagen och Shahnazarian samt Finanspolitiska rådet finner att den aktiva finanspolitiken i huvudsak haft samma effekt.

Sammanfattningsvis har Sverige sedan 2000 haft tre lågkonjunkturer (finanskrisen, eurokrisen och coronapandemin) och däremellan relativt sett goda tider. Låga räntor och låg inflation under 2010-talet har snabbt ersatts av högre räntor och hög inflation de senaste åren. Finanspoli- tiken bedöms ha bedrivits kontracykliskt under perioden, framför allt via de automatiska stabilisatorerna, men vid större kriser som finans- krisen och coronapandemin har även den aktiva finanspolitiken bidragit till att upprätthålla resursutnyttjandet i ekonomin. Liknande resultat har även andra studier kommit fram till. I kapitel 6, Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken, diskuteras frågan om finans- och penningpolitikens stabiliserade roll vidare.

8Calmfors, Hassler och Seim (2023); Lynhagen och Shahnazarian (2023); Finanspolitiska rådet (2023).

100

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

4.5I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts?

Målet för det finansiella sparandet, överskottsmålet, har gällt sedan 2000 i dess nuvarande form. Skuldankaret introducerades 2019 i sam- band med den översyn av målnivån som gjordes då. I avsnittet disku- teras och analyseras i vilken mån reglerna för överskottsmålet och skuldankaret har följts. En sådan analys är relevant för trovärdig- heten för de finanspolitiska reglerna och ramverket i stort och knyter an till frågor om målnivån varit lämplig samt om efterlevnaden av de regler som beslutats.

4.5.1Målet för det finansiella sparandet

Formuleringen av målet för det finansiella sparandet som ett genom- snitt över konjunkturcykeln komplicerar på flera sätt bedömningen av måluppfyllelsen. Ska avvikelsen från målnivån bedömas vid beslutstill- fället (ex ante) eller i efterhand (ex post)? Båda ansatserna har för- och nackdelar och valet av bedömningsmetod kan påverka resultatet. Mål- nivån är formulerad i termer av det finansiella sparandet, men konjunk- turreferensen antyder att det strukturella sparandet kan vara mer rele- vant för bedömningen. Att redovisa både finansiellt och strukturellt sparande ger därför en mer nyanserad bild. Därtill kan händelser som coronapandemin ha en betydande inverkan på efterlevnaden.

Tabellerna 4.4 till 4.6 presenterar den genomsnittliga måluppfyllel- sen under olika perioder, med hänsyn tagen till ovanstående utma- ningar. Perioderna som analyseras börjar 2000 eller 2003 och slutar 2019 eller 2023. Data för regeringens bedömning av strukturellt sparande finns tillgängligt från och med 2003, vilket motiverar att det året är ett startår. Som alternativt slutår används 2019, vilket ger en bild av den underliggande trenden för måluppfyllelse innan coronapandemin. Den genomsnittliga målnivån över de olika perioderna redovisas i tabell 4.3. Genomsnitten kan användas som jämförelsetal för de ge- nomsnitt för måluppfyllelsen som redovisas i tabellerna 4.4 till 4.6.

101

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000SOU 2024:76

Tabell 4.3	Genomsnittlig målnivå över olika perioder
	Procent av BNP

Genomsnitt		2000–2019	2003–2019	2000–2023	2003–2023
Målnivå		1,37	1,25	1,19	1,08

Anm. I 2007 års ekonomiska vårproposition ändras målnivån från 2 procent av BNP till 1 procent av BNP då redovisningen av premiepensionssystemet flyttas från offentlig förvaltning till hushållssektorn. Siffrorna är avrundade.

Källa: Egna beräkningar baserat på budgetpropositionerna 2000–2023.

Tabell 4.4 redovisar genomsnitten för det finansiella sparandet och det strukturella sparandet vid beslutstillfället över flera år och olika perio- der. Det innebär att för år 2010 baseras bedömningen på de värden för det finansiella och strukturella sparandet som redovisades i budget- propositionen för 2010. I kolumnerna redovisas först genomsnitt över olika perioder, och sedan genomsnittliga differenser från målnivån.

Tabell 4.4 Bedömning av måluppfyllelsen vid beslutstillfället (ex ante)

Procent av BNP respektive potentiell BNP

Genomsnitt	Nivå	Nivå	Nivå	Nivå	Diff	Diff	Diff	Diff
	2000– 2003– 2000–			2003–	2000–	2003–	2000–	2003–
	2019	2019	2023	2023	2019	2019	2023	2023

Finansiellt
sparande	0,57	0,21	0,32	0,00	-0,80	-1,04	-0,88	-1,08
Strukturellt
sparande		0,92		0,71		-0,34		-0,37

Anm. Det strukturella sparandet redovisas först i budgetpropositionen för 2003. Siffrorna är avrundade. Källa: Egna beräkningar baserat på budgetpropositionerna 2000–2023.

Av tabell 4.4 framgår att målet, i genomsnitt, inte har uppfyllts ex ante. Måluppfyllelsen ex ante har varit sämre i termer av det finansiella sparandet än det strukturella sparandet. Bristande efterlevnad ex ante kan bero på flera olika saker. Ekonomiska nedgångar, naturkatastrofer eller pandemier kan leda till oväntade utgiftsökningar eller intäkts- minskningar, vilket gör det svårt att uppnå uppsatta mål för finansiellt eller strukturellt sparande. Det kan också handla om brister i prognoser eller politiska incitament.

Förutom att bedöma om målet efterlevs vid beslutstillfället (ex ante) kan man även granska det i efterhand (ex post), vilket kan göras på flera olika sätt. Tabell 4.5 presenterar genomsnittliga värden för finansiellt

102

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

och strukturellt sparande året efter det att beslut fattades. Exempelvis baseras bedömningen av 2010 på de skattningar av finansiellt och struk- turellt sparande som redovisades i budgetpropositionen för 2012, alltså hösten 2011.

Tabell 4.5 Bedömning av måluppfyllelsen i efterhand (ex post)

Procent av BNP respektive potentiell BNP

Genomsnitt	Nivå	Nivå	Nivå	Nivå	Diff	Diff	Diff	Diff
	2000– 2003– 2000–			2003–	2000–	2003–	2000–	2003–
	2019	2019	2023	2023	2019	2019	2023	2023
Finansiellt
sparande	1,16	0,78	0,85	0,49	-0,21	-0,48	-0,35	-0,59
Strukturellt
sparande		1,17		0,99		-0,08		-0,12

Anm. Det strukturella sparandet redovisas först i budgetpropositionen för 2003.

Källa: Egna beräkningar baserat på budgetpropositionerna 2000–2025.

Tabellen visar genomsnittliga värden för olika perioder, följt av genom- snittliga differenser från målnivån. Tabellen visar att målet i genomsnitt inte efterlevdes ex post. Måluppfyllelsen ex post har varit sämre för det finansiella sparandet än för det strukturella sparandet, där målet upp- fyllts vissa enskilda år. Samtidigt är måluppfyllelsen ex post bättre än måluppfyllelsen ex ante. Det beror troligtvis på att ex ante-bedöm- ningen baseras på prognoser för det faktiska sparandet, vilket är för- knippat med flera svårigheter som nämnts ovan, medan ex post-bedöm- ningen baseras på utfallsvärden för sparandet.

En tredje metod för att bedöma måluppfyllelsen baseras på de senaste publicerade värdena för finansiellt och strukturellt sparande. Tabell 4.6 visar genomsnittliga värden för de två variablerna från budgetpropositionen för 2025. Tabellen visar att målet för det finans- iella sparandet är uppfyllt i ett bakåtblickande perspektiv. Det beror troligtvis på flera faktorer, t.ex. starkare ekonomisk tillväxt än för- väntat under de senaste åren. Mätt med det strukturella sparandet är målet inte uppfyllt och måluppfyllelsen är t.o.m. något sämre än den bakåtblickande bedömningen i tabell 4.5. Den skillnaden kan bero på en kombination av faktorer, bl.a. den frekventa revideringen av struk- turellt sparande och bristande tillgång till utfallsdata. Skillnaden mellan tabell 4.5 och 4.6 belyser också utmaningen i bedömningen av målupp-

103

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

fyllelse och vikten av att beakta underliggande faktorer vid analys av måluppfyllelse.

Tabell 4.6	Bedömning av måluppfyllelsen enligt
	budgetpropositionen 2025 (ex post)
	Procent av BNP respektive potentiell BNP

Genomsnitt	Nivå	Nivå	Nivå	Nivå	Diff	Diff	Diff	Diff
	2000– 2003– 2000–			2003–	2000–	2003–	2000–	2003–
	2019	2019	2023	2023	2019	2019	2023	2023

Finansiellt
sparande	0,46	0,36	0,29	0,18	0,67	0,84	0,64	0,77
Strukturellt
sparande		0,21		0,20		-1,04		-0,88

Anm. Det strukturella sparandet redovisas först i budgetpropositionen för 2003.

Källa: Egna beräkningar baserat på budgetpropositionerna 2025

Sammanfattningsvis belyser analysen de utmaningar som finns med att bedöma hur finanspolitiska regler efterlevs, med fokus på målet för det finansiella sparandet. De tre metoderna som redovisas – ex ante, året efter och med senast tillgängliga data – bidrar var och en med värdefull information, men är också föremål för begränsningar. I genomsnitt har målet för det finansiella sparandet inte efterlevts, vare sig ex ante eller ex post. Bedömningarna av om målet efterlevs varierar beroende på metod och period, vilket belyser komplexiteten i att bedöma hur väl finanspolitiska regler efterlevs.

Även Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen har vid flera tillfällen konstaterat att överskottsmålet inte efterlevts i ett bakåtblickande per- spektiv.9 Trots att sparandet varit lägre än målet har bruttoskulden minskat som andel av BNP vilket diskuteras i nästa avsnitt.

4.5.2Skuldankaret

Den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld definieras av Eurostat och är det skuldbegrepp som används vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. Det är också det skuldbegrepp för vilket det finns ett skuldankare i det finanspolitiska ramverket. I Sverige består brutto-

9Finanspolitiska rådet (2023), s. 97; Riksrevisionen (2020), s. 15.

104

SOU 2024:76

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

skulden av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Skuldankaret, som är satt till 35 procent, säger att bruttoskulden bör ligga inom intervallet 30 till 40 procent av BNP.

Utvecklingen av skulden som andel av BNP beror dels på det finansiella sparandet i staten och kommunerna (som i sin tur består av ett primärt sparande och ränteutgifter), dels på andra faktorer. Som vi kan se i diagram 4.22. har skulden sedan 2000 minskat betydligt och motsvarade 2023 knappt 33 procent av BNP. Konjunkturinstitutet bedömer att den kommer att motsvara cirka32 procent av BNP 2026.10 Gränserna för skuldankaret har inte överskridits men 2020 var skulden nära den övre gränsen och de senaste åren har skulden sjunkit ner mot den nedre gränsen.

De stora variationerna i skuldkvoten förklaras dels av konjunkturens effekt på de offentliga finanserna, som t.ex. effekterna av corona- pandemin, dels den expansiva finanspolitik som fördes under perioden. Skuldkvoten påverkas även av andra faktorer än den ekonomiska ut- vecklingen och finanspolitiken som t.ex. s.k. stock-flödes förändringar och periodiseringar. Sådana förändringar kan t.ex. vara förändringar av redovisningsprinciper, eller hur stora lån Riksbanken har i Riksgälden.

Riksbankens strategier för hur valutareserven finansieras påverkar t.ex. skulden mycket under den senare delen av perioden. Riksbanken finansierade tidigare en del av sin valutareserv genom att Riksgälden upptagit valutalån för Riksbankens räkning. Vid årsskiftet 2020 upp- gick valutalånen till cirka 4 procent av BNP. Beslutet att egenfinansiera valutareserven genomfördes gradvis fram till och med 2023, vilket inne- bar att statens lånebehov och skulden blev mindre. Det är en förklar- ing till varför skuldkvoten de senaste åren närmat sig den nedre gränsen för skuldankarets toleransintervall, och har egentligen inget med ut- formningen av finanspolitiken att göra (diagram 4.22). Relationen mellan finansiellt sparande och bruttoskuld påverkas även av andra faktorer som t.ex. utvecklingen av sparandet i pensionssystemet. De diskuteras mer utförligt i kapitel 5.

Ytterligare en faktor som kan påverka den offentliga skuldkvoten är huruvida Kommuninvest AB ska klassificeras till den offentliga för- valtningen eller fortsatt som en del av näringslivet. En ändring av sektorstillhörigheten innebär att den offentliga bruttoskulden skulle

10Konjunkturinstitutet (2023).

105

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige sedan 2000

SOU 2024:76

öka med 4–5 procent av BNP. Det är osäkert om en ändrad klassificer- ing kommer att genomföras, och i sådana fall när i tiden detta sker.

Figur 4.22 Bruttoskulden som andel av BNP 2000–2023

Procent av BNP

Justerat för Riksbankens amorteringar

Källor: SCB och egna beräkningar

Sammanfattningsvis har överskottsmålet inte efterlevts i ett bakåt- blickande perspektiv. Sparandet har däremot varit positivt i genomsnitt under perioden och det är framför allt sparandet i pensionssystemet som bidragit till överskotten. Trots att sparandet i genomsnitt varit lägre än målet har bruttoskulden minskat som andel av BNP.

Bruttoskulden har sedan skuldankaret infördes 2019 legat inom toleransintervallet. Skulden som andel av BNP har varierat under de senaste åren och ligger just nu närmare den nedre gränsen för skuld- ankaret. Skuldkvoten påverkas däremot mycket av andra faktorer än finanspolitiken. En central faktor bakom att skulden hamnat nära den nedre gränsen för skuldankaret är att Riksbanken betalat tillbaka lån i Riksgälden vilket sänkt skuldkvoten. Amorteringarna påverkar där- emot inte skuldhållbarheten eftersom tidigare skuld motsvarades av dels en större valutareserv, dels en fordran som staten haft på Riks- banken.

106

5Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. I detta avsnitt beskrivs de princi- piella sambanden mellan ramverkets mål och restriktioner. Vidare dis- kuteras pensionssystemets betydelse i ramverket och för saldomålet. En fråga i detta sammanhang är om saldomålet bör omfatta sparandet i pensionssystemet, eller om ett mål för sparandet i endast staten och kommunsektorn skulle vara mer ändamålsenligt. Kommitténs slut- sats är att saldomålet ska omfatta pensionssystemet.

5.1Sambanden mellan ett saldomål, utgiftstaket och det kommunala balanskravet

Några grundläggande fakta om sambandet mellan sparande och skuld i den offentliga förvaltningen

Många läroböcker och andra dokument som beskriver hur den offent- liga förvaltningens skuld påverkas av årliga över- och underskott i de offentliga finanserna utgår från en enkel skuldmodell.1 Denna skuld- modell kan användas för att illustrera några centrala egenskaper i en stiliserad beskrivning av de offentliga finanserna och ett saldomål. Det kan vara illustrativt att inledningsvis kort redovisa några grundläggande resultat av en sådan modell innan man går in på komplicerande faktorer senare i detta avsnitt.

1.En given nivå på ett saldomål, uttryckt som en procentsats av BNP, leder på sikt till att även den offentliga förvaltningens finansiella nettoförmögenheten går mot en stabil andel av BNP. Det är således

1Konjunkturinstitutet (2015).

107

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

inte så att ett positivt saldomål leder till ständigt ökande finansiella tillgångar som andel av BNP, eller att ett negativt mål leder till en ständigt växande skuldkvot. På så sätt är ett mål för det offentliga förvaltningens finansiella sparande en stark kraft som automatiskt drar mot en stabil förmögenhetsställning.

2.Om saldomålet uppfylls är finanspolitiken långsiktigt hållbar, oav- sett om målet är 1 procent av BNP eller -1 procent av BNP. Om målet är positivt skapas på lång sikt en stabil nettoförmögenhet som andel av BNP, och är det negativt en stabil nettoskuld som andel av BNP.

3.En enkel tumregel beskriver det långsiktiga sambandet mellan spar- andet, nettoställningen och BNP:s tillväxt. Nettoställningens stor- lek som andel av BNP i jämnvikt ges av saldomålets nivå delat med den nominella tillväxttakten. Exempelvis bygger stabilitets- och till- växtpaktens begränsningar för underskott och skuld, 3 och 60 pro- cent av BNP, på en antagen nominell BNP-tillväxttakt om 5 procent per år (-0,03/0,05 = -0,6). Om BNP växer i långsammare takt blir den finansiella ställningen svagare på sikt vid en oförändrad nivå på sparandet (-0,03/0,04 = -0,75). Detta enkla samband är en bra approximation av nettoskuldkvotens utveckling även i en mer kom- plicerad verklighet.

4.Så länge saldomålet klaras spelar inte räntan någon roll för den lång- siktiga förmögenhetsställningen. Om marknadsräntorna stiger, så att den offentliga förvaltningens upplåning blir dyrare, måste staten sänka de primära utgifterna eller höja de primära inkomsterna för att klara målet. Det blir därmed svårare att finansiera den offentliga för- valtningens verksamhet till ett önskvärt skatteuttag om räntan sti- ger, men så länge saldomålet klaras påverkas inte den långsiktiga för- mögenhetsutvecklingen av en ändrad statsskuldsränta.

5.Konvergensen mot den långsiktigt stabila nettoförmögenhetens- ställningen sker med BNP:s nominella tillväxttakt. Eftersom olika störningar påverkar ekonomins tillväxttakt och den offentliga för- valtningens förmögenhet sker inte konvergensen i en konstant takt, men ju mer förmögenhetsställningen avviker från det långsiktiga jämviktsläget, desto starkare är konvergenskraften och desto snab- bare går anpassningen. Temporära störningar, även stora, är därmed inte ett hot mot långsiktig hållbarhet så länge som saldomålet klaras.

108

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

6.Fördelningen av den offentliga förvaltningens finansiella netto- ställningen på tillgångar och skulder beror på var över och under- skott uppkommer. Över- eller underskott i staten eller kommun- sektorn innebär normalt att sektorns skulder minskar eller ökar. Över- eller underskott i pensionssystemets sparande innebär i stället att systems finansiella tillgångar i AP-fonderna ökar eller minskar. Det innebär att sparandets fördelning i den offentliga förvaltningen är betydelsefullt för den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld, Maastrichtskulden. Överskott i pensionssystemet på- verkar normalt inte bruttoskulden.

De finanspolitiska målen definieras i olika redovisningssystem

Saldomålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet är de tre huvudsakliga restriktionerna i det finanspolitiska ramverket. De täcker olika delar av offentlig förvaltning och definieras i olika redovisnings- system, men har trots det starka samband sinsemellan. Saldomålet är ett mål för hela den offentliga förvaltningens finansiellas sparande definierat i nationalräkenskapstermer (NR). Utgiftstaket begränsar statens och pensionssystemets utgifter (med vissa undantag) som dessa redovisas i statens budget. Det kommunala balanskravet gäller slutligen för en enskild kommuns eller regions resultat enligt den kom- munala redovisningen. Både kommunernas redovisning och den i stats- budgeten skiljer sig från den redovisning som görs i NR av kommun- sektorns respektive statens finanser.

Det finansiella sparandet enligt NR visar förändringen av den finan- siella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. NR styrs av riktlinjer från Eurostat, alltså Europeiska kommissionens avdelning för sammanställning och redovisning av officiell statistik, vilket gör att variabler i denna redovisning är jämförbara mellan EU:s medlemsstater och över tiden. För statsbudgeten och den kommunala redovisningen finns endast nationella principer, vilket komplicerar internationella jämförelser, och ofta även jämförelser över tiden.

Olika redovisningsprinciper innebär att variabler som summa ut- gifter och inkomster, eller nettot av dessa, inte är jämförbara mellan de olika redovisningssystemen. Det finansiella sparandet påverkas exem- pelvis inte av försäljning av aktier och andelar i offentliga företag efter- som sådana transaktioner inte förändrar den finansiella förmögenheten.

109

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

En finansiell tillgång i form av aktier omvandlas då endast till en annan finansiell tillgång, likvida medel, som i sin tur kan användas för att minska den offentliga skulden. Ökade investeringsutgifter minskar det finansiella sparandet medan försäljningar av mark och fastigheter (reala tillgångar) påverkar sparandet positivt. I den kommunala redo- visningen är det avskrivningarna och inte investeringskostnaden som är en utgift.

Trots olika definitioner finns starka samband

Även om saldomålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet är formulerade i olika räkenskapssystem och täcker olika delar av den offentliga förvaltningen så finns starka samband mellan de olika restriktionerna. Saldomålet är bredast och omfattar inkomster och utgifter i alla tre delsektorer i offentlig förvaltning. Även om de inte är helt jämförbara så finns det ett starkt samband mellan de tak- begränsade utgifterna i statsbudgeten och definitionen av statens och pensionssystemets primära utgifter i NR, som utgör mer än 60 procent av den offentliga förvaltningens totala utgifter. Ju högre utgiftstaket sätts, desto större kan de offentliga utgifterna enligt NR förväntas bli, och desto högre skatteuttag blir nödvändigt för att klara en given nivå på saldomålet. Ett balanserat resultat i kommunsektorn innebär på samma sätt att sektorns finansiella sparande enligt NR över tid inte kan avvika alltför mycket från balans.

Utgiftstaket och saldomålet

Utgiftstaket anger ett högsta belopp för statsbudgetens utgifter, in- klusive pensionssystemets utgifter men exklusive statsskuldsräntorna. Det är inte reglerat i lag vilka utgifter som utgiftstaket omfattar, men utgiftstaket har i princip samma omfattning år från år. Dessa utgifter skiljer sig från statens och pensionssystemets utgifter i NR på flera sätt. Statsskuldsräntorna ligger exempelvis inte under utgiftstaket, men är en del av statens utgifter i NR. Inte heller Riksgäldens nettoutlåning begränsas av utgiftstaket, men påverkar det finansiella sparandet i den mån den avser statliga investeringsutgifter. Utgifter i form av kapital- tillskott till statliga bolag redovisas normalt under utgiftstaket, men på- verkar inte det finansiella sparandet.

110

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

Även om utgiftstaket är reglerat i lag så är dess nivå inte det, utan det föreslås av regeringen som ett uttryck för dess syn på hur det offen- tliga åtagandet ska utvecklas. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret till riks- dagen.2 Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. till följd av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter.

Kommunernas balanskrav och saldomålet

Merparten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna produceras och finansieras av kommuner och regioner. Närmare hälften av de offent- liga investeringarna sker också i kommunal regi. Kommunsektorn är därmed nära sammankopplad med det samlade skatteuttaget och den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Det finns således goda skäl att kommunsektorns sparande ingår i ett saldomål för den offentl- iga förvaltningen.

De principer som styr den ekonomiska redovisningen i kommun- sektorn överensstämmer i allt väsentligt med de som tillämpas inom företagssektorn. De skiljer sig från principerna för redovisningen i såväl NR som i statsbudgeten. I NR beräknas ett finansiellt sparande i kom- munsektorn, vilket avspeglar förändringen av kommunsektorns finan- siella förmögenhet, och är en del av det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen. Kommunallagens balanskrav avser däremot saldot på kommunsektorns resultaträkning enligt kommunal redo- visning, dvs. förändringen av det egna kapitalet med vissa justeringar (balanskravsresultatet). Resultatet påverkar således sektorns totala för- mögenhet (realt och finansiellt).

En viktig skillnad mellan det finansiella sparandet i kommunsektorn och sektorns resultat är att kommunernas investeringar påverkar det finansiella sparandet direkt, medan resultatet påverkas av de årliga av- skrivningarna. Det innebär att en investeringsutgift ett år endast mins- kar det finansiella sparandet med lika mycket samma år, medan resultatet minskar under flera år när investeringen skrivs av. Om invest- eringsutgifterna ökar försämras således det finansiella sparandet i kom- munsektorn mer än sektorns resultat på kort sikt.

22 kap, 3 § budgetlagen (SFS 2011:203).

111

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

Balanskravet sätter en nedre gräns för det ekonomiska resultatet i kommunsektorn. Det innebär att så länge kommunsektorn uppfyller balanskravet är dess bidrag till det offentliga sparandet enligt NR relativt stabilt och förutsägbart. Det kommunala balanskravet stöder därmed saldomålet genom att välskötta finanser i kommuner och regio- ner begränsar storleken på underskott i denna sektor.

Staten har ett stort inflytande över kommunernas verksamhet genom lagstiftning och statsbidrag. Eftersom de kommunala verksam- heterna finansieras genom statsbidrag på marginalen kan staten påverka dess omfattning genom att öka statsbidragen i snabbare eller lång- sammare takt. Ändrade statsbidrag påverkar utrymmet för övriga stat- liga utgifter under utgiftstaket. Om en förändring av saldomålets nivå eller andra preferenser resulterar i att statsbidragen ändras så kommer de kommunala utgifterna att anpassas till detta, så att resultatet och finansiellt sparande i sektorn blir detsamma.

Det kommunala skatteuttaget påverkas inte av nivån på saldomålet. Om kommuner och regioner höjer kommunalskatten för att klara balanskravet, kan det statliga skatteuttaget behöva anpassas för att det totala skatteuttaget i ekonomin ska förbli oförändrat. Detta innebär även att utrymmet för statliga utgifter minskar givet ett visst saldomål. Staten måste således beakta utvecklingen i kommunsektorn för att klara saldomålet, och det sätt de väljer att göra detta på har ofta effekt på kommunsektorns inkomster och utgifter.

Sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn påverkas inte av en ändrad nivå på saldomålet

Det faktum att kommunsektorns finansiella sparande omfattas av saldomålet innebär att regering och riksdag måste ta hänsyn till ut- vecklingen i kommunsektorn när finanspolitiken utformas. Hänsyn måste också tas till sparandet i pensionssystemet när förslaget till ut- giftstak läggs och förhållandet till saldomålet bedöms. Förändringar i sparandet i kommunerna och pensionssystemet kan även vara viktiga när regeringen bedömer hur finanspolitiken bör utformas i ett stabili- seringspolitiskt perspektiv. Sparandet i pensionssystemet och kom- munsektorn styrs helt av respektive sektors egna regelverk vilka inte påverkas av en ändrad nivå på saldomålet. En förändring av saldomålets nivå påverkar således endast förutsättningarna för statens finansiella agerande direkt.

112

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

5.2De offentliga investeringarna och saldomålet

En viktig fråga är om saldomålet bidrar till för låga offentliga invester- ingar eftersom målet endast omfattar det finansiella sparandet i stället för det totala sparandet inklusive realkapital. Det skulle då finnas en risk att investeringarna minskas om åtgärder behöver vidtas för att klara målet eftersom det uppfattas som mindre negativt på kort sikt än att sänka de löpande utgifterna eller höja skatterna. Det är också ett faktum att länder som tvingats till stora besparingar i konjunkturned- gångar eller kriser minskat de offentliga investeringarna mer än utgifter inom andra områden.

Delvis mot bakgrund av detta publicerade regeringen en invester- ingsbilaga till 2012, 2014 och 2018 års ekonomiska vårpropositioner, samt ett särskilt avsnitt om investeringsutvecklingen i 2024 års ekono- miska vårproposition. En slutsats som drogs i dessa publikationer var att det inte fanns några tecken på att de offentliga investeringarna i Sverige minskat på grund av saldomålet. En liknande slutsats drogs i finanspolitiska rådets rapport 2022. I jämförelse med andra OECD länder är offentliga investeringar i Sverige som andel av BNP och som andel av totala offentliga utgifter högre än genomsnittet och stabila över tid, se avsnitt 4.3.

Den offentliga förvaltningens investeringar och kapitalstock är viktiga av flera skäl. För det första behövs den offentliga realkapital- stocken för att kunna producera offentliga tjänster inom bl.a. skola, vård och omsorg. Byggnader för förskolor, skolor, sjukhus och äldre- boende är viktiga i produktionen av dessa välfärdstjänster. För det andra är offentliga investeringar ofta en förutsättning för aktiviteten i andra delar av ekonomin. En god transportinfrastruktur är exempel- vis avgörande även för produktionen i näringslivet men skulle inte komma till stånd utan kommunala och statliga investeringar. En ur- holkning av den offentligfinansierade kapitalstocken kan därför bromsa tillväxten i hela ekonomin.

Ett lägre saldomål ökar inte investeringarna med automatik

Saldomålet utgör en begränsning av relationen mellan den offentliga förvaltningens sammanlagda utgifter och inkomster, men säger ingen- ting om storleken på dessa, eller till vad de ska användas. Högre invest- eringsutgifter skapar inte en avvikelse från saldomålet om det finan-

113

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

sieras genom ökade inkomster eller lägre utgifter inom andra områden. Det finanspolitiska ramverket utgör därmed inte per definition ett hinder för att öka de offentliga investeringarna eller andra angelägna utgifter om det bedöms vara önskvärt.

På motsvarande sätt behöver inte de offentliga investeringsutgift- erna bli högre om saldomålet sänks. Det görs ingen uppdelning i drift- kostnader och investeringsutgifter i finansieringen av statens budget. Staten lånar inte för att specifikt finansiera investeringsutgifter utan för att täcka underskott när de totala inkomsterna är mindre än de totala utgifterna. Även om en sänkning av målet innebär att statsskulden ökar när en större del av statens utgifter lånefinansieras så ökar inte statens investeringar med automatik. För det krävs särskilda beslut.

Saldomålet begränsar inte kommunsektorns investeringar …

För kommunerna spelar saldomålet ingen roll vid investeringsbeslut. Här är det i stället överväganden om hur kommunen bäst klarar sina uppgifter som avgör om en investering är motiverad. Den demografiska utvecklingen och behovet av skola, sjukvård och omsorg är exempelvis viktig för den kommunala infrastrukturens utveckling. Kommunernas finansiella restriktion är årets resultat. I resultaträkningen tas inte in- vesteringsutgiften upp som en kostnad, utan det gör i stället avskriv- ningarna. I beräkningen av det finansiella sparandet i kommunsektorn, som är en del av saldomålet, ingår däremot investeringsutgiften medan avskrivningarna (kapitalförslitningen) inte påverkar sparandet. Efter- som avskrivningen av en given investering sker över ett antal år, som skiljer sig beroende på investeringens ekonomiska livslängd, så är av- skrivningsbeloppet lägre än investeringsutgiften.

Skillnaden i redovisning gör att om kommunerna ökar sina invest- eringar tenderar det finansiella sparandet i kommunsektorn att för- sämras mer än resultatet eftersom hela den initiala investeringsutgiften påverkar sparandet omedelbart, medan de initiala avskrivningarna som påverkar resultatet är betydligt mindre. Om investeringsutgifterna ökar långsammare kan avskrivningar från tidigare års investeringar vara fort- satt höga, och sparandets relation till resultatet kan då förbättras. För att kommunsektorns reala kapitalstock inte ska minska måste netto- investeringarna vara positiva, dvs. bruttoinvesteringarna vara större än avskrivningarna. Det faktum att de kommunala investeringarna på-

114

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

verkar kommunernas resultat och det finansiella sparandet på olika sätt bidrar till att ett resultat i linje med god ekonomisk hushållning impli- cerar ett svagt negativt finansiellt sparande i kommunsektorn.

En ytterligare komplicerande faktor är att kommuner och regioner kan välja att bedriva delar av sin förvaltning i företagsform. Det innebär att sektorns lånefinansiering kan se väldigt olika ut, och då också hur detta påverkar kommunsektorns finansiella sparande och Maastricht- skuld. Verksamheter som bedrivs i bolagsform är i nationalräken- skaperna en del av näringslivet. Det betyder att investeringar och upp- låning som sker i kommunala bolag normalt inte påverkar det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen. Det är däremot vanligt att regioner och större kommuner samordnar upplåningen. En ”internbank” ansvarar då för all extern upplåning och förmedlar sedan dessa medel till kommunala bolag och andra enheter som är i behov av dem. Om internbanken är en del av kommunens för- valtning blir hela koncernens låneskuld en del av Maastrichtskulden, vilket inte är fallet om skulden ligger direkt i det kommunala bolaget. Ungefär hälften av kommunsektorns Maastrichtskuld förklaras av vidareutlåning från kommuner och regioner till kommunsektorns företag.

Eftersom kommunal upplåning sker till en ränta som ligger cirka 0,5 procentenheter högre än den ränta staten lånar till är kapital- kostnaderna för kommunala investeringar högre än för statliga inve- steringar. Fortsatt stora kommunala investeringsbehov framöver kom- mer därmed att ha en viss skuldhöjande effekt, jämfört med om dessa investeringar i stället genomfördes i statlig regi. Vidare gäller att om en kommun bolagiserar verksamhet är bolagets skulder inte en del av den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld, medan den är det om samma verksamhet sker i förvaltningens egen regi. Sammanfatt- ningsvis avgör kommunernas organisation av sin verksamhet och upp- låning om deras investeringar påverkar det offentliga sparandet och skulden, eller ej. En eventuell förändring av saldomålets nivå har ingen direkt effekt på kommunsektorns sammanlagda investeringsaktivitet.

115

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

…men kommunernas investeringar påverkar statens sparande och bruttoskulden

Även om kommunala beslutsfattare inte väger in effekterna på kom- munsektorns finansiella sparande och kommunernas del av den offent- liga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld när de fattar invest- eringsbeslut, så påverkar besluten sektorns sparande och skuld. När de kommunala investeringsutgifterna ökat de senaste åren innebär det att sektorns finansiella sparande försämrats för ett givet resultat, och att kommunernas del av den konsoliderade bruttoskulden ökat. Kom- munsektorns andel av Maastrichtskulden utgjorde cirka 10 procent av den totala skulden 2000 och ökade till drygt 40 procent 2023.

Det faktum att de kommunala investeringsutgifterna minskar det finansiella sparandet det år investeringen görs, medan resultatet endast försämras gradvis när avskrivningarna ökar, innebär vidare att sektorns finansiella sparande minskar allt annat lika när kommunernas invest- eringar ökar. På lång sikt är det rimligt att investeringsutgifterna är större än avskrivningarna om kapitalstocken ökar i takt med BNP. Det innebär att ett resultat som motsvarar 2 procent av kommunsektorns inkomster av skatter och generella statsbidrag, i linje med kravet på god ekonomisk hushållning, leder till ett svagt negativt finansiellt sparande. I Konjunkturinstitutets beräkningsunderlag till kommittén är det finan- siella sparandet -0,3 procent av BNP 2027–2034.

Ett lågt finansiellt sparande i kommunsektorn innebär i sin tur att statens sparande måste var högre för en given nivå på saldomålet. Ett högre statligt sparande gör att statens skuld blir mindre, allt annat lika. Högre kommunala investeringsutgifter innebär således att statens andel av den konsoliderade bruttoskulden blir lägre både för att kom- munernas skuld ökar och för att staten måste spara mer. Det finns inget som säger att statens investeringar behöver påverkas av detta eftersom statens högre sparande kan uppnås både genom att höja skatterna och sänka andra utgifter.

116

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

Investeringar i statliga företag och affärsverk påverkas inte heller av saldomålet

Precis som i kommunerna är statligt ägda företag som LKAB eller Vattenfall inte en del av den offentliga förvaltningen i nationalräken- skaperna, och deras möjligheter att genomföra investeringar påverkas därför inte av saldomålet. Samma sak gäller de tre s.k. affärsverken: Svenska Kraftnät, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Dessa affärsverk har inget anslag på statsbudgeten utan finansierar sin verksamhet med avgifter. Svenska kraftnäts intäkter i form av flaskhalsintäkter kan därför användas till investeringar i ett förbättrat elnät utan att det minskar utrymmet under saldomålet. En ändrad nivå på saldomålet påverkar därmed inte de statliga företagen eller affärsverkens in- vesteringar.

Det är statens investeringar på statsbudgeten som direkt påverkas av ett ändrat saldomål

Till skillnad från kommunsektorns investeringar och investeringar i statliga bolag och affärsverk påverkas utrymmet för statens invest- eringar på statsbudgeten om saldomålet ändras. Dessa består i första hand av infrastrukturinvesteringar i vägar och järnvägar, men även av forskning och utveckling samt militärt material. Ett lägre saldomål innebär ett större utrymme för denna typ av utgifter, på samma sätt som för andra statliga utgifter, eller lägre inkomster.

Beslut om statens investeringar tas normalt i enlighet med en tolv- årig plan som uppdateras vart fjärde år. Denna praxis med en lång- siktig planprocess för stora delar av de statliga investeringarna bidrar till en stabil utveckling över tiden.

5.3Saldomålet och utgiftstaket

Utgiftstaket ska anpassas till saldomålet

En central del i ett välfungerande ramverk är att utgiftstaket sätts på en nivå som bidrar till att saldomålet nås, givet en bedömning av de utgifter som inte ligger under taket och de offentliga inkomsterna. Om utgifts- taket sätts allt för högt så att den s.k. budgeteringsmarginalen, skill-

117

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

naden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, blir allt för stor riskerar utgiftstakets styrande funktion att sättas ur spel.

En ändrad nivå på saldomålet ändrar inte den grundläggande relatio- nen mellan utgiftstaket och saldomålet men ett lägre (högre) mål skapar ett engångsvis utrymme att höja (sänka) taket, allt annat lika, för att anpassa statens utgifter till det ändrade kravet på det finansiella saldot. Ett högre (lägre) utgiftstak innebär att det s.k. budgetutrymmet, ut- rymmet att genomföra nya ofinansierade reformer ökar (minskar). När den engångsvisa förändringen väl är genomförd, en permanent reform som sänker (höjer) inkomsterna eller höjer (sänker) utgifterna om saldomålet sänks (höjs), kommer utgiftstaket åter att öka i samma takt som det skulle gjort om saldomålet inte ändrats.

Om utgiftstaket sätts för högt minskar dess styrande effekt

Riksrevisionen konstaterar i en granskning av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket att budgeteringsmarginalen är väsentligt större än riktlinjerna för dess storlek.3 Riksrevisionen menar vidare att redovisningen av de faktorer som är styrande för den föreslagna nivån på utgiftstaket 2026 är bristfällig. Det är därför svårt att utläsa hur regeringen ser på det offentliga åtagandet och en lämplig nivå på skatteuttaget i ett medelfristigt perspektiv. Mot bakgrund av detta rekommenderar Riksrevisionen att regeringen utvecklar redovis- ningen av vilka överväganden som gjorts vid framtagandet av förslaget till utgiftstak. Regeringens redovisning bör tydligare ta sin utgångs- punkt i de faktorer som ramverket anger, som synen på det offentliga åtagandet och den önskvärda nivån på skatteuttaget, samt hur hänsyn tagits till saldomålet.

5.4Saldomålet och den offentliga förvaltningens bruttoskuld

Varför är skulden viktig?

Kriteriet för en hållbar finanspolitik är ofta att den offentliga förvalt- ningens nettoförmögenhet eller ett skuldmått ska vara stabil som andel av BNP på lång sikt. Att den finansiella ställningen inte försämras som

3Riksrevisionen (2023).

118

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

andel av BNP kan också vara en indikator på rättvisa mellan generatio- nerna, dvs. att offentligt bedrivna verksamheter inte finansieras på ett sätt som lämnar framtida generationer i ett sämre finansiellt läge. Även förmågan att hantera konjunktursvängningar på ett aktivt sätt är bero- ende av en god finansiell ställning. Inte minst är den offentliga brutto- skuldens andel av BNP en nyckelindikator för att bedöma ett lands kreditvärdighet och utrymme för en aktivt konjunkturstabiliserande finanspolitik. En låg skuldkvot ger trovärdighet och handlingsut- rymme i ett svagt konjunkturläge.

Det går inte att inrikta finanspolitiken på att nå ett skuldmål

Mål för offentlig förvaltnings nettoförmögenhet, eller skuld, är pro- blematiska i praktiken. Nettoförmögenheten, liksom statsskulden, varierar betydligt år från år till följd av andra orsaker än över- eller underskott i sparandet. T.ex. kan statsskulden påverkas av att kronan förändras i värde mot andra valutor som statsskulden är exponerad emot. Värdetillväxten på t.ex. pensionssystemets buffertfond (AP- fonderna), liksom statens aktieinnehav, är starkt kopplad till ut- vecklingen på börsen. Sådana värdeförändringar är snarare regel än undantag.

Det är inte heller bara värdeförändringar som påverkar den offent- liga förvaltningens nettoförmögenhet och statens skuld. När Riks- banken valde att finansiera en ökad valutareserv genom upplåning i Riksgälden ökade statens skuld med drygt 5 procent av BNP 2009– 2013. När Riksbanken senare valde att finansiera sin valutareserv på annat sätt minskade skuldkvoten med ungefär lika mycket. Eftersom statens fordran på Riksbanken var lika stor som skulden påverkades statens finansiella nettoställning inte av dessa förändringar.

En annan faktor som i framtiden kan påverka bruttoskuldens stor- lek, men inte den offentliga förvaltningens finansiella ställning, är om pensionssystemet har en kvarstående skuld till staten, se avsnitt 5.5 nedan. Även huruvida Kommuninvest ska klassificeras till den offent- liga förvaltningen kan komma att påverka relationen mellan saldo- målet och bruttoskulden. En ändring av sektorstillhörigheten inne- bär att den offentliga bruttoskulden ökar med 4–5 procent av BNP. Det är ännu oklart om en ändrad klassificering kommer att genomföras.

119

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

Sammanfattningsvis skulle ett kortsiktigt eller operativt mål för den offentliga skulden eller förmögenheten tvinga fram svängningar i den ekonomiska politiken som inte vore ändamålsenliga. En finan- siell kris med fallande aktievärden skulle vid ett förmögenhetsmål leda till en procyklisk politik. Förmögenhets- eller skuldmål skulle, för att inte riskera att styra politiken fel, behöva vara så flexibla att de inte hade någon styrande effekt. Det är skälet till att det s.k. skuldankaret endast är ett riktmärke för en lämplig skuldkvot, och inte har någon styrande funktion för finanspolitiken.

5.5Pensionssystemet och saldomålet

Pensionssystemet består av inkomstpensionssystemet och premie- pensionssystemet. Det är endast inkomstpensionen som är en del av den offentliga förvaltningen enligt NR, och vars finansiella sparande är en del av saldomålet, medan premiepensionen klassificeras som ett obli- gatoriskt sparande i hushållssektorn.

Inkomstpensionssystemet är ett avgiftsbestämt fördelningssystem. Med det menas att de avgifter som betalas in ett visst år ligger till grund för storleken på avgiftsinbetalarens framtida pension, samtidigt som de används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. De över- eller underskott som uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensionsutbetalningarna hanteras av systemets buffertfond (AP-fonderna). Sedan 2000 har pensionssystemets primära sparande, något förenklat skillnaden mellan pensionsutbetalningarna och avgifts- inkomsterna, varit negativt de flesta år. Buffertfondens finansiella av- kastning har de flesta år varit tillräckligt stor för att täcka under- skotten, så att systemets finansiella sparande endast undantagsvis varit negativt.

Pensionssystemets finansiella hållbarhet garanteras av en automatisk balanseringsmekanism. För denna beräknas årligen ett balanstal som är kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. Tillgångarna består av värdet av de avgifter som betalas in och buffertfonden, medan skulden är värdet av de pensionsrättigheter som tjänats in. När balans- talet är större än 1 är tillgångarna större än skulderna och systemet i finansiell balans. Utgående pensioner och innestående pensions- behållningar räknas då årligen upp med förändringen av inkomstindex. Om balanstalet understiger 1 är systemets skuld större än tillgångarna

120

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

och uppräkningen minskas då. Balanseringsmekanismen gör att den finansiella risken för en mindre gynnsam utveckling bärs av det för- säkrade kollektivet, pensionärer och yrkesverksamma som har inne- stående pensionstillgångar, medan statens risk begränsas.4

Den automatiska balanseringsmekanismen är asymmetrisk. Det finns en ”broms” om balanstalet blir mindre än 1, men i dagsläget ingen ”gas” som ökar pensionerna snabbare om systemets finansiella ställ- ning blir för stark. Ett förslag på en sådan mekanism lämnades 2004 av den s.k. UTÖ-utredningen, som föreslog en snabbare uppräkning av pensioner och pensionstillgångar om balanstalet överstiger 1,1.5 Argumenten för att en snabbare uppräkning bör göras när balans- talet överstiger 1,1 var att risken för en negativ utveckling som skulle aktivera ”bromsen” då bedömdes vara liten, samtidigt som fördelnings- mässiga skäl talade för att inte göra säkerhetsmarginalen allt för stor. Om buffertfonden blir alltför stor kommer många personer att be- tala in pensionsavgifter till ett alltmer välkonsoliderat system, utan att de hinner ta del av dessa i form av högre pensioner. När utredningen presenterade sina förslag var pensionssystemets finansiella ställning sådan att en ”gas” aldrig infördes.

Balanstalet för 2024 är fastställt till 1,1295, och både Pensionsmyn- digheten och Konjunkturinstitutet bedömer att det kommer att fort- sätta att stiga det närmaste decenniet. Mot bakgrund av detta har Riks- dagens pensionsgrupp, som är en blocköverskridande arbetsgrupp med företrädare för alla åtta riksdagspartier, beslutat att frågan hur överskott i pensionssystemet kan hanteras åter ska ses över av en arbetsgrupp i Regeringskansliet.6

En komplicerande faktor i beräkningen av balanstalet och pensions- systemets finansiella tillgångar är huruvida staten har en oreglerad fordran på systemet eller ej. I samband med att pensionsreformen genomfördes tog staten över betalningsansvaret för bl.a. garanti- pensionen och efterlevandepensionen, vilket motiverade att stats- budgeten kompenserades med medel från buffertfonden. Storleken på kompensationen uppskattades till 300–350 miljarder kronor. Riks- dagen fattade beslut att 258 miljarder kronor skulle överföras.7 Par- tierna i den dåvarande pensionsgruppen enades sedan om att frågan

4Statens budget påverkas indirekt om pensionerna utvecklas mindre väl eftersom fler personer då blir berättigade till garantipension och andra statliga inkomststöd till pensionärer.

5SOU 2004:105.

6Socialdepartementet (2024).

7Prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, protokoll 1999/2000:96.

121

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

om eventuella ytterligare överföringar skulle samordnas med beslut om fördelning av överskott i pensionssystemet.8 Mot bakgrund av detta ska arbetsgruppen som ska lämna förslag på hur överskott i pensionssystemet ska hanteras även analysera hur en eventuell åter- stående skuld till staten ska regleras. En slutreglering av skulden kan innebära att den konsoliderade bruttoskulden minskar med upp till 6 procent av BNP utan att det finansiella sparandet påverkas.

När pensionssystemets sparande ändras måste staten kompensera för detta

Det finns ett direkt samband mellan sparandet i pensionssystemet, saldomålet och sparandet i staten. Om sparandet i pensionssystemet t.ex. ökar med en procent av BNP minskar det implicita sparmålet för staten med lika mycket. Tvärtom betyder ett minskat sparande i pensionssystemet att sparandet i staten behöver öka i motsvarande grad för att klara saldomålet. Det är staten som ansvarar för att anpassa sitt sparande så att saldomålet nås. Sparandet i pensionssystemet på- verkas inte av saldomålets nivå.

Att bestämma en lämplig nivå för saldomålet kompliceras av att pen- sionssystemet har ett regelverk som gör det finansiellt stabilt och delvis frikopplat från övriga delar av offentlig förvaltning. Om exempelvis sysselsättningen utvecklas starkt, ökar inkomsterna från löneföljande skatter och avgifter i samtliga delar av offentlig förvaltning. Sparandet kommer däremot att påverkas på olika sätt i staten och pensions- systemet på grund av olika beslutsregler. Pensionssystemets sparande stärks inledningsvis när fler sysselsatta gör att avgiftsinkomsterna ökar, samtidigt som kraven på framtida pensionsutbetalningar växer. Ut- betalningarna påverkas däremot inte på kort sikt eftersom de bestäms av tidigare intjänade pensionsrätter. Resultatet blir att sparandet i pen- sionssystemet ökar.

I staten sker det motsatta givet att saldomålet ska klaras. Sparandet i staten kan minska när pensionssystemet står för en större andel av det målsatta sparandet. Att statens sparande varierar vid en given nivå på saldomålet innebär sedan att den offentliga förvaltningens konsoli- derade bruttoskuld kommer att utvecklas på skilda sätt.

Det faktum att balanstalet nu är väl över 1,1 och att det saknas regler för vad som händer om pensionssystemets buffertfond blir onödigt

8Skr. 2010/11:130 s. 9.

122

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

stor ökar osäkerheten i framskrivningar av pensionssystemets finan- siella sparande. Om en ”gas” införs under de år för vilka ett reviderat saldomål gäller, 2027–2034, kommer sparandet i pensionssystemet att bli ett annat än om en ”gas” inte införs. Det leder i sin tur till att statens sparande och statens skuld påverkas, och därmed även hur den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld kommer att ut- vecklas vid en given nivå på saldomålet. I framskrivningarna av de offentliga finanserna som ligger till grund för kommitténs bedöm- ning av en lämplig nivå på saldomålet antas att en ”gas” införs i pen- sionssystemet som gör att systemets finansiella sparande inte blir högre än 1 procent av BNP (avsnitt 7.8).

Om saldomålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar sparkravet på staten vid samma nivå på målet

Att pensionssystemets finansiella sparande styrs av regler som garan- terar finansiell stabilitet kan vara ett argument för att saldomålet endast borde omfatta staten och kommunsektorn. Om saldomålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar sparkravet på staten för en given nivå på målet. Det beror på att sparandet i pensionssystemet förväntas vara positivt det närmaste decenniet. Om pensionssystemets sparande lyfts ut ur målformuleringen måste staten öka sitt sparande i mot- svarande utsträckning vid en given nivå på saldomålet. Det innebär i sin tur att den finansiella ställningen i offentlig förvaltning stärks när bruttoskulden minskar i motsvarande grad.

Som beskrivits ovan finns det faktorer som talar både för och emot att pensionssystemets sparande omfattas av saldomålet. Det som talar för att inkludera pensionssystemets sparande i målet är:

–Att en redovisning som utgår ifrån nationalräkenskapernas defini- tion av hela den offentliga förvaltningen är mer transparent.

–Att SCB och Eurostat publicerar regelbundna utfall för indikatorn.

–Att målet är förenligt med den fördragsfästa EDP-definitionen.

–Att staten har det övergripande ansvaret för hela den offentliga för- valtningens finansiella hållbarhet, inklusive pensionssystemet.

–En automatisk balansering kan ha viss procykliskt effekt om pen- sionssystemet ligger utanför saldomålet, eftersom lägre (högre)

123

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

pensionsutgifter i dåliga (bra) tider då inte motverkas genom ut- rymme för högre (lägre) statliga utgifter.

Det som talar emot är:

–Att pensionssystemet är autonomt och finansiellt hållbart.

–Att det råder osäkerhet kring utvecklingen av pensionssystemets sparande vilket påverkar relationen mellan saldomålet och brutto- skulden.

–Att även om en ”gas” i pensionssystemet har en stabiliserande effekt på dess sparande på sikt är det osäkert om en sådan kommer att in- föras, och hur den i så fall utformas.

–Att variationer i pensionssystemets sparande påverkar statens bud- getutrymme, trots att pensionssystemets regler gör systemet finan- siellt hållbart.

5.6Saldomålet, budgetprocessen och budgetutrymmet

Den statliga budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdags- ordningen och budgetlagen. Budgetprocessens olika faser i bered- ningen och genomförandet av statens budget är desamma oavsett nivån på saldomålet. Ett ändrat saldomål påverkar budgetutrymmet, dvs. behovet av budgetförstärkande eller utrymmet för budgetförsvagande åtgärder. Ett ändrat saldomål innebär också att riksdagen ska fatta be- slut om ett nytt mål inom ramen för budgetprocessen. Nedan redogörs närmare för budgetutrymmet och beslutsordningen i riksdagen vid ett ändrat saldomål.

5.6.1Saldomålet och budgetutrymmet

Hur påverkas budgetutrymmet av ett ändrat saldomål?

Budgetprocesskommittén framhöll att de finanspolitiska målen och riksdagens behandling av statens budget genom rambeslutsproces- sen innebär att beredning och beslut om budgeten sker enligt ett upp- ifrån-och-ned förfarande som utgår från de finanspolitiska restriktioner

124

SOU 2024:76

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

som ges av saldomålet och utgiftstaket.9 Saldomålet ligger därmed till grund för bedömningen av storleken på budgetutrymmet, dvs. ut- rymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetför- stärkningar.

Effekten på budgetutrymmet av ett ändrat saldomål kan enklast be- skrivas under antagande att konjunkturläget är balanserat och det offentliga sparandet i linje med målet. Om målnivån skulle sänkas med en procent av BNP under dessa förhållanden uppstår ett motsvarande temporärt utrymme för en engångsvis sänkning av skatterna och/eller ökning av utgifterna. Ett lägre sparande som används för en ofinans- ierad permanent budgetförsvagning måste finansieras fullt ut på lång sikt, eftersom budgetutrymmet inte är beständigt utan urholkas av ett försämrat räntenetto (avsnitt 7.7).

Ovanstående resonemang gäller om det finansiella sparandet är i linje med saldomålet när förändringen genomförs. Om detta inte är fallet måste avvikelsen från målnivån tas med i bedömningen av budget- utrymmet. Om exempelvis en sänkning görs från en tredjedels pro- cent till 0 procent av BNP i ett läge där sparandet redan ligger nära balans så uppkommer inget utrymme för nya åtgärder. I stället inne- bär sänkningen att behovet av de budgetförstärkande åtgärder som hade krävts för att nå ett oförändrat mål, försvinner. Eftersom det är skillnaden i budgetutrymme vid olika saldomål som är intressant i det här sammanhanget har sparandets nivå när ändringen genomförs mindre betydelse. Skillnaden i budgetutrymme vid olika alternativa mål blir densamma på kort sikt, oavsett om det är i form av ett ändrat utrymme för reformer eller krav på besparingar. En närmare redo- görelse för hur budgetutrymmet påverkas vid olika saldomål finns i avsnitt 7.7.

När de offentliga utgifterna växer långsammare än BNP uppstår normalt ett årligt positivt budgetutrymme

Även vid en oförändrad nivå på saldomålet uppstår normalt budget- utrymme i staten. I avsaknad av aktiva beslut om regelförändringar i t.ex. skatte- och transfereringssystemen, alternativt fullt finansierade sådana, uppstår normalt ett årligt budgetutrymme i storleksordningen 0,3–0,5 procent av BNP. Skälet till det är att skatteintäkterna tenderar

9SOU 2013:73, s. 106.

125

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

SOU 2024:76

att öka i takt med BNP på sikt vid oförändrade regler, medan de offent- liga utgifterna ökar något långsammare. Det är främst statens utgifter som inte ökar fullt ut i takt med BNP vilket beror på att vissa av dessa inte är löneindexerade, och andra inte ens prisindexerade. Det budget- utrymme som uppstår kan användas till att sänka skatter, hålla det offentliga välfärdsåtagandet oförändrat eller utöka det, eller till andra statliga utgifter.

Storleken på denna automatiskt budgetförstärkande effekt varierar något med faktorer som inflationstakten och produktivitetstillväxt- takten i tjänstesektorn, men påverkas inte av nivån på saldomålet. Den kan ibland motverkas av negativa faktorer som t.ex. höjda räntor eller fler sjukskrivna. Om de effekterna är tillräckligt stora uppstår i stället ett behov av budgetförstärkningar.

126

6Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

6.1Stabiliseringspolitiska principer

Bedömning: Regeringens skrivelse till riksdagen om det finans- politiska ramverket bör innehålla stabiliseringspolitiska principer för finanspolitiken.

Skäl för kommitténs bedömning

Finanspolitikens viktigaste stabiliseringspolitiska uppgift är att upp- rätthålla allmänhetens förtroende för de offentliga finanserna. Stabili- seringspolitik med finanspolitik kräver att goda marginaler finns för att en utveckling av den offentliga förvaltningens finansiella sparande eller skuldkvot inte ska uppfattas som ohållbar, och att den förhåller sig till referensvärdena i EU:s finanspolitiska ramverk. Det är viktigt att mål- nivån för den offentliga förvaltningens finansiella sparande sätts så att marginaler säkerställs. De automatiska stabilisatorerna måste få verka utan begränsningar.

Vid normala konjunkturvariationer bedrivs stabiliseringspolitiken via penningpolitiken och finanspolitiken bidrar i huvudsak genom en långsiktigt hållbar finanspolitik som låter de automatiska stabilisator- erna verka fullt ut.

I en djupare nedgång i konjunkturen eller i en situation där styr- räntan nått sin effektiva nedre gräns kan finanspolitiken behöva spela en mer aktiv stabiliseringspolitisk roll. Erfarenheterna från de senaste åren, som covid-19-pandemin (coronapandemin) och dessförinnan finanskrisen, visar att det finanspolitiska ramverket skapar goda förut- sättningar för en aktiv konjunkturstabiliserande finanspolitik i djupa

127

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

kriser. För att maximera effekten bör aktiv finanspolitik genomföras med åtgärder som är både tidsbegränsade och riktade till hushåll med hög marginell konsumtionsbenägenhet. Ur stabiliseringssynpunkt är det inte heller önskvärt att kommunsektorns sysselsättning och kon- sumtion följer konjunkturen, eftersom en sådan politik innebär att ekonomiska hög- och lågkonjunkturer förstärks snarare än dämpas. Det finns goda argument för starka automatiska stabilisatorer. Det beror på att de i hög grad uppfyller efterfrågade kriterier om tajming, träffsäkerhet, temporär effekt och transparens.

En balanserad och samspelt ekonomisk politik där finans- och pen- ningpolitik bidrar utan att motverka varandra är viktigt för att hantera ekonomiska utmaningar effektivt.

Till skillnad från penningpolitiken har finanspolitiken även en sär- skild roll att spela i hanteringen av problem som kan uppstå under en konjunkturnedgång, t.ex. genom fördelningspolitiska åtgärder. Finans- politiken har även en viktig roll att hantera strukturella utmaningar och ansvara för reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt.

6.2Kapitlets innehåll

Stora konjunktursvängningar innebär betydande kostnader för sam- hället i termer av negativa effekter på investeringar, produktivitet och sysselsättning. Stabiliseringspolitiken har därför som mål att motverka svängningar och skapa en mer stabil ekonomisk utveckling. Hur effek- tiv stabiliseringspolitiken är beror på omfattning och val av åtgärder, samt ekonomins struktur och förutsättningar vid tidpunkten för åt- gärderna. Finanspolitiken kan bedriva stabiliseringspolitik bl.a. genom automatiska stabilisatorer eller aktiv finanspolitik. Penningpolitiken har ett mål att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation. Då inflationen och konjunkturen historiskt sett ofta har samvarierat, (dvs. att inflatio- nen ökar vid högkonjunktur och minskar vid lågkonjunktur) bidrar in- flationsmålet till att stabilisera den reala ekonomin. Utan att åsidosätta inflationsmålet ska Riksbanken bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Det är viktigt att finans- och penning- politiken inte motverkar varandra för att uppnå en effektiv stabiliser- ingspolitik.

I det här kapitlet beskrivs inledningsvis finans- och penningpolitik- ens rollfördelning i stabiliseringspolitiken. Finanspolitikens roll för sta-

128

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

bilisering när styrräntan är vid sin effektiva nedre gräns beskrivs, samt saldomålets formulering och vad den innebär för stabiliseringspoli- tiken. Efter det följer en beskrivning av de automatiska stabilisatorerna. Därefter sammanfattas en bredare debatt kring finanspolitikens möjlig- heter att bedriva stabiliseringspolitik och de risker som är förknip- pade med aktiv finanspolitik i stabiliseringspolitiskt syfte. Kapitlet av- slutas med principer för stabiliseringspolitiken och samverkan mellan finans- och penningpolitik.

6.3Ansvar för konjunkturstabiliseringen

I avsnittet sammanfattas den nuvarande ansvarsfördelningen för stabili- seringspolitiken i Sverige och formerna för samspel mellan finans- och penningpolitiken beskrivs.

6.3.1Balansen mellan finans- och penningpolitik

Konjunkturstabilisering i Sverige vilar på en balans mellan finans- och penningpolitik. Finanspolitiken, styrd av riksdag och regering, fokus- erar på statens inkomster och utgifter. I en ekonomi med rörlig växel- kurs som den svenska, anses penningpolitiken, allt annat lika vara mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument.1 Det stabiliseringspolitiska målet för finanspolitiken är då främst att skapa långsiktiga ekonomiska förutsättningar t.ex. genom stabila skatter, offentliga investeringar och strukturreformer.

Vid normala konjunkturvariationer ansvarar penningpolitiken för stabiliseringen medan finanspolitiken bidrar med automatiska stabilisatorer

I normala konjunkturvariationer tar penningpolitiken, tillsammans med de automatiska stabilisatorerna, det stabiliseringspolitiska an- svaret. Av riksbankslagen framgår att det överordnade målet för pen- ningpolitiken är att Riksbanken ska upprätthålla en varaktigt låg och stabil inflation. Det innebär att inflationen mätt med konsumentpris- index med fast ränta ska hållas kring 2 procent. För att nå målet

1Berger (2006); Husain, Mody och Rogoff (2005).

129

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

använder Riksbanken styrräntan. En högre ränta dämpar inflationen genom att göra det dyrare att låna pengar, vilket leder till lägre efter- frågan genom färre investeringar och lägre konsumtion. En lägre ränta stimulerar ekonomin genom att göra det billigare att låna pengar och stimulerar efterfrågan genom att öka investeringar och konsumtion. Då inflationen och konjunkturen i regel samvarierar påverkar änd- ringar av styrräntan efterfrågan i en konjunkturstabiliserande riktning. Riksbanken analyserar kontinuerligt den ekonomiska utvecklingen och justerar räntan för att nå en stabil inflation på omkring 2 procent per år. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Därmed har Riksbanken ett flexibelt inflationsmål, där inflationsmålet är överord- nat en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning.

Under normala konjunkturvariationer bidrar finanspolitiken till att stabilisera ekonomin främst genom de automatiska stabilisatorerna. Automatiska stabilisatorer, som arbetslöshetsersättning och progressiv beskattning, dämpar effekterna av konjunkturnedgångar. Även aktiv finanspolitik kan användas i konjunkturstabiliserande syfte genom att öka eller minska vissa utgifter och skatter.

Finanspolitikens mer passiva stabiliseringspolitiska roll under norm- ala konjunkturvariationer motiveras framför allt av den rörliga växel- kursen och historiska erfarenheter av svårigheterna med att uppnå en välavvägd finanspolitisk stabilisering. I normala tider när penning- politiken inte är begränsad innebär en expansiv finanspolitik, dvs. högre utgifter eller lägre skatter, att en centralbank normalt väljer en mer åt- stramande penningpolitik än den annars skulle ha gjort, vilket dämpar den konjunkturstabiliserande effekten av de vidtagna finanspolitiska åtgärderna.

När räntan når en nedre gräns kan finanspolitiken spela en större roll

Diskussionen om avvägningen mellan finans- och penningpolitik i stabiliseringspolitiskt syfte har sitt ursprung i fallande räntor efter finanskrisens utbrott. Under och efter finanskrisen sänkte Riksbanken styrräntan till rekordlåga nivåer som en konsekvens av en rad externa faktorer. Under vissa perioder befann sig styrräntan under noll (figur 6.1). Det låga ränteläget under 2010-talet har, förutom cykliska faktorer, bl.a. drivits av strukturella faktorer. Dit hör den demografiska

130

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

utvecklingen och förändringar i inkomst- och förmögenhetsutveck- lingen på global nivå. Under flera år under 2010-talet har styrräntan därmed befunnit sig vid en effektiv nedre gräns (eng. effective lower bound). De senaste åren har styrräntan däremot stigit i mycket snabb takt. Det beror bl.a. på de stora amerikanska stimulansåtgärderna under coronapandemin och Rysslands anfallskrig i Ukraina.

Efter erfarenheter från finanskrisen 2008 har Riksbanken använt sig av andra verktyg för att stimulera ekonomin, främst köp av värdepapper och marknadsoperationer för att underlätta tillgången på krediter och likviditet. En centralbank köper värdepapper för att stimulera ekono- min, vilket brukar kallas för ”kvantitativa lättnader” (eng. quantitative easing). I båda situationerna använder Riksbanken sin balansräkning – både dess omslutning och struktur – för att hålla räntorna låga och till- föra pengar till det finansiella systemet så att en brist på likviditet inte skulle påverka kreditgivningen till hushåll och företag.

Under coronapandemin var åtgärderna även inriktade för att hålla räntorna låga där och då (när riskpremierna steg), inte bara på lång sikt. Riksbankens åtgärder var inriktade på att tillföra pengar till det finansiella systemet så att en brist på likviditet inte skulle påverka kreditgivningen till hushåll och företag.

131

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

Figur 6.1 Styrräntan januari 2006 till oktober 2024

-1

Källa: Riksbanken.

Flera experter och myndigheter har på senare år framhållit att det finns anledning att överväga finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll när styrräntan befinner sig på de låga nivåer som observerats efter finans- krisen och fram till 2022.2 Ett argument är att de finanspolitiska multi- plikatorerna3, dvs. hur förändringar i offentliga utgifter eller skatter på- verkar den ekonomiska aktiviteten, kan vara högre när Riksbanken inte väntas svara med att höja räntan.4 Ett annat argument är att kostnaden för upplåning är låg och att en expansiv finanspolitik i det läget är mindre kostsam.5 Båda argumenten förutsätter att styrräntan i Sverige och globalt, samt statsobligationsräntorna antingen förblir låga eller inte ökar.

De senaste åren har emellertid räntorna ökat och därmed har styrkan i det senare argumentet minskat något (figur 6.1 och 6.2). Trenderna i Sveriges ränta bestäms nästan uteslutande av strukturella faktorer i om-

2Finanspolitiska rådet (2021).

3Kahn (1931).

4Almerud och Laun (2021).

5Blanchard (2023).

132

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

världen. Globala omständigheter, och det faktum att den framtida ut- vecklingen är mycket osäker, talar för att institutioner och ekonomisk- politiska ramverk behöver klara av både högre och lägre räntor.

Figur 6.2 Fem- och tioåriga statsobligationsräntor 2006–2023

Procent

6
5
4
3
2
1
	5 år
0	10 år

-1

Källa: Riksbanken.

6.3.2Former för samspel mellan finans- och penningpolitik

Samspelet mellan finans- och penningpolitik handlar om hur de sam- verkar och kompletterar varandra för att nå gemensamma ekonomiska mål. En balanserad användning av båda är avgörande för låg och stabil inflation och en grundförutsättning för hög och stabil tillväxt samt en hög sysselsättning.

Riksbankens oberoende ställning i penningpolitiken är en grund- läggande princip i den svenska ekonomiska politiken. Principen är för- ankrad på EU-nivå, i regeringsformen och i riksbankslagen.6 Syftet med oberoendet är att säkerställa att penningpolitiken kan bedrivas på ett

6Artikel 130, fördraget och Europeiska unionens funktionssätt; 9 kap. 13 § regeringsformen (SFS 1974:152); 3 kap. 2 § riksbankslagen (SFS 2022:1568).

133

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

långsiktigt och stabilt sätt, utan risk för politisk inblandning. Uppdel- ningen har inte alltid varit självklar men historiska erfarenheter har lett till slutsatsen att Riksbanken ska ha en självständig ställning.7

Behovet av samspel varierar med den ekonomiska situationen. I perioder av ekonomisk stabilitet kan betydelsen av samspel vara rela- tivt låg. Däremot ökar behovet i tider av ekonomiska kriser, likt coronapandemin, som kan kräva insatser från både finans- och penning- politiken för att effektivt hantera krisen. I ett senare avsnitt i kapitlet beskrivs mer konkret hur samverkan och motverkan kan uppstå till följd av olika typer av störningar.

Brister i samspelet mellan finans- och penningpolitiken kan yttra sig på flera olika sätt. En väl avvägd kombination av finans- och penning- politik kräver en god uppfattning om och till viss del en samstämd syn på det ekonomiska läget. En oklar ansvarsfördelning, som kan vara en konsekvens av delade meningar om vad som förklarar det eko- nomiska läget, kan också vara ett problem. Det ställer krav på att be- dömningarna av det ekonomiska läget inte skiljer sig från varandra så mycket att de landar i olika slutsatser eller förklaringar. För att underlätta samsyn om det ekonomiska läget och utvecklingen framåt är det motiverat att det finns prognoser över det ekonomiska läget som görs tillgängliga för allmänheten. Offentlig och tydlig kommu- nikation underlättar informationsutbyte och samspel mellan regeringen och Riksbanken, samtidigt som Riksbankens självständighet värnas. Det finns i dag en stor mängd information som är offentlig vilket gör att finans- och penningpolitiken tillåts ta intryck av varandra. Det kan handla om penningpolitiska beslut, regeringens propositioner och skrivelser samt underliggande metodpromemorior samt rapporter och annan information publicerad av olika myndigheter.

På senare år har även den begränsade parlamentariska kontrollen av självständiga centralbanker och de möjliga fördelningspolitiska kon- sekvenserna av vissa beslut lyfts upp som en aspekt där samspelet för finans- och penningpolitiken kan behöva ses över.8 I det avseendet är det viktigt med tydlig och återkommande kommunikation mellan riks- dagen och Riksbanken. Det sker bl.a. genom öppna utfrågningar i riks- dagens finansutskott av Riksbanken för att få en redogörelse av pen- ningpolitiken.

7SOU 2019:46.

8Riksdagen (2024).

134

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

Samspelet kan också utmanas av att finans- och penningpolitiken har olika mål och prioriteringar. Därför har succesiva reformer av riks- bankslagen och det finanspolitiska ramverket ökat samspelet.9 T.ex. är det viktigt att finanspolitiken inte försvårar Riksbankens arbete med att upprätthålla en låg och stabil inflation.10 När det finans- politiska ramverket säkrar långsiktigt hållbar finanspolitik ger det också Riksbanken möjlighet att koncentrera sig på målet om prisstabiliser- ing och därmed på att i normalfallet även stabilisera den reala ekonomin. Men om finanspolitiken inte garanterar hållbarheten på ett trovärdigt sätt kommer den att underminera penningpolitikens möjligheter till prisstabilitet.

Ett sätt att fastställa om de existerande formerna för samspel har varit tillräckliga är att fråga sig huruvida de båda grenarna har bedrivits kontracykliskt. Det kräver att både finans- och penningpolitik har haft samma syn på var i konjunkturen ekonomin befunnit sig och att de hanterat sina respektive mål i linje med det utan att motverka var- andra. Resultatet från vetenskapliga studier av samspelet mellan finans- och penningpolitiken över de senaste decennierna är att de i flertalet fall förts i samma riktning.11

6.4Stabiliseringspolitik med finanspolitik

Centrala frågeställningar för stabiliseringspolitik genom finanspolitik är varför, hur och när finanspolitik kan bedrivas konjunkturstabili- serande. Finanspolitiken kan bidra till stabilisering på flera olika sätt: genom att vara långsiktigt hållbar, genom de automatiska stabilisator- erna samt genom aktiva åtgärder.

6.4.1Saldomålet är utformat för att beakta konjunktursvängningar

Förenklat innebär finanspolitiska överskott under goda tider att ut- rymme i statens budget skapas i termer av en lägre skuldkvot så att budgetunderskott kan hanteras under lågkonjunkturer. Det tillåter automatiska stabilisatorer att verka fullt ut och skapar stabiliserings-

93 kap. 12 §. riksbankslagen (SFS 2022:1568).

10Skr. 2010/11:79.

11Calmfors, Hassler och Seim(2022); Lyhagen och Shahnazarian (2023).

135

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

politiskt utrymme för aktiv finanspolitik. Finns det inte tillräckligt finanspolitiskt utrymme, t.ex. om skuldkvoten är hög eller om bud- geten konsekvent gått med underskott, kan det bli nödvändigt med åtstramningar under en lågkonjunktur. Det skulle motverka effekterna av de automatiska stabilisatorerna. Det finns många exempel på länder som tvingats strama åt under lågkonjunktur för att kompensera för bristen på finanspolitiskt utrymme.12 En finanspolitik som bygger upp tillräckliga marginaler i goda tider är därför en viktig förutsättning för att automatiska stabilisatorer ska kunna spela sin roll i att utjämna kon- junktursvängningar.

Det nu gällande överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska motsvara 1/3 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt i stället för som ett årligt krav är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet var att sparandet ska motsvara 1/3 procent av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunk- turen försvagas för att säkerställa att målet nås. Politiken skulle därmed bli procyklisk. Den skulle förstärka konjunktursvängningarna och de automatiska stabilisatorerna skulle motverkas.

Det finns därför goda skäl att formulera ett mål, oavsett nivå, som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Dessutom är det viktigt med goda offentligfinansiella marginaler för att möjliggöra att ytterligare aktiv finanspolitik kan genomföras vid en djup konjunkturnedgång eller annan kris. Om de offentliga finanserna inte har marginaler när ekonomin går in i en djup lågkonjunktur kan finanspolitiken behöva stramas åt och därmed bli procyklisk.

6.4.2Automatiska och semi-automatiska stabilisatorer

Med automatiska stabilisatorer menas att det finansiella sparandet i offentlig förvaltning varierar med konjunkturläget utan att aktiva finanspolitiska beslut fattas. Omfattningen av automatiska stabilisa- torer är därmed en konsekvens av tidigare politiska beslut kring skatte- systemets utformning och socialförsäkringens struktur. Storleken på de automatiska stabilisatorerna är också nära kopplade till storleken på den offentliga sektorn.

12Price, Dang och Botev (2015).

136

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

I lågkonjunkturer försvagas det finansiella sparandet utan några beslut om skattesänkningar eller utgiftsökningar. Det beror på att skatteintäkterna minskar när BNP är lägre än normalt, samtidigt som utgifterna har svagare koppling till BNP och därmed fortsätter på en oförändrad nivå. Den stabiliserande effekten förstärks av att de arbets- löshetsrelaterade utgifterna ökar när arbetslösheten ökar. Det leder till att hushållens disponibla inkomster och konsumtion varierar i mindre utsträckning än de annars skulle göra, vilket dämpar konjunktursväng- ningarna i efterfrågan.

Storleken på de automatiska stabilisatorerna kan mätas genom bud- getsemielasticiteten, dvs. förändringen i den offentliga sektorns finans- iella sparande (procent av BNP) när BNP ökar med 1 procent.13 Enligt det måttet är de automatiska stabilisatorerna i Sverige starkare än i andra OECD länder14, men har försvagats över tid.15

Samtidigt finns det risk för att de automatiska stabilisatorerna över- skattas då hänsyn inte tas till det kommunala balanskravet. Kommuner och regioner är skyldiga att anpassa sina utgifter (eller skattesatser) till minskade skatteintäkter. Ur stabiliseringssynpunkt är det inte heller önskvärt att kommunsektorns sysselsättning och konsumtion följer konjunkturen. Sådan politik innebär att ekonomiska hög- och låg- konjunkturer förstärks snarare än dämpas. Att kontinuerligt anpassa personalstyrkan efter konjunkturen är dessutom kostsamt. Från ett eko- nomiskt välfärdsperspektiv är det inte heller önskvärt att låta konsum- tionen av offentliga tjänster variera med konjunkturen eftersom efter- frågan/behovet av offentliga tjänster kan antas vara oberoende av den.

Det finns goda argument och starkt vetenskapligt stöd för starka automatiska stabilisatorer vid efterfrågestörningar, dvs att upprätthålla stabil offentlig sysselsättning och produktion i både hög och lågkon- junkturer.16 Starka automatiska stabilisatorer är förknippade med lägre volatilitet i produktionen.17 Det beror på att de i hög grad uppfyller önskemålen om tajming, träffsäkerhet, temporär effekt och trans- parens. De aktiveras automatiskt av konjunktursvängningar, vilket garanterar vältajmad och temporär påverkan utan fördröjning. Den automatiska funktionen leder till effektiva åtgärder utan att öka den offentliga skuldsättningen på lång sikt. Det saknas emellertid kon-

13Price, Dang och Botev (2015); Almenberg och Sigonius (2021); Andersen (2024).

14Price, Dang och Botev (2015).

15Almenberg och Sigonius (2021).

16Blanchard (2000); Debrun och Kapoor (2010).

17Karras och Yang (2022).

137

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

sensus och empiri kring vilka automatiska stabilisatorer som fungerar bäst och vid vilka kriser olika automatiska stabilisatorer är att föredra.

Finanspolitisk stabilisering kan också bedrivas med hjälp av s.k. semiautomatiska stabilisatorer. De är hybrider mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar, och kon- junkturstöd av typen korttidsarbete, som brukar benämnas semiauto- matiska stabilisatorer. Det kan även handla om kontantstöd, temporär skattereduktion/höjd inkomstskatt, konjunkturberoende a-kassa, osv. Det handlar i samtliga fall om aktiva beslutade åtgärder och det är mer regel än undantag att volymerna anpassas till rådande konjunktur- läge. Effekten tycks däremot inte vara lika konjunkturstabiliserade som automatiska stabilisatorer.18 De är i större utsträckning än hel- automatiska stabilisatorer föremål för moraliskt risktagande bland hus- håll och företag och kan skapa förväntningar att finanspolitiken ska agera även då det inte kan anses vara nödvändigt.

6.4.3Aktiv finanspolitik i stabiliseringspolitiskt syfte

Aktiv finanspolitik är de finanspolitiska åtgärder som kräver ett aktivt beslut för att träda i kraft. Det kan t.ex. handla om att en skatt eller ut- gift höjs eller sänks. Storleken på åtgärderna kan uppskattas med förändringen (figur 6.3) eller nivån (figur 6.4) av det strukturella spara- ndet. Förändringen i det strukturella sparandet är en bra redovisning av hur finanspolitiken lagts om jämfört med föregående år. Förändringen av det strukturella sparandet används bl.a. av EU vid bedömning av om en medlemsstat vidtagit tillräckliga åtgärder. Det är förändringen av det strukturella sparandet som blir den upplevda finanspolitiska inriktningen i samhället (se avsnitt 4 för en diskussion om indikatorer för finanspolitikens effekt på efterfrågan).

18Almenberg och Sigonius (2021).

138

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

Figur 6.3 Förändring av strukturellt sparande 2000–2023

Andel av potentiell BNP

-1

-2

-3

-4

Källa: Enligt budgetpropositionen för 2025.

Nivån på det strukturella sparandet, dvs. hur det strukturella sparandet förhåller sig till det mål som finns, redovisar om finanspolitiken varit expansiv eller åtstramande i förhållande till målet i det finanspolitiska ramverket. Det är ett bra mått för att förstå om finanspolitiken ökar eller minskar den aggregerade efterfrågan utöver finanspolitikens genomsnittliga effekt. Det kan även vara en bra indikator för att se ten- denser till underskottbias över tid.

Tajming, omfattning, träffsäkerhet och transparens är några svårigheter med aktiv finanspolitik

Det finns flera svårigheter med att bedriva aktiv finanspolitik i stabili- seringspolitiskt syfte. De gäller framför allt den aktiva finanspolitikens tajming, omfattning, träffsäkerhet, tidsbegränsning och transparens. Nedan behandlas några av de viktigaste faktorerna.

139

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

Figur 6.4 Finansiellt och strukturellt sparande

Procent av BNP resp. potentiell BNP. Utfall för det finansiella sparandet 2000–2022, prognos 2023

Finansiellt sparande		Strukturellt sparande	Målnivå

-1

-2

-3

Källa: Enligt 2024 års ekonomiska vårproposition, prop. 2023/24:100.

Den främsta invändningen mot aktiv finanspolitik i stabiliserings- syfte är att finanspolitiken tenderar att vara kortsiktig. Att strama åt finanspolitiken när det behövs är impopulärt, då det tar tid innan de positiva effekterna, i termer av minskade räntebetalningar och ökad finanspolitisk hållbarhet syns, medan de negativa konsekvenserna av lägre utgifter eller högre skatter märks direkt. Det är helt enkelt poli- tiskt svårt att genomföra temporära stimulerande åtgärder. Det kan i sin tur leda till ökad offentlig skuldsättning på lång sikt.

Även tajmingen på aktiv finanspolitik kan vara ett problem19. Trög- heten i den aktiva finanspolitiken beror på tidsfördröjning mellan att ett stabiliseringspolitiskt problem observeras och att beslut om åtgärd fattas och slutligen får effekt. I dagsläget läggs i regel en budget- proposition med två möjligheter för ändringsbudgetar (vår och höst) för att ta hänsyn till sådant som regeringen anser att finns särskilda skäl för förslag om ändringar.20 Den ordningen innebär att beslutsprocess- erna gör det svårt att agera snabbt vid reguljära konjunkturvaria- tioner. Samtidigt tvingar den fram nödvändiga prioriteringar och ökar

19Blanchard och Summer (2020).

209 kap. 6 § och tilläggsbestämmelse 9.6.1 till riksdagsordningen (SFS 2014:801).

140

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

transparensen mot både väljare och riksdag. Dessutom har erfarenheter från coronapandemin visat att det finns tillräcklig flexibilitet i det exi- sterande systemet att hantera exceptionella händelser.

Den aktiva finanspolitikens träffsäkerhet kan ifrågasättas då den riskerar att falla offer för de ekonomiskpolitiska problem som för- anledde införandet av ett finanspolitiskt ramverk. De utgörs bl.a. av all- männingarnas tragedi (eng. common pool problem), tidsinkonsistens och politiska valcykler.21 Samtliga innebär att den aktiva finanspoli- tiken har inneboende motsättningar som tenderar att försämra de stabi- liseringspolitiska egenskaperna. Åtgärder tenderar att missriktas, inte finansieras och styras av mandatperioder snarare än konjunkturella behov.

En annan, mer teknisk invändning, baserad på vetenskapliga studier, är att effekterna av finanspolitiska åtgärder är osäkra. T.ex. kan effekten av en viss åtgärd motverkas av undanträngning av privata investeringar eller av stigande räntor.22 Den invändningen har ifrågasatts det senaste decenniet då styrräntan i flera OECD-länder befunnit sig på en effektiv nedre gräns. Även multiplikatoreffekter, alltså hur förändringar i offentliga utgifter eller skatter påverkar den ekonomiska aktiviteten, har visat sig variera och i vissa fall vara relativt stora. En del forskning tyder på att multiplikatoreffekten tycks bli större desto djupare en lågkonjunktur är.23 Samtidigt pekar andra teoretiska studier på att det inte bör dras för stora policyväxlar av multiplikatoreffekten.24

Aktiv finanspolitik har trots allt en viktig stabiliseringspolitisk roll

Det finns emellertid situationer då finanspolitiken mer aktivt kan be- höva komplettera penningpolitiken. Finanspolitiken bör komplettera penningpolitiken vid stora efterfrågestörningar i de fall penningpoli- tiken eller de automatiska stabilisatorerna inte effektivt kan dämpa efterfrågebortfallet. Det skulle kunna gälla när styrräntan når sin effek- tiva nedre gräns och det bör då inte finnas undanträngningseffekter från stigande räntor.

Till skillnad från penningpolitiken har finanspolitiken även en speci- fik roll att spela i hanteringen av problem som kan uppstå under en kon-

21Weingast et al. (1981); Von Hagen och Harden (1995); Nordhaus (1975).

22Alesina et al. (2002).

23Jorda och Taylor (2015).

24Wieland (2019).

141

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

junkturnedgång. Den kan förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder och hantera fördelningspolitiska konsekvenser (försäkring). Ett exem- pel på det är finanspolitikens roll under coronapandemin. Den kraftiga nedgången i ekonomin krävde kraftfulla insatser för att mildra effekt- erna för företag och hushåll. Viktiga åtgärder var t.ex. korttidsarbete, krisstöd till företag och vissa andra lättnader. Insatserna bidrog till att dämpa den negativa effekten av coronapandemin på arbetsmarknaden och ekonomin i stort.25

Aktiv finanspolitik erbjuder både möjligheter och har begränsningar

Utformningen av stabiliseringspolitiken kräver en noggrann analys av konjunkturstörningens ursprung. Olika typer av störningar kräver olika åtgärder för att effektivt motverka de negativa effekterna. Går man längre tillbaka, under 1900-talet, har det varit svårt att bedriva aktiv finanspolitisk stabilisering, vilket i hög grad beror på de inneboende motsättningar som redan nämnts. Samtidigt har det funnits situationer då aktiv finanspolitik varit lämplig, som t.ex. under coronapandemin, eller innan dess finanskrisen, även om omfattningen och tidpunkten för vissa åtgärder kan diskuteras. Det finns även viss forskning som talar för att finanspolitiken kan ta en mer framträdande stabiliserande roll när styrräntan nått en effektiv nedre gräns, även om andra menar att det inte nödvändigtvis innebär att konventionella ekonomiskpolitiska principer ska förkastas.26 Det finns däremot inget som tyder på att finanspolitikens möjlighet att bedrivas mer aktivt på något sätt har hindrats av det finanspolitiska ramverket. Snarare innebär formuler- ingen ”över en konjunkturcykel” att det finns en grad av flexibilitet som möjliggör att vidta relevanta åtgärder när det är nödvändigt.

6.4.4Stabiliseringspolitik kräver marginaler

Finanspolitikens viktigaste bidrag till konjunkturstabilisering är att upprätthålla förtroendet för att den är långsiktigt hållbar. Om det förtroendet inte finns försvåras bl.a. Riksbankens arbete med att upp- rätthålla prisstabilitet och konjunkturstabilisering. Både historiska er- farenheter och erfarenheten från andra länder är att perioder med hög

25SOU 2022:10.

26Wieland (2019).

142

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. Om finansmarknaderna, hushåll och företag tappar förtroendet för de offentliga finanserna, kommer även det att bidra till att aktiva finans- politiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt.

Storleken på den säkerhetsmarginal som krävs för att upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna beror på en rad faktorer och kan variera över tid (se kapitel 7 för längre diskussion om marginaler och skuldkvot). En avgörande faktor för Sverige, som medlem i EU, är de finanspolitiska referensvärdena för underskott och skuldkvot på EU-nivå (se kapitel 3 för en detaljerad beskrivning). I praktiken innebär båda referensvärden att en medlemsstat delvis förlorar sin autonomi över finanspolitiska beslut vid fastställda överträdelser.

En annan viktig faktor är det utrymme som de automatiska stabili- satorerna behöver för att undvika djupa eller långvariga kriser. Osäker- heten kring hur djup eller långvarig en framtida kris kan bli, gör att det finns skäl att säkerställa att det finansiella sparandet och skuldkvoten för offentlig förvaltning har utrymme att variera.

6.4.5Principer för samverkan och hantering av konjunkturstörningar

För att kunna hantera konjunkturstörningar genom en balanserad och samspelt ekonomisk politik där finans- och penningpolitik bidrar utan att motverka varandra är det lämpligt att resonera kring i vilka situa- tioner som målkonflikter kan uppstå samt ett antal principer för stabili- sering via finanspolitik. De bör vara kopplade till konjunkturläget och styrräntan.

Att saldomålet är definierad som ett genomsnittligt sparande över en konjunkturcykel möjliggör kontracyklisk finanspolitik

Målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande, formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, främjar en nyanserad och långsiktig hållning till budgetdisciplin. Det tar hänsyn till de kon- junkturella fluktuationerna i ekonomin och möjliggör att finanspoli- tiken kan spela en stabiliserande roll. Under lågkonjunktur kan offent- lig förvaltning tillåtas ett underskott för att stimulera ekonomin, medan överskott under högkonjunktur bidrar till att återställa statsfinans-

143

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

erna. Det finns därmed redan i dag förutsättningar för aktiv finans- politik i syfte att stabilisera konjunkturen. Att bedriva konjunktur- stabiliserande finanspolitik kan däremot försvåras när inflationen är hög.

Stabiliseringspolitiskt samspel vid utbudsstörningar kan ge upphov till målkonflikter utan enkla lösningar

Finanspolitisk konjunkturstabilisering verkar, som redan nämnts, främst genom de automatiska stabilisatorerna. Vid lämpligt kalibrerade automatiska stabilisatorer bör målkonflikten mellan att stabilisera in- flationen och resursutnyttjandet i ekonomin vara ett mindre problem, och finans- och penningpolitiken kan därmed samverka. Det råder även bred samsyn om att finanspolitiken bör vara mer stimulerande när styr- räntan begränsas av den effektiva nedre gränsen och resursutnyttjan- det är lågt.

Vid negativa utbudsstörningar kan en målkonflikt mellan att stabili- sera inflationen och resursutnyttjandet uppstå. Utbudsstörningar, som t.ex. oljeprischocker eller störningar i leveranskedjor, kan skapa en mål- konflikt för ekonomisk politik. Det beror på att sådana störningar påverkar både inflationen och resursutnyttjandet samtidigt, men i mot- satta riktningar. En negativ utbudsstörning leder ofta till högre priser (inflation) och lägre produktion (minskat resursutnyttjande). Åtgärder för att dämpa inflationen, exempelvis genom höjda räntor, riskerar att ytterligare minska produktionen och förvärra den negativa effekten på resursutnyttjandet. Åtgärder för att stimulera ekonomin och öka resursutnyttjandet, t.ex. genom expansiv finanspolitik, riskerar i sin tur att spä på inflationen ytterligare.

Det ställer beslutsfattare inför ett dilemma. Sådana störningar kan komma att bli mer frekventa som en konsekvens av klimatförändringar i olika delar av världen. En finanspolitik som motverkar själva utbud- störningen eller kan komplettera utbudet anses vara det lämpliga mot- medlet, även om den kan vara svår att genomföra. Svårigheten ligger även i att bedöma huruvida störningen är permanent eller temporär.

Det finns ett värde i att undvika ryckighet i den offentlig produktion och upprätthålla en stabil offentlig förvaltning. Utbudstörningar kan däremot utmana samverkan mellan finans- och penningpolitik.

En enkel lösning för hur det ska hanteras finns inte. Förutsatt att verkan av de automatiska stabilisatorerna är rimlig bör den aktiva

144

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

finanspolitiken begränsas. Stabiliseringspolitikens effektivitet ökar sannolikt om det finns en återkommande dialog mellan finans- och penningpolitiken. En sådan dialog skapar bättre förutsättningar för krishantering.

Stabilitet uppnås när finanspolitiken kompletterar penningpolitiken

Aktiv finanspolitik ska användas i stabiliseringspolitiskt syfte i den ut- sträckning som penningpolitiken inte kan åstadkomma samma mål mer effektivt. Därför är det viktigt att vara medveten om när potentiella mål- konflikter kan uppstå.

En stilistisk beskrivning av potentiella målkonflikter som kan uppstå mellan finans- och penningpolitiken beroende på hur resursutnyttjan- det ser ut och huruvida inflationen väntas ligga över eller under målet presenteras nedan. I verkligheten kompliceras relationen ytterligare av att andra hänsyn måste tas och att samverkansmekanismer i övrigt kan vara svaga. För principerna gäller i regel att normala konjunkturvaria- tioner ska hanteras där efterfrågan behöver stimuleras.

Resursutnyttjandet kan kategoriseras som högt, normalt eller lågt och baseras på olika värden för produktionsgapet, som är förhållandet mellan faktisk och potentiell BNP, uttryckt i procent av potentiell BNP. Det är ett teoretiskt mått som återspeglar hur väl resurserna i ekonomin utnyttjas och kan fungera som en indikator på konjunktur- läget. Ett positivt(negativt) produktionsgap indikerar hög(låg)kon- junktur med tröskelvärden på +/- 1,5 procent av potentiell BNP.

Riksbanken ansvarar för prisstabilitet och höjer normalt styrräntan när inflationen väntas stiga över målet (åtstramande), och sänker nor- malt styrräntan när inflationen väntas sjunka under målet (expansivt). I samtliga situationer förutsätts att det automatiska stabilisatorerna får verka fritt. Det som framför allt är intressant är förändringen av det strukturella sparandet i offentlig förvaltning. Det beror på att beslut tas i relation till oförändrad politik vid ett enskilt tillfälle.

Vid normalt resursutnyttjande är det rimligt att penningpolitiken, tillsammans med de automatiska stabilisatorerna, sköter stabiliseringen genom att variera styrräntan. Penningpolitiken tar då ansvar för att se till att målet för prisstabilitet nås genom att styrräntan ökar(minskar) om inflationen är över(under) målet. Aktiv finanspolitik i stabiliser- ingssyfte bör inte bedrivas i det läget.

145

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

SOU 2024:76

Vid ett högt eller lågt resursutnyttjande i linje med normala kon- junkturvariationer finns det däremot situationer där en målkonflikt kan uppstå och finans- och penningpolitiken kan dra åt olika håll. Så kan var fallet vid en negativ utbudschock, om resursutnyttjandet är lågt och in- flationen ligger över inflationsmålet. I den situationen höjs styrräntan, vilket sänker efterfrågan. Då är det även viktigt att de automatiska stabilisatorer som finns är väl kalibrerade. Finanspolitiken ska inte motverka penningpolitiken i det fallet och bör vara försiktig med expansiva åtgärder då de kan leda till onödigt höga och kostsamma marknadsräntor eller förlänga perioden med högre räntor. I stället bör den invänta att inflationen hamnar på eller under målnivån.

När resursutnyttjandet är högt men inflationen trots det låg bör finanspolitiken normalt föra en åtstramande politik. Men det skulle motverka Riksbankens försök att få upp inflationen. Åtstramande åt- gärder bör genomföras med försiktighet eller inte alls, särskilt om infla- tionsförväntningarna börjar falla och/eller styrräntan ligger nära sin nedre gräns. Vid mycket djupa och långa kriser är det givetvis rimligt att tänka brett och kreativt.

Finanspolitikens stabiliserande roll när räntan når sin nedregräns

Det är relevant att fundera över hur finanspolitiken kan bedrivas i stabiliseringspolitiskt syfte i relation till styrräntans marginal till dess effektiva nedre gräns. I det läget gäller fortsatt att finanspolitiken främst bör spela en konjunkturstabiliserande roll när resursutnyttjandet av- viker från det normala. Den nedre gränsen är inte en permanent gräns och kan ändras över tid.

Vid normalläget bör finanspolitiken, så långt som möjligt, vara neutral, dvs. det strukturella sparandet bör inte försämras eller för- bättras. Inte ens om styrräntan är vid sin effektiva nedre gräns. Om- fattningen av konjunkturstabilisering genom finanspolitik i de andra lägena (hög eller lågkonjunktur) beror bl.a. på marginalen till den effek- tiva nedre gränsen. Ju större marginaler styrräntan har ned till den neu- trala räntan (och därmed större penningpolitiskt handlingsutrymme), desto mindre ansvar bör finanspolitiken ta för konjunkturstabiliser- ingen. I de fall aktiv finanspolitik förordas är det även lämpligt att, så långt det är möjligt, se till att de åtgärder som genomförs är tidsbegräns- ade (eng. sunset clause) och inriktade till framför allt hushåll med högre

146

SOU 2024:76

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

marginell konsumtionsbenägenhet. Ur stabiliseringssynpunkt är det inte heller önskvärt att kommunsektorns sysselsättning och konsum- tion följer konjunkturen, det eftersom en sådan politik innebär att eko- nomiska hög- och lågkonjunkturer förstärks snarare än dämpas.

147

7Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

7.1En ny nivå för saldomålet

Förslag: Budgetlagen ska ändras så att benämningen offentlig sek- tor ersätts med offentlig förvaltning, för att följa terminologin i ENS2010.

Kortformen för målformuleringen (överskottsmålet) stryks i budgetlagen.

Målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande ska vara ett sparande i balans över en konjunkturcykel. Detta balans- mål ska gälla från och med 2027 och tills vidare.

Bedömning: Budgetlagen bör följa terminologin i ENS2010 där offentlig sektor benämns offentlig förvaltning, för att följa termino- login i ENS2010.

Riktmärket för skuldankaret bör vara 35 procent av BNP och lämnas därmed oförändrat. Ett mål för den offentliga förvaltning- ens finansiella sparande i balans leder till att den offentliga brutto- skuldens andel av BNP ökar från dagens kvot på drygt 33 procent till drygt 35 procent 2034.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

Att fastställa en lämplig nivå på målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande bygger på avvägningar av flera olika faktorer som inte kan göras i en allmänt accepterad beslutsmodell. Nivån på målet

149

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

för det finansiella sparandet bestäms därför inom ramen för den poli- tiska beslutsprocessen.

Både ett balansmål och ett överskottsmål om en tredjedels pro- cent av BNP leder till en stabil nettoförmögenhet i relation till BNP på lång sikt. Det innebär att finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Valet av målnivå görs i stället utifrån en avvägning mellan vilka säkerhets- marginaler som behövs i en djup lågkonjunktur, samt i förhållande till EU:s finanspolitiska referensvärden, och värdet av de högre ut- gifter och/eller lägre skatter som ett lägre saldomål möjliggör under en längre övergångsperiod.

De framskrivningar av skulden som analysen baseras på visar att ett balansmål leder till att den offentliga bruttoskulden ökar något från dagens nivå till drygt 35 procent av BNP 2034. Det är i linje med ett oförändrat riktmärke för skuldankaret på 35 procent av BNP. Den offentliga nettoförmögenheten är i stort sett oförändrad som andel av BNP vid den målnivån. Ett balansmål som leder till en skuldkvot motsvarande cirka 30–40 procent av BNP bedöms ge tillräckliga mar- ginaler för att möta en djup konjunkturnedgång med aktiva finans- politiska åtgärder och till stabilitets och tillväxtpaktens skuld- och underskottsgränser. Samtidigt bedöms en sådan skuld vara tillräck- ligt stor för att inte statens förutsättningar att låna kostnadseffektivt ska försämras.

Att sänka målet för den offentliga förvaltningens finansiella spa- rande från ett överskott motsvarande en tredjedels procent av BNP till ett balansmål ger ett utrymme att öka utgifterna eller sänka skat- terna med motsvarande en tredjedels procent av BNP, eller cirka 25 miljarder kronor, under en längre övergångsperiod. På lång sikt behöver dock nya permanenta åtaganden finansieras fullt ut via om- prioriteringar av andra utgifter och inkomster.

Ett balansmål innebär följaktligen en fortsatt hållbar utveckling av den offentliga förvaltningens finansiella ställning och bruttoskuld samt tillräckligt utrymme för stabiliseringspolitiken, samtidigt som det ger ett ökat utrymme att hantera viktiga samhällsutmaningar på ett konstruktivt sätt.

150

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

7.2Kapitlets innehåll

I detta kapitel lämnas förslag på en lämplig målnivå för den offentliga förvaltningens finansiella sparande under åren 2027–2034. Förslaget utgår från en bedömning av hur stark den offentliga förvaltningens finansiella ställning bör vara för att kunna hantera en djup lågkon- junktur, och för att inte komma i konflikt med stabilitets- och till- växtpaktens regler. Av utredningens direktiv framgår att det inte finns en allmänt accepterad metod för att fastställa nivån på målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande. I kommittédirektivet anges att utredningen ska

analysera vilka konsekvenser olika nivåer på målet för den offentliga sek- torns finansiella sparande har för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att hantera framtida kraf- tiga konjunkturnedgångar samt andra samhällsutmaningar.

Ett lägre offentligt sparande ger under en längre övergångsperiod ut- rymme för högre offentliga utgifter eller lägre inkomster, men leder samtidigt till att den offentliga förvaltningens skuld blir större. En högre skuld innebär att förmågan att hantera en kris eller djup låg- konjunktur med aktiva finanspolitiska åtgärder minskar, samtidigt som säkerhetsmarginalerna till EU:s finanspolitiska regler blir mindre. Valet av nivå på saldomålet handlar således om en avvägning av vilka offentligfinansiella säkerhetsmarginaler som bedöms vara lämpliga i förhållande till värdet av högre primära utgifter eller lägre skatter under en längre övergångsperiod.

7.3Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå

Finansdepartementets utvärdering av överskottsmålet 2010

I en departementspromemoria om utvärdering av överskottsmålet 2010 gjordes bedömningen att det inte fanns några starka skäl att ändra nivån på överskottsmålet från 1 procent av BNP.1 Sett till motiven om offentligfinansiell hållbarhet, rättvisa mellan generatio- nerna och effektivitet bedömdes ett saldomål på mellan 0 och 1 pro- cent av BNP vara rimligt under perioden 2010–2020. Samtidigt gjordes

1Ds 2010:4.

151

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

bedömningen att stabiliseringspolitiska motiv talade för ett överskotts- mål på 1 till 2 procent av BNP. Det då gällande överskottsmålet på 1 procent av BNP låg inom ramen för dessa intervall och bedöm- ningen var att det därför borde behållas. I rapporten framhölls också att det inte går att fastställa en entydig målnivå fri från invändningar, samt att olika motiv för ett saldomål inte alltid är förenliga med varandra. Det var enligt rapporten därför önskvärt att den valda målnivån hade en bred politisk förankring.

Konjunkturinstitutets balansmålsutredning 2015

Konjunkturinstitutet utredde konsekvenserna av att ändra målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande från 1 procent av BNP till 0.2 Slutsatsen var att den finanspolitiska hållbarheten inte äventyrades av en övergång till ett balansmål. Vidare visade analysen att den långsiktiga nivån på skatter och utgifter, liksom den långsik- tiga sysselsättningen, inte påverkades i någon högre grad. Avvägningen vid valet av nivå på målet var i stället mellan högre säkerhetsmarginaler i framtiden och lägre skatter eller högre utgifter under de närmaste decennierna, konstaterade Konjunkturinstitutet. Att bygga upp säker- hetsmarginaler gynnar i viss utsträckning framtida generationer på bekostnad av dem som arbetar nu. Ju högre vikt som fästes vid goda säkerhetsmarginaler och möjligheten att bedriva en ambitiös stabili- seringspolitik vid större konjunkturnedgångar, desto mer talade det för att en oförändrad nivå på överskottsmålet motsvarande 1 procent av BNP skulle behållas, enligt Konjunkturinstitutet. Men avvägningen mellan säkerhetsmarginaler och budgetutrymme är i slutänden politisk.

Överskottsmålet hade enligt Konjunkturinstitutet bidragit till att de offentliga finanserna varit väl rustade för att möta en stigande för- sörjningsbörda de kommande decennierna. Ett balansmål skulle skapa ett visst utrymme för lägre skatter eller högre utgifter fram till 2040, men inget utrymme på riktigt lång sikt.

2Konjunkturinstitutet (2015).

152

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

Överskottsmålskommittén 2016

Den parlamentariska Överskottsmålskommittén föreslog mindre för- ändringar i ramverket.3 Kommittén bedömde att deras förslag ytter- ligare skulle förstärka ramverket. Även det faktum att det rådde bred politisk enighet om de föreslagna ändringarna talade för ett fortsatt stort förtroende för ramverket och finanspolitiken. Kommittén före- slog i huvudsak att:

–Överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande skulle behållas, men målnivån om 1 procent av BNP skulle ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Detta skulle gälla från och med 2019 och tills vidare.

–Ramverket skulle kompletteras med ett skuldankare, dvs. ett rikt- märke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden), på 35 procent av BNP.

–Uppföljningen av överskottsmålet skulle skärpas genom en tyd- ligare definition av en målavvikelse och en plan för att återgå till målet vid avvikelse. Finanspolitiska rådet skulle tilldelas en tydligare roll i uppföljningen.

–Överskottsmålet skulle gälla tills vidare men ses över varannan man- datperiod. Ett brett politiskt stöd för framtida förändringar av över- skottsmålet skulle eftersträvas.

7.3.1En analys av sparande och skuldutveckling under den pågående saldomålsperioden

Ett viktigt underlag när 2016 års Överskottsmålskommitté föreslog att överskottsmålet skulle sänkas från 1 till en tredjedels procent av BNP var framskrivningar av hur den offentliga bruttoskulden och den offentliga förvaltningens finansiella ställning skulle utvecklas vid olika alternativa nivåer på det finansiella sparandet i den offentliga för- valtningen. Det är relevant att utvärdera hur de framskrivningar som gjordes till 2016 års utredning står sig i jämförelse med den faktiska utvecklingen, och om det finns några skäl att ändra den tankeram och de antaganden som användes för dessa framskrivningar.

3SOU 2016:67.

153

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

I tabell 7.1 redovisas ett antal grundläggande antaganden som gjor- des i framskrivningen av utvecklingen saldomålsperioden 2019–2026 vid ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP till 2016 års utredning, och hur den faktiska utvecklingen sett ut 2019–2023. Som jämförelse redovisas även samma variabler i den framskrivning som görs för åren 2027–2034 till denna utredning.

Två grundläggande antaganden i framskrivningarna är för det första att målet för det finansiella sparandet uppnås alla år, dvs. det upp- kommer inga målavvikelser, och för det andra att det inte sker några stora och oväntade s.k. stock-flödes-förändringar. Det sistnämnda innebär att det finansiella sparandet påverkar de finansiella ställnings- variablerna, skulder och tillgångar, på ett förutsägbart sätt. I framskriv- ningarna bortses då exempelvis från förändringar av hur Riksbanken väljer att finansiera sin valutareserv.

Tabell 7.1 Grundläggande antaganden i skuldframskrivningar

Procent av BNP när annat inte anges

	2016 års	Utfall	2024 års
	framskrivning	2019–2023	framskrivning
Genomsnittligt finansiellt sparande
Kommunsektorn	-0,2	-0,2	-0,3

Pensionssystemet	0,5	0,1	1,0
Staten	0,1	-0,4	-0,4
Offentlig sektor	0,33	-0,46	0,33
Nominell BNP-tillväxt, % förändring	4,2	5,4	3,9

Stock-flödes differens, bruttoskulden	-0,2	-2,0	0,3
Konsoliderad bruttoskuld, årlig förändring	-0,6	-1,6	0,0

Anm. I tabellen definieras stock-flödes differensen som skillnaden mellan det finansiella sparandet i offentlig sektor och förändringen av bruttoskulden med omvänt tecken.

Källor: SOU 2016:67, SCB respektive Konjunkturinstitutet.

Tabell 7.1 visar att bruttoskulden minskat betydligt snabbare mellan 2019 och 2023 än i framskrivningen till 2016 års utredning. I genom- snitt har skuldkvoten minskat med cirka 1,6 procent av BNP per år, medan skuldkvoten endast minskade med cirka 0,6 procent av BNP per år i framskrivningen. Den snabba skuldnedgången kan tyckas förvånande eftersom den offentliga förvaltningens finansiella sparande varit betydligt lägre än det som var målsatt 2019–2023, ett underskott på 0,46 procent av BNP i genomsnitt i stället för ett överskott mot-

154

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

svarande en tredjedels procent av BNP. Att skulden minskat trots ett svagt sparande beror på stock-flödes differensen, dvs skuldförändringar som inte har en koppling till sparandet. Att BNP ökat snabbare i nominella termer än förväntat, delvis på grund av en snabbare pris- utveckling, har även det haft en viss skuldsänkande effekt.

En viktig förklaring till de stora stock-flödes effekterna är Riks- bankens ändrade strategier för att finansiera sin valutareserv. När Riks- banken valde att finansiera en ökad valutareserv genom upplåning i Riksgälden ökade statens skuld med drygt 5 procent av BNP 2009– 2013. När Riksbanken senare valde att först minska valutareserven och sedan finansiera den på ett annat sätt minskade skuldkvoten med i princip lika mycket. Eftersom statens fordran på Riksbanken var lika stor som skulden påverkade dessa förändringar inte statens finansiella nettoställning. Statens fordran räknas dock inte med i bruttoskulden.

När man justerar för Riksbanken och utvecklingen 2016–2019 så får man ett sparande och skuldutveckling i stat, kommuner och pen- sionssystem som är i linje med vad som förutsågs i utredningen 2016.4 En slutsats är att underlaget till tidigare utredning i huvudsak har varit rättvisande, justerat för stock-flödes förändringarna. Därför är det rimligt att basera analysen av effekterna av en ny målnivå på samma typ av framskrivningar även denna gång.

7.4Vad kan motivera en förändring av saldomålets nivå?

Överskottsmålsutredningen 2016 bedömde att en konsoliderad brutto- skuld motsvarande 35 procent av BNP var väl avvägd. Utredningen menade att, även om det inte går att fastslå en ”optimal” nivå på skulden i relation till BNP, så bedömdes en skuld motsvarande 35 procent av BNP ge goda säkerhetsmarginaler för att kunna möta en djup kon- junkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder. Samtidigt var skul- den tillräckligt stor för att låneberedskapen inte skulle minska så att staten, om behovet uppstod, kan emittera nya statspapper till en låg kostnad.

Valet av nivå på saldomålet sades då främst vara en fråga om säker- hetsmarginaler till en allt för stor skuld i en djup lågkonjunktur, och

4Se Konjunkturinstitutets analys av den faktiska utvecklingen i relation till de framskrivningar som de gjorde till 2016 års utredning.

155

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

för att inte komma i konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Aspekter som långsiktig hållbarhet, rättvisa mellan generationer och samhällsekonomisk effektivitet var däremot inte avgörande. Alla då aktuella alternativs målnivåer bedömdes leda till en på sikt långsiktigt hållbar skuldkvot. Kommittén bedömde vidare att det inte gick att av- göra om en viss målnivå var att föredra före en annan utifrån ett rätt- viseperspektiv, eller utifrån att den var mer samhällsekonomiskt effek- tiv. Sammanfattningsvis anförde 2016 års kommitté att

valet av målnivå har kommit att handla om en avvägning mellan vilka säker- hetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett ändrat över- skottsmål innebär under en längre övergångsperiod.

Även i direktivet till nuvarande översyn av saldomålets nivå gäller tankeramen att målets nivå ska sättas så att den offentliga förvalt- ningens finansiella ställning och bruttoskuld får ett önskvärt förlopp. Enligt direktivet ska utredningen

analysera vilka konsekvenser olika nivåer på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande har för … att kunna hantera framtida kraf- tiga konjunkturnedgångar samt andra samhällsutmaningar. Vidare bör kommittén analysera på vilket sätt … krav på en ökad svensk försvars- förmåga … ska beaktas i översynen.

Direktivet säger vidare att målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande bör …

bidra till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen och utredningen ska därför bedöma om målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och skuldankaret fortfarande är förenliga.

I kommittédirektivet framgår det tydligt att det inte finns någon allmänt accepterad metod för att fastställa en ändamålsenlig nivå på målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Valet av lämplig nivå beror i stället på avvägningar mellan flera olika intressen. Därför bör nivån på målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande bestämmas inom ramen för den politiska beslutsprocessen. Kommittén tolkar direktivet som att en förändrad målnivå kan före- slås om en skuldkvot som är i linje med dagens skuldankare bättre uppnås med ett annat genomsnittligt finansiellt sparande än en tredje- dels procent av BNP. Det står även kommittén fritt att utgå från en

156

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

annan skuldkvot om den bedömer att säkerhetsmarginalen i djupa kon- junkturnedgångar och till stabilitets- och tillväxtpakten är tillräck- liga. Analysen utgår då från en skuldkvot som anses vara väl avvägd utifrån ett antal kriterier. Utifrån denna skuldkvot beräknas sedan det genomsnittliga finansiella sparande som bedöms vara förenligt med en sådan skuldkvot, vilket är förslaget på saldomål under den kom- mande åttaårsperioden.

Mot bakgrund av detta synsätt har kommittén gett Konjunktur- institutet i uppdrag att göra ett antal framskrivningar av den offent- liga förvaltningens finansiella skulder och tillgångar om det genom- snittliga finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen ligger på ett antal möjliga nivåer för saldomålet 2027–2034. Kommittén gör där- efter, utifrån dessa (osäkra) framskrivningar en samlad bedömning av lämplig nivå på saldomålet under dessa år.

7.5Vad är en lämplig skuldkvot?

Ekonomisk forskning ger inget entydigt svar på frågan om det finns en ”optimal” skuldkvot. Erfarenheter, inte minst från finanskrisen och pandemin, tyder på att höga skuldkvoter kan ha negativa konse- kvenser för ekonomin och för finanspolitikens hållbarhet, och att en låg skuldkvot förbättrar handlingsutrymmet i en kris.5 En grundläg- gande insikt är att en ökning av statsskulden tenderar att öka pro- duktionen på kort sikt, men minska den på lång sikt.6En låg skuld är dock inte en garanti för att ett land kan hantera en kris. Statsskulden som andel av BNP kan också gå från låg till hög på kort tid om låne- behovet ökar i en kris samtidigt som BNP faller. Sedan finanskrisen 2008 har den offentliga skuldsättningen ökat markant i många ut- vecklade länder.7

Statsskulden kan bli för liten

Riksgälden ansvarar för att staten kan täcka underskott som uppstår i statens löpande betalningar. Riksgälden ska också kunna betala tillbaka tidigare tagna lån som förfaller. I praktiken handlar det om att ge ut

5Bentour (2022).

6Elmendorf och Mankiw (1999).

7Kose, Nagle, Ohnsorge, och Sugawara (2021).

157

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

skuldinstrument med olika löptider på kapital- och penningmarknad- erna. Myndighetens mål är att minimera den långsiktiga kostnaden för skuldförvaltningen med beaktande av risk. En låg skuld bidrar till ett högre kreditbetyg som ger lägre upplåningsräntor, samtidigt som en stark finansiell ställning ökar möjligheten att hantera en kris utan att statens kreditbetyg sänks.

En alltför låg statsskuld kan dock ha negativa konsekvenser. En lägre skuld innebär ett mindre utbud av statspapper, vilket kan göra det svårare att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad. Det kan i sin tur försämra förutsättningarna att låna till en långsiktigt låg kostnad på den inhemska marknaden och hantera ett ökat låne- behov i händelse av kris. Även om förmågan att ta upp lån kvarstår kan en dåligt fungerande statspappersmarknad leda till att det, fram- för allt i en krissituation, sker på ett mindre kostnadseffektivt sätt.

Det finanspolitiska ramverket har lett till att den offentliga för- valtningens konsoliderade bruttoskuld minskat som andel av BNP. Ramverkets utformning har därtill bidragit till att statens del av brutto- skulden minskat betydligt mer än totalen, samtidigt som kommun- sektorns skuldandel ökat. Sedan 2000 har statens skuld minskat med cirka 250 miljarder kronor, medan kommunsektorns skuld har ökat med drygt 650 miljarder kronor. Denna utveckling, som har varit särskilt markant de senaste tio åren, kan i förlängningen leda till att statsskulden blir mindre än önskvärt för en given storlek på den kon- soliderade bruttoskulden.

Förändringen beror delvis på att ramverket begränsar storleken på statens underskott, och därmed statsskulden, medan kommu- nernas möjligheter att lånefinansiera investeringsutgifter inte explicit begränsas av kravet på god ekonomisk hushållning. Ett ytterligare skäl till att kommunsektorns andel av bruttoskulden ökat är att många kommuner valt att öka sin vidareupplåning till kommunala bolag. Det har gett upphov till en så kallad stock-flödes skillnad som gör att kommunsektorns skulder ökat mer än underskotten i sektorns finansiella sparande motiverat. I de framskrivningar av bruttoskul- den som ligger till grund för bedömningen av en lämplig nivå på saldo- målet antas att denna stock-flödes skillnad kvarstår men i något mindre omfattning än under de senaste tio åren, se avsnitt 7.6 nedan.

Ett sätt att hantera problem med en för liten statsskuld utan att sänka sparandet vore att ge Riksgälden möjligheten att ge ut stats- obligationer även om det inte finns ett lånebehov. För att upprätthålla

158

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

statsobligationsmarknaden och säkerställa en god låneberedskap före- slogs detta i den s.k. Statsskuldsutredningen.8 Det är dock inte helt oproblematiskt och i dag är det inte tillåtet.

En större skuld ökar risken för en ohållbar skuldutveckling i en kris

Även om det inte finns en allmänt accepterad uppfattning om hur stor den offentliga skulden kan vara i relation till BNP innan pro- blem uppstår visar empiri att en alltför hög offentlig skuldkvot inne- bär ökad risk för en samhällsekonomiskt kostsam utveckling.

För det första leder en högre offentlig skuld till att en större andel av de offentliga inkomsterna måste användas till räntebetalningar i stället för offentlig konsumtion eller investeringar. Ofta innebär en hög skuld också att räntesatsen på statens upplåning blir högre, dvs. riskpremien ökar. En stor skuld gör dessutom ett land känsligt för marknadens omvärdering av dess kreditvärdighet. Räntekostnader som framstår som hanterbara kan öka snabbt om gamla lån måste omsättas och nya lån tas upp till högre räntesatser. En negativ spiral med växande underskott, större skuld, högre ränteutgifter och allt större konsolideringsbehov kan snabbt uppstå. En sådan utveckling är ofta förknippad med stora samhällsekonomiska kostnader i form av lägre tillväxt och sysselsättning.

För det andra innebär en hög skuld att statens möjligheter att sta- bilisera och hantera negativa störningar i ekonomin begränsas. Medan finanspolitiska stimulanser kan öka efterfrågan i ett land som har låg offentlig skuldsättning kan effekten bli mindre eller till och med nega- tiv om den offentliga skuldsättningen är hög. Om finanspolitiken uppfattas som ohållbar kan en förändring av politiken tvingas fram, ofta på ett oplanerat och oönskat sätt givet konjunkturläget. Finanspoli- tiken blir då procyklisk, dvs. den förstärker en konjunkturavmattning och ökar arbetslösheten.

I en underlagsrapport till långtidsutredningen 2023 analyserar Lars Calmfors huruvida en högre offentlig skuldsättning än i dag är långsiktigt hållbar.9 Calmfors bedömning är att så är fallet. Både ut- ifrån teoretiska beräkningar och utifrån olika länders erfarenheter av när offentligfinansiella kriser inträffar är hans slutsats att en skuld på

8SOU 2014:8.

9Calmfors (2023), s. 11.

159

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

45–55 procent av BNP borde vara förenad med små offentligfinan- siella risker. Det gäller även om senare års negativa differens mellan statsskuldränta och tillväxttakt för BNP skulle ändras till en positiv differens. Riskerna framstår enligt analysen som ännu mindre om man beaktar att det finns en betydande sannolikhet för att tillväxttakten under betydande tid framöver kan komma att överstiga statsskuld- räntan. Calmfors beräkningar beaktar inte EU:s ramverk och förhåller sig därmed inte till referensvärdet för bruttoskulden på 60 procent av BNP.

Anderson och Jonung menar å andra sidan att en lämplig skuld- kvot i Sverige ligger i spannet 20 till 30 procent av BNP under normala förhållanden.10 De menar att en sådan skuldkvot ger Sverige ett finans- politiskt utrymme att möta en större eller medelstor finanskris av det slag som drabbat Island och Irland. De ser också en risk att Sverige träffas av en negativ störning av annat slag som ställer krav på en kraftigt ökad statlig skuldsättning – och anser att det då är lämpligt med en låg skuldkvot innan krisen slår till. De baserar sina slutsatser på en genomgång av historisk skuldutveckling och förluster av real- inkomst, och bedömer att Sverige behöver en säkerhetsmarginal i form av en skuld motsvarande cirka 20–30 procent av BNP under nor- mala förhållanden.

Kose, Kurlat, Ohnsorge och Sugawara. analyserar finanspolitiska utrymmets (eng. fiscal space) dynamik under kriser och återhämtnings- perioder.11 Med finanspolitiskt utrymme menas här omfattningen av budgetförsvagande åtgärder som inte äventyrar hållbarheten i den offentliga förvaltningens finansiella ställning eller stabiliteten i eko- nomin. Baserat på data från 202 länder under åren 1990–2020 ana- lyserar de hur händelser som lågkonjunkturer, finanskriser, krig och naturkatastrofer påverkar detta utrymme. De finner att finansiella kri- ser och, i mindre utsträckning, lågkonjunkturer ofta följs av en var- aktig sänkning av budgetutrymmet. Krig medför kortvariga försäm- ringar medan naturkatastrofer generellt inte leder till betydande för- sämringar. Studien visar även globala trender av försämring och åter- hämtning av utrymmet över tre decennier, och understryker behovet av tillräckliga marginaler i det finanspolitiska utrymmet för att han- tera utmaningar och säkerställa möjligheten att bedriva stabiliser- ingspolitik.

10Andersson och Jonung (2016).

11Kose, Kurlat, Ohnsorge och Sugawara (2022).

160

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

En större skuld ökar risken för en konflikt med EU:s finanspolitiska regler

I ovanstående avsnitt diskuterades risken för att ett lågt offentligt sparande och en högre skuld leder till en situation där förmågan att hantera konjunktursvängningar eller kriser med aktiva finanspolitiska åtgärder begränsas. En ytterligare begränsning för den offentliga brutto- skuldens storlek är att Sverige som medlem av Europeiska unionen är bunden av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Det innebär att om bruttoskulden överstiger 60 procent av BNP kommer finanspoliti- kens utformning att granskas av Europeiska kommissionen på ett annat sätt än om skulden är lägre. Budgetprocessen skulle då kom- pliceras och oönskade restriktioner skulle kunna komma att läggas på finanspolitiken. Om denna ytterligare restriktion tillmäts bety- delse ökar behovet av säkerhetsmarginaler i form av en låg skuldkvot ytterligare, jämfört med om endast risken för ohållbar skuldutveck- ling vid en kris vägs in.

Skulden bör varken bli för liten eller för stor

Det finns nackdelar med både en för stor skuld (högre ränteutgifter, mindre manöverutrymme i en kris och ökad risk för konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden) och en för liten skuld (mindre likvid statspappersmarknad, svårare att hantera svängningar i statens betalningsflöden och att öka upplåningen i en kris).

En undre gräns för bruttoskulden sätts av kravet på en väl fun- gerande marknad för statspapper. I de framskrivningar Konjunktur- institutet gjort till utredningen bedöms kommunsektorns skuld inte fortsätta att öka som andel av den offentliga förvaltningens brutto- skuld på samma sätt som tidigare, vilket innebär att även statens andel är mer eller mindre oförändrad. En undre gräns för bruttoskulden vid skuldankarets lägre toleransintervall, 30 procent av BNP, skulle därmed inte försvåra skuldförvaltning ytterligare.

Stabilitets- och tillväxtpakten sätter en övre gräns för bruttoskul- den vid 60 procent av BNP.12 En säkerhetsmarginal till detta värde behövs både för att Sverige inte ska bli föremål för ett korrigerande förfarande, och för att skapa ett starkt finansiellt utgångsläge i en fram- tida kris.

12Artikel 126.2 i EUF-fördraget och EUF-fördraget (protokoll [nr 12]).

161

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

7.6Behovet av säkerhetsmarginaler

Kommittén har i uppdrag att göra en analys av

målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunk- turnedgångar samt andra samhällsutmaningar. Utredningen ska också ”analysera hur en eventuell ändrad nivå på målet för den offentliga sek- torns finansiella sparande förhåller sig till EU:s stabilitets- och tillväxt- pakt, inklusive de ändringar av EU:s finanspolitiska ramverk som nu är aktuella.

I detta avsnitt diskuteras dessa faktorer.

7.6.1Säkerhetsmarginaler till EU:s finanspolitiska ramverk

Bedömningen av Sveriges förmåga att följa reglerna i EU:s finans- politiska ramverk vid olika målnivåer baseras på marginalerna till stabilitets- och tillväxtpaktens regler och referensvärden.13 Referens- värdet för underskottet är formulerat i termer av årligt finansiellt spa- rande (3 procent av BNP). Målet för det finansiella sparandet i det nationella ramverket är ett genomsnitt över en konjunkturcykel som följs med ett strukturellt sparande. Det innebär att betydande nega- tiva chocker kan leda till att stabilitets- och tillväxtpaktens referens- värde överskrids även om saldomålet klaras. Konsekvensen av att ett underskott överskrider treprocentsgränsen beror i sin tur på både anledningen till och varaktigheten i överträdelsen.

Saldomålets nivå behöver även förhållas till den s.k. nettoutgifts- banan, dvs. den fleråriga utgiftsbanan för en medlemsstats offentliga ut- gifter efter avdrag för bl.a. ränteutgifter och konjunkturberoende utgifter, m.m. (se kapitel 3 för en diskussion om förändringar i EU:s ramverk).14 Det beror på att nettoutgiftsbanan som Europeiska rådet fastställer i sin rekommendation, utgör den enda operativa indika- torn för budgetövervakning under genomförandet av Sveriges medel- fristiga finans- och strukturpolitiska plan.

13Referensvärdena utgörs av offentlig skuldsättning som överstiger 60 procent av BNP eller offentliga underskott som överstiger 3 procent av BNP, i enlighet med artikel 126.2 i EUF- fördraget och protokoll (nr 12).

14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 av den 29 april 2024 om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och om multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97.

162

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

Denna fleråriga indikator beaktar konjunkturläget och är en övre gräns som Sverige inte konsekvent kan överskrida utan att komma i konflikt med EU:s ramverk. Avvikelser från nettoutgiftsbanan, som uppstår t.ex. genom aktiv stabiliseringspolitik, ackumuleras i ett kontrollkonto och behöver återtas över tid. Det innebär att en ny målnivå helst bör sättas så att avvikelser inte motiverar konsolider- ingsåtgärder under en kort period. Om en kris inträffar och Sverige redan ligger nära kontots gräns kan det finnas begränsningar för hur mycket utgifterna får öka för att stimulera ekonomin. Därför erbjuder ett högre mål för det finansiella sparandet en fallhöjd och bättre för- utsättningar för att hantera ekonomiska kriser, även om EU:s regel- verk tillåter undantag vid exceptionella händelser.

Ytterst handlar det om att undvika att Sverige hamnar i ett kor- rigerande förfarande för allt för stora underskott eller stor skuld. Ett sådant förfarande, vilket inte bedöms vara sannolikt för Sverige i när- tid, men kan vara förknippat med finanspolitiska ingripanden. För att skapa ett finanspolitiskt handlingsutrymme utan ingripande från EU är det därför angeläget att ha marginaler till stabilitets- och till- växtpaktens gränsvärden. Ju lägre målet för den offentliga förvalt- ningens finansiella sparande sätts, desto mindre än marginalen till EU:s ramverk.

7.6.2Stabiliseringspolitiska säkerhetsmarginaler

Konjunkturstabilisering handlar om att jämna ut konsekvenserna av ekonomiska fluktuationer (se kapitel 6 för diskussion om rollför- delningen mellan penning- och finanspolitik). Finanspolitiken spelar en viktig roll genom att anpassa statens utgifter och inkomster. För- enklat innebär det att staten i lågkonjunktur ökar utgifterna eller sänker skatterna för att stimulera efterfrågan. Under högkonjunktur kan utgifterna minskas eller skatterna höjas för att dämpa ekonomin. Målet är att få en balanserad tillväxt utan stora svängningar i arbets- löshet och produktion, samtidigt som Riksbankens möjligheter att nå inflationsmålet inte minskar. För att det ska vara möjligt behövs stabiliseringspolitiska marginaler för både den offentliga skulden och det finansiella sparandet.

163

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

En mer aktiv stabiliseringspolitik kräver större säkerhetsmarginaler

För att finanspolitiken ska kunna spela en stabiliseringspolitisk roll krävs att det finansiella sparandet och den offentliga skuldutveck- lingen inte uppfattas som ohållbara. Vilken skuldkvot som är ohåll- bar är inte känt på förhand. Storleken på de stabiliseringspolitiska marginaler som krävs påverkas av både EU:s finanspolitiska referens- värden och kraven på att hantera ekonomiska svängningar.

För Sverige, som en del av EU, innebär detta att beakta referens- värden som Maastrichtskulden på 60 procent av BNP och ett under- skott i offentlig sektors finansiella sparande på högst 3 procent av BNP. Med det menas att målnivån inte bör leda till att skuldkvoten överstiger 60 procent av BNP, och bör helst leda till att skuldkvoten även på lång sikt behåller marginaler till 60 procent.

Det är också viktigt att säkerställa tillräckligt utrymme för både de automatiska stabilisatorerna och eventuell aktiv stabiliseringspoli- tik. Finanspolitiken ska kunna verka utan hinder under djupa eller långvariga ekonomiska kriser. När sparandet då minskar och skulden ökar ska det inte uppfattas på ett sätt som gör att finanspolitiken måste läggas om i en mer åtstramande inriktning. Erfarenheter från bl.a. finanskrisen visar på att det finansiella sparandet kan försämras kraftigt och väldigt snabbt. T.ex. minskade det finansiella sparandet i OECD länderna med i genomsnitt 4 procentenheter mellan 2007 och 2009, även för länder som bedrivit stram finanspolitik före krisen.15 Forskning om finanspolitiska multiplikatorer visar också att finans- politiken är särskilt effektiv vid stora ekonomiska störningar, mindre effektiv om statsfinanserna inte är långsiktigt hållbara, och effektiv när styrräntan befinner sig vid sin effektiva nedre gräns.16 Länder med låg skuldkvot och positiv nettoförmögenhet möter också oftast större tolerans för kortsiktiga underskott på de finansiella marknaderna.17

Hur mycket och hur snabbt skuldkvoten ökar i en lågkonjunktur varierar och beror på flera faktorer såsom lågkonjunkturens ursprung, vilka åtgärder som krävs och andra landspecifika aspekter.18 En kon- sekvens av finanskrisen var betydande ökningar av skuldkvoten i de flesta länder. Under finanskrisen ökade skulden med 10 till 20 procent

15Marcel (2014).

16Corsetti, Meier, and Muller (2012); Auerback och Gorodnichenko (2012; 2013); Caggiano, Nodari, and Castelnuovo (2015); Farhi och Werning (2017).;Huidrom, Kose, Lim och Ohnsorge (2020).

17Poghosyan (2014).

18Kose, Nagle, Ohnsorge och Sugawara (2021).

164

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

av BNP i många av EU:s medlemsstater.19 I Sverige ökade den kon- soliderade bruttoskulden för 2009 från prognos till utfall med 10 pro- cent både på grund av större underskott i det finansiella sparandet och lägre BNP-tillväxt.20

I en studie av Romer och Romer konstateras att OECD-länder med en lägre skuld i relation till BNP har större utrymme att bedriva expansiv finanspolitik i kriser.21 Detta leder i sin tur till snabbare åter- hämtning. Kreditmarknadens reaktion tycks spela en mindre roll, medan beslutsfattarnas egna val är avgörande för hur finanspolitiken utformas. Länder med hög skuldkvot bedriver en åtstramande, dvs. procyklisk finanspolitik i kriser. Baserat på detta understryker för- fattarna vikten av en hållbar finanspolitik och en låg skuldkvot för att säkerställa handlingsfrihet i kriser. Ju större vikt som läggs vid en aktivt stabiliserande finanspolitik, desto större säkerhetsmarginaler behövs i form av en låg skuldkvot.

7.7Effekter på primärt sparande och budgetutrymme av ändrade nivåer på saldomålet

Ett lägre finansiellt sparande ger utrymme för högre utgifter eller lägre skatter under en längre övergångsperiod

Om saldomålet sänks uppstår initialt ett ökat utrymme för nya ofinan- sierade reformer. Förändringen i primärt sparande vid övergången till ett lägre saldomål är ett utrymme för högre utgifter och/eller lägre skatter som övergången möjliggör, en ökning av det s.k. budgetutrym- met. Det initiala budgetutrymmet är lika stort som förändringen i målets nivå, exempelvis en tredjedels procent av BNP om nuvarande överskottsmål ersätts av ett balansmål. I Konjunkturinstitutets fram- skrivning av de offentliga finanserna vid olika saldomål behöver det primära sparandet i staten öka med cirka 0,05 procent av BNP mellan 2026 och 2027 om det finansiella sparandet i den offentliga förvalt- ningen anpassas till nuvarande nivå på saldomålet, en tredjedels procent av BNP (figur 7.1). Om sparandet i den offentliga förvaltningen i stället anpassas till ett balansmål kan det primära sparandet i staten i stället sänkas med cirka 0,33 procent av BNP, dvs. en försvagning motsvar-

19Europeiska Kommissionen (2012).

20Prop. 2008/09:1 bilaga 2; prop. 2009/10:1 bilaga 2; och prop. 2009/10:100 s. 281.

21Romer och Romer (2019).

165

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

ande en tredjedels procent av BNP relativt om saldomålets nivå är oför- ändrat.

Det är viktigt att förstå att det utrymme för ofinansierade åtgär- der som ett lägre sparande ger endast går att utnyttja en gång om det används för en permanent reform av samma storlek. Eftersom en per- manent sänkning av en skattesats eller en höjning av en transferering innebär att inkomsterna blir lägre eller utgifterna högre även åren efter det att den genomförts återstår inget utrymme för ytterligare refor- mer åren efter det att sparandet sänks.

Figur 7.1 Primärt finansiellt sparande i staten 2026–2100

Procent av BNP

0,0

1/3 % av BNP		0 % av BNP

-0,1

-0,2

-0,3

-0,4

-0,5

-0,6

-0,7

26 29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98

Källa: Konjunkturinstitutet 2024.

Vidare existerar den finansiering av en ny permanent åtgärd som ett lägre saldomål skapar endast under en längre övergångsperiod. Det krymper successivt så att endast hälften av den initiala finansieringen återstår efter 20 år och mindre än 30 procent, eller cirka 0,1 procent av BNP, efter cirka 30 år, vid de antaganden om ränta och tillväxt som används i framskrivningarna (figur 7.2). Att det initiala utrymmet för högre primära utgifter/lägre primära inkomster minskar med tiden beror på att ett lägre finansiellt sparande leder till en högre statsskuld, och därmed till högre ränteutgifter. På riktigt lång sikt försvinner hela finansieringen av reformen på grund av ett försämrat kapital-

166

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

netto om den nominella statsskuldsräntan är lika med BNP:s nomi- nella tillväxttakt.

I det beräkningsunderlag Konjunkturinstitutet tagit fram till ut- redningen sker en gradvis uppgång i den nominella räntan så att den på sikt närmar sig BNP:s nominella tillväxttakt. Som framgår av figur 7.2 är förlusten av den initiala ökningen av finansieringsutrymmet som uppkommer om dagens överskottsmål sänks marginellt större än en tredjedels procent på riktigt lång sikt. Efter cirka 65 år, kring 2095, utgör de ökade räntekostnader som uppkommer när sparandet sänks och statens skuld ökar något större än den ursprungliga sänkningen av saldomålet om en tredjedels procent av BNP. Det finns således inget återstående positivt budgetutrymme på mycket lång sikt.

Figur 7.2 Återstående finansiering av en permanent reform om överskottsmålet ersätts av ett balansmål

Procent av BNP

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

-0,05

Källa: Konjunkturinstitutet 2024.

Figur 7.3 visar en alternativ bild av hur budgetutrymmet påverkas år för år om saldomålet sänks från att motsvara en tredjedels procent av BNP till ett saldomål i balans. Det första året ökar budgetutrym- met med en tredjedels procent av BNP, den röda stapeln i figur 7.3. Åren därefter sker det motsatta. Det årligt tillkommande budget- utrymmet blir mindre än det skulle ha varit om inte saldomålet sänkts,

167

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

då räntebetalningarna ökar år från år eftersom ett lägre sparande leder till en gradvis ökande skuld. Den utvecklingen fortsätter till den sammantagna ytan av de små blå staplarna är lika stor som den in- ledande röda stapeln, om skuldräntan är lika hög som BNP:s nomi- nella tillväxttakt.

Figur 7.3 Årlig förändring av budgetutrymmet när saldomålet sänks från en tredjedels procent av BNP till balans

Procent av BNP

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

-0,05

00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60

Källa: Konjunkturinstitutet 2024 och egna beräkningar.

I tabell 7.2 redovisas det utrymme för nya ofinansierade reformer som uppstår vid några alternativa nivåer på saldomålet, givet att det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen skulle ha uppgått till en tredjedels procent av BNP 2027–2034. Tabellen visar exempel- vis att det primära sparandet i staten kan vara cirka 24 miljarder kro- nor lägre 2027 om det finansiella sparandet i den offentliga förvalt- ningen är i balans i stället för att visa ett överskott om tredjedels procent av BNP. För varje tiondels procent av BNP som saldomålet sänks 2027 ökar det initiala utrymmet för nya reformer med drygt sju miljarder kronor. Om saldomålet höjs från dagens nivå minskar utrymmet initialt på motsvarande sätt med drygt sju miljarder kro- nor per tiondels procent av BNP.

168

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

Sista kolumnen i tabell 7.2 anger hur stort finansieringsbehovet blir på lång sikt uttryckt som procent av BNP i det underlag Konjunktur- institutet lämnat till utredningen. Exempelvis måste en permanent reform på en tredjedels procent av BNP, eller drygt 24 miljarder kronor, som genomförs 2027, om dagens saldomål ersätts med ett balansmål, på lång sikt finansieras med åtgärder som höjer sparandet med cirka 0,34 procent av BNP. Det betyder att marginellt mer än den initiala reformkostnaden behöver finansieras på lång sikt. I ett kortare tidsperspektiv, till 2034, är finansieringsbehovet mindre. Efter åtta år behöver endast cirka 0,04 procent av BNP av en reform motsvarande en tredjedels procent av BNP finansieras genom högre skatter eller lägre utgifter inom andra områden.

Tabell 7.2 Utrymme för nya ofinansierade reformer vid alternativa saldomål jämfört med ett saldomål på en tredjedels procent av BNP

Miljarder kronor respektive procent av BNP

Saldomål	Ökat utrymme	Finansieringsbehov	Finansieringsbehov
	2027	2034	lång sikt
1,0 procent av BNP	-48,0	-0,08	-0,67
0 procent av BNP	24,0	0,04	0,34

-0,5 procent av BNP	59,9	0,10	0,84
-1,0 procent av BNP	95,9	0,16	1,35

Källa: Konjunkturinstitutet 2024 och egna beräkningar.

Att statsskuldsräntan är lika stor som BNP:s nominella tillväxttakt är ett osäkert beräkningsantagande. Historiskt har räntan ofta varit lägre än tillväxttakten, vilket innebär att en del av det budgetutrymme som uppstår om saldomålet sänks aldrig behöver finansieras. Sam- tidigt har statsskuldsräntan tidvis varit högre än tillväxttakten, vilket skulle innebära att finansieringskostnaden på sikt blir högre än det ursprungliga extra budgetutrymmet.

I en bilaga till långtidsutredningen 2023 presenteras räkneexem- pel hur det primära sparandet förändras på lång sikt vid olika anta- ganden om ränte-tillväxtdifferensen. Slutsatsen som dras är att även om räntan är betydligt lägre än BNP:s tillväxt behöver större delen av en sänkning av målnivån finansieras med ett högre primärt spa- rande på lång sikt.22 Exempelvis återstår på lång sikt endast omkring

22SOU 2023:85.

169

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

en fjärdedel av ett initialt utrymme för nya reformer, motsvarande 1 procent av BNP om räntan är 1 procent lägre än tillväxten. Vid en positiv ränte-tillväxtdifferens måste det primära sparandet höjas mer än den ursprungliga sparandesänkningen eftersom ökade räntor på sikt tränger ut mer än det initiala utrymmet för nya reformer (tabell 7.3).

Tabell 7.3 Förändring i primärt finansiellt sparande på lång sikt när finansiellt sparande sänks med 1 procent av BNP under olika antaganden om ränte-tillväxtdifferensen

Ränte-tillväxtdifferens	Förändring primärt sparande på lång sikt

1,0	0,26
0,5	0,13

0,0	0,00
-0,5	-0,13

-1,0	-0,26

Källa: Calmfors (2023).

Detta visar att valet av nivå på saldomålet på lång sikt är en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. valet av nivå på saldomålet påverkar inkomstfördelningen mellan olika generationer. Se avsnitt 7.7 för en diskussion om intergenerationell rättvisa.

7.8Effekter på den offentliga förvaltningens finansiella ställning och bruttoskuld

av olika nivåer på saldomålet

I detta avsnitt diskuteras effekterna på kort och lång sikt av ett antal alternativa nivåer på saldomålet 2027–2034. De kvantitativa uppgif- terna kommer från Konjunkturinstitutets beräkningsunderlag till ut- redningen.23 Redovisningen har tyngdpunkten på hur den offentliga förvaltningens nettoförmögenhet och den konsoliderade bruttoskul- den utvecklas.

I beräkningarna av den finansiella utvecklingen 2027–2034 spelar inte nivån på, eller utvecklingen av, de offentliga utgifterna och in- komsterna någon roll. Effekten på den offentliga förvaltningens finan-

23Konjunkturinstitutet (2024).

170

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

siella nettoställning som andel av BNP av ett konstant sparande är densamma oavsett om utgifterna motsvarar 10 procent av BNP och inkomsterna 10,5 procent av BNP, som om det är 50 respektive 50,5 procent av BNP. Det gör att svårprognostiserade variabler som den demografiska utvecklingen eller ränteutvecklingen inte har någon betydelse för de framskrivningar som redovisas. Om räntan går upp eller den demografiska försörjningsbördan ökar blir det sannolikt svårare att klara ett uppsatt mål, men i framskrivningarna bortses från det. Vidare antas att det inte finns några stock-flödes föränd- ringar (eller att de i genomsnitt tar ut varandra över en längre tids- period), och att BNP:s tillväxttakt är densamma i alla scenarier. Det är då bara nivån på sparandet som andel av BNP som är viktig för den finansiella ställningens utveckling som andel av BNP.

För bruttoskuldens utveckling som andel av BNP tillkommer ytterligare en osäkerhetsfaktor, nämligen hur det offentliga sparan- det fördelas i staten, kommunsektorn och pensionssystemet. Om en stor del av sparandet ligger i pensionssystemet blir bruttoskulden högre som andel av BNP för en given nivå på saldomålet, än om sparandet i pensionssystemet är lägre. Det beror på att den offentliga förvaltningens finansiella tillgångar inte räknas bort när bruttoskul- den summeras. Ju större del av sparandet som ligger i pensionssyste- met vid ett givet överskott i den offentliga förvaltningen, desto mer ökar de finansiella tillgångarna i stället för att skulden amorteras. Om sparandet är lågt i pensionssystemet, och staten därmed behöver spara mer för att klara målnivån, ökar de finansiella tillgångarna mindre, medan skulden blir lägre som andel av BNP.

Sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn påverkas inte av nivån på saldomålet

I framskrivningarna upprätthålls målnivån genom att staten ändrar sitt sparande. Sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet be- stäms av dessa sektorers respektive regelverk, och är inte beroende av målnivån, se vidare i kapitel 5. Det genomsnittliga sparandet i pen- sionssystemet 2027–2034 motsvarar cirka 1 procent av BNP. Denna bedömning bygger på den automatiska balanseringsmekanismen i pensionssystemet kompletteras med en mekanism som gör att pen- sionsutbetalningarna ökar snabbare när systemets finansiella ställning tillåter det. Utan en sådan ”gas” skulle överskotten i pensionssyste-

171

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

met fortsätta att växa år från år när systemets finansiella ställning blir allt starkare och kapitalavkastningen växer. Med ett antagande om att en sådan mekanism införs motsvarar sparande i pensionssystemet 1 procent av BNP under alla år från 2027 och framåt (figur 7.4).

För kommunsektorn antas kravet på god ekonomisk hushållning och ett positivt resultat om 2 procent av sektorns inkomster från skatter och statsbidrag göra att det finansiella sparandet motsvarar -0,3 procent av BNP alla år efter 2027. Detta sparande innebär att den kommunala skulden som andel av BNP och som andel av den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld inte fortsätter att öka i samma snabba takt som under de senaste 10–15 åren.

Figur 7.4 Finansiellt sparande i den offentliga förvaltningens delar vid ett balansmål 2025-2040

Procent av BNP

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

KommunsektornPensionssystemet Staten

Källa: Konjunkturinstitutet 2024.

Ett konstant sammanlagt sparande i kommunsektorn och pensions- systemet motsvarande 0,7 procent av BNP innebär att även sparandet i staten är oförändrat efter 2027 om ett saldomål ska uppnås. Efter- som kommunsektorns och pensionssystemets sparande inte påverkas av nivån på saldomålet kan statens sparande beräknas som saldo- målets nivå minus 0,7 procent av BNP. Vid ett balansmål blir spar- andet i staten -0,7 procent av BNP i genomsnitt över en konjunktur-

172

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

cykel (0,0 − 1,0 + 0,3 = -0,7) (figur 7.4). Att sparandet i kommun- sektorn och pensionssystemet är oförändrat som andel av BNP efter 2027 ska ses som ett förväntat genomsnittlig sparande. I verklig- heten kommer sparandet i kommuner och pensionssystemet att variera år från år och över konjunkturcykeln vilket gör att även staten årligen får anpassa sitt sparande för att uppnå saldomålet.

Om sparandet i pensionssystemet skulle bli lägre (högre) än vad som antagits i framskrivningarna måste staten spara motsvarande mer (mindre) för att uppnå saldomålet ska. Det innebär i sin tur att bruttoskulden skulle bli mindre (större) än vad som redovisas nedan. Antaganden om hur sparandet kommer att fördelas mellan framför allt pensionssystemet respektive staten och kommunsektorn inför på detta sätt ytterligare en osäkerhet i beräkningen av den konsoli- derade bruttoskuldens utveckling.

Utvecklingen till och med 2027

Tabell 7.4 sammanfattar Konjunkturinstitutets bedömning av de offentliga finanserna 2023–2027. Tabellen visar att sparandet i pen- sionssystemet förväntas vara positivt och stärkas något de närmaste åren, medan sparandet i kommunsektorn är negativt. Statens sparande försvagas 2024 av konjunkturella skäl så att sparandet i den offentliga förvaltningen motsvarar -1,7 procent av BNP detta år.

Tabell 7.4	Offentligfinansiella nyckeltal
	Procent av BNP

		2023	2024	2025	2026	2027

Finansiellt sparande
Pensionssystemet		0,2	0,6	0,7	0,8	1,0

Kommunsektorn		-0,8	-0,9	-0,4	-0,4	-0,4
Staten		0,0	-1,4	-1,1	-0,3	-0,6

Offentlig sektor		-0,6	-1,7	-0,8	0,1	0,0
Strukturellt sparande1		0,4	0,1	-0,3	0,3	0,0
Statsskuld		15,6	17,3	17,8	17,6	17,6
Konsoliderad bruttoskuld		31,7	33,8	34,0	33,6	33,4

Finansiell nettoställning		28,5	30,1	29,9	29,7	29,9

1Procent av potentiell BNP. Källa: Konjunkturinstitutet 2024.

173

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

Justerat för konjunkturen och engångseffekter är det strukturella sparandet i den offentliga förvaltningen något under saldomålet 2024 och framför allt 2025. År 2026 stärks statens sparande samtidigt som resursutnyttjandet i ekonomin blir mer normalt så att det struktu- rella sparandet når den målsatta nivån 2026 och 2027.

Den offentliga förvaltningens finansiella ställning är stark. Dess nettoförmögenhet motsvarade cirka 28,5 procent av BNP 2023 och stärks ytterligare något till 2027. Den konsoliderade bruttoskulden ligger relativt stabilt något under skuldankarets riktmärke. Även sta- tens skuld uppvisar små förändringar som andel av BNP under de redovisade åren.

Tabell 7.5 Den offentliga förvaltningens finansiella ställning vid olika saldomål

Procent av BNP

Saldomålets nivå	Finansiellt nyckeltal	2023	2034	Lång sikt1

1 procent av BNP	Nettoställning	28,5	36,1	48,7
	Bruttoskuld	31,7	26,9	20,7
	Statsskuld	15,6	13,0	4,9
1/3 procent av BNP	Nettoställning	28,5	31,5	35,2
	Bruttoskuld	31,7	33,2	34,2
	Statsskuld	15,6	17,7	18,4
0 procent av BNP	Nettoställning	28,5	29,1	28,4
	Bruttoskuld	31,7	35,5	40,9
	Statsskuld	15,6	20,0	25,1
-0,5 procent av BNP	Nettoställning	28,5	25,6	18,3
	Bruttoskuld	31,7	39,1	51,1
	Statsskuld	15,6	23,5	35,3
-1,0 procent av BNP	Nettoställning	28,5	22,1	8,2
	Bruttoskuld	31,7	42,6	61,2

	Statsskuld	15,6	27,1	45,4

1Lång sikt är lika med värden 2060. Källor: SCB och Konjunkturinstitutet 2024.

I tabell 7.5 presenteras en sammanställning av hur den offentliga för- valtningens nettoställning, den konsoliderade bruttoskulden och stats- skulden utvecklas till 2034 och på lång sikt (2060) om saldomål på olika nivåer införs 2027 och gäller tills vidare. Både den konsoliderade brutto- skulden och den finansiella nettoställningen är viktiga för analysen av

174

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

de offentliga finansernas utveckling. Den finansiella nettoställningen, nettot av den offentliga förvaltningens finansiella tillgångar och skulder, visar hur den offentliga soliditeten utvecklas. Eftersom värdet på de finansiella tillgångarna kan ändras snabbt och mycket, och att en stor del av de finansiella tillgångarna motsvaras av ett lika stort pensionsåtagande, är det viktigt att även bruttoskulden följs upp. Bruttoskulden är ett mått på förvaltningens samlade skulder till andra sektorer och dess storlek är en indikator på hur väl en oför- väntad negativ utveckling kan hanteras.

I en kris försämras ofta den offentliga förvaltningens löpande in- komster medan utgifterna ökar, vilket leder till ett hastigt stigande lånebehov. Eftersom en stor del av de finansiella tillgångarna inte är likvida eller öronmärkta för pensionsutbetalningar ger en låg skuld goda möjligheter att täcka temporära underskott med lån på fördel- aktiga villkor. Om skulden redan är hög när en kris inträffar för- sämras förmågan att hantera krisen med aktiva åtgärder. Av det skälet är bruttoskuldens storlek i relation till BNP ett viktigt nyckeltal.

I beräkningarna antas det offentliga sparandet öka så att det mot- svarar en tredjedels procent av BNP 2026 i alla scenarier, och därefter ändras finanspolitiken så att respektive saldomål klaras från och med 2027. Det kan vara svårt att omedelbart genomföra åtgärder som ändrar sparandet till en ny nivå på ett saldomål under ett år utan oöns- kade effekter på ekonomin om målet ändras betydligt. I beräkningarna bortses från det och sparandet i den offentliga förvaltningen antas nå det nya saldomålets nivån 2027 genom en omedelbar förändring av statens sparande. Sparandet i pensionssystemet och kommun- sektorn påverkas inte utan är detsamma i alla alternativ (figur 7.4).

Eftersom sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet an- tas vara detsamma oavsett nivå på saldomål, och statens finansiella tillgångar till stor del består av fordringar vars värde inte beror på saldomålets nivå, är det främst statsskuldens storlek som påverkas av skillnaderna i statens sparande. Det gör att statsskulden som andel av BNP är ett viktigt offentligfinansiellt nyckeltal. Statsskulden ut- gör i sin tur en stor del av den offentliga förvaltningens konsolide- rade bruttoskuld, vilket innebär att denna ökar i paritet med stats- skulden i beräkningarna.

Statsskulden ökar som andel av BNP mellan 2023 och 2034 i alla alternativ utom i det där saldomålet höjs till 1 procent av BNP. Skill- naden i skuldkvoter 2034 och på längre sikt (2060) beror på hur mycket

175

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

saldomålets nivå ändras. Om överskottsmålet sänks till balans 2027– 2034 är statsskulden och Maastrichtskulden cirka 2,3 procent av BNP högre vid slutet av 2034 än om målet är oförändrat, vilket motsvarar cirka 220 miljarder kronor 2034.

Figur 7.5 Den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld 2025-2100

Procent av BNP

80
80	1 %	1/3 %	0 %


70	-0,5 %	-1 %


60

Källor: SCB och Konjunkturinstitutet 2024.

På lång sikt konvergerar bruttoskulden till en fast andel av BNP om det offentliga sparandet hålls konstant. Om sparandet motsvarar 1 procent av BNP alla år från och med 2027 är skuldkvoten cirka 17 procent av BNP på lång sikt. För dagens överskottsmål, ett balansmål, under- skottsmål om 0,5 respektive 1 procent av BNP blir skuldkvoten cirka 35 procent av BNP, cirka 43 procent av BNP, cirka 57 procent av BNP respektive cirka 70 procent av BNP på riktigt lång sikt (figur 7.5).

Tabell 7.6 sammanfattar de genomsnittliga sparkraven på staten 2027–2034 för alla alternativa saldomål. Av tabellen framgår att ett bibehållet saldomål om en tredjedels procent av BNP för den offent- liga förvaltningen leder till att det statliga sparandet kan uppvisa ett genomsnittligt underskott motsvarande 0,4 procent av BNP 2027– 2034. Om saldomålet för den offentliga förvaltningen sänks kan det genomsnittliga statliga sparandet minska i samma utsträckning. Ett

176

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

balansmål leder således till ett krav på ett underskott om 0,7 procent av BNP för det statliga sparandet, och vid ett underskottsmål mot- svarande 0,5 procent av BNP kan underskottet i statens finansiella sparande vara 1,2 procent av BNP. Om saldomålet höjs till 1 procent av BNP behöver det statliga sparandet uppvisa genomsnittliga överskott om 0,3 procent av BNP 2027–2034. Som jämförelse kan nämnas att det genomsnittliga sparandet i staten var ett överskott motsvarande cirka 0,4 procent av BNP 2000–2023, dvs. drygt en procentenhet högre än vad ett balansmål skulle kräva 2027–2034, samtidigt som det genom- snittliga sparandet i den offentliga förvaltningen var cirka 0,2 pro- cent av BNP.

Tabell 7.6 Offentligfinansiella nyckeltal vid olika nivåer på saldomålet 2027–2034

Procent av BNP

Nivå på	Statens finansiella	Förändring 2023–2034
saldomålet	sparande
saldomålet	sparande	Statsskuld	Bruttoskuld	Nettoställning

1 procent	0,3	-2,6	-3,2	7,7
1/3 procent	-0,4	2,1	1,5	3.0

Balans	-0,7	4,4	3,9	0,7
-0,5 procent	-1,2	7,9	7,4	-2,9

-1 procent	-1,7	11,4	10,9	-6,4

Källa: Konjunkturinstitutet 2024 och egna beräkningar.

Av tabell 7.6 framgår vidare att för alla redovisade saldomål, utom för en höjning av målet till 1 procent av BNP, beräknas statsskulden och bruttoskulden vara högre som andel av BNP 2034 än 2023. För negativa saldomål beräknas även den offentliga förvaltningens finan- siella nettoställning försvagas mellan 2023 och 2034.

7.8.1Hur säkra är beräkningarna?

Som framgått ovan bygger framskrivningarna av skulden vid olika nivåer på det finansiella sparandet på få antaganden. För framskriv- ningen av den offentliga förvaltningens nettoställning är endast nivån på det offentliga sparandet, BNP:s nominella tillväxttakt och värde- förändringar av betydelse. Här påverkar således varken antaganden om ränteläget, den demografiska utvecklingen eller inkomsternas och

177

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

utgifternas storlek resultatet. Om man antar att det finansiella spa- randet motsvarar den valda nivån på saldomålet varje år och att värde- förändringarnas nettoeffekt är 0 över en längre tidsperiod beror osäker- heten i nettoställningens utveckling som andel av BNP endast på BNP:s nominella tillväxttakt.

Framskrivningen av den offentliga förvaltningens bruttoskuld på- verkas förutom av BNP:s tillväxttakt även av antaganden om hur sparandet fördelas i den offentliga förvaltningen, i staten, kommun- sektorn eller pensionssystemet. Beroende på var ett över eller under- skott uppstår ändrar det utestående skulder och fordringar på olika sätt. Ett överskott i staten eller kommunerna minskar normalt sek- torns skuld, medan ett överskott i pensionssystemet normalt ökar dess tillgångar, vilka inte får räknas bort när bruttoskuldens storlek fastställs. I det fall avkastningen på olika finansiella tillgångar och skulder antas vara olika, exempelvis att avkastningen på AP-fonder- nas aktieinnehav är högre än statsskuldsräntan, är även dessa skill- nader av betydelse för bruttoskuldens utveckling.

För att illustrera osäkerheten har bruttoskuldens utveckling be- räknats i ett stort antal framskrivningar där BNP:s nominella tillväxt- takt varierats på det sätt som den gjorde 1996–2020, givet att sparan- det motsvarar en tredjedels procent av BNP alla år. Beräkningarna baseras på en metod för att göra s.k. stokastiska prognoser av den offentliga skulden i EU-länderna som presenterats av Europeiska Kommissionen.24 Metoden använder den historiska variansen och kovariansen i makroekonomiska chocker för att simulera en stor mängd möjliga skuldbanor. Det tillåter en mer omfattande bedömning av upp- och nedåtrisker för skulden jämfört med traditionella deterministiska framskrivningar.

Resultatet redovisas i figur 7.6. Figuren visar att bruttoskulden ökar från cirka 33,6 procent av BNP 2026 till cirka 33,8 procent av BNP 2055 om det finansiella sparandet är en tredjedels procent alla år från 2027 och framåt om nominell BNP ökar i den takt Konjunktur- institutet antar. Skuldkvoten ligger då nära skuldankarets riktvärde, 35 procent av BNP, alla år som redovisas.

De tunnare linjerna i figur 7.6 visar bruttoskuldens variation vid olika alternativa tillväxttakter för nominell BNP de aktuella åren. Om BNP:s nominella tillväxttakt är lägre än antaget i basscenariot kom- mer skuldkvoten att bli högre och tvärtom. När BNP:s årliga till-

24Berti (2013).

178

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

växttakt bestäms slumpmässigt utifrån hur den varierat 1996–2020 så kommer skuldkvoten att hamna under skuldankarets undre tolerans- intervall, 30 procent av BNP, kring 2032 i de en procent bästa till- växtutfallen. Det övre toleransintervallet, 40 procent av BNP, över- skrids precis i slutet av den redovisade perioden i de en procent sämsta BNP utfallen.

Figur 7.6 Den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld vid ett saldomål motsvarande en tredjedels procent av BNP 2024–2055

Procent av BNP

Anm: De tunna kurvorna kring punktestimatet avgränsar den yta utanför vilken 10, 5 respektive 1 procent av framskrivningarna med de högsta och lägsta skuldkvoterna hamnar.

Källa: Konjunkturinstitutet 2024 och egna beräkningar.

I tabell 7.7 redovisas Konjunkturinstitutets bedömning av brutto- skulden som andel av BNP 2034 och på lång sikt (2055), samt sanno- likheten att bruttoskulden över- eller underskrider vissa kritiska värden för skuldkvoten. Exempelvis beräknas skuldkvoten motsvara 33,2 procent av BNP 2034, respektive 33,5 procent av BNP 2050, om det finansiella sparandet motsvarar en tredjedels procent av BNP alla år från och med 2027. Samtidigt är sannolikheten cirka 33,1 procent att skuldkvoten går över 40 procent av BNP innan 2050 om saldo- målet sänks till ett balansmål. Om saldomålet sänks ytterligare, till ett underskott på 0,5 eller 1 procent av BNP, ökar sannolikheten att skuld-

179

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

kvoten överstiger 40 procent 2034 till 30,5 respektive 95,4 procent. På längre sikt, till 2050, är sannolikheten 100 procent att skuldkvoten går över 40 procent av BNP vid ett så lågt sparande, och även större än 0 att den kommer att bryta mot stabilitets- och tillväxtpaktens gräns om 60 procent av BNP vid det lägsta saldomålet.

Tabell 7.7 Bruttoskuldkvoten vid olika målnivåer och sannolikhet att gränsvärden för skulden överskrids

Procent av BNP respektive procent

Målnivå	-1	-0,5	0	1/3	1
Skuldkvot 2034	42,6	39,1	35,5	33,2	28,5
Sannolikhet för skuld lägre än 30 procent av BNP	0,0	0,0	0,0	1,7	79,4

Sannolikhet för skuld högre än 40 procent av BNP	95,4	30,5	0,9	0,0	0,0
Sannolikhet för skuld högre än 60 procent av BNP	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Skuldkvot 2050	55,3	47,1	38,9	33,5	22,6
Sannolikhet för skuld lägre än 30 procent av BNP	0,0	0,0	0,0	3,1	99,8

Sannolikhet för skuld högre än 40 procent av BNP	100,0	100,0	33,1	0,4	0,0
Sannolikhet för skuld högre än 60 procent av BNP	2,4	0,0	0,0	0,0	0,0

Anm. Beräkningarna är gjorda enligt den metod som redovisas i Finanspolitiska rådets rapport 2023, s. 167 samt Berti (2013).

Källa: Konjunkturinstitutet 2024 och egna beräkningar.

Sammanfattningsvis är sannolikheten hög att skuldkvoten hamnar utanför skuldankarets toleransintervall redan till 2034 om sparandet motsvarar en eller minus en procent av BNP, om BNP ökar i den takt den gjorde under åren 1996–2023. Även vid ett saldomål på

-0,5 procent av BNP är sannolikheten att skuldkvoten överskrider skuldankaret övre toleransintervall innan 2034 betydande, och mycket hög i ett längre tidsperspektiv. Om dagens nivå på saldomål upprätt- hålls är sannolikheten låg för att skuldankarets toleransintervall över- skrids, medan skulden går över 40 procent av BNP på lång sikt vid ett balansmål i cirka en tredjedel av alla möjliga utvecklingar.

180

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

Den stora risken för att skulden avviker från skuldankaret kommer inte från variationer i BNP:s tillväxt

Redovisningen i tabell 7.7 bygger på att ett givet saldomål uppnås varje år efter 2026 och tar inte hänsyn till andra riskfaktorer än de variationer i BNP:s nominella tillväxttakt som förekom under åren 1996–2020. Den tar således inte hänsyn till att sparandet kan komma att avvika från målet på grund av olika typer av ekonomiska chocker, eller till att sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet kan bli än annan än den Konjunkturinstitutet antagit. Den tar inte heller hänsyn till att skulden kan påverkas av andra faktorer som exempel- vis en omklassificering av Kommuninvest AB, eller en överföring av medel från AP-fonderna till statskassan. En eventuell finansiering av nya kärnkraftverk med statlig upplåning för ett bolag som statistiskt sett är en del av näringslivet skulle också ha en skuldhöjande effekt som inte syns i tabell 7.7. Det finansiella sparandet påverkas direkt om finansieringen av nya kärnkraftverk statistiskt sett är en del av offent- lig förvaltning.

Osäkerheten i skuldframskrivningarna är följaktligen större än den som redovisas i figur 7.6 och tabell 7.7, vilket bör beaktas när säkerhetsmarginalen till en oönskad skuldutveckling läggs fast. Även storleken på statens implicita åtaganden, dvs. statens icke-formella åtag- anden men där det finns en förväntan om att staten har ett ansvar, behöver beaktas när en målnivå för skulden bestäms. Dessa implicita åtaganden är inte enkla att kvantifiera och värdera. Principiellt har staten ett ansvar att ingripa när det uppstår allvarliga och oväntade lägen som hotar samhället och/eller medborgarnas välfärd, som exempelvis vid naturkatastrofer, krigshot, allvarliga olyckor och andra samhälls- ekonomiska kriser. Statens finanser bör därför vara så robusta att det finns finansiell kapacitet att hantera även mycket allvarliga störningar och påfrestningar.

7.9Lämplig nivå på skuldankaret

Vid översynen 2016 av saldomålet lämnades förslag att det finanspoli- tiska ramverket skulle kompletteras med ett skuldankare. Skuldanka- ret innebar att den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld skulle motsvara 35 procent av BNP, vilket bedömdes vara förenligt med ett saldomål på en tredjedels procent av BNP. Ett syfte med

181

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

skuldankaret var att förstärka saldomålets och ramverkets koppling till finanspolitisk hållbarhet. Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke för en önskvärd skuldkvot. Skuldankaret följs upp årligen och i en särskild skrivelse till riksdagen ska regeringen för- klara orsaken till avvikelser som är större än 5 procent av BNP. 2016 års utredning menade vidare att skuldankaret bör spela en cen- tral roll när saldomålet ses över i de regelbundna översynerna.

Som framgått i tidigare avsnitt är det inte möjligt att fastställa en ”optimal” skuldkvot eller definiera allmänt accepterade gränser, uppåt och nedåt för storleken på bruttoskulden som andel av BNP. Erfa- renheter från tidigare kriser visar att en hög skuldkvot begränsar handlingsutrymmet i en kris. Samtidigt finns en nedre gräns för sta- tens skuld där svårigheterna att hantera svängningar i statens betal- ningar och upprätthålla en effektiv statsskuldsmarknad tilltar. Givet de antaganden som görs om skuldutvecklingen i kommunsektorn i kommitténs beräkningsunderlag förefaller det rimligt att den kon- soliderade bruttoskulden inte ska understiga 30 procent av BNP. En lägre skuldkvot än så riskerar att statsskulden blir allt för liten för att skuldförvaltningen ska kunna ske på ett effektivt sätt.

Ett för högt satt skuldankare innebär att förmågan att möta kraf- tiga nedgångar i konjunkturen med aktiva åtgärder minskar. Även marginalen till EU:s ramverk minskar. En högre framtida skuld inne- bär vidare att framtida generationer kommer att behöva avsätta en större del av de offentliga inkomsterna till räntebetalningar.

7.10Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet

7.10.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet, generationsfördelning och effektivitet

Både ett överskottsmål och ett balansmål leder till en stabil netto- förmögenhet i relation till BNP. Såväl ett överskottsmål som ett inte alltför stort underskottsmål innebär att finanspolitiken teoretiskt sett är långsiktigt hållbar i meningen att skuldkvoten stabiliseras, allt annat lika. Även om ett överskottsmål på sikt ger en högre finansiell nettoförmögenhet än ett underskottsmål, så är nettoförmögenhetens relation till BNP stabil i båda fallen. Det är också ett faktum att ett saldomål som gäller tills vidare bidrar till en trovärdig och hållbar finanspolitik, oavsett att det ses över varannan mandatperiod.

182

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

Är någon nivå på saldomålet mer samhällsekonomiskt effektiv?

Det kriterium för effektivitet som oftast har angetts i samband med saldomålet är att skatteuttaget bör variera så lite som möjligt. Anled- ningen är att skatter vanligtvis antas orsaka samhällsekonomiska förluster som ökar mer än proportionellt med skattesatsen. Om skatte- uttaget måste höjas kraftigt under en kort tid för att göra finans- politiken hållbar medför det ofta samhällsekonomiska kostnader. På samma sätt uppkommer kostnader om de offentliga investeringarna påverkas negativt av kortsiktiga besparingsbehov.

En finanspolitik som inriktas på att nå ett riktmärke för det offent- liga sparandet som bidrar till en hållbar finansiell utveckling minskar risken för att den typen av åtgärder blir nödvändiga. Valet av saldo- mål innebär inte i sig en särskild utveckling av skatteuttaget. Anpass- ningen av sparandet till målnivån kan ske genom förändringar av både de offentliga utgifterna och inkomsterna, och det är i besluten om sådana förändringar som den samhällsekonomiska effektiviteten måste beaktas. Detta gäller för alla de nivåer på saldomål som ana- lyseras här. Så länge nivån för målet bestäms så att risken är liten att skatteuttaget måste höjas kraftigt och oplanerat under en kort tid, går det inte att säga att ett saldomål är mer samhällsekonomiskt effektivt än ett annat.

Det är svårt att säga att ett saldomål är att föredra utifrån rättvisa mellan generationer

I tabell 7.5 framgår att ett saldomål på mellan 0 och en tredjedels procent av BNP leder till att nettoförmögenheten är relativt stabil på medellång sikt, nära dagens nivå på cirka 30 procent av BNP. Att nettoförmögenheten är stabil som andel av BNP innebär att de finan- siella resurser en generation lämnar efter sig till nästa är lika stora, vilket talar för att omfördelningen mellan generationer påverkas i ringa utsträckning av ett finansiellt sparande på den nivån.

Som framgår av avsnitt 7.5 blir det primära sparandet, det finan- siella sparandet exklusive nettokapitalinkomster, nästan detsamma på längre sikt oavsett saldomål. En överväldigande del av de primära utgifterna, dvs. offentlig konsumtion, transfereringar och investeringar, måste således finansieras med lika stora skatteinkomster på lång sikt oavsett saldomål.

183

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

Bestäms målet på en hög nivå sker en större del av finansieringen i nutid. Individer som lever i dag måste då betala högre skatter och/ eller acceptera lägre offentliga utgifter för att skapa det önskade över- skottet. På sikt leder det till en starkare finansiell ställning och ett förbättrat kapitalavkastningsnetto, vilket ger utrymme för att sänka skatteuttaget för framtida generationer.

Omvänt innebär ett lägre mål att skatteuttaget kan vara lägre och/ eller utgifterna högre i nutid, vilket på sikt resulterar i en försämrad offentligfinansiell nettoställning och ett lägre kapitalavkastningsnetto, vilket framtida generationer måste finansiera med ett högre primärt sparande. Det innebär att valet av mål för sparandet är en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. valet av nivå har en fördelningspolitisk dimension.

Om en lägre nivå bestäms för målet ger det visserligen under en övergångsperiod utrymme för lägre skatter eller högre utgifter. Att säga att den förändringen ökar eller minskar rättvisan mellan gene- rationerna förutsätter ett normativt omdöme om vad som är rättvist. En grundläggande ansats, även den normativ, skulle kunna vara att det är rättvist att lämna efter sig en mer eller mindre oförändrad finan- siell nettoställning jämfört med dagens nivå. Den som förespråkar ett saldomål som på sikt avsevärt förändrar den finansiella nettoställ- ningen skulle då behöva motivera detta, framför allt om nettoställ- ningen försvagas. Med ett sådant antagande skulle ett mindre över- skottsmål eller balansmål vara att föredra.

En ytterligare aspekt som kan vägas in i en bedömning av effekter mellan generationer är om en målnivå ger fördelar under en kortare tidsperiod, men leder till en skuld och tillgångsutveckling som inte är långsiktigt önskvärd för framtida generationer. Om målnivån sätts så lågt att bruttoskulden på sikt når nivåer som innebär ett framtida krav på en återgång till ett högre sparande, begränsar det framtida beslutsfattares valmöjligheter. En sådan strategi bör undvikas efter- som erfarenheten visar att det politiskt är betydligt svårare att skärpa en finansiell restriktion än att lätta på den.

184

SOU 2024:76

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

7.10.2Konsekvenser för samhällsutmaningar

Som beskrivits tidigare utgår analysen från en skuldkvot som anses vara väl avvägd utifrån ett fåtal kriterier. Det genomsnittliga finan- siella sparande som bedöms vara förenligt med en sådan skuldkvot är den målnivå som gäller den kommande åttaårsperioden. Överskotts- målsutredning 2016 bedömde att en konsoliderad bruttoskuld mellan 30 och 40 procent av BNP var väl avvägd. Skuldankaret sattes till 35 procent av BNP, +/- 5 procent av BNP.

Ett mål på en tredjedels procent av BNP bedöms inte öka ut- rymmet för primära utgifter på kort sikt. En lägre målnivå ger under en övergångsperiod ett utrymme att öka de primära utgifterna eller sänka skatterna. På lång sikt kommer åtaganden behöva finansieras fullt ut via omprioriteringar av utgifter och inkomster. Ur ett rätt- viseperspektiv innebär en lånefinansiering av investeringsutgifter att de högre framtida ränteutgifterna kan uppvägas av en större eller mer välfungerande kapitalstock.

7.10.3Stabiliseringspolitiska konsekvenser

Skuldframskrivningarna visar att ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP eller ett balansmål är förenligt med en marginell justering av skuldkvoten, medan den offentliga nettoförmögenheten är mer eller mindre oförändrad som andel av BNP. Dessa målnivåer ger en hållbar utveckling av den offentliga förvaltningens finansiella ställning och bedöms ge tillräckliga säkerhetsmarginaler för att han- tera djupa konjunkturnedgångar och andra samhällsutmaningar. Mål- nivåerna bedöms även ge tillräckliga stabiliseringspolitiska margina- ler och vara förenliga med en nettoutgiftsbana som uppfyller de krav som EU:s offentligfinansiella uppföljning ställer.

7.10.4Konsekvenser för efterlevnaden av stabilitets och tillväxtpakten

Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP eller ett balans- mål över en konjunkturcykel bedöms sammantaget ge god marginal till de referensvärden som finns i stabilitets- och tillväxtpakten även

185

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag om ny målnivå

SOU 2024:76

vid konjunkturnedgångar. De håller även en marginal till EU-ram- verkets operativa nettoutgiftsregel.

7.11Ny nivå på saldomålet från och med 2027

Det är enligt kommitténs bedömning svårt att säga att en av de mål- nivåer som diskuterats är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig hållbarhet, rättvisa mellan generationer och samhällseko- nomisk effektivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en avvägning mellan värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett ändrat saldomål ger under en längre övergångsperiod, i för- hållande till de säkerhetsmarginaler som behövs i en djup lågkon- junktur respektive för att ha en god marginal till stabilitets- och till- växtpaktens krav.

Ett offentligt sparande i balans väntas leda till en stabil utveckling av den offentliga förvaltningens nettoförmögenhet som andel av BNP, en svagt ökande statsskuldkvot och en offentlig bruttoskuld som ligger innanför skuldankarets toleransintervall på medellång sikt. En sådan utveckling av statsskulden och den offentliga bruttoskulden ger en god marginal till EU:s skuldgräns på 60 procent och ett till- räckligt utrymme att hantera även en utdragen och djup lågkon- junktur på ett aktivt sätt. Att sänka målet för den offentliga för- valtningens finansiella sparandet från ett överskott motsvarande en tredjedels procent av BNP till ett balansmål innebär följaktligen en fortsatt hållbar utveckling av den offentliga förvaltningens finansiella ställning och bruttoskuld, samtidigt som det ger ett ökat utrymme att hantera viktiga samhällsutmaningar på ett konstruktivt sätt.

186

8Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

8.1Kapitlets innehåll

I kapitlet beskrivs behovet av att utveckla en tydligare beräknings- norm för det strukturella sparandet och definitionen av begreppet budgetutrymme, vilket är centrala begrepp för finanspolitikens ut- formning. Även genomförandet av de ändringarna i bl.a. budgetlagen och i Finanspolitiska rådets instruktion som krävs med anledning av översynen av Europeiska unionens ekonomiska styrning analyseras och förklaras.

8.2Områden där uppföljningen och utvärderingen av saldomålet bör förbättras

Bedömning: Regeringen bör i en skrivelse till riksdagen om det finanspolitiska ramverket (ramverksskrivelsen) uttala att riktmärket för en tydlig avvikelse är att det strukturella sparande avviker mer än 0,5 procent av potentiell BNP från målnivån.

Regeringen bör i ramverksskrivelsen definiera budgetutrym- met som utrymmet för nya finanspolitiska åtgärder under en spe- cifik tidsperiod givet att det strukturella sparandet är förenligt med saldomålet.

Regeringen bör i ramverksskrivelsen uttala att konsekvenserna för statens finanser av en realisering av ansvarsförbindelsen för NGEU ska redovisas i de ekonomiska propositionerna.

187

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

8.2.1Saldomålet

Regeringen ansvarar för den löpande uppföljningen av målet för den offentliga förvaltningen finansiella sparande. Uppföljningen innebär att regeringen i de ekonomiska propositionerna analyserar och be- dömer omfattningen av de finanspolitiska åtgärder som krävs för att uppnå målnivån, baserat på regeringens aktuella prognoser.

Utöver regeringens interna uppföljning genomförs även en extern granskning av finanspolitiken. Där spelar Finanspolitiska rådet en central roll i att utvärdera och bedöma regeringens finanspolitik (se kapitel 3 för en mer detaljerad beskrivning av rådets roll och mandat samt avsnitt 8.3.2 för föreslagna ändringar).

Om det strukturella sparandet avviker från saldomålet med mer än 0,5 procent av BNP är det en tydlig målavvikelse

Saldomålet gäller för det finansiella sparandet i offentlig förvaltning. Av det följer att alla inkomster och utgifter som ingår i det finansiella sparandet omfattas av målet (se avsnittet om måldefinition nedan). Målformuleringen innebär i sig ett politiskt åtagande att samtliga fram- tida utgifts- eller inkomstförändringar ingår i bedömningen av saldo- målets uppfyllelse.

Det finns en möjlighet att avvika från målet om det kan motiveras. Det har historiskt gjorts av konjunkturella skäl under t.ex. finanskrisen (se kapitel 6), men även av extraordinära händelser som covid-19 pandemin och kriget i Ukraina. Att det föreligger en målavvikelse kan ha flera orsaker och innebär inte nödvändigtvis att politiken är fel- aktigt utformad eller i konflikt med det finanspolitiska ramverket. Regeringen är däremot enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse har konstaterats.1

En avvikelse från saldomålet är om det strukturella sparandet tyd- ligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året, dvs. budgetåret. För närvarande saknar det finanspolitiska ram- verket en definition av en tydlig avvikelse. I en underlagsrapport till förra översynen föreslogs att en tydlig avvikelse skulle definieras som att det strukturella sparandet avviker mer än 0,5 procent av poten- tiell BNP från saldomålet.2 Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen

12 kap. 1 a § budgetlagen (SFS 2011:203).

2Mattson och Håkansson (2016).

188

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

anser att det är en lämplig definition och Finanspolitiska rådet har använt den i sina bedömningar de senaste åren.3 Behovet av en tydlig definition av en vad som utgör en avvikelse ökar om målnivån sänks. Det beror på att en avvikelse vid en lägre målnivå kan leda till större konsekvenser om avvikelsen nedåt är så stor att den t.ex. riskerar att bryta EU:s gränsvärden.

Därför anser vi att regeringen i ramverksskrivelsen bör uttala att riktmärket för en tydlig avvikelse är att det strukturella sparande av- viker mer än 0,5 procent av potentiell BNP från målnivån.

Vid en målavvikelse ska regeringen förklara varför sparandet avviker från målet och hur en återgång till målet ska ske

I det finanspolitiska ramverket finns inga undantagsklausuler. I stället finns möjligheten att tillfälligt avvika från saldomålet, främst av sta- biliseringspolitiska skäl, men även av andra skäl. Tanken är att öppna upp för en offentlig debatt om lämpligheten att avvika tillfälligt ut- ifrån angivna skäl. I det sammanhanget har t.ex. Finanspolitiska rådet en viktig roll. Att avvika från målet ska vara förknippat med en poli- tisk kostnad om avvikelsen görs utan godtagbara skäl. Enligt kom- mittén ska regeringen vid en målavvikelse förklara vad som motiverar avvikelsen, men även hur regeringen avser att återgången till målet ska ske.

Vid flera tillfällen när avvikelser har konstaterats har det inte tyd- ligt framgått i de ekonomiska propositionerna varför avvikelsen upp- stått, eller hur återgången till målet ska ske. Det har påtalats av både Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen.4 Regeringen bör därför vid en konstaterad, eller planerad, avvikelse i de ekonomiska pro- positionerna ange varför avvikelsen uppstått. Skillnaden mellan en konstaterad och en planerad avvikelse är att en konstaterad avvikelse sker under innevarande år medan en planerad avvikelse är framåt- syftande.

En avvikelse kan inte enskilt motiveras med behovet av en pla- nerad utgiftsökning eller skattesänkning eftersom ett sådant behov alltid uppkommer i en förhandling med en budgetrestriktion. Likaså bör regeringen ange en plan för när den avser att återställa sparandet

3Finanspolitiska rådet (2017) s. 113; Finanspolitiska rådet (2018) s. 51; Finanspolitiska rådet (2019) s. 53.

4Finanspolitiska rådet (2017) s. 7; Riksrevisionen (2021) s. 6.

189

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

till målets nivå, och på vilket sätt. Eftersom det är svårt att bedöma hur sparandet påverkas av en kris bör regeringen kunna revidera pla- nen om krisen ändrar karaktär och/eller längd.

Det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet av det finansiella sparandet används endast för utvärdering i efterhand

För att i efterhand utvärdera om saldomålet uppnåtts, och för att upp- täcka systematiska avvikelser, används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet ska inte styra finanspolitikens inriktning utan syftar till att undvika att ackumulerade avvikelser uppstår. Sådana avvikelser kan motivera att målnivån justeras vid nästa översyn, men bör inte påverka det enskilda budgetbeslutet. Det bakåtblickande åtta- åriga genomsnittliga sparandet följs endast upp i årsredovisningen för staten och i den regelbundna översynen av ramverket. Det görs för att tydligare separera den framåtblickande från den bakåtblickande upp- följningen.

Transparensen kring beräkningarna av det strukturella sparandet behöver öka

Att saldomålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunk- turcykel, i stället för ett årligt krav på en tredjedels procent av BNP, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl (se även kapitel 6). Om målet skulle vara att sparandet ska motsvara en tredjedels procent av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt även när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet uppnås. Politiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna genom att de automa- tiska stabilisatorerna inte tilläts verka fritt. Formuleringen av målet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är ändamålsenlig enligt kom- mittén. Samtidigt försvårar den bedömningen av om finanspolitiken är förenlig med målet eftersom det blir nödvändigt att även bedöma det aktuella konjunkturlägets effekt på det finansiella sparandet.

I ramverksskrivelsen framgår att det strukturella sparandet bör avspegla hur stort det finansiella sparandet i den offentliga förvalt- ningen skulle vara om BNP var på sin potentiella nivå så att inkoms- ter och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångs-

190

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

effekter.5 Det finns inte någon enskild mätmetod som på ett precist och entydigt sätt mäter konjunkturläget. Därmed blir även bedöm- ningen av det strukturella sparandet och måluppfyllelsen osäker. Trots osäkerheten anses det strukturella sparandet, beräknat enligt veder- tagna metoder, bäst lämpat för att bedöma om det aktuella finansiella sparandet och finanspolitiken är förenliga med saldomålet.6

Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet har påpekat att det är otyd- ligt vad en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparan- det är.7 De menade att tolkningen av måluppfyllelsen, men även jäm- förelser med andra prognosmakare, försvårades när regeringen 2022 ändrade beräkningsmetod.

Regeringen publicerar ibland i anslutning till de ekonomiska pro- positionerna särskilda metodpromemorior som beskriver hur de beräk- ningar som ligger till grund för olika bedömningar genomförs. Ett sätt att öka transparensen kring det strukturella sparandet är att prome- moriorna uppdateras inför varje budgetproposition, och att de inne- håller en sådan detaljeringsgrad att beräkningarna kan replikeras. I en uppdaterad promemoria bör det framgå hur och varför en beräknings- metod har ändrats. Därtill bör regeringen, när så är möjligt, presentera beräkningar som visar vilken kvantitativ effekt en ändrad metod har.

Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är definierat i enlighet med ett internationellt standardiserat redovisningssystem

Finanspolitiska rådet har påtalat risken för att begränsade politiska majoriteter gör undantag från saldomålet för att undvika svåra prio- riteringar. Risken är då, menar rådet, att det finanspolitiska ram- verket på sikt förlora sin funktion.8 Av budgetlagen framgår att saldo- målet är definierat som ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (offentlig förvaltnings finansiella sparande).9 Regeringen ska beakta effekterna av beslutade och för riksdagen presenterade budget- politiska åtgärder. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande är ett begrepp som uttrycker skillnader mellan den offentliga förvalt- ningens periodiserade inkomster och utgifter. Det finansiella sparandet är definierat enligt nationalräkenskaperna som är ett internationellt

5Skr. 2017/18:207, s. 14.

6Reiss (2013).

7Riksrevisionen (2021;2023); Finanspolitiska rådet (2023).

8Heikensten och Sundén (2024).

92 kap. 1 a § budgetlagen (SFS 2011:203).

191

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

standardiserat räkenskapssystem och som regleras genom EU- lagstiftning.10 Sverige har valt att definiera saldomålet i enlighet med räkenskapssystemet.

I Sverige ansvarar SCB för nationalräkenskaperna som i huvudsak baseras på egna underlag, men också på underlag från andra statistik- ansvariga myndigheter, administrativt material och andra uppgifter. Vad som omfattas av saldomålet är definierat i budgetlagen. I uppfölj- ning av målet ska regeringens redovisning följa nationalräkenskaperna.

Om definitionen ändras i EU-lagstiftningen, eller om tolkningen av den ändras av Eurostat, får det följdeffekter på vad som ingår i det finansiella sparandet även i Sverige. Däremot finns det inga undantag. Därmed går det inte att undanta vissa inkomster och utgifter som ingår i räkenskapssystemet när finanspolitikens relation till saldomålet beskrivs.

Begreppet ”budgetutrymme” behöver preciseras

Begreppet budgetutrymme används ofta i diskussionen om finans- politikens inriktning och förhållandet mellan det finansiella sparan- det och saldomålet. Det är emellertid inte alltid tydligt vad som avses med budgetutrymmet.

Konjunkturinstitutet definierar budgetutrymmet som utrymmet för nya finanspolitiska åtgärder under en specifik tidsperiod givet att det strukturella sparandet är förenligt med saldomålet. Statens budget- utrymme beräknas då som skillnaden mellan det strukturella sparan- det vid oförändrade regler i den offentliga sektorn och saldomålet. Om det är positivt, dvs. det strukturella sparandet är större än saldo- målet, kan skillnaden användas för nya reformer utan finansiering från ökade statliga inkomster eller sänkta statliga utgifter inom andra områden. Om skillnaden är negativ, dvs. det strukturella sparandet är mindre än saldomålet, föreligger ett besparingsbehov. Det innebär att statens inkomster behöver höjas eller utgifterna sänkas för att det strukturella sparandet ska öka.

Eftersom statens inkomster normalt ökar i takt med BNP:s till- växt, medan en del av utgifterna ökar i långsammare takt vid oför- ändrade regler, ökar normalt det strukturella sparandet årligen med cirka 0,3–0,5 procent av BNP. På så sätt uppstår per automatik ett

10Europaparlamentets och rådets förordning ([EU]549/2013).

192

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

årligt budgetutrymme, dvs. en möjlighet att göra omprioriteringar i statsbudgeten utan att det behöver finansieras med andra aktiva åt- gärder. Redovisningen av hur föreslagna åtgärder påverkar det finan- siella sparandet finns i de ekonomiska propositionerna. Det baseras då på en uppifrån-och-ned bedömning om vilket utrymme som finns för nya åtgärder om finanspolitiken ska följa saldomålet.

Men i den allmänna diskussionen används ofta begreppet budget- utrymme på ett annat sätt. Då baseras budgetutrymmet på en ned- ifrån-och-upp summering av vilka åtgärder som anses vara nödvändiga, utan att återge dess effekt på sparandet till saldomålet. En intresse- grupp kan komma fram till att ett budgetutrymme om X miljarder är lämpligt om alla satsningar de anser vara nödvändiga ska genom- föras. Att redovisa ett budgetutrymme utan att relatera det till saldo- målet försvagar det finanspolitiska ramverkets styrande effekt.

Samtidigt är det inte alltid lämpligt att utforma finanspolitiken enbart utifrån bedömning av budgetutrymmet. Om det bedöms vara lämpligt att föra en mer expansiv eller åtstramande finanspolitik för att motverka konjunktursvängningar ändras det strukturella sparan- det av andra skäl än dess relation till saldomålet. Avvikelser från bud- getutrymmet av sådana skäl bör motiveras och vara lika stora uppåt som nedåt över en konjunkturcykel för att inte en systematisk av- vikelse från saldomålet ska uppstå.

För att tydliggöra regeringens bedömning av budgetutrymmets storlek bör redovisningen av dess storlek alltid innehålla en redovis- ning av hur de föreslagna åtgärderna förändrar det strukturella sparan- det i förhållande till saldomålet. I likhet med statsbudgetens fullstän- dighetsprincip ska en sådan redovisning innehålla samtliga offentliga inkomster och utgifter som påverkar den offentliga sektorns finan- siella sparande. Om den föreslagna finanspolitiken ger upphov till en skillnad mellan saldomålet och bedömningen av det strukturella spa- randet som överstiger 0,5 procent av BNP ska det motiveras.

Konsekvenserna av EU:s gemensamma upplåning för Sveriges offentliga finanser ska redovisas

Den gemensamma upplåningen på EU-nivå genom Next Generation EU (NGEU) är en betydande förändring i unionens finansierings- strategi och omfattning som riskerar att belasta Sveriges offentliga finanser. Med egna medelstaket har medlemsstaterna åtagit sig att

193

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

gemensamt garantera den upplåningen. Det innebär ett finansiellt åtagande för den enskilda medlemsstaten. Återbetalningen av NGEU ska påbörjas senast 2028 och finansieras genom den BNI-baserade avgiften om det inte beslutas om en eller flera nya inkomstkällor för EU (egna medel). Det betyder att Sveriges avgift till europeiska union kan komma att öka på ett sätt som påverkar det finansiella sparandet. Det åtagandet redovisas inte i de ekonomiska propositionerna mer än att avsnittet om utgiftsområde 27, Avgiften till Europeiska unionen, nämner att åtagandet för NGEU ligger utanför ordinarie budgetram. Konsekvenserna av återbetalningen för Sveriges BNI-baserade avgift framgår inte. En redovisning av de statsfinansiella riskerna med gemen- sam upplåning på EU-nivå bör göras av tre skäl.

För det första för att öka transparensen. Genom att inkludera Sveriges andel av åtagandena ges en tydligare bild av statens finan- siella ställning. Det säkerställer att både beslutsfattare och allmänhet är medvetna om storleken på möjliga framtida finansiella bördor som kan påverka statens finanser och begränsa utrymmet för inhemska prioriteringar.

För det andra bidrar en sådan redovisning till en tydligare budget- process. Att identifiera och planera för potentiella ekonomiska åta- ganden kan hjälpa staten att undvika oväntade budgetunderskott, och därigenom upprätthålla stabila och hållbara offentliga finanser.

För det tredje är den här typen av ansvarsförbindelse inte reglerad i budgetlagen och redovisas därför inte i Årsredovisningen för staten eller i någon annan regelbunden kommunikation till riksdagen. Att reglera det i budgetlagen bedöms inte heller vara lämpligt då den här typen av gemensamupplåning inte bör bli ett permanent finansier- ingsinstrument i EU. Regeringen bör därför i ramverksskrivelsen ut- tala att konsekvenserna för Sveriges EU-avgift och de offentliga finan- serna av en realisering av ansvarsförbindelsen under taket för egna medel ska redovisas i de ekonomiska propositionerna.

Det är viktigt att följa den offentliga förvaltningens sammanlagda sparande

En viktig fråga är om saldomålet bidrar till för låga offentliga inve- steringar eftersom målet endast omfattar förvaltningens finansiella sparande i stället för dess totala sparande inklusive realkapital. Det skulle då finnas en risk att de offentliga investeringarna minskar om

194

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

åtgärder behöver vidtas för att nå målet eftersom det uppfattas som mindre negativt på kort sikt än att sänka de löpande utgifterna eller höja skatterna. Mot bakgrund av detta får Finanspolitiska rådet följa och analysera finanspolitikens effekter på de offentliga investeringarna och den offentliga förvaltningens kapitalstock.

8.3Genomförande av ändringar

i direktiv 2011/85/EU om krav

på medlemsstaternas budgetramverk

Kommittén analyserar och tar ställning till hur det finanspolitiska ramverket behöver anpassas till beslutade ändringar som tillkommit genom rådets direktiv 2024/1265/EU om ändring av direktiv 2011/ 85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Medlemssta- terna ska senast den 31 december 2025 genomföra de författnings- ändringar som är nödvändiga för att följa det ändrade direktivet 2011/85/EU. I avsnittet redogörs för hur och var kommittén bedömer att förtydliganden och ändringar behövs i det finanspolitiska ram- verket.

8.3.1EU:s krav på medlemsstaternas budgetramverk

Förslag: Regeringen ska i budgetpropositionen jämföra progno- ser över den makroekonomiska utvecklingen och budgetprogno- ser med Europeiska kommissionens senaste prognoser och för- klara väsentliga skillnader mellan prognoserna.

Budgetlagen ändras för att tydliggöra att regeringen ska säker- ställa att en utvärdering av prognoserna genomförs regelbundet av ett oberoende organ.

Bedömning: Regeringen bör i ramverksskrivelsen redogöra för att målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande ska sättas med marginal till nettoutgiftsbanan.

Regeringen bör i ramverksskrivelsen åta sig att i de ekonomiska propositionerna, så långt det är möjligt, redovisa resultatet av en ana- lys av de makroekonomiska risker som klimatförändringar medför.

195

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

Regeringen bör i ramverksskrivelsen åta sig att i de ekono- miska propositionerna, så långt det är möjligt, redovisa katastrof- och klimatrelaterade ansvarsförbindelser.

I samband med översynen av Europeiska unionens ekonomiska styr- ning beslutades om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på med- lemsstaternas budgetramverk.11 Ändringarna motiveras bl.a. av revi- deringar i ENS2010. Genom ändringarna i direktivet införlivas även innehållet i avdelning III (Finanspolitisk överenskommelse) i för- draget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen från den 2 mars 2012 (SSS-fördraget också känt som europakten) i unionsrätten enligt artikel 16 i det fördraget.

ENS2010 antogs juni 2013 och genomfördes gradvis. Medlems- staterna började tillämpa redovisningsprinciperna fr.o.m. september 2014. Därmed omfattas Sverige och redovisningen av de offentliga finanserna av ESA2010 och kompletterande nationell reglering med anledning av ändringar i artikel 3 och artikel 14(1) bedöms inte vara nödvändig.

Skärpta krav gällande prognosjämförelser och prognosutvärderingar

I direktivet skärps kraven på att regeringens årliga och fleråriga finans- politiska planering grundar sig på realistiska makroekonomiska pro- gnoser och budgetprognoser, som utgår från de mest aktuella upp- gifterna. Prognoserna ska jämföras med kommissionens prognoser.

Kraven uppfylls redan i dag men är inte reglerade. T.ex. jämför regeringen sina prognoser för BNP, inflation, arbetslöshet, BNP- gap m.m. med andra prognosmakares bedömningar, inklusive kom- missionens, och redovisar jämförelsen i budgetpropositionen.12 Där redovisas även jämförelser av prognoser för det finansiella sparandet och det strukturella sparandet.13 I direktivet anges även att signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser ska för- klaras av medlemsstaterna.14 Regeringen redovisar inte några sådana förklaringar i dag.

11Rådets direktiv ([EU] 2024/1265).

12Se t.ex. prop. 2023/24:1, s. 60–61.

13Se t.ex. prop. 2023/24:1, s. 170–71.

14Artikel 4 1. rådets direktiv ([EU] 2011/85).

196

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

Det är inte tydligt vad som menas med signifikanta skillnader mer än att termen har innebörden att skillnaden mellan prognoserna är större än vad som statistiskt kan förväntas av slumpen. En kvantita- tiv gräns för vad som är en signifikant skillnad framgår inte av direk- tivet. Därför anser kommittén att jämförelsen av prognoserna med kommissionens prognoser och kravet på att förklara väsentliga skill- nader ska regleras i budgetlagen.

Väsentliga skillnader i prognoser är ett begrepp som utgår från den praktiska betydelsen av sådana skillnader, vilket är syftet med kra- vet i direktivet. För att avgöra om en skillnad är väsentlig bör reger- ingen resonera kring och redogöra för storleken på skillnaden, den enskilda variabelns betydelse, konsekvenserna av skillnaden, och osäkerheten i prognosen. En stor skillnad i regeringens och kommis- sionens bedömning av en variabel indikerar att den är väsentlig, men variabelns betydelse måste också beaktas. Stora skillnader i nyckel- variabler som BNP-tillväxt, inflation eller arbetslöshet är sannolikt väsentliga. Det är också relevant att fråga om skillnaden leder till en annan bedömning av den ekonomiska situationen eller till andra eko- nomiskpolitiska förslag. Om så är fallet är skillnaden förmodligen väsentlig. En relativt liten skillnad kan vara väsentlig om den har stor betydelse för politikens utformning. Att förklara prognosskillnader kan vara viktigare vid ekonomiska chocker eller andra oväntade hän- delser.

I direktivet skärps kravet på att oberoende organ regelbundet ut- värderar de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna i efterhand.15 I Finanspolitiska rådets instruktion, regleras att rådet ska göra en sådan utvärdering.16 I budgetlagen ska det därför framgå tydligare att det inte är regeringen som ska utvärdera sina egna pro- gnoser.

Europakten införlivas i direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk

Europakten införlivas genom att regleringen i direktivet skärps om bl.a. utformningen av de numeriska finanspolitiska reglerna och mål- nivån i relation till ramverket på EU-nivå. För Sverige innebär det ingen ändring i sak då budgetlagen redan reglerar att det ska finnas

15Artikel 4 5. rådets direktiv ([EU] 2011/85).

167 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

197

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

en målnivå för den offentliga förvaltningens finansiella sparande.17

Isenaste ramverksskrivelsen framgår även tydligt att Sverige förbundit sig att följa reglerna inom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten.18

I direktivet finns en hänvisning till förordning 2024/1263 som innebär att målnivån ska vara förenlig med nettoutgiftsbanan.19 Där- för bör målnivån i Sverige ta hänsyn till nettoutgiftsbanan, vilket görs i analysen av olika målnivåer i kapitel 7 och i konsekvensanalysen i kapitel 9. Därmed kommer den målnivå som föreslås att leva upp till kravet i direktivet. Men det bör förtydligas av regeringen i en skri- velse till riksdagen om det finanspolitiska ramverket. I skrivelsen bör det framgå att målnivån även i fortsättningen ska sättas med marginal till nettoutgiftsbanan.

Krav på analys av effekterna av klimatförändringar på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Direktivet syftar till ökad transparens i budgetpropositionen, med särskilt fokus på klimatrelaterade aspekter. Det kräver en beskriv- ning av planerade politiska åtgärder, såsom investeringar och refor- mer på medellång sikt, som påverkar de offentliga finanserna och bidrar till hållbar och inkluderande tillväxt.20 Beskrivningen ska för- tydliga hur åtgärderna leder till att uppnå de medelfristiga budget- målen. Åtgärderna ska även utvärderas med fokus på deras direkta effekter på medellång och lång sikt, samt på hur de påverkar de offent- liga finansernas långsiktiga hållbarhet. I möjligaste mån, ska de makro- ekonomiska risker som klimatförändringar medför och deras effekt på miljön och resursfördelningen i samhället analyseras.

Kommittén bedömer att de krav som ställs i direktivet, när det gäller beräkningar av direkta medel- och långsiktiga effekter på de offentliga finanserna av åtgärderna som föreslås i budgeten, uppfylls i den svenska budgetprocessen redan i dag genom bl.a. budgetlagen och klimatlagen.21 I budgetlagen regleras att regeringen i den ekono- miska vårpropositionen ska redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I klimatlagen regleras att reger- ingen ska lämna en klimatredovisning till riksdagen i budgetproposi-

172 kap. 1 § budgetlagen (SFS 2011:203).

18Skr. 2017/18:207, s. 13.

19Kapitel IV, artikel 5b. Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 2024/1263).

20Artikel 9 2 c och artikel 9 2.d rådets direktiv ([EU] 2011/85).

219 kap. 4 § budgetlagen (SFS 2011:203); 4 § klimatlagen (SFS 2017:720).

198

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

tionen. Dessutom framgår av klimatlagen att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan.

Däremot saknas en metod för att analysera de makroekonomiska risker som klimatförändringar medför. Regeringen bör därför, så långt det är möjligt, redovisa resultatet från en sådan metod i de ekono- miska propositionerna, baserat på aktuell forskning inom området.22

Krav på redovisning av garantiåtaganden och potentiella risker

I direktivet ställs krav på en transparent redovisning av finansiella risker för den offentliga förvaltningens delsektorer.23 Med det menas att medlemsstaterna ska offentliggöra relevanta uppgifter om ansvars- förbindelser, såsom offentliga garantier och nödlidande lån, samt redovisning av ägande i både privata och offentliga bolag. Kravet rik- tar in sig på att synliggöra ekonomiska risker, särskilt de som är rela- terade till katastrofer och klimatförändringar, och betonar betydel- sen av offentlig redovisning av potentiella ekonomiska belastningar.

Kommittén bedömer att de krav som ställs i direktivet uppfylls bl.a. genom regleringen i budgetlagen att årsredovisningen för staten ska innehålla upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier.24 De garantiåtagan- den som inte har prissatts enligt garantimodellen, och för vilka det inte har gjorts några avsättningar för garantiförluster, redovisas som ansvarsförbindelser i årsredovisningen.

Därtill har Riksgälden sedan 2012 årligen lämnat rapporten ”Statens garantier och utlåning – en riskanalys” till regeringen. Riskanalysen är ett komplement till den redovisning som görs av garanti- och ut- låningsverksamheten i årsredovisningen. Syftet med riskanalysen är att ge ökad kunskap om de kredit- och likviditetsrisker engagemangen ger upphov till. Därutöver lämnar regeringen årligen en redogörelse för bolag med statligt ägande.25 Syftet med redogörelsen är att be- skriva statens bolagsägande och de värden som finns i bolagen.

Däremot bedömer kommittén att det finns behov av att, så långt det är möjligt, utveckla en redovisning av katastrof- och klimatrelater-

22Se t.ex. Fernandez-Villaverde, Gillingham, och Scheidegger (2024); Hassler, Krusell, och Olovsson (2024); Nordhaus och Yang (1996).

23Artikel 14.3 rådets direktiv 2011/85/EU.

249 kap. budgetlagen (SFS 2011:203).

25Prop. 1980/81:22.

199

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

ade ansvarsförbindelser. Regeringen bör därför i ramverksskrivelsen åta sig att utveckla sådan redovisning i de ekonomiska propositionerna.

8.3.2Ändringar som påverkar Finanspolitiska rådet

Förslag: Det ska finnas möjlighet till förlängning av förordnan- den med ytterligare högst tre år för ledamöter i Finanspolitiska rådet.

Finanspolitiska rådet ska publicera en bedömning av de pro- gnoser över den makroekonomiska utvecklingen som regeringen redovisat i budgetpropositionen. Konjunkturinstitutet får i upp- gift att ta fram det analysunderlag som rådet behöver för sin be- dömning.

Rådet ska varannan mandatperiod bedöma om det nationella budgetramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt. Bedömningen ska publiceras inför den regelbundna översynen av nivån för målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande.

Rådet ska fr.o.m. nästa nationella medelfristiga finans- och reformplan avge yttranden om prognosen över den makroeko- nomiska utvecklingen och de makroekonomiska antaganden som ligger till grund för nettoutgiftsbanan.

Regeringen ska senast den 31 december 2025 tillsätta en extern oberoende utredning som ska utvärdera rådet.

Bedömning: Regeringen bör i skrivelsen om det finanspolitiska ramverket uppmärksamma riksdagen på kravet i direktivet om att säkerställa tillräckliga och stabila resurser för rådets arbete.

Regeringen bör även i skrivelsen uttala vikten av att rådet har tillgång till relevant information för att utföra sina uppgifter och beskriva riktlinjer för hur informationen ska göras tillgänglig.

Ändringarna i direktiv 2011/85/EU innebär främst förtydliganden kring utformningen av förutsättningarna och uppgifterna för obero- ende finanspolitiska institutioner. I Sverige är det endast Finans- politiska rådet som uppfyller kraven i direktivet på en oberoende finanspolitisk institution. Internationella institutioner, som OECD och IMF, har i granskningar konstaterat att Finanspolitiska rådet

200

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

lever upp till de krav på oberoende som krävs för oberoende finans- politiska institutioner.26

Ändringarna i direktivet kräver vissa tillägg och kompletteringar i förordningen med instruktion för Finanspolitiska rådet. Det hand- lar om nya uppgifter men även att förtydliga den oberoende ställning för det råd som finns i myndigheten, och dess förhållande till myn- dighetens kansli. De förslag till ändringar som kommittén lämnar förhåller sig till att Finanspolitiska rådet är en enrådighetsmyndighet där myndighetschefen, tillika kanslichefen, är direkt ansvarig för myn- dighetens verksamhet inför regeringen. Förslag till ändring i förord- ningen med instruktion för Finanspolitiska rådet, slår fast att det ska finnas ett särskilt organ i myndigheten, ett finanspolitiskt råd. Det för att reservera benämningen Finanspolitiskt råd för den del inom myndigheten som har rollen och de uppgifter som en oberoende finanspolitisk institution ska ha enligt direktivet. Med de föreslagna ändringarna i förordningen blir även kansliets roll tydligare, som administrativt och handläggande stöd till rådet.

Rådet är oberoende men kompetens och förordnanden kan ses över

Enligt direktivet ska de oberoende finanspolitiska institutionerna ”bestå av medlemmar som nominerats och utsetts på grundval av sin erfarenhet och kompetens inom offentliga finanser, makroekonomi eller budgetförvaltning enligt transparenta förfaranden”. Nuvarande kravprofil för tillsättningen av ledamöter för Finanspolitiska rådet skiljer sig något och efterfrågar ”en hög vetenskaplig kompetens inom ämnesområdet ekonomi och ledamöter som har praktisk erfarenhet av ekonomisk-politiskt arbete”.27 Kommitténs bedömning är att kom- petenskraven i rådets nuvarande instruktion uppfyller de krav på kom- petens som anges i direktivet. Samtidigt konstaterar kommittén att kompetens om kommunsektorns roll i den offentliga förvaltningen omfattas av nuvarande reglering.

I dag förordnas ledamöter i Finanspolitiska rådet för tre år och högst sex år för ordföranden. Finanspolitiska rådets oberoende kan stärkas ytterligare genom att förordnanden för ledamöter som inte är ordförande får förlängas med ytterligare högst tre år. Ledamöter

26Caldera Sánchez et al. (2024); Davoodi et al. (2022).

2711 § andra stycket förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

201

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

med längre förordnanden skapar förutsättningar för långsiktiga eko- nomiska överväganden i rådets bedömningar. Det kan också skapa större kontinuitet i rådets arbete och säkerställa att rådet behåller värdefull kunskap och erfarenhet över tid. Därmed föreslår kommit- tén att det ska finnas en möjlighet att förlänga förordnanden för leda- möter som inte är ordförande med ytterligare högst tre år.

Rådet kan kommunicera utan onödigt dröjsmål men kommunikationen kan bli tydligare

För att uppfylla kraven i direktivet ska Finanspolitiska rådet ha kapa- citet att utan onödigt dröjsmål kommunicera sina bedömningar och synpunkter offentligt.28 Rådet ska verka för en ökad offentlig dis- kussion i samhället om den ekonomiska politiken. Det gör rådet i dag genom sin årliga rapport och specialstudier men även genom debatt- inlägg och pressmeddelanden. Rådet bjuds även regelbundet in till riksdagen för att delta i offentliga sammanträden och öppna utfråg- ningar om sina rapporter. Enligt IMF, som också analyserar obero- ende finanspolitiska institutioner, är det viktigt att sådana institu- tioner deltar aktivt i offentliga debatter via olika medier.29

Rådets nya uppgifter som tillkommit med anledning av ändringar i direktivet kräver att deras bedömningar och yttranden publiceras i nära anslutning till att de görs. Det innebär att rådet behöver offent- liggöra sina bedömningar och yttranden löpande. Rådet kan därför inte vänta med att samla alla bedömningar och yttranden i en årlig rapport.

Att kunna kommunicera sina bedömningar av regeringens finans- politik är särskilt viktigt när Finanspolitiska rådet bedömer att budget- förslagen inte är i linje med de angivna målen. Mot den bakgrunden är det relevant att konstatera att rådet i dag saknar en uttalad kommu- nikationsstrategi. En kommunikationsstrategi bör enligt olika OECD- studier bl.a. innehålla definitioner av begrepp som rådet använder i sina bedömningar och yttranden.30 En tydlig kommunikationsstrategi är viktig för att stärka rådets oberoende, trovärdighet och bidrag till en informerad debatt om den svenska finanspolitiken. Att ta intryck av framgångsrika kommunikationsmetoder från andra oberoende finanspolitiska institutioner i länder som Nederländerna eller Stor-

28Artikel 8a 4.b rådets direktiv ([EU] 2011/85).

29IMF (2013) s. 37.

30von Trapp och Nicol (2017); Kopits (2011).

202

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

britannien kan ytterligare förbättra rådets förmåga att nå ut till all- mänheten och beslutsfattare.

Finanspolitiska rådet har stabila resurser men de behöver säkras

I direktivet förtydligas att de oberoende finanspolitiska institutionerna måste ha stabila resurser för att effektivt utföra sina analyser och andra uppgifter.31 Det finns olika sätt att bedöma resurstilldelningen på. Ett sätt är att jämföra budgeten mellan olika medlemsstater. I figur 8.1 redovisas resurstilldelningen för oberoende finanspolitiska institutioner 2020 i tusentals US-dollar från en studie. Centraal Plan- bureau (CPB) i Nederländerna har störst budget och rådet i Estland har minst.

Men oberoende finanspolitiska institutioner utgörs av institutioner med varierande uppgifter och mandat. T.ex. är CPB en organisation som utför uppgifter utöver de som oberoende finanspolitiska institu- tioner förväntas ha enligt direktivet. De, uppgifterna är i Sverige för- delade på andra myndigheter, t.ex. Regeringskansliet, Ekonomistyr- ningsverket och Konjunkturinstitutet. I några länder (t.ex. Frankrike och Finland) är de oberoende finanspolitiska institutionerna kop- plade till den högsta revisionsmyndigheten.32 I de fallen är det svårt att urskilja hur mycket resurser som specifikt går till att utföra uppgifter enligt de krav som ställs på oberoende finanspolitiska institutioner, och vilka resurser som går till revisionsarbetet. Jämförelsen med andra EU medlemsstater försvåras även av att euromedlemsstater regleras av andra EU-förordningar om oberoende finanspolitiska institutioners uppgifter. Det innebär att de institutionerna har flera uppgifter utöver de som tilldelats Finanspolitiska rådet.

31Artikel 8a 4.c rådets direktiv ([EU] 2011/85).

32ECB (2014) s. 97.

203

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

Figur 8.1 Resurstilldelning oberoende finanspolitiska institutioner 2020

Tusental US-dollar

18000

16000

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

NL ES IT BE DK PT SK FR EL CZ SE AT IE FI SI HU LT LV DE LU EE

Källa: Caldera Sánches, A., et al. (2024), s. 27.

För att kunna konstatera om Finanspolitiska rådet har stabila resur- ser kan det vara mer relevant att bedöma hur anslaget för rådet har utvecklats över tid. En genomgång av beslutad budget 2008–2024 i figur 8.2 visar att rådets anslag justerats med anledning av pris- och löneomräkningar. Inga särskilda neddragningar har gjorts. Därmed bedömer kommittén att rådets resurser har varit stabila över tid.

204

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

Figur 8.2 Beslutad budget för Finanspolitiska rådet 2008–2024

Tusentals kronor

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

Källa: Beslutad budget, 2008–2024.

I likhet med alla övriga anslag i statens budget är resurstilldelningen till Finanspolitiska rådet inte reglerad annat än för kommande bud- getår. Regeringen bör därför i sin skrivelse om det finanspolitiska ramverket, uppmärksamma riksdagen på kravet i direktivet om att säkerställa tillräckliga och stabila resurser för rådets arbete. Sverige har även åtagit sig att säkra tillräckliga resurser för Finanspolitiska rådet enligt OECD:s principer för oberoende finanspolitiska institutioner, så att det effektivt kan utföra sina ålagda uppgifter.33

Det är viktigt att notera att ändringar i direktivet innebär ytter- ligare obligatoriska uppgifter för rådet. Kommitténs bedömning är att rådet kan utföra de nya uppgifter som följer av ändringarna i direk- tivet inom befintliga ekonomiska ramar. En förutsättning för det är att rådet omprioriterar bland de uppgifter som rådet ska utföra.

33OECD (2014).

205

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

Förtydligande om hur regeringen gör information tillgänglig för rådet

Direktivet kräver att de oberoende finanspolitiska institutionerna, utan onödigt dröjsmål, får tillräcklig tillgång till den information som de behöver för att utföra sina uppgifter.34 Sverige har även åtagit sig att ge Finanspolitiska rådet tillgång till all relevant information i rätt tid enligt OECD:s principer för oberoende finanspolitiska institu- tioner.35 Det inbegriper metoder och antaganden som ligger till grund för budgeten och andra finanspolitiska förslag. Enligt förslag om ändring i förordningen med instruktion för Finanspolitiska rådet ska regeringen utan dröjsmål ge rådet tillgång till annan relevant infor- mation för bedömningen av prognoser över den makroekonomiska utvecklingen i budgetpropositionen. Rådet har behov av motsva- rande relevant information även för andra bedömningar och yttran- den. Kommitténs bedömning är att regeringen i skrivelsen om det finanspolitiska ramverket till riksdagen bör uttala vikten av att rådet har tillgång till relevant information för att utföra sina uppgifter. Ram- verksskrivelsen bör även innehålla riktlinjer för hur informationen ska göras tillgänglig, baserat på nuvarande arbetssätt.

Medlemsstaterna ska följa rådets bedömningar eller förklara varför så inte sker

I den nya artikeln 8a 6 i direktivet regleras att medlemsstaterna ska följa rådets bedömningar, eller förklara varför de inte gör det.36 För- klaringen ska offentliggöras senast två månader efter att bedöm- ningen utfärdats. Det kravet är inte tidigare reglerat i andra EU-för- ordningar eller direktiv.

De bedömningar som ska utfärdas av de oberoende finanspoli- tiska institutionerna gäller olika uppgifter som i vissa fall är årliga och i andra fall ska göras mer sällan. Det får därför konsekvenser för när medlemsstaterna ska iaktta eller förklara varför de inte följer dem. Nedan redogörs för de nya uppgifter som regleras i direktivet. Uppgiften att övervaka landspecifika numeriska finanspolitiska regler har Finanspolitiska rådet sedan tidigare. Däremot tillkommer i direk- tivet kravet på medlemsstaten att följa eller förklara rådets bedöm-

34Artikel 8a 4.d rådets direktiv ([EU] 2011/85).

35OECD (2014).

36Artikel 8a 6 rådets direktiv ([EU] 2011/85).

206

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

ning för den uppgiften. Det motiverar att rådets årliga rapport ska tidigareläggas (se avsnitt Finanspolitiska rådets övervakning av efter- levnaden av de finanspolitiska reglerna).

Finanspolitiska rådet ska bedöma regeringens prognoser över den makroekonomiska utvecklingen

Uppgiften i direktivet att en oberoende finanspolitisk institution ska utarbeta, bedöma eller godkänna regeringens kortsiktiga och fler- åriga makroekonomiska prognoser är en ny uppgift för Finanspoli- tiska rådet. Det är ett krav utöver uppgiften att i efterhand utvärdera prognoser.

Enligt skäl 13 i ändringsdirektivet ska hänsyn tas till etablerade nationella förfaranden och praxis i medlemsstaterna, inbegripet dem som avser tidpunkten för uppgiftens genomförande.37 I skälstexten refereras även till förordning 473/2013 som reglerar medlemsstater med euro som valuta.38 I den regleras att förslaget till statsbudget för påföljande år ska grundas på makroekonomiska prognoser som har framställts eller godkänts av en oberoende finanspolitisk institution och att prognoserna ska offentliggöras tillsammans med det budget- förslag som de ligger till grund för.

I Finland, tillämpas det genom att deras oberoende finanspolitiska institution Statens revisionsverk lämnar en bedömning till riksdagen efter att budgetpropositionen har behandlats i finansutskottet, men före det att riksdagen fattar beslut om budgeten. I Danmark publi- cerar De Økenomiske råd en framåtsyftande bedömning i oktober efter att regeringen lämnat sitt budgetförslag i augusti.39

Kommittén föreslår att Finanspolitiska rådet får i uppgift att pub- licera en bedömning av de prognoser över den makroekonomiska utvecklingen som regeringen redovisat i budgetpropositionen. Kom- mittén föreslår även att Konjunkturinstitutet får i uppgift att ta fram det analysunderlag som Finanspolitiska rådet behöver för sin be- dömning.

När i budgetcykeln en oberoende finanspolitisk institution ska ut- föra uppgiften ska anpassas till nationella förfaranden och praxis i med- lemsstaterna. Kommitténs förslag är att Finanspolitiska rådet ska pub-

37Rådets direktiv ([EU]2024/1265).

38Europaparlamentets och rådets förordning ([EU] 473/2013).

39Finansministeriet (2023); De Økonomiske Råd (2023).

207

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

licera sin bedömning efter att budgetpropositionen har lämnats till riksdagen. När bedömningen senast ska publiceras behöver anpassas till att medlemsstaten inom två månader ska iaktta eller förklara varför den inte iakttar bedömningen.

Tidpunkten för Finanspolitiska rådets bedömning av de makro- ekonomiska prognoserna bör anpassas till den svenska budgetpro- cessen. Skulle rådet publicera sin bedömning i februari kan reger- ingen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa hur den följer rådets bedömning eller förklara varför den inte följer bedömningen. Om det skulle bli aktuellt kan regeringen även lämna förslag i vår- ändringsbudgeten. Ett sådant förfarande innebär inte några större ändringar av den svenska budgetprocessen.

Kommittén bedömer att den exakta tidpunkten för när Finans- politiska rådet ska lämna sin bedömning är en fråga regeringen bör ta ställning till och redogöra för i ramverksskrivelsen.

Finanspolitiska rådet ska övervaka efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna

I direktivet får de oberoende finanspolitiska institutionerna i uppgift att övervaka efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna. Finanspoli- tiska rådet har redan den uppgiften i sin instruktion.40 Däremot till- kommer kravet om att rådets bedömning ska följas eller en förklaring lämnas om så inte sker. Det ska göras inom två månader från att be- dömningen offentliggjorts. Kommittén föreslår att rådet ska publicera sin bedömning i februari. Då kan regeringen i vårpropositionen följa bedömningen eller förklara varför om så inte sker.

Finanspolitiska rådet ska bedöma om det nationella budgetramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt

Finanspolitiska rådet ska även bedöma om det nationella budget- ramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt. Det inne- bär en djupare analys av hela ramverket för att säkerställa att dess olika delar fungerar väl tillsammans, och att de övergripande finans- politiska målen nås. Bedömningen förväntas inte vara årlig men bör enligt kommittén genomföras en gång varannan mandatperiod. Även

406 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.

208

SOU 2024:76

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

budgetlagen kräver regelbundna utvärderingar, men de begränsas till de budgetpolitiska målen.41 Kommittén föreslår därför att rådet var- annan mandatperiod ska bedöma om det nationella budgetramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt.

Bedömningen av det nationella ramverket bör inte sammanfalla med den regelbundna översynen av ramverket. Om bedömningen sam- manfaller med översynen finns en risk att rådets bedömning påverkas av översynsarbetet och de diskussioner som förs i samband med den. Om bedömningen publiceras innan kommittédirektiv till en ny över- syn beslutas är det även möjligt att ta hänsyn till den i översyns- arbetet. Den närmare tidpunkten kan regeringen besluta i reglerings- brev till Finanspolitiska rådet.

Finanspolitiska rådet ska fr.o.m. 2028 yttra sig om nationella medelfristiga finans- och reformplaner

Enligt EU-förordning 2024/1263 ska Finanspolitiska rådet, som är den oberoende finanspolitiska institutionen i Sverige, fr.o.m. den 1 maj 2032 avge yttranden om den makroekonomiska prognos och de makro- ekonomiska antaganden som ligger till grund för nettoutgiftsbanan i de nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska planerna.42 Kravet är inriktat på nya planer och omfattar inte revideringar av redan godkända planer. Avsaknaden av ett yttrande hindrar inte en med- lemsstat från att lämna in sin plan. Om rådet har yttrat sig ska ytt- randet bifogas med planen.

Sveriges första plan lämnades i oktober 2024 och gäller för 2025– 2028. Nästa plan ska lämnas senast den 30 april 2028 för 2029–2032. Kommittén föreslår att Finanspolitiska rådet får i uppgift att yttra sig i enlighet med artikel 11.2 i förordning 2024/1263 fr.o.m. nästa nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan.

412 kap. 5 § budgetlagen (SFS 2011:203).

42Artikel 8a 5.c rådets direktiv 2011/85/EU.

209

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

SOU 2024:76

En extern utvärdering av rådet behöver genomföras

Enligt direktivet ska oberoende finanspolitiska institutioner regel- bundet granskas av externa oberoende utvärderare.43 I ramverksskri- velsen från 2018 konstateras att Finanspolitiska rådet regelbundet ska genomgå externa utvärderingar.44 En sådan utvärdering har aldrig genomförts. Med anledning av det nya kravet i direktivet föreslår kom- mittén därför att regeringen ska tillsätta en extern oberoende utred- ning så snart som möjligt, men senast den 31 december 2025. Utfor- mningen regleras inte i direktivet mer än att det ska vara en extern och oberoende utvärderare. Exempel från andra länder är bl.a. OECD:s utvärderingar av Irlands Fiscal Advisory Council och Statens revisions- verk i Finland.45 Utvärderingarna lever upp till kravet i direktivet enligt Europeiska kommissionen då de är externa och oberoende.

43Artikel 8a 4.e rådets direktiv ([EU] 2011/85).

44Skr. 2017/18:207, s. 23.

45Cameron, S., et al. (2021); Nicol, S., et al. (2021).

210

9 Konsekvenser och ikraftträdande

Kommitténs uppdrag har beskrivits i kapitel 2, och kommitténs huvud- sakliga förslag i avsnitt 6, 7 och 8. I detta avsnitt redogörs för förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser enligt 14–16 §§ kommitté- förordningen (1998:1474). Avsnitt 9.1 presenterar de alternativa lös- ningar som finns, och vilka effekterna blir om ingen förändring görs. Avsnitt 9.2 beskriver de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, samt av de alternativa förslagen. Avsnitt 9.3 går igenom andra konse- kvenser av förslaget. Avsnitt 9.4 bedömer om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen (EU). Avsnitt 9.5 kommenterar konse- kvenserna för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.

Enligt kommittédirektivet1 (dir. 2023:10) ska kommittén analysera vilka konsekvenser olika målnivåer för det finansiella sparandet får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt nivåernas betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offent- liga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunktur- nedgångar och andra samhällsutmaningar. Dessa konsekvenser av olika målnivåer, däribland den målnivå som kommittén föreslår, redo- görs för i avsnitt 7 i betänkandet.

Till följd av ett tilläggsdirektiv2 ska kommittén även analysera och ta ställning till hur det svenska finanspolitiska ramverket behöver an- passas för att uppfylla kraven i EU:s ändringsdirektiv3, och lämna förslag på åtgärder som behövs för att genomföra ändringsdirektivet. Detta redogörs för i avsnitt 8.5 i betänkandet.

1Dir. 2023:10.

2Dir. 2024:62.

3Direktiv 2024/1265 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budget- ramverk.

211

Konsekvenser och ikraftträdande

SOU 2024:76

9.1Alternativa lösningar och konsekvenser av en oförändrad målnivå

Kommittén har analyserat vilka konsekvenserna skulle bli av olika nivåer på saldomålet, däribland konsekvenserna av att inte ändra saldo- målets nuvarande nivå samt konsekvenserna av den nivå som före- slås. Den analysen finns i kapitel 7.

Kommittén har analyserat om det är motiverat att på något sätt förändra uppföljningen av saldomålet, och i så fall hur det på bästa sätt kan göras. Denna analys framgår av kapitel 8.

9.2Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Förslagens konsekvenser för svensk ekonomi

Allmänt gäller att åtgärder som vidtas som sänker det offentliga spa- randet, eller som finansieras fullt ut så att sparandet inte påverkas, i princip kan utformas så att de ger långsiktigt positiva effekter på BNP. En högre BNP-tillväxt har normalt en gynnsam effekt på de offent- liga finanserna, vilket skulle kunna öka budgetutrymmet mer än den initiala åtgärdskostnaden. Åtgärden är då delvis självfinansierad. I vil- ken utsträckning det offentliga sparandet förbättras när BNP ökar beror dock på vad som ökar tillväxten.

Om saldomålet sänks kan skatterna vara något lägre och/eller utgifterna något högre under en längre övergångsperiod, cirka 50 år. Storleken på en eventuell effekt på tillväxten beror på hur det tem- porära finansiella utrymme som uppkommer vid ett lägre sparande används. Lägre skatter eller högre utgifter kan ha en positiv effekt på BNP, beroende på vilka åtgärder som vidtas.

Om sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar har det nor- malt en mer gynnsam effekt på det offentliga sparandet än om en lika stor BNP-ökning uppstår till följd av högre produktivitet. Skälet till det är att högre sysselsättning i näringslivet ökar de offentliga skatteintäkterna, och lägre arbetslöshet sänker utgifterna, utan några motverkande budgetförsvagande effekter. Även en högre produkti- vitetsdriven tillväxt ökar de offentliga inkomsterna när viktiga skatte- underlag som lönesumman och privat konsumtion växer. Samtidigt ökar även de offentliga utgifterna när lönerna i den skattefinansie- rade produktionen kan förutsättas öka lika mycket. Också transfe-

212

SOU 2024:76

Konsekvenser och ikraftträdande

reringsutgifterna har på sikt en stark koppling till högre genomsnitt- liga inkomster, vilket ytterligare begränsar den budgetförstärkande effekten. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att de förändringar i målnivåer som diskuterats av kommittén är mycket små i förhål- lande till den offentliga förvaltningens samlade inkomster och utgif- ter. Slutsatsen blir då att den långsiktiga effekten på sysselsättning och BNP-tillväxt av en övergång till en ny nivå på ett saldomål be- döms vara försumbar.

I avsnitt 7.6.1 illustreras även osäkerheten i antaganden om BNP- utvecklingens effekt på bruttoskuldens utveckling.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för svenska offentliga finanser

I avsnitt 7.6 redogör kommittén för vår bedömning av effekterna på de offentliga finanserna, mätt som förändringen av den offentliga finan- siella nettoställningen, statsskulden och den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) vid en förändrad nivå på saldo- målet. Tabell 7.5 illustrerar vilka nivåer på dessa variabler olika nivåer på saldomålet ger på medellång sikt, fram till 2034, och lång sikt. I avsnitt 7.5 (tabell 7.2) redovisas det utrymme för nya ofinansierade reformer som under en längre övergångsperiod uppstår vid alternativa nivåer på saldomålet, givet att det finansiella sparandet i den offent- liga förvaltningen skulle ha uppgått till en tredjedels procent av BNP 2027–2034.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten

Saldomålet omfattar sparandet i hela den offentliga förvaltningen, dvs. sparandet i staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. I avsnitt 5 beskrivs hur saldomålet förhåller sig till ramverkets övriga delar. Det är staten som har ansvar för att saldomålet nås och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet. Sparandet i kommunsektorn och ålderspensions- systemet är inte beroende av nivån på saldomålet. Saldomålet upp- rätthålls i stället genom att staten ändrar sitt sparande. Tabell 7.6 redo- visar vilket sparande staten skulle behöva ha för att olika nivåer på saldomålet skulle nås, och hur statsskulden skulle förändras från nuvarande nivåer fram till och med 2034 vid olika nivåer på saldo-

213

Konsekvenser och ikraftträdande

SOU 2024:76

målet. Däremot lämnas inget förslag om detta sker genom föränd- rade statliga utgifter eller intäkter. Kommittén lämnar inga förslag som påverkar enskilda inkomster eller utgifter. Den nya nivån på saldo- målet är konsistent med det föreslagna skuldankaret. De ekonomiska konsekvenserna för staten av skuldankaret är därmed desamma som förslaget om den nya nivån på saldomålet.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner

Kommitténs förslag bedöms inte ha några direkta ekonomiska konse- kvenser för kommuner och regioner. Som beskrivs i avsnitt 5 kan där- emot det förändrade sparande som blir resultatet av en ändrad mål- nivå påverka kommunsektorns inkomster och utgifter på olika sätt, beroende på hur sparandet ändras. Kommittén lämnar dock inga för- slag om hur sparandet ska ändras. Kommitténs förslag innebär heller inga förändringar i de finanspolitiska regerverken som styr kommun- sektorn, dvs. det kommunala balanskravet eller principen om god eko- nomisk hushållning.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för ålderspensionssystemet

Kommitténs förslag bedöms inte ha några direkta ekonomiska kon- sekvenser för ålderspensionssystemet. Som beskrivs i avsnitt 5 är ålderspensionssystemets inkomster och utgifter, i ännu större utsträck- ning än kommunsektorns, oberoende av målnivån.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för myndigheter

Ändringsdirektivet 2011/85/EU innebär ytterligare obligatoriska upp- gifter för Finanspolitiska rådet. Kommitténs bedömning är att rådet kommer att kunna utföra de nya uppgifterna, som följer av ändrings- direktivet, inom befintliga ekonomiska ramar. En förutsättning för att frigöra resurser för de nya uppgifterna är att rådet omprioriterar bland de uppgifter som inte är obligatoriska (se avsnitt 8.5). Till stöd för Finanspolitiska rådets arbete med att bedöma regerings progno- ser kan regeringen även ge Konjunkturinstitutet i uppdrag att ta fram analysunderlag till Finanspolitiska rådet.

214

SOU 2024:76

Konsekvenser och ikraftträdande

9.3Andra konsekvenser av förslagen

Förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Kommitténs förslag bedöms inte ha någon påverkan på det kommu- nala självstyret.

Förslagens konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Kommitténs förslag bedöms inte innebära någon påverkan på brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Som har beskrivits i avsnittet ovan om de ekonomiska konsekvenserna för staten säger för- slagen ingenting om hur staten anpassar sitt sparande för att respek- tera den nya målnivån. Anpassningen av sparandet kan ske genom änd- rade utgifter och/eller ändrade inkomster. Kommittén lämnar dock inga förslag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter.

Förslagens konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Ett finanspolitiskt ramverk syftar i sig till att finanspolititiken utfor- mas på ett sätt som stödjer sysselsättning och tillväxt i hela landet. De förändringar av ramverket som föreslås syftar till att stärka ram- verkets förmåga att göra så även i framtiden. Kommitténs förslag be- döms däremot inte ha någon direkt effekt på sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet. Som har beskrivits i tidigare avsnitt om konsekvenserna för svensk ekonomi bedöms effekterna på sysselsättning och BNP-tillväxt för riket som helhet av att mål- nivån ändras vara försumbara.

Förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Kommitténs förslag bedöms inte innebära några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Kommittén lämnar inga för- slag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter.

215

Konsekvenser och ikraftträdande

SOU 2024:76

Förslagens konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Kommitténs förslag bedöms inte innebära några konsekvenser för möj- ligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Kommittén lämnar inga förslag som påverkar enskilda statliga inkomster eller utgifter.

Förslagens konsekvenser för personlig integritet

Kommitténs förslag förutsätter ingen behandling av personuppgifter och innebär därmed inga konsekvenser för den personliga integriteten.

9.4Konsekvenser för uppföljningen

av finanspolitiken i Europeiska unionen

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen innebär skyldigheter för finanspolitiken. De regleras genom stabilitets- och tillväxtpakten som är ett regelverk som syftar till att säkerställa sunda offentliga finan- ser inom EU. Pakten består ytterst av två referensvärden som kräver att medlemsstaternas budgetunderskott inte får överstiga 3 procent av BNP och att statsskulden inte får överstiga 60 procent av BNP. Dessa skyldigheter beskrivs bl.a. i avsnitt 3.2 och 8.5.

Kommitténs förslag om ett balansmål, dvs. att de offentliga inkoms- terna och utgifterna ska vara lika stora över en konjunkturcykel, inne- bär att Sverige i normalfallet skulle uppfylla kravet på ett budget- underskott som understiger 3 procent av BNP. Ett balansmål ger däremot inte lika stora marginaler som det tidigare överskottsmålet, vilket kan göra det svårare att hantera oförutsedda utgifter eller eko- nomiska kriser utan att bryta mot paktens krav.

Kommitténs förslag om ett oförändrat skuldankare om 35 procent av BNP ligger klart under paktens krav på maximalt 60 procent. Detta innebär att Sverige, med det föreslagna skuldankaret, har goda mar- ginaler i förhållande till EU:s krav på statsskuldens nivå.

Stabilitets- och tillväxtpakten har övergått till att använda en netto- utgiftsregel som huvudindikator. Kommitténs bedömning är att det även fortsättningsvis är i överensstämmelse med EU-rätten att an- vända strukturellt sparande som huvudindikator i den framåtblickande

216

SOU 2024:76

Konsekvenser och ikraftträdande

uppföljningen av saldomålet så länge målnivån är inom gränsen för nettoutgiftsbanan.

I kapitel 8 analyserar kommittén och tar ställning till hur det natio- nella finanspolitiska ramverket behöver anpassas till beslutade änd- ringar som tillkommit genom rådets direktiv 2024/1265 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetram- verk. Kommittén anser att ett genomförande av de förslag som be- skrivs och de bedömningar som återges leder till att ändringarna i direktivet införlivas.

Sverige omfattas särskilt av följande EU-rätt när det gäller regler- ing av finanspolitiken (se vidare avsnitt 3.2):

Primärrätt:

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 121 och 126 med protokoll 12.

Sekundärrätt:

Förordningar

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 av den 29 april 2024 om en effektiv samordning av den ekonomiska politi- ken och om multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97, Europeiska unionens officiella tidning.

Rådets förordning (EG) 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och klargörande av genomförandet av förfarandet vid alltför stora underskott, Europeiska gemenskapernas officiella tidning L 209 av den 2 augusti 1997, ändrad genom rådets förordning (EG) 1056/2005 av den 27 juni 2005, rådets förordning (EU) 1177/2011 av den 8 novem- ber 2011 och rådets förordning (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024.

Europeiska rådet (1997), resolution om stabilitets- och tillväxt- pakten, Amsterdam den 17 juni 1997, Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 236 av den 2 augusti 1997.

217

Konsekvenser och ikraftträdande

SOU 2024:76

Direktiv

Rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på med- lemsstaternas budgetramverk, ändrad genom rådets direktiv (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk.

9.5Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda

Förslagen berör inte enskilda företag och medför inga konsekvenser för företag eller andra enskilda på något av de sätt som anges i kom- mittéförordningen.

9.6Ikraftträdande

Förslag: Lämnade författningsförslag ska träda i kraft den 31 decem- ber 2025.

Bedömning: Det krävs inga särskilda övergångsbestämmelser.

Av artikel 2.1 i rådets direktiv (EU) 2024/1265 följer att medlems- staterna ska besluta om författningsändringar som är nödvändiga för att följa direktivet och att de träder i kraft senast den 31 december 2025.

Av artikel 2.5 i direktivet framgår att Europiska kommissionen ska överlämna en interimsrapport till Europaparlamentet och rådet senast den 30 juni 2025, om medlemsstaternas genomförande av de viktigaste bestämmelserna i direktivet.

218

10 Författningskommentar

10.1Förslaget till lag med ändring i budgetlagen (2011:203)

2 kap. Mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande

1 §

Regeringen ska till riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga för- valtningens finansiella sparande.

Ändringen i paragrafen, och i rubriken till kapitel 2, är en anpassning till det europeiska nationalräkenskapssystemet (nedan kallat ENS2010) där begreppet offentlig sektor ersatts med offentlig förvaltning. Stati- stiska centralbyrån använder benämningen den offentliga förvaltningen i nationalräkenskaperna. Ändringen innebär inte någon ändring i sak.

Begreppet överskottsmål inom parentes tas bort i paragrafen och ersätts inte med någon ny benämning. Det innebär ingen ändring i sak då regeringen även fortsatt ska lämna förslag till mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Valet av mål avgörs av politiska avvägningar, vilket kan resultera i olika målnivåer. Över- vägandena om begrepp enligt ENS2010 finns i avsnitt 3.1 och om målformuleringen i 7.1.

1 a §

Om riksdagen har beslutat om ett sådant mål som avses i 1 §, ska regeringen vid minst två tillfällen under året för riksdagen redovisa hur målet uppnås. Regeringen ska då beakta effekterna av beslutade och för riksdagen pre- senterade budgetpolitiska åtgärder.

Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redogöra för hur en återgång till målet ska ske.

219

Författningskommentar

SOU 2024:76

Ändringen i paragrafens första stycke är en följd av att begreppet över- skottsmål inom parentes tagits bort i 1 § och att det mål som avses här är mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande.

Övervägandena finns i avsnitt 7.1.

9 kap.

3 §

Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårproposi- tionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, statens inkomster och utgifter, statens lånebehov, utgifterna under utgiftstaket och den offentliga förvaltningens delsektorers inkomster, utgifter och skulder.

Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar.

Regeringen ska i budgetpropositionen jämföra prognoser över den makro- ekonomiska utvecklingen och budgetprognoser med Europeiska kommissionens senaste prognoser och förklara väsentliga skillnader mellan prognoserna.

I paragrafen finns bestämmelser om de prognoser som regeringen ska lämna till riksdagen.

Ändringen i första stycke är endast en anpassning till ENS2010 där begreppet offentlig sektor har ersatts med den offentliga förvalt- ningens delsektorer. Statistiska centralbyrån använder benämningen den offentliga förvaltningens delsektorer i nationalräkenskaperna. Den nya benämningen innebär ingen ändring i sak.

Paragrafens andra stycke är oförändrat.

Paragrafen kompletteras med ett nytt tredje stycke, som införs för att reglera det som framgår av artikel 4.1 i rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Kravet på att jämföra de makroekonomiska prognoserna och det strukturella sparandet med kommissionens prognoser är något som regeringen redan gör i dag och redovisar i budgetpropositionen, utan att det funnits en särskild reglering i budgetlagen. Ändringarna av artikel 4.1 i rådets direktiv 2011/85/EU innebär att medlemsstaterna även ska förklara signifi- kanta skillnader mellan medlemsstatens makroekonomiska prognoser med kommissionens prognoser.

Det är inte tydligt vad direktivet avser med signifikanta skillna- der. Syftet med att sådana skillnader ska förklaras utgår från dess praktiska betydelse. I paragrafen används begreppet väsentliga skill- nader för att fånga detta syfte.

220

SOU 2024:76

Författningskommentar

För att avgöra om en skillnad är väsentlig behöver bl.a. storleken på skillnaden, variabelns betydelse, konsekvenserna av skillnaden, och osäkerheten i prognosen beaktas. En stor skillnad mellan regeringens och kommissionens bedömning av en variabel indikerar att den är väsentlig, men variabelns betydelse är också viktig. Om skillnaden leder till en annan bedömning av behovet eller utformningen av eko- nomiskpolitiska förslag, indikerar det att skillnaden är väsentlig. Även en liten skillnad kan vara väsentlig om den har stor betydelse för politikens utformning.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1.

5 §

Regeringen ska säkerställa att en utvärdering av de prognoser som anges i 3 § första stycket genomförs regelbundet.

Paragrafen ändras för att överensstämma med ändringarna av arti- kel 4.6 i rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Där anges att det är ett oberoende organ som regel- bundet och i efterhand ska utvärdera makroekonomiska prognoser och budgetprognoser för årlig och flerårig finanspolitisk planering. Det ska vara ett organ som är funktionellt oberoende av medlems- staternas budgetmyndigheter och vara åtskilt från den myndighet som utarbetar prognoserna. För svensk del är det regeringen som är budget- myndighet.

Det är i dag Finanspolitiska rådet som har i uppgift att utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling samt redovisningen till riksdagen av de offentliga finanserna och kostnaderna för reform- förslag enligt 7 § förordningen med instruktion för Finanspolitiska rådet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1.

221

Författningskommentar

SOU 2024:76

10 kap.

6 §

Årsredovisningen för staten ska innehålla

1.en uppföljning av riksdagens beslut om den offentliga förvaltningens finansiella sparande, utgiftstaket och andra övergripande budgetpolitiska mål,

2.utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt av statens låne- behov,

3.en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden som den fått med stöd av 6 kap. 1 § första stycket och 6 kap. 3 §,

4.en resultaträkning, en balansräkning, en finansieringsanalys och noter,

5.en redovisning av utvecklingen av statsskulden,

6.upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier som beslutats enligt 6 kap. 3 §,

7.en samlad redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit med an- ledning av Riksrevisionens iakttagelser,

8.en resultaträkning och en balansräkning avseende EU-medel samt en kassamässig redovisning av anslag och inkomsttitlar avseende in- och ut- betalningar till och från EU, samt

9.ett uttalande av regeringen om huruvida

–räkenskaperna enligt 8 har upprättats enligt god redovisningssed och ger en rättvisande bild, och

–det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel.

Regeringen ska i anslutning till redovisningen enligt första stycket 2 förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet.

I paragrafens första stycke ändras punkten 1 som en anpassning till be- greppet i ENS2010 där offentlig sektor ersatts med offentlig förvalt- ning. Det är motsvarande ändring som i 2 kap. 1 § och innebär ingen ändring i sak.

Begreppet överskottsmål tas bort i paragrafen utan att ersättas. Se kommentaren till 2 kap. 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 7.1.

222

Referenser

Alesina, A., Ardagna, S., Perotti, R. & Schiantarelli, F. (2002). Fiscal Policy, Profits, and Investment. The American Economic Review, 92(3), s. 571–589.

Almenberg, J. & Sigonius, M. (2021). Automatic fiscal stabilizers in Sweden 1998–2019. Konjunkturinstitutet, working paper

no. 155.

Almerud, J. & Laun, T. (2021). Finanspolitiska multiplikatorer i Sverige – ett allmän-jämviktsperspektiv. KI-kommentar, Konjunkturinstitutet.

Andersen, T. (2024). Fiscal policy challenges in the Nordic countries. I Calmfors, L. (red.) Economic Policy beyond the Pandemic in the Nordic countries.

Andersson, F.N.G. & Jonung, L. (2016). Hur stor är en rimlig statsskuld för Sverige?, Ekonomisk Debatt, 44(4).

Auerback, A. J. & Gorodnichenko, Y. (2012). Measuring the output responses to fiscal policy. American Economic Journal: Economic Policy, 4(2), s. 1–27.

Auerback, A. J. & Gorodnichenko, Y. (2013). Output spillovers from fiscal policy. American Economic Review, 103(3),

s. 141–46.

Bentour, E. M. (2022). The effects of public debt accumulation and business cycle on government spending multipliers. Applied Economics, 54(19), s. 2231–2256.

Berger, W. (2006). The choice between fixed and flexible exchange rates: Which is best for a small open economy?. Journal of Policy Modeling, 28(4), 371–385.

223

Referenser

SOU 2024:76

Berti, K. (2013). Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries. Economic papers, 480, april. Bryssel: Europeiska kommissionen.

Blanchard, O. & Summers, L. (2020). Automatic Stabilizers in a Low-Rate Environment. American Economic Review, 110, s. 125–130.

Blanchard, O. (2000). Commentary. Economic Policy Review, (New York: Federal Reserve Bank of New York).

Blanchard, O. (2023). Fiscal Policy under Low Interest Rates. Cambridge, MA: MIT Press.

Caggiano, G., Castelnuovo, E., Colombo, V. & Nodari, G. (2015). Estimating fiscal multipliers: news from a non-linear world. The Economic Journal, 125(maj), s. 746–776.

Caldera Sánchez, A., Garda, P., González Pandiella, A., Maravalle, A., Rodriguez, D. & Vidal, E. (2024). Independent fiscal institutions: A typology of OECD institutions and a roadmap for Latin America. OECD Economics Department Working Papers, nr 1789, OECD Publishing, Paris.

Calmfors, L. (2023). Nytt ramverk för finanspolitiken.

SOU 2023:92, bilaga 7, Långtidsutredningen. Stockholm: Regeringskansliet.

Calmfors, L., Hassler, J. & Seim, A. (2022). Samspel för stabilitet

–en ESO-rapport om rollfördelningen mellan finans- och penningpolitik. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2022:3.

Cameron, S., Fontaine, P., Berger, H., Casey, E. & Määttänen, N. (2021). OECD Review of Finland’s Independent Fiscal Institution. OECD Journal on Budgeting, 21(3).

Corsetti, G., Meier, A. & Müller, G.J. (2012). What determines government spending multipliers? Economic Policy, 27(72), s. 521–565.

Davoodi, H., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia, D., Lagerborg, A., Lam, R. & Pillai, S. (2022). Fiscal Councils Dataset: The 2021 Update. International Monetary Fund, Washington, D.C.

De Økonomiske Råd (2023). Dansk Økonomi, efterår 2023. København: Finansministeriet.

224

SOU 2024:76

Referenser

Debrun, X. & Kapoor, R. (2010). Fiscal Policy and Macro- economic Stability: Automatic Stabilizers Work, Always and Everywhere. IMF Working Paper, WP/10/111.

Ds 2010:4. Utvärdering av överskottsmålet.

ECB (2014). Fiscal Councils in EU Countries. Box 8 i Monthly Bulletin, juni.

Elmendorf, D. W. & Mankiw, N. G. (1999). Government debt. I: Taylor, J. B. & Woodford, M. (red.) Handbook of Macroeconomics. 1:a uppl. Vol. 1, kap. 25, s. 1615–1669. Elsevier.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 av den 29 april 2024 om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och om multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97. Europeiska unionens officiella tidning.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. Europeiska unionens officiella tidning.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen. Europeiska unionens officiella tidning.

Europeiska Kommissionen (2012). Report on Public Finances in European Monetary Union − 2012. European Economy Number 4/2012.

Fernández-Villaverde, J., Gillingham, K. T. & Scheidegger, S. (2024). Climate Change through the Lens of Macroeconomic Modeling. PIER Working Paper Archive, 24–024, Penn Institute for Economic Research, Department of Economics, University of Pennsylvania.

Finansministeriet (2023). Fremtidssikring af Danmark – finanslov- forslaget 2024. [online] København: Finansministeriet. Tillgänglig på: https://fm.dk/media/27215/fremtidssikring-af- danmark_finanslovforslaget-2024_web.pdf.

Finanspolitiska rådet (2017). Svensk finanspolitik 2017. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

225

Referenser

SOU 2024:76

Finanspolitiska rådet (2018). Svensk finanspolitik 2018. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Finanspolitiska rådet (2019). Svensk finanspolitik 2019. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Finanspolitiska rådet (2021). Svensk finanspolitik 2021. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Finanspolitiska rådet (2023). Svensk finanspolitik 2023. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Finansutskottets betänkande bet. 2015/16:12. Riksrevisionens rapport om transparensen i Årsredovisning för staten 2014.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget), med protokoll 12.

Hassler, J., Krusell, P., & Olovsson., C. (2024). The macro- economics of climate change: Starting points, tentative results, and a way forward. Working Paper 24–8, Peterson Institute for International Economics.

Heikensten, L. & Sundén, A. (2024). Farligt spel pågår i frågan om kärnkraftsfinansiering, DN Debatt, 7 september.

Huidrom, R., Kose, M.A., Lim, J.J. & Ohnsorge, F.L. (2020). Why do fiscal multipliers depend on fiscal positions? Journal of Monetary Economics, 114, s. 109–125.

Husain, A.M., Mody, A. & Rogoff, K. (2005). Exchange rate regime durability and performance in developing versus advanced economies. Journal of Monetary Economics, 52(1), 35–64.

IMF (2013). The Functions and Impact of Fiscal Councils. Washington, D.C.: International Monetary Fund.

Jordà, O. & Taylor, A. M. (2015). The time for austerity: Estimating the average treatment effect of fiscal policy. The Economic Journal, 126(februari), s. 219–255.

Kahn, R.F. (1931). The Relation of Home Investment to Unemployment. The Economic Journal, 41(162), 173–198.

Karras, G. & Yang, M. C.-Y. (2022). Fiscal policy in the 21st century: Evidence on automatic stabilizers in the European union. Journal of Government and Economics, 6.

226

SOU 2024:76

Referenser

Kommittédirektiv 2023:162. Översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande.

Kommittédirektiv 2024:29. Analys av avgiftsnivån i det allmänna inkomstgrundade pensionssystemet.

Kommittédirektiv 2024:62. Tilläggsdirektiv till Kommittén om översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (Fi 2023:10).

Konjunkturinstitutet (2015). Konsekvenser av att införa ett balans- mål för finansiellt sparande i offentlig sektor. Specialstudie 45 Stockholm: Konjunkturinstitutet.

Konjunkturinstitutet (2023). Konjunkturläget december 2023. Stockholm: Konjunkturinstitutet.

Konjunkturinstitutet (2024). Redovisning av uppdrag enligt överenskommelse mellan Konjunkturinstitutet och kommittén för översyn av målet för det finansiella sparandet. Stockholm: Konjunkturinstitutet.

Konstitutionsutskottets betänkande bet. 2009/10:KU39. Indelning i utgiftsområden m.m.

Kopits, G. (2011). Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices. OECD Journal on Budgeting, vol. 11/3, https://doi.org/10.1787/budget-11-5kg3pdgcpn42.

Kose, M. A., Kurlat, S., Ohnsorge, F. & Sugawara, N. (2022).

A cross-country database of fiscal space. Journal of International Money and Finance, 128.

Kose, M. A., Nagle, P. S. O., Ohnsorge, F. & Sugawara, N. (2021). What Has Been the Impact of COVID-19 on Debt? Turning a Wave into a Tsunami. Policy Research Working Paper, nr 9871. World Bank Group.

Lundvall, H. (2023). Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan. SOU 2023:87, bilaga 2, Långtidsutredningen, Stockholm: Regeringskansliet.

Lyhagen, J. & Shahnazarian, H. (2023). Samspelet mellan finans- och penningpolitik i Sverige. SOU 2023:90, bilaga 5, Långtids- utredningen. Stockholm: Regeringskansliet.

227

Referenser

SOU 2024:76

Marcel, M. (2014). Budgeting for fiscal space and government performance beyond the great recession. OECD Journal on Budgeting, 13(2).

Mattson, I. och Håkansson, M. (2016). Vägar mot en starkare uppföljning av överskottsmålet, Underlagsrapport till Kommittén om översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (Fi 2015:06), mars.

Nicol, S., Cameron, S., Håkanson, C., Kinsella, S. & Smidt, J. (2021). OECD Review of the Irish Fiscal Advisory Council. OECD Journal on Budgeting, 21(3).

Nordhaus, W. (1975). The political business cycle. The Review of Economic Studies, 42(2), s. 169–190.

Nordhaus, W. D. & Yang, Z. (1996). A regional dynamic general- equilibrium model of alternative climate-change strategies. American Economic Review, 741–765.

OECD (2014). Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions, OECD/LEGAL/0401, OECD Publishing, Paris.

Poghosyan, T. (2014). Long-run and short-run determinants of sovereign bond yields in advanced economies. Economic Systems, 38(1), s. 100–114.

Price, R. W. R., Dang, T.-T. & Botev, J. (2015). Adjusting fiscal balances for the business cycle: new tax and expenditure elasticity estimates for oecd countries. OECD Economics Department Working Paper 1275.

Proposition 1980/81:22. Om insyn i statliga företag.

Proposition 1995/96:220. Lag om statsbudgeten.

Proposition 1999/2000:46. AP-fonden i det reformerade pensionssystemet.

Proposition 2008/09:1. Budgetpropositionen för 2009. Proposition 2009/10:1. Budgetpropositionen för 2010.

Proposition 2009/10:100. 2010 års ekonomiska vårproposition. Proposition 2013/14:173. En utvecklad budgetprocess. Proposition 2016/17:100. 2017 års ekonomiska vårproposition. Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018.

228

SOU 2024:76

Referenser

Proposition 2023/24:1 Budgetpropositionen för 2024.

Proposition 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025.

Rådets direktiv (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Europeiska unionens officiella tidning.

Rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk, ändrad genom rådets direktiv (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Europeiska unionens officiella tidning.

Rådets förordning (EG) 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och klargörande av genomförandet av förfarandet vid alltför stora underskott, Europeiska gemenskapernas officiella tidning L 209 av den 2 augusti 1997, ändrad genom rådets förordning (EG) 1056/2005 av den 27 juni 2005, rådets förordning (EU) 1177/2011 av den 8 november 2011 och rådets förordning (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024. Europeiska unionens officiella tidning.

Rådets förordning (EU) 2024/1264 av den 29 april 2024 om ändring av förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och klargörande av genomförandet av förfarandet vid alltför stora underskott. Europeiska unionens officiella tidning.

Regeringens skrivelse 2010/11:130. Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. 2010.

Regeringens skrivelse 2010/11:79. Ramverk för finanspolitiken. Regeringens skrivelse 2017/18:207. Ramverk för finanspolitiken.

Reiss, L. (2013). Structural Budget Balances: Calculation, Problems and Benefits. Monetary Policy & the Economy, Oesterreichische Nationalbank (Austrian Central Bank), 1, s. 12–28.

Riksdagen (2024). Den demokratiska granskningen av centralbanker

–En forskningsöversikt. Rapport från riksdagen 2023/24:RFR8. Stockholm: Riksdagstryckeriet.

Riksrevisionen (2020). Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020. Granskningsrapport 2020:29. Stockholm: Riksrevisionen.

229

Referenser

SOU 2024:76

Riksrevisionen (2021). Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021. Granskningsrapport 2021:31. Stockholm: Riksrevisionen.Riksrevisionen (2023). Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2022. Granskningsrapport 2023:3. Stockholm: Riksrevisionen.

Romer, C.D. & Romer, D.H. (2019). Fiscal Space and the Aftermath of Financial Crises: How It Matters and Why. NBER Working Papers, 25768, National Bureau of Economic Research, Inc.

SCB (2014). Anpassning av Sveriges nationalräkenskaper till Europeiska nationalräkenskapssystemet 2010 (ENS 2010). [Hämtad 19 oktober 2024] Sammanfattning av förändringarna i nationalräkenskaperna (scb.se)

SFS 1974:152. Kungörelse om beslutad ny regeringsform. SFS 2002:1022. Om revision av statlig verksamhet m.m.

SFS 2007:759. Förordning med instruktion för Konjunktur- institutet

SFS 2011:203. Budgetlag.

SFS 2011:446. Förordning med instruktion för Finanspolitiska rådet.

SFS 2014:801. Riksdagsordning.

SFS 2016:1023. Förordning med instruktion för Ekonomi- styrningsverket.

SFS 2017:720. Klimatlag. SFS 2017:725. Kommunallag. SFS 2022:1568. Riksbankslag.

SOU 2004:105. Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet. Stockholm: Erlanders.

SOU 2013:73. En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Stockholm: Erlanders.

SOU 2014:8. Översyn av statsskuldspolitiken. Stockholm: Erlanders.

SOU 2016:67. En översyn av överskottsmålet. Stockholm: Erlanders.

SOU 2019:46. En ny riksbankslag. Stockholm: Erlanders.

SOU 2022:10. Sverige under pandemin. Stockholm: Erlanders.

230

SOU 2024:76

Referenser

SOU 2023:85. Långtidsutredningen 2023 – Finanspolitisk konjunkturstabilisering. Stockholm: Erlanders.

Von Hagen, J. & Harden, I. (1995). Budget processes and commitment to fiscal discipline. European Economic Review, 39(3–4), s. 771–779.

von Trapp, L. & S. Nicol (2017). Designing Effective Independent Fiscal Institutions. OECD Working Papers on Public Governance, No. 73, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/33a06095-en.

Walentin, K. (2023). Penning- och finanspolitisk

konjunkturstabilisering. SOU 2023:91, bilaga 6, Långtidsutredningen. Stockholm: Regeringskansliet.

Weingast, B., Shepsle, K. & Johnsen, C. (1981). The political economy of benefits and costs: A neoclassical approach to distributive politics. Journal of Political Economy, 89(4).

Wieland, J. (2019). Are Negative Supply Shocks Expansionary at the Zero Lower Bound? Journal of Political Economy, 127(3), s. 973–1007.

231

Reservationer

Reservation av Miljöpartiet de gröna

Sverige och världen måste i snabb takt minska utsläppen av växthus- gaser för att tackla klimatkrisen. Detta ställer krav på finanspolitik- ens utformning. Det finanspolitiska ramverket behöver klimatsäkras och möjliggöra investeringar i den gröna omställningen. Genom att bygga ut de hållbara alternativen kan vi på ett effektivt sätt minska utsläppen samtidigt som vi säkrar vår framtida konkurrenskraft. Att inte genomföra dessa investeringar drabbar framtida generationer genom att utsläppen inte minskar tillräckligt snabbt och genom att samhällsnyttiga investeringar inte genomförs. Miljöpartiet står därför inte bakom kommitténs föreslagna saldomål och nivån på skuldankaret.

Det är av flera skäl angeläget att investeringar i den gröna om- ställningen sker så snart som möjligt. Ju snabbare investeringarna kom- mer på plats, desto snabbare kommer utsläppen minska. Dröjer vi med att få nödvändiga investeringar på plats riskerar Sverige att fortsätta halka efter länder som Kina och USA som genomför stora satsningar för att gynna gröna industrier. Att ligga i framkant i den gröna om- ställningen är en konkurrensfördel för Sverige. Vi har stora möjligheter att dra nytta av vårt starka utgångsläge för att genomföra satsningar som minskar utsläppen och säkerställer att vi även i framtiden kommer att vara ett industriland i framkant av utvecklingen.

Om nödvändiga investeringar inte genomförs och de hållbara alter- nativen inte byggs ut kommer också svenska hushåll och företag få stå för en större del av omställningens kostnader. Det innebär även att klimatpolitiken i högre utsträckning måste luta sig mot åtgärder som höjer priset på fossila bränslen för att Sverige ska leva upp till sina klimatåtaganden. Alternativt så kommer det krävas kraftiga skatte- höjningar eller nedskärningar i välfärden för att genomföra invester-

233

Reservationer

SOU 2024:76

ingar. Ur ett ekonomiskt effektivitetsperspektiv är det bättre att ta sig över den investeringspuckel vi står inför via lånefinansiering.

Miljöpartiet anser att det är viktigt med ett finanspolitiskt ramverk som skapar ordning och transparens gällande offentlig sektors finanser. Ett transparent och tydligt ramverk skapar förtroende för de offent- liga finanserna och kan, rätt utformat, skapa goda möjligheter för offentliga investeringar.

Kommittén har inte beaktat klimatet i tillräcklig utsträckning

Miljöpartiet anser att kommittén inte har beaktat behovet av invester- ingar i den gröna omställningen och att klimatperspektivet har saknats. Detta illustreras bl.a. av att klimatet överhuvudtaget inte nämns i reger- ingens direktiv till kommittén, trots att behovet av en genomlysning av ramverket ur ett klimatperspektiv lyfts av flera expertmyndig- heter och bedömare.

Klimatpolitiska rådet rekommenderade i sin rapport till regeringen 2021 att i översynen av det finanspolitiska ramverket inkludera klimat- perspektivet i riskanalysen av de offentliga finansernas hållbarhet. Även Nationella expertrådet för klimatanpassning efterlyser i sin första rap- port från 2022 ett samlat klimatperspektiv vid översynen av det finans- politiska ramverket. Tyvärr har detta perspektiv saknats i kommitténs arbete.

Behovet av klimatinvesteringar motiverar en mer expansiv finanspolitik

Miljöpartiet menar att den gröna omställningen och behovet av klimat- investeringar innebär att vi står inför en investeringspuckel som motiverar att staten tar ett större ansvar för att få på plats invester- ingar som krävs för att genomföra en rättvis grön omställning och skapa förutsättningar för Sveriges framtida välstånd. Det handlar bl.a. om investeringar i järnväg, klimatanpassning, energieffektivisering och i ett energisystem som möjliggör industrins omställning och nyetablering av gröna industrier.

Detta perspektiv har också lyfts av flera expertmyndigheter och bedömare. Klimatpolitiska rådet skriver i sin rapport för 2021 att en alltför låg nivå på skuldankaret inom det finanspolitiska ramverket

234

SOU 2024:76

Reservationer

kan medföra att Sverige inte investerar tillräckligt mycket i sådant som gynnar framtida generationer och att denna risk kan visa sig vara minst lika stor eller större än risken för ett otillräckligt sparande. I sin rapport för 2023 resonerade finanspolitiska rådet om att den gröna omställningen kan innebära en s.k. investeringspuckel som kan motivera en finanspolitik som tillfälligt är mer expansiv för att ta sig över investeringspuckeln. I sin rapport för 2022 pekade det finans- politiska rådet på att omfattningen av finansiella åtaganden kopplade till klimatomställningen bör utredas. Miljöpartiet beklagar att någon sådan utredning inte har genomförts.

Även Långtidsutredningen från 2023 resonerar kring att klimat- investeringar kan motivera en tillfällig ökning av statens investerings- utgifter:

Samtidigt kan det vara önskvärt med stora temporära utgiftsökningar under kommande år för att kunna finansiera klimatinvesteringar. Tillfälliga ut- giftsökningar bör lånefinansieras snarare än att finansieras med tillfälliga skattehöjningar eftersom det är samhällsekonomiskt ineffektivt med vari- erande skattesatser. Med ett långsiktigt ankare för Maastrichtskulden på 40–50 procent av BNP skulle de offentliga finanserna alltjämt karaktär- iseras som mycket starka.

Av ekonomiska effektivitetsskäl och av klimatskäl är det därför motiv- erat att finanspolitiken är tillfälligt mer expansiv för att ta oss över den investeringspuckel som vi nu står inför. Alternativet är att framtida generationer får bära bördan via alltför höga utsläpp och en infra- struktur som inte är anpassad till ett hållbart samhälle, eller stora skatte- höjningar i kombination med nedskärningar i välfärden.

Skuldankaret bör höjas för att ge utrymme åt investeringar i grön omställning

Tillväxt- och stabilitetspakten anger att skuldkvoten inte ska överstiga 60 procent av BNP och att underskott inte ska överstiga 3 procent av BNP. Sverige befinner sig i dag långt från dessa gränser. Flera be- dömare har anfört att det finns utrymme att höja skuldankaret och fortsatt ha tillräckliga marginaler till de gränser som återfinns i EU:s regelverk för ekonomisk styrning.

Som framgått ovan föreslår finansdepartementets Långtids- utredning ett skuldankare inom intervallet 40 till 50 procent av BNP. I en bilaga till Långtidsutredningen anför Lars Calmfors att ett skuld-

235

Reservationer

SOU 2024:76

mål i intervallet 45 till 55 procent av BNP är förknippat med små offentligfinansiella risker baserat på teoretiska beräkningar och andra länders erfarenheter. I en skrivelse till denna kommitté skriver det finanspolitiska rådet att en offentlig skuld på upp emot 50 procent av BNP innebär att det fortfarande finns marginaler för att klara en djup kris. Även marginalerna till EU:s skuldgräns på 60 procent bedöms då som tillräckliga.

Miljöpartiet delar dessa bedömningar och anser att skuldankaret bör höjas till 50 procent av BNP. Det innebär att de offentliga finanserna fram till slutet på nästa ramperiod 2034 kan gå med underskott mot- svarande 1,5 procent av BNP årligen. Saldomålet bör därefter justeras för att skuldkvoten ska stabiliseras kring skuldankarets nivå på 50 pro- cent av BNP.

Miljöpartiet menar att löpande utgifter såsom välfärd, försvar och socialförsäkringar inte ska underskottsfinansieras, utan vara i balans. Det utrymme som frigörs för lånefinansiering ska vikas åt invester- ingar i grön omställning som gynnar framtida generationer. Detta ut- rymme ska särskilt redovisas av regeringen.

Överenskommelsen riskerar välfärden

Kommitténs förslag innebär att nödvändiga investeringar behöver fin- ansieras via höjda skatter eller nedskärningar i välfärden. Miljöpartiet ser därför en överhängande risk att överenskommelsen innebär fort- satta nedskärningar i välfärden.

Det budgetutrymme som används av regeringen för ofinansierade budgetsatsningar uppstår till stor del som en följd av att statsbidrag till kommuner och regioner inte ökar i takt med inkomstutvecklingen. Det innebär att om inget görs för att öka det offentliga åtagandet så minskar utgifterna som andel av ekonomin över tid vilket över tid urholkar finansieringen av den välfärd som bedrivs i kommuner och regioner. Miljöpartiet anser att statsbidragen till kommuner och regio- ner bör värdesäkras för att sätta stopp för dessa automatiska ned- skärningar. Regeringen bör i samband med budgetpropositionen även redovisa vilka medel som krävs för att bibehålla nivån i välfärden.

236

SOU 2024:76

Reservationer

Räntorna förväntas vara låga framöver

Kostnaden för den offentliga skulden hänger tätt samman med vilken kostnad staten lånar till. Det finanspolitiska handlingsutrymmet på- verkas därför av ränteläget.

Perioden innan pandemin fram till Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina präglades av extremt låga räntor och att centralbanker hade svårt att nå upp till inflationsmålet. Detta förändrades av den fossil- drivna kostnadschock som följde på Rysslands invasion av Ukraina.

De bedömningar som gjorts av ränteläget framöver pekar dock på att vi är på väg tillbaka till en period med låga räntor. Bl.a. bedömer Konjunkturinstitutet i en KI-kommentar att den neutrala räntan på tio års sikt är 0,6 procent. Det innebär ett ökat handlingsutrymme för finanspolitiken och är ytterligare ett argument för att nu öka inve- steringarna och dra nytta av det låga ränteläget.

Det finanspolitiska rådet bör granska hur investeringsutrymmet hanteras

Det finanspolitiska rådet har i uppgift att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. Det finanspolitiska rådet bör få i uppgift att granska hur regeringen använder sig av det föreslagna investerings- utrymmet. Rådet bör särskilt granska att investeringsutrymmet inte används för annat än investeringar som främjar den gröna omställ- ningen.

237

Reservationer

SOU 2024:76

Reservation från Vänsterpartiet

Beslutet om att förändra saldomålet i de offentliga finanserna är ett av de viktigaste beslut som riksdagen har att fatta för framtiden. Det kan framstå som en teknikalitet. Men när Moderaterna och Social- demokraterna i kommittén nu har enats om ett balansmål så har de också enats om att dagens skattebetalare ska betala alla kommande nödvändiga och stora investeringar i järnväg, elektrifiering, elnätet och elproduktion. Investeringar som inte bara är nödvändiga för att få en fungerande infrastruktur och bygga för framtiden, utan också är helt nödvändiga för att klara klimatomställningen. Med detta be- slut är det en helt uppenbar risk att investeringarna inte kommer att bli av. Därför är denna överenskommelse ett historiskt misslyckande. Ett tomt löfte om att ha ordning och reda i statsfinanserna har med detta tillåtits stå i vägen för att bygga Sverige starkt.

Sverige står inför historiskt höga investeringar

Syftet med ett finanspolitiskt ramverk är att styra statens budgetbeslut mot att samhällsnyttan maximeras och undvika risker för negativa kon- sekvenser för samhället. Statsskulden utgör i dag ingen risk för nega- tiva samhällskonsekvenser. Däremot är det uppenbart att en under- finansiering av nödvändig infrastruktur innebär betydande risker för klimatet, jobben, den sociala sammanhållningen och en hållbar tillväxt. Enbart klimatomställningen kommer att innebära att omfattande in- vesteringar behöver göras i en rad samhällsviktiga verksamheter. Det rör sig om investeringar i transportinfrastruktur, elöverföring och el- produktion samt en upprustning och klimatanpassning av bostads- beståndet. Denna syn står inte enbart Vänsterpartiet för utan upp- fattningen delas av en lång rad experter och aktörer i Sverige i dag.

Investeringarnas storlek är beroende av en rad faktorer och tids- aspekten är en viktigt sådan. Ju längre världens stater avstår från att vidta åtgärder och genomföra omfattande investeringar, desto högre kommer kostnaden att bli för att hantera effekterna av klimat- förändringarna. Att återställa, förhindra och reparera skador i efter- hand blir en betydligt dyrare väg att gå än att i möjligaste mån före- bygga klimatförändringarnas negativa inverkan på samhället.

238

SOU 2024:76

Reservationer

Balansmål innebär en generationsorättvisa

Sveriges investeringsbehov beror av tidigare generationers misskötsel och nya investeringar kommer att vara till gagn för framtida genera- tioner. Därför bör kostnaderna också spridas över en längre period och inte tas som ett budgetbeslut över endast några år. Med utredningens förslag ska alla kommande investeringar finansieras inom ramen för ett balansmål. Det innebär att framtida regeringar nu är hänvisade att tillsammans med ökade försvarskostnader, pengar till polis och rätts- väsende, välfärd och arbetsmarknadspolitik, skapa utrymme för kraf- tigt ökade satsningar på elektrifiering och järnvägsutbyggnad. Löpande offentlig konsumtion, som barnomsorg, kommer att tvingas kon- kurrera med framtidsinvesteringar i klimatet. Det är inte rimligt att dess ska ställas mot varandra när det ena gynnar dagens familjer medan det den andra är nödvändigt för framtida generationers välstånd. Det enda rimliga är att dessa investeringar sprids över flera generationer skattebetalare genom att budgeten underbalanseras. Dagens skatte- betalare har redan medverkat till att kraftigt pressa ned den offentliga skuldsättningen. Det har skett till höga kostnader i form av försämrad välfärd och underfinansierad infrastruktur, att nu låta dem också stå för hela notan för nödvändiga framtidsinvesteringarna är både orätt- vist och irrationellt.

Balansmål innebär en fortsatt underfinansiering av nödvändiga investeringar

Redan i dag vittnar en rad aktörer om Sveriges enorma underhålls- skuld när det gäller vatten- och avlopp eller vägar och järnväg. Det är dock ytterst tveksamt att någon framtida regering kommer att vara villig att höja skatten till den grad – eller skära ned i välfärden i mot- svarande utsträckning – så att dessa investeringar fullt ut kan komma till stånd. Om staten inte kliver fram och bidrar med sin del så kommer kommuner och regioner ändå tvingas att höja skatterna eller taxor och avgifter för de områden de själva tvingas ansvara för. Därmed innebär utredningens förslag den sämsta av världar; stora kostnader kommer att läggas på dagens hushåll samtidigt som vi riskerar att misslyckas med att få fram billig el och tåg som går i tid.

239

Reservationer

SOU 2024:76

Balansmål innebär att privata lösningar tvingas fram

Med dysfunktionella begräsningar för staten att finansiera nödvändiga infrastrukturinvesteringar finns det en överhängande risk att reger- ingar vill bjuda in privat kapital att överta investeringsprojekt. Med stor säkerhet blir detta i förlängningen dyrare för svenska medborgare, eftersom kostnaden för ett infrastrukturprojekt då även ska innefatta privata aktörers vinstmarginal och att det är betydligt dyrare att låna för privata aktörer än staten. Dessutom riskerar det att bli samhälls- ekonomiskt ineffektivt. En privat aktör har inte största möjliga sam- hällsnytta för ögonen utan största möjliga företagsekonomiska vinst. Ett mycket tydligt exempel på det är Arlandabanan. Där äger staten själva rälsen men det privata företaget A-Train har nyttjanderätten till Arlandabanans spår och stationer och driver flygpendeln Arlanda Express. Priset för att resa med Arlanda Express är i dag högre än för alternativa färdmedel och antalet resenärer är färre än vad som förutsågs vid starten på projektet. Vi ser nu också hur regeringen kombinerar överenskommelsen om balansmål med att öppna upp för privat kapital i senaste infrastrukturpropositionen.

Hur ska kärnkraften finansieras?

I augusti i år presenterade regeringen sin utredning om finansier- ingen av deras planer på kärnkraftsutbyggnad. I utredningen ingår att beskriva bl.a. de offentligfinansiella effekterna av förslaget. Projektet finansieras genom statliga lån som sedan ska betalas tillbaka. Projektet påverkar således statsskulden, som är en del av den offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden). Programmet innebär att brutto- skulden ökar med som mest cirka 450 miljarder kronor, vilket med- för att skuldankarets toleransintervall på ± 5 procentenheter från rikt- märket på 35 procent av BNP kommer att överskridas (allt annat lika).

Kärnkraftsutbyggnaden påverkar dessutom den offentliga sektorns finansiella sparande och ska därmed rymmas inom ett balansmål. Hur kärnkraftsutbyggnaden påverkar det finansiella sparandet avgörs av om programmet klassificeras som en offentlig eller privat investering i nationalräkenskaperna. EU:s statistikmyndighet Eurostat har ett antal riktlinjer hur investeringar ska bokföras i nationalräkenskaperna vid offentlig-privat samverkan. Allt tyder dock på att projektet kommer

240

SOU 2024:76

Reservationer

att klassificeras som en offentlig investering. Denna bedömning delas även av Finanspolitiska rådet.

Effekterna på det finansiella sparandet, och därmed budgetutrym- met, blir mycket stora om kärnkraftsutbyggnaden klassificeras som en offentlig investering. Under flera år kommer det finansiella sparandet att försämras med mellan 20–87 miljarder kronor. Det är ett scenario som bygger på en fördyring under konstruktionsfasen som är lägre än den varit i genomsnitt för faktiskt byggda kärnkraftverk. Kostnaderna kan alltså bli betydligt högre. Om saldomålet inte anpassas kommer detta leda till besparingar eller skattehöjningar med motsvarande belopp. Vänsterpartiet har krävt att utredningen bör analysera och beakta frågan om kärnkraftens finansiering innan beslut kan fattas om saldomålet.

Vänsterpartiets förslag för generationsrättvisa, hållbar tillväxt och jobb

Nytt saldomål för de offentliga finanserna

För att finansiera den gröna omställningen har Vänsterpartiet föreslagit att dagens överskottsmål ersätts med ett mål för de offentliga finans- erna på -1 procent av BNP över en konjunkturcykel. Detta bör gälla för den kommande 8-årsperioden. I en underlagsrapport till utredningen redovisas att om det finansiella sparandet sätts till –1 procent av BNP när den nya cykeln startar 2027 landar Maastricht-skulden på 42,6 pro- cent vid den nya ramverksperiodens slutår 2034.

Inkomstgolv

Idag finns ett tak för statsbudgetens utgifter i form av systemet med de 3-åriga utgiftstaken, men det finns inget motsvarande golv för stat- ens inkomster. Detta gör det lättare att sänka skatterna än att genom- föra utgiftsreformer. För att säkerställa att ett nytt saldomål används till investeringar och inte till skattesänkningar menar Vänsterpartiet att det finanspolitiska ramverket bör kompletteras med ett inkomstgolv. Det kan med fördel knytas till det som brukar kallas för ”bibehållet offent- ligt åtagande” som Konjunkturinstitutet löpande gör beräkningar av; dvs. att transfereringar till hushåll (exklusive pensioner) utvecklas i

241

Reservationer

SOU 2024:76

takt med lönerna, samt att antalet arbetade timmar i offentlig prod- uktion följer det demografiska behovet så att personaltätheten bibe- hålls. Vänsterpartiet föreslår därför att regeringen i sina ekonomiska propositioner ska redovisa offentligfinansiella effekter av ett bibe- hållet offentligt åtagande. Kopplat till detta föreslår vi att regeringen gör en bedömning av vilken skattenivå över en konjunkturcykel som krävs för att upprätthålla ett konstant offentligt åtagande. Om en regering föreslår en skattepolitik som lägger sig under denna nivå, blir det tydligt för väljarna vilka politiska prioriteringar som har gjorts. Förslagen, om de blir verklighet, kommer därmed att öka transparensen i budget- politiken, och det blir lättare för väljarna att väga olika politiska vägval mot varandra.

Höj skuldankaret

Vänsterpartiet har länge krävt att skuldankaret bör ses över. För det första är det tveksamt om skuldankaret är konsistent med överskotts- målet. Huruvida de är förenliga med varandra beror främst på hur den s.k. räntetillväxtdifferensen utvecklas. För det andra är skuldnivån omotiverat låg. Det finns relativt omfattande forskning om sambandet mellan offentlig skuldsättning och ekonomisk tillväxt. Den samlade slutsatsen i dessa studier är att sambandet är mycket osäkert.

Vänsterpartiet föreslår att ett långsiktigt mål för den offentliga skulden sätts till 50 procent av BNP. Målet ska ses som ett tak, som den offentliga skulden inte bör överstiga. En skuld på den nivån skapar långsiktigt hållbara offentliga finanser och god marginal till EU:s gränsvärde på 60 procent. Det är dessutom en låg skuldkvot i ett inter- nationellt perspektiv.

När skuldankare och hållbarhet i skuldkvoter diskuteras har Vänsterpartiet framfört vid upprepade tillfällen att det är centralt att utgångspunkten är den kommande 8-årsperioden och inte skuld- utvecklingen på 50 eller 100-års sikt. Vi har i dagsläget inte ett lång- siktigt behov av att sanera de offentliga finanserna och dagens finans- politiska ramverk innefattar en översyn varannan mandatperiod. Detta ramverk bör vara styrande för beslutsunderlaget i utredningen.

242

SOU 2024:76

Reservationer

Finansiella mål bör kompletteras med reala

Ramverket handlar i dagsläget om saldomål, bruttoskuld och utgifts- tak. Vänsterpartiet anser att det finanspolitiska ramverket dels be- höver kompletteras med ett mått som också beaktar den offentliga sektorns finansiella tillgångssida. Detta mått brukar kallas för den finansiella nettoställningen eller nettoförmögenheten. I de flesta länder överstiger de finansiella skulderna de finansiella tillgångarna, dvs. de har en nettoskuld. Sverige har gått från en nettoskuld på 29 procent år 1997 till en finansiell nettoförmögenhet på 32 procent av BNP 2024. Vad som är ett lämpligt mål för den finansiella nettoställningen behöver utredas, men det framstår inte som rimligt att ha en finansiell netto- förmögenhet på över 2 000 miljarder kronor samtidigt som Sveriges transportinfrastruktur behöver byggas ut och underhållas och ekono- min behöver ställas om i en för klimatet hållbar riktning.

Den ekonomiska politiken bör styras av reala mål om ökad syssel- sättning, rättvis fördelning, investeringar och klimatomställning, där offentligfinansiella mål blir verktyg för att uppnå de reala målen. Vänsterpartiet föreslår därför att det finanspolitiska ramverket kom- pletteras med mål för arbetsmarknaden om full sysselsättning och ett mål för offentliga investeringar i linje med våra klimatåtaganden.

Övriga synpunkter på kommitténs arbete

Effekt av en gas i pensionssystemet

Det finns ett direkt samband mellan sparandet i pensionssystemet, saldomålet och sparandet i staten. Om sparandet i pensionssystemet t.ex. ökar med en procent av BNP minskar det implicita sparmålet för staten med lika mycket och statsskulden ökar. På motsatt sätt ökar statens sparmål om sparandet i pensionssystemet minskar. Det är staten som ansvarar för att anpassa sitt sparande så att saldomålet i sin helhet nås.

Pensionssystemets finansiella hållbarhet garanteras av en automatisk balanseringsmekanism. För denna beräknas årligen ett balanstal som är kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. När balanstalet är 1 är systemet i balans och om det är större än 1 är tillgångarna större än skulderna. Den automatiska balanseringsmekanismen är dock asym- metrisk. Det finns en ”broms” om balanstalet blir mindre än 1, men i

243

Reservationer

SOU 2024:76

dagsläget ingen ”gas” som ökar pensionerna snabbare om systemets finansiella ställning blir för stark. Balanstalet för 2024 är fastställt till 1,1295, och både Konjunkturinstitutet och Pensionsmyndigheten bedömer att det kommer att fortsätta att stiga det närmaste decenniet. Mot bakgrund av detta har Riksdagens pensionsgrupp, som är en blocköverskridande arbetsgrupp med företrädare för alla åtta riks- dagspartier, beslutat att frågan hur överskott i pensionssystemet kan hanteras åter ska ses över av en arbetsgrupp i Regeringskansliet. Inget beslut är dock fattat i frågan och det saknas därmed regler för vad som händer om pensionssystemets buffertfond blir onödigt stor. Om en ”gas” införs under de år för vilka ett reviderat saldomål gäller, 2027–2034, kommer sparandet i pensionssystemet att bli lägre än om den inte införs. Det leder i sin tur till att statens sparande måste bli högre, allt annat lika, och statsskulden blir därmed lägre.

Vänsterpartiet menar att utredningen borde ha beaktat denna fråga och analyserat effekten av olika alternativ för gasen.

Avsaknad av förutsättningar för en bred överenskommelse

Vänsterpartiet har en stark tilltro till det svenska utredningsväsendet. En offentlig utredning innebär en viktig resurssättning av centrala frågor och gedigna genomgångar av kunskapsläget på specifika om- råden. Erfarenheten av arbetet i denna kommitté har dock varit att det underlag som producerats har varit ämnat att försvara dagens ram- verk. Utredningen drar svepande slutsatser om att dagens ramverk bidragit till en gynnsam utveckling av Sveriges ekonomi, vilket inte är belagt eftersom ingen sådan analys har gjorts.

Utredningen innehåller dessutom en rad generaliserade beskriv- ningar av att underskott och aktiv finanspolitik automatiskt leder till obalanser, högre räntor och accelererande statsskuld. Vänsterpartiets hållning har varit att dessa resonemang måste anpassas till den faktiska nivån på skulden och de svenska nettotillgångarna och dessutom beläggas med fakta. Den faktiska situationen är att Sverige är ett av de länder som har starkast offentliga finanser i världen.

Vänsterpartiet har drivit på för att de offentliga finanserna ska sättas i relation till samhällets behov. Därför har vi krävt att utred- ningen ska ta fram en bilaga som beskriver utvecklingen av kapital- stocken, investeringsbehoven i Sverige och vilken betydelse det finans-

244

SOU 2024:76

Reservationer

politiska ramverket kan ha för offentliga investeringar. Denna bilaga har dock inte blivit en del av den slutliga utredningen, vilket vi beklagar.

Vänsterpartiets bestämda uppfattning är att den politiska ambi- tionen att diskutera behoven av ett förändrat ramverk har varit obefint- ligt. Därför har dessa frågor varken utretts eller förhandlats och inga kompromisser eller breda lösningar har diskuterats i kommittén.

245

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande från Centerpartiet

Centerpartiet ställer sig bakom ett balansmål för de offentliga finan- serna. Det är ett mål väl anpassat hållbara statsfinanser och en stats- skuld på en låg nivå med goda säkerhetsmarginaler framöver. Vi är dock kritiska till att kommitténs slutbetänkande samtidigt inte tyd- ligt svarar på den skuld som de senaste decennierna byggts upp i under- håll och kapacitetsutbyggnad för infrastrukturen, bl.a. järnväg, väg och energiinfrastruktur, som flera expertmyndigheter pekat ut och som nuvarande ramverk inte förmått hantera.

Vi välkomnar det särskilda uppdrag som Finanspolitiska Rådet föreslås få för att bevaka investeringar i statens reala kapitalstock med särskild betoning på infrastruktur, som kommer leda till ett mycket tydligare fokus på denna frågeställning framöver. Men vi beklagar att kommittén inte förmått att direkt hantera de växande problemen för svensk infrastruktur, med en mekanism för avsättning av medel för underhåll och kapacitetsutbyggnad i infrastrukturen i linje med eko- nomins och befolkningens utveckling, så att statens reala kapital i form av infrastruktur inte förslits och urholkas samtidigt som den finansiella nettoförmögenheten stärks. Vi är nu i en situation där paral- lellt med att statens nettoförmögenhet växer och statsskulden faller, så ökar samtidigt underhållsskulden och kapacitetsbristen i infra- strukturen, med allt högre kostnader för att åtgärda samma under- håll i infrastrukturen i takt med att förslitningen förvärras. Det är en utveckling som skapar stora kostnader för samhällsekonomin och minskar framtida tillväxtmöjligheter.

Vi lever nu på många sätt i en prövande tid. Ett säkerhetspolitiskt läge som först gradvis och sedan över en natt förändrades i grunden när Ryssland inledde sin fullskaliga invasion av Ukraina, med fruktans- värda konsekvenser för det ukrainska folket och för säkerhetsläget i

247

Särskilt yttrande

SOU 2024:76

vårt närområde. Vår tids kanske största ödesfråga – klimatet – kräver mycket av oss och inte minst av politiken, för att omställningen ska vara på riktigt och fungera för alla. En allt snabbare teknisk utveck- ling kräver att alla har ordentlig grundläggande utbildning och att fler kan stärka sitt humankapital under livets gång. Demografin, som var en viktig fråga under tidigare översyner av det finanspolitiska ram- verket, innebär fortsatt att allt fler som blir äldre ska försörjas av allt färre som arbetar.

Mot denna bakgrund är det viktigt att hålla fast vid det finans- politiska ramverk som är en central del av de senaste decenniernas ansvarsfulla ekonomiska politik i Sverige. Ramverket etablerades efter 1990-talskrisen och har sedan dess skapat förutsägbarhet och trans- parens och säkerställt god hushållning med skattemedel, samtidigt som det gjort det möjligt att agera kraftfullt i kris, nu senast under covidpandemin. Det är också värt att notera att stora underskott i statsfinanserna i andra jämförbara länder varit hämmande för inve- steringar i infrastruktur genom att långsiktiga investeringar i kristider får stå tillbaka för kortsiktiga behov.

Samtidigt ser vi att den svenska infrastrukturen förslitits och dess kapacitet urholkats i brist på utbyggnad i linje med befolkning och ekonomi. Förutom att det påverkar många människor i deras vardag hämmar det påtagligt tillväxt och ekonomisk utveckling, vilket i sin tur påverkar utvecklingen för framtida potentiell tillväxt och offent- liga sektorns skuldsättning. Att en underhållsskuld och kapacitets- brist byggts upp beror inte på det starka finanspolitiska ramverket, tvärtom hade den kunnat vara ännu värre om Sverige dessutom haft en hög statsskuld som begränsat vårt handlingsutrymme. Men efter- som denna underhålls- och kapacitetsbrist byggts upp måste ram- verket nu beakta den, precis som en gång överskottsmålet beslutades på 1990-talet för att dels tillsammans med budgetlagen skapa ordning i svensk finanspolitik och dels skapa en buffert ta sig an den väntande demografiska utmaningen med en åldrande befolkning, som Sverige på 2020-talet nu kommit fram till.

Svensk offentlig sektor är stor i en internationell jämförelse, var- för den totala investeringsnivån så som den mäts, ligger relativt högt jämfört med andra länder. En betydande del av dessa offentliga in- vesteringar har, särskilt under senare tid, skett i kommunsektorn, en sektor som parallellt också ökat sin andel av den offentliga skuld- sättningen.

248

SOU 2024:76

Särskilt yttrande

Men utgiftsnivån för statlig infrastruktur, inte minst transport- infrastruktur i järnvägar och vägar, ligger på en låg nivå jämfört med tidigare situation i Sverige. Sverige var för några generationer sedan tidigt med att bygga ut infrastrukturen. Det var en nödvändighet för kommunikationer och ekonomisk utveckling i hela vårt relativt gles- befolkade land med utspridda naturresurser. En större kapitalstock, som då byggdes upp, innebär normalt högre utgifter för reparationer och underhåll. Risken finns annars att ett eftersatt underhåll leder till att investeringens livslängd förkortas, vilket leder till ett behov av ytterligare investeringar, och ännu högre kostnader.

Som andel av BNP låg de årliga investeringarna i transportinfra- struktur enligt SCB över 1,5 procent av BNP på 1950, 1960 och 1970- talen, men under en procent under följande decennier. Samtidigt har befolkningen ökat och resandet med särskilt järnväg ökat snabbare än befolkningstillväxten. I dagsläget finns både ett omfattande efter- satt underhåll, och en bristande kapacitetsutbyggnad, av den fysiska infrastrukturen.

Trafikverket redovisar i sitt senaste inriktningsunderlag ett efter- satt underhåll som ökar med tiden, se tabell nedan. Det samlade efter- satta underhållet (den s.k. underhållsskulden) under kommande plan- period uppgår till cirka 126,6 miljarder kronor i 2023 års priser, en ökning med drygt 41 miljarder kronor sedan föregående planperiod. Huvuddelen av det eftersatta underhållet finns i järnvägsnätet. Trafik- verket gör bedömningen att endast en liten del av detta är möjlig för myndigheten att åtgärda under planperioden, men denna bedömning har fått kritik för att bedömningen av den egna beställningsförmågan och för att inte avspegla välkända marknadsförhållanden för produktion av infrastruktur i Sverige och Europa det kommande decenniet. Det understryker att ett lyft för underhåll och åtgärdande av kapacitetsbrist för infrastrukturen i Sverige också måste innefatta ett skifte i hur beställning, utförande och uppföljning kan ske i linje med best practice internationellt och bygga på största möjliga samhällsnytta per investerat kapital, för alla delar Sverige.

249

Särskilt yttrandeSOU 2024:76

Tabell 1	Eftersatt underhåll
	Miljarder kronor

		Järnväg	Väg	Totalt
Underhållsbehov		91,4	35,2	126,6
Förändring sedan föregående planperiod		36,0	5,2	41,2

Källa: Trafikverket.

Till Trafikverkets underlag kommer bedömningar från andra exper- tinstanser och bedömare,1 som på olika sätt lyft fram investerings- och underhållsbehovet.

De offentliga utgifterna för investeringar och underhåll av infra- strukturen behöver därför öka under kommande år. Därför anser Centerpartiet att det finanspolitiska ramverket inte bara ska beakta ställningen för statens nettoförmögenhet utan även ställningen för statens reala kapitalstock, inte minst infrastrukturen, och dess påver- kan för tillväxtantaganden. Enligt studier2 som undersökt effekterna av investeringar i transportinfrastruktur ökar BNP på lång sikt med cirka 0,5–1 procent om kapitalstocken ökar med 10 procent.

För att vi ska klara av viktiga satsningar på infrastrukturens under- håll och kapacitet och samtidigt möta andra samhällsutmaningar, anser Centerpartiet att ett balansmål är det kloka valet, som frigör finanspolitiskt utrymme för dessa viktiga åtgärder för infrastruktu- ren och samtidigt värnar sunda statsfinanser. Enligt kommitténs beräkningar landar den offentliga bruttoskulden i linje med det sedan tidigare fastlagda och nu bekräftade skuldankaret på 35 procent i slutet på denna period om finanspolitiken utgår ifrån ett balansmål.

Det är viktigt att understryka skillnaden mellan å ena sidan funda- mentala ofta oundvikliga löpande utgifter för exempelvis välfärd och försvar, som har en central i det offentliga åtagandet men också måste finansieras löpande, och å andra sidan förslitningen och urholkandet av en kapitalstock av järnvägar, vägar och annan grundläggande in- frastruktur där staten i regel har ett naturligt monopol, och där en

1Bl.a. Calmfors, L. (2023a) Vilken roll bör finanspolitiken spela i konjunkturstabiliseringen? Ekonomisk debatt 52(7), Finanspolitiska Rådet (2024) Svensk Finanspolitik 2024. Stockholm., Bergström, F. & Englén, T. (2024) Nollställ Underhållsskulden. Svenskt Näringsliv, Stockholm. WSP (2022) Prioriteringar och vägval när Sverige behöver renoveras. Stockholm, Mistra InfraMaint (2022) Årsrapport 2021. Stockholm.

2Melo, P. C., Graham, D. J., & Brage-Ardao, R. (2013). The productivity of transport infrastructure investment: A meta-analysis of empirical evidence. Regional Science and Urban Economics, 43(5), 695–706.

250

SOU 2024:76

Särskilt yttrande

investeringsnivå måste upprätthållas för att inte tvingas till ännu högre kostnader längre fram. I praktiken skjuts kostnader annars över till kommande generationer, vars resurser samtidigt begränsas av sämre tillväxtförutsättningar.

Centerpartiet har länge arbetat för en stark, opartisk och långsik- tigt inriktad granskning av hur finanspolitiken bedrivs och påverkar samhällsutvecklingen. Finanspolitiska Rådet gör detta i dag, men be- höver stärkas ytterligare. För att undvika att dagens utveckling med en stor underhållsskuld som urholkar statens reala tillgångar och inne- bär sämre tillväxt och större kostnader för reinvesteringar i fram- tiden, måste detta följas mycket tydligare.

Vi välkomnar därför att förslaget som, efter Centerpartiets initia- tiv, en bred majoritet i kommittén enats om att införa med en upp- följningsmekanism för att bevaka en hållbar nivå på statens realkapi- talstock i Finanspolitiska Rådets instruktion. Den ger rådet i uppgift att regelbundet analysera utveckling, förändringar och behov för sta- tens realkapitalstock, alltså i huvudsak den fysiska infrastrukturen, och hur finanspolitiken påverkar dess utveckling. Det blir en helt ny granskning av hur staten förvaltar sina reala tillgångar för att undvika en ökande underhålls- och kapacitetsskulden i det offentliga kapitalet.

Vi hade i detta sammanhang önskat att den analys av den offent- liga realkapitalstocken och investeringar i infrastruktur som gjorts inom ramen för kommitténs arbete i högre grad kunnat fördjupa dis- kussionen i detta betänkande.

Vi vill till denna diskussion lägga till att det är centralt att alla delar i statens åtagande ska omfattas av ramverket, även implicita åtagan- den och statliga lån till privata aktörer, såsom omnämns i betänkan- det. Om staten, exempelvis ställer ut mycket långsiktiga löften för nya kärnreaktorer om garanterad lönsamhet eller garanterade priser finansierade över statsbudgeten över en extremt lång tidsperiod, detta oberoende av faktisk utveckling för elpriset, är detta en del av stats- finanserna inom det finanspolitiska ramverket, och påverkar saldo- målet och statsskuldens utveckling. Dessa effekter måste beaktas redan när sådana löften och åtaganden ingås.

För att stå rustade inför framtida kriser är det viktigt att politiken inte urholkar respekten för det finanspolitiska ramverket, utan vär- nar det system som bygger Sveriges ekonomi stark. Centerpartiet ser samtidigt att det finns stora möjligheter att skapa en starkare fram- tid. Sverige är ett land med stor innovationskraft. Men det förutsät-

251

Särskilt yttrande

SOU 2024:76

ter att tågen går, att vägarna är hela och att hela landet byggs ihop på det sätt som krävs framöver. Att säkra infrastrukturen hade varit det rimliga i samband med denna övergång till balansmål, som Center- partiet står bakom.

252

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2023:162

Översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande

Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2023

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt kommitté ska se över nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och analysera vissa andra delar av det finanspolitiska ramverket. Syftet är att ta fram under- lag för beslut om nivån på målet.

Kommittén ska bl.a.

•analysera vilka konsekvenser olika nivåer på målet för den offent- liga sektorns finansiella sparande har för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar samt andra samhällsutmaningar,

•bedöma om det finns anledning att ändra nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och i så fall föreslå en ny nivå, och

•bedöma om det finanspolitiska ramverket behöver anpassas för att möjliggöra en effektivare stabiliseringspolitik och ett bättre sam- spel mellan finanspolitiken och penningpolitiken.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2024.

253

Bilaga 1

SOU 2024:76

Uppdraget att se över nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande

Regeringen är enligt 2 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) skyldig att till riksdagen lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Regeringen ska också enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen vid minst två tillfällen om året redovisa för riks- dagen hur målet uppnås och redogöra för hur en återgång till målet ska ske vid en bedömd avvikelse.

Riksdagen beslutade 2017 att nivån på målet fr.o.m. 2019 ska uppgå till en tredjedels procent av bruttonationalprodukten i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.6, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54). Ett beslutat mål gäller tills vidare, men bör ses över vart åttonde år. För att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie riksdagsval bör översynen göras mot slutet av var- annan mandatperiod.

Bör nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ändras?

Det finns inte någon allmänt accepterad metod för att fastställa en ändamålsenlig nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Valet av lämplig nivå beror i stället på avvägningar mellan flera olika intressen. Därför bör nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bestämmas inom ramen för det politiska systemet. När målet för den offentliga sektorns finansiella sparande etablerades (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284) var de huvudsakliga motiven för målet

–att upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna och minska behovet av utländsk upplåning,

–att ge utrymme för en aktiv stabiliseringspolitik, och

–att bidra till att det offentliga ska kunna möta demografiskt be- tingade kostnadsökningar.

Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara finns en risk för att de finansiella marknaderna, hushåll och företag tappar förtro- endet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtagan-

254

SOU 2024:76

Bilaga 1

den. Detta kan i sin tur medföra att det till slut blir svårt, eller åtmin- stone mycket dyrt, för staten att finansiera delar av sin verksamhet med lån. För att upprätthålla förtroendet för finanspolitiken samt stimulera den ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen vid en kon- junkturnedgång kan det finnas behov av en expansiv finanspolitik. Hållbara offentliga finanser är därmed en förutsättning för en stabil sysselsättning och en god välståndsutveckling.

Överskottsmålets grundläggande syfte att skapa hållbarhet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme är i grunden kopplat till skuld- och förmögenhetsnivåer, snarare än till det finansiella sparan- det vid en viss tidpunkt. Även om överskottsmålet är mer lämpat som ett operativt mål i budgetprocessen spelar alltså skuldens och den finansiella förmögenhetens storlek en central roll i beslutet om målets nivå.

Erfarenheten visar att små och öppna ekonomier med egen valuta ofta är särskilt utsatta i samband med större globala konjunkturned- gångar och vid oro på de internationella finansmarknaderna. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bör därför bidra till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i kon- junkturen. Det behövs en buffert både i det offentligfinansiella spa- randet och i den offentliga skuldnivån för att kunna bedriva en sta- biliserande finanspolitik.

Det försämrade säkerhetspolitiska läget i omvärlden ställer krav på en ökad svensk försvarsförmåga. Utredningen bör analysera på vil- ket sätt detta ska beaktas i översynen.

Kommittén ska därför

•bedöma om det finns anledning att ändra nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och i så fall föreslå en ny nivå, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

255

Bilaga 1

SOU 2024:76

Behöver det finanspolitiska ramverket anpassas för att möjliggöra en effektivare stabiliseringspolitik?

I en konjunkturnedgång kan en konflikt uppstå mellan målet att upp- rätthålla den offentliga sektorns finansiella sparande över en konjunk- turcykel och behovet av att stabilisera ekonomin genom en expansiv finanspolitik. Det finanspolitiska ramverket saknar i dag tydliga prin- ciper för hur avvägningar mellan dessa intressen ska göras samt en tydlig rollfördelning mellan finanspolitiken och penningpolitiken, t.ex. i situationer då resursutnyttjandet och inflationen inte följer normala konjunkturella mönster. Finansutskottet uppmärksammade avsaknaden av stabiliseringspolitiska principer vid utskottets behand- ling av regeringens skrivelse Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/ 18:207, bet. 2017/18:FiU32 s. 20). Avsaknaden av stabiliseringspoli- tiska principer i ramverket har även påtalats av Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen (se Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport 2018 s. 6 och Riksrevisionens rapport Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2022, RiR 2023:3 s. 38).

Kommittén ska därför

•bedöma om det finanspolitiska ramverket behöver anpassas för att möjliggöra en effektivare stabiliseringspolitik och ett bättre sam- spel mellan finanspolitiken och penningpolitiken.

Hur påverkas övriga delar av det finanspolitiska ramverket av en ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande?

Överskottsmålet understöds av ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Ram- verket omfattar vidare ett utgiftstak för statens utgifter (exklusive stats- skuldräntor) och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. De budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet, skuld- ankaret, utgiftstaket och det kommunala balanskravet utgör, tillsam- mans med en stram statlig budgetprocess, extern uppföljning och trans- parens, de centrala delarna i det finanspolitiska ramverket.

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Vid en eventuell ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande behöver ändringens effekter på övriga delar av det finanspolitiska ramverket

256

SOU 2024:76

Bilaga 1

analyseras. Exempelvis har utvecklingen av sparandet i både pen- sionssystemet och kommunsektorn betydelse för målnivån eftersom dessa sektorer ingår i den offentliga sektorns finansiella sparande.

Kommittén ska därför

•analysera hur en eventuell ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket,

•i sin analys särskilt redovisa effekterna för utgiftstaket, skuld- ankaret, det kommunala balanskravet och den statliga budget- processen, och

•bedöma om målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och skuldankaret fortfarande är förenliga.

Hur förhåller sig en ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande till EU:s finanspolitiska ramverk?

Det nu gällande överskottsmålet har medfört att Sverige har upprätt- hållit goda marginaler till de offentligfinansiella mål och restriktio- ner som finns i stabilitets- och tillväxtpakten, som är en del av EU:s finanspolitiska ramverk. Kritik har riktats mot ramverket eftersom många medlemsstater under en längre tid haft alltför höga skulder som inte har visat en tydligt sjunkande trend.

För närvarande pågår en översyn av stabilitets- och tillväxtpakten inom ramen för en större omarbetning av hela EU:s ramverk för ekonomisk styrning. Denna översyn syftar till att ett ändrat regel- verk ska kunna träda i kraft under 2024. Kommissionen har lämnat ett reformförslag som bl.a. innebär ändringar i stabilitets- och till- växtpaktens förebyggande och korrigerande del (se förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och multilateral budgetövervakning samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1466/97, COM(2023) 240 final av den 26 april 2023, och förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och klar- görande av genomförandet av förfarandet vid alltför stora under- skott, COM(2023) 241 final av den 26 april 2023).

257

Bilaga 1

SOU 2024:76

Kommittén ska därför

•analysera hur en eventuell ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande förhåller sig till EU:s stabilitets- och tillväxtpakt, inklusive de ändringar av EU:s finanspolitiska ram- verk som nu är aktuella.

Redovisning av uppdraget

Kommittén ska vara sammansatt med ledamöter som företräder de olika partier som har representation i riksdagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2024.

(Finansdepartementet)

258

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2024:62

Tilläggsdirektiv till Kommittén om översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (Fi 2023:10)

Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2024

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 30 november 2023 kommittédirektiv om översyn av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella spar- ande (dir. 2023:162). En parlamentariskt sammansatt kommitté ska bl.a. analysera hur en eventuell ändrad nivå på målet förhåller sig till EU:s stabilitets- och tillväxtpakt, inklusive de ändringar som före- slagits i bl.a. regelverkets förebyggande och korrigerande del. Sedan kommittédirektiven beslutades har Europeiska unionens råd, utöver de föreslagna ändringarna i stabilitets- och tillväxtpakten, beslutat om ändringar i EU:s finanspolitiska ramverk genom rådets direktiv (EU) 2024/1265 av den 29 april 2024 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk (ändringsdirektivet).

Kommittén får nu även i uppdrag att bl.a.

•analysera och ta ställning till hur det svenska finanspolitiska ram- verket behöver anpassas för att uppfylla kraven i ändringsdirek- tivet, och

•lämna förslag på åtgärder som behövs för att genomföra ändrings- direktivet.

Utredningstiden ligger fast. Uppdraget ska alltså redovisas senast den 15 november 2024.

259

Bilaga 2

SOU 2024:76

Uppdraget att anpassa det svenska finanspolitiska ramverket till EU:s nya krav på medlemsstaternas budgetramverk

Den 29 april 2024 beslutade Europaparlamentet och Europeiska unio- nens råd om ändringar i EU:s ramverk för ekonomisk styrning. Rådet antog bl.a. ändringsdirektivet, som ställer nya krav på medlemssta- ternas budgetramverk. Ett sådant krav avser oberoende finanspoli- tiska institutioner. Av ändringsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att oberoende finanspolitiska institutioner inrättas genom nationella lagar och andra författningar samt att medlemsstaterna får inrätta mer än en sådan institution. De oberoende finanspolitiska institutionerna ska utföra vissa uppgifter, bl.a. utarbeta, bedöma eller godkänna årliga och fleråriga makroekonomiska prognoser samt be- döma om det nationella budgetramverket är konsekvent, samman- hängande och effektivt. Institutionerna ska ha tillräckliga och stabila medel för att kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt.

Av ändringsdirektivet framgår vidare bl.a. att medlemsstaterna, så långt det är möjligt, ska beakta makroekonomiska risker som är en följd av klimatförändringarna och deras miljö- och fördelningseffek- ter i sina bedömningar av de offentliga finansernas medel- och lång- fristiga hållbarhet.

Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2025 genomföra de ändringar som är nödvändiga för att följa direktivet. Det finns därför ett behov av att analysera vilka anpassningar som krävs av det svenska finanspolitiska ramverket, bl.a. av berörda myndigheters uppgifter, för att det ska uppfylla kraven i ändringsdirektivet. Förslag till sådana anpassningar behöver också tas fram, inklusive nödvändiga författ- ningsförslag.

Kommittén ska därför

•analysera och ta ställning till hur det svenska finanspolitiska ram- verket behöver anpassas för att uppfylla kraven i ändringsdirektivet,

•vid behov belysa olika alternativ för att genomföra ändringsdirek- tivet och redovisa för- och nackdelar med dessa,

•lämna förslag på åtgärder som behövs för att genomföra ändrings- direktivet,

260

SOU 2024:76

Bilaga 2

•vid behov lämna förslag på förändringar av berörda myndigheters uppgifter så att eventuella nya uppgifter kan hanteras inom befint- liga ekonomiska ramar, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Kommittén ska bedöma och redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas.

Redovisning av uppdraget

Kommittén ska dokumentera och redovisa författningsförslagen i förhållande till ändringsdirektivet i en jämförelsetabell.

Utredningstiden ligger fast. Uppdraget ska alltså redovisas senast den 15 november 2024.

(Finansdepartementet)

261

Bilaga 3

Genomförande av direktiv 2024/1265 om ändring av direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk

263

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

1	I detta direktiv fastställs närmare	I detta direktiv fastställs närmare
	regler för hur budgetramverken i	regler för hur budgetramverken i
	medlemsstaterna ska vara utformade.	medlemsstaterna ska vara utform-
	Dessa regler är nödvändiga för att	ade. Dessa regler är nödvändiga för
	säkerställa att medlemsstaterna upp-	att säkerställa att medlemsstaterna
	fyller sina åtaganden enligt EUF-	uppfyller sina åtaganden enligt EUF-
	fördraget för att undvika alltför stora	fördraget för att undvika alltför stora
	offentliga underskott	offentliga underskott
2	I detta direktiv ska definitionerna	I detta direktiv ska definitionerna	Kommittén föreslår ändringar i
	av offentlig, underskott och invest-	av offentlig, underskott och invest-	2 kap. 1 §, 9 kap. 3 § och 10 kap. 6 §
	ering i artikel 2 i protokollet (nr 12)	ering i artikel 2 i protokollet (nr 12)	budgetlagen (2011:203) för att an-
	om förfarandet vid alltför stora	om förfarandet vid alltför stora	passa till ENS2010 begrepp.
	underskott som är fogat till EU-för-	underskott som är fogat till EU-för-
	draget och till EUF-fördraget gälla.	draget och till EUF-fördraget gälla.
	Definitionen av den offentliga sek-	Definitionen av den offentliga för-
	torns undersektorer i punkt 2.70 i	valtningens delsektorer i bilaga A till
	bilaga A till förordning (EG)	Europaparlamentets och rådets förord-
	nr 2223/96 ska också gälla.	ning (EU) nr 549/2013(*) ska gälla.
	Dessutom gäller följande defini-	Dessutom gäller följande defini-
	tion:	tion:

Art.	2011/85		2024/1265	Hantering

	budgetramverk: den uppsättning		budgetramverk: den uppsättning
	mekanismer, förfaranden, regler och		mekanismer, förfaranden, regler och
	institutioner som den offentliga sek-		institutioner som den offentliga sek-
	torns budgetpolitik vilar på, särskilt		torns budgetpolitik vilar på, särskilt
2	a) system för budgeträkenskaper och		a) redovisningssystem för offentlig sek-	a) Framgår av 4 kap. och 10 kap.
	statistisk rapportering,		tor och offentlig statistisk rapport-	budgetlagen samt förordningen
			ering,	(2000:605) om årsredovisning och
				budgetunderlag.
2	b) regler och förfaranden för ut-		b) regler och förfaranden för ut-	b) Framgår av 9 kap. 3 § budget-
	arbetandet av prognoser för budget-		arbetandet av prognoser för budget-	lagen.
	planeringen,		planeringen,
2	c) landspecifika numeriska finans-		c) landspecifika numeriska finans-	c) Framgår av 2 kap. 1 och 1 a §§
	politiska regler som bidrar till att		politiska regler som bidrar till att	och 10 kap. 6 § budgetlagen.
	medlemsstaternas	finanspolitik	medlemsstaternas finanspolitik
	stämmer överens med deras respek-		stämmer överens med deras respek-
	tive skyldigheter enligt EUF-fördra-		tive skyldigheter enligt EUF-fördra-
	get i form av en indikator på budget-		get och som uttrycks i form av en indi-
	utfallet, exempelvis det offentliga		kator på budgetutfallet, exempelvis
	budgetunderskottet,	upplåningen,	det offentliga budgetunderskottet,

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	skulderna eller någon av deras	upplåningen, skulderna eller någon
	huvudkomponenter,	av deras huvudkomponenter,

2	d) budgetförfaranden som inne-	d) budgetförfaranden som inne-	d) Framgår av 9 kap. kungörelse
	håller regler för att underbygga bud-	håller regler för att underbygga bud-	om regeringsformen (1974:152)
	getprocessens alla faser,	getprocessens alla faser,	samt av 5 kap. budgetlagen.
2	e) budgetramverk på medellång sikt	e) budgetramverk på medellång sikt	e) Framgår av 2 kap. och 10 kap.
	som ingår i den nationella budget-	som en särskild del av den nationella	6 § budgetlagen.
	processen och ger finanspolitiken ett	budgetprocessen för att ge finans-
	längre tidsperspektiv än årsbudget-	politiken ett längre tidsperspektiv än
	arnas, inklusive fastställandet av poli-	årsbudgetarnas, inklusive faststäl-
	tiska prioriteringar och budgetmål	landet av politiska prioriteringar och
	på medellång sikt,	nationella budgetmål på medellång
		sikt,
2	f) mekanismer för oberoende över-	f) mekanismer för oberoende över-	f) Framgår av förordning (2011:446)
	vakning och analys för att öka öppen-	vakning och analys för att öka öppen-	om finanspolitiska rådet.
	heten och insynen i delar av budget-	heten och insynen i delar av budget-
	processen,	processen,
2	g) mekanismer och regler för bud-	g) mekanismer och regler för bud-	g) Framgår av förordningen
	getrelationer mellan myndigheter	getrelationer mellan myndigheter	(2000:605) om årsredovisning och
			budgetunderlag.

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	inom den offentliga sektorns olika	inom den offentliga sektorns olika
	undersektorer.	undersektorer,

2		h) oberoende finanspolitiska institu-	h) Framgår	av	förordning	om
		tioner i form av organ som är struk-	finanspolitiska rådet.
		turellt oberoende eller organ som är
		funktionellt självständiga gentemot
		medlemsstaternas budgetmyndigheter
		och som inrättats genom nationella
		rättsliga bestämmelser i enlighet med
		artikel 8a.
3.1	När det gäller nationella system för	När det gäller nationella system för	SCB (2014)		Anpassning	av
	offentliga räkenskaper ska med-	offentliga räkenskaper ska med-	Sveriges nationalräkenskaper			till
	lemsstaterna ha inrättat offentliga	lemsstaterna ha inrättat offentliga	Europeiska	nationalräkenskaps-
	räkenskapssystem som heltäckande	räkenskapssystem som heltäckande	systemet 2010 (ENS2010).
	och konsekvent omfattar den offent-	och konsekvent omfattar den offent-
	liga sektorns alla undersektorer samt	liga sektorns alla delsektorer samt
	innehåller nödvändig information	innehåller nödvändig information
	för att ta fram bokföringsuppgifter	för att ta fram data med syftet att
	med syftet att framställa uppgifter	framställa uppgifter baserade på det
	baserade på ENS 95. Dessa offent-	europeiska national- och regional-

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	liga räkenskapssystem ska vara före-	räkenskapssystemet. Dessa offentliga
	mål för interna kontroller och obero-	räkenskapssystem ska vara föremål
	ende revision.	för interna kontroller och obero-
		ende revision.
3.2	Medlemsstaterna ska se till att bud-	Medlemsstaterna ska se till att bud-	Redovisas i de ekonomiska propo-
	getuppgifter punktligt och regel-	getuppgifter punktligt och regel-	sitionerna.
	bundet offentliggörs för alla den	bundet offentliggörs för den offent-
	offentliga sektorns undersektorer enligt	liga sektorns alla delsektorer som anges
	definitionen i förordning (EG)	i förordning (EU) nr 549/2013*.
	nr 2223/96. Medlemsstaterna ska sär-	Medlemsstaterna ska för statlig för-
	skilt offentliggöra	valtning, delstatlig förvaltning, kom-
	a) budgetuppgifter enligt kontant-	munal förvaltning och sociala trygghets-
	metoden (eller likvärdiga uppgifter	fonder särskilt offentliggöra uppgifter
	från de offentliga räkenskaperna om	om skuldsättning en gång i kvartalet
	uppgifter enligt kontantmetoden inte	och, såvida de inte har inrättat integre-
	är tillgängliga) enligt följande tids-	rade, heltäckande och nationellt har-
	intervall:	moniserade system för periodiserad
	– månatligen per undersektor för	redovisning, uppgifter om underskott
	staten, delstatsregeringar och social-	separat, före slutet av påföljande kvar-
		tal eller efter det att kommissionen

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	försäkringarna, före följande månads	(Eurostat) offentliggjort relevanta upp-
	utgång, och	gifter.
	– kvartalsvis för den kommunala
	sektorn, före slutet av det följande
	kvartalet,
	b) en detaljerad jämförelsetabell
	som visar metoden för övergång mel-
	lan uppgifter enligt kontantmetoden
	(eller motsvarande uppgifter ur de
	offentliga räkenskaperna om upp-
	gifter enligt kontantmetoden inte är
	tillgängliga) och uppgifter baserade
	på ENS 95-standarden.
3.3		Kommissionen (Eurostat) ska var
		tredje månad offentliggöra kvartals-
		statistik över de offentliga finans-
		erna i enlighet med tabellerna 25, 27
		och 28 i bilaga B till förordning (EU)
		nr 549/2013.

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

4.1	Medlemsstaterna ska se till att finans-	Medlemsstaterna ska säkerställa att	Kommittén föreslår ändring i 9 kap.
	politisk planering grundar sig på	årlig och flerårig finanspolitisk planer-	3 § budgetlagen för att reglera det
	realistiska makroekonomiska pro-	ing grundar sig på realistiska makro-	här kravet i ett nytt tredje stycke.
	gnoser och budgetprognoser, baser-	ekonomiska prognoser och budget-	Beskrivs i avsnitt 8.3.1.
	ade på de mest aktuella uppgifterna.	prognoser baserade på de mest
	Budgetplaneringen ska baseras på	aktuella uppgifterna. Budgetplaner-
	det mest sannolika makroekonom-	ingen ska baseras på det mest sanno-
	iska scenariot eller på ett försiktig-	lika makroekonomiska scenariot
	are scenario. De makroekonomiska	eller på ett försiktigare scenario. De
	prognoserna och budgetprognos-	makroekonomiska prognoserna och
	erna ska jämföras med kommis-	budgetprognoserna ska jämföras
	sionens senast uppdaterade pro-	med kommissionens senast upp-
	gnoser och, när så är lämpligt, med	daterade prognoser och, när så är
	andra oberoende organs prognoser.	lämpligt, med andra oberoende org-
	Signifikanta skillnader mellan det	ans prognoser. Signifikanta skillna-
	valda makroekonomiska scena-	der mellan medlemsstatens makro-
	riot och kommissionens prognos	ekonomiska prognoser och budget-
	ska motiveras, särskilt om nivån	prognoser och kommissionens pro-
	eller ökningstakten för variabler i	gnoser ska förklaras, t.ex. om nivån
	externa antaganden avviker signi-	eller ökningstakten för variabler i

Art.	2011/85			2024/1265	Hantering

	fikant från värdena i kommissionens			externa antaganden avviker signifi-
	prognoser.			kant från värdena i kommissionens
				prognoser.
4.4	Inom ramen för en känslighetsanalys
	ska de makroekonomiska prognoserna
	och budgetprognoserna innefatta under-
	sökningar av de viktigaste finans-
	politiska variablernas utveckling vid
	olika antaganden om tillväxt och
	räntor. De olika antaganden som an-
	vänds i makroekonomiska prognoser
	och budgetprognoser ska vägledas av
	utfallet av tidigare prognoser och i
	största möjliga utsträckning ta hän-
	syn till relevanta riskscenarier.
4.5	Medlemsstaterna ska ange vilken in-			Medlemsstaterna ska ange vilken	Hur budgetarbetet ska bedrivas är
	stitution som är ansvarig för ut-			institution som är ansvarig för ut-	reglerat i förordningen (1996:1515)
	arbetandet	av	makroekonomiska	arbetandet av makroekonomiska	med instruktion för Regerings-
	prognoser	och	budgetprognoser	prognoser och budgetprognoser	kansliet. Där framgår av 13 och
	och offentliggöra de officiella makro-			och offentliggöra de officiella makro-	15 §§ hur gemensam beredning

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	ekonomiska prognoser och budget-	ekonomiska prognoser och budget-	inom Regeringskansliet ska gå till
	prognoser som utarbetats för finans-	prognoser som utarbetats för finans-	inför regeringens beslut.
	politisk planering, inklusive metoder,	politisk planering. Medlemsstaterna	Budgetberedningen beskrivs även
	antaganden och relevanta parametrar	och kommissionen ska minst en gång	i regeringens skrivelse Ramverket för
	som ligger till grund för dessa progno-	om året föra en teknisk dialog om de	finanspolitiken (skr. 2017/18:207) i
	ser. Medlemsstaterna och kommis-	antaganden som ligger till grund för	avsnitt 4.1.
	sionen ska minst en gång om året	utarbetandet av de makroekonom-
	hålla en teknisk dialog om de antag-	iska prognoserna och budgetpro-
	anden som ligger till grund för ut-	gnoserna.
	arbetandet av de makroekonomiska
	prognoserna och budgetprognos-
	erna.
4.6	De makroekonomiska prognoserna	Makroekonomiska prognoser och	Kommittén	föreslår ändring i
	och budgetprognoserna för finanspoli-	budgetprognoser för årlig och flerårig	9 kap. 5 § budgetlagen så att det
	tisk planering ska genomgå en regel-	finanspolitisk planering ska genomgå	framgår att utvärderingen ska göras
	bunden, objektiv och fullständig ut-	en regelbunden, objektiv och full-	av ett oberoende organ.
	värdering på grundval av objektiva	ständig utvärdering i efterhand av ett	Att Finanspolitiska rådet har
	kriterier, inklusive utvärdering i	oberoende organ eller andra organ som	den uppgiften framgår av 7 § för-
	efterhand. Resultaten av den utvär-	är funktionellt oberoende av medlems-	ordningen	med instruktion för
	deringen ska offentliggöras och på	staternas budgetmyndigheter och som	Finanspolitiska rådet.

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

	lämpligt sätt beaktas i framtida	skiljer sig från den myndighet som ut-
	makroekonomiska prognoser och	arbetar prognosen. Resultaten av den-
	budgetprognoser. Om det vid ut-	na utvärdering ska offentliggöras och
	värderingen upptäcks en signifikant	på lämpligt sätt beaktas i framtida
	systematisk avvikelse som har på-	makroekonomiska prognoser och
	verkat de makroekonomiska pro-	budgetprognoser. Om det vid ut-
	gnoserna under minst fyra år i rad ska	värderingen upptäcks en signifikant
	den berörda medlemsstaten vidta de	systematisk avvikelse som har på-
	åtgärder som krävs och offentliggöra	verkat de makroekonomiska pro-
	dessa.	gnoserna under minst fyra år i rad ska
		den berörda medlemsstaten vidta de
		åtgärder som krävs och offentliggöra
		dessa.
4.7	Kommissionen (Eurostat) ska var
	tredje månad offentliggöra medlems-
	staternas underskotts- och skuldnivåer
	per kvartal.

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

5	Medlemsstaterna ska tillämpa numer-	Varje medlemsstat ska fastställa speci-	Framgår av 2 kap. 1–4 §§ budget-
	iska finanspolitiska regler som är	fika numeriska finanspolitiska regler	lagen.
	specifika för dem och som effektivt	för att effektivt främja uppfyllande av	Kommittén föreslår ändringar
	främjar att de uppfyller sina skyldig-	sina skyldigheter enligt EUF-för-	i budgetlagen för att anpassa till
	heter enligt EUF-fördraget på bud-	draget i fråga om budgetpolitik över	begrepp enligt ENS2010. Se hanter-
	getpolitikens område inom ramen för	en flerårig period för den offentliga	ing av artikel 2.
	en flerårig horisont för den offent-	förvaltningen som helhet. Dessa
	liga sektorn som helhet. Dessa regler	regler ska särskilt främja
	ska särskilt främja
5	a) iakttagande av referensvärdena för	a) iakttagande av referensvärdena för	Sverige uppfyller kraven i de åter-
	underskott och skulder som fast-	och bestämmelserna om underskott	kommande nationella struktur- och
	ställts i enlighet med EUF-fördraget,	och skuldsättning som fastställts i	finanspolitiska planerna fr.o.m.
		artikel 1 i protokoll (nr 12) om förfar-	2025.
		andet vid alltför stora underskott, fogat
		till EU-fördraget och EUF-fördraget,
5	b) beslut om flerårig finanspolitisk	b) beslut om finanspolitisk planer-
	planering, inklusive iakttagande av	ing på medellång sikt som är i enlighet
	medlemsstaternas budgetmål på medel-	med Europaparlamentets och rådets
	lång sikt.	förordning (EU) 2024/1263 (*).

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

6.1	Utan att det påverkar EUF-fördrag-	Utan att det påverkar EUF-för-
	ets bestämmelser om unionens ram	dragets bestämmelser om unionens
	för budgetövervakning ska följande	ram för budgetövervakning ska följ-
	specificeras i de landspecifika numer-	ande specificeras i de landspecifika
	iska finanspolitiska reglerna:	numeriska finanspolitiska reglerna:

6.1	a) Måldefinition och tillämpnings-	a) Måldefinition och tillämpnings-	a) Framgår av 2 kap. 1 och 1 a §§
	område för reglerna.	område för reglerna.	budgetlagen.

6.1	b) Effektiv och punktlig övervak-	b) Effektiv och punktlig övervak-	b) Framgår av nuvarande 5 och 6 §§
	ning av hur reglerna iakttas, baserad	ning av hur reglerna iakttas, baserad	förordningen med instruktion för
	på en tillförlitlig och oberoende ana-	på en tillförlitlig och oberoende ana-	Finanspolitiska rådet. I kommit-
	lys utförd av oberoende organ eller	lys utförd av oberoende finanspoli-	téns ändringsförslag motsvarar det
	organ som är funktionellt obero-	tiska institutioner som inrättats i	6 § första stycket av punkterna 2,
	ende av medlemsstaternas budget-	enlighet med artikel 8a eller andra	3 och andra stycket.
	myndigheter.	organ som är funktionellt obero-
		ende av medlemsstaternas budget-
		myndigheter.
6.1	c) Konsekvenser om reglerna inte	c) Konsekvenser om reglerna inte	c) Framgår av 1 kap. 1 a § budget-
	iakttas.	iakttas.	lagen.

Art.	2011/85	2024/1265	Hantering

6.2	Om de numeriska finanspolitiska	Om de numeriska finanspolitiska	Finns inga undantagsklausuler i det
	reglerna innehåller undantagsklausu-	reglerna innehåller undantagsklausu-	svenska finanspolitiska ramverket.
	ler, ska det i dessa klausuler anges ett	ler ska det i dessa klausuler anges ett
	begränsat antal särskilda omständig-	begränsat antal särskilda omständig-
	heter i överensstämmelse med med-	heter i överensstämmelse med med-
	lemsstaternas skyldigheter enligt	lemsstaternas skyldigheter enligt
	EUF-fördraget på budgetpolitikens	EUF-fördraget och förordning (EU)
	område samt strikta förfaranden där	2024/1263.
	tillfälliga avvikelser från reglerna
	medges.
7	Medlemsstaternas årliga budgetlag-	Medlemsstaternas årliga budgetlag-	Framgår av 2 kap. budgetlagen.
	stiftning ska återspegla deras land-	stiftning ska återspegla deras land-
	specifika gällande numeriska finans-	specifika gällande numeriska finans-
	politiska regler.	politiska regler.
8	Artiklarna 5–7 ska inte gälla Förenade
	kungariket.

Kapitel	OBEROENDE
V	FINANSPOLITISKA
	INSTITUTIONER

8.a	1. Medlemsstaterna ska säkerställa att	1. Genom kommitténs förslag till
	oberoende finanspolitiska institu-	förordning med ändring i förord-
	tioner inrättas genom nationella lagar	ningen med instruktion för Finans-
	och andra författningar.	politiska rådet tydliggörs det i 4 §
		första stycket.
8.a	2. Medlemsstaterna får inrätta mer än	2. Sverige har bara utsett ett, Finans-
	en oberoende finanspolitisk institution.	politiska rådet.

8.a	3. De oberoende finanspolitiska insti-	3. Framgår av 11 § andra stycket
	tutionerna ska bestå av medlemmar	förordningen med instruktion för
	som nominerats och utsetts på grund-	Finanspolitiska rådet.
	val av sin erfarenhet och kompetens
	inom offentliga finanser, makroeko-
	nomi eller budgetförvaltning enligt
	transparenta förfaranden.

8.a	4. De oberoende finanspolitiska insti-	a) Genom kommitténs förslag till
	tutionerna ska	förordning med ändring i för-
	a) inte ta emot instruktioner från	ordningen med instruktion för
	den berörda medlemsstatens budget-	Finanspolitiska rådet, tydliggörs i
	myndigheter eller från andra offentliga	4 § rådets självständiga roll och att
	eller privata organ,	det är åtskilt från myndighetens
		kansli.
8.a	b) ha kapacitet att utan onödigt dröjs-	b) Kommitténs bedömning är att
	mål kommunicera sina bedömningar	kravet uppfylls, det beskrivs i av-
	och synpunkter offentligt,	snitt 8.3.2.
8.a	c) ha tillräckliga och stabila medel för	c) Kommitténs bedömning är att
	att kunna fullgöra sina uppgifter på	kravet uppfylls, det beskrivs i av-
	ett effektivt sätt, inbegripet utföra alla	snitt 8.3.2.
	typer av analyser som ingår i dessa
	uppgifter,

8.a	d) utan onödigt dröjsmål få tillräcklig	d) Genom kommitténs förslag till
	tillgång till den information som de be-	förordning med ändring i förord-
	höver för att fullgöra sina uppgifter.	ningen med instruktion för Finans-
		politiska rådet, tydliggörs i 6 §
		första stycket 1 att rådet utan dröjs-
		mål ska få tillgång till relevant infor-
		mation.

8.a	e) regelbundet vara föremål för externa	e) Kommitténs bedömning är att
	utvärderingar som utförs av oberoende	regeringen senast den 31 december
	utvärderare.	2025 bör tillsätta en utredning och
		att OECD bör få uppdraget. Det
		beskrivs i avsnitt 8.3.2.
8.a	5. Utan att det påverkar de uppgifter	5.
	och funktioner som tilldelas de med-
	lemsstater som har euron som valuta
	enligt förordning (EU) nr 473/2013,
	ska alla medlemsstater säkerställa att
	en av de oberoende finanspolitiska
	institutionerna utför följande uppgifter:

8.a	a) Utarbeta, bedöma eller godkänna	a) Genomförs i kommitténs förslag
	årliga och fleråriga makroekonomiska	6 § första stycket 1 förordning med
	prognoser.	ändring i förordningen med in-
		struktion för Finanspolitiska rådet.
8.a	b) Övervaka efterlevnaden av land-	b) Framgår av 6 § första stycket
	specifika numeriska finanspolitiska	2 och 3 samt andra stycket i kom-
	regler om inte detta görs av andra	mitténs förslag till ändring i för-
	organ i enlighet med artikel 6.	ordningen med instruktion för
		Finanspolitiska rådet.
8.a	c) Utföra uppgifter i enlighet med	c) Genomförs genom kommitténs
	artiklarna 11, 15,3 och 23 i förordning	förslag till 7 a § förordning med
	(EU) 2024/1263 och artikel 3.5 i för-	ändring i förordningen med in-
	ordning (EC) nr 1467/97 (*).	struktion för Finanspolitiska rådet.
8.a	d) Bedöma om det nationella budget-	d) Genomförs genom kommitténs
	ramverket är konsekvent, samman-	förslag till 7 b § förordning med
	hängande och effektivt.	ändring i förordningen med in-
		struktion för Finanspolitiska rådet.

8.a		e) Delta i regelbundna utfrågningar	e) Genomförs i kommitténs förslag
		och debatter i det nationella parla-	till komplettering i 9 § förordning
		mentet efter inbjudan.	med ändring i förordningen med in-
			struktion för Finanspolitiska rådet.
			Beskrivs i kapitel 8.3.2.

8.a		6. Oberoende finanspolitiska institu-	6. Beskrivs i avsnitt 8.3.2. Den
		tioner ska utfärda bedömningar inom	exakta tidpunkten bör, enligt kom-
		ramen för sina uppgifter enligt	mittén, beredas vidare inom Reger-
		punkt 5 a, b, c eller d i denna artikel	ingskansliet.
		utan att det påverkar de uppgifter och
		funktioner som tilldelats i enlighet
		med förordning (EU) nr 473/2013.
		Medlemsstaterna ska iaktta bedöm-
		ningarna, eller, alternativt, förklara
		varför de inte följer dem. Förklaringen
		ska vara offentlig och läggas fram två
		månader från det att bedömningarna
		utfärdades.
9.1	Medlemsstaternas ska inrätta ett tro-	Medlemsstaterna ska inrätta ett tro-	Framgår av 2 kap. 2–4 §§ budget-
	värdigt och effektivt budgetram-	värdigt och effektivt nationellt bud-	lagen.
	verk på medellång sikt, som tryggar	getramverk på medellång sikt som

	införande av en finanspolitisk plan-	tryggar införande av en finanspolitisk
	eringshorisont på minst tre år för att	planeringshorisont på minst tre år
	se till att den nationella finanspoli-	för att säkerställa att den nationella
	tiska planeringen har ett flerårsper-	finanspolitiska planeringen har ett
	spektiv.	flerårigt perspektiv.
9.2	Budgetramverken på medellång sikt	De nationella budgetramverken på
	ska innehålla förfaranden för upp-	medellång sikt ska innehålla förfar-
	rättande av följande:	anden för upprättande av följande:
9.2	a) Övergripande och transparenta	a) Övergripande och transparenta	a) Framgår av 2 kap. budgetlagen
	fleråriga budgetmål för offentliga	nationella budgetmål på medellång	och regeringens skrivelse till riks-
	underskott, skulder och andra sam-	sikt enligt artikel 2 andra stycket e	dagen om det finanspolitiska ram-
	manfattande finanspolitiska indika-	i detta direktiv för offentliga under-	verket.
	torer, t.ex. utgifter, för att se till att	skott, skuldsättning och andra finans-
	dessa överensstämmer med gällande	politiska indikatorer, t.ex. utgifter,
	numeriska finanspolitiska regler	samt säkerställa att dessa överens-
	enligt kapitel IV.	stämmer med landspecifika numer-
		iska finanspolitiska regler enligt
		kapitel IV i detta direktiv och rele-
		vanta bestämmelser i förordning (EU)
		2024/1263.

9.2	b) Prognoser för den offentliga sek-	b) Prognoser för den offentliga sek-	b) Framgår av 9 kap. budgetlagen.
	torns alla större utgifts- och in-	torns alla större utgifts- och in-
	komstposter med närmare detaljer	komstposter med närmare detaljer
	för den statliga nivån och socialför-	för den statliga nivån och socialför-
	säkringsnivån, för innevarande och	säkringsnivån, för innevarande och
	senare budgetår, vid oförändrad	senare budgetår, vid oförändrad
	politik.	politik.
9.2	c) En beskrivning av planerade poli-	c) En beskrivning av planerade poli-	c) Redovisas i de ekonomiska pro-
	tiska åtgärder på medellång sikt som	tiska åtgärder, inbegripet investeringar	positionerna.
	påverkar den offentliga sektorns fin-	och reformer, på medellång sikt som
	anser, fördelade på större utgifts- och	påverkar de offentliga finanserna och
	inkomstposter, som visar hur kor-	en hållbar och inkluderande tillväxt,
	rigeringen i riktning mot budget-	fördelade på större utgifts- och in-
	målen på medellång sikt ska uppnås	komstposter, som visar hur korriger-
	i förhållande till prognoser vid oför-	ingen i riktning mot de nationella
	ändrad politik.	budgetmål på medellång sikt som
		avses i artikel 2 andra stycket e uppnås
		jämfört med prognoser vid oföränd-
		rad politik.

9.2	d) En utvärdering av hur de plan-	d) En utvärdering av hur de plan-	d) Framgår av 9 kap. 4 § budget-
	erade åtgärderna, i ljuset av deras	erade åtgärderna, i ljuset av deras	lagen och 4–5§§ klimatlagen
	långsiktiga effekter för den offentliga	direkta medel- och långsiktiga effek-	(2017:720).
	sektorns finanser, förväntas påverka	ter på de offentliga finanserna, för-
	de offentliga finansernas långsiktiga	väntas påverka de offentliga finanser-
	hållbarhet.	nas medel- och långfristiga hållbarhet
		samt en hållbar och inkluderande till-
		växt. Bedömningen ska så långt det är
		möjligt beakta makroekonomiska
		risker som är en följd av klimatföränd-
		ringarna och deras miljö- och fördel-
		ningseffekter.
9.3	Prognoser som godkänts i samband
	med budgetramverket på medellång
	sikt ska utgå från realistiska makro-
	ekonomiska prognoser och budget-
	prognoser enligt kapitel III.

10	Årlig budgetlagstiftning ska överens-	Årlig budgetlagstiftning ska överens-	Framgår av 2 kap. 1 a § budget-
	stämma med bestämmelserna i budget-	stämma med de nationella budget-	lagen.
	ramverket på medellång sikt. Fram-	mål på medellång sikt som avses i
	tagandet av den årliga budgeten ska	artikel 2 andra stycket e. Varje avvik-
	särskilt grunda sig på de inkomst- och	else ska vederbörligen förklaras.
	utgiftsprognoser och prioriteringar som
	utgår från budgetramverket på medel-
	lång sikt enligt artikel 9.2. Varje av-
	vikelse från dessa bestämmelser ska
	vederbörligen förklaras.
11	Ingen bestämmelse i detta direktiv ska	Detta direktiv ska inte hindra en
	hindra en ny regering i en medlems-	medlemsstat, vid tillsättning av en ny
	stat från att uppdatera det medel-	regering, från att uppdatera sin
	fristiga budgetramverket så att det	medelfristiga budgetplan för att ta
	återspeglar dess egna prioriteringar.	hänsyn till dess nya politiska prio-
	I detta fall ska den nya regeringen	riteringar. Medlemsstaten ska i ett
	ange skillnaderna i förhållande till	sådant fall ange skillnaderna mellan
	det föregående medelfristiga budget-	den föregående och den nya medel-
	ramverket.	fristiga budgetplanen.

kapitel	INSYN I DEN OFFENTLIGA	INSYN I OFFENTLIGA
VI	SEKTORNS FINANSER	FINANSER
	OCH HELTÄCKANDE
	BUDGETRAMVERK
12	Medlemsstaterna ska se till att åt-	Medlemsstaterna ska säkerställa att	Använder begrepp enligt ENA2010.
	gärder som vidtagits för iakttagande	åtgärder som vidtagits för iakttag-	Framgår av förordningen (2000:605)
	av kapitlen II, III och IV är konse-	ande av kapitlen II, III och IV är kon-	om årsredovisning och budget-
	kvent för, och täcker alla, offentliga	sekventa för och täcker alla offentliga	underlag.
	undersektorer. Detta ska särskilt för-	delsektorer. Medlemsstaterna ska för
	utsätta att redovisningsregler och	detta ändamål särskilt ha konsekventa
	redovisningsförfaranden är konse-	redovisningsregler och redovisnings-
	kventa och att bakomliggande in-	förfaranden för offentlig förvaltning
	samlings- och bearbetningssystem	och ska säkerställa att bakomliggande
	för datauppgifter är tillförlitliga.	insamlings- och bearbetningssystem
		för datauppgifter är tillförlitliga.
13	1. Medlemsstaterna ska införa lämp-	1. Medlemsstaterna ska införa lämp-	1. Regleras i förordningen om års-
	liga samordningsmekanismer för den	liga samordningsmekanismer för den	redovisning och budgetunderlag
	offentliga sektorns undersektorer för	offentliga sektorns undersektorer för	samt 11 kap. 12 och 14 §§ kom-
	att se till att samtliga undersektorer	att se till att samtliga undersektorer	munallagen (2017:725).
	på ett heltäckande och konsekvent	på ett heltäckande och konsekvent
	sätt omfattas av finanspolitisk plan-	sätt omfattas av finanspolitisk plan-
	ering, landspecifika numeriska finans-	ering, landspecifika numeriska finans-

	politiska regler, framtagning av bud-	politiska regler, framtagning av bud-
	getprognoser och införande av	getprognoser och införande av
	flerårsplanering i enlighet med det	flerårsplanering i enlighet med det
	fleråriga budgetramverket.	fleråriga budgetramverket.
13	2. För att främja ansvar på finans-	2. För att främja ansvar på finans-	2. Regleras i förordningen om års-
	politikens område ska det klart anges	politikens område ska det klart anges	redovisning och budgetunderlag.
	vilket budgetansvar offentliga myn-	vilket budgetansvar offentliga myn-
	digheter inom olika offentliga under-	digheter inom olika offentliga under-
	sektorer har.	sektorer har.
14.1	Inom ramen för de årliga budgetför-	Inom ramen för de årliga och fler-	Redovisas i de ekonomiska propo-
	farandena ska medlemsstaterna identi-	åriga budgetförfarandena ska med-	sitionerna, regleras i 10 kap. budget-
	fiera och presentera den offentliga	lemsstaterna offentliggöra information	lagen.
	sektorns alla organ och medel som	om organ och medel som inte ingår i
	inte ingår i de ordinarie budgetarna	de ordinarie budgetarna men som in-
	på undersektorsnivå, tillsammans med	går i offentlig förvaltning, inbegripet
	annan relevant information. Den	i offentliga delsektorer. Medlemsstat-
	samlade inverkan på den offentliga	erna ska även offentliggöra belopp av-
	sektorns saldon och skulder av dessa	seende dessa organs och medels sam-
	organ och medel inom den offentliga	lade inverkan på offentliga saldon
	sektorn ska presenteras inom ramen	och skulder.

	för de årliga budgetförfarandena och
	budgetplanerna på medellång sikt.

14.2	Medlemsstaterna ska offentliggöra	Medlemsstaterna ska offentliggöra	Redovisas i de ekonomiska propo-
	närmare uppgifter om hur skatte-	närmare uppgifter om hur skatte-	sitionerna, regleras i 10 kap. budget-
	utgifter påverkar inkomster.	utgifter påverkar inkomster.	lagen.
14.3	För alla offentliga undersektorer ska	För alla offentliga delsektorer ska	Framgår av 26 f § förordningen
	medlemsstaterna offentliggöra rele-	medlemsstaterna offentliggöra rele-	(2007:1447) med instruktion för
	vanta uppgifter om ansvarsförbind-	vanta uppgifter om ansvarsförbind-	Riksgäldskontoret. Redovisas i Riks-
	elser med potentiellt stor påverkan på	elser med potentiellt stor påverkan på	gäldens rapport Statens garantier
	offentliga budgetar, inklusive offent-	offentliga budgetar, inklusive offent-	och utlåning – en riskanalys 2024.
	liga garantier, förväntade förluster på	liga garantier, nödlidande lån och
	lån och ansvarsförbindelser i samband	skulder som härrör från offentliga
	med offentliga företags verksamhet,	bolags verksamhet, inklusive deras
	inklusive deras omfattning.	omfattning.
	Medlemsstaterna ska också offent-	Medlemsstaterna ska så långt det är
	liggöra information om den offent-	möjligt även offentliggöra uppgifter
	liga sektorns ägande i privata och	om katastrof- och klimatrelaterade
	offentligägda företag avseende belopp	ansvarsförbindelser. De uppgifter som
	som är ekonomiskt signifikanta.	offentliggörs ska i den mån det är
		möjligt beakta uppgifter om offentlig-
		finansiella kostnader till följd av kata-

		strof- och klimatrelaterade chocker.
		Medlemsstaterna ska offentliggöra
		information om	den offentliga
		förvaltningens ägande i privata och
		offentliga bolag avseende belopp som
		är ekonomiskt signifikanta
16.1	Senast den 14 december 2018 ska kom-	1. Senast den 31 december 2025, och
	missionen offentliggöra en översyn av	därefter vart femte år ska kommis-
	hur ändamålsenliga detta direktiv är.	sionen rapportera om det aktuella läget
		vad gäller följande:
		a) Redovisningen för den offent-
		liga sektorn från den offentliga förvalt-
		ningen inom unionen, varvid hänsyn
		ska tas till de framsteg som har gjorts
		sedan dess bedömning 2013 av hur
		ändamålsenliga de	internationella
		redovisningsstandarderna för offentlig
		sektor är för medlemsstaterna.
		b) Kapaciteten hos och uppgifter
		för oberoende finanspolitiska institu-
		tioner i unionen, med beaktande av
		de framsteg som gjorts sedan detta

		direktiv trädde i kraft, på grundval
		av resultaten från kommissionens
		databas för finanspolitisk styrning
		och samråd med berörda parter, för
		att utreda minimistandarder.
16.2	I översynen ska bland annat följ-	Senast den 31 december 2030 och
	ande punkter utvärderas:	därefter vart femte år ska kommis-
	a) Statistikkraven för den offent-	sionen offentliggöra en översyn av hur
	liga sektorns samtliga undersektorer.	ändamålsenligt detta direktiv är.
	b) Utformningen av och ända-
	målsenlighet hos medlemsstaternas
	numeriska finanspolitiska regler.
	c) Den allmänna transparensen hos
	medlemsstaternas offentliga finanser.
16.3	3. Senast den 31 december 2012 ska
	kommissionen utvärdera hur ända-
	målsenliga de internationella stand-
	arderna för offentlig redovisning är
	för medlemsstaterna.

17Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unio- nens officiella tidning.

18Detta direktiv riktar sig till medlems- staterna.

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17.Skolor mot brott. U.

18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19.En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34.Ansvar och oberoende

–public service i oroliga tider. Ku.

35.En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. LI.

36.Förenkla och förbättra! Fi.

37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.

38.Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.

39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.

40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.

41.Styrkraft för lyckad integration. A.

42.Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. U.

43.Staten och kommunsektorn

–samverkan, självstyrelse, styrning. Fi.

44.Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI.

45.Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi.

46.Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD.

47.Digital myndighetspost. Fi.

48.Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju.

49.Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. A.

50.Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. Fi.

51.En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. Ju.

52.Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. Ju.

53.Stöd till invandrares utvandring. Ju.

54.Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. Ju.

55.En översyn av 23 kap. brottsbalken. Ju.

56.Animalieproduktion med hög konkurrenskraft och gott djurskydd. LI.

57.Ett nytt regelverk för hälsodataregister. S.

58.Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. Fi.

59.Signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet – en modern och ändamåls- enlig lagstiftning. Fö.

60.Stärkt stöd till anhöriga. Ett mer ända- målsenligt stöd till barn och vuxna som är anhöriga. S.

61.Effektivare kontrollmöjligheter

isystemen för rot, rut, grön teknik och personalliggare. Fi.

62.En förbättrad modell för presumtionshyra. Ju.

63.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. Behov och föreslagna förändringar. Ju.

64.Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. Fö.

65.Kommuners och regioners grundläg- gande beredskap inför kris och krig. Fö.

66.Livsviktigt lärande – fler vägar till kunskap för att förebygga suicid. S.

67.Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Fi.

68.Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande och effektivt återvändande. Ju.

69.Ett nytt konsumentkreditdirektiv. Ju.

70.Tiotandvård – ett förstärkt högkostnadsskydd för tandvård. S.

71.Reglering av hushållens skulder. Fi.

72.Stärkt medicinsk kompetens

ikommunal hälso- och sjukvård. S.

73.Juridiska personers förvärv av lant- bruksegendom genom testamente. LI.

74.Fler vägar till arbetslivet. U.

75.Personuppgifter och mediegrund- lagarna. Ju.

76.Från överskottsmål till balansmål. Fi.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. [49]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel. [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. [50]

Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. [58]

Effektivare kontrollmöjligheter i systemen för rot, rut, grön teknik och personal- liggare. [61]

Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. [67]

Reglering av hushållens skulder. [71] Från överskottsmål till balansmål. [76]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet – en modern och ändamålsenlig lagstiftning. [59]

Motståndskraft i samhällsviktiga tjänster. [64]

Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig. [65]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. [51]

Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. [52]

Stöd till invandrares utvandring. [53]

Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. [54]

En översyn av 23 kap. brottsbalken. [55]

En förbättrad modell för presumtionshyra. [62]

Ökat informationsutbyte mellan myndig- heter. Behov och föreslagna föränd- ringar. [63]

Mottagandelagen. En ny lag för ordnat asylmottagande

och effektivt återvändande. [68] Ett nytt konsumentkreditdirektiv. [69]

Personuppgifter och mediegrundlagarna. [75]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

– för ökad försörjningsberedskap. [19]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. [35]

Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44].

Animalieproduktion med hög konkurrens- kraft och gott djurskydd. [56].

Juridiska personers förvärv av lantbruks- egendom genom testamente. [73]

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

En trygg uppväxt utan

nikotin, alkohol och lustgas. [23]

En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]

En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]

En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]

Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]

Ett nytt regelverk för hälsodataregister. [57]

Stärkt stöd till anhöriga. Ett mer ända- målsenligt stöd till barn och vuxna som är anhöriga. [60]

Livsviktigt lärande – fler vägar till kunskap för att förebygga suicid. [66]

Tiotandvård – ett förstärkt högkostnads- skydd för tandvård. [70]

Stärkt medicinsk kompetens i kommunal hälso- och sjukvård. [72]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]

Skolor mot brott. [17]

Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28]

Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. [42] Fler vägar till arbetslivet. [74]

Utrikesdepartementet

Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. [46]

	instruktion för Konjunkturinstitutet.....................................		42
2	Kommitténs uppdrag och arbete .................................		45
2.1	Uppdraget................................................................................		45
2.2	Utredningsarbetet...................................................................		46
2.3	Dispositionen av betänkandet................................................		46
3	Det finanspolitiska ramverket......................................		47
3.1	Det nationella finanspolitiska ramverket...............................		47
	3.1.1	Överskottsmålet för den offentliga sektorn ..........	48

	förvaltningens bruttoskuld ...................................................		118
5.5	Pensionssystemet och saldomålet........................................		120
5.6	Saldomålet, budgetprocessen och budgetutrymmet...........		124
	5.6.1	Saldomålet och budgetutrymmet .........................	124
6	Det finanspolitiska ramverket
	och stabiliseringspolitiken ........................................		127
6.1	Stabiliseringspolitiska principer ...........................................		127
6.2	Kapitlets innehåll ..................................................................		128
6.3	Ansvar för konjunkturstabiliseringen..................................		129
	6.3.1	Balansen mellan finans- och penningpolitik ........	129

		syfte ........................................................................	138
	6.4.4	Stabiliseringspolitik kräver marginaler .................	142
	6.4.5	Principer för samverkan
		och hantering av konjunkturstörningar ...............	143
7	Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet
	och förslag om ny målnivå.........................................		149
7.1	En ny nivå för saldomålet .....................................................		149
7.2	Kapitlets innehåll ..................................................................		151
7.3	Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå .................		151

		generationsfördelning och effektivitet ................	182
	7.10.2	Konsekvenser för samhällsutmaningar ................	185
	7.10.3	Stabiliseringspolitiska konsekvenser....................	185
	7.10.4	Konsekvenser för efterlevnaden
		av stabilitets och tillväxtpakten ............................	185
7.11	Ny nivå på saldomålet från och med 2027 ..........................		186
8	Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet ....		187
8.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		187