sou 2024 58

Till statsrådet Niklas Wykman

Regeringen beslutade den 16 juni 2022 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som be- hövs för att anpassa svensk rätt till de ändringar i regelverket som blir resultatet av förhandlingarna inom EU om ändringar av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2022:76). Enligt direktivet skulle uppdraget redovisas den 31 augusti 2024. Den 30 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utred- ningen (dir. 2023:49).

Till särskild utredare förordnades från och med den 1 september 2022 dåvarande justitierådet och numera advokaten Helena Rosén Andersson.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den

14 november 2022 rättssakkunniga Marcus Wågman och Johanna Ring (då Johansson), Finansdepartementet och kanslirådet Max Stille, Justitiedepartementet. Max Stille entledigades den 1 mars 2023 och samma dag förordnades rättssakkunniga Moa Pettersson, Justitie- departementet. Johanna Ring entledigades den 29 mars 2023 och för- ordnades åter igen den 1 mars 2024. Marcus Wågman entledigades den 22 augusti 2023 och samma dag förordnades departements- sekreteraren Viktor Halonen, Finansdepartementet. Moa Pettersson entledigades den 7 september 2023 och samma dag förordnades kansli- rådet Carola Choi, Justitiedepartementet.

Som experter i utredningen förordnades från och med den

14 november 2022 juristen Frida Berglund, Länsstyrelsen i Stock- holms län, seniora åklagaren Andreas Bogseth, Ekobrottsmyndig- heten, juristen Sara Ekstrand, Svenska Bankföreningen, advokaten Karin Faxén Ågrup, Mannheimer Swartling Advokatbyrå, verksjuris- ten Erik Jonsson, Bolagsverket, verksamhetsutvecklaren och stra- tegiske analytikern Magnus Karlsson, Polismyndigheten, verksjuristen Sandra Lima, Säkerhetspolisen, juristen Jessica Otterstål, Revisors-

inspektionen, myndighetschefen Gunilla Paulsson, Fastighetsmäklar- inspektionen, chefsjuristen Johan Röhr, Spelinspektionen, rättsliga experten Olof Sundin, Skatteverket och seniora juristen Mika Tuominen, Finansinspektionen. Sandra Lima entledigades den 1 mars 2023 och samma dag förordnades verksjuristen Charlotte Hakelius, Säkerhets- polisen. Mika Tuominen entledigades den 10 mars 2023 och den 29 mars 2023 förordnades seniora juristen Vidar Gothenby, Finans- inspektionen. Frida Berglund entledigades den 29 mars 2023 och samma dag förordnades länsjuristen Ann-Charlotte Broman, Läns- styrelsen i Västra Götalands län. Den 28 april 2023 förordnades för- bundsjuristen Johan Karlsson, Riksidrottsförbundet och ordföranden Hannah Kroksson, Forum som experter i utredningen. Charlotte Hakelius entledigades den 22 augusti 2023 och samma dag förord- nades enhetschefen Daniel Schreiber, Säkerhetspolisen.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 1 september 2022 juristen Lovisa Hedberg och den 1 oktober 2022 hovrättsassessorn Tobias Bremell.

Utredningen, som har antagit namnet 2022 års penningtvätts- utredning, överlämnar nu sitt betänkande Ett nytt regelverk mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58). Med detta är arbetet slutfört.

Stockholm i augusti 2024

Helena Rosén Andersson

Lovisa Hedberg

Tobias Bremell

SOU 2024:58Innehåll

18.8	Samarbete och informationsutbyte......................................		872
18.9	Samarbete och informationsutbyte mellan Amla
	och finansunderrättelseenheter ............................................		883
18.10	Arbetsrättsliga frågor............................................................		886
	18.10.1	Utlandsstationering...............................................	887
	18.10.2	Socialförsäkring, folkbokföring
		och skattskyldighet................................................	893
	18.10.3	Arbetsrättslig och arbetsmiljörättslig lagstiftning ..	894
	18.10.4	Anställda vid svenska myndigheter kan delta
		i Amlas verksamhet utan att vara utstationerade ..	896
	18.10.5	Företrädare för svenska myndigheter
		i Amlas styrelse......................................................	896
VOLYM 2
19	Reglering som inte styrs av EU-rätten ........................		899
19.1	Inledning................................................................................		899
19.2	Uppgiftsskyldigheten till Finanspolisen
	och Säkerhetspolisen.............................................................		899
	19.2.1	Tystnadsplikt .........................................................	902
	19.2.2	Behandling av personuppgifter .............................	903
19.3	Samverkan enligt penningtvättslagen ..................................		905
	19.3.1	Nuvarande reglering ..............................................	905
	19.3.2	Samverkan enligt den nya penningtvättslagen .....	907
19.4	Samkörning av register .........................................................		908
20	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		911
20.1	Ikraftträdande .......................................................................		911
	20.1.1	Penningtvättsförordningen...................................	911
	20.1.2	Amla-förordningen ...............................................	911
	20.1.3	Sjätte penningtvättsdirektivet och övrig reglering...	912
20.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		913
	20.2.1	Affärsförbindelser som har etablerats före
		penningtvättsförordningens ikraftträdande.........	913

Innehåll

SOU 2024:58

20.2.2Överträdelser som inträffat före

		penningtvättsförordningens ikraftträdande ........	913
	20.2.3 Registret över verkliga huvudmän .......................		914
21	Konsekvensanalys ....................................................		917
21.1	Inledning ...............................................................................		917
21.2	Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................		918
21.3	Konsekvenser för enskilda ...................................................		920
21.4	Konsekvenser för företagen.................................................		920
21.5	Konsekvenser av regleringen om registrering
	av verkliga huvudmän ...........................................................		921
	21.5.1	Utgångspunkter ....................................................	921
	21.5.2 Berörda företag och enskilda................................		922
	21.5.3	Konsekvenser för enskilda....................................	922
	21.5.4 Särskilt om konsekvenser för den ideella sektorn ..		924
21.6	Konsekvenser för staten.......................................................		926
	21.6.1	Allmänt ..................................................................	926
	21.6.2	Konsekvenser för Bolagsverket............................	927
	21.6.3	Konsekvenser för Finansinspektionen ................	931
	21.6.4	Konsekvenser för Justitiekanslern .......................	931
	21.6.5	Konsekvenser för länsstyrelserna.........................	931
	21.6.6	Konsekvenser för Kronofogdemyndigheten.......	932
	21.6.7	Konsekvenser för Polismyndigheten ...................	933
	21.6.8	Konsekvenser för Skatteverket ............................	934
	21.6.9 Konsekvenser för Sveriges domstolar..................		937
21.7	Behovet av speciella informationsinsatser...........................		938
21.8	Förenlighet med EU-rätten .................................................		938
22	Författningskommentar ............................................		939
22.1	Förslaget till lag om åtgärder mot penningtvätt
	och finansiering av terrorism ...............................................		939
22.2	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken................		1003

SOU 2024:58Innehåll

22.3 Förslaget till lag om ändring i handelsregisterlagen
(1974:157)............................................................................	1004

22.4Förslaget till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) . 1005

22.5Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672).. 1006

22.6Förslaget till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) 1007

22.7Förslag till lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000).. 1008

22.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571)

	om insättningsgaranti .........................................................	1010
22.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1006)
	om valutaväxling och annan finansiell verksamhet ...........	1010
22.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:293)
	om utländska försäkringsgivares och
	tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige...................	1016
22.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620)
	om belastningsregister ........................................................	1017

22.12Förslaget till om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring

av finansiella instrument .....................................................

1017

22.13Förslaget till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079). 1020

22.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:224)

	om fastighetsregister...........................................................	1021
22.15	Förslaget till lag om ändring i revisorslagen (2001:883) ..	1021
22.16	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46)
	om värdepappersfonder ......................................................	1025
22.17	Förslaget till om ändring i lagen (2004:297)
	om bank- och finansieringsrörelse .....................................	1034

22.18Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) . 1045

22.19Förslaget lag om ändring i lagen (2007:528)

om värdepappersmarknaden...............................................

1049

InnehållSOU 2024:58

22.20	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) ............................................	1060
22.21	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751)
	om betaltjänster ...................................................................	1068
22.22	Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen
	(2010:2043) ..........................................................................	1079
22.23	Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:755)
	om elektroniska pengar .......................................................	1085
22.24	Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1029)
	om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.........	1093
22.25	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ..........................................................................	1094
22.26	Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561)
	om förvaltare av alternativa investeringsfonder.................	1095
22.27	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275)
	om viss verksamhet med konsumentkrediter ....................	1103
22.28	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:307)
	om straff för penningtvättsbrott ........................................	1108
22.29	Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:62)
	om identifiering av rapporteringspliktiga konton
	med anledning av FATCA-avtalet......................................	1108

22.30Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar

	om finansiella konton..........................................................	1110
22.31	Förslaget till lag om ändring i utlänningsdatalagen
	(2016:27) ..............................................................................	1114
22.32	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024)
	om verksamhet med bostadskrediter .................................	1115
22.33	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145)
	om offentlig upphandling ...................................................	1120

SOU 2024:58Innehåll

22.34	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1146)
	om upphandling inom försörjningssektorerna .................	1121
22.35	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1147)
	om upphandling av koncessioner.......................................	1123
22.36	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:672)
	om ekonomiska föreningar.................................................	1124
22.37	Förslaget till lag om ändring i spellagen (2018:1138) .......	1128
22.38	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1219)
	om försäkringsdistribution.................................................	1133
22.39	Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:272)
	om konto- och värdefackssystem ......................................	1139
22.40	Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:434)
	om rapporteringspliktiga arrangemang..............................	1141
22.41	Förslaget till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen
	(2021:516)............................................................................	1142
22.42	Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:899)
	med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning
	om gräsrotsfinansiering ......................................................	1145
22.43	Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:197)
	om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare
	av alternativa investeringsfonder........................................	1146
22.44	Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:613)
	om finansiell information i brottsbekämpningen .............	1149
22.45	Förslaget till lag om ändring i lagen (2024:114)
	om clearing och avveckling av betalningar ........................	1151
Referenser ....................................................................		1153
Särskilt yttrande ............................................................		1163

Innehåll		SOU 2024:58
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:76..........................................	1165
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:49..........................................	1179
Bilaga 3	Parallelluppställning ....................................................	1185
Bilaga 4	Penningtvättsförordningen.........................................	1201
Bilaga 5 Bilaga till penningtvättsförordningen ........................		1393
Bilaga 6	Amla-förordningen .....................................................	1403
Bilaga 7	Sjätte penningtvättsdirektivet.....................................	1595

Definitioner

2009 års förordning	Förordningen (2009:92) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av terrorism
ABL	Aktiebolagslagen (2005:551)
Amla	Myndigheten för bekämpning av penning-
	tvätt och finansiering av terrorism inom
	EU
Amla-förordningen	Europaparlamentets och rådets förordning
	(EU) xx/xx av den xx om inrättande av en
	myndighet för bekämpning av penning-
	tvätt och finansiering av terrorism och
	om ändring av förordningarna
	(EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010
Dataskydds-	Europaparlamentets och rådets förordning
förordningen	(EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om
	skydd för fysiska personer med avseende
	på behandling av personuppgifter och om
	det fria flödet av sådana uppgifter och om
	upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän
	dataskyddsförordning)

Direktivet om finansiell Europaparlamentets och rådets direktiv

information(EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell in- formation och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/RIF

Definitioner

SOU 2024:58

Eba	Europeiska bankmyndigheten
EUF-fördraget	Fördraget om Europeiska unionens
	funktionssätt
Europakonventionen	Den europeiska konventionen angående
	skydd för de mänskliga rättigheterna och
	de grundläggande friheterna
Europolförordningen	Europaparlamentets och rådets förordning
	(EU) 2016/794 av den 11 maj 2016 om
	Europeiska unionens byrå för samarbete
	inom brottsbekämpning (Europol) och
	om ersättande och upphävande av rådets
	beslut 2009/371/RIF, 2009/934/RIF,
	2009/935/RIF, 2009/936/RIF och
	2009/968/RIF
EU:s förordning om	Europaparlamentets och rådets förordning
referensvärden	(EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om
	index som används som referensvärden för
	finansiella instrument och finansiella avtal
	eller för att mäta investeringsfonders
	resultat, och om ändring av direktiven
	2008/48/EG och 2014/17/EU och
	förordning (EU) nr 596/2014
Femte penning-	Europaparlamentets och rådets direktiv
tvättsdirektivet	(EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om
	ändring av direktiv (EU) 2015/849 om
	åtgärder för att förhindra att det finansiella
	systemet används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism, och om ändring
	av direktiven 2009/138/EG och
	2013/36/EU

SOU 2024:58Definitioner

Fjärde penning-	Europaparlamentets och rådets direktiv
tvättsdirektivet	(EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om
	åtgärder för att förhindra att det finan-
	siella systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism, om änd-
	ring av Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) nr 648/2012 och om
	upphävande av Europaparlamentets och
	rådets direktiv 2005/60/EG och kom-
	missionens direktiv 2006/70/EG
Förordningen om	Europaparlamentets och rådets för-
kreditvärderingsinstitut	ordning (EG) nr 1060/2009 av den
	16 september 2009 om kreditvärderings-
	institut
Kontantkontroll-	Europaparlamentets och rådets förord-
förordningen	ning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober
	2018 om kontroller av kontanta medel
	som förs in i eller ut ur unionen och om
	upphävande av förordning
	(EG) nr 1889/2005
OSF	Offentlighets- och sekretessförord-
	ningen (2009:641)
OSL	Offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
OTC-förordningen	Europaparlamentets och rådets förord-
	ning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012
	om OTC-derivat, centrala motparter och
	transaktionsregister
OTC-lagen	Lagen (2013:287) med kompletterande
	bestämmelser till EU:s förordning om
	OTC-derivat, centrala motparter och
	transaktionsregister
Penningtvätts-	Europaparlamentets och rådets förord-
förordningen	ning (EU) xx/xx av den xx om åtgärder
	för att förhindra att det finansiella
	systemet används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism

Definitioner

SOU 2024:58

Penningtvättslagen	Lagen (2017:630) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism
Polisens brotts-	Förordningen (2018:1942) om polisens
dataförordning	behandling av personuppgifter inom
	brottsdatalagens område
Polisens brottsdatalag	Lagen (2018:1693) om polisens behand-
	ling av personuppgifter inom brotts-
	datalagens område
Registerförordningen	Förordningen (2017:667) om registrer-
	ing av verkliga huvudmän
Registerlagen	Lagen (2017:631) om registrering av
	verkliga huvudmän
Sjätte penning-	Europaparlamentets och rådets direktiv
tvättsdirektivet	(EU) xx/xx av den xx om de mekanismer
	som medlemsstaterna ska inrätta för att
	förhindra att det finansiella systemet
	används för penningtvätt eller finansier-
	ing av terrorism och om upphävande av
	direktiv (EU) 2015/849
Terrorismdirektivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	(EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om
	bekämpande av terrorism, om ersättande
	av rådets rambeslut 2002/475/RIF och
	om ändring av rådets beslut
	2005/671/RIF

Sammanfattning

Inledning

Penningtvätt och finansiering av terrorism utgör ett hot mot det finan- siella systemet och vårt demokratiska samhälle. För att kunna före- bygga och förhindra dessa företeelser krävs det regler som innebär att företag, myndigheter och andra aktörer vidtar effektiva åtgärder för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Dagens penningtvättsreglering grundar sig till stor del på EU:s fjärde och femte penningtvättsdirektiv som i svensk rätt genomförs huvudsakligen i penningtvättslagen. Penningtvätt och finansiering av terrorism är globala problem och skillnader i lagstiftningen mellan länder kan utnyttjas av aktörer som agerar gränsöverskridande. Det nya lagstiftningspaketet från EU innebär att de tidigare direktiven ersätts av en förordning, penningtvättsförordningen, som medför en enhetlig lagstiftning inom EU. Lagstiftningspaketet innehåller ytter- ligare en förordning, Amla-förordningen, som innebär att den nya EU-myndigheten Amla inrättas för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. I den utsträckning medlemsstaterna allt- jämt ska ha en flexibilitet i hur bestämmelserna ska genomföras har de placerats i ett direktiv, det sjätte penningtvättsdirektivet.

Utredningen har haft i uppdrag att anpassa och komplettera svensk rätt med anledning av de nya EU-förordningarna och att i svensk rätt genomföra det nya EU-direktivet. Utredningen har också fått vissa ytterligare uppdrag som inte följer av EU-rätten.

Eftersom förhandlingarna om lagstiftningspaketet drog ut på tiden har utredningen inte kunnat lämna förslag grundade på de slutliga rättsakterna. Utredningen har därför lämnat sina förslag baserat på ministerrådets förhandlingsmandat.

Sammanfattning

SOU 2024:58

En ny penningtvättslag

Utredningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen och re- gisterlagen ersätts med en ny gemensam lag, den nya penningtvätts- lagen. I den genomförs bestämmelserna i sjätte penningtvättsdirektivet. I lagen finns också kompletterande bestämmelser till penningtvätts- förordningen och Amla-förordningen. Genom att samla regleringen i en och samma lag säkerställs att den svenska lagstiftningen får en ändamålsenlig utformning ur en materiell, språklig och redaktionell synvinkel.

Utökad informationstillgång och större befogenheter för finansunderrättelseenheten

Genom utredningens förslag får Finanspolisen, som är Sveriges finans- underrättelseenhet, bättre tillgång till information ur register och data- baser samt från myndigheter och andra aktörer. Den utökade infor- mationstillgången kommer förbättra möjligheterna att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Dispositionsförbud innebär ett temporärt beslut på förbud att flytta eller på annat sätt disponera egendom. Beslut om dispositions- förbud fattas av Finanspolisen eller Säkerhetspolisen. Utredningens förslag innebär att den möjliga förbudstiden förlängs från två till tio dagar och att en ny typ av dispositionsförbud som avser affärsför- bindelser införs. Vid ett sådant förbud får verksamhetsutövaren inte fullgöra de förpliktelser som denne har åtagit sig att utföra i förhål- lande till en kund. Skillnaden mot ett dispositionsförbud som avser transaktioner är att ett dispositionsförbud som avser affärsförbin- delser kan avse alla verksamhetsutövarens produkter och tjänster.

Det införs också en möjlighet för finansunderrättelseenheten att, även om sekretess föreligger, lämna information till verksamhets- utövarna om personer som förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisen kan redan i dag lämna uppgifter om typer av transaktioner eller aktiviteter och geografiska områden som kan utgöra en betydande risk för penning- tvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare. Detta utökas alltså till att även omfatta personer som förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Verk- samhetsutövaren ska beakta informationen när den vidtar åtgärder för

SOU 2024:58

Sammanfattning

kundkännedom. Informationen får användas i sex månader från mot- tagandet. Därefter får uppgiften användas om det finns stöd för att den fortfarande är relevant.

Verksamhetsutövare som ska omfattas av lagstiftningen

Genom penningtvättsförordningen kommer ytterligare verksamhets- utövare att omfattas av penningtvättsregelverket, exempelvis leveran- törer av kryptotillgångstjänster. Utredningens förslag innebär dessutom att pantbanker, varuhandlare som hanterar kontanta betalningar över

5000 euro och auktionsplattformar för handel med utsläppsrätter även fortsättningsvis ska omfattas av lagstiftningen. Detta utgör nationella val. Trots att det finns vissa risker för penningtvätt och finansiering av terrorism i andra branscher bedömer utredningen att kretsen av verksamhetsutövare inte behöver utvidgas ytterligare.

Kreditinstitut ska få tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet

Konto- och värdefackssystemet innehåller uppgifter om innehavaren till ett konto eller värdefack. Endast vissa myndigheter har i nuläget tillgång till konto- och värdefackssystemet. Utredningen har över- vägt om verksamhetsutövare ska få tillgång till konto- och värde- facksystemet och kommit fram till att kreditinstitut har störst behov av uppgifterna i systemet. Övriga verksamhetsutövare bör inte ges tillgång. Genom utredningens förslag ges kreditinstitut tillgång till systemet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan finansiell brottslighet. I syfte att minska de risker som informationstillgången medför får kredit- instituten endast söka efter kontonummer. Detta räcker för att upp- nå den avsedda effekten samtidigt som banksekretessen och skyddet för den personliga integriteten värnas. Kreditinstituten har möjlig- het att få del av kontoinformationen enligt annan lagstiftning, men tillgången till konto- och värdefackssystemet kommer effektivisera och skynda på hanteringen.

Sammanfattning

SOU 2024:58

Registret över verkliga huvudmän och ideella föreningar

Det nya regelverket innebär att alla juridiska personer som saknar verklig huvudman ska registrera sig och sin ledning i registret över verkliga huvudmän. Detta påverkar ideella föreningar som tidigare har varit undantagna från registreringskravet. Utredningen har be- dömt att kravet på registrering av ledande befattningshavare i ideella föreningar inte strider mot regeringsformens förbud mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende eller förbudet mot åsiktsregistrering. Eftersom re- gistreringskravet följer av EU-reglering hade Sverige emellertid oav- sett om det stred mot regeringsformen varit skyldiga att genomföra ändringen.

Utredningen lämnar också förslag på åtgärder för att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän ska bli mer korrekta, adekvata och aktuella. En ny åtgärd är möjligheten för Bolagsverket att förelägga att den verkliga huvudmannen ska inställa sig personligen för att säker- ställa dennes identitet. Detta omfattar även ledande befattningshavare i juridiska personer som saknar verklig huvudman. Bolagsverket får också förbättrade kontrollmöjligheter i övrigt, exempelvis att kunna göra platsundersökningar och att förelägga registreringsskyldiga att lämna upplysningar och ge tillgång till de handlingar som verket be- höver.

Sanktionerna vid överträdelser av regleringen om registrering av verkliga huvudmän skärps. Utredningen föreslår att Bolagsverket ska kunna besluta om tvångslikvidation av aktiebolag och ekonomiska föreningar samt avregistrering av handelsbolag i de fall organisatio- nerna inte följer Bolagsverkets förelägganden.

Sveriges advokatsamfunds penningtvättstillsyn ska övervakas av Justitiekanslern

Sveriges advokatsamfund (Advokatsamfundet) står i dag under tillsyn av Justitiekanslern i den mån samfundets verksamhet avser myndig- hetsutövning. När det gäller Advokatsamfundets tillsyn över penning- tvättslagen får samfundet ingripa mot advokater och advokatbolag genom beslut om bland annat erinran eller varning. Beslut om sank- tionsavgift och om tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags led-

SOU 2024:58

Sammanfattning

ning fattas dock av Länsstyrelsen i Stockholms län efter överläm- nande från Advokatsamfundet.

Direktivet innebär att tillsyn som bedrivs av ett självreglerande organ, som Advokatsamfundet, behöver övervakas av en myndighet. Med utgångspunkt i hur tillsynen över Advokatsamfundet i dag är organiserad och för att värna rättsstatsprincipens krav på ett själv- ständigt och oberoende advokatsamfund så föreslår utredningen att övervakningen ska utföras av Justitiekanslern. Justitiekanslern ska kontrollera att Advokatsamfundet sköter sin penningtvättstillsyn och kan meddela instruktioner till samfundet om myndigheten upptäcker brister.

Den nya EU-myndigheten Amla

Lagstiftningspaketet innebär att det inrättas en ny myndighet på EU-nivå, Amla. Amla kommer främst att ha uppgifter på tillsyns- området, vilket kommer att regleras i Amla-förordningen. Förord- ningen kräver ingen ytterligare överföring av beslutanderätt till EU. Amla kommer ha direkt tillsyn över vissa utvalda verksamhetsutövare på finansmarknadsområdet. I den utsträckning som Amla utövar till- syn över utvalda verksamhetsutövare så bortfaller Finansinspektionens skyldighet att utöva tillsyn. Finansinspektionen får dock ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Amla föreslår eller begär det. Amla kommer också att utöva indirekt tillsyn. Finansinspektionen ansvarar för ingripanden som myndigheten beslutat om på begäran av Amla.

Amla-förordningen innebär också ett samarbete och informa- tionsutbyte mellan EU-myndigheten och tillsynsmyndigheter och finansunderrättelser inom EU vilket kommer att förbättra möjlig- heterna att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen har kartlagt ansvarsfördelningen mellan svenska myn- digheter och Amla och övervägt behovet av anpassningar av svensk rätt för att svenska myndigheter och anställda i myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter.

Utredningen har bedömt att dessa bestämmelser i Amla-förord- ningen inte kräver lagstiftningsåtgärder i svensk rätt.

Sammanfattning

SOU 2024:58

Tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret ska inte utökas

Penningtvättsregistret innehåller underrättelseinformation om miss- tänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Informationen be- står till stor del av uppgifter som verksamhetsutövare rapporterar enligt penningtvättslagen. För närvarande är det endast vissa tjänste- män inom Finanspolisen som har tillgång till uppgifterna i registret. Andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myn- digheter kan få ut uppgifter från penningtvättsregistret genom att skicka förfrågningar till Finanspolisen. De har dock inte möjlighet att göra sökningar i penningtvättsregistret. Utredningen har övervägt om övriga delar av Polismyndigheten och andra brottskämpande myn- digheter ska få tillgång till registret, men kommit fram till att till- gången till registret inte ska utökas. En åtkomst för myndigheterna till registret skulle visserligen förbättra deras effektivitet. Behoven är emellertid inte så stora att de överväger de nackdelar och faktiska och juridiska svårigheter som en direktåtkomst för myndigheterna till registret innebär.

Högre sanktionsavgifter och bättre möjligheter för tillsynsmyndigheterna att vidta åtgärder

För kreditinstitut och finansiella institut höjs de maximala sanktions- avgifterna från fem miljoner euro till tio miljoner euro. Tillsynsmyn- digheterna får också förbättrade möjligheter att vidta åtgärder mot verksamhetsutövare som inte följer regelverket. Exempel på sådana möjligheter som införs är att tillsynsmyndigheterna kan begränsa verk- samheten eller förelägga om vite i fler fall.

En kontantförbudsgräns inom EU

Penningtvättsförordningen innebär att det blir förbjudet för fysiska och juridiska personer att i sin näringsverksamhet ta emot eller göra kontanta betalningar som överskrider 10 000 euro. Näringsidkare som bedriver verksamhet där större kontanta betalningar förekommer ska registrera sig i Bolagsverkets register mot penningtvätt. Länsstyrel- sen får besluta om sanktioner mot näringsidkare som bryter mot kontantförbudsgränsen. Vid krissituationer då betalningssystemen

SOU 2024:58

Sammanfattning

inte fungerar får regeringen besluta om att upphäva kontantförbuds- gränsen tillfälligt.

Konsekvenser

Den föreslagna lagstiftningen medför förbättrade kontrollmöjlig- heter och förutsättningar att samarbeta och utbyta information för myndigheterna. De nya reglerna om registrering av verkliga huvud- män kommer påverka den ideella sektorn och Bolagsverket. I syfte att minska de negativa konsekvenserna för ideella föreningar så före- slår utredningen att deras registrering ska vara avgiftsbefriad. Regler- ingen kommer emellertid medföra en ökad administrativ börda för ideella föreningar. För Bolagsverket innebär de nya reglerna att an- talet anmälningar till registret över verkliga huvudmän kommer att öka kraftigt. Hanteringen av anmälningar, informationsinsatser, system- utveckling och ökade kontroller kommer att medföra ett behov av betydande anslag till Bolagsverket.

Vidare kommer sammankopplingen mellan EU-medlemsstaternas konto- och värdefackssystem och tillgången till systemet för kredit- institut att kräva stora anslag till Skatteverket för systemutveckling. Anslutningskostnaden för kreditinstituten ska finansieras genom av- gifter.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Penningtvättsförordningen kommer att träda i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens offi- ciella tidning och börja tillämpas tre år efter ikraftträdandet. Amla-för- ordningen beräknas att träda i kraft och börja tillämpas inom kort. Några lagstiftningsåtgärder i svensk rätt för att förordningarna ska börja gälla krävs inte.

Den nya penningtvättslagen och övrig lagstiftning som genomför det sjätte penningtvättsdirektivet ska träda i kraft inom tre år från direktivets ikraftträdande.

De nya krav som ställs på verksamhetsutövarna med anledning av penningtvättsförordningen bör inte ges en retroaktiv tillämpning. Nuvarande bestämmelser ska därför gälla för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet.

Summary

Introduction

Money laundering and terrorist financing are a threat to the financial system and our democratic society. In order to be able to prevent and impede these phenomena, rules requiring businesses, public author- ities and other actors to take effective measures to combat money laundering and terrorist financing risks are needed.

Current money laundering regulations are based largely on the EU’s fourth and fifth Directives on Anti-Money Laundering and Terrorist Financing, which have been primarily implemented in Swedish law through the Anti-Money Laundering Act. Money laun- dering and terrorist financing are global problems, and differences in legislation between countries can be exploited by actors that oper- ate across borders. The EU’s new package of laws includes a new Anti-Money Laundering Regulation that establishes uniform legis- lation within the EU. The package also includes a regulation that sets up a new EU Anti-Money Laundering Authority (AMLA) to com- bat money laundering and terrorist financing. The provisions have been set out in a sixth Anti-Money Laundering Directive to the extent necessary for Member States to maintain flexibility in how they implement the provisions.

The Inquiry has been tasked with adapting and supplementing Swedish law to conform to the new EU Regulations and implement the new EU Directive in Swedish law. The Inquiry has also been given additional tasks that are not required by EU law.

Since negotiations on the legislative package were prolonged, the Inquiry has not been able to submit proposals based on the final legal acts. The Inquiry has therefore presented its proposals based on the Council’s negotiating mandate.

Summary

SOU 2024:58

A new Anti-Money Laundering Act

The Inquiry proposes replacing the current Anti-Money Laundering Act and the Register Act with a single act: the new Anti-Money Laundering Act, in which the provisions of the sixth Anti-Money Laundering Directive would be implemented. The Act would also in- clude provisions supplementing the Anti-Money Laundering Regu- lation and the AMLA Regulation. Compiling all the rules in a single act ensures that the Swedish legislation is purposefully formulated from a material, linguistic and editorial perspective.

Expanded access to information and greater authority for financial intelligence units.

The Inquiry’s proposals would give the Financial Intelligence Unit (FIU) better access to information from registers and databases, and from public authorities and other actors. This expanded access to in- formation would improve possibilities of preventing, impeding and detecting money laundering or terrorist financing.

A disposal ban is a temporary decision that prohibits the transfer or disposal of property in another manner. Decisions on disposal bans are taken by the FIU or the Swedish Security Service. The Inquiry’s proposals would extend the possible ban period from two days to ten, and introduce a new type of disposal ban concerning business relationships. With such a ban in place, an operator would not be able to fulfil the obligations it has undertaken in relation to a customer. This differs from a disposal ban concerning transactions because a disposal ban concerning business relationships could apply to all products and services offered by the operator.

This also gives the FIU the ability to provide information to the operator about individuals associated with a substantial money laun- dering or terrorist financing risk, even if the information is classified as secret. The FIU can already provide information to operators about types of transactions or activities and geographic areas that may constitute a substantial money laundering or terrorist financing risk. This would thus be expanded to also include individuals associated with a substantial money laundering or terrorist financing risk. The operator would have to consider this information when taking cus- tomer due diligence measures. It would be possible to use the infor-

SOU 2024:58

Summary

mation for a period of six months after receiving it. After that, the information could be used, provided that there was support indicating it was still relevant.

Operators to be covered by the legislation

Through the Anti-Money Laundering Regulation, additional opera- tors such as crypto-assets service providers will be covered by the anti-money laundering regulatory framework. The Inquiry’s propo- sals also mean that pawnbrokers, retailers who handle cash payments exceeding EUR 5 000 and auctioning platforms for emissions trading would be covered by the legislation. This is a national choice. Although there are money laundering and terrorist financing risks in other sectors, the Inquiry does not consider it necessary to expand the group of operators covered.

Credit institutions should gain access to information in the account and safe deposit system

The account and safe deposit system contains information about account and safe deposit holders. Only certain authorities currently have access to this system. The Inquiry has considered whether ope- rators should gain access to the account and safe deposit system and concluded that credit institutions have the greatest need for the in- formation in the system, and that other operators should not be given access. Through the Inquiry’s proposals, credit institutions would gain access to the system in order to prevent, impede or detect money laundering, terrorist financing and other types of financial crime. With the aim of reducing the risks that access to information entails, the credit institutions would only be allowed to search for account numbers. This would be sufficient to achieve the intended effect while preserving bank secrecy and protecting personal integrity. Credit institutions are able to access account information under other leg- islation, but access to the account and safe deposit system would streamline and accelerate the processing.

Summary

SOU 2024:58

The register of beneficial owners and non-profit organisations

The new regulatory framework means that all legal persons lacking a beneficial owner must register themselves and their management in the register of beneficial owners. This affects non-profit organi- sations that have been exempted from the registration requirement. The Inquiry has assessed that the requirement on registration of leading decision-makers in non-profit organisations does not con- tradict the Instrument of Government’s prohibition against coercion to divulge an opinion in a political, religious, cultural or other such respect, or the prohibition against the registration of opinions. Never- theless, Sweden would have been obliged to implement the amend- ment regardless of whether it contradicted the Instrument of Govern- ment because the registration requirement follows from EU laws.

The Inquiry also proposes measures to ensure that information in the register of beneficial owners becomes more accurate, complete and current. One new measure is to empower the Swedish Compa- nies Registration Office to instruct the beneficial owner to appear in person in order to verify their identity. This also includes senior management in legal persons lacking a beneficial owner. The Swedish Companies Registration Office would also gain better control mech- anisms in general, enabling it to carry out measures such as on-site inspections and order parties subject to the registration requirement to submit information and provide access to the documentation that the Swedish Companies Registration Office needs.

The sanctions for violating the regulation requiring registration of beneficial owners would be more severe. The Inquiry proposes that the Swedish Companies Registration Office be empowered to decide on compulsory liquidation of limited companies and for-profit associations, and deregistration of trading partnerships if those organisa- tions fail to comply with the orders of the Swedish Companies Registration Office.

Money laundering supervision by the Swedish Bar Association should be monitored by the Office of the Chancellor of Justice

As its activities concern the exercise of public authority, the Swedish Bar Association is currently under the supervision of the Office of the Chancellor of Justice. As regards the Swedish Bar Association’s

SOU 2024:58

Summary

supervision of the Anti-Money Laundering Act, the Association may intervene against lawyers and law firms by deciding on measures such as admonitions or warnings. However, decisions on financial penalties and temporary bans on joining a law firm’s management are taken by the Stockholm County Administrative Board after refer- ral by the Swedish Bar Association.

Under the Directive, the supervision conducted by a self-gover- ning body such as the Swedish Bar Association must be monitored by a public authority. Based on the way the monitoring of the Swedish Bar Association is currently organised, and to preserve the requirement of an autonomous and independent bar association to ensure the rule of law, the Inquiry proposes that the monitoring be carried out by the Office of the Chancellor of Justice. The Office of the Chancellor of Justice should check to ensure that the Swedish Bar Association carries out its money laundering supervision and can communicate instructions to the Association if the Office of the Chancellor of Justice discovers shortcomings.

New EU Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism (AMLA)

The legislative package establishes a new authority at EU level: the AMLA. The AMLA will primarily have a supervisory mandate, which will be regulated in the AMLA Regulation. The Regulation does not require the transfer of any additional decision-making powers to the EU. The AMLA will have direct supervision of certain operators in financial markets. Insofar as the AMLA exercises supervision of certain operators, the Swedish Financial Supervisory Authority’s obligation to carry out supervision of those operators ceases. How- ever, the Swedish Financial Supervisory Authority may intervene against those operators if the AMLA proposes or requests this. The AMLA will also exercise indirect supervision. The Swedish Financial Supervisory Authority is responsible for carrying out the intervention that it decides on at the request of the AMLA.

The AMLA Regulation also establishes cooperation and exchange of information between the EU Authority and the national super- visory authorities and FIUs within the EU, which will improve pos- sibilities of combatting money laundering and terrorist financing.

Summary

SOU 2024:58

The Inquiry has mapped out the division of responsibility be- tween Swedish authorities and the AMLA and considered the need for amendments to Swedish law to enable the Swedish authorities and their employees to be able to carry out their duties.

The Inquiry has assessed that the relevant provisions in the AMLA Regulation do not require legislative measures under Swedish law.

Access to information in the anti-money laundering register should not be expanded

The anti-money laundering register contains intelligence on sus- pected money laundering and terrorist financing. The information consists largely of details that operators report under the Anti-Money Laundering Act. Currently, only certain FIU employees have access to the information in the register. Other sections of the Swedish Police Authority and other law enforcement authorities can obtain information from the register by sending requests to the FIU. How- ever, they are not able to perform searches in the register. The Inquiry has considered whether other sections of the Swedish Police Author- ity and other law enforcement authorities should gain access to the register but has concluded that access to the register should not be expanded. Although access to the register would certainly improve these authorities’ efficiency, the need is not great enough to out- weigh the disadvantages and actual and legal difficulties that direct access to the register would entail for them.

Higher administrative fines and better possibilities for supervisory authorities to take measures

For credit institutions and financial institutions, the maximum admin- istrative fine would increase from EUR 5 million to EUR 10 million. The supervisory authorities would also have greater authority to take measures against operators that do not comply with the reg- ulatory framework. For example, the supervisory authorities would now be able to limit activities or issue fines in more cases.

SOU 2024:58

Summary

Limit on cash payments within the EU

The Anti-Money Laundering Regulation will prohibit physical and legal persons from receiving or making cash payments exceeding EUR 10 000 in their commercial activities. Business operators who carry out activities involving larger cash payments must register in the Swedish Companies Registration Office’s anti-money laundering register. The county administrative board can decide on sanctions against business operators who fail to comply with the limit on cash payments. In crisis situations where payment systems do not work, the Government may decide to temporarily lift the limit on cash payments.

Impact

The proposed legislation would provide the authorities with better means of control and conditions for cooperation and exchange of information. The new rules on registration of beneficial owners will affect the non-profit sector and the Swedish Companies Registra- tion Office. With the aim of reducing the negative consequences for non-profit organisations, the Inquiry proposes making their regis- tration free of charge. This regulation will also entail an increased administrative burden for non-profit organisations. For the Swedish Companies Registration Office, the new rules entail a substantial in- crease in the number of registrations of beneficial owners in the register. Processing of registrations, information campaigns, system development and increased controls will necessitate a significant appropriation to the Swedish Companies Registration Office.

Moreover, interconnection with other EU Member States’ account and safe deposit systems and access to the Swedish system for credit institutions will necessitate a significant appropriation to the Swedish Tax Agency for system development. The cost of connection for credit institutions will be financed through fees.

Summary

SOU 2024:58

Entry into force and transitional provisions

The Anti-Money Laundering Regulation will enter into force on the 20th day after its publication in the Official Journal of the European Union and begin to apply three years after entry into force. The AMLA Regulation is expected to enter into force and apply in the near future. No legislative measures in Swedish law are necessary for the Regulations to begin to apply.

The new Anti-Money Laundering Act and other legislation to implement the Sixth Anti-Money Laundering Directive must enter into force within three years of the Directive’s entry into force.

The new requirements on operators resulting from the Anti-Money Laundering Regulation should not apply retroactively. Current pro- visions will thus apply for infractions that have occurred prior to the entry into force.

Transitional provisions concerning the regulation on registration of beneficial owners will also be introduced. The provisions mean that those who are not covered by the registration obligation prior to the entry into force or who must provide additional information under the new regulatory framework must submit the information to the register without undue delay once the new Anti-Money Laun- dering Act has entered into force. A corresponding reporting obliga- tion will also apply to those carrying out activities concerning management of a trust or similar legal arrangement.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs1 följande.

1 kap. Tillämpningsområde och definitioner

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som genomför sjätte penning- tvättsdirektivet och vissa ytterligare bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utöver det som anges i första stycket innehåller lagen också be- stämmelser som kompletterar Amla-förordningen och penningtvätts- förordningen.

Tillämpningsområde

2 § I artikel 3 i penningtvättsförordningen anges vilka som är verk- samhetsutövare enligt penningtvättsförordningen. Därutöver ska pen- ningtvättsförordningen gälla för fysiska och juridiska personer som driver

1.yrkesmässig handel med varor, om det kan antas att det i verk- samheten eller i en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner, enstaka eller sådana som förefaller ha sam- band, som innebär att ett utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till motsvarande 5 000 euro eller mer,

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/xx av den xx om de mekanismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penning- tvätt eller finansiering av terrorism och om upphävande av direktiv (EU) 2015/849.

Författningsförslag

SOU 2024:58

2.verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000), och

3.auktionsplattform för handel med utsläppsrätter som en regle- rad marknad i enlighet med artikel 26.1 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/2830 av den 17 oktober 2023 om kompletter- ing av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG genom fastställande av regler om tidsschema, administration och andra aspek- ter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser.

Vissa speltjänster får undantas från tillämpning av penningtvätts- förordningen och denna lag enligt föreskrifter som meddelas med stöd av 13 kap. 1 § 1.

Definitioner

3 § Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i pen- ningtvättsförordningen.

Därutöver har nedanstående termer och uttryck följande betydelse:

1.Amla-förordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om änd- ring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010,

2.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

3.finansunderrättelseenhet: den enhet som avses i 4 kap. 3 §,

4.penningtvättsförordningen: Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism,

5.register över verkliga huvudmän: det register som avses i arti- kel 10 i sjätte penningtvättsdirektivet,

6.registreringsskyldig person: en fysisk eller juridisk person som avses i 7 kap. 4, 5 eller 7 §,

7.sjätte penningtvättsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direk- tiv (EU) 2024/xx av den xx om de mekanismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och om upphävande av direktiv (EU) 2015/849, i den ursprungliga lydelsen,

SOU 2024:58

Författningsförslag

8.verksamhetsutövare: fysiska eller juridiska personer som anges

i1 kap. 2 § och artikel 3 i penningtvättsförordningen som inte är undan- tagna enligt artikel 4, 5 eller 6 i den förordningen.

4 § I artiklarna 2.25 och 33 i penningtvättsförordningen finns be- stämmelser om viktiga offentliga funktioner. Med svensk viktig offent- lig funktion avses följande funktioner:

1.statschefen eller den som annars tjänstgör som riksförestån- dare eller tillfällig riksföreståndare, riksdagens talman och statsråd,

2.ledamöter i riksdagen,

3.styrelseledamöter i politiska partier som är representerade i riks- dagen,

4.justitieråd,

5.riksrevisorn,

6.ledamöter i Sveriges riksbanks fullmäktige och direktion,

7.ambassadörer och andra beskickningschefer,

8.myndighetschefen i Försvarsmakten, och

9.verkställande direktörer och styrelseledamöter i bolag som staten har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande över.

2 kap. Begränsningar av stora kontantbetalningar

1 § Av artikel 59.1 i penningtvättsförordningen framgår att perso- ner som handlar med varor eller tillhandahåller tjänster endast får godta eller göra en kontantbetalning upp till ett belopp på 10 000 euro eller motsvarande belopp i nationell eller utländsk valuta, oavsett om trans- aktionen utförs vid ett tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband.

Den som inte omfattas av 1 kap. 2 § 1 och som avser att driva verksamhet där det kan antas att det i verksamheten eller i en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktio- ner, enstaka eller sådana som förefaller ha samband, som innebär att ett utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till motsvarande 5 000 euro eller mer, ska anmäla detta till Bolagsverket.

2 § Länsstyrelsen får ingripa vid överträdelse av förbudet i arti- kel 59.1 i penningtvättsförordningen. Vid ingripande ska bestämmel- serna i 11 kap. 1–23 §§ tillämpas.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Personer som handlar med varor eller tillhandahåller tjänster och genomför kontanta transaktioner ska lämna de uppgifter till läns- styrelsen som behövs för tillsynen.

3 § Regeringen får besluta om att upphäva kontantförbudsgränsen enligt artikel 59.7 i penningtvättsförordningen.

3 kap. Gränsöverskridande verksamhet

1 § En verksamhetsutövare som avser att driva verksamhet i ett annat land inom EES ska underrätta tillsynsmyndigheten innan verksam- heten påbörjas. Tillsynsmyndigheten ska därefter meddela den be- höriga myndigheten i det andra landet.

2 § Om en verksamhetsutövare med huvudkontor i en annan stat inom EES är utgivare av elektroniska pengar, betaltjänstleverantör eller leverantör av kryptotillgångstjänster och tillhandahåller tjänster i Sverige, får Finansinspektionen besluta att verksamhetsutövaren ska utse en central kontaktpunkt i Sverige med ansvar för att säkerställa att bestämmelserna i denna lag följs.

Första stycket gäller inte om tjänsterna tillhandahålls genom en filial eller ett dotterföretag här i landet.

3 § Tillsynsmyndigheterna får hänskjuta sådana frågor som avses i artikel 33.5 i sjätte penningtvättsdirektivet till Myndigheten för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för tvist- lösning.

4 § Finansinspektionen får hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan behörig myndighet inom EES till Myndigheten för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för tvistlös- ning i de fall som framgår av artikel 34.5 i sjätte penningtvättsdirektivet.

SOU 2024:58

Författningsförslag

4 kap. Kontrollfunktioner och rapportering

Kontrollfunktioner

1 § Av artikel 8.2 b iii i penningtvättsförordningen framgår att en oberoende granskningsfunktion ska pröva en verksamhetsutövares interna riktlinjer, förfaranden och kontroller som avses i artikel 8.2 a och b i och ii i samma förordning, när det är motiverat med hänsyn till verksamhetens storlek och art.

Om en verksamhetsutövare inte har inrättat en funktion för obero- ende granskning ska verksamhetsutövaren uppdra åt en utomstående expert att göra den prövning av verksamhetsutövarens riktlinjer, för- faranden och kontroller som anges i första stycket.

2 § Om en verksamhetsutövare är skyldig att ha en funktion för regelefterlevnad eller internrevision enligt någon annan författning än penningtvättsförordningen, får den som har utsetts till att ansvara för en sådan funktion också utses till regelefterlevnadsansvarig enligt artikel 9.3 första stycket i penningtvättsförordningen eller att an- svara för funktionen för oberoende granskning enligt artikel 8.2 b iii i samma förordning.

Finansunderrättelseenhet

3 § För att fullgöra uppgiften att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism ska det vid Polismyndig- heten finnas en finansunderrättelseenhet.

Rapportering

4 § Om en tillsynsmyndighet vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller ut- göra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta finansunderrättelseenheten om detta.

En sådan underrättelse ska även göras av andra myndigheter som i sin verksamhet upptäcker sådana omständigheter som avses i första stycket, om det inte hindras av sekretess enligt offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400).

Författningsförslag

SOU 2024:58

Uppgiftsskyldighet

5 § Bestämmelserna i artikel 50.1a i penningtvättsförordningen ska tillämpas även på en begäran om uppgifter som görs av Säkerhets- polisen.

Därutöver ska följande fysiska eller juridiska personer på begäran av finansunderrättelseenheten eller Säkerhetspolisen utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism:

1.ett clearingbolag,

2.den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedel- bara betalningar, och

3.den som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål.

När uppgifter har lämnats enligt 4 §, ska även andra fysiska eller juridiska personer som avses i 1 kap. 2 § och artikel 3 i penningtvätts- förordningen lämna de uppgifter för utredningen som finansunder- rättelseenheten eller Säkerhetspolisen begär.

Tystnadsplikt

6 § Bestämmelserna om tystnadsplikt i artikel 54 i penningtvätts- förordningen ska även gälla för verksamhetsutövare som lämnar upp- gifter till Säkerhetspolisen enligt 5 §.

7 § Ett clearingbolag, den som tillhandahåller finansiell infrastruk- tur som avser omedelbara betalningar eller den som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål får inte för någon utomstående obehörigen röja att uppgifter har lämnats enligt 5 §. Detsamma gäller den som är verksam hos ett sådant företag.

8 § Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplik- ten enligt 7 § och artikel 54 i penningtvättsförordningen finns i 20 kap. 3 § brottsbalken.

SOU 2024:58

Författningsförslag

5 kap. Dispositionsförbud

Dispositionsförbud som avser transaktioner

1 § Finansunderrättelseenheten eller Säkerhetspolisen får besluta att en verksamhetsutövare inte får genomföra en transaktion eller en viss typ av transaktion, om det finns skäl att misstänka att trans- aktionen utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism (dispositionsförbud).

Beslut om dispositionsförbud får meddelas endast om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att undanskaffas och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär.

Ett dispositionsförbud som grundar sig på uppgifter som en verk- samhetsutövare har lämnat till finansunderrättelseenheten enligt arti- kel 50.1 i penningtvättsförordningen ska beslutas så snart som möjligt.

2 § Ett beslut om dispositionsförbud enligt 1 § ska så snart som möj- ligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå.

Finns det inte längre skäl för åtgärden ska den hävas omedelbart. Åtgärden upphör att gälla när tio arbetsdagar har gått från finansunder- rättelseenhetens eller Säkerhetspolisens beslut, om den inte har hävts dessförinnan.

Dispositionsförbud som avser affärsförbindelser

3 § Finansunderrättelseenheten får besluta att en verksamhetsutövare tillfälligt inte ska fullgöra förpliktelser som följer av en affärsförbin- delse som har ingåtts med en kund, om det finns skäl att misstänka att affärsförbindelsen kommer att användas för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller på något annat sätt är kopplad till sådan brottslighet (dispositionsförbud).

Beslut om dispositionsförbud får meddelas endast om det är fara i dröjsmål och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär.

Författningsförslag

SOU 2024:58

4 § Ett beslut om dispositionsförbud enligt 3 § ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå.

Finns det inte längre skäl för åtgärden ska den hävas omedelbart. Åtgärden upphör att gälla när fem arbetsdagar har gått från finans- underrättelseenhetens beslut, om åtgärden inte har hävts dessför- innan.

Dispositionsförbud på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet

5 § Om förutsättningarna enligt 1 eller 3 § är uppfyllda, får finans- underrättelseenheten fatta beslut om dispositionsförbud även på be- gäran av en utländsk finansunderrättelseenhet eller en motsvarande enhet i en stat utanför EES.

För ett dispositionsförbud som avses i första stycket tillämpas samma bestämmelser som för ett dispositionsförbud enligt 1 eller 3 §.

Underrättelse om dispositionsförbud

6 § En verksamhetsutövare ska omedelbart underrättas om att ett dispositionsförbud har beslutats eller hävts.

Den som har drabbats av ett beslut om dispositionsförbud ska underrättas om beslutet när det kan antas att syftet med en beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Beslut om underrättelse meddelas av åklagare. En underrättelse behöver inte lämnas, om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

Överklagande

7 § Beslut enligt detta kapitel får inte överklagas.

SOU 2024:58

Författningsförslag

6 kap. Behandling av personuppgifter

Behandling av känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser

1 § Sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv 95/46/EG (känsliga personuppgifter) och per- sonuppgifter om fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10 i den förordningen får endast behandlas av behöriga myndigheter om det är nödvändigt för ändamålen i sjätte penning- tvättsdirektivet.

Information till den registrerade

2 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt artikel 50.1 eller 50.1a i penningtvättsförordningen och om att sådana uppgifter be- varas enligt artikel 56 i samma förordning får inte lämnas ut till den registrerade.

Första stycket gäller också för personuppgifter som behandlas enligt 4 kap. 5 §.

Samkörning av register

3 § En verksamhetsutövares register med uppgifter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism får inte samköras med mot- svarande register hos någon annan.

4 § Förbudet i 3 § gäller inte samkörning av register med en filial till en verksamhetsutövare som är etablerad i ett land utanför EES, om kraven enligt 13.1 och 14.1 i penningtvättsförordningen är upp- fyllda i fråga om filialen.

Förbudet i 3 § gäller inte heller samkörning av register som sker mellan verksamhetsutövare som ingår i samma koncern, om verksam- hetsutövarna har hemvist i Sverige eller inom EES.

Om en verksamhetsutövare som avses i andra stycket har hemvist i ett land utanför EES gäller andra stycket om kraven enligt 13.1 och

Författningsförslag

SOU 2024:58

14.1i penningtvättsförordningen är uppfyllda i fråga om den verk- samhetsutövaren.

Tystnadsplikt

5 § Den som är verksam hos en verksamhetsutövare får inte obe- hörigen röja att personuppgifter behandlas enligt 4 kap. 5 § eller arti- kel 50.1 i penningtvättsförordningen och att sådana uppgifter bevaras enligt artikel 56 i penningtvättsförordningen.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

Andra än verksamhetsutövare

6 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 4 kap. 5 § får inte lämnas ut till den registrerade av

1.ett clearingbolag, eller

2.den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser ome- delbara betalningar.

7 § Uppgift om att personuppgifter behandlas enligt 4 kap. 5 § får inte obehörigen röjas av någon som är verksam hos

1.ett clearingbolag, eller

2.den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedel- bara betalningar.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

7 kap. Registrering av verkliga huvudmän

Inledande bestämmelser

1 §

I artiklarna 42–49 i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om registrering av verkliga huvudmän. Därutöver gäller vad som anges i 2–30 §§.

SOU 2024:58

Författningsförslag

2 § Detta kapitel gäller inte för sådana juridiska personer som avses i artikel 45a i penningtvättsförordningen.

Registreringsmyndighet

3 § Bolagsverket ska föra ett register över verkliga huvudmän och andra uppgifter som anmäls enligt denna lag och penningtvättsför- ordningen.

Skyldighet att anmäla uppgifter för registrering

4 § En svensk juridisk person ska anmäla uppgifter enligt artik- larna 44 och 45.3 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän.

5 § En fysisk person med hemvist i Sverige som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruk- tion ska anmäla uppgifter enligt artikel 44 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän.

6 § Om flera personer driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och de är etablerade eller har hemvist i olika stater inom EES, ska ett intyg om registrer- ing eller ett utdrag ur registret över verkliga huvudmän i en annan stat inom EES anses tillräckligt för att registreringsskyldigheten en- ligt 4 eller 5 § ska anses uppfylld.

7 § En juridisk person som har bildats i en stat utanför EES ska anmäla uppgifter enligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvättsför- ordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän, om den juridiska personen i Sverige förvärvar fast egendom, tilldelas ett upphandlingskontrakt eller inleder en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i samma förordning.

Första stycket gäller även för den som driver verksamhet som av- ser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utanför EES.

Författningsförslag

SOU 2024:58

8 § Om en fysisk eller juridisk person som avses i 7 § förvärvar fast egendom, tilldelas ett upphandlingskontrakt eller ingår affärsförbin- delser med verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i penningtvätts- förordningen i flera stater inom EES, ska ett intyg om registrering eller ett utdrag ur registret över verkliga huvudmän i en annan stat inom EES anses tillräckligt för att registreringsskyldigheten ska anses uppfylld.

9 § En fysisk eller juridisk person som avses i 7 § får anmäla upp- gifter enligt artikel 44 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän om denne har för avsikt att i Sverige förvärva fast egendom, delta i en upphandling eller inleda en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare enligt arti- kel 48.1 d i penningtvättsförordningen.

Brister i anmälan

10 § Om den som har gjort en anmälan om registrering inte följer de krav som gäller för en anmälan, får Bolagsverket förelägga den regi- streringsskyldiga personen att yttra sig i frågan eller rätta till bristen inom en viss tid.

Om den som har gjort anmälan inte följer ett föreläggande enligt första stycket, får registrering vägras.

Utebliven anmälan

11 § Om en registreringsskyldig person inte har anmält uppgifter för registrering inom den tid som anges i artikel 45.1a eller 46.1b i penningtvättsförordningen, eller om registrering vägrats enligt 10 §, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldiga personen att lämna in en anmälan inom en viss tid.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Felaktiga uppgifter

12 § Om det kan antas att en uppgift i en anmälan om registrering eller i registret över verkliga huvudmän är felaktig, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldiga personen att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig.

Om föreläggandet inte följs, får Bolagsverket besluta att uppgif- ten inte ska registreras eller att uppgiften ska tas bort från registret och förelägga den registreringsskyldiga personen att lämna in en ny anmälan.

Om Bolagsverket har tillförlitliga uppgifter om vem som är verk- lig huvudman får verket rätta uppgiften.

13 § Myndigheter som använder registret ska anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är fel- aktiga. Brottsbekämpande myndigheter som använder registret ska göra en sådan anmälan när det kan ske med hänsyn till utredning av brott.

En anmälan enligt första stycket ska också göras om en registrer- ingsskyldig person inte har gjort en anmälan inom den tid som anges i artikel 45.1a eller 46.1b i penningtvättsförordningen.

Personlig inställelse

14 § Om det behövs för att säkerställa en verklig huvudmans iden- titet, får Bolagsverket förelägga den verkliga huvudmannen att inställa sig personligen.

Det som sägs om en verklig huvudman i första stycket gäller en ledande befattningshavare i en juridisk person som avses i artikel 45.2 i penningtvättsförordningen.

Om föreläggandet inte följs, får Bolagsverket besluta att registrer- ing inte ska ske eller att en uppgift som har registrerats ska tas bort från registret.

Ett beslut om föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Uppgiftsskyldighet

15 § Av artiklarna 45.1b och 46.3 i penningtvättsförordningen fram- går att en verklig huvudman ska lämna de uppgifter och handlingar till en registreringsskyldig person som denne behöver för att kunna full- göra sina skyldigheter enligt förordningen.

Den som förmodas vara verklig huvudman för en registrerings- skyldig person ska på begäran av den registreringsskyldige lämna de uppgifter och handlingar som denne behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvättsförordningen.

Bolagsverkets kontroller

16 § Bolagsverket ska kontrollera riktigheten i de uppgifter som anmäls för registrering eller som har registrerats i registret över verk- liga huvudmän.

17 § Bolagsverket får förelägga en registreringsskyldig person att lämna de upplysningar och ge tillgång till de handlingar som verket behöver för sin verksamhet enligt denna lag.

Bolagsverket får när verket anser det nödvändigt genomföra en undersökning på plats hos en registreringsskyldig person.

Ett beslut om föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

18 § Om Bolagsverket vid en kontroll eller på annat sätt har upp- täckt en omständighet som kan antas ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål under- rätta finansunderrättelseenheten om detta.

Ingripanden

19 § Om en registreringsskyldig person, en verklig huvudman eller den som förmodas vara verklig huvudman inte fullgör sina skyldig- heter enligt denna lag eller artikel 45 eller 46 i penningtvättsförord- ningen, får Bolagsverket ingripa.

SOU 2024:58

Författningsförslag

20 § Om en registreringsskyldig person inte följer ett föreläggande enligt 10, 11 eller 12 §, får Bolagsverket vid vite förelägga den regi- streringsskyldiga personen eller den verkställande direktören, en sty- relseledamot eller en annan motsvarande befattningshavare att inom en viss tid göra en anmälan eller ge in uppgifter som den registrerings- skyldiga personen är skyldig att lämna enligt denna lag.

21 § Om en registreringsskyldig person har åsidosatt sina skyldig- heter enligt penningtvättsförordningen, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldiga personen att vidta rättelse.

Om en registreringsskyldig person inte följer ett föreläggande enligt första stycket får Bolagsverket vid vite förelägga den registrerings- skyldiga personen eller den verkställande direktören, en styrelseleda- mot eller en annan motsvarande befattningshavare att inom en viss tid vidta rättelse.

Första och andra styckena gäller inte för överträdelser av artik- larna 45.1 andra stycket, 45.4, 46.2 eller 46.4 i penningtvättsförord- ningen. I fråga om sådana överträdelser gäller i stället 22 eller 23 §.

22 § Om en registreringsskyldig person inte lämnar ut uppgifter till en behörig myndighet enligt artikel 45.4 eller 46.4 i penningtvätts- förordningen, ska Bolagsverket på begäran av myndigheten förelägga den registreringsskyldiga personen, den verkställande direktören, en styrelseledamot eller en annan motsvarande befattningshavare att vid vite lämna ut uppgifterna.

23 § Om en registreringsskyldig person inte lämnar ut uppgifter till en verksamhetsutövare enligt artikel 45.1 andra stycket eller 46.2 i penningtvättsförordningen, får Bolagsverket på begäran av verk- samhetsutövaren förelägga den registreringsskyldiga personen, den verkställande direktören, en styrelseledamot eller en annan motsvarande befattningshavare att vid vite lämna ut uppgifterna.

24 § Ett vitesföreläggande enligt 20, 21, 22 eller 23 § får inte riktas mot en fysisk person som är underårig.

25 § Om en verklig huvudman eller den som förmodas vara verklig huvudman inte lämnar ut uppgifter eller handlingar till en registrer- ingsskyldig person enligt 15 § eller artikel 45.1b eller 46.3 i penning-

Författningsförslag

SOU 2024:58

tvättsförordningen, får Bolagsverket på begäran av den registrerings- skyldiga personen förelägga den verkliga huvudmannen eller den som förmodas vara verklig huvudman att vid vite lämna ut uppgifterna eller handlingarna.

26 § Om en verklig huvudman utövar indirekt kontroll över en regi- streringsskyldig person, ska 25 § också tillämpas på en annan person i ägar- eller kontrollkedjan som inte lämnar ut uppgifter eller hand- lingar till en registreringsskyldig person enligt artikel 45.1b eller 46.3 i penningtvättsförordningen.

27 § Frågor om utdömande av vite enligt 14, 17, 20–23 och 25 §§ prövas av Bolagsverket.

I anslutning till att vite döms ut får Bolagsverket även förelägga nytt vite.

28 § I 17 a § handelsregisterlagen (1974:157), 25 kap. 11 § aktie- bolagslagen (2005:551) och 17 kap. 11 § lagen (2018:672) om eko- nomiska föreningar finns bestämmelser om avregistrering och lik- vidation av registreringsskyldiga juridiska personer som inte har följt ett föreläggande enligt 10, 11 eller 12 §.

Överklagande

29 § Bolagsverkets beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Avgifter

30 § Bolagsverket får ta ut avgifter för hantering av ärenden enligt denna lag.

I fråga om ideella föreningar får avgift endast tas ut av föreningar som enligt 2 § andra stycket handelsregisterlagen (1974:157) är skyl- diga att ansöka om registrering i handelsregistret.

SOU 2024:58

Författningsförslag

8 kap. Samarbete och informationsutbyte

Uppgiftsskyldighet

1 § Finansinspektionen ska efter begäran lämna de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansier- ing av terrorism. En sådan begäran ska behandlas med särskild skynd- samhet.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

2 § Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten ska efter begäran lämna de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Samverkan

3 § Samverkan enligt 4–6 §§ får ske för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. I samverkan får brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter delta.

Med brottsbekämpande myndigheter avses Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.

Med tillsynsmyndigheter avses myndigheter som utövar tillsyn en- ligt denna lag.

4 § Samverkan får ske endast för att förebygga, förhindra eller upp- täcka sådan penningtvätt och finansiering av terrorism som till sin karaktär, komplexitet eller omfattning är allvarlig.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Samverkan ska anordnas så att den inte blir mer långtgående än vad som behövs med hänsyn till ändamålet för samverkan och så att det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för enskilda som berörs av samverkan.

5 § En myndighet som deltar i samverkan ska trots sekretess lämna en uppgift till en annan myndighet om det behövs för den motta- gande myndighetens deltagande i samverkan.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en bestämmelse om sekre- tess som är tillämplig på uppgiften och om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. En uppgift ska heller inte lämnas i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag regle- rade tystnadsplikten för advokater.

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, när den bedriver åklagarverksamhet, är inte skyldiga att lämna en uppgift enligt första stycket men får trots sekretess lämna en uppgift till en annan myn- dighet.

6 § Beslut om samverkan fattas av de myndigheter som deltar i sam- verkan.

Ett beslut om samverkan ska vara skriftligt. I beslutet ska följande anges:

1.föremålet för samverkan,

2.vilka som deltar i samverkan, och

3.den tid som samverkan ska gälla.

När det inte längre finns skäl för samverkan ska den avslutas.

Samarbete och informationsutbyte med Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

7 § Tillsynsmyndigheterna ska, i den utsträckning som följer av arti- kel 47 i sjätte penningtvättsdirektivet, i sin tillsynsverksamhet sam- arbeta och utbyta information med Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Information till verksamhetsutövare

8 § Finansunderrättelseenheten får trots sekretess lämna uppgift om en fysisk eller juridisk person som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till en verksamhets- utövare, om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

9 § En verksamhetsutövare ska vid fullgörandet av sina skyldigheter enligt artiklarna 15–21, 27, 28, 30–32 och 34–37 i penningtvättsför- ordningen beakta en uppgift som tagits emot från finansunderrättelse- enheten om

1.typer av transaktioner eller aktiviteter och geografiska områ- den som kan utgöra en betydande risk för penningtvätt eller finan- siering av terrorism, och

2.personer som kan förknippas med en betydande risk för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Uppgiften får läggas till grund för åtgärder för kundkännedom under sex månader från det att den togs emot från finansunderrät- telseenheten. Efter att tidsfristen löpt ut får uppgiften läggas till grund för sådana åtgärder om det finns stöd för att uppgiften fortfarande är relevant.

10 § En verksamhetsutövare eller den som är verksam hos verksam- hetsutövaren får inte för en kund eller utomstående obehörigen röja en uppgift som tagits emot från finansunderrättelseenheten enligt 9 § första stycket 2.

Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Villkor om användningsbegränsningar

11 § Om finansunderrättelseenheten har fått uppgifter från en finans- underrättelseenhet i en annan stat och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, ska finansunderrättelseenheten följa villkoren.

Författningsförslag

SOU 2024:58

12 § Finansunderrättelseenheten får i enskilda fall ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifter som lämnas till en finansunderrättelseenhet i en annan medlemsstat.

Återkoppling till verksamhetsutövare

13 § Finansunderrättelseenheten ska minst årligen ge lämplig åter- koppling till verksamhetsutövarna om rapporter enligt artikel 50.1 i penningtvättsförordningen.

Återkopplingen ska åtminstone omfatta

1.kvaliteten på rapporterna,

2.rapporternas aktualitet,

3.beskrivningen av det misstänkta brottet, och

4.inlämnad dokumentation.

Finansunderrättelseenheten ska, i den utsträckning det är lämp- ligt, göra återkopplingen tillgänglig för tillsynsorganen om uppgif- terna behövs för tillsynen.

9 kap. Skydd mot repressalier och skadestånd

Skydd mot repressalier

1 § En verksamhetsutövare får inte utsätta en anställd, en uppdrags- tagare eller någon annan som på liknande grund deltar i verksamheten för repressalier på grund av att denne har informerat om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till finansunderrättelse- enheten.

2 § Uppgift i en anmälan om en misstänkt överträdelse enligt arti- kel 11a i penningtvättsförordningen får inte obehörigen röjas, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket, gäller de bestämmelserna.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Skadestånd

3 § En verksamhetsutövare som bryter mot 1 § eller artikel 11a i penningtvättsförordningen ska betala ersättning för den skada som uppkommer. Skadeståndet kan avse både ersättning för den förlust som uppkommer och ersättning för den kränkning som lagbrottet innebär.

Ersättning som avser en förlust som uppkommit efter det att en anställning upphört får bestämmas till högst det belopp som anges i 39 § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Om det är skäligt får skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.

4 § Om den som anser sig ha blivit utsatt för repressalier visar om- ständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit utsatt för repressalier, är det verksamhetsutövaren som ska visa att några repressalier inte har förekommit.

5 § Mål enligt 3 § som rör en anställd eller någon som fullgör prak- tik hos verksamhetsutövaren eller som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister. I sådana mål ska även den som fullgör praktik eller som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft anses som arbetstagare. Den verksamhetsutövare hos vilken praktiken eller arbetet utförs ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet tillämpas.

Mål enligt 3 § som rör någon annan än den som avses i första stycket ska prövas av allmän domstol och handläggas enligt rättegångs- balkens bestämmelser om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten.

6 § I mål som avses i 5 § första stycket ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas:

–64 § om tidsfrist för att påkalla förhandling,

–65 § om tidsfrist för att väcka talan,

–66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbets- tagarorganisation, och

–68 § om förlorad talerätt på grund av preskription.

Författningsförslag

SOU 2024:58

10 kap. Verkställighet

Handräckning

1 § Finansinspektionen får begära handräckning av Kronofogde- myndigheten för att en kontroll på plats enligt artikel 18 i Amla-för- ordningen ska kunna genomföras.

Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande. Om Finansinspektionen begär det, ska Kronofogdemyndigheten inte i förväg underrätta den som kontrol- len ska genomföras hos.

Äkthetskontroll

2 § Kronofogdemyndigheten är ansvarig myndighet för sådan äkt- hetskontroll som följer av artikel 24a.1 i Amla-förordningen.

Verkställighet av beslut om avgifter

3 § Beslut om avgifter eller viten enligt artikel 24a.1 eller 65.4 i Amla- förordningen får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser på samma sätt som en svensk dom som har fått laga kraft, om inte något annat följer av förordningen.

11 kap. Tillsyn och ingripanden

Tillämpningsområde

1 § Detta kapitel tillämpas i fråga om tillsyn över och ingripanden mot verksamhet som avses i 1 kap. 2 § 1 och 2 samt artikel 3.3 a, b, e, i och j i penningtvättsförordningen, dock inte verksamhet som advokat eller advokatbolag samt verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor eller registrerat revisionsbolag. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka myndigheter som utövar tillsyn enligt detta kapitel.

Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot verksamhet som bedrivs av advokater och advokatbolag finns i 8 kap. rättegångs- balken och i 12 kap. denna lag.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot annan verk- samhet som avses i artikel 3 i penningtvättsförordningen finns i de lagar som reglerar dessa verksamhetsutövare.

Tillsyn

2 § Genom tillsynen kontrolleras att verksamheten drivs enligt denna lag, penningtvättsförordningen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

3 § Den som avser att driva verksamhet som anges i 1 § första stycket ska anmäla detta till Bolagsverket. Sådan verksamhet får inte drivas om anmälan inte har gjorts.

Om en fysisk eller juridisk person som är antecknad i Bolags- verkets register anmäler att verksamheten har upphört eller om det på annat sätt framgår att så är fallet, ska verket ta bort personen ur registret.

4 § Tillsynsmyndigheten får förelägga den som driver verksamhet som anges i 1 § första stycket utan att ha anmält detta att göra an- mälan. Är det osäkert om en verksamhet är anmälningspliktig enligt

3§, får tillsynsmyndigheten förelägga personen att lämna de upplys- ningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

5 § Tillsynsmyndigheten får förelägga den som driver verksamhet som omfattas av detta kapitel att lämna de upplysningar och ge till- gång till de handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten får, när den anser det nödvändigt, genom- föra en undersökning på plats hos en verksamhetsutövare som är före- mål för tillsyn enligt detta kapitel.

6 § Den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i när- ingsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ägna sig åt verksamhet som är anmälningspliktig enligt 3 §.

Om verksamhetsutövaren är en juridisk person, gäller första stycket den som är verklig huvudman i den juridiska personen eller ingår i dess ledning.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Verksamhetsutövaren ska anmäla förändringar i ledningen till till- synsmyndigheten.

Ingripanden

7 § Om ett föreläggande enligt 4 § eller 5 § första stycket inte följs, får tillsynsmyndigheten förelägga den fysiska eller juridiska perso- nen att upphöra med verksamheten.

8 § Tillsynsmyndigheten ska förelägga en verksamhetsutövare som omfattas av ett förbud enligt 6 § första stycket att

1.upphöra med verksamheten, om verksamhetsutövaren är en fysisk person, eller

2.vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, upphöra med verksam- heten, om verksamhetsutövaren är en juridisk person.

Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövaren eller den som omfattas av ett förbud enligt 6 § andra stycket att vidta de åt- gärder som behövs för att personen inte längre ska vara verklig huvud- man och, om åtgärder inte vidtas, förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med verksamheten.

9 § Tillsynsmyndigheten får ingripa mot en verksamhetsutövare som överträder en bestämmelse i penningtvättsförordningen, denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

10 § Vid en överträdelse som avses i 9 § får tillsynsmyndigheten ingripa mot en verksamhetsutövare genom att utfärda ett föreläggande att inom viss tid begränsa verksamheten i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, ett förbud att verkställa beslut eller en anmärkning.

Vid överträdelse som inte är ringa får tillsynsmyndigheten besluta om sanktionsavgift.

Om verksamhetsutövaren är en fysisk person får sanktionsavgift enligt första stycket beslutas endast om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk får till- synsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med verksamheten.

11 § Om verksamhetsutövaren är en juridisk person får tillsynsmyn- digheten även ingripa mot någon som ingår i verksamhetsutövarens styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt före- träder verksamhetsutövaren, eller är ersättare för någon av dem, om verksamhetsutövaren har befunnits ansvarig för en överträdelse som avses i 9 §.

Ett ingripande får ske endast om verksamhetsutövarens överträdelse är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos verksamhetsutövare som anges i 1 § första stycket, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

12 § Vid valet av ingripande ska tillsynsmyndigheten ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar.

I försvårande riktning ska det beaktas om verksamhetsutövaren tidigare har begått en överträdelse eller om den fysiska personen i verk- samhetsutövarens ledning tidigare orsakat en sådan överträdelse.

I förmildrande riktning ska det beaktas om

1.verksamhetsutövaren eller den fysiska personen i verksamhets- utövarens ledning i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat tillsynsmyndighetens utredning, och

2.om verksamhetsutövaren snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen i verksamhetsutövarens ledning snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av tillsynsmyndigheten.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Sanktionsavgift

13 § Sanktionsavgiften för en verksamhetsutövare som är en juri- disk person ska som högst fastställas till det högsta av

1.två gånger den vinst som verksamhetsutövaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

2.ett belopp i kronor motsvarande en miljon euro. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än

5 000 kronor.

Avgiften tillfaller staten.

14 § Sanktionsavgiften för en fysisk person ska som högst fastställas till det högsta av

1.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

2.ett belopp i kronor motsvarande en miljon euro.

Avgiften tillfaller staten.

15 § När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 12 § samt till den juridiska eller fysiska personens finansiella ställning och, om det går att fast- ställa, den vinst som gjorts till följd av överträdelsen.

Sanktionsföreläggande

16 § Beslut om ingripande enligt 10 § tredje stycket och 11 § tas upp av tillsynsmyndigheten genom sanktionsföreläggande.

Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen före- läggs att inom en viss tid godkänna en sanktion som är bestämd till tid eller belopp.

När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgör- ande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs efter den tid som angetts i föreläggandet är utan verkan.

17 § Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om

1.den fysiska person som föreläggandet avser,

2.överträdelsen och de omständigheter som behövs för att känne- teckna den,

3.de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och

SOU 2024:58

Författningsförslag

4. den sanktion som föreläggs personen.

Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att ansökan om sanktion kan komma att ges in till domstol, om föreläggandet inte godkänns inom den tid som tillsynsmyndigheten anger.

18 § Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, får tillsynsmyndigheten ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av tillsynsmyndighetens beslut om ingripande mot verksamhetsutövaren.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

19 § Ett sanktionsföreläggande enligt 16 § är utan verkan, om före- läggandet inte har delgetts den som det riktas mot inom två år från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. I ett sådant fall får inte heller någon sanktion enligt 18 § första stycket beslutas.

Verkställighet av beslut om sanktionsavgift

20 § Sanktionsavgiften ska betalas till tillsynsmyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om den fått laga kraft eller sank- tionsföreläggandet godkänts eller den längre tid som anges i beslutet eller föreläggandet.

21 § Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 20 §, ska tillsynsmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indriv- ning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

22 § En sanktionsavgift som har beslutats faller bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Vite

23 § Föreläggande enligt detta kapitel får förenas med vite.

Överklagande

24 § Beslut om föreläggande att lämna uppgifter enligt 4 § andra meningen och 5 § första stycket samt beslut om att meddela ett sank- tionsföreläggande enligt 16 § får inte överklagas.

Övriga beslut som meddelas enligt detta kapitel får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I sådana ärenden får tillsynsmyndigheten bestämma att beslutet ska gälla omedelbart, dock inte i fråga om beslut om sanktionsavgift.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

12 kap. Särskilda bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater

Advokater

1 § Vid tillämpningen av denna lag gäller för advokater de grund- läggande bestämmelserna om tillsyn och ingripanden i 8 kap. rätte- gångsbalken och 4–10 och 14 §§ i detta kapitel.

Advokatbolag

2 § Sveriges advokatsamfunds styrelse och disciplinnämnd utövar tillsyn över att advokatbolag följer penningtvättsförordningen och denna lag.

Advokatbolag ska lämna samfundets styrelse och disciplinnämnd de uppgifter som behövs för tillsynen.

Om ett advokatbolag överträder en bestämmelse i penningtvätts- förordningen eller denna lag får samfundets styrelse och disciplin- nämnd ingripa mot advokatbolaget genom beslut om uttalande, erinran eller varning.

SOU 2024:58

Författningsförslag

3 § Den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brotts- lighet får inte ha ett kvalificerat innehav av andelar i ett advokatbolag eller ingå i dess ledning.

Med kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap. 5 § 15 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Platsundersökning

4 § Sveriges advokatsamfunds styrelse och disciplinnämnd får, när det är nödvändigt för tillsynen över att advokater och advokatbolag följer denna lag och penningtvättsförordningen, genomföra en under- sökning hos en advokat eller ett advokatbolag.

Omständigheter som ska beaktas vid val av ingripande

5 § Vid valet av ingripande vid en överträdelse av en bestämmelse i denna lag eller penningtvättsförordningen ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hän- syn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar.

I försvårande riktning ska det beaktas om advokaten eller advokat- bolaget tidigare har begått en överträdelse eller om personen i advokat- bolagets ledning tidigare orsakat en sådan överträdelse.

I förmildrande riktning ska det beaktas om

1.advokaten, advokatbolaget eller personen i advokatbolagets led- ning i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har under- lättat utredningen, och

2.advokaten eller advokatbolaget snabbt upphört med överträdel- sen eller personen i advokatbolagets ledning snabbt verkat för att över- trädelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av Sveriges advokatsamfund.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning

6 § En varning enligt 8 kap. 7 § rättegångsbalken som avser en över- trädelse av en bestämmelse i denna lag eller penningtvättsförordningen och en varning enligt 2 § tredje stycket får förenas med ett ingripande enligt 7 §.

Om Sveriges advokatsamfunds styrelse eller disciplinnämnd an- ser att det finns skäl att överväga ett sådant ingripande, ska ärendet överlämnas till Länsstyrelsen i Stockholms län, som beslutar i frågan.

Samfundets styrelse eller disciplinnämnd ska lämna de uppgifter till länsstyrelsen som behövs för prövningen.

7 § Om en advokat har meddelats en varning får ingripande ske mot advokaten genom beslut om sanktionsavgift.

Om ett advokatbolag har meddelats en varning får ingripande ske mot

1.advokatbolaget genom beslut om sanktionsavgift, och

2.en person som ingår i advokatbolagets styrelse, är dess verk- ställande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokatbolaget, eller är ersättare för någon av dem, genom

a) beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag, eller

b) beslut om sanktionsavgift.

Ett ingripande enligt andra stycket 2 får endast ske om överträ- delsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

8 § En sanktionsavgift enligt 7 § ska som högst fastställas till det högsta av

1.två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

2.ett belopp i kronor motsvarande en miljon euro.

En sanktionsavgift enligt 7 § första stycket och andra stycket 1 får inte bestämmas till ett lägre belopp än 5 000 kronor.

Sanktionsavgiften tillfaller staten.

SOU 2024:58

Författningsförslag

9 § När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 5 § samt till den berördes finan- siella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som gjorts till följd av överträdelsen.

10 § Beslut om ingripande enligt 7 § andra stycket 2 tas upp av Läns- styrelsen i Stockholms län genom sanktionsföreläggande enligt 7 kap. 16–19 §§.

I fråga om verkställighet av beslut om sanktionsavgift tillämpas 7 kap. 20–22 §§.

Det som sägs om tillsynsmyndigheten i de bestämmelserna ska i stället gälla länsstyrelsen.

Övervakningen av Sveriges advokatsamfunds penningtvättstillsyn

11 § Justitiekanslern ska övervaka Sveriges advokatsamfunds pen- ningtvättstillsyn.

Samfundet ska lämna de uppgifter till Justitiekanslern som be- hövs för att kontrollera tillsynen.

Samfundet är inte skyldigt att lämna uppgifter som anförtrotts en advokat när den försvarar eller företräder en klient i fråga om ett rättsligt förfarande, inklusive rådgivning för att inleda eller undvika ett rättsligt förfarande. Detsamma gäller information som avser en klient och som advokaten har fått del av i samband med att den be- dömer klientens rättsliga situation.

12 § Justitiekanslern får utfärda instruktioner till Sveriges advokat- samfund för att avhjälpa eller förhindra brister i tillsynen.

13 § Om Justitiekanslern vid utförandet av sitt uppdrag upptäcker en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penning- tvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta finansunderrättelseenheten om detta.

Författningsförslag

SOU 2024:58

Överklagande

14 § Beslut enligt 7 § av länsstyrelsen får överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om att meddela ett sanktionsföreläggande får inte överklagas.

15 § Beslut enligt 12 § av Justitiekanslern får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

13 kap. Bemyndiganden

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.undantag för vissa speltjänster från tillämpning av denna lag eller penningtvättsförordningen eller bestämmelser i dem,

2.organisation, kompetens, befogenheter, funktion och obero- ende för den centrala kontaktpunkten enligt 3 kap. 2 §,

3.krav på verksamhetsutövare att i sina interna riktlinjer och för- faranden beskriva hur verksamhetsutövaren bedömer misstänka trans- aktioner eller aktiviteter enligt artikel 50.2 i penningtvättsförordningen,

4.hur rapportering till finansunderrättelseenheten ska göras en- ligt artikel 50.1 i penningtvättsförordningen,

5.hur uppgifter ska lämnas enligt 4 kap. 5 § och artikel 50.1a i penningtvättsförordningen,

6.innehållet i och övriga krav på en anmälan av uppgifter enligt 7 kap. 4, 5, 7och 9 §§,

7.innehållet i och övriga egenskaper hos registret över verkliga huvudmän,

8.frågor om tillgång till registret över verkliga huvudmän och de sammankopplade registren över verkliga huvudmän,

9.sådana avgifter som avses i 7 kap. 29 §,

10.skyldighet för verksamhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § samt artikel 3.1, 3.2 och 3.3 a–c, e och h–l i penningtvättsförordningen att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsyns- myndigheter ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Första stycket 10 ska inte gälla för verksamhet som advokat eller advokatbolag samt verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor eller registrerat revisionsbolag.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Genom lagen upphävs

–lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism, och

–lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän.

3.Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande för överträdelser som inträffat före ikraftträdandet.

4.Juridiska personer som har bildats före ikraftträdandet ska an- mäla uppgifter enligt 7 kap. 4 § till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän utan onödigt dröjsmål efter det att lagen har trätt i kraft.

5.Den som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion som har bildats före ikraft- trädandet ska anmäla uppgifter enligt 7 kap. 5 § till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän utan onödigt dröjs- mål efter det att lagen har trätt i kraft.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.2Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

8 kap.

7 §1

En advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt, ska uteslutas ur advokatsamfundet. När det gäller en sådan advokat som avses i 2 a § ska registreringen upphävas. Är omständigheterna mildrande, får advokaten i stället tilldelas en varning.

En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får advokaten uteslutas ur samfundet eller, i fråga om en sådan advokat som avses i 2 a §, registreringen upphävas.

En advokat som tilldelas en	En advokat som tilldelas en
varning får, om det finns sär-	varning får, om det finns sär-
skilda skäl, även åläggas att utge	skilda skäl, även åläggas att utge
en straffavgift till samfundet med	en straffavgift till samfundet med
lägst ettusen och högst femtio-	lägst ettusen och högst femtio-
tusen kronor. Till den del en var-	tusen kronor. Till den del en var-
ning avser en överträdelse av en	ning avser en överträdelse av en
bestämmelse i 2–6 kap. lagen	bestämmelse i Europaparlamentets
(2017:630) om åtgärder mot pen-	och rådets förordning (EU)
ningtvätt och finansiering av terror-	2024/xx av den xx om åtgärder för
ism gäller i stället för straffavgift	att förhindra att det finansiella
det som föreskrivs om sanktions-	systemet används för penningtvätt
avgift i 7 a kap. 5–11 §§ den lagen.	eller finansiering av terrorism eller
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism gäller i stället för straff-
	avgift det som föreskrivs om sank-
	tionsavgift i 12 kap. 5–11 §§ den
	lagen.

1Senaste lydelse 2019:605.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om det bedöms tillräckligt får disciplinnämnden, i stället för att tilldela en advokat erinran, göra ett uttalande om att advokatens åt- gärd är felaktig eller olämplig.

En advokat är skyldig att genast träda ur samfundet om det in- träffar en sådan omständighet som gör att han eller hon enligt 2 § femte eller sjätte stycket inte får antas till ledamot av samfundet, om inte styrelsen i fall som avses i 2 § sjätte stycket andra meningen medger undantag. Om advokaten inte träder ur samfundet, trots att han eller hon är skyldig att utträda, ska styrelsen förordna om hans eller hennes uteslutning. Detsamma gäller, om en advokat inte längre uppfyller hemvistkravet enligt 2 § första stycket 1 och styrelsen inte medger att han eller hon får stå kvar som ledamot av samfundet. Om en sådan advokat som är registrerad enligt 2 a § fråntas rätten att upp- träda som advokat i den stat där han eller hon är auktoriserad, ska styrelsen upphäva registreringen.

I beslut varigenom någon uteslutits ur samfundet får förordnas att beslutet genast ska verkställas. Detsamma gäller ett beslut att upp- häva en registrering.

Brott mot tystnadsplikt enligt 4 § första stycket andra meningen får inte åtalas av någon annan än Justitiekanslern. Åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den …

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.3Förslag till lag om ändring i handelsregisterlagen (1974:157)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om handelsregisterlagen (1974:157) dels att 21 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.

17 a § Registreringsmyndigheten får

avregistrera ett handelsbolag från handelsregistret om bolaget inte har följt ett föreläggande enligt 7 kap. 10, 11 eller 12 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism

I ett ärende enligt första stycket ska registreringsmyndigheten före- lägga bolaget att ge in efterfrågade uppgifter eller handlingar till myn- digheten inom en viss tid. Före- läggandet ska skickas till den adress som finns registrerad för bolaget i handelsregistret. Registreringsmyn- digheten ska kungöra föreläggan- det i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden.

När den utsatta tiden gått ut får registreringsmyndigheten av- registrera bolaget från registret. Av- registrering ska dock inte ske om grunden för avregistrering har upp- hört under ärendets handläggning hos registreringsmyndigheten.

SOU 2024:58Författningsförslag

Denna lag träder i kraft den ...

2Senaste lydelse 2018:1658.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.4Förslag till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 2 § sparbankslagen (1987:619) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

2 §1

En revisor, en lekmannarevi-	En revisor, en lekmannarevi-
sor eller en granskare i en spar-	sor eller en granskare i en spar-
bank är ersättningsskyldig enligt	bank är ersättningsskyldig enligt
de grunder som anges i 1 §. Han	de grunder som anges i 1 §. Han
eller hon ska även ersätta skada	eller hon ska även ersätta skada
som uppsåtligen eller av oakt-	som uppsåtligen eller av oakt-
samhet vållas av en medhjälpare.	samhet vållas av en medhjälpare.
I de fall som avses i 4 a kap. 21 §	I de fall som avses i 4 a kap. 21 §
första stycket 3 och 4 b kap. 19 §	första stycket 3 och 4 b kap. 19 §
andra stycket denna lag samt	andra stycket denna lag samt
4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630)	artikel 50.1 och 50.1a i Europa-
om åtgärder mot penningtvätt och	parlamentets och rådets förord-
finansiering av terrorism svarar	ning (EU) 2024/xx av den xx om
dock revisorn, lekmannarevisorn	åtgärder för att förhindra att det
eller granskaren endast för skada	finansiella systemet används för
på grund av oriktiga uppgifter	penningtvätt eller finansiering av
som han eller hon eller en med-	terrorism och 4 kap. 5 § lagen
hjälpare har haft skälig anledning	(2027:000) om åtgärder mot pen-
att anta var oriktiga.	ningtvätt och finansiering av terror-
	ism svarar dock revisorn, lek-
	mannarevisorn eller granskaren
	endast för skada på grund av orik-
	tiga uppgifter som han eller hon
	eller en medhjälpare har haft skä-
	lig anledning att anta var oriktiga.

Om ett registrerat revisionsbolag är revisor eller granskare, är det detta bolag och den för revisionen eller granskningen huvudansva- rige som är ersättningsskyldiga.

1Senaste lydelse 2017:632.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.5Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om konkurslagen (1987:672) dels att nuvarande 7 kap. 16 a § ska betecknas 7 kap. 16 b §,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 16 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

16 a §

Förvaltaren ska på begäran av den finansunderrättelseenhet som avses i 4 kap. 3 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism lämna upplysningar om boet och dess för- valtning om det av begäran fram- går att uppgifterna behövs för att förebygga, förhindra eller upp- täcka penningtvätt eller finansier- ing av terrorism. En sådan be- gäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

Denna lag träder i kraft den ...

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 § stiftelselagen (1994:1220) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 kap.
2 §1
En revisor är ersättningsskyl-	En revisor är ersättningsskyl-
dig enligt de grunder som anges	dig enligt de grunder som anges
i 1 §. Revisorn ansvarar även för	i 1 §. Revisorn ansvarar även för
skada som uppsåtligen eller av	skada som uppsåtligen eller av
oaktsamhet orsakas av revisorns	oaktsamhet orsakas av revisorns
medhjälpare. I fall som avses i	medhjälpare. I fall som avses i
4 kap. 15 § andra stycket 2 denna	4 kap. 15 § andra stycket 2 denna
lag och 4 kap. 3 och 6 §§ lagen	lag och artikel 50.1 och 50.1a i
(2017:630) om åtgärder mot pen-	Europaparlamentets	och	rådets
ningtvätt och finansiering av terror-	förordning (EU) 2024/xx av den
ism svarar dock revisorn endast	xx om åtgärder för att förhindra
för skada på grund av oriktiga	att det finansiella systemet an-
uppgifter som revisorn eller revi-	vänds för penningtvätt eller finan-
sorns medhjälpare har haft skälig	siering av terrorism	samt	4 kap.
anledning att anta var oriktiga.	5 § lagen (2027:000) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering
	av terrorism svarar dock revisorn

endast för skada på grund av orik- tiga uppgifter som revisorn eller revisorns medhjälpare har haft skä- lig anledning att anta var oriktiga.

Om ett revisionsbolag är revisor, är det bolaget och den som är huvudansvarig för revisionen som är ersättningsskyldiga.

Denna lag träder i kraft den …

1Senaste lydelse 2017:635.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.7Förslag till lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000)

Härigenom föreskrivs att 4, 24 a, 27 a och 35 §§ pantbankslagen (1995:1000) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 §1
Tillstånd ska ges om företaget	Tillstånd ska ges om företaget
med hänsyn till organisation, led-	med hänsyn till organisation, led-
ning och ägare med bestämmande	ning och ägare med bestämmande
inflytande kan antas komma att	inflytande kan antas komma att
bedriva en sund pantbanksverk-	bedriva en sund pantbanksverk-
samhet och i övrigt uppfylla kra-	samhet och i övrigt uppfylla kra-
ven enligt bestämmelserna i denna	ven enligt bestämmelserna i denna
lag, lagen (2017:630) om åtgärder	lag, Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism och föreskrifter som	xx om åtgärder för att förhindra att
har meddelats med stöd av den	det finansiella systemet används för
lagen.	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism och lagen (2027:000) om
	åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism samt före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen.

Tillstånd till ett utländskt företag får ges endast om företaget i det land där det har sitt säte bedriver pantbanksverksamhet och står under tillsyn av behörig myndighet

24 a §2

Regeringen kan med stöd av	Regeringen kan med stöd av
8 kap. 7 § regeringsformen med-	8 kap. 7 § regeringsformen med-
dela föreskrifter om vilka läns-	dela föreskrifter om vilka läns-
styrelser som utövar tillsyn över	styrelser som utövar tillsyn över
att pantbanker följer lagen	att pantbanker följer Europaparla-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	mentets och rådets förordning (EU)

1Senaste lydelse 2017:636.

2Senaste lydelse 2017:636.

SOU 2024:58

Författningsförslag

ningtvätt och finansiering av terror- ism och föreskrifter som har med- delats med stöd av den lagen.

Vid tillsyn enligt första stycket ska 7 kap. 5 § den lagen tillämpas.

Vid tillsyn enligt första stycket ska 11 kap. 5 § lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism tillämpas.

27 a §3

Om någon omfattas av ett förbud enligt 25 a §, får länsstyrelsen förelägga pantbanken att göra rättelse och, om rättelse inte görs, förelägga pantbanken att upphöra med verksamheten. Om det är den som har ett kvalificerat innehav av andelar i pantbanken som inte uppfyller kravet i 25 a §, får länsstyrelsen förelägga denne att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den diskvalificerade personen i dess ledning.

Vid ingripanden mot överträ-	Vid ingripanden mot överträ-
delser av lagen (2017:630) om åt-	delser av Europaparlamentets och
gärder mot penningtvätt och finan-	rådets förordning (EU) 2024/xx
siering av terrorism och föreskrif-	av den xx om åtgärder för att för-
ter som meddelats med stöd av	hindra att det finansiella systemet
den lagen ska 7 kap. 8 och 10–23 §§	används för penningtvätt eller
den lagen tillämpas.	finansiering av terrorism eller lagen
	(2027:000) om åtgärder mot pen-
	ningtvätt och finansiering av ter-
	rorism samt föreskrifter som med-
	delats med stöd av den lagen ska
	11 kap. 7 och 9–22 §§ lagen om åt-
	gärder mot penningtvätt och finan-
	siering av terrorism tillämpas.

3Senaste lydelse 2017:636.

Författningsförslag

SOU 2024:58

			35 §4
Länsstyrelsens		beslut	enligt	Länsstyrelsens beslut		enligt
30 § andra	stycket eller		enligt	30 § andra	stycket eller	enligt
7 kap. 5 §	första	stycket	lagen	11 kap. 5 §	första stycket	lagen
(2017:630) om åtgärder mot pen-				(2027:000) om åtgärder mot pen-
ningtvätt och finansiering av terror-				ningtvätt och finansiering av terror-
ism eller beslut om sanktions-				ism eller beslut om sanktions-
föreläggande får inte överklagas.				föreläggande får inte överklagas.

Andra beslut som länsstyrelsen meddelar enligt denna lag får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den …

4Senaste lydelse 2017:636.

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1995:1571) om insättnings- garanti ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §1

Följande insättare, eller utländska motsvarigheter, kan inte få ersätt- ning enligt garantin:

1.en bank,

2.ett kreditmarknadsföretag,

3.ett värdepappersbolag,

4.ett försäkringsföretag,

5.ett återförsäkringsföretag,

6.ett tjänstepensionsföretag,

7.en understödsförening,

8.ett finansiellt institut enligt lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse,

9.en värdepappersfond eller en alternativ investeringsfond,

10.en pensionsfond,

11.en region, en kommun eller en statlig myndighet, eller

12. en insättare som inte har		12. en insättare som inte har
identifierats enligt lagen (2017:630)		identifierats enligt Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och		mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism.		2024/xx av den xx om åtgärder för
		att förhindra att det finansiella
		systemet används för penningtvätt
		eller finansiering av terrorism.

Denna lag träder i kraft den …

1Senaste lydelse 2019:893.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1996:1006) om valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet

dels att 1, 1 a, 2, 8, 12, 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 14 a och 17 a §§, av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 §2
I denna lag avses med

1.valutaväxling: yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta,

2.annan finansiell verksamhet: yrkesmässig verksamhet som be- står i förvaltning av eller handel med virtuell valuta eller i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 2, 3 och 5–12 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

3 finansiellt institut: fysisk eller	3. finansiellt institut: fysisk eller
juridisk person som bedriver valu-	juridisk person som bedriver valu-
taväxling eller annan finansiell	taväxling eller annan finansiell
verksamhet, och	verksamhet,
4. kvalificerat innehav: det-	4. kvalificerat innehav: det-
samma som i 1 kap. 5 § 15 lagen	samma som i 1 kap. 5 § 15 lagen

om bank- och finansieringsrörelse. om bank- och finansieringsrörelse, och

5. utvald verksamhetsutövare: detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

2Senaste lydelse 2023:824.

SOU 2024:58Författningsförslag

1 a §3
Bestämmelser om att finansi-	Bestämmelser om att finansi-
ella institut ska medverka till att	ella institut ska medverka till att
förhindra penningtvätt och finan-	förhindra penningtvätt och finan-
siering av terrorism finns i lagen	siering av terrorism finns i Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism.	gärder för att förhindra att det
	finansiella systemet används			för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism och lagen (2027:000) om
	åtgärder	mot	penningtvätt	och
	finansiering av terrorism.
2 §4
En fysisk eller juridisk person	En fysisk eller juridisk person
som avser att bedriva valuta-	som avser att bedriva valuta-
växling eller annan finansiell	växling	eller	annan finansiell
verksamhet ska ansöka om regi-	verksamhet ska ansöka om regi-
strering av sin verksamhet hos	strering av sin verksamhet hos
Finansinspektionen. Ansökan be-	Finansinspektionen. Ansökan be-
höver inte göras av	höver inte göras av
1. företag som avses i 1 kap.	1. företag		som avses i arti-
2 § första stycket 1–3, 6, 8, 9 och	kel 3.1, 3.2 och 3.3 k i Europa-
11–13 lagen (2017:630) om åt-	parlamentets och rådets förord-
gärder mot penningtvätt och finan-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
siering av terrorism, och	åtgärder för att förhindra att det
	finansiella systemet används			för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism, och

2.fysiska eller juridiska personer som bedriver försäkringsdistri- bution enligt lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution.

Finansinspektionen ska registrera den som har kommit in med en ansökan, om

1. det finns skäl att anta att	1. det finns skäl att anta att
verksamheten kommer att bedri-	verksamheten kommer att bedri-
vas på ett sätt som är förenligt med	vas på ett sätt som är förenligt med

3Senaste lydelse 2023:824.

4Senaste lydelse 2023:824.

Finansinspektionen ska ha till- syn över att finansiella institut följer denna lag och Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Första stycket gäller dock inte i den utsträckning som Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ut- övar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets för-

Författningsförslag

SOU 2024:58

lagen om åtgärder mot penning-	Europaparlamentets och rådets för-
tvätt och finansiering av terrorism	ordning (EU) 2024/xx av den xx
och föreskrifter som har medde-	om åtgärder för att förhindra att det
lats med stöd av den lagen, och	finansiella systemet används för pen-
	ningtvätt eller finansiering av ter-
	rorism och lagen (2027:000) om
	åtgärder mot penningtvätt och finan-
	siering av terrorism samt före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen, och

2.kravet på ägare och ledning i 3 § första stycket är uppfyllt. Den som har blivit registrerad ska tas bort ur registret när ett

beslut om föreläggande enligt 11, 12 eller 13 § att upphöra med verk- samheten har fått laga kraft. Ett finansiellt institut ska också tas bort ur registret om det anmäler att det inte längre bedriver verksamhet som omfattas av lagen eller om det på något annat sätt framgår att registreringsplikt inte längre gäller.

8 §5

Finansinspektionen ska ha till- syn över att finansiella institut följer denna lag samt lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terror- ism och föreskrifter som har med- delats med stöd av den lagen.

5Senaste lydelse 2023:824.

SOU 2024:58Författningsförslag

	ordning (EU) 2024/xx av den xx
	om inrättande av en myndighet för
	bekämpning av penningtvätt och
	finansiering av terrorism och om
	ändring av förordningarna (EU)
	nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010.
12 §6
Ett finansiellt institut ska lämna	Ett finansiellt institut ska lämna
Finansinspektionen de upplys-	Finansinspektionen de upplys-
ningar om verksamheten som in-	ningar om verksamheten som in-
spektionen begär för tillsynen en-	spektionen begär för tillsynen en-
ligt lagen (2017:630) om åtgärder	ligt Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism.	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering

av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Om institutet inte följer Finansinspektionens begäran enligt första stycket, får inspektionen förelägga institutet att lämna de begärda upplysningarna. Om föreläggandet inte följs, får inspektionen före- lägga institutet att upphöra med verksamheten.

Om institutet har fått ett föreläggande enligt andra stycket, får Finansinspektionen besluta att institutet ska betala en sanktionsavgift.

13 §7

Vid en överträdelse av lagen	Vid en överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism eller föreskrifter som har	gärder för att förhindra att det finan-
meddelats med stöd av den lagen	siella systemet används för penning-
får Finansinspektionen förelägga	tvätt eller finansiering av terrorism
det finansiella institutet att göra	eller lagen (2027:000) om åt-
rättelse och, vid överträdelser som	gärder mot penningtvätt och finan-

6Senaste lydelse 2023:824.

7Senaste lydelse 2023:824.

Om det finansiella institutet är en juridisk person får Finans- inspektionen vid en överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet an- vänds för penningtvätt eller finan- siering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av ter- rorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen även ingripa mot en person som ingår i institutets styrelse eller är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder insti- tutet, eller är ersättare för någon av dem.

Författningsförslag

SOU 2024:58

inte är ringa, besluta om sank-	siering av terrorism eller före-
tionsavgift.	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen får Finansinspek-
	tionen förelägga det finansiella in-
	stitutet att göra rättelse och, vid
	överträdelser som inte är ringa,
	besluta om sanktionsavgift.

Vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser får in- spektionen förelägga institutet att upphöra med verksamheten.

14 §8

Om det finansiella institutet är en juridisk person får Finans- inspektionen vid en överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen även ingripa mot en person som ingår i institutets styrelse eller är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder institutet, eller är ersättare för någon av dem.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör

iett finansiellt institut eller på motsvarande sätt företräda ett sådant institut, eller vara ersättare för någon av dem, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

8Senaste lydelse 2023:824.

SOU 2024:58

Författningsförslag

14 a §

20.2i eller 21.9 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av för- ordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

17 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktions- avgiften, i stället för vad som an- ges i 17 § första stycket 3, bestäm- mas till högst ett belopp i kronor motsvarande tio miljoner euro.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

5 §1

En försäkringsgivare från tredjeland ska beviljas koncession och dess företrädare ska godkännas, om ansökan uppfyller de krav som ställs i 4 § och

1.den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kra- ven i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten,

2.den som kommer att ha ett sådant kvalificerat innehav i en för- säkringsgivare som avses i 1 kap. 15 och 16 §§ försäkringsrörelse- lagen (2010:2043) bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en försäkringsgivare, och

3.den som avses vara företrädare för försäkringsgivaren eller, i de fall där företrädaren är en juridisk person, vara dess ombud har till- räckliga insikter och erfarenheter för att delta i ledningen hos en för- säkringsgivare och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.

Vid bedömningen enligt första stycket 2 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att försäkringsgivarens verk- samhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

1Senaste lydelse 2022:671.

Regeringen får meddela före- skrifter om att personuppgifter ur belastningsregistret ska läm- nas ut om det begärs av Sveriges advokatsamfunds styrelse eller disciplinnämnd för tillsyn över att advokater och advokatbolag fullgör sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 9 a § lagen (1998:620) om belastnings- register ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 a §1

Denna lag träder i kraft den…

1Senaste lydelse 2019:606.

100

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1998:1479) om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument

dels att nuvarande 8 kap. 2 a och 4 §§ ska betecknas 8 kap. 2 b och 4 a §§,

dels att den nya 8 kap. 4 a § och 8 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 8 kap. 4 § ska sättas närmast före

8 kap. 4 a §,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 2 a och 4 §§, och närmast före 8 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

2 a §

En svensk värdepapperscentral och ett kontoförande institut ska på begäran av den finansunder- rättelseenhet som avses i 4 kap. 3 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att upp- gifterna behövs för att förebygga, för- hindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. En sådan begäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur upp- gifterna ska lämnas.

101

Författningsförslag

SOU 2024:58

	Tystnadsplikt
	4 §
	En svensk värdepapperscentral
	eller ett kontoförande institut eller
	den som är verksam hos de före-
	tagen får inte obehörigen röja för
	kunden eller för någon utomstå-
	ende att finansunderrättelseenhe-
	ten har gjort en begäran eller att
	uppgifter har lämnats enligt 2 a §.
	Bestämmelser om ansvar för
	den som bryter mot tystnadsplik-
	ten enligt första stycket finns i
	20 kap. 3 § brottsbalken.
4 §2	4 a §
Den undersökningsledare eller	Den undersökningsledare eller
åklagare som begär uppgifter enligt	åklagare som begär uppgifter enligt
2 a § får besluta att värdepappers-	2 b § får besluta att värdepappers-
centralen eller det kontoförande	centralen eller det kontoförande
institutet samt värdepapperscen-	institutet samt värdepapperscen-
tralens eller institutets styrelse-	tralens eller institutets styrelse-
ledamöter och anställda inte får	ledamöter och anställda inte får
röja för kunden eller för någon	röja för kunden eller för någon
utomstående att uppgifter har	utomstående att uppgifter har
lämnats enligt 2 a § eller att det	lämnats enligt 2 b § eller att det
pågår en förundersökning, ett	pågår en förundersökning, ett
ärende om rättslig hjälp i brott-	ärende om rättslig hjälp i brott-
mål eller ett ärende om erkän-	mål eller ett ärende om erkän-
nande och verkställighet av en	nande och verkställighet av en
europeisk utredningsorder	europeisk utredningsorder.

Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.

Förbudet ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet. I ett ärende om rättslig hjälp i brottmål eller

2Senaste lydelse 2017:1004.

102

SOU 2024:58

Författningsförslag

om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder får dock förbudet tidsbegränsas endast om den stat eller mellan- folkliga domstol som ansökt om rättslig hjälp eller den utländska myndighet som har utfärdat utredningsordern samtycker till detta.

Om ett förbud inte längre är motiverat med hänsyn till syftet med förbudet, ska undersökningsledaren eller åklagaren besluta att för- budet ska upphöra.

5 §

Till böter döms den som upp-		Till böter döms den som upp-
såtligen eller av grov oaktsamhet		såtligen eller av grov oaktsamhet
bryter mot ett meddelandeför-		bryter mot ett meddelandeför-
bud enligt 4 §.		bud enligt 4 a §.

Denna lag träder i kraft…

103

En revisor som när han eller hon fullgör sitt uppdrag uppsåt- ligen eller av oaktsamhet skadar företaget ska ersätta skadan. Det- samma gäller när skadan tillfogas någon annan genom överträdelse av denna lag eller tillämplig lag om årsredovisning. En revisor ska även ersätta skada som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet vållas av revisorns medhjälpare. I fall som avses i 36 § andra stycket denna lag och artikel 50.1 och 50.1a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella syste- met används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och 4 kap. 5 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism svarar dock revisorn endast för skada på grund av orik- tiga uppgifter som revisorn eller revisorns medhjälpare har haft skä- lig anledning att anta var oriktiga.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.13Förslag till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079)

Härigenom föreskrivs att 37 § revisionslagen (1999:1079) ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37 §1

En revisor som när han eller hon fullgör sitt uppdrag uppsåt- ligen eller av oaktsamhet skadar företaget ska ersätta skadan. Det- samma gäller när skadan tillfogas någon annan genom överträdelse av denna lag eller tillämplig lag om årsredovisning. En revisor ska även ersätta skada som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet vållas av revisorns medhjälpare. I fall som avses i 36 § andra stycket denna lag och 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism svarar dock revisorn en- dast för skada på grund av oriktiga uppgifter som revisorn eller revi- sorns medhjälpare har haft skälig anledning att anta var oriktiga.

1Senaste lydelse 2017:642.

104

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2000:224) om fastighetsregister

Härigenom föreskrivs1 att det i lagen (2000:224) om fastighetsregis- ter ska införas en ny paragraf, 7 b §, och närmast före 7 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Uppgiftsskyldighet
	7 b §
	På begäran av den finansunder-
	rättelseenhet som avses i 4 kap. 3 §
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism ska uppgifter lämnas ut
	från fastighetsregistret i den utsträck-
	ning det behövs för att förebygga,
	förhindra eller upptäcka penning-
	tvätt eller finansiering av terrorism.
	En sådan begäran ska behandlas
	med särskild skyndsamhet.

Denna lag träder i kraft den …

106

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.15Förslag till lag om ändring i revisorslagen (2001:883)

Härigenom föreskrivs1 att 3 a, 28 c, 32 b, 32 j, 32 k och 32 l revisors- lagen (2001:883) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 a §2
Revisorsinspektionen ska ut-	Revisorsinspektionen ska ut-
öva tillsyn över att revisorer och	öva tillsyn över att revisorer och
registrerade revisionsbolag fullgör	registrerade revisionsbolag fullgör
sina skyldigheter enligt lagen	sina skyldigheter enligt Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av terro-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rism.	gärder för att förhindra att det finan-
	siella systemet används för penning-
	tvätt eller finansiering av terrorism
	och lagen (2027:000) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering
	av terrorism.

Inom ramen för denna tillsyn ska inspektionen pröva frågor om disciplinära åtgärder mot andra än revisorer som är företrädare för ett registrerat revisionsbolag eller ersättare för sådana företrädare.

28 c §3

Revisorsinspektionen får, om det finns skäl för det, göra en plats- undersökning hos en revisor eller ett registrerat revisionsbolag.

En platsundersökning får endast göras vid tillsyn över 1. revision av företag av allmänt intresse, och

2. revisorers och registrerade	2. revisorers och registrerade
revisionsbolags skyldigheter enligt	revisionsbolags skyldigheter enligt
lagen (2017:630) om åtgärder mot	Europaparlamentets och rådets för-
penningtvätt och finansiering av	ordning (EU) 2024/xx av den xx
terrorism.	om åtgärder för att förhindra att

2Senaste lydelse 2017:643.

3Ibid.

107

Om ett registrerat revisions- bolag överträder Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot

I 32 k § finns en särskild be- stämmelse om sanktionsavgiftens högsta belopp vid en överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Författningsförslag

SOU 2024:58

det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

32 b §4

En sanktionsavgift för en fysisk person ska fastställas till högst en miljon kronor.

En sanktionsavgift för en juridisk person ska fastställas till högst två procent av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas.

En sanktionsavgift får inte fastställas till ett lägre belopp än fem- tusen kronor.

I 32 k § finns en särskild be- stämmelse om sanktionsavgiftens högsta belopp vid en överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

32 j §5

Om ett registrerat revisions- bolag överträder lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, får Revi- sorsinspektionen pröva om en disciplinär åtgärd ska vidtas mot en person som avses i 3 a § andra stycket.

4Senaste lydelse 2017:643.

5Ibid.

108

I fråga om en disciplinär åt- gärd enligt 32 j § tillämpas be- stämmelserna om sanktionsföre- läggande och vite i 11 kap. 16–19 och 23 §§ lagen (2027:000) om åt- gärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism.

109

SOU 2024:58

Författningsförslag

penningtvätt och finansiering av terrorism, får Revisorsinspektionen pröva om en disciplinär åtgärd ska vidtas mot en person som avses i 3 a § andra stycket.

En disciplinär åtgärd enligt första stycket får vidtas endast om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

En disciplinär åtgärd enligt första stycket ska avse

1.ett beslut om att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får inneha en sådan befattning som avses i 3 a § andra stycket i ett registrerat revisionsbolag, eller

2.ett beslut om en sanktionsavgift.

32 k §6

Vid en överträdelse av lagen	Vid en överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism ska en sanktionsavgift en-	gärder för att förhindra att det finan-
ligt 32 a eller 32 j § som högst	siella systemet används för penning-
fastställas till det högsta av	tvätt eller finansiering av terrorism
	eller lagen (2027:000) om åtgär-
	der mot penningtvätt och finansie-
	ring av terrorism ska en sanktions-
	avgift enligt 32 a eller 32 j § som
	högst fastställas till det högsta av

1.två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

2.ett belopp i kronor motsvarande en miljon euro.

32 l §

I fråga om en disciplinär åt- gärd enligt 32 j § tillämpas be- stämmelserna om sanktionsföre- läggande i 7 kap. 17–20 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terro- rism.

6Senaste lydelse 2017:643.

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.16Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2004:46) om värdepappers- fonder

dels att nuvarande 12 kap. 8 a § ska betecknas 12 kap. 8 b §,

dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 2 §, 4 kap. 4 §, 11 kap. 3 och 7 §§ och

12 kap. 1 a § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 10 kap. 1 a §, 12 kap. 1 c och 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §2

I denna lag betyder

1.alternativ investeringsfond: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

2.behörig myndighet: utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn över fondföretag eller förvaltningsbolag,

3.derivatinstrument: optioner, terminer och swappar samt andra likartade finansiella instrument,

4.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

5.egna medel: detsamma som i artikel 2.1 l i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva in- vesteringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU,

6.filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även ett fondbolags, ett förvaltningsbolags eller ett fondföretags eta- blering av flera driftställen ska anses som en enda filial,

7.finansiellt instrument: överlåtbara värdepapper, fondandelar, pen- ningmarknadsinstrument, derivatinstrument samt annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden,

8.fondbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd enligt 4 § att driva fondverksamhet,

2Senaste lydelse 2022:1725.

111

Författningsförslag

SOU 2024:58

9. fondföretag: ett utländskt företag

a)som i sitt hemland har tillstånd för verksamhet där det enda syftet är att göra kollektiva investeringar i sådana tillgångar som anges i 5 kap.

1§ andra stycket, med kapital från allmänheten,

b)som tillämpar principen om riskspridning, och

c)vars andelar på begäran av innehavarna återköps eller inlöses med medel ur företagets tillgångar,

10. fondföretags hemland: det land där fondföretaget har fått så- dant tillstånd som avses i 9 a,

11. fondverksamhet: förvaltning av en värdepappersfond, försälj- ning och inlösen av andelar i fonden samt därmed sammanhängande administrativa åtgärder,

12. företagsgrupp: koncern enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncern- redovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upp- hävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/95/EU, eller grupp som enligt erkända internationella redovisningsregler ska lämna mot- svarande redovisning,

13. förvaltningsbolag: ett utländskt företag som i sitt hemland har tillstånd att förvalta fondföretag,

14. förvaltningsbolags hemland: det land där bolaget har sitt säte,

15. förvaringsinstitut: en bank eller ett annat kreditinstitut som för- varar tillgångarna i en värdepappersfond och som sköter in- och ut- betalningar avseende fonden,

16. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 a § representerar

10procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

17. matarfond: en värdepappersfond vars medel placeras i enlig- het med tillstånd enligt 5 a kap. 6 §,

18. matarfondföretag: ett fondföretag som i sitt hemland har sådant tillstånd som avses i artikel 58 i Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2009/65/EG,

19. mottagarfond: en värdepappersfond som

a)har minst en matarfond eller ett matarfondföretag bland sina andelsägare,

b)inte är en matarfond, och

112

SOU 2024:58

Författningsförslag

c)vars medel inte placeras i en matarfond eller ett matarfond- företag,

20. mottagarfondföretag: ett fondföretag som

a)i sitt hemland har sådant tillstånd som avses i artikel 5 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG,

b)har minst en matarfond eller ett matarfondföretag bland sina andelsägare,

c)inte är ett matarfondföretag, och

d)inte placerar medel i en matarfond eller ett matarfondföretag, 21. reglerad marknad: detsamma som i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528)

om värdepappersmarknaden,

22.penningmarknadsinstrument: statsskuldväxlar, bankcertifikat samt sådana andra finansiella instrument som normalt omsätts på penningmarknaden, är likvida och har ett värde som vid varje tidpunkt exakt kan fastställas,

23.specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § 24 lagen om förval- tare av alternativa investeringsfonder,

24.startkapital: detsamma som i artikel 2.1 k i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG,

25.värdepappersfond: en fond vars andelar kan lösas in på be- gäran av andelsägare och som be- står av finansiella tillgångar, om den bildats genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som skjutit till kapital samt för- valtas enligt bestämmelserna i 5 kap. eller 5 a kap., och

26.överlåtbart värdepapper:

25.utvald verksamhetsutövare: detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010, och

26.värdepappersfond: en fond vars andelar kan lösas in på be- gäran av andelsägare och som be- står av finansiella tillgångar, om den bildats genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som skjutit till kapital samt för- valtas enligt bestämmelserna i 5 kap. eller 5 a kap., och

27.överlåtbart värdepapper:

113

Författningsförslag

SOU 2024:58

a)aktier och andra värdepapper som motsvarar aktier samt depå- bevis för aktier,

b)obligationer och andra skuldförbindelser, med undantag av pen- ningmarknadsinstrument, samt depåbevis för skuldförbindelser, och

c)värdepapper av annat slag som ger rätt att förvärva sådana över- låtbara värdepapper som anges i a och b genom teckning eller utbyte.

Överlåtbart värdepapper omfattar inte tekniker och instrument som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket.

Med återköp eller inlösen av andelar enligt första stycket 9 och

25 jämställs att andelarna är upptagna till handel på en reglerad mark- nad, om det är säkerställt att andelarnas noterade värde inte i väsent- lig mån avviker från det värde som avses i 4 kap. 10 § tredje stycket.

2 kap.

2 §3

Vid bedömningen enligt 1 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att fondbolagets verksam- het drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

3Senaste lydelse 2022:673.

114

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbin- delser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

Om förvaringsinstitutet är en i Sverige etablerad filial till ett kre- ditinstitut med säte i ett annat land inom EES, får Finansinspek- tionen som ett villkor för tillståndet föreskriva att de tillgångar som ingår i en värdepappersfond ska förvaras här i landet. Detta gäller dock inte om tillgångarna ska förvaras hos ett utländskt förvarings- institut enligt 3 kap. 2 § tredje stycket.

4kap. 4 §4

I syfte att effektivisera ett fondbolags verksamhet får bolaget upp- dra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa funktioner som ingår i fondverksamheten eller motsvarande verksamhet som avser fondföretag som har sådant tillstånd som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG. Ett sådant uppdrag får inte vara av sådan omfattning eller karaktär att fondbolaget lämnar ifrån sig all verksamhet eller så stor del av verksamheten att fondbolaget inte längre har möjlighet att ta till vara andelsägarnas gemensamma intressen eller i övrigt inte kan uppfylla de skyldigheter som följer av denna lag. Ett lämnat uppdrag fråntar aldrig fondbolaget dess ansvar enligt denna lag.

Uppdragstagaren måste ha tillfredsställande sakkunskap och kom- petens med hänsyn till uppdragets innehåll.

Fondbolaget ska i ett avtal med uppdragstagaren som avser för- valtningen av en värdepappersfond eller av ett fondföretag som har sådant tillstånd som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG eller därmed sammanhängande administration förbehålla sig rätten att övervaka den anförtrodda verksamheten, att ge de an- visningar som behövs för en sund förvaltning samt att med ome- delbar verkan säga upp avtalet, om en sådan uppsägning är i andels- ägarnas gemensamma intresse.

Första och andra styckena gäl- ler inte uppdrag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att för- hindra att det finansiella systemet

4Senaste lydelse 2013:563.

115

Författningsförslag

SOU 2024:58

används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

10 kap.

1 a §

Bestämmelserna i 1 § gäller inte i den utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

11 kap.

3 §5

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren be- döms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett fondbolag och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekono- miskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i fondbolaget.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för fondbolaget eller vara verkställande direktör i detta bolag eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett fondbolag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

5Senaste lydelse 2022:673.

116

SOU 2024:58

Författningsförslag

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om förvärvaren är ett blandat finansiellt holdingföretag, ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan fondbolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om förbindelserna inte hind- rar en effektiv tillsyn av bolaget.

7 §6

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat inne- hav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som mot- svarar ett innehav som inte är kvalificerat

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kra- ven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verk- samhet,

2.om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldig- heter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren är ett blandat finansiellt holdingföretag och dess led- ning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant före- tag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finan- siella konglomerat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

6Senaste lydelse 2022:673.

117

FörfattningsförslagSOU 2024:58

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra att
	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finansinspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier, får innehavaren inte företräda aktierna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

12 kap.

1 a §7

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i ett fond- bolags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om fondbolaget

1.har fått tillstånd att driva fondverksamhet genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt,

2.tillhandahåller diskretionär portföljförvaltning i strid med 1 kap.

4 §,

3.påbörjar marknadsföring av en av bolaget förvaltad värde- pappersfond i ett annat land inom EES innan en underrättelse om detta gjorts hos Finansinspektionen i enlighet med 2 kap. 15 c §,

4.inte uppfyller grundläggande krav på organisation och drift av verksamheten enligt 2 kap. 17 eller 17 f § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 11 avseende dessa bestämmelser,

5.åsidosätter sina skyldigheter eller på annat sätt överträder det som anges om uppdragsavtal i 4 kap. 4–6 §§ och 7 § första stycket,

6.påbörjar förvaltning och marknadsföring av en värdepappers- fond utan att fondbestämmelserna godkänts enligt 4 kap. 9 §,

7Senaste lydelse 2022:195.

118

SOU 2024:58

Författningsförslag

7.vid upprepade tillfällen låter bli att upprätta eller tillhandahålla informationsbroschyr, faktablad, årsberättelse och halvårsberättelse

ienlighet med 4 kap. 15–21 §§,

8.vid upprepade tillfällen placerar medel i en värdepappersfond i strid med det som anges i 5 kap. 1, 3–22, 24 eller 25 § eller före- skrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 20, 21, 23 och 24 avseende dessa bestämmelser,

9.inte uppfyller kraven på hantering av risker i 5 kap. 2 § första eller andra stycket eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 22 avseende dessa bestämmelser,

10.i strid med 11 kap. 5 § första stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla sådana förvärv och avyttringar som avses där,

11.i strid med 11 kap. 5 § tredje stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier i bolaget samt storleken på innehavet, eller

12. har befunnits ansvarigt för	12. har befunnits ansvarigt för
en allvarlig, upprepad eller syste-	en allvarlig, upprepad eller syste-
matisk överträdelse av lagen	matisk överträdelse av Europapar-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	lamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism eller föreskrifter som har	gärder för att förhindra att det
meddelats med stöd av den lagen.	finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism eller lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen.

Om en sådan person som anges i första stycket omfattas av till- stånds- eller underrättelseskyldighet enligt 11 kap. 1 eller 4 § för för- värv eller avyttring av aktier i bolaget, ska första stycket 10 och 11 inte gälla för den personen i fråga om dessa aktier.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om bolagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, eller, för upprepade allvarliga överträdelser, permanent inte får

119

Författningsförslag

SOU 2024:58

vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag, eller ersättare för någon av dem, eller

2. beslut om sanktionsavgift.

1 c §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det enligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om in- rättande av en myndighet för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

8 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktions- avgiften, i stället för vad som an- ges i 8 § första stycket 1, bestäm- mas till högst ett belopp i kronor motsvarande tio miljoner euro.

120

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.17Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

dels att nuvarande 13 kap. 2 a §, 15 kap. 1 b–d § och 15 kap. 8 a § ska betecknas 13 kap. 2 b §, 15 kap. 1 c–e §§ och 15 kap. 8 b §

dels att 1 kap. 5 §, 3 kap. 2 §, 6 kap. 7 §, 14 kap. 2 och 6 §§ och

15 kap. 1 a och 15 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 13 kap. 2 a § och 15 kap. 1 b och 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 5 §2

I denna lag betyder

1.anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvud- sakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, till- handahålla datatjänster eller driva annan liknande verksamhet som har samband med den huvudsakliga verksamheten i ett eller flera kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländska företag,

2.bank: bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank,

3.bankaktiebolag: ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva bankrörelse,

4.behörig myndighet: en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn över utländska kreditinstitut,

5.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

6.filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även ett utländskt kreditinstituts etablering av flera driftställen ska anses som en enda filial,

7.finansiellt institut: ett finansiellt institut enligt artikel 4.1.26 i tillsynsförordningen,

8.hemland: det land där ett företag har fått tillstånd till rörelse som avses i denna lag,

9.kapitalbas: detsamma som i artikel 72 i tillsynsförordningen,

2Senaste lydelse 2021:492.

122

SOU 2024:58

Författningsförslag

10.kreditinstitut: bank och kreditmarknadsföretag,

11.kapitaltäckningsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verk- samhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2034,

12.kreditmarknadsbolag: ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva finansieringsrörelse,

13.kreditmarknadsförening: en ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsrörelse,

14.kreditmarknadsföretag: kreditmarknadsbolag och kreditmark- nadsförening,

15.kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 5 a § representerar 10 procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

16.medlemsbank: en ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva bankrörelse,

17.sparbank: ett företag som avses i sparbankslagen (1987:619),

18.startkapital: det kapital som för kreditinstitut avses i arti- kel 4.51 i tillsynsförordningen,

19.utländskt bankföretag: ett utländskt företag som i hemlandet har tillstånd att driva bankrörelse,

20.utländskt kreditföretag: ett utländskt företag som i hemlandet har tillstånd att driva finansieringsrörelse,

21.utländskt kreditinstitut: ett utländskt bankföretag och ett ut- ländskt kreditföretag,

22.betydande filial: en filial som är betydande enligt artikel 51.1 i kapitaltäckningsdirektivet,

23.blandat finansiellt holdingföretag: ett holdingföretag enligt arti- kel 4.1.21 i tillsynsförordningen,

24.blandat finansiellt moderholdingföretag inom EES: ett inom EES etablerat blandat finansiellt holdingföretag som inte självt är ett dotterföretag till ett

a) kreditinstitut, värdepappersbolag eller EES-institut, eller

b) annat blandat finansiellt holdingföretag eller ett finansiellt holding- företag som är etablerat i något land inom EES,

123

Författningsförslag

SOU 2024:58

25.EES-institut: ett utländskt kreditinstitut eller ett utländskt värde- pappersföretag som är hemmahörande i något annat land inom EES än Sverige,

26.finansiellt holdingföretag: ett holdingföretag enligt artikel 4.1.20

itillsynsförordningen,

27.finansiellt moderholdingföretag inom EES: ett inom EES etablerat finansiellt holdingföretag som inte självt är ett dotterföretag till ett

a) kreditinstitut, värdepappersbolag eller EES-institut, eller

b) annat finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag som är etablerat i något land inom EES,

28.holdingföretag med blandad verksamhet: holdingföretag enligt artikel 4.1.22 i tillsynsförordningen,

29.koncern:

a)i 6 a, 6 b och 15 b kap., detsamma som i 2 kap. 1 § lagen (2015:1016) om resolution,

b)i övriga kapitel, detsamma som i 1 kap. 11 och 12 §§ aktie- bolagslagen (2005:551), varvid det som sägs om moderbolag till- lämpas även på andra juridiska personer än aktiebolag,

30. koncernåterhämtningsplan: en plan som upprättas av ett moder- företag inom EES i syfte att identifiera åtgärder som de företag i en koncern som omfattas av gruppbaserad tillsyn avser att vidta för att bevara eller återställa koncernens eller ett i koncernen ingående kre- ditinstituts eller utländskt kreditinstituts finansiella ställning och livs- kraft efter en betydande försämring av den finansiella situationen,

31. krishanteringsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföre- tag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparla- mentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/ 2010 och (EU) nr 648/2012, i den ursprungliga lydelsen,

32. moderföretag inom EES: ett moderinstitut inom EES, ett finan- siellt moderholdingföretag inom EES eller ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom EES,

33 moderinstitut inom EES: ett kreditinstitut, värdepappersbolag eller EES-institut som är ett moderföretag och som inte självt är ett dotterföretag till ett

a)annat kreditinstitut, värdepappersbolag eller EES-institut, eller

124

SOU 2024:58

Författningsförslag

b)finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holding- företag som är etablerat i något land inom EES,

34. samordnande tillsynsmyndighet: en behörig myndighet som an- svarar för att utöva gruppbaserad tillsyn av moderinstitut inom EES och av institut som kontrolleras av finansiella moderholdingföretag inom EES eller blandade finansiella moderholdingföretag inom EES, 35. tillsynsförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinsti-

tut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012,

36. utländskt värdepappersföre-	36. utländskt värdepappersföre-
tag: ett utländskt företag som i	tag: ett utländskt företag som i
hemlandet har tillstånd att driva	hemlandet har tillstånd att driva
värdepappersrörelse, och	värdepappersrörelse,
	37. utvald verksamhetsutövare:
	detsamma som i artikel 2.1.1 i
	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) 2024/xx av den
	xx om inrättande av en myndighet
	för bekämpning av penningtvätt och
	finansiering av terrorism och om
	ändring av förordningarna (EU)
	nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010, och
37. återhämtningsplan: en plan	38. återhämtningsplan: en plan
som upprättas av ett kredit-	som upprättas av ett kredit-
institut i syfte att identifiera åt-	institut i syfte att identifiera åt-
gärder som institutet avser att	gärder som institutet avser att
vidta för att bevara eller återställa	vidta för att bevara eller återställa
sin finansiella ställning och livs-	sin finansiella ställning och livs-
kraft efter en betydande försäm-	kraft efter en betydande försäm-
ring av den finansiella situationen.	ring av den finansiella situationen.

3kap. 2 §3

Ett svenskt företag ska ges tillstånd att driva bankrörelse eller finansieringsrörelse, om

1.bolagsordningen, stadgarna eller reglementet stämmer överens med denna lag och andra författningar och i övrigt innehåller de sär-

3Senaste lydelse 2022:674.

125

Författningsförslag

SOU 2024:58

skilda bestämmelser som behövs med hänsyn till omfattningen och arten av den planerade verksamheten,

2.det finns skäl att anta att den planerade rörelsen kommer att drivas enligt bestämmelserna i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

3.den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat innehav i företaget bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditinstitut,

4.den som ska ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift, och

5.styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfaren- heter för att leda företaget.

Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att kreditinstitutets verk- samhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holding- företag, ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild till- syn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

126

Första stycket gäller inte upp- drag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller uppdrag åt någon annan att driva värde- pappersrörelse. I fråga om värde- pappersrörelse gäller i stället 8 kap. 22 § lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden.

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbin- delser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

6kap. 7 §4

Om ett kreditinstitut vill uppdra åt någon annan att utföra någon av de tjänster som avses i 7 kap. 1 §, ska institutet anmäla detta till Finansinspektionen och ge in uppdragsavtalet. Ett sådant uppdrag får ges om

1.institutet svarar för den anförtrodda verksamheten mot kunden,

2.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

3.uppdraget inte har sådan omfattning att institutet inte kan upp- fylla de skyldigheter som följer av denna lag eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet.

Första stycket gäller inte upp- drag åt någon annan att driva värdepappersrörelse. I fråga om värdepappersrörelse gäller i stället 8 kap. 22 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

13kap. 2 a §

Bestämmelserna i 2 § gäller inte i den utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i

4Senaste lydelse 2017:691.

127

Författningsförslag

SOU 2024:58

Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

14 kap.

2 §5

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren be- döms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditinstitut och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är eko- nomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i kreditinstitutet.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för kreditinstitutet eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda institutet,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att kreditinstitutets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet, och

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

5Senaste lydelse 2022:674.

128

a) penningtvätt enligt artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, eller

129

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om förvärvaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respek- tive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan kredit- institutet och någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av institutet.

6 §6

Finansinspektionen får besluta att den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett kreditinstitut vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1.om innehavaren motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditinstitutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet,

2.om innehavaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyl- digheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägen- heter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om innehavaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blan- dat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappers- bolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

6Senaste lydelse 2022:674.

Författningsförslag

SOU 2024:58

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finans- inspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte före- träda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står

istrid med beslutet.

15 kap.

1 a §7

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i ett kredit- instituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om kreditinstitutet

1.har fått tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt,

2.i strid med 14 kap. 4 § första stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla sådana förvärv och avyttringar som avses där,

3.i strid med 14 kap. 4 § tredje stycket låter bli att till Finansinspek- tionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i institutet samt storleken på innehaven,

4.inte uppfyller kraven i 6 kap. 1–3 c, 4, 4 a, 4 c eller 5 § eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 1 § 5,

5.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller läm- nar ofullständig eller felaktig information om efterlevnaden av skyl- digheten att uppfylla kapitalbaskraven enligt artikel 92 i tillsynsför- ordningen, i strid med artikel 430.1 i den förordningen,

6.låter bli att rapportera eller lämnar ofullständig eller felaktig in- formation till Finansinspektionen när det gäller data som avses i arti- kel 430a i tillsynsförordningen,

7.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller läm- nar ofullständig eller felaktig information om en stor exponering i strid med artikel 394.1 i tillsynsförordningen,

7Senaste lydelse 2022:804.

130

SOU 2024:58

Författningsförslag

8.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om likviditet i strid med arti- kel 415.1 och 415.2 i tillsynsförordningen,

9.låter bli att lämna uppgifter till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om sin bruttosoliditet i strid med artikel 430.1 och 430.2 i tillsynsförordningen,

10.vid upprepade tillfällen eller systematiskt låter bli att hålla lik- vida tillgångar i strid med artikel 412 i tillsynsförordningen,

11.utsätter sig för en exponering som överskrider gränserna en- ligt artikel 395 i tillsynsförordningen,

12.är exponerat för kreditrisken i en värdepapperiseringsposition utan att uppfylla villkoren i artikel 405 i tillsynsförordningen,

13.låter bli att lämna information eller lämnar ofullständig eller felaktig information i strid med någon av artiklarna 431.1–431.3 och

451.1i tillsynsförordningen,

14.gör betalningar till innehavare av instrument som ingår i in- stitutets kapitalbas i strid med 8 kap. 3 och 4 §§ lagen (2014:966) om kapitalbuffertar eller artikel 28, 51 eller 63 i tillsynsförordningen, när dessa artiklar förbjuder sådana betalningar till innehavare av instru- ment som ingår i kapitalbasen,

15. har befunnits ansvarigt för	15. har befunnits ansvarigt för
en allvarlig, upprepad eller syste-	en allvarlig, upprepad eller syste-
matisk överträdelse av lagen	matisk överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förord-
ningtvätt och finansiering av ter-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
rorism eller föreskrifter som har	åtgärder för att förhindra att det
meddelats med stöd av den lagen,	finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism eller lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen,

16.har befunnits ansvarigt för en allvarlig, upprepad eller syste- matisk överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006,

17.har tillåtit en styrelseledamot, verkställande direktören eller ersättare för någon av dem att åta sig ett sådant uppdrag i institutet

131

Författningsförslag

SOU 2024:58

eller kvarstå i institutet trots att kraven i 3 kap. 2 § första stycket 4 eller 5, 10 kap. 8 a–8 c §§ eller 12 kap. 6 a–6 c §§ eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 1 § 3 inte är uppfyllda,

18.i strid med 6 a kap. 1 eller 2 § låter bli att upprätta eller lämna in en återhämtningsplan eller en koncernåterhämtningsplan,

19.i strid med 6 b kap. 11 § låter bli att anmäla att koncerninternt finansiellt stöd ska lämnas,

20.i strid med 13 kap. 4 a och 5 a §§ låter bli att underrätta Finansinspektionen om institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera,

21.inte uppfyller kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder enligt 4 kap. lagen (2015:1016) om resolution eller i strid med 28 kap. 1 § samma lag låter bli att lämna begärda upplysningar till Riksgälds- kontoret,

22.är ett moderföretag enligt artikel 4.1.15 i tillsynsförordningen och inte uppfyller kraven i del tre, fyra, sex eller sju i den förord- ningen eller 2 kap. 1 eller 2 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag på grupp- eller undergruppsnivå,

23.omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2003:1223) om utgiv- ning av säkerställda obligationer och

a) har fått tillstånd att ge ut säkerställda obligationer genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt,

b) driver verksamhet med säkerställda obligationer utan tillstånd, c) ger ut säkerställda obligationer som inte uppfyller 3 kap. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 eller 15 § eller 16 § andra stycket lagen om utgiv-

ning av säkerställda obligationer,

d) låter bli att lämna information eller lämnar ofullständig eller felaktig information i strid med 3 kap. 16 § första stycket lagen om utgivning av säkerställda obligationer, eller

e) vid upprepade tillfällen eller systematiskt låter bli att hålla lik- vida tillgångar i en sådan likviditetsbuffert som avses i 3 kap. 9 a § lagen om utgivning av säkerställda obligationer, eller

24låter bli att lämna uppgifter om sin verksamhet med säkerställda obligationer till Finansinspektionen eller lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter i strid med 13 kap. 3 §.

Om en sådan person som anges i första stycket omfattas av till- stånds- eller underrättelseskyldighet enligt 14 kap. 1 eller 3 § för förvärv eller avyttring av aktier eller andelar i institutet, ska första stycket 2 och 3 inte gälla för den personen i fråga om dessa aktier eller andelar.

132

SOU 2024:58

Författningsförslag

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om institutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1. beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett kreditinstitut, eller ersättare för någon av dem, eller

2. beslut om sanktionsavgift.

1 b §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det en- ligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av för- ordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

8 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åt- gärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktionsavgiften, i stället för vad som anges i 8 § första

133

FörfattningsförslagSOU 2024:58

	stycket 3, bestämmas till högst ett
	belopp i kronor motsvarande tio
	miljoner euro.
15 a §8
I stället för det som föreskrivs	I stället för det som föreskrivs
i 15 § gäller följande om ett ut-	i 15 § gäller följande om ett ut-
ländskt kreditinstitut som driver	ländskt kreditinstitut som driver
verksamhet i Sverige enligt 4 kap.	verksamhet i Sverige enligt 4 kap.
1 eller 3 § inte driver sin verk-	1 eller 3 § inte driver sin verk-
samhet i enlighet med bestäm-	samhet i enlighet med bestäm-
melserna i lagen (2017:630) om	melserna i Europaparlamentets och
åtgärder mot penningtvätt och	rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism eller i	av den xx om åtgärder för att
föreskrifter som meddelats med	förhindra att det finansiella syste-
stöd av den lagen.	met används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism eller lagen
	(2027:000) om åtgärder mot pen-

ningtvätt och finansiering av terro- rism eller i föreskrifter som med- delats med stöd av den lagen.

Finansinspektionen får förelägga kreditinstitutet att göra rättelse. Om institutet inte följer föreläggandet, ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i institutets hemland.

Om rättelse därefter inte sker, får inspektionen förbjuda insti- tutet att påbörja fler transaktioner i Sverige. Innan ett förbud med- delas ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i in- stitutets hemland.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

8Senaste lydelse 2019:1248.

134

Om revisorn finner att en misstanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör föranleda honom eller henne att lämna uppgifter enligt artikel 50.1 och 50.1a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och 4 kap. 5 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, ska dock åtgärder enligt 43 och 44 §§ inte vidtas.

135

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.18Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 42 §, 25 kap. 11, 24 och 26 §§ och 29 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9kap. 42 §1

En revisor ska vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt någon av följande bestämmelser:

1.9 kap. 1, 3 och 9 §§, 10 kap. 1, 3, 4 och 5 §§ samt 11 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ brottsbalken,

2.2, 4, 5 och 10 §§ skattebrottslagen (1971:69), och

3.3–5 §§ och, om brottet inte är ringa, 7 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

En revisor ska även vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att någon inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt 10 kap. 5 a–5 e §§ brottsbalken.

Om revisorn finner att en misstanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör föranleda honom eller henne att lämna uppgifter enligt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, ska dock åtgärder enligt 43 och 44 §§ inte vidtas.

1Senaste lydelse 2017:649.

Författningsförslag

SOU 2024:58

25 kap.

11 §2

Bolagsverket ska besluta att bolaget ska gå i likvidation, om

1.bolaget inte på föreskrivet sätt har kommit in med anmälan till Bolagsverket om sådan behörig styrelse, verkställande direktör, sär- skild delgivningsmottagare eller revisor som ska finnas enligt denna lag,

2.bolaget inte till Bolagsverket har kommit in med årsredovis- ning, revisionsberättelse och granskningsberättelse enligt 8 kap. 3 § första stycket årsredovisningslagen (1995:1554) eller, i förekommande fall, koncernredovisning, koncernrevisionsberättelse och gransknings- berättelse för koncernen enligt 8 kap. 16 § samma lag inom elva måna- der från räkenskapsårets utgång,

3.bolaget efter beslut om att aktiekapitalet ska vara bestämt i kronor i stället för i euro har ett registrerat aktiekapital eller minimi- kapital som inte står i överensstämmelse med 1 kap. 5 § eller, i fråga om publika aktiebolag, 14 § och bolaget inte inom sex månader från det att beslutet fick verkan har anmält nödvändiga beslut om ändring

ibolagsordningen och om ökning av aktiekapitalet för registrering, eller

4.bolaget på grund av bestämmelserna i 19 kap. 6 eller 16 § är skyldigt att minska aktiekapitalet till ett belopp som understiger lägsta tillåtna aktiekapital enligt 1 kap. 5 § eller, i fråga om publika aktie- bolag, 14 §.

Bolagsverket får besluta att ett bolag ska gå i likvidation om bo- laget inte har följt ett föreläggande enligt 7 kap. 10, 11 eller 12 § lagen (2027:000) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terro- rism.

Beslut om likvidation ska dock inte meddelas, om likvidations- grunden har upphört under ärendets handläggning hos Bolagsverket och avgift som har påförts enligt 26 § har betalats.

En fråga om likvidation enligt	En fråga om likvidation enligt
första stycket prövas av Bolags-	första stycket prövas av Bolags-
verket självmant eller på ansökan	verket självmant eller på ansökan
av styrelsen, en styrelseledamot,	av styrelsen, en styrelseledamot,
den verkställande direktören, en	den verkställande direktören, en

2Senaste lydelse 2024:350.

136

SOU 2024:58Författningsförslag

aktieägare, en borgenär eller, i	aktieägare, en borgenär eller, i
sådana fall som avses i första	sådana fall som avses i första
stycket 1, någon annan vars rätt	stycket 1, någon annan vars rätt
är beroende av att det finns någon	är beroende av att det finns någon
som kan företräda bolaget.	som kan företräda bolaget. En fråga
	om likvidation enligt andra stycket
	prövas av Bolagsverket självmant.

Beslutet om likvidation gäller omedelbart.

24 §3

I ett ärende enligt 11 § ska Bolagsverket förelägga bolaget samt aktieägare och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att komma in med ett skriftligt yttrande eller efterfrågade handlingar till verket inom en viss tid. Föreläggandet ska delges bolaget, om det kan ske på annat sätt än enligt 38 och 47–51 §§ delgivningslagen (2010:1932). Bolagsverket ska kungöra föreläggandet i Post- och Inrikes Tid- ningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden.

Ett föreläggande enligt första stycket ska endast riktas mot bo- laget om ärendet avser likvidation enligt 11 § andra stycket.

26 §

3Senaste lydelse 2010:1977.

137

En revisor, lekmannarevisor eller särskild granskare är ersätt- ningsskyldig enligt de grunder som anges i 1 §. Han eller hon ska även ersätta skada som upp- såtligen eller av oaktsamhet vållas av hans eller hennes medhjälpare. I de fall som avses i 9 kap. 44 § och 46 § andra stycket samt 10 kap. 18 § andra stycket denna lag samt artikel 50.1 och 50.1a i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och 4 kap. 5 § lagen (2027:000) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terro- rism svarar dock revisorn, lek- mannarevisorn eller den särskilda granskaren endast för skada på grund av oriktiga uppgifter som han eller hon eller en medhjälpare har haft skälig anledning att anta var oriktiga.

Författningsförslag

SOU 2024:58

innehålla en upplysning om att	innehålla en upplysning om att
bolaget kan bli skyldigt att betala	bolaget kan bli skyldigt att betala
en avgift om bristen inte avhjälps.	en avgift om bristen inte avhjälps.
Om det kommer fram i lik-	Om det kommer fram i lik-
vidationsärendet att det inte fanns	vidationsärendet att det inte fanns
grund för tvångslikvidation när	grund för tvångslikvidation när
föreläggandet meddelades, skall av-	föreläggandet meddelades, ska av-
giftsbeslutet upphävas.	giftsbeslutet upphävas.

Regeringen får meddela föreskrifter om avgiftens storlek.

29kap. 2 §4

En revisor, lekmannarevisor eller särskild granskare är ersätt- ningsskyldig enligt de grunder som anges i 1 §. Han eller hon ska även ersätta skada som upp- såtligen eller av oaktsamhet vållas av hans eller hennes medhjälpare. I de fall som avses i 9 kap. 44 § och 46 § andra stycket samt 10 kap. 18 § andra stycket denna lag samt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av ter- rorism svarar dock revisorn, lek- mannarevisorn eller den särskilda granskaren endast för skada på grund av oriktiga uppgifter som han eller hon eller en medhjäl- pare har haft skälig anledning att anta var oriktiga.

4Senaste lydelse 2019:1249.

138

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.19Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden

dels att nuvarande 23 kap. 1 a § och 25 kap. 9 a § ska betecknas

23 kap. 1 b § och 25 kap. 9 b §,

dels att 1 kap. 4 §, 3 kap. 2 §, 8 kap. 22 §, 12 kap. 3 §, 24 kap. 3 och 7 §§ och 25 kap. 1 d och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 23 kap. 1 a § och 25 kap. 1 j och 9 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §2

I denna lag betyder

certifikat: certifikat enligt definitionen i artikel 2.1.27 i förord- ningen om marknader för finansiella instrument,

depåbevis: värdepapper som kan bli föremål för handel på kapital- marknaden i ett land och som representerar äganderätt till värde- papper som är utgivna eller utfärdade av en emittent som är etablerad i ett annat land samtidigt som de kan tas upp till handel på en regle- rad marknad och handlas oberoende av de värdepapper som är ut- givna eller utfärdade av emittenten i det andra landet,

finansiella derivatinstrument: sådana derivatinstrument som kan hänföras till någon av följande kategorier:

1.optioner, terminskontrakt (futures), swappar, räntesäkrings- avtal och varje annat derivatkontrakt som avser värdepapper, valutor, räntor eller avkastningar, utsläppsrätter, eller andra derivatinstru- ment, finansiella index eller finansiella mått som kan avvecklas fysiskt eller kontant,

2.optioner, terminskontrakt (futures och forwards), swappar och varje annat derivatkontrakt som avser råvaror, som måste avvecklas kontant eller kan avvecklas kontant på en av parternas begäran, på

2Senaste lydelse 2023:94.

140

SOU 2024:58

Författningsförslag

grund av ett annat skäl än utebliven betalning eller någon annan händelse som leder till att kontraktet upphör,

3.optioner, terminskontrakt (futures), swappar och varje annat derivatkontrakt som avser råvaror som kan avvecklas fysiskt för- utsatt att de handlas på en reglerad marknad eller en handelsplatt- form, med undantag för grossistenergiprodukter som handlas på en OTF-plattform och som måste avvecklas fysiskt,

4.optioner, terminskontrakt (futures och forwards), swappar och varje annat derivatkontrakt som

– avser råvaror,

– kan avvecklas fysiskt,

– inte omnämns i 3 och som inte är för kommersiella ändamål, och

– som anses ha egenskaper som andra derivat avseende finansiella instrument,

5.derivatinstrument för överföring av kreditrisk,

6.finansiella kontrakt avseende prisdifferenser, och

7.optioner, terminskontrakt (futures), swappar, räntesäkringsavtal och varje annat derivatkontrakt som avser klimatvariationer, frakt- avgifter eller inflationstakten eller någon annan officiell ekonomisk statistik, som måste avvecklas kontant eller kan avvecklas kontant på en av parternas begäran, på grund av ett annat skäl än utebliven betalning eller någon annan händelse som leder till att kontraktet upphör, samt varje annat derivatkontrakt som

– avser tillgångar, rättigheter, skyldigheter, index och åtgärder som inte tidigare omnämnts i denna punkt, och

– anses ha egenskaper som andra derivat avseende finansiella in- strument, med utgångspunkt från bland annat om det handlas på en reglerad marknad eller en handelsplattform,

finansiella instrument: överlåtbara värdepapper, penningmarknads- instrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, finansiella derivatinstrument och utsläppsrätter, inbegripet sådana instrument som emitteras genom teknik för distribuerade liggare,

jordbruksråvaruderivat: derivatkontrakt som avser

1.de produkter som förtecknas i bilaga I, delarna I-XX och XXIV/1, till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknads- ordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets för- ordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, eller

141

Författningsförslag

SOU 2024:58

2.de produkter som förtecknas i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vatten- bruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000,

penningmarknadsinstrument: statsskuldväxlar, inlåningsbevis, före- tagscertifikat och andra instrument som normalt omsätts på pen- ningmarknaden, dock inte betalningsmedel,

råvaruderivat: detsamma som i artikel 2.1.30 i förordningen om marknader för finansiella instrument,

statspapper: ett skuldinstrument som emitteras av en statlig emittent,

utsläppsrätter: sådana utsläppsrätter som består av enheter som erkänts med avseende på kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för han- del med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i lydelsen enligt Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014,

utvald verksamhetsutövare: det- samma som i artikel 2.1.1 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om in- rättande av en myndighet för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010,

överlåtbara värdepapper: sådana värdepapper utom betalningsmedel som kan bli föremål för handel på kapitalmarknaden, exempelvis

1.aktier i aktiebolag och motsvarande andelsrätter i andra typer av företag samt depåbevis för aktier,

2.obligationer och andra skuldförbindelser inklusive depåbevis för sådana värdepapper, och

3.andra värdepapper som ger rätt att överlåta eller förvärva så- dana överlåtbara värdepapper som anges i 1 och 2, eller som resul- terar i en kontantavveckling som beräknas utifrån kurser på över- låtbara värdepapper, valutor, räntor eller avkastningar, råvaror eller andra index eller mått.

142

SOU 2024:58

Författningsförslag

Ytterligare bestämmelser om vad som omfattas av definitionerna i första stycket finns i kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/565 av den 25 april 2016 om komplettering av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2014/65/EU vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och defini- tioner för tillämpning av det direktivet (den delegerade förordningen till MiFID II).

3kap. 2 §3

Vid bedömningen enligt 1 § första stycket 4 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att värdepappersbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföre- tag ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindel- ser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av värdepappersbolaget.

3Senaste lydelse 2022:676.

143

Författningsförslag

SOU 2024:58

8kap. 22 §4

Ett värdepappersinstitut får uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete och vissa funktioner som är av väsentlig betydelse för verksamheten, om institutet svarar för att

1.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

2.uppdraget inte väsentligt försämrar kvaliteten på institutets internkontroll och Finansinspektionens möjligheter att övervaka att institutet följer de regler som gäller för verksamheten.

Om ett uppdragsavtal enligt	Om ett uppdragsavtal enligt
första stycket innebär en väsent-	första stycket innebär en väsent-
lig förändring av förutsättningarna	lig förändring av förutsättningarna
för värdepappersinstitutets till-	för värdepappersinstitutets till-
stånd att driva värdepappersrörelse,	stånd att driva värdepappersrörelse,
skall institutet anmäla detta till	ska institutet anmäla detta till
Finansinspektionen och samtidigt	Finansinspektionen och samtidigt
lämna en redogörelse för upp-	lämna en redogörelse för upp-
dragets omfattning.	dragets omfattning.
	Första och andra styckena gäl-
	ler inte uppdrag som omfattas av
	artikel 6 a i Europaparlamentets och
	rådets förordning (EU) 2024/xx
	av den xx om åtgärder för att för-
	hindra att det finansiella systemet
	används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism.

12kap. 3 §5

Vid bedömningen enligt 2 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att börsens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra för- fattningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

4Senaste lydelse 2017:679.

5Senaste lydelse 2022:676.

144

SOU 2024:58Författningsförslag

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

23kap. 1 a §

Bestämmelserna i 1 § gäller inte

iden utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

24kap. 3 §6

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren be- döms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett värdepappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i värdepappers- bolaget, börsen eller clearingorganisationen.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

6Senaste lydelse 2022:676.

145

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen eller vara verkställande direktör i detta företag, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett värdepappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda före- taget,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att värdepappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författ- ningar som reglerar företagets verksamhet, och

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om det är fråga om ett värdepappersbolag och förvärvaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet av aktier i ett värdepappersbolag skulle leda till nära förbindelser mellan bolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

7 §7

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat inne- hav av aktier eller andelar vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

7Senaste lydelse 2022:676.

146

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att värdepappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens verksam- het drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldig- heter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren, när det är fråga om ett värdepappersbolag, är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

istrid med beslutet.

147

Författningsförslag

SOU 2024:58

25 kap.

1 d §8

Finansinspektionen ska, utöver i de fall som anges i 1 a och 1 b §§, ingripa mot någon som ingår i ett värdepappersbolags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om värdepappersbolaget

1.har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt,

2.inte uppfyller kraven i 3 kap. 5 § första stycket eller har tillåtit en styrelseledamot, verkställande direktören eller ersättare för någon av dem att åta sig ett sådant uppdrag i bolaget eller kvarstå i bolaget trots att kraven i 3 kap. 1 § första stycket 5 eller 6 eller någon av

8 kap. 8 b–8 d §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av 3 kap. 12 § 2 inte är uppfyllda,

3.åsidosatt sina skyldigheter enligt 5 kap. 4 §,

4.inte uppfyller kraven i någon av 8 kap. 3–6, 8 eller 8 f §§ eller i föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 35 § 1,

5.strid med 8 a kap. 2 eller 3 § låter bli att upprätta eller lämna in en återhämtningsplan eller en koncernåterhämtningsplan,

6.i strid med 8 b kap. 11 § låter bli att anmäla att koncerninternt finansiellt stöd ska lämnas,

7.i strid med 23 kap. 3 c § låter bli att underrätta Finansinspek- tionen om att värdepappersbolaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera,

8.i strid med 24 kap. 5 § första stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla sådana förvärv och avyttringar som avses där,

9.i strid med 24 kap. 5 § tredje stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier i bolaget samt storleken på innehaven,

10.gör betalningar till innehavare av instrument som ingår i bo- lagets kapitalbas i strid med artikel 28, 52 eller 63 i tillsynsförord- ningen, när dessa artiklar förbjuder sådana betalningar till innehavare av instrument som ingår i kapitalbasen,

11.inte uppfyller kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder enligt 4 kap. lagen (2015:1016) om resolution eller i strid med 28 kap. 1 § samma lag låter bli att lämna begärda upplysningar till Riksgälds- kontoret,

8Senaste lydelse 2021:503.

148

SOU 2024:58Författningsförslag

12. har befunnits ansvarigt för	12. har befunnits ansvarigt för
en allvarlig, upprepad eller syste-	en allvarlig, upprepad eller syste-
matisk överträdelse av lagen	matisk överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism, eller föreskrifter som med-	gärder för att förhindra att det finan-
delats med stöd av den lagen,	siella systemet används för penning-
	tvätt eller finansiering av terrorism
	eller lagen (2027:000) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering
	av terrorism, eller föreskrifter som
	meddelats med stöd av den lagen,

13.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller läm- nar ofullständig eller felaktig information om efterlevnaden av skyl- digheten att uppfylla kapitalbaskraven enligt artikel 11 i värdepappers- bolagsförordningen, i strid med artikel 54.1 b i den förordningen,

14.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om koncentrations- risker, i strid med artikel 54 i värdepappersbolagsförordningen,

15.utsätter sig för en koncentrationsrisk som överstiger grän- serna i artikel 37 i värdepappersbolagsförordningen,

16.vid upprepade tillfällen eller systematiskt, i strid med artikel 43

ivärdepappersbolagsförordningen, låter bli att hålla likvida tillgångar, eller

17.låter bli att lämna information eller lämnar ofullständig eller fel- aktig information, i strid med bestämmelserna i del 6 i värdepappers- bolagsförordningen.

Om en sådan person som avses i första stycket omfattas av till- stånds- eller underrättelseskyldighet enligt 24 kap. 1 eller 4 § för förvärv eller avyttring av aktier eller andelar i bolaget, ska första stycket 8 och 9 inte gälla för den personen i fråga om dessa aktier eller andelar.

Ett ingripande enligt första stycket får göras endast om bolagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande görs genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, eller, för upprepade allvarliga överträdelser enligt första stycket 1, 2, 3, 8 eller 9, permanent inte får vara styrelseledamot eller verk-

149

Författningsförslag

SOU 2024:58

ställande direktör i ett värdepappersbolag, eller ersättare för någon av dem, eller

2. beslut om sanktionsavgift.

1 j §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det enligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om in- rättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/ 2010.

9 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktionsavgif- ten, i stället för vad som anges i 9 § första stycket 1, bestämmas till högst ett belopp i kronor motsva- rande tio miljoner euro.

150

SOU 2024:58

Författningsförslag

12 §9

Finansinspektionen får förelägga ett utländskt värdepappersföre- tag som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i Sverige, att göra rättelse om det överträder någon av följande be- stämmelser eller föreskrifter som hänför sig till någon av dem:

–8 kap. 15–20, 32 och 33 §§,

–9 kap. 1, 10–12, 14–30 och 31–39 §§,

– 13 kap. 9 §, och

– 13 kap. 9 §, – Europaparla-

–lagen (2017:630) om åtgär- mentets och rådets förordning (EU)

der mot penningtvätt och finansier-	2024/xx av den xx om åtgärder för
ing av terrorism eller föreskrifter	att förhindra att det finansiella
som meddelats med stöd av den	systemet används för penningtvätt
lagen.	eller finansiering av terrorism och
	– lagen (2027:000) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering
	av terrorism eller föreskrifter som
	meddelats med stöd av den lagen.

Ett föreläggande ska också utfärdas om företaget åsidosätter sina skyldigheter enligt någon av artiklarna 14–26 i förordningen om mark- nader för finansiella instrument.

Om företaget inte följer föreläggandet, ska Finansinspektionen underrätta den behöriga myndigheten i företagets hemland.

Om rättelse inte sker, får Finansinspektionen förbjuda värde- pappersföretaget att påbörja nya transaktioner i Sverige. Innan för- bud meddelas ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i företagets hemland. Europeiska kommissionen och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ska omedelbart informe- ras när ett förbud meddelas.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

9Senaste lydelse 2021:968.

151

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.20Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 9 kap. 2 §, 10 kap. 5 c §, 15 kap. 1 a §, 21 kap. 4 §, 27 kap. 8 §, 30 kap. 12 f, 16 och 23 a §§, 31 kap. 26 §, 34 kap. 5 §, 35 kap. 9 §, 36 kap. 4 § och 37 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer,10 kap. 5 d § och 31 kap.

11 b §, och närmast före 31 kap. 11 b § en ny rubrik av följande lydelse av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

2 §2

Bestämmelser som begränsar möjligheten att använda vissa upp- gifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i

1.lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden,

2.lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete,

3.lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål,

4.lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete,

5.lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete

ibrottsutredningar,

6.lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen,

7.lagen (1998:620) om belastningsregister,

8.lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning,

9.lagen (2015:63) om utbyte av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet,

10.lagen (2015:912) om automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton,

11.lagen (2017:182) om automatiskt utbyte av land-för-land-rap- porter på skatteområdet,

2Senaste lydelse 2023:298.

152

SOU 2024:58

Författningsförslag

12.lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder,

13.brottsdatalagen (2018:1177),

14. lagen (2022:613) om finan-		14. lagen (2022:613) om finan-
siell information i brottsbekämp-		siell information i brottsbekämp-
ningen, och		ningen,
15. lagen (2022:1682) om auto-		15. lagen (2022:1682) om auto-
matiskt utbyte	av upplysningar	matiskt utbyte	av upplysningar
om inkomster	genom digitala	om inkomster	genom digitala
plattformar.		plattformar, och
		16. lagen (2027:000) om åtgär-

der mot penningtvätt och finan- siering av terrorism.

10kap.

5 c §3

Sekretess hindrar inte att en	Sekretess hindrar inte att en
uppgift lämnas till en enskild eller	uppgift lämnas till en myndighet
en myndighet enligt 4 a kap. 3 §	enligt 8 kap.	4–7 §§ lagen
lagen (2017:630) om åtgärder mot	(2027:000) om åtgärder mot pen-
penningtvätt och finansiering av	ningtvätt och finansiering av ter-
terrorism.	rorism.
	5 d §
	Sekretess hindrar inte att en
	uppgift lämnas till en enskild en-
	ligt 8 kap. 8 §	lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism.

15kap.

1 a §4

Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlig- het att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs.

3Senaste lydelse 2022:1538.

4Senaste lydelse 2022:1538.

153

Författningsförslag

SOU 2024:58

Motsvarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket.

Om sekretess gäller enligt	Om sekretess gäller enligt
första eller andra stycket, får de	första eller andra stycket, får de
sekretessbrytande bestämmelserna	sekretessbrytande bestämmelserna
i 10 kap. 5 c §, 15–27 §§ och 28 §	i 10 kap. 5 c §, 5 d §, 15–27 §§ och
första stycket inte tillämpas.	28 § första stycket inte tillämpas.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela före-

skrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid.

21kap. 4 §5

Sekretessen enligt 3 § första stycket och 3 a § första stycket hind- rar inte att uppgift om en enskild lämnas till förvaltaren i den en-

skildes konkurs.
Om en myndighet med stöd		Om en myndighet med stöd
av första stycket lämnar uppgift		av första stycket lämnar uppgift
till en konkursförvaltare, får myn-		till en konkursförvaltare, får myn-
digheten vid utlämnandet göra		digheten vid utlämnandet göra
ett förbehåll som inskränker kon-		ett förbehåll som inskränker kon-
kursförvaltarens	rätt att lämna	kursförvaltarens	rätt att lämna
uppgiften vidare	eller utnyttja	uppgiften vidare	eller utnyttja
den. Ett sådant förbehåll får inte		den. Ett sådant förbehåll får inte
innebära ett förbud att utnyttja		innebära ett förbud att utnyttja
uppgiften om den behövs för att		uppgiften om den behövs för att
förvaltaren ska kunna fullgöra sina		förvaltaren ska kunna fullgöra sina
skyldigheter med anledning av		skyldigheter med anledning av
konkursen.		konkursen eller hindra ett sådant
		uppgiftslämnande som avses i 7 kap.
		16 a § konkurslagen (1987:672).

5Senaste lydelse 2018:691.

154

SOU 2024:58

Författningsförslag

27kap. 8 §

Sekretessen enligt 1–4 §§ hindrar inte att uppgift i ärende om revision lämnas till en förvaltare i den enskildes konkurs.

Sekretessen enligt 2–4 §§ hindrar inte att uppgift i ärende enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsupp- gifter lämnas till en förvaltare i den enskildes konkurs.

30kap. 12 f §6

Sekretess enligt 12 a § andra stycket och 12 c § andra stycket hind- rar inte att en uppgift lämnas ut till en konkursförvaltare eller en likvidator enligt vad som föreskrivs i 28 kap. 6 § lagen (2015:1016) om resolution och 5 kap. 6 § lagen (2022:739) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om återhämtning och resolution

av centrala motparter.
Om Riksgäldskontoret med	Om Riksgäldskontoret med
stöd av första stycket lämnar en	stöd av första stycket lämnar en
uppgift till en konkursförvaltare	uppgift till en konkursförvaltare
eller en likvidator, får myndig-	eller en likvidator, får myndig-
heten vid utlämnandet göra ett	heten vid utlämnandet göra ett
förbehåll som inskränker konkurs-	förbehåll som inskränker konkurs-

6Senaste lydelse 2022:744.

155

FörfattningsförslagSOU 2024:58

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

23 a §8

Sekretess gäller i en statlig	Sekretess gäller i en statlig
myndighets verksamhet som be-	myndighets verksamhet som be-
står i tillsyn över efterlevnaden av	står i tillsyn över efterlevnaden av
Europaparlamentets och rådets	Europaparlamentets och rådets
förordning (EU) 2015/847 av den	förordning (EU) 2015/847 av den

7Senaste lydelse 2019:607.

8Senaste lydelse 2017:651.

156

SOU 2024:58Författningsförslag

20 maj 2015 om uppgifter som	20 maj 2015 om uppgifter som
ska åtfölja överföringar av medel	ska åtfölja överföringar av medel
och om upphävande av förord-	och om upphävande av förord-
ning (EG) nr 1781/2006 och	ning (EG)	nr 1781/2006 och
lagen (2017:630) om åtgärder mot	Europaparlamentets och rådets för-
penningtvätt och finansiering av	ordning (EU) 2024/xx av den xx
terrorism och föreskrifter som har	om åtgärder för att förhindra att
meddelats med stöd av lagen för	det finansiella systemet används för
uppgift i en anmälan eller utsaga	penningtvätt eller finansiering av
om överträdelse av bestämmelse	terrorism och	lagen (2027:000)
som gäller för den som myndig-	om åtgärder mot penningtvätt och
hetens verksamhet avser, om upp-	finansiering av terrorism samt före-
giften kan avslöja anmälarens iden-	skrifter som har meddelats med
titet.	stöd av lagen för uppgift i en an-
	mälan eller utsaga om överträd-
	else av bestämmelse som gäller
	för den som myndighetens verk-
	samhet avser, om uppgiften kan
	avslöja anmälarens identitet.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

31 kap.

11 b §

Sekretess ska gälla hos Bolags- verket för uppgift i en anmälan enligt artikel 16a i penningtvätts- förordningen om en enskilds för- hållanden till den som har gjort anmälan.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

157

FörfattningsförslagSOU 2024:58

		26 §9
Den tystnadsplikt som följer			Den tystnadsplikt som följer
av 1 § första stycket, 2, 12 och			av 1 § första stycket, 2, 11 b, 12
20–22 §§ och den tystnadsplikt			och 20–22 §§ och den tystnads-
som följer av ett förbehåll som			plikt som följer av ett förbehåll
har gjorts med stöd av 14 § andra			som har gjorts med stöd av 14 §
meningen, 19 § andra meningen			andra meningen, 19 § andra men-
eller 25 §	andra	meningen in-	ingen eller 25 § andra meningen
skränker	rätten	enligt 1 kap. 1	inskränker rätten enligt 1 kap. 1
och 7 §§ tryckfrihetsförordningen			och 7 §§ tryckfrihetsförordningen
och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrande-			och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrande-
frihetsgrundlagen att meddela och			frihetsgrundlagen att meddela och
offentliggöra uppgifter.			offentliggöra uppgifter.

Den tystnadsplikt som följer av 3 och 4 §§ begränsar rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift som hänför sig till affärsmässig utlåningsverksamhet.

Den tystnadsplikt som följer av 15 § begränsar rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om en en- skilds personliga förhållanden vars röjande kan vålla allvarligt men.

34 kap.

5 §

Sekretessen enligt 1–3 §§ hindrar inte att uppgifter om en enskild lämnas till förvaltare i den enskildes konkurs.

Om en myndighet med stöd	Om en myndighet med stöd
av första stycket lämnar uppgift	av första stycket lämnar uppgift
till en konkursförvaltare, får myn-	till en konkursförvaltare, får myn-
digheten vid utlämnandet göra	digheten vid utlämnandet göra
förbehåll som inskränker kon-	förbehåll som inskränker kon-
kursförvaltarens rätt att lämna	kursförvaltarens rätt att lämna
uppgiften vidare eller att utnyttja	uppgiften vidare eller att utnyttja
den. Ett sådant förbehåll får inte	den. Ett sådant förbehåll får inte
innebära ett förbud att utnyttja	innebära ett förbud att utnyttja
uppgiften om den behövs för att	uppgiften om den behövs för att
förvaltaren ska kunna fullgöra	förvaltaren ska kunna fullgöra
sina skyldigheter med anledning	sina skyldigheter med anledning
av konkursen.	av konkursen eller hindra ett sådant

9Senaste lydelse 2018:1919.

158

Om en myndighet med stöd av första stycket lämnar uppgift till en konkursförvaltare, får myn- digheten vid utlämnandet göra förbehåll som inskränker kon- kursförvaltarens rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den. Ett sådant förbehåll får inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften om den behövs för att förvaltaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter med anledning av konkursen eller hindra ett sådant uppgiftslämnande som avses i 7 kap. 16 a § konkurslagen (1987:672).

SOU 2024:58

Författningsförslag

uppgiftslämnande som avses i 7 kap. 16 a § konkurslagen (1987:672).

35kap. 9 §

Sekretessen enligt 1 § första stycket 1 hindrar inte att uppgift lämnas till en konkursförvaltare, om uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen.

36kap.

4 §10

Sekretess gäller hos domstol för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i

1.mål om kollektivavtal, och

2.mål om tillämpningen av

–lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet,

–lagen (1982:80) om anställningsskydd,

–6 kap. 7–12 §§ skollagen (2010:800),

–31–33 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning,

–4–11 §§ lagen (1994:261) om fullmaktsanställning,

–16, 16 a och 17 §§ föräldraledighetslagen (1995:584),

10Senaste lydelse 2022:1297.

159

Författningsförslag

SOU 2024:58

–3–7 §§ lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av del- tidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad an- ställning,

–2 och 5 kap. diskrimineringslagen (2008:567),

– 6 a kap.	lagen	(2017:630)	– 9 kap. lagen (2027:000) om
om åtgärder	mot	penningtvätt	åtgärder mot penningtvätt och
och finansiering av terrorism,			finansiering av terrorism,

–lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden,

–9 och 10 §§ lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård,

eller

–3 och 4 §§ lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

37 kap.

2 §11

Sekretess gäller, i den utsträckning riksdagen har godkänt ett av- tal om detta med en annan stat eller med en mellanfolklig organisa- tion, för uppgifter som avses i 1 § och 21 kap. 5 § och som en myn-

dighet fått enligt avtalet.
De sekretessbrytande bestäm-	De sekretessbrytande bestäm-
melserna i 10 kap. 5 c §, 15–27 §§	melserna i 10 kap. 5 c § 5 d §, 15–
och 28 § första stycket får inte	27 §§ och 28 § första stycket får
tillämpas i strid med avtalet.	inte tillämpas i strid med avtalet.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. Denna lag träder i kraft …

11Senaste lydelse 2022:1538.

160

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.21Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2010:751) om betaltjänster dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 7 §, 3 kap. 13, 17 och 28 §§, 4 a kap. 1 §

och 8 kap. 8 a, 15 a, 23 a och 23 b §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 1 a och 8 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 4 §2

I denna lag betyder

autentisering: ett förfarande där en betaltjänstanvändares person- liga behörighetsfunktioner används och genom vilket en betaltjänst- leverantör kan kontrollera betaltjänstanvändarens identitet eller ett betalningsinstruments giltighet,

autogiro: en betaltjänst för debitering av en betalares betalkonto, där initiativet till en betalningstransaktion tas av betalningsmottaga- ren på grundval av betalarens samtycke till mottagaren, mottagarens betaltjänstleverantör eller betalarens egen betaltjänstleverantör,

bankdag: en dag på vilken en betaltjänstleverantör har öppet för verksamhet i den utsträckning som krävs för genomförande av en betalningstransaktion,

betalare: en fysisk eller juridisk person som är antingen betal- kontoinnehavare och som godkänner en betalningsorder från detta betalkonto, eller en fysisk eller juridisk person som lämnar en betal- ningsorder,

betalkonto: ett konto som innehas i en eller flera betaltjänstanvän- dares namn och som är avsett för genomförandet av betalningstrans- aktioner,

betalkontodirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/ 92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner, i den ursprungliga lydelsen,

2Senaste lydelse 2022:499.

161

Författningsförslag

SOU 2024:58

betalningsinstitut: ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som har fått tillstånd att tillhandahålla betaltjänster enligt 2 kap.,

betalningsinitieringstjänst: en tjänst för att på begäran av betal- tjänstanvändaren initiera en betalningsorder från ett betalkonto hos en annan betaltjänstleverantör,

betalningsinstrument: ett kontokort eller något annat personligt instrument eller en personlig rutin som enligt avtal används för att initiera en betalningsorder,

betalningsmottagare: en fysisk eller juridisk person som är den av- sedda mottagaren av medel vid en betalningstransaktion,

betalningsorder: varje instruktion som en betalare eller betalnings- mottagare ger sin betaltjänstleverantör om att en betalningstrans- aktion ska genomföras,

betalningssystem: ett generellt betalsystem enligt 1 kap.3 § andra stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

betalningstransaktion: insättning, uttag eller överföring av medel som initieras av betalaren eller betalningsmottagaren, oberoende av eventuella underliggande förpliktelser mellan betalaren och betalnings- mottagaren,

betaltjänstanvändare: en fysisk eller juridisk person som utnyttjar en betaltjänst,

betaltjänstdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphäv- ande av direktiv 2007/64/EG, i den ursprungliga lydelsen,

debitera: att medel dras från ett konto,

elektroniskt kommunikationsnät: detsamma som i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation,

elektronisk kommunikationstjänst: detsamma som i 1 kap. 7 § lagen om elektronisk kommunikation,

filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även ett utländskt betalningsinstituts etablering av flera driftställen ska anses som en enda filial,

grupp: en grupp av företag som är knutna till varandra genom ett sådant förhållande som avses i 1 kap. 4, 5 eller 5 a § årsredovisnings- lagen (1995:1554) eller en grupp av företag som avses i artiklarna 4–7 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 241/2014 av den 7 januari 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets

162

SOU 2024:58

Författningsförslag

förordning (EU) nr 575/2013 med avseende på tekniska tillsyns- standarder för kapitalbaskrav på institut och som är knutna till var- andra genom ett sådant förhållande som avses i artikel 10.1 eller artikel 113.6 eller 113.7 i tillsynsförordningen,

hemland: det land där ett företag har fått tillstånd att driva sådan verksamhet som avses i denna lag,

inlösen av transaktionsbelopp: en betaltjänst där en betaltjänst- leverantör accepterar och behandlar betalningsmottagarens betalnings- transaktioner för att sedan överföra medel till betalningsmottagaren, kapitalbas: detsamma som i 1 kap. 5 § 9 lagen om bank- och finan-

sieringsrörelse,

kontobaserad betalning: en betaltjänst för kreditering av en be- talningsmottagares betalkonto med en betalningstransaktion från en betalares betalkonto, som utförs av en betaltjänstleverantör som har tillgång till betalarens betalkonto, på grundval av en instruktion som lämnats av betalaren,

kontoförvaltande betaltjänstleverantör: en betaltjänstleverantör som tillhandahåller och förvaltar ett betalkonto,

kontoinformationstjänst: en onlinetjänst för att tillhandahålla sam- manställd information om ett eller flera betalkonton som betaltjänst- användaren har hos en eller flera andra betaltjänstleverantörer,

konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ända- mål som faller utanför näringsverksamhet,

kreditera: att medel tillförs ett konto,

kreditinstitut: detsamma som i 1 kap. 5 § 10 lagen om bank- och finansieringsrörelse,

kvalificerat innehav: detsamma som i 1 kap. 5 § 15 lagen om bank- och finansieringsrörelse,

känslig betalningsuppgift: en personlig behörighetsfunktion eller annan uppgift som kan användas för svikliga förfaranden, dock inte kontoinnehavarens namn och kontonummer i sådan verksamhet som drivs av en leverantör av betalningsinitieringstjänster eller en leve- rantör av kontoinformationstjänster,

lagligen bosatt inom EES: en fysisk person som har rätt att bosätta sig inom EES i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, in- begripet personer utan fast adress och personer som söker asyl inom ramen för Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyk- tingars rättsliga ställning, protokollet till denna av den 31 januari 1967 och andra relevanta internationella fördrag,

163

Författningsförslag

SOU 2024:58

medel: sedlar och mynt, kontotillgodohavanden samt elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

obehörig transaktion: en transaktion som genomförs utan sam- tycke från kontohavaren eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kontot,

penningöverföring: en betaltjänst där medel tas emot från en be- talare, utan att något betalkonto öppnas i betalarens eller betalnings- mottagarens namn, uteslutande i syfte att överföra motsvarande be- lopp till en mottagare eller en annan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar, eller där dessa medel tas emot på mottaga- rens vägnar och ställs till mottagarens förfogande,

personlig behörighetsfunktion: en personligt anpassad funktion som betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren för auten- tiseringsändamål,

ramavtal: ett avtal om betaltjänster som reglerar genomförandet av kommande enskilda och successiva betalningstransaktioner och som kan innehålla skyldigheter och villkor för att öppna ett betalkonto,

referensväxelkurs: den växelkurs som ligger till grund för beräk- ningen av eventuell valutaväxling och görs tillgänglig av betaltjänst- leverantören eller härrör från en offentligt tillgänglig källa,

referensräntesats: den räntesats som ligger till grund för beräk- ningen av eventuell tillämplig ränta och som härrör från en offentligt tillgänglig källa som kan kontrolleras av båda parterna i ett avtal om betaltjänster,

registrerad betaltjänstleverantör: en betaltjänstleverantör som undan- tagits från krav på tillstånd enligt 2 kap. 3 §,

stark kundautentisering: en autentisering som grundas på använd- ning av två eller flera komponenter, kategoriserade som kunskap (något som bara användaren vet), innehav (något som bara använ- daren har) och unik egenskap (något som användaren är), som är fristående från varandra så att det förhållandet att någon har kommit över en av komponenterna inte äventyrar de andra komponenternas tillförlitlighet, och som är utformad för att skydda autentiserings- uppgifterna mot obehörig åtkomst,

startkapital: detsamma som i 1 kap. 5 § 18 lagen om bank- och finansieringsrörelse,

säker kommunikation: sådan kommunikation som uppfyller kraven i de tekniska standarder som antagits av Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 98 i betaltjänstdirektivet,

164

SOU 2024:58

Författningsförslag

tillsynsförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kredit- institut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012,

unik identifikationskod: en kombination av bokstäver, siffror eller symboler som tillhandahållits av en betaltjänstleverantör, och som en betaltjänstanvändare ska uppge för att otvetydigt identifiera en annan betaltjänstanvändare eller dennes betalkonto,

utgivning av betalningsinstrument: en betaltjänst hos en betaltjänst- leverantör om att tillhandahålla betalaren ett betalningsinstrument för att initiera och behandla betalarens betalningstransaktioner,

utländskt kreditinstitut: detsamma som i 1 kap. 5 § 21 lagen om bank- och finansieringsrörelse,

valuteringsdag: den referenstidpunkt som används av en betal- tjänstleverantör för att beräkna räntan på de medel som debiterats eller krediterats ett betalkonto.

2 kap.

7 §3

Vid bedömningen enligt 3 § första stycket 4 och 6 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att betaltjänstverksamheten drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) 2024/xx av den

3Senaste lydelse 2022:682.

165

FörfattningsförslagSOU 2024:58

mot penningtvätt och finansiering	xx om åtgärder för att förhindra
av terrorism, eller	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindel- ser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om förbindel-

serna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

3 kap.

13 §4

Bestämmelser om skyldighet	Bestämmelser om skyldighet
för fysiska eller juridiska personer	för fysiska eller juridiska personer
som tillhandahåller betaltjänster	som tillhandahåller betaltjänster
att medverka till att förhindra pen-	att medverka till att förhindra pen-
ningtvätt och finansiering av ter-	ningtvätt och finansiering av ter-
rorism finns i lagen (2017:630) om	rorism finns i Europaparlamen-
åtgärder mot penningtvätt och	tets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism. Av den	2024/xx av den xx om åtgärder för
lagen framgår att bestämmelserna	att förhindra att det finansiella
inte gäller för registrerade betal-	systemet används för penningtvätt
tjänstleverantörer som endast till-	eller finansiering av terrorism och
handahåller kontoinformations-	lagen (2027:000) om åtgärder mot
tjänster.	penningtvätt och finansiering av
	terrorism.

17 §5

Om ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleveran- tör vill tillhandahålla betaltjänster genom ombud, ska betalnings- institutet eller den registrerade betaltjänstleverantören anmäla om- budet för registrering hos Finansinspektionen. En sådan anmälan behöver inte göras när det gäller kontoinformationstjänster.

Anmälan ska innehålla

1.ombudets namn, adress och personnummer eller motsvarande samt ombudets unika identifikationskod eller identifikationsnum- mer om sådana uppgifter finns,

4Senaste lydelse 2018:175.

5Senaste lydelse […].

166

SOU 2024:58

Författningsförslag

2.om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, person- nummer eller motsvarande samt adress för var och en som ingår i ombudets styrelse eller är dess verkställande direktör,

3.uppgifter som visar att de personer som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla betaltjänster,

4. ombudets interna regler för	4. ombudets interna regler för
hur ombudet ska leva upp till de	hur ombudet ska leva upp till de
krav som anges i lagen (2017:630)	krav som anges i Europaparlamen-
om åtgärder mot penningtvätt och	tets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism, och	2024/xx av den xx om åtgärder för
	att förhindra att det finansiella
	systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism och
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism, och

5.uppgifter om vilka betaltjänster ombudet har i uppdrag att till- handahålla.

Om anmälan uppfyller kraven i andra stycket ska Finansinspek- tionen registrera ombudet i det register som inspektionen för enligt 8 kap. 5 §. Beslut i fråga om registrering ska fattas inom två månader från det att anmälan togs emot.

Ombudet får inte tillhandahålla betaltjänster innan registrering enligt tredje stycket har gjorts.

28 §6

Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i dess verksamhet med betaltjänster. Betal- ningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantören ska an- mäla sådana uppdragsavtal till Finansinspektionen. En sådan anmälan behöver inte göras när det gäller kontoinformationstjänster.

Uppdrag åt någon annan att utföra sådana funktioner som är av väsentlig betydelse för betaltjänstverksamheten får bara ges om be- talningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantören an- svarar för att

6Senaste lydelse 2018:175.

167

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

2.uppdraget inte väsentligt försämrar kvaliteten på betalnings- institutets eller den registrerade betaltjänstleverantörens internkon- troll och Finansinspektionens möjligheter att övervaka att betalnings- institutet eller den registrerade betaltjänstleverantören följer de regler som gäller för verksamheten.

Första och andra styckena gäller inte uppdrag som omfattas av arti- kel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att för- hindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

4 a kap.

1 §7

Ett kreditinstitut får inte vägra en konsument som är lagligen bo- satt inom EES att öppna ett betalkonto med sådana grundläggande funktioner enligt 2 § som institutet tillhandahåller andra konsumenter.

Första stycket gäller inte om	Första stycket gäller inte om
det skulle strida mot lagen	det skulle strida mot Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av terro-	(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rism eller om det finns särskilda	gärder för att förhindra att det
skäl mot att tillhandahålla konsu-	finansiella systemet används för
menten ett betalkonto.	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism eller om det finns sär-
	skilda skäl mot att tillhandahålla
	konsumenten ett betalkonto.

8 kap.

1 a §

Bestämmelserna i 1 § gäller inte i den utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism

7Senaste lydelse 2019:407.

168

SOU 2024:58Författningsförslag

	utövar tillsyn över en utvald verk-
	samhetsutövare enligt artikel 5.2 i
	Europaparlamentets och rådets för-
	ordning (EU) 2024/xx av den xx
	om inrättande av en myndighet för
	bekämpning av penningtvätt och
	finansiering av terrorism och om
	ändring av förordningarna (EU)
	nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010.
8 a §8
Finansinspektionen ska ingripa	Finansinspektionen ska ingripa
mot någon som ingår i betal-	mot någon som ingår i betal-
ningsinstitutets styrelse eller är	ningsinstitutets styrelse eller är
dess verkställande direktör, eller	dess verkställande direktör, eller
ersättare för någon av dem, om	ersättare för någon av dem, om
institutet har befunnits ansvarigt	institutet har befunnits ansvarigt
för en överträdelse av lagen	för en överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förord-
ningtvätt och finansiering av ter-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
rorism eller föreskrifter som har	åtgärder för att förhindra att det
meddelats med stöd av den lagen	finansiella systemet används för
eller en överträdelse av förord-	penningtvätt eller finansiering av
ning (EU) 2015/847.	terrorism eller lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen eller en överträd-
	else av förordning (EU) 2015/847.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om överträdel- sen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos ett betalningsinstitut, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

8Senaste lydelse 2017:652.

169

Författningsförslag

SOU 2024:58

8 b §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det enligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myn- dighet för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordning- arna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

	15 a §9
När det är fråga om en över-		När det är fråga om en över-
trädelse av lagen (2017:630) om		trädelse av	Europaparlamentets
åtgärder mot penningtvätt	och	och rådets	förordning (EU)
finansiering av terrorism	eller	2024/xx av den xx om åtgärder för
föreskrifter som har meddelats		att förhindra att det finansiella
med stöd av den lagen eller en		systemet används för penningtvätt
överträdelse av förordning (EU)		eller finansiering av terrorism eller
2015/847, ska den sanktions-		lagen (2027:000) om åtgärder mot
avgift som kan beslutas enligt		penningtvätt och finansiering av
14 § uppgå till lägst 5 000 kronor		terrorism eller föreskrifter som
och som högst fastställas till det		har meddelats med stöd av den
högsta av		lagen eller en överträdelse av
		förordning (EU) 2015/847, ska

den sanktionsavgift som kan be- slutas enligt 14 § uppgå till lägst 5 000 kronor och som högst fast- ställas till det högsta av

1.tio procent av betalningsinstitutets omsättning närmast före- gående räkenskapsår eller, i förekommande fall, motsvarande om- sättning på koncernnivå,

9Senaste lydelse 2017:652.

170

SOU 2024:58

Författningsförslag

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3. ett belopp i kronor mot-	3. ett belopp i kronor mot-
svarande fem miljoner euro.	svarande tio miljoner euro.

Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte uppfyller

kraven i 3 kap. 2 §.
			23 a §10
Vid en överträdelse av lagen				Vid en överträdelse av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-				parlamentets och rådets förordning
ningtvätt	och	finansiering	av	(EU) 2024/xx av den xx om
terrorism	eller	föreskrifter	som	åtgärder för att förhindra att det
har meddelats med stöd av den				finansiella systemet används för
lagen eller en överträdelse av för-				penningtvätt eller finansiering av
ordning (EU) 2015/847, som inte				terrorism	eller lagen (2027:000)
är ringa, får Finansinspektionen				om åtgärder mot penningtvätt och
ingripa mot en registrerad betal-				finansiering av terrorism eller före-
tjänstleverantör som är en juri-				skrifter som har meddelats med
disk person genom beslut om				stöd av den lagen eller en över-
sanktionsavgift som bestäms i en-				trädelse	av förordning (EU)
lighet med 15 a §.				2015/847, som inte är ringa, får
				Finansinspektionen ingripa mot
				en registrerad betaltjänstleveran-
				tör som är en juridisk person ge-

nom beslut om sanktionsavgift som bestäms i enlighet med 15 a §.

Om den registrerade betaltjänstleverantören är en fysisk person, får sanktionsavgift beslutas endast om överträdelsen är allvarlig, upp- repad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Avgiften tillfaller staten.

23 b §11

Finansinspektionen ska ingripa	Finansinspektionen ska ingripa
mot en person som ingår i en regi-	mot en person som ingår i en regi-
strerad betaltjänstleverantörs styr-	strerad betaltjänstleverantörs styr-
else eller är dess verkställande di-	else eller är dess verkställande di-

10Senaste lydelse 2017:652.

11Senaste lydelse 2017:652.

171

Författningsförslag

SOU 2024:58

rektör eller på motsvarande sätt	rektör eller på motsvarande sätt
företräder betaltjänstleverantören,	företräder betaltjänstleverantören,
eller är ersättare för någon av dem,	eller är ersättare för någon av dem,
om den registrerade betaltjänst-	om den registrerade betaltjänst-
leverantören har befunnits an-	leverantören har befunnits an-
svarig för en överträdelse av lagen	svarig för en överträdelse av
(2017:630) om åtgärder mot pen-	Europaparlamentets och rådets för-
ningtvätt och finansiering av terro-	ordning (EU) 2024/xx av den xx
rism eller föreskrifter som har	om åtgärder för att förhindra att
meddelats med stöd av den lagen	det finansiella systemet används för
eller en överträdelse av förord-	penningtvätt eller finansiering av
ning (EU) 2015/847.	terrorism eller lagen (2027:000) om
	åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen eller en överträd-
	else av förordning (EU) 2015/847.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos en registrerad betaltjänstleverantör, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

172

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.22Förslag till lag om ändring

i försäkringsrörelselagen (2010:2043)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om försäkringsrörelselagen (2010:2043) dels att 1 kap. 12 §, 15 kap. 5 och 14 §§, 18 kap. 1 a och 17 a §§ ska

ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 10 kap. 22 a §, 17 kap. 2 a § och 18 kap. 1 b §, och närmast före 18 kap. 1 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 12 §2

I denna lag betyder

1.behörig myndighet: en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn över en utländsk försäkringsgivare eller över ett försäkringsföretag,

2.blandat finansiellt holdingföretag: ett sådant företag som avses i 1 kap. 3 § 4 lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella kon- glomerat,

3.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

4.EES-försäkringsgivare: en utländsk försäkringsgivare vars hem- land hör till EES och som omfattas av Solvens II-direktivet,

5.externt kreditvärderingsinstitut: ett kreditvärderingsinstitut som har fått tillstånd eller blivit certifierat enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av den 16 september 2009 om kreditvärderingsinstitut eller en centralbank som utfärdar kreditvärder- ingar som inte omfattas av den förordningen,

6.försäkringsholdingföretag: ett moderföretag som inte är ett för- säkringsföretag, en EES-försäkringsgivare, ett försäkringsföretag från tredjeland eller ett blandat finansiellt holdingföretag och vars huvud- sakliga verksamhet är att förvärva och förvalta andelar i dotterföretag som uteslutande eller huvudsakligen är försäkringsföretag, EES-för- säkringsgivare eller försäkringsgivare från tredjeland,

2Senaste lydelse 2021:461.

173

12. tillsynskollegium: en per- manent men flexibel struktur för samarbete, samordning och be- slutsfattande mellan Finansinspek- tionen och en eller flera behöriga myndigheter eller mellan flera be- höriga myndigheter vid tillsynen över en grupp enligt 19 kap.,

13. tjänstepensionsföretag: ett företag som har tillstånd att driva tjänstepensionsverksamhet enligt lagen (2019:742) om tjänstepen- sionsföretag, och

14. utvald verksamhetsutövare: detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx

Författningsförslag

SOU 2024:58

7.försäkringsholdingföretag med blandad verksamhet: ett moder- företag som inte är ett försäkringsföretag, en EES-försäkringsgivare, en försäkringsgivare från tredjeland, ett blandat finansiellt holding- företag eller ett försäkringsholdingföretag och som har minst ett dotterföretag som är försäkringsföretag,

8.försäkringsgivare från tredjeland: en utländsk försäkringsgivare vars hemland inte hör till EES och som skulle omfattas av Solvens II-direktivet om dess hemland hörde till EES,

9.grupptillsynsmyndighet: den myndighet som enligt 19 kap. 6 § ansvarar för grupptillsynen,

10.Solvens II-direktivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), i lydel- sen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2177,

11.specialföretag: ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som, utan att vara ett försäkringsföretag eller en utländsk försäkrings- givare, övertar försäkringsrisker från ett försäkringsföretag eller en EES-försäkringsgivare och som till fullo finansierar sin exponering för riskerna genom inkomster från emissioner av skuldebrev eller någon annan liknande form av finansiering, för vilken rätten till åter-

betalning är underordnad företagens skyldigheter enligt avtal om riskövertagande,

13. tjänstepensionsföretag: ett företag som har tillstånd att driva tjänstepensionsverksamhet enligt lagen (2019:742) om tjänstepen- sionsföretag.

174

a) penningtvätt enligt artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet an-

175

SOU 2024:58

Författningsförslag

om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

10 kap.

22 a §

Bestämmelserna i 19–22 §§ gäl- ler inte uppdrag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att för- hindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

15kap. 5 §3

Vid bedömningen enligt 4 § ska följande beaktas:

1.förvärvarens anseende och kapitalstyrka,

2.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för försäkringsaktiebolaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett försäkringsaktiebolag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift,

3.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är för- enligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

4.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

3Senaste lydelse 2022:683.

Författningsförslag

SOU 2024:58

vänds för penningtvätt eller finan- siering av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

14 §4

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat inne- hav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som mot- svarar ett innehav som inte är kvalificerat

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet,

2.om ägaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i närings- verksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren är ett försäkringsholdingföretag eller ett blandat finan- siellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 19 kap. 63 § första stycket denna lag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 eller 2 §, får Finansinspek- tionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

4Senaste lydelse 2022:683.

176

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i försäk- ringsföretagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersät- tare för någon av dem, om före- taget har befunnits ansvarigt för en överträdelse av Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av

177

SOU 2024:58

Författningsförslag

17kap. 2 a §

Bestämmelserna i 2 § gäller inte

18kap.

1 a §5

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i försäk- ringsföretagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersät- tare för någon av dem, om före- taget har befunnits ansvarigt för en överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

5Senaste lydelse 2017:653.

När det är fråga om en över- trädelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, ska den sanktionsavgift som

Författningsförslag

SOU 2024:58

terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om överträ- delsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

När Finansinspektionen får ingripa

1 b §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det enligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av pen- ningtvätt och finansiering av terro- rism och om ändring av förordning- arna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

17 a §6

När det är fråga om en över- trädelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, ska den sanktionsavgift som kan beslutas enligt 16 § första stycket uppgå till lägst 5 000 kronor och som högst fastställas till det högsta av

6Senaste lydelse 2017:653.

178

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.23Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2011:755) om elektroniska pengar

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 7 §, 3 kap. 13, 18 och 29 §§ och 5 kap. 8 a, 15 a, 23 a och 23 b §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 1 a och 23 e §§, och närmast före 5 kap. 23 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 2 §

I denna lag betyder

1.betalningsinstrument: ett kontokort eller något annat person- ligt instrument eller en personlig rutin som används för att initiera en betalningsorder,

2.elektroniska pengar: ett elektroniskt förvarat penningvärde som a) representerar en fordran på utgivaren,

b) ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalnings-

transaktioner enligt lagen (2010:751) om betaltjänster, och

c)godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren,

3. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

4. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid

även ett utländskt institut för elektroniska pengars etablering av flera driftställen ska anses som en enda filial,

5.grupp: detsamma som i 1 kap. 7 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

6.hemland: det land där ett företag har fått tillstånd att driva sådan verksamhet som avses i denna lag,

7.institut för elektroniska pengar: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att ge ut elektro- niska pengar enligt denna lag,

8.konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet,

180

SOU 2024:58

Författningsförslag

9.kvalificerat innehav: detsamma som i 1 kap. 5 § 14 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

10.startkapital: detsamma som i 1 kap. 5 § 17 lagen om bank- och finansieringsrörelse,

11. utgivare av elektroniska	11. utgivare	av elektroniska
pengar: institut för elektroniska	pengar: institut för elektroniska
pengar, registrerade utgivare, den	pengar, registrerade utgivare, den
som ger ut elektroniska pengar	som ger ut elektroniska pengar
och är undantagen från tillstånds-	och är undantagen från tillstånds-
plikt enligt 2 kap. 2 § och företag	plikt enligt 2 kap. 2 § och företag
som enligt 3 kap. 28 § fått tillstånd	som enligt 3 kap. 28 § fått tillstånd
att ge ut elektroniska pengar.	att ge ut elektroniska pengar,
	12. utvald verksamhetsutövare:
	detsamma som i artikel 2.1.1 i
	Europaparlamentets och rådets för-
	ordning (EU) 2024/xx av den xx
	om inrättande av en myndighet
	för bekämpning	av penningtvätt
	och finansiering av terrorism och
	om ändring av	förordningarna
	(EU) nr 1093/2010, (EU) nr
	1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

2 kap.

7 §2

Vid bedömningen enligt 3 § 3 och 6 § första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att verksamheten med ut- givning av elektroniska pengar drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används

2Senaste lydelse 2022:684.

181

Författningsförslag

SOU 2024:58

för penningtvätt eller finansiering av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbin- delser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om för- bindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

3 kap.

13 §3

Bestämmelser om skyldighet	Bestämmelser om skyldighet
för den som ger ut elektroniska	för den som ger ut elektroniska
pengar att medverka till att för-	pengar att medverka till att för-
hindra penningtvätt och finan-	hindra penningtvätt och finansier-
siering av terrorism finns i lagen	ing av terrorism finns i Europa-
(2017:630) om åtgärder mot	parlamentets och rådets förordning
penningtvätt och finansiering av	(EU) 2024/xx av den xx om
terrorism.	åtgärder för att förhindra att det
	finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism och lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism.

18 §4

Om ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad ut- givare vill tillhandahålla betaltjänster genom ombud, ska institutet eller utgivaren anmäla ombudet för registrering hos Finansinspek- tionen. En sådan anmälan behöver inte göras när det gäller konto- informationstjänster.

Anmälan ska innehålla

1.ombudets namn och adress samt ombudets unika identifika- tionskod eller identifikationsnummer om sådana uppgifter finns,

2.om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, person- nummer eller motsvarande samt adress för var och en som ingår i ombudets styrelse eller är dess verkställande direktör,

3Senaste lydelse 2017:655.

4Senaste lydelse 2018:176.

182

SOU 2024:58

Författningsförslag

3.uppgifter som visar att de personer som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla betaltjänster,

4. ombudets interna regler för	4. ombudets interna regler för
hur ombudet ska leva upp till de	hur ombudet ska leva upp till de
krav som anges i lagen (2017:630)	krav som anges i Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och	mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism, och	2024/xx av den xx om åtgärder för
	att förhindra att det finansiella
	systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism och
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism, och

5.uppgifter om vilka betaltjänster ombudet har i uppdrag att till- handahålla.

Om anmälan uppfyller kraven i andra stycket ska Finansinspek- tionen registrera ombudet i det register som inspektionen för enligt 5 kap. 5 §. Beslut i fråga om registrering ska fattas inom två månader från det att anmälan togs emot.

Ombudet får inte tillhandahålla betaltjänster innan registrering enligt tredje stycket har gjorts.

Institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare ska för- säkra sig om att ombud som agerar för deras räkning informerar be- taltjänstanvändarna om detta förhållande. Detta gäller inte för konto- informationstjänster.

29 §5

Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete eller vissa ope- rativa funktioner som ingår i dess verksamhet med utgivning av elek- troniska pengar eller tillhandahållande av betaltjänster. Institutet eller utgivaren ska anmäla sådana uppdragsavtal till Finansinspektionen. En sådan anmälan behöver inte göras när det gäller kontoinforma- tionstjänster.

Uppdrag åt någon annan att utföra sådana funktioner som är av väsentlig betydelse för verksamheten med utgivning av elektroniska

5Senaste lydelse 2018:176.

183

Författningsförslag

SOU 2024:58

pengar eller tillhandahållande av betaltjänster får bara ges om insti- tutet eller utgivaren ansvarar för att

1.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

2.uppdraget inte väsentligt försämrar kvaliteten på institutets eller utgivarens internkontroll och Finansinspektionens möjligheter att övervaka att institutet eller utgivaren följer de regler som gäller för verksamheten.

Första och andra styckena gäl- ler inte uppdrag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

5 kap.

1 a §

8 a §6

Finansinspektionen ska ingripa	Finansinspektionen ska ingripa
mot någon som ingår i styrelsen	mot någon som ingår i styrelsen
för institutet för elektroniska	för institutet för elektroniska

6Senaste lydelse 2017:655.

184

SOU 2024:58Författningsförslag

pengar eller är dess verkställande				pengar eller är dess verkställande
direktör, eller ersättare för någon				direktör, eller ersättare för någon
av dem, om institutet har be-				av dem, om institutet har be-
funnits ansvarigt för en överträ-				funnits ansvarigt för en överträ-
delse av lagen (2017:630) om				delse av Europaparlamentets och
åtgärder	mot	penningtvätt och		rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism eller före-				av den xx om åtgärder för att
skrifter som har meddelats med				förhindra att det finansiella syste-
stöd av den lagen eller en över-				met används för penningtvätt eller
trädelse	av Europaparlamentets			finansiering	av terrorism		eller
och rådets		förordning	(EU)	lagen (2027:000) om åtgärder mot
2015/847 av den 20 maj 2015 om				penningtvätt och finansiering av
uppgifter som ska åtfölja över-				terrorism eller föreskrifter som
föringar av medel och om upp-				har meddelats med stöd av den
hävande	av	förordning	(EG)	lagen eller en överträdelse av
nr 1781/2006.				Europaparlamentets		och	rådets
				förordning	(EU)	2015/847 av
				den 20 maj 2015 om uppgifter

som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av för- ordning (EG) nr 1781/2006.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om överträ- delsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos en utgivare av elektroniska pengar, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

15 a §7
När det är fråga om överträ-	När det är fråga om överträ-
delse av lagen (2017:630) om åtgär-	delse av Europaparlamentets och
der mot penningtvätt och finansier-	rådets förordning (EU) 2024/xx
ing av terrorism eller föreskrifter	av den xx om åtgärder för att för-
som har meddelats med stöd av	hindra att det finansiella systemet
den lagen eller en överträdelse av	används för	penningtvätt	eller
förordning (EU) 2015/847 ska	finansiering	av terrorism	eller

7Senaste lydelse 2017:655.

185

Vid en överträdelse av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller en överträdelse av förordning (EU) 2015/847, som inte är ringa, får Finansinspektionen ingripa mot en registrerad utgivare av elek- troniska pengar genom beslut om

FörfattningsförslagSOU 2024:58

sanktionsavgiften som kan be-	lagen (2027:000) om åtgärder mot
slutas enligt 14 § uppgå till lägst	penningtvätt och finansiering av
5 000 kronor och som högst fast-	terrorism eller föreskrifter		som
ställas till det högsta av	har meddelats med stöd av den
	lagen eller en överträdelse av för-
	ordning (EU) 2015/847 ska sank-
	tionsavgiften	som kan beslutas
	enligt 14 §	uppgå till	lägst
	5 000 kronor och som högst fast-
	ställas till det högsta av

1.tio procent av institutets omsättning närmast föregående räken- skapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på kon- cernnivå,

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3. ett belopp i kronor mot-	3. ett belopp i kronor mot-
svarande fem miljoner euro.	svarande tio miljoner euro.

Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte uppfyller kraven i 3 kap. 2 §.

23 a §8

Vid en överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av ter- rorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller en överträdelse av förord- ning (EU) 2015/847, som inte är ringa, får Finansinspektionen in- gripa mot en registrerad utgivare av elektroniska pengar genom beslut om sanktionsavgift som bestäms i enlighet med 15 a §.

8Senaste lydelse 2017:655.

186

SOU 2024:58

Författningsförslag

sanktionsavgift som bestäms i en- lighet med 15 a §.

Avgiften tillfaller staten.

	23 b §9
Finansinspektionen ska ingripa		Finansinspektionen ska ingripa
mot en person som ingår i den		mot en person som ingår i den
registrerade	utgivarens styrelse	registrerade	utgivarens	styrelse
eller är dess verkställande direk-		eller är dess verkställande direk-
tör, eller är ersättare för någon av		tör, eller är ersättare för någon av
dem, om den registrerade utgiva-		dem, om den registrerade utgiva-
ren har befunnits ansvarig för		ren har befunnits ansvarig för
överträdelse av lagen (2017:630)		överträdelse av Europaparlamentets
om åtgärder mot penningtvätt och		och rådets	förordning	(EU)
finansiering	av terrorism eller	2024/xx av den xx om åtgärder för
föreskrifter som har meddelats		att förhindra att det finansiella
med stöd av den lagen eller en		systemet används för penningtvätt
överträdelse av förordning (EU)		eller finansiering av terrorism eller
2015/847.		lagen (2027:000) om åtgärder mot
		penningtvätt	och finansiering av
		terrorism eller föreskrifter som har
		meddelats med stöd av den lagen
		eller en överträdelse av förord-
		ning (EU) 2015/847.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om överträdel- sen är allvarlig, systematisk eller upprepad och personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos en utgivare av elektroniska pengar, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

9Senaste lydelse 2017:655.

187

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.24Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upphand- ling på försvars- och säkerhetsområdet ska ha följande lydelse.

11kap. 1 §1

En upphandlande myndighet eller enhet ska utesluta en leveran- tör från att delta i en upphandling, om myndigheten eller enheten får kännedom om att leverantören enligt en lagakraftvunnen dom är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, respektive artikel 2.1 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn,

3.bedrägeri i den mening som avses i artikel 1 i konventionen som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unio- nen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen,

4. penningtvätt och finansier-	4. penningtvätt och finansier-
ing av terrorism enligt defini-	ing av terrorism enligt defini-
tionen i artikel 1 i Europaparla-	tionerna i artikel 2.1 och 2.2 i
mentets och rådets direktiv (EU)	Europaparlamentets och rådets för-
2015/849 av den 20 maj 2015 om	ordning (EU) 2024/xx av den xx
åtgärder för att förhindra att det	om åtgärder för att förhindra att
finansiella systemet används för	det finansiella systemet används
penningtvätt eller finansiering av	för penningtvätt eller finansiering
terrorism, om ändring av Europa-	av terrorism, eller
parlamentets och rådets förordning
(EU) nr 648/2012 och om upp-
hävande av Europaparlamentets

1Senaste lydelse 2018:1316.

189

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.25Förslag till lag om ändring

i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 39 kap. 14 § och 51 kap. 2 § skatteför- farandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

39kap.

14 §1

En beskattningsbar person som omsätter investeringsguld som avses i 1 kap. 18 § mervärdesskattelagen (1994:200) i Sverige eller till ett annat EU-land ska vid en transaktion som uppgår till ett belopp motsvarande 10 000 kronor eller mer dokumentera nödvändiga iden- tifikationsuppgifter för köparen.

Första stycket gäller även för en transaktion som understiger

10 000 kronor men som kan antas ha samband med en annan trans- aktion och tillsammans med denna uppgår till minst detta belopp. Om summan inte är känd vid tidpunkten för en transaktion, ska nöd- vändiga identifikationsuppgifter dokumenteras så snart summan av

transaktionerna uppgår till minst 10 000 kronor.
Bestämmelserna i 3 kap. 4 §	Bestämmelserna i	artik-
första stycket, 8 och 14–16 §§ lagen	larna 15.1, 16.1, 16.2, 16.4, 27
(2017:630) om åtgärder mot pen-	och 28.1 i Europaparlamentets och
ningtvätt och finansiering av ter-	rådets förordning (EU) 2024/xx
rorism ska även tillämpas vid trans-	av den xx om åtgärder för att
aktioner som avses i första och	förhindra att det finansiella syste-
andra styckena.	met används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism ska även

tillämpas vid transaktioner som avses i första och andra styckena.

51kap. 2 §2

Vid bedömningen av om det	Vid bedömningen av om det
är oskäligt att ta ut en dokumen-	är oskäligt att ta ut en dokumen-
tationsavgift med fullt belopp	tationsavgift med fullt belopp
ska Skatteverket även beakta om	ska Skatteverket även beakta om
bristen på dokumentation helt	bristen på dokumentation helt

1Senaste lydelse 2017:657.

2Senaste lydelse 2018:2034.

191

Författningsförslag

SOU 2024:58

eller delvis har lett till ett ingri-		eller delvis har lett till ett ingri-
pande på grund av att bestämmel-		pande på grund av att bestämmel-
serna i 5 kap. 3 § lagen (2017:630)		serna i artikel 56 i Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och		mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism inte har		2024/xx av den xx om åtgärder för
följts.		att förhindra att det finansiella
		systemet används för penningtvätt
		eller finansiering av terrorism inte
		har följts.

Denna lag träder i kraft den …

192

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.26Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder

dels att 14 kap. 12 a § ska betecknas 14 kap. 12 b §,

dels att 1 kap. 11 §, 8 kap. 14 §, 14 kap. 1 a, 9 a och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 13 kap. 1 a § och 14 kap. 1 b och 12 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 11 §2

I denna lag betyder

1.arbetstagarrepresentanter: detsamma som i artikel 2 e i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2002/14/EG av den 11 mars 2002 om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen, i den ursprungliga lydelsen,

2.direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder: Europa- parlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2034,

3.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

4.emittent: ett företag som har sitt stadgeenliga säte i ett land inom EES och vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad,

5.etablerad:

a)för en alternativ investeringsfond: där fonden har tillstånd eller är registrerad eller, om fonden varken har tillstånd eller är registre- rad, där dess stadgeenliga säte eller huvudkontor finns, eller, om fon- den inte har något stadgeenligt säte eller huvudkontor, det land till vilket fonden har starkast anknytning,

b)för en AIF-förvaltare: där dess stadgeenliga säte finns,

2Senaste lydelse 2022:196.

193

Författningsförslag

SOU 2024:58

c)för ett förvaringsinstitut: där dess stadgeenliga säte eller en filial finns,

6. filial: avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även en AIF-förvaltares etablering av flera driftställen i ett annat land inom EES än hemlandet eller i ett land utanför EES ska anses som en enda filial,

7. finansiell hävstång: en metod genom vilken en AIF-förvaltare ökar exponeringen för en förvaltad alternativ investeringsfond genom lån av kontanter eller värdepapper, eller med användning av derivat- instrument eller på något annat sätt,

8. finansiella instrument: detsamma som i 1 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

9. fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § första stycket 9 lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

10. holdingbolag: ett företag med aktieinnehav i ett eller flera andra företag, vars affärsidé är att fullfölja en eller flera affärsstrategier genom sina dotterföretag, närstående företag eller ägarintressen för att bidra till deras värde på lång sikt, och som är ett företag som antingen

a)handlar för egen räkning och vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, eller

b)har etablerats inte huvudsakligen för att generera avkastning åt sina investerare genom avyttring av sina dotterföretag eller närstå- ende företag, vilket framgår av företagets årsredovisning eller andra offentliga handlingar,

11. kapitalbas: detsamma som i artikel 72 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012,

12. kommissionens delegerade förordning: kommissionens delege- rade förordning (EU) nr 231/2013 av den 19 december 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU vad gäller undantag, allmänna verksamhetsvillkor, förvaringsinstitut, finansiell hävstång, öppenhet och tillsyn,

13. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i en AIF- förvaltare, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 1 a § lagen om värdepappersfonder representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av förvaltaren,

194

SOU 2024:58

Författningsförslag

14.marknadsföring: direkt eller indirekt erbjudande eller placer- ing, på AIF-förvaltarens initiativ eller för AIF-förvaltarens räkning, av andelar eller aktier i en alternativ investeringsfond som denne förvaltar och som riktar sig till investerare med hemvist eller stadge- enligt säte inom EES,

15.matarfond till en alternativ investeringsfond: en alternativ inve- steringsfond som

a) placerar minst 85 procent av sina tillgångar i andelar eller aktier

ien annan alternativ investeringsfond (mottagarfond till en alterna- tiv investeringsfond), eller

b) placerar minst 85 procent av sina tillgångar i fler än en mot- tagarfond till en alternativ investeringsfond förutsatt att dessa fon- der har identiska investeringsstrategier, eller

c) på annat sätt har en exponering på minst 85 procent av sina tillgångar mot en sådan mottagarfond till en alternativ investerings- fond,

16.moderföretag och dotterföretag: detsamma som i 1 kap. 4 § års- redovisningslagen (1995:1554),

17.mottagarfond till en alternativ investeringsfond: en alternativ investeringsfond i vilken en annan alternativ investeringsfond investe- rar eller mot vilken denna fond har en exponering i enlighet med 15,

18.nära förbindelser: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen om värde- pappersfonder, med den skillnaden att det som anges om fondbolag

istället ska tillämpas på AIF-förvaltare,

19.onoterat företag: ett företag som har sitt stadgeenliga säte i ett land inom EES och vars aktier inte är upptagna till handel på en regle- rad marknad,

20.primärmäklare: kreditinstitut, värdepappersbolag, värdepappers- företag eller annan lagreglerad enhet som står under fortlöpande till- syn, vilka erbjuder professionella investerare tjänster för att främst finansiera eller som motpart utföra transaktioner med finansiella instru- ment, och som även kan tillhandahålla andra tjänster, såsom clearing, avveckling, depåtjänster, värdepapperslån, skräddarsydda tekniska lös- ningar och stödtjänster,

21.professionell investerare: en investerare som avses i 9 kap. 4 eller 5 § lagen om värdepappersmarknaden,

22.reglerad marknad: detsamma som i 1 kap. 4 b § lagen om värde- pappersmarknaden,

195

Författningsförslag

SOU 2024:58

23.sonderande marknadsföring: direkt eller indirekt tillhandahål- lande av information eller kommunikation om investeringsstrategier eller investeringsidéer från en svensk eller utländsk EES-baserad AIF-förvaltare, eller på förvaltarens vägnar, till potentiella professio- nella investerare med hemvist eller säte inom EES, i syfte att pröva deras intresse för en EES-baserad alternativ investeringsfond som ännu inte är etablerad eller som är etablerad men ännu inte anmälts för marknadsföring i det land inom EES där de potentiella investerarna har sin hemvist eller sitt säte på det sätt som avses i direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

24.specialfond: en alternativ investeringsfond som förvaltas enligt denna lag och uppfyller de särskilda villkoren i 12 kap.,

25.specialföretag för värdepapperisering: ett företag vars enda syfte är att genomföra en eller flera värdepapperiseringstransaktioner i den mening som avses i artikel 1.2 i Europeiska centralbankens förord- ning (EU) 1075/2013 av den 18 oktober 2013 om statistik över till- gångar och skulder hos finansiella bolag som ägnar sig åt värdepap- periseringstransaktioner, och annan lämplig verksamhet för att uppnå detta mål,

26.startkapital: detsamma som i 1 kap. 5 § 18 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

27. särskild vinstandel: en an-	27. särskild vinstandel: en an-
del av en alternativ investerings-	del av en alternativ investerings-
fonds vinst som tillfaller AIF-	fonds vinst som tillfaller AIF-
förvaltaren som ersättning för	förvaltaren som ersättning för
förvaltningen, exklusive eventu-	förvaltningen, exklusive eventu-
ell andel av fondens vinst som	ell andel av fondens vinst som
tillfaller förvaltaren som avkast-	tillfaller förvaltaren som avkast-
ning på en investering som gjorts	ning på en investering som gjorts
i fonden av förvaltaren, och	i fonden av förvaltaren,
	28. utvald verksamhetsutövare:
	detsamma som i artikel 2.1.1 i
	Europaparlamentets och rådets för-
	ordning (EU) 2024/xx av den xx
	om inrättande av en myndighet för
	bekämpning av penningtvätt och
	finansiering av terrorism och om
	ändring av förordningarna (EU)

196

SOU 2024:58

Författningsförslag

28. värdepappersfond: detsamma som 1 kap. 1 § första stycket 25 lagen om värdepappersfonder.

nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010, och

29. värdepappersfond: detsamma som 1 kap. 1 § första stycket 25 lagen om värdepappersfonder.

8kap. 14 §

En AIF-förvaltare får genom delegering uppdra åt någon annan att utföra en uppgift eller en funktion (uppdragsavtal), om

1.uppdragsavtalet och AIF-förvaltarens delegeringsstruktur i övrigt kan motiveras på objektiva grunder,

2.uppdragstagaren är kvalificerad för uppgiften eller funktionen och förfogar över tillräckliga resurser för att utföra den,

3.uppdragsavtalet inte hindrar

a)förvaltaren från att handla i investerarnas intresse, eller

b)Finansinspektionens tillsyn över förvaltaren, och

4.AIF-förvaltaren kan övervaka den delegerade uppgiften eller funktionen och ge de anvisningar som behövs för en sund förvalt- ning samt med omedelbar verkan säga upp uppdragsavtalet, om det är i investerarnas gemensamma intresse.

Delegering får inte ske i sådan omfattning att AIF-förvaltaren i praktiken inte längre kan anses fungera som förvaltare av den alter- nativa investeringsfonden.

AIF-förvaltaren ska underrätta Finansinspektionen om uppdrags- avtalet innan uppdragstagaren börjar utföra de uppgifter eller funk- tioner som avtalet avser.

Första–tredje styckena och 18 § gäller inte uppdrag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

197

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i en AIF- förvaltares ledning eller styrelse eller är förvaltarens verkställande direktör eller motsvarande, eller är ersättare för någon av dem, om förvaltaren har befunnits ansva- rig för en överträdelse av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Författningsförslag

SOU 2024:58

13kap. 1 a §

Bestämmelserna i 1 § gäller inte i den utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

14kap.

1 a §3

3Senaste lydelse 2017:658.

198

SOU 2024:58

Författningsförslag

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om AIF-för- valtarens överträdelse är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat över- trädelsen.

Ingripande sker genom

1. beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket i en AIF-förvaltare, eller

2. beslut om sanktionsavgift.

1 b §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det en- ligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myn- dighet för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordning- arna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

9 a §4

Finansinspektionen ska ingripa	Finansinspektionen ska ingripa
mot någon som ingår i ledningen	mot någon som ingår i ledningen
eller styrelsen eller är verkställande	eller styrelsen eller är verkställande
direktör eller motsvarande i en	direktör eller motsvarande i en
AIF-förvaltare som är registre-	AIF-förvaltare som är registre-
rad enligt 2 kap., eller är ersättare	rad enligt 2 kap., eller är ersättare
för någon av dem, om förvalta-	för någon av dem, om förvalta-
ren har befunnits ansvarig för en	ren har befunnits ansvarig för en
överträdelse av lagen (2017:630)	överträdelse av Europaparlamentets
om åtgärder mot penningtvätt och	och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism eller före-	2024/xx av den xx om åtgärder för

4Senaste lydelse 2017:658.

199

Författningsförslag

SOU 2024:58

skrifter som har meddelats med	att förhindra att det finansiella
stöd av den lagen.	systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism eller
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism eller föreskrifter som har
	meddelats med stöd av den lagen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket i en AIF-förvaltare, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

12 §5

Sanktionsavgiften ska fastställas till högst det högsta av 1. ett belopp motsvarande fem miljoner euro,

2. tio procent av AIF-förval-	2. tio procent av AIF-förval-
tarens omsättning närmast före-	tarens omsättning närmast före-
gående räkenskapsår eller, i före-	gående räkenskapsår eller,
kommande fall när det är fråga om
överträdelse av lagen (2017:630)
om åtgärder mot penningtvätt och
finansiering av terrorism eller före-
skrifter som har meddelats med stöd
av den lagen, motsvarande omsätt-
ning på koncernnivå, eller

3.två gånger den vinst som förvaltaren gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än 5 000 kronor. Om överträdelsen har skett under förvaltarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

5Senaste lydelse 2017:658.

200

SOU 2024:58

Författningsförslag

12 a §

När det är fråga om en över- trädelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att för- hindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen gäller i stället för 12 § att sank- tionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och som högst fast- ställas till det högsta av

1.ett belopp motsvarande tio miljoner euro,

2.tio procent av AIF-förvalta- rens omsättning närmast föregående räkenskapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, eller

3.två gånger den vinst som för- valtaren gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa.

1.Denna lag träder i kraft …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

201

3 §2

Bestämmelser om skyldighet Bestämmelser om skyldighet för företag som driver verksam- för företag som driver verksam- het med konsumentkrediter att het med konsumentkrediter att medverka till att förhindra pen- medverka till att förhindra pen- ningtvätt och finansiering av ter- ningtvätt och finansiering av ter- rorism finns i lagen (2017:630) rorism finns i Europaparlamen- om åtgärder mot penningtvätt och tets och rådets förordning (EU)

finansiering av terrorism.2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

3 a §

Med utvald verksamhetsutövare avses detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/xx av den xx om de mekanismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penning- tvätt eller finansiering av terrorism och om upphävande av direktiv (EU) 2015/849.

2 Senaste lydelse 2017:659.

202

Nuvarande lydelse

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.27Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2014:275) om viss verksam- het med konsumentkrediter

dels att nuvarande 20 b § och 20 c § ska benämnas 20 c § och

20 d §,

dels att 3, 7, 14, 16, 20 a och 26 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 20 b §§, av följande lydelse.

Föreslagen lydelse

SOU 2024:58

Författningsförslag

finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

7 §3

Vid bedömningen enligt 6 § 3 av om en innehavare är lämplig ska innehavarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt som avses i	a) penningtvätt som avses i
1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åt-	artikel 2.1 i Europaparlamentets och
gärder mot penningtvätt och finan-	rådets förordning (EU) 2024/xx
siering av terrorism, eller	av den xx om åtgärder för att för-
	hindra att det finansiella systemet
	används för penningtvätt eller
	finansiering av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbin- delser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

14 §

Ett företag som driver verksamhet enligt denna lag får uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete eller vissa operativa funk- tioner som ingår i denna verksamhet. Företaget ska anmäla sådana uppdragsavtal till Finansinspektionen.

Uppdrag åt någon annan att utföra sådana funktioner som är av väsentlig betydelse för verksamheten får ges bara om företaget an- svarar för att

1.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

3Senaste lydelse 2022:686.

203

Författningsförslag

SOU 2024:58

2.uppdraget inte väsentligt försämrar kvaliteten på verksamhetens internkontroll och Finansinspektionens möjligheter att övervaka att företaget följer de regler som gäller för den.

16 §4

Finansinspektionen har tillsyn över företag som driver verksam- het enligt denna lag. Tillsynen omfattar att företagets verksamhet drivs enligt

1.denna lag,

2.andra författningar som reglerar verksamheten,

3.företagets bolagsordning eller stadgar, och

4.företagets interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Första stycket gäller dock inte i den utsträckning som Myndig- heten för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verk- samhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

4Senaste lydelse 2022:1730.

204

SOU 2024:58Författningsförslag

20 a §5

Finansinspektionen ska ingripa	Finansinspektionen ska ingripa
mot någon som ingår i företagets	mot någon som ingår i företagets
styrelse eller är dess verkställande	styrelse eller är dess verkställande
direktör, eller ersättare för någon	direktör, eller ersättare för någon
av dem, om företaget har befun-	av dem, om företaget har befun-
nits ansvarigt för överträdelse av	nits ansvarigt för överträdelse av
lagen (2017:630) om åtgärder mot	Europaparlamentets och rådets för-
penningtvätt och finansiering av	ordning (EU) 2024/xx av den xx
terrorism eller föreskrifter som	om åtgärder för att förhindra att
meddelats med stöd av den lagen.	det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism eller lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som meddelats med stöd
	av den lagen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos ett företag, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

20 b §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det en- ligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndig- het för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om

5Senaste lydelse 2017:659.

205

FörfattningsförslagSOU 2024:58

	ändring av förordningarna (EU)
	nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010.
26 a §6
När det är fråga om en över-	När det är fråga om en över-
trädelse av lagen (2017:630) om	trädelse av Europaparlamentets och
åtgärder mot penningtvätt och	rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism eller före-	av den xx om åtgärder för att
skrifter som har meddelats med	förhindra att det finansiella syste-
stöd av den lagen gäller i stället	met används för penningtvätt eller
för 26 § att sanktionsavgiften	finansiering av terrorism eller lagen
ska uppgå till lägst 5 000 kronor	(2027:000) om åtgärder mot pen-
och som högst fastställas till det	ningtvätt och finansiering av ter-
högsta av	rorism eller föreskrifter som har
	meddelats med stöd av den lagen
	gäller i stället för 26 § att sank-
	tionsavgiften ska uppgå till lägst

5 000 kronor och som högst fast- ställas till det högsta av

1.tio procent av företagets omsättning närmast föregående räken- skapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på kon- cernnivå,

2.två gånger den vinst som företaget gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3. ett belopp i kronor mot-	3. ett belopp i kronor mot-
svarande fem miljoner euro.	svarande tio miljoner euro.

1.Denna lag träder i kraft den …

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism som inträffat före ikraftträdandet.

6Senaste lydelse 2017:659.

206

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.28Förslag till lag om ändring i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2014:307) om straff för penning- tvättsbrott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 §1

Denna lag innehåller straffrättsliga bestämmelser om penningtvätt.

I lagen (2017:630) om åtgärder		I Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering		förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism finns bestämmelser		xx om åtgärder för att förhindra
om åtgärder som den som be-		att det finansiella systemet an-
driver finansiell verksamhet och		vänds för penningtvätt eller finan-
annan näringsverksamhet är skyl-		siering av terrorism och lagen
dig att vidta för att förhindra att		(2027:000) om åtgärder mot pen-
verksamheten utnyttjas för pen-		ningtvätt och finansiering av terror-
ningtvätt eller finansiering av ter-		ism finns bestämmelser om åt-
rorism.		gärder som den som bedriver
		finansiell verksamhet och annan
		näringsverksamhet är skyldig att
		vidta för att förhindra att verk-
		samheten utnyttjas för penning-
		tvätt eller finansiering av terrorism.

Denna lag träder i kraft…

1Senaste lydelse 2017:660.

207

3. den senaste dokumentatio- nen som inhämtats med stöd av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller för att uppfylla annan lagstiftning,

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.29Förslag till lag om ändring i lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av FATCA-avtalet

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 4 §, 6 kap. 2–4 §§ och 7 kap. 3 § i lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av FATCA-avtalet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

4 §1

Om det rapporteringsskyldiga finansiella institutets elektroniskt sökbara databaser typiskt sett inte är tillräckliga för att bedöma om sådana omständigheter som anges i 1 § första stycket 1 och 3–7 före- ligger, ska sådana uppgifter också eftersökas i gällande huvudkund- register, när det gäller granskning av konton vars saldo eller värde uppgick till mer än 1 000 000 US-dollar den 30 juni 2014 eller vid utgången av 2015 eller ett senare kalenderår.

Om sådan information inte finns i det gällande huvudkund- registret, ska uppgifterna också eftersökas bland följande handlingar med koppling till kontot som det rapporteringsskyldiga finansiella institutet har inhämtat under de senaste fem åren och som inte är elektroniskt sökbara:

1.den senast inhämtade styrkande dokumentation som avses i 8 kap. 6 § med avseende på kontot,

2.det senaste avtalet eller den senaste av annan dokumentation avseende öppnande av kontot,

3. den senaste dokumentatio- nen som inhämtats med stöd av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller för att uppfylla annan lagstiftning,

1Senaste lydelse 2017:661.

208

SOU 2024:58

Författningsförslag

4.gällande fullmakter eller handlingar avseende undertecknings- rätt, och

5.gällande stående instruktioner att överföra medel. Granskningen enligt första och andra styckena behöver bara göras

en gång för varje konto.

6kap. 2 §2

För att fastställa om en enhet	För att fastställa om en enhet
är en specificerad amerikansk per-	är en specificerad amerikansk per-
son, ska det rapporteringsskyldiga	son, ska det rapporteringsskyldiga
finansiella institutet granska den	finansiella institutet granska den
information som inhämtats för	information som inhämtats för
att kunna upprätthålla kontak-	att kunna upprätthålla kontak-
terna med kontohavaren eller på	terna med kontohavaren eller på
grund av bestämmelser i lagen	grund av bestämmelser i Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förord-
ningtvätt och finansiering av ter-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
rorism eller i annan författning.	åtgärder för att förhindra att det
Om det finns skäl att anta att	finansiella systemet används för
kontohavaren är en amerikansk	penningtvätt eller finansiering av
person, ska kontohavaren anses	terrorism eller i annan författning.
vara en specificerad amerikansk	Om det finns skäl att anta att
person om det rapporteringsskyl-	kontohavaren är en amerikansk
diga finansiella institutet inte	person, ska kontohavaren anses
	vara en specificerad amerikansk
	person om det rapporteringsskyl-
	diga finansiella institutet inte

1.inhämtar ett intygande från kontohavaren om att kontohava- ren inte är en specificerad amerikansk person, eller

2.utifrån den övriga information som det rapporteringsskyldiga finansiella institutet har tillgång till eller information som är allmänt tillgänglig kan fastställa att kontohavaren inte är en specificerad amerikansk person.

Det finns skäl att anta att kontohavaren är en amerikansk person enligt första stycket om det finns

1.uppgift om att kontohavaren bildats i USA eller i enlighet med amerikansk lagstiftning,

2Senaste lydelse 2018:2035.

209

Författningsförslag

SOU 2024:58

2.uppgift om att kontohavaren har en amerikansk adress, eller

3.annan uppgift som talar för att kontohavaren är en amerikansk person.

3 §3

För att fastställa om en enhet	För att fastställa om en enhet
som inte är en amerikansk per-	som inte är en amerikansk per-
son är ett finansiellt institut, ska	son är ett finansiellt institut, ska
det rapporteringsskyldiga finan-	det rapporteringsskyldiga finan-
siella institutet granska den infor-	siella institutet granska den infor-
mation som inhämtats för att	mation som inhämtats för att
kunna upprätthålla kontakterna	kunna upprätthålla kontakterna
med kontohavaren eller på grund	med kontohavaren eller på grund
av bestämmelser i lagen (2017:630)	av bestämmelser i Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och	mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism eller i	2024/xx av den xx om åtgärder för
annan författning. Om det finns	att förhindra att det finansiella
skäl att anta att kontohavaren är	systemet används för penningtvätt
ett finansiellt institut eller om	eller finansiering av terrorism eller
kontohavarens identifieringsnum-	i annan författning. Om det finns
mer som internationell förmed-	skäl att anta att kontohavaren är
lare finns med i den amerikanska	ett finansiellt institut eller om
federala skattemyndighetens lista	kontohavarens identifieringsnum-
över icke-amerikanska finansiella	mer som internationell förmed-
institut, ska kontohavaren anses	lare finns med i den amerikanska
vara ett finansiellt institut.	federala skattemyndighetens lista
	över icke-amerikanska finansiella
	institut, ska kontohavaren anses
	vara ett finansiellt institut.

För att fastställa om en enhet är en passiv icke-finansiell enhet, ska det rapporteringsskyldiga finansiella institutet inhämta ett in- tygande om detta från kontohavaren. Ett sådant intygande behöver dock inte inhämtas, om det utifrån den information som det rap- porteringsskyldiga finansiella institutet har tillgång till eller informa- tion som är allmänt tillgänglig kan antas att kontohavaren är en aktiv icke-finansiell enhet.

3Senaste lydelse 2017:661.

210

SOU 2024:58Författningsförslag

			4 §4
För att fastställa vilka perso-				För att fastställa vilka perso-
ner som är personer med bestäm-				ner som är personer med bestäm-
mande inflytande i en enhet, får				mande inflytande i en enhet, får
det rapporteringsskyldiga finan-				det rapporteringsskyldiga finan-
siella institutet förlita sig på den				siella institutet förlita sig på den
information	som	inhämtats	på	information	som inhämtats		på
grund av bestämmelser i lagen				grund av bestämmelser i Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-				parlamentets och rådets förordning
ningtvätt och finansiering av ter-				(EU) 2024/xx av den xx om åt-
rorism. För att fastställa om en				gärder för att förhindra att det
person med bestämmande infly-				finansiella systemet		används	för
tande är medborgare eller har hem-				penningtvätt eller finansiering av
vist i USA, ska det rapporterings-				terrorism. För att fastställa om en
skyldiga finansiella institutet				person med bestämmande infly-
				tande är medborgare eller har hem-
				vist i USA, ska det rapporterings-
				skyldiga finansiella institutet
1. när det gäller konton vars				1. när det gäller konton vars
saldo eller	värde	uppgår	till	saldo eller	värde	uppgår	till
1 000 000 US-dollar eller mindre,				1 000 000 US-dollar eller mindre,
granska den information som in-				granska den information som in-
hämtats på grund av bestämmel-				hämtats på grund av bestämmel-
ser i lagen om åtgärder mot pen-				ser i Europaparlamentets och rådets
ningtvätt och finansiering			av	förordning (EU) 2024/xx av den
terrorism, och				xx om åtgärder för att förhindra
				att det finansiella systemet används
				för penningtvätt eller finansiering
				av terrorism, och

2.när det gäller andra konton än som avses i 1, inhämta ett in- tygande från kontohavaren eller personerna med bestämmande in- flytande.

4Senaste lydelse 2017:661.

211

FörfattningsförslagSOU 2024:58

7 kap.

3 §5

För att fastställa vilka perso-	För att fastställa vilka perso-
ner som är personer med bestäm-	ner som är personer med bestäm-
mande inflytande i en enhet, får	mande inflytande i en enhet, får
det rapporteringsskyldiga finan-	det rapporteringsskyldiga finan-
siella institutet förlita sig på den	siella institutet förlita sig på den
information som inhämtats på	information som inhämtats på
grund av bestämmelser i lagen	grund av bestämmelser i Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förord-
ningtvätt och finansiering av ter-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
rorism.	åtgärder för att förhindra att det
	finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism.

För att fastställa om en person med bestämmande inflytande är medborgare eller har hemvist i USA, ska det rapporteringsskyldiga finansiella institutet innan ett konto öppnas inhämta ett intygande från kontohavaren eller från personerna med bestämmande inflytande.

Om det av intygandet framgår att en eller flera personer med bestämmande inflytande är medborgare eller har hemvist i USA, ska det rapporteringsskyldiga finansiella institutet inhämta ett intygande från kontohavaren eller personerna med bestämmande inflytande som innehåller dennes eller deras skatteregistreringsnummer, om dessa inte anges redan i det intygande som inhämtats enligt andra stycket.

Denna lag träder i kraft den …

5Senaste lydelse 2018:2035.

212

3. den senaste dokumentation som inhämtats med stöd av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller för att uppfylla annan lagstiftning,

213

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.30Förslag till lag om ändring i lagen (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 §, 5 kap. 5 §, 6 kap. 2 och 4 §§, 7 kap. 4 och 6 §§ och 8 kap. 7 § lagen (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 6 §1

Om det rapporteringsskyldiga finansiella institutets elektroniskt sökbara databaser typiskt sett inte är tillräckliga för att bedöma om sådana omständigheter som anges i 2 § första stycket 1–6 föreligger, ska sådana uppgifter också eftersökas i gällande huvudkundregister, när det gäller granskning av högvärdekonton som innehas av fysiska personer.

1.den senast inhämtade styrkande dokumentation som avses i 8 kap. 7 § med avseende på kontot,

2.det senaste avtalet eller den senaste av annan dokumentation avseende öppnande av kontot,

3. den senaste dokumentation som inhämtats med stöd av lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terror- ism eller för att uppfylla annan lagstiftning,

1Senaste lydelse 2017:662.

Författningsförslag

SOU 2024:58

4.gällande fullmakter eller handlingar avseende undertecknings- rätt, och

5gällande stående instruktioner att överföra medel avseende andra konton än inlåningskonton.

5 kap.

5 §2

Ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut får tillämpa bestäm- melserna i 4 kap. vid granskning av ett nytt konto som innehas av en fysisk person i stället för bestämmelserna i detta kapitel, om

1.kontohavaren hos det rapporteringsskyldiga finansiella institutet eller hos en till detta närstående enhet i Sverige även har ett eller flera befintliga konton,

2.det nya och de befintliga kontonas saldon eller värden räknas samman vid beräkning av saldo eller värde enligt 4–8 kap.,

3. det	rapporteringsskyldiga	3. det	rapporteringsskyldiga
finansiella institutet uppfyller kra-		finansiella institutet uppfyller kra-
ven enligt lagen (2017:630) om		ven enligt Europaparlamentets och
åtgärder	mot penningtvätt och	rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism avseende		av den xx om åtgärder för att för-
kontohavaren genom de åtgärder		hindra att det finansiella systemet
som vidtagits avseende konto-		används	för	penningtvätt	eller
havaren med anledning av det		finansiering av terrorism avseende
eller de befintliga konton som av-		kontohavaren genom de åtgärder
ses i 1, och		som vidtagits avseende konto-
		havaren	med	anledning av	det

eller de befintliga konton som av- ses i 1, och

4.öppnandet av det nya kontot inte medför att kontohavaren måste tillhandahålla nya, ytterligare eller ändrade kunduppgifter av andra skäl än att det rapporteringsskyldiga finansiella institutet ska uppfylla kraven enligt denna lag.

Om ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut i enlighet med första stycket tillämpar bestämmelserna i 4 kap. vid granskningen av ett nytt konto och ett av de konton som avses i första stycket är ett rapporteringspliktigt konto, ska samtliga sådana konton som avses i första stycket anses vara rapporteringspliktiga, om något annat inte anges i 2 kap. 20 §.

2Senaste lydelse 2017:662.

214

SOU 2024:58

Författningsförslag

Intyganden och annan dokumentation som det rapporterings- skyldiga finansiella institutet inhämtar eller har tillgång till enligt 4 kap. med avseende på ett sådant konto som avses i första stycket, får användas vid granskningen av samtliga sådana konton som avses i första stycket.

6kap. 2 §3

För att utreda om en enhet			För att utreda om en enhet
har hemvist i en annan stat eller			har hemvist i en annan stat eller
jurisdiktion, ska det rapporter-			jurisdiktion, ska det rapporter-
ingsskyldiga finansiella institutet			ingsskyldiga		finansiella institutet
granska den	information	som	granska	den	information	som
inhämtats för att kunna upprätt-			inhämtats för att kunna upprätt-
hålla kontakterna med konto-			hålla kontakterna med konto-
havaren eller på grund av bestäm-			havaren eller på grund av bestäm-
melser i lagen (2017:630) om			melser i	Europaparlamentets		och
åtgärder mot	penningtvätt	och	rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism eller i			av den xx om åtgärder för att för-
annan författning. Om det finns			hindra att det finansiella systemet
skäl att anta att kontohavaren har			används	för	penningtvätt	eller
hemvist i en annan stat eller juris-			finansiering av terrorism eller i
diktion, ska kontohavaren anses			annan författning. Om det finns
ha hemvist i den staten eller juris-			skäl att anta att kontohavaren har
diktionen om det rapporterings-			hemvist i en annan stat eller juris-
skyldiga finansiella institutet inte			diktion, ska kontohavaren anses
			ha hemvist i den staten eller juris-

diktionen om det rapporterings- skyldiga finansiella institutet inte

1.inhämtar ett intygande från kontohavaren om att kontohava- ren inte har hemvist i denna stat eller jurisdiktion, eller

Det finns skäl att anta att kontohavaren har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion enligt första stycket om det finns

3Senaste lydelse 2018:2036.

215

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.uppgift om att kontohavaren bildats i en annan stat eller juris- diktion eller i enlighet med lagstiftningen där,

2.uppgift om att kontohavaren har en adress i en annan stat eller jurisdiktion, eller

3.annan uppgift som talar för att kontohavaren har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion.

4 §4

För att fastställa vilka perso-	För att fastställa vilka perso-
ner som är personer med be-	ner som är personer med be-
stämmande inflytande över en	stämmande inflytande över en
enhet, får det rapporteringsskyl-	enhet, får det rapporteringsskyl-
diga finansiella institutet förlita	diga finansiella institutet förlita
sig på den information som in-	sig på den information som in-
hämtats på grund av bestämmelser	hämtats på grund av bestämmelser
i lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism.	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism.

För att fastställa om en person med bestämmande inflytande har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion, ska det rapporterings-

skyldiga finansiella institutet
1. när det gäller konton vars	1. när det gäller konton vars
saldo eller värde uppgår till	saldo eller värde uppgår till
1 000 000 US-dollar eller mindre,	1 000 000 US-dollar eller mindre,
granska den information som in-	granska den information som in-
hämtats på grund av bestämmel-	hämtats på grund av bestämmel-
ser i lagen om åtgärder mot penning-	ser i Europaparlamentets och rådets
tvätt och finansiering av terrorism,	förordning (EU) 2024/xx av den
och	xx om åtgärder för att förhindra att
	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism, och

2 när det gäller andra konton än som avses i 1, inhämta ett in- tygande från kontohavaren eller personerna med bestämmande in- flytande.

4Senast lydelse 2017:662.

216

SOU 2024:58

Författningsförslag

7kap. 4 §5

För att fastställa vilka perso-	För att fastställa vilka perso-
ner som är personer med bestäm-	ner som är personer med bestäm-
mande inflytande över en enhet,	mande inflytande över en enhet,
får det rapporteringsskyldiga	får det rapporteringsskyldiga
finansiella institutet förlita sig på	finansiella institutet förlita sig på
den information som inhämtats	den information som inhämtats
på grund av bestämmelser i lagen	på grund av bestämmelser i
(2017:630) om åtgärder mot pen-	Europaparlamentets och rådets för-
ningtvätt och finansiering av ter-	ordning (EU) 2024/xx av den xx
rorism.	om åtgärder för att förhindra att
	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism.

För att fastställa om en person med bestämmande inflytande har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion, ska det rapporterings- skyldiga finansiella institutet innan ett konto öppnas inhämta ett intygande från kontohavaren eller från personerna med bestämmande inflytande.

Om det av intygandet framgår att en eller flera personer med bestämmande inflytande har hemvist i en annan stat eller jurisdik- tion, ska det rapporteringsskyldiga finansiella institutet innan kontot öppnas även inhämta ett intygande från kontohavaren eller perso- nerna med bestämmande inflytande som innehåller dennes eller deras skatteregistreringsnummer, om dessa inte anges redan i det intygande som inhämtats enligt andra stycket.

6 §6

Ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut får tillämpa bestäm- melserna i 6 kap. vid granskning av ett nytt konto som innehas av en enhet i stället för bestämmelserna i detta kapitel, om

1.kontohavaren hos det rapporteringsskyldiga finansiella institu- tet eller hos en till detta närstående enhet i Sverige även har ett eller flera befintliga konton,

2.det nya och de befintliga kontonas saldon eller värden räknas samman vid beräkning av saldo eller värde enligt 4–8 kap.,

5Senaste lydelse 2018:2036.

6Senaste lydelse 2017:662.

217

Författningsförslag

SOU 2024:58

3. det	rapporteringsskyldiga	3. det	rapporteringsskyldiga
finansiella institutet uppfyller kra-		finansiella institutet uppfyller kra-
ven enligt lagen (2017:630) om		ven enligt Europaparlamentets och
åtgärder	mot penningtvätt och	rådets förordning (EU) 2024/xx
finansiering av terrorism avseende		av den xx om åtgärder för att för-
kontohavaren genom de åtgärder		hindra att det finansiella systemet
som vidtagits avseende kontohava-		används	för penningtvätt eller
ren med anledning av det eller de		finansiering av terrorism avseende
befintliga konton som avses i 1,		kontohavaren genom de åtgär-
och		der som vidtagits avseende kon-
		tohavaren med anledning av det
		eller de befintliga konton som av-
		ses i 1, och

Om ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut i enlighet med första stycket tillämpar bestämmelserna i 6 kap. vid granskningen av ett nytt konto och ett av de konton som avses i första stycket är ett rapporteringspliktigt konto, ska samtliga sådana konton som avses i första stycket anses vara rapporteringspliktiga, om något annat inte anges i 2 kap. 20 §.

Intyganden och annan dokumentation som det rapporterings- skyldiga finansiella institutet inhämtar eller har tillgång till enligt 6 kap. 2–5 §§ med avseende på ett sådant konto som avses i första stycket, får användas vid granskningen av samtliga sådana konton som avses i första stycket.

8 kap.

7 §7

Vid tillämpning av 4–7 kap., ska som styrkande dokumentation räknas

1.ett intyg om bosättning utfärdat av ett behörigt myndighets- organ i den stat eller jurisdiktion där betalningsmottagaren uppger sig vara bosatt,

7Senaste lydelse 2017:662.

218

2. när det gäller en fysisk person, en giltig identifikationshandling utfärdad av ett behörigt myndighetsorgan som innehåller uppgift om personens namn och typiskt sett används för identifiering,

3. när det gäller en enhet, officiell dokumentation utfärdad av ett behörigt myndighetsorgan som innehåller uppgift om den juridiska personens namn samt adressen till dess huvudkontor i den stat eller jurisdiktion där den uppger sig vara hemmahörande eller i den stat eller jurisdiktion enligt vars lagstiftning den har upprättats,

4. årsredovisningshandlingar, kreditupplysning, konkursansökan eller rapport från Finansinspektionen.

När det är fråga om befintliga När det är fråga om befintliga konton som innehas av enheter, konton som innehas av enheter, ska som styrkande dokumenta- ska som styrkande dokumenta- tion även räknas klassificeringar tion även räknas klassificeringar i det rapporteringsskyldiga finan- i det rapporteringsskyldiga finan- siella institutets arkiv med avse- siella institutets arkiv med avse- ende på kontohavaren. Klassi- ende på kontohavaren. Klassi- ficeringarna ska ha fastställts på ficeringarna ska ha fastställts på grundval av ett standardiserat grundval av ett standardiserat system för branschkoder i över- system för branschkoder i över- ensstämmelse med det rappor- ensstämmelse med det rappor- teringsskyldiga finansiella insti- teringsskyldiga finansiella insti- tutets normala förfaranden för tutets normala förfaranden för att granska den information som att granska den information som inhämtats för att upprätthålla kon- inhämtats för att upprätthålla kon- takterna med kontohavaren eller takterna med kontohavaren eller på grund av bestämmelser i lagen på grund av bestämmelser i (2017:630) om åtgärder mot pen- Europaparlamentets och rådets för- ningtvätt och finansiering av ter- ordning (EU) 2024/xx av den xx rorism eller i annan författning. om åtgärder för att förhindra att Detta gäller dock endast om det finansiella systemet används för det standardiserade systemet för penningtvätt eller finansiering av branschkoder genomfördes av det terrorism eller i annan författning. rapporteringsskyldiga finansiella Detta gäller dock endast om institutet före den 1 januari 2016. det standardiserade systemet för

branschkoder genomfördes av det rapporteringsskyldiga finansiella institutet före den 1 januari 2016.

219

SOU 2024:58

Författningsförslag

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.31Förslag till lag om ändring

i utlänningsdatalagen (2016:27)

Härigenom föreskrivs1 att 20 § utlänningsdatalagen (2016:27) ska ha följande lydelse.

20 §2

Polismyndigheten har rätt att ta del av personuppgifter som Migra- tionsverket behandlar enligt 11 eller 15 § vid direktåtkomst enligt 19 §. Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna har motsvarande rätt att vid direktåtkomst ta del av uppgifter som Migrationsverket behand- lar enligt 11 §.

Migrationsverket ska på begäran av Polismyndigheten, Säkerhets- polisen eller en utlandsmyndighet lämna ut personuppgifter som verket behandlar enligt 11 § 1 eller 2. Migrationsverket ska också på begäran av Polismyndigheten lämna ut personuppgifter som verket behand- lar enligt 15 § andra stycket 1, 2, 5 eller 6.

Om det finns skäl för det ska Migrationsverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i andra stycket andra meningen till Polis- myndigheten.

En begäran av den finansunder- rättelseenhet som avses i 4 kap. 3 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism att ta del av uppgifter enligt andra stycket ska hanteras med särskild skyndsamhet, om upp- gifterna behövs för att finansunder- rättelseenheten ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansie- ring av terrorism.

Denna lag träder i kraft den …

2Senaste lydelse 2021:391.

221

Bestämmelser om skyldighet för företag som driver verksam- het med kreditgivning, kredit- förmedling och rådgivning i fråga om bostadskrediter att medverka till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism finns i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.32Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

dels att 1 kap. 4 och 7 §§, 2 kap. 3 §, 4 kap. 13 §, 5 kap. 2 § och 6 kap. 14 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 3 a och 7 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §2

7 §

I denna lag avses med

1.behörig myndighet: en utländsk myndighet eller ett annat ut- ländskt organ som har utsetts av ett annat land enligt bolånedirektivet,

2.bolånedirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG

2Senaste lydelse 2017:663.

222

9. utländsk kreditförmedlare från ett land inom EES: en fysisk eller juridisk person som är upptagen i ett register över kreditförmed- lare i ett annat land inom EES enligt bolånedirektivet,

10. utvald verksamhetsutövare: detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

SOU 2024:58

Författningsförslag

och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010, i den ursprung- liga lydelsen,

3.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

4.filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även en utländsk kreditgivares eller kreditförmedlares etablering av flera driftställen ska anses som en enda filial,

5.hemland: det land där en kreditförmedlare är upptagen i ett register över kreditförmedlare enligt bolånedirektivet,

6.kreditgivare: den som lämnar bostadskredit,

7.kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag, om innehavet, beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, representerar tio pro- cent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möj- liggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

8.rådgivning: personliga rekommendationer till en konsument om bostadskreditavtal,

9. utländsk kreditförmedlare från ett land inom EES: en fysisk eller juridisk person som är upptagen i ett register över kreditförmed- lare i ett annat land inom EES enligt bolånedirektivet.

2kap. 3 §3

Vid bedömningen enligt 2 § första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska innehavarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

3Senaste lydelse 2022:689.

223

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt som avses i	a) penningtvätt som		avses i
1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åt-	artikel 2.1 i	Europaparlamentets
gärder mot penningtvätt och finan-	och rådets	förordning	(EU)
siering av terrorism, eller	2024/xx av den xx om åtgärder för
	att förhindra att det finansiella
	systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

4 kap.

13 §

Kreditgivare och kreditförmedlare som driver verksamhet enligt denna lag får uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i verksamheten. En kreditför- medlare får dock ge ett sådant uppdrag endast till en annan kredit- förmedlare som har rätt att förmedla bostadskrediter. Uppdrags- givaren ska anmäla detta till Finansinspektionen.

Uppdrag åt någon annan att utföra sådant som är av väsentlig be- tydelse för verksamheten får ges bara om uppdragsgivaren ansvarar för att

1.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

2.uppdraget inte väsentligt försämrar kvaliteten på verksamhetens internkontroll och Finansinspektionens möjligheter att övervaka att uppdragsgivaren följer de regler som gäller för den.

224

SOU 2024:58

Författningsförslag

5kap. 2 §

Finansinspektionen har tillsyn över kreditgivare och kreditför- medlare. Tillsynen omfattar att verksamheten drivs enligt

1.denna lag,

2.andra författningar som reglerar verksamheten,

3.företagets bolagsordning eller stadgar, och

4.interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar företagets verksamhet.

För utländska kreditgivare och kreditförmedlare omfattar tillsynen dock inte företagets bolagsordning eller stadgar.

Första stycket gäller inte i den utsträckning som Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verksamhets- utövare enligt artikel 5.2 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om in- rättande av en myndighet för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

6 kap.

3 a §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det en- ligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myn- dighet för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism

225

Författningsförslag

SOU 2024:58

och om ändring av förordning- arna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

7 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktionsav- giften, i stället för vad som anges i 7 § första stycket, bestämmas till högst ett belopp i kronor motsva- rande tio miljoner euro.

14 §4

Finansinspektionen får förelägga en utländsk kreditförmedlare från ett land inom EES som förmedlar bostadskrediter från en filial i Sverige att göra rättelse, om kreditförmedlaren överträder

–4 kap. 1, 2, 7, 8, 9 eller 10 §,

–föreskrifter som meddelats med stöd av 7 kap. 1 § 5 eller 6,

– 5 a §, 6 §, 12 a § första stycket,	– 5 a §, 6 §, 12 a § första stycket,
13 a §, 50 § eller 54 § konsument-	13 a §, 50 § eller 54 § konsument-
kreditlagen (2010:1846), eller	kreditlagen (2010:1846),
– lagen (2017:630) om åtgärder	– Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism eller föreskrifter som	xx om åtgärder för att förhindra att
meddelats med stöd av lagen.	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism, eller
	– lagen (2027:000) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering

4Senaste lydelse 2019:1253.

226

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.33Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 kap.

1 §1

En upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från att delta i en upphandling, om myndigheten genom kontroll enligt 15 kap. eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot kor- ruption inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella bestämmelser,

4. penningtvätt eller finansier-	4. penningtvätt eller finansier-
ing av terrorism enligt definitio-	ing av terrorism enligt definitio-
nen i artikel 1 i Europaparla-	nerna i artikel 2.1 och 2.2 i
mentets och rådets direktiv (EU)	Europaparlamentets och rådets för-
2015/849 av den 20 maj 2015 om	ordning (EU) 2024/xx av den xx
åtgärder för att förhindra att det	om åtgärder för att förhindra att
finansiella systemet används för	det finansiella systemet används
penningtvätt eller finansiering av	för penningtvätt eller finansiering
terrorism, om ändring av Europa-	av terrorism,
parlamentets och rådets förord-

1Senaste lydelse 2018:1317.

228

SOU 2024:58

Författningsförslag

ning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i den ursprungliga lydelsen,

5.terroristbrott eller brott med anknytning till terroristverksam- het såsom de definieras i artiklarna 3 och 5–12 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF, i den ursprungliga lydel- sen, eller anstiftan, medhjälp och försök att begå brott i den mening som avses i artikel 14 i det direktivet, eller

6.människohandel enligt definitionen i artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Är leverantören en juridisk person, ska leverantören uteslutas om en person som ingår i leverantörens förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan har dömts för brottet. Detsamma gäller om den som har dömts för brottet är behörig att företräda, fatta beslut om eller kontrollera leverantören.

Denna lag träder i kraft den …

229

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.34Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upphand- ling inom försörjningssektorerna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 kap.

1 §1

En upphandlande enhet som är en upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från att delta i ett kvalificeringssystem eller en upphandling, om enheten genom en kontroll enligt 14 kap. 3 § eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korrup- tion inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella be- stämmelser,

4. penningtvätt eller finansier-	4. penningtvätt eller finansier-
ing av terrorism enligt defini-	ing av terrorism enligt defini-
tionen i artikel 1 i Europaparla-	tionerna i artikel 2.1 och 2.2 i
mentets och rådets direktiv (EU)	Europaparlamentets och rådets för-
2015/849 av den 20 maj 2015 om	ordning (EU) 2024/xx av den xx
åtgärder för att förhindra att det	om åtgärder för att förhindra att
finansiella systemet används för	det finansiella systemet används
penningtvätt eller finansiering av	för penningtvätt eller finansiering
terrorism, om ändring av Europa-	av terrorism,

1Senaste lydelse 2021:1111.

230

SOU 2024:58

Författningsförslag

parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i den ursprungliga lydelsen,

6.människohandel enligt definitionen i artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om före- byggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Denna lag träder i kraft den …

231

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.35Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphand- ling av koncessioner ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §1

En upphandlande myndighet eller en sådan upphandlande enhet som avses i 1 kap. 20 § första stycket 1 ska utesluta en leverantör från att delta i en upphandling, om myndigheten eller enheten genom kontroll eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korrup- tion inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella bestämmelser,

4. penningtvätt eller finansier-	4. penningtvätt eller finansier-
ing av terrorism enligt definitio-	ing av terrorism enligt definitio-
nen i artikel 1 i Europaparla-	nerna i artikel 2.1 och 2.2 i
mentets och rådets direktiv (EU)	Europaparlamentets och rådets för-
2015/849 av den 20 maj 2015 om	ordning (EU) 2024/xx av den xx
åtgärder för att förhindra att det	om åtgärder för att förhindra att
finansiella systemet används för	det finansiella systemet används för
penningtvätt eller finansiering av	penningtvätt eller finansiering av
terrorism, om ändring av Europa-	terrorism,

1Senaste lydelse 2018:1319.

232

SOU 2024:58

Författningsförslag

parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i den ursprungliga lydelsen,

Denna lag träder i kraft …

233

Om revisorn finner att en miss- tanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör för- anleda att uppgifter lämnas enligt artikel 50.1 och 50.1a i Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och 4 kap. 5 § lagen (2027:000) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av ter-

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.36Förslag till lag om ändring i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 45 §, 17 kap. 11, 12 och 14 §§ och 21 kap. 2 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

45 §

En revisor som är en auktoriserad eller godkänd revisor eller ett registrerat revisionsbolag ska vidta de åtgärder som anges i 46 och 47 §§, om revisorn finner att det kan misstänkas att en styrelseleda- mot eller en verkställande direktör inom ramen för föreningens verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt någon av följande bestämmelser:

1.9 kap. 1, 3 och 9 §§, 10 kap. 1 och 3–5 §§ och 11 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ brottsbalken,

2.2, 4, 5 och 10 §§ skattebrottslagen (1971:69), och

3.3–5 §§ och, om brottet inte är ringa, 7 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

Revisorn ska även vidta de åtgärder som anges i 46 och 47 §§, om revisorn finner att det kan misstänkas att någon inom ramen för föreningens verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt 10 kap. 5 a–5 e §§ brottsbalken.

Om revisorn finner att en miss- tanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör för- anleda att uppgifter lämnas enligt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, ska dock åtgärder enligt 46 och 47 §§ inte vidtas.

234

SOU 2024:58

Författningsförslag

rorism, ska dock åtgärder enligt 46 och 47 §§ inte vidtas.

17kap. 11 §

Bolagsverket ska besluta att en förening ska gå i likvidation, om

1.föreningen inte på föreskrivet sätt har lämnat in en anmälan till Bolagsverket om en sådan behörig styrelse, särskild delgivnings- mottagare eller revisor som ska finnas enligt denna lag,

2.föreningen enligt 8 kap. 3 eller 16 § årsredovisningslagen (1995:1554) är skyldig att självmant lämna in årsredovisning och revisionsberättelse och i förekommande fall koncernredovisning och koncernrevisionsberättelse till Bolagsverket men inte har gjort det inom elva månader från det att räkenskapsåret gick ut, eller

3.Bolagsverket enligt 8 kap. 3 eller 16 § årsredovisningslagen har förelagt föreningen att lämna in årsredovisning, revisionsberättelse, koncernredovisning eller koncernrevisionsberättelse till verket men föreningen inte har gjort det inom tre månader från det att den ut- satta tiden gick ut.

Bolagsverket får besluta att en förening ska gå i likvidation om föreningen inte har följt ett före- läggande enligt 7 kap. 10, 11 eller 12 § lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Ett beslut om likvidation ska dock inte meddelas om likvidations- grunden har upphört under ärendets handläggning hos Bolagsverket.

En fråga om likvidation enligt	En fråga om likvidation enligt
första stycket ska prövas av Bolags-	första stycket ska prövas av Bolags-
verket självmant eller på ansökan	verket självmant eller på ansökan
av styrelsen, en styrelseledamot,	av styrelsen, en styrelseledamot,
en verkställande direktör, en med-	en verkställande direktör, en med-
lem, en innehavare av förlagsan-	lem, en innehavare av förlagsan-
delar, en borgenär eller, i ett	delar, en borgenär eller, i ett
sådant fall som avses i första	sådant fall som avses i första
stycket 1, någon annan vars rätt	stycket 1, någon annan vars rätt
är beroende av att det finns någon	är beroende av att det finns någon
som kan företräda föreningen.	som kan företräda föreningen.

235

Författningsförslag

SOU 2024:58

En fråga om likvidation enligt andra stycket ska prövas av Bolags- verket självmant.

12 §

I ett ärende enligt 11 § ska Bolagsverket förelägga föreningen och de medlemmar, innehavare av förlagsandelar och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att lämna in ett skriftligt yttrande eller efterfrågade handlingar till verket inom en viss tid (likvidationsföreläggande).

Ett föreläggande enligt första stycket ska endast riktas mot för- eningen om ärendet avser likvida- tion enligt 11 § andra stycket.

Föreläggandet ska delges föreningen om det kan göras på något annat sätt än enligt 38 och 47–51 §§ delgivningslagen (2010:1932). Bolagsverket ska kungöra föreläggandet i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden.

14 §

Om Bolagsverket självmant	Om Bolagsverket självmant
meddelar ett likvidationsföreläg-	meddelar ett likvidationsföreläg-
gande som grundar sig på 11 §	gande som grundar sig på 11 §
första stycket 1, ska verket be-	första stycket 1 eller andra stycket,
sluta att föreningen ska betala en	ska verket besluta att föreningen
särskild avgift för kostnaderna i	ska betala en särskild avgift för
likvidationsförfarandet.	kostnaderna i likvidationsför-
	farandet.

Ett sådant avgiftsbeslut får fattas endast om Bolagsverket senast sex veckor innan likvidationsföreläggandet meddelades har skickat en påminnelse till föreningens senast anmälda postadress om den brist som föreläggandet avser. Påminnelsen ska innehålla en upplysning om att föreningen kan bli skyldig att betala en avgift om bristen inte avhjälps.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrif- ter om avgiftens storlek.

236

SOU 2024:58

Författningsförslag

21kap. 2 §

En revisor eller en särskild	En revisor eller en särskild
granskare är ersättningsskyldig	granskare är		ersättningsskyldig
enligt de grunder som anges i 1 §.	enligt de grunder som anges i 1 §.
Han eller hon ska även ersätta	Han eller hon ska även ersätta
skada som hans eller hennes med-	skada som hans eller hennes med-
hjälpare uppsåtligen eller av oakt-	hjälpare uppsåtligen eller av oakt-
samhet orsakar. I de fall som av-	samhet orsakar. I de fall som av-
ses i 8 kap. 47 § och 50 § andra	ses i 8 kap. 47 § och 50 § andra
stycket denna lag och 4 kap. 3	stycket denna lag och artikel 50.1
och 6 §§ lagen (2017:630) om åt-	och	50.1a i Europaparlamentets
gärder mot penningtvätt och finan-	och	rådets	förordning (EU)
siering av terrorism ansvarar dock	2024/xx av den xx om åtgärder för
revisorn eller den särskilda grans-	att förhindra att det finansiella
karen endast för skada på grund	systemet används för penningtvätt
av oriktiga uppgifter som han	eller finansiering av terrorism och
eller hon eller en medhjälpare	4 kap. 5 § lagen (2027:000) om
har haft skälig anledning att anta	åtgärder mot		penningtvätt och
var oriktiga.	finansiering av terrorism ansvarar
	dock revisorn eller den särskilda
	granskaren endast för skada på
	grund av oriktiga uppgifter som
	han eller hon eller en medhjäl-

pare har haft skälig anledning att anta var oriktiga.

Om ett revisionsbolag är revisor eller särskild granskare, är det detta bolag och den som är huvudansvarig för revisionen eller den särskilda granskningen som är ersättningsskyldiga. Om en samman- slutning eller ett revisionsorgan som avses i 8 kap. 22 § är revisor eller särskild granskare, är det den som har utfört revisionen eller den särskilda granskningen och den som har utsett honom eller henne som är ersättningsskyldiga.

Denna lag träder i kraft den …

237

För den som omfattas av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, ska dock

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.37Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 6 §, 6 kap. 8 och 9 §§, 11 kap. 2 och 6 §§, 18 kap. 2, 16, 17, 21 och 21 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

6 §

Bestämmelser om vissa skyl-	Bestämmelser om vissa skyl-
digheter för den som driver verk-	digheter för den som driver verk-
samhet enligt denna lag finns i	samhet enligt denna lag finns i
lagen (2017:630) om åtgärder mot	Europaparlamentets och rådets för-
penningtvätt och finansiering av	ordning (EU) 2024/xx av den xx
terrorism.	om åtgärder för att förhindra att
	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism och lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism.

Vissa bestämmelser om skatt på spel finns i lagen (2018:1139) om skatt på spel.

6kap. 8 §

Vid prövningen av licens att tillhandahålla lokalt poolspel på hästar enligt 1 § gäller inte kraven enligt 4 kap. 1–3 §§, om inte annat följer av andra stycket. En sådan licens meddelas för ett specifikt antal täv- lingsdagar per år.

För den som omfattas av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, ska dock kraven i 4 kap.

2 § 4 och 5 samt 3 § andra stycket tillämpas vid licensprövningen.

238

SOU 2024:58

Författningsförslag

kraven i 4 kap. 2 § 4 och 5 samt 3 § andra stycket tillämpas vid licensprövningen.

9 §

En sådan juridisk person som avses i 2 §, och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun, får utan licens, men efter registrering hos en kommun, tillhandahålla sådana lotterier som får omfattas av en licens enligt 1 § med undantag för bingo och lokalt poolspel på hästar, om

1.lotteriet tillhandahålls bara inom den eller de kommuner där den juridiska personen är verksam,

2.lotteriet inte tillhandahålls från en fast försäljningsplats genom ett serviceföretag,

3.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet tillhandahålls, och

4.det för lotteriet finns en utsedd kontaktperson.

För den som omfattas av	För den som omfattas av
lagen (2017:630) om åtgärder mot	Europaparlamentets och rådets för-
penningtvätt och finansiering av	ordning (EU) 2024/xx av den xx
terrorism, ska kraven i 4 kap. 2 §	om åtgärder för att förhindra att
4 och 5 samt 3 § andra stycket	det finansiella systemet används
tillämpas vid registreringen. För-	för penningtvätt eller finansiering
ändringar i den krets av personer	av terrorism och lagen (2027:000)
som anges i 4 kap. 3 § ska anmälas	om åtgärder mot penningtvätt och
till kommunen senast 14 dagar	finansiering av terrorism, ska kra-
efter det att förändringen har skett.	ven i 4 kap. 2 § 4 och 5 samt 3 §
	andra stycket tillämpas vid regi-
	streringen. Förändringar i den
	krets av personer som anges i
	4 kap. 3 § ska anmälas till kom-
	munen senast 14 dagar efter det
	att förändringen har skett.

11kap. 2 §

För att en licenshavare som	För att en licenshavare som
omfattas av lagen (2017:630) om	omfattas av Europaparlamentets
åtgärder mot penningtvätt och	och rådets förordning (EU)

239

Författningsförslag

SOU 2024:58

finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom spel- ombud, måste spelombudet vara registrerat hos spelmyndigheten. Licenshavaren ska ansöka om registrering av spelombudet hos myndigheten.

2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom spelombud, måste spel- ombudet vara registrerat hos spel- myndigheten. Licenshavaren ska ansöka om registrering av spel- ombudet hos myndigheten.

6 §

En licenshavare får uppdra åt någon annan att utföra arbete eller operativa funktioner i licenshavarens verksamhet enligt denna lag. Ett sådant uppdrag får ges om licenshavaren ansvarar för

1.den anförtrodda verksamheten mot spelaren,

2.att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrolle- rade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

3.att uppdraget inte försämrar spelmyndighetens möjligheter att övervaka att licenshavaren följer de regler som gäller för verksamheten.

Första stycket gäller inte upp- drag som omfattas av artikel 6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

18kap. 2 §1

Spelmyndigheten har också		Spelmyndigheten har också
tillsyn	över att spelverksamhet	tillsyn över att spelverksamhet
som bedrivs med licens eller regi-		som bedrivs med licens eller regi-
strering enligt denna lag följer		strering enligt denna lag följer
lagen	(2017:630) om åtgärder	Europaparlamentets och rådets för-

1Senaste lydelse 2022:1674.

240

SOU 2024:58Författningsförslag

mot penningtvätt och finansiering	ordning (EU) 2024/xx av den xx
av terrorism.	om åtgärder för att förhindra att
	det finansiella systemet används för
	penningtvätt eller finansiering av
	terrorism och		lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism.
16 §
Om den som är registrerad		Om den som är registrerad
att tillhandahålla spel enligt 6 kap.	att tillhandahålla spel enligt 6 kap.
9 § omfattas av lagen (2017:630)	9 §	omfattas	av	Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och	mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism och om	2024/xx av den xx om åtgärder för
kraven i 4 kap. 2 § 4 eller 5 inte	att förhindra att det finansiella
längre är uppfyllda, får kommu-	systemet används för penningtvätt
nen förelägga den registrerade	eller finansiering av terrorism och
att vidta rättelse. Om rättelse	lagen (2027:000)			om åtgärder
inte görs får kommunen före-	mot penningtvätt och finansiering
lägga den registrerade att upp-	av	terrorism	och	om kraven i
höra med verksamheten. Om	4 kap. 2 § 4 eller 5 inte längre är
bristen avser den som har ett	uppfyllda, får kommunen före-
kvalificerat innehav enligt 4 kap.	lägga den registrerade att vidta
3 § tredje stycket, får kommu-	rättelse. Om rättelse inte görs får
nen förelägga innehavaren att	kommunen förelägga den regi-
avyttra så stor del av andelarna	strerade att upphöra med verk-
att innehavet därefter inte är	samheten. Om bristen avser den
kvalificerat eller, om innehava-	som har ett kvalificerat innehav
ren är en juridisk person, ent-	enligt 4 kap. 3 § tredje stycket,
lediga den diskvalificerade per-	får kommunen förelägga inne-
sonen i styrelsen eller ledningen.	havaren att avyttra så stor del av
	andelarna att innehavet därefter

inte är kvalificerat eller, om inne- havaren är en juridisk person, entlediga den diskvalificerade per- sonen i styrelsen eller ledningen.

241

Spelmyndigheten får ingripa mot den som tillhandahåller spel och som överträder en bestäm- melse i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella syste- met används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Författningsförslag

SOU 2024:58

17 §

Spelmyndigheten får ingripa mot den som tillhandahåller spel och som överträder en bestäm- melse i lagen (2017:630) om åtgär- der mot penningtvätt och finansier- ing av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

21 §

Vid ingripande enligt 18–	Vid ingripande enligt 18–
20 §§ ska 7 kap. 13–24 §§ lagen	20 §§ ska 11 kap. 12–23 §§ lagen
(2017:630) om åtgärder mot pen-	(2027:000) om åtgärder mot pen-
ningtvätt och finansiering av ter-	ningtvätt och finansiering av ter-
rorism tillämpas.	rorism tillämpas.

21 a §

En sanktionsavgift vid ingripande enligt 18–20 §§ ska uppgå till lägst 5 000 kronor och som högst till det högsta av

1.tio procent av tillhandahållarens omsättning det närmast före- gående räkenskapsåret beräknat i enlighet med vad som anges i 19 kap. 13 § andra och tredje styckena,

2.två gånger den vinst som tillhandahållaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3.ett belopp i kronor motsvarande en miljon euro.

När sanktionsavgiftens stor-	När sanktionsavgiftens stor-
lek fastställs, ska särskild hänsyn	lek fastställs, ska särskild hänsyn
tas till sådana omständigheter som	tas till sådana omständigheter som
anges i 7 kap. 13 och 16 §§ lagen	anges i 11 kap. 12 och 15 §§ lagen
(2017:630) om åtgärder mot pen-	(2027:000) om åtgärder mot pen-
ningtvätt och finansiering av ter-	ningtvätt och finansiering av ter-
rorism.	rorism.

242

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.38Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2018:1219) om försäkrings- distribution

dels att 1 kap. 9 § och 9 kap. 2 och 15 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 8 kap. 4 a § och 9 kap.

3 a och 14 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

9 §2

I denna lag betyder

1.anknuten försäkringsförmedlare: en försäkringsförmedlare som har träffat avtal med ett eller flera försäkringsföretag om att distri- buera försäkringsprodukter, om dessa produkter inte konkurrerar med varandra och avtalet innebär att försäkringsföretaget är ansvarigt för ren förmögenhetsskada enligt 4 kap. 16 §,

2.anknuten sidoverksam försäkringsförmedlare: en sidoverksam för- säkringsförmedlare som har träffat avtal med ett eller flera försäk- ringsföretag eller försäkringsförmedlare om att distribuera sådana försäkringsprodukter som anges i 20 b och c, om avtalet innebär att försäkringsföretaget eller försäkringsförmedlaren är ansvarig för ren förmögenhetsskada enligt 4 kap. 16 §,

3.behörig myndighet: en utländsk myndighet eller annat utländskt organ som har behörighet att besluta om tillstånd för eller registrer- ing av försäkringsförmedlare eller att utöva tillsyn över försäkrings- förmedlare,

4.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

5.EES-försäkringsförmedlare: en utländsk försäkringsförmedlare vars hemland är ett annat land inom EES och som omfattas av för- säkringsdistributionsdirektivet,

6.ersättning: en provision, avgift eller annan betalning, inbegripet en ekonomisk ersättning av något slag eller eventuell annan finansiell

2Senaste lydelse 2021:499.

244

SOU 2024:58

Författningsförslag

eller icke-finansiell förmån eller ett incitament, som erbjuds eller betalas ut med avseende på försäkringsdistribution,

7.filial: en försäkringsförmedlares agentur eller filial som ligger i ett annat land inom EES än hemlandet,

8.försäkringsbaserad investeringsprodukt: en försäkring med ett förfallo- eller återköpsvärde som helt eller delvis är direkt eller in- direkt exponerat mot marknadsvolatilitet, med undantag för

a) skadeförsäkring,

b) livförsäkring där ersättning enligt avtalet endast betalas ut vid dödsfall eller vid invaliditet till följd av skada, sjukdom eller funk- tionsnedsättning, och

c) pensionsförsäkring,

9.försäkringsdistributionsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den 20 januari 2016 om försäkringsdistri- bution, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/411,

10.försäkringsdistributör: en försäkringsförmedlare eller ett försäk- ringsföretag,

11.försäkringsförmedlare: en fysisk eller juridisk person, med undan- tag för försäkringsföretag eller deras anställda, som mot ersättning bedriver försäkringsdistribution,

12.försäkringsförmedlare från tredjeland: en försäkringsförmedlare vars hemland inte omfattas av försäkringsdistributionsdirektivet,

13.hemland:

a)om försäkringsförmedlaren är en fysisk person, det land där förmedlaren har sin hemvist,

b)om försäkringsförmedlaren är en juridisk person, det land där förmedlarens säte ligger, eller, om förmedlaren enligt nationell rätt inte har något säte, det land där förmedlarens huvudkontor ligger,

14. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

15. nära förbindelser: det som avses i 1 kap. 14 § försäkrings- rörelselagen (2010:2043), med den skillnaden att det som anges där om försäkringsföretag i stället ska avse försäkringsförmedlare,

16. pensionsförsäkring: försäkringsavtal som har som främsta syfte att ge inkomst vid pensionering och som berättigar den försäkrade till vissa ersättningar,

245

Författningsförslag

SOU 2024:58

17.professionell kund: en kund som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

18.rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys: sådan rådgivning som avses i 4 kap. 2 §,

19.rådgivning: tillhandahållande av en personlig rekommenda- tion till en kund, antingen på kundens begäran eller på initiativ av försäkringsdistributören, i fråga om ett eller flera försäkringsavtal,

20.sidoverksam försäkringsförmedlare: en försäkringsförmedlare

–utom kreditinstitut och värdepappersföretag enligt definitionen i artikel 4.1.1 och 4.1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kredit- institut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 – som be- driver försäkringsdistribution som sidoverksamhet, under förutsätt- ning att samtliga följande villkor är uppfyllda:

a) den har inte försäkringsdistribution som huvudsaklig yrkes- verksamhet,

b) den distribuerar bara vissa försäkringsprodukter som kom- pletterar en vara eller en tjänst, och

c) de berörda försäkringsprodukterna omfattar inte livförsäkring eller ansvarsförsäkring, utom när sådant skydd kompletterar den vara eller tjänst som förmedlaren bedriver som huvudsaklig yrkes- verksamhet,

21.skadeförsäkring: en försäkring som är hänförlig till någon av de försäkringsklasser som anges i 2 kap. 11 § försäkringsrörelselagen,

22.stora risker: det som avses i 3 kap. 16 § andra och tredje styckena försäkringsrörelselagen,

23.tjänstepensionsförsäkring: en livförsäkring som har samband med yrkesutövning och där utbetalning av försäkringsbelopp (en- gångsbelopp eller periodiska utbetalningar) beror av att en eller flera personer uppnår eller förväntas uppnå en viss ålder samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar,

24.svensk fysisk person och svensk juridisk person: en fysisk eller juridisk person vars hemland är Sverige,

25.utvald verksamhetsutövare: detsamma som i artikel 2.1.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och

246

SOU 2024:58Författningsförslag

	finansiering av terrorism och om
	ändring av förordningarna (EU)
	nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
	(EU) nr 1095/2010,
25. varaktigt medium: ett medel	26. varaktigt medium: ett medel
som	som

a)gör det möjligt för kunden att bevara information som riktas till kunden personligen, på ett sätt som är tillgängligt för användning

iframtiden under en tid som är lämplig med hänsyn till vad som är avsikten med informationen, och

b)tillåter oförändrad återgivning av den bevarade informationen,

och

26. värdland: det land inom	27. värdland: det land inom
EES där en försäkringsförmed-	EES där en försäkringsförmed-
lare har en permanent närvaro	lare har en permanent närvaro
eller ett etableringsställe eller till-	eller ett etableringsställe eller till-
handahåller tjänster, och som inte	handahåller tjänster, och som inte
är förmedlarens hemland.	är förmedlarens hemland.

8 kap.

4 a §

Bestämmelserna i 3 och 4 §§ gäller inte i den utsträckning som Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism utövar tillsyn över en utvald verksamhetsutövare enligt artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myn- dighet för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordning- arna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010.

247

Författningsförslag

SOU 2024:58

9 kap.

2 §

Finansinspektionen ska besluta att ingripa mot någon som ingår i en svensk försäkringsförmedlares styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder försäkringsförmedlaren, eller är ersättare för någon av dem, om försäkringsförmedlaren

1.bedriver försäkringsdistribution i Sverige och inte uppfyller kraven på tillstånd eller registrering i 2 kap.,

2.har fått tillstånd att bedriva försäkringsdistribution genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt,

3.för distribution av försäkringar använder någon som inte har rätt att bedriva försäkringsdistribution eller att distribuera sådana försäkringar som distributionen avser,

4.har åsidosatt sina skyldigheter enligt någon av 4 kap. 1–3, 5–11 eller 13 §§, 5 kap. 1–8, 10–16 eller 18–21 §§, 6 kap. 1–6 eller 8–15 §§ eller 7 kap. 1 §, eller

5. har befunnits ansvarig för	5. har befunnits ansvarig för
en överträdelse av lagen (2017:630)	en överträdelse av Europaparla-
om åtgärder mot penningtvätt och	mentets och rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism eller före-	2024/xx av den xx om åtgärder för
skrifter som meddelats med stöd	att förhindra att det finansiella
av den lagen.	systemet används för penningtvätt
	eller finansiering av terrorism eller
	lagen (2027:000) om åtgärder mot
	penningtvätt och finansiering av
	terrorism eller föreskrifter som
	meddelats med stöd av den lagen.

Ett ingripande sker genom ett beslut om

1.att personen i fråga under en viss tid, dock lägst tre år och högst tio år, inte får upprätthålla en funktion som avses i första stycket hos en försäkringsdistributör, eller

2.sanktionsavgift.

3 a §

Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare om Myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår eller begär det en-

248

SOU 2024:58

Författningsförslag

ligt artikel 6.1 andra stycket, 20.2 i eller 21.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om inrättande av en myndig- het för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna

(EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010

14 a §

Vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen kan sanktionsavgif- ten, i stället för vad som anges i 14 § första stycket 3, bestämmas till högst ett belopp i kronor mot- svarande tio miljoner euro.

15 §

Vid ingripande mot en försäkringsförmedlare som är en fysisk person och vid ingripande enligt 2, 3, 30 eller 31 § ska sanktions- avgiften som högst fastställas till det högsta av

1.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

2.ett belopp som per den 23 februari 2016 i kronor motsvarade 700 000 euro.

Vid överträdelser av lagen	Vid överträdelser av Europa-
(2017:630) om åtgärder mot pen-	parlamentets och rådets förord-
ningtvätt och finansiering av ter-	ning (EU) 2024/xx av den xx om
rorism och föreskrifter som med-	åtgärder för att förhindra att det

249

Skatteverket ska tillhandahålla en teknisk plattform som ger myndigheter och kreditinstitut till- gång till uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos in- stitut (konto- och värdefacks- system). Uppgifterna ska vara direkt och omedelbart tillgäng- liga för sökning genom konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.39Förslag till lag om ändring i lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem

dels att nuvarande 3 b § ska betecknas 3 c §, dels att 1, 2, 5 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Skatteverket ska tillhandahålla en teknisk plattform som ger myndigheter tillgång till uppgif- ter om innehavare av konton och värdefack hos institut (konto- och värdefackssystem). Uppgifterna ska vara direkt och omedelbart tillgängliga för sökning genom konto- och värdefackssystemet.

Med institut avses

1.kreditinstitut och utländska kreditinstitut som driver verksam- het från filial i Sverige, och

2.värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag som driver verksamhet från filial i Sverige och som har tillstånd att ta emot kun- ders medel på konto.

2 §

Konto- och värdefackssystemet ska, i fråga om

1. fysiska personer, ge tillgång	1. fysiska personer, ge tillgång
till uppgifter om namn och per-	till uppgifter om namn och per-
son- eller samordningsnummer	son- eller samordningsnummer
eller, om sådant nummer saknas,	eller, om sådant nummer saknas,
födelsedatum för samtliga inne-	födelsedatum, födelseort, medbor-

251

Författningsförslag

SOU 2024:58

havare av ett konto eller värdefack	garskap och stadigvarande bo-
och, i förekommande fall, mot-	stadsort för samtliga innehavare
svarande uppgifter om företrä-	av ett konto eller värdefack och,
dare för innehavare,	i förekommande fall, motsvarande
	uppgifter om företrädare för inne-
	havare samt uppgifter om när det
	förhållandet uppkom och, i före-
	kommande fall, avslutades,
2. juridiska personer, ge till-	2. juridiska personer, ge till-
gång till uppgifter om företags-	gång till uppgifter om företags-
namn, särskilt företagsnamn och	namn, särskilt företagsnamn och
i förekommande fall organisa-	i förekommande fall organisa-
tionsnummer för samtliga inne-	tionsnummer, eller, om sådant
havare av ett konto eller värde-	nummer saknas, uppgifter om juri-
fack samt namn och person- eller	disk form och adress till säte eller
samordningsnummer eller, om	registrerat kontor, för samtliga
sådant nummer saknas, födelse-	innehavare av ett konto eller
datum för innehavares verkliga	värdefack samt namn och per-
huvudmän och fullmaktshavare,	son- eller samordningsnummer
	eller, om sådant nummer saknas,
	födelsedatum för innehavares
	verkliga huvudmän och fullmakts-
	havare samt uppgifter om när det
	förhållandet uppkom och, i för-
	kommande fall, avslutades,

3.konton, ge tillgång till uppgifter om Iban-nummer eller, om sådant nummer saknas, annat nummer som identifierar kontot samt datum för kontots öppnande och avslutande, och

4.värdefack, ge tillgång till uppgifter om hyresperiodens varak- tighet.

Ett institut ska se till att uppgifterna enligt första stycket är direkt och omedelbart tillgängliga för sökning i konto- och värdefackssyste- met fram till dess att fem år har gått från det att tjänsten avslutades.

3 b §

Ett kreditinstitut har för att kunna förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt, finansier- ing av terrorism eller annan

252

253

SOU 2024:58

Författningsförslag

finansiell brottslighet rätt att få del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet för att identi- fiera innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kreditinstitutet och ett annat kreditinstitut. Vid sökning får en- dast kontonummer användas som sökbegrepp.

Med kreditinstitut enligt första stycket avses kreditinstitut och ut- ländska kreditinstitut som driver verksamhet från filial i Sverige.

5 §

Skatteverket får behandla personuppgifter i konto- och värde- fackssystemet om det är nödvändigt för att

1. de myndigheter som anges	1. de myndigheter och kredit-
i 3 och 3 a §§ ska kunna göra sök-	institut som anges i 3, 3 a och
ningar i systemet för de ändamål	3 b §§ ska kunna göra sökningar
som anges i de paragraferna, eller	i systemet för de ändamål som
	anges i de paragraferna, eller
2. föra loggar enligt 7 §.

8 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela föreskrifter om
1. hur institut ska ge tillgång	1. hur institut ska ge tillgång
till uppgifter i konto- och värde-	till uppgifter i konto- och värde-
fackssystemet, och	fackssystemet,
2. hur myndigheter ska få till-	2. hur myndigheter och kredit-
gång till uppgifter i konto- och	institut ska få tillgång till upp-
värdefackssystemet.	gifter i konto- och värdefacks-
	systemet, och
	3. avgifter för kreditinstitutens
	tillgång till uppgifter i konto- och
	värdefackssystemet.

Denna lag träder i kraft den …

Fastighetsmäklarinspektionen har tillsyn över de fastighets- mäklare och fastighetsmäklar- företag som är registrerade enligt 2 kap. Genom tillsynen kontrol- leras att den verksamhet som kräver registrering bedrivs enligt denna lag samt Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av

Bestämmelser om vissa skyl- digheter för fastighetsmäklare och fastighetsmäklarföretag finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.41Förslag till lag om ändring

i fastighetsmäklarlagen (2021:516)

Härigenom föreskrivs1 att 1 kap. 6 § och 4 kap. 1, 4, 7 och 14 §§ fastighetsmäklarlagen (2021:516) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §

Bestämmelser om vissa skyl- digheter för fastighetsmäklare och fastighetsmäklarföretag finns i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

4kap. 1 §

Fastighetsmäklarinspektionen har tillsyn över de fastighets- mäklare och fastighetsmäklar- företag som är registrerade enligt 2 kap. Genom tillsynen kontrol- leras att den verksamhet som kräver registrering bedrivs enligt denna lag samt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

255

Författningsförslag

SOU 2024:58

terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

4 § Fastighetsmäklarinspektionen ska återkalla registreringen för en

fastighetsmäklare eller ett fastighetsmäklarföretag som

1.inte längre uppfyller villkoren för registrering i 2 kap. 8 § 2–6 respektive 9 § 2 eller 4,

2.trots påminnelse inte betalar årlig avgift,

3.handlar i strid mot sina skyldigheter enligt denna lag, eller

4. överträder en bestämmelse	4. överträder en bestämmelse
i lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism eller föreskrifter som	xx om åtgärder för att förhindra
har meddelats med stöd av den	att det finansiella systemet används
lagen.	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism eller lagen (2027:000)
	om åtgärder mot penningtvätt och
	finansiering av terrorism eller före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av den lagen.
Om det kan anses tillräckligt,	Om det kan anses tillräckligt,
får Fastighetsmäklarinspektionen	får Fastighetsmäklarinspektionen
i stället för att återkalla registrer-	i stället för att återkalla registrer-
ingen ge en varning eller erinran	ingen ge en varning eller erinran
eller, vid en överträdelse enligt	eller, vid en överträdelse enligt
första stycket 4, utfärda ett före-	första stycket 4, utfärda ett för-
läggande att göra rättelse. Om för-	eläggande att inom viss tid be-
seelsen är ringa, får inspektionen	gränsa verksamheten i något avse-
avstå från att ge en påföljd.	ende, minska riskerna i den eller
	vidta någon annan åtgärd för att
	komma till rätta med situationen,
	utfärda ett förbud att verkställa
	beslut eller en anmärkning. Ett
	föreläggande får förenas med vite.

256

SOU 2024:58

Författningsförslag

Om förseelsen är ringa, får inspek- tionen avstå från att ge en påföljd.

Vid tillämpningen av andra stycket ska, om det är fråga om en överträdelse enligt första stycket 4, de omständigheter som anges i 8 § beaktas.

	7 §
Om ett registrerat fastighets-		Om ett registrerat fastighets-
mäklarföretag överträder en be-		mäklarföretag överträder en be-
stämmelse i lagen (2017:630) om		stämmelse i Europaparlamentets
åtgärder mot penningtvätt	och	och	rådets förordning (EU)
finansiering av terrorism eller före-		2024/xx av den xx om åtgärder för
skrifter som har meddelats med		att förhindra att det finansiella
stöd av den lagen, får Fastighets-		systemet används för penningtvätt
mäklarinspektionen besluta	om	eller finansiering av terrorism eller
ingripande mot en person som		lagen (2027:000) om åtgärder mot
ingår i mäklarföretagets ledning.		penningtvätt och finansiering av
		terrorism eller föreskrifter som
		har meddelats med stöd av den
		lagen,	får Fastighetsmäklainspek-
		tionen besluta om ingripande mot
		en person som ingår i mäklarföre-
		tagets ledning.

Ingripande enligt första stycket får bara beslutas om överträdel- sen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen.

Ingripandet ska avse

1.att personen i fråga inte får inneha en sådan befattning som avses i första stycket i ett registrerat fastighetsmäklarföretag under lägst tre år och högst tio år, eller

2.sanktionsavgift.

14 §

I fråga om verkställighet av	I fråga om verkställighet av
sanktionsavgift tillämpas 7 kap.	sanktionsavgift tillämpas 11 kap.
21–23 §§ lagen (2017:630) om åt-	20–22 §§ lagen (2027:000) om åt-
gärder mot penningtvätt och	gärder mot penningtvätt och
finansiering av terrorism.	finansiering av terrorism.

En sanktionsavgift enligt 6 eller 7 § tillfaller staten.

257

Finansinspektionen har till- syn över att leverantörer av gräs- rotsfinansieringstjänster följer be- stämmelserna i EU-förordningen samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/xx av den xx om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och lagen (2027:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och före- skrifter som meddelats med stöd av den lagen.

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.42Förslag till lag om ändring i lagen (2021:899) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gräsrotsfinansiering

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § lagen (2021:899) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gräs- rotsfinansiering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §

Finansinspektionen har till- syn över att leverantörer av gräs- rotsfinansieringstjänster följer be- stämmelserna i EU-förordningen samt lagen (2017:630) om åtgär- der mot penningtvätt och finan- siering av terrorism och föreskrif- ter som meddelats med stöd av den lagen.

3 kap.

1 §

Finansinspektionen ska ingripa mot en leverantör av gräsrots- finansieringstjänster som har auktoriserats enligt artikel 12 i EU- förordningen och som

1.har åsidosatt sina skyldigheter enligt någon av artiklarna 3–5, 6.1–6.6, 7.1–7.4, 8.1–8.6, 9.1, 9.2, 10, 11, 13.2, 15.2, 15.3, 16.1, 18.1, 18.4, 19.1–19.6, 20.1, 20.2, 21.1–21.7, 22, 23.2-23.13, 24–26 och 27.1–27.3

iEU-förordningen,

2.inte har följt ett föreläggande enligt 2 kap. 2 § eller som inte har gett tillträde till verksamhetslokaler enligt 2 kap. 3 §, eller

259

Författningsförslag

SOU 2024:58

3. har åsidosatt sina skyldig-	3. har åsidosatt sina skyldig-
heter enligt lagen (2017:630) om	heter	enligt	Europaparlamentets
åtgärder mot penningtvätt och	och	rådets	förordning (EU)
finansiering av terrorism eller före-	2024/xx av den xx om åtgärder för
skrifter som meddelats med stöd	att förhindra att det finansiella
av den lagen.	systemet används för penningtvätt
	eller	finansiering av terrorism
	eller lagen (2027:000) om åtgär-

der mot penningtvätt och finan- siering av terrorism eller före- skrifter som meddelats med stöd av den lagen.

Finansinspektionen ska ingripa mot den som tillhandahåller gräs- rotsfinansieringstjänster utan auktorisation enligt artikel 12 i EU- förordningen.

Denna lag träder i kraft den …

260

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.43Förslag till lag om ändring i lagen (2022:197) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 11 § i lagen (2022:197) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 11 §1

I denna lag betyder

3.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

4.emittent: ett företag som har sitt stadgeenliga säte i ett land inom EES

och vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad,

5.etablerad:

b)för en AIF-förvaltare: där dess stadgeenliga säte finns,

c)för ett förvaringsinstitut: där dess stadgeenliga säte eller en filial finns,

6. filial: avdelningskontor med självständig förvaltning, varvid även en AIF-förvaltares etablering av flera driftställen i ett annat land

1Senaste lydelse 2022:196.

261

Författningsförslag

SOU 2024:58

inom EES än hemlandet eller i ett land utanför EES ska anses som en enda filial,

7.finansiell hävstång: en metod genom vilken en AIF-förvaltare ökar exponeringen för en förvaltad alternativ investeringsfond genom lån av kontanter eller värdepapper, eller med användning av derivat- instrument eller på något annat sätt,

8.finansiella instrument: detsamma som i 1 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

9.fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § första stycket 9 lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

10.holdingbolag: ett företag med aktieinnehav i ett eller flera andra företag, vars affärsidé är att fullfölja en eller flera affärsstrategier genom sina dotterföretag, närstående företag eller ägarintressen för att bidra till deras värde på lång sikt, och som är ett företag som antingen

a) handlar för egen räkning och vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, eller

b) har etablerats inte huvudsakligen för att generera avkastning åt sina investerare genom avyttring av sina dotterföretag eller närstå- ende företag, vilket framgår av företagets årsredovisning eller andra offentliga handlingar,

11.kapitalbas: detsamma som i artikel 72 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av förordning (EU) nr 648/2012,

12.kommissionens delegerade förordning: kommissionens dele- gerade förordning (EU) nr 231/2013 av den 19 december 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU vad gäller undantag, allmänna verksamhetsvillkor, förvaringsinstitut, finansiell hävstång, öppenhet och tillsyn,

13.kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i en AIF- förvaltare, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 1 a § lagen om värdepappersfonder representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av förvaltaren,

262

SOU 2024:58

Författningsförslag

förvaltar och som riktar sig till investerare med hemvist eller stadge- enligt säte inom EES,

15.matarfond till en alternativ investeringsfond: en alternativ inve- steringsfond som

a) placerar minst 85 procent av sina tillgångar i andelar eller aktier

ien annan alternativ investeringsfond (mottagarfond till en alter- nativ investeringsfond), eller

b) placerar minst 85 procent av sina tillgångar i fler än en mot- tagarfond till en alternativ investeringsfond förutsatt att dessa fon- der har identiska investeringsstrategier, eller

c) på annat sätt har en exponering på minst 85 procent av sina till- gångar mot en sådan mottagarfond till en alternativ investeringsfond,

16.moderföretag och dotterföretag: detsamma som i 1 kap. 4 § års- redovisningslagen (1995:1554),

17.mottagarfond till en alternativ investeringsfond: en alternativ investeringsfond i vilken en annan alternativ investeringsfond inve- sterar eller mot vilken denna fond har en exponering i enlighet med 15,

18.nära förbindelser: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen om värde- pappersfonder, med den skillnaden att det som anges om fondbolag

istället ska tillämpas på AIF-förvaltare,

19.onoterat företag: ett företag som har sitt stadgeenliga säte i ett land inom EES och vars aktier inte är upptagna till handel på en regle- rad marknad,

20.primärmäklare: kreditinstitut, värdepappersbolag, värdepappers- företag eller annan lagreglerad enhet som står under fortlöpande till- syn, vilka erbjuder professionella investerare tjänster för att främst finansiera eller som motpart utföra transaktioner med finansiella instrument, och som även kan tillhandahålla andra tjänster, såsom clearing, avveckling, depåtjänster, värdepapperslån, skräddarsydda tek- niska lösningar och stödtjänster,

21.professionell investerare: en investerare som avses i 9 kap. 4 eller 5 § lagen om värdepappersmarknaden,

22.reglerad marknad: detsamma som i 1 kap. 4 b § lagen om värde- pappersmarknaden,

23.sonderande marknadsföring: direkt eller indirekt tillhanda- hållande av information eller kommunikation om investeringsstra- tegier eller investeringsidéer från en AIF-förvaltare, eller på förvalta- rens vägnar, till potentiella professionella investerare med hemvist eller säte inom EES, i syfte att pröva deras intresse för en alternativ

263

Författningsförslag

SOU 2024:58

investeringsfond som ännu inte är etablerad eller som är etablerad men ännu inte anmälts för marknadsföring i det land inom EES där de potentiella investerarna har sin hemvist eller sitt säte på det sätt som avses i direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

24.specialfond: en alternativ investeringsfond som förvaltas en- ligt denna lag och uppfyller de särskilda villkoren i 12 kap.,

26.startkapital: detsamma som i 1 kap. 5 § 18 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

27. särskild vinstandel: en an-		27. särskild vinstandel: en an-
del av en alternativ investerings-		del av en alternativ investerings-
fonds vinst som tillfaller AIF-		fonds vinst som tillfaller AIF-
förvaltaren som ersättning för		förvaltaren som ersättning för
förvaltningen, exklusive eventu-		förvaltningen, exklusive eventu-
ell andel av fondens vinst som		ell andel av fondens vinst som
tillfaller förvaltaren som avkast-		tillfaller förvaltaren som avkast-
ning på en investering som gjorts		ning på en investering som gjorts
i fonden av förvaltaren, och		i fonden av förvaltaren,
		28. utvald verksamhetsutövare:
		detsamma som i artikel 2.1.1 i
		Europaparlamentets och rådets för-
		ordning (EU) 2024/xx av den xx
		om inrättande av en myndighet för
		bekämpning av penningtvätt och
		finansiering av terrorism och om
		ändring av förordningarna (EU)
		nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010,
		(EU) nr 1095/2010, och
28. värdepappersfond: detsamma		29. värdepappersfond: detsamma
som 1 kap. 1 § första stycket 25		som 1 kap. 1 § första stycket 25
lagen om värdepappersfonder.		lagen om värdepappersfonder.

Denna lag träder i kraft den …

264

SOU 2024:58

Författningsförslag

1.44Förslag till lag om ändring i lagen (2022:613) om finansiell information i brottsbekämpningen

Härigenom föreskrivs att 2, 4 och 5 §§ lagen (2022:613) om finan- siell information i brottsbekämpningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §

I denna lag avses med

allvarliga brott: de former av brottslighet som anges i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av den 11 maj 2016 om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brotts- bekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut 2009/371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF


och 2009/968/RIF,
finansiell analys: resultaten av				finansiell analys: resultaten av
de operativa och strategiska ana-				de operativa och strategiska ana-
lyser som har utförts av en finans-				lyser som har utförts av en finans-
underrättelseenhet i fullgörandet				underrättelseenhet i fullgörandet
av uppgifter i enlighet med				av uppgifter i enlighet med
Europaparlamentets		och	rådets	Europaparlamentets och rådets
direktiv (EU) 2015/849 av den				direktiv (EU) 2024/xx av den xx
20 maj 2015 om åtgärder för att				om de mekanismer som medlems-
förhindra att det finansiella syste-				staterna ska inrätta för att för-
met används för penningtvätt eller				hindra att det finansiella systemet
finansiering	av terrorism, om			används för	penningtvätt eller
ändring av	Europaparlamentets			finansiering av terrorism och om
och rådets förordning (EU) nr				upphävande	av direktiv (EU)
648/2012 och om upphävande av				2015/849,
Europaparlamentets		och	rådets

direktiv 2005/60/EG och kom- missionens direktiv 2006/70/EG, i den ursprungliga lydelsen,

finansiell information: all information eller data som innehas av en finansunderrättelseenhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra penningtvätt och finansiering av terrorism,

finansunderrättelseenhet: den en-	finansunderrättelseenhet: den en-
het som har utpekats i 4 kap. 5 §	het som avses i 4 kap. 3 § lagen

265

FörfattningsförslagSOU 2024:58

lagen (2017:630) om åtgärder mot	(2027:000)	om	åtgärder mot
penningtvätt och finansiering av	penningtvätt	och	finansiering av
terrorism,	terrorism,

utländsk behörig myndighet: en myndighet som har utsetts av en annan stat som behörig enligt artikel 3.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153, i den ursprungliga lydelsen.

4 §

Finansunderrättelseenheten	Finansunderrättelseenheten
ska lämna en uppgift efter en be-	ska lämna en uppgift efter en be-
gäran enligt 3 §, om det behövs i	gäran enligt 3 §, om det behövs i
den behöriga myndighetens verk-	den behöriga myndighetens verk-
samhet för att förebygga, för-	samhet för att förebygga, för-
hindra, upptäcka, utreda eller lag-	hindra, upptäcka, utreda eller lag-
föra allvarliga brott.	föra allvarliga brott eller brott som
	kan föregå brott som avses i arti-
	kel 3 i Europaparlamentets och
	rådets direktiv (EU) 2018/1673
	av den 23 oktober 2018 om be-
	kämpande av penningtvätt genom
	straffrättsliga bestämmelser.

5 §

En behörig myndighet får, på begäran av en utländsk behörig myn- dighet, lämna ut finansiell information eller finansiell analys som myndigheten har fått från finansunderrättelseenheten, om sådan in- formation eller analys är nödvändig för att förebygga, förhindra, upp-

täcka, utreda eller lagföra
– penningtvätt enligt artikel 3	– penningtvätt enligt artikel 3
i Europaparlamentets och rådets	i direktiv (EU) 2018/1673,
direktiv (EU) 2018/1673 av den
23 oktober 2018 om bekämpande
av penningtvätt genom straffrätts-
liga bestämmelser,

–brott som avses i artikel 2.1 i direktiv (EU) 2018/1673, eller

266

Författningsförslag

SOU 2024:58

1.45Förslag till lag om ändring i lagen (2024:114) om clearing och avveckling av betalningar

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § lagen (2024:114) om clearing och avveckling av betalningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Vid bedömningen enligt 3 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att verksamheten bedrivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.	a) penningtvätt enligt artikel 2.1
6 § lagen (2017:630) om åtgärder	i Europaparlamentets och rådets
mot penningtvätt och finansiering	förordning (EU) 2024/xx av den
av terrorism, eller	xx om åtgärder för att förhindra
	att det finansiella systemet används
	för penningtvätt eller finansiering
	av terrorism, eller

b)finansiering av terrorism enligt 6 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Denna lag träder i kraft den …

268

2 Inledning

2.1Uppdraget

Utredningen ska enligt kommittédirektiven (dir. 2022:76) lämna för- slag till de författningsändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till de ändringar i regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som blir resultatet av förhandlingarna inom EU. Utredningen ska särskilt ta ställning till

•vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av det nya regelverket,

•om verksamhetsutövare bör få tillgång till konto- och värdefack- systemet,

•hur uppgifterna i registret över verkliga huvudmän kan bli mer korrekta, adekvata och aktuella,

•vilken myndighet som ska övervaka Sveriges advokatsamfunds penningtvättstillsyn vid tillämpning av det nya regelverket,

•behovet av anpassningar av svensk rätt för att svenska myndig- heter och anställda i myndigheterna ska kunna fullgöra sina upp- gifter i förhållande till den nya EU-myndigheten Amla, och

•om tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret för brotts- bekämpande myndigheter bör utökas.

Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2023:49) är utredningens uppdrag följ- ande. Det nya regelverket innebär att alla juridiska personer som saknar verklig huvudman ska registrera sig och sin ledning i registret över verkliga huvudmän, vilket är en nyordning som kan medföra en omfattande administrativ börda för ideella sektorn och Bolagsverket. För att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag behöver denna

269

Inledning

SOU 2024:58

händelseutveckling beaktas, inte minst mot bakgrund av den ideella sektorns särart. Utredningen ska därför

•analysera hur förslaget förhåller sig till regeringsformens förbud mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kul- turellt eller annat sådant hänseende men också dess förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 2 och 3 §§) och säkerställa att förslaget inte tillämpas i strid med dessa förbud, och

•ta ställning till vilka ingripanden vid överträdelser av skyldigheten för olika slag av juridiska personer att anmäla uppgifter för re- gistrering som är effektiva, proportionerliga och avskräckande, inte minst mot bakgrund av den administrativa och kostnadsmässiga bördan för de juridiska personerna som registrering kan medföra.

Utredningen ska särskilt analysera förslagens konsekvenser för Bolags- verket och den ideella sektorn.

Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 augusti 2024.

2.2Utredningens arbete och förutsättningarna för arbetet

Utredningens arbete påbörjades i september 2022 och har inom sek- retariatet bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt nio tillfällen. Däremellan har fortlöpande samråd ägt rum mellan den särskilda utredaren, sekretariatet och experterna.

I kommittédirektiven anges att information och synpunkter ska inhämtas från de myndigheter, självreglerande organ och intresse- organisationer som berörs. Samråd med berörda myndigheter, själv- reglerande organ och intresseorganisationer har till stor del skett med de som har varit representerade i expertgruppen. Utredningen har också fört diskussioner med myndigheter och organisationer utan- för expertgruppen såsom Arbetsgivarverket, Fondbolagens förening, Giva Sverige, Integritetsskyddsmyndigheten, Justitiekanslern, Migra- tionsverket, Sveriges Advokatsamfund, Transportstyrelsen och Tull- verket. Utredningen har också noggrant följt förhandlingarna av rättsakterna inom EU och beaktat annat pågående arbete som bedri- vits inom Regeringskansliet.

270

SOU 2024:58

Inledning

EU-förhandlingarna om lagstiftningspaketet förväntades enligt kommittédirektiven att vara klara under våren 2023. Förhandling- arna inom EU tog emellertid längre tid än förväntat och rättsakterna publicerades först den 19 juni 2024, endast tre veckor innan utred- ningen behövde lämna betänkandet för layout och tryck. Utredningen har därför inte kunnat lämna förslag utifrån de antagna EU-rätts- akterna. I samråd med Finansdepartementet har utredningen därför beslutat att lämna utredningens förslag baserade på ministerrådets förhandlingsmandat.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 22 kapitel. I kapitel 1 finns författnings- förslagen. Kapitel 2 är detta inledningskapitel. Kapitel 3 och 4 utgör bakgrundskapitel. I kapitel 3 beskrivs den gällande regleringen av penningtvätt och finansiering av terrorism och i kapitel 4 redogörs för innehållet i EU:s lagstiftningspaket på ett övergripande sätt.

I kapitel 5–16 finns utredningens överväganden och förslag med anledning av genomförandet av det sjätte penningtvättsdirektivet och de särskilda utredningsuppdragen beträffande registret över verkliga huvudmän, konto- och värdefackssystemet, penningtvättsregistret och övervakningen av självreglerande organ.

Kapitel 17 och 18 rör anpassningar i förhållande till penningtvätts- förordningen och Amla-förordningen. I kapitel 19 behandlar utred- ningen övrig reglering som inte styrs av EU-rätten.

I kapitel 20 redovisas utredningens överväganden avseende ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser och i kapitel 21 redovisar utred- ningen sin konsekvensanalys. Författningskommentarerna finns i kapitel 22.

271

3 Bakgrund

3.1Inledning

Penningtvätt och finansiering av terrorism är globala och allvarliga hot mot det finansiella systemet, och i förlängningen även mot eko- nomin och den allmänna säkerheten. Dessa brott undergräver demo- kratin och kan till exempel få effekter på den finansiella stabiliteten och påverka marknadspriserna. Stabiliteten i det finansiella systemet bygger på att allmänheten och marknaden har förtroende för det. Förtroendet kan snabbt skadas om de aktörer som deltar i systemet förknippas med penningtvätt eller används för att finansiera terro- rister eller terroristorganisationer.

Gemensamt för penningtvätt och finansiering av terrorism är att det finansiella systemet utnyttjas för brottsliga ändamål. Detta är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i ett sammanhang.

Bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism sker på flera nivåer – globalt, inom EU och nationellt – och är ett av del- målen i FN:s handlingsplan Agenda 2030 (mål 16.4). I Sverige arbetar en rad myndigheter mot penningtvätt och finansiering av terrorism, både brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter. Även delar av den privata sektorn är involverad i arbetet.

Det är av stor vikt att det vidtas effektiva och ändamålsenliga åt- gärder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. I första hand för att förhindra brottslighet, men också för att skydda stabiliteten i det finansiella systemet.

273

Bakgrund

SOU 2024:58

3.2Vad är penningtvätt?

Ekonomisk vinning är en av de viktigaste drivkrafterna för den orga- niserade brottsligheten. Narkotikabrott, bedrägeri och skattebrott är exempel på brott som skapar vinster. Penningtvätt syftar till att på olika sätt dölja brottsvinsternas ursprung: de ”tvättas” för att kunna användas i den legala ekonomin.

Det finns många olika sätt att tvätta pengar på. Allt från enstaka åtgärder till systematiska och komplicerade upplägg som sker i flera led. Antalet åtgärder som krävs ökar vanligtvis med storleken på det belopp som ska tvättas.

Ett vanligt sätt att tvätta pengar är att utnyttja det finansiella systemet för att föra in pengar i den legala ekonomin. Exempelvis kan pengarna genom olika transaktioner flyttas runt i det finansiella systemet för att sedan användas för konsumtion eller investeringar. Ett annat sätt att tvätta pengar är att ställa ut falska fakturor. Det sker till exempel för att dölja skattebrott. Penningtvätt kan även ske genom fastighetsaffärer, exempelvis genom under- eller övervärdering av fastighetsvärdet. Vid undervärdering kan en del av köpeskillingen betalas separat med svarta pengar. Övervärdering kan ge köparen möj- lighet att ta ett större lån som sedan betalas med brottspengar.1

Olika sektorer i samhället kan utnyttjas för penningtvätt bero- ende på vilka åtgärder som krävs för att dölja brottsvinsternas ur- sprung och försvåra möjligheten att spåra tillgångarna. Penningtvätt sker vidare över landsgränserna. Det förekommer att pengar överförs till länder som saknar robusta regelverk för att bekämpa penning- tvätt och vars finansiella system således lättare kan utnyttjas för pen- ningtvätt.

Alla brott som skapar brottsvinster eller annan ekonomisk vin- ning är möjliga förbrott till penningtvätt. Det gäller även så kallade undandragandebrott som skattebrott och tullbrott. Stora brotts- vinster kommer från ekonomisk brottslighet som skattebrott och är till stor del hänförliga till oredovisade skatter och avgifter gällande arbetskraft inom främst bygg-, städ- och transportsektorn.2 Välfärds-

1Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 82.

2Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 15.

274

SOU 2024:58

Bakgrund

brott, narkotikabrott, punktskattebrott och bedrägeri är andra för- brott som tenderar att skapa stora vinster.3

3.3Vad är finansiering av terrorism?

Till skillnad från penningtvätt, som har till syfte att dölja var brotts- vinsterna kommer från, handlar finansiering av terrorism i stället om att dölja vad tillgångarna ska användas till. Terroristbrott kan finan- sieras med såväl legala som illegala medel och det krävs således inte något förbrott. Små medel räcker för att orsaka stor skada. Inter- nationella erfarenheter visar att det inte krävs något stort kapital för att finansiera planering, förberedelse och utförande av ett terrorist- attentat.4

Finansiering av terrorism innebär att pengar eller annan egendom samlas in, tas emot eller tillhandahålls i syfte att egendomen ska an- vändas för terroristbrott eller vissa andra allvarliga brott. Brott före- ligger också om egendomen samlas in, tas emot eller tillhandahålls med vetskap om att den är avsedd att användas på något av dessa sätt.5

Vid finansiering av terrorism utnyttjas, i likhet med penningtvätt, det finansiella systemet för brottslig verksamhet. Insamling av pengar kan exempelvis ske genom insättning på konton som tillhör privat- personer, föreningar, stiftelser eller företag.6 För överföring av pengar från Sverige till terroristorganisationer utomlands utnyttjas tillstånds- pliktiga finansiella verksamheter. Framför allt utnyttjas de verksam- heter som drivs av kreditinstitut och betaltjänstförmedlare.7 Det förekommer också att pengar förmedlas av personer och grupper- ingar som saknar sådana tillstånd som krävs för betalningsförmed- ling enligt lagen (2010:751) om betaltjänster, så kallade oregistrerade betaltjänstförmedlare. Ett sådant exempel är hawala,8 se avsnitt 3.4.2. Kurirverksamhet är ett annat sätt att förmedla pengar till terrorist-

3Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 15.

4Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 3 och 21.

5Se 6 § terroristbrottslagen (2022:666).

6Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 21.

7Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 22.

8Ibid.

275

Bakgrund

SOU 2024:58

organisationer. Det innebär att kontanter fysiskt transporteras över en gräns, vilket sker med hjälp av mellanhänder i andra länder.9

Insamling och penningöverföring kan ske snabbt, enkelt och utan större kostnader. Det krävs inte några särskilda resurser i form av speciell kunskap, avancerade verktyg eller upplägg. Däremot bedöms internationella kontakter vara en betydelsefull faktor för att pengarna slutligen ska nå den avsedda mottagaren.10

3.4Förekomsten av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige

3.4.1Inledning

Det finns inga säkra uppskattningar om hur mycket pengar som tvättas i Sverige varje år, men sannolikt rör det sig om mångmiljard- belopp.11 Enligt Polismyndigheten är den ekonomiska brottsligheten i Sverige betydande, penningtvätten är utbredd i samhället och för- brotten till penningtvätt i hög grad varierande. Finansiering av terro- rism förekommer inte lika ofta men är likväl ett allvarligt samhälls- problem, i synnerhet som små medel kan orsaka stor skada.12

Finanspolissektionen vid Polismyndigheten (Finanspolisen) är Sveriges finansunderrättelseenhet (4 kap. 5 § penningtvättslagen och 32 § förordningen [2022:1718] med instruktion för Polismyndig- heten). Till Finanspolisens viktigaste uppgifter hör att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner och aktiviteter från verksamhetsutövarna. Under 2023 tog Finanspolisen emot 56 136 rap- porter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket är en ökning med 24 procent jämfört med året innan.13

9Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 22.

10Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 23.

11Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2019, s. 8.

12Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 6 och 15.

13Polismyndigheten, Finanspolisens årsrapport 2023, s. 8.

276

SOU 2024:58

Bakgrund

3.4.2Risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i olika sektorer

Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism har bland annat i uppdrag att löpande bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige (se avsnitt 3.7.5). I samordningsfunktionens uppdrag ingår också att sam- manställa och offentliggöra nationella riskbedömningar. Dessa risk- bedömningar presenteras i en årlig rapport.

I 2020/2021 års nationella riskbedömning har samordningsfunk- tionen bedömt risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i olika branscher och sektorer. När det gäller verksamheter som står under Finansinspektionens tillsyn är enligt rapporten risken för pen- ningtvätt högst i sektorerna bank och finansiella institut. Som fram- hålls i rapporten tillhandahåller bankerna den grundläggande finansiella infrastrukturen och i princip alla pengar som tvättas behöver passera banksystemet i något skede. Banksektorn är enligt rapporten också den sektor där penningtvätt riskerar att ge störst konsekvenser. Även finansiella institut löper enligt rapporten stor risk att utnyttjas för penningtvätt, framför allt växlingskontor och den oregistrerade han- deln med virtuella valutor.14

Bland länsstyrelsernas tillsynsobjekt är varuhandeln den sektor där risken för penningtvätt bedöms vara högst. Ytterligare sektorer där risken för penningtvätt bedöms vara hög är bolagsbildare, företags- mäklare, trustförvaltare och spelbolag. 15

Enligt 2020/2021 års riskbedömning är risken för att verksam- heter utnyttjas för finansiering av terrorism störst i sektorerna bank, betalningsinstitut och betaltjänstförmedlare. Andra sektorer som enligt rapporten riskerar att utnyttjas för finansiering av terrorism är utgivare av elektroniska pengar, konsumentkrediter och annan finan- siell verksamhet samt den svenska spelmarknaden.16

Den nationella riskbedömningen för 2022 är avgränsad till att be- handla värdeöverföringar i alternativa betalningssystem där värdeutjäm- ning sker i efterhand. Dessa värdeöverföringar brukar benämnas hawala. Enligt rapporten är det hög risk för att hawala och andra lik-

14Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 3.

15Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 6.

16Polismyndigheten, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 7.

277

Bakgrund

SOU 2024:58

nande alternativa betalningssystem utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.17

3.5Internationellt arbete för bekämpning

av penningtvätt och finansiering av terrorism

3.5.1Fatf

Fatf (Financial Action Task Force) är en mellanstatlig organisation som tar fram internationella standarder för bekämpning av penning- tvätt, finansiering av terrorism och numera även finansiering av sprid- ning av massförstörelsevapen. Fatf har antagit 40 rekommendationer, vilka har reviderats under årens lopp. Dessa rekommendationer ligger till grund för EU:s reglering om bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Fatf bildades 1989 av G7-länderna och har för närvarande 39 med- lemmar från olika delar av världen. Sverige har varit med från starten. Två av medlemmarna är organisationer (Europeiska kommissionen och Gulfstaternas samarbetsråd). Dessutom finns det nio associerade medlemmar samt ett antal observatörer och observatörsorganisationer. Bland de associerade medlemmarna kan nämnas expertkommittén för utvärdering av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism (Moneyval) som är ett permanent övervakningsorgan inom Europarådet. Genom de associerade medlemmarna får Fatf:s rekom- mendationer spridning till över 200 jurisdiktioner.

Rekommendationerna ställer krav på medlemsländernas rättsliga system och är av både straffrättslig och administrativ karaktär. För- utom kriminalisering av penningtvätt och finansiering av terrorism är medlemsländerna skyldiga att ha administrativa regelverk som styr det förebyggande arbetet på området. De legala systemen för- utsätts även i övrigt vara uppbyggda på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism minimeras. Genom återkommande utvärderingar kontrollerar Fatf att medlemsländerna följer rekommendationerna.

Fatf publicerar kontinuerligt uttalanden om länder som uppvisar allvarliga strategiska brister i sina system för bekämpning av pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

17Polismyndigheten, Nationell riskbedömning 2022 – Hawala, s. 3.

278

SOU 2024:58

Bakgrund

3.6EU-regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

3.6.1Penningtvättsdirektiven

EU-regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ställer krav på att fysiska och juridiska personer som be- driver verksamhet som riskerar att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska vidta åtgärder för att förebygga, för- hindra och upptäcka att deras verksamheter utnyttjas. Regleringen ställer också krav på tillsynsmyndigheternas arbete och att det i varje medlemsstat ska finnas en särskild finansunderrättelseenhet.

Det första penningtvättsdirektivet antogs redan 1991. EU har där- efter antagit ytterligare fyra direktiv på området. Regelverket har så- ledes reviderats ett antal gånger och har därigenom förbättrats och förstärkts. Genom EU-paketet kommer ytterligare ett direktiv och två förordningar att antas.

De många revideringarna har sin bakgrund i händelser runt om i världen som har visat att det funnits behov av att ytterligare stärka regleringen. Exempelvis omfattades från början inte åtgärder mot finansiering av terrorism. En av de största regleringsändringarna var införandet av ett riskbaserat förhållningssätt, vilket är centralt i nu gällande reglering.

Kretsen av verksamhetsutövare som omfattas av regleringen har utökats flera gånger och kraven på verksamhetsutövarna har ökat. Det har även införts strängare sanktioner vid brister i efterlevnaden av regleringen och regler som förbättrat möjligheterna för tillsyns- myndigheterna och finansunderrättelseenheterna att samarbeta.

EU:s reglering om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism bygger huvudsakligen på Fatf:s rekommendationer. När Fatf:s rekommendationer har uppdaterats har EU-rätten anpassats efter detta. På vissa områden går EU-rätten numera längre än Fatf:s rekommendationer.

279

Bakgrund

SOU 2024:58

3.7Nuvarande svensk reglering

3.7.1Inledning

Den svenska regleringen om bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism grundar sig i huvudsak på EU-rätten. Den ad- ministrativa regleringen finns i framför allt penningtvättslagen, regis- terlagen och lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem. Denna lagstiftning genomför fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Lagstiftningen kompletteras av ett antal förordningar och myn- dighetsföreskrifter.

Bestämmelser med anknytning till nämnda lagstiftning finns också i ett antal rörelselagar, det vill säga sådana lagar som reglerar viss verk- samhet. Därutöver finns det även straffrättslig reglering på området.

3.7.2Regleringens struktur

Penningtvättslagen

Penningtvättslagen är riskbaserad och syftar till att förhindra att finan- siell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penning- tvätt eller finansiering av terrorism (1 kap. 1 §).

Lagen tillämpas på verksamhetsutövare som har yrken eller driver verksamhet där det finns en särskild risk för att verksamhetsutöva- ren utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism (1 kap. 2–5 §§). Till verksamhetsutövarna hör olika typer av finansiella företag, till exempel banker, värdepappersbolag, försäkringsbolag, betalnings- institut, fondbolag och AIF-förvaltare. Andra verksamhetsutövare som inte driver finansiell verksamhet är bland annat fastighetsmäk- lare, tillhandahållare av spel, revisorer, pantbanker samt advokater och advokatbolag.

Verksamhetsutövare ska förebygga, upptäcka och förhindra pen- ningtvätt och finansiering av terrorism på olika sätt. Exempelvis ska verksamhetsutövare bedöma hur de produkter och tjänster som till- handahålls i verksamheten kan utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism och hur stor risken är för att detta sker (2 kap. 1 §). Verksamhetsutövare ska också göra en riskbedömning av sina kunder, det vill säga bedöma den risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen (2 kap. 3 §).

280

SOU 2024:58

Bakgrund

Penningtvättslagen innehåller också bestämmelser om interna ruti- ner och riktlinjer. Verksamhetsutövare ska ha rutiner och riktlinjer avseende bland annat åtgärder för kundkännedom, övervakning och rapportering, behandling av personuppgifter samt intern kontroll (2 kap. 8–10 §§ och 6 kap. 1 §).

För att kunna bedöma en kunds risk måste verksamhetsutövare ha kännedom om kunden. Vid etableringen av en affärsförbindelse, och vid vissa enstaka transaktioner, ska en verksamhetsutövare därför vidta åtgärder för kundkännedom (3 kap. 4 §). Verksamhetsutövaren ska identifiera kunden, kontrollera kundens identitet och utreda om kunden har en verklig huvudman (3 kap. 7 och 8 §§). Därutöver ska verksamhetsutövaren dels bedöma om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning, dels kontrollera om kunden är etablerad i ett land utanför EES som av kommissionen har identifierats som ett högrisktredjeland (3 kap. 10 och 11 §§). En verksamhetsutövare ska också hämta in information om affärs- förbindelsens syfte och art (3 kap. 12 §).

I vissa situationer råder förbud mot att etablera affärsförbindelser och att utföra transaktioner. Om en verksamhetsutövare inte har tillräcklig kännedom om sin kund får verksamhetsutövaren varken etablera eller upprätthålla en affärsförbindelse eller utföra en enstaka transaktion (3 kap. 1 §). Vid misstanke om att verksamhetsutövarens produkter eller tjänster kommer att användas för penningtvätt eller finansiering av terrorism får en affärsförbindelse inte etableras (3 kap. 2 §). Verksamhetsutövaren får inte heller utföra en transaktion om det på skälig grund kan misstänkas att den utgör ett led i penning- tvätt eller finansiering av terrorism (3 kap. 3 §).

Penningtvättslagen innehåller också bestämmelser om övervak- ning och rapportering. En verksamhetsutövare ska övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upp- täcka aktiviteter och transaktioner som avviker från vad verksam- hetsutövaren har anledning att räkna med, eller som utan att avvika kan antas ingå som ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 1 §). Om avvikelser eller misstänkta aktiviteter eller transak- tioner uppmärksammas ska verksamhetsutövaren genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penning- tvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling (4 kap. 2 §).

281

Bakgrund

SOU 2024:58

Om verksamhetsutövaren har skälig grund att misstänka penning- tvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling ska verksamhetsutövaren utan dröjsmål rap- portera uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta till Polismyndigheten (4 kap. 3 §). Även tillsynsmyndigheter har en under- rättelseskyldighet. Om en tillsynsmyndighet vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med, eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta (4 kap. 4 §).

Registerlagen

Syftet med registerlagen är att förhindra att juridiska personer eller truster utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism (1 kap. 1 §).

I registerlagen ställs krav på registrering av verkliga huvudmän i juridiska personer och truster. Registret syftar till att ge information om vem eller vilka som äger eller på annat sätt kontrollerar en juridisk person eller en trust. Sådan information kan bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. I stort sett alla juridiska och vissa fysiska personer är skyldiga att ha tillförlitliga uppgifter om vem som är deras verkliga huvudman (2 kap. 1 och 7 §§). De är också skyldiga att tillhandahålla dessa uppgifter till andra och att an- mäla dem för registrering (2 kap. 2, 3 och 7 §§). Bolagsverket ska föra ett register över verkliga huvudmän och andra uppgifter som anmäls enligt registerlagen (3 kap. 1 §).

Lagen om konto- och värdefackssystem

Genom lagen om konto- och värdefackssystem effektiviseras myn- digheternas tillgång till uppgifter om identiteten på innehavare av konton och värdefack.

Lagen innehåller bestämmelser om en teknisk plattform, ett konto- och värdefackssystem, som Skatteverket ska tillhandahålla. Systemet ger vissa myndigheter tillgång till uppgifter om innehavare av kon- ton och värdefack hos institut, bland annat myndigheter som arbetar mot penningtvätt och finansiering av terrorism (1, 3 och 3 a §§). Insti-

282

SOU 2024:58

Bakgrund

tuten ska se till att uppgifterna är direkt och omedelbart tillgängliga för sökning genom systemet (1 §).

Förordningar, myndighetsföreskrifter och självreglering

Lagarna ovan kompletteras av 2009 års förordning, registerförord- ningen och förordningen (2020:521) om konto- och värdefackssystem.

Kompletterande reglering finns även i myndighetsföreskrifter. Exempelvis har tillsynsmyndigheterna – Finansinspektionen, Spel- inspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsinspektionen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län

–bemyndigats att meddela föreskrifter som kompletterar penning- tvättslagen (18 § 2009 års förordning samt 29 § förordningen [1995:665] om revisorer). Föreskrifterna innehåller detaljerade bestämmelser om hur verksamhetsutövare ska gå till väga för att uppfylla kraven i penningtvättslagen.

Flera branschspecifika organ har tagit fram egna riktlinjer och vägledningar om hur kraven på verksamhetsutövarna kan uppfyllas. Bland dessa kan till exempel nämnas de vägledningar som Sveriges advokatsamfund och Svenska institutet mot penningtvätt (Simpt) har tagit fram.

Straffrättslig reglering

I lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott finns straffrätts- liga bestämmelser om penningtvätt. Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att antingen dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet, eller främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller värdet av den (3 §). Med ”någon” avses vem som helst, det vill säga gärningen omfattar även den som tvättar vinster från egen brottslighet, så kallad självtvätt. Straffansvar gäller även för den som i näringsverksamhet, eller såsom led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, medverkar till åtgärder som skäligen kan antas vara vidtagna i syfte att tvätta pengar, så kal- lad näringspenningtvätt (7 §). Vidare gäller straffansvar för försök, förberedelse eller stämpling till penningtvättsbrott, grovt penning- tvättsbrott eller näringspenningtvätt som inte är ringa (8 §).

283

Bakgrund

SOU 2024:58

Straffet för penningtvättsbrott och näringspenningtvätt är fäng- else i högst två år (3 § andra stycket och 7 andra stycket §). Är brottet ringa, är straffet böter eller fängelse i högst sex månader (6 § och 7 § tredje stycket). För grovt brott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år (5 § och 7 § andra stycket).

När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga bestäm- melser i terroristbrottslagen (2022:666). Det är straffbart att samla in, ta emot eller tillhandahålla pengar eller annan egendom i avsikt att egendomen ska användas, eller med vetskap om att egendomen är avsedd att användas, för terroristbrott och viss annan brottslighet eller av vissa personer eller sammanslutningar (6 §). Finansiering kan avse överföring av kontanta medel men också handla om att täcka kostnader som har direkt samband med brottet.18 För ansvar krävs inte uppsåt att finansiera en viss bestämd gärning. Det är tillräckligt att det föreligger uppsåt till att ett brott förr eller senare ska komma till stånd.19

Straffet för finansiering av terrorism är fängelse i högst tre år (6 § andra stycket). Om brottet är grovt är straffet fängelse i lägst ett och högst sex år (6 § tredje stycket). Ringa fall utgör inte brott (6 § fjärde stycket).

3.7.3Tillsyn och ingripanden

Bestämmelser om tillsyn och ingripanden vid överträdelser av den ad- ministrativa regleringen finns både i penningtvättslagen och rörelse- lagarna. För verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i penning- tvättslagen (7 kap.). Dessa verksamhetsutövare står under tillsyn av länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län.

Penningtvättslagen innehåller också särskilda bestämmelser om tillsyn och ingripanden mot advokater och advokatbolag (7 a kap.). Bestämmelser om tillsyn och ingripanden mot advokater finns även i rättegångsbalken (8 kap.). Sveriges advokatsamfund utövar tillsyn över att advokater och advokatbolag följer penningtvättslagen.

För verksamhetsutövare som omfattas av en särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i den lagen. Exempel

18Prop. 2021/22:133 s. 185.

19Prop. 2021/22:133 s. 186.

284

SOU 2024:58

Bakgrund

på rörelselagar är lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektro- niska pengar. Även spellagen (2018:1138), revisorslagen (2001:883) och fastighetsmäklarlagen (2021:516) kan nämnas.

Finansinspektionen utövar tillsyn över de finansiella företagen. När det gäller fastighetsmäklare och fastighetsmäklarföretag är det Fastighetsmäklarinspektionen som utövar tillsyn. Spelinspektionen utövar tillsyn över verksamhetsutövare som driver verksamhet med licens eller registrering enligt spellagen. Tillsynen över godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag utövas av Revisorsinspektionen.

Genom tillsynen kontrolleras att en verksamhetsutövare har orga- niserat sin verksamhet på ett sätt som gör att verksamhetsutövaren kan förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt i enlighet med kraven i penningtvättslagen. Tillsynen syftar i första hand inte till att utreda om en verksamhetsutövares verksamhet utnyttjats för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Detta är i stället en uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna. Om en tillsynsmyndighet upp- täcker omständigheter som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism ska dock myndigheten utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta (4 kap. 4 § penning- tvättslagen).

Ingripande mot en verksamhetsutövare kan ske till exempel för att denne har gjort en bristfällig riskbedömning eller saknar adekvata rutiner och riktlinjer i något avseende, även om det inte finns någon- ting som tyder på att verksamheten har utnyttjats för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Ett ingripande kan bland annat ske genom att verksamhetsutövare föreläggs att göra rättelse eller genom ett beslut om sanktionsavgift. För de verksamhetsutövare vars verk- samhet kräver tillstånd kan tillsynsmyndigheten även besluta om åter- kallelse av tillståndet. Tillsynsmyndigheterna gör också så kallade lämplighetsprövningar av om företrädare för verksamhetsutövare är lämpliga att driva en viss verksamhet som står under tillsyn.

Det kan i sammanhanget nämnas att Finansinspektionen har be- slutat om kraftfulla sanktioner för kreditinstitut på grund av brister i arbetet med att motverka penningtvättsrisker. Swedbank AB fick i mars 2020 en varning och sanktionsavgift på fyra miljarder kronor för allvarliga brister i arbetet med att motverka penningtvättsrisker

285

Bakgrund

SOU 2024:58

(FI Dnr 18-21044 och 19-7504). I juni samma år fick Skandinaviska Enskilda Banken AB en anmärkning och en miljard kronor i sank- tionsavgift för brister i arbetet med att motverka penningtvättsrisker (FI Dnr 19-8698).

Även andra tillsynsmyndigheter, till exempel länsstyrelserna och Spelinspektionen, har beslutat om kraftfulla sanktioner på sina till- synsområden.20

3.7.4Brottsbekämpande myndigheter

Brottsbekämpande myndigheter – framför allt Polismyndigheten, Eko- brottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten – arbetar mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även Säkerhetspolisen har i upp- drag att förebygga, förhindra och upptäcka terroristbrott och andra brott mot Sveriges säkerhet, däribland finansiering av terrorism. Finanspolisen har en särskild roll i arbetet på grund av sin ställning som Sveriges finansunderrättelseenhet (se avsnitten 11.1 och 11.2). Även Skatteverket och Tullverket har vissa brottsbekämpande upp- gifter på området. Däremot har Kustbevakningen, som också är en brottsbekämpande myndighet, i princip inget ansvar för bekämp- ning av brottslighet av detta slag.

3.7.5Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Inom Polismyndigheten ska det finnas en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (13 § 2009 års förordning). Samordningsfunktionen består av representanter för Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Kronofogdemyn- digheten, Spelinspektionen, Polismyndigheten, Revisorsinspektionen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Sveriges advokatsamfund ska ges möjlighet att delta.

Samordningsfunktionen ska löpande identifiera, kartlägga och ana- lysera risker och metoder för penningtvätt och finansiering av terro-

20Se till exempel Länsstyrelsen i Stockholms beslut den 21 mars 2022, dnr 209-45240-2019 och Spelinspektionens beslut den 17 november 2022, dnr 21Si2318.

286

4EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

4.1Bakgrund

I maj 2020 lade kommissionen fram en handlingsplan för en över- gripande EU-politik för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Kommissionen konstaterar i handlingsplanen att EU har ett starkt rättsligt ramverk för att förhindra och bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Dock anser kommissionen att det finns stora skillnader i hur regelverket tillämpas och allvarliga brister i kontrollen av efterlevnaden av regelverket som måste åt- gärdas.1

De åtgärder som kommissionen anser nödvändiga för att få till stånd en samlad EU-politik för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism är bland annat bättre tillämpning av nu- varande regler, ett mer detaljerat och harmoniserat regelverk, en stark och enhetlig tillsyn där vissa tillsynsuppgifter överlåts åt ett EU-organ, sammankoppling av centrala bankkontoregister samt starkare meka- nismer för att samordna och stödja det arbete som utförs av finans- underrättelseenheterna.2

Kommissionen åtar sig i handlingsplanen att vidta åtgärder för att stärka EU:s reglering om bekämpning av penningtvätt och finansie- ring av terrorism och fastslår följande sex så kallade pelare som är prioriterade områden:

1Meddelande från kommissionen om en handlingsplan för en övergripande EU-politik för att för- hindra penningtvätt och finansiering av terrorism, (C/2020/2800), s.1 och 2.

2Meddelande från kommissionen om en handlingsplan för en övergripande EU-politik för att för- hindra penningtvätt och finansiering av terrorism, (C/2020/2800), s.2.

289

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

1.Säkerställa en effektiv tillämpning av EU:s nuvarande reglering om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

2.Fastställa en enhetlig EU-reglering om bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism.

3.Få till stånd en tillsyn över bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism på EU-nivå.

4.Inrätta en stöd- och samordningsmekanism för finansunderrättelse- enheter.

5.Kontrollera efterlevnaden av EU:s straffrättsliga bestämmelser och utbyta information på EU-nivå.

6.Stärka den internationella dimensionen av EU:s reglering om be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Pelarna 1, 5 och 6 i handlingsplanen håller enligt kommissionen på att genomföras medan de andra pelarna kräver lagstiftningsåtgärder. Det är mot den bakgrunden som EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har tagits fram. Lag- stiftningspaketet omfattar bland annat penningtvättsförordningen, sjätte penningtvättsdirektivet och Amla-förordningen. Syftet med lagstiftningspaketet är att genomföra kommissionens handlingsplan genom att införa en ny och mer enhetlig reglering och ett institutio- nellt ramverk för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism i EU.3

4.2Penningtvättsförordningen

Penningtvättsförordningen ersätter större delen av fjärde penning- tvättsdirektivet. Något förenklat kan sägas att de bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet som innehåller skyldigheter för verksamhets- utövarna förs över till penningtvättsförordningen (skäl 2). Därut- över görs ett antal innehållsmässiga ändringar för att stärka regler- ingen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

3Se till exempel kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åt- gärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism COM (2021) 420 s. 1.

290

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I det följande ges en översiktlig beskrivning av innehållet i pen- ningtvättsförordningen. Framför allt beskrivs vad som är nytt jäm- fört med fjärde penningtvättsdirektivet.

Tillämpningsområde och definitioner

Tillämpningsområdet för penningtvättsförordningen är i huvudsak detsamma som för fjärde penningtvättsdirektivet, men vissa ändringar görs.

För att säkerställa lika villkor mellan aktörer som tillhandahåller samma typ av tjänster utvidgas tillämpningsområdet till att också om- fatta kreditgivare som erbjuder hypotekslån eller konsumentkrediter och som inte är kreditinstitut eller finansiella institut, samt förmed- lare av hypotekslån och konsumentkrediter. Därutöver utvidgas till- lämpningsområdet till att också omfatta vissa leverantörer av gräsrots- finansieringstjänster samt aktörer som för tredjelandsmedborgares räkning medverkar i system för uppehållstillstånd för investerare. I syfte att anpassa regleringen till Fatf:s rekommendationer utvidgas tillämpningsområdet även när det gäller leverantörer av kryptotill- gångstjänster.

Med undantag för personer som handlar med ädla metaller och ädel- stenar ska personer som handlar med varor inte längre omfattas av de bestämmelser som innehåller skyldigheter för verksamhetsutövare. I stället införs bestämmelser om begränsningar av stora kontant- betalningar.

De flesta definitionerna i fjärde penningtvättsdirektivet förs över till penningtvättsförordningen med vissa justeringar. Förordningen innehåller också ett antal nya definitioner.

Interna riktlinjer, förfaranden och kontroller

Kraven på verksamhetsutövarna att ha interna riktlinjer, förfaranden och kontroller på plats för att säkerställa att de följer regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism förtydli- gas jämfört med motsvarande krav i fjärde penningtvättsdirektivet. Verksamhetsutövarna ska utse både en så kallad efterlevnadschef, som ska ansvara för att säkerställa att penningtvättsförordningen efterlevs, och en regelefterlevnadsansvarig som ska ansvara för riktlinjerna,

291

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

förfarandena och kontrollerna i det dagliga arbetet. De särskilda krav på interna riktlinjer, förfaranden och kontroller som gäller för kon- cerner förtydligas och kompletteras med tekniska standarder för tillsyn.

Kundkännedom

Merparten av bestämmelserna om kundkännedom i fjärde penning- tvättsdirektivet förs över till penningtvättsförordningen. Dock görs ett antal förtydliganden och preciseringar.

Penningtvättsförordningen innehåller exempelvis mer detaljerade bestämmelser om identifiering och kontroll av kundernas och de verk- liga huvudmännens identitet. Vidare klargörs villkoren för använd- ning av medel för elektronisk identifiering. Förordningen innehåller också mer detaljerade bestämmelser om förenklade åtgärder för kund- kännedom. När det gäller utförandet av enstaka transaktioner sänks gränsen för när kundkännedomsåtgärder ska vidtas från 15 000 euro till 10 000 euro.

Penningtvättsförordningen innehåller också vissa nationella val- möjligheter. Om en medlemsstat i en nationell eller sektorspecifik riskbedömning identifierar hög risk för penningtvätt eller finansie- ring av terrorism, får medlemsstaten kräva att verksamhetsutövarna vidtar skärpta åtgärder för kundkännedom på det området. Om det är lämpligt får medlemsstaterna även specificera vilka åtgärder som verksamhetsutövarna ska vidta.

Policy i förhållande till tredjeländer

I likhet med fjärde penningtvättsdirektivet innehåller penningtvätts- förordningen bestämmelser om förhållandet till tredjeländer, det vill säga länder utanför EU. Bestämmelserna har ändrats jämfört med mot- svarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet.

Kommissionen ska i tekniska standarder för tillsyn identifiera hög- risktredjeländer. Därutöver ska kommissionen i tekniska standarder för genomförande specificera dels de skärpta åtgärder för kundkänne- dom som verksamhetsutövare ska vidta i förhållande till kunder i högrisktredjeländer, dels de åtgärder som verksamhetsutövare och medlemsstater ska vidta för att minska risker hänförliga till högrisk- tredjeländer.

292

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Personer i politiskt utsatt ställning

Bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning i penning- tvättsförordningen har i stort sett samma innehåll som motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet. I förordningen preci- seras vilka åtgärder som ska vidtas mot personer som upphör att ha en viktig offentlig funktion och under vilken tid sådana åtgärder ska vidtas.

Åtgärder utförda av utomstående och delegering

Penningtvättsförordningen innehåller liksom fjärde penningtvätts- direktivet bestämmelser om åtgärder för kundkännedom som får ut- föras av utomstående. En verksamhetsutövare får förlita sig på de åtgärder för kundkännedom som utförts av en utomstående. Det är verksamhetsutövaren som ansvarar för att regleringen efterlevs, vilket tydliggörs i förordningen.

En verksamhetsutövare får också uppdra åt någon annan att ut- föra uppgifter som det ankommer på verksamhetsutövaren att fullgöra enligt penningtvättsförordningen, så kallad delegering. Förordningen innehåller detaljerade regler om delegering.

Verkligt huvudmannaskap

Både penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet innehåller bestämmelser om verkligt huvudmannaskap. Regleringen i penningtvättsförordningen är mer detaljerad än motsvarande re- glering i fjärde penningtvättsdirektivet och innehåller också en del nyheter.

I penningtvättsförordningen finns bestämmelser om bland annat identifiering av verkliga huvudmän samt skyldigheter för juridiska personer och vissa fysiska personer att ha tillförlitliga uppgifter om vem som är deras verkliga huvudman och att anmäla uppgifterna för registrering i registret över verkliga huvudmän. Om en juridisk per- son saknar en verklig huvudman ska den juridiska personen anmäla sina ledande befattningshavare för registrering.

Förordningen innehåller detaljerade bestämmelser om hur en verk- lig huvudman ska identifieras, vilka uppgifter om verkligt huvudmanna-

293

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

skap som en registreringsskyldig ska ha, när en anmälan om registre- ring ska göras, när ändrade förhållanden ska anmälas samt hur ofta upp- gifterna om verkligt huvudmannaskap ska ses över och uppdateras.

Rapporteringsskyldighet

Verksamhetsutövare är skyldiga att rapportera misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism till finansunderrättelseenheten. Penningtvättsförordningens bestämmelser om rapporteringsskyldig- het har i huvudsak samma innehåll som motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet. I förordningen tydliggörs hur miss- tänkta transaktioner och aktiviteter ska identifieras.

Personuppgiftsbehandling

Dataskyddsförordningen är tillämplig på behandling av personupp- gifter som sker i enlighet med penningtvättsförordningen.

Penningtvättsförordningen innehåller villkor och krav på skydds- åtgärder vid behandling av särskilda kategorier av personuppgifter. Motsvarande bestämmelser saknas i fjärde penningtvättsdirektivet.

Iförordningen finns också bestämmelser om under vilka omständig- heter som verksamhetsutövare får utbyta personuppgifter som har samlats in i samband med fullgörandet av skyldigheterna avseende kundkännedom. Även dessa bestämmelser saknar motsvarighet i fjärde penningtvättsdirektivet.

Bevarande av uppgifter och handlingar

Penningtvättsförordningens bestämmelser om bevarande av uppgif- ter och handlingar har i huvudsak samma innehåll som motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet. Den tid som uppgifter och handlingar ska bevaras ökar dock från fem till tio år.

Penningtvättsförordningen innehåller en nationell valmöjlighet. I de fall där det, när penningtvättsförordningen ska börja tillämpas, i en medlemsstat pågår rättsliga förfaranden som rör förebyggande, upptäckt, utredning eller lagföring av misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism, och en verksamhetsutövare har uppgifter

294

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

eller handlingar som rör dessa förfaranden, får medlemsstaterna tillåta eller kräva att sådana uppgifter eller handlingar bevaras i ytterligare tio år. En motsvarande valmöjlighet finns i fjärde penningtvätts- direktivet med den skillnaden att bevarandetiden får förlängas med fem år.

Förbudsregler

Penningtvättsförordningen innehåller i likhet med fjärde penning- tvättsdirektivet förbudsregler. Exempelvis får kreditinstitut, finan- siella institut och leverantörer av kryptotillgångstjänster inte föra anonyma konton, utfärda anonyma motböcker eller tillhandahålla anonyma bankfack eller kryptotillgångsplånböcker. Förbudsreglerna i penningtvättsförordningen är mer omfattande än motsvarande re- gler i fjärde penningtvättsdirektivet.

Penningtvättsförordningen innehåller även bestämmelser om be- gränsningar av stora kontantbetalningar. Personer som handlar med varor eller tjänster får endast ta emot eller göra en kontantbetalning upp till ett belopp om 10 000 euro eller motsvarande belopp i natio- nell eller utländsk valuta. Detta gäller oavsett om transaktionen utförs vid ett eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Medlems- staterna får besluta om lägre nivåer efter samråd med Europeiska centralbanken. Om det redan finns fastställda nivåer i nationell rätt som understiger de nivåer som anges i förordningen ska de nationella nivåerna fortsätta att gälla. Medlemsstaterna får tillfälligt häva kon- tantförbudsgränsen vid krissituationer som får till följd att det natio- nella betalningssystemet är ur drift.

4.3Sjätte penningtvättsdirektivet

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller bestämmelser som i allt väsentligt gäller organisationen av de institutionella systemen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. På detta område har medlemsstaterna getts flexibilitet när det gäller hur be- stämmelserna ska genomföras i nationell rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller, i likhet med penning- tvättsförordningen, till övervägande del bestämmelser som förs över från fjärde penningtvättsdirektivet. Många av bestämmelserna ändras

295

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

dock i syfte att skapa större enhetlighet mellan tillsynsmyndigheter- nas och finansunderrättelseenheternas arbetssätt samt för att förbättra samarbetet mellan behöriga myndigheter.

I det följande ges en översiktlig beskrivning av innehållet i sjätte penningtvättsdirektivet. Framför allt beskrivs vad som är nytt jäm- fört med fjärde penningtvättsdirektivet.

Tillämpningsområde

Direktivet innehåller en möjlighet för medlemsstaterna att utöka tillämpningsområdet för penningtvättsförordningen till att omfatta ytterligare verksamhetsutövare. Förordningen får tillämpas på sådana enheter som, utöver verksamhetsutövare, tillhör en sektor som med- lemsstaten bedömer är utsatt för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En motsvarande möjlighet finns i fjärde penningtvätts- direktivet.

En nyhet är den process som ska föregå införandet av en sådan reglering i nationell rätt. Bland annat får kommissionen efter samråd med Amla yttra sig över åtgärden, bland annat om åtgärden är lämp- lig för att motverka de risker som identifierats.

Riskbedömningar och statistik

Direktivets bestämmelser om kommissionens överstatliga riskbedöm- ningar och medlemsstaternas nationella riskbedömningar har i huvud- sak samma innehåll som i fjärde penningtvättsdirektivet. Båda risk- bedömningarna ska göras vart fjärde år, vilket en ändring jämfört med tidigare.

Medlemsstaterna ska föra omfattande statistik över frågor som har betydelse för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terro- rism och en gång om året överlämna statistiken till kommissionen. Omfattningen av statistiken utökas något jämfört med motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet.

296

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Verkligt huvudmannaskap

Bestämmelserna om verkligt huvudmannaskap i sjätte penningtvätts- direktivet har till stor del samma innehåll som motsvarande bestäm- melser i fjärde penningtvättsdirektivet. Det görs dock en del änd- ringar.

En nyhet är att den enhet som ansvarar för registret över verkliga huvudmän ska ges befogenhet att begära in de uppgifter och hand- lingar som behövs för att de verkliga huvudmännen ska kunna identi- fieras och för att riktigheten i de uppgifter som anmäls för registre- ring ska kunna kontrolleras. Medlemsstaterna ska också se till att det finns en enhet som ges befogenhet att kontrollera uppgifterna i regist- ret för att säkerställa att uppgifterna är korrekta, adekvata och aktu- ella och får i detta syfte ge enheten befogenhet att utföra platsunder- sökningar hos en registreringsskyldig.

En annan förändring jämfört med fjärde penningtvättsdirektivet är att allmänhetens tillgång till registret begränsas. Förutom myn- digheter och verksamhetsutövare ska endast personer som har ett berättigat intresse kunna ges tillgång till registret.

Konto- och värdefackssystemet

Medlemsstaterna är skyldiga att inrätta centraliserade automatiserade mekanismer, till exempel ett centralt register, som gör det möjligt att fastställa identiteten hos fysiska och juridiska personer som har eller kontrollerar vissa bank- eller betalkonton och värdefack. Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om vilka uppgifter som ska finnas i mekanismen och vilka myndigheter som ska ha tillgång till dem överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet.

En nyhet är att det ska det bildas en gemensam europeisk åt- komstpunkt för att koppla samman de nationella mekanismerna. Åtkomstpunkten ska utvecklas och drivas av kommissionen. Med- lemsstaterna ska säkerställa att endast de uppgifter som direktivet kräver ska finnas i mekanismen görs tillgängliga genom den gemen- samma åtkomstpunkten.

297

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

Fastighetsregister

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om behöriga myndig- heters tillgång till information om ägare av fast egendom har till stor del samma innehåll som motsvarande bestämmelser i fjärde penning- tvättsdirektivet. Behöriga myndigheter ska ges tillgång till informa- tion som gör det möjligt att identifiera fysiska och juridiska personer som äger fast egendom, till exempel genom tillgång till fastighets- register. En nyhet i sjätte penningtvättsdirektivet är att myndig- heterna också ska ha tillgång till information som gör det möjligt att identifiera och analysera transaktioner som avser fast egendom.

Finansunderrättelseenheter

För att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism ska det i varje medlemsstat finnas en finansunderrättelseenhet som bland annat ska ta emot och analysera rapporter om misstänkta trans- aktioner och aktiviteter som lämnas av verksamhetsutövarna. Liksom fjärde penningtvättsdirektivet innehåller sjätte penningtvättsdirek- tivet bestämmelser om finansunderrättelseenhetens befogenheter samt om samarbete och informationsutbyte mellan finansunderrättelse- enheter och behöriga myndigheter. Bestämmelserna har till stor del samma innehåll, men det görs vissa ändringar och förtydliganden i sjätte penningtvättsdirektivet.

En nyhet är att finansunderrättelseenheten ska ges befogenhet att besluta om dispositionsförbud som avser affärsförbindelser. Någon motsvarande befogenhet finns inte i fjärde penningtvättsdirektivet. Dessutom införs bestämmelser om giltighetstiden för ett dispositions- förbud. En annan nyhet är att finansunderrättelseenheten ska ges möjlighet att lämna uppgifter om fysiska och juridiska personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finan- siering av terrorism till verksamhetsutövare.

Kraven på finansunderrättelseenheternas operativa oberoende, resurser och säkerhet förtydligas. Det preciseras också vilka uppgif- ter som myndigheter och andra organisationer förfogar över som finansunderrättelseenheten ska ges tillgång till.

Vad gäller samarbetet mellan finansunderrättelseenheter finns i sjätte penningtvättsdirektivet bestämmelser om att finansunderrät- telseenheterna ska använda kommunikationsnätverket FIU.net när

298

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

de utbyter information med varandra. Det införs också tidsfrister för när en finansunderrättelseenhet ska svara på en begäran om informa- tion från en annan finansunderrättelseenhet samt rutiner för gemen- samma analyser.

Samarbete

Bestämmelserna om samarbete och informationsutbyte mellan till- synsmyndigheter, finansunderrättelseenheter och andra behöriga myn- digheter har utvidgats i sjätte penningtvättsdirektivet. Exempelvis ska myndigheterna numera även samarbeta och utbyta information med Amla. Finansiella tillsynsmyndigheter ska även samarbeta med resolutionsmyndigheter och sådana organ som administrerar insätt- ningsgarantisystem. Myndigheterna har också mer omfattande skyl- digheter att samarbeta beträffande kreditinstitut och revisorer.

Tillsyn

Medlemsstaterna ska utse tillsynsmyndigheter som ska utöva tillsyn över att verksamhetsutövarna följer regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Liksom fjärde penning- tvättsdirektivet innehåller sjätte penningtvättsdirektivet bestämmelser om tillsynsmyndigheternas uppgifter, befogenheter och ansvars- områden samt samarbete och utbyte av information med andra till- synsmyndigheter, finansunderrättelseenheter och tillsynsmyndigheter i tredjeländer.

I sjätte penningtvättsdirektivet görs vissa förtydliganden och pre- ciseringar vad gäller tillsynen. Bland annat förtydligas och specificeras tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter. Det förtydligas även hur tillsynsmyndigheterna ska samarbeta och utbyta informa- tion med varandra och finansunderrättelseenheter.

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller också särskilda bestäm- melser som rör tillsynen över kreditinstitut och finansiella institut som saknar motsvarighet i fjärde penningtvättsdirektivet. Exempel- vis ska det inrättas tillsynskollegier för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism för vissa kreditinstitut och finansiella institut som driver gränsöverskridande verksamhet.

299

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

Självreglerande organ

Medlemsstaterna får tillåta självreglerande organ att utöva tillsyn över vissa verksamhetsutövare, till exempel revisorer, advokater och fastig- hetsmäklare. I sjätte penningtvättsdirektivet ställs krav på att ett själv- reglerande organs tillsynsaktiviteter ska övervakas av en myndighet. Den övervakande myndigheten ska bland annat kontrollera att det självreglerande organet uppfyller kraven för att få utöva tillsyn, ut- färda riktlinjer samt säkerställa att det självreglerande organet utför sitt uppdrag. Motsvarande bestämmelser saknas i fjärde penningtvätts- direktivet.

Sanktioner

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner och ad- ministrativa åtgärder har i huvudsak samma innehåll som motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet. I sjätte penningtvätts- direktivet preciseras vilka administrativa åtgärder som tillsynsmyndig- heterna ska kunna vidta vid överträdelser som inte är tillräckligt all- varliga för att leda till en sanktion. Den maximala sanktionsavgift som kan beslutas för ett kreditinstitut eller finansiellt institut, och som inte beräknas med utgångspunkt i den totala årsomsättningen, höjs från fem miljoner euro till tio miljoner euro.

4.4Amla-förordningen

Genom Amla-förordningen inrättas en ny myndighet på EU-nivå som har till uppgift att förhindra att EU:s finansiella system utnytt- jas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Inrättandet av Amla har ansetts avgörande för att säkerställa en effektiv och korrekt tillsyn över verksamhetsutövare som driver verksamhet som är för- enad med hög risk att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, men också för att stärka det gemensamma tillsynsarbetet och samarbetet mellan finansunderrättelseenheterna (skäl 3 i Amla- förordningen). Amla blir en grundpelare i ett integrerat tillsyns- system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillsynssystemet kommer bestå av Amla och de nationella tillsyns- myndigheterna.

300

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I det följande ges en översiktlig beskrivning av innehållet i Amla- förordningen.

Uppgifter och befogenheter

Amla kommer att ha uppgifter på en rad olika områden som rör såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheter och finansunderrättelse- enheter. Uppgifterna kan delas in i fem områden:

•direkt tillsyn över så kallade utvalda verksamhetsutövare (i för- ordningen benämnda utvalda ansvariga enheter),

•indirekt tillsyn över så kallade icke utvalda verksamhetsutövare (i förordningen benämnda icke utvalda ansvariga enheter),

•tillsyn över den icke finansiella sektorn,

•samordnings- och stödmekanism för finansunderrättelseenheter, samt

•framtagande av förslag till tekniska tillsyns- och genomförande- standarder, riktlinjer och rekommendationer.

För att kunna utföra sina uppgifter har Amla långtgående befogen- heter. Exempelvis får myndigheten ingripa mot utvalda verksamhets- utövare som överträder regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att besluta om sanktionsavgif- ter och viten. Myndigheten har också rätt att begära information från tillsynsmyndigheter och finansunderrättelseenheter och får även kräva bistånd på annat sätt.

Direkt tillsyn över utvalda verksamhetsutövare

Amla ska ha direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn. Verksamhetsutövarna väljs ut av Amla utifrån sär- skilda kriterier i Amla-förordningen. Verksamhetsutövarna ska dels driva verksamhet i flera medlemsstater, dels ska risken för att verk- samheten riskerar att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism vara hög.

För varje utvald verksamhetsutövare ska det utses en gemensam tillsynsgrupp som ska bestå av personal från både Amla och de till-

301

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

synsmyndigheter som ansvarar för tillsynen på nationell nivå. Amla får bedriva alla former av utredningar avseende en utvald verksam- hetsutövare och får till exempel göra platsundersökningar.

Amla har särskilda tillsynsbefogenheter. Myndigheten får till exem- pel kräva att en utvald verksamhetsutövare avyttrar viss verksamhet om risken för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism bedöms vara alltför stor. Myndigheten får även besluta om sanktioner för utvalda verksamhetsutövare som över- träder regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Indirekt tillsyn över icke utvalda verksamhetsutövare

Amla ska göra regelbundna bedömningar av de finansiella tillsyns- myndigheternas verksamheter. Resultatet av bedömningarna ska pre- senteras i en rapport som i förekommande fall också ska ange åtgärder som de berörda myndigheterna ska vidta. Dessa åtgärder får antas i form av riktlinjer eller rekommendationer som tillsynsmyndigheterna ska göra sitt yttersta för att följa.

Amla får under vissa omständigheter begära att en tillsynsmyn- dighet ska vidta åtgärder eller fatta beslut i förhållande till en icke utvald verksamhetsutövare. Myndigheten kan till exempel begära att en tillsynsmyndighet ska besluta att en icke utvald verksamhets- utövare ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att fullgöra sina skyl- digheter enligt regleringen om bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism. Om en tillsynsmyndighet inte rättar sig efter en begäran från Amla får kommissionen besluta att Amla ska ta över den direkta tillsynen från tillsynsmyndigheten.

Tillsyn över icke-finansiell sektor

Amla ska regelbundet göra inbördes utvärderingar av de verksam- heter som bedrivs av tillsynsmyndigheter som inte är verksamma på finansmarknadsområdet. Resultatet av utvärderingarna ska, i likhet med bedömningarna av de finansiella tillsynsmyndigheternas verk- samheter, presenteras i en rapport som också ska ange åtgärder som de berörda myndigheterna ska vidta. Dessa åtgärder får antas i form

302

SOU 2024:58 EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

av riktlinjer eller rekommendationer som tillsynsmyndigheterna ska göra sitt yttersta för att följa.

Om det har uppmärksammats brister i den nationella tillsynen får Amla utfärda rekommendationer till den berörda tillsynsmyndig- heten. Rekommendationerna ska ange vilka åtgärder som myndig- heten måste vidta för att myndigheten ska anses följa regleringen.

Samordnings- och stödmekanism för finansunderrättelseenheter

Finansunderrättelseenheterna kommer under vissa omständigheter att göra gemensamma analyser av misstänkta transaktioner och miss- tänkt verksamhet som sker över landsgränserna. Amla ska samordna och delta vid de gemensamma analyserna och även tillhandahålla nöd- vändiga resurser i form av bland annat verktyg och operativt stöd. Myndigheten ska även ansvara för och administrera kommunikations- nätverket FIU.net som finansunderrättelseenheterna ska använda när de utbyter information med varandra.

Tekniska standarder

Amla ska ges befogenhet att ta fram förslag till tekniska tillsyns- och genomförandestandarder på ett flertal områden. Sådana bemyndigan- dena finns inte bara i Amla-förordningen utan också i penningtvätts- förordningen och sjätte penningtvättsdirektivet. I Amla-förordningen regleras processen för antagandet av tekniska standarder. Amla ska även utfärda riktlinjer och rekommendationer på vissa områden.

Amlas organisation

Amla ska ha två styrande organ: en direktion som består av fem hel- tidsanställda ledamöter och myndighetens ordförande samt en styrelse som består av företrädare för medlemsstaterna. För att kunna han- tera myndighetens olika uppgifter ska styrelsen ha två alternativa sammansättningar. En sammansättning för tillsyn som består av chefer för de myndigheter som ansvarar för tillsynen över verksamhets- utövarna och en sammansättning för finansunderrättelseenheterna som består av chefer för finansunderrättelseenheterna. Styrelsen ska

303

EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2024:58

besluta om förslag till tekniska tillsyns- och genomförandestandarder, riktlinjer samt rekommendationer.

Direktionen är Amlas styrande organ. Den ska att fatta alla beslut som riktar sig till utvalda verksamhetsutövare och tillsynsmyndig- heter. Direktionen ska också fatta beslut i frågor som rör myndig- hetens administration och budget.

Amla ska ha en ordförande och en verkställande direktör. Ord- föranden ska företräda myndigheten och ansvara för att förbereda styrelsens och direktionens arbete. Den verkställande direktören ska ansvara för ledningen av myndighetens dagliga arbete.

Dessutom ska det inrättas en administrativ omprövningsnämnd som ska ha till uppgift att hantera överklaganden av myndighetens beslut som riktar sig till utvalda verksamhetsutövare.

Myndighetens personal och samarbete

EU:s tjänsteföreskrifter4 ska gälla för Amlas personal i alla de frågor som inte regleras i Amla-förordningen. Styrelsens och direktionens ledamöter samt myndighetens personal ska omfattas av tystnadsplikt.

Amla ska samarbeta med såväl EU-organ som berörda nationella myndigheter, till exempel tillsynsmyndigheter, resolutionsmyndig- heter, organ som administrerar insättnings-garantisystem och myn- digheter i tredjeländer.

4Förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställ- ningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atom- energigemenskapen.

304

5Författningstekniska frågor och allmänna överväganden

5.1Inledning

När EU-förordningar som penningtvättsförordningen och Amla- förordningen träder i kraft är de omedelbart tillämpliga i samtliga med- lemsstater. Det krävs således inga genomförandeåtgärder för att för- ordningarna ska få giltighet som svenska lagar. Några sådana åtgärder får inte heller vidtas. Emellertid måste anpassningar av svensk rätt ske för att säkerställa att nationell rätt inte innebär dubbelreglering eller står i konflikt med förordningarna. Vid konflikt har EU-rätten företräde.

I detta kapitel framgår utredningens bedömning av vilka anpass- ningar av nationell rätt som kommer krävas för genomförandet av EU-paketet.

5.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens förslag: Penningtvättslagen och registerlagen i sina nuvarande former ska upphävas. Lagarna ersätts med en gemen- sam lag där bestämmelserna samlas och med en ny struktur och redaktionell utformning.

I svensk rätt har det fjärde penningtvättsdirektivet genomförts bland annat genom bestämmelserna i penningtvättslagen, registerlagen och lagen om konto- och värdefackssystem. De bestämmelser som i dags- läget finns i fjärde penningtvättsdirektivet kommer framöver att finnas i dels den nya penningtvättsförordningen, dels i det nya direktivet.

305

Författningstekniska frågor och allmänna överväganden

SOU 2024:58

För att framöver kunna säkerställa att svensk rätt får en ändamåls- enlig utformning ur en materiell, språklig och redaktionell synvinkel bör nuvarande penningtvätts- och registerlagen upphävas och regler- ingen samlas i en och samma lag. Att behålla lagarna i sina nuvarande former och endast upphäva de bestämmelser som ersätts av penning- tvättsförordningen framstår inte som lämpligt. Utredningen kom- mer redogöra för de svenska regleringar som bör behållas eller som behöver flyttas över till den nya penningtvättslagen. I den mån be- stämmelser i penningtvättslagen ersätts av bestämmelser i penning- tvättsförordningen kommer dessa inte beröras av utredningen.

Lagstiftningens främsta målgrupp är de fysiska och juridiska per- soner, verksamhetsutövarna, som omfattas av lagen. Verksamhets- utövarna kommer i huvudsak att tillämpa penningtvättsförordningen, men beroende på i vilken utsträckning Sverige använder sig av de nationella valmöjligheter förordningen erbjuder så kan även vissa be- stämmelser placeras i den nya lagen. Det är därför viktigt att regler- ingen utformas på sådant sätt att verksamhetsutövarna enkelt kan tillgodogöra sig de krav som ställs på dem. Ett ytterligare sätt att förenkla tillämpningen är att införa upplysningsbestämmelser i den nya lagen, vilket utredningen föreslår i vissa delar.

Sammantaget bedömer utredningen alltså att penningtvättslagen och registerlagen ska upphävas i sin helhet och att de bestämmelser som kompletterar förordningen ska samlas i en ny gemensam lag med en ny struktur och redaktionell utformning. Lagen om konto- och värdefackssystem påverkas inte i lika stor utsträckning och kan därför behållas i sin nuvarande form.

5.3Behovet av anpassningar och kompletterande lagstiftning till EU-förordningarna

5.3.1Terminologin i svensk rätt

Termer och uttryck i EU-förordningarna kan skilja sig från vad vi nor- malt använder i svensk lagtext. Terminologin i svensk rätt på penning- tvättsområdet bör dock så långt det är möjligt överensstämma med terminologin i EU:s rättsakter. Skälen till detta är följande. Eftersom förordningarna ska gälla omedelbart skulle det komplicera tillämp- ningen om kompletterande bestämmelser i svensk rätt avvek från för- ordningarnas terminologi. Även förändringstakten i europeiska lag-

306

SOU 2024:58

Författningstekniska frågor och allmänna överväganden

stiftningen talar för använda sig av de EU-rättsliga termerna också i svensk rätt. De senaste åren har stora förändringar skett på området och rättsakterna uppdateras relativt frekvent. Den svenska lagstift- ningen bör därför sträva efter att terminologiskt efterlikna den euro- peiska, eftersom det underlättar anpassning och tolkning vid föränd- ringar på europeisk nivå. För verksamhetsutövarna blir det därutöver mer enhetligt och tillgängligt om samma termer återkommer i såväl förordning som övrig svensk rätt på området.

5.3.2Anpassningar och kompletteringar i förhållande till penningtvättsförordningen

Som redogjorts för ovan föreslås att nuvarande penningtvättslagen och registerlagen upphävs. Många av bestämmelserna i fjärde penning- tvättsdirektivet som genomfördes genom nämnda lagar kommer att finnas i penningtvättsförordningen. Det kommer dock alltjämt finnas ett behov av en lag med kompletterande bestämmelser till förord- ningen i den mån Sverige utnyttjar nationella valmöjligheter, för upplysningsbestämmelser eller andra tillkommande regleringar och för de bestämmelser som sjätte penningtvättsdirektivet för med sig när det införs i svensk rätt. Hur detta ska ske kommer att redogöras för utförligare i respektive avsnitt.

5.3.3Anpassningar och kompletteringar i förhållande till Amla-förordningen

Lagstiftningspaketet innebär att en ny EU-myndighet, Amla, inrät- tas. Amla föreslås bland annat ges befogenhet att utöva direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare på finansmarknadsområdet och ha möj- lighet att, efter beslut av kommissionen, kunna ta över den direkta tillsynen från nationella tillsynsmyndigheter i de fall den är otillräck- lig. Amla ska även samordna och utvärdera de nationella tillsyns- myndigheterna samt ha kompetens att agera i enskilda fall vid brister. Genom Amla kommer också ett gemensamt format utvecklas för att rapportera misstänkta transaktioner och myndigheten kommer att svara för driften av en plattform för säker kommunikation mellan nationella finansunderrättelseenheter.

307

Författningstekniska frågor och allmänna överväganden

SOU 2024:58

Amla kommer således ha ett samarbete med nationella tillsyns- myndigheter, utbyta information och ha möjlighet att använda sig av nationella myndigheters anställda i sin verksamhet. Mot bakgrund av detta kan det krävas nationella bestämmelser för att svenska myn- digheter och anställda i dessa ska kunna utföra sina arbetsuppgifter i förhållande till Amla. Det finns även ett behov av att kartlägga ansvars- fördelningen mellan svenska myndigheter och Amla, vilket kan för- anleda kompletterande lagstiftning. För närmare överväganden i dessa delar, se kapitel 18.

5.4Utgångspunkter i kommittédirektiven

EU-paketet ger i vissa avseenden medlemsstaterna utrymme för att i nationell rätt ställa upp mer långtgående krav eller anpassa bestäm- melser till nationella förhållanden. Det kan till exempel gälla att anta en lägre förbudsgräns för varuhandlare än 10 000 euro vid kontant- betalningar eller att besluta att fler verksamheter ska omfattas av regel- verket.

Av kommittédirektiven framgår att utredningen vid sådana över- väganden ska slå vakt om den nuvarande svenska regleringen och be- akta svenska förhållanden. I den mån det finns valmöjligheter kom- mer därför denna utgångspunkt genomsyra utredningens förslag.

Det framgår vidare att regelverket även fortsättningsvis ska vara riskbaserat och proportionerligt. Det är viktigt att försäkra sig om att det nya regelverket inte leder till försämrade förutsättningar att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utred- ningen kommer särskilt beakta den aspekten vid utformningen av för- slagen.

5.5Hänvisningar till EU-rättsakter

Utredningens förslag: Hänvisningarna till EU-förordningar i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förord- ningarna i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Hänvisningar till EU-direktiv ska vara statiska, dvs. avse direktivet i den vid en viss tidpunkt gällande lydelsen.

308

SOU 2024:58

Författningstekniska frågor och allmänna överväganden

Flera av förslagen i utredningen innebär att det införs hänvisningar till penningtvättsförordningen och Amla-förordningen samt till det sjätte penningtvättsdirektivet. Hänvisningar till EU-rättsakter kan antingen göras dynamiska eller statiska. Med dynamisk hänvisning menas att hänvisningen avser EU-rättsakten i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen medan en statisk hänvisning avser EU-rättsakten vid en viss angiven lydelse.

Eftersom ändringar i förordningarna omedelbart ska få genom- slag bör hänvisningar till dessa vara dynamiska. Ändringar i direktiv kräver överväganden från lagstiftarens sida om lagändringar. Det fram- står mot denna bakgrund lämpligt att hänvisningar till direktivet görs statiska.

5.6Följdändringar

Utredningens förslag: Hänvisningar i ett antal lagar till bestäm- melser i den nuvarande penningtvättslagen och registerlagen ska ersättas med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i den nya penningtvättslagen eller penningtvättsförordningen.

Hänvisningar till fjärde penningtvättsdirektivet ska ersättas med hänvisningar till sjätte penningtvättsdirektivet och penning- tvättsförordningen.

Utredningens förslag till ny penningtvättslag innehåller bestämmelser som helt eller delvis motsvarar de som finns i den nuvarande penning- tvättslagen och registerlagen, dock med vissa materiella, redaktionella och språkliga ändringar. Vidare innehåller den nya penningtvättslagen vissa nya bestämmelser och rubriker. Ett betydande antal bestäm- melser i den nuvarande penningtvättslagen och registerlagen kommer fortsättningsvis att motsvaras av bestämmelser i penningtvättsförord- ningen. Detta medför ett behov av följdändringar i ett stort antal författningar, på så sätt att befintliga hänvisningar till bestämmelser i den nuvarande penningtvättslagen och registerlagen ersätts med hän- visningar till motsvarande bestämmelser i den nya lagen eller pen- ningtvättsförordningen.

I ett antal lagar finns bestämmelser som hänvisar till penning- tvättslagen i dess helhet. I dessa fall bör det göras en ren följdändring

309

6Definitioner och tillämpningsområde

6.1Inledning

För att motverka att det finansiella systemet och verksamheter ut- nyttjas i penningtvätts- eller terrorismfinansieringssyfte är det vik- tigt att lagstiftningen omfattar de ageranden som orsakar detta. Det ställer krav på tydliga och välreglerade definitioner av vad som utgör penningtvätt och finansiering av terrorism. För att brottsligheten ska kunna förhindras är det också viktigt att regelverket innefattar rätt krets av verksamhetsutövare.

I detta avsnitt beskriver utredningen definitionerna av penning- tvätt och finansiering av terrorism i nuvarande lagstiftning och hur penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet påver- kar dessa. Utredningen redogör utredningen vidare för genomföran- det i svensk rätt av direktivets definitioner. Utredningen redovisar också sina överväganden och förslag beträffande lagstiftningens tillämp- ningsområde.

6.2Definitionen av penningtvätt

6.2.1Den gällande definitionen överensstämmer till stor del med penningtvättsförordningens definition

Penningtvätt definieras i 1 kap. 6 § penningtvättslagen som åtgärder med avseende på pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet som

1.kan dölja egendomens samband med brott eller brottslig verk- samhet,

311

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

2.kan främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller dess värde,

3.kan främja möjligheterna för någon att undandra sig rättsliga på- följder, eller

4.innebär att någon förvärvar, innehar, hävdar rätt till eller brukar egendomen.

Med penningtvätt jämställs också åtgärder med egendom som typiskt sett är ägnade att dölja att någon avser att berika sig eller någon annan genom en framtida brottslig handling.

I första stycket anges de objektiva omständigheter som utgör penningtvätt. Syftet med det andra stycket är att verksamhetsutövare ska förebygga och reagera på typiska penningtvättsåtgärder även om det inte är klarlagt att egendomen har varit föremål för brott.1

Penningtvätt definieras i penningtvättsförordningen med hänvis- ning till artikel 3.1 och 3.5 i direktiv (EU) 2018/1673 (artikel 2.1). Definitionen i nuvarande penningtvättslagen är baserad på ett tidigare direktiv.2 Ändringarna av definitionen i direktiv (EU) 2018/1673 var dock marginella och föranledde inga ändringar av definitionen i svensk rätt.3 Det kan konstateras att någon motsvarighet till 1 kap. 6 § andra stycket penningtvättslagen inte finns i penningtvättsförordningen. Penningtvätt kommer alltså i fortsättningen inte att innefatta åtgärder med egendom som typiskt sett är ägnade att dölja att någon avser att berika sig eller någon annan genom en framtida brottslig handling.

6.3Definitionen av finansiering av terrorism

6.3.1Den gällande definitionen överensstämmer med penningtvättsförordningens definition

Den nu gällande definitionen av finansiering av terrorism är sådan in- samling eller sådant mottagande eller tillhandahållande av pengar eller annan egendom som avses i 6 § terroristbrottslagen (2022:666) (1 kap. 7 § penningtvättslagen). Definitionen träffar därmed den som sam- lar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom i av-

1Prop. 2016/17:173 s. 183.

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

3Prop. 2021/22:251.

312

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

sikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är av- sedd att användas

1.för att begå eller på annat sätt medverka till

a)terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till ter- roristbrott, eller

b)särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 5 § eller någon av 7–10 §§, eller

2.av

a)en person som begår eller på annat sätt medverkar till terro- ristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet,

b)en terroristorganisation, eller

c)en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyl- diga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt all- varlig brottslighet.

Genom terroristbrottslagen, som trädde i kraft 2022, utvidgades defi- nitionen av finansiering av terrorism jämfört med den tidigare gäl- lande lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Eftersom penningtvättslagens definition av finansiering av terrorism bygger på en hänvisning till terroristbrotts- lagen utvidgades penningtvättslagen samtidigt och i samma mån. Finansiering kan avse kontanta överföringar men också att täcka kost- nader som har direkt samband med brottet, till exempel utlägg i sam- band med terroristresor.4 Kravet på avsikt eller vetskap vad gäller egendomens användning innebär att finansiären för straffansvar måste ha i vart fall insiktsuppsåt. Likgiltighetsuppsåt är inte tillräckligt.5

Även terroristbrottslagen bygger på EU-direktiv. I EU:s penning- tvättsförordning hänvisas till artikel 11 i direktiv (EU) 2017/541 (artikel 2.2), som utgjorde grunden till definitionen av finansiering av terrorism enligt terroristbrottslagen. Penningtvättsförordningen

4Prop. 2021/22:133 s. 185.

5Prop. 2021/22:133 s. 186.

313

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

medför därmed inte några nyheter gällande definitionen av finansie- ring av terrorism.

6.4Definitioner i penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet

Utredningens förslag: Det ska införas definitioner av EES, pen- ningtvättsförordningen, sjätte penningtvättsdirektivet och verk- samhetsutövare.

Penningtvättsförordningen innehåller ett stort antal definitioner som också gäller för direktivet (artikel 2 i penningtvättsförordningen och artikel 2 första stycket i sjätte penningtvättsdirektivet). Därutöver innehåller direktivet ytterligare definitioner (artikel 2).

Det fjärde penningtvättsdirektivets definitioner har införlivats i svensk rätt genom 1 kap. 8–10 §§ penningtvättslagen. De flesta av de befintliga definitionerna ser likadana ut i det nya regelverket, men med vissa förtydliganden. Därutöver mer än fördubblas antalet före- teelser som definieras genom penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet. En del av nyheterna är föranledda av defi- nitioner hänförliga till nya tillämpningsområden eller andra nya regler- ingar medan vissa syftar till att i övrigt säkerställa en enhetlig tillämp- ning inom EU. Överväganden behöver göras kring de definitioner i sjätte penningtvättsdirektivet som ska införas i svensk rätt.

Penningtvättsförordningen, sjätte penningtvättsdirektivet och EES är begrepp som ska definieras i den nya penningtvättslagen för att underlätta tillämpningen av regelverket. Av de definitioner som an- ges i sjätte penningtvättsdirektivet är det också nödvändigt att defi- niera verksamhetsutövare. Övriga definitioner i artikel 2 i sjätte pen- ningtvättsdirektivet ska inte införas i den nya penningtvättslagen, då det inte behövs för tillämpningen av lagens bestämmelser.

314

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

6.5Personer i politiskt utsatt ställning

6.5.1Nuvarande reglering

Verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för kundkännedom i förhållande till personer i politiskt utsatt ställning (eng. politically ex- posed persons, PEP) och till kända medarbetare och familjemed- lemmar till personer i politiskt utsatt ställning. En person i politiskt utsatt ställning anses genom sin position och sitt inflytande inneha en ställning som i sig utgör en risk för korruption och i förläng- ningen penningtvätt. Bestämmelserna har sin grund i regler från Fatf och omfattar omkring 180 länder. Detta innebär att reglerna delvis är utformade för länder och regioner med stora problem med korrup- tion. Vem som är en person i politiskt utsatt ställning definieras i penningtvättslagen som en fysisk person som har eller har haft en viktig offentlig funktion i en stat eller i en internationell organis- ation. Med viktig offentlig funktion i en stat avses funktioner som

–stats- eller regeringschefer, ministrar samt vice och biträdande ministrar,

–parlamentsledamöter och ledamöter av liknande lagstiftande organ,

–ledamöter i styrelsen för politiska partier,

–domare i högsta domstol, konstitutionell domstol eller andra rätts- liga organ på hög nivå vilkas beslut endast undantagsvis kan över- klagas,

–högre tjänstemän vid revisionsmyndigheter och ledamöter i central- bankers styrande organ,

–ambassadörer, beskickningschefer samt höga officerare i försvars- makten, och

–personer som ingår i statsägda företags förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan.

Med viktig offentlig funktion i en internationell organisation avses funktioner som direktörer, biträdande direktörer, styrelseledamöter och innehavare av liknande poster. Med internationell organisation avses sådana organisationer som har upprättats genom formella poli- tiska överenskommelser mellan stater som har status som internatio- nella fördrag. Verksamhetsutövare ska vidta skärpta kundkännedoms-

315

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

åtgärder även i förhållande till familjemedlemmar och kända med- arbetare till en person i politiskt utsatt ställning. Med familjemedlem avses make, registrerad partner, sambo, barn och deras makar, regi- strerade partner eller sambor samt föräldrar. Med känd medarbetare avses

–en fysisk person som, enligt vad som är känt eller finns anledning att förmoda, gemensamt med en person i politiskt utsatt ställning är verklig huvudman till en juridisk person eller juridisk kon- struktion eller som på annat sätt har eller har haft nära förbin- delser med en person i politiskt utsatt ställning, och

–en fysisk person som ensam är verklig huvudman till en juridisk person eller juridisk konstruktion som, enligt vad som är känt eller finns anledning att förmoda, egentligen har upprättats till förmån för en person i politiskt utsatt ställning.

Med nära förbindelser avses nära affärsförbindelser och andra för- bindelser som kan medföra att den kända medarbetaren kan för- knippas med förhöjd risk för penningtvätt eller finansiering av terro- rism. Definitionerna av viktig offentlig funktion i en stat och i en internationell organisation, nära medarbetare och familjemedlem är hämtade från EU:s penningtvättsdirektiv och har angetts på mot- svarande sätt i 1 kap. 9 och 10 §§ penningtvättslagen.

6.5.2En förteckning över svenska viktiga offentliga funktioner

Utredningens bedömning: Penningtvättsförordningens krav på att medlemsstaterna ska utfärda en förteckning över viktiga offentliga funktioner behöver genomföras genom att dessa funk- tioner anges i lag.

Som har redovisats ovan motsvarar uppräkningen av viktiga offent- liga funktioner i penningtvättslagen den uppräkning som finns i fjärde penningtvättsdirektivet. Uppräkningen i direktivet av viktiga offent- liga funktioner i en stat är dock, till skillnad från den i penning- tvättslagen, exemplifierande. När direktivet genomfördes i svensk rätt gjordes bedömningen att det inte hindrar att definitionen i den en-

316

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

skilda medlemsstaten görs uttömmande.6 Det innebär att verksam- hetsutövare får bedöma om en person kan anses vara en person i politiskt utsatt ställning eller familjemedlem eller känd medarbetare till en person i politiskt utsatt ställning mot uppräkningen i penning- tvättslagen. För att säkerställa att verksamhetsutövare vidtar de åt- gärder de ska i förhållande till personer i politiskt utsatt ställning bör det också vara lätt för verksamhetsutövare att identifiera de natio- nella funktioner som omfattas av penningtvättslagen. Nuvarande ord- ning är i det avseendet otillfredsställande.

I artikel 33 i penningtvättsförordningen anges att varje medlems- stat ska utfärda och uppdatera en förteckning som anger exakt vilka funktioner som i enlighet med nationella lagar och andra författningar betecknas som viktiga offentliga funktioner för tillämpningen av be- stämmelsen om personer i politiskt utsatt ställning (artikel 2.25). Medlemsstaterna ska också kräva att varje internationell organisation som är ackrediterad inom deras territorium utfärdar och uppdaterar en förteckning över viktiga offentliga funktioner för tillämpningen av artikel 2.25. Förteckningarna ska anmälas till kommissionen och Amla. Motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvättsdirek- tivet (artikel 20a). Vid genomförandet av det konstaterade reger- ingen att kraven i fråga om förteckningar över viktiga offentliga funk- tioner tillgodoses av uppräkningen av viktiga funktioner i den nya penningtvättslagen.7 Utredningen bedömer att genomförandet av artikel 33 i penningtvättsförordningen bör ske genom att de viktiga offentliga funktionerna anges i lag. Till skillnad från nuvarande be- stämmelse i penningtvättslagen ska det också framgå vad de olika offentliga funktionerna innebär i svensk rätt.

6Prop. 2016/17:173 s. 191 f.

7Prop. 2019/20:55 s. 10 och 11.

317

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

6.5.3De offentliga funktioner som ska omfattas av begreppet

Utredningens förslag: Med svensk viktig offentlig funktion i en stat ska avses följande funktioner:

1.statschefen eller den som annars tjänstgör som riksföreståndare eller tillfällig riksföreståndare, riksdagens talman och statsråd,

2.ledamöter i riksdagen,

3.styrelseledamöter i politiska partier som är representerade i riksdagen,

4.justitieråd,

5.riksrevisorn,

6.ledamöter i Riksbankens fullmäktige och direktion,

7.ambassadörer och andra beskickningschefer samt myndighets- chefen i Försvarsmakten, och

8.verkställande direktörer och styrelseledamöter i bolag som sta- ten har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflyt- ande över.

Utredningens bedömning: Vad som är viktiga funktioner i inter- nationella organisationer som är ackrediterade i Sverige behöver inte förtydligas i lag.

Möjligheten att definiera ytterligare framstående offentliga funk- tioner bör inte utnyttjas.

I ett tidigare lagstiftningsärende har regeringen uttalat att det dåva- rande penningtvättsdirektivets lista på viktiga offentliga funktioner genomgående tar sikte på de högsta nivåerna i ett land och att inga tjänstemän på mellannivå eller lägre omfattas.8 Uttalandet är i linje med Fatf:s rekommendationer och penningtvättsförordningen och bör också ligga till grund för vilka svenska funktioner som nu ska räknas upp i lagen. Det handlar alltså om funktioner och ämbeten vars makt- ställning skulle kunna missbrukas på ett särskilt allvarligt sätt.

Enligt direktivet ska stats- och regeringschefer anses inneha en viktig offentlig funktion. I Sverige är konungen eller en drottning som

8Prop. 2008/09:70 s. 104 f.

318

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

enligt successionsordningen innehar Sveriges tron rikets statschef (5 kap. 1 § regeringsformen). Om konungen eller en drottning som är statschef är förhindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som inte är förhindrad, för att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter (5 kap. 4 §). Om konungahuset utslocknar väljer riksdagen en riks- föreståndare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riks- dagen väljer samtidigt en vice riksföreståndare (5 kap. 5 §). Riksdagen kan välja någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 4 eller 5 § kan tjänstgöra. Talmannen eller, om han eller hon har förhinder, vice talman tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riks- föreståndare, när ingen annan behörig kan tjänstgöra (5 kap. 7 §). Talmannen ersätter även i andra sammanhang statschefen vid dennes förfall (6 kap. 6 § regeringsformen, 3 kap. 6 § riksdagsordningen). Sammanfattningsvis görs bedömningen att statschefen, talmannen eller den som annars tjänstgör som riksföreståndare eller tillfällig riks- föreståndare bör anses vara personer i politiskt utsatt ställning. Dess- utom bör statsministern som regeringschef inkluderas (6 kap. 1 § regeringsformen).

När det gäller ministrar samt ställföreträdande eller biträdande ministrar motsvaras uttrycket ”minister” i Sverige av statsministern och övriga statsråd i regeringen (6 kap. 1 § samma lag). Ett statsråd kan vara en biträdande minister.

Med parlamentsledamöter eller ledamöter av liknande lagstiftande organ bör avses ledamöter i riksdagen. Däremot bör inte ledamöter i andra förtroendevalda organ, t.ex. Sametinget eller fullmäktige i kommuner och regioner, omfattas. I linje med den bedömningen bör med ledamöter av politiska partiers styrelser avses styrelseledamöter i sådana politiska partier som är representerade i riksdagen.9 Politiska partier är ideella föreningar vars sammansättning och organisation inte regleras i lag. Det finns alltså inget krav på att ett politiskt parti ska ha en styrelse. I praktiken finns det dock likheter mellan politiska partier med representation i riksdagen och andra associationsformer, framför allt ideella föreningar. De leds av en eller flera partiledare, har ett högsta beslutande organ – ofta benämnd stämma, årsmöte eller partikongress – där medlemmarna, antingen själva eller genom ombud, kan utöva sin rätt att besluta i partiets angelägenheter samt

9Jfr prop. 2016/17:173 s. 509.

319

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

ett organ som är underställt stämman och som leder partiets verk- samhet och inriktning mellan stämmorna. Det senare organet kallas ofta för partistyrelse och kan i princip sägas motsvara styrelsen i andra föreningar. Ledamöter i partistyrelser bör anses inneha en vik- tig offentlig funktion. Hos några partier förekommer det även andra organ, t.ex. partiråd eller verkställande utskott. Funktionen och sam- mansättningen hos dessa organ kan variera. I den mån ett sådant organ fullgör uppgifter som i andra föreningar normalt sett ankommer på föreningens styrelse, t.ex. att utöva ledningen av ett partis verksam- het, bör även ledamöter i dessa organ anses ingå i ett politiskt partis styrelse.

När det gäller domare i högsta domstolar, författningsdomstolar eller andra rättsliga organ på hög nivå vars beslut inte kan överklagas, utom under exceptionella omständigheter är de högsta domstolarna i Sverige Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, som båda regleras i regeringsformen (11 kap 1, 8 och 13 §§). Det finns andra domstolar eller avdelningar i domstolar vars avgöranden regel- mässigt inte kan överklagas, t.ex. Arbetsdomstolen eller mark- och miljööverdomstolen i Svea hovrätt. De har dock inte samma konsti- tutionella status och skydd som de två högsta domstolarna och de högsta domstolarna kan under vissa förutsättningar bevilja resning i avgjorda ärenden hos andra, lägre domstolar (11 kap. 13 §). Mot den bakgrunden bör endast justitieråd anses vara person i politiskt utsatt ställning i penningtvättsförordningens mening.

I fråga om ledamöter i revisionsrätter eller i centralbankers styrel- ser bör dessa omfatta de svenska motsvarigheterna, dvs. riksrevisorn (2 § lagen [2002:1023] med instruktion för Riksrevisionen) och leda- möter i Riksbankens fullmäktige och direktion (9 kap. 13 § reger- ingsformen).

I fråga om ambassadörer och chargés d'affaires får avsikten med direktivets bestämmelse antas vara att fånga upp de diplomatiska pos- ter med högst rang som företräder ett land. Detta är i regel chefen för en beskickning eller en delegation vid en internationell organisa- tion. I Sverige har chefen för en beskickning eller delegation titel som just ambassadör eller chargé d’affaires (endast vissa beskickningar), 2 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresen- tationen. Ambassadörer och andra beskickningschefer bör därför an- ses vara personer i politiskt utsatt ställning.

320

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

När det sedan gäller höga officerare inom försvarsmakten kan det konstateras att strecksatsen, i ett svenskt perspektiv, tar sikte på be- fattningshavare vid en myndighet under regeringen, Försvarsmakten. Sverige har en förvaltningstradition med självständiga myndigheter och myndigheter under regeringen leds antingen av en myndighetschef (enrådsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Försvarsmakten är en enrådsmyndighet vars orga- nisation till stor del bestäms av myndigheten själv (14 § förord- ningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). Myndig- hetschefen benämns överbefälhavare och är för närvarande general. Myndighetschefen ansvarar för att besluta en arbetsordning och i den de närmare föreskrifter som behövs om bl.a. myndighetens orga- nisation och handläggning av ärenden. Myndighetschefen ska som ut- gångspunkt avgöra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse (4 § myndighetsförordningen [2007:515]). Mot den ovan angivna bakgrunden bör endast myndighetschefen anses vara person i politiskt utsatt ställning enligt lagen.

Ledamöter i statsägda företags förvaltnings-, lednings- och till- synsorgan bör inkludera verkställande direktörer och styrelseleda- möter i statsägda bolag. I Sverige äger staten helt eller delvis 43 bo- lag.10 De flesta bolag är helägda, men det finns några bolag där staten har en mindre ägarandel. Enligt utredningens bedömning bör det av- görande för om ledningen i ett bolag ska anses som personer i poli- tiskt utsatt ställning eller inte vara om staten har ett bestämmande inflytande över den juridiska personen. Ett bestämmande inflytande kan utövas genom ägande till mer än 50 procent eller befogenhet att på annat sätt diktera beslut i alla förekommande frågor, t.ex. genom att kunna utse majoriteten i företagets styrelse.11 Om staten inte har ett bestämmande inflytande i ett företag får risken för den typ av korruption som bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställ- ning avser att motverka anses vara mindre. Företaget kommer då dess- utom vara skyldigt att anmäla sin verkliga huvudman till Bolagsver- kets register över verkliga huvudmän (jfr 1 kap. 2 § registerlagen).

När det gäller den förteckning över viktiga funktioner i interna- tionella organisationer som ska tillhandahållas kommissionen är pen- ningtvättsförordningen formulerad på ett annorlunda sätt. Enligt penningtvättsförordningen är det de internationella organisationer

102023 års redogörelse för företag med statligt ägande, skr. 2022/23:140.

11Jfr prop. 2016/17:173 s. 450 och 562.

321

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

som är ackrediterade inom medlemsstatens territorium – och alltså inte medlemsstaten – som ska utfärda och uppdatera en förteckning över relevanta funktioner.

Det finns cirka tio internationella organisationer med säte eller huvudkontor i Sverige. Organisationernas förhållande till svenska staten regleras i s.k. värdlandsavtal, som bl.a. anger organisationernas ställning, immunitet och privilegier. I regel anges även i avtalen vilka funktioner som ingår i organisationernas ledning och organisationerna anmäler också dessa uppgifter till Utrikesdepartementet. De upp- gifter som krävs enligt penningtvättsförordningen finns alltså redan tillgängliga i Regeringskansliet och är också lätta att ta reda på för verksamhetsutövare. Det finns mot den bakgrunden inte något be- hov av att i lagen ta in en uppräkning över viktiga funktioner i dessa organisationer.

Penningtvättsförordningen ger medlemsstaterna möjlighet att till- föra ytterligare framstående offentliga funktioner än de som anges i förordningen (artikel 2.25 viii). Utredningen har övervägt om exem- pelvis vissa myndighetschefer bör anges i den nya penningtvätts- lagen. Det finns emellertid ett stort antal myndigheter av varierande storlek i Sverige. Att ange några av dessa skulle leda till avgräns- ningsproblem. Den nuvarande penningtvättslagen anger inte heller några andra myndighetschefer än de som följer av den ordinarie listan (1 kap. 9 § penningtvättslagen). Utredningen bedömer mot denna bakgrund att möjligheten att ange ytterligare framstående offentliga funktioner inte bör utnyttjas.

6.6Tillämpningsområde

6.6.1Den nuvarande regleringen

Tillämpningsområdet regleras i 1 kap. 2–5 §§ penningtvättslagen. Där framgår vilka verksamhetsutövare och vilka tjänster som omfattas. Bestämmelserna är en följd av kraven i det fjärde penningtvättsdirek- tivet. Direktivet ställde därutöver krav på medlemsstaterna att över- väga om ytterligare verksamheter skulle omfattas av lagstiftningen.12 Drygt 20 verksamhetstyper omfattas av den nuvarande regleringen

12Artikel 4 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849.

322

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

och det är exempelvis banker och andra finansiella företag, advokat- och revisorsverksamhet, spelföretag och konsthandlare.

Sverige valde att utöka lagens tillämpningsområde något i för- hållande till direktivet genom att även innefatta all pantbanksverk- samhet och auktionsplattformar för handel med utsläppsrätter. En annan skillnad mellan svensk rätt och direktivet är att det vid kontant- betalningar i handel med varor tillämpas en gräns om 5 000 euro i stället för de i direktiven föreskrivna 10 000 euro.

I svensk rätt har också möjligheten att undanta vissa speltjänster från lagstiftningens tillämpningsområde utnyttjats. Det infördes där- emot inget undantag för finansiell verksamhet i begränsad omfattning.

6.6.2Tillämpningsområdet utvidgas i penningtvättsförordningen

Tillämpningsområdet i artikel 3 penningtvättsförordningen motsvarar till stor del vad som gäller enligt det fjärde penningtvättsdirektivet. Några ändringar har dock gjorts och kommer att beskrivas i det följande.

Tillämpningsområdet utvidgas till att innefatta leverantörer av kryptotillgångstjänster och leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster som inte omfattas av förordning (EU) 2020/1503. Det har skett en stor teknisk utveckling inom dessa områden de senaste åren och tek- niken medger nya produkter och system för värdeöverföringar. Dessa tjänster är särskilt sårbara för att utnyttjas för illegala pengaförflytt- ningar i det dolda. Det finns därför ett stort behov av att låta tillämp- ningsområdet omfatta de verksamhetsutövarna och en sådan utveckling ligger också i linje med de senaste Fatf-standarderna.

Andra förändringar är att kreditgivare och förmedlare av hypo- tekslån och konsumentkrediter som inte är kredit- eller finansinsti- tut tillkommer som verksamhetsutövare för att garantera lika villkor mellan aktörer som erbjuder samma tjänster. Detta motsvarar nu- varande reglering beträffande verksamhetsutövare som bedriver verk- samhet med bostadskrediter och konsumentkrediter (1 kap. 2 § 11 och 12 penningtvättslagen). Även tredjepartsfinansieringsförmedlare tillkommer. Det förekommer att tredjelandsmedborgare får uppe- hållstillstånd i medlemsstater som motprestation för att de gör in- vesteringar i landet. Aktörer som för tredjelandsmedborgares räkning är delaktiga i system för uppehållstillstånd för investerare kommer

323

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

genom förordningen också att omfattas av penningtvättsregelverket. Sådana verksamhetsutövare finns i dagsläget inte i Sverige.

Samtliga dessa områden har identifierats som riskområden för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism och behöver därför regleras.

Personer som handlar med varor har tidigare haft en skyldighet att bland annat rapportera kontanttransaktioner som överstiger 10 000 euro, i Sverige 5 000 euro vid misstanke om penningtvätt eller terrorism- finansiering. Detta krav tas bort genom förordningen. I stället införs en unionsgräns för stora kontanttransaktioner på 10 000 euro. För personer som handlar med ädla metaller och ädelstenar bedöms risk- erna för penningtvätt och finansiering av terrorism dock vara så stora att de omfattas och att den tidigare beloppsgränsen tas bort.

Skälet till att kravet vid varuhandel tas bort är att det har inneburit en administrativ börda för företagen samtidigt som regleringen har varit ineffektiv. Det har funnits en dålig förståelse för och tillämp- ning av kravet, brist på tillsyn och endast ett begränsat antal trans- aktioner har rapporterats till finansunderrättelseenheterna.

6.6.3Reglering av vilka som är verksamhetsutövare och myndigheter som är tillsynsmyndigheter

Utredningens bedömning: Tillsynsmyndigheter för tillkommande verksamhetsutövare bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Vilka aktörer som är verksamhetsutövare framgår av penning- tvättsförordningen och bör inte ytterligare regleras i den nya pen- ningtvättslagen annat än om det är fråga om svenska nationella val.

Penningtvättsförordningen är direkt tillämplig och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. I artikel 3 i penning- tvättsförordningen anges vilka verksamhetsutövare som omfattas av den. I penningtvättsförordningen finns också övriga bestämmelser som verksamhetsutövarna ska tillämpa. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att inte införa några svenska bestämmelser om vilka typer av verksamheter som omfattas av förordningen. Detta även om artikel 3 i penningtvättsförordningen hade kunnat vara mer lättill- gängligt skriven. I den mån utredningen föreslår att det ska införas svenska regleringar som går utöver EU-rätten behöver verksamhets- utövare dock anges i den nya penningtvättslagen.

324

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

Sammantaget bedömer utredningen alltså att vilka aktörer som är verksamhetsutövare ska framgå av penningtvättsförordningen och inte bör regleras ytterligare i den nya penningtvättslagen annat än om det är fråga om svenska nationella val.

Verksamhetsutövarna ska stå under tillsyn. Vilken myndighet som ska utöva tillsyn över respektive kategori av verksamhetsutövare behöver alltjämt regleras. Utredningen avser inte att föreslå några förändringar beträffande vilka myndigheter som utövar tillsyn över befintliga verksamhetsutövare. Det tillkommer dock, som tidigare redovisat, vissa nya verksamhetsutövare genom penningtvättsförord- ningen. Vilka myndigheter som ska vara tillsynsmyndigheter anges i både lag, exempelvis beträffande verksamheter som står under Finans- inspektionens tillsyn, och i förordning, som för verksamheter som står under länsstyrelsernas tillsyn. Förändringar i kretsen av tillsyns- myndigheter kan behöva ske snabbt för att följa med den utveckling som sker på penningtvätts- och terrorismfinansieringsområdet. Det framstår därför som lämpligt att tillkommande verksamhetsutövare regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Utredningen bedömer således att tillsynsmyndigheter för tillkom- mande verksamhetsutövare bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

6.6.4Identifiering av riskutsatta sektorer på nationell nivå

Som ovan nämnts innebär penningtvättsförordningen att tillämpnings- området för penningtvätts- och terrorismfinansieringslagstiftningen utvidgas något. Utöver vad som gäller enligt förordningen har Sverige, i likhet med övriga medlemsstater, möjlighet att därutöver utöka till- lämpningsområdet till att omfatta ytterligare verksamhetsutövare. Denna möjlighet kan användas efter att en riskbedömning har gjorts och medlemsstaten identifierat risk för penningtvätt och finansiering av terrorism inom ytterligare sektorer (artikel 3 och 8 i sjätte pen- ningtvättsdirektivet). Detta har i Sverige skett genom Polismyndig- hetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finan- siering av terrorism i Sverige 2020/2021. Bakom bedömningarna står, förutom Polismyndigheten, ytterligare 15 myndigheter och Sveriges advokatsamfund.

325

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

Mot bakgrund av rapporten och hur befintlig lagstiftning har fungerat finns det alltså skäl att överväga om svensk rätt bör behålla de undantag som redan finns genom att tidigare direktiv genomförts i nuvarande lagstiftning och om ytterligare undantag bör göras. I kom- mande avsnitt följer utredningens resonemang kring detta.

6.7Verksamhetsutövare som omfattas av nuvarande reglering bör behållas

6.7.1Pantbanker

Utredningens förslag: Penningtvättslagstiftningen ska även fort- sättningsvis omfatta verksamhet som bedrivs enligt pantbankslagen.

Att låta penningtvättslagstiftningen avse all pantbanksverksamhet utgör ett av få områden där den svenska regleringen har varit mer omfattande än den EU-rättsliga. Även utan den specifikt svenska re- gleringen hade viss verksamhet ändå omfattats, transaktioner där kontanthandel över beloppsgränsen sker.

Skälen för att låta pantbanksverksamhet omfattas har främst varit att pantsättning kan utnyttjas för penningtvätt. Det skulle då också kunna säkerställas att penningtvättslagstiftningen träffade all finan- sieringsverksamhet likvärdigt.

Penningtvätt genom pantbanker kan exempelvis gå till så att per- soner pantsätter illegalt åtkomna föremål, såsom klockor eller ädel- stenar, och i utbyte får pengar som framstår som legala. Ett annat sätt är att använda kontanter med brottsligt ursprung för att köpa pantsatta varor.13

Pantbankernas sårbarhet för penningtvätt bedöms som medel på en fyrgradig skala från låg-hög, trots att sektorn är lättillgänglig för penningtvätt. Skälen till detta är att verksamheten är reglerad och att lånebeloppen generellt är låga.14

Utredningen bedömer, trots att pantbanksverksamheten inte är så svårt utsatt för penningtvätt, att de skäl som gjordes gällande vid införandet av den svenska regleringen alltjämt har bärighet. Utred-

13Polismyndighetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021 s. 88.

14Polismyndighetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 88.

326

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

ningen föreslår därför att även fortsättningsvis ha kvar den svenska regleringen och att den införs i den nya penningtvättslagen.

6.7.2Auktionsplattformar för handel med utsläppsrätter

Utredningens förslag: Auktionsplattformar för handel med ut- släppsrätter ska alltjämt omfattas av penningtvättslagstiftningen.

Utöver vad som gällt enligt fjärde penningtvättsdirektivet har Sverige valt att låta penningtvättslagstiftningen vara tillämplig på auktions- plattformar för handel med utsläppsrätter (1 kap. 5 § penningtvätts- lagen). Anledningen till detta är att regeringen ansett det nödvändigt för att uppfylla kraven enligt förordning (EU) nr 1031/2010.15 Den förordningen om auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser har inte ändrats. Det finns därmed fortfarande ett behov av att låta så- dana auktionsplattformar omfattas av penningtvättsregelverket i svensk rätt. Utredningen gör därför bedömningen att en bestämmelse för auktionsplattformarna ska införas i den nya penningtvättslagen.

6.7.3Kontant varuhandel

Utredningens förslag: Penningtvättslagstiftningen ska även fort- sättningsvis omfatta kontant varuhandel där beloppet uppgår till motsvarande 5 000 euro eller mer.

I det fjärde penningtvättsdirektivet har personer som handlat med varor, om betalt eller mottaget belopp har uppgått till minst 10 000 euro i kontanter, omfattats av regelverket. Regleringen i direktivet var ett minimikrav och Sverige valde att gå ännu längre vid genomförandet av direktivet i svensk rätt. I svensk rätt har beloppsgränsen för varu- handlare vid kontanta betalningar varit minst 5 000 euro (1 kap. 2 § penningtvättslagen).

Skälet till att lagstiftaren valde att skärpa den svenska regleringen var att riskerna bedömdes som stora att brottsvinster tvättades genom till exempel köp av guld, bilar eller exklusiva smycken. Lagstiftaren

15Prop. 2016/17:173 s. 195.

327

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

konstaterade också att det i Sverige är vanligt att större betalningar genomfördes utan kontanter och att utvecklingen i landet har gått snabbare än i övriga europeiska länder. Mot denna bakgrund bedömde lagstiftaren att en gräns om 5 000 euro var väl underbyggd. Att låta alla kontantbetalningar omfattas, utan beloppsgräns, diskuterades i 2015 års penningtvättsutredning men avfärdades av det skälet att det skulle slå oproportionerligt hårt mot verksamheter med kontant- hantering i mindre omfattning som inte är föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism.16

Som tidigare har redovisats har bestämmelsen i fjärde penning- tvättsdirektivet gällande varuhandlare inte förts över till penning- tvättsförordningen. I stället har det införts en begränsning av stora kontantbetalningar (artikel 59 i penningtvättsförordningen). Begräns- ningen gäller både för handel med varor och med tjänster och för såväl mottagande som utförande av kontantbetalningar.

Kontant varuhandel är ett område som är förknippat med hög risk för penningtvätt. Även om det, som ovan redovisat, inkommit få misstankerapporter från kontanta varuhandlare är detta enligt ut- redningens bedömning inte ett tungt vägande skäl till att ta bort nu- varande reglering. Behovet av tillsyn i det här verksamhetsområdet är alltjämt stort och en omfattande penningtvätt sker exempelvis genom handel med exklusiva varor. Utredningen ska därtill sträva efter att bibehålla nuvarande svensk reglering och beakta svenska förhål- landen. Utredningen föreslår därför att penningtvättslagens bestäm- melse om varuhandlare förs över till den nya penningtvättslagen.

6.7.4Tröskelvärdet för kontantbetalningar

Utredningens förslag: Regeringen ska ha möjlighet att tillfälligt lyfta kontantförbudsgränsen i händelse av krissituationer som omöjliggör betalningar nationellt.

Utredningens bedömning: Möjligheten att föreskriva om en lägre kontantförbudsgräns än den penningtvättsförordningen anger bör inte utnyttjas.

16SOU 2016:8 s. 150.

328

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

I artikel 59 i penningtvättsförordningen har det införts en begräns- ning av stora kontantbetalningar. Begränsningen gäller både för handel med varor och med tjänster och för såväl mottagande som utförande av kontantbetalningar. Medlemsstaterna har möjlighet att anta lägre gränser än 10 000 euro efter samråd med Europeiska centralbanken (ECB). Samrådet består i att höra ECB i enlighet med artikel 2.1 i rådets beslut 98/415/EG då rättsreglerna ligger inom ECB:s behörig- hetsområde enligt fördraget. Att ECB ska höras är hänförligt till att euron är lagligt betalningsmedel i de flesta EU-länder och att ECB ger ut euron. Dessa lägre gränser ska sedan anmälas till kommissio- nen inom tre månader efter det att åtgärden införts på nationell nivå (artikel 59.2). Fråga uppkommer således om det finns skäl att i svensk rätt anta en lägre förbudsgräns än vad penningtvättsförordningen före- skriver.

Enligt 4 kap. 12 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank är kon- tanter (och beredskapspengar) lagliga betalningsmedel. Innebörden av lagligt betalningsmedel är att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.17 Skyldigheten kan dock avtalas bort i civilrättsliga förhållanden eller vissa offentligrättsliga förhållanden av civilrättslig karaktär (se HFD 2015 ref 49). Det kan också göras undantag från skyldigheten i författning (se t.ex. 62 kap. 2 § skatte- förfarandelagen [2011:1244]). Utgångspunkten är således att kon- tanta betalningar ska vara möjliga. Även om kontantanvändningen i Sverige minskar alltmer kan det finnas ett behov av att göra större betalningar, särskilt om krissituationer som drabbar betalningssyste- met inträffar. Utredningen bedömer att skälen för att sänka kontant- förbudsgränsen inte så är så starka att det är motiverat att utnyttja möjligheten som penningtvättsförordningen föreskriver. Sanktioner kopplade till överträdelser av kontantförbudet behandlar utredningen i avsnitt 16.8.

Av artikel 59.7 framgår att medlemsstaterna tillfälligt får lyfta kon- tantförbudsgränsen vid force majeure-situationer som resulterar i att det nationella betalningssystemet ligger nere. För att så ska kunna ske behöver en svensk reglering införas där en myndighet ges rätt att fatta ett sådant beslut. Med hänsyn rådande omvärldsläge och even- tuella framtida kriser bedömer utredningen att det är nödvändigt att utnyttja den möjlighet som penningtvättsförordningen medger. Kon-

17Prop. 1986/87:143 s. 64.

329

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

tantförbudsgränsen får endast lyftas tillfälligt och undantaget ska moti- veras till kommissionen.

Utredningen behöver också ta ställning till vilken myndighet som ska ges beslutanderätten. Exempelvis hade Riksbanken utifrån sitt uppdrag enligt 5 kap. riksbankslagen eller Finansinspektionen utifrån sitt sektorsansvar enligt förordningen om (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap kunnat vara lämpliga. Utredningen bedömer dock att en kris som innefattar att de nationella betalningssystemen helt ligger nere är på en sådan nivå att beslut bör fattas av regeringen. Utredningen föreslår därför att regeringen ska ha möjlighet att till- fälligt lyfta kontantförbudsgränsen i händelse av krissituationer som omöjliggör betalningar nationellt.

6.7.5Undantaget för vissa speltjänster

Utredningens förslag: De spelformer som varken kräver licens eller registrering enligt spellagen (2018:1138) ska fortsätta vara undantagna från penningtvättslagstiftningens tillämpningsområde. Från tillämpningsområdet undantas som tidigare även spel på varu- spelsautomater.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag för vissa speltjänster från till- lämpning av penningtvättsförordningen eller bestämmelser i den.

Spel är generellt en sektor där risken för penningtvätt bedöms som hög.18 Utgångspunkten är därför att speltjänster omfattas av penning- tvättslagstiftningen.

I fjärde penningtvättsdirektivet gavs medlemsstaterna dock möj- ligheten att undanta vissa speltjänster vid införlivandet av direktivet. En förutsättning för att det skulle få ske var att det fanns belägg för att tjänsterna på grund av sin art, och i förekommande fall, drift- omsättning utgjorde en låg risk.

Penningtvättsförordningen ger samma möjlighet till undantag som fjärde penningtvättsdirektivet har gjort (artikel 4). Riskbedömningen av speltjänster ska göras i följande tre delar (artikel 4.2). Sårbarheten för penningtvätt och finansiering av terrorism samt begränsande

18Polismyndighetens rapport Penningtvätt på spelmarknaden s. 18.

330

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

faktorer hos speltjänsterna, de risker som transaktionernas storlek och de betalningsmetoder som används medför och det geografiska område där speltjänsterna tillhandahålls. I penningtvättsförordningen har den sistnämnda bedömningsgrunden om det geografiska området där speltjänsterna tillhandahålls tillkommit. Därutöver ska hänsyn också tas till resultatet av den överstatliga riskbedömning kommis- sionen gjort i enlighet med artikel 7 i penningtvättsdirektivet (arti- kel 4.2 andra stycket i penningtvättsförordningen).

Av förordningen följer också att medlemsstaterna ska inrätta en riskbaserad övervakningsverksamhet eller vidta andra lämpliga åtgär- der för att säkerställa att undantag som beviljas för vissa speltjänster inte missbrukas (artikel 4.3). Ett motsvarande krav fanns i fjärde pen- ningtvättsdirektivet (artikel 2.9) och föranledde inga lagstiftnings- åtgärder då det direktivet genomfördes i svensk rätt.

Utredningen bedömer att Spelinspektionens tillsyn över de till- handahållare av speltjänster som omfattas av undantaget är tillräcklig för att beivra missbruk och att det inte krävs några lagstiftnings- åtgärder för att uppfylla artikelns krav.

I svensk rätt genomfördes undantaget genom att låta lagstiftningen omfatta spelverksamhet som bedrivs med licens eller registrering enligt spellagen (1 kap. 2 § penningtvättslagen). Därigenom undan- togs spelverksamhet som saknar licens eller registrering. Även varu- spelsautomater undantogs från tillämpningsområdet. Varuspel är spel där vinst betalas ut i varor och inte kan lösas in i pengar. Ett exempel på en varuspelsautomat är kranautomater som finns på många tivo- lin, där man med en gripklo kan ta upp sin vinst.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, gavs därutöver möjlighet att meddela föreskrifter om undantag för vissa speltjänster (8 kap. 1 § penningtvättslagen). Regeringen har gett Spel- inspektionen denna uppgift (20 § 2009 års förordning).

Exempel på spelverksamhet som inte kräver licens eller registrering är så kallade massmedialotterier som korsordstävlingar och liknande samt småskaliga lotterier anordnade av ideella föreningar. Dessa spel- former bedöms vara så kringskurna av spellagens bestämmelser att risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms som försumbar. Det är också verksamhet med låg driftsomsättning.

Utredningen gör därför bedömningen att det är motiverat att be- hålla nuvarande undantagsreglering även vid införandet av penning- tvättsförordningen. På samma sätt resonerar utredningen i fråga om

331

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

spel på varuspelsautomater. Även dessa bör därför undantas. Före- skriftsrätten på området bör alltjämt vara möjlig för regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att undantagsregler- ingen på spelområdet bör fortsätta gälla efter penningtvättsförord- ningens genomförande. Bestämmelser med den innebörden bör där- för införas i den nya penningtvättslagen.

6.7.6Undantaget för tillfällig eller begränsad finansiell verksamhet

Utredningens bedömning: De möjligheter till undantag för den som bedriver finansiell verksamhet tillfälligt eller i mycket be- gränsad omfattning som penningtvättsförordningen erbjuder bör inte genomföras i svensk rätt.

I likhet med vad som föreskrevs i fjärde penningtvättsdirektivet finns det en möjlighet i penningtvättsförordningen (artikel 5) att undanta verksamhetsutövare som bedriver finansiell verksamhet tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Detta förutsätter också att ris- ken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är mycket liten. Verksamheten ska vara begränsad både i absoluta termer och sett till antalet transaktioner. Den finansiella verksamheten ska vara en bi- verksamhet till och ha direkt samband med verksamhetsutövarens huvudverksamhet. Den får också bara erbjudas till huvudverksam- hetens kunder. Som typexempel kan nämnas ett hotell som erbjuder sina gäster valutaväxling i liten skala.

Vid genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet bedömde lagstiftaren att det var svårt att fastslå att någon finansiell verksam- het som skulle kunna vara aktuell för undantaget hade mycket låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det saknades även i övrigt bärande skäl för att införa ett undantag.

Utredningen delar den bedömning som lagstiftaren tidigare gjort. Något undantag för tillfällig eller mycket begränsad finansiell verk- samhet bör alltså inte införas.

332

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

6.7.7Förhandsanmälan vid undantag

I den mån medlemsstaterna vill göra undantag gällande speltjänster eller finansiella verksamheter (artiklarna 4–5 penningtvättsförordningen) ska detta anmälas till kommissionen (artikel 6 penningtvättsförord- ningen). Anmälan ska enligt nämnda artiklar innehålla en motivering till undantaget, baserad på relevant riskbedömning. Kommissionen beslutar därefter om undantaget kan medges. Vidare ska undantags- regleringar omprövas regelbundet och under alla förhållanden i sam- band med att den nationella riskbedömningen genomförs. Anmälan till kommissionen bör enligt utredningens bedömning göras av re- geringen.

Om medlemsstaterna vill behålla undantag som medgetts enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska dessa anmälas till kommissionen inom tre månader från penningtvättsförordningens ikraftträdande (artikel 6.4). Ett exempel på ett sådant undantag är undantaget för vissa speltjänster som Sverige har. Anmälan bör göras av regeringen.

6.7.8Förfarandet vid nya bestämmelser om ytterligare verksamhetsutövare

Om en medlemsstat vill att kraven i penningtvättsförordningen ska omfatta ytterligare verksamhetsutövare än vad som anges i förord- ningen ska vissa förfaranden iakttas enligt förordningen. För nya re- gler krävs att medlemsstaten underrättar kommissionen och bifogar en motivering av sin riskbedömning, påverkan på den inre mark- naden, en beskrivning av vilka delar av penningtvättsförordningen som ska tillämpas på dessa verksamhetsutövare och författningstext till de nationella bestämmelser som avses antas (artikel 3.2 i sjätte pen- ningtvättsdirektivet). Därefter ska kommissionen avge ett detaljerat yttrande om lämplighet och proportionalitet samt om kommissionen har avsikt att föreslå regler på unionsnivå (artikel 3.4).

Om medlemsstaten vill behålla nationella bestämmelser om ytter- ligare verksamhetsutövare från det fjärde penningtvättsdirektivet, som i Sverige gällande pantbanker och auktionsplattformar (se ovan av- snitt 6.7.1 och 6.7.2), gäller artikel 3.7. Av artikeln framgår att medlemsstaten ska underrätta kommissionen senast sex månader efter införlivandet av direktivet och bifoga en motivering till varför det finns risk för penningtvätt och terrorismfinansiering inom dessa sek-

333

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

torer. Kommissionen ska därefter avge ett detaljerat yttrande enligt artikel 3.4.

Skillnaden i förfarandet mellan att införa helt nya bestämmelser och att behålla befintliga särregleringar är således att det för de sist- nämnda inte finns något krav på att bifoga författningstext. Utred- ningen gör bedömningen att det inte finns något hinder mot att införa nya bestämmelser eller att föra över befintliga till den nya pen- ningtvättslagen i väntan på kommissionens yttrande.

Underrättelserna till kommissionen bör göras av regeringen, då regeringen styr riket och företräder Sverige internationellt (1 kap. 6 § och 10 kap. regeringsformen).

6.7.9Ytterligare verksamhetsutövare bör inte omfattas

Utredningens bedömning: Ytterligare verksamhetsutövare än de redan befintliga bör inte omfattas av penningtvättslagstiftningen.

Utredningens förslag: Skyldigheten att lämna uppgifter på be- gäran av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska även fortsätt- ningsvis gälla den som bedriver penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål.

Ett av utredningens uppdrag är att bedöma om lagstiftningen bör tillämpas för ytterligare verksamhetsutövare. Vid bedömningen bör den risk som verksamheten medför relaterad till penningtvätt och finansiering av terrorism få avgörande betydelse. Samtidigt måste hän- syn också tas till att ett av syftena med förordningen är att skapa en enhetlig penningtvättslagstiftning i medlemsstaterna och att regler- ingarna inte betungar verksamhetsutövare mer än vad som är nöd- vändigt.

Fördelen med att medlemsstaterna kan utnyttja nationella val- möjligheter är att de kan beakta nationella förhållanden och därmed säkerställa en effektiv reglering av verksamheter som bedöms risk- fyllda i varje medlemsland. Nackdelen är att en alltför omfattande nationell reglering skulle leda till tillämpningsproblem, exempelvis för aktörer som bedriver verksamhet i flera EU-länder. Kommissionen utövar också kontroll och prövar de nationella val som medlems-

334

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

staterna vill införa. Detta är en relativt omfattande procedur (artikel 3 i sjätte penningtvättsdirektivet).

Möjligheten att utvidga tillämpningsområdet följer av artikel 3 i sjätte penningtvättsdirektivet. Om medlemsstaterna efter sin natio- nella riskbedömning bedömer att det finns risk för penningtvätt och finansiering av terrorism för verksamhetsutövare inom andra sek- torer kan medlemsstaterna besluta att kraven i penningtvättsförord- ningen även ska gälla för dessa (artikel 3.1). Den närmare gången för hur det går till vid införandet av nya bestämmelser och kontakterna med kommissionen, se avsnitt 6.7.7.

I rapporten Nationell riskbedömning av penningtvätt och finan- siering av terrorism 2020/2021 lyfter Polismyndigheten behovet av att regelverket behöver omfatta ytterligare verksamhetsutövare. I rap- porten nämns verksamhetsutövare inom elektroniska id-tjänster, elektroniska överföringstjänster och gireringstjänster, varuhandel med kryptovalutor och vissa verksamheter inom fintech-sektorn. I rap- porten påtalas dessutom riskerna inom kontanthandel med tjänster, som påminner om kontanthandel med varor, och stiftelser samt in- samlingsrörelser.

Elektroniska och finansteknologiska verksamheter samt kontanthandel med tjänster

Utvecklingen inom elektroniska och finansteknologiska området går snabbt. Utbudet av och intresset för till exempel kryptotillgångar har ökat kraftigt de senaste åren. De har varit svåra att kontrollera för de brottsbekämpande myndigheterna och har därmed dragit till sig in- tresse från kriminella aktörer som ägnar sig åt penningtvätt och ter- rorismfinansiering. Detta har noterats av kommissionen. En rad EU- regleringar har därför tillkommit för att få bukt med problemet. Däribland direktiv (EU) 2018/843 som har utvidgat tillämpningsom- rådet för ramen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism till att omfatta två typer av leverantörer av kryptotillgångs- tjänster. Leverantörer som erbjuder växlingstjänster mellan virtuella valutor och fiatvalutor och tillhandahållare av plånböcker för virtuella valutor. Ytterligare lagstiftning, Micaförordningen19, träder snart i kraft

19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1114 av den 31 maj 2023 om mark- nader för kryptotillgångar och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 1095/2010 samt direktiven 2013/36/EU och (EU) 2019/1937.

335

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

och kommer att reglera kraven för att få tillstånd att tillhandahålla kryptotillgångstjänster på den inre marknaden. Leverantörer av krypto- tillgångstjänster omfattas vidare av penningtvättsförordningen. Det kommer därtill vara förbjudet att tillhandahålla eller förvara anonyma kryptotillgångsplånböcker (artikel 58.1).

Mot bakgrund av detta och den kommande EU-lagstiftningen på området bedömer utredningen att det inte är nödvändigt att särskilt reglera varuhandel med kryptovalutor eller kryptovalutor som betal- ningsmedel, även om dessa företeelser innebär en hög risk för pen- ningtvätt.

Beträffande övriga verksamhetsutövare som identifieras i Polis- myndighetens rapport som till exempel elektroniska id-tjänster, elek- troniska överföringstjänster och gireringstjänster och vissa verksam- heter inom fintech-sektorn är det i dag svårt att bedöma hur stora riskerna är och hur stora riskerna kommer vara i framtiden inom dessa områden. Detta talar i nuläget mot att låta de omfattas av pen- ningtvättsregelverket.

Varuhandlare särbehandlas inte längre genom penningtvättsförord- ningen utan det gäller i stället ett generellt förbud mot kontantbetal- ningar överstigande visst belopp. Utredningen gör därför bedömningen att det inte finns något behov att särskilt reglera kontanthandel med tjänster.

Insamlingsverksamhet och stiftelser

Insamlingsverksamhet har i tidigare, i 2015 års penningtvättsutred- ning, varit föremål för överväganden om huruvida verksamheten ska omfattas av penningtvättslagstiftningens tillämpningsområde.20

Redan i 2014 års nationella strategi mot penningtvätt och finan- siering av terrorism var insamlingsverksamhet ett särskilt fokusområde. Detta motiverades i strategin med att sådan verksamhet var förenad med stor risk för finansiering av terrorism. Internationellt har Fatf indikerat att insamlingssektorn drar till sig kriminella aktörer för att tvätta pengar och finansiera terrorism. Insamlingsorganisationerna kan utnyttjas både medvetet och omedvetet.21 Vid medvetet utnytt- jande är det tydligt för donatorerna att deras gåvor finansierar terro-

20SOU 2016:8 s. 167–169.

21Polismyndighetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 33.

336

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

ristverksamhet medan det vid omedvetet utnyttjande utåt framstår som om pengarna exempelvis är avsedda för stöd i kris- och kon- fliktområden när de i själva verket går till terrorister.

Insamlingsverksamhet bedrivs vanligen i stiftelseform och i ideella föreningar. Den låga kontrollen inom dessa associationsformer är en bidragande orsak till att organisationerna utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Andra orsaker är att de åtnjuter all- mänhetens förtroende, att det förekommer mycket kontantbetal- ningar och att verksamheterna ofta är gränsöverskridande. Tillsynen över dessa verksamheter och kontrollen i form av registrering eller rapportering har varit begränsad.

Under senare år har myndigheternas möjlighet till tillsyn förbättrats och den kommer förbättras ytterligare genom kravet på att registrera verklig huvudman i penningtvättsförordningen, se kapitel 8. Enligt nuvarande reglering är en verksamhetsutövare och den som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål skyldig att på begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen (se 4 kap. 3 och 6 §§ penning- tvättslagen). Denna lagreglering går utöver vad som har krävts enligt EU-rätten. Utredningen bedömer att regleringen är nödvändig för att säkerställa tillsynen över insamlingsrörelserna. Utredningen föreslår därför att motsvarande bestämmelser införs i den nya penningtvätts- lagen. Utredningen behandlar clearingbolag och tillhandahållare av finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar i avsnitt 19.2.

Möjligheten att kontrollera insamlingsorganisationernas verksam- het är således större än för några år sedan. Om organisationerna om- fattades av penningtvättsregelverkets tillämpningsområde skulle visser- ligen kontrollmöjligheterna förbättras ytterligare. Samtidigt skulle det förhållandet att penningtvättsregelverket blir tillämpligt medföra en ökad administrativ börda för skötsamma insamlingsorganisationer som verkar för välgörande ändamål och göra det svårare för dem att bedriva sin verksamhet. Det får också beaktas att utredningen i möj- ligaste mån ska sträva efter att bibehålla nuvarande svensk reglering. Sammantaget gör utredningen bedömningen att skälen för att definiera insamlingsorganisationer som verksamhetsutövare enligt penning- tvättsförordningen inte är så starka, med hänsyn till nackdelarna, att det finns anledning att ändra den nuvarande ordningen. Utredningen

337

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

bedömer därför att tillämpningsområdet för verksamhetsutövare inte bör utvidgas i denna del.

Stiftelser är i sig en konstruktion som den nationella riskbedöm- ningen tar upp som ett riskobjekt. En stiftelse omfattas inte av penningtvättsregelverket om det inte är så att stiftelsen bedriver en sådan verksamhet som faller inom katalogen av verksamhetsutövare i penningtvättsförordningen. Det är dock sällsynt att stiftelser be- driver den typen av verksamhet.22 Den övervägande majoriteten av stiftelserna faller alltså utanför lagstiftningens tillämpningsområde. Problemen med stiftelserna jämfört med andra associationsformer är sammankopplade med att det är svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att få information om en stiftelse och dess företrädare. Vilka som anses utöva den yttersta kontrollen över en stiftelse fram- går av 1 kap. 6 § registerlagen. För stiftelser som bedriver insam- lingsverksamhet gäller vidare 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Dessa bestämmelser upphävs genom utredningens förslag men utredningen föreslår att motsvarande bestämmelser i den nya penningtvättslagen beträffande insamlingsverksamhet. För regleringen av verkliga huvud- män i stiftelser, se avsnitt 8.6.

Länsstyrelserna är ansvariga för regional registrering av stiftel- serna inom sina områden. Registret är dock inte komplett och re- gistrering är ingen förutsättning för att stiftelsen ska få rättskapacitet. Det innehåller inte heller information om styrelseledamöters in- och utträde och kan således inte användas för att utläsa vem som är an- svarig. Många stiftelser registrerar sig dock eftersom det är ett krav för att få ett organisationsnummer hos Skatteverket. Organisations- numret underlättar för att bedriva verksamhet och exempelvis få ett bankkonto.

En stor del av problematiken med stiftelser handlar således om myndigheternas möjligheter att kunna inhämta information. Utred- ningen bedömer emellertid inte att problemen är så stora att det moti- verar att låta alla stiftelser, oavsett vilket område de verkar inom, om- fattas av lagstiftningens tillämpningsområde.

Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det saknas skäl att utvidga tillämpningsområdet till att även omfatta stiftelser som inte bedriver verksamhet som i dag omfattas av penningtvätts- regelverket.

22Polismyndighetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, s. 32.

338

SOU 2024:58

Definitioner och tillämpningsområde

6.8Krav som rör vissa tjänsteföretag

Utredningens bedömning: Befintlig lagstiftning uppfyller kraven i sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om tjänsteföretag.

I sjätte penningdirektivet ställs regleringskrav på medlemsstaterna att införa i sin nationella lagstiftning för vissa sektorer. Det gäller krav på antingen tillstånd eller registrering för valutaväxlings- och checkinlösningskontor och tjänsteleverantörer till truster och bolag samt att tillhandahållare av speltjänster måste regleras (artikel 4). Mot- svarande krav fanns i fjärde penningtvättsdirektivet.

Enligt Polismyndighetens rapport Penningtvätt via växlingskon- tor har valutaväxling en central funktion för kriminellas omsättning och tvätt av brottsvinster. Rapporten har bland annat föranlett änd- ringar i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet som skärper regleringen för valutaväxlare och andra finan- siella institut.

Ändringarna innebär att den som bedriver valutaväxling och annan finansiell verksamhet ska registrera sig även om verksamheten inte bedrivs i väsentlig omfattning eller är den huvudsakliga (2 §). Det har också införts ett lämplighetskrav för den som bedriver, leder eller äger sådan verksamhet (3 §). Finansinspektionen får vidare besluta om sanktionsavgifter för den som bedriver registreringspliktig verksam- het utan att ansöka om registrering, inte uppfyller de krav som ställs på verksamheten eller inte lämnar begärda upplysningar till inspek- tionen (10–13 §§). Lagstiftningen har alltså stärkts ytterligare i för- hållande till direktivets krav på tillstånd eller registrering för valuta- växlare.

Vid genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt bedömdes de befintliga reglerna, efter vissa mindre ändringar, vara tillräckliga för att uppfylla kraven beträffande valutaväxlings- och checkinlösningsföretag, tjänsteleverantör till truster och bolag samt speltjänstföretag.23

Utredningen gör bedömningen att kraven på tjänsteföretag enligt sjätte penningtvättsdirektivet inte medför något behov av ytterligare lagstiftning, med beaktande av ändringarna i valutaväxlingslagen som

23Prop. 2016/17:173 s. 333.

339

Definitioner och tillämpningsområde

SOU 2024:58

skedde under år 2023. Ytterligare ändringar i valutaväxlingslagen före- slås träda i kraft den 1 juli 2025.24

6.9Kontaktpunkter

Utredningens förslag: Om en verksamhetsutövare med huvud- kontor i en annan stat inom EES tillhandahåller betaltjänster, levererar kryptotjänsttillgångar eller ger ut elektroniska pengar i Sverige ska Finansinspektionen kunna besluta att verksamhets- utövaren ska utse en central kontaktpunkt i Sverige, förutsatt att tjänsterna inte tillhandahålls genom en filial eller ett dotterföre- tag i landet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den centrala kontaktpunktens organisa- tion, kompetens, befogenheter, oberoende och funktion.

Kommissionen har identifierat särskild sårbarhet vad gäller penning- tvätt vid utgivning av elektroniska pengar och tillhandahållande av betal- och kryptotillgångstjänster. Med hänsyn till detta har det i sjätte penningtvättsdirektivet angetts att det bör vara möjligt för medlemsstaterna att kräva att leverantörer av sådana tjänster som är etablerade på deras territorier i annan form än filialer och vars huvud- kontor är beläget i en annan medlemsstat utser en central kontakt- punkt (artikel 5 i sjätte penningtvättsdirektivet).

Motsvarande regel fanns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 45.9) med den skillnaden att leverantörer av kryptotjänsttillgångar har lagts till i sjätte penningtvättsdirektivet. Kontaktpunkten ska, som före- trädare för enheten med gränsöverskridande verksamhet, säkerställa att reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism följs och underlätta för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn. Detta ska ske bland annat genom att kontaktpunkten på be- gäran förser tillsynsmyndigheterna med dokument och information.

I svensk rätt genomfördes fjärde penningtvättsdirektivet i denna del genom bestämmelser i 6 kap. 3 och 8 kap. 1 §§ penningtvättslagen.

Utredningen bedömer, i likhet med lagstiftarens tidigare bedöm- ning, att det finns ett behov av att kunna besluta om centrala kontakt-

24Fi2024/00365 Åtgärder mot missbruk av alternativa betalningssystem.

340

7 Riskbedömning och statistik

7.1Inledning

Riskbedömning och statistik har ett nära samband. Riskbedöm- ningarna ska vara vägledande för att utforma ett effektivt system för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Riskbedöm- ningarna bygger i sin tur till stor del på statistik.

Enligt sjätte penningtvättsdirektivet och även Fatfs rekommen- dationer ska medlemsstaterna därför föra omfattande statistik. För att statistiken ska hålla god kvalitet och att samma statistiska upp- gifter ska samlas in i hela unionen regleras detta i direktivet. I detta avsnitt redogörs för sjätte penningtvättsdirektivets krav på risk- bedömningar och statistik samt de överväganden och förslag som kraven medför.

7.2Överstatlig riskbedömning

Kommissionen ansvarar för att göra en bedömning av de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som påverkar den inre mark- naden och berör gränsöverskridande verksamhet, den överstatliga risk- bedömningen (artikel 7 i sjätte penningtvättsdirektivet).

Tidigare skulle den överstatliga riskbedömningen ske minst vart- annat år, men genom sjätte penningtvättsdirektivet har tidsintervallet för bedömningarna utökats till vart fjärde år. Kommissionen anser att riskbedömningarna har skett för ofta och vart fjärde år är också i linje med Fatfs rekommendationer. I övrigt kvarstår de krav som gällde enligt fjärde penningtvättsdirektivet i stort sett oförändrade.

Bedömningarna ska bygga på uppgifter från Amla framlagda i ett yttrande och också innehålla rekommendationer till medlemsstaterna om vilka åtgärder som bör genomföras mot de risker som har iden- tifierats. Rapporten ska bland annat omfatta en beskrivning av de

343

Riskbedömning och statistik

SOU 2024:58

områden och sektorer som är utsatta för penningtvätt och finansie- ring av terrorism, arten och nivån av risk i dessa och de metoder som oftast används för penningtvätt.

Rekommendationerna utfärdas i syfte att ge medlemsstaterna lämp- liga åtgärder för att handskas med de identifierade riskerna. Om medlemsstaterna väljer att inte tillämpa rekommendationerna ska de anmäla det och skälen för beslutet till kommissionen. Artikel 7 riktar sig till kommissionen och föranleder således inga lagstiftningsåtgärder i svensk rätt.

7.3Nationell riskbedömning

7.3.1De nuvarande reglerna

Sverige genomförde artiklarna i det fjärde penningtvättsdirektivet om nationella riskbedömningar och om inrättandet av en samordnings- mekanism för sådana på förordningsnivå. Inom Polismyndigheten finns det en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samordningsfunktionen består av represen- tanter för Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet (Brå), Ekobrotts- myndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Spelinspektionen, Polismyndigheten, Revi- sorsinspektionen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagar- myndigheten samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Sveriges advokatsamfund har också möjlighet att delta (13 § 2009 års förordning).

Enligt 14 § 2009 års förordning ska samordningsfunktionen

1.löpande identifiera, kartlägga och analysera riskerna och metoderna för penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige samt sam- manställa, årligen eller efter nya eller förändrade risker, uppdatera och i lämplig utsträckning offentliggöra nationella riskbedöm- ningar för penningtvätt respektive finansiering av terrorism,

2.ge information till verksamhetsutövare, som är utformad så att den kan bidra till verksamhetsutövarnas allmänna riskbedömning, riskklassificering av kunder samt övervakning och rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner,

344

SOU 2024:58

Riskbedömning och statistik

3.fungera som ett forum för informationsutbyte och kunskaps- överföring för de myndigheter som utövar tillsyn över verksam- hetsutövare, bland annat när det gäller metoder för tillsyn och regelgivning, och

4.sammanställa, offentliggöra och till Europeiska kommissionen ge in statistik som har tillhandahållits enligt 15 a § i förordningen.

Myndigheterna som ingår ska till samordningsfunktionen lämna den statistik på området som myndigheten har tillgänglig (15 a §). Vid genomförandet av de nationella riskbedömningarna ska samordnings- funktionen beakta den överstatliga riskbedömning som kommissio- nen gör.

Skälet till att Sverige genomförde direktivets artiklar om inrättandet av en samordningsmekanism på förordningsnivå var att regeringen bedömde det lämpligt att det fanns en flexibilitet att kunna justera aspekter som exempelvis mandat, organisation och dimensionering i takt med att verksamheten och förutsättningarna utvecklades.1 Såväl inrättandet som samordningsfunktionens närmare utformning re- gleras således i förordning.

7.3.2Genomförandet av reglerna i sjätte penningtvättsdirektivet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om att inrätta en mekanism för att samordna arbetet med att genomföra nationella riskbedömningar och att etablera effek- tiva samarbets- och samordningsmekanismer för att på nationell nivå utveckla och genomföra politik och åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism föranleder inga lagstiftnings- åtgärder.

Ändringen vad gäller tidsintervallet för nationella riskbedöm- ningar bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Reglerna i artikel 8 i sjätte penningtvättsdirektivet beträffande natio- nella riskbedömningar överensstämmer i allt väsentligt med mot- svarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet. Riskbedöm-

1Prop. 2016/17:173 s. 445.

345

Riskbedömning och statistik

SOU 2024:58

ningarna utökas till viss del, bland annat genom att omfatta att förhindra att riktade ekonomiska sanktioner som rör finansiering av spridning av massförstörelsevapen inte verkställs eller kringgås (arti- kel 8.4 d). Medlemsstaternas uppdrag förtydligas något och tidsperio- den för de nationella riskbedömningarna ändras, liksom de överstatliga, till att ske minst vart fjärde år. Kravet på att inrätta en samordnings- mekanism gäller även i sjätte penningtvättsdirektivet (artiklarna 8 och 45.1).

På det stora hela innebär det nya direktivets krav således att im- plementera regler som motsvarar de som redan gäller i svensk rätt. Utredningen bedömer att de skäl som fördes fram i det tidigare lagstiftningsärendet för att genomföra reglerna på förordningsnivå alltjämt är starka. Metoderna för penningtvätt förändras ständigt och söker sig till nya sektorer. Genom att ha en samordningsfunktion som snabbt kan anpassas i fråga om deltagande myndigheter, mandat och uppdrag kan förändringar pareras och funktionen hållas effektiv och relevant. Direktivets regler om nationella riskbedömningar och samordningsmekanismen tillgodoses i allt väsentligt av nuvarande bestämmelser, se 13–15 a §§ 2009 års förordning, och det krävs där- för inga lagstiftningsåtgärder annat än i fråga om tidsintervallet för riskbedömningarna.

Utredningen bedömer att det även fortsättningsvis ska regleras på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § reger- ingsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

7.4Statistik

7.4.1Nuvarande ordning

Av artikel 44 i fjärde penningtvättsdirektivet följer att medlemsstat- erna ska föra omfattande statistik över frågor som har betydelse för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Statisti- ken ska omfatta uppgifter om storlek och betydelse när det gäller de olika sektorer som omfattas av direktivet, uppgifter om rapportering, utredningar och rättsliga faser i det nationella systemet för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism (inklusive antalet rapporter om misstänkta transaktioner som lämnats till finansunder-

346

SOU 2024:58

Riskbedömning och statistik

rättelseenheten och uppföljningen av dessa). Statistiken ska också om- fatta uppgifter om antalet gränsöverskridande förfrågningar om in- formation som har gjorts, tagits emot, avslagits och helt eller delvis besvarats av finansunderrättelseenheten (artikel 44.2). Genom det femte penningtvättsdirektivet utökades statistikinhämtningen till att också omfatta antalet personalresurser som anslagits till tillsynsmyndigheter och finansunderrättelseenheterna för inrättandet av dessa samt antalet tillsynsåtgärder och överträdelser som kunnat konstateras vid dem. En konsoliderad översyn av statistiken ska sedan offentliggöras och stati- stiken ska vidarebefordras till kommissionen (artikel 44.3 och 44.4).

Mycket av den statistik som förs är kriminalstatistik. Brå ansvarar för den officiella kriminalstatistiken medan Domstolsverket ansvarar för domstolsstatistiken. Kriminalstatistiken rymmer uppgifter om anmälda brott, uppklarade brott, personer misstänkta och lagförda för brott, kriminalvård samt återfall i brott. Statistiken innehåller relevanta uppgifter i förhållande till penningtvätt och terrorismfinan- siering, exempelvis uppgifter om brott mot lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott och terroristbrottslagen (2022:666). Av stati- stik från domstolarna ges information om beslagtagen och förverkad egendom samt egendom som belagts med kvarstad.

Brå arbetar fortlöpande med att utveckla och förbättra statisti- kens relevans och tillförlitlighet. År 2019 släppte Brå exempelvis rapporten Penningtvättsbrott – En uppföljning av lagens tillämpning (2019:17). Inom rättsväsendet finns också ett digitalt informations- utbyte inom Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). RIF sam- manlänkar bland annat Sveriges Domstolar, Polismyndigheten, Åkla- garmyndigheten, Skatteverket och Brå och möjliggör ett elektroniskt informationsflöde myndigheterna emellan. Brå har i uppdrag att an- vända sig av de förutsättningar RIF ger för att utveckla ny statistik.

Finanspolisen för statistik över uppgifter om antalet gränsöver- skridande förfrågningar om uppgifter som har gjorts, tagits emot, avslagits och helt eller delvis besvarats av finansunderrättelseenheten. Statistik om personalresurser och tillsynsåtgärder finns också till- gängliga hos ansvariga myndigheter.

Vid genomförandet av fjärde och femte penningtvättsdirektivet bedömde lagstiftaren att det inte fanns behov av att införa några be- stämmelser för att uppfylla direktivens krav på statistik.

347

Riskbedömning och statistik

SOU 2024:58

7.4.2Statistikkrav i sjätte penningtvättsdirektivet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om att sammanställa statistik och ge in den till kommis- sionen och Amla bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Lagstiftningsåtgärder är i övrigt inte nödvändiga för att genom- föra direktivets bestämmelser om statistik.

Kraven i artikel 9 i sjätte penningtvättsdirektivet motsvarar till stora delar vad som gällt enligt tidigare direktiv, men medlemsstaterna ska också föra ytterligare statistik på följande områden.

•Antalet internationella begäranden om uppgifter om ömsesidig rättshjälp, verkliga huvudmän och bankkonton som skickats och mottagits.

•Antal och typ av överträdelser gällande skyldigheterna om verk- ligt huvudmannaskap i penningtvättsförordningen samt admini- strativa åtgärder eller sanktioner som vidtagits.

Som ovan redovisat pågår arbetet med att förbättra statistiken inom flera myndigheter. Syftet med direktivets krav på statistik är att skapa förutsättningar för att effektivt kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Med hänsyn till att direktivets krav till stora delar sammanfaller med vad som gällt sedan tidigare så utförs mycket av statistikinhämtningen redan. De tillkommande delarna är mindre omfattande och kan hanteras av ansvariga myndigheter utan att lag- stiftningsåtgärder krävs.

Direktivet ställer också krav på att medlemsstaterna ska säker- ställa att statistiken som avses i artikel 9.2 samlas in och överlämnas till kommissionen varje år (artikel 9.3). Statistiken ska i vissa delar även överlämnas till Amla, vilket är en förändring jämfört med fjärde penningtvättsdirektivet. Uppgiften ligger i dag på samordningsfunk- tionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (14 § 2009 års förordning). Via de deltagande myndigheterna får sam- ordningsfunktionen tillgång till och kan sammanställa den relevanta statistiken som ska överlämnas till kommissionen. Det framstår som ändamålsenligt att samordningsfunktionen även fortsättningsvis har den uppgiften, med det tillägget att det uppdraget också innefattar att över- lämna statistik till Amla.

348

8 Register över verkliga huvudmän

8.1Inledning

Nuvarande reglering om verkligt huvudmannaskap finns i register- lagen och registerförordningen. Genom dessa författningar genom- förs delar av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt (artiklarna 30 och 31).

Bestämmelser om verkligt huvudmannaskap finns både i penning- tvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet. I penningtvätts- förordningen regleras skyldigheterna för enskilda. I stort sett alla juridiska personer och vissa fysiska personer är skyldiga att ha tillför- litliga uppgifter om vem som är deras verkliga huvudman, att till- handahålla uppgifterna till andra och att anmäla dessa för registrering. Direktivet innehåller framför allt bestämmelser om register över verk- liga huvudmän. EU-paketets reglering om verkligt huvudmannaskap har till stor del förts över från fjärde penningtvättsdirektivet, men innehåller också en del nyheter. Bland annat begränsas kretsen av per- soner som ska ha tillgång till uppgifter i registret.

I kapitlet lämnar utredningen förslag dels till genomförande i svensk rätt av direktivets bestämmelser om verkligt huvudmannaskap (artik- larna 10–13), dels till kompletterande reglering till penningtvätts- förordningens bestämmelser om verkligt huvudmannaskap (artik- larna 42–49). Kapitlet innehåller också utredningens överväganden om hur uppgifterna i registret över verkliga huvudmän kan bli mer korrekta, adekvata och aktuella.

Förordningar och direktiv som beslutas av EU:s institutioner är bindande för medlemsstaterna. Sverige är därför skyldigt att genom- föra direktiv och följa förordningar även om regleringen står i strid med svensk lag. EU-paketets reglering om att alla juridiska personer som saknar en verklig huvudman ska registrera sig och sina ledande befattningshavare i registret över verkliga huvudmän aktualiserar ett

351

SOU 2024:58

flertal frågeställningar kring några av de politiska opinionsfriheterna i regeringsformen. I kapitlet analyserar utredningen hur regleringen förhåller sig till regeringsformens förbud mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänse- ende och dess förbud mot åsiktsregistrering.

8.2Tillämpningsområdet

8.2.1Tillämpningsområdet för regleringen om verkligt huvudmannaskap utvidgas

Tillämpningsområdet enligt registerlagen

Registerlagen gäller som utgångspunkt för juridiska personer samt fysiska personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion (1 kap. 2 §). Från tillämp- ningsområdet undantas staten, regioner, kommuner, kommunalför- bund och juridiska personer som staten, regioner, kommuner eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande över. Även aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad mark- nad och dotterföretag till sådana bolag, dödsbon samt konkursbon undantas från tillämpningsområdet (1 kap. 2 § andra stycket).

För en ideell förening, eller en annan juridisk person som inte om- fattas av ett krav på registrering av grundläggande information om den juridiska personen, gäller skyldigheten att ha tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman, att tillhandahålla uppgifterna till andra och anmäla dessa för registrering först när en uppgift om verklig huvudman lämnas till en verksamhetsutövare med anledning av åtgärder för kundkännedom. En uppgift om att en verklig huvud- man saknas behöver dock inte anmälas för registrering (2 kap. 4 §).

Med verklig huvudman avses en fysisk person som, ensam eller till- sammans med någon annan, ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar (1 kap. 3 §). Ideella föreningar kommer endast i undantagsfall att ha en verklig huvudman eftersom det i regel följer av stadgarna i en så- dan förening att varje medlem har en röst. Alla medlemmar har då samma möjligheter till kontroll och inflytande i föreningen. De flesta ideella föreningar behöver således inte anmäla uppgifter till registret över verkliga huvudmän enligt nuvarande reglering. Om föreningen

352

SOU 2024:58

bedriver insamlingsverksamhet ska dock uppgifter om föreningens styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare och firmateck- nare anmälas för registrering (2 kap. 5 §).

En ideell förening som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål eller ett trossamfund som inte har registrerats i handelsregistret enligt handelsregisterlagen (1974:157) är inte skyl- dig att i anmälan ange uppgifter om fysiska personer som är med- lemmar i den juridiska personen, om en sådan anmälan medför att medlemmens åskådning i något av dessa avseenden blir känd (2 kap. 6 §). Bestämmelsen har motiverats med att kravet på registrering av verkliga huvudmän bör utformas med viss återhållsamhet mot bak- grund av 2 kap. 2 § regeringsformen som anger att ingen av det all- männa får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.1

Undantag enligt den nya EU-regleringen

Regleringen om verkligt huvudmannaskap kommer även fortsättnings- vis att gälla för juridiska personer samt fysiska personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juri- disk konstruktion (artiklarna 45 och 46 i penningtvättsförordningen). Från tillämpningsområdet görs vissa undantag som framgår av pen- ningtvättsförordningen (artikel 45a). Förordningens undantag mot- svarar delvis registerlagens undantag för vissa organ inom eller med anknytning till offentlig sektor (artikel 45a b) och för aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad (artikel 45a a). Registerlagens undantag för dödsbon och konkursbon saknar dock helt motsvarighet i förordningen.

Penningtvättsförordningen är direkt tillämplig. Något utrymme för medlemsstaterna att föreskriva ytterligare undantag från tillämp- ningsområdet för regleringen om verkligt huvudmannaskap lämnas inte. Det finns därför inte rättsliga förutsättningar för att införa be- stämmelser som motsvarar undantagen i registerlagen i den del de sak- nar motsvarighet i penningtvättsförordningen i den nya penningtvätts- lagen.

1Prop. 2016/17:173 s. 473.

353

SOU 2024:58

Fler ideella organisationer ska anmäla uppgifter för registrering i registret över verkliga huvudmän

Om ingen person har identifierats som verklig huvudman ska en juridisk person anmäla sina ledande befattningshavare (eng. senior management officials) för registrering i registret över verkliga huvud- män. Detsamma gäller om det från den juridiska personens sida råder betydande och välgrundat tvivel om huruvida den eller de personer som har identifierats är den eller de verkliga huvudmännen (arti- kel 45.2 och 45.3 penningtvättsförordningen). Det som i fortsätt- ningen sägs om juridiska personer som saknar en verklig huvudman avser också om det från den juridiska personens sida råder betydande och välgrundat tvivel om huruvida den eller de personer som har identifierats är den eller de verkliga huvudmännen.

Något undantag från registreringsskyldigheten för till exempel före- trädare för ideella föreningar eller registrerade trossamfund görs inte. I praktiken innebär detta att ideella föreningar och registrerade trossamfund, som i regel saknar en verklig huvudman, i fortsättningen kommer att behöva registrera sig och sina ledande befattningshavare i registret över verkliga huvudmän.

I penningtvättsförordningen definieras ledande befattningshavare som dels fysiska personer som är verkställande styrelseledamöter (eng. executive members of the board of directors), dels fysiska per- soner som utövar verkställande funktioner i ett företag och som an- svarar för den dagliga ledningen av företaget i förhållande till styrelsen (artikel 45.3 andra stycket). För svensk del motsvaras det sistnämnda närmast av verkställande direktör eller motsvarande befattning.

Med verkställande styrelseledamöter avses vanligtvis styrelseleda- möter som deltar i den dagliga ledningen av företaget. Sådana leda- möter ingår ofta i företagets ledningsgrupp och är således anställda i företaget. Motsatsen till detta, icke verkställande styrelseledamöter (eng. non-executive members of the board of directors), avser styrelse- ledamöter som inte deltar i den dagliga ledningen av företaget. Dessa två olika typer av styrelseledamöter förekommer i andra rättsord- ningar. Eftersom det saknas en tydlig motsvarighet för svensk del är det inte helt klart hur definitionen av ledande befattningshavare ska tillämpas på svenska juridiska personer. Därtill hör att definitionen i huvudsak utgår från hur associationsformer som aktiebolag är orga-

354

SOU 2024:58

niserade. Definitionen är därför inte helt enkel att tillämpa på ideella organisationer som ideella föreningar och registrerade trossamfund.

Det finns inte någon civilrättslig reglering för ideella föreningar. Därmed finns det inte heller någon reglering om styrelse och verk- ställande direktör i en sådan förening. Av rättspraxis följer dock att en ideell förening ska ha en styrelse, se avsnitt 8.2.2. Vissa större ideella föreningar har funktioner som liknar de som tillkommer en verkställ- ande direktör i ett aktiebolag, till exempel generalsekreterare. Av lagen (1998:1593) om trossamfund följer att ett registrerat trossam- fund ska ha en styrelse eller motsvarande organ (7 § första stycket 2).

Den eller de personer som utifrån penningtvättsförordningens definition ska anses som ledande befattningshavare i en ideell före- ning eller ett registrerat trossamfund bör vara den eller de personer i organisationens ledning som kan anses utöva mest kontroll över verksamheten, eftersom sådana personer genom sin ställning har störst likheter med en verklig huvudman enligt definitionen i penning- tvättsförordningen. Styrelsens ordförande, eller en person som innehar en befattning som motsvarar en verkställande direktör, har sannolikt mer kontroll över en organisation som är organiserad på ett sådant sätt att alla medlemmar har samma möjligheter till kontroll och in- flytande i organisationen, jämfört med en juridisk person där det finns en eller flera personer som kontrollerar den juridiska personen genom ägande (artikel 42.2 i penningtvättsförordningen).2

I de allra flesta ideella organisationer är det bara styrelsens ord- förande som har en sådan operativ roll som är en förutsättning för att en person ska betraktas som ledande befattningshavare enligt definitionen i penningtvättsförordningen. Av detta följer att det i de flesta ideella organisationer torde vara ordföranden i styrelsen eller motsvarande organ som ska registreras i registret över verkliga huvud- män. I större ideella föreningar kan registrering också behöva ske av personer som innehar en funktion som motsvarar den verkställande direktören i ett aktiebolag, till exempel generalsekreterare. Vem eller vilka som ska anses som ledande befattningshavare får dock avgöras av förhållandena i det enskilda fallet.

2Jfr prop. 2016/17:173 s. 243 och 525.

355

SOU 2024:58

8.2.2Särskilt om den ideella sektorn

Den ideella sektorns särdrag

En ideell förening har ett ideellt ändamål eller bedriver ideell verksam- het. Ett ideellt ändamål kan vara att verka för medlemmarnas rättig- heter, intressen eller för allmännyttiga ändamål. De ideella föreningar- nas främsta särdrag är att de inte driver verksamhet med vinstintresse. Eventuella ekonomiska överskott går tillbaka till verksamheten. En ideell förening får således inte ha till ändamål att främja medlemmar- nas ekonomiska intressen genom att driva ekonomisk verksamhet. En ideell förening kan dock driva ekonomisk verksamhet för att främja sitt ideella ändamål.

Ideella föreningar är fristående organisationer som styrs av med- lemmarna. Medlemmarna har rätt att delta i förvaltningen av före- ningens angelägenheter och vid en föreningsstämma har varje med- lem i regel rätt att närvara, yttra sig och delta i omröstning. Normalt sett väger allas röster lika. De demokratiska styrelseformerna kan därför sägas vara ett organisatoriskt särdrag för de ideella föreningarna. Till det organisatoriska särdraget hör också att föreningarna inte har några ägare i traditionell bemärkelse eftersom ideella föreningar byg- ger på medlemskap.

Ett annat särdrag för ideella föreningar är att de präglas av fri- villighet. Det är frivilligt att gå med i en ideell förening. Mindre ideella föreningar är ofta beroende av resurser i form av frivilliga oavlönade insatser. Många ideella föreningar har dock även anställd personal.

Öppenhet är också något som är utmärkande för ideella föreningar. En grundläggande princip är att personer som delar föreningens in- tresse ska ha möjlighet att bli medlem och delta i föreningens verk- samhet. För allmännyttiga ideella föreningar – som kan vara skatte- befriade för en del inkomster – finns ett särskilt öppenhetskrav. En sådan förening får inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för det med hänsyn till arten eller omfattningen av dess verksamhet, syfte eller annat (7 kap. 10 § inkomstskattelagen [1999:1229]).

356

SOU 2024:58

Ideella föreningars rättskapacitet

Som framgår av avsnitt 8.2.1 finns det ingen särskild civilrättslig lag- stiftning som reglerar ideella föreningar. Inte heller finns det i lag- stiftningen någon definition av begreppet ideell förening. De krav som ställs för att en ideell förening ska anses ha bildats och blivit en juridisk person grundar sig på rättspraxis.

En ideell förening kan bildas formlöst genom att ett antal per- soner sluter sig samman för att tills vidare eller för viss tid samverka för ett gemensamt mål. Antalet personer som krävs för att bilda en förening har inte varit föremål för prövning i domstol. Vägledning kan dock ges av lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar (före- ningslagen) som föreskriver att det krävs minst tre medlemmar för att bilda en förening (1 kap. 3 §).3

Av rättspraxis följer att en ideell förening ska anses vara en juri- disk person och ha rättskapacitet när den har antagit stadgar av viss fullständighet och valt en styrelse som kan företräda föreningen mot tredje man. Stadgarna ska innehålla föreningens namn, ändamål och bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska åstad- kommas.4

Ideella föreningar kan registreras i olika myndighetsregister men registrering är, till skillnad mot vad som gäller för ekonomiska före- ningar, inte en förutsättning för att föreningen ska ha rättskapacitet (jämför 2 kap. 4 § föreningslagen).

8.3Den nya EU-regleringens förhållande till regeringsformen

8.3.1EU-rätten har företräde framför nationell rätt

Penningtvättsförordningens reglering om att juridiska personer som saknar en verklig huvudman ska registrera sig och sina ledande befatt- ningshavare i registret över verkliga huvudmän aktualiserar ett flertal frågeställningar kring några av de politiska opinionsfriheterna och förbudet mot åsiktsregistrering i regeringsformen.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt, vilket innebär att svensk lag inte får tillämpas om den strider mot EU:s bindande rätts-

3Jfr NJA 1958 s. 438 och NJA 2008 s. 255 och NJA 2013 s. 223.

4NJA 1973 s. 341, NJA 1987 s. 394 och NJA 2022 s. 592.

357

SOU 2024:58

akter. Det är medlemsstaterna som ansvarar för att genomföra EU:s reglering och kommissionens uppgift att bevaka att det görs. Om Sverige inte följer EU:s bindande rättsakter kan kommissionen väcka talan i EU-domstolen mot Sverige om fördragsbrott.

Sverige är således skyldigt att genomföra sjätte penningtvättsdirek- tivet och att tillämpa penningtvättsförordningen även om regleringen står i strid med regeringsformen. Av principen om EU-rättens före- träde följer då att EU-regleringen ska tillämpas i stället för regerings- formen.

Med detta konstaterande övergår utredningen till att bedöma re- gleringens förenlighet med regeringsformen.

8.3.2Den nya EU-regleringen står i överensstämmelse med regeringsformen

Utredningens bedömning: Penningtvättsförordningens krav på registrering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman innebär inte att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.

Regleringen innebär inte heller att någon enskild utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Opinionsfriheterna i regeringsformen

I regeringsformen slås fast att den svenska demokratin bygger på bland annat principen om fri åsiktsbildning (1 kap. 1 § andra stycket). Bland de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i regeringsformen har opinionsfriheterna ett särskilt nära samband med det demokra- tiska styrelseskicket eftersom det främsta syftet med dessa är att slå vakt om den fria åsiktsbildningen (2 kap. 1–3 §§).

Opinionsfriheterna delas vanligtvis in i två kategorier: positiva och negativa opinionsfriheter. Till de positiva opinionsfriheterna hör bland annat yttrandefriheten och föreningsfriheten (2 kap. 1 § re- geringsformen). De negativa opinionsfriheterna innefattar bland annat ett skydd för enskilda mot att, i förhållande till det allmänna,

358

SOU 2024:58

tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 kap. 2 § regeringsformen) samt mot att utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin poli- tiska åskådning, så kallad åsiktsregistrering (2 kap. 3 § regeringsfor- men). Skyddet gäller vid såväl tillämpning av lag som vid sådan norm- givning som avser meddelande av offentligrättsliga föreskrifter. Dessa fri- och rättigheter är absoluta – de kan inte begränsas annat än genom grundlagsändring.

År 1976 genomfördes en reform som innebar att grundlags- skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna stärktes. I det lagstiftningsärendet gjordes vissa uttalanden om vad som kan anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bland annat att det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga.5 I för- arbetena uttalas vidare att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning, även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt ut- nyttja någon av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Av för- arbetena framgår också att inte alla föreskrifter som avser förhållan- det mellan enskilda och det allmänna, som i ett visst fall kan upplevas som en inskränkning i den enskildes möjligheter att utöva en viss grund- lagsskyddad rättighet, ska anses innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift innebär en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen.6

Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som framkommer i förarbetena har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något. I förarbetena till lagen (2005:900) om för- bud mot maskering i vissa fall togs nämligen också hänsyn till de tänk- bara effekterna av regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten.7

5Prop. 1975/76:209 s. 139.

6Prop. 1975/76:209 s. 153 och 154.

7Prop. 2005/06:11 s. 30. Se även prop. 2013/14:70 s. 91 och 92.

359

SOU 2024:58

Den nya EU-regleringen innebär inte tvång att avslöja sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende

Ideella föreningar kommer endast i undantagsfall att ha en verklig huvudman eftersom det i regel följer av stadgarna i en sådan förening att varje medlem har en röst. Alla medlemmar har då samma möjlig- heter till kontroll och inflytande i föreningen. I en ideell förening kommer det därför som huvudregel att vara styrelseordföranden eller någon annan företrädare för föreningen som i egenskap av ledande befattningshavare ska registreras i registret över verkliga huvudmän, se avsnitt 8.2.1. Detsamma gäller för registrerade trossamfund.

Den som ingår i styrelsen eller ett motsvarande organ i en orga- nisation som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål kan i de flesta fall kunna förutsättas ha en åskådning som sammanfaller med organisationens ändamål, även om det nödvändigt- vis inte behöver vara fallet. I exempelvis större ideella föreningar som har funktioner som motsvarar dem som tillkommer en verkställande direktör, såsom generalsekreterare, är det inte självklart att personen har en åskådning som sammanfaller med organisationens ändamål.

Frågan är hur penningtvättsförordningens krav på registrering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman förhåller sig till regeringsformens förbud mot att tvingas ge till känna sin åskådning.

Ingen enskild får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskåd- ning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 kap. 2 § regeringsformen). I förarbetena framhålls att skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter självfallet också omfattar sådana faktiska uppgifter som innebär att någons åsikter avslöjas, exempel- vis en uppgift om tillhörighet till ett politiskt parti.8 Som framgår ovan är skyddet mot att tvingas uppge sin åskådning absolut, det vill säga det kan inte begränsas på annat sätt än genom ändring i grundlag.

Vid bedömningen av hur regleringen om registrering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvud- man förhåller sig till skyddet mot att tvingas uppge sin åskådning är det av avgörande betydelse om regleringen innebär ett tvång för någon att avslöja sin åskådning. Detta är nämligen en förutsättning för att det ska röra sig om en rättighetsinskränkning.

8Prop. 1973:90 s. 244.

360

SOU 2024:58

Utredningen understryker att syftet med regleringen om regi- strering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman inte är att det allmänna ska få kännedom om vilka åsikter enskilda har. Registret över verkliga huvudmän syftar till att ge information om vem eller vilka som står bakom en juridisk person. Sådan information kan bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Någon rättighetsbegränsning är således inte åsyftad med regleringen, varken uttryckligen eller underförstått.9

Av rättspraxis följer att en ideell förening ska ha utsett en styrelse för att anses som en juridisk person, se avsnitt 8.2.2. För registrerade trossamfund finns ett lagkrav på att samfundet ska ha en styrelse eller ett motsvarande organ. Styrelsens uppdrag är bland annat att i egenskap av organisationens verkställande organ företräda organisa- tionen utåt, bland annat i förhållande till myndigheter. De personer som har åtagit sig rollen som styrelseledamot eller motsvarande be- fattning i ett registrerat trossamfund får enligt utredningens upp- fattning därför i egenskap av företrädare för organisationen anses ha gett sig själva till känna, och därmed i vissa fall också sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Detsamma gäller en funktion som motsvarar den som tillkommer en verkstäl- lande direktör i ett aktiebolag, till exempel generalsekreterare. Det står var och fritt att åta sig ett uppdrag som styrelseledamot eller en funktion som motsvarar en verkställande direktör i en organisation med ett sådant ändamål.

Den nya regleringen kan få till följd av att enskilda väljer att inte åta sig styrelseuppdrag i en organisation som har ett politiskt, reli- giöst, kulturellt eller annat sådant ändamål. Det kan göra det svårare för organisationerna att få ihop en styrelse, vilket kan få en negativ inverkan på föreningslivet. Dessa tänkbara effekter av regleringen kan dock inte anses innebära att det uppstår en konflikt med reger- ingsformens förbud mot att tvingas ge till känna sin åskådning.

Enligt lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier är partier skyldiga att redovisa en enskild bidragsgivares identitet om det eller de bidrag som har lämnats av bidragsgivaren sammantaget överstiger ett visst angivet tröskelvärde (21 §). I förarbetena till lagen behand- lades frågan om regleringen innebar ett tvång att uppge politisk åskådning. Regeringen påtalade att en offentligrättslig lagstiftning av det aktuella slaget bör kunna jämföras med vissa andra situationer där

9Jfr prop. 1975/76:209 s. 153 och 154 och prop. 2013/14:70 s. 101.

361

SOU 2024:58

enskilda frivilligt deltar i ett partis verksamhet och där kopplingen till det politiska partiet kan komma att avslöjas. Regeringen framhöll att tillämpning av bland annat skattelagstiftningen innebär att det i ären- den hos till exempel Skatteverket och andra statliga förvaltningsmyn- digheter förekommer uppgifter om vilka enskilda som i sådana avse- enden har koppling till ett parti. Regeringen konstaterade att detta inte anses utgöra någon begränsning av den fria åsiktsbildningen trots att det är tänkbart att lagstiftningen indirekt skulle kunna ge utrymme för antaganden om en viss persons politiska åskådning eller inverka på enskildas benägenhet att ta på sig uppdrag för en politisk organisation.10

Samma resonemang kan föras beträffande regleringen om regi- strering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman. Exempelvis skattelagstiftningen och lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. inne- bär att det i ärenden hos Skatteverket och andra myndigheter före- kommer uppgifter om enskilda som har koppling till en organisation som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål. I nämnda ärenden förekommer i vart fall uppgifter om enskilda som företräder organisationerna. Som framhålls av regeringen i förarbetena till lagen om insyn i finansiering av partier anses inte offentligrättslig reglering av sådant slag utgöra någon rättighetsbegränsning.

När det gäller registrerade trossamfund ska en ansökan om regi- strering undertecknas av samtliga personer som ingår i samfundets styrelse eller motsvarande organ (3 § förordningen [1999:731] om registrering av trossamfund). Till ansökan ska bifogas en kopia av protokoll eller annan handling som visar vilka som har valts att ingå i styrelsen eller motsvarande organ och vilka som annars är behöriga att företräda trossamfundet (5 § förordningen om registrering av tros- samfund). Nuvarande reglering innebär således att uppgifter om led- ningen i ett registrerat trossamfund förekommer i ärenden hos Kammarkollegiet som är registreringsmyndighet.

Sammanfattningsvis kan regleringen om registrering av ledande befattningshavare i juridiska personer som saknar en verklig huvud- man inte anses präglas av några inslag av tvång som är riktat mot en- skilda personer i den mening som avses i regeringsformen. En skyl- dighet att tvingas uppge sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt

10Prop. 2013/14:70 s. 101.

362

SOU 2024:58

eller annat sådant hänseende kan inte heller sägas ingå som ett natur- ligt led i regleringen.11

Mot denna bakgrund anser utredningen att regleringen om regi- strering av ledande befattningshavare i juridiska personer som saknar en verklig huvudman, och de tänkbara effekterna av regleringen, inte kan anses begränsa skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hän- seende. Regleringen kan därmed inte anses stå i strid med 2 kap. 2 § regeringsformen.

Den nya EU-regleringen innebär inte någon otillåten åsiktsregistrering

Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen får ingen svensk medborgare utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin poli- tiska åskådning. I likhet med skyddet mot att tvingas ge till känna sin åskådning i vissa hänseenden, är skyddet mot åsiktsregistrering absolut. Det kan således endast begränsas genom ändringar i grundlag.

Förbudet mot åsiktsregistrering omfattar registreringar som sker i allmänna register enbart på grund av en medborgares politiska åsik- ter. Avsikten med regleringen är att förhindra att det allmänna inrät- tar register i vilka enskilda registreras med uppgift om sin politiska åskådning när sådana uppgifter saknar någon form av samband med registrering som sker på helt andra grunder. Regleringen utgör där- emot inte något hinder mot att anteckningar om exempelvis parti- tillhörighet tillförs ett register över personer som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i sådant fall att den registrerade med hänsyn till samtliga förekommande omständigheter anses utgöra en sådan risk.12 Förbudet hindrar inte heller att till exempel en uppgift om politisk åskådning registreras i en brottsutredning som rör ett brott som motiverats av gärningsmannens politiska åskådning efter- som sådana uppgifter kan ha betydelse för brottsrubricering och straff- mätning.13

I förarbetena till lagen om insyn i finansiering av partier behand- lades även frågan om förbudet mot åsiktsregistrering utgjorde ett hin-

11Jfr prop. 1975:76:209 s. 153 och 154 samt prop. 2013/14:70 s. 101.

12Prop. 1975/76:209 s. 118.

13Prop. 2013/14:70 s. 104.

363

SOU 2024:58

der mot den föreslagna regleringen, det vill säga att partier under vissa omständigheter är skyldiga att redovisa en enskild bidragsgiva- res identitet. Regeringen ansåg att varken förbudet mot åsiktsregi- strering, eller de konstitutionella grunder som bär upp bestämmelsen, kunde anses lägga hinder i vägen för att införa ett krav på redovisning av partiernas finansiering. Enligt regeringen måste det beaktas att syftet med registreringen är att möjliggöra insyn för väljarna i partiernas finansiering för att avslöja eventuella intressekonflikter och för att motverka risken för otillbörlig påverkan och korruption. Att denna registrering i och för sig kan leda till att bidragsgivarnas politiska till- hörighet avslöjas innebar enligt regeringen inte att registreringen kunde anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning.14

Syftet med regleringen om registrering av ledande befattnings- havare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman är inte att samla in och registrera uppgifter om enskilda personers politiska åskådning. Som framgår av föregående avsnitt är syftet med registret över verkliga huvudmän att ge information om vem eller vilka som står bakom en juridisk person. Sådan information kan bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Att registrer- ingen i och för sig kan leda till att en persons politiska tillhörighet avslöjas innebär inte, på motsvarande sätt som förs fram i förarbe- tena till lagen om insyn i finansiering av partier, att registreringen kan anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning.

Mot denna bakgrund anser utredningen att regleringen om regi- strering av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman inte står i strid med förbudet mot åsiktsregi- strering i 2 kap. 3 § regeringsformen.

Om det finns en verklig huvudman

I artikel 42 i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om vem som är att anse som verklig huvudman i en företagsenhet eller en annan juridisk person. När det gäller företagsenheter ska den fysiska person som har ett ägarintresse eller som kontrollerar företagsenhe- ten på ett annat sätt anses vara verklig huvudman (artikel 42.1). Med ägarintresse avses ett direkt eller indirekt ägande av mer än 25 pro-

14Prop. 2013/14:70 s. 105.

364

SOU 2024:58

cent av aktierna, rösträtterna eller annat ägarintresse i företagsenheten (artikel 42.2).

När det gäller andra juridiska personer än företagsenheter som har rättskapacitet enligt nationell rätt ska den verkliga huvudmannen anses vara den eller de personer som utövar kontroll över den juri- diska personen, om det med hänsyn till den juridiska personens form och struktur inte är lämpligt eller möjligt att ta hänsyn till ägarintresse (artikel 42.6). Med kontroll över en juridisk person avses möjlig- heten att utöva ett betydande inflytande eller att se till att den juri- diska personen fattar vissa beslut (artikel 42.3).

Ideella föreningar kommer endast i undantagsfall att ha en verklig huvudman eftersom det i regel följer av stadgarna i en sådan förening att varje medlem har en röst. Alla medlemmar har då samma möjlig- heter till kontroll och inflytande i föreningen. Det bör således vara ovanligt att någon medlem kontrollerar mer än 25 procent av röst- erna på föreningsstämman eller att en person kan anses kontrollera föreningen på något annat sätt som föreskrivs i penningtvättsförord- ningen. En sådan situation kan dock uppstå om en ideell förening har färre än fyra medlemmar.

Som framgår av avsnitt 8.2.1 finns det ingen civilrättslig reglering för ideella föreningar. I stället får ledning hämtas i föreningens stad- gar, god föreningssed, rättspraxis, grundläggande rättsprinciper samt i paralleller från andra regelområden.15 Av rättspraxis framgår att en analogi med vissa bestämmelser i föreningslagen kan bli aktuell.16

Av 1 kap. 3 § föreningslagen framgår att det krävs minst tre med- lemmar för att bilda en ekonomisk förening. I 7 kap. 1 § samma lag anges att en ekonomisk förening ska ha en styrelse med tre eller flera ledamöter. Detta bör ses som vägledande även för ideella föreningar.

Som framgår ovan anser utredningen att registrering av ledande befattningshavare i en ideell förening inte innebär att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Det gäller även om personerna registreras i egenskap av verkliga huvudmän. Avgörande för bedömningen är att personerna ingår i ledningen och därmed före- träder föreningen utåt, bland annat i förhållande till myndigheter.

Den enda situation i vilken en medlem i en ideell förening behö- ver registreras i registret över verkliga huvudmän utan att också före-

15NJA 2013 s. 223.

16Jfr NJA 1958 s. 438, NJA 2008 s. 255 och NJA 2013 s. 223.

365

SOU 2024:58

träda den ideella föreningen är om föreningen har endast tre med- lemmar och inte samtliga medlemmar ingår i styrelsen. Den eller de medlemmar som inte ingår i styrelsen skulle då behöva registreras som verkliga huvudmän utan att samtidigt företräda föreningen.

Utredningen förutsätter att minst tre styrelseledamöter är det som är normalt förekommande i en ideell förening, även om det inte är något rättsligt krav. Det bör vara ovanligt att en ideell förening som har endast tre medlemmar har styrelseledamöter som inte är med- lemmar. I en ideell förening med endast tre medlemmar bör därför samtliga medlemmar som utgångspunkt ingå i styrelsen. Därmed bör det i praktiken inte vara särskilt sannolikt att en medlem i en ideell förening registreras som verklig huvudman utan att också företräda föreningen.

8.4Den nya penningtvättslagen behöver kopplas samman med penningtvättsförordningen

Utredningens förslag: Det ska i den nya penningtvättslagen upp- lysas om att det i penningtvättsförordningen finns ytterligare be- stämmelser om verkligt huvudmannaskap.

Det ska införas en definition av register över verkliga huvudmän.

Det finns behov av en upplysningsbestämmelse

Bestämmelser om verkligt huvudmannaskap finns i både penning- tvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet. Av förordningen framgår bland annat vem som är att anse som verklig huvudman för en juridisk person eller en trust eller en liknande juridisk konstruk- tion (artiklarna 42–43a). I förordningen regleras också skyldigheterna för juridiska personer och personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion att ha adekvata, korrekta och aktuella uppgifter om verkligt huvudmanna- skap, att tillhandahålla uppgifterna till verksamhetsutövare och be- höriga myndigheter samt att anmäla uppgifterna för registrering (artik- larna 45 och 46).

Den svenska reglering som genomför direktivets bestämmelser om verkligt huvudmannaskap kommer att finnas i den nya penning-

366

SOU 2024:58

tvättslagen. I syfte att underlätta tillämpningen bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som upplyser om att det i penningtvättsförordningen finns ytterligare bestämmelser om verk- ligt huvudmannaskap.

Det bör införas en definition av register över verkliga huvudmän

Skyldigheten för juridiska personer och personer som driver verk- samhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk kon- struktion att anmäla uppgifter för registrering i registret över verk- liga huvudmän regleras i penningtvättsförordningen (artiklarna 45.1a, 46.1b och 47). I förordningen anges att anmälan ska göras till det register som avses i artikel 10 i sjätte penningtvättsdirektivet.

Förordningen innehåller också krav på verksamhetsutövare att anmäla uppgifter om avvikelser mellan de uppgifter om verkliga huvud- män som de har tillgång till och uppgifterna i registret. Enligt förord- ningen ska anmälan göras till den enhet som ansvarar för registret enligt artikel 10 i direktivet (artikel 16a).

För att skapa en tydlig sammankoppling mellan penningtvätts- förordningen och den svenska reglering som genomför sjätte pen- ningtvättsdirektivet bör register över verkliga huvudmän definieras som det register som avses i artikel 10 i sjätte penningtvättsdirektivet. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den nya penning- tvättslagen.

8.5Registreringsmyndighet

Utredningens förslag: Registerlagens bestämmelser om att Bolags- verket är registreringsmyndighet ska föras över till den nya pen- ningtvättslagen.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om sammankoppling av de centrala registren över verkliga huvudmän kräver inga lagstiftningsåtgärder.

367

SOU 2024:58

Bolagsverket är registreringsmyndighet

Enligt artikel 10.1 första stycket i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att uppgifter om verkligt huvudmannaskap finns i ett centralt register. Delvis motsvarande bestämmelser finns i artikel 30.3 i fjärde penningtvättsdirektivet.

Av 3 kap. 1 § registerlagen framgår att Bolagsverket ansvarar för att föra registret över verkliga huvudmän.17 Det finns inte anledning att ändra på den ordning som gäller för närvarande. Registerlagens be- stämmelser om att Bolagsverket är registreringsmyndighet bör därför föras över till den nya penningtvättslagen.

Registret ska vara sammankopplat med den centrala europeiska plattformen

Enligt artikel 10.11 i direktivet ska de centrala registren över verkliga huvudmän sammankopplas via den centrala europeiska plattform som inrättats genom artikel 22.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1132 av den 14 juni 2017 om vissa aspekter av bolagsrätt (kodifiering). Kommissionen ska enligt artikel 15.1 i sjätte penningtvättsdirektivet vid behov anta genomförandeakter med tek- niska specifikationer och förfaranden som krävs för att medlems- staternas centrala register över verkliga huvudmän ska kunna sam- mankopplas.

Motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.10 och 31.9 i fjärde penningtvättsdirektivet. Från svensk sida har någon sammankopp- ling av registren ännu inte skett. Det finns för närvarande inte heller någon tidsplan för när sammankoppling ska ske.

Artiklarna 10.11 och 15.1 i sjätte penningtvättsdirektivet kräver inga lagstiftningsåtgärder. Bolagsverket ansvarar för att utveckla, för- valta och hantera driften av systemet för sammankopplingar till EU:s register och e-juridikportal.18 Bolagsverket är dock beroende av att kommissionen antar de genomförandeakter med tekniska specifika- tioner och förfaranden som avses i artikel 15.1 för att komma vidare i arbetet med att sammankoppla registren.

17Se även prop. 2016/17:172 s. 475 f.

18Prop. 2023/24:2 s. 27.

368

SOU 2024:58

8.6Anmälningsskyldiga

Utredningens förslag: Svenska juridiska personer ska anmäla upp- gifter enligt artiklarna 44 och 45.3 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän.

Vissa organ inom eller med anknytning till offentlig sektor och företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad ska om vissa villkor är uppfyllda undantas från registrer- ingsskyldighet.

En fysisk person med hemvist i Sverige som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk kon- struktion ska anmäla uppgifter enligt artikel 44 i penningtvätts- förordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verk- liga huvudmän.

Om flera personer driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och de är etable- rade eller har sin hemvist i olika medlemsstater, ska ett intyg om registrering eller ett utdrag ur registret över verkliga huvudmän i en medlemsstat anses tillräckligt för att registreringsskyldigheten ska anses uppfylld.

En juridisk person som har bildats i en stat utanför EES ska anmäla uppgifter enligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvätts- förordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verk- liga huvudmän, om den juridiska personen i Sverige förvärvar fast egendom, tilldelas ett upphandlingskontrakt eller inleder en affärs- förbindelse med en verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i för- ordningen. Detsamma gäller för den som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruk- tion och som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utanför EES.

Om en sådan person förvärvar fast egendom, tilldelas upphand- lingskontrakt eller ingår affärsförbindelser med verksamhetsutövare i flera medlemsstater, ska ett intyg om registrering eller ett utdrag ur registret över verkliga huvudmän i en medlemsstat anses till- räckligt för att registreringsskyldigheten ska anses uppfylld.

En juridisk person som har bildats i en stat utanför EES får anmäla uppgifter enligt artikel 44 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän om den juridiska personen har för avsikt att i Sverige förvärva fast

369

SOU 2024:58

egendom, delta i en upphandling eller inleda en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i penningtvätts- förordningen. Detsamma gäller för den som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk kon- struktion och som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utan- för EES.

Det ska införas en definition av registreringsskyldig person. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

ska få meddela föreskrifter om innehållet i och övriga krav på en anmälan av uppgifter enligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penning- tvättsförordningen.

Utredningens bedömning: Nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter i den mening som avses i penningtvättsförord- ningen förekommer inte i Sverige.

Anmälningsskyldiga i en stat inom EES

Enligt artikel 10.1 första stycket första meningen i sjätte penning- tvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att de uppgifter som av- ses i artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvättsförordningen finns i ett centralt register i den medlemsstat där den juridiska enheten har bildats eller där förvaltaren av en trust eller en person som har en lik- värdig ställning i en liknande juridisk konstruktion är etablerad eller har sin hemvist. Medlemsstaterna ska enligt artikel 10.2 i direktivet se till att juridiska personer och förvaltare av truster och personer som har en likvärdig ställning i en liknande juridisk konstruktion är skyldiga att förse den eller de enheter som ansvarar för det centrala registret i medlemsstaten med de uppgifter som anges i artiklarna 44,

45.3och 47 i penningtvättsförordningen. Uppgifterna ska anmälas utan onödigt dröjsmål efter att en juridisk person eller en trust eller en liknande juridisk konstruktion har bildats (artiklarna 45.1a och 46.1b i penningtvättsförordningen).

Av artikel 44 i penningtvättsförordningen framgår vilka uppgifter som juridiska personer samt förvaltare av truster och personer som har en likvärdig ställning i en liknande juridisk konstruktion ska an- mäla till det centrala registret över verkliga huvudmän. I artikel 45.3 regleras vilka uppgifter en juridisk person som saknar en verklig

370

SOU 2024:58

huvudman ska anmäla till registret. Av artikel 47 följer vilka uppgif- ter om nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter som en juridisk person ska anmäla till registret. Vad som avses med nomi- nella aktieägare och nominella styrelseledamöter behandlas närmare nedan. Enligt utredningens bedömning förekommer inte nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter i Sverige. För en svensk juridisk person blir därför inte bestämmelserna i artikel 47 tillämpliga.

För svensk del innebär detta att juridiska personer som har bildats i Sverige ska anmäla uppgifter enligt artiklarna 44 och 45.3 till Bolags- verket för registrering i registret över verkliga huvudmän. För att i svensk rätt genomföra artikel 10.1 första stycket första meningen och 10.2 i direktivet bör en bestämmelse med den innebörden tas in i den nya penningtvättslagen.

Registerlagen, som genomför artiklarna 30 och 31 i fjärde penning- tvättsdirektivet, gäller även för utländska juridiska personer som dri- ver verksamhet i Sverige (1 kap. 2 § första stycket 2). I förarbetena till registerlagen uttalar regeringen, med hänvisning till artikel 30.1 i den engelska språkversionen av fjärde penningtvättsdirektivet, att direktivet bör förstås så att kraven avseende verkligt huvudmanna- skap som huvudregel ska tillämpas på alla juridiska personer som har bildats eller är verksamma i Sverige.19 I nämnda artikel anges att med- lemsstaterna ska se till att ”corporate and other legal entities incor- porated within their territory” ska hålla uppgifter om verkligt huvud- mannaskap.

Uttrycket ”incorporated” används även i motsvarande bestämmel- ser i sjätte penningtvättsdirektivet (artikel 10.1 första stycket) och bör i det sammanhang som det förekommer översättas till ”bildats”. Juridiska personer som har bildats i en annan medlemsstat och som driver verksamhet i Sverige ska registrera sig i hemmedlemsstaten. Enligt utredningens uppfattning kan direktivet därför inte ges en tolk- ning som innebär att även utländska juridiska personer som driver verksamhet i Sverige ska registrera sig här i landet. Det finns inte heller något annat i direktivet som talar i den riktningen.

När det gäller juridiska personer som har bildats i en stat utanför EES och som ingår vissa i direktivet angivna avtal i en medlemsstat ska dock registrering ske i den medlemsstaten (artikel 10.1a). Detta behandlas närmare nedan.

19Prop. 2016/17:173 s. 448.

371

SOU 2024:58

Vad därefter gäller förvaltare av truster så ställer direktivet krav på att registrering ska ske i den medlemsstat där förvaltaren är eta- blerad eller har sin hemvist (artikel 10.1 första stycket). Detsamma gäller för en person som har en likvärdig ställning i en liknande juri- disk konstruktion. Den som driver verksamhet som avser förvalt- ning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion kan vara såväl en fysisk som en juridisk person. En fysisk person som driver sådan verksamhet omfattas därför också av registreringsskyldighet efter- som både penningtvättsförordningen och direktivet riktar skyldig- heter mot den som driver verksamheten. Skyldigheterna kan inte rik- tas mot en trust eller en liknande juridisk konstruktion eftersom dessa inte är juridiska personer.20

För att i svensk rätt genomföra artikel 10.1 första stycket första meningen och 10.2 i direktivet bör det i den nya penningtvättslagen tas in en bestämmelse som anger att en fysisk person med hemvist i Sverige som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion ska anmäla uppgifter enligt artikel 44 till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän.

Om flera personer driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och de är etablerade eller har sin hemvist i olika medlemsstater, ska enligt artikel 10.1 andra stycket i direktivet ett intyg om registrering eller ett utdrag ur regist- ret över verkliga huvudmän i en medlemsstat anses tillräckligt för att registreringsskyldigheten ska anses uppfylld. För att i svensk rätt genomföra direktivet bör en motsvarande bestämmelse tas in i den nya penningtvättslagen.

Undantag från registreringsskyldighet

Enligt artikel 10.1 första stycket andra meningen i direktivet ska kra- vet på att medlemsstaterna ska se till att uppgifter om verkligt huvud- mannaskap finns i det centrala registret inte tillämpas för sådana enheter som avses i artikel 43c i penningtvättsförordningen. Hänvis- ningen till artikel 43c tycks vara felaktig. Någon sådan artikel finns nämligen inte i rådets förhandlingsmandat. Vid en jämförelse med

20Jfr prop. 2016/173:173 s. 448.

372

SOU 2024:58

det antagna direktivet förefaller hänvisningen avse artikel 45a i pen- ningtvättsförordningen.21

Av artikel 45a a i penningtvättsförordningen framgår att förord- ningens bestämmelser om bland annat anmälningsskyldighet inte gäller för vissa företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. En förutsättning för att ett sådant företag ska undan- tas från anmälningsskyldighet är att företaget omfattas av informa- tionskrav enligt EU-rätten eller motsvarande internationella normer. Därutöver gäller vissa ytterligare villkor för att företaget ska undan- tas. Av artikel 45a b framgår vidare att vissa organ inom eller med anknytning till offentlig sektor undantas från anmälningsskyldighet.

För att i svensk rätt genomföra artikel 10.1 första stycket andra meningen i direktivet bör sådana företag som avses i artikel 45a i pen- ningtvättsförordningen undantas från bestämmelserna om registrer- ingsskyldighet i den nya penningtvättslagen.

Särskilt om nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter

Enligt artikel 47 i penningtvättsförordningen har nominella aktie- ägare och nominella styrelseledamöter en uppgiftsskyldighet i för- hållande till en juridisk person. Den juridiska personen har i sin tur en skyldighet att anmäla uppgifterna om nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter till registret över verkliga huvudmän.

Förordningen innehåller inte någon definition av begreppen nomi- nell aktieägare och nominell styrelseledamot. Däremot definieras be- greppet ”formellt arrangemang för nominella företrädare” (artikel 2.24). Med ett sådant arrangemang avses ett avtal eller motsvarande arrange- mang, mellan en nominerad och en nominerande part, där den nomi- nerande parten är en fysisk eller juridisk person som instruerar en nominerad part att agera för dennes räkning i en viss roll, inbegripet som styrelseledamot eller aktieägare. Den nominerade parten är en fysisk eller juridisk person som tar emot instruktioner av den nomi- nerande parten att agera för dennes räkning.

I skäl 74 i förordningen anges att arrangemang för nominella före- trädare kan göra det möjligt att dölja de verkliga huvudmännens iden-

21Artikel 10.1 första stycket andra meningen i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1640 av den 31 maj 2024 om de mekanismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om änd- ring av direktiv (EU) 2019/1937 och om ändring och upphävande av direktiv (EU) 2015/849.

373

SOU 2024:58

titet eftersom en nominerad part kan agera som aktieägare eller styrelse- ledamot i en juridisk person utan att nödvändigtvis uppge vem som har nominerat denne. Sådana arrangemang kan dölja det verkliga huvud- mannaskapet och kontrollstrukturen i situationer där de verkliga huvudmännen inte vill avslöja sin identitet eller sin roll i dessa juridiska personer. För att undvika att sådana arrangemang missbrukas och för att förhindra att kriminella gömmer sig bakom personer som agerar på deras vägnar har det ansetts finnas behov av ett öppenhetskrav.

I svensk rätt finns ingen reglering om nominella aktieägare eller nominella styrelseledamöter. Med nominell aktieägare avses vanligt- vis en fysisk eller juridisk person som registreras som ägare till aktier i den verkliga ägarens ställe. En nominell aktieägare får inte utöva en aktieägares rätt i bolaget eftersom de rättigheter som är knutna till aktierna inte har överförts till denne; rättigheterna tillkommer den verkliga ägaren. Den nominella aktieägaren kan således inte förfoga över aktierna, rösta på bolagsstämman, ta emot utdelning eller utöva andra rättigheter som är knutna till aktierna.

I de rättsordningar där nominella aktieägare förekommer är det inte möjligt att få veta vem som är den verkliga ägaren till de aktier som står registrerade på den nominella aktieägaren. Det kan jämföras med svenska förvaltarregistrerade aktier där en förvaltare står regi- strerad som ägare till aktierna samtidigt som det förs ett register över de verkliga aktieägarna. På begäran av värdepapperscentralen (Euroclear Sweden AB) ska en förvaltare lämna ut uppgifter om de aktieägare vars aktier den förvaltar (3 kap. 12 § lagen [1998:1479] om värdepap- perscentraler och kontoföring av finansiella instrument). Förvalta- ren utövar inte några av de rättigheter som tillkommer en aktieägare. Om en aktieägare som har sina aktier förvaltarregistrerade vill utöva rösträtt för aktierna kan denne tillfälligt låta sig införas i aktieboken, så kallad rösträttsregistrering (5 kap. 15 § ABL). Mot denna bakgrund bör nominella aktieägare inte förekomma i Sverige.22

Nominella styrelseledamöter bör inte heller kunna komma i fråga för svensk del. I ett aktiebolag utses styrelseledamöterna av bolags- stämman (8 kap. 8 § ABL). I ekonomiska föreningar väljs styrelsen som huvudregel av föreningsstämman. I stadgarna får det dock be- stämmas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på något annat sätt (7 kap. 6 § föreningslagen). I en stiftelse är det den eller de fysiska

22Se även SOU 2007:23 s. 99 och 100, prop. 2008/09:70 s. 62 och 182 samt Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet s. 5.

374

SOU 2024:58

personer som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet som bildar styrelse för stiftelsen (2 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen [1994:1220]). För ideella föreningar finns ingen civilrättslig reglering, men normalt sett utses styrelsen i en ideell förening på samma sätt som i en ekonomisk förening, det vill säga av föreningsstämman.

Det får anses vara en grundläggande associationsrättslig princip att styrelseledamöterna i en juridisk person ska agera i och ta tillvara den juridiska personens intressen, och därmed i förlängningen aktie- ägarnas eller medlemmarnas intressen, det vill säga styrelseledamöterna har en lojalitetsplikt. I detta ligger att en styrelseledamot inte får gynna sina egna eller någon annans intressen på den juridiska personens be- kostnad. Av aktiebolagslagen följer vidare att styrelsen, eller någon annan ställföreträdare för bolaget, inte får företa en rättshandling eller någon annan åtgärd som är ägnad att ge en otillbörlig fördel åt en aktieägare eller någon annan, till nackdel för bolaget eller någon annan aktieägare (8 kap. 41 §). En motsvarande bestämmelse finns i förenings- lagen (7 kap. 42 §). Ett sådant handlade som regleras i ett formellt arrangemang för nominella företrädare enligt definitionen i penning- tvättsförordningen bör därmed strida mot lojalitetsplikten. Nomi- nella styrelseledamöter i den mening som avses i förordningen bör därför inte förekomma i Sverige.

Detta innebär att utredningen vid framtagandet av förslagen till genomförande av direktivet och sanktioner vid överträdelser av pen- ningtvättsförordningen har utgått från att det för svensk del inte kan finnas nominella aktieägare eller nominella styrelseledamöter i den mening som avses i förordningen.

Anmälningsskyldiga i en stat utanför EES

Av artikel 10.1a första stycket i direktivet följer att juridiska perso- ner som har bildats i en stat utanför EES ska registreras i det centrala registret över verkliga huvudmän i den medlemsstat där den juridiska personen förvärvar fast egendom, tilldelas ett kontrakt efter en upp- handling av varor, tjänster eller koncessioner eller inleder en affärs- förbindelse med en verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i penning- tvättsförordningen. Av sistnämnda artikel framgår att registrering inte behöver ske om affärsförbindelsen ingås med en verksamhetsutövare

375

SOU 2024:58

som är verksam inom en sektor som förknippas med låg risk för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism och affärsförbindelsen, eller en transaktion med koppling till denna, inte överstiger 250 000 euro eller motsvarande belopp i nationell valuta. Motsvarande bestämmel- ser gäller för en förvaltare av en trust eller en person med likvärdig ställning i en liknande juridisk konstruktion som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utanför EES.

För svensk del innebär detta att juridiska personer som har bildats i en stat utanför EES ska anmäla uppgifter enligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvättsförordningen till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän, om den juridiska personen i Sverige förvärvar fast egendom, tilldelas upphandlingskontrakt eller ingår en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare enligt artikel 48.1 d i penningtvättsförordningen. Eftersom nominella aktieägare och nomi- nella styrelseledamöter kan förekomma i utländska rättsordningar föreslår utredningen att sådana juridiska personer även ska anmäla uppgifter enligt artikel 47 i förordningen. En motsvarande anmäl- ningsskyldighet ska gälla för den som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utanför EES. Bestämmelser med den innebörden bör införas i den nya penningtvättslagen.

Om en juridisk person som har bildats i en stat utanför EES för- värvar fast egendom, tilldelas ett upphandlingskontrakt eller ingår flera affärsförbindelser med verksamhetsutövare i olika medlemsstater ska enligt artikel 10.1a andra stycket i direktivet ett intyg om registrering eller ett utdrag ur registret över verkliga huvudmän i en medlemsstat anses tillräckligt för att registreringsskyldigheten ska anses uppfylld. Detsamma gäller för den som driver verksamhet som avser förvalt- ning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion och som är etablerad eller har sin hemvist i en stat utanför EES. Även detta bör framgå av den nya penningtvättslagen.

Av artikel 48.1a i penningtvättsförordningen följer att medlems- staterna ska tillåta att juridiska personer som har bildats i en stat utan- för EES anmäler uppgifter enligt artikel 44 till registret över verkliga huvudmän om de avser att förvärva fast egendom i medlemsstaten, delta i en upphandling av varor, tjänster eller koncessioner eller in- leda en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare. Samma rätt ska tillkomma förvaltare av truster eller personer som har en likvärdig ställning i en liknande juridisk konstruktion som är etablerade eller

376

SOU 2024:58

har sin hemvist i en stat utanför EES eller som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion utanför EES. Bestämmelser med den innebörden bör tas in i den nya penningtvättslagen.

Det bör införas en definition av registreringsskyldig person

I de föregående avsnitten föreslår utredningen att juridiska personer samt fysiska personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion ska anmäla upp- gifter till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvud- män. Detsamma gäller för vissa fysiska och juridiska personer som har sin hemvist eller som har bildats i en stat utanför EES och som ingår vissa avtal i Sverige.

För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet registreringsskyldig person an- vändas för de fysiska och juridiska personer som är skyldiga att an- mäla uppgifter till Bolagsverket för registrering. Det bör i den nya penningtvättslagen införas en definition som anger detta.

Anmälan till registret

Enligt artikel 10.1b i direktivet får de uppgifter som ska finnas i det centrala registret över verkliga huvudmän samlas in i enlighet med nationella system. Detta kan uppfattas som att medlemsstaterna själva får bestämma hur uppgifterna ska tillföras registret. Exempelvis an- ges i skäl 19 att medlemsstaterna får besluta att verksamhetsutövare ska ansvara för att förse registret med vissa uppgifter. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 30.3 i fjärde penningtvättsdirektivet, se även skäl 14.

Det är inte helt klart hur artikel 10.1b i direktivet förhåller sig till artikel 45.1a i penningtvättsförordningen som anger att det är den juri- diska personen som ska anmäla uppgifterna till registret. I artikel 46.1b finns en motsvarande skyldighet för personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruk- tion. Dessa bestämmelser ger enligt utredningens uppfattning inte utrymme för att låta någon annan göra anmälan till registret. Som framhålls i förarbetena till registerlagen är vidare den juridiska per-

377

SOU 2024:58

sonen bäst lämpad att utreda frågan om vem som är dess verkliga huvudman och att uppdatera anmälan när förhållandena ändras.23 Detsamma gäller beträffande de personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk person.

I avsnitten ovan föreslår utredningen bestämmelser om vilka juri- diska personer och personer som driver verksamhet som avser för- valtning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion som ska anmäla uppgifter till Bolagsverket för registrering i registret över verk- liga huvudmän. När en anmälan ska ske, och när ändrade förhållan- den ska anmälas, framgår direkt av förordningen (artiklarna 45.1a och 46.1b). Några bestämmelser om detta ska därför inte införas i svensk rätt.

Artikel 10.1b i direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att i nationell rätt föreskriva hur uppgifter ska anmälas för registrering i det centrala registret över verkliga huvudmän. Medlemsstaterna bör även kunna reglera vad en anmälan ska innehålla eftersom det har karaktär av verkställighetsföreskrifter.

Bestämmelser om hur en anmälan ska göras och vad den ska inne- hålla finns för närvarande i registerförordningen (2 kap.). För att be- hålla systematiken i nuvarande reglering bör en motsvarande reglering avseende en anmälan av uppgifter enligt penningtvättsförordningen ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrif- ter om innehållet i och övriga krav på en anmälan av uppgifter enligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvättsförordningen. En bestäm- melse med den innebörden bör införas i den nya penningtvättslagen.

8.7Registrets innehåll

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om innehållet i och övriga egenskaper hos registret över verkliga huvudmän.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om gallring bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

23Prop. 2016/17:173 s. 466.

378

SOU 2024:58

Registrets innehåll

Enligt artikel 10.1 första stycket första meningen i sjätte penningtvätts- direktivet ska medlemsstaterna se till att de uppgifter om verkliga huvudmän och andra uppgifter som ska anmälas för registrering en- ligt artiklarna 44, 45.3 och 47 i penningtvättsförordningen ska finnas i det centrala registret över verkliga huvudmän. I artikel 44 regleras vilka uppgifter som ska anmälas av juridiska personer och personer som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en lik- nande juridisk konstruktion. Artikel 45.3 anger de uppgifter som en juridisk person som saknar en verklig huvudman ska anmäla. Av arti- kel 47 framgår vilka uppgifter om nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter som en juridisk person ska anmäla till registret. I artikel 10.3 i direktivet finns ytterligare bestämmelser om vad regis- tret ska innehålla när det gäller juridiska personer som saknar en verk- lig huvudman. Dessa bestämmelser motsvarar vad en juridisk person som saknar en verklig huvudman ska anmäla till registret enligt arti- kel 45.3 i förordningen.

För att i svensk rätt genomföra artikel 10.1 första stycket första meningen och 10.3 i direktivet behöver det införas en reglering om vilka uppgifter som registret över verkliga huvudmän ska innehålla. För närvarande regleras detta i registerförordningen (3 kap. 2 §). För att bibehålla systematiken i nuvarande reglering bör bestämmelserna i artikel 10.1 första stycket första meningen och 10.3 om vad registret ska innehålla genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Register- lagens bemyndigande för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om vad registret ska innehålla (3 kap. 12 § 2) bör därför föras över till den nya penningtvättslagen.

Gallring

De uppgifter som ska finnas i det centrala registret över verkliga huvud- män i en medlemsstat ska enligt artikel 10.12 i direktivet vara tillgäng- liga via de nationella registren och genom systemet för sammankopp- ling av register i åtminstone fem år, men inte i mer än tio år efter det att grunderna för registreringen har upphört att existera, den juridiska personen har strukits ur registret eller en juridisk konstruktion har upphört. Bestämmelserna får anses avse när uppgifter ska gallras ur registret.

379

SOU 2024:58

Motsvarande bestämmelser finns i artikel 30.10 tredje stycket och 31.9 fjärde stycket i fjärde penningtvättsdirektivet.

Bestämmelser om gallring finns i registerförordningen. En upp- gift som har blivit inaktuell på grund av en senare registrering eller på grund av att den juridiska personen eller trusten eller den liknande juri- diska konstruktionen har upphört ska gallras efter fem år (5 kap. 4 §).

För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör direktivets bestämmelser om gallring genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Föreskrifter med den innebörden ryms inom regeringens rest- kompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det krävs därför inte något föreskriftsbemyndigande för regeringen.

8.8Uppgifterna i registret ska vara korrekta, adekvata och aktuella

8.8.1Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 10.5 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna kräva att uppgifterna i det centrala registret över verkliga huvudmän är korrekta, adekvata och aktuella. I detta syfte ska medlemsstaterna införa regler för att effektivt avhjälpa avvikelser i den information som finns i registret.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.4 och 31.5 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt har genomförts i

3kap. 2–6, 8 och 9 §§ registerlagen. I 3 kap. 2–4 §§ finns bestämmel- ser om de förelägganden som Bolagsverket får meddela om det finns brister i en anmälan om registrering, om en anmälan uteblir eller om det kan antas att en uppgift i en anmälan eller i registret är felaktig. Be- stämmelserna i 3 kap. 5 § innebär en skyldighet för verksamhetsutövare och myndigheter som använder registret att anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga. I 3 kap. 6 och 8 §§ finns bestämmelser om vitesföreläggan- den och utdömande av vite.

380

SOU 2024:58

8.8.2Det finns vissa brister i registret

För att registret över verkliga huvudmän ska fylla sitt syfte är det vik- tigt att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella. Enligt Bolagsverket finns det skäl att anta att majoriteten av uppgifterna i registret är riktiga och att de visar de verkliga förhållandena.24 Bolags- verket har dock pekat på att det finns vissa brister i registret. Exem- pelvis saknas vissa uppgifter om verkliga huvudmän i registret. Detta kan bland annat bero på att vissa personer väljer att inte göra någon anmälan eftersom de inte vill offentliggöra vem som är verklig huvud- man. Registret kan också innehålla felaktiga uppgifter om vem som är verklig huvudman. Anledningen till detta kan vara att en registrer- ingsskyldig har glömt att anmäla ändrade förhållanden. Det kan också bero på att en så kallad målvakt har anmälts som verklig huvudman.25 Avsaknaden av ett krav på att en verklig huvudman som inte är folk- bokförd i Sverige ska styrka sin identitet i anmälan kan enligt Bolags- verket också ha lett till att det finns falska identiteter registrerade i registret.26

Enligt Bolagsverket förekommer också kvalitetsbrister i redan regi- strerade uppgifter som kan bero på att regleringen inte är tillräckligt tydlig. Som exempel nämns hur indirekt ägande ska redovisas samt hur närståendes kontroll ska registreras.27 En svårighet med att åt- gärda eventuella otydligheter i regleringen är att en stor del av regler- ingen fortsättningsvis kommer att finnas i penningtvättsförordningen. Förordningen innehåller exempelvis bestämmelser som juridiska per- soner ska tillämpa för att identifiera sina verkliga huvudmän.

På andra områden finns större möjligheter att införa svensk regler- ing som säkerställer att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella. I avsnitten 8.8.3–8.8.7 lämnar utredningen förslag till reglering om bland annat hur felaktiga uppgifter i en anmälan och i registret kan avhjälpas för att uppgifterna i registret ska bli mer kor- rekta, adekvata och aktuella.

24Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020, s. 3.

25Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020, s. 4.

26Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020, s. 5.

27Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020, s. 4.

381

SOU 2024:58

8.8.3Brister i och utebliven anmälan

Utredningens förslag: Om den som har gjort en anmälan om re- gistrering inte följer de krav som gäller för en anmälan, får Bolags- verket förelägga den registreringsskyldige att yttra sig i frågan eller rätta till bristen inom viss tid. Om den som har gjort anmälan inte följer ett föreläggande får registrering vägras.

Om en registreringsskyldig inte har anmält uppgifter för regi- strering inom de frister som gäller för anmälan, eller om registrer- ing vägras på grund av att ett föreläggande om att yttra sig eller rätta till bristen inte följs, får Bolagsverket förelägga den registrer- ingsskyldige att lämna in en anmälan inom viss tid.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 10.5 i direktivet ska medlemsstaterna införa regler för att effektivt avhjälpa avvikelser i den information som finns i regist- ret. Språkligt sett innebär avvikelser att en jämförelse görs med något. Exempelvis föreligger en avvikelse om de uppgifter som finns regi- strerade i registret inte stämmer överens med de uppgifter om verk- ligt huvudmannaskap som finns tillgängliga för en verksamhetsut- övare i samband med att denne vidtar åtgärder för kundkännedom. En sådan avvikelse ska en verksamhetsutövare anmäla till den enhet som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän (arti- kel 16a i penningtvättsförordningen).

Utredningen anser att begreppet avvikelser inte bör ges en så snäv innebörd. Med hänsyn till vikten av att uppgifterna i registret är kor- rekta, adekvata och aktuella är det mer ändamålsenligt att låta begrep- pet även innefatta att uppgifter inte har registrerats trots att de borde det. De åtgärder som införs för att avhjälpa avvikelser i registret bör således inte begränsas till åtgärder som innebär att felaktiga uppgifter rättas utan bör även omfatta åtgärder som syftar till att en anmälan om registrering görs och att brister i en anmälan avhjälps. En sådan tolkning är i linje med direktivets krav på att medlemsstaterna ska kräva att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella.

382

SOU 2024:58

Föreläggande om att avhjälpa brister i eller komma in med en anmälan

Registerlagens bestämmelser om brister i en anmälan och utebliven anmälan har införts för att uppfylla fjärde penningtvättsdirektivets krav på att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän ska vara korrekta, adekvata och aktuella.28

Om den som har gjort en anmälan om registrering inte följer de krav som gäller för en anmälan får Bolagsverket förelägga den regi- streringsskyldige att yttra sig i frågan eller rätta till bristen inom en viss tid (3 kap. 2 § registerlagen). Sådana brister kan avse formella krav på anmälan, till exempel att anmälan inte har undertecknats av en be- hörig person eller att det till anmälan inte har fogats sådana hand- lingar som efterfrågats. Om den som har gjort anmälan inte följer ett föreläggande, får registrering vägras.

Om en registreringsskyldig inte har anmält uppgifter för registre- ring inom den tid som anges i registerlagen, eller om registrering har vägrats på grund av att ett föreläggande om rättelse inte har följts, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldige att lämna in en an- mälan inom viss tid (3 kap. 3 § registerlagen). Bolagsverket är inte skyldigt att meddela ett formellt föreläggande när brister uppmärk- sammas, utan har en valmöjlighet. Om verket anser att en brist i stället kan läkas genom ett telefonsamtal eller genom underrättelse är det möjligt.29

Registerlagens bestämmelser om Bolagsverkets befogenhet att meddela föreläggande om att avhjälpa brister i eller inkomma med en anmälan om registrering syftar till att verket ska kunna säkerställa att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella.30 Mot- svarande bestämmelser bör tas in den nya penningtvättslagen.

Bolagsverket bör även fortsättningsvis kunna avstå från att med- dela ett formellt föreläggande när brister uppmärksammas om bristen kan åtgärdas på ett annat sätt. Det gäller särskilt när tillämpningsområ- det utvidgas till att omfatta juridiska personer som inte har varit regi- streringsskyldiga tidigare. En utebliven anmälan kan i dessa fall många gånger sannolikt bero på okunskap om den nya regleringen och inte på uppsåtlig underlåtenhet.

28Prop. 2016/17:173 s. 477.

29Prop. 2016/17:173 s. 477.

30Prop. 2016/17:173 s. 479.

383

SOU 2024:58

8.8.4Felaktiga uppgifter

Utredningens förslag: Om det kan antas att en uppgift i en an- mälan om registrering eller i registret över verkliga huvudmän är felaktig, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldige att rätta uppgiften eller visa att den inte är felaktig.

Om föreläggandet inte följs, får Bolagsverket besluta att upp- giften inte ska registreras eller att uppgiften ska tas bort från regi- stret och förelägga den registreringsskyldige att lämna in en ny anmälan.

Om Bolagsverket har tillförlitliga uppgifter om vem som är verklig huvudman får verket rätta uppgiften.

Av registerlagen framgår att Bolagsverket får förelägga en registre- ringsskyldig att rätta en uppgift i en anmälan om registrering eller i registret över verkliga huvudmän om uppgiften kan antas vara felaktig, eller visa att uppgiften inte är felaktig (3 kap. 4 § första stycket). Bestämmelsen har införts för att uppfylla fjärde penningtvättsdirek- tivets krav på att uppgifterna i registret ska vara korrekta, adekvata och aktuella.31

Följer den registreringsskyldige inte ett föreläggande får Bolags- verket besluta att uppgiften inte ska registreras eller att uppgiften ska tas bort från registret och förelägga den registreringsskyldige att lämna in en nya anmälan (3 kap. 4 § andra stycket). Om det kan antas att en uppgift i registret är felaktig ska det framgå av registret (3 kap. 10 § registerförordningen).

Bolagsverket kan således enligt nuvarande reglering ingripa i de fall myndigheten får anledning att misstänka att uppgifterna i regist- ret är felaktiga. Om ett föreläggande inte följs får Bolagsverket be- sluta att uppgiften inte ska registreras eller att uppgiften ska tas bort från registret och förelägga den registreringsskyldige att lämna in en ny anmälan. Bestämmelsen innebär inte att Bolagsverket ska rätta fel- aktiga uppgifter, till exempel att registrera en annan uppgift än den som har registrerats i registret.32

Bestämmelserna om Bolagsverkets befogenhet att förelägga en regi- streringsskyldig att rätta en felaktig uppgift syftar, i likhet med de förelägganden som behandlas i avsnitt 8.8.3, till att Bolagsverket ska

31Prop. 2016/17:173 s. 478.

32Prop. 2018/19:150 s. 84.

384

SOU 2024:58

kunna säkerställa att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella.33 Motsvarande bestämmelser bör införas i den nya penning- tvättslagen.

Utgångspunkten bör också i fortsättningen vara att det är den regi- streringsskyldige som ska se till att uppgifterna i registret är korrekta. Exempelvis bör skyldigheten att ersätta en borttagen uppgift i regist- ret med en ny uppgift, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande reglering, som huvudregel falla på den registreringsskyldige. Om Bo- lagsverket har tillförlitliga uppgifter om vem som är verklig huvudman bör dock myndigheten själv kunna ändra uppgifterna i registret.

8.8.5Kontroll av en verklig huvudmans identitet

Utredningens förslag: Om det behövs för att säkerställa en verk- lig huvudmans identitet, får Bolagsverket förelägga den verkliga huvudmannen att inställa sig personligen.

För en juridisk person som saknar en verklig huvudman ska det som sägs om verklig huvudman gälla ledande befattningshavare.

Om föreläggandet inte följs, får Bolagsverket besluta att regi- strering inte ska ske eller att en uppgift som har registrerats ska tas bort från registret.

Bolagsverket har som ett särskilt problem uppmärksammat att falska identiteter används för registrering av verkliga huvudmän. Det gäller framför allt personer som inte är folkbokförda i Sverige.34 I nuvar- ande reglering finns inte något krav på kontroll av en verklig huvud- mans identitet.

En kontroll av en persons identitet syftar till att utreda om per- sonen är den han eller hon utger sig för att vara. Kontrollen består dels av att göra en kontroll av att vissa uppgivna personuppgifter verk- ligen utgör en identitet och att uppgifterna inte är falska, dels att kon- trollera om en viss fysisk person stämmer överens med de angivna personuppgifterna. Det förstnämnda kan ske genom slagning i regis- ter medan den sistnämnda kontrollen kan göras genom en jämförelse mellan en person och en identitetshandling.

33Prop. 2016/17:173 s. 479.

34Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020, s. 5 och 13.

385

SOU 2024:58

I artikel 44 i penningtvättsförordningen anges vilka uppgifter om den verkliga huvudmannen som ska anmälas till det centrala registret över verkliga huvudmän. Motsvarande uppgifter ska anmälas om led- ande befattningshavare om en juridisk person saknar en verklig huvud- man (artikel 45.3 b). Bland annat ska uppgift lämnas om personnummer eller motsvarande identitetsbeteckning eller numret på en identitets- handling. Till sistnämnda uppgift ska fogas en generell beskrivning av källan för ett sådant nummer, till exempel en passhandling eller en nationell identitetshandling. Det ställs dock inte något krav på att en kopia av passhandlingen eller den nationella identitetshandlingen ska ges in tillsammans med anmälan.

I avsnitt 8.10.2 föreslår utredningen en ny reglering som innebär att en registreringsskyldig ska lämna Bolagsverket de upplysningar och handlingar som verket begär för sin verksamhet enligt den nya penningtvättslagen. Bolagsverket kan med stöd av de bestämmelserna vid behov begära in en kopia av en passhandling eller en nationell identitetshandling. Någon reglering om att det till en anmälan ska fogas en kopia av en passhandling eller en annan identitetshandling som avser den anmälda huvudmannen eller den ledande befattningshava- ren behövs därför inte.

I de flesta fall bör de uppgifter som lämnas till Bolagsverket vid en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, till- sammans med de upplysningar och handlingar som Bolagsverket kan begära in, vara tillräckligt för att Bolagsverket ska kunna säkerställa den verkliga huvudmannens eller den ledande befattningshavarens identitet. Det kan dock finnas situationer då det behövs en säkrare grund för bedömningen. Så kan vara fallet när det finns misstankar om att den verkliga huvudmannen eller den ledande befattningshava- ren använder sig av en falsk identitet eller agerar målvakt. Personlig inställelse för den verkliga huvudmannen eller den ledande befatt- ningshavaren skulle i en sådan situation kunna säkerställa att inte fel- aktiga uppgifter registreras i registret över verkliga huvudmän.

Personlig inställelse anses vara av central betydelse för att få en säkrare identitetskontroll och används i flera andra sammanhang för detta syfte. Exempelvis ska den som ska lämna en anmälan om in- flyttning från utlandet inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Detsamma gäller den som är avregistrerad som för- svunnen och ska folkbokföras (26 a § folkbokföringslagen [1991:481]) och den som ska styrka sin identitet i samband med tilldelning av sam-

386

SOU 2024:58

ordningsnummer (2 kap. 2 § lagen [2022:1697] om samordnings- nummer).

Utredningen om bolaget som brottsverktyg (dir. 2021:115) föreslår i betänkandet ”Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag” (SOU 2023:34) att Bolagsverket ska kunna förelägga om personlig inställelse i registreringsärenden när det behövs för att säkerställa anmälarens eller den anmäldes identitet eller behörighet att företräda företaget. Förslaget är avsett att bidra till att förhindra att registrer- ing sker av stulna, kapade eller fiktiva identiteter. Förslaget omfattar dock inte ärenden om registrering i registret över verkliga huvudmän.

En möjlighet för Bolagsverket att förelägga om personlig instäl- lelse i ärenden om registrering i registret över verkliga huvudmän skulle på motsvarande sätt kunna förhindra att registrering sker av stulna, kapade eller fiktiva identiteter i det registret, vilket i större utsträck- ning skulle förhindra registreringar som inte stämmer överens med verkliga förhållanden. Det skulle i sin tur göra uppgifterna i registret mer korrekta, adekvata och aktuella. Likaså skulle förutsättningarna för att upptäcka misstänkta målvakter öka. En reglering om person- lig inställelse kan också förväntas ha viss preventiv verkan. Bolags- verket bör därför ha möjlighet att förelägga om personlig inställelse i ärenden om registrering i registret över verkliga huvudmän.

Det kan uppstå situationer där Bolagsverket vid kontroller av riktig- heten av uppgifterna i registret upptäcker omständigheter som tyder på att en stulen, kapad eller fiktiv identitet har registrerats i registret. Det är angeläget att Bolagsverket även i en sådan situation kan före- lägga om personlig inställelse för att säkerställa den verkliga huvud- mannens eller den ledande befattningshavarens identitet. En möjlig- het för Bolagsverket att förelägga om personlig inställelse bör därför inte begränsas till att endast gälla i ärenden om registrering utan bör också gälla efter att en uppgift om verklig huvudman eller ledande befattningshavare har registrerats.

Som påpekas av Utredningen om bolaget som brottsverktyg kan det dock givetvis också vid en personlig inställelse uppstå situationer då det är mycket svårt att säkerställa en viss persons identitet och att skilja skickligt förfalskade handlingar från äkta.35 Någon garanti för att registrering av felaktiga uppgifter inte sker efter personlig in- ställelse finns således inte, men risken för detta bör minska avsevärt.

35SOU 2023:34 s. 280.

387

SOU 2024:58

Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som ger Bolagsverket möjlighet att förelägga en per- son som har anmälts eller registrerats som verklig huvudman eller ledande befattningshavare att inställa sig personligen. Ett sådant före- läggande bör endast få beslutas om personlig inställelse behövs för att säkerställa en verklig huvudmans eller en ledande befattnings- havares identitet. Detta bör framgå av bestämmelsen.

En personlig inställelse bör i grunden avse en kontroll av iden- titet. Den ska således inte, i likhet med vad som förs fram av Utred- ningen om bolaget som brottsverktyg beträffande förslaget om per- sonlig inställelse vid registreringsärenden, utgöra ett förhör för att närmare försöka efterforska eventuella brottsliga avsikter. Vissa grund- läggande kontrollfrågor bör dock kunna ställas.

Om den som har förelagts att närvara inte inställer sig, bör Bolags- verket kunna besluta att registrering inte ska ske eller att en redan registrerad uppgift ska tas bort från registret. Bolagsverket kan då före- lägga den registreringsskyldige att komma in med en ny anmälan.

Som framhålls av Utredningen om bolaget som brottsverktyg kan personlig inställelse upplevas som en inte obetydlig olägenhet för den enskilde och även medföra en viss ökad arbetsbörda för Bolags- verket.36 Personlig inställelse är dock inte avsett att användas regel- mässigt, utan endast när det finns skäl att misstänka att den verkliga huvudmannens eller den ledande befattningshavarens identitetshand- lingar är förfalskade eller att den person som anmälts som verklig huvudman eller ledande befattningshavare agerar målvakt. Personlig inställelse ska således endast kunna krävas när det behövs för säker- ställa en verklig huvudmans eller en ledande befattningshavares iden- titet och endast i de situationer där utredningen i övrigt inte utgör ett tillräckligt underlag för beslut, eller om andra mindre ingripande utredningsmetoder inte kan användas.

Den misstanke som kan utgöra skäl för att besluta om ett före- läggande bör som utgångspunkt grunda sig både på information som Bolagsverket har tillgång till i det aktuella ärendet och information som finns i andra registreringsärenden hos verket. Misstanken kan också grunda sig på information som Bolagsverket har tagit emot från brottsbekämpande myndigheter, till exempel att någon har blivit dömd för brott mot målvaktsförbudet i aktiebolagslagen. Bedömningen av

36SOU 2023:34 s. 281.

388

SOU 2024:58

om personlig inställelse ska krävas i det enskilda fallet får göras av Bolagsverket som handläggande myndighet.37

I likhet med vad som förs fram av Utredningen om bolaget som brottsverktyg beträffande personlig inställelse i registreringsärenden bör ett föreläggande om personlig inställelse inte hindra att en verklig huvudman eller en ledande befattningshavare kan få delta på distans, om detta i det enskilda fallet skulle vara ett lämpligt alternativ. Det är då framför allt ett deltagande genom ljud- och bildöverföring som kan vara aktuellt. Som skäl för att godta deltagande på distans bör särskilt de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma vid en inställelse på myndighetsorten beaktas. Ett deltagande på distans skulle exempelvis kunna bli aktuellt om den verkliga huvudmannen eller den ledande befattningshavaren är bosatt utomlands. En förutsätt- ning för ett deltagande på distans måste dock vara att det eftersträ- vade syftet med kontrollerna kan uppnås i tillräcklig grad genom när- varo via videokonferens. I annat fall behöver den berörda personen vara på plats.38

På motsvarande sätt som föreslås av Utredningen om bolaget som brottsverktyg beträffande personlig inställelse i registreringsärenden bör för förfarandet i övrigt tillämpliga bestämmelser i förvaltnings- lagen gälla. Av 27 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myn- dighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling snarast ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. De uppgifter som lämnas vid en personlig inställelse ska alltså dokumenteras och föras till ärendet.

8.8.6Årlig bekräftelse

Utredningens bedömning: Det bör inte införas något krav på att en registreringsskyldig årligen ska bekräfta att de uppgifter som registrerats i registret över verkliga huvudmän är korrekta.

Utredningen har övervägt om det bör införas ett krav på att regi- streringsskyldiga årligen ska bekräfta att de uppgifter som har regi- strerats i registret över verkliga huvudmän är korrekta. Ett sådant krav

37Jfr SOU 2023:34 s. 281.

38Jfr SOU 2023:34 s. 282.

389

SOU 2024:58

kan nämligen bidra till att uppgifterna i registret blir mer korrekta, adekvata och aktuella.

Regeringen har i ett tidigare lagstiftningsärende bedömt att den ökade administration som ett krav på en årlig anmälan skulle inne- bära för Bolagsverket och de juridiska personer som träffas av regler- ingen inte vägs upp av den nytta som en årlig anmälan skulle inne- bära.39

Det är ofrånkomligen så att ett krav på årlig bekräftelse skulle inne- bära en ökad administration, både för Bolagsverket och de registrer- ingsskyldiga. Av betydelse i sammanhanget är också att penningtvätts- förordningen innehåller bestämmelser om hur registreringsskyldiga ska följa upp sitt huvudmannaskap och tidsfrister för när ändringar senast ska anmälas för registrering. Registreringsskyldiga ska regel- bundet kontrollera att de har aktuell information om verkligt huvud- mannaskap. En sådan kontroll ska utföras minst årligen (artik- larna 45.1a och 46.1b). Ändringar av tidigare lämnande uppgifter ska anmälas för registrering utan onödigt dröjsmål. Om en uppgift om vem som är verklig huvudman ändras ska anmälan göras senast 28 dagar efter ändringen (artiklarna 45.1a och 46.1b). I artikeln an- ges inte uttryckligen att motsvarande tidsfrist gäller för en anmälan om att en uppgift om vem som är ledande befattningshavare en juri- disk person som saknar en verklig huvudman ändras. Den avsedda innebörden får dock anses vara att bestämmelsen också ska gälla för ändringar av ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman.

Det följer således direkt av penningtvättsförordningen att en re- gistreringsskyldig minst årligen ska följa upp sitt huvudmannaskap och att ändringar ska anmälas för registrering utan dröjsmål. Ett krav på att registreringsskyldiga årligen ska bekräfta att de uppgifter som har registrerats i registret är korrekta skulle således ha en liten prak- tisk effekt. Något sådant krav bör därför inte införas.

39Prop. 2016/17:173 s. 468.

390

SOU 2024:58

8.8.7Anmälan om felaktiga uppgifter i registret

Utredningens förslag: Myndigheter som använder registret över verkliga huvudmän och ska anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga. Brottsbekämpande myndigheter som använder registret ska göra en sådan anmälan när det kan ske med hänsyn till utredning av brott.

En anmälan ska också göras om en registreringsskyldig inte har gjort en anmälan om registrering inom den tid som anges i pen- ningtvättsförordningen.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om att registret över verkliga huvudmän ska innehålla ett särskilt omnämnande om behöriga myndigheter eller verksamhets- utövare har anmält avvikelser bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Myndigheters skyldighet att anmäla avvikelser

Enligt artikel 10.5 b i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstat- erna kräva att behöriga myndigheter, om så är lämpligt och i den ut- sträckning detta krav inte i onödan inkräktar på deras funktioner, ska anmäla till den enhet som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän eventuella avvikelser som de upptäcker mellan de uppgifter som finns i registret och de uppgifter som finns tillgängliga för dem.

Motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.4 och 31.5 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt har genomförts i 3 kap. 5 § registerlagen. Enligt den bestämmelsen ska myndigheter som an- vänder registret anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga och om en registre- ringsskyldig inte har gjort en anmälan inom den tid som anges i lagen.

I artikel 2.31 i penningtvättsförordningen definieras behörig myn- dighet som

a)en finansunderrättelseenhet,

b)en tillsynsmyndighet,

391

SOU 2024:58

c)en offentlig myndighet som har till uppgift att utreda eller lagföra penningtvätt, dess förbrott eller finansiering av terrorism, eller som har till uppgift att spåra, beslagta eller frysa och förverka till- gångar som härrör från brott, och

d)en offentlig myndighet med specifikt ansvar för att bekämpa pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Definitionerna i penningtvättsförordningen gäller också för sjätte penningtvättsdirektivet (artikel 2 första stycket i direktivet). Direk- tivets krav på vilka myndigheter som ska anmäla avvikelser till den enhet som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän är således begränsat till dessa myndigheter.

Av betydelse i sammanhanget är vilka myndigheter som ska ges tillgång till registret enligt direktivet. Rimligtvis bör de myndigheter som ska ges tillgång till registret sammanfalla med de myndigheter som ska anmäla avvikelser i registret. I artikel 11.2 i direktivet regle- ras vilka myndigheter som ska ha tillgång till de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. De myndigheter som anges där sammanfaller i allt väsentligt med de myndigheter som utgör be- höriga myndigheter enligt direktivet och som således ska vara skyl- diga att anmäla avvikelser i registret. Utöver dessa myndigheter anges att skattemyndigheter ska ges tillgång till registren. Även självregle- rande organ ska ges tillgång till registren när de utför tillsynsupp- gifter. Motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet har i stort sett samma lydelse (artiklarna 30.6 andra stycket och 31.4 tredje stycket).

Enligt utredningens uppfattning är det mest ändamålsenliga att de myndigheter som ska ges tillgång till de sammankopplade registren också åläggs en skyldighet att anmäla avvikelser i registret över verk- liga huvudmän till Bolagsverket. Med hänsyn till direktivets krav på att medlemsstaterna ska införa regler som effektivt avhjälper avvikel- ser i informationen i registret anser utredningen att en bestämmelse med den innebörden är förenlig med direktivet. En sådan utvidgad anmälningsskyldighet bidrar till att uppgifterna i registret blir mer korrekta, adekvata och aktuella.

Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att myndigheter som använder registret över verkliga huvudmän ska anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga. Brotts-

392

SOU 2024:58

bekämpande myndigheter bör inte vara skyldiga att göra anmälan förrän det kan ske med hänsyn till en utredning om brott. Denna inskränkning i myndigheternas skyldighet att anmäla misstänkt fel- aktiga uppgifter bedöms förenlig med direktivet, särskilt med hänsyn till att myndigheter enligt direktivet endast ska åläggas en anmälnings- skyldighet om så är lämpligt och i den utsträckning kravet inte i onödan inkräktar på deras funktioner.40

Som framgår av avsnitt 8.8.3 anser utredningen att en avvikelse i informationen i registret även bör innefatta att någon anmälan om registrering inte har gjorts. Av bestämmelsen bör därför också framgå att anmälningsskyldigheten även omfattar att en registreringsskyldig inte har gjort en anmälan om registrering inom den tid som anges i artiklarna 45.1a och 46.1b i penningtvättsförordningen.

Genom den föreslagna regleringen genomförs artikel 10.5 första stycket och 10.5 b i svensk rätt.

Verksamhetsutövares skyldighet att anmäla avvikelser

I artikel 18 i penningtvättsförordningen anges vilka uppgifter som en verksamhetsutövare ska hämta in i syfte att identifiera en verklig huvudman. En verksamhetsutövare får i regel inte enbart förlita sig på uppgifterna i registret över verkliga huvudmän, utan kan behöva gå längre än så i sina efterforskningar (artikel 18.5). Detta innebär att en verksamhetsutövare som vidtar åtgärder för kundkännedom kommer att bilda sig en egen uppfattning om vem som är verklig huvudman. I de allra flesta fall kommer verksamhetsutövarens upp- fattning att stämma överens med de uppgifter som finns registrerade i registret över verkliga huvudmän. I de fall uppgifterna inte stämmer överens ska verksamhetsutövaren enligt artikel 16a i penningtvätts- förordningen anmäla avvikelsen till den enhet som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän, det vill säga Bolagsverket för svensk del. Detta bör inbegripa om en kontroll mot registret visar att en registreringsskyldig inte har gjort en anmälan inom den tid som anges i penningtvättsförordningen.41

En verksamhetsutövare ska anmäla en avvikelse utan dröjsmål och senast 14 kalenderdagar efter att den upptäcktes. Anmälan ska inne-

40Jfr prop. 2018/19:150 s. 84.

41Jfr prop. 2016/17:173 s. 481.

393

SOU 2024:58

hålla uppgifter som ger stöd för att det föreligger en avvikelse och uppgifter som är relevanta för att avhjälpa avvikelsen.

Anmälningsskyldigheten gäller inte för uppgifter som notarier, advokater, andra oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare tagit emot från en klient för att utreda klientens rättsliga ställning, eller för att försvara eller företräda denne i fråga om rättsliga förfaranden, inklusive rådgivning om att inleda eller undvika rättsliga förfaranden.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.4 och 31.5 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt har genomförts i 3 kap. 5 § registerlagen.

Uppgifter som en verksamhetsutövare ska anmäla till Bolagsverket enligt artikel 16a i penningtvättförordningen kan komma att omfattas av tystnadsplikt. I avsnitt 10.4 finns en redovisning av bestämmelser om tystnadsplikt som är tillämpliga för olika verksamhetsutövare. Bestämmelserna är i huvudsak utformade som ett förbud för verksam- hetsutövare att obehörigen röja vissa uppgifter. Tystnadsplikt hind- rar således inte ett röjande som är behörigt, som när en verksamhets- utövare måste röja en uppgift för att uppfylla en i författning angiven uppgiftsskyldighet.42 Eftersom verksamhetsutövare är skyldiga att lämna uppgifter till Bolagsverket enligt artikel 16a i penningtvätts- förordningen innebär ett sådant uppgiftslämnande inte ett obehörigt röjande. En verksamhetsutövare kan således utan hinder av tyst- nadsplikten lämna sådana uppgifter till Bolagsverket.

Det ska framgå av registret om det kan antas att en uppgift i registret är felaktig

Enligt artikel 10.7 i direktivet ska medlemsstaterna se till att den en- het som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän vidtar lämpliga åtgärder för att de avvikelser som behöriga myndig- heter och verksamhetsutövare har anmält ska upphöra. I detta in- begrips att den ansvariga enheten ändrar uppgifterna i registret om enheten kan identifiera och verifiera uppgifterna om verkligt huvud- mannaskap. Delvis motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.4 och 31.5 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt bland annat har genomförts i 3 kap. 4 § registerlagen.

42Se till exempel prop. 2021/22:251 s. 126.

394

SOU 2024:58

Direktivets krav i denna del tillgodoses av de föreslagna bestäm- melserna om åtgärder som Bolagsverket får vidta om det kan antas att uppgifter i registret är felaktiga, se avsnitt 8.8.4.

Om det har anmälts avvikelser ska det centrala registret enligt artikel 10.7 i direktivet innehålla ett särskilt omnämnande som ska vara synligt för åtminstone behöriga myndigheter och verksamhetsut- övare. I nuvarande reglering finns motsvarande bestämmelser i 3 kap. 10 § registerförordningen. I den paragrafen anges att det ska framgå av registret om det kan antas att en uppgift i registret är felaktig.

Om Bolagsverket har tagit bort uppgifter ur registret visas i dag en markering som anger att verket har skäl att misstänka att uppgif- terna är felaktiga och att uppgifterna därför inte visas. När det gäller registreringsskyldiga som inte har anmält uppgifter för registrering visas en markering som anger att Bolagsverket anser att den registrer- ingsskyldige borde göra en anmälan om registrering, men att någon anmälan inte ännu har registrerats. Dessa markeringar avser inte bara misstänkt felaktiga uppgifter som har anmälts av myndigheter eller verksamhetsutövare utan också misstänkt felaktiga uppgifter som Bolagsverket har upptäckt genom verkets egna kontroller.

För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör direktivets bestämmelser om särskilt omnämnande av anmälda avvikelser i regist- ret genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter ryms enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

8.8.8Det bör införas en ny sekretessbestämmelse

Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos Bolagsverket för upp- gift i en anmälan enligt artikel 16a i penningtvättsförordningen om en enskilds förhållande till den som har gjort anmälan.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Sekretessen ska ha företräde framför meddelarfriheten.

395

SOU 2024:58

Behovet av en ny sekretessbestämmelse

Som framgår av avsnitt 8.8.7 är verksamhetsutövare skyldiga att göra en anmälan till Bolagsverket om de uppgifter om en kunds verkliga huvudman som är tillgängliga för dem inte stämmer överens med de uppgifter som finns registrerade i registret över verkliga huvudmän, vilket följer av artikel 16a i penningtvättsförordningen.

För verksamhetsutövarna gäller regler om tystnadsplikt, se av- snitt 10.4. Tystnadsplikten omfattar i allt väsentligt uppgifter om en- skildas förhållanden till verksamhetsutövaren. Enskilda betyder i detta sammanhang en fysisk eller juridisk person, som i förhållande till verksamhetsutövaren anses som kund.43

De uppgifter som en verksamhetsutövare kan bli skyldig att lämna till Bolagsverket enligt artikel 16a i penningtvättsförordningen kom- mer med all sannolikhet att innefatta uppgifter om verksamhetsut- övarens kunder. Det är således uppgifter som omfattas av verksam- hetsutövarens tystnadsplikt. I avsnitt 8.8.7 bedömer utredningen att ett sådant uppgiftslämnande inte kan anses som ett obehörigt röjande. Det är dock angeläget att dessa uppgifter inte blir kända när de över- lämnas till Bolagsverket. Utredningen bedömer att det inte finns några tillämpliga bestämmelser om sekretess för sådana uppgifter hos Bolags- verket. Det bör därför införas en ny bestämmelse om sekretess.

Sekretessens föremål och styrka

Enligt penningtvättsförordningen ska anmälan till Bolagsverket inne- hålla uppgifter som ger stöd för att det föreligger en avvikelse mellan de uppgifter som finns tillgängliga för verksamhetsutövaren och de uppgifter som finns registrerade i registret över verkliga huvudmän. Utöver detta ska anmälan innehålla uppgifter som är relevanta för att avhjälpa avvikelsen. Som konstateras ovan innebär detta med all sannolikhet att anmälan kommer att innehålla uppgifter om verksam- hetsutövarens kund. Däremot går det inte att på förhand närmare avgöra vilka uppgifter som en verksamhetsutövare kommer att be- höva lämna för att fullgöra anmälningsskyldigheten. Att uttömmande närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av sekretess enligt den nya sekretessbestämmelsen låter sig därför inte göras. Det väsentliga är att uppgifterna hos Bolagsverket omfattas av

43Se till exempel prop. 2002/03:139 s. 477 och 478.

396

SOU 2024:58

ett sekretesskydd som är likvärdigt med det som gäller hos verksam- hetsutövaren. Utredningen anser därför att föremålet för sekretessen bör vara uppgift i en anmälan enligt artikel 16a i penningtvättsförord- ningen om en enskilds förhållande till den verksamhetsutövare som har gjort anmälan.

Styrkan i en sekretess kan inte bestämmas enbart med hänsyn till uppgifternas skyddsvärde. En sekretessregels utformning ska vara ett resultat av en avvägning mellan insyns- och sekretessintressena.44 När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekre- tessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säker- ställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offent- lighet, det vill säga bestämmelsen förses med ett rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, det vill säga bestämmelsen förses med ett omvänt skade- rekvisit. I vissa fall förses bestämmelsen inte med något skaderekvisit alls. Då är sekretessen absolut.

Syftet med tystnadsplikten hos verksamhetsutövarna är att till- godose kundernas integritetsintresse. Det kan antas att kunder i regel har ett intresse av att deras personliga integritet och ekonomiska in- tressen respekteras genom att den information som till exempel en bank eller ett annat finansiellt företag har om deras privata och eko- nomiska angelägenheter inte sprids.45

Vid bedömningen av sekretessens styrka finns det enligt utred- ningens uppfattning anledning att se över vilket sekretesskydd upp- gifter som omfattas av verksamhetsutövarnas tystnadsplikt får när de lämnas till andra myndigheter på grund av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Exempelvis kan sådana uppgifter behöva lämnas till tillsynsmyndigheterna. I verksamhet som rör tillsyn över verk- samhetsutövare gäller normalt sett absolut sekretess för uppgift om personliga och ekonomiska förhållanden för den som har trätt i affärs- förbindelse med den som ett tillsynsärende avser, till exempel verk- samhetsutövarnas kunder. Detta framgår av 30 kap. 4 § första stycket 2 och 23 § första stycket 2 OSL samt 9 § OSF och punkterna 21, 103,

44Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.

45Se till exempel prop. 2002/03:139 s. 480.

397

SOU 2024:58

104 och 145 i bilagan till OSF. Utredningen finner inte skäl att göra någon annan avvägning mellan intressena av sekretess och allmän- hetens insyn än den som gjorts för dessa bestämmelser. Sekretessen bör därför vara absolut för uppgift om enskildas förhållanden till en verksamhetsutövare som lämnas i en anmälan enligt artikel 16a i pen- ningtvättsförordningen.

Sekretesstid

Uppgifterna som omfattas av den föreslagna bestämmelsen kommer i allt väsentligt att vara av samma slag som de uppgifter som skyddas enligt 30 kap. 4 § första stycket 2 och 23 § första stycket 2 OSL. Utredningen anser därför att motsvarande sekretesstid bör gälla. Detta innebär att sekretess för uppgift i allmän handling ska gälla i högst 20 år.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig före- träde framför handlingssekretessen. I ett antal fall har även bestäm- melser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt.

Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sek- retesslagen.

Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid pröv- ningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmel- ser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga

398

SOU 2024:58

undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall.46

Av 30 kap. 30 § OSL framgår att den tystnadsplikt som följer av

30 kap. 4 § första stycket 2 och 23 § första stycket 2 OSL inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Det innebär att sek- retessen hos till exempel Finansinspektionen i verksamhet som be- står i tillsyn för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser har företräde framför meddelarfriheten.

När det gäller den föreslagna sekretessbestämmelsen anser utred- ningen att undantag från meddelarfriheten bör göras i samma ut- sträckning som när sekretess gäller enligt 30 kap. 4 § första stycket 2 och 23 § första stycket 2 OSL. Sekretessen i de bestämmelserna har samma styrka som i den bestämmelse som utredningen föreslår och föremålet för sekretessen sammanfaller i hög utsträckning. Den tyst- nadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör således inskränka meddelarfriheten.

8.9Tillgången till uppgifter i registret

8.9.1Tillgången till uppgifter i registret ska begränsas

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om frågor om till- gång till det nationella och de sammankopplade registren över verk- liga huvudmän.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om allmänhetens tillgång till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän kräver inte att det införs bestäm- melser om sekretess för uppgifter om verkligt huvudmannaskap.

46Prop. 1979/80:2 Del A s. 111.

399

SOU 2024:58

Behöriga myndigheters, självreglerande organs och verksamhetsutövares tillgång till uppgifter i registret

Enligt artikel 11.1 i direktivet ska medlemsstaterna se till att behöriga myndigheter har snabb, obegränsad och fri tillgång till den informa- tion som finns i de sammankopplade centrala registren över verkliga huvudmän, utan att den berörda enheten eller juridiska konstruk- tionen varnas. Vad som avses med behöriga myndigheter framgår av avsnitt 8.8.7.

Tillgång till de sammankopplade centrala registren över verkliga huvudmän ska enligt artikel 11.2 i direktivet ges till finansunderrät- telseenheter, tillsynsmyndigheter, myndigheter som ansvarar för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism och skattemyn- digheter. Även myndigheter som har till uppgift att utreda och lag- föra penningtvätt, förbrott till penningtvätt och finansiering av terro- rism samt att spåra och beslagta eller frysa och förverka tillgångar som härrör från brott ska ha tillgång till de sammankopplade registren. Av artikel 18.1 b xi och xii framgår vidare att finansunderrättelse- enheten ska ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga upp- gifter i både det nationella och de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. Självreglerande organ ska ges tillgång till de sam- mankopplade registren när de utför tillsynsuppgifter (artikel 11.2).

Enligt artikel 11.3 i direktivet ska medlemsstaterna se till att verk- samhetsutövare har snabb tillgång till uppgifterna i de sammankopp- lade centrala registren över verkliga huvudmän när de vidtar åtgärder för kundkännedom. Medlemsstaterna får välja att göra uppgifterna tillgängliga för verksamhetsutövare mot betalning av en avgift som inte får överskrida de administrativa kostnaderna för att göra upp- gifterna tillgängliga, inbegripet kostnader för underhåll och utveck- ling av registret.

Motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.5 första stycket, 30.5a, 30.6, 31.3, 31.4 första och fjärde styckena samt 31.4a i fjärde penningtvättsdirektivet. De bestämmelserna har i svensk rätt genom- förts i 3 kap. 3 § och 4 kap. 3 § registerförordningen.

Av registerförordningen framgår att registret över verkliga huvud- män ska ge offentlighet åt den information som ingår i registret (3 kap.

3§). Ändamålet med registret är att tillhandahålla uppgifter för verk- samhet som myndigheter bedriver, åtgärder för kundkännedom enligt penningtvättslagen, enskild verksamhet när informationen utgör

400

SOU 2024:58

underlag för prövningar och beslut samt information till allmänheten om verkliga huvudmän som införts i registret. Bolagsverket får för dessa ändamål medge direktåtkomst till registret (3 kap. 5 §).

Alla myndigheter och verksamhetsutövare har i dagsläget tillgång till uppgifterna i registret över verkliga huvudmän via Bolagsverkets webbplats. Det finns inte någon begränsning i vilka uppgifter som myn- digheter och verksamhetsutövare kan ges tillgång till. Uppgifterna lämnas i princip omgående.

För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör artik- larna 11.1–11.3, 18 b xi och 18 xii i direktivet genomföras i föreskrif- ter på lägre nivå än lag. Ett föreskriftsbemyndigande som motsvarar bemyndigandet i 3 kap. 12 § 3 registerlagen bör därför tas in i den nya penningtvättslagen. Bemyndigandet bör utvidgas till att även avse tillgången till de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. Vilka myndigheter som ska ha tillgång till registren får därmed regle- ras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Detsamma gäller verksamhets- utövares och Sveriges advokatsamfunds tillgång till registren. Möj- ligheten att ta ut avgifter för att göra uppgifter i de sammankopplade registren tillgängliga för verksamhetsutövare behandlas i avsnitt 8.14.

Allmänhetens tillgång till uppgifter i registret

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 12.1 första stycket i direktivet ska medlemsstaterna se till att varje fysisk eller juridisk person som kan styrka ett berättigat intresse har tillgång till vissa uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. De uppgifter som ska göras tillgängliga är den verkliga huvudmannens alla namn och efternamn, födelsemånad och födelseår, bosättningsland och medborgarskap samt art och om- fattning av den verkliga huvudmannens intresse i den juridiska per- sonen eller trusten eller den liknande juridiska konstruktionen. För en juridisk person som saknar en verklig huvudman ska i allt väsent- ligt motsvarande uppgifter om den juridiska personens ledande befatt- ningshavare göras tillgängliga.

Artikel 12.1 andra stycket innehåller en uppräkning av fysiska och juridiska personer som ska anses ha ett berättigat intresse av att ha tillgång till uppgifterna. Det är journalister, organisationer i det civila samhället som har anknytning till förebyggande och bekämpning

401

SOU 2024:58

av penningtvätt och finansiering av terrorism, personer som sanno- likt kommer att göra transaktioner med en juridisk person samt finan- siella institut och myndigheter i den utsträckning de arbetar med före- byggande och bekämpning av penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism, och de inte har tillgång till registren enligt artikel 11 i direktivet. Användningen av ordet ”inbegripa” (eng. include) i artikeln får anses innebära att uppräkningen inte är ut- tömmande.

Enligt artikel 12.2 i direktivet får medlemsstaterna välja att göra uppgifter i de sammankopplade registren tillgängliga för allmänheten på villkor att autentisering sker med hjälp av medel för elektronisk identifiering och relevanta betrodda tjänster som fastställs i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elek- troniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, eller mot betalning av en avgift som inte får överskrida de administrativa kostnaderna för att göra uppgifterna till- gängliga, inbegripet kostnader för underhåll och utveckling av registret.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.5 första stycket c och 31.4 första stycket c i fjärde penningtvättsdirektivet. I artikel 30.5 första stycket c, som behandlar uppgifter om verkligt huvudmannaskap i juridiska personer, ställs inte något krav på att en person ska kunna styrka ett berättigat intresse för att få tillgång till uppgifter i registret.

EU-domstolen har ogiltigförklarat bestämmelsen om allmänhetens tillgång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap i nuvarande EU-reglering

Enligt artikel 30.5 första stycket c i fjärde penningtvättsdirektivet i den ursprungliga lydelsen skulle uppgifter om verkligt huvudmanna- skap i juridiska personer göras tillgängliga i samtliga fall för varje per- son eller organisation som kan styrka ett berättigat intresse. I femte penningtvättsdirektivet slopades kravet på berättigat intresse. I arti- kel 30.5 första stycket c i lydelsen enligt femte penningtvättsdirek- tivet anges att medlemsstaterna ska se till att uppgifterna om verkligt huvudmannaskap är tillgängliga i samtliga fall för allmänheten (arti- kel 1.15 c).

402

SOU 2024:58

EU-domstolen har i en dom beslutat att bestämmelsen om all- mänhetens tillgång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap i femte penningtvättsdirektivet är ogiltig i den del den har ändrat artikel 30.5 första stycket c i fjärde penningtvättsdirektivet.47

Enligt domstolen utgör allmänhetens tillgång till uppgifter om verk- ligt huvudmannaskap ett ingrepp i de grundläggande rättigheterna till respekt för privatlivet och till skydd av personuppgifter, vilka fast- ställs i artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (punkt 44). Ett sådant tillgängliggörande av uppgifter för allmänheten gör det enligt domstolen möjligt för ett potentiellt obegränsat antal personer att få information om en verk- lig huvudmans materiella och finansiella situation. De potentiella kon- sekvenserna för de registrerade av ett eventuellt missbruk av deras personuppgifter förvärras enligt domstolen av det faktum att dessa uppgifter, när de väl har gjorts tillgängliga för allmänheten, inte bara är fritt tillgängliga, utan också kan lagras och spridas (punkterna 42 och 43).

Domstolen konstaterar att EU-lagstiftaren genom att föreskriva att uppgifter om verkligt huvudmannaskap ska göras tillgängliga för allmänheten avser att förhindra penningtvätt och finansiering av ter- rorism genom att med hjälp av ökad öppenhet skapa en miljö som mindre sannolikt utnyttjas för dessa ändamål. Domstolen finner att lagstiftaren sålunda eftersträvar ett mål av allmänt intresse som kan motivera ett ingrepp, även ett allvarligt sådant, i de grundläggande rättigheter som fastställs i artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och att allmänhetens till- gång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap kan bidra till att uppnå detta mål (punkterna 58 och 59).

Domstolen anser dock att det ingrepp i dessa rättigheter som all- mänhetens tillgång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap inne- bär varken är begränsat till vad som är absolut nödvändigt eller pro- portionerligt i förhållande till det eftersträvade målet (punkterna 76, 85 och 86). Mot denna bakgrund beslutade domstolen att femte pen- ningtvättsdirektivets bestämmelse om att uppgifter om verkligt huvud- mannaskap alltid ska vara tillgängliga för allmänheten är ogiltig.

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om allmänhetens till- gång till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvud- män motsvarar i huvudsak bestämmelserna om allmänhetens tillgång

47Dom WM och Sovim SA, C-37/20 och C-601/20, EU:C:2022:912.

403

SOU 2024:58

till uppgifter om verkligt huvudmannaskap i fjärde penningtvätts- direktivet i den ursprungliga lydelsen. Som framgår ovan innehåller sjätte penningtvättsdirektivet en uppräkning av personer som ska anses ha ett berättigat intresse av att få tillgång till uppgifter i regist- ren. Denna uppräkning motsvarar i allt väsentligt de personer som EU-domstolen uttalar ska anses ha ett berättigat intresse av att få till- gång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap (punkt 74 i domen). Sjätte penningtvättsdirektivet har således anpassats efter EU-dom- stolens dom.

Även Bolagsverket har gjort vissa anpassningar med anledning av domen. Myndigheten har sett över och uppdaterat villkoren i sina elektroniska tjänster. En person som vill få tillgång till uppgifter i registret över verkliga huvudmän måste, förutom att identifiera sig med exempelvis BankID, även ange vad uppgifterna ska användas till. Uppgifterna får bara användas för sådana ändamål som är fören- liga med EU-domstolens dom.

Förhållandet till offentlighetsprincipen

Enligt offentlighetsprincipen har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar. Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast, eller så snart det är möjligt, få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Rätten att ta del av allmän handling innefattar också att få tillgång till en handling genom en avskrift eller kopia (2 kap. 16 § första stycket tryckfrihets- förordningen). Den som har fått del av en allmän handling får som huvudregel använda den fritt för valfritt ändamål. Det innebär att en myndighet i allmänhet inte får förena ett utlämnande av en allmän handling enligt offentlighetsprincipen med villkor om hur handlingen får användas.

Direktivet innehåller inte något uttryckligt krav på att uppgift- erna i registret över verkliga huvudmän ska omfattas av sekretess, vilket är en förutsättning för att en allmän handling inte ska lämnas ut. Frågan är om direktivets bestämmelser om att personer som kan styrka ett berättigat intresse ska ha tillgång till uppgifter i de samman- kopplade registren över verkliga huvudmän innebär att sådana upp- gifter inte får lämnas ut till någon annan, bortsett från de myndig- heter och verksamhetsutövare som ska ha tillgång till registren enligt

404

SOU 2024:58

artikel 11 i direktivet. I så fall behöver det införas en ny sekretess- bestämmelse.

För att besvara denna fråga behöver det analyseras vad direktivets bestämmelse om allmänhetens tillgång till uppgifter i de samman- kopplade registren innebär. Bestämmelsen har följande lydelse: ”Mem- ber states shall ensure that any natural or legal person that can demonstrate a legitimate interest has access to the following infor- mation held in the interconnected central registers referred to in Article 10: […]”. Direktivet ställer således krav på medlemsstaterna att se till att personer som kan styrka ett berättigat intresse ska ha tillgång till vissa uppgifter som finns i de sammankopplade registren. Direktivet innehåller däremot inte något uttryckligt förbud mot att uppgifter i registren lämnas ut till andra.

Bestämmelsen behöver tolkas i ljuset av EU-domstolens beslut om att femte penningtvättsdirektivets bestämmelse om allmänhetens till- gång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap är ogiltig. Enligt ut- redningens uppfattning gör domstolen flera uttalanden som tyder på att domstolens ställningstagande grundar sig på att uppgifterna om verkligt huvudmannaskap görs allmänt tillgängliga på elektronisk väg och utan att den enskilde behöver framställa en begäran om att få ta del av uppgifter i varje enskilt fall.

Exempelvis uttalar EU-domstolen att det ligger i sakens natur att ett sådant tillgängliggörande av uppgifter som avses i femte penning- tvättsdirektivet innebär att informationen är tillgänglig för ett poten- tiellt obegränsat antal personer, vilket innebär att en sådan behandling av personuppgifter även kan göra det möjligt för personer att fritt få tillgång till denna information, av skäl som inte har något att göra med bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Denna möjlighet är enligt domstolen ännu mer lättillgänglig när de aktuella uppgifterna finns tillgängliga på internet, vilket var fallet i det ärende som domstolen prövade. Domstolen uttalar vidare att de potentiella följderna för de berörda personerna av ett potentiellt missbruk av deras personuppgifter förvärras av att dessa uppgifter, när de väl gjorts tillgängliga för allmänheten, inte bara kan konsulteras fritt utan även lagras och spridas och att det vid en sådan successiv behandling blir ännu svårare, eller till och med omöjligt, för de berörda personerna att på ett effektivt sätt försvara sig mot missbruk (punkterna 42 och 43 i domen).

405

SOU 2024:58

Mot denna bakgrund kan varken EU-domstolens dom eller direk- tivets bestämmelser om allmänhetens tillgång till uppgifter i de sam- mankopplade registren enligt utredningens mening uppfattas som ett förbud mot att andra personer än de som anges i direktivet får ta del av uppgifter om verkligt huvudmannaskap. Därmed finns det inte något behov av att införa en bestämmelse om sekretess för upp- gifter i registret över verkliga huvudmän för att uppfylla kraven i direktivet. Domen har emellertid betydelse för hur uppgifter om verk- ligt huvudmannaskap får göras tillgängliga för allmänheten. Enligt registerförordningen får Bolagsverket ge allmänheten direktåtkomst till registret över verkliga huvudmän (3 kap. 3 § 4 och 5 §), vilket inte bör vara förenligt med den nya EU-regleringen och EU-domstolens dom. Detta får beaktas inom ramen för arbetet med regleringen på förordningsnivå.

Uppgifter i registret över verkliga huvudmän kan således även fortsättningsvis begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen. En myndighet är inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift, det så kallade utskriftsundantaget (2 kap. 16 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Syftet med utskriftsundantaget är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet.48

Det finns ingen lagreglerad skyldighet för Bolagsverket att lämna ut uppgifter i registret över verkliga huvudmän i elektronisk form. Utskriftsundantaget innebär dock inte något förbud för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ett elektroniskt utlämnande får ske om det är lämpligt, under förutsättning att det inte finns andra bestämmelser som hindrar ett sådant utlämnande.49 Exempelvis kan säkerhetsbestämmelserna i dataskyddsförordningen utgöra ett hinder mot att uppgifter lämnas ut i elektronisk form (artiklarna 5.1 f och 32). Av registerförordningen framgår vidare att Bolagsverket ska se till att det inte uppkommer något otillbörligt in- trång i de registrerades personliga integritet eller några risker från säkerhetssynpunkt. För dessa syften får myndigheten i enskilda fall ställa upp villkor för behandlingen av personuppgifter (3 kap. 4 §). Det

48Prop. 1973:33 s. 85 och 113.

49Prop. 2001/02:70 s. 29 f. och 39.

406

SOU 2024:58

ankommer på Bolagsverket att bedöma om ett utlämnande av upp- gifter i registret över verkliga huvudmän kan ske i elektronisk form.

Direktivet medger, som ett led i bedömningen av om en person ska anses ha ett berättigat intresse av att få tillgång till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän, att uppgifterna görs tillgängliga först efter att personen identifierat sig med elektro- niska medel (artikel 12.2).

Enligt tryckfrihetsförordningen gäller ett så kallat efterforsknings- förbud (2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen). Efterforskningsför- budet innebär att en myndighet inte i större utsträckning än vad som behövs för att kunna pröva om det finns hinder mot att en handling får lämnas ut får efterforska vem som begär ut handlingen eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran. Efterforskningsförbudet gäller alltså vid en prövning av om en allmän handling får lämnas ut eller inte. Införandet av ett eventuellt krav på att den som vill få till- gång till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvud- män ska identifiera sig sker som ett led i bedömningen av om denne ska anses ha ett berättigat intresse av att få tillgång till uppgifterna. I detta ligger enligt utredningens uppfattning – mot bakgrund av EU- domstolens dom – att uppgifterna tillgängliggörs genom exempelvis direktåtkomst och att det således inte sker någon prövning av om uppgifterna ska lämnas ut i varje enskilt fall. Det är alltså fråga om två olika prövningar. Efterforskningsförbudet utgör således inget hin- der mot att införa ett krav på identifiering vid ett tillgängliggörande av uppgifter enligt artikel 12 i direktivet.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Allmänhetens tillgång till uppgifter i registret över verkliga huvudmän regleras för närvarande i registerförordningen (3 kap. 3 och 5 §§). För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör bestämmel- serna i artikel 12 i direktivet genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det föreskriftsbemyndigande som utredningen föreslår i fråga om myndigheters och verksamhetsutövares tillgång till uppgifter i registren täcker även in allmänhetens tillgång till sådana uppgifter.

Vilka fysiska och juridiska personer som ska anses ha ett berättigat intresse av att få tillgång till uppgifter i de sammankopplade regist- ren, vilka uppgifter de ska ges tillgång till och under vilka förutsätt-

407

SOU 2024:58

ningar de ska ges tillgång till uppgifterna får därmed regleras i före- skrifter på lägre nivå än lag. Möjligheten att ta ut avgifter för att göra uppgifter i de sammankopplade registren tillgängliga för allmänheten behandlas i avsnitt 8.14.

8.9.2Undantag från tillgången till uppgifter i registren

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om sekretess för vissa uppgifter om förföljda personer i offentlighets- och sekretess- lagen uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav för att en med- lemsstat i nationell rätt ska få göra undantag från tillgången till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän.

Det bör inte införas några ytterligare undantag från tillgången till uppgifter i de sammankopplade registren.

Direktivets bestämmelser om överklagande, statistik och rap- portering till kommissionen i fråga om undantag från tillgången till uppgifter i de sammankopplade registren kräver inga lagstift- ningsåtgärder.

Direktivet tillåter att det görs undantag från tillgången till uppgifter i registren

I artikel 13 i sjätte penningtvättsdirektivet ges medlemsstaterna möj- lighet att under vissa förutsättningar föreskriva om undantag från rätten att få tillgång till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. Myndigheter ska dock alltid ha tillgång till upp- gifterna.

Undantag får göras om den verkliga huvudmannen är minderårig eller på annat sätt saknar rättslig handlingsförmåga eller om till- gången till uppgifter skulle utsätta den verkliga huvudmannen för oproportionerliga risker för bedrägeri, kidnappning, utpressning, våld eller hot. I artikeln anges inte uttryckligen att bestämmelserna på motsvarande sätt också gäller för ledande befattningshavare i en juri- disk person som saknar en verklig huvudman. Den avsedda innebör- den får dock anses vara att det som anges om en verklig huvudman också ska gälla för en ledande befattningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman. I annat fall skulle en ledande befatt-

408

SOU 2024:58

ningshavare i en juridisk person som saknar en verklig huvudman hamna i en mindre skyddad ställning än en verklig huvudman. Det kan inte ha varit avsikten.

Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att undantag beviljas efter en detaljerad bedömning av omständigheternas exceptionella karaktär. Rätten till en administrativ omprövning av beslutet om undantag och till ett effektivt rättsmedel ska garanteras. En med- lemsstat som har beviljat undantag ska årligen publicera statistik över antalet beviljade undantag och angivna skäl, och rapportera in upp- gifterna till kommissionen. Undantag som beviljas får inte tillämpas på notarier, advokater och andra oberoende jurister som är offentliga tjänstemän.

Motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 30.9 och 31.7a i fjärde penningtvättsdirektivet. Vid genomförandet av fjärde penningtvätts- direktivet utnyttjades inte möjligheten att göra undantag från till- gången till uppgifter i registret över verkliga huvudmän. I samband med att femte penningtvättsdirektivet genomfördes föreslogs i pro- memorian ”Genomförande av 2018 års ändringsdirektiv till EU:s fjärde penningtvättsdirektiv” att vissa uppgifter om verkligt huvud- mannaskap, i huvudsak namn och personnummer, skulle omfattas av sekretess i vissa fall i syfte att skydda förföljda personer. Som skäl för förslaget angavs att det kommit signaler om att det finns rädsla för att anmäla verkligt huvudmannaskap för personer som har skyd- dade personuppgifter, eftersom uppgifter om den juridiska personen skulle kunna användas för att kontakta och i värsta fall lokalisera den som har skyddade personuppgifter. I promemorian ifrågasattes om det är rimligt att en person med skyddade personuppgifter inte, utan risk för att omständigheter som de skyddade personuppgifterna av- ser att värna om avslöjas, ska kunna äga eller driva en verksamhet på ett sådant sätt att denne är att betrakta som verklig huvudman enligt registerlagen. En sådan situation riskerar enligt promemorian att stå i strid med näringsfriheten och äganderätten enligt regeringsformen.50

I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen att den i promemorian föreslagna sekretessbestämmelsen gick utöver den sekretess som gäller för vissa uppgifter om förföljda personer enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL. Regeringen framhöll att uppgifter i till exempel aktiebolagsregistret och föreningsregistret, som i viss

50Promemorian Genomförande av 2018 års ändringsdirektiv till EU:s fjärde penningtvättsdirektiv, Fi2018/03025/B, s. 156 och 157.

409

SOU 2024:58

utsträckning får antas motsvara uppgift om verklig huvudman i re- gistret över verkliga huvudmän, inte över huvud taget omfattas av sekretess. Enligt regeringen hade det inte framkommit tillräckliga skäl för att utvidga sekretessen till uppgifter om namn och personnum- mer på verkliga huvudmän i registret över verkliga huvudmän.51 Reger- ingen lämnade därför inte ett sådant förslag.

Sekretess till skydd för vissa uppgifter om förföljda personer

Enligt nuvarande reglering ska en verklig huvudmans fullständiga namn, medborgarskap, bosättningsland, personnummer eller sam- ordningsnummer eller, om sådant saknas, födelsedatum registreras i registret över verkliga huvudmän (3 kap. 2 § registerförordningen). En nyhet i penningtvättsförordningen är att även den verkliga huvud- mannens bostadsadress ska registreras (artikel 44 a). För en juridisk person som saknar en verklig huvudman ska motsvarande uppgifter om ledande befattningshavare registreras.

Uppgifter om bostadsadress kan under vissa förutsättningar om- fattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL. Enligt nämnda paragraf gäller sekretess för uppgift om bland annat en enskilds bo- stadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om upp- giften röjs. Sekretessen gäller hos alla myndigheter och organ som tillämpar offentlighets- och sekretesslagen.

Från sekretessen görs vissa undantag. Sekretess gäller inte för upp- gift i aktiebolagsregistret eller handelsregistret eller, i den utsträck- ning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annat liknande register (21 kap. 3 § andra stycket OSL). Regeringen har föreskrivit om undan- tag från sekretessen för uppgift i bland annat bankregistret, europa- bolagsregistret, europakooperativregistret, filialregistret, förenings- registret, försäkringsregistret och försäkringsförmedlarregistret som alla förs av Bolagsverket (5 § OSF). Bestämmelserna i 21 kap. 3 §

51Prop. 2018/19:150 s. 88.

410

SOU 2024:58

första stycket OSL kan dock tillämpas på sådana adressuppgifter som anges i en anmälan till Bolagsverket eftersom en sådan anmälan kan återkallas eller kompletteras med andra adressuppgifter som kan föras in i det aktuella registret.

En fråga som utredningen har att ta ställning till är om bestäm- melserna i 21 kap. 3 § första stycket OSL uppfyller direktivets krav för att en medlemsstat ska få göra undantag från tillgången till upp- gifter om verkligt huvudmannaskap i nationell rätt eller om uppgifter i registret över verkliga huvudmän behöver undantas från tillämp- ningsområdet för 21 kap. 3 § första stycket OSL på motsvarande sätt som gäller för vissa andra register.

En grund för att föreskriva om undantag från tillgången till upp- gifter om verkligt huvudmannaskap är att en sådan tillgång till upp- gifter skulle innebära att den verkliga huvudmannen utsätts för oproportionerliga risker för bedrägeri, kidnappning, utpressning, våld eller hot. Undantag får göras från fall till fall. Medlemsstaterna ska se till att undantag beviljas efter en detaljerad bedömning av om- ständigheternas exceptionella karaktär (artikel 13).

Bestämmelserna i 21 kap. 3 § första stycket OSL innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, det vill säga det gäller en extra stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. En uppgift om bostads- adress i registret över verkliga huvudmän bör därmed endast undan- tagsvis kunna sekretessbeläggas med stöd av 21 kap. 3 § första stycket OSL. En förutsättning för att en uppgift ska omfattas av sekretess enligt nämnda bestämmelse är bland annat att den enskilde kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om upp- giften röjs. Sekretessbedömningen görs utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Sammantaget innebär detta enligt utredningens upp- fattning att de krav som direktivet ställer upp för att en medlemsstat ska få göra undantag från tillgången till uppgifter om verkligt huvud- mannaskap i nationell rätt är uppfyllda.

Utredningen har övervägt om det finns andra skäl för att undanta uppgifter i registret över verkliga huvudmän från tillämpningsområdet för 21 kap. 3 § första stycket OSL.

Syftet med att uppgifter om näringsidkare, bolag och föreningar samt deras ställföreträdare förs in i olika register är enligt förarbetena att personer som vill ingå avtal med dessa eller myndigheter som behöver få kontakt med en näringsidkare eller en företrädare för ett

411

SOU 2024:58

bolag eller en förening på ett lätt sätt ska få tillgång till uppgifter som kan användas för att nå personerna i fråga.52

De uppgifter som kan komma att omfattas av sekretess enligt

21 kap. 3 § första stycket OSL i registret över verkliga huvudmän är som framgår ovan en verklig huvudmans eller en ledande befattnings- havares bostadsadress. Det bör sällan bli aktuellt för en person eller myndighet att komma i kontakt med en registreringsskyldig med hjälp av bostadsadressen till den verkliga huvudmannen. De skäl som motiverar att uppgifter i aktiebolagsregistret och andra bolagsregister ska undantas från tillämpningsområdet för 21 kap. 3 § första stycket OSL gör sig således inte gällande med samma styrka beträffande upp- gifter i registret över verkliga huvudmän. Det finns enligt utredningens mening därför inte anledning att undanta uppgifter i registret över verkliga huvudmän från tillämpningsområdet för 21 kap. 3 § första stycket OSL på motsvarande sätt som görs för uppgifter i olika bo- lagsregister.

Undantag från tillgången till uppgifter i de sammankopplade re- gistren över verkliga huvudmän får endast avse uppgifter som verk- samhetsutövare och allmänheten ska ha tillgång till (artikel 13 som hänvisar till artiklarna 11.3 och 12.1). Allmänhetens tillgång till upp- gifter enligt artikel 12.1 i direktivet innefattar inte uppgifter om bo- stadsadress. Däremot kan en sådan uppgift begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen.

Myndigheter ska således ha tillgång till alla uppgifter i registren. Eftersom uppgifter om bostadsadress kan komma att omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL behöver det införas en uppgiftsskyldighet för Bolagsverket i förhållande till de myndig- heter som direktivet föreskriver ska ha tillgång till uppgifter i regist- ren. En sådan uppgift kan då lämnas ut till en annan myndighet med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Föreskrifter om uppgiftsskyldighet för en myndighet under regeringen ryms enligt utredningens uppfattning inom ramen för regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen, se avsnitt 10.2.3. Därmed behöver det inte införas någon be- stämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

52Prop. 2005/06:161 s. 53.

412

SOU 2024:58

Uppgifter om underåriga personer

En underårig person kan inte vara grundare av ett aktiebolag eller styrelseledamot eller verkställande direktör i ett sådant bolag (2 kap. 2 § samt 8 kap. 11 och 31 §§ ABL). Däremot kan en underårig per- son förvärva och äga aktier i ett redan bildat aktiebolag i sådan om- fattning att den underårige är att betrakta som verklig huvudman en- ligt penningtvättsförordningen. Den som har fyllt 16 men inte 18 år får vidare vara enskild näringsidkare eller bolagsman i ett handels- bolag om förmyndarna och överförmyndaren ger sitt tillstånd (13 kap. 13 § föräldrabalken). Det förekommer således att underåriga registre- ras i bolagsregistren.

Enligt artikel 13 i direktivet får medlemsstaterna i nationell rätt helt eller delvis undanta uppgifter om underåriga från verksamhets- utövares och allmänhetens tillgång till uppgifter i de sammankopp- lade registren över verkliga huvudmän. För ett sådant undantag ställs det inte upp något krav på att tillgången till sådana uppgifter skulle utsätta den verkliga huvudmannen för oproportionerliga risker i form av bedrägeri, kidnappning, utpressning, våld eller hot. Däremot ställs det krav på att ett sådant undantag ska beslutas från fall till fall.

Utredningen har övervägt om det bör införas en bestämmelse om sekretess för underårigas personuppgifter i registret över verkliga huvudmän. De personuppgifter som ska registreras i registret över verkliga huvudmän motsvaras i stor utsträckning av de uppgifter som ska registreras i bolagsregistren och folkbokföringen, till exempel namn, adress, födelseort, medborgarskap och personnummer (artikel 44 i penningtvättsförordningen). I bolagsregistren är uppgifterna alltid offentliga. Även för uppgifter i folkbokföringen är presumtionen offentlighet. Endast om det av särskild anledning kan antas att ett utlämnande skulle leda till skada eller men kan uppgifter i folkbok- föringen sekretessbeläggas (22 kap. 1 § OSL). En sådan särskild an- ledning kan enligt förarbetena vara att en adress har blivit spärrad på grund av befarad personförföljelse.53

I samband med att fjärde penningtvättsdirektivet genomfördes i svensk rätt påtalade Forum i sitt remissvar att organisationen befarar att registrering av exempelvis barn kommer att ske i registret över verkliga huvudmän. Mot bakgrund av att uppgifterna i andra register hos Bolagsverket är offentliga bedömde regeringen att det inte bör

53Prop. 1979/30:2 Del A s. 211.

413

SOU 2024:58

införas några sekretessbestämmelser. Regeringen bedömde det inte som sannolikt att ett barn skulle bedömas vara den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person och registreras som verklig huvudman.54

Om en juridisk person saknar en verklig huvudman ska den juri- diska personens ledande befattningshavare registreras i registret över verkliga huvudmän. Som framgår av tidigare avsnitt saknar en ideell förening i regel en verklig huvudman. Det finns ingen civilrättslig reglering för ideella föreningar. Underåriga personer kan således ingå i styrelsen i en sådan förening. Många ideella föreningar är ungdoms- föreningar som helt eller delvis har en styrelse som består av under- åriga personer, till exempel idrottsföreningar och elevkårer på skolor. Det kan därför förutsättas att underåriga kommer att registreras i registret över verkliga huvudmän.

Utredningen har kommit fram till att uppgifter om namn, adress, födelseort, medborgarskap, personnummer och liknande uppgifter generellt sett inte kan anses så känsliga att de bör skyddas av sekre- tess. Att det gäller underårigas personuppgifter ändrar inte på den bedömningen. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inte något behov av att införa en ny bestämmelse om sekretess för under- årigas personuppgifter i registret över verkliga huvudmän. Däremot finns det anledning att sträva efter att begränsa spridningen av under- årigas personuppgifter i så stor utsträckning som möjligt. Ett sätt att begränsa spridningen är att inte tillåta direktåtkomst till sådana upp- gifter för personer i allmänheten som kan anses ha ett berättigat intresse av att få tillgång till uppgifter i registret. Med en sådan ord- ning säkerställs enligt utredningens uppfattning att underårigas per- sonuppgifter inte sprids mer än nödvändigt.

Utredningen föreslår i avsnitt 8.9.1 att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om frågor om tillgång till det nationella och de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. Detta föreskriftsbemyndigande täcker in vilka uppgifter som ska få lämnas ut genom direktåtkomst. Före- skrifter med den innebörden kan regeringen enligt utredningens uppfattning även meddela med stöd av restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen. Omfattningen av en direktåtkomst bör därmed regle- ras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

54Prop. 2016/17:173 s. 473 och 474.

414

SOU 2024:58

Det finns inte något behov av ytterligare undantag

Utgångspunkten i svensk lagstiftning är att personuppgifter av det slag som nu är i fråga är offentliga. Det har i utredningen inte fram- kommit skäl för att ytterligare begränsa tillgången till uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän utöver vad som följer av 21 kap. 3 § OSL. Därtill hör att det av kommittédirektiven framgår att utredningen ska sträva efter att slå vakt om den nuvarande svenska regleringen i den utsträckning EU-paketet ger medlemssta- terna valmöjligheter. Möjligheten att göra undantag från tillgången till uppgifter i de sammankopplade registren bör därför inte utnyttjas ut- över 21 kap. 3 § OSL.

Överklagande, rapportering och statistik

Ett beslut av Bolagsverket att inte lämna ut uppgifter om verkligt huvudmannaskap får överklagas enligt 6 kap. 7 § OSL. Kraven i arti- kel 13 i direktivet om rätten till en administrativ omprövning av ett beslut om att göra undantag från skyldigheten att ge tillgång till de uppgifter som ska finnas i registret över verkliga huvudmän uppfylls därmed genom befintliga överklagandemöjligheter.

Direktivets bestämmelser om att medlemsstaterna årligen ska pub- licera statistik över antalet beviljade undantag och angivna skäl samt anmäla uppgifterna till kommissionen kräver inte några lagstiftnings- åtgärder. Regeringen kan i föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen eller genom ett särskilt beslut uppdra åt Bolagsverket att publicera sådan statistik och ombesörja anmälan till kommissionen.

8.10Förbättrade kontrollmöjligheter

8.10.1Bolagsverket ska kontrollera uppgifterna i registret över verkliga huvudmän

Utredningens förslag: Bolagsverket ska kontrollera riktigheten i de uppgifter som anmäls för registrering eller som har registrerats i registret över verkliga huvudmän.

Bolagsverket får när verket anser det nödvändigt genomföra en undersökning på plats hos en registreringsskyldig.

415

SOU 2024:58

Nuvarande reglering om Bolagsverkets kontrollerande roll

I registerlagen föreskrivs inte någon skyldighet för Bolagsverket att självmant kontrollera att uppgifterna i registret över verkliga huvud- män är korrekta.55 Utgångspunkten är i stället att det är den registrer- ingsskyldige som ska se till att uppgifterna är korrekta.56 Om Bolags- verket får kännedom om omständigheter som gör att det kan antas att uppgifterna i registret är felaktiga, exempelvis genom en anmälan av en myndighet eller en verksamhetsutövare enligt 3 kap. 5 § register- lagen, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldige att rätta uppgifterna eller visa att de är korrekta. Av förarbetena till register- lagen framgår att rekvisitet ”kan antas” innebär att det inte krävs att Bolagsverket har någon ingående kännedom om omständigheterna. I regel torde det enligt förarbetena räcka med att någon utomstående som utrett frågan om den registreringsskyldiges verkliga huvudman påtalar att uppgifterna kan vara felaktiga och anger omständigheter som talar för detta.57

Att Bolagsverket har vissa kontrollerande uppgifter följer av för- valtningslagen. Handläggningen av ärenden enligt registerlagen sker i enlighet med bestämmelserna i denna lag. Enligt 23 § ska en myn- dighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess be- skaffenhet kräver. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär.58 Utredningsansvaret bör enligt utredningens uppfattning åtminstone innefatta att Bolagsverket ska verka för att uppgifterna i registret är korrekta och överensstämmer med de verkliga förhållan- dena samt att det sker vissa kontroller av de anmälda uppgifterna.

Detta är också något som följer av förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. I 5 a § anges att verket genom kontroll- åtgärder och samverkan med andra myndigheter ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet och aktivt verka för att uppgifterna i verkets register är korrekta och överens- stämmer med verkliga förhållanden.

55Se även prop. 2016/17:173 s. 572.

56Prop. 2018/19:150 s. 84.

57Prop. 2016/17:173 s. 572.

58Prop. 2016/17:180 s. 308.

416

SOU 2024:58

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 10.8 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att en eller flera enheter har befogenhet att utföra kontroller av uppgifterna i det centrala registret över verkliga huvudmän i syfte att fastställa en enhets verkliga huvudmannaskap och för att kontrol- lera att de uppgifter som anmälts för registrering är korrekta, adekvata och aktuella. Medlemsstaterna får för detta syfte ge den eller de en- heter som utför kontrollerna befogenhet att göra platsundersök- ningar i en juridisk persons affärslokal eller på dess registrerade adress (eng. registered office). Befogenheten att kontrollera uppgifter eller dokument i registret och att göra platsundersökningar får inte be- gränsas, hindras eller uteslutas.

Motsvarande bestämmelser saknas i fjärde penningtvättsdirektivet.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

I direktivet anges inte uttryckligen att den enhet som ansvarar för registret eller att någon annan ska utföra kontroller. Bestämmelsen om kontroller är i stället utformad som en skyldighet för medlems- staterna att se till att en eller flera enheter har befogenhet att utföra kontroller. I detta ligger enligt utredningens uppfattning också att enheten ska utföra sådana kontroller. Bestämmelsen bör vidare läsas i ljuset av artikel 10.5 i direktivet som anger att medlemsstaterna ska se till att uppgifterna i det centrala registret över verkliga huvudmän är korrekta, adekvata och aktuella.

Enligt utredningens uppfattning kan direktivets bestämmelser om kontroller inte anses tillgodoses av gällande rätt. För att i svensk rätt genomföra artikel 10.8 i direktivet behöver det därför införas en regler- ing om kontroller av uppgifterna om verkligt huvudmannaskap. Utred- ningen anser att Bolagsverket i sin roll som registreringsmyndighet är mest lämpad att utföra kontrollerna. Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Bolagsverket ska kontrollera riktigheten i de uppgifter som anmäls för registrering eller som registrerats i registret över verkliga huvudmän.

Det är angeläget att Bolagsverket har tillräckliga verktyg för att kunna utföra kontrollerna. Direktivets möjlighet att låta den kontrol- lerande enheten göra platsundersökningar bör därför utnyttjas. Det

417

SOU 2024:58

bör av den nya penningtvättslagen därför också framgå att Bolags- verket får göra platsundersökningar.

En platsundersökning får enligt direktivet göras i den juridiska personens affärslokal eller där den juridiska personen har registrerad adress (eng. registered office). Det engelska uttrycket ”registered office” brukar normalt sett översättas med säte. För svensk del är sätet den ort i Sverige den där styrelsen finns, det vill säga där bolags- eller föreningsstämman ska hållas. När det handlar om platsunder- sökningar blir därför inte sätet relevant. En rimlig tolkning är i stället är det som avses är den plats där den juridiska personen har registre- rad adress, till exempel sitt huvudkontor.

Det kan förutsättas att alla juridiska personer inte har en affärs- lokal eller en registrerad adress. Det är exempelvis inte ovanligt att ideella föreningar och mindre företag driver verksamheten helt eller delvis från någons privatbostad. För ideella föreningar och andra juridiska personer som inte omfattas av ett krav på registrering av grundläggande information om den juridiska personen finns inte heller något generellt krav på att registrera en adress. En juridisk per- son kan vidare registrera en postbox som särskild postadress.

Med hänsyn till det ingrepp som en platsundersökning i en privat- bostad innebär i den enskildes integritet är det inte givet, men inte heller uteslutet, att direktivets bestämmelser omfattar platsundersök- ningar i privatbostäder. Om privatbostäder undantas från befogen- heten att göra platsundersökningar skulle det vara enkelt för juridiska personer som vill undvika kontroll att driva verksamheten i privat- bostaden. Kontrollen skulle då riskera att förlora i effektivitet med hänsyn till att vissa verksamheter drivs helt eller delvis i privatbostäder.

Direktivets ordalydelse talar dock inte för en tolkning som inne- bär att platsundersökningar ska få göras i privatbostäder. En jäm- förelse kan till exempel göras med bestämmelserna om tillträdesrätt i marknadskontrollförordningen (artikel 14.4 e).59 Där anges att mark- nadskontrollmyndigheten ska ha befogenhet att få tillträde till lokaler, mark eller transportmedel som den berörda ekonomiska aktören använder för ändamål som har samband med den ekonomiska aktörens näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke, i syfte att identifiera bristande överensstämmelse och erhålla bevis. Enligt orda-

59Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om mark- nadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011.

418

SOU 2024:58

lydelsen i marknadskontrollförordningen är det således tillräckligt att lokalerna, marken eller transportmedlen används för ändamål som har samband med en ekonomisk aktörs verksamhet för att en plats- undersökning ska kunna göras. Det kan konstateras att EU-lagstiftaren i den förordningen på ett tydligt sätt gett uttryck för att platsunder- sökning får ske även i andra lokaler än den ekonomiska aktörens affärslokal eller på dess registrerade adress.

Det antagna sjätte penningtvättsdirektivet innehåller en särregler- ing för platsundersökningar som sker hos förvaltaren av en trust eller en person som har en likvärdig ställning om denne är en verksamhets- utövare som avses i artikel 3.3 a, b eller c i penningtvättsförordningen, till exempel en revisor eller advokat.60 Enligt artikel 10.11 andra stycket a i det antagna direktivet får en platsundersökning ske i en sådan verk- samhetsutövares affärslokal eller säte. I direktivet anges dock ut- tryckligen att med avseende på fysiska personer krävs ett förhands- tillstånd från rättsliga myndigheter för att en platsundersökning ska få göras om affärslokalen eller sätet är detsamma som den fysiska personens privatbostad. Detta talar enligt utredningens uppfattning för att det inte är tillåtet att göra platsundersökningar i privatbostä- der i andra fall än när det är uttryckligen reglerat. Om privatbostäder ska omfattas av direktivets bestämmelser om platsundersökningar hos andra juridiska personer än de som omfattas av särregleringen får dock utvisas av myndigheternas tillämpning och av rättspraxis.

Registret över verkliga huvudmän innehåller hundratusentals poster. I och med att även ideella föreningar i fortsättningen ska registrera sig och sina ledande befattningshavare i registret kommer antalet poster dessutom att öka kraftigt. Bolagsverkets utvidgade kon- trollerande roll innebär inte att alla uppgifter ska kontrolleras. Kon- troller bör ske när en myndighet eller verksamhetsutövare anmäler att det finns anledning att misstänka att uppgifterna är felaktiga eller om Bolagsverket på annat sätt får liknande information utifrån, exem- pelvis uppgifter om målvakter eller falska identiteter. I ett registrerings- ärende bör Bolagsverket göra fördjupade kontroller exempelvis om verket inte har fått in tillräckligt underlag för att fastställa identiteten på en verklig huvudman eller om det finns omständigheter som gene- rellt sett innebär en ökad risk för att de anmälda uppgifterna är fel-

60Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1640 av den 31 maj 2024 om de meka- nismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och om ändring och upphävande av direktiv (EU) 2015/849.

419

SOU 2024:58

aktiga. Kontroller kan också ske genom så kallade stickprovsunder- sökningar, det vill säga att det med viss regelbundenhet görs ett slumpvist urval av ärenden som undersöks närmare. Vilka kontroller som ska göras ankommer det på Bolagsverket att avgöra, bland annat utifrån vad som är rimligt och ändamålsenligt.

8.10.2Skyldighet att lämna upplysningar

Utredningens förslag: Bolagsverket får förelägga en registrerings- skyldig att lämna de upplysningar och ge tillgång till de handlingar som verket behöver för sin verksamhet enligt den nya penning- tvättslagen.

Enligt artikel 10.2 andra stycket i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att den enhet som ansvarar för det centrala registret över verkliga huvudmän har befogenhet att begära de upp- gifter och handlingar som behövs för att kunna identifiera de verkliga huvudmännen och verifiera de uppgifter som anmäls för registrering, inklusive styrelsens resolutioner och mötesprotokoll, avtal om part- nerskap, trustavtal, fullmakter eller andra avtal och annan dokumen- tation. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i fjärde penning- tvättsdirektivet.

Bestämmelsen innebär att Bolagsverket ska kunna begära in upp- lysningar och handlingar från en registreringsskyldig för att kunna utreda vem som är verklig huvudman och för att kontrollera riktig- heten i de uppgifter som ges in i ett registreringsärende. Ett sådant behov kan exempelvis uppstå om en verksamhetsutövare har anmält att de uppgifter om en verklig huvudman som är tillgängliga för verk- samhetsutövaren avviker från de uppgifter som finns registrerade i registret över verkliga huvudmän (artikel 16a i penningtvättsförord- ningen). Bolagsverket kan också behöva begära in upplysningar och handlingar från en registreringsskyldig i samband med att verket kon- trollerar uppgifter i registret.

För att i svensk rätt genomföra artikel 10.2 andra stycket i direk- tivet bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Bolagsverket får förelägga en registreringsskyldig att lämna de upplysningar och ge tillgång till de handlingar som verket behöver för sin verksamhet enligt den lagen.

420

SOU 2024:58

8.10.3Bolagsverkets underrättelseskyldighet

Utredningens förslag: Om Bolagsverket vid en kontroll eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta finansunderrättelseenheten om detta.

Enligt artikel 10.10 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstat- erna se till att de enheter som kontrollerar uppgifter i det centrala registret över verkliga huvudmän utan dröjsmål informerar finans- underrättelseenheten om de vid sina kontroller, eller på annat sätt, upptäcker omständigheter som kan ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Fjärde penningtvättsdirektivet saknar motsvarande bestämmelser.

Det är viktigt att myndigheter och andra aktörer underrättar finans- underrättelseenheten om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådan information är en viktig pusselbit i finansunderrät- telseenhetens analysarbete. Bolagsverket kan genom bland annat sina kontroller och de uppgifter om misstänkta felaktigheter i registret som anmäls av myndigheter och verksamhetsutövare upptäcka om- ständigheter som kan antas ha samband med penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

För att i svensk rätt genomföra artikel 10.10 i direktivet bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Bolagsverket utan dröjsmål ska underrätta finansunderrättelseenheten om myndigheten vid en kontroll eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism.

8.11Sanktioner

8.11.1Penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 49.1 i penningtvättsförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner vid överträdelser av artiklarna 45–47 i förordningen och vidta nödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och av-

421

SOU 2024:58

skräckande. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om dessa regler senast sex månader efter penningtvättsförordningens ikraft- trädande tillsammans med deras rättsliga grund. Kommissionen ska utan dröjsmål underrättas om eventuella ändringar som påverkar reglerna.

Av artikel 10.9 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår vidare att medlemsstaterna ska se till att det finns en eller flera enheter som har befogenhet att besluta om effektiva, proportionella och avskräckande åtgärder eller sanktioner om en registreringsskyldig underlåter att tillhandahålla registret över verkliga huvudmän med korrekta, ade- kvata och aktuella uppgifter om verkligt huvudmannaskap.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artikel 30.1 första stycket andra meningen och 31.1 tredje stycket i fjärde penningtvättsdirektivet.

8.11.2Nuvarande reglering om sanktioner

Bolagsverket får meddela föreläggande om en registreringsskyldig har åsidosatt sina skyldigheter enligt registerlagen. Om en registrerings- skyldig inte följer de krav som gäller för en anmälan, får Bolagsverket förelägga denne att yttra sig i frågan eller rätta till bristen (3 kap. 2 § registerlagen). Har en registreringsskyldig inte anmält uppgifter för registrering i rätt tid, eller har registrering vägrats på grund av att anmälan är bristfällig, får Bolagsverket förelägga denne att lämna in en anmälan inom viss tid (3 kap. 3 § registerlagen). Om det kan antas att uppgifter i en anmälan eller i registret över verkliga huvudmän är felaktiga, får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldige att rätta uppgifterna eller visa att de inte är felaktiga (3 kap. 4 § registerlagen). Följer den registreringsskyldige inte ett föreläggande får Bolags- verket vid vite förelägga denne eller en person i ledningen att inom viss tid göra en anmälan eller ge in uppgifter som den registrerings- skyldige är skyldig att lämna (3 kap. 6 § registerlagen).

Om en registreringsskyldig inte lämnar ut uppgifter om verkligt huvudmannaskap som begärts av en myndighet, ska Bolagsverket på begäran av myndigheten förelägga den registreringsskyldige eller en person i ledningen att vid vite lämna ut uppgifterna. Bolagsverket får även på begäran av en registreringsskyldig förelägga den verkliga huvudmannen att vid vite tillhandahålla den registreringsskyldige vissa uppgifter (3 kap. 7 §registerlagen).

422

SOU 2024:58

Bolagsverket beslutar om utdömande av förelagt vite (3 kap. 8 § registerlagen).

Fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner in- fördes genom femte penningtvättsdirektivet. I samband med genom- förandet av femte penningtvättsdirektivet i svensk rätt uttalade reger- ingen att syftet med direktivets bestämmelser om åtgärder eller sank- tioner är att säkerställa möjligheten att kunna vidta åtgärder för att förmå den som omfattas av fjärde penningtvättsdirektivet att uppfylla sina skyldigheter. Regeringen konstaterade att Bolagsverket redan hade möjlighet att vid vite förelägga aktörer som omfattas av lagen att uppfylla sina skyldigheter och att Bolagsverket också får döma ut det förelagda vitet. Regeringen ansåg att utdömande av vite är en känn- bar och proportionerlig påföljd som är tillräcklig för att uppfylla femte penningtvättsdirektivets krav på att överträdelser ska omfattas av effek- tiva, proportionella och avskräckande åtgärder eller sanktioner.61

8.11.3Nuvarande sanktioner har kritiserats för att vara otillräckliga

Bolaget som brottsverktyg

Det har blivit alltmer vanligt att företag används för brottsliga ända- mål av oseriösa aktörer. I ett sådant fall kan själva syftet med före- taget vara att bryta mot regelverken för att tjäna eller tvätta pengar. För den organiserade brottsligheten har företag blivit ett viktigt brotts- verktyg, bland annat när det gäller penningtvätt. Med hjälp av före- tag är det exempelvis möjligt att konstruera komplicerade strukturer och upplägg där pengar kan flyttas mellan olika personer. Det är inte ovanligt att ett brottsupplägg innefattar flera företag.

Det är enkelt och inte särskilt kostsamt att starta ett aktiebolag eller handelsbolag som kan utnyttjas för penningtvätt eller finansier- ing av terrorism. Som regel anmäls målvakter, bulvaner eller falska identiteter som styrelseledamöter och verkliga huvudmän. Syftet är att dölja vilka som i själva verket kontrollerar och verkar i företaget. Målvakten är den som syns utåt och som finns antecknad i bolags- registren. I samma syfte verkar en bulvan, som agerar i eget namn men för annans räkning. Ett företag kan på så sätt göra det möjligt att hålla gärningspersonerna anonyma och dölja en olaglig verksamhet.

61Prop. 2018/19:150 s. 85.

423

SOU 2024:58

Det förekommer även att andra typer av juridiska personer ut- nyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, till exempel ideella föreningar. I likhet med aktiebolag och handelsbolag är det enkelt och förenat med låga kostnader att bilda en ideell förening. Skatteverket gör endast en formell prövning i ärenden om tilldelning av organisationsnummer. Föreningens företrädare registreras inte.

När juridiska personer används som brottsverktyg är brottslig- heten mer inbäddad i den legala samhällssfären jämfört med till exem- pel narkotikabrottsligheten. Att kriminella inom organiserad brotts- lighet har förmåga att använda juridiska personer som brottsverktyg och agera i samhällets legala sfär har bedömts särskilt allvarligt.62

Kritik mot nuvarande reglering om sanktioner

Ekobrottsmyndigheten påtalade i sitt remissvar över promemorian ”Genomförande av 2018 års ändringsdirektiv till EU:s fjärde penning- tvättsdirektiv” att möjligheten att döma ut vite gentemot juridiska personer och vissa fysiska personer är en otillräcklig sanktion. När juridiska personer används som brottsverktyg är de verkliga huvud- männen enligt Ekobrottsmyndigheten regelmässigt andra personer än de företagen uppger. Eftersom sådana företag endast används som ett verktyg för att begå ekonomisk brottslighet menar Ekobrotts- myndigheten att det normalt sett saknas avsikt att betala ett eventuellt vite. En betydligt mer effektiv sanktion vore enligt Ekobrottsmyndig- heten att i dessa situationer likställa bristande eller uppenbart felaktiga uppgifter om verklig huvudman med situationen då ett aktiebolags styrelse inte är fulltalig. Bolagsverket skulle då kunna tvångslikvidera ett aktiebolag som används som brottsverktyg på det sätt som framgår av aktiebolagslagen. En sådan ordning skulle enligt Ekobrottsmyndig- heten vara betydligt mer effektiv och ändamålsenlig för att försvåra och förhindra ekonomisk brottslighet, i synnerhet om sanktionen vid- tas skyndsamt när förutsättningar för ingripande föreligger.63

Vid riksdagsbehandlingen av den efterföljande propositionen in- stämde finansutskottet i Ekobrottsmyndighetens kritik att vite kan vara en otillräcklig sanktionsåtgärd för att komma till rätta med pro- blemet. Utskottet uttalade att regeringen borde undersöka möjlig-

62Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 27.

63Ekobrottsmyndigheten, Yttrande över departementspromemorian Genomförande av 2018 års ändringsdirektiv till EU:s fjärde penningtvättsdirektiv (Fi2018/03025/B), EBM2018-741.

424

SOU 2024:58

heterna att införa ytterligare sanktioner vid överträdelser av register- lagen och återkomma till riksdagen i denna fråga.64

I regleringsbrevet för 2020 fick Bolagsverket i uppdrag att göra en bedömning av hur effektivt registret över verkliga huvudmän är i nuläget och vad som skulle krävas för att öka effektiviteten i och an- vändningsområdet för registret. Bolagsverket skulle i sitt uppdrag be- akta vad som framkommit av riksdagens tillkännagivande till reger- ingen om ingripanden mot överträdelser av registerlagen. Uppdraget redovisades i en rapport i maj 2020.65

Bolagsverket anser att nuvarande sanktioner i form av vite är kost- samma och ineffektiva och föreslår att vite ska slopas som sanktion och ersättas av en möjlighet att besluta om tvångslikvidation eller avregistrering. I likhet med Ekobrottsmyndigheten föreslår Bolags- verket att myndigheten ska kunna besluta att ett aktiebolag ska gå i likvidation om bolaget inte följer ett föreläggande att anmäla eller ge in uppgifter för registrering i registret över verkliga huvudmän.

Beträffande handelsbolag och kommanditbolag, för vilka regler om tvångslikvidation saknas, föreslår Bolagsverket att verket ska ges möj- lighet att avregistrera ett sådant bolag från handelsregistret om bola- get inte har kommit in med någon anmälan om verklig huvudman eller om den anmälde huvudmannen är uppenbart felaktig. Enligt nu- varande reglering får Bolagsverket besluta om avregistrering av ett handelsbolag eller kommanditbolag som sedan minst ett år tillbaka saknar bolagsman eller endast har en bolagsman kvar, och där likvi- dation inte har registrerats.

8.11.4En ny reglering om ingripanden

Utredningens förslag: Om en registreringsskyldig eller en verk- lig huvudman inte fullgör sina skyldigheter enligt penningtvätts- förordningen eller den nya penningtvättslagen får Bolagsverket ingripa.

Utredningens bedömning: Regleringen om ingripanden bör ut- formas på ett sätt som möjliggör flexibilitet och att hänsyn kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet.

64Bet. 2019/20:FiU15 Skärpta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

65Bolagsverket, Slutrapport regeringsuppdrag Registret över verkliga huvudmän, AD 1173/2020.

425

SOU 2024:58

Bolagsverket ska kunna ingripa vid överträdelser

Som framgår av tidigare avsnitt får Bolagsverket ingripa vid över- trädelser av registerlagen.

Utredningen föreslår att Bolagsverket ska kontrollera riktigheten i de uppgifter som anmäls för registrering eller som har registrerats i registret över verkliga huvudmän. I detta syfte ska myndigheten få göra platsundersökningar samt förelägga en registreringsskyldig att lämna upplysningar och handlingar till verket. Dessutom föreslår ut- redningen att Bolagsverket ska kunna förelägga en registreringsskyldig att vidta vissa andra åtgärder, till exempel att ge in en anmälan om registrering eller rätta felaktiga uppgifter. Bolagsverket bör därför vara den myndighet som har befogenhet att ingripa vid överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap, både penningtvättsförord- ningen och den nationella reglering som genomför sjätte penning- tvättsdirektivet. Detta bör framgå av den nya penningtvättslagen.

Utgångspunkter för regleringen om ingripanden

En sanktion ska, förutom att vara effektiv och avskräckande, också vara proportionerlig. Vad som framför allt är en proportionerlig sanktion kommer att skilja sig åt mellan olika registreringsskyldiga. En sank- tion som är proportionerlig i förhållande till en liten ideell förening kommer inte att vara det i förhållande till ett stort affärsdrivande företag. Regleringen om ingripanden bör därför inte utformas på ett sätt som innebär att Bolagsverket är anvisad att besluta om en viss sanktion vid en överträdelse. Regleringen bör i stället utformas på ett sätt som möjliggör flexibilitet och att hänsyn kan tas till omstän- digheterna i det enskilda fallet. Samtidigt måste regleringen vara för- utsebar och enkel att tillämpa för Bolagsverket.

I avsnitten 8.11.5–8.11.9 redovisar utredningen förslag till reglering om olika sanktioner vid överträdelser av penningtvättsförordningen och den nya penningtvättslagen.

426

SOU 2024:58

8.11.5Föreläggande att vidta rättelse

Utredningens förslag: Om en registreringsskyldig har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 45 eller 46 i penningtvättsförord- ningen får Bolagsverket förelägga den registreringsskyldige att göra rättelse.

Föreläggande vid utebliven anmälan och felaktiga uppgifter

Av artikel 10.9 i sjätte penningtvättsdirektivet följer att ingripande ska kunna ske om en registreringsskyldig underlåter att tillhandahålla registret över verkliga huvudmän med korrekta, adekvata och aktu- ella uppgifter om verkligt huvudmannaskap. Även penningtvättsför- ordningens bestämmelser om ingripanden avser överträdelser av bland annat skyldigheten att anmäla uppgifter till registret över verkliga huvudmän (artiklarna 45.1a, 45.3, 46.1b, 47 första stycket och 49).

Detta innebär enligt utredningens uppfattning att ingripande ska kunna ske om en registreringsskyldig underlåter att anmäla uppgifter till registret, om den som har gjort en anmälan om registrering inte följer de krav som gäller för en anmälan eller om en uppgift i en an- mälan om registrering eller i registret över verkliga huvudmän är fel- aktig. Enligt nuvarande reglering får Bolagsverket förelägga en regi- streringsskyldig att vidta åtgärder för att komma till rätta med en sådan situation (3 kap. 2–4 och 9 §§ registerlagen). I avsnitten 8.8.3 och 8.8.4 föreslår utredningen att motsvarande bestämmelser ska införas i den nya penningtvättslagen.

Föreläggande vid andra överträdelser av penningtvättsförordningen

Av artikel 49 i penningtvättsförordningen framgår att ingripande ska kunna ske om bestämmelserna i artiklarna 45–47 åsidosätts. Bestäm- melserna innehåller skyldigheter för registreringsskyldiga, verkliga huvudmän samt nominella aktieägare och nominella styrelseledamöter. Bland annat regleras vilka uppgifter om verkligt huvudmannaskap som en registreringsskyldig ska ha och hur ofta denne ska kontrollera att uppgifterna är aktuella. Bestämmelserna innehåller också krav på en registreringsskyldig att under vissa omständigheter lämna uppgifter om verkligt huvudmannaskap till verksamhetsutövare och behöriga

427

SOU 2024:58

myndigheter. Därutöver föreskrivs en uppgiftsskyldighet för verk- liga huvudmän samt nominella aktieägare och nominella styrelsele- damöter i förhållande till en registreringsskyldig.

Delvis motsvarande bestämmelser om ingripande finns i 3 kap. 7 § registerlagen. Enligt de bestämmelserna får Bolagsverket ingripa dels om en registreringsskyldig inte lämnar uppgifter som har be- gärts av en myndighet, dels om en verklig huvudman inte lämnar upp- gifter som har begärts av en registreringsskyldig. Artikel 49 i pen- ningtvättsförordningen innebär således att ingripande ska kunna ske i fler situationer än vad som följer av nuvarande reglering.

Att registreringsskyldiga och verkliga huvudmän fullgör sina skyl- digheter enligt penningtvättsförordningen är en förutsättning för att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän ska vara korrekta, adekvata och aktuella. Bolagsverket bör därför kunna förelägga den som åsidosätter även andra skyldigheter enligt penningtvättsförord- ningen än anmälningsskyldigheten att göra rättelse. En bestämmelse med den innebörden bör införas i den nya penningtvättslagen.

Nominella aktieägares och nominella styrelseledamöters skyldig- heter framgår av artikel 47 i penningtvättsförordningen. I avsnitt 8.6. bedömer utredningen att nominella aktieägare och nominella styrelse- ledamöter inte förekommer i Sverige. Den föreslagna bestämmelsen om föreläggande bör därför inte omfatta överträdelser av artikel 47 i förordningen.

8.11.6Vitesföreläggande

Utredningens förslag: Om en registreringsskyldig inte lämnar ut uppgifter om verkligt huvudmannaskap till en behörig myndighet enligt artikel 45.4 eller 46.4 i penningtvättsförordningen, ska Bolags- verket på begäran av myndigheten förelägga den registrerings- skyldige att vid vite lämna ut uppgifterna.

Om en registreringsskyldig inte lämnar ut uppgifter till en verk- samhetsutövare enligt artikel 45.1 andra stycket eller 46.2 i pen- ningtvättsförordningen, får Bolagsverket på begäran av verksam- hetsutövaren förelägga den registreringsskyldige att vid vite lämna ut uppgifterna.

Om den registreringsskyldige är en juridisk person får ett vites- föreläggande även riktas till den verkställande direktören, en styrelse-

428

SOU 2024:58

ledamot eller en motsvarande befattningshavare. Ett vitesföreläg- gande får dock inte riktas till en fysisk person som är underårig.

Om en verklig huvudman inte lämnar ut uppgifter eller hand- lingar till en registreringsskyldig enligt artikel 45.1b eller 46.3 i penningtvättsförordningen, får Bolagsverket på begäran av den registreringsskyldige förelägga den verkliga huvudmannen att vid vite lämna ut uppgifterna eller handlingarna.

Om en verklig huvudman utövar indirekt kontroll över en registreringsskyldig, får Bolagsverket på begäran av den registrer- ingsskyldige förelägga varje annan person i ägar- eller kontroll- kedjan att vid vite fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt artikel 45.1b eller 46.3 i penningtvättsförordningen.

Den som förmodas vara verklig huvudman för en registrer- ingsskyldig ska på begäran av den registreringsskyldige lämna de uppgifter och handlingar som denne behöver för att kunna full- göra sina skyldigheter enligt penningtvättsförordningen. Det ska upplysas om att penningtvättsförordningen innehåller motsvarande bestämmelser om uppgiftsskyldighet för verkliga huvudmän.

Om den som förmodas vara verklig huvudman inte lämnar upp- gifterna eller handlingarna, får Bolagsverket på begäran av den re- gistreringsskyldige förelägga den som förmodas vara verklig huvud- man att vid vite lämna ut uppgifterna eller handlingarna.

Bolagsverkets övriga förelägganden enligt den nya penning- tvättslagen får förenas med vite.

Frågor om utdömande av vite prövas av Bolagsverket. I anslut- ning till att vite döms ut får Bolagsverket även förelägga nytt vite.

Bolagsverket bör även fortsättningsvis kunna meddela vitesförelägganden

Enligt nuvarande reglering får Bolagsverket förelägga en registrer- ingsskyldig att vid vite fullgöra sina skyldigheter enligt registerlagen. Vite utgör ett påtryckningsmedel. Det döms ut först om den regi- streringsskyldige inte vidtar rättelse. Vite är därmed ett mer hand- lingsdirigerande styrmedel än till exempel sanktionsavgift och straff. En vitesföreläggande får därmed som utgångspunkt anses vara ett effektivt sätt att förmå de registreringsskyldiga att uppfylla sina skyl- digheter enligt penningtvättsförordningen och den nya penningtvätts-

429

SOU 2024:58

lagen, vilket i sin tur bidrar till att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella.

När vite föreläggs ska det enligt 3 § lagen (1985:206) om viten (viteslagen) fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om mottagarens ekonomiska förhållanden och till omständig- heterna i övrigt kan antas förmå denne att följa föreläggandet. Vid meddelande av ett vitesföreläggande finns således goda möjligheter att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och där- igenom säkerställa att åtgärden är proportionerlig.

Den absoluta majoriteten av alla juridiska personer bildas och an- vänds för legitima och vällovliga syften och det finns i regel en strävan efter att följa lagar och regler. I de allra flesta fall som Bolagsverket har anledning att förelägga en registreringsskyldig att göra rättelse bör det därför vara tillräckligt att meddela ett föreläggande. Enligt utredningens uppfattning kommer därför utdömande av vite i de flesta situationer att var en kännbar åtgärd som uppfyller penningtvätts- förordningens och direktivets krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Att sanktionen blir proportionerlig och avskräckande i det enskilda fallet säkerställs genom storleken på vitet.

Mot denna bakgrund bör Bolagsverket även fortsättningsvis kunna meddela vitesförelägganden. Om det däremot kan antas att en juri- disk person används som brottsverktyg kan det finnas anledning att tillgripa mer ingripande sanktioner, se avsnitten 8.11.7–8.11.9.

Vitesförelägganden som riktar sig till en registreringsskyldig

Utredningen föreslår i avsnitten 8.8.3–8.8.4, 8.10.2 och 8.11.5 att Bolagsverket ska kunna meddela förelägganden som riktar sig till en registreringsskyldig, bland annat att en registreringsskyldig ska komma in med en anmälan om registrering, rätta uppgifter som kan antas vara felaktiga samt lämna upplysningar och handlingar som Bolags- verket behöver för sin verksamhet enligt den nya penningtvättslagen. Alla Bolagsverkets förelägganden som riktar sig till en registrerings- skyldig bör kunna förenas med vite. Detsamma gäller föreläggande om personlig inställelse för en verklig huvudman eller en ledande be- fattningshavare (avsnitt 8.8.5). Detta bör framgå av den nya penning- tvättslagen.

430

SOU 2024:58

Enligt penningtvättsförordningen ska en registreringsskyldig efter begäran lämna uppgifter om verkligt huvudmannaskap till en behörig myndighet (artiklarna 45.4 och 46.4). Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 2 § första stycket registerlagen. Om en registreringsskyldig inte lämnar ut dokumentation till en myndighet enligt nämnda para- graf, ska Bolagsverket enligt 3 kap. 7 § första stycket registerlagen på begäran av myndigheten förelägga den registreringsskyldige att vid vite lämna ut dokumentationen.

En förutsättning för att Bolagsverket ska kunna ingripa om en registreringsskyldig inte fullgör sin uppgiftsskyldighet i förhållande till en behörig myndighet enligt penningtvättsförordningen är att verket får kännedom om att uppgifterna inte har lämnats. Sannolikt har en registreringsskyldig som vägrar att lämna ut uppgifter om verk- ligt huvudmannaskap till en behörig myndighet inte heller anmält uppgifterna för registrering. Det kan dock inte uteslutas att det före- kommer situationer då en registreringsskyldig har fullgjort sin regi- streringsskyldighet, men vägrar att lämna ut uppgifter som begärs av en myndighet. Detta torde dock inte vara särskilt vanligt förekom- mande.66

I samband med att registerlagen infördes övervägde regeringen om den myndighet som begär att få ut dokumentation från en registrer- ingsskyldig bör ges befogenhet att meddela ett vitesföreläggande. Regeringen bedömde dock att Bolagsverket bör ha befogenhet att ingripa även i en sådan situation. Som skäl angavs bland annat att det bör undvikas att flera myndigheter meddelar vitesförelägganden som i allt väsentligt avser samma fråga. En ordning som innebär att Bolags- verket får ingripa även i dessa situationer skulle enligt regeringen också medföra att Bolagsverket får kännedom om att en registreringsskyl- dig inte har anmält uppgifter för registrering.67 Bolagsverket har inte någon möjlighet att välja om ett vitesföreläggande ska meddelas eller inte i en situation då en myndighet begär verkets biträde enligt 3 kap. 7 § första stycket registerlagen, vilket uttrycks med att Bolagsverket ska meddela ett sådant föreläggande om rekvisiten i bestämmelsen är uppfyllda.68

Det finns enligt utredningens uppfattning inte något skäl för att ändra på den ordning som gäller för närvarande. Bolagsverket bör

66Jfr prop. 2016/17:173 s. 464.

67Prop. 2016/17:173 s. 464 och 465.

68Prop. 2016/17 :173 s. 573.

431

SOU 2024:58

således vara skyldigt att förelägga en registreringsskyldig vid vite att fullgöra sin uppgiftsskyldighet i förhållande till en behörig myndig- het enligt artikel 45.4 eller 46.4 i penningtvättsförordningen, om det begärs av myndigheten. Bestämmelser med den innebörden bör där- för införas i den nya penningtvättslagen.

Registreringsskyldiga har även en uppgiftsskyldighet i förhållande till verksamhetsutövare. Enligt artiklarna 45.1 andra stycket och 46.2 i penningtvättsförordningen ska en registreringsskyldig lämna upp- gifter om verkligt huvudmannaskap till en verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 2 § andra stycket registerlagen.

Vid införandet av registerlagen ansåg regeringen att det inte fanns något behov av att införa någon särskild sanktion om en registrer- ingsskyldig vägrar att tillhandahålla dokumentation på begäran av en verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. Regeringen framhöll att en sådan vägran i regel bör medföra att verk- samhetsutövaren, med hänsyn till kraven på kundkännedom i pen- ningtvättslagen, är förhindrad att ingå en affärsförbindelse eller ut- föra en enstaka transaktion med den registreringsskyldige. Detta ansågs vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att säkerställa att verksam- hetsutövare får del av registreringsskyldigas dokumentation om verk- ligt huvudmannaskap.69

Av artikel 49 i penningtvättsförordningen framgår att medlems- staterna är skyldiga att införa reglering om sanktioner vid överträ- delser av artiklarna 45–47 i förordningen. För att uppfylla förord- ningens krav behöver det därför införas sanktioner som blir tillämp- liga om en registreringsskyldig inte fullgör sin uppgiftsskyldighet i förhållande till en verksamhetsutövare.

Regleringen bör utformas på i huvudsak motsvarande sätt som föreslås om en registreringsskyldig inte fullgör sin uppgiftsskyldig- het i förhållande till en behörig myndighet. Bolagsverket bör dock inte vara skyldigt att meddela ett vitesföreläggande på begäran av en verksamhetsutövare.

Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Bolagsverket får förelägga en registrer- ingsskyldig vid vite att fullgöra sin uppgiftsskyldighet i förhållande till en verksamhetsutövare enligt artikel 45.1 andra stycket eller 46.2 i penningtvättsförordningen, om det begärs av verksamhetsutövaren.

69Prop. 2016/17:173 s. 465.

432

SOU 2024:58

Enligt nuvarande reglering kan ett vitesföreläggande riktas både till en registreringsskyldig och en fysisk person som har rätt att före- träda den registreringsskyldige (3 kap. 6 och 7 §§ registerlagen). Syftet med denna ordning är att uppnå en hög grad av effektivitet i hanter- ingen. Bestämmelser med motsvarande innebörd bör införas i den nya penningtvättslagen.

Vitesförelägganden som riktar sig mot andra än en registreringsskyldig

Verkliga huvudmän

Enligt penningtvättsförordningen har verkliga huvudmän en uppgifts- skyldighet i förhållande till en registreringsskyldig. Av artiklarna 45.1b och 46.3 i penningtvättsförordningen framgår att en verklig huvud- man ska lämna de uppgifter och den dokumentation som en regi- streringsskyldig behöver för att kunna uppfylla förordningens krav på verkligt huvudmannaskap. Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 2 § tredje stycket registerlagen. Om en verklig huvudman inte tillhandahåller uppgifter enligt nämnda paragraf, får Bolagsverket på begäran av den registreringsskyldige förelägga den verkliga huvud- mannen att vid vite tillhandahålla uppgifterna (3 kap. 7 § andra stycket registerlagen).

En nyhet i penningtvättsförordningen är att uppgiftsskyldigheten utökas till att gälla för fler personer. Om en verklig huvudman in- direkt utövar kontroll över en registreringsskyldig har varje person i ägar- eller kontrollkedjan en uppgiftsskyldighet i förhållande till den registreringsskyldige (artikel 45.1b andra meningen och 46.3 andra meningen).

Enligt utredningens uppfattning finns det inte skäl att ändra på den ordning som gäller för närvarande. Däremot behöver en anpass- ning ske till penningtvättsförordningens reglering om vilka personer som ska omfattas av uppgiftsskyldigheten. Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Bolagsverket får förelägga en verklig huvudman vid vite att full- göra sin uppgiftsskyldighet enligt artikel 45.1b eller 46.3 i penning- tvättsförordningen. Av bestämmelsen bör också framgå att om en verklig huvudman utövar indirekt kontroll över en registrerings- skyldig person får Bolagsverket även förelägga varje annan person i

433

SOU 2024:58

ägar- eller kontrollkedjan vid vite att fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt samma artiklar. Bolagsverket bör kunna meddela sådana före- lägganden om det begärs av den registreringsskyldige. Även detta bör framgå av den nya penningtvättslagen.

Den som förmodas vara verklig huvudman bör också vara skyldig att lämna uppgifter till en registreringsskyldig

En förutsättning för att en registreringsskyldig ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvättsförordningen är att den regi- streringsskyldige får tillgång till information som gör det möjligt att utreda vem som är verklig huvudman. Som framgår ovan innehåller penningtvättsförordningen bestämmelser som anger att en verklig huvudman ska lämna de uppgifter och handlingar till en registrerings- skyldig som denne behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen (artiklarna 45.1b och 46.3). I de flesta fall är det sannolikt för att kunna utreda vem som är verklig huvudman som en registreringsskyldig behöver ha tillgång till sådana uppgifter eller handlingar. I en sådan situation är det inte klarlagt vem som är verk- lig huvudman och penningtvättsförordningens bestämmelser om upp- giftsskyldighet för verkliga huvudmän blir inte tillämpliga. För att en registreringsskyldig ska kunna identifiera vem som är verklig huvud- man behöver den registreringsskyldige kunna vända sig till den som förmodas vara verklig huvudman för att få tillgång till nödvändiga upp- gifter och handlingar.

För att penningtvättsförordningens bestämmelser om verkligt huvudmannaskap ska få genomslag i Sverige – särskilt bestämmelserna om att registreringsskyldiga ska ha korrekta, adekvata och aktuella uppgifter om verkligt huvudmannaskap och att dessa uppgifter ska anmälas för registrering – är det enligt utredningens uppfattning nöd- vändigt att införa en kompletterande reglering om uppgiftsskyldig- het för den som förmodas vara verklig huvudman. Uppgiftsskyldig- heten bör motsvara den uppgiftsskyldighet som gäller för verkliga huvudmän enligt artiklarna 45.1b och 46.3 i förordningen.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i den nya pen- ningtvättslagen införs en bestämmelse som anger att den som för- modas vara verklig huvudman för en registreringsskyldig på begäran av den registreringsskyldige ska lämna de uppgifter och handlingar som denne behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt pen-

434

SOU 2024:58

ningtvättsförordningen. Det bör i anslutning till denna bestämmelse upplysas om att penningtvättsförordningen innehåller en motsvarande bestämmelse om uppgiftsskyldighet för verkliga huvudmän.

Om den som förmodas vara verklig huvudman inte lämnar upp- gifterna eller handlingarna, bör Bolagsverket på begäran av den regi- streringsskyldige kunna förelägga den som förmodas vara verklig huvudman att vid vite tillhandahålla uppgifterna eller handlingarna. En bestämmelse med den innebörden bör införas i den nya penning- tvättslagen. En sådan reglering är i linje med penningtvättsförordningen.

Ett vitesföreläggande bör inte kunna riktas mot en underårig

Enligt penningtvättsförordningen ska juridiska personer som saknar en verklig huvudman anmäla sig och sina ledande befattningshavare för registrering i registret över verkliga huvudmän. Det är vanligt förekommande att ideella föreningar har styrelseledamöter som är underåriga. I exempelvis elevkårer och idrottsföreningar på skolor består styrelsen oftast helt eller delvis av underåriga personer.

Enligt utredningens förslag ska ett vitesföreläggande kunna riktas både mot den registreringsskyldige och en fysisk person som har rätt att företräda den registreringsskyldige, till exempel en styrelseleda- mot. Detta innebär som utgångspunkt att en underårig kan bli mot- tagare av ett vitesföreläggande.

Enligt 2 § andra stycket viteslagen får vite inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa före- läggandet. Exempelvis innehåller rättegångsbalken ett förbud mot att vid vite kalla en person som är under 15 år till ett domstolssamman- träde (9 kap. 9 § första stycket). En sådan bestämmelse har ansetts nödvändig för att rättegångsbalken ska vara förenlig med 2 § vites- lagen. Av förarbetena framgår vidare att vitessanktionen kan anses ha så stora likheter med straff att det inte bör komma i fråga att döma ut ett vite mot den som är under 15 år och således inte är straff- myndig.70 När det gäller personer som har fyllt 15 men inte 18 år ska en kallelse till ett domstolssammanträde inte förenas med vite om det finns anledning att anta att den underårige inte kan infinna sig utan medverkan av vårdnadshavare eller annan som svarar för hans eller hennes fostran (9 kap. 9 § första stycket rättegångsbalken).

70Prop. 2001/02:111 s. 11.

435

SOU 2024:58

När det gäller regleringen om verkligt huvudmannaskap bör en underårig som utgångspunkt ha möjlighet att följa ett föreläggande som meddelas av Bolagsverket. Ett sådant föreläggande kommer sannolikt i de flesta fall att innebära att den underårige ska göra en anmälan om registrering. Utredningen anser dock att ett vitesföre- läggande som riktar sig mot en underårig är oproportionerligt. Som framhålls i förarbetena till rättegångsbalken bör det vidare aldrig komma i fråga att döma ut ett vite mot en underårig som inte har fyllt 15 år.

De ideella föreningar som har styrelseledamöter som är under- åriga driver i regel en verksamhet där risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism är mycket låg och de hanterar normalt sett små medel. Bolagsverket måste likväl kunna ingripa mot en sådan förening om regelverket åsidosätts. Utredningen bedömer att en sådan förening i de allra flesta fall kommer att rätta sig efter ett föreläggande från Bolagsverket. I en situation där föreningen inte vidtar rättelse bör ett vitesföreläggande endast kunna riktas mot föreningen eller en sty- relseledamot som har fyllt 18 år. En bestämmelse med den innebör- den bör tas in den nya penningtvättslagen.

Utdömande av vite

Enligt nuvarande reglering är det Bolagsverket som prövar frågor om utdömande av vite. I anslutning till att vite döms ut får Bolagsverket även förelägga nytt vite (3 kap. 8 § registerlagen). Motsvarande be- stämmelser bör tas in i den nya penningtvättslagen.

För ett vitesföreläggande i övrigt gäller bestämmelserna i viteslagen.

436

SOU 2024:58

8.11.7Tvångslikvidation av aktiebolag

Utredningens förslag: Det ska införas en ny likvidationsgrund i aktiebolagslagen. Bolagsverket ska kunna besluta om likvidation av ett aktiebolag som inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid

1.på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller

2.ge in uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna enligt pen- ningtvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen.

En fråga om likvidation ska prövas av Bolagsverket självmant. Ett likvidationsföreläggande ska endast kunna riktas mot bolaget.

Bolaget ska betala en särskild avgift för kostnaderna i likvida- tionsärendet.

Det ska i den nya penningtvättslagen upplysas om att det i aktiebolagslagen finns bestämmelser om likvidation av ett aktie- bolag som inte har följt ett sådant föreläggande som anges i punk- ten 1 eller 2 ovan.

Aktiebolagslagens reglering om tvångslikvidation

Nuvarande reglering om Bolagsverkets beslut om tvångslikvidation av aktiebolag finns i 25 kap. 11 § ABL. Verket får exempelvis besluta om tvångslikvidation om ett bolag inte på föreskrivet sätt har lämnat in en anmälan om behörig styrelse, verkställande direktör, särskild delgivningsmottagare eller revisor. En fråga om likvidation prövas av Bolagsverket självmant eller på ansökan av styrelsen, en styrelseleda- mot, den verkställande direktören, en aktieägare, en borgenär eller, i vissa fall, någon annan vars rätt är beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget.

I ett ärende om tvångslikvidation ska Bolagsverket förelägga bo- laget samt aktieägare och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att lämna in ett skriftligt yttrande eller efterfrågade handlingar till verket inom en viss tid. Föreläggandet ska delges bolaget, om det kan ske på annat sätt än enligt 38 och 47–51 §§ delgivningslagen (2010:1932).

437

SOU 2024:58

Bolagsverket ska kungöra föreläggandet i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden (25 kap. 24 § ABL).

Verkets beslut om likvidation gäller omedelbart. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om likvidationsgrunden har upphört under ärendets handläggning (25 kap. 11 § andra och fjärde styckena ABL).

Om Bolagsverket självmant meddelar bolaget ett likvidationsföre- läggande som grundar sig på att bolaget inte på föreskrivet sätt har kommit in med en anmälan om behörig styrelse, verkställande direk- tör, särskild delgivningsmottagare eller revisor, ska bolaget betala en särskild avgift för kostnaderna i likvidationsärendet (25 kap. 26 § ABL). Även om bolaget undanröjer likvidationsgrunden innan svarstidens slut ska den särskilda avgiften betalas för att ett likvidationsbeslut inte ska fattas (25 kap. 11 § andra stycket ABL). Under vissa omständigheter kan ett avgiftsbeslut upphävas eller ett bolag befrias från avgift (25 kap. 26 § tredje stycket och 27 § ABL).

Bolagsverket bör kunna besluta om tvångslikvidation om ett bolag inte följer ett föreläggande att göra rättelse

Det är angeläget att stoppa eller försvåra för kriminella att utöva brottslig verksamhet genom användande av bolag. Tvångslikvidation kan vara ett sätt att åstadkomma detta. En möjlighet för Bolagsverket att besluta om tvångslikvidation av ett aktiebolag som inte uppfyller kraven i regleringen om verkligt huvudmannaskap är enligt utred- ningens uppfattning, och som har framförts av både Bolagsverket och Ekobrottsmyndigheten, en mer effektiv och avskräckande sanktion än utdömande av vite i en situation där bolaget används för brottsliga ändamål. Om ett bolag tvingas att gå i likvidation kan det inte längre användas som brottsverktyg. Att införa tvångslikvidation som sank- tion vid överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap kan även bidra till att minska intresset hos kriminella att använda bolag som brottsverktyg.

Utredningen anser därför att Bolagsverket bör kunna besluta om tvångslikvidation av ett aktiebolag som åsidosätter regleringen om verkligt huvudmannaskap. Tvångslikvidation är dock en ingripande åtgärd och bör därför endast komma i fråga i vissa fall. Åtgärden bör kunna tillgripas om ett bolag inte har följt ett föreläggande att göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän på föreskrivet sätt, eller ge in uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna

438

SOU 2024:58

enligt penningtvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen. Det är framför allt i dessa situationer som en underlåtenhet att upp- fylla kraven kan syfta till att dölja vem som är verklig huvudman. För andra överträdelser av regleringen bör vitesföreläggande användas som sanktion.

Utredningen föreslår därför att det införs en ny likvidationsgrund i 25 kap. 11 § ABL som innebär att Bolagsverket får besluta att ett aktiebolag ska gå i likvidation om bolaget inte har följt ett föreläg- gande att inom en viss tid 1) på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller 2) ge in uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna enligt penningtvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen. Till skillnad från vad som gäller beträffande övriga likvidationsgrunder ska således Bolagsverket inte vara skyldigt att fatta ett sådant beslut. En fråga om likvidation som grundar sig på den nya likvidationsgrunden bör vidare endast kunna prövas av Bolagsverket självmant.

Den nya likvidationsgrund som utredningen föreslår har stora likheter med likvidationsgrunden i 25 kap. 11 § första stycket 1 ABL, det vill säga att bolaget inte på föreskrivet sätt har lämnat in en an- mälan till Bolagsverket om behörig styrelse, verkställande direktör, särskild delgivningsmottagare eller revisor. Om Bolagsverket självmant meddelar ett likvidationsföreläggande som grundar sig på nämnda bestämmelse ska bolaget betala en särskild avgift för kostnaderna i likvidationsärendet (25 kap. 26 § första stycket ABL). Bestämmel- serna om avgift bör gälla också för ett likvidationsärende som har in- letts med stöd av den nya likvidationsgrund som utredningen föreslår.

Utredningens förslag innebär att Bolagsverket endast bör kunna besluta om tvångslikvidation vid vissa överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap. Bolaget har möjlighet att vidta rättelse under handläggningen av ärendet och kan därigenom undvika tvångslikvida- tion. Genom att utforma regleringen på nu föreslaget sätt anser ut- redningen att tvångslikvidation är en proportionerlig åtgärd vid över- trädelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap.

Det bör i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som upplyser om att det i aktiebolagslagen finns bestämmelser om lik- vidation av ett aktiebolag som inte har följt ett sådant föreläggande som nu är i fråga.

439

SOU 2024:58

8.11.8Tvångslikvidation av ekonomiska föreningar

Utredningens förslag: Det ska införas en ny likvidationsgrund i föreningslagen. Bolagsverket ska kunna besluta om likvidation av en ekonomisk förening som inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid

1.på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller

2.ge in uppgifter som föreningen är skyldig att lämna enligt pen- ningtvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen.

Ett likvidationsföreläggande ska endast kunna riktas mot före- ningen.

Föreningen ska betala en särskild avgift för kostnaderna i lik- vidationsärendet.

Det ska i den nya penningtvättslagen upplysas om att det i föreningslagen finns bestämmelser om likvidation av en förening som inte har följt ett sådant föreläggande som anges i punkten 1 eller 2 ovan.

Föreningslagens reglering om tvångslikvidation

Nuvarande reglering om Bolagsverkets beslut om tvångslikvidation av ekonomiska föreningar är utformad på i huvudsak samma sätt som motsvarande reglering i aktiebolagslagen. I 17 kap. 11 § före- ningslagen anges likvidationsgrunderna. Verket får till exempel be- sluta om tvångslikvidation om en förening inte på föreskrivet sätt har lämnat in en anmälan om behörig styrelse, särskild delgivnings- mottagare eller revisor. En fråga om likvidation prövas av Bolags- verket självmant eller på ansökan av styrelsen, en styrelseledamot, en verkställande direktör, en medlem, en innehavare av förlagsandelar, en borgenär eller, i vissa fall, någon annan vars rätt är beroende av att det finns någon som kan företräda föreningen.

I ett ärende om tvångslikvidation ska Bolagsverket förelägga för- eningen och de medlemmar, innehavare av förlagsandelar och borge- närer som vill yttra sig i ärendet att lämna in ett skriftligt yttrande eller efterfrågade handlingar till verket inom en viss tid. Föreläggan-

440

SOU 2024:58

det ska delges föreningen, om det kan ske på annat sätt än enligt 38 och 47–51 §§ delgivningslagen. Bolagsverket ska kungöra föreläggan- det i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden (17 kap. 12 § föreningslagen).

Verkets beslut om likvidation gäller omedelbart (17 kap. 13 § föreningslagen). Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om lik- vidationsgrunden har upphört under ärendets handläggning (17 kap. 11 § andra stycket föreningslagen).

Om Bolagsverket självmant meddelar ett likvidationsföreläggande som grundar sig på att föreningen inte på föreskrivet sätt har lämnat in en anmälan om behörig styrelse, särskild delgivningsmottagare eller revisor, ska verket besluta att föreningen ska betala en särskild avgift för kostnaderna i likvidationsärendet (17 kap. 14 § förenings- lagen). Under vissa omständigheter kan ett avgiftsbeslut upphävas eller en förening befrias från avgift (17 kap. 15 § första och andra styckena föreningslagen).

Bolagsverket bör kunna besluta om tvångslikvidation om en ekonomisk förening inte följer ett föreläggande att göra rättelse

Det förekommer att ekonomiska föreningar, bland annat bostadsrätts- föreningar, utnyttjas i brottsupplägg som involverar penningtvätt. Av samma skäl som förs fram i avsnitt 8.11.7 för att ett aktiebolag som åsidosätter regleringen om verkligt huvudmannaskap bör kunna tvångslikvideras, bör en ekonomisk förening som åsidosätter regler- ingen också kunna göra det.

Tvångslikvidation bör kunna tillgripas under motsvarande om- ständigheter som föreslås beträffande aktiebolag, det vill säga om en ekonomisk förening inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller ge in uppgifter som föreningen är skyldig att lämna enligt penningtvättsförordningen eller den nya penningtvätts- lagen. Det är som påtalas i avsnitt 8.11.7 framför allt i dessa situa- tioner som en underlåtenhet att uppfylla kraven kan syfta till att dölja vem som är verklig huvudman. För andra överträdelser av regleringen bör vitesföreläggande användas som sanktion.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det införs en ny lik- vidationsgrund i 17 kap. 11 § föreningslagen som innebär att Bolags- verket får besluta att en ekonomisk förening ska gå i likvidation om

441

SOU 2024:58

föreningen inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid 1) på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verk- liga huvudmän, eller 2) ge in uppgifter som föreningen är skyldig att lämna enligt penningtvättsförordningen eller den nya penningtvätts- lagen. Bolagsverket ska således inte vara skyldigt att fatta ett sådant beslut. En fråga om likvidation som grundar sig på den nya likvida- tionsgrunden bör endast kunna prövas av Bolagsverket självmant.

Den nya likvidationsgrund som utredningen föreslår har stora likheter med likvidationsgrunden i 17 kap. 11 § första stycket 1 före- ningslagen, det vill säga att föreningen inte på föreskrivet sätt har kommit in med anmälan till Bolagsverket om behörig styrelse, sär- skild delgivningsmottagare eller revisor. Om Bolagsverket självmant meddelar ett likvidationsföreläggande som grundar sig på nämnda bestämmelse ska föreningen betala en särskild avgift för kostnaderna i likvidationsärendet (11 kap. 14 § första stycket föreningslagen). Bestämmelserna om avgift bör gälla också för ett likvidationsärende som har inletts med stöd av den nya likvidationsgrund som utred- ningen föreslår.

Utredningens förslag innebär, i likhet med förslaget om tvångs- likvidation av aktiebolag, att Bolagsverket endast bör kunna besluta om tvångslikvidation av en ekonomisk förening vid vissa överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap. Föreningen har möjlig- het att göra rättelse under handläggningen av ärendet och kan där- igenom undvika tvångslikvidation. Genom att utforma regleringen på nu föreslaget sätt anser utredningen, i likhet med vad som förs fram i avsnitt 8.11.7, att tvångslikvidation är en proportionerlig åt- gärd vid överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap.

Det bör i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som upplyser om att det i föreningslagen finns bestämmelser om likvida- tion av en ekonomisk förening som inte har följt ett sådant före- läggande som nu är i fråga.

442

SOU 2024:58

8.11.9Avregistrering från handelsregistret

Utredningens förslag: Registreringsmyndigheten får avregistrera ett handelsbolag från handelsregistret om bolaget inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid

1.på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller

2.ge in uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna enligt pen- ningtvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen.

I ett ärende om avregistrering ska registreringsmyndigheten före- lägga bolaget att ge in efterfrågade uppgifter eller handlingar till myndigheten inom en viss tid. Föreläggandet ska skickas till den adress som finns registrerad för bolaget i handelsregistret. Regi- streringsmyndigheten ska kungöra föreläggandet i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före utgången av den utsatta tiden.

När den utsatta tiden har gått ut ska registreringsmyndigheten avregistrera bolaget från registret. Avregistrering ska dock inte ske om grunden för avregistrering har upphört under ärendets hand- läggning hos registreringsmyndigheten.

Handelsregisterlagens bestämmelser om överklagande ska gälla även för ett beslut om avregistrering som sker till följd av att ett handelsbolag inte har följt ett sådant föreläggande som anges i punkten 1 eller 2 ovan.

Det ska i den nya penningtvättslagen upplysas om att det i handelsregisterlagen finns bestämmelser om avregistrering av ett handelsbolag som inte har följt ett sådant föreläggande.

Handelsregisterlagens reglering om avregistrering av näringsidkare

I 17 § handelsregisterlagen finns bestämmelser om avregistrering av näringsidkare från handelsregistret. Exempelvis ska en näringsidkare avregistreras från registret om näringsidkaren är ett handelsbolag och antalet registrerade bolagsmän sedan minst ett år är färre än två och någon uppgift om likvidation inte har registrerats.

Bolagsverket är registreringsmyndighet (1 §). Innan avregistrering sker ska registreringsmyndigheten undersöka om näringsidkaren fort-

443

SOU 2024:58

farande utövar någon verksamhet. Undersökningen ska ske genom att registreringsmyndigheten skickar ett brev till den adress som finns registrerad för näringsidkaren i registret samt genom kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar. Om det ännu två månader efter kun- görandet i Post- och Inrikes Tidningar inte framgår att verksamheten fortfarande utövas eller att näringsidkaren avser att återuppta den, ska registreringsmyndigheten genast avregistrera näringsidkaren från registret.

Avregistrering ska genom registreringsmyndighetens försorg utan dröjsmål kungöras i Post- och Inrikes Tidningar (18 § första stycket).

Bolagsverket bör kunna avregistrera ett handelsbolag som inte följer ett föreläggande att göra rättelse

Även handelsbolag utnyttjas för brottsliga ändamål som exempelvis penningtvätt, se avsnitt 8.11.3. För denna associationsform finns ingen reglering om tvångslikvidation motsvarande den som gäller för aktie- bolag och ekonomiska föreningar. Däremot kan som framgår ovan Bolagsverket under vissa omständigheter besluta att ett sådant bolag ska avregistreras från handelsregistret.

Av samma skäl som förs fram i avsnitt 8.11.7 för att ett aktiebolag som åsidosätter regleringen om verkligt huvudmannaskap bör kunna likvideras, bör ett handelsbolag som åsidosätter regleringen kunna avregistreras från handelsregistret. En avregistrering innebär visser- ligen inte att handelsbolaget upphör att existera på det sätt som sker vid en likvidation. I praktiken bör dock en avregistrering förhindra att bolaget drivs vidare. Exempelvis bör en avregistrering påverka möj- ligheten för bolaget att få tillgång till banktjänster.

Avregistrering från handelsregistret är därför enligt utredningens uppfattning en mer effektiv och avskräckande sanktion vid över- trädelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap än utdömande av vite i en situation där bolaget används för brottsliga ändamål.

Utredningen anser därför att Bolagsverket bör kunna besluta att ett handelsbolag som åsidosätter regleringen om verkligt huvudmanna- skap ska kunna avregistreras från handelsregistret. I likhet med tvångs- likvidation är avregistrering en ingripande åtgärd och bör därför en- dast komma i fråga i vissa fall. Åtgärden bör kunna tillgripas i samma situationer som föreslås beträffande tvångslikvidation av aktiebolag och ekonomiska föreningar, det vill säga om ett bolag inte har följt

444

SOU 2024:58

ett föreläggande att på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän eller ge in uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna till Bolagsverket. Det är som påtalas i avsnit- ten 8.11.7 och 8.11.8 framför allt i dessa situationer som en under- låtenhet att uppfylla kraven kan syfta till att dölja vem som är verklig huvudman. För andra överträdelser av regleringen bör vitesföreläg- gande användas som sanktion.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i handelsregister- lagen införs bestämmelser som innebär att Bolagsverket får avregi- strera ett handelsbolag från handelsregistret om bolaget inte har följt ett föreläggande att inom en viss tid 1) på föreskrivet sätt göra en anmälan om registrering i registret över verkliga huvudmän, eller

2)ge in de uppgifter som bolaget är skyldigt att lämna enligt penning- tvättsförordningen eller den nya penningtvättslagen.

Handelsregisterlagens reglering om avregistrering av näringsidkare är utformad med utgångspunkt i att näringsidkaren inte längre be- driver någon verksamhet. Bolagsverket ska under vissa i lagen an- givna omständigheter undersöka om en i handelsregistret registrerad näringsidkare fortfarande utövar någon verksamhet genom att skicka ett brev till den adress som finns registrerad för näringsidkaren i re- gistret samt genom kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar. Handels- registerlagens bestämmelser om handläggningen av ett ärende om av- registrering passar därför mindre väl för handläggningen av ett ärende om avregistrering som har sin grund i att ett handelsbolag inte har följt ett föreläggande som har meddelats av Bolagsverket med stöd av den nya penningtvättslagen. Det bör i handelsregisterlagen därför införas särskilda bestämmelser för handläggningen av ett sådant ärende.

Bestämmelserna bör utformas efter förebild av den reglering som gäller för handläggningen av ett ärende om tvångslikvidation av aktiebolag och ekonomiska föreningar på grund av Bolagsverkets be- slut. Av bestämmelserna bör framgå att Bolagsverket i ett ärende om avregistrering ska förelägga bolaget att ge in efterfrågade uppgifter eller handlingar till verket inom en viss tid. Föreläggandet ska skickas till den adress som finns registrerad i handelsregisterlagen. Av be- stämmelserna bör vidare framgå att Bolagsverket ska kungöra före- läggandet i Post- och Inrikes Tidningar minst en månad före ut- gången av den utsatta tiden och att verket när den utsatta tiden har gått ut ska avregistrera bolaget från registret. Avregistrering bör dock

445

SOU 2024:58

inte kunna ske om grunden för avregistrering har upphört under ären- dets handläggning hos Bolagsverket.

Handelsregisterlagens bestämmelser om överklagande bör göras tillämpliga även på ett beslut om avregistrering som grundar sig på att ett handelsbolag inte har följt ett sådant föreläggande om rättelse som nu är i fråga (21 §).

Utredningens förslag innebär, i likhet med förslagen om tvångs- likvidation av aktiebolag och ekonomiska föreningar, att Bolagsverket endast ska kunna besluta om avregistrering av ett handelsbolag från handelsregistret vid vissa överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap. Bolaget har möjlighet att göra rättelse under hand- läggningen av ärendet och kan därigenom undvika avregistrering. Genom att utforma regleringen på nu föreslaget sätt anser utredningen att avregistrering från handelsregistret är en proportionerlig åtgärd vid överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap.

Det bör i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som upplyser om att det i handelsregisterlagen finns bestämmelser om avregistrering av ett handelsbolag som inte har följt ett sådant före- läggande om rättelse som nu är i fråga.

8.11.10 Sanktionsavgifter, förseningsavgifter och straff

Utredningens bedömning: Överträdelser av regleringen om verk- ligt huvudmannaskap bör inte kunna sanktioneras med sanktions- avgifter, förseningsavgifter eller straff.

Sanktionsavgifter

En sanktionsavgift är till skillnad från ett vitesföreläggande i huvud- sak en tillbakaverkande sanktion som är handlingsdirigerande genom att verka avskräckande. Om sanktionsavgiften riskerar att innebära en kostnad som är större än den besparing som görs genom att re- gleringen inte följs, skapar avgiften ett incitament att undvika över- trädelser.

I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt föreslog 2015 års penningtvättsutredning i betänkandet ”Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism”

446

SOU 2024:58

att överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap ska kunna bestraffas med sanktionsavgifter.71 Regeringen bedömde dock i den efterföljande propositionen att det inte förelåg något behov av sanktionsavgifter vid sidan av möjligheten till vitesförelägganden.72 Den kritik som har förts fram beträffande Bolagsverkets nuvar- ande möjligheter att ingripa har sin grund i att det har blivit allt van- ligare att bolag används som brottsverktyg. Vitesföreläggande har då inte ansetts effektivt eftersom det i dessa situationer normalt sett sak- nas avsikt att betala ett eventuellt vite, se avsnitt 8.11.3. Om sank- tionen är ett vite eller en sanktionsavgift bör sakna betydelse i detta sammanhang. En sanktionsavgift bör därmed inte vara en mer avskräck- ande och effektiv sanktion än ett vitesföreläggande. Utredningen anser därför, i likhet med regeringen, att det inte finns något behov av sank-

tionsavgifter vid sidan av möjligheten till vitesförelägganden.

Förseningsavgifter

Utredningen har även övervägt om det bör införas förseningsavgifter för registreringsskyldiga som inte gör en anmälan om registrering eller ger in uppgifter som dessa är skyldiga att lämna enligt penningtvätts- förordningen eller den nya penningtvättslagen inom föreskriven tid.

Förseningsavgifter är en förhållandevis vanlig sanktion. Exempel- vis innehåller årsredovisningslagen (1995:1554) bestämmelser om för- seningsavgifter för aktiebolag som inte lämnar in bestyrkta kopior av årsredovisning och revisionsberättelse inom en viss tid (8 kap. 5–12 §§). Ett aktiebolag ska betala en förseningsavgift om inte års- redovisning och revisionsberättelse ges in till Bolagsverket inom sju månader från räkenskapsårets slut (8 kap. 6 §). Ett annat exempel är skatteförfarandelagen (2011:1244) som innehåller bestämmelser om förseningsavgift för den som ska lämna bland annat skattedeklara- tion eller inkomstdeklaration och som inte har gjort det i rätt tid (48 kap. 1–7 §§). Exempelvis ska en fysisk person betala en försenings- avgift om inte inkomstdeklarationen ges in till Skatteverket senast den 2 maj året efter utgången av beskattningsåret (32 kap. 1 §). I dessa situationer finns det således i lag en tydligt angiven tidpunkt

71SOU 2016:8 s. 585.

72Prop. 2016/17:173 s. 479.

447

SOU 2024:58

för när de aktuella handlingarna ska ges in, vilket är en förutsättning för att berörda myndigheter ska kunna besluta om förseningsavgift.

Enligt penningtvättsförordningen ska uppgifter om verkligt huvud- mannaskap anmälas till registret över verkliga huvudmän utan onödigt dröjsmål efter att en juridisk person eller en trust eller en liknande juridisk konstruktion har bildats (artiklarna 45.1a och 46.1b). Även ändringar av tidigare lämnande uppgifter ska anmälas utan onödigt dröjsmål. Om en uppgift om vem som är verklig huvudman ändras ska anmälan göras senast 28 dagar efter ändringen (artiklarna 45.1a och 46.1b). I övrigt är det inte närmare preciserat vad som utgör ett onödigt dröjsmål.

Bolagsverket har bara tillgång till uppgifter om när ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller ett handelsbolag bildas, men inte när det sker ett byte av verklig huvudman i en sådan juridisk person. För andra juridiska personer har verket varken tillgång till uppgifter om när den juridiska personen bildas eller när det sker ett byte av en verk- lig huvudman. Detsamma gäller för samt truster och liknande juri- diska konstruktioner. För att kunna fastställa denna tidpunkt krävs i regel utredning från Bolagsverkets sida. Förseningsavgift lämpar sig därför mindre väl som sanktion vid överträdelser av penningtvätts- förordningens bestämmelser om när en anmälan om registrering eller ändrade förhållanden ska ske. En sådan förseningsavgift är vidare enligt utredningens uppfattning, på samma sätt som en sanktions- avgift, inte en mer effektiv och avskräckande sanktion än ett vites- föreläggande i en situation där en juridisk person används för brotts- liga ändamål.

Därtill hör att den nya regleringen om verkligt huvudmannaskap träffar juridiska personer som inte tidigare har varit registrerings- skyldiga, bland annat ideella föreningar. Även med stora informations- insatser kommer det att vara svårt att nå ut till alla ideella föreningar med information om den nya regleringen. Det gäller i synnerhet mindre ideella föreningar. Att under de omständigheterna påföra en förseningsavgift för att anmälan om registrering inte gjorts inom före- skriven tid är enligt utredningens uppfattning inte proportionerligt eftersom underlåtenheten att göra en anmälan i de flesta fall sanno- likt kommer att bero på okunskap om kraven i den nya regleringen. I det avseendet framstår vitesföreläggande både som en mer effektiv och proportionerlig sanktion. Då får den registreringsskyldige möj-

448

SOU 2024:58

lighet att göra rättelse utan att drabbas av den kostnad som en för- seningsavgift innebär.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte några bestämmelser om förseningsavgift.

Straffsanktion

Ett annat sätt att ingripa mot en registreringsskyldig som har åsido- satt regleringen om verkligt huvudmannaskap är att införa en straff- sanktion. I exempelvis 30 kap. 1 § ABL finns regler om straff för den som inte uppfyller kravet på förande och tillhandahållande av aktie- bok. Detta krav har vissa likheter med kravet på att ha uppgifter om verkligt huvudmannaskap och att lämna ut dessa uppgifter till myn- digheter.

I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt övervägde regeringen olika sanktioner för överträdelser av regleringen om hållande och utlämnande av dokumentation om verkligt huvudmannaskap till myndigheter. Regeringen bedömde att en straffsanktion sannolikt inte är det mest effektiva sättet att förmå en registreringsskyldig att lämna ut dokumentationen om verkligt huvudmannaskap till myndigheter. Denna bedömning grundades bland annat på att det inte kan bli aktuellt med särskilt höga straff för en förseelse av aktuellt slag. Den normala påföljden torde i regel stanna vid dagsböter. Regeringen konstaterade att en sådan bot inte kan göras proportionerlig mot exempelvis den förpliktade juridiska per- sonens ekonomiska ställning eller liknande förhållanden.73

Regeringen ansåg också att det bör vara möjligt att rikta påtryck- ningar mot både den registreringsskyldige och dess företrädare att lämna ut dokumentationen om verkligt huvudmannaskap. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att det bör vara möjligt att vid vite före- lägga den juridiska personen eller dess företrädare att lämna ut doku- mentationen om verkligt huvudmannaskap till en myndighet. Någon straffsanktion föreslogs således inte.74

Utredningen gör samma bedömning som regeringen tidigare har gjort. En straffsanktion för enskilda i form av dagsböter är sannolikt inte effektiv och avskräckande i en situation där den juridiska personen

73Prop. 2016/17:173 s. 464.

74Prop. 2016/17:173 s. 464.

449

SOU 2024:58

används för brottsliga ändamål. I en sådan situation bör i stället tvångs- likvidation eller avregistrering kunna tillgripas, se avsnitten 8.11.7–

8.11.9.I andra situationer bör vite vara den mest effektiva åtgärden för att förmå den registreringsskyldige att fullgöra sina skyldigheter enligt regleringen om verkligt huvudmannaskap. Utredningen föreslår därför inte någon straffsanktion.

8.11.11Verkställighet av sanktioner mot registreringsskyldiga som är etablerade utanför EES

Utredningens bedömning: Möjligheten för Bolagsverket att be- sluta att förelagt vite ska dömas ut tillgodoser penningtvättsförord- ningens krav på att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att det centrala registret över verkliga huvudmän inne- håller uppgifter som ska anmälas av registreringsskyldiga som har bildats eller har sin hemvist utanför EES.

Av artikel 49.2 i penningtvättsförordningen följer att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att uppgifter om verkligt huvudmannaskap som ska anmälas av registreringsskyldiga som är hemmahörande utanför EES finns i det centrala registret över verk- liga huvudmän, med avseende på nationella begränsningar av möjlig- heten att genomdriva sanktioner mot sådana personer.

Juridiska personer som har bildats i en stat utanför EES och per- soner som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust eller en liknande juridisk konstruktion som är etablerade eller har sin hem- vist i en stat utanför EES som i Sverige förvärvar fast egendom, till- delas ett upphandlingskontrakt eller, under vissa förutsättningar, in- leder en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare ska anmäla uppgifter till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän, se avsnitt 8.6. Den föreslagna regleringen om ingripanden gäller även i förhållande till registreringsskyldiga som är hemma- hörande utanför EES. För en sådan registreringsskyldig kan endast vitesföreläggande komma i fråga.

När det gäller möjligheten att verkställa ett beslut om utdömande av vite som riktar sig till en utländsk registreringsskyldig kan kon- stateras att en stat, i avsaknad av samtycke, inte får utöva sin makt i någon form på en annan stats territorium. Det finns dock inget hin-

450

SOU 2024:58

der för maktutövning i förhållande till utländska rättssubjekts age- rande inom den egna statens territorium. Det är därmed möjligt att kräva att en utländsk registreringsskyldig, på grund av att denne i Sverige förvärvar fast egendom, tilldelas ett upphandlingskontrakt eller inleder en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare, följer det regelverk om registrering av verkliga huvudmän som är kopplat till sådana handlingar.75

När det gäller Sveriges exekutiva jurisdiktion i förhållande till ut- ländska rättssubjekt finns viss möjlighet att begära handräckning för verkställighet av offentligrättsliga fordringar med stöd av EU-rätten och internationella överenskommelser. Den exekutiva jurisdiktionen är dock enligt huvudregeln begränsad till det egna territoriet. Det kommer därför inte vara möjligt att verkställa beslut om utdömande av vite mot en utländsk registreringsskyldig som saknar utmätnings- bara tillgångar i Sverige.76

En utländsk registreringsskyldig kommer i vart fall att ha utmät- ningsbara tillgångar i Sverige om registreringsskyldigheten grundar sig på ett förvärv av fast egendom här i landet. Även i situationer där registreringsskyldigheten grundar sig på att den registreringsskyldige har tilldelats ett upphandlingskontrakt eller inlett en affärsförbin- delse med en verksamhetsutövare kan denne ha utmätningsbara till- gångar i Sverige, till exempel medel på konto. Det kommer därför finnas möjlighet att verkställa ett beslut om utdömande av vite som riktar sig till en utländsk registreringsskyldig, även om det inte kom- mer att vara möjligt i samtliga fall. Det kan inte heller uteslutas att ett vite i vissa fall kan komma att betalas frivilligt av en utländsk regi- streringsskyldig som har åsidosatt regleringen av oaktsamhet eller okunskap, och som är mån om sitt rykte och varumärke.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte krävs några ytterligare lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kraven i artikel 49.2 i penningtvättsförordningen.

75Se prop. 2022/23:116 s. 124 och 125.

76Se prop. 2022/23:116 s. 124 och 125.

451

SOU 2024:58

8.11.12 Underrättelser till kommissionen

Utredningens bedömning: Penningtvättsförordningens krav på att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om den natio- nella reglering om sanktioner som införs till följd av förordningen kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Enligt artikel 49.1 andra stycket i penningtvättsförordningen ska medlemsstaterna senast sex månader efter förordningens ikraftträd- ande underrätta kommissionen om den reglering om sanktioner som införs för överträdelser av förordningens bestämmelser om verkligt huvudmannaskap (artiklarna 45–47). Medlemsstaterna ska vidare utan dröjsmål underrätta kommissionen om eventuella ändringar som på- verkar regleringen.

Förordningens bestämmelser om underrättelser till kommissio- nen kräver inga lagstiftningsåtgärder. Regeringen företräder Sverige i förhållande till andra länder och i internationella organisationer, till exempel EU. Det bör därför som utgångspunkt ankomma på reger- ingen att fullgöra de skyldigheter gentemot kommissionen som an- ges i nämnda artikel, se även avsnitt 8.13.

8.12Personuppgiftsbehandling

8.12.1Utgångspunkter

Utredningens förslag till reglering om verkligt huvudmannaskap har till stor del sin motsvarighet i registerlagen. Lagstiftaren får anses ha bedömt att nuvarande reglering är förenlig med skyddet för den per- sonliga integriteten och att det finns författningsstöd för den person- uppgiftsbehandling som regleringen ger upphov till.77 Utredningen gör därför inte någon bedömning av om det finns författningsstöd för den personuppgiftsbehandling som kan följa med utredningens förslag såtillvida det finns motsvarande reglering i registerlagen.

En nyhet i sjätte penningtvättsdirektivet är att en eller flera en- heter ska ges befogenhet att utföra kontroller av uppgifterna i det centrala registret över verkliga huvudmän. I avsnitt 8.10 lämnar ut- redningen förslag till reglering om Bolagsverkets kontroller av upp-

77Se prop. 2017/18:142.

452

SOU 2024:58

gifter som anmäls för registrering eller som har registrerats i registret över verkliga huvudmän. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 8.8.5 att Bolagsverket under vissa omständigheter ska kunna besluta om personlig inställelse för en verklig huvudman eller, om en juridisk per- son saknar en verklig huvudman, en ledande befattningshavare. Den personuppgiftsbehandling som kan följa med dessa förslag behand- las i avsnitt 8.12.2.

Den nya regleringen om verkligt huvudmannaskap kan få till följd att Bolagsverket behöver behandla känsliga personuppgifter. Utred- ningen har därför analyserat om det finns författningsstöd för den behandling av känsliga personuppgifter som den nya regleringen kan ge upphov till. Detta behandlas i avsnitt 8.12.3.

8.12.2Bolagsverkets personuppgiftsbehandling vid kontroller

Utredningens bedömning: Det finns författningsstöd för den personuppgiftsbehandling som krävs för Bolagsverkets kontroll- arbete och för att verket ska kunna fullgöra den föreslagna under- rättelseskyldigheten i förhållande till finansunderrättelseenheten.

Det finns rättsligt stöd för Bolagsverket att behandla personuppgifter för kontrolländamål

Utredningens förslag om Bolagsverkets kontroller innebär att vissa personuppgifter kommer att behandlas. I de kontroller som Bolags- verket behöver göra kan det exempelvis ingå att göra slagningar eller avstämningar i myndighetens olika register. Det kan också ingå att hämta in uppgifter från den registreringsskyldige. Personuppgifter kan också komma att behandlas inom ramen för kontrollarbetet till följd av att Bolagsverket har fått information om misstänkt felaktiga registreringar från andra myndigheter eller verksamhetsutövare. Där- till kan personuppgifter komma att behandlas till följd av förslaget om att Bolagsverket ska underrätta finansunderrättelseenheten om om- ständigheter som kan antas ha samband med penningtvätt eller finan- siering av terrorism som verket har upptäckt vid en kontroll eller på annat sätt.

453

SOU 2024:58

Regleringen om behandling av personuppgifter behandlas i av- snitt 14.2.1. Som redovisas där kräver reglerna att behandling av per- sonuppgifter ska vara nödvändig i förhållande till den rättsliga grund som behandlingen stöder sig på och att behandlingen ska följa vissa principer. Att behandlingen ska vara nödvändig innebär inte att det måste vara omöjligt att utföra en uppgift utan att behandla person- uppgifter, utan det är tillräckligt att personuppgiftsbehandlingen bi- drar till effektivitetsvinster.78

Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen är en rättslig grund att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse. Alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse.79 I normal- fallet utgör en myndighets uppdrag enligt författning, instruktion eller regleringsbrev en rättslig grund för behandling av personuppgifter enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen.80

Av förordningen med instruktion för Bolagsverket framgår att verket genom kontrollåtgärder och samverkan med andra myndig- heter ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för eko- nomisk brottslighet och aktivt verka för att uppgifterna i verkets regis- ter är korrekta och överensstämmer med verkliga förhållanden (5 a §).

I syfte att säkerställa att de uppgifter som finns i registret över verkliga huvudmän är korrekta och överensstämmer med verkliga förhållanden samt för att motverka att Bolagsverkets rutiner utnytt- jas för ekonomisk brottslighet och att företag används som brotts- verktyg, behöver Bolagsverket kontrollera uppgifter som anmäls för registrering och som finns registrerade i registret över verkliga huvud- män. Det är därför nödvändigt för Bolagsverket att behandla person- uppgifter inom ramen för kontrollarbetet för att kunna fullgöra sitt uppdrag enligt myndighetens instruktion. Dessutom är bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism en uppgift av allmänt intresse. Det finns därmed en rättslig grund för den personuppgifts- behandling som Bolagsverket behöver utföra inom ramen för kontroll- arbetet (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen) och den fastställs i Bolagsverkets instruktion (artikel 6.3).

De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behand-

78Prop. 2017/18:105 s. 46 f.

79Prop. 2017/18:105, s. 56.

80Prop. 2017/18:105, s. 53 f.

454

SOU 2024:58

ling. Enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen är en rättslig grund att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den som är personuppgiftsansvarig (artikel 6.1 c i data- skyddsförordningen). Begreppet omfattar i första hand offentligrätts- liga förpliktelser. Av 2 kap. 1 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) följer att en förpliktelse utgör en rättslig grund för behandling av person- uppgifter om förpliktelsen följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Utredningens förslag innebär att Bolagsverket åläggs en skyldig- het att kontrollera uppgifter i ansökningar om registrering och i registret över verkliga huvudmän (avsnitt 8.10.1). I ett registrerings- ärende ingår vidare kontroller i utredningsskyldigheten enligt för- valtningslagen. Utredningens förslag innebär också att Bolagsverket är skyldigt att underrätta finansunderrättelseenheten om verket vid en kontroll eller på annat sätt upptäcker omständigheter som kan antas ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism (avsnitt 8.10.3). För att Bolagsverket ska kunna uppfylla kravet på kontroller och fullgöra underrättelseskyldigheten till finansunder- rättelseenheten är det nödvändigt att verket behandlar personupp- gifter. Den personuppgiftsbehandling som utredningens förslag ger upphov till har således även stöd i grunden rättslig förpliktelse.

Bolagsverkets behandling av personuppgifter för kontrolländamål är proportionerlig

De personuppgifter som Bolagsverket kommer att behandla inom ramen för kontrollarbetet och vid fullgörandet av underrättelseskyl- digheten till finansunderrättelseenheten är begränsade till sin om- fattning och kommer normalt sett inte att vara av känslig karaktär. Vid exempelvis personlig inställelse handlar det i huvudsak om att göra en identitetskontroll. Personuppgifter om lagöverträdelser kan komma att behandlas om myndigheten tar emot sådana uppgifter från brottsbekämpande myndigheter, till exempel uppgifter om att någon har blivit dömd för ett brott.

Som framgår ovan syftar Bolagsverkets kontroller till att säker- ställa att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän är korrekta och överensstämmer med verkliga förhållanden samt att motverka

455

SOU 2024:58

att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet och att före- tag används som brottsverktyg. Det är viktigt för allmänhetens förtro- ende och för det brottsförebyggande arbetet att oriktiga registreringar förhindras. Bolagsverkets skyldighet att underrätta finansunderrätt- elseenheten om omständigheter som kan antas ha samband med pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism som verket har upptäckt vid en kontroll eller på annat sätt bidrar till att öka effektiviteten i finans- underrättelseenhetens arbete med att förebygga, förhindra och upp- täcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sammanfattningsvis får den behandling av personuppgifter som Bolagsverkets kontroller ger upphov till anses vara proportionerlig.

Särskilt om förslaget om personlig inställelse

Den föreslagna regleringen om kontroll av en verklig huvudmans eller en ledande befattningshavares identitet genom personlig inställelse grundar sig inte direkt på direktivet och är således inte en reglering som är nödvändig för att genomföra direktivet. När det gäller den personuppgiftsbehandling som följer med förslaget om personlig in- ställelse behöver det därför göras en avvägning mellan behovet av per- sonuppgiftsbehandlingen och den enskildes rätt till skydd för den per- sonliga integriteten.

Personlig inställelse är en del i Bolagsverkets handläggning av registreringsärenden och kontrollarbete. Personuppgifterna kommer således att behandlas inom ramen för dessa ärenden. Själva förfaran- det med personlig inställelse kan upplevas som en olägenhet för den enskilde. Som framgår av avsnitt 8.8.5 är dock personlig inställelse inte tänkt att användas regelmässigt utan endast när det finns skäl att misstänka att den verkliga huvudmannens eller den ledande befatt- ningshavarens identitetshandlingar är förfalskade eller att den per- son som har anmälts agerar målvakt. Personlig inställelse ska således endast kunna krävas när det behövs för att säkerställa en verklig huvudmans eller en ledande befattningshavares identitet och endast i de situationer där utredningen i övrigt inte utgör ett tillräckligt underlag för ett beslut, eller om andra mindre ingripande utrednings- metoder inte kan användas. Åtgärden kommer att förbättra förutsätt- ningarna för att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän är korrekta och stämmer överens med verkliga förhållanden.

456

SOU 2024:58

Sammantaget får det integritetsintrång som förslaget om person- lig inställelse innebär vid en intresseavvägning accepteras och anses vara godtagbart.

8.12.3Behandling av känsliga personuppgifter

Utredningens bedömning: Det finns författningsstöd för den be- handling av känsliga personuppgifter som kraven på registrering i registret över verkliga huvudmän kan ge upphov till.

Dataskyddsförordningen innehåller ett förbud mot behandling av känsliga personuppgifter

Enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen är det förbjudet att be- handla känsliga personuppgifter, det vill säga personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filo- sofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa och uppgifter om en fysisk persons sexual- liv eller sexuella läggning. Från bestämmelsen görs vissa undantag som behandlas närmare nedan. Undantagen är direkt tillämpliga. Något utrymme för medlemsstaterna att föreskriva ytterligare undantag från förbudet lämnas inte.

Registerlagen undantar känsliga personuppgifter från anmälningsskyldigheten

Enligt 2 kap. 6 § första stycket registerlagen är ideella föreningar och vissa andra juridiska personer som har ett politiskt, religiöst, kul- turellt eller annat sådant ändamål inte skyldiga att i en anmälan om registrering ange uppgifter om fysiska personer som är medlemmar i den juridiska personen, om en sådan anmälan medför att medlem- mens åskådning i något av dessa avseenden blir känd. I paragrafens andra stycke anges att undantaget också gäller om en anmälan annars avslöjar personuppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförord- ningen. Med hänvisning i andra stycket till sådana personuppgifter som annars avses i artikel 9.1 menas sådana uppgifter utöver dem som

457

SOU 2024:58

redan nämnts i första stycket. På så vis omfattar paragrafen samtliga typer av uppgifter som anges i artikel 9.1.81

Penningtvättsförordningen innehåller inte något undantag från skyldigheten att anmäla uppgifter om verkligt huvudmannaskap om det medför att känsliga personuppgifter avslöjas. Något utrymme för medlemsstaterna att föreskriva om sådana undantag i nationell rätt lämnas inte heller. Det kan därför antas att den nya regleringens krav på registrering får till följd att känsliga personuppgifter kommer att behandlas av Bolagsverket. Frågan är om det finns författningsstöd för den behandling av känsliga personuppgifter som den nya regler- ingen kan ge upphov till.

Undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter

Dataskyddsförordningen innehåller vissa undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter (artikel 9). Av artikel 9.2 g i förordningen framgår att förbudet inte gäller om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av EU-rätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i pro- portion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämp- liga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grund- läggande rättigheter och intressen.

Enligt 3 kap. 3 § dataskyddslagen, som kompletterar dataskydds- förordningen, får känsliga personuppgifter behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen

1.om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag,

2.om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller

3.i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet.

81Prop. 2017/18:142 s. 68.

458

SOU 2024:58

En första förutsättning för att undantaget i artikel 9.2 g ska vara till- lämpligt är att behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. I förarbetena till dataskyddslagen uttalar regeringen att det torde stå klart att verksamhet som innefattar myndighetsut- övning utgör ett viktigt allmänt intresse. När det gäller myndighe- ters behandling måste det enligt regeringens mening också anses ut- göra ett viktigt allmänt intresse att svenska myndigheter, även utanför området för myndighetsutövning, kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för deras befogenheter på ett korrekt, rätts- säkert och effektivt sätt.82

En andra förutsättning för att undantaget i artikel 9.2 g ska vara tillämpligt är att behandlingen sker på grundval av EU-rätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet. I förarbetena till dataskyddslagen uttalar reger- ingen att detta innebär att den rättsliga grunden för behandlingen typiskt sett kommer att vara någon av dem som avses i artikel 6.1 c eller e, det vill säga en rättslig förpliktelse, en uppgift av allmänt in- tresse eller myndighetsutövning som har stöd i rättsordningen.83

Särskilda krav på det rättsliga stödet

För att behandling av känsliga personuppgifter ska få ske ställs dock särskilda krav på det rättsliga stödet. Detta måste vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestäm- melser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen.

Vad som utgör det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd defi- nieras inte i dataskyddsförordningen. I förarbetena till dataskydds- lagen uttalar regeringen att det är svårt att föreställa sig en rättslig grund för behandling av personuppgifter som uppfyller kraven i arti- kel 6 i dataskyddsförordningen, men som ändå inte är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd. Om grunden för be- handlingen inte är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd torde den inte utgöra en godtagbar rättslig grund för be- handling av personuppgifter över huvud taget. Enligt regeringen kan det därför ifrågasättas om tillägget i artikel 9.2 g utgör ett krav som

82Prop. 2017/18:105 s. 83.

83Prop. 2017/18:105 s. 84.

459

SOU 2024:58

går utöver de krav som gäller enligt artikel 6 och som måste vara upp- fyllda vid all behandling av personuppgifter i allmänt intresse. Däremot tillkommer enligt artikel 9.2 g ett krav på att gällande rätt innehåller bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen.84

Sökbegränsningar

En sökning som avslöjar och sammanställer känsliga personuppgifter är en åtgärd som i sig innebär en integritetskränkning. Företeelsen ligger nära det som ursprungligen har motiverat förbudet mot be- handling av känsliga personuppgifter, nämligen möjligheten att kart- lägga personer på grundval av exempelvis etnicitet eller politiska åsikter. Mot den bakgrunden har det införts en bestämmelse om sökförbud i dataskyddslagen (3 kap. 3 § andra stycket). Med en sökbegränsning ansågs ett skydd av just de intressen som bestämmelserna om käns- liga personuppgifter ska värna uppnås.85

Det finns författningsstöd för Bolagsverkets behandling av känsliga personuppgifter

Den rättsliga grunden för Bolagsverkets behandling av personupp- gifter i ett ärende om registrering i registret över verkliga huvudmän kan vara både rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) och en uppgift av all- mänt intresse (6.1 e). Verkets hantering av registreringsärenden inne- fattar myndighetsutövning. Behandlingen av de uppgifter som ska anmälas till verket för registrering är nödvändig för handläggningen av registreringsärendet. Bolagsverkets behandling av känsliga person- uppgifter i ett registreringsärende har således stöd i 3 kap. 3 § första stycket dataskyddslagen.

Vad gäller dataskyddsförordningens krav på att den EU-rätt eller nationella rätt som behandlingen grundar sig på ska innehålla be- stämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen konstaterar utredningen att både dataskyddslagen och registerförordningen innehåller bestämmelser om sökbegränsningar. Enligt dataskyddslagen är det förbjudet att ut-

84Prop. 2017/18:105 s. 84.

85Prop. 2017/18:105 s. 90.

460

SOU 2024:58

föra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter (3 kap. 3 § andra stycket). Registerförord- ningen innehåller ett förbud mot att använda känsliga personupp- gifter som sökbegrepp (3 kap. 9 §). Vidare framgår av registerförord- ningen att Bolagsverket ska se till att det inte uppkommer något otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet eller några risker från säkerhetssynpunkt. För dessa syften får myndigheten i enskilda fall ställa upp villkor för behandlingen av personuppgifter (3 kap. 4 §).

Sammantaget innebär detta enligt utredningens mening att det finns författningsstöd för den behandling av känsliga personuppgifter som den nya regleringens krav på registrering kan ge upphov till.

8.13Underrättelser till kommissionen

Utredningens bedömning: Penningtvättsförordningens och sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om underrättelser till kom- missionen kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Medlemsstaterna ska enligt både penningtvättsförordningen och sjätte penningtvättsdirektivet underrätta kommissionen om vissa nationella förhållanden som rör regleringen om verkligt huvudmannaskap.

Enligt artikel 11.4 i direktivet ska medlemsstaterna senast tre måna- der efter direktivets genomförande till kommissionen översända en förteckning över behöriga myndigheter, självreglerande organ och kategorier av verksamhetsutövare som har getts tillgång till registren över verkliga huvudmän. Medlemsstaterna ska också underrätta kom- missionen om vilka uppgifter i registren som har gjorts tillgängliga för verksamhetsutövare och allmänheten. Kommissionen ska göra upp- gifterna om behöriga myndigheters och verksamhetsutövares tillgång till registren tillgängliga för övriga medlemsstater.

De underrättelser som medlemsstaterna ska översända till kom- missionen enligt penningtvättsförordningen utgörs i huvudsak av för- teckningar över olika typer av juridiska personer samt truster och liknande juridiska konstruktioner som omfattas av regleringen om verkligt huvudmannaskap.

Enligt artikel 42.7 i penningtvättsförordningen ska medlemsstat- erna översända en förteckning över de typer av juridiska personer som

461

SOU 2024:58

finns enligt nationell lagstiftning som har verkliga huvudmän som har identifierats enligt artikel 42.1 och 42.6. I artikeln preciseras vilka upp- gifter underrättelsen ska innehålla.

Av artiklarna 42a.3 och 43.2a i penningtvättsförordningen fram- går att medlemsstaterna ska översända förteckningar över dels juri- diska personer som liknar truster som har verkliga huvudmän som har identifierats enligt artikel 42a.1, dels truster eller liknande juridiska konstruktioner som har verkliga huvudmän som har identifierats enligt artikel 43.1. Det bör noteras att truster och liknande juridiska konstruktioner inte finns i svensk rätt.

Därutöver ska medlemsstaterna enligt artikel 43a.3 underrätta kom- missionen om vilka kategorier av juridiska personer, truster eller lik- nande juridiska konstruktioner som har identifierats enligt arti- kel 43a.2, det vill säga vars förmånstagare ännu har inte fastställts, tillsammans med en motivering baserad på en särskild riskbedömning.

De förteckningar och övriga uppgifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen ska som huvudregel översändas senast tre månader efter att förordningen ska börja tillämpas. För uppgifterna enligt artikel 43a.3 anges inte någon tidsfrist. Kommissionen ska under- rätta övriga medlemsstater om den information som har tagits emot.

Penningtvättsförordningens och direktivets artiklar om medlems- staternas underrättelser till kommissionen kräver inga lagstiftnings- åtgärder. Regeringen företräder Sverige i förhållande till andra länder och i internationella organisationer, till exempel EU. Det bör därför som utgångspunkt ankomma på regeringen att fullgöra de skyldig- heter gentemot kommissionen som anges i nämnda artiklar. Reger- ingen kan uppdra åt någon av dess myndigheter att fullgöra under- rättelseskyldigheten, antingen genom att meddela föreskrifter med den innebörden med stöd av restkompetensen enligt 8 kap. 7 § regerings- formen eller genom att besluta om ett särskilt uppdrag.

462

SOU 2024:58

8.14Avgifter

Utredningens förslag: Bolagsverket får ta ut avgifter för handlägg- ningen av anmälningar om registrering enligt den nya penning- tvättslagen. Avgift får dock inte tas ut för handläggningen av en sådan anmälan som görs av en ideell förening som inte är skyldig att ansöka om registrering i handelsregistret.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för handläggningen av anmäl- ningar om registrering.

Utredningens bedömning: Avgifter för prövning av en begäran om utlämnande av uppgifter i registret bör regleras på förord- ningsnivå.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artiklarna 11.3 och 12.2 i direktivet får medlemsstaterna välja att göra uppgifter i de sammankopplade registren över verkliga huvudmän tillgängliga för verksamhetsutövare och allmänheten mot betalning av en avgift som inte får överstiga kostnaden för underhåll eller utveckling av registret. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller myndigheters tillgång till uppgifter i registren.

Direktivet innehåller inte några bestämmelser som reglerar med- lemsstaternas möjligheter att införa avgifter för handläggningen av anmälningar om registrering. Detta får anses innebära att sådana av- gifter är tillåtna.86

Nuvarande reglering om avgifter

Bolagsverket får ta ut avgifter för hantering av ärenden enligt register- lagen (3 kap. 11 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om sådana av- gifter (3 kap. 12 § 4).

Registerförordningen innehåller bestämmelser om avgifter för Bolagsverkets handläggning av en anmälan om registrering (4 kap. 1

86Jfr prop. 2016/17:173 s. 481.

463

SOU 2024:58

och 2 §§). Av förordningen framgår vidare att Bolagsverket fastställer avgifter för prövning av begäran om utlämnande av uppgifter i regist- ret (4 kap. 3 §).

Avgifter för registrering bör tas ut även fortsättningsvis, men inte av ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet

Bolagsverket är i allt väsentligt en avgiftsfinansierad myndighet. Endast en mindre del av verkets utgifter finansieras genom anslag.

De register som Bolagsverket ansvarar för innehåller i huvudsak företagsinformation och finansieras genom avgifter. Vid införandet av registret över verkliga huvudmän bedömde regeringen att det inte fanns några tungt vägande skäl som talade för att driften av registret skulle finansieras på något annat sätt än övriga register.87

Det finns som utgångspunkt inte anledning att ändra på den ord- ning som gäller för närvarande. Med anledning av den nya EU- regleringen bör det dock enligt utredningens uppfattning göras vissa förändringar i finansieringen av driften av registret.

Penningtvättsförordningen innebär att alla ideella föreningar ska anmäla uppgifter för registrering i registret över verkliga huvudmän. Ideella föreningar omfattas för närvarande som huvudregel inte av något krav på registrering av grundläggande information om den juri- diska personen på det sätt som gäller för exempelvis aktiebolag och handelsbolag. Endast ideella föreningar som är skyldiga att upprätta en årsredovisning ska ansöka om registrering i handelsregistret (2 § andra stycket handelsregisterlagen). Även stiftelser omfattas av krav på registrering av viss grundläggande information om stiftelsen (10 kap. 1 och 2 §§ stiftelselagen). Trossamfund som ansöker om registrering enligt lagen om trossamfund ska också lämna viss information för registreringen (8 §).

I dagsläget uppgår avgiften för Bolagsverkets handläggning av ett ärende om registrering i registret över verkliga huvudmän till 250 kro- nor (4 kap. 1 § registerförordningen). Samma avgift gäller för hand- läggningen av ett ärende om ändrade förhållanden.

En anmälan om registrering ska enligt nuvarande reglering överföras elektroniskt till Bolagsverket (2 kap. 1 § registerförordningen). Om det finns särskilda skäl får Bolagsverket efter ansökan besluta om

87Prop. 2016/17:173 s. 481 och 482.

464

SOU 2024:58

undantag från kravet på elektronisk anmälan. För Bolagsverkets pröv- ning av ansökan om undantag ska en avgift betalas med 400 kronor. Vidare ska en avgift om 400 kronor betalas för Bolagsverkets hand- läggning av en anmälan om registrering som inte överförs elektroniskt (4 kap. 2 § registerförordningen).

En anmälan om registrering ska ges in elektroniskt via Bolags- verkets e-tjänster för en sådan anmälan (2 § Bolagsverkets föreskrifter [BOLFS 2017:2] om registrering av verkliga huvudmän). Anmäl- ningar i elektronisk form ska undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 (3 § Bolagsverkets föreskrifter om registrering av verkliga huvudmän).

I synnerhet ungdomsföreningar kan ha svårt att uppfylla kravet på elektronisk överföring av anmälan eftersom en sådan överföring förutsätter att den person som företräder föreningen har tillgång till bankID eller en liknande elektronisk identifiering. För en sådan för- ening kan således avgifterna för registrering komma att uppgå till 800 kronor. En registreringsskyldig kan dock uppdra åt ett ombud att göra en anmälan som överförs elektroniskt (2 kap. 4 § registerförord- ningen). Ombudet har då möjlighet att underteckna anmälan med en avancerad elektronisk underskrift. I ett sådant fall kommer avgiften för registrering endast att uppgå till 250 kronor.

Avgifterna för Bolagsverkets handläggning kan innebära betydande kostnader för framför allt mindre ideella föreningar som i regel har små inkomster och i vilka det ofta sker förändringar av ledande be- fattningshavare som måste anmälas för registrering. Detta kan få en negativ påverkan på förutsättningarna för att bilda och driva en sådan förening.

Det är angeläget att sådana konsekvenser motverkas. Utredningen anser därför att ideella föreningar bör undantas från skyldigheten att betala avgift för handläggningen av ärenden om registrering i regist- ret över verkliga huvudmän. De kostnader som dessa ärenden ger upphov till bör i stället finansieras genom förvaltningsanslag, se av- snitt 21.6.2. Avgift bör dock betalas av ideella föreningar som är skyl- diga att upprätta en årsredovisning och som således ska ansöka om registrering i handelsregistret (2 § andra stycket handelsregisterlagen). För sådana föreningar finns inte skäl att göra undantag från avgifts- skyldigheten.

465

SOU 2024:58

Bolagsverket bör således få ta ut avgifter för handläggningen av anmälningar om registrering i registret över verkliga huvudmän, dock inte för handläggningen av sådana anmälningar som ges in av ideella föreningar som inte är skyldiga att ansöka om registrering i handels- registret. Detta bör framgå av den nya penningtvättslagen. Det bör även införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmelser att meddela föreskrifter om avgifterna.

Avgifter för prövning av begäran om utlämnande av uppgifter i registret

Möjligheten att ta ut avgifter för att göra uppgifter i de sammankopp- lade registren över verkliga huvudmän tillgängliga för verksamhets- utövare och allmänheten bör utnyttjas (artiklarna 11.3 och 12.2). Avsaknaden av motsvarande bestämmelser när det gäller myndigheters tillgång till uppgifter i registren kan enligt utredningens mening inte uppfattas på annat sätt att sådana avgifter inte är tillåtna enligt direktivet.

Av registerförordningen framgår att Bolagsverket fastställer av- gift för prövning av begäran om utlämnande av uppgifter i registret över verkliga huvudmän och om verksamhetsutövares direktåtkomst till registret. Avgiften får inte överstiga Bolagsverkets kostnader för åtgärden (4 kap. 3 §).

Bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter för bland annat kopior och utskrifter av allmänna handlingar samt upptagning för automatisk databehandling finns vidare i avgiftsförordningen (1992:191). Avgiftsförordningen ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 §). Förordningen med instruktion för Bolagsverket innehåller vissa bestämmelser som avviker från avgiftsförordningen. Enligt 13 § ska verket ska ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar och för utskrifter av upptagningar för automatisk databehandling, även om en beställning omfattar färre än tio sidor (jämför 16 § avgiftsförord- ningen). Verket ska även ta ut avgifter av staten för bland annat kopior av allmänna handlingar och utskrifter av upptagningar för automatisk databehandling (jämför 21 § första stycket avgiftsförordningen).

Registerförordningen och förordningen med instruktion för Bolagsverket innehåller redan bestämmelser om avgifter för utläm- nande av uppgifter i registret över verkliga huvudmän. De anpass-

466

SOU 2024:58

ningar av regleringen som behöver göras för att regleringen ska vara förenlig med direktivet får således ske på förordningsnivå.

8.15Överklagande

Utredningens förslag: Bolagsverkets beslut enligt den nya pen- ningtvättslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Bolagsverkets beslut enligt registerlagen får överklagas till allmän för- valtningsdomstol (3 kap. 10 §). Det gäller såväl beslut om vitesföre- läggande och om utdömande av vite som andra beslut, till exempel beslut om föreläggande som inte förenas med vite.88

Det finns inte skäl att frångå den ordning som gäller för närvarande. De beslut som Bolagsverket kan fatta enligt den nya penningtvätts- lagen bör därför kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten är av sådan karaktär att, i likhet med nuvarande reglering, prövningstillstånd bör krävas vid ett överklagande till kammarrätten.

88Se prop. 2018/19:150 s. 84 och 85.

467

9 Konto- och värdefackssystemet

9.1Inledning

I syfte att spåra överföringar av medel med anknytning till penning- tvätt och finansiering av terrorism är det viktigt att kunna identifiera innehavaren av ett bank- och betalkonto eller bankfack. Varje med- lemsstat har därför en centraliserad automatiserad mekanism för att möjliggöra identifikation av konto- och värdefacksinnehavare, i Sverige konto- och värdefackssystemet.

Kommissionen har ansett att finansunderrättelseenheterna och de behöriga myndigheterna har en ojämn tillgång till information i med- lemsstaterna och att de har saknat gemensamma verktyg, vilket i sin tur har begränsat förutsättningarna för samarbete. Eftersom det inte har funnits någon rättslig grund har det hittills heller inte varit möj- ligt att koppla samman medlemsstaternas bankkontoregister och data- söksystem. En följd av detta har blivit att nationella uppgifter som gör det möjligt att identifiera bank- och betalkonton och bankfack tillhörande en viss person varit fragmenterade och därför inte till- gängliga för finansunderrättelseenheter och andra behöriga myndig- heter i andra länder inom rimlig tid.

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller därför bestämmelser som ska sammankoppla medlemsstaternas centraliserade automatiserade mekanismer, såsom register eller datasöksystem, som på ett effektivt sätt ska ge snabb tillgång till uppgifter om identiteten hos innehavare av bank- och betalkonton och bankfack, deras fullmaktshavare och deras verkliga huvudmän, oavsett i vilken av medlemsstaterna som kontot eller bankfacket finns.

Det är endast Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och brotts- bekämpande myndigheter som har tillgång till det svenska konto- och värdefackssystemet. Av kommittédirektiven framgår att utred-

469

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

ningen ska överväga om även verksamhetsutövare enligt penningtvätts- regelverket ska ges tillgång till systemet.

I detta kapitel behandlar utredningen sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om konto- och värdefack och frågan om tillgången till systemet kan och bör utvidgas. En utökad tillgång medför också inte- gritetsfrågor att ta hänsyn till.

9.2Konto- och värdefackssystemet

Lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem bygger på två EU-direktiv, femte penningtvättsdirektivet och direktivet om finan- siell information1. Från början gav konto- och värdefackssystemet bara tillgång till information som myndigheterna ändå kunde hämta in på annat sätt. Informationstillgången utvidgades sedan genom direktivet om finansiell information.

Genom lagen om konto- och värdefackssystem fick vissa myn- digheter lagreglerad tillgång, genom direkt och omedelbar sökning, till uppgifter om innehavare av konton och värdefack på den tek- niska plattform som tillhandahålls av Skatteverket. Skatteverket har tillgång till uppgifter i systemet för att utföra revision och kontroll- verksamhet samt för internationellt samarbete i skatteärenden och Kronofogdemyndigheten har tillgång för att utreda om någon har egen- dom som kan tas i anspråk, för att utöva tillsyn över näringsförbud och, i likhet med Skatteverket, för att fullfölja vissa internationella åtaganden (3 a §). Därutöver har brottsbekämpande myndigheter som Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket rätt till tillgång till systemet under vissa förutsättningar (3 §).

Konto- och värdefackssystemet innehåller uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos institut. Med institut avses både kredit- institut och värdepappersbolag, även utländska sådana som driver verksamhet från filial i Sverige, som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto. I fråga om fysiska personer innehåller systemet upp- gift om samtliga innehavares namn och person- eller samordnings- nummer. Om sådant nummer saknas ska i stället födelsedatum finnas

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/RIF.

470

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

tillgängligt. Detta gäller även i förekommande fall motsvarande upp- gifter för företrädare för en innehavare.

I fråga om juridiska personer ger systemet tillgång till, för samt- liga innehavare av ett konto eller värdefack, uppgifter om företags- namn, särskilt företagsnamn och i förekommande fall organisations- nummer samt uppgifter om fullmaktshavare och verklig huvudman. Beträffande konton ger systemet tillgång till uppgift om Iban-nummer (International Bank Account Number) eller, om sådant nummer sak- nas, annat nummer som identifierar kontot samt datum för kontots öppnande och avslutande. För värdefack finns uppgift om hyres- periodens varaktighet. Dessa uppgifter är tillgängliga fram till dess att fem år gått efter tjänstens avslutande (2 §). Skatteverket är system- ansvarig myndighet för konto- och värdefackssystemet.

Konto- och värdefackssystemet identifierar således innehavare av konton och värdefack men omfattar inte information om insätt- ningar eller transaktioner på ett konto. Systemet har utformats som ett datasöksystem med elektroniska gränssnitt, såsom API-lösningar. Det innebär att uppgifterna inte samlas och lagras på samma sätt som i ett register, dit uppgifter lämnas med vissa intervaller. I stället görs uppgifterna tillgängliga av instituten när myndigheterna gör sökningar. Myndigheternas förfrågningar hanteras i stor utsträckning helt auto- matiserat och ska ge nästintill realtidsinformation om innehav av konton och värdefack. Den frågeställande myndigheten får genom gränssnittet tillgång till de efterfrågade uppgifterna. På detta sätt har principerna om integritet och konfidentialitet, uppgiftsminimering, lagringsminimering och korrekthet tagits tillvara vid utformande av konto- och värdefackssystemet.

9.3Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om register över bankkonton och elektroniska datasöksystem

Utredningens förslag: Bestämmelserna i lagen om konto- och värdefackssystem om innehavare av konto och värdefack ska, i tillägg till nuvarande reglering, för fysiska personer som saknar personnummer eller samordningsnummer innehålla uppgifter om innehavarens födelseort, medborgarskap och stadigvarande bo- stadsort. För juridiska personer som saknar organisationsnummer

471

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

ska, i tillägg till nuvarande reglering, uppgifter om juridisk form och adress till säte eller registrerat kontor finnas tillgängliga. För företrädare, fullmaktshavare och verkliga huvudmän ska systemet vidare innehålla uppgifter om när det förhållandet uppkom och, i förekommande fall, när det avslutades.

Utredningens bedömning: Möjligheten att under exceptionella omständigheter neka finansunderrättelseenheter tillgång till in- formation i konto- och värdefackssystemet bör inte utnyttjas.

Fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om centraliserade auto- matiserade mekanismer som möjliggör identifiering av innehavare till bank- och betalkonton och bankfack, artikel 32 a 1–4, genomförs i svensk rätt genom lagen om konto- och värdefackssystem. Bestäm- melserna har huvudsakligen sin motsvarighet i artikel 14.1–14.4 i sjätte penningtvättsdirektivet. Av bestämmelserna framgår att medlems- staterna ska ha en central automatiserad mekanism, vilka som ska ha tillgång till den och vilka uppgifter den ska innehålla. I svensk rätt genomförs detta genom 1–8 §§ lagen om konto- och värdefackssystem.

Utredningen bedömer att lagen om konto- och värdefackssystem tillgodoser kraven i sjätte penningtvättsdirektivets artikel 14.1–14.4 i allt väsentligt. Sjätte penningtvättsdirektivet medför dock ytterligare krav på vilka uppgifter om innehavarna till konton och bankfack som ska tillhandahållas. Vilka uppgifter som medlemsstaterna är skyldiga att tillgängliggöra framgår av artikel 14.3 i direktivet som i sin tur hän- visar till artikel 18.1 i penningtvättsförordningen. Vid en jämförelse mellan den artikeln och lagen om konto- och värdefackssystem i fråga om vilka uppgifter som ska finnas tillgängliga i systemet fram- går att den svenska lagen behöver kompletteras i vissa avseenden.

Den nya EU-rättsliga regleringen kräver nämligen för fysiska per- soner som saknar personnummer eller samordningsnummer att upp- gifter om födelseort, medborgarskap och stadigvarande bostadsort finns. För juridiska personer som saknar organisationsnummer ska information om juridisk form och adress till säte eller registrerat kontor framgå. Därtill ska det för företrädare och verkliga huvud- män framgå från vilket datum de blev det och, i förekommande fall, när de upphörde att vara det. Dessa uppgifter är inte tillgängliga en- ligt den nuvarande lagstiftningen.

472

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

Utredningen föreslår därför att 2 § lagen om konto- och värde- fackssystem kompletteras med att systemet ska ge tillgång även till nyss nämnda uppgifter om fysiska respektive juridiska personer.

Ett alternativ för fysiska och juridiska personer som saknar identi- fieringsnummer, så som personnummer eller organisationsnummer, skulle kunna vara personens Tax Identification Number (TIN). Vid införandet av lagen om konto- och värdefackssystem bedömde reger- ingen att det saknades beredningsunderlag för att överväga om TIN skulle göras tillgängligt i systemet.2 TIN omnämns i penningtvätts- förordningens artiklar 18 och 44 som en identifieringsuppgift. Direk- tivet ställer emellertid relativt omfattande krav på vilka uppgifter som ska finnas tillgängliga om personnummer eller organisationsnummer saknas. Endast en persons TIN skulle då inte vara tillräckligt för att läka den bristen, eftersom det saknas en enhetlig standard för dessa nummer. Utredningen anser därför inte att ett TIN-nummer är till- räckligt särskiljande. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte framstår som motiverat att använda TIN som identifierings- nummer.

Artikel 14.2 a innehåller en valmöjlighet för medlemsstaterna. Den anger att medlemsstaterna får neka finansunderrättelseenheterna till- gång till information i konto- och värdefackssystemet under excep- tionella omständigheter. Sådana omständigheter föreligger om till- gången till information skulle ha en negativ inverkan på pågående utredningar eller om informationstillgången skulle vara klart opro- portionerlig i förhållande till en fysisk persons legitima intressen med hänsyn till de ändamål för vilka tillgång har begärts. Konto- och värdefackssystemet innehåller begränsad information om innehavaren till ett konto eller värdefack och ingen information om exempelvis kontots aktiviteter eller transaktioner. Utredningen bedömer risken som låg för att den informationen, om den lämnades till en finans- underrättelseenhet, skulle ha negativ påverkan på pågående utred- ningar. På motsvarande sätt bedömer utredningen risken som låg för att informationstillgången för finansunderrättelseenheter skulle kunna anses som klart oproportionerlig.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att valmöjligheten att neka finansunderrättelseenheter tillgång till information i konto- och värdefackssystemet under exceptionella omständigheter inte bör ut- nyttjas.

2Prop. 2019/20:83 s. 18.

473

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

I artikel 14 i sjätte penningtvättsdirektivet finns fyra punkter som saknar motsvarighet i det nuvarande direktivet (artikel 14.5–14.8). Bakgrunden till dessa är den gemensamma åtkomstpunkt som ska finnas och som ska koppla samman medlemsstaternas centraliserade automatiserade mekanismer. Genom sammankopplingen av medlems- staternas mekanismer ska de nationella finansunderrättelseenheterna snabbt kunna få fram gränsöverskridande information om vilka som innehar bank- och betalkonton och bankfack i andra medlemsstater. Detta kommer att stärka deras förmåga att på ett verkningsfullt sätt göra finansiella analyser och samarbeta med motsvarande enheter i andra medlemsstater. Med direkt gränsöverskridande tillgång till upp- gifter om bank- och betalkonton och bankfack kan finansunderrättelse- enheterna ta fram finansiella analyser på relativt kort tid för att even- tuell penningtvätt eller terrorismfinansiering ska kunna upptäckas samt säkerställa att brottsbekämpande åtgärder snabbt kan vidtas.

Kommissionen ska utveckla och driva åtkomstpunkten samt fast- ställa de tekniska specifikationerna och förfarandena för kopplingen till den (artikel 14.5). Medlemsstaterna ska säkerställa att de tillgäng- liggör de uppgifter som avses i artikel 14.3 genom den gemensamma åtkomstpunkten. Endast de uppgifter som artikel 14.3 kräver ska göras tillgängliga för sökning genom den gemensamma åtkomstpunkten. Övriga uppgifter som medlemsstaterna anser vara viktiga för sina finans- underrättelseenheter och behöriga myndigheter ska inte finnas tillgäng- liga och sökbara (artikel 14.6).

Nationella finansunderrättelseenheter ska ha omedelbar tillgång till uppgifter om bank- och betalkonton samt bankfack i andra med- lemsstater och medlemsstaterna ska samarbeta med kommissionen för att så ska ske (artikel 14.7). Medlemsstaterna ska också införa tekniska och organisatoriska åtgärder för att garantera säkerheten enligt högt ställda standarder för att finansunderrättelseenheterna ska kunna utöva sina befogenheter att få tillgång till och söka bland de uppgifter som finns tillgängliga via den gemensamma åtkomstpunkten (artikel 14.8).

Artikel 14.5 riktar sig till kommissionen och några svenska lag- stiftningsåtgärder är inte aktuella beträffande den. Gällande artikel 14.6 gör utredningen följande överväganden. Det finns personliga integ- ritetsskäl för att begränsa tillgången till uppgifter som den gräns- överskridande centrala åtkomstpunkten för bankkontoregister inne- bär. Av sjätte penningtvättsdirektivet följer att den information som tillhandahålls ska begränsas till minsta möjliga för att det ska gå att

474

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

identifiera den fysiska eller juridiska person som innehar eller kon- trollerar betal- och bankkonton, identifierade genom Iban-nummer, och bankfack. Beträffande Iban anges att om sådant nummer saknas, så ska annars det unika nummer som identifierar kontot framgå (eng. unique account identifyer). Utredningen bedömer att det är likvär- digt med vad som anges i 2 § 3 lagen om konto- och värdefackssystem, som anger att annat nummer som identifierar kontot ska framgå om Iban-nummer saknas.

Om det svenska systemet innehåller ytterligare uppgifter än de sjätte penningtvättsdirektivet erfordrar som ska göras tillgängliga och sökbara ska dessa inte vara åtkomliga för andra medlemsstater. Sys- temet behöver i sådana fall ge olika svar beroende på om sökningen görs från Sverige eller från andra medlemsstater. Artikel 14.6 i sjätte penningtvättsdirektivet och rätten till åtkomst till det svenska konto- och värdefackssystemet för andra medlemsstaters finansunder- rättelseenheter via den gemensamma åtkomstpunkten som ska ut- vecklas och drivas av kommissionen samt motsvarande rätt för svenska finansunderrättelseenheten ska regleras i lagen om konto- och värde- fackssystem. Vidare förutsätts också en reglering om loggning vid gränsöverskridande sökningar. Av artikel 14.7 framgår att imple- menteringen av finansunderrättelseenheters åtkomst till informa- tion hos andra medlemsstater via den gemensamma åtkomstpunk- ten ska genomföras efter samarbete mellan medlemsstaterna och med kommissionen. Utredningen gör därför bedömningen att denna regler- ing bör bli föremål för fortsatt beredning under det följande lagstift- ningsarbetet i avvaktan på att det på ett mer tydligt sätt framgår hur den gemensamma åtkomstpunkten ska vara beskaffad och hur åtkoms- ten till medlemsstaternas mekanismer ska regleras.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 14.8 vidta tekniska och orga- nisatoriska åtgärder för att säkerställa att uppgifterna är säkra enligt högt ställda standarder. För Finanspolisen, som är finansunderrättelse- enhet, gäller brottsdatalagen, brottsdataförordningen och polisens brottsdatalag. I brottsdatalagen säkerställs såväl tekniska och orga- nisatoriska åtgärder för datasäkerhet som behörighetsbegränsningar utifrån behov. Dessa bestämmelser kompletteras även av regler i brottsdataförordningen. Vid tilldelning av behörighet för åtkomst till personuppgifter ska exempelvis enligt 3 kap. 5 § brottsdataför- ordningen, utöver behovet av uppgifterna, utbildning och erfarenhet särskilt beaktas.

475

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

Utredningen bedömer att bestämmelserna i brottsdatalagen, brotts- dataförordningen och polisens brottsdatalag uppfyller kraven i arti- kel 14.8 och att några lagstiftningsåtgärder därför inte är nödvändiga. För en utförligare genomgång av dessa regler, se kapitel 14.

9.4Genomförandeakter för sammankoppling av register

Alla medlemsstater har i dag nationella mekanismer (register eller elektroniska datasökssystem) med information om bank- och betal- konton samt bankfack. Systemen är uppbyggda på olika sätt tekniskt. För att mekanismerna ska kunna sammankopplas genom den gemen- samma åtkomstpunkten för bankkontoregister måste samordning ske. Tekniska åtgärder och specifikationer, där hänsyn tas till skill- naderna mellan de nationella centraliserade automatiserade meka- nismerna, bör därför utarbetas.

Av artikel 15 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår att kommis- sionen har getts befogenhet att fastställa tekniska specifikationer och förfaranden som krävs för att sammankoppla medlemsstaternas centrala register. Detta ska ske genom genomförandeakter inom EU.

Kommissionen ska vid fastställandet av dessa bland annat beakta tek- niska specifikationer, gemensamma kriterier, tekniska detaljer, villkor och former (artikel 15.1 och 15.2). Vid antagandet av genomförande- akterna ska kommissionen beakta beprövade tekniker och befintliga rutiner samt säkerställa att utveckling och drift blir kostnadseffektiv (artikel 15.3).

Artikel 15 riktar sig till kommissionen och föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder.

9.5Tillgången till konto- och värdefackssystemet

9.5.1Tidigare ställningstaganden

Konto- och värdefackssystemet är relativt nytt och det är för när- varande bara vissa myndigheter som har getts tillgång till det. I samband med det senaste lagstiftningsärendet, genom vilket fler brottsbekäm- pande myndigheter fick tillgång till systemet berördes frågan om även andra aktörer, så som vissa verksamhetsutövare skulle ges tillgång

476

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

till systemet. Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2021:42) konstaterade i betänkandet med samma namn att systemet innehåller uppgifter som omfattas av tystnadsplikt hos de kreditinstitut och värdepappersbolag som till- handahåller uppgifter till systemet och att det bara är tillgängligt för ett begränsat antal myndigheter och endast för vissa specifika syften, bland annat brottsbekämpning. Den utredningen ansåg att verksam- hetsutövare enligt penningtvättslagen har en speciell roll för att mot- verka penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen kon- staterade vidare att den rollen i viss mån har inneburit en förskjutning av myndigheternas skyldigheter till dessa aktörer, till exempel genom skyldigheten att övervaka kunderna. Det skulle enligt den utred- ningen kunna motivera en tillgång även för dessa aktörer. En tillgång skulle dock endast ge information om verksamhetsutövare som en person redan är kund hos. Tillgången skulle därför inte kunna an- vändas för att varna verksamhetsutövare som personen i framtiden försöker bli kund hos. Myndigheter ges vidare endast tillgång till konto- och värdefackssystemet i den utsträckning som de även annars har rätt att ta del av uppgifterna direkt hos kreditinstituten och värde- pappersbolagen. Utredningen konstaterade att aktuella verksamhets- utövare p.g.a. bestämmelser om tystnadsplikt inte har rätt att fråga om var en person är kund. Det skulle därmed enligt den utredningen strida mot systemets grundläggande struktur att ge verksamhets- utövare tillgång för aktuella syften. Sammantaget bedömde utred- ningen att en sådan tillgång inte var lämplig.3

Regeringen uttalade i propositionen i samma lagstiftningsärende att en tillgång till systemet för verksamhetsutövare skulle underlätta för dem att utföra åtgärder för kundkännedom och övervaka pågå- ende affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner. Samtidigt konstaterade regeringen att det finns ett mycket stort antal verksam- hetsutövare av olika art och beskaffenhet i Sverige – t.ex. advokater, fastighetsmäklare, de som bedriver spelverksamhet och revisorer – och att en sådan ordning väcker frågor om skyddet för kunders per- sonliga integritet som inte rymdes inom ramen för lagstiftnings- ärendet.4 Av det skälet föreslog regeringen inte att andra aktörer än vissa myndigheter, så som vissa verksamhetsutövare, skulle få till- gång till konto- och värdefackssystemet.

3SOU 2021:42 s. 328.

4Prop. 2021/22:251 s. 87.

477

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

9.5.2Verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov av tillgång

Utredningens bedömning: Kreditinstitut har bäst förutsättningar och störst behov av tillgång till konto- och värdefackssystemet.

Övriga verksamhetsutövare bör för närvarande inte ges till- gång till konto- och värdefackssystemet.

Allmänna utgångspunkter

Penningtvättslagstiftningen innebär att ett mycket stort antal verk- samhetsutövare, cirka 20 000, ska bedöma den risk som kan förknippas med kundrelationen, utföra åtgärder för kundkännedom och över- vaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner samt rapportera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till Finanspolisen. Verksamhetsutövarna omfattar ett stort antal verk- samhetsslag, från stora internationella företag – t.ex. kreditinstitut med gränsöverskridande verksamhet – till små företag såsom enskilda firmor (t.ex. olika former av juridisk eller ekonomisk rådgivning, med eller utan auktorisation) samt personer som tillhandahåller varor

–t.ex. klockor, bilar, konstverk – mot kontant betalning som över- stiger vissa beloppsgränser.

Däremellan finns verksamhetsutövare av de mest skilda slag – cirka 2 500 finansiella företag av olika slag (betaltjänstleverantörer, fondförvaltare, försäkringsföretag, konsumentkreditinstitut, bostads- kreditinstitut, finansiella institut, t.ex. fysiska och juridiska personer som driver valutaväxling, och värdepappersbolag). Det finns också aktörer som driver olika former av spelverksamhet, från kasinon till spel på internet.

Alla typer av verksamhetsutövare riskerar att utnyttjas för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket skulle kunna motivera att en vid krets av verksamhetsutövare ges tillgång till systemet. Det finns dock andra hänsyn som måste beaktas vid en eventuell ut- vidgning av tillgången till systemet.

Förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs av respektive verksamhetsutövare skiljer sig påtagligt åt i flera viktiga avseenden. Vissa verksamhetsutövare omfattas av särskild och i vissa fall mycket omfattande rörelselagstiftning där tillstånd krävs för att verksam-

478

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

heten över huvud taget ska få bedrivas. Dessa verksamheter står under tillsyn i den ordinarie verksamheten, dvs. även i andra avseenden än beträffande penningtvättslagstiftningen. Det motsatta förhållandet gäller för flertalet verksamhetsutövare, dvs. det mycket stora antal verksamhetsutövare (cirka 15 000 fysiska eller juridiska personer) som vid tillämpning av penningtvättslagen står under tillsyn av de tre läns- styrelserna. Behovet av att kontrollera vem som är innehavare till ett konto eller värdefack skiljer sig också åt. Allt detta har betydelse vid bedömningen av vilka verksamhetsutövare som ska ges tillgång till systemet.

Kreditinstitut

Med kreditinstitut avses företag som driver bankrörelse (banker) och företag som driver finansieringsrörelse (kreditmarknadsföretag). Gemensamt för kreditinstituten är att de driver verksamhet i vilken en kund kan sätta in pengar på ett konto och göra olika slag av be- talningstransaktioner på kontot. Det ligger i sakens natur att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket stor i detta slag av verksamhet. Till skillnad från kreditmarknadsföretag tillhanda- håller banker betalningsförmedling via generella betalsystem. Av det skälet är det i Sverige bara banker som tillhandahåller konton med Iban-nummer. Kreditinstitut tillhandahåller också värdefackstjänster (7 kap. 1 § andra stycket 11 lagen [2004:297] om bank- och finan- sieringsrörelse).

Kreditinstituten tillhandahåller tjänster i form av betalningar, spar- ande och krediter och i stort sett samtliga företag och privatpersoner är beroende av att banksystemet fungerar. I princip alla upplägg för att tvätta pengar behöver också förr eller senare involvera kredit- institut.

Enligt Finanspolisens årsrapport för 2022 lämnades 75 procent av rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism av banker.5 Liknande siffror återfinns i tidigare årsrapporter. Stati- stiken illustrerar att kreditinstitut har en särställning vid tillämpning av penningtvättslagen. Till följd av den höga risken för att utnyttjas för penningtvätt har kreditinstitut byggt upp omfattande rutiner och sofistikerade möjligheter för att övervaka sina kunder och deras

5Finanspolisens årsrapport 2022 s. 6.

479

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

transaktioner i syfte att motverka penningtvätt. Det är även så att brister i kreditinstituts arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism riskerar att få allvarligare konsekvenser för samhället i stort än brister hos övriga verksamhetsutövare. Det beror på att kreditinstituten har en central roll i det finansiella systemet. Åter- kommande problem med penningtvätt i sektorn riskerar att påverka förtroendet för det svenska finansiella systemet.

En utvidgad tillgång till konto- och värdefackssystemet förutsätter att verksamhetsutövaren kan hantera uppgifterna på ett säkert sätt. Uppgifter i kreditinstitutens verksamhet omfattas i regel av tystnads- plikt. Många kreditinstitut omfattas vidare av särskilda krav i fråga om informationssäkerhet. Utöver de krav som följer av penningtvätts- lagstiftningen innehåller rörelseregleringen för kreditinstitut omfat- tande regler om institutens interna styrning och kontroll. Ett kredit- institut ska bl.a. identifiera, mäta, styra, internt rapportera och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Insti- tutet ska se till att det har en tillfredsställande intern kontroll (6 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).

En tillgång till konto- och värdefackssystemet skulle ge kredit- instituten möjlighet att identifiera innehavare till konton och värde- fack hos andra institut, vid en transaktion till annan bank, vilket skulle underlätta arbetet vid misstänkt penningtvätt. Det är viktigt att detta inte leder till att kunder hos verksamhetsutövarna nekas tillgång till produkter och tjänster om det inte finns fog för det. För kreditinstitut finns det regler som syftar till att trygga kunder och konsumenters tillgång till det finansiella systemet, s.k. kontraher- ingsplikter.

Ett svenskt kreditinstitut får inte vägra en konsument som är lag- ligen bosatt inom EES att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner om det inte skulle strida mot penningtvättslagen eller om det annars finns särskilda skäl mot att tillhandahålla konsumenten ett betalkonto (4 a kap. 1 § lagen [2010:751] om betaltjänster). Ett sådant konto brukar benämnas som ett transaktions- eller löne- konto. Exempel på särskilda skäl som talar mot ett tillhandahållande är om konsumenten använt eller kan antas komma att använda ett betalkonto för olagliga ändamål eller om konsumenten tidigare miss- skött sig gentemot kreditinstitutet.6 För utländska kreditinstitut

6Prop. 2016/17:129 s. 66.

480

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

som driver verksamhet från filial i Sverige gäller motsvarande regler i hemlandet.7

Ett svenskt kreditinstitut eller ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet från filial i Sverige är vidare skyldigt att ta emot insättningar av var och en, om det inte finns särskilda skäl mot det (11 d § lagen [1995:1571] om insättningsgaranti). Med en insättning avses ett tillgodohavande som avser inlåning på ett konto. Ett sådant konto brukar benämnas som ett inlåningskonto. Vad som kan utgöra skäl att neka insättningar enligt lagen om insättningsgaranti mot- svarar i princip det som kan utgöra skäl att neka ett betalkonto med grundläggande funktioner.8

För konsumenter som redan har ett betalkonto med grundläggande funktioner innehåller betaltjänstlagen också begränsningar i rätten att säga upp ett sådant konto (4 a kap. 9 §). Om ett kreditinstitut avslår eller säger upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner ska institutet underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få beslutet rättsligt prövat. Om det är möjligt ska också skälen för upp- sägningen framgå av underrättelsen (4 a kap. 3 och 9 §§). Bestäm- melserna innebär att kunder till kreditinstitut tillförsäkras ett skydd mot godtycke från institutens sida. Ett institut får neka eller avsluta tjänster endast om det finns starka skäl för det. Kunden har i så fall en möjlighet att få sin sak rättsligt prövad i allmän domstol och Finans- inspektionen har därtill tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas. Motsvarande regler finns inte för övriga verksamhetsutövare med undantag för försäkringsbolagen där det finns viss kontraherings- plikt och de advokatetiska reglerna som ger visst skydd mot att kundrelationer avslutas.

Värt att notera är också att kreditinstituten redan i dag hanterar upp- gifter motsvarande de som finns i konto- och värdefackssystemet i och med att det bland annat är kreditinstituten som tillhandahåller uppgifterna till systemet. Att koppla på samtliga verksamhetsutövare skulle innebära stora praktiska och budgetära utmaningar.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att kreditinstituten har bäst förutsättningar och störst behov av tillgång till konto- och värde- fackssystemet.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner.

8Prop. 2002/03:139 s. 262, jfr prop. 2016/17:129 s. 35.

481

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

Övriga verksamhetsutövare

Som ovan nämnts omfattar penningtvättslagstiftningen ett stort antal verksamhetsutövare. Det är finansiella institut, fastighetsmäklare, anordnare av speltjänster, pantbanker, varuhandlare, revisorer, advo- kater med mera. Även deras arbete med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism skulle kunna underlättas av att de fick tillgång till konto- och värdefackssystemet. Dessa aktörers verksam- het är i många fall, förutom penningtvättslagstiftningen, föremål för olika rörelseregleringar och annan lagstiftning. Det finns som ovan redovisat stora skillnader i regelverkens omfattning, tillsynen i andra avseenden än i förhållande till penningtvätt och behovet av tillgång till konto- och värdefackssystemet. Det står klart att vissa av verk- samhetsutövarna skulle ha god nytta av tillgång till systemet, exem- pelvis finansiella institut vid kreditgivning. Regleringen av övriga verksamhetsutövare varierar dock stort medan kreditinstitutens verk- samhet är reglerad i detalj. Det mest avgörande är emellertid att övriga verksamhetsutövare inte har ett lika stort behov av tillgång till konto- och värdefackssystemet som kreditinstituten. Eftersom systemet fram tills nu varit förbehållet endast myndigheter för vissa ändamål bör en utvidgning ske med försiktighet.

Utredningen gör därför den sammantagna bedömningen att övriga verksamhetsutövare i nuläget inte bör ges tillgång till konto- och värde- fackssystemet.

9.6Internationell utblick

Det ingår i utredningens uppdrag att, med utgångspunkt i erfaren- heter från andra länder med motsvarande system, överväga om vissa verksamhetsutövare bör ges tillgång till uppgifter i konto- och värde- fackssystemet. Jämförelsen har begränsats till Danmark, Finland och Norge. Information om ländernas lagstiftning har inhämtats via skrift- ligt material och kontakter med finans- och justitiedepartementen i respektive land.

482

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

9.6.1Danmark

IDanmark genomförs bestämmelserna om konto- och bankfacks- register i bekendtgørelse om en central automatisk mekanisme for oplysninger om betalingskonti, bankkonti og deponeringsbokse (BEK nr 1330 af 09/09/2020). Det finns också vissa bestämmelser i hvidvaskloven.9 Den danska regleringen skiljer sig från den svenska i en del avseenden. Det är verksamhetsutövarna som sköter och till- handahåller systemet, till vilket de rapporterar informationen (2 §). Endast hvidvasksekretariatet (penningtvättsmyndigheten) har tillgång till systemet (4 §). Erhvervsministeren (näringsministern) kan vidare fastställa detaljerade regler för systemet (30 a § hvidvaskloven).

Framöver överväger Danmark att även ge skattemyndigheten till- gång. Verksamhetsutövarna har inte tillgång till systemet och det finns inget arbete som pågår med att så ska ske framöver.

9.6.2Finland

IFinland genomförs bestämmelserna om konto- och bankfacks- register i lagen om ett övervakningssystem för bank- och betal- konton (571/2019). Den lagen överensstämmer i stora delar med den svenska lagen om konto- och värdefackssystem. Några skillnader mot den svenska regleringen kan dock noteras. En sådan är att För- svarsmakten har tillgång för förebyggande, avslöjande och utredning av brott och för militär underrättelseverksamhet (3 § 8). En annan skillnad är att tillhandahållare av virtuella valutor är skyldiga att lämna uppgifter till systemet (6 §).

Det finns en förstudie om att foga uppgifter om kontotransak- tioner till systemet, men någon lagändring är inte beslutad. Det på- går också lagstiftningsarbete med att förbättra informationsutbyte i den nationella verksamheten för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Endast myndigheter har tillgång till systemet och det finns inga planer på att utvidga tillgången till andra aktörer.

9Bekendtgørelse af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme (LBK nr 380 af 02/04/2020).

483

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

9.6.3Norge

I Norge finns ett system som påminner om konto- och värdefacks- systemet och heter konto og adresseringsregister (KAR). KAR är avsett för verksamhetsutövare och ger möjlighet att verifiera bland annat vem som är innehavare till ett konto och i vilka banker en per- son har konton i. Systemet är förenligt med banksekretessen i Norge och uppgifterna kan således inhämtas utan samtycke. Syftet med systemet är att kunna säkerställa att betalningar går till rätt konto. Det medför också förbättrade möjligheter att motverka bedrägerier och penningtvätt. KAR drivs i privat regi av Finans Norge (Bransch- organisation för finansnäringen i Norge) och Bits (Bankernas och finansnäringens infrastrukturföretag).

9.6.4Övriga länder

Utredningen har begränsat genomgången till att omfatta ovan nämnda nordiska grannländer. Det kan dock noteras att det förekommer att EU-länder ger tillgång till bank- och kontofacksregister till banker eller andra kreditinstitut. Sådan reglering finns i Bulgarien, Frankrike och Lettland.

9.7Det är förenligt med direktivet att utvidga tillgången även till verksamhetsutövare

Utredningens bedömning: Det är förenligt med sjätte penning- tvättsdirektivet att utvidga tillgången till konto- och värdefacks- systemet även till verksamhetsutövare.

I avsnitt 9.3 redogörs det för sjätte penningtvättsdirektivets krav i fråga om ett register över bankkonton och elektroniska datasök- system enligt artikel 14 i sjätte penningtvättsdirektivet. Direktivet innebär inga hinder mot att systemet skulle kunna vara mer omfat- tande än vad direktivet kräver. Det skulle exempelvis kunna omfatta fler uppgifter om innehavarna än de som framgår av bestämmelsen. Det kommer till uttryck i artikel 14.4 som anger att medlemsstaterna kan kräva att andra uppgifter som anses vara viktiga finns tillgängliga

484

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

och sökbara. Därutöver skulle systemet kunna användas för fler änd- amål och ge andra aktörer tillgång till det. En sådan utvidgning skulle kunna innebära att systemet kan få ytterligare användning.

En utvidgning av systemet kräver dock att den inte strider mot övrig reglering i direktivet. Regleringen i artikel 14 utesluter inte på något sätt att verksamhetsutövare skulle kunna få tillgång till syste- met. Det gör inte heller övriga bestämmelser i direktivet. Syftet med att ge verksamhetsutövare tillgång till uppgifter i systemet är att stärka bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. Bestäm- melser med det innehållet skulle innebära mer långtgående regler än vad direktivet kräver, men detta är enligt utredningens bedömning möjligt att genomföra. För personuppgiftsrelaterade överväganden hänvisas till avsnitt 9.9.

Utredningen bedömer således att det är förenligt med sjätte pen- ningtvättsdirektivet att utvidga tillgången till konto- och värdefacks- systemet även till verksamhetsutövare.

9.8Tillgången till konto- och värdefackssystemet bör utvidgas

Utredningens bedömning: Kreditinstitut bör ges tillgång till konto- och värdefackssystemet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan finan- siell brottslighet.

Det är för övriga ändamål inte nödvändigt att ge kreditinstitut tillgång till konto- och värdefackssystemet.

En utgångspunkt som gällde vid införandet av konto- och värde- fackssystemet var att det endast skulle ge tillgång till uppgifter som myndigheterna hade tillgång till på annat sätt. Detta bör beaktas även när det är aktuellt att utvidga systemet till kreditinstitut. Med kredit- institut avser utredningen kreditinstitut och utländska kreditinstitut som driver verksamhet från filial i Sverige. I kommittédirektiven nämns kreditgivning som ett ändamål som skulle kunna vara föremål för kreditinstitutens tillgång till systemet. Vid kontakter med Svenska Bankföreningen (Bankföreningen) framträder dock inget behov för bankerna i själva kreditgivningssituationen utan först när krediten blir föremål för bedrägeri och penningtvätt. Mot denna bakgrund

485

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

bedömer utredningen att tillgång till konto- och värdefackssystemet inte ska ges för kreditgivningsändamål.

Bankföreningen lyfter däremot vissa andra områden som kom- mer beröras nedan. Bankerna önskar få tillgång till systemet för att ta del av information om samma kund och samma transaktion, full- göra sina skyldigheter enligt förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel10, genomföra informationsutbyte om bedrägerier och för att identifiera målvaktskonton.

I nuvarande lagstiftning har bankerna möjlighet att utbyta infor- mation med varandra om uppgifterna rör samma kund och samma transaktion (4 kap. 9 § penningtvättslagen). Eftersom överföringar mellan banker sällan rör samma kund har bestämmelsen dock fått en begränsad betydelse och användning. Genom penningtvättsförord- ningen försvinner kravet på ”samma kund” och det kommer vara tillräckligt att det är fråga om samma transaktion vid misstänkt pen- ningtvätt (artikel 54.5). Möjligheterna till informationsutbyte kom- mer således att förbättras.

Även vid misstänkta bedrägerier har bankerna möjlighet att ut- byta information, förutsatt att informationen först lämnas till polis och åklagare (6 kap. 5 § betaltjänstlagen). Bedrägerier är ett mycket vanligt förbrott till penningtvätt och står för cirka 75 procent av förbrotten vid åtal för penningtvättsbrott.11 Vid såväl bedrägerier som penningtvättsbrott sker ofta överföringar mellan banker i rask takt för att undkomma upptäckt och för att kunna tillgodogöra sig medlen. För att motverka och förhindra brottsligheten, genom att exempelvis stoppa en överföring, är tidsaspekten väldigt kritisk. Bank- erna har ett behov av att snabbt kunna få adekvat information och en tillgång till konto- och värdefackssystemet skulle då kunna få stor betydelse. Informationsinhämtningen hade kunnat ske tidigare i transaktionskedjan och bedrägerier och efterföljande penningtvätt hade då kunnat förhindras. Informationsunderlaget för kundkänne- domen och för att bedöma om en transaktion utgör bedrägeri eller penningtvätt hade också förbättrats. Informationen i sig kommer bankerna framöver ändå att ha möjlighet att få del av genom annan lagstiftning, för vilken redogjorts för ovan. Vikten av snabb infor-

10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

11Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021 s. 18.

486

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

mationsinhämtning är enligt utredningens mening dock ett så tungt vägande skäl att tillgång till konto- och värdefackssystemet bör tillåtas.

Enligt förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ska en betalning åtföljas av viss information om både betalaren och betalningsmottagaren. Om del av den informationen saknas ska den mottagande banken kontakta den avsändande banken och begära komplettering. Informationen används i bankernas egna utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism, vid misstankerappor- tering till Finanspolisen och vid svar på förfrågningar från Finans- polisen och Säkerhetspolisen. Om informationen, i stället för hos den avsändande banken, skulle kunna inhämtas direkt från konto- och värdefackssystemet skulle denna procedur kunna hanteras snabbare. Utifrån att bankerna redan får tillgång till informationen och att det skulle underlätta deras arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism så bedömer utredningen att kreditinstitut bör få tillgång till konto- och värdefackssystemet även för detta syfte.

Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att möjligheten att använda sig av konto- och värdefackssystemet bör ha sin utgångs- punkt i att kreditinstitutet har möjlighet att få del av informationen

ikonto- och värdefackssystemet enligt annan lagstiftning. Kredit- institut bör därför kunna ställa frågor i konto- och värdefackssystemet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan finansiell brottslighet. I annan finansiell brotts- lighet innefattas bedrägerier.

Det finns personer som i stor utsträckning lånar ut sina konton för bedrägeri- eller penningtvättsupplägg, så kallade målvakter. Bank- erna får information om sådana personer från Polismyndigheten. Genom kontroll mot konto- och värdefackssystemet skulle banken kunna se i vilka andra banker målvakten har konto och meddela dessa. Bankerna skulle också få möjlighet att göra kontroller av transaktioner med sådana målvaktskonton som mottagare. I dagsläget har bankerna inte tillgång till den informationen. Det talar emot att ge tillgång via konto- och värdefackssystemet. En sådan tillgång skulle också kunna strida mot tystnadsplikten i penningtvättsförordningen. Utredningen bedömer därför att tillgång till konto- och värdefackssystemet inte ska ges för identifikation av målvaktskonton.

487

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

9.9Uppgifter som ska få hämtas ur systemet

Utredningens bedömning: Sökningar bör endast ske för att iden- tifiera innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kreditinstitutet och ett annat kreditinstitut.

Vid sökning i systemet får endast kontonummer anges som sök- begrepp.

Som huvudregel gäller att en myndighet, om det väl finns rätt att söka i konto- och värdefackssystemet, har tillgång till alla uppgifter som systemet innehåller om en fysisk eller juridisk person. En sök- ning på en fysisk persons personnummer ger därför i normalfallet uppgifter om personens alla innehav av konton och värdefack i olika institut och uppgifter om verkligt huvudmannaskap. Uppgifterna om verkligt huvudmannaskap kan bestå i ett annat kreditinstituts bedöm- ning och skilja sig från vad som är angivet i Bolagsverkets register.

För att banker ska få tillgång till information om att någon inne- har konto i en annan bank krävs enligt penningtvättsförordningen att det skett en transaktion bankerna emellan. Annars är informa- tionen skyddad av banksekretess. Att ge information om konton i andra banker där det inte skett någon transaktion skulle då strida mot banksekretessen. Möjligheten att söka i systemet bör därför vara be- gränsad till situationer då innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kreditinstitutet och ett annat kreditinstitut behöver identifieras.

För att undvika att kreditinstituten får del av information som är skyddad av banksekretess bör institutens rätt att söka i systemet be- gränsas i jämförelse med den som gäller för myndigheterna. Detta kan göras genom att tydligt ange att kreditinstituten bara får använda sig av vissa sökbegrepp. Utredningen bedömer att kontonummer är ett lämpligt sökbegrepp. Sökningar bör endast ske för att identifiera innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kredit- institutet och ett annat kreditinstitut. Däremot ska uppgifter om före- trädare, fullmaktshavare eller verklig huvudman inte vara tillgängliga vid en sökning. Genom att begränsa sökningarna på detta sätt garan- teras att kreditinstituten inte får överskottsinformation och att sök- ningarna avser ett konto som varit föremål för en transaktion kredit- instituten emellan.

488

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

9.10Intresseavvägningen

Utredningens bedömning: De samhällsintressen som talar för att utöka tillgången till uppgifter i konto- och värdefackssystemet för kreditinstitut väger tyngre än de integritetsskäl som talar mot en sådan utökad tillgång.

Utredningen har kommit fram till att det finns ett behov av att ut- vidga tillgången till konto- och värdefackssystemet till att omfatta kreditinstitut. Utvidgningen medför att en avvägning måste göras mellan de samhällsintressen som talar för att införa bestämmelser som ger kreditinstituten tillgång mot de integritetsskäl som talar emot. En viktig utgångspunkt vid denna bedömning är dock att kredit- instituten redan genom annan lagstiftning kan få tillgång till den in- formation som konto- och värdefackssystemet kommer att ge. De integritetsrisker som förslaget medför är alltså enbart förknippade med den risk som det medför att informationen också kan hämtas in via konto- och värdefackssystemet. Sådana risker kan exempelvis be- stå i att konsekvenser av en cyberattack blir större i ett centraliserat system. Eftersom informationen redan i dag finns i systemet bedömer utredningen inte att kreditinstitutens tillgång till det ökar sådana risker nämnvärt. Den största risken hänför sig till att tillgången till konto- och värdefackssystemet kommer göra att kreditinstituten ut- nyttjar möjligheten att ta del av information oftare. Om fler frågor ställs skulle det också kunna leda till att fler anställda inom kredit- instituten får tillgång till informationen.

Kreditinstituten, som är privata aktörer, omfattas av EU:s data- skyddsförordning. I dataskyddslagen och kompletteringsförordningen finns kompletterande bestämmelser som är tillämpliga. Den rättsliga grunden till personuppgiftsbehandlingen består i kreditinstitutens möjlighet att ta del av uppgifterna enligt annan lagstiftning, se av- snitt 9.8.

För uppgifter som rör personnummer och samordningsnummer finns det ett särskilt skydd genom 3 kap. 10 och 11 §§ dataskydds- lagen (se också artikel 87 i dataskyddsförordningen). Personnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Bestämmelsen innebär att en intresseavvägning mellan behovet av

489

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

behandlingen och de integritetsrisker som den innebär ska göras. Omständigheter som bör tillmätas betydelse vid intresseavvägningen är exempelvis om det eftersträvade syftet med behandlingen kan upp- nås på annat sätt, behandlingens omfattning och om den förutsätter samkörning av register.12

Allmänt kan sägas att omständigheter av särskild vikt vid bedöm- ningen av graden av integritetsintrång vid informationsutbyte är upp- gifternas art, för vilka ändamål som uppgifterna behandlas, mängden uppgifter, hur uppgifterna används och sprids samt möjligheten att lagra uppgifterna.

Uppgifterna i konto- och värdefackssystemet består av namn, personnummer, kontonummer samt vissa övriga uppgifter i syfte att identifiera vem som är innehavare av ett konto eller värdefack. Det ska här återigen betonas att systemet inte innehåller någon infor- mation om t.ex. behållningen på ett bankkonto, transaktionshistorik eller liknande uppgifter. Uppgifterna är inte av påtagligt integritets- känslig natur, även om personnummer och samordningsnummer som ovan redovisat har ett särskilt skydd. Antalet uppgifter om varje per- son i systemet är relativt få och av samma typ. Skatteverket är skyl- digt att se till att det förs loggar över de personuppgifter som be- handlas (7 § lagen om konto- och värdefackssystem). Kreditinstitut omfattas vidare av tystnadsplikt som förbjuder anställda att röja in- formation om institutets kunder (1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Regler om tystnadsplikt finns också i penning- tvättslagen (4 kap. 9 §, 4 a kap. 5 § och 5 kap. 11 §). Det finns utöver tillämplig lagstiftning också i fråga om kreditinstitut en vana av och rutiner för att hantera integritetskänsliga personuppgifter. Bland de integritetsrisker som kan konstateras är att uppgifterna i systemet kommer att bli tillgängliga för en större krets personer, att det är fråga om uppgifter som omfattas av banksekretess och tystnadsplikt samt att den registrerade inte kan motsätta sig eller få information om behandlingen.

Mot det integritetsintrång som ett ökat utbyte av uppgifter kan innebära måste man alltså ställa vikten av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Vid den avvägningen har regeringen konstaterat att det finns ett mycket starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet.13 Penningtvätt medför att kriminella aktö-

12Prop 2017/18:105 s. 199.

13Prop. 2021/22:251 s. 37.

490

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

rer kan omsätta och tillgodogöra sig vinster från brott och har ofta ett nära samband med organiserad och allvarlig brottslighet. Terro- riströrelser ska vidare inte ska ha möjlighet att finansiera sin verk- samhet med hjälp av verksamhetsutövares tjänster. Förtroendet för det finansiella systemet kan dessutom snabbt skadas om dess in- stitutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket i sin tur påverkar den finansiella sta- biliteten.

Som ovan redovisats spelar kreditinstituten en central roll i be- kämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. Kredit- institutens kundkännedomsåtgärder och övervakning är av avgörande betydelse för att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. En tillgång till konto- och värdefackssystemet skulle medföra en klar förbättring av förutsättningarna för deras arbete. Det skulle då kunna användas vid misstanke om exempelvis penning- tvätt. Avsikten är inte att systemet generellt ska få användas som ett led i att uppnå kundkännedom, utan endast när förutsättningarna för sådana sökningar är uppfyllda.

Inskränkningar av den personliga integriteten till förmån för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är i sig godtag- bart, vilket framgått i tidigare lagstiftningsärenden.14

Behandlingen av personuppgifter bör minimeras i möjligaste mån och avse väl avgränsade ändamål. Förslaget innehåller därför begräns- ningar för i vilken utsträckning och för vilka ändamål kreditinsti- tuten ska ges tillgång till systemet. Av vikt i det här sammanhanget är också att kreditinstituten har en hög informationssäkerhet och en välutvecklad organisation kring personuppgiftsfrågor. Uppgifter om enskildas förhållanden omfattas därtill, som tidigare nämnt, av tyst- nadsplikt. Förutsättningarna för kreditinstitut att hantera de person- uppgifter som systemet innehåller är därför mycket goda. Utred- ningen har vidare bedömt att kreditinstituten ska vara skyldiga att säkerställa att det förs loggar över deras personuppgiftsbehandling i konto- och värdefackssystemet, se avsnitt 9.11.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att de samhällsintres- sen som talar för att utvidga tillgången till konto- och värdefacks- systemet till kreditinstitut väger tyngre än de integritetsskäl som talar emot en sådan utvidgad tillgång till konto- och värdefacks- systemet till kreditinstitut.

14Prop. 2021/22:251 s. 37.

491

Konto- och värdefackssystemet

SOU 2024:58

9.11Reglering om en utökad tillgång till konto- och värdefackssystemet

Utredningens förslag: Kreditinstitut ska ges tillgång till konto- och värdefackssystemet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan finansiell brotts- lighet. Kreditinstituten får tillgång för att identifiera innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kreditinstitutet och ett annat kreditinstitut. Vid sökning får endast kontonummer anges som sökbegrepp.

Skatteverket ska ha rätt att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att kreditinstitut ska kunna göra sökningar i systemet för det ändamål som anges i paragrafen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för kreditinstitutens tillgång till konto- och värdefackssystemet.

Utredningens bedömning: Kreditinstitutens skyldighet att föra loggar över personuppgiftsbehandlingen bör regleras i föreskrif- ter på lägre nivå än lag.

Det bör vara frivilligt för kreditinstituten att ansluta sig som frågeställare i systemet.

Det bör framgå av lag vilka organisationer som är behöriga att göra sökningar i systemet och för vilka ändamål. Eftersom konto- och värdefackssystemet reglerats i en egen lag som redan innehåller be- stämmelser om åtkomst, för liknande ändamål, framstår det som lämp- ligt att de nya bestämmelser som behövs tas in i den lagen. Det med- för ett sammanhållet regelverk för åtkomst till systemet, där även vissa bestämmelser om personuppgiftsbehandling finns.

Utredningen föreslår därför att det ska införas en ny bestämmelse i lagen om konto- och värdefackssystem som ger kreditinstitut rätt att ta del av uppgifter genom systemet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan finan- siell brottslighet. Kreditinstituten ska få tillgång för att identifiera innehavaren av ett konto som omfattas av en transaktion mellan kre- ditinstitutet och ett annat kreditinstitut. Vid sökning i systemet får endast kontonummer anges som sökbegrepp.

492

SOU 2024:58

Konto- och värdefackssystemet

I 5 § lagen om konto- och värdefackssystem anges att Skatteverket får behandla personuppgifter i systemet om det är nödvändigt för myndigheternas sökningar enligt de ändamål som anges i lagen. Skatte- verket bör också kunna behandla personuppgifter för sökningar av kreditinstitut. Utredningen föreslår därför att Skatteverkets rätt att behandla personuppgifter även ska gälla om det är nödvändigt för sök- ningar av ett kreditinstitut.

I syfte att begränsa risken för personuppgiftsintrång bör en re- glering om förande av loggar införas. En motsvarande reglering finns redan för de brottsbekämpande myndigheter som har tillgång till systemet (4 § förordningen [2020:521] om konto- och värdefacks- system). Skyldigheten för Kronofogdemyndigheten och Skatteverkets beskattningsverksamhet att föra loggar framgår av 5 § Skatteverkets föreskrifter om konto- och värdefackssystem (SKVFS 2021:15). Utredningen bedömer att tillkommande bestämmelser också bör re- gleras i föreskrifter på lägre nivå än lag för att bibehålla systematiken. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed be- höver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för reger- ingen.

För kreditinstituten är det obligatoriskt att ansluta sig till systemet och göra de uppgifter som lagen föreskriver tillgängliga. Att ansluta sig som frågeställare i systemet bör dock vara frivilligt för kreditinsti- tuten. Utvidgningen av konto- och värdefackssystemet är förenad med kostnader både för Skatteverket och kreditinstituten. Utred- ningen bedömer att Skatteverkets kostnader för utvidgningen delvis bör finansieras med avgifter från kreditinstituten. För att detta ska kunna ske krävs det ett bemyndigande om att ta ut avgifter. Utred- ningen föreslår därför att det i lagen om konto- och värdefacks- system införs en bestämmelse som ger regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter för kreditinstitutens tillgång till konto- och värdefacks- systemet. Utredningen redogör närmare för sina överväganden i fråga om kostnader och finansiering i avsnitt 21.6.8.

493

10 Finansunderrättelseenheten

10.1Finansunderrättelseenhetens roll, organisation och ansvar

10.1.1Polismyndigheten är finansunderrättelseenhet

Utredningens förslag: För att fullgöra uppgiften att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism ska det vid Polismyndigheten finnas en finansunderrättelseenhet.

Det ska införas en definition av finansunderrättelseenhet.

Enligt artikel 17.1 i sjätte penningtvättsdirektivet ska alla medlems- stater inrätta en finansunderrättelseenhet för att förebygga, upptäcka och effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 32.1 i fjärde penningtvätts- direktivet.

I Sverige är Polismyndigheten finansunderrättelseenhet. Det fram- går av 4 kap. 5 § penningtvättslagen som anger att Polismyndigheten är finansunderrättelseenhet vid tillämpningen av artikel 32.1 i fjärde penningtvättsdirektivet och artikel 55.2 i kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, admi- nistration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser inom gemenskapen.

Artikel 55.2 i kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 be- handlar auktionsplattformars samarbetsskyldighet med finansunder- rättelseenheten vid auktionering av utsläppsrättigheter för växthus- gaser. I förordningen pekas finansunderrättelseenheten ut genom en hänvisning till fjärde penningtvättsdirektivet.

495

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 har upphävts och ersatts av kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/2830 av den 17 oktober 2023 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG genom fastställande av regler om tids- schema, administration och andra aspekter av auktionering av ut- släppsrätter för växthusgaser. Artikel 55.2 i kommissionens förord- ning (EU) nr 1031/2010 motsvaras av artikel 46.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/2830.

Av 32 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyn- digheten framgår att det är Finanspolissektionen som bedriver den verksamhet som regleras i artikel 32.1 i fjärde penningtvättsdirektivet och artikel 55.2 i förordning (EU) nr 1031/2010, det vill säga utgör finansunderrättelseenhet (i det följande benämnd Finanspolisen).

För att i svensk rätt genomföra artikel 17.1 i sjätte penningtvätts- direktivet bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestäm- melse som anger att det vid Polismyndigheten ska finnas en finans- underrättelseenhet som fullgör uppgiften att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. För att regleringen ska bli enkel att tillämpa bör det också införas en defini- tion av finansunderrättelseenhet som hänvisar till den föreslagna be- stämmelsen.

10.1.2Finansunderrättelseenhetens oberoende och resurser

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på finansunderrättelseenhetens oberoende och resurser kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Finansunderrättelseenheten ska vara oberoende

Enligt artikel 17.4 i sjätte penningtvättsdirektivet ska Finansunder- rättelseenheten vara operativt oberoende och självständig. Den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina uppgifter fritt och kunna fatta självständiga beslut, inklusive att kunna fatta självständiga beslut om att analysera, begära och sprida specifik information. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 32.3 i fjärde penningtvättsdirektivet.

496

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens oberoende har för- tydligats i sjätte penningtvättsdirektivet. Finansunderrättelseenheten ska vara fri från otillbörlig politisk och statlig påverkan eller inbland- ning. Finansunderrättelseenheten ska också vara fri från otillbörlig påverkan eller inblandning från näringslivet. När en finansunder- rättelseenhet existerar inom en annan myndighets befintliga struktur ska finansunderrättelseenhetens kärnfunktioner vara operativt avskilda från värdmyndighetens andra funktioner.

I samband med genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt bedömde regeringen att befintlig reglering uppfyllde direktivets krav på finansunderrättelseenhetens oberoende och själv- ständighet och hänvisade bland annat till svenska förvaltningsmyndig- heters självständighet. Regeringen framhöll även att Finanspolisen, i egenskap av Sveriges finansunderrättelseenhet, är utsedd att vara en självständig funktion inom Polismyndigheten.1

Grunden för den svenska modellen för myndigheternas roll i det statliga förvaltningssystemet finns i regeringsformen. Myndigheterna har befogenheter att självständigt och utan regeringens och riksdagens ingripande hantera det dagliga arbetet. I 12 kap. 2 § regeringsformen finns ett förbud för bland annat regeringen och riksdagen att bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild.

Mot denna bakgrund anser utredningen, i likhet med regeringen, att befintlig reglering tillgodoser direktivets generella krav på att finans- underrättelseenheten ska vara operativt oberoende och självständig, och också kravet på att finansunderrättelseenheten ska vara fri från politisk och statlig påverkan eller inblandning.

Vad gäller kravet på att finansunderrättelseenheten ska vara fri från otillbörlig påverkan eller inblandning av näringslivet konstaterar utredningen följande. I regeringsformen finns krav på att förvaltnings- myndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (1 kap. 9 §). Dessa krav preciseras i andra författningar. I exempelvis förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om jäv (16–18 §§). Dessa bestämmelser syftar till att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av ett ärende. Därutöver finns straffrättsliga regler om olika former av mutbrott (10 kap. 5 a–5 e §§ brottsbalken). Det är förenat med straffansvar att ge eller ta emot en otillbörlig förmån.

1Prop. 2016/17:173 s. 441.

497

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att nuvarande regler- ing uppfyller direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska vara fri från otillbörlig påverkan eller inblandning från näringslivet.

Vad därefter gäller kravet på att finansunderrättelseenhetens kärn- funktioner ska vara oberoende och operativt åtskilda värdmyndig- hetens andra funktioner konstaterar utredningen följande. Enligt 8 kap.

2§ OSL gäller sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myn- dighet om de är självständiga i förhållande till varandra. Frågan om det föreligger en sekretessgräns mellan olika verksamheter inom en myndighet har behandlats i förarbetena till offentlighets- och sekretess- lagen. Av förarbetena framgår att det är fråga om olika verksamhets- grenar, om det finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser. Om verksamheterna bedöms utgöra olika verksamhetsgrenar, måste det därefter göras en bedömning av om de också har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga till varandra. Det är bara om båda dessa kriterier är uppfyllda som det uppstår en sekretess- gräns inom en myndighet.2

Finanspolisens verksamhet är en del av den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs av Polismyndigheten. Sekretessen i den brotts- bekämpande verksamheten regleras i bland annat 18 kap. 1 och 2 §§ OSL (förundersökningar och underrättelseverksamhet m.m.) samt i

35kap. 1 och 2 §§ OSL (sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott). Finanspolisen och andra delar av Polismyndigheten har således inte att tillämpa olika set av sekretessbestämmelser. Det innebär att Finanspolisen inte är en sådan självständig verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL.

Frågan är om det finns behov av en sekretessgräns inom Polis- myndigheten mellan Finanspolisen och Polismyndighetens övriga verksamhet för att direktivets krav ska vara uppfyllda vad gäller att finansunderrättelseenhetens kärnfunktioner ska vara oberoende och operativt avskilda från värdmyndighetens andra funktioner.

Finanspolisen är en självständig funktion inom Polismyndigheten och en egen organisatorisk enhet som är fristående från övriga en- heter inom Polismyndigheten. Enheten har en egen chef. Det finns som framgår ovan ingen sekretessgräns mellan Finanspolisen och övriga delar av Polismyndigheten. Däremot är det endast tjänstemän vid Finanspolisen som får ha tillgång till uppgifter i penningtvätts-

2Prop. 2008/09:150 s. 360.

498

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

registret som innehåller Finanspolisens underrättelseinformation (2 § första stycket polisens brottsdataförordning). Det är Finanspolisen som utifrån gällande regelverk avgör om andra delar av Polismyndig- heten ska få tillgång till uppgifter i registret. I praktiken kan detta sägas få samma effekt som en sekretessgräns.

Mot denna bakgrund anser utredningen att direktivets krav på att finansunderrättelseenhetens kärnfunktioner ska vara oberoende och operativt avskilda från Polismyndighetens andra funktioner är upp- fyllda utan att det behöver införas särskilda sekretessregler för Finans- polisen.

Finansunderrättelseenheten ska ha tillräckliga resurser

Enligt artikel 17.5 i sjätte penningtvättsdirektivet ska finansunder- rättelseenheten tilldelas tillräckliga finansiella, personella och tekniska resurser för att kunna utföra sina uppgifter. Motsvarande bestäm- melser finns i artikel 32.3 andra stycket i fjärde penningtvättsdirektivet.

I likhet med bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens obe- roende har bestämmelserna om resurser förtydligats i sjätte penning- tvättsdirektivet. Finansunderrättelseenheten ska enligt direktivet kunna få och använda de resurser som den behöver för att utföra sina funk- tioner. Av direktivet framgår vidare att finansunderrättelseenhetens personal ska ha stor integritet och rätt kompetens samt hålla hög yrkes- mässig standard, bland annat när det gäller sekretess och dataskydd.

Att finansunderrättelseenheten ska tilldelas tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppgifter, och ska kunna använda de resur- serna, ankommer på riksdagen och regeringen att säkerställa genom Polismyndighetens anslag och regleringsbrev.

När det gäller de kompetenskrav på finansunderrättelseenhetens personal som ställs upp i direktivet ligger det i sakens natur att per- sonalen ska ha särskild kompetens och särskilda kunskaper för att finansunderrättelseenheten ska kunna utföra sina uppgifter. Detta får Polismyndigheten säkerställa vid rekrytering av personal till funk- tionen. Det kan i sammanhanget nämnas att det av lagen (1994:260) om offentlig anställning framgår att avseende bara ska fästas vid sak- liga grunder vid anställning, såsom förtjänst och skicklighet och att skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat (4 §). Utredningen måste därför kunna förutsätta att

499

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Polismyndigheten säkerställer att rekrytering av personal till funk- tioner inom finansunderrättelseenheten sker utifrån behovet av att personalen har särskild kompetens och särskild kunskap för finans- underrättelseenhetens verksamhet och att lagen om offentlig anställ- ning tillämpas vid rekryteringarna.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att direktivets bestäm- melser om finansunderrättelseenhetens resurser och personalens kom- petens inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

10.1.3Finansunderrättelseenhetens ansvar

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på finansunderrättelseenhetens analyser bör genomföras i före- skrifter på lägre nivå än lag.

Direktivets övriga bestämmelser om finansunderrättelseenhetens ansvar kräver inte några författningsändringar.

Finansunderrättelseenheten ansvarar för att ta emot information om misstänkta transaktioner

Enligt artikel 17.2 i sjätte penningtvättsdirektivet ska finansunder- rättelseenheten vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner som lämnas av verksamhetsutövare enligt artiklarna 50 och 59.4 b i penningtvättsförordningen samt annan information som är relevant för penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terror- ism. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 32.3 i fjärde penning- tvättsdirektivet.

Enligt artikel 50.1 i penningtvättsförordningen ska en verksamhets- utövare som känner till, misstänker eller har rimliga skäl att miss- tänka att medel, transaktioner eller aktiviteter har koppling till finan- siering av terrorism, egendom som härrör från brottslig handling eller brottslighet som ger upphov till ekonomisk vinning, utan dröjs- mål rapportera detta till finansunderrättelseenheten. Rapporterings- skyldigheten gäller även försök till sådana transaktioner eller aktivi- teter. Enligt artikel 59.4 b i förordningen får medlemsstaterna kräva att kreditinstitut, institut för elektroniska pengar och betaltjänst-

500

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

leverantörer till finansunderrättelseenheten rapporterar betalningar eller insättningar som överskrider gränsen för stora kontantbetalningar som görs i institutens lokaler. I den antagna förordningen är dock detta inte en valmöjlighet för medlemsstaterna utan en skyldighet för instituten som följer direkt av förordningen (artikel 80.4 andra stycket).3

Eftersom penningtvättsförordningen är direkt tillämplig behöver det enligt utredningens uppfattning inte införas någon bestämmelse som anger att finansunderrättelseenheten ska vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner samt rapporter om betalningar eller in- sättningar som överskrider gränsen för stora kontantbetalningar som lämnas av verksamhetsutövarna. Det följer direkt av förordningen att den rapportering som avses ska ske till finansunderrättelseenheten.

När det gäller annan information som är relevant för penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism lämnas sådan information till finansunderrättelseenheten främst av andra brotts- bekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter, utländska finansunder- rättelseenheter och andra internationella aktörer. Detta informations- utbyte är i stor utsträckning reglerat i EU-rätten och svensk rätt.

Mot den bakgrunden finns det enligt utredningens uppfattning inte heller behov av någon bestämmelse som anger att finansunderrättelse- enheten ska ansvara för att ta emot och analysera annan information som är relevant för penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finan- siering av terrorism utöver verksamhetsutövarnas rapporter. Någon bestämmelse om detta har inte heller införts i samband med genom- förandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt.

Finansunderrättelseenhetens analyser

Enligt artikel 17.3 första stycket i sjätte penningtvättsdirektivet ska finansunderrättelseenheten ansvara för att sprida sina analyser och andra relevanta uppgifter till behöriga myndigheter när det finns skäl att misstänka penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism. Säker kommunikation ska tillämpas vid spridningen av analyserna.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1624 av den 31 maj 2024 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

501

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenhetens finansiella analys ska enligt artikel 17.3 andra stycket i direktivet bestå av både en operativ och en strategisk analys. Den operativa analysen ska vara inriktad på enskilda fall och särskilda mål eller på lämplig utvald information. Den strategiska analysen ska avse trender och mönster i penningtvätt och finansiering av terrorism. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 32.3 första stycket och 32.8 i fjärde penningtvättsdirektivet. Fjärde penningtvätts- direktivet innehåller dock inte krav på säker kommunikation.

Enligt artikel 17.3 tredje stycket i direktivet ska Amla utfärda rikt- linjer om den operativa och strategiska analysens karaktär, egenska- per och mål.

I svensk rätt finns bestämmelser om finansunderrättelseenhetens analyser i 17 d § 1 2009 års förordning. I den bestämmelsen anges att Finanspolisen ska göra analyser för att förebygga, upptäcka och effek- tivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism samt sprida dessa och andra relevanta uppgifter till tillsynsmyndigheterna i den utsträckning som följer av artikel 32 i fjärde penningtvättsdirektivet. De krav på finansunderrättelseenhetens analyser och spridningen av dessa som ställs upp i sjätte penningtvättsdirektivet tillgodoses såle- des i stor utsträckning av gällande rätt.

Regleringen om finansunderrättelseenhetens analyser bör även fort- sättningsvis ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen göra de ändringar i 17 d § 1 2009 års förordning som krävs för att genomföra artikel 17.3 i svensk rätt. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om före- skriftsrätt för regeringen.

Artikel 17.3 första stycket i direktivet innehåller också en bestäm- melse om att finansunderrättelseenheten ska kunna erhålla ytterligare uppgifter från verksamhetsutövarna. En motsvarande bestämmelse finns i artikel 32.3 första stycket i fjärde penningtvättsdirektivet.

Enligt artikel 50.1a i penningtvättsförordningen ska en verksam- hetsutövare på finansunderrättelseenhetens begäran lämna all nöd- vändig information. En sådan begäran ska besvaras utan dröjsmål, inom den tid som finansunderrättelseenheten bestämmer. Det an- kommer på tillsynsmyndigheterna att i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om tillsyn och sanktioner säkerställa att verksam- hetsutövarna uppfyller denna uppgiftsskyldighet. Mot denna bakgrund krävs det enligt utredningens uppfattning inte några författnings- ändringar för att i svensk rätt genomföra artikel 17.3 första stycket i

502

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

direktivet i fråga om kravet på att finansunderrättelseenheten ska kunna erhålla ytterligare uppgifter från verksamhetsutövarna.

10.1.4Krav på säkerhet och konfidentialitet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha regler om säkerhet för information bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha reg- ler om konfidentialitet tillgodoses av gällande rätt.

Enligt artikel 17.6 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att finansunderrättelseenheterna har infört regler för infor- mationens säkerhet och konfidentiella behandling. Motsvarande be- stämmelser saknas i fjärde penningtvättsdirektivet.

Svensk rätt ger ingen möjlighet för myndigheter att anta egna reg- ler om sekretess eller tystnadsplikt, eftersom sekretessregleringen i det allmännas verksamhet är förbehållen riksdagens och regeringens norm- givning. Sekretessen i det allmännas verksamhet gäller enligt 8 kap. 1 § OSL mot enskilda och andra myndigheter. För de uppgifter som förekommer i Finanspolisens verksamhet gäller sekretess enligt bland annat 18 kap. 2 § och 35 kap. 1 § OSL. Direktivets krav på att finans- underrättelseenheten ska ha regler om konfidentialitet tillgodoses där- för av offentlighets- och sekretessregleringen. Därtill hör att endast tjänstemän vid Finanspolisen har tillgång uppgifter i penningtvätts- registret som innehåller Finanspolisens underrättelseinformation (2 § första stycket polisens brottsdataförordning).

Vad därefter gäller kravet på säkerhet ligger det närmast till hands att tolka detta som att det avser informationssäkerhet. Informations- säkerhet är en naturlig del i myndigheternas säkerhetsarbete och det är vanligt förekommande med interna regelverk om informations- säkerhet. Direktivet kräver enligt utredningens uppfattning inte att finansunderrättelseenheten ska ha ett eget internt regelverk om infor- mationssäkerhet, utan det är tillräckligt att Finanspolisen omfattas av ett sådant regelverk.

Direktivets bestämmelser om att finansunderrättelseenheten ska ha regler om säkerhet för information bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens upp-

503

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

fattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om före- skriftsrätt för regeringen.

10.2Finansunderrättelseenhetens tillgång till information

10.2.1Inledning

Enligt artikel 18.1 första stycket i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att deras finansunderrättelseenhet med nödvändig skyndsamhet har tillgång till den information som enheten behöver för att kunna utföra sina uppgifter. Den information som finansunderrättelseenheten minst ska ha tillgång till enligt direktivet kan delas in i tre kategorier: finansiell information (artikel 18.1 a), administrativ information (18.1 b) och information i verksamhet som avser brottsbekämpning (18.1 c).

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om finansunder- rättelseenhetens tillgång till information är både omfattande och detaljerade, till skillnad från motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 32.4). I de bestämmelserna anges att medlemsstaterna ska se till att deras finansunderrättelseenhet med nödvändig skyndsamhet har direkt eller indirekt tillgång till de finan- siella och administrativa uppgifter samt uppgifter i verksamhet som avser brottsbekämpning som de behöver för att kunna fullgöra sina uppdrag. Någon direkt motsvarighet till denna artikel finns inte i svensk rätt.

Iavsnitten 10.2.4–10.2.27 lämnar utredningen förslag till genom- förande av artikel 18 i direktivet i svensk rätt, dock inte artikel 18.1 b xi om uppgifter i register över verkliga huvudmän och artikel 18.1 b xii om uppgifter som är tillgängliga genom de sammankopplade regist- ren över verkliga huvudmän. Dessa bestämmelser behandlas i av- snitt 8.9.1.

504

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.2Betydelsen av vissa uttryck i direktivet

Den information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till avser som utgångspunkt information som finns i olika databaser eller register. Om informationen inte finns i databaser eller register ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att finans- underrättelseenheten kan få tillgång till informationen på annat sätt (artikel 18.2).

Som huvudregel ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar (eng. immediate), fullständig (eng. unfiltered) och direkt (eng. direct) till- gång till informationen. För viss information gäller undantag från dessa krav. Exempelvis får finansunderrättelseenheten ges indirekt tillgång till information i verksamhet som avser brottsbekämpning (18.1 c).

Uttrycket ”direkt tillgång” i direktivet skulle kunna uppfattas som det som i svensk rätt brukar kallas direktåtkomst, och som vanligen avser möjligheten att på egen hand söka efter information i någon annans databas eller register utan att kunna påverka innehållet i data- basen eller registret (jämför skäl 47). Uppgifter som görs tillgängliga för direktåtkomst anses förvarade hos den mottagande myndigheten (2 kap. 6 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Om uttrycket ”direkt tillgång” likställs med direktåtkomst innebär det att Finans- polisen ska ha direktåtkomst till ett stort antal databaser och register hos andra myndigheter och att uppgifterna i dessa databaser och re- gister kommer att förvaras hos Finanspolisen. Detta skapar en stor mängd överskottsinformation, det vill säga uppgifter som inte behövs, som också kan begäras ut hos Finanspolisen. Uppgifterna kan också få ett sämre sekretesskydd hos Finanspolisen. Möjligheten till direkt- åtkomst ökar riskerna för intrång i den personliga integriteten efter- som det typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kon- trollera hur uppgifterna används minskar.

Detta kan inte anses vara den avsedda innebörden av direktivets bestämmelser om att Finanspolisen ska ha direkt tillgång till den i direktivet angivna informationen. Utredningen bedömer att uttrycket ”direkt tillgång” i direktivet för svensk del i stället avser att finans- underrättelseenheten ska ges rättsliga möjligheter att begära och få ut uppgifter från den myndighet eller annan organisation där infor- mationen finns. En rimlig tolkning av uttrycket ”omedelbar tillgång”

505

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

är då att en begäran av finansunderrättelseenheten att få ut uppgifter ska hanteras med största skyndsamhet.

Vad därefter gäller uttrycket ”fullständig tillgång” bedömer ut- redningen att det innebär att finansunderrättelseenheten ska ha till- gång till uppgifterna i fråga utan hinder av sekretess eller tystnadsplikt.

Betydelsen av uttrycket ”indirekt tillgång” behandlas i av- snitt 10.2.27.

10.2.3Utgångspunkter

Utredningens förslag: Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmel- ser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information ska i de fall andra myndigheter förfogar över informationen som huvud- regel genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. I vissa fall ska dock regleringen ske på lagnivå.

I de fall enskilda förfogar över den information som finans- underrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet ska regler- ingen ske på lagnivå.

Utredningens bedömning: För att säkerställa att finansunder- rättelseenheten får tillgång till de uppgifter som direktivet före- skriver är det nödvändigt att införa sådana sekretessbrytande be- stämmelser om uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL.

Utlämnande av uppgifter till en annan myndighet

Den information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet finns för svensk del huvudsakligen hos andra myndig- heter än Polismyndigheten. För vissa av uppgifterna gäller sekretess. Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Be- stämmelsen omfattar inte bara allmänna handlingar utan varje upp- gift som myndigheten förfogar över.

I offentlighets- och sekretesslagen finns sekretessbrytande bestäm- melser som innebär att en myndighet under vissa omständigheter får lämna ut en sekretessbelagd uppgift till en annan myndighet. Ett

506

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

exempel på en sådan bestämmelse är generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt den paragrafen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften läm- nas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Om en myndighet inkommer med en begäran om utlämnande av uppgifter som får lämnas ut enligt en sekretessbrytande bestämmelse, och ett uppgiftslämnande inte skulle hindra arbetets behöriga gång, är den myndighet som förfogar över uppgifterna skyldig att lämna ut uppgifterna enligt 6 kap. 5 § OSL.4 Det är emellertid den myndig- het som förfogar över uppgifterna som ska avgöra om förutsätt- ningar föreligger för att tillämpa den sekretessbrytande bestämmelsen.

För att säkerställa att finansunderrättelseenheten får tillgång till de uppgifter som direktivet föreskriver anser utredningen att det är nödvändigt att införa sådana sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL. Enligt den bestäm- melsen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En upp- giftsskyldighet innebär således att berörda myndigheter ska lämna ut uppgifter till finansunderrättelseenheten utan att göra en sekretess- prövning. För enskilda aktörer, det vill säga organisationer som inte är myndigheter, innebär en uppgiftsskyldighet att ett utlämnande inte anses vara ett obehörigt röjande av uppgifter i strid med reglerna om tystnadsplikt.

Lagar eller andra föreskrifter

Utredningen har övervägt om en reglering om uppgiftsskyldighet för myndigheter och enskilda aktörer bör införas genom lag eller föreskrifter på lägre nivå än lag.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldig- heter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Riksdagen kan, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på det området (8 kap.

3§ regeringsformen).

4Se prop. 2011/12:171 s. 25 f. och 2020/21:163 s. 44 och 64 f samt Lenberg m.fl., Offentlighets-

och sekretesslag (2009:400), 6 kap. 5 §, Norstedts Juridik 2024-06-25 (JUNO).

507

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Regeringen har i 8 kap. 7 § regeringsformen även en normgivnings- kompetens som är oberoende av delegering. Regeringen får meddela föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 7 § första stycket 1) och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (8 kap. 7 § första stycket 2), den så kallade restkompetensen. Restkompe- tensen omfattar till exempel instruktioner och andra föreskrifter som riktar sig till statliga myndigheter.5 Föreskrifter som beslutas med stöd av restkompetensen får dock inte avse riksdagens myndigheter (8 kap. 7 § andra stycket).

Föreskrifter om uppgiftsskyldighet för en myndighet under reger- ingen ryms således enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens. Utredningen anser därför att direktivets bestämmel- ser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information som ut- gångspunkt bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag när det gäller uppgifter som myndigheter under regeringen förfogar över. För att behålla systematiken i nuvarande reglering föreslår dock ut- redningen i vissa fall att regleringen bör ske på lagnivå.

En reglering om uppgiftsskyldighet för enskilda i förhållande till finansunderrättelseenheten bör enligt utredningens uppfattning in- föras på lagnivå, även om regeringsformen tillåter att en sådan före- skriftsrätt delegeras till regeringen. Skälet för detta är främst att be- hålla systematiken i nuvarande reglering.

10.2.4Information i konto- och värdefackssystemet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till informationen i de nationella centrala automatiserade mekanismerna över bank- konton och värdefack tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 a i i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information i de natio- nella centrala automatiserade mekanismerna enligt artikel 14 i direk- tivet. För svensk del motsvaras det av konto- och värdefackssystemet

5Jermsten, Regeringsformen, 8 kap. 7 §, Karnov 2024-06-25 (JUNO).

508

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

som är en teknisk plattform som tillhandahålls av Skatteverket och som ger myndigheter tillgång till uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos institut.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Bestämmelserna i artikel 14 i direktivet genomförs i svensk rätt i lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem, se avsnitt 9.3. Av 3 § 2 nämnda lag framgår att Polismyndigheten har rätt att ta del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet om uppgifterna be- hövs i verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslighet som anges i bilaga I till Europolförordningen. Uppräk- ningen i bilagan innefattar bland annat terrorism och penningtvätt. Uppgifterna om innehavare av konton och värdefack ska enligt 1 § lagen om konto- och värdefackssystem vara direkt och omedelbart tillgängliga för sökning genom konto- och värdefackssystemet.

Kraven i artikel 18.1 a i i direktivet tillgodoses således av 1 § och 3 § 2 i lagen om konto- och värdefackssystem.

10.2.5Information om elektroniska överföringar

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information om elektroniska överföringar kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 a ii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar tillgång till fullständig information om elektroniska över- föringar (eng. wire transfers). Till skillnad från vad som gäller mer- parten av den information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet, ställs det inte upp något krav på att finans- underrättelseenheten ska ha direkt tillgång till information om elek- troniska överföringar.

509

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

I det här sammanhanget ligger det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att tolka uttrycket elektroniska överföringar som att det avser kontoöverföringar. Information om elektroniska över- föringar finns således hos verksamhetsutövarna, till exempel banker.

I artikel 50.1a i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om den så kallade frågerätten. En verksamhetsutövare ska på finansunder- rättelseenhetens begäran lämna all nödvändig information. En sådan begäran ska besvaras utan dröjsmål, inom den tid som finansunder- rättelseenheten bestämmer.

Finansunderrättelseenheten kan således med stöd av artikel 50.1a i penningtvättsförordningen få tillgång till fullständig information om elektroniska överföringar inom den tid som föreskrivs i direktivet. Det ankommer på Finansinspektionen att i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamhets- utövarna uppfyller denna uppgiftsskyldighet i förhållande till finans- underrättelseenheten. Mot denna bakgrund krävs det enligt utred- ningens uppfattning inga lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 a ii i direktivet.

10.2.6Information om hypotekslån och andra lån

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information om hypotekslån och lån kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 a iv i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information om hypoteks- lån och lån (eng. mortgages and loans).

510

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Finansiella företag som bedriver verksamhet som innefattar kredit- givning är som huvudregel reglerade och står under Finansinspek- tionens tillsyn, till exempel kreditinstitut. Även företag som inte har kreditgivning som en del av sin verksamhet kan under vissa omständig- heter lämna krediter till andra företag. Exempel på sådana krediter är kommersiella lån och koncernlån. För aktiebolag gäller dock det så kallade låneförbudet som innebär ett förbud för aktiebolag att lämna lån till aktieägare och närstående (21 kap. 1 § ABL). Därutöver kan privatpersoner låna ut pengar till andra privatpersoner. Det saknas uttryckliga regler som reglerar lån mellan privatpersoner.

Direktivets bestämmelser om att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information om hypotekslån och lån måste tolkas mot bakgrund av den vida krets av företag och privatpersoner som kan lämna lån. En rimlig avgränsning av rätten till information om hypo- tekslån och andra lån är sådan information som finns hos finansiella företag vars verksamhet innefattar kreditgivning. Det gäller således företag som står under Finansinspektionens tillsyn eller som är skyl- diga att registrera sin verksamhet hos inspektionen. Alla företag som lämnar krediter till konsumenter måste ha ett tillstånd från Finans- inspektionen, till exempel banker, kreditmarknadsbolag och konsu- mentkreditinstitut. Finansiella institut kan dock bedriva annan finan- siell verksamhet som innefattar kreditgivning till näringsidkare. Sådana institut omfattas inte av tillståndsplikt men är skyldiga att registrera sig hos Finansinspektionen (1 § 2 och 2 § första stycket lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet).

De finansiella företag som driver verksamhet som innefattar kredit- givning i form av lån som omfattas av tillståndsplikt eller registrerings- skyldighet hos Finansinspektionen är verksamhetsutövare i den mening som avses i penningtvättsregelverket. På motsvarande sätt som när det gäller information om elektroniska överföringar kan således finans- underrättelseenheten med stöd av artikel 50.1a i penningtvätts- förordningen få tillgång till fullständig information om hypotekslån och andra lån inom den tid som föreskrivs i direktivet direkt från verksamhetsutövarna. Det ankommer på Finansinspektionen att i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamhetsutövarna uppfyller denna uppgiftsskyldig- het i förhållande till finansunderrättelseenheten. Mot denna bakgrund

511

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

krävs det enligt utredningens uppfattning inga lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 a iv i direktivet.

10.2.7Databaser för nationell valuta och valutaväxling

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i databaser för nationell valuta och valutaväxling kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 a v i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information som finns i databaser för nationell valuta och valutaväxling.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

I utredningen har inte framkommit att det för svensk del finns några databaser för nationell valuta (svenska kronor) och valutaväxling. Den enda databas som rör valuta som utredningen har kunnat finna är Sveriges riksbanks databas med räntor och valutakurser. Informa- tionen i databasen är offentlig och direkt tillgänglig via myndighetens webbplats.

Med valutaväxling avses yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta (1 § lagen [1996:1006] om valutaväxling och annan finansiell verksamhet). Den som bedriver valutaväxling omfattas av penningtvättsregleringen. På motsvarande sätt som gäller finansunderrättelseenhetens tillgång till information om elektroniska överföringar (avsnitt 10.2.5) samt hypotekslån och andra lån (avsnitt 10.2.6) har således finansunder- rättelseenheten möjlighet att med stöd av artikel 50.1a i penningtvätts- förordningen begära uppgifter som rör valutaväxling från verksamhets- utövarna.

Mot denna bakgrund krävs det enligt utredningens uppfattning inga lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 a v i direktivet.

512

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.8Information om värdepapper

Utredningens förslag: En svensk värdepapperscentral och ett kontoförande institut ska på finansunderrättelseenhetens begäran lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terror- ism. En sådan begäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

En svensk värdepapperscentral och ett kontoförande institut, och verksamma vid dessa företag, ska inte obehörigen få röja för kunder eller för någon utomstående att finansunderrättelseenheten har gjort en begäran om uppgifter eller att uppgifter har lämnats.

Det ska upplysas om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i brottsbalken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur uppgifterna ska lämnas.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 a vi i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information om värdepap- per (eng. securities). Utgångspunkten för bestämmelserna om finans- underrättelseenhetens tillgång till information är att informationen finns i register eller databaser (artikel 18.2). Det som för svensk del när- mast motsvarar information om värdepapper är därför enligt utred- ningens uppfattning information om kontoförda finansiella instrument.

Kontoföringslagen

Bestämmelser om kontoföring av finansiella instrument finns i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (kontoföringslagen).

Med kontoföring avses registrering i avstämningsregister av ägande- rätt och särskild rätt till sådana aktier och andra finansiella instru- ment för vilka aktiebrev, skuldebrev eller annan motsvarande skrift- lig handling inte har utfärdats eller, där sådan handling har utfärdats, det genom förvaring eller på annat likvärdigt sätt har säkerställts att handlingen inte kommer i omlopp (1 kap. 3 § kontoföringslagen).

513

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Det är värdepapperscentralerna som ansvarar för kontoföring av finan- siella instrument (1 kap. 4 § kontoföringslagen). I Sverige finns endast en värdepapperscentral, Euroclear Sweden AB.

Värdepapperscentralen ansvarar inte ensam för kundrelationerna med de individuella kontohavarna. Detta ansvar delas i stället med kontoförande institut, vilka utses av värdepapperscentralen (1 kap. 3 § och 3 kap. 1 § kontoföringslagen). Kontoförande institut får under vissa förutsättningar vidta registreringsåtgärder i ett avstämnings- register (1 kap. 3 § och 3 kap. 2 § kontoföringslagen).

Enligt 8 kap. 2 a § kontoföringslagen är en svensk värdepappers- central och ett kontoförande institut skyldiga att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledaren eller om det begärs av åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verk- ställighet av en europeisk utredningsorder. Uppgifterna ska lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Bestämmelserna i 8 kap. 2 a § kontoföringslagen blir inte tillämpliga i finansunderrättelseenhetens verksamhet. För att i svensk rätt genom- föra artikel 18.1 a vi i direktivet bör det därför i kontoföringslagen införas en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet för värdepappers- centraler och kontoförande institut i förhållande till finansunder- rättelseenheten. Ett utlämnande av uppgifter enligt den föreslagna bestämmelsen bör begränsas till sådana uppgifter som finansunder- rättelseenheten behöver för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Av bestämmelsen bör därför framgå att en svensk värdepapperscentral och ett kontoförande institut på finansunderrättelseenhetens begäran ska lämna uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det av begäran framgår att uppgifterna behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. För att uppfylla direk- tivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar till- gång till uppgifterna bör det även införas en bestämmelse som anger att en sådan begäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

514

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (Polis- myndigheten) bör få meddela föreskrifter om hur värdepapperscentra- len eller ett kontoförande institut ska lämna uppgifterna.

Tystnadsplikt för uppgift om finansunderrättelseenhetens begäran och att uppgifter har lämnats

Det är av stor vikt att en värdepapperscentral eller ett kontoförande institut som ska lämna uppgifter till finansunderrättelseenheten inte röjer för kunder eller utomstående att en begäran har tagits emot eller att uppgifter har lämnats. Ett röjande av att finansunderrättelse- enheten har begärt uppgifter om en person kan äventyra det fortsatta underrättelsearbetet och kan även påverka resultatet av åtgärder i en kommande förundersökning. Utan ett förbud mot röjande kan det antas att finansunderrättelseenheten avstår från att begära uppgifter för att säkerställa att inte inblandade personer förvarnas.6

Ett förbud mot röjande kan utformas antingen som ett meddelande- förbud eller en tystnadsplikt. Både ett meddelandeförbud och en tyst- nadsplikt innebär en sådan inskränkning i yttrandefriheten som enligt regeringsformen får göras genom lag med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, däribland rikets säkerhet, enskildas anseende, privat- livets helgd och förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl föranleder det. En förutsättning för att en begränsning får göras är att den tillgodoser ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen).

Ett meddelandeförbud innebär i regel att den undersökningsledare eller åklagare som har begärt att företaget ska lämna uppgifter får besluta att företaget, samt dess styrelseledamöter och anställda, inte får röja för kunden eller för någon utomstående att uppgifter har lämnats eller att vissa andra åtgärder har vidtagits. I 8 kap. 4 § konto- föringslagen finns en bestämmelse om meddelandeförbud som är kopplad till den uppgiftsskyldighet som en värdepapperscentral och ett kontoförande institut har enligt 8 kap. 2 a §. Ett sådant förbud får meddelas om det krävs för att en utredning om brott inte ska

6Se SOU 2023:69 s. 625 och 626.

515

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

äventyras eller för att uppfylla en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. Bestämmelsen är förenad med en sär- skild ansvarsregel (8 kap. 5 §). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett sådant förbud döms till böter.

En tystnadsplikt utformas i stället i regel på så sätt att ett företag, eller den som är verksam hos företaget, inte obehörigen får röja för en kund eller någon utomstående att uppgifter har lämnats eller att vissa andra angivna åtgärder har vidtagits, se till exempel 4 a kap. 5 § penningtvättslagen. Till skillnad från ett meddelandeförbud krävs alltså inte något särskilt beslut av åklagare eller undersökningsledare för att förbudet mot röjande ska gälla. Inte heller krävs någon särskild ansvarsbestämmelse eftersom brott mot tystnadsplikt regleras i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Den uppgiftsskyldighet som utredningen föreslår gäller endast om uppgiften behövs i finansunderrättelseenhetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det ligger i sakens natur att personer i en brottslig verk- samhet inte ska känna till att det har inletts ett underrättelseärende. Detta innebär en skillnad jämfört med en förundersökning då den misstänkte och försvararen har rätt att fortlöpande ta del av det som har förekommit vid förundersökningen, i den mån det kan ske utan men för utredningen (23 kap. 18 § andra stycket rättegångsbalken). En ordning med meddelandeförbud skulle därför sannolikt innebära att finansunderrättelseenheten skulle behöva besluta om ett förbud i alla de ärenden där en begäran kan komma att göras. Detta skulle medföra en omfattande administration för finansunderrättelseenheten. Förbudet mot röjande bör därför utformas som en tystnadsplikt.7

Tystnadsplikten bör omfatta uppgift om att en begäran har gjorts och att uppgifter har lämnats i enlighet med begäran. Sådana upp- gifter bör typiskt sett vara ägnade att påverka underrättelsearbetet negativt om uppgifterna röjs.8 Vidare bör tystnadsplikten omfatta både företaget och de som är verksamma där. Motsvarande tystnads- plikt i artikel 54 i penningtvättsförordningen och 4 a kap. 5 § penning- tvättslagen har en liknande räckvidd.

Mot denna bakgrund bör det i kontoföringslagen införas en be- stämmelse som anger att en svensk värdepapperscentral och ett konto- förande institut, och verksamma vid dessa företag, inte obehörigen

7Se SOU 2023:69 s. 625 f.

8Se SOU 2023:69 s. 628.

516

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

får röja för kunder eller för någon utomstående att finansunderrättelse- enheten har gjort en begäran om uppgifter eller att uppgifter har lämnats.

Tystnadsplikten hindrar inte ett röjande som är behörigt, som när en värdepapperscentral eller ett kontoförande institut måste röja en uppgift för att uppfylla en i författning angiven uppgiftsskyldighet. Vidare bör en uppgift som lämnas till en tillsynsmyndighet för att an- vändas i myndighetens tillsyn inte anses obehörigen röjd, se även av- snitt 10.4.

Den begränsning av yttrandefriheten som den föreslagna tystnads- plikten innebär går enligt utredningens uppfattning inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism och är även i övrigt förenlig med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen innebär.

Det bör i kontoföringslagen också tas in en upplysning om att brott mot den föreslagna tystnadsplikten kan medföra ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

10.2.9Skatteuppgifter

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till skatteupp- gifter bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b i i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar tillgång till fullständiga skatteuppgifter (eng. ”fiscal data”), inbegripet uppgifter som finns hos skattemyndigheter. Eftersom ut- gångspunkten i direktivet är att uppgifterna ska finnas i databaser eller register är det som ligger närmast till hands för svensk del upp- gifter som finns i beskattningsdatabasen (se artikel 18.2).

517

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Regleringen om beskattningsdatabasen

Vilka uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasen regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet (2 kap. 3 §). Exempelvis får uppgifter om underlag för fastställande av skatter och avgifter, bestämmande av skatter och avgifter, underlag för fastighetstaxering samt revision och annan kon- troll av skatter och avgifter behandlas i databasen.

I förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter i beskattningsdatabasen till andra myndigheter. Enligt 8 l § ska uppgifter från beskattningsdatabasen efter begäran lämnas ut till bland annat Polismyndigheten, i den utsträckning det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. De uppgifter som kan lämnas ut med stöd av denna bestämmelse begränsas dock till vissa uppgifter i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som av- ses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244).

Sekretess

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om skatte- sekretess. Sekretess gäller annat i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 § första stycket OSL).

Sekretess gäller vidare i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen om behandling av upp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för uppgift om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts data- basen (27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL).

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Det är inte helt klart vad som avses med uttrycket skatteuppgifter i direktivet. På engelska benämns det ”fiscal data”. Det som ligger när- mast till hands vid en tolkning är enligt utredningens uppfattning att uttrycket avser uppgifter som ligger till grund för fastställande av

518

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

skatt. Sådana uppgifter finns i beskattningsdatabasen. Uppgifterna omfattas av sekretess.

Som framgår ovan ska Skatteverket efter begäran lämna ut vissa uppgifter i en arbetsgivardeklaration till Polismyndigheten (8 l § för- ordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet). Någon skyldighet att lämna ut andra uppgifter som ligger till grund för fastställande av skatt finns inte. Nuvarande reglering till- godoser därför inte direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till fullständiga skatteuppgifter. Inte heller uppfylls kravet på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b i i direktivet bör det därför införas en ny reglering om utlämnande av uppgifter om under- lag för fastställande av skatter till finansunderrättelseenheten.

Regleringen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana före- skrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens rest- kompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.2.3. Där- med behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

10.2.10 Fastighetsregister

Utredningens förslag: På begäran av finansunderrättelseenheten ska uppgifter lämnas ut från fastighetsregistret i den utsträckning det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penning- tvätt eller finansiering av terrorism. En sådan begäran ska behand- las med särskild skyndsamhet.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om att finansunderrättelseenheten och vissa brottsbekämp- ande myndigheter ska ha tillgång till uppgifter om ägare av fast egen- dom och fastighetstransaktioner kräver inga lagstiftningsåtgärder.

519

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b ii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i nationella fastighetsregister eller elektroniska datasöksystem (eng. national real estate registers or electronic data retrieval systems and land and cadastral registers). För svensk del motsvaras det närmast av fastighetsregistret.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 16.1 i direktivet ge behöriga myndigheter tillgång till information som gör det möjligt att med nödvändig skyndsamhet identifiera varje fysisk eller juridisk person som äger fast egendom, bland annat genom register eller elektroniska datasöksystem, om sådana register eller system finns tillgängliga.

Behöriga myndigheter ska enligt direktivet också ska ha tillgång till information som möjliggör identifiering och analys av transaktio- ner som omfattar fast egendom, bland annat dess ekonomiska värde och detaljer om de fysiska eller juridiska personer som är inblandade i dessa transaktioner. I förekommande fall ska myndigheterna ges tillgång till uppgifter om huruvida de fysiska eller juridiska perso- nerna äger, säljer eller förvärvar fast egendom för en juridisk konstruk- tions räkning.

Finansunderrättelseenheten ska beviljas direkt, fullständig och ome- delbar tillgång till sådana uppgifter om fastighetstransaktioner som avses i artikel 16.1.

Enligt artikel 16.2 i direktivet ska medlemsstaterna underrätta kom- missionen om vilka myndigheter som har getts tillgång till sådana register och system som avses i artikel 16.1.

Regleringen om fastighetsregister

Fastighetsregistret är Sveriges offentliga register över hur marken i landet är indelad och vem som äger vad. Lantmäteriet ansvarar för driften och förvaltningen av registret (2 § förordningen [2000:308] om fastighetsregister). Syftet med registret är att ge offentlighet åt information om fastigheter.

Fastighetsregistret regleras i lagen (2000:224) om fastighetsregister och förordningen om fastighetsregister. Förutsättningarna för ut- lämnande av personuppgifter i fastighetsregistret regleras i lagen om fastighetsregister. Lagen innehåller, tillsammans med förordningen

520

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

om fastighetsregister, också bestämmelser om bland annat registrets innehåll.

Lantmäteriet kan medge direktåtkomst till fastighetsregistret (7 § lagen om fastighetsregister). Direktåtkomst får dock inte medges så att det är möjligt att använda namn, personnummer eller del av person- nummer som sökbegrepp.

Sekretess

Med hänsyn till fastighetsregistrets syfte ligger det i sakens natur att uppgifterna i registret i huvudsak är offentliga. Vissa uppgifter i re- gistret kan dock omfattas av sekretess.

Av 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av sär- skild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verk- samhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen meddelar före- skrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en be- tydande del av befolkningen. Av 6 § OSF framgår att bestämmelsen i 22 kap. 1 § OSL gäller i verksamhet som bland annat avser fastighets- register.

I 15 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för rikets säkerhet. Sekretesskyddet för försvarsrelaterade uppgifter, den så kal- lade försvarssekretessen, regleras i 15 kap. 2 §. Enligt den bestämmel- sen gäller sekretess för en uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksam- het eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på något annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Försvarssekretess kan gälla för uppgifter vid alla myndigheter, däribland uppgifter i fastighetsregistret.9

Sekretess kan även gälla för vissa uppgifter om förföljda personer enligt 21 kap. 3 § OSL. Sekretessen gäller dock inte för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt.

9SOU 2024:7 s. 342 f.

521

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Finansunderrättelseenhetens tillgång till information i fastighetsregister

Uppgifter i fastighetsregistret kan omfattas av sekretess. Nuvarande reglering tillgodoser därför inte direktivets krav på att finansunder- rättelseenheten ska ha direkt tillgång till fullständiga uppgifter i natio- nella fastighetsregister eller elektroniska datasöksystem

Under vissa omständigheter får Lantmäteriet medge direktåtkomst till fastighetsregistret. Direktåtkomst kan vara ett sätt att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till de uppgifter som nu är i fråga. Direktåtkomst till fastighets- registret får dock inte medges så att det är möjligt att använda namn, personnummer eller del av personnummer som sökbegrepp. Därmed kan inte heller kravet på att finansunderrättelseenheten ska ha omedel- bar tillgång till uppgifterna anses tillgodoses av nuvarande reglering.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b ii i direktivet bör det därför införas en ny reglering om uppgiftsskyldighet för Lant- mäteriet i förhållande till finansunderrättelseenheten. Bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens tillgång till uppgifter om vem som äger fast egendom i artikel 16.1 täcks in av artikel 18.1 b ii eftersom det är en uppgift som finns i fastighetsregistret.

Utredningen bedömer att föreskrifter om uppgiftsskyldighet för en myndighet under regeringen faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.2.3. I förordningen om fastighetsregister finns bestämmelser om framför allt innehållet i de olika delarna av fastighetsregistret. I lagen om fastighetsregister regleras bland annat förutsättningarna för direktåtkomst till fastighets- registret, urval och bearbetningar av personuppgifter som Lantmäteriet gör för någon annans räkning samt utlämnande av uppgifter på upp- tagning för automatiserad behandling. För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör den nya regleringen om Lantmäteriets upp- giftsskyldighet införas i lagen om fastighetsregister.

Det bör därför i lagen om fastighetsregister införas en bestäm- melse som innebär att uppgifter i fastighetsregistret ska lämnas ut till finansunderrättelsen efter begäran, i den utsträckning det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finan- siering av terrorism. För att uppfylla direktivets krav på att finans- underrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna bör

522

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

det av bestämmelsen också framgå att en sådan begäran ska behand- las med särskild skyndsamhet.

Finansunderrättelseenhetens tillgång till information om fastighetstransaktioner

Av artikel 16.1 i direktivet framgår att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till vissa uppgifter om fastighetstransaktioner. Bestäm- melsen omfattar uppgifter som möjliggör identifiering och analys av fastighetstransaktioner, bland annat dess ekonomiska värde samt de- taljer om fysiska och juridiska personer som är inblandade i dessa transaktioner. Finansunderrättelseenheten ska också ha tillgång till information om huruvida de fysiska eller juridiska personer som äger, säljer eller förvärvar fast egendom gör det för en juridisk konstruk- tions räkning, om sådan information finns tillgänglig.

Viss information om fastighetstransaktioner finns i fastighets- registret, till exempel uppgift om förvärvare och köpeskilling (44 § förordningen om fastighetsregister). Det finns inte någon annan data- bas eller annat register som innehåller sådan information. Däremot kan sådan information finnas tillgänglig hos vissa verksamhetsutövare, till exempel den bank som köparen av en fastighet har gett i uppdrag att genomföra betalningen av fastigheten och den fastighetsmäklare som har bistått säljaren vid försäljningen.

Enligt artikel 50.1a i penningtvättsförordningen ska en verksam- hetsutövare på finansunderrättelseenhetens begäran lämna all nöd- vändig information. En sådan begäran ska besvaras utan dröjsmål, inom den tid som finansunderrättelseenheten bestämmer. Finans- underrättelseenheten kan således med stöd av artikel 50.1a i penning- tvättsförordningen få tillgång till uppgifter om fastighetstransaktioner som finns hos verksamhetsutövare. Mot den bakgrunden krävs det enligt utredningens uppfattning inga lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 16.1 i direktivet i fråga om uppgifter om fastighetstransaktioner som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till.

523

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Behöriga myndigheters tillgång till information om fastighetstransaktioner

Med behöriga myndigheter avses finansunderrättelseenheten, tillsyns- myndigheter, myndigheter som har till uppgift att utreda eller lag- föra penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, eller som har till uppgift att spåra, beslagta eller frysa och förverka tillgångar som härrör från brott samt myndigheter med speci- fikt ansvar för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism (artikel 2 första stycket i direktivet och artikel 2.31 i penningtvätts- förordningen).

Andra behöriga myndigheter än finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till samma information om ägare av fast egendom och fastighets- transaktioner som finansunderrättelseenheten ska ha (artikel 16.1 första stycket). I direktivet ställs dock inte krav på att sådana myndig- heter ska ha direkt, fullständig och omedelbar tillgång till sådan infor- mation (jämför artikel 16.1 andra stycket).

De svenska brottsbekämpande myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism, och som också kan sägas ha ett specifikt ansvar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, kan få tillgång till uppgifter om ägare av fast egendom genom fastighets- registret. När det gäller uppgifter om fastighetstransaktioner som verksamhetsutövare förfogar över är verksamhetsutövare skyldiga att lämna uppgifter som begärs av en undersökningsledare under en för- undersökning, vilket följer av rättegångsbalken och vissa rörelselagar på finansmarknadsområdet (se till exempel 1 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Det krävs därför inte några lagstiftnings- åtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 16.1 i direktivet i fråga om brottsbekämpande myndigheters tillgång till uppgifter om ägare av fast egendom och fastighetstransaktioner.

Tillsynsmyndigheternas tillgång till sådana uppgifter som nu är i fråga och bestämmelserna i artikel 16.2 behandlas i avsnitt 15.9.

524

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.11 Folkbokföringsregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information

imedborgar- och befolkningsregister bör genomföras i föreskrif- ter på lägre nivå än lag.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b iii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i medborgar- och befolkningsregister över fysiska personer. För svensk del mot- svaras det närmast av folkbokföringsdatabasen.

Regleringen om folkbokföringsdatabasen

Folkbokföringen är den grundläggande registreringen av befolkningen i Sverige. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Folk- bokföringen styrs av regleringen i folkbokföringslagen (1991:481) och folkbokföringsförordningen (1991:749).

Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring (2 § förord- ningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket). Registreringen av personuppgifter görs i folkbokföringsdatabasen. Regleringen om folkbokföringsdatabasen finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och för- ordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet.

I folkbokföringsdatabasen får bland annat behandlas uppgifter om person- eller samordningsnummer, namn, födelseort, adress, med- borgarskap, civilstånd samt make, barn, föräldrar och vårdnadshavare (2 kap. 3 § lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet).

En myndighet får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i folkbok- föringsdatabasen. (8 § samma lag). I övrigt innehåller regleringen om folkbokföringsdatabasen inte några särskilda bestämmelser om ut- lämnande av uppgifter till myndigheter.

525

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Sekretess

De uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är som huvud- regel offentliga. Vissa uppgifter i databasen kan dock omfattas av sek- retess.

Av 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folkbokföringen.

Sekretess kan även gälla för vissa uppgifter om förföljda personer enligt 21 kap. 3 § OSL.

Genomförande i svensk rätt

Uppgifter i folkbokföringsdatabasen kan omfattas av sekretess. Nu- varande reglering tillgodoser därför inte direktivets krav på att finans- underrättelseenheten ska ha direkt tillgång till fullständiga uppgifter i medborgar- och befolkningsregister över fysiska personer.

Skatteverket får medge myndigheter direktåtkomst till folkbok- föringsdatabasen. Direktåtkomst kan vara ett sätt uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till de uppgifter som nu är i fråga. En myndighet får ha direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsdatabasen om myndigheten behöver upp- gifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. För vissa uppgifter får dock direktåtkomst inte medges alls. Direktåtkomst får inte heller medges om det är olämpligt ur integritetssynpunkt (2 kap. 8 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet). Därmed kan inte heller kravet på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna anses tillgodoses av nuvarande reglering.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b iii i direktivet bör det därför införas en ny reglering om utlämnande av uppgifter i folk- bokföringsdatabasen till finansunderrättelseenheten.

526

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.12 Passregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i passregister tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b iv i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i nationella register över pass och visum. Bestämmelserna avser med andra ord uppgifter om resehandlingar och visum. Vad gäller resehandlingar motsvaras det för svensk del närmast av passregistret och registret över nationella identitetskort. Något svenskt register över visum finns inte. Däremot finns sådana uppgifter i det EU-gemensamma informa- tionssystemet för viseringar, se avsnitt 10.2.13. Uppgifter om natio- nella viseringar finns också i den centrala utlänningsdatabasen, se avsnitt 10.2.21.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

I Sverige är pass och nationellt identitetskort de giltiga resehand- lingarna. Pass kan användas vid samtliga resor. Nationellt identitets- kort kan användas vid resa inom EU/Schengen.

I passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664) finns be- stämmelser om pass för svenska medborgare. Polismyndigheten är passmyndighet. Av 23 § passförordningen framgår att Polismyndig- heten ska föra ett passregister.

Polismyndigheten kan i egenskap av passmyndighet även utfärda nationella identitetskort (1 § förordningen [2005:661] om nationellt identitetskort). Polismyndigheten ska även föra ett register över natio- nella identitetskort (14 § förordningen om nationellt identitetskort).

Finansunderrättelseenheten har redan i dagsläget tillgång till full- ständiga uppgifter i passregistret och registret över nationella identi- tetskort. Kravet på finansunderrättelseenhetens tillgång till informa- tion i passregister i artikel 18.1 b iv i direktivet tillgodoses således av gällande rätt.

527

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.2.13 Databaser över gränsöverskridande resor

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information i databaser över gränsöverskridande resor bör med avseende på informationssystemet för viseringar, in- och utresesystemet samt systemet för reseuppgifter och resetillstånd genomföras i före- skrifter på lägre nivå än lag. Med avseende på Schengens informa- tionssystem och flygpassageraruppgifter i PNR-databasen tillgodo- ses kraven av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b v i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor. Detta motsvaras närmast av informationssystemet för viser- ingar, in- och utresesystemet, systemet för reseuppgifter och rese- tillstånd, Schengens informationssystem samt PNR-databasen.

Informationssystemet för viseringar

VIS-förordningen och VIS-rådsbeslutet

År 2004 inrättades informationssystemet för viseringar (VIS) som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna.10 Där- efter antogs VIS-förordningen som reglerar utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna om viseringar för kortare vistelser.11

VIS-förordningen innehåller en så kallad broklausul som reglerar brottsbekämpande myndigheters tillgång till uppgifter i VIS. Denna klausul utgör grunden för det så kallade VIS-rådsbeslutet.12 I VIS- rådsbeslutet fastställs de villkor som ska gälla för att brottsbekämp-

10Systemet har inrättats genom rådets beslut 2004/512/EG om inrättande av informations- systemet för viseringar (VIS).

11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om infor- mationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen).

12Rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

528

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

ande myndigheter ska få tillgång till uppgifter i VIS i syfte att före- bygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

Enligt artikel 3 i VIS-rådsbeslutet ska medlemsstaterna utse de myn- digheter som ska kunna få åtkomst till uppgifter i VIS. Medlems- staterna ska också utse en eller flera centrala åtkomstpunkter genom vilken eller vilka åtkomsten ska ske.

Den svenska regleringen om informationsutbyte enligt VIS-råds- beslutet finns i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete (9 kap.) och förordningen (2017:504) om internationellt polisiärt sam- arbete (7 kap.).

Polismyndigheten är central åtkomstpunkt enligt VIS-rådsbeslutet (7 kap. 1 § andra stycket förordningen om internationellt polisiärt samarbete och punkt 1 e i bilagan till förordningen med instruktion för Polismyndigheten).

Myndigheter som är behöriga att begära sökning i VIS är Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten i den polis- verksamhet som bedrivs vid myndigheten, Tullverket och Kustbevak- ningen (7 kap. 1 § förordningen om internationellt polisiärt samarbete). Myndigheterna får inte göra egna sökningar i VIS utan måste alltså framställa en begäran till den centrala åtkomstpunkten – Polismyndig- heten – som genom direktåtkomst får göra sökningar i VIS. Inom Polismyndigheten är det endast särskilt utsedda tjänstemän som är behöriga att göra sökningar i VIS (7 kap. 4 § andra stycket förord- ningen om internationellt polisiärt samarbete).

En sökning i VIS får göras om det i enskilda fall finns skäl att anta att uppgifter i systemet väsentligen kan komma att bidra till att ut- reda ett sådant terroristbrott eller annat grovt brott som omfattas av definitionerna i artikel 2.1 i VIS-rådsbeslutet. Detsamma gäller om det i enskilda fall finns skäl att anta att uppgifter i systemet väsentli- gen kan komma att bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar ett sådant brott (9 kap. 1 § lagen om internationellt polisiärt samarbete).

Med terroristbrott avses brott som enligt nationell rätt motsvarar eller är likvärdigt med brott enligt artiklarna 1–4 i rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism. Detta rambeslut har upphävts och ersatts av terrorismdirektivet. Hän- visningar till rambeslutet ska avse hänvisningar till terrorismdirek- tivet (artikel 27). Finansiering av terrorism regleras i artikel 11 i nämnda direktiv.

529

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Med grova brott avses de former av brottslighet som motsvarar eller är likvärdiga med de former av brottslighet som förtecknas i artikel 2.2 i rådets rambeslut 2002/584/RIF. I förteckningen ingår bland annat penningtvätt.

Endast en eller flera särskilt utsedda enheter vid Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kust- bevakningen är behöriga att framställa en begäran om sökning i VIS (7 kap. 1 § tredje stycket förordningen om internationellt polisiärt samarbete). Det ankommer på de berörda myndigheterna att bestämma vilken eller vilka enheter som ska vara behöriga att framställa en så- dan begäran.

En begäran om sökning i VIS ska vara motiverad och skriftlig samt ges in till den centrala åtkomstpunkten. Den centrala åtkomst- punkten ska kontrollera att villkoren för sökning är uppfyllda innan den gör en sökning (7 kap. 2 § första stycket förordningen om inter- nationellt polisiärt samarbete). I brådskande fall får en begäran om sökning framställas muntligen. Den centrala åtkomstpunkten får i ett sådant fall göra en sökning i VIS utan att först kontrollera att villkoren för sökning är uppfyllda. Kontrollen ska i så fall utföras så snart som möjligt efter sökningen (7 kap. 2 § andra stycket förord- ningen om internationellt polisiärt samarbete).

Den reviderade VIS-förordningen

I juli 2021 antogs en EU-förordning i syfte att reformera VIS (ändrings- förordningen).13 Förordningen innebär omfattande ändringar av VIS- förordningen. Bland annat integreras VIS-rådsbeslutet i förordningen och åtkomsten till VIS för brottsbekämpande myndigheter förbättras. I samband med att ändringarna i VIS-förordningen börjar tillämpas kommer VIS-rådsbeslutet att upphävas. De brottsbekämpande myn- digheternas tillgång till VIS kommer då i stället att följa direkt av VIS-förordningen.

I departementspromemorian Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen (Ds 2023:30) lämnas förslag till nöd-

13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1134 av den 7 juli 2021 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 767/2008, (EG) nr 810/2009, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861, (EU) 2019/817 och (EU) 2019/1896 och om upphävande av rådets beslut 2004/512/EG och 2008/633/RIF, i syfte att reformera Informationssystemet för viseringar.

530

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

vändiga anpassningar av svensk rätt till VIS-förordningen. Bland annat föreslås att bestämmelserna om uppgiftsutbyte enligt VIS-rådsbeslutet i 9 kap. lagen om internationellt polisiärt samarbete och 7 kap. för- ordningen om internationellt polisiärt samarbete ska upphävas. För- slaget innebär också att det införs ett nytt kapitel om uppgiftsutbyte enligt VIS-förordningen i förordningen om internationellt polisiärt samarbete.

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den dag som den reviderade VIS-förordningen börjar tillämpas fullt ut. Merparten av bestämmelserna ska börja tillämpas först när VIS tas i drift enligt ändringsförordningen, vilket ska ske det datum som kommissionen bestämmer. Kommissionen har ännu meddelat något datum för drifts- datum av reviderade VIS. Enligt den nuvarande tidsplanen, som är osäker, ska systemet tas i drift under år 2026. Eftersom detta datum ännu inte är fastställt föreslås lagändringarna träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.14

Eftersom det i dagsläget inte står klart när den reviderade VIS- förordningen ska börja tillämpas utgår utredningen i sin bedömning från nuvarande reglering om informationssystemet för viseringar.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Det är endast Polismyndigheten i sitt uppdrag som central åtkomst- punkt som kan ges direktåtkomst till VIS. Finanspolisen kan således inte ges möjlighet att göra egna sökningar i VIS. Som framgår ovan kan däremot Polismyndigheten utse Finanspolisen till en sådan en- het som ska vara behörig att framställa en begäran om sökning i VIS.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b v i direktivet med avseende på VIS bedömer utredningen att det krävs en reglering om att Finanspolisen ska vara behörig att framställa en begäran om sök- ning i VIS. En sådan reglering kan införas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Enligt utredningens bedömning faller innehållet i regleringen inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.2.3. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen. Med avseende på VIS bör därigenom direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor vara uppfyllt.

14Ds 2023:30 s. 185.

531

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Eftersom bestämmelserna om förfarandet för åtkomst till VIS grundar sig på VIS-rådsbeslutet är det inte möjligt att införa svenska bestämmelser som anger att Finanspolisen ska få tillgång till upp- gifterna i systemet inom en viss tid på det sätt som föreskrivs i direk- tivet (omedelbart) eller till andra uppgifter än de som åtkomst får ges till enligt VIS-rådsbeslutet (jfr artikel 5.3). I brådskande fall, när det är tillräckligt med en muntlig begäran och då den centrala åtkomst- punkten inte behöver kontrollera att villkoren för en sökning i VIS är uppfyllda innan den gör sökningen, bör dock uppgifterna kunna tillhandhållas Finanspolisen omedelbart.

In- och utresesystemet

In- och utreseförordningen

In- och utresesystemet är ett system för elektronisk registrering av uppgifter om in- och utresa samt uppgifter om nekad inresa för tredje- landsmedborgare som passerar de yttre gränserna för kortare vistel- ser. Systemet inrättas genom in- och utreseförordningen.15 Syftet med systemet är att förbättra och effektivisera in- och utresekontrollerna vid de yttre gränserna och att bidra till bättre möjligheter att identi- fiera personer som inte uppfyller villkoren för inresa eller vistelse inom medlemsstaternas territorium.

In- och utreseförordningen trädde i kraft den 29 december 2017. Vissa av bestämmelserna i förordningen började tillämpas den dag förordningen trädde i kraft men merparten av bestämmelserna ska börja tillämpas först när systemet tas i drift, vilket ska ske under hös- ten 2024.

In- och utresesystemet ska kunna användas av de brottsbekämpande myndigheterna för att förstärka den inre säkerheten samt i kampen mot terrorism och andra grova brott. Med terroristbrott avses ett brott enligt nationell rätt som motsvarar eller är likvärdigt med ett av de brott som avses i terrorismdirektivet. Som framgår ovan regle- ras finansiering av terrorism i artikel 11 i nämnda direktiv.

15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017 om in- rättande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre gränser, om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ända- mål och om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och förordningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011.

532

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Begreppet grovt brott definieras som ett brott som motsvarar eller är likvärdigt med ett av de brott som avses i artikel 2.2 i ram- beslut 2002/584/RIF om det enligt nationell rätt kan bestraffas med fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i minst tre år (artikel 3.1.25 i in- och utreseförordningen). Kravet innebär enligt svensk rätt att brott i flera fall måste bedömas som grova för att de ska omfattas av tillämpningsområdet även om de i och för sig finns förtecknade i listan i artikel 2.2 i rambeslutet. Så är exempelvis fallet med penningtvätts- brott och näringspenningtvätt. I svensk rätt är straffet för penning- tvättsbrott och näringspenningtvätt fängelse i högst två år. För grovt brott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

In- och utreseförordningen innehåller bestämmelser om förfaran- det för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål (artikel 31). I förordningen regleras även villkoren för myn- digheters åtkomst till uppgifter i systemet och till vilka uppgifter som de kan ges åtkomst (artikel 32). Som villkor gäller att åtkomsten rör sökningar som är nödvändiga för att förebygga, förhindra, upp- täcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. Vidare krävs att åtkomsten är nödvändig och proportionell i ett särskilt fall och att det finns bevis för eller rimliga skäl att anta att inhämtande av uppgifter i in- och utresesystemet kommer att bidra till att brotten i fråga förebyggs, förhindras, upptäcks eller utreds. Därutöver gäller ytterligare villkor vid vissa sökningar.

Medlemsstaterna ska utse de myndigheter som ska ha rätt att hämta in uppgifter i in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål samt en eller flera centrala åtkomstpunkter som ska ha åt- komst till in- och utresesystemet (artikel 29.1 och 29.3). Medlems- staterna ska föra en förteckning över de operativa enheter inom de utsedda myndigheterna som har behörighet att begära åtkomst till uppgifter i in- och utresesystemet genom den eller de centrala åtkomst- punkterna (artikel 29.5).

För svensk del har Polismyndigheten utsetts till central åtkomst- punkt (punkt 1 n i bilagan till förordningen med instruktion för Polis- myndigheten). För att anpassa svensk rätt till in- och utresesystemet har ändringar även gjorts i bland annat utlänningslagen (2005:716), utlänningsdatalagen (2016:27) och polisens brottsdatalag. Dessa lag- ändringar har dock ännu inte trätt i kraft. De träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

533

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Några regler om vilka myndigheter som ska ha rätt att hämta in uppgifter i in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål har ännu inte införts i svensk rätt. I departementspromemorian An- passning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem (Ds 2021:9) föreslås att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndig- heten i den polisverksamhet som bedrivs vid myndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Skatteverket och Försvarsmakten ska ha behörig- het att begära åtkomst för sökning i in- och utresesystemet i brotts- bekämpande syfte och att endast en eller flera särskilt utsedda en- heter vid myndigheterna ska vara behöriga att begära åtkomst för sökning. Enligt promemorian bör uppgiften att utse en eller flera operativa enheter ankomma på varje behörig myndighet, vilket bör framgå av förordning.16

En utsedd myndighet och den centrala åtkomstpunkten får ingå i samma organisation, men den centrala åtkomstpunkten ska agera helt oberoende av den utsedda myndigheten när den fullgör sina upp- gifter enligt in- och utreseförordningen (artikel 29.3 i in- och utrese- förordningen). Endast vederbörligen bemyndigad personal vid den eller de centrala åtkomstpunkterna ska ha åtkomstbehörighet till in- och utresesystemet (artikel 29.6 i förordningen).

En begäran om sökning i in- och utresesystemet ska vara elek- tronisk eller skriftlig och innehålla en motivering. Den centrala åt- komstpunkten ska kontrollera om villkoren för åtkomst är uppfyllda innan begäran behandlas (artikel 31.1 i in- och utreseförordningen).

Iett brådskande fall där det är nödvändigt att avvärja en överhängande fara för en persons liv som är kopplad till ett terroristbrott eller ett annat grovt brott, ska den centrala åtkomstpunkten behandla begäran omedelbart och ska först i efterhand kontrollera att alla villkor för åtkomst är uppfyllda (artikel 31.2 i förordningen).

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Som framgår ovan är det endast Polismyndigheten som i sitt uppdrag som central åtkomstpunkt kan ges direktåtkomst till in- och utrese- systemet. Under förutsättning att de förordningsändringar som före- slås i departementspromemorian genomförs kan Finanspolisen utses till en sådan operativ enhet inom en utsedd myndighet (Polismyndig-

16Ds 2021:9 s. 81–83.

534

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

heten) som ska ha behörighet att begära sökning i in- och utrese- systemet genom den centrala åtkomstpunkten.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b v i direktivet be- dömer utredningen att det krävs en reglering om att Finanspolisen ska vara behörig att framställa en begäran om sökning i in- och utrese- systemet. En sådan reglering kan införas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Enligt utredningens bedömning faller innehållet i regleringen inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.3.2. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen. Med avseende på in- och utrese- systemet bör därigenom direktivets krav på att finansunderrättelse- enheten ska ha tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskrid- ande resor anses uppfyllt.

Eftersom förfarandet för att ta del av uppgifter i in- och utrese- systemet regleras i en EU-förordning är det inte möjligt att införa svenska regler som anger att Finanspolisen ska få tillgång till upp- gifter i systemet inom en viss tid på det sätt som föreskrivs i direk- tivet (omedelbart). Enligt in- och utreseförordningen ska dock den särskilda åtkomstpunkten i vissa brådskande fall behandla en begä- ran om sökning omedelbart (artikel 31.2).

Systemet för reseuppgifter och resetillstånd

Etias-förordningen

Genom Etias-förordningen inrättas ett EU-gemensamt system för reseuppgifter och resetillstånd, i det följande benämnt Etias (vilket är en förkortning av European travel information and authorisation system).17 Systemet gäller för tredjelandsmedborgare som är undan- tagna från kravet på visering för kortare vistelse för att passera de yttre gränserna.

Systemet syftar till att möjliggöra en bedömning av om en tredje- landsmedborgares vistelse på medlemsstaternas territorium skulle innebära en säkerhetsrisk, risk för olaglig invandring eller hög epidemi- risk. Systemet syftar därutöver bland annat till att förbättra och effek- tivisera in- och utresekontrollerna vid de yttre gränserna. Det ska

17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1240 om inrättande av ett EU- system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och om ändring av förordningarna (EU) nr 1077/2011, (EU) nr 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 och (EU) 2017/2226.

535

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

även kunna användas av de brottsbekämpande myndigheterna för att förstärka den inre säkerheten samt i kampen mot terrorism och andra grova brott.

Etias-förordningen antogs den 12 september 2018 och trädde i kraft den 9 oktober samma år. Vissa av bestämmelserna i förordningen började tillämpas den dag förordningen trädde i kraft men merparten av bestämmelserna ska börja tillämpas först när systemet tas i drift. Kommissionen ska fastställa driftsdatum när vissa villkor är uppfyllda.

När det gäller brottsbekämpande ändamål kan åtkomst till upp- gifter i Etias centrala system ges om det är nödvändigt för att före- bygga, förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott (artikel 52.1 i Etias-förordningen). Med terroristbrott och grova brott avses detsamma som i in- och utreseförordningen, se avsnittet ovan (artikel 3.1.15 och 3.1.16 i Etias-förordningen).

Etias-förordningen innehåller bestämmelser om förfarandet för åtkomst till Etias centrala system för brottsbekämpande ändamål (artikel 51). I förordningen regleras även villkoren för myndigheters åtkomst till uppgifter i systemet och till vilka uppgifter som de kan ges åtkomst (artikel 52). I likhet med in- och utresesystemet gäller som villkor att åtkomsten rör sökningar som är nödvändiga för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. Vidare krävs att åtkomsten är nödvändig och propor- tionell i ett särskilt fall och att det finns bevis för eller rimliga skäl att anta att inhämtande av uppgifter i Etias centrala system kommer att bidra till att brotten i fråga förebyggs, förhindras, upptäcks eller utreds.

I likhet med VIS-förordningen samt in- och utreseförordningen ska medlemsstaterna utse de myndigheter som har rätt att begära sökning i Etias centrala system för brottsbekämpande ändamål och en eller flera centrala åtkomstpunkter som ska tillhandahålla åtkomsten för de utsedda myndigheterna (artikel 50.1 och 50.2 i Etias-förord- ningen). Medlemsstaterna ska föra en förteckning över de operativa enheter inom de utsedda myndigheterna som har tillstånd att begära sökning i uppgifter som lagras i Etias centrala system genom de cen- trala åtkomstpunkterna (artikel 50.3 i förordningen).

För att anpassa svensk rätt till Etias har ändringar gjorts i bland annat utlänningslagen, utlänningsdatalagen och polisens brottsdata- lag. Dessa lagändringar har dock ännu inte trätt i kraft. De träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

536

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Några regler om vilka myndigheter som ska ha rätt att hämta in uppgifter i Etias centrala system för brottsbekämpande ändamål och vilken myndighet som ska utses till central åtkomstpunkt har ännu inte införts i svensk rätt. I departementspromemorian Anpassning av svensk rätt till EU:s nya system för reseuppgifter och resetillstånd (Ds 2021:19) föreslås att Polismyndigheten ska vara central åtkomst- punkt samt att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyn- digheten i den polisverksamhet som bedrivs vid myndigheten, Tull- verket, Kustbevakningen, Skatteverket och Försvarsmakten ska ha behörighet att begära sökning i Etias centrala system för brottsbe- kämpande ändamål. Enligt promemorian bör uppgiften att utse en eller flera operativa enheter som ska ha behörighet att begära sök- ning i Etias ankomma på varje behörig myndighet, vilket bör framgå av förordning.18

På motsvarande sätt som gäller för in- och utresesystemet får en utsedd myndighet och den centrala åtkomstpunkten ingå i samma organisation, men den centrala åtkomstpunkten ska agera helt obero- ende av den utsedda myndigheten när den fullgör sina uppgifter enligt Etias-förordningen (artikel 50.2 andra stycket i Etias-förordningen). Endast vederbörligen bemyndigad personal vid de centrala åtkomst- punkterna ska ha åtkomstbehörighet till Etias centrala system (arti- kel 50.4 i förordningen).

En begäran om sökning i Etias ska, liksom en begäran om sökning i in- och utresesystemet, vara elektronisk eller skriftlig och innehålla en motivering. Den centrala åtkomstpunkten ska kontrollera om vill- koren för åtkomst är uppfyllda innan begäran behandlas (artikel 51.1 och 51.2 i Etias-förordningen). I ett brådskande fall där det är nöd- vändigt att avvärja en överhängande fara för en persons liv som är kopplad till ett terroristbrott eller ett annat grovt brott, ska den cen- trala åtkomstpunkten behandla begäran omedelbart och ska först i efterhand kontrollera att alla villkor för åtkomst är uppfyllda (arti- kel 51.4 i förordningen).

18Ds 2021:19 s. 92–94.

537

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Under förutsättning att de förordningsändringar som föreslås i depar- tementspromemorian genomförs kan Finanspolisen utses till en så- dan operativ enhet inom en utsedd myndighet (Polismyndigheten) som ska ha behörighet att begära sökning i Etias.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b v i direktivet be- dömer utredningen att det krävs en reglering om att Finanspolisen ska vara behörig att framställa en begäran om sökning i det centrala systemet i Etias. En sådan reglering bör införas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Enligt utredningens bedömning faller innehållet i regler- ingen inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen, se avsnitt 10.3.2. Därmed behöver det inte införas någon be- stämmelse om föreskriftsrätt för regeringen. Med avseende på Etias bör därigenom direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor vara uppfyllt.

Eftersom förfarandet för att ta del av uppgifter i Etias regleras i en EU-förordning är det inte möjligt att införa svenska regler om att Finanspolisen ska få tillgång till uppgifter i Etias inom en viss tid på det sätt som föreskrivs i direktivet (omedelbart). Enligt Etias-förord- ningen ska dock den särskilda åtkomstpunkten i vissa brådskande fall behandla en begäran om sökning omedelbart (artikel 51.4).

EU:s regelverk om Schengens informationssystem

SIS-förordningarna

Schengens informationssystem (SIS) är ett system som Schengen- länderna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och migrations- kontroll. I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS: återvändandeförordningen19, gränsförordningen20 och polisförord-

19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006.

538

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

ningen21. Dessa tre förordningar (SIS-förordningarna) ersätter EU:s tidigare regelverk om SIS (SIS II). Den nya versionen av SIS togs i drift i mars 2023.

SIS består dels av ett centralt datasystem, dels av nationella data- system i de deltagande medlemsstaterna. De nationella datasystemen står i direkt förbindelse med det centrala datasystemet och innehåller en kopia av den information som vid varje tidpunkt finns i detta. Medlemsstaterna använder sitt nationella system för sökning mot centrala SIS eller mot den nationella kopian. Det är även i den natio- nella kopian som medlemsstaterna för in, uppdaterar och raderar regi- streringar i SIS.

Polismyndigheten är ansvarig för den svenska nationella delen av SIS. Myndigheten ska föra ett register som ska vara den svenska natio- nella delen av SIS (4 § lagen [2021:1187] med kompletterande be- stämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem).

ISIS-förordningarna finns bestämmelser om nationella behöriga myndigheter med åtkomsträtt till uppgifter i SIS (artiklarna 44–47 i polisförordningen, artikel 34 i gränsförordningen och artikel 17.1 i återvändandeförordningen). I svenska kompletterande bestämmel- ser har pekats ut vilka svenska myndigheter som ska ha sådan åtkomst till systemet och för vilka syften (11 § förordningen [2021:1188] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem). Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, åklagar- myndigheter, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana upp- gifter direkt eller i en kopia när de vidtar åtgärder i sin verksamhet för att förebygga, förhindra, avslöja, utreda eller lagföra terrorist- brott eller andra grova brott (11 § 3 förordningen med kompletter- ande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informations- system).

21Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polis- samarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533 /RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU.

539

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

När det gäller tillgången till uppgifter i SIS framgår av redovisningen ovan att direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor tillgodoses av bestämmelserna i 11 § 3 förordningen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens infor- mationssystem.

Flygpassageraruppgifter

Regleringen om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen

I syfte att bekämpa terrorism och annan allvarlig brottslighet har myndigheter i flera länder i allt större utsträckning börjat samla in och analysera PNR-uppgifter. PNR är en förkortning av den engelska benämningen Passenger Name Record och avser uppgifter som pas- sagerare lämnar vid bokning av flygresor och vid incheckning, till exempel namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalnings- sätt. PNR-uppgifterna kan till exempel användas för att sålla ut tidi- gare okända passagerare som skulle kunna vara intressanta för myndig- heterna att kontrollera. Uppgifterna kan även användas i samband med brottsutredningar eller för att analysera och fastställa misstänkta rese- och beteendemönster.22

PNR-direktivet utgör ett unionsgemensamt regelverk för insamling och användning av PNR-uppgifter i viss brottsbekämpande verksam- het.23 Direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen (PNR-lagen). Lagen innehåller bestämmelser om lufttrafikföretags skyldigheter att över- föra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation vid Polis- myndigheten och om behandling av PNR-uppgifter i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrotts- lighet eller annan allvarlig brottslighet. Lagen ska både tillgodose be- hovet av tillgång till PNR-uppgifter i sådan verksamhet och skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behand- lingen av uppgifterna.

22Prop. 2017/18:234 s. 24.

23Europaparlamentet och rådet direktiv (EU) 2016/681 om användning av passageraruppgifts- samlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terrorist- brott och grov brottslighet.

540

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

PNR-uppgifter som överförts från lufttrafikföretagen ska bevaras i en databas vid enheten för passagerarinformation vid Polismyndig- heten (3 kap. 1 § PNR-lagen). Endast den som tjänstgör vid enheten för passagerarinformation och den som fullgör uppgifter enligt lagen får ha tillgång till PNR-information som behandlas vid enheten (3 kap. 7 § PNR-lagen). Med PNR-information avses, förutom PNR-upp- gifter, resultatet av enheten för passagerarinformations behandling av sådana uppgifter.

PNR-information ska under vissa omständigheter överföras till behöriga myndigheter (4 kap. 1 § PNR-lagen). Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Försvars- makten är behöriga myndigheter enligt PNR-lagen (3 § förord- ningen [2018:1181] om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen). Enheten för passagerarinformation ska så snart som möjligt överföra PNR-information till en behörig myndighet för att besvara en be- gäran om att ta del av sådan information (4 kap. 1 § första stycket 2 PNR-lagen). En överföring får endast ske om det av begäran framgår att PNR-informationen ska användas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet (4 kap. 6 § PNR-lagen).

Med terroristbrottslighet avses brott enligt artiklarna 3–12 och 14

iterrorismdirektivet (1 kap. 1 § tredje stycket PNR-lagen). Finan- siering av terrorism regleras i artikel 11. Någon kvalifikation i fråga om straffets svårhetsgrad anges inte när det gäller terroristbrottslighet.

Med annan allvarlig brottslighet avses de brott som anges i bilaga II till PNR-direktivet och för vilka det i Sverige eller andra medlems- stater är föreskrivet fängelse i tre år eller mer (1 kap. 1 § fjärde stycket PNR-lagen). Kravet innebär att brott i flera fall måste bedömas som grova för att de ska omfattas av tillämpningsområdet även om de i och för sig finns förtecknade i listan. Så är exempelvis fallet med pen- ningtvättsbrott och näringspenningtvätt. I svensk rätt är straffet för penningtvättsbrott och näringspenningtvätt fängelse i högst två år. För grovt brott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

541

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Finanspolisen har enligt PNR-lagen redan möjlighet att begära PNR- information från enheten för passagerarinformation vid Polismyndig- heten i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Enheten är skyldig att så snart som möj- ligt överföra uppgifterna till Finanspolisen (4 kap. 1 § första stycket 2 PNR-lagen).

När det gäller penningtvättsbrott och näringspenningtvätt omfattas dock, som framgår ovan, endast grova brott av lagens tillämpnings- område. Eftersom lagen grundar sig på EU-rätten är det inte möjligt att i svensk rätt utvidga tillämpningsområdet till att även omfatta penningtvättsbrott och näringspenningtvätt av normalgraden.

Direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedel- bar tillgång till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor får när det gäller PNR-information anses tillgodoses av 4 kap. 1 § första stycket 2 PNR-lagen.

10.2.14 Bolagsregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i kommersiella databaser och register över ideella organisationer samt information om företags årsredovisning kräver inga lagstiftnings- åtgärder.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b vi i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i kommersi- ella databaser, inbegripet företags- och handelsregister samt data- baser över personer i politiskt utsatt ställning. Av artikel 18.1 b xiii framgår vidare att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i register över ideella orga- nisationer. Enligt artikel 18.1 b xvi ska finansunderrättelseenheten även ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information om företags årsredovisning.

542

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

För svensk del motsvaras detta närmast av uppgifter i aktiebolags- registret, bankregistret, europabolagsregistret, europakooperativregist- ret, filialregistret, föreningsregistret, försäkringsförmedlarregistret, försäkringsregistret och handelsregistret som alla som förs av Bolags- verket. Eftersom stiftelser kan driva näringsverksamhet bör även upp- gifter som finns i stiftelseregister som förs av länsstyrelserna träffas av regleringen. Däremot finns för svensk del inte något samlat register över ideella organisationer. Det finns inte heller någon reglering om databaser över personer i politiskt utsatt ställning.

Aktiebolagsregistret

Bolagsverket ska föra ett aktiebolagsregister för registrering enligt aktiebolagslagen eller annan författning (27 kap. 1 § ABL). Registret förs med hjälp av automatiserad behandling och ska hållas tillgäng- ligt hos Bolagsverket. Syftet med registret är att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (2 kap. 1 § första stycket aktie- bolagsförordning [2005:559]).

I aktiebolagsförordningen regleras vilka uppgifter som ska anteck- nas i registret. Registret ska även innehålla vissa handlingar, bland annat årsredovisningar, revisionsberättelser, koncernredovisningar, koncern- revisionsberättelser och delårsrapporter (2 kap. 15 a §).

Bankregistret

Bolagsverket ska föra ett bankregister för banker och utländska banker med filial i Sverige (13 kap. 1 § lagen [2004:297] om bank- och finan- sieringsrörelse och 4 kap. 1 § förordningen [2004:329] om bank- och finansieringsrörelse). Bankregistret förs med hjälp av automatiserad behandling och ska hållas tillgängligt hos Bolagsverket (4 kap. 2 § för- ordningen om bank- och finansieringsrörelse). Syftet med registret är att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (4 kap.

3§ första stycket förordningen om bank- och finansieringsrörelse). I registret skrivs de uppgifter in som enligt lagen om bank- och

finansieringsrörelse, aktiebolagslagen, sparbankslagen (1987:619), lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar (föreningslagen), lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. eller andra författningar ska anmälas för registrering eller i övrigt ska tas in i registret (13 kap. 1 §

543

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). För bank- aktiebolag ska registret innehålla bland annat års- och koncernredo- visningar, revisions- och koncernrevisionsberättelser samt delårsrap- porter (20 a § förordningen om bank- och finansieringsrörelse).

Europabolagsregistret

Bolagsverket ska föra europabolagsregistret som är ett register över europabolag (7 § första stycket lagen [2004:575] om europabolag). I fråga om registrering i europabolagsregistret tillämpas bestäm- melserna i aktiebolagslagen och andra författningar om registrering i aktiebolagsregistret eller, om europabolaget driver bankrörelse, bank- registret. Om europabolaget är ett försäkringsföretag eller ett tjänste- pensionsföretag tillämpas i stället bestämmelserna i aktiebolagslagen och andra författningar om registrering i försäkringsregistret.

Europakooperativregistret

Bolagsverket ska även föra europakooperativsregistret som är ett regis- ter över europakooperativ (10 § första stycket lagen [2006:595] om europakooperativ). I fråga om registrering i europakooperativsregistret tillämpas bestämmelserna i aktiebolagslagen och andra författningar om registrering i aktiebolagsregistret eller, om europakooperativet är ett försäkringsföretag eller ett tjänstepensionsföretag, försäkrings- registret.

Filialregistret

Bolagsverket ansvarar för registreringsärenden som gäller utländska filialer och ska föra ett filialregister. Registret förs med hjälp av auto- matiserad behandling och ska hållas tillgängligt hos Bolagsverket (13 § förordningen [1992:308] om utländska filialer och 1 § 1 förord- ningen [2007:1110] med instruktion för Bolagsverket). Syftet med registret är att ge offentlighet åt den information som ingår i regis- tret (13 a § förordningen om utländska filialer).

I förordningen om utländska filialer regleras vilka uppgifter som ska föras in i filialregistret.

544

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Föreningsregistret

Bolagsverket ska föra ett föreningsregister för registrering enligt för- eningslagen eller annan författning (19 kap. 1 § föreningslagen). För- eningsregistret förs med hjälp av automatiserad behandling och ska hållas tillgängligt hos Bolagsverket (3 kap. 7 § förordningen [2018:759] om ekonomiska föreningar). Syftet med registret är att ge offentlig- het åt den information som ingår i registret (3 kap. 1 § förordningen om ekonomiska föreningar). I förordningen om ekonomiska för- eningar regleras vilka uppgifter som ska föras in eller antecknas i registret.

Försäkringsförmedlarregistret

Registrering av försäkringsförmedlare görs i försäkringsförmedlar- registret som förs av Bolagsverket (8 kap. 1 § första stycket lagen [2018:1219] om försäkringsdistribution och 5 kap. 1 § första stycket förordningen [2018:1231] om försäkringsdistribution). Registret förs med hjälp av automatiserad behandling och ska hållas tillgängligt hos Bolagsverket (5 kap. 1 § första stycket förordningen om försäkrings- distribution). Syftet med registret är att ge offentlighet åt den infor- mation som ingår i registret (5 kap. 2 § förordning om försäkrings- distribution).

I försäkringsförmedlarregistret skrivs de uppgifter in som enligt lag eller andra författningar ska tas in i register (8 kap. 1 § första stycket lagen om försäkringsdistribution).

Försäkringsregistret

Bolagsverket ska föra ett försäkringsregister för försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag (17 kap. 1 § försäkringsrörelselagen [2010:2043], 14 kap. 2 § lagen [2019:742] om tjänstepensionsföretag, 4 kap. 1 § försäkringsrörelseförordningen [2011:257] och 1 kap. 3 § förordningen [2019:809] om tjänstepensionsföretag). Försäkringsregistret förs med hjälp av automatiserad behandling (2 § första stycket försäkrings- rörelseförordningen). Syftet med registret är att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (4 kap. 5 § försäkringsrörelse- förordningen).

545

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

I försäkringsregistret skrivs de uppgifter in som enligt försäkrings- rörelselagen, lagen om tjänstepensionsföretag aktiebolagslagen, för- eningslagen eller andra författningar ska anmälas för registrering (17 kap. 1 § försäkringsrörelselagen och 14 kap. 2 § lagen om tjänste- pensionsföretag). Försäkringsregistret ska bland annat innehålla års- och koncernredovisningar, revisions- och koncernrevisionsberättelser samt delårsrapporter (19, 25 och 29 §§ försäkringsrörelseförordningen).

Handelsregistret

Handelsregistret förs av Bolagsverket. Registret förs med hjälp av automatiserad behandling och ska hållas tillgängligt hos Bolagsverket. Syftet med handelsregistret är att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (1 § handelsregisterlagen [1974:157] samt 1 och 1 a § handelsregisterförordningen [1974:188]).

Näringsidkare som kan registreras i registret är enskilda personer som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet (enskilda närings- idkare), handelsbolag, ideella föreningar som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet, registrerade trossamfund som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet och bolagsmän i enkla bolag, om bolagsmännen utövar eller avser att utöva näringsverksamhet i bola- get. De näringsidkare som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyl- diga att upprätta en årsredovisning är skyldiga ansöka om registrering (2 § handelsregisterlagen). Vilka uppgifter som ska registreras i han- delsregistret framgår av handelsregisterlagen (4 §).

Stiftelseregister

Registrering av stiftelser görs i de stiftelseregister som förs av regi- streringsmyndigheterna. Registreringsmyndighet för en stiftelse är den länsstyrelse som regeringen har bestämt är tillsynsmyndighet i länet (10 kap. 1 § stiftelselagen [1994:1220]).

Stiftelseregistren förs med hjälp av automatiserad behandling. Syftet med registren är att ge offentlighet åt den information som ingår i registren. Registren får innehålla de uppgifter som framgår av 10 kap. stiftelselagen eller 31 b § lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m. (2 och 2 a §§ stiftelseförordningen [1995:1280]).

546

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Ideella föreningar

Ideella föreningar omfattas som utgångspunkt inte av någon regist- reringsskyldighet och det finns inte heller något samlat register över sådana föreningar. Däremot förekommer det att ideella föreningar registreras i olika register.

Ideella föreningar som har tilldelats organisationsnummer regist- reras hos Skatteverket (5 § lagen [1974:174] om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.). För att en ideell förening ska få tillgång till banktjänster krävs i regel att föreningen har ett organisations- nummer. Ett stort antal ideella föreningar finns därför registrerade hos Skatteverket.

Handelsregistret innehåller uppgifter om ideella föreningar som driver näringsverksamhet. Registreringen är som huvudregel frivillig. Ideella föreningar som är skyldiga att upprätta en årsredovisning enligt bokföringslagen ska dock ansöka om registrering i handelsregistret (2 § andra stycket handelsregisterlagen).

Ideella föreningar kan även registreras i registret över idéburna organisationer som förs av Kammarkollegiet (lagen [2022:900] om registrering av idéburna organisationer). En sådan registrering är fri- villig.

Sekretess

Som framgår av redovisningen ovan är som huvudregel syftet med de beskrivna registren att ge offentlighet åt den information som finns i registren.

I 21 kap. 3 § första stycket OSL finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter om förföljda personer. Sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller till- fälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jäm- förbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Sekretessen enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL gäller dock inte för uppgifter i aktiebolagsregistret eller handelsregistret eller, i den ut-

547

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

sträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annat liknande register (21 kap. 3 § andra stycket OSL). Av 5 § OSF framgår att sekre- tess enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL inte gäller för uppgifter i bland annat bankregistret, europabolagsregistret, europakooperativ- registret, filialregistret, föreningsregistret, försäkringsförmedlarregis- tret, försäkringsregistret och de stiftelseregister som förs av läns- styrelserna.

Utredningen bedömer att det inte finns någon annan sekretess- bestämmelse som blir tillämplig på uppgifterna i registren. Uppgif- terna är således offentliga.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Som framgår ovan bedömer utredningen att kommersiella databaser i den mening som avses i artikel 18 b vi i direktivet för svensk del motsvaras av aktiebolagsregistret, bankregistret, europabolagsregistret, europakooperativregistret, filialregistret, föreningsregistret, försäk- ringsförmedlarregistret, försäkringsregistret, handelsregistret och stif- telseregistren. Vissa av registren innehåller företags årsredovisningar. Databaser över personer i politiskt utsatt ställning behandlas i näst- följande avsnitt.

Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Uppgifterna i nu aktuella register är offent- liga. Finanspolisen kan således få tillgång till fullständiga uppgifter i registren enligt nuvarande reglering.

Utlämnande av uppgifter ur Bolagsverkets register kan ske på olika sätt, bland annat genom direktåtkomst eller annat elektroniskt infor- mationsutbyte som grundas på överenskommelser mellan Bolags- verket och myndigheter. Exempelvis kan myndigheter få tillgång till grunddata genom att Bolagsverket distribuerar registret genom en filöverföring. Uppgifter i länsstyrelsernas stiftelseregister kan lämnas ut genom bland annat direktåtkomst.

Sammanfattningsvis innebär detta att kraven i artikel 18.1 b vi och 18.1 b xiii i direktivet på att finansunderrättelseenheten ska ha direkt och omedelbar tillgång till fullständiga uppgifter i kommersi-

548

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

ella databaser och information om företags årsredovisningar tillgodo- ses av gällande rätt.

Uppgifter som inte finns i databaser eller register

Som framgår ovan finns det för svensk del inte något samlat register över ideella föreningar. Det finns inte heller någon reglering om data- baser eller register över personer i politiskt utsatt ställning.

Om den information som finansunderrättelseenheten ska ha till- gång till enligt direktivet inte lagras i en databas eller finns i ett regis- ter ska medlemsstaterna enligt artikel 18.2 i direktivet vidta nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att finansunderrättelseenheten kan få tillgång till informationen på annat sätt. En rimlig utgångspunkt är att det avser information som finns hos en myndighet eller en annan organisation till följd av befintlig reglering. Den avsedda innebörden kan inte vara att medlemsstaterna ska införa reglering om att en myn- dighet eller en annan organisation ska ha information av visst slag som den inte redan förfogar över.

Finanspolisen kan få tillgång till uppgifter om ideella föreningar genom registret över tilldelade organisationsnummer, handelsregistret och registret över idéburna organisationer. Uppgifter om registre- rade trossamfund kan Finanspolisen få genom registret över tros- samfund. Uppgifterna i registren är som utgångspunkt offentliga. De myndigheter som för registren är således skyldiga att efter Finans- polisens begäran lämna ut uppgifterna enligt 6 kap. 5 § OSL.

Finanspolisen kan även få tillgång till uppgifter om ideella för- eningar genom registret över verkliga huvudmän. Ideella föreningar saknar i regel en verklig huvudman och ska därför enligt artikel 45.3 i penningtvättsförordningen registrera sig och sina ledande befatt- ningshavare i registret över verkliga huvudmän. Enligt artikel 18.1 b xi och xii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha direkt och omedelbar tillgång till fullständiga uppgifter i det nationella och de sammankopplade registren över verkliga huvudmän. Utredningens förslag till genomförande av denna artikel behandlas i avsnitt 8.9.1.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kravet på att medlemsstaterna ska säkerställa att finansunderrättelseenheten har tillgång till upp- gifter om ideella organisationer (artikel 18 b xiii och 18.2).

549

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Vad därefter gäller kravet på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter om personer i politiskt utsatt ställning finns ingen svensk reglering som innebär att någon myndighet förfogar över sådana uppgifter.

En verksamhetsutövare måste bedöma om en kund eller en kunds verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning för att full- göra sina skyldigheter avseende kundkännedom (artikel 16.1 da i pen- ningtvättsförordningen). Finanspolisen kan med stöd av artikel 50.1a i penningtvättsförordningen begära att en verksamhetsutövare läm- nar ut uppgifter om kunder eller kunders verkliga huvudmän som verksamhetsutövaren har bedömt är personer i politiskt utsatt ställning.

I övrigt innehåller svensk rätt inga krav på vare sig myndigheter eller andra organisationer att ha uppgifter om personer i politiskt utsatt ställning. Däremot finns det företag som har till affärsidé att tillhandahålla särskilda databaser som kan vara till hjälp för att identi- fiera personer i politiskt utsatt ställning. Sådana företag driver inte tillståndspliktig verksamhet och omfattas inte heller av något krav på registrering. Den avsedda innebörden av artikel 18.2 i direktivet kan enligt utredningens uppfattning inte vara att finansunderrättelse- enheten genom reglering ska ges tillgång till ett sådant företags data- baser.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kravet på att medlemsstaterna ska säkerställa att finansunderrättelseenheten har tillgång till upp- gifter om personer i politiskt utsatt ställning (artikel 18.1 b vi i fråga om databaser över personer i politiskt utsatt ställning och 18.2).

10.2.15 Vägtrafikregister, luftfartygsregister och fartygsregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information i nationella register över motorfordon, luftfartyg och fartyg bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

550

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Sjätte penningtvättsregistret

Enligt artikel 18.1 b vii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information i natio- nella register över motorfordon, luftfartyg och fartyg. För svensk del motsvaras det närmast av vägtrafikregistret, luftfartygsregistret och fartygsregistret.

Vägtrafikregister

Regleringen om vägtrafikregister

Vägtrafikregistret utgör ett samlat trafikadministrativt system som fungerar som en viktig samhällsresurs för hela vägtrafiksektorn. Ett av syftena med registret är att bistå enskilda, företag och offentliga organ med uppgifter som dessa aktörer i stor utsträckning är bero- ende av i sin dagliga verksamhet.

Transportstyrelsen är registreringsmyndighet för vägtrafikregistret (2 kap. 1 § vägtrafikdatalagen [2019:369], 1 kap. 6 § vägtrafikdata- förordningen [2019:382] och 5 § 6 förordningen [2008:1300] med instruktion för Transportstyrelsen). Vilka uppgifter som ska registre- ras i vägtrafikregistret framgår av vägtrafikdatalagen (2 kap. 1 §) och vägtrafikförordningen (2 kap. 1 §).

Vägtrafikdataförordningen innehåller bestämmelser som ger Polis- myndigheten rätt att få tillgång till vissa uppgifter i vägtrafikregistret. Transportstyrelsen ska på Polismyndighetens begäran utan dröjsmål lämna ut uppgifter om trängselskatt som gäller passager av en betal- station eller kontrollpunkt om det av begäran framgår att uppgifterna i ett brådskande fall behövs för att förhindra eller på annat sätt in- gripa mot en handling som kan utgöra terroristbrott enligt 4 § ter- roristbrottslagen (2022:666) eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott (5 kap. 3 a §). Transportstyrelsen ska vidare på Polismyndighetens begäran tillhandahålla en särskild sammanställning av uppgifter om körkort (5 kap. 5 §). Därutöver ska Transportstyrelsen på Polismyndighetens begäran lämna ut en uppgift om riskvärde (5 kap. 13 a §). Transport- styrelsen också på Polismyndighetens begäran lämna ut en person- uppgift i vägtrafikregistret i form av en fotografisk bild av en enskild (5 kap. 14 §).

551

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Tillgång till uppgifterna i vägtrafikregistret kan ges på ett flertal olika sätt. Bland annat kan uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst (4 kap. 13–23 §§ vägtrafikdataförordningen), särskilda informations- tjänster och annat elektroniskt informationsutbyte som grundas på överenskommelser mellan Transportstyrelsen och myndigheter eller bolag.24

Sekretess

Uppgifter i vägtrafikregistret kan omfattas av sekretess enligt bland annat 18 kap. 10 § OSL (körkorts referensnummer), 22 kap. 1 § OSL och 6 § OSF (folkbokföring och liknande registrering), 27 kap. 1 § och 6 § andra stycket OSL (verksamhet som avser bestämmande av skatt), 29 kap. 5 a § OSL (verksamhet som avser infrastrukturavgift) samt 35 kap. 4 § första stycket 3 OSL (belastningsuppgifter). I propo- sitionen Behandling av personuppgifter samt registrering och använd- ning av fordon på vägtrafikområdet finns en mer utförlig redovis- ning av tillämpliga sekretessbestämmelser.25

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Uppgifter i vägtrafikregistret kan omfattas av sekretess. Enligt nu- varande reglering har Polismyndigheten endast rätt att ta del av vissa uppgifter i registret som kan omfattas av sekretess. Nuvarande regler- ing tillgodoser därför inte direktivets krav på att finansunderrättelse- enheten ska ha tillgång till fullständiga uppgifter i nationella register över motorfordon.

Transportstyrelsen får medge direktåtkomst till uppgifter i väg- trafikregistret. Direktåtkomst kan vara ett sätt att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifter i register över motorfordon. Enligt nuvarande reglering får dock direktåtkomst endast medges till vissa uppgifter i vägtrafik- registret (3 kap. 4 § vägtrafikdatalagen). Därmed kan inte heller kravet på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till upp- gifterna anses tillgodoses av nuvarande reglering.

24Prop. 2018/19:33 s. 52 f.

25Prop. 2018/19:33 s. 150 f.

552

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b vii i direktivet med avseende på register över motorfordon bör det därför införas en ny reglering om utlämnande av uppgifter i vägtrafikregistret till finans- underrättelseenheten.

Regleringen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana före- skrifter faller enligt utredningens bedömning inom regeringens rest- kompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.3.2. Där- med behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Luftfartygsregister

Regleringen om luftfartygsregister

Transportstyrelsen för register över luftfartyg, benämnt luftfartygs- registret (2 kap. 1 § luftfartslagen [2010:500] och 5 § 2 förordningen med instruktion för Transportstyrelsen). I registret ska föras in upp- gifter om motordrivna luftfartyg och segelflygplan. Detsamma gäller andra luftfartyg som ska användas till luftfart utom svenskt område. Registrering i luftfartygsregistret är en förutsättning för att ett luft- fartyg ska få användas vid luftfart.

Registret används i huvudsak för olika offentliga ändamål. Ytter- ligare regler om registrering i luftfartsregistret, bland annat vilka upp- gifter om varje luftfartyg som ska föras in i registret, finns i förord- ningen (1986:172) om luftfartygsregistret m.m.

Sekretess

Uppgifterna i luftfartygsregistret är i huvudsak offentliga. Vissa sekre- tessbestämmelser som gäller för alla myndigheter kan dock bli till- lämpliga på uppgifter i registret, till exempel 21 kap. 3 § OSL (sekre- tess för vissa uppgifter om förföljda personer) och 21 kap. 7 § OSL (behandling i strid med dataskyddsregleringen).

553

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Regleringen om luftfartygsregister innehåller inte några bestämmel- ser om utlämnande av uppgifter till myndigheter och enskilda på det sätt som regleringen om vägtrafikregister gör. Som framgår ovan kan vissa sekretessbestämmelser som gäller för alla myndigheter bli till- lämpliga, men det bör vara ovanligt att uppgifter i luftfartygsregistret omfattas av sekretess. För att uppfylla direktivets krav på att finans- underrättelseenheten ska ha tillgång till fullständig information i natio- nella register över luftfartyg behöver det dock enligt utredningens uppfattning införas en uppgiftsskyldighet för Transportstyrelsen i förhållande till finansunderrättelseenheten som bryter sekretessen enligt 21 kap. 3 § OSL. Nuvarande reglering uppfyller inte heller kra- vet på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b vii i direktivet med avseende på register över luftfartyg bör det därför införas en ny regler- ing om utlämnande av uppgifter i registret över luftfartyg till finans- underrättelseenheten.

Regleringen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana före- skrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens rest- kompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.3.2. Där- med behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Fartygsregistret

Fartygsregistret är inrättat för registrering av skepp, skeppsbyggen och båtar. Transportstyrelsen är registreringsmyndighet (1 kap. 2 § sjö- lagen [1994:1009], 1 kap. 1 § fartygsregisterförordningen [1975:927] och 5 § 3 förordningen med instruktion för Transportstyrelsen). Syf- tet med fartygsregistret är att ge offentlighet åt den information som ingår i registret (1 kap. 2 a § sjölagen).

I fartygsregisterförordningen regleras vilka uppgifter som ska föras in i fartygsregistret. Uppgifter ur registret lämnas i form av register- utdrag (5 kap. 26 §).

Transportstyrelsen får ge en myndighet eller någon annan direkt- åtkomst till fartygsregistret för de ändamål registret har i fråga om personuppgifter (1 kap. 2 och 4 §§ fartygsregisterförordningen).

554

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Sekretess

Uppgifterna i fartygsregistret är i huvudsak offentliga. I likhet med luftfartygsregistret kan dock vissa sekretessbestämmelser som gäller för alla myndigheter bli tillämpliga på uppgifter i registret, till exem- pel 21 kap. 3 § OSL (sekretess för vissa uppgifter om förföljda perso- ner) och 21 kap. 7 § OSL (behandling i strid med dataskyddsregler- ingen).

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Som framgår ovan kan vissa sekretessbestämmelser som gäller för alla myndigheter bli tillämpliga på uppgifter i fartygsregistret, men i likhet med luftfartygsregistret bör det vara ovanligt att uppgifter i registret omfattas av sekretess. För att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till fullständig information i nationella register över fartyg behöver det dock enligt utredningens uppfattning införas en uppgiftsskyldighet för Transportstyrelsen i förhållande till finansunderrättelseenheten som bryter sekretessen enligt 21 kap. 3 § OSL.

Transportstyrelsen får medge direktåtkomst till uppgifter i fartygs- registret för de ändamål registret har, bland annat för ändamålet att tillhandahålla uppgifter för verksamhet som staten ansvarar för en- ligt lag eller annan författning som för att kunna utföras förutsätter tillgång till den information som finns i registret (1 kap. 2 § 1 c och 4 § fartygsregisterförordningen). Direktåtkomst kan vara ett sätt att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha ome- delbar tillgång till uppgifter i nationella register över fartyg. Fartygs- registerförordningen innehåller inte några begränsningar av vilka upp- gifter som får tillhandahållas genom direktåtkomst. Därmed behöver det inte införas någon reglering för att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b vii i direktivet med avseende på nationella register över fartyg bör det införas en ny regler- ing om utlämnande av uppgifter i fartygsregistret till finansunder- rättelseenheten. En sådan reglering bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se av-

555

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

snitt 10.3.2. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

10.2.16 Socialförsäkringsregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i socialförsäkringsregister bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b viii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i natio- nella socialförsäkringsregister.

Svensk rätt innehåller inte någon reglering om socialförsäkrings- register. Däremot behandlar Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten uppgifter om socialförsäkringsförmåner i sina verksamheter.

Regleringen om behandling av personuppgifter i verksamhet som avser socialförsäkringsförmåner

Försäkringskassan administrerar en stor del av den svenska socialför- säkringen och hanterar därutöver ett antal andra bidrag och ersätt- ningar. Pensionsmyndigheten har i uppdrag att administrera och betala ut pensioner och andra förmåner som administreras av myndigheten.

I 114 kap. socialförsäkringsbalken finns bestämmelser som ska tillämpas vid Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behand- ling av personuppgifter i verksamhet som gäller förmåner enligt social- försäkringsbalken (2 §). Med sådana förmåner avses familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funk- tionshinder, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande och bostadsstöd. Bestämmelserna ska också tillämpas vid behandling av personuppgifter i verksamhet som avser andra förmåner och ersätt- ningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

556

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Direktåtkomst till personuppgifter i verksamhet som avser social- försäkringsförmåner är tillåten endast i den utsträckning som anges i lag eller förordning (114 kap. 14 § socialförsäkringsbalken och 4–6 §§ förordningen [2024:14] om behandling av personuppgifter vid För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten).

Sekretess

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för bland annat uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs, och uppgiften före- kommer i ett ärende (28 kap. 1 § OSL).

I Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamheter gäller även de generellt tillämpliga sekretessbestämmelserna i 21 kap. OSL.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Personuppgifter som behandlas i Försäkringskassans och Pensions- myndighetens verksamheter som avser socialförsäkringsförmåner kan ingå i register (114 kap. 2 § andra stycket socialförsäkringsbalken), men som konstateras ovan finns det inte någon reglering om social- försäkringsregister i svensk rätt. Om den information som finans- underrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet inte lagras i databaser eller register ska medlemsstaterna enligt artikel 18.2 i direk- tivet vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att finansunder- rättelseenheten får tillgång till informationen på annat sätt.

I Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamheter som avser socialförsäkringsförmåner gäller sekretess för bland annat vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Myndigheterna har enligt nuvarande reglering endast en begränsad uppgiftsskyldig- het i förhållande till Polismyndigheten (se till exempel 2 § lagen om [2016:774] uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och 2 § förordningen [2016:775] om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet). Nuvarande regler- ing tillgodoser därför inte direktivets krav på att medlemsstaterna

557

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

ska säkerställa att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till in- formation om socialförsäkringsförmåner.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b viii och 18.2 i direkti- vet bör det därför införas en ny reglering om utlämnande av personupp- gifter som behandlas i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamheter som avser socialförsäkringsförmåner till finansunder- rättelseenheten. Regleringen bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se av- snitt 10.3.2. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

10.2.17 Uppgifter i tullverksamhet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i tullverksamhet bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b ix i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar tillgång till fullständiga uppgifter i tullverksamhet (eng. customs data), inbegripet uppgifter om in- och utförsel av kontanta medel.

För svensk del motsvaras det närmast av uppgifter i tulldatabasen och tullinformationssystemet samt av andra uppgifter som behand- las i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Utlämnande av uppgif- ter om in- och utförsel av kontanta medel regleras i kontantkontroll- förordningen.

Tulldatabasen

Regleringen om tulldatabasen

Tulldatabasen är en samling uppgifter som med hjälp av automati- serad behandling används gemensamt i Tullverkets verksamhet för de ändamål som anges i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter

558

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

i Tullverkets verksamhet (2 kap. 1 §). I databasen får uppgifter behand- las om personer som omfattas av Tullverkets verksamhet enligt 1 kap.

4§ 1–3 samma lag, till exempel bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter samt tillsyn, kon- troll, uppföljning och planering av verksamheten (2 kap. 2 § samma lag). Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende.

Vilka uppgifter som får behandlas i tulldatabasen framgår av 2 kap.

3§ lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet och föreskrifter som meddelas av Tullverket (1 kap. 2 § förordningen [2001:646] om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet).

Kronofogdemyndigheten, Skatteverket och en enskild får medges direktåtkomst till tulldatabasen i den utsträckning som följer av 2 kap.

7och 8 §§ lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet.

Sekretess

Enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet av visst slag på skatteområdet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen är absolut. Av 27 kap. 1 § tredje stycket OSL framgår att med skatt menas i 27 kap. OSL även tull och annan indirekt skatt.

Enligt 27 kap. 3 § första stycket OSL gäller sekretessen enligt

27 kap. 1 § OSL för uppgift hos Tullverket. Sekretessens styrka är här begränsad till ett omvänt skaderekvisit, det vill säga sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde lider skada eller men. Motsvarande sekretess gäller enligt para- grafens andra stycke i en myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen enligt lagen om behandling av upp- gifter i Tullverkets verksamhet för uppgift som har tillförts data- basen. Denna bestämmelse är tillämplig både hos Tullverket och hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i databasen.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Uppgifter i tulldatabasen kan omfattas av sekretess. Tullverket har inte någon uppgiftsskyldighet i förhållande till Polismyndigheten i fråga om uppgifter i tulldatabasen. Nuvarande reglering tillgodoser

559

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

därför inte direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till fullständiga uppgifter i tullverksamhet i fråga om tulldatabasen.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b ix i direktivet bör det därför införas en ny reglering om utlämnande av uppgifter i tull- databasen till finansunderrättelseenheten. En sådan reglering bör ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt ut- redningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.3.2. Därmed behöver det inte in- föras någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Tullinformationssystemet

Regleringen om tullinformationssystemet

Tullinformationssystemet (TIS) är en gemensam internationell data- bas som syftar till att underlätta informationsutbytet mellan EU:s medlemsstater i syfte att effektivisera bekämpningen av brott inom tullområdet. Systemet grundar sig på dels rådets förordning (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administ- rativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissio- nen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbruks- lagstiftningen (rådsförordningen), dels rådets beslut 2009/917/RIF av den 30 november 2009 om användning av informationsteknik för tulländamål (rådsbeslutet).

TIS består av två databaser – TIS-EU för verksamheten under Effektiv handel (icke brottsbekämpande verksamhet) och TIS-MS för den brottsbekämpande verksamheten. TIS-EU ska hjälpa tullmyndig- heterna och andra behöriga myndigheter att utbyta information för att bekämpa brott mot EU:s gemensamma tull- och jordbrukslag- stiftning medan TIS-MS ska underlätta informationsutbyte för att bekämpa brott mot medlemsstaternas nationella tullagstiftning.26 Tull- informationssystemet innehåller också en särskild databas kallad FIDE med information om pågående och avslutade tullutredningar.

Förordningen (2016:904) om tullinformationssystemet innehåller kompletterande bestämmelser till rådsförordningen avseende svenska myndigheters användning av TIS samt genomför rådsbeslutet (1 §).

26Prop. 2016/17:91 s. 51.

560

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Tillgång till uppgifter i TIS får ges till de nationella myndigheter som medlemsstaterna har utsett. Dessa myndigheter ska vara tull- myndigheter men kan också vara andra nationella myndigheter som har sådana uppgifter och befogenheter att ingripa mot den berörda brottsligheten att de behöver ha tillgång till TIS (artikel 29.1 och 29.2 i rådsförordningen samt artikel 7 i rådsbeslutet). En förteckning över de myndigheter som har utsetts ska skickas till kommissionen och för- teckningen ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning (artikel 29.2 i rådsförordningen).

För svensk del är det Tullverket som får föra in uppgifter i TIS i enlighet med rådsförordningen och rådsbeslutet (3 § förordningen om tullinformationssystemet). Tullverket är också behörig myndighet enligt rådsbeslutet (4 § förordningen om tullinformationssystemet). Uppgifter ur TIS-EU får användas av Ekobrottsmyndigheten, Kust- bevakningen, Läkemedelsverket, Polismyndigheten, Statens jordbruks- verk och Tullverket i den utsträckning myndigheten har befogenhet att vidta åtgärder för att förebygga, utreda och beivra överträdelser av EU:s tull- eller jordbrukslagstiftning (5 §). Uppgifter ur TIS-MS får användas av Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Läkemedels- verket, Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket i den utsträck- ning myndigheten har befogenhet att vidta åtgärder för att förebygga, utreda och beivra överträdelser av nationell lagstiftning (6 §). Myndig- heterna får ha direktåtkomst till TIS i den utsträckning som följer av 7–9 §§ förordningen om tullinformationssystemet.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Som framgår av det ovanstående har Polismyndigheten enligt nuvar- ande reglering redan tillgång till uppgifter i TIS. EU-rätten gör det inte möjligt att utvidga Polismyndighetens tillgång till TIS för att kunna fullgöra andra uppgifter än de som anges i rådsförordningen och råds- beslutet (förebygga, utreda och beivra aktiviteter som strider mot tull- eller jordbrukslagstiftningen eller nationell tullagstiftning). Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte skulle vara förenligt med EU-rätten att i svensk rätt införa en reglering som ger Polis- myndigheten tillgång till uppgifter i TIS för några andra syften än de som anges i nuvarande reglering.

561

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen

Regleringen om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur EU

Kontantkontrollförordningen innehåller bestämmelser om bland annat skyldighet att redovisa kontanta medel som förs in eller ut ur EU. Syftet med förordningen är att föreskriva ett system för kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur EU, för att komplettera den rättsliga ram för förebyggande och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism som fastställs i fjärde penningtvätts- direktivet (artikel 1).27

Med uttrycket kontanta medel avses kontanter, överlåtbara inne- havarinstrument, råvaror som används som mycket likvida värdebe- varare och förbetalda kort (artikel 2.1 a i kontantkontrollförordningen).

Skyldigheten att anmäla ledsagade kontanta medel framgår av arti- kel 3.1 i förordningen. En bärare som medför kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro ska anmäla dessa till de behöriga myndig- heterna i den medlemsstat där de reser in i eller ut ur EU och göra de kontanta medlen tillgängliga för kontroll.

Skyldigheten att redovisa oledsagade kontanta medel framgår av artikel 4.1. Om oledsagade kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro förs in i eller ut ur EU får de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de kontanta medlen förs in i eller ut ur EU kräva att avsändaren eller mottagaren av de kontanta medlen, eller en företrädare, allt efter omständigheterna, lämnar en redovisning, inom en fast tidsfrist på 30 dagar. De behöriga myndigheterna får tillfälligt kvarhålla de kontanta medlen tills avsändaren, mottagaren eller en företrädare lämnar redovisningen.

De behöriga myndigheterna ska enligt artikel 9.1 registrera den information som erhålls i enlighet med artikel 3 (skyldighet att an- mäla ledsagade kontanta medel), artikel 4 (skyldighet att redovisa oledsagade kontanta medel), artikel 5.3 (om skyldigheten att anmäla kontanta medel enligt artikel 3 eller 4 inte har fullgjorts) eller artikel 6 (belopp under tröskelvärdet som misstänks ha anknytning till brotts- lig handling) och översända den till finansunderrättelseenheten i den medlemsstat där informationen erhölls.

27Hänvisningar till fjärde penningtvättsdirektivet ska anses som hänvisningar till penningtvätts- förordningen och sjätte penningtvättsdirektivet, se artikel 64 i penningtvättsförordningen.

562

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Tullverket är behörig myndighet vid tillämpning av kontantkon- trollsförordningen, liksom Polismyndigheten och Kustbevakningen, när dessa myndigheter medverkar i Tullverkets kontrollverksamhet.28

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Det följer direkt av kontantkontrollförordningen att Tullverket ska rapportera uppgifter om kontanta medel som förs in eller ut ur EU till finansunderrättelseenheten, det vill säga till Finanspolisen (artikel 9.1). Enligt utredningens uppfattning tillgodoser de reglerna direktivets krav på finansunderrättelseenhetens tillgång till uppgifter om in- och utförsel av kontanta medel.

Uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet

Regleringen om personuppgiftsbehandling i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet

I lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område finns bestämmelser om gemensamt till- gängliga uppgifter. Uttrycket gemensamt tillgängliga uppgifter täcker inte enbart register i traditionell bemärkelse utan alla uppgiftssamlingar i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet avsedda för en obestämd krets av personer.29

Personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga är 1) upp- gifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksam- het, om den misstänkta verksamheten innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, eller sker systematiskt, 2) upp- gifter som behövs för övervakningen av en person som kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer, och är allvarligt kriminellt belastad, 3) uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av eller lagföring för brott, 4) uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd, 5) uppgifter som har rappor- terats till Tullverkets ledningscentraler, samt 6) uppgifter som behand- las i syfte att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras (3 kap. 2 §).

28Prop. 2020/21:184 s. 23.

29Prop. 2016/17:91 s. 116.

563

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Polismyndigheten får för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brotts- datalagen (2018:1177) medges direktåtkomst till personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga (3 kap. 7 §). Ett sådant syfte är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Med utgångspunkt i finansunderrättelseenhetens uppgifter och ansvar enligt sjätte penningtvättsdirektivet bör de uppgifter som får göras ge- mensamt tillgängliga enligt lagen om Tullverkets behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område i hög grad motsvara de upp- gifter i tullverksamhet som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet. Eftersom Finanspolisen kan medges direktåtkomst till uppgifterna uppfylls direktivets krav på finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna. Kraven i artikel 18.1 ix i tillgodoses således av gällande rätt när det gäller uppgifter som Tull- verket behandlar i den brottsbekämpande verksamheten.

10.2.18 Vapenregister

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i nationella vapenregister tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b x i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i nationella vapenregister. För svensk del motsvaras det närmast av de register som regleras i 1 a kap. vapenlagen (1996:67).

Regleringen om vapenregister

Polismyndigheten ska enligt 1 a kap. 7 § vapenlagen med hjälp av auto- matiserad behandling föra separata register över 1) personer eller orga- nisationer som har meddelats tillstånd att inneha skjutvapen eller

564

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

ammunition m.m. (vapeninnehavarregistret), 2) skjutvapen som en person eller organisation har fått tillstånd att inneha, skjutvapen som har upphittats eller skjutvapen som har anmälts stulna eller försvunna (vapenregistret), 3) personer eller organisationer som har meddelats tillstånd att driva handel med skjutvapen m.m. (vapenhandlarregistret och vapenmäklarregistret) samt 4) sammanslutningar som har aukto- riserats enligt vapenlagen (registret över auktoriserade sammanslut- ningar för jakt- eller målskytte). I vapenförordningen (1996:70) finns ytterligare bestämmelser om registrens innehåll (1 a kap. 1 §).

Vapenregistren ska ha till ändamål att underlätta handläggningen av frågor om tillstånd enligt vapenlagen samt ge information om så- dana uppgifter som behövs för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller beivra brott med anknytning till skjutvapen (1 a kap. 8 § vapenlagen).

Hos Polismyndigheten får uppgifter i vapenregister ges till 1) an- ställda som handlägger vapenärenden, 2) anställda som arbetar vid myndighetens ledningscentraler och 3) de särskilt angivna tjänste- män vid myndigheten som avses i 3 kap. 6 § andra stycket polisens brottsdatalag (1 a kap. 4 § vapenförordningen).

Bestämmelserna i 3 kap. 6 § andra stycket polisens brottsdatalag gäller för sökningar som görs av särskilt utvalda tjänstemän

1.när de utför beredningsuppgifter i underrättelseverksamhet och arbetet befinner sig i ett inledande skede,

2.i syfte att i underrättelseverksamhet bearbeta och analysera person- uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 polisens brottsdatalag och som enbart dessa tjänstemän har tillgång till,

3.i syfte att utreda brott för vilket det är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer, eller

4.i syfte att samordna utredningar om brott som kan vara syste- matiska och för vilka det är föreskrivet fängelse i två år eller mer.

565

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Anställda hos Finanspolisen tillhör de särskilt angivna tjänstemän som avses i 3 kap. 6 § andra stycket polisens brottsdatalag.

Genomförande i svensk rätt

Som framgår ovan har Finanspolisen direkt tillgång till fullständiga uppgifter i vapenregistren enligt vapenlagen och vapenförordningen. Direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till uppgifter i vapenregister tillgodoses således av gällande rätt.

10.2.19 Information hos finansiella tillsynsorgan

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska på begäran lämna de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka penning- tvätt eller finansiering av terrorism. En sådan begäran ska behand- las med särskild skyndsamhet.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestäm- melse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde fram- för intresset av att uppgiften lämnas ut.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xiv i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar tillgång till fullständig information som innehas av finan- siella tillsynsorgan, i enlighet med artiklarna 45 och 50.2 i direktivet. För svensk del är Finansinspektionen finansiell tillsynsmyndighet.

566

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Sekretess

I avsnitt 18.8 finns en redovisning av de sekretessbestämmelser som blir tillämpliga i Finansinspektionens verksamhet.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Bestämmelserna i artikel 18.1 b xiv i direktivet kan enligt utredningens uppfattning inte tolkas som att finansunderrättelseenheten ska ha ome- delbar tillgång till alla uppgifter som finns hos finansiella tillsynsorgan. En rimlig tolkning är i stället att hänvisningen till artiklarna 45 och

50.2i direktivet sätter gränserna för vilka uppgifter som omfattas av bestämmelserna.

Enligt artikel 45.1 i direktivet har behöriga myndigheter, vilket för svensk del omfattar såväl Finanspolisen som Finansinspektionen, en generell samarbetsskyldighet i förhållande till varandra för att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Medlemsstaterna får enligt artikel 45.3 inte förbjuda eller föreskriva orimligt eller onö- digt restriktiva villkor för informationsutbyte eller bistånd mellan behöriga myndigheter. Av artikel 50.2 b framgår att sekretess inte ska hindra utbyte av information mellan finansiella tillsynsorgan och finansunderrättelseenheten. Mot den bakgrunden får artikel 18.1 b xiv anses innebära att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till de uppgifter hos finansiella tillsynsorgan som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sina uppgifter med avseende på be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Medlemsstaterna får enligt direktivet i undantagsfall tillåta att finansunderrättelseenheten inte ges tillgång till begärd information om tillgången till informationen skulle ha en negativ inverkan på pågående utredningar eller om tillgången till information skulle vara klart oproportionerlig i förhållande till en fysisk persons legitima intresse med avseende på det ändamål för vilket informationen har begärts (artikel 18.2a i direktivet). Denna möjlighet bör utnyttjas när det gäller uppgifter som finns hos Finansinspektionen, se även avsnitt 10.2.27.

I Finansinspektionens verksamhet gäller sekretess för vissa upp- gifter. Nuvarande reglering tillgodoser därför inte direktivets krav på finansunderrättelseenhetens tillgång till information som innehas av finansiella tillsynsorgan. Inte heller kravet på att finansunderrättelse-

567

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

enheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna tillgodoses av nu- varande reglering.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b xiv i direktivet bör det därför införas en ny reglering om uppgiftsskyldighet för Finans- inspektionen i förhållande till finansunderrättelseenheten. Denna upp- giftsskyldighet är inte begränsad till uppgifter i en viss databas eller register eller uppgifter av ett speciellt slag, utan avser alla uppgifter som Finansinspektionen förfogar över som finansunderrättelseenheten behöver för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. I så motto liknar den föreslagna uppgifts- skyldigheten den uppgiftsskyldighet som myndigheter har i förhål- lande till varandra inom ramen för samverkan enligt lagen om upp- giftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 §) och finansunderrättelseenhetens uppgiftsskyldighet i förhållande till vissa brottsbekämpande myndigheter enligt lagen om finansiell infor- mation i brottsbekämpningen (4 §). En liknande uppgiftsskyldighet finns även för deltagare inom ramen för samverkan enligt penning- tvättslagen (4 a kap. 3 §). De lagarna innehåller även ett undantag från uppgiftsskyldigheten som i allt väsentligt motsvarar det undantag från finansunderrättelseenhetens tillgång till information som får införas enligt 18.2a i sjätte penningtvättsdirektivet. Undantaget i lagen om finansiell information i brottsbekämpningen genomför artikel 7.2 i direktivet om finansiell information som har i princip har samma lydelse som undantaget i sjätte penningtvättsdirektivet. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens uppfattning skäl att reglera Finansinspek- tionens uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunderrättelseenheten på lagnivå, trots att föreskrifter om uppgiftsskyldighet för en myn- dighet under regeringen faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, se avsnitt 10.2.3.

Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Finansinspektionen på begäran ska lämna ut de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. För att uppfylla direk- tivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar till- gång till uppgifterna bör det av bestämmelsen framgå att en sådan begäran ska behandlas med särskild skyndsamhet. Det bör av den nya penningtvättslagen även framgå att en uppgift inte behöver läm- nas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på upp-

568

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

giften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det motsvarar i huvudsak begränsningen som finns i 2 § andra stycket lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss orga- niserad brottslighet, 4 § andra stycket lagen om finansiell informa- tion i brottsbekämpningen och 4 a kap. 3 § andra stycket penning- tvättslagen.

10.2.20 Handel med utsläppsrätter

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i databaser som lagrar uppgifter om handel med ut- släppsrätter för koldioxid tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xv i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständiga uppgifter i databaser som lagrar uppgifter om handel med utsläppsrätter för koldioxid en- ligt kommissionens förordning (EU) 389/2013.30 Detta får antas avse det så kallade unionsregistret som har inrättats enligt nämnda för- ordning.

Utsläppshandelsdirektivet

Genom utsläppshandelsdirektivet inrättades ett system för handel med utsläppsrätter inom EU.31 Det totala antalet utsläppsrätter inom ut- släppshandelssystemet är begränsat och antalet nya utsläppsrätter som utfärdas sänks från år till år. På så sätt begränsas den mängd utsläpp av växthusgaser som sammantaget får släppas ut från de verksam-

30Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unions- register i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparla- mentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kom- missionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växt husgaser inom unionen och om ändring av rådets direk- tiv 96/61/EG.

569

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

heter som omfattas av systemet. Tanken är att utbud och efterfrågan ska reglera priset och att den gradvisa minskningen leder till att det blir mindre kostsamt att minska utsläppen än att införskaffa fler ut- släppsrätter.

Verksamhetsutövare kan erhålla utsläppsrätter på i huvudsak tre olika sätt: genom gratis tilldelning, auktionering eller förvärv på den öppna marknaden.

Förordningen om inrättandet av unionsregistret

Sedan den 1 januari 2012 hålls utsläppsrätter i ett gemensamt register för EU som kallas för unionsregistret, vilket har inrättats genom kommissionens förordning (EU) 389/2013. Unionsregistret är i prak- tiken en elektronisk plattform för att hantera uppgifter om bland annat upprättande av konton, utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, köp och försäljning av utsläppsrätter samt överlämnande av utsläpps- rätter. De verksamhetsutövare eller privatpersoner som vill handla med utsläppsrätter kan ansöka hos den nationella administratören om att öppna ett konto i registret.

Utsläppshandeln har delats in i handelsperioder. Från och med den fjärde handelsperioden, som inleddes den 1 januari 2021, ersattes för- ordning (EU) 389/2013 av kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1122 vad gäller unionsregistrets funktion (registerförord- ningen).32 Förordning (EU) 389/2013 ska dock fortsätta att gälla till och med den 1 januari 2026 för alla åtgärder som krävs i förhållande till handelsperioden 2013–2020 (artikel 88 i registerförordningen).

Svensk reglering om kontoföring i unionsregistret

De svenska bestämmelserna om kontoföring i unionsregistret finns i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser som kompletterar EU- förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet, till exempel registerförordningen. Statens energimyndighet är natio- nell administratör enligt registerförordningen, så kallad kontoförings-

32Kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1122 av den 12 mars 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller unionsregistrets funktion.

570

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

myndighet (19 § andra stycket lagen om vissa utsläpp av växthusgaser och 2 kap. 4 § förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser).

Registerförordningen innehåller en uppgiftsskyldighet för nationella administratörer i förhållande till finansunderrättelseenheten

Enligt artikel 67.3 i registerförordningen ska den nationella admini- stratören, samt dess verksamhetsledare och anställda, samarbeta fullt ut med den finansunderrättelseenhet som avses i artikel 32 i fjärde penningtvättsdirektivet genom att snarast

a)på eget initiativ informera finansunderrättelseenhet när de känner till, misstänker eller har rimliga skäl att misstänka att det förekom- mer, har förekommit, eller gjorts försök till penningtvätt, finansi- ering av terrorism eller andra brottsliga handlingar,

b)på begäran ge finansunderrättelseenheten all nödvändig information enligt de förfaranden som inrättats genom tillämplig lagstiftning.

Hänvisningar till fjärde penningtvättsdirektivet ska anses som hän- visningar till penningtvättsförordningen och sjätte penningtvätts- direktivet, se artikel 64 i penningtvättsförordningen.

Bestämmelser som motsvarar artikel 67.3 i registerförordningen finns även i artikel 98 i förordning (EU) 389/2013.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Det följer direkt av registerförordningen att den nationella admini- stratören, för svensk del Statens energimyndighet, efter begäran sna- rast ska ge finansunderrättelseenheten all nödvändig information. Detta inbegriper uppgifter som finns i unionsregistret.

Enligt 31 kap. 11 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande av det unionsregister för utsläppsrätter som avses i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser för uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett konto i registret, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att kontoinnehavaren lider skada. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning. En föreskrift i en EU-förordning är att jämställa med en

571

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

föreskrift i lag eller förordning.33 Nuvarande reglering gör det således möjligt för Statens energimyndighet att fullgöra sin uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunderrättelseenheten enligt registerförordningen.

Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelserna om nationella administratörers uppgiftsskyldighet i förhållande till finans- underrättelseenheten i registerförordningen och 10 kap. 28 § OSL till- godoser direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha ome- delbar och direkt tillgång till fullständig information i databaser som lagrar uppgifter om handel med utsläppsrätter för koldioxid.

10.2.21 Nationella register över migration

Utredningens förslag: En begäran av finansunderrättelseenheten att få tillgång till uppgifter i den centrala utlänningsdatabasen eller Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier ska hanteras med särskild skyndsamhet, om uppgifterna behövs för att finansunderrättelseenheten ska kunna utföra sin uppgift att före- bygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i nationella register över migration och immigration tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xvii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information i natio- nella register över migration och immigration. För svensk del mot- svaras det närmast av centrala utlänningsdatabasen och Migrations- verkets register över fingeravtryck och fotografier.

33Jfr prop. 2016/17:78 s.49.

572

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Centrala utlänningsdatabasen och Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier

Centrala utlänningsdatabasen (CUD) är den centrala databasen inom Migrationsverket. CUD innehåller samtliga Migrationsverkets en- heters ärendehantering av bland annat tillståndsärenden, medborgar- skapsärenden, diarieföring, asylprövningar, flyktingmottagning, bi- dragshantering och kommunplaceringar. CUD innehåller en mängd personuppgifter, även känsliga sådana. Det rör sig inte bara om upp- gifter avseende de utlänningar som har sökt eller söker svenskt med- borgarskap eller tillstånd att besöka, bo, arbeta eller studera i Sverige, utan även de som ansökt om till exempel uppehålls- eller arbets- tillstånd men som fått avslag på sina ansökningar. Även utlänningar som avvisats vid gränsen, tagits i förvar eller dömts till utvisning från Sverige är registrerade.34

Polismyndigheten har åtkomst till viss information i CUD. Infor- mationen används vid Polismyndighetens verksamhet som avser in- och utresekontroll, utlännings vistelse i och avlägsnande från Sverige samt Schengenviseringar.35

Till skillnad från vissa andra register och databaser, till exempel tulldatabasen, finns ingen särreglering av CUD. För Migrationsverkets behandling av personuppgifter i CUD gäller bland annat utlännings- datalagen och utlänningsdataförordningen.

Migrationsverkets personuppgiftsbehandling avseende fingerav- tryck och fotografier är dock särreglerad. Av 15 § utlänningsdatalagen framgår att Migrationsverket får föra separata register över finger- avtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlännings- lagen (2005:716). Enligt den bestämmelsen får Migrationsverket eller Polismyndigheten fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck bland annat om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige, om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande eller om det finns grund att besluta om för- var. Registrens uppgifter om fingeravtryck eller fotografier får endast användas i vissa särskilt utpekade verksamheter eller situationer (15 § andra stycket utlänningsdatalagen).

34Prop. 2015/16:65 s. 29 och 30.

35Prop. 2015/16:65 s. 30.

573

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Polismyndigheten får medges direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket (19 § första stycket 1 utlänningsdatalagen). Polis- myndighetens direktåtkomst ska dock begränsas till sådana person- uppgifter som myndigheten behöver för de ändamål som anges i 11 § 1–4 samt 15 § andra stycket 2 och 6 utlänningsdatalagen (9 § utlän- ningsdataförordningen). Dessa ändamål har anknytning till verksam- het enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, till exem- pel kontroll av utlänning i samband med in- och utresa, kontroll under vistelsen i Sverige, utförande av arbetsuppgifter som gäller mottagande och bosättning av asylsökande och andra utlänningar samt ärenden om avvisning och utvisning.

Migrationsverket är vidare skyldig att på Polismyndighetens begä- ran lämna ut personuppgifter som verket behandlar enligt 11 § 1 eller 2 och 15 § andra stycket 1, 2, 5 eller 6 utlänningsdatalagen (20 § andra stycket utlänningsdatalagen). Jämfört med de uppgifter som Migra- tionsverket får tillhandahålla Polismyndigheten vid direktåtkomst om- fattar denna uppgiftsskyldighet färre uppgifter som behandlas med stöd av 11 § utlänningsdatalagen, men något fler som behandlas med stöd av 15 § (register över fingeravtryck och fotografier).

Sekretess

Enligt 21 kap. 5 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat all- varligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekre- tessen gäller alltså med ett så kallat rakt skaderekvisit, det vill säga presumtionen är att uppgifterna är offentliga.

Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksam- het för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgar- skap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller i detta fall med ett omvänt skaderekvisit och presumtionen är således att uppgifterna inte är offentliga.

Uppgift i ärende om arbetstillstånd för utlänning omfattas av sekre- tess enligt 28 kap. 15 § första stycket OSL. Sekretess gäller även enligt

574

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

26 kap. 1 § OSL i ärenden om bistånd åt asylsökanden och andra utlänningar.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Uppgifter som finns hos Migrationsverket kan omfattas av sekretess. Migrationsverket har enligt nuvarande reglering en uppgiftsskyldig- het i förhållande till Polismyndigheten. Migrationsverkets tillhanda- hållande av uppgifter i form av direktåtkomst är dock begränsad till vissa i utlänningsdatalagen särskilt angivna ändamål som har anknyt- ning till utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Finansunder- rättelseenheten bör därmed inte kunna medges direktåtkomst till dessa uppgifter i syfte att fullgöra sina uppgifter med avseende på bekämp- ning av penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Bestämmelserna om Migrationsverkets uppgiftsskyldighet i för- hållande till Polismyndigheten i 20 § andra stycket utlänningsdata- lagen ställer däremot inte upp något krav på att uppgifterna behövs för ett visst ändamål. Bestämmelserna innebär att Migrationsverket har en omfattande uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunder- rättelseenheten. Utredningen bedömer att uppgiftsskyldigheten om- fattar de uppgifter i CUD och Migrationsverkets register över finger- avtryck och fotografier som finansunderrättelseenheten kan behöva för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upp- täcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Mot den bakgrunden anser utredningen att direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till fullständiga uppgifter i register över migration och immigration tillgodoses av gällande rätt.

Däremot uppfylls inte direktivets krav på att finansunderrättelse- enheten ska ha omedelbar tillgång till uppgifterna. För att genom- föra direktivet bör det därför införas en bestämmelse i utlännings- datalagen som anger att en begäran av finansunderrättelseenheten att ta del av uppgifter enligt 20 § andra stycket utlänningsdatalagen ska hanteras med särskild skyndsamhet, om uppgifterna behövs för att finansunderrättelseenheten ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

575

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.2.22 Handelsdomstolar

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns hos handelsdomstolar kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xviii i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information som finns hos handelsdomstolar.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Handelsdomstolar är en form av specialdomstolar som enbart prövar mål och ärenden inom de rättsligt avgränsade områden som de ansvarar för. I Sverige finns inte några handelsdomstolar, men det förekommer i andra länder. Direktivets bestämmelser om att finansunderrättelse- enheten ska ha tillgång till information som finns hos handelsdomsto- lar blir därför inte tillämpliga för svensk del. Några lagstiftningsåtgär- der för att genomföra artikel 18.1 b xviii i svensk rätt krävs därför inte.

De mål som prövas av handelsdomstolar motsvaras för svensk del i huvudsak av dispositiva tvistemål som prövas av allmän domstol samt mål som prövas av patent- och marknadsdomstolen. Uppgifter i sådana mål är som huvudregel offentliga. För vissa uppgifter gäller dock sekretess, se till exempel 36 kap. 2 § OSL. Enligt den bestäm- melsen gäller sekretess hos domstol i mål eller ärende i domstolens rätt- skipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om en myndig- hets eller en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den som uppgiften rör lider avsevärd skada om uppgiften röjs. Uppgifter som omfattas av sekre- tess enligt 36 kap. 2 § OSL bör kunna lämnas ut till finansunderrättelse- enheten med stöd av exempelvis generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.

576

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.23 Insolvensdatabaser

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till information som finns i insolvensdatabaser tillgodoses av gällande rätt.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xix i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information i insolvens- databaser. För svensk del motsvaras detta närmast av insolvensregistret.

Regleringen om insolvensregistret

Enligt 2015 års insolvensförordning36 ska medlemsstaterna upprätta nationella insolvensregister där uppgifter om insolvensförfaranden offentliggörs. I registren ska vissa uppgifter om de nationella insolvens- förfaranden som förordningen tillämpas på föras in. Syftet med in- solvensregister är att ge offentlighet åt uppgifter i registren.

Svenska bestämmelser om insolvensregister finns i lagen (2017:473) med kompletterande bestämmelser till 2015 års insolvensförordning. Av lagen framgår att Bolagsverket ska föra ett insolvensregister över konkurser och ett insolvensregister över företagsrekonstruktioner. Kronofogdemyndigheten ska föra ett insolvensregister över skuld- saneringar och F-skuldsaneringar (13 § andra stycket). I insolvens- registren ska beslut om att inleda ett insolvensförfarande och andra uppgifter om förfarandet registreras (14 §). Insolvensregistren får an- vändas för att göra uppgifterna i registren tillgängliga i enlighet med 2015 års insolvensförordning och för att i övrigt lämna upplysningar om insolvensförfaranden till den som begär det (15 § första stycket). Vilka uppgifter som ska registreras i insolvensregistren framgår av artikel 24.2 i 2015 års insolvensförordning och 9–11 §§ förordningen (2017:485) med kompletterande bestämmelser till 2015 års insolvens- förordning.

Medlemsstaterna ska enligt 2015 års insolvensförordning tillgäng- liggöra föreskriven information i insolvensregistren kostnadsfritt via

36Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/848 av den 20 maj 2015 om insolvens- förfaranden (omarbetning).

577

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

systemet för sammankoppling av insolvensregister (artikel 27.1). Detta innebär att informationen ska vara sökbar på den europeiska e-juridik- portalen. För svensk del ansvarar Bolagsverket för att göra uppgifter i insolvensregistren tillgängliga på den europeiska e-juridikportalen (14 § förordningen med kompletterande bestämmelser till 2015 års insolvensregister).

Sekretess

Uppgifterna i insolvensregistren är offentliga. Som huvudregel gäller sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL för vissa uppgifter om förföljda personer oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekom- mer. Av 5 § OSF framgår dock att uppgifter i insolvensregister är undantagna från tillämpningsområdet för 21 kap. 3 § första stycket OSL.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Uppgifterna i insolvensregistren är offentliga samt tillgängliga och sökbara på den europeiska e-juridikportalen. Finansunderrättelse- enheten kan således redan enligt gällande rätt få omedelbar tillgång till fullständig information i registren.

Finansunderrättelseenheten kan även vända sig direkt till Bolags- verket och Kronofogdemyndigheten och begära ut uppgifter ur regis- tren. Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Detta innebär att bestämmelserna i artikel 18.1 b om att finans- underrättelseenheten ska ha omedelbar och direkt tillgång till full- ständig information i insolvensregister tillgodoses av gällande rätt.

578

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.2.24 Information hos konkursförvaltare

Utredningens förslag: På finansunderrättelseenhetens begäran ska en konkursförvaltare lämna upplysningar om konkursboet och dess förvaltning om det av begäran framgår att uppgifterna be- hövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. En sådan begäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

Ett förbehåll för en konkursförvaltare att utnyttja eller lämna vidare en sekretessbelagd uppgift får inte innebära ett förbud för förvaltaren att lämna uppgiften vidare till finansunderrättelse- enheten.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 b xx i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha omedelbar och direkt tillgång till fullständig information som finns hos konkursförvaltare (eng. insolvency practitioners).

Konkursregleringen

Bestämmelser om konkurser och konkursförvaltare finns i konkurs- lagen (1987:672) och konkursförordningen (1987:916). Förvaltningen av ett konkursbo handhas av en eller flera förvaltare.

En konkursförvaltare är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, gransknings- män, gäldenären eller tillsynsmyndigheten (7 kap. 9 § konkurslagen). Kronofogdemyndigheten är tillsynsmyndighet.

Sekretess

Konkursförvaltare är inga myndigheter och omfattas således inte av tryckfrihetsförordningens eller offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om offentlighet och sekretess. Undantag gäller för verk- samhet i en konkurs som rör bekräftelse av bouppteckning. För hand- lingar som hör till sådan verksamhet gäller det som föreskrivs i tryck-

579

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

frihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet (2 kap. 4 § OSL och bilagan till offentlighets- och sekretesslagen).

Genomförande av direktivet i svensk rätt

I praktiken är det oftast advokater som utses till konkursförvaltare. Advokater är verksamhetsutövare enligt penningtvättsregleringen och har enligt artikel 50.1a i penningtvättsförordningen en uppgiftsskyl- dighet i förhållande till finansunderrättelseenheten. All advokatverk- samhet omfattas dock inte av penningtvättsregleringen utan endast sådana tjänster som anges i artikel 3.3 b i penningtvättsförordningen. Det handlar i huvudsak om tjänster som rör finansiella transaktioner samt företags- och fastighetstransaktioner. En advokat har således inte någon uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunderrättelse- enheten i ett uppdrag som konkursförvaltare.

Den uppgiftsskyldighet som en konkursförvaltare har enligt nu- varande reglering gäller i huvudsak i förhållande till dem som berörs av en konkurs, se 7 kap. 9 § konkurslagen. Nuvarande reglering till- godoser således inte direktivets krav på finansunderrättelseenhetens tillgång till uppgifter som finns hos en konkursförvaltare.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 b xx i direktivet bör det därför införas en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet i kon- kurslagen. Av bestämmelsen bör framgå att en konkursförvaltare på finansunderrättelseenhetens begäran ska lämna upplysningar om kon- kursboet och dess förvaltning, om det av begäran framgår att upp- gifterna behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penning- tvätt eller finansiering av terrorism. För att uppfylla direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till upp- gifterna bör det även införas en bestämmelse om att en sådan be- gäran ska behandlas med särskild skyndsamhet.

Enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen får en myndighet som med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse läm- nar en sekretessbelagd uppgift till en konkursförvaltare vid utläm- nandet göra ett förbehåll som inskränker konkursförvaltarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den (21 kap. 4 §, 27 kap. 8 §, 30 kap. 12 f §, 34 kap. 5 § och 35 kap. 9 § OSL). Ett sådant förbehåll får inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften om den behövs för att förvaltaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter med anledning

580

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

av konkursen. För att uppfylla direktivets krav på att finansunder- rättelseenheten ska ha tillgång till fullständiga uppgifter som finns hos en konkursförvaltare bör ett sådant förbehåll inte heller få inne- bära ett förbud för förvaltaren att lämna uppgiften vidare till finans- underrättelseenheten. Utredningen föreslår därför att en ändring med den innebörden görs i de berörda bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.

10.2.25 Information hos brottsbekämpande myndigheter

Utredningens förslag: Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, andra delar av Polismyndigheten än finansunderrättelseenheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten ska på begäran lämna ut de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upp- täcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information som finns hos brottsbekämpande myndigheter kräver inga lag- stiftningsåtgärder i fråga om uppgifter som Säkerhetspolisen för- fogar över.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.1 c första stycket i direktivet ska finansunderrättelse- enheten ha direkt eller indirekt tillgång till all slags information eller data som

1.behöriga myndigheter redan förfogar över inom ramen för deras verksamhet gällande förebyggande, upptäckt, utredning eller lag- föring av brott, och

581

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

2.offentliga myndigheter eller privata aktörer förfogar över inom ramen för deras verksamhet gällande förebyggande, upptäckt, ut- redning eller lagföring av brott och som är tillgänglig för behöriga myndigheter utan att de behöver vidta tvångsåtgärder enligt natio- nell rätt.

Med behörig myndighet avses enligt artikel 2 första stycket i direk- tivet och artikel 2.31 i penningtvättsförordningen

a)en finansunderrättelseenhet,

b)en tillsynsmyndighet,

c)en offentlig myndighet som har till uppgift att utreda eller lagföra penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terror- ism, eller som har till uppgift att spåra, beslagta eller frysa och för- verka tillgångar som härrör från brott,

d)en offentlig myndighet med specifikt ansvar för att bekämpa pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Till skillnad från den information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt artikel 18.1 a (finansiell information) och

18.1b (administrativ information) ställer direktivet inte upp något krav på att finansunderrättelseenheten ska ha omedelbar tillgång till den information som nu är i fråga.

Sekretess

De uppgifter som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till en- ligt artikel 18.1 c i direktivet är i huvudsak uppgifter som brotts- bekämpande myndigheter förfogar över. Sådana uppgifter omfattas i stor utsträckning av sekretess. Exempelvis kan sekretess gälla enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess), 15 kap. 1 a § OSL (sekretess i det internationella samarbetet), 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekre- tess), 18 kap. 2 § OSL (sekretess i underrättelseverksamhet) och 35 kap. 1–5 §§ OSL (sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott).

582

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Nuvarande reglering om brottsbekämpande myndigheters samverkan och informationsutbyte

Alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning det kan ske. Detta är en allmän princip som kommer till uttryck i bland annat 8 § första stycket förvaltningslagen. Regler- ingen motiveras av att det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda sam- hällsmedborgarna goda levnadsvillkor. Det förutsätter att en myndig- het inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndig- het sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra.37 Denna samverkansskyldighet är generell men inte obeg- ränsad. Inte heller innebär den en sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheter.

Som framgår av tidigare avsnitt ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets gång (6 kap. 5 § OSL). Denna uppgiftsskyldighet omfattar varje uppgift som en myndighet förfogar över och inte bara uppgifter ur allmänna hand- lingar.

Polisverksamheten anses till sin natur vara sådan att den ofta förut- sätter samarbete med andra myndigheter för att resultatet ska bli framgångsrikt. I polislagen (1984:387) finns flera bestämmelser om samarbete mellan Polismyndigheten och andra myndigheter (6 §). Förordningen med instruktion för Polismyndigheten innehåller också generella bestämmelser om Polismyndighetens samarbete med andra myndigheter och organ inom rättsväsendet (19–27 §§). För Säker- hetspolisens del finns generella bestämmelser om myndighetens sam- arbete med Polismyndigheten i förordningen (2022:1719) med in- struktion för Säkerhetspolisen (11–15 §§).

I penningtvättslagen finns reglering om särskilt beslutad samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt och finansi- ering av terrorism (4 a kap.). De som får delta i samverkan är 1) brotts- bekämpande myndigheter, Finansinspektionen och verksamhetsut- övare som är kreditinstitut, eller 2) brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter. Med brottsbekämpande myndigheter avses Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhets- polisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten (4 a kap. 1 § penning-

37Prop. 2016/17:180 s. 70.

583

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

tvättslagen). Den som deltar i samverkan ska, trots sekretess eller tystnadsplikt, lämna en uppgift till en annan deltagare om det behövs för mottagarens deltagande i samverkan. En uppgift ska inte lämnas om det finns en bestämmelse om sekretess eller tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och om övervägande skäl talar för att det in- tresse som sekretessen eller tystnadsplikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, när den bedriver åklagarverksamhet, är inte skyldiga att lämna en uppgift men får trots sekretess lämna en uppgift till en annan myndighet eller enskild (4 a kap. 3 § penning- tvättslagen och 10 kap. 5 c § OSL). Penningtvättsförordningen krä- ver vissa anpassningar av regleringen om samverkan, se avsnitt 19.3.2. Samverkan mellan myndigheter kvarstår dock oförändrad.

I lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet finns också viss reglering om särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och be- drivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. En myndighet ska i vissa fall lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan (2 §). I förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet anges vilka myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt nyss nämnda lag (2 §). Det gäller bland annat Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Kust- bevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Därutöver kan brottsbekämpande myndigheter i enskilda fall lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet med stöd av sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.

Sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL till skydd för enskild i verksam- het som syftar till att förebygga eller beivra brott hindrar inte att en uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar (35 kap. 10 § 4 OSL). Enligt de författningarna har Polismyndigheten rätt att ta del av uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga hos respektive myndighet (2 kap. 8 § polisens brottsdatalag, 2 kap. 8 § lagen om Tullverkets behand- ling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, 2 kap. 7 § lagen [2018:1695] om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, 2 kap. 8 § lagen [2018:1696] om Skatte-

584

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

verkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, 2 kap. 6 § lagen [2018:1697] om åklagarväsendets behandling av per- sonuppgifter inom brottsdatalagens område och 2 kap. 17 § lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter).

Därutöver finns stöd för brottsbekämpande myndigheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet i 10 kap. OSL.

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Sekretess hindrar inte heller att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (10 kap. 24 § OSL). En myn- dighet kan också lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myn- dighet med stöd av generalklausulen (10 kap. 27 § OSL). Enligt den paragrafen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Brottsbekämpande myndigheter

Finansunderrättelseenheten ska enligt direktivet ha tillgång till all slags information och data som behöriga myndigheter förfogar över inom ramen för deras verksamhet gällande förebyggande, upptäckt, utredning och lagföring av brott. Vilka svenska brottsbekämpande myndigheter som omfattas får avgöras av definitionen av behörig myndighet (artikel 2.31 i penningtvättsförordningen). Enligt denna definition omfattas brottsbekämpande myndigheter som har till upp- gift att utreda eller lagföra penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism, eller som har till uppgift att spåra, be- slagta eller frysa och förverka tillgångar som härrör från brott samt myndigheter med specifikt ansvar för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism (artikel 2 första stycket i direktivet och artikel 2.31 i penningtvättsförordningen).

De brottsbekämpande myndigheter som omfattas för svensk del är enligt utredningens uppfattning Ekobrottsmyndigheten, Polismyndig-

585

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Även Kustbevakningen och Tullverket bör omfattas eftersom den del av definitionen som avser myndigheter som har till uppgift att spåra, beslagta eller frysa och förverka tillgångar som härrör från brott inte innehåller någon kvalifikation när det gäller typ av brott. Dessutom ingår brott som kan vara förbrott till penningtvätt i den brottskatalog som Tullverket får utreda.

Icke brottsbekämpande myndigheter och andra aktörer

Enligt artikel 18.1 c första stycket ii i direktivet ska finansunderrättelse- enheten också ha tillgång till all slags information och data som andra myndigheter än brottsbekämpande myndigheter, till exempel tillsyns- myndigheter, och privata aktörer förfogar över inom ramen för deras verksamhet gällande förebyggande, upptäckt, utredning och lagföring av brott. När det gäller myndigheter som inte är behöriga myndig- heter och privata aktörer ställs det krav på att informationen, för att omfattas av bestämmelsen, ska vara tillgänglig för behöriga myndig- heter utan att de behöver vidta tvångsåtgärder.

Det är inte helt klart vad detta innebär för svensk del eftersom det handlar om verksamhet som typiskt sett bedrivs av brottsbekämpande myndigheter. Som exempel på information som omfattas av bestäm- melserna anges i direktivet kriminalregister, information om utred- ningar, frysning eller beslag av tillgångar, information om andra ut- redningsåtgärder eller interimistiska åtgärder samt information om fällande domar och förverkade av tillgångar (artikel 18.1 c andra stycket i direktivet). För svensk del är detta uppgifter som brottsbekämpande myndigheter förfogar över, även om andra myndigheter också kan ha tillgång till sådana uppgifter, till exempel uppgifter i belastnings- registret (2 § första stycket 4 lagen [1998:620] om belastningsregister).

Bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens tillgång till in- formation och data som andra myndigheter än brottsbekämpande myndigheter och privata aktörer förfogar över inom ramen för deras verksamhet gällande förebyggande, upptäckt, utredning och lagföring av brott kan också tolkas som att de avser indirekt tillgång till in- formation (se avsnitt 10.2.27). Direktivet kräver nämligen inte att finansunderrättelseenheten ska ha direkt tillgång till den informa- tion som omfattas av artikel 18.1 c.

586

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Utredningen gör bedömningen att den information som omfattas av artikel 18.1 c första stycket ii i direktivet för svensk del är sådan information som brottsbekämpande myndigheter förfogar över. Ut- redningens utgångspunkt är att finansunderrättelseenheten ska ha direkt tillgång till informationen, det vill säga finansunderrättelse- enheten ska kunna vända sig direkt till de brottsbekämpande myndig- heterna för att få ta del av informationen. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens till- gång till information som andra myndigheter än brottsbekämpande myndigheter och privata aktörer förfogar över enligt artikel 18.1 c första stycket ii inte blir tillämpliga för svensk del.

Det bör införas en uppgiftsskyldighet för brottsbekämpande myndigheter i förhållande till finansunderrättelseenheten

Som framgår av redovisningen ovan finns en omfattande reglering om samverkan och informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndig- heter. Därtill innehåller offentlighets- och sekretesslagen en uppsätt- ning sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för brotts- bekämpande myndigheter att lämna sekretessbelagda uppgifter till finansunderrättelseenheten. Nuvarande reglering ger således brotts- bekämpande myndigheter goda möjligheter att lämna uppgifter till finansunderrättelseenheten i den utsträckning som föreskrivs i direk- tivet.

De brottsbekämpande myndigheternas skyldighet att lämna upp- gifter till finansunderrättelseenheten (Polismyndigheten) är dock be- gränsad till särskilda samverkansformer och till uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Om finansunderrättelseenheten inkom- mer med en begäran om utlämnande av uppgifter som får lämnas ut enligt en sekretessbrytande bestämmelse, kan den myndighet som förfogar över uppgifterna bli skyldig att lämna ut dem enligt 6 kap. 5 § OSL, om ett uppgiftslämnande inte skulle hindra arbetets behö- riga gång. Det är dock den myndighet som förfogar över uppgiften som ska avgöra om förutsättningar föreligger att tillämpa den sek- retessbrytande bestämmelsen.

För att i svensk rätt genomföra artikel 18.1 c i direktivet anser därför utredningen att det bör införas en uppgiftsskyldighet för Eko- brottsmyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten i förhållande till finansunderrättelseenheten.

587

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Även Polismyndigheten bör omfattas av uppgiftsskyldigheten efter- som det finns reglering som innebär att endast vissa tjänstemän hos Polismyndigheten får ha tillgång till vissa uppgifter (se till exempel 2 § andra stycket förordningen om polisens behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område). Uppgiftsskyldigheten bör begränsas till uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Regleringen bör placeras på lagnivå av samma skäl som regleringen om Finansinspektionens uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunderrättelseenheten, se avsnitt 10.2.19.

Mot denna bakgrund bör det i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse som anger att Ekobrottsmyndigheten, Kustbevak- ningen, andra delar av Polismyndigheten än finansunderrättelseenheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten på begäran ska lämna de uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Undantag från uppgiftsskyldigheten

Medlemsstaterna får enligt direktivet i undantagsfall tillåta att finans- underrättelseenheten inte ges tillgång till begärd information om till- gången till informationen skulle ha en negativ inverkan på pågående utredningar eller om tillgången till information skulle vara klart opro- portionerlig i förhållande till en fysisk persons legitima intresse med avseende på det ändamål för vilket informationen har begärts (arti- kel 18.2a i direktivet). Denna möjlighet bör utnyttjas när det gäller information som finns hos Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten, se även avsnitt 10.2.27.

Det bör därför införas en bestämmelse som anger att en uppgift inte behöver lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det motsvarar i huvudsak begränsningen som finns i 2 § andra stycket lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, 4 § andra stycket lagen om finansiell

588

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

information i brottsbekämpningen och 4 a kap. 3 § andra stycket pen- ningtvättslagen.

Uppgifter som Säkerhetspolisen förfogar över

Av artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen framgår att natio- nell säkerhet faller utanför EU:s kompetensområde.

Säkerhetspolisen har i uppdrag att skydda Sveriges demokratiska system, medborgarnas fri- och rättigheter och den nationella säker- heten. Säkerhetspolisens verksamhet rör därmed i princip uteslutande nationell säkerhet. Till Säkerhetspolisens huvuduppgifter hör att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terrorbrott samt att utreda och beivra så- dana brott. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för personskyddet av den centrala statsledningen. Nu nämnda uppgifter hör till nationell säker- het. Säkerhetspolisen har även andra uppgifter som hör till nationell säkerhet eller har ett mycket nära samband med sådan verksamhet.38

Eftersom nationell säkerhet faller utanför EU:s kompetensområde omfattar inte direktivets bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information som finns hos brottsbekämpande myndig- heter sådana uppgifter som rör nationell säkerhet och som Säkerhets- polisen förfogar över.

Säkerhetspolisens bedriver även viss brottsbekämpande verksam- het som inte rör nationell säkerhet. Säkerhetspolisen ska enligt 13 § förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen bistå Polismyndig- heten vid polisverksamhet som leds av Polismyndigheten om Polis- myndigheten i ett enskilt fall begär det och det inte finns särskilda skäl mot det, eller om Säkerhetspolisen och Polismyndigheten kommer överens om det. Enligt 27 § förordningen med instruktion för Polis- myndigheten får chefen för nationella operativa avdelningen i sam- råd med biträdande säkerhetspolischefen, trots den arbetsfördelning som annars gäller mellan myndigheterna, i ett enskilt fall bestämma att en förundersökning eller annan liknande uppgift i den brotts- bekämpande verksamheten ska lämnas över till Säkerhetspolisen för fortsatt handläggning. Syftet med bestämmelsen är bland annat att jävssituationer ska kunna undvikas.39

38Prop. 2018/19:163 s. 47 och 48.

39Prop. 2013/14:110 s. 400 och 2017/18:232 s. 105.

589

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten torde inte ha behov av uppgifter som förekommer i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet som inte rör nationell säkerhet för att kunna utföra sin uppgift att före- bygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av ter- rorism. Artikel 18.1 c kräver därför inte några lagstiftningsåtgärder i fråga om uppgifter som Säkerhetspolisen förfogar över i myndig- hetens brottsbekämpande verksamhet som inte rör nationell säkerhet.

Däremot kan finansunderrättelseenheten ha behov av uppgifter som Säkerhetspolisen förfogar över i sin verksamhet som rör natio- nell säkerhet och som således faller utanför EU:s kompetensområde. För uppgiftslämnande mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen finns en särskild sekretessbrytande bestämmelse i 35 kap. 10 a § OSL. Enligt den paragrafen hindrar inte sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL att uppgift om en enskild lämnas mellan Polismyndigheten och Säker- hetspolisen, om den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet.

Som framgår ovan är en myndighet enligt 6 kap. 5 § OSL skyldig att lämna ut en uppgift som begärs av en annan myndighet om det finns en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse och ett uppgifts- lämnande inte skulle hindra arbetets behöriga gång. Detta innebär att Säkerhetspolisen ska lämna ut en uppgift om en enskild som begärs av finansunderrättelseenheten om uppgiften behövs i finansunder- rättelseenhetens verksamhet att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. En tillämpning av 6 kap. 5 och 35 kap. 10 a §§ OSL får därmed i praktiken samma effekt som en uppgiftsskyldighet.

10.2.26 Information hos verksamhetsutövare

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska kunna begära, ta emot och använda information från verksamhetsutövare kräver inga lagstift- ningsåtgärder.

590

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 18.4 i direktivet ska finansunderrättelseenheten från varje verksamhetsutövare kunna begära, ta emot och använda infor- mation för att utföra sina uppgifter, även om verksamhetsutövaren inte först har lämnat en rapport om misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Notarier, advokater, andra oberoende jurister, revisorer, externa revisorer och skatterådgivare ska dock inte vara skyldiga att lämna be- gärd information om det gäller information som dessa får från eller mottar om en klient i samband med att de utreder dennes rättsliga ställning, försvarar eller företräder denne i eller rörande rättsliga för- faranden, vilket framgår av en hänvisning till artikel 51.2 i penning- tvättsförordningen.

Genomförande av direktivet i svensk rätt

Enligt artikel 50.1a i penningtvättsförordningen ska en verksamhets- utövare på finansunderrättelseenhetens begäran utan dröjsmål lämna all nödvändig information. Från uppgiftsskyldigheten undantas sådan information som avses i artikel 51.2 i penningtvättsförordningen. Verk- samhetsutövarnas uppgiftsskyldighet, och undantagen från denna, följer således direkt av penningtvättsförordningen. Svensk rätt hind- rar inte finansunderrättelseenheten från att begära, ta emot eller an- vända information som har begärts från verksamhetsutövarna på det sätt som föreskrivs i penningtvättsförordningen och sjätte penning- tvättsdirektivet. Enligt utredningens uppfattning kräver därför inte artikel 18.4 i direktivet några lagstiftningsåtgärder.

Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamhetsutövarna uppfyller uppgiftsskyldigheten i förhållande till finansunderrättelseenheten.

591

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.2.27Övriga bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om indirekt tillgång till information och finansunderrättelse- enhetens tillgång till information som inte lagras i databaser eller register kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Valmöjligheten att tillåta att finansunderrättelseenheten inte får tillgång till begärd information bör inte utnyttjas förutom när det gäller information som finns hos Finansinspektionen och brottsbekämpande myndigheter.

Indirekt tillgång till information

Direktivet ställer inte krav på att finansunderrättelseenheten ska ha direkt tillgång till all den information som anges i artikel 18. När det gäller uppgifter om elektroniska överföringar (artikel 18.1 a ii), skatte- uppgifter (artikel 18.1 b i), uppgifter om gränsöverskridande resor (artikel 18.1 b v), uppgifter i tullverksamhet (artikel 18.1 b ix), upp- gifter som finns hos finansiella tillsynsmyndigheter (artikel 18.1 b xiv) och uppgifter som finns hos konkursförvaltare (artikel 18.1 b xx) är det tillräckligt att finansunderrättelseenheten ges indirekt tillgång till uppgifterna. Samma sak gäller för uppgifter i myndigheters och privata aktörers verksamhet som består i att förebygga, upptäcka, ut- reda eller lagföra brott (artikel 18.1 c). Det ligger enligt utredningens uppfattning närmast till hands att tolka indirekt tillgång till informa- tion som att finansunderrättelseenheten kan vända sig till en annan myndighet eller organisation än den som informationen finns hos, men som har eller kan få tillgång till den, och hos den myndigheten begära att få ta del av informationen. Som exempel kan nämnas upp- gifter som finns i de informationssystem för gränsöverskridande resor som behandlas i avsnitt 10.2.13. Myndigheter kan endast få tillgång till sådan information genom att begära att den centrala åtkomst- punkten gör en sökning i informationssystemet.

I de fall finansunderrättelseenheten ges indirekt tillgång till in- formation, följer det av artikel 18.3 i direktivet att den myndighet från vilken uppgifterna begärs utan dröjsmål ska förse finansunder- rättelseenheten med informationen. I brådskande fall ska myndig-

592

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

heten besvara begäran inom den tid som finansunderrättelseenheten bestämmer. Direktivet tillåter att finansunderrättelseenheten ges direkt tillgång till information i de fall direktivet föreskriver att det är till- räckligt att informationen görs tillgänglig indirekt.

Enligt utredningens förslag till reglering som genomför artikel 18.1 i svensk rätt ska finansunderrättelseenheten som huvudregel ges direkt tillgång till informationen, även i de fall direktivet tillåter att informa- tionen tillhandahålls indirekt. När det gäller tillgången till uppgifter i databaser över gränsöverskridande resor sätter dock som framgår ovan EU-rätten vissa begränsningar. Utredningens förslag är utformat utifrån dessa begränsningar och innebär att finansunderrättelsen ges indirekt tillgång till dessa uppgifter, se avsnitt 10.2.13. Mot denna bakgrund kräver enligt utredningens uppfattning artikel 18.3 i direk- tivet inte några lagstiftningsåtgärder.

Finansunderrättelseenhetens tillgång till information som inte lagras i databaser eller register

Om den information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt artikel 18.1 i sjätte penningtvättsdirektivet inte lagras i data- baser eller register ska medlemsstaterna enligt artikel 18.2 vidta nöd- vändiga åtgärder för att se till att finansunderrättelseenheten kan få tillgång till informationen på annat sätt.

För svensk del finns den information som finansunderrättelse- enheten ska ha tillgång till enligt direktivet i huvudsak i olika data- baser och register. I vissa fall finns informationen tillgänglig i ett annat slag av strukturerad samling eller behandlas automatiserat på annat sätt. Utredningen föreslår att det ska införas reglering om uppgifts- skyldighet i förhållande till finansunderrättelseenheten för de myndig- heter och organisationer som förfogar över informationen oavsett hur informationen lagras, se avsnitten 10.2.4–10.2.26. Mot den bakgrunden krävs enligt utredningens uppfattning inga ytterligare lagstiftnings- åtgärder för att genomföra artikel 18.2 i direktivet i svensk rätt.

593

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Möjligheten att tillåta att finansunderrättelseenheten inte får tillgång till begärd information bör endast utnyttjas i vissa fall

Medlemsstaterna får i undantagsfall tillåta att finansunderrättelse- enheten inte får tillgång till begärd information om ett utlämnande av informationen skulle ha en negativ inverkan på pågående utred- ningar eller vara klart oproportionerligt i förhållande till en fysisk persons legitima intresse med avseende på det ändamål för vilket informationen har begärts (artikel 18.2a i direktivet).

Utredningen anser att denna valmöjlighet bör utnyttjas när det gäller uppgifter som finns hos Finansinspektionen och de brotts- bekämpande myndigheterna, se avsnitten 10.2.19 och 10.2.25. Val- möjligheten bör enligt utredningens uppfattning inte utnyttjas när det gäller annan information som finansunderrättelseenheten ska ha tillgång till enligt direktivet. Den information som avses är i huvud- sak begränsad till uppgifter i olika databaser och register. En del av dessa uppgifter omfattas av sekretess. Det handlar i huvudsak om sekre- tess till skydd för den enskilde. Grunden för att neka finansunder- rättelseenheten information med hänsyn till att ett utlämnande av uppgifterna kan ha en negativ inverkan på pågående utredningar bör därför sällan bli aktuell i dessa fall.

Vad därefter gäller den andra grunden för att neka finansunder- rättelseenheten information, att ett utlämnande av uppgiften skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk persons legitima intresse med avseende på det ändamål för vilket uppgifterna begärs ut, gör utredningen följande bedömning.

Enligt utredningens förslag och bedömningar bör finansunder- rättelseenheten endast ges tillgång till uppgifter om det behövs för att finansunderrättelseenheten ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket är i linje med direktivet (se artikel 18.1 första stycket). Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden på senare tid finns det ett mycket starkt samhälleligt intresse av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett effektivt brottsbekämpande arbete förut- sätter att brottsbekämpande myndigheter har goda möjligheter att samla in och bearbeta information av olika slag, vilket i sig innebär vissa integritetsintrång. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att ett utlämnande av uppgifter till finansunderrättelseenheten enligt den reglering som föreslås för att genomföra direktivet inte kan anses

594

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

vara klart oproportionerlig mot en fysisk persons legitima intressen med avseende på det ändamål för vilket uppgifterna begärs, det vill säga för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Sammanfattningsvis finns det enligt utredningens uppfattning inte skäl att utnyttja valmöjligheten att tillåta att finansunderrättelseenheten inte får tillgång till begärd information förutom när det gäller infor- mation som finns hos Finansinspektionen och de brottsbekämpande myndigheterna där ett utlämnande skulle kunna ha en negativ in- verkan på pågående utredningar.

10.2.28 Pågående lagstiftningsärenden

Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter har i betänkandet Ökat informations- flöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69) föreslagit en uppgiftsskyldighet för bland annat Finansinspektionen, Försäkringskassan, Lantmäteriet, Migrationsverket, Pensionsmyndig- heten, Skatteverket och Transportstyrelsen. Enligt förslaget ska en uppgift lämnas om den begärs av en brottsbekämpande myndighet, bland annat Polismyndigheten, och behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Denna utredning har också föreslagit en uppgiftsskyldig- het för en svensk värdepapperscentral och kontoförande institut i förhållande till brottsbekämpande myndigheter. Enligt det förslaget ska uppgifter om enskildas förhållanden till företaget lämnas ut om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myn- dighetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer.

Fastighetsregisterlagsutredningen har i betänkandet Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister (SOU 2024:7) lämnat förslag som gör det möjligt för Polismyndigheten att genom direktåtkomst söka på personnummer i fastighetsregistret.

Om förslagen ovan leder till lagstiftning ändras förutsättningarna för utredningens förslag och bedömningar. Då kan behovet av de lagförslag som utredningen lämnar i avsnitten 10.2.8, 10.2.10 och 10.2.19 och behovet av den reglering som utredningen bedömer kan

595

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

genomföras på förordningsnivå i avsnitten 10.2.9, 10.2.11, 10.2.15 och 10.2.16, helt eller delvis bortfalla.

10.2.29 Sekretess

Utredningens bedömning: Det behövs inga nya bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter som lämnas ut till finans- underrättelseenheten enligt de föreslagna bestämmelserna om upp- giftsskyldighet. Detsamma gäller för utlämnande av uppgifter som utredningen bedömer kan regleras på lägre nivå än lag.

En viktig fråga när det gäller de föreslagna bestämmelserna om upp- giftsskyldighet är om de uppgifter som ska lämnas ut omfattas av sekretess hos finansunderrättelseenheten.

Offentlighets- och sekretesslagen bygger på en ordning där sekre- tess som gäller för en uppgift hos en myndighet inte automatiskt följer med om uppgiften lämnas till en annan myndighet. Detta har främst motiverats med att behovet av sekretess inte enbart kan be- stämmas med hänsyn till sekretessintresset, utan behovet måste också vägas mot intresset av insyn i myndigheternas arbete, vilket kan skilja sig åt från myndighet till myndighet.40 Samma uppgift kan därför ha ett mer eller mindre starkt skydd beroende på vilken myndighet som innehar uppgiften, både när det gäller sekretessens omfattning och dess styrka.

Ett utlämnande av uppgifter enligt de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet förutsätter att finansunderrättelseenheten har behov av uppgifterna för att förebygga, förhindra eller upptäcka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism, det vill säga att uppgifterna be- hövs i underrättelseverksamheten. Det kan därför antas att de flesta uppgifter kommer att omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL hos finansunderrättelseenheten. Trots att bestämmelsen om sekre- tess för uppgifter i underrättelseverksamhet inte syftar till att skydda enskildas intressen får en tillämpning av bestämmelsen ändå till effekt att uppgifter om enskilda indirekt skyddas, om uppgifterna hänför sig till underrättelseverksamhet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot-

40Prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.

596

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

verkas eller den framtida verksamheten skadas. Uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden hos finansunderrättelse- enheten omfattas vidare i regel av sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 4 och 5 OSL.

För vissa uppgifter som förvaras hos finansunderrättelseenheten kan även andra sekretessbestämmelser bli tillämpliga. Exempelvis gäller bestämmelserna om sekretess för vissa uppgifter om förföljda perso- ner i 21 kap. 3 § OSL hos alla myndigheter. Om uppgifter som om- fattas av sekretess får ett starkare skydd enligt en annan sekretess- bestämmelse som också är tillämplig hos finansunderrättelseenheten ska den senare bestämmelsen tillämpas.41 För uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL gäller ett omvänt skaderekvisit. De bestämmelserna ger således ett starkare skydd än bestämmelserna i 21 kap. 3 § OSL som innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, det vill säga det gäller en extra stark presumtion för att uppgifterna är offentliga.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att de uppgifter som ska lämnas ut enligt de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldig- het kommer att omfattas av sekretess hos finansunderrättelseenheten. Detsamma gäller för uppgifter som lämnas ut enligt en reglering som genomför direktivets bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information på lägre nivå än lag. Det finns därför inte ett behov av att införa nya bestämmelser om sekretess till skydd för allmänna intressen eller för uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden.

10.2.30 Skyddet för den personliga integriteten

Utredningens bedömning: De föreslagna bestämmelserna om upp- giftsskyldighet är förenliga med skyddet för den personliga integri- teten. Detsamma gäller för utlämnande av uppgifter som utred- ningen bedömer kan regleras på lägre nivå än lag.

När det införs bestämmelser som anger att personuppgifter ska eller får lämnas ut, ska det göras en avvägning mellan intresset av att per- sonuppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda perso-

41Prop. 1979/80:2 Del A s. 70 och 2008/09:150 s. 286 och 316. Se även 7 kap. 3 § OSL.

597

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

ners integritet. En reglering om uppgiftsskyldighet innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet. Utredningen bedömer att de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet får till följd att fler personuppgifter kommer att lämnas ut till finansunderrättelse- enheten än i dagsläget, vilket innebär en ökad spridning av person- uppgifter.

De föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet syftar till att stärka och effektivisera finansunderrättelseenhetens arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns ett mycket starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet. En aspekt på integritet som regeringen har lyft fram i tidigare lagstiftningsärenden är att medborgare kan kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda deras säker- het. I detta ligger att staten måste anstränga sig för att se till att brott förebyggs, förhindras och utreds och att gärningsmän ställs tills svars för sina brottsliga handlingar. En väl fungerande samhällsorganisa- tion kommer således att medföra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Ett effektivt brottsbekämpande arbete förutsätter att brotts- bekämpande myndigheter har goda möjligheter att samla in och be- arbeta information av olika slag, vilket i sig innebär vissa integritets- intrång.42

De föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet är begränsade till att endast avse sådana uppgifter som finansunderrättelseenheten behöver för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Personuppgifter kommer endast att läm- nas ut efter begäran, vilket innebär att risken för att fler uppgifter sprids än vad som behövs för finansunderrättelseenhetens verksamhet mot- verkas. Det innebär att det inte är möjligt att vanemässigt lämna ut uppgifter. Antalet personuppgifter som kan lämnas ut med stöd av de föreslagna bestämmelserna är således genom utformningen av för- slagen begränsade och får bara behandlas om de behövs i Finans- underrättelseenhetens verksamhet.

De föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet kommer att avse både offentliga uppgifter och uppgifter som är sekretessbelagda enligt offentlighets- och sekretesslagen. Utredningen bedömer att de sekretessbelagda uppgifter som kan lämnas ut med stöd av de före- slagna bestämmelserna kommer att omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd hos finansunderrättelseenheten, se avsnitt 10.2.29.

42Prop. 2021/22:251 s. 36 och 37.

598

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Den utlämnande myndigheten eller organisationen är personupp- giftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som utförs vid ett utlämnande av uppgifter. Med det följer ett ansvar för att dataskydds- regleringen följs. Personuppgiftsansvarig måste även kunna visa att be- handlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den regi- strerades rättigheter skyddas genom att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder. Det ansvar som följer av det personuppgifts- ansvar som utlämnande myndighet eller annan organisation respek- tive finansunderrättelseenheten omfattas av innebär att skyddet mot omotiverat intrång i den personliga integriteten upprätthålls, även vid en ökad spridning av personuppgifter.

Sammantaget får det integritetsintrång som de föreslagna bestäm- melserna om uppgiftsskyldighet innebär vid en intresseavvägning accepteras och anses vara godtagbart. Det intrång som ett uppgifts- lämnande innebär står i proportion till nyttan med informations- utbytet och till behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Detsamma gäller för en reglering som genomför direk- tivets bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till infor- mation på lägre nivå än lag.

Utredningen understryker att finansunderrättelseenhetens rätt att få tillgång till de uppgifter som omfattas av de föreslagna bestämmel- serna om uppgiftsskyldighet följer av EU-rätten. Bindande regler med den innebörden är därför nödvändiga för att genomföra direktivet i svensk rätt. Utredningen ser inte några alternativa vägar att nå samma resultat som är mindre integritetskänsliga.

10.2.31 Personuppgiftsbehandling

Utredningens bedömning: Det finns författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för att de föreslagna uppgiftsskyldigheterna ska kunna fullgöras. Detsamma gäller för den behandling av personuppgifter som krävs för att fullgöra en uppgiftsskyldighet som utredningen bedömer kan regleras på lägre nivå än lag. Det finns även författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för att finansunderrättelseenheten ska kunna behandla de mottagna uppgifterna i sin verksamhet.

599

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Det finns en rättslig grund för den behandling av personuppgifter som sker i samband med fullgörandet av uppgiftsskyldigheten

I avsnitt 14.2.1 redogör utredningen för regleringen om behandling av personuppgifter. Som framgår där kräver regleringen att person- uppgiftsbehandlingen ska ha en rättslig grund och att behandlingen ska följa vissa grundläggande principer.

De föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet innebär att myndigheter och vissa andra organisationer efter begäran ska lämna uppgifter till finansunderrättelseenheten. Vid fullgörandet av dessa uppgiftsskyldigheter, och vid finansunderrättelseenhetens mottagande av uppgifterna, kommer personuppgifter att behandlas.

För brottsbekämpande myndigheter anges den rättsliga grunden direkt i dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen och tillhörande register- författningar. Enligt brottsdatalagen får brottsbekämpande myndig- heter behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrätts- liga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet (2 kap. 1 §). Myndigheternas registerförfattningar innehåller dock vissa av- vikelser från bestämmelserna om rättslig grund i brottsdatalagen, se till exempel 2 kap. 1 § polisens brottsdatalag.

Enligt de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet ska uppgifter lämnas ut till finansunderrättelseenheten om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansi- ering av terrorism. Det finns därmed en rättslig grund för finans- underrättelseenhetens behandling av de personuppgifter som tas emot till följd av de föreslagna uppgiftsskyldigheterna.

Vad därefter gäller den personuppgiftsbehandling som sker när brottsbekämpande myndigheter lämnar ut uppgifter till finansunder- rättelseenheten följer det av brottsdatalagen att den utlämnande myn- digheten inte behöver pröva om det finns en rättslig grund för den nya behandlingen som utlämnandet innebär om en uppgiftsskyldig- het följer av lag eller annan författning. Detta behandlas närmare nedan.

För de myndigheter och andra organisationer som omfattas av dataskyddsförordningen gäller att varje behandling av personuppgifter ska vila på en rättslig grund och behandlingen av personuppgifter ska vara nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden (artikel 6). De

600

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling.

En rättslig grund är att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den som är personuppgiftsansvarig (artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen). En annan rättslig grund är att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1.e). En rättslig förpliktelse och en uppgift av all- mänt intresse ska fastställas i enlighet med EU-rätten eller en med- lemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av (artikel 6.3 i dataskyddsförordningen). Detta innebär inte ett krav på att själva behandlingen av personuppgifter måste regleras. Det är i stället den rättsliga förpliktelsen och uppgiften av allmänt intresse som ska ha stöd i rättsordningen.43

Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om en uppgift av allmänt intresse, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse. EU-rätten eller medlems- staternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionerlig mot det legitima mål som eftersträvas (artikel 6.3 andra stycket i EU:s dataskyddsförordning).

I 2 kap. 1 och 2 §§ lagen (2018:218) med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) anges förut- sättningarna för att en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) respektive en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e) ska utgöra grund för be- handling av personuppgifter. Personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, om behandlingen är nöd- vändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rätts- lig förpliktelse som följer av lag eller annan författning, av kollektiv- avtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning (2 kap. 1 § dataskyddslagen). Förpliktelsen måste vara fastställd i enlighet med gällande rätt men behöver inte framgå direkt av en författning. För att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt artikel 6.1 c måste den också vara nödvändig för att fullgöra den rättsliga förpliktelsen. Detta innebär inte ett krav på att behandlingsåtgärden ska vara oundgänglig. Behandlingen kan anses nödvändig om behandlingen leder till effektivitetsvinster.44

De förpliktelser som nu är i fråga – de föreslagna uppgiftsskyldig- heterna – bygger på EU-rätten och kommer att framgå av lag eller

43Prop. 2017/18:105 s. 49.

44Prop. 2017/18:105 s. 189.

601

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

förordning. Personuppgiftsbehandlingen som sker i samband med fullgörandet av uppgiftsskyldigheterna är nödvändig för att fullgöra uppgiftsskyldigheterna och får tydliga ramar genom utformningen av de föreslagna bestämmelserna. Därmed finns det som utgångs- punkt en rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som sker till följd av ett fullgörande av uppgiftsskyldigheterna.

Att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har dess- utom ansetts utgöra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen). Personuppgifter får behandlas med stöd av arti- kel 6.1 e i dataskyddsförordningen, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning eller som ett led i den person- uppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författ- ning (2 kap. 2 § dataskyddslagen). Därmed kan även den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse bli tillämplig på den personupp- giftsbehandling som sker till följd av ett fullgörande av uppgiftsskyldig- heterna.

För de myndigheter och andra organisationer som omfattas av data- skyddsförordningen bedömer således utredningen att den rättsliga grunden för den personuppgiftsbehandling som sker vid fullgörandet av uppgiftsskyldigheterna är fastställd i enlighet med artikel 6.3 i data- skyddsförordningen. De myndigheter och andra organisationer som omfattas av de föreslagna uppgiftsskyldigheterna har således stöd i gällande rätt för den personuppgiftsbehandling som krävs för att full- göra uppgiftsskyldigheterna.

Behandling av personuppgifter för nya ändamål vid fullgörandet av uppgiftsskyldigheten

Utöver att det ska finnas en rättslig grund för behandlingen sätter dataskyddslagstiftningen vissa gränser för behandling som sker för andra ändamål än det som uppgifterna ursprungligen samlades in för, något som kan förekomma vid fullgörandet av de föreslagna uppgifts- skyldigheterna. Regelverket innebär att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Uppgifter som behandlas för ett godtagbart ändamål får därefter inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med detta ändamål (finalitetsprincipen).

602

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

I registerförfattningarna anges ofta de ändamål för vilka person- uppgifterna får behandlas. Lagstiftaren har i dessa fall således tagit över uppgiften att bestämma ändamålen och har alltså gjort detta i den personuppgiftsansvariges ställe. Ändamålsregleringen i en register- författning kan vara sådan att den uttömmande anger de ändamål för vilka uppgifterna får behandlas. Detta framgår ofta genom att det i författningen anges att personuppgifterna ”endast” får behandlas för vissa angivna ändamål. Vidarebehandling för andra ändamål är då inte tillåten. I andra fall anger ändamålsbestämmelserna en yttre ram inom vilken uppgifterna får behandlas. I sådana fall är det finalitetsprincipen som ytterst sätter gränsen för vad som kan anses vara en tillåten be- handling, det vill säga den som är personuppgiftsansvarig måste göra en kontroll av huruvida en senare behandling är förenlig med de ända- mål för vilka uppgifterna först samlades in.

I brottsdatalagen och de registerförfattningar som kompletterar den anges i vilka fall en behandling av personuppgifter för nya ändamål kan tillåtas när uppgifterna behandlas inom brottsdatalagens tillämp- ningsområde. Innan personuppgifter får behandlas för ett nytt ända- mål ska det säkerställas att det finns en rättslig grund för den nya behandlingen och att det är nödvändigt och proportionerligt att per- sonuppgifterna behandlas för det nya ändamålet (2 kap. 4 § första stycket brottsdatalagen). När uppgifter lämnas vidare till en annan myndighet gäller bestämmelsen bara om ändamålet för den behand- lingen ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Innan person- uppgifter som behandlas med stöd av brottsdatalagen behandlas för ett ändamål utanför lagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna be- handlas för det nya ändamålet (2 kap. 22 § brottsdatalagen). Det rör sig då om en ny behandling.45

I den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning behöver det inte göras någon prövning av om en ny behandling är nödvändig och proportionerlig, oavsett om den fort- satta behandlingen sker inom eller utanför brottsdatalagens tillämp- ningsområde (2 kap. 4 § andra stycket och 22 § andra stycket brotts- datalagen). I förarbetena till brottsdatalagen uttalar regeringen att när det i lag eller förordning föreskrivs att uppgifter ska lämnas har lag- stiftaren tagit ställning till att det dels är så viktigt att det ska införas en skyldighet att lämna information, dels att eventuell sekretess ska

45Prop. 2017/18:232 s. 134.

603

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

brytas. Lagstiftaren får då också anses ha tagit ställning till att uppgifts- lämnandet är nödvändigt och proportionerligt. I sådana fall ska det därför inte göras en prövning av om behandlingen av personuppgif- terna för det nya ändamålet är nödvändig och proportionerlig.46 Detta innebär att myndigheter som tillämpar brottsdatalagen i allmänhet inte behöver göra någon bedömning av om ett utlämnande av upp- gifter som sker som en följd av de föreslagna bestämmelserna om upp- giftsskyldighet är nödvändigt och proportionerligt.

För behandling av personuppgifter som inte omfattas av brotts- datalagens tillämpningsområde ska i stället dataskyddsförordningen tillämpas vid bedömningen av om ett vidarelämnande av uppgifter är tillåtet. Det gäller myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande verksamhet och vissa andra organisationer som omfattas av de före- slagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet.

I HFD 2021 ref. 10 har Högsta förvaltningsdomstolen ansett att motsvarande synsätt som i lagstiftningsärendet gällande brottsdata- lagen kan anläggas beträffande förhållandet mellan uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 5 § OSL och finalitetsprincipen enligt dataskyddsförordningen. Utöver sekretessprövningen ska den personuppgiftsansvariga myndig- heten enligt Högsta förvaltningsdomstolen således inte göra någon kontroll av förenligheten med finalitetsprincipen i samband med läm- nande av uppgifter enligt 6 kap. 5 § OSL.

De nu föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet innebär som utgångspunkt att berörda myndigheter ska lämna ut uppgifter till finansunderrättelseenheten utan att göra en sekretessprövning (10 kap. 28 § OSL). Samma resonemang som förs i förarbetena till brottsdatalagen kan enligt utredningens uppfattning föras även be- träffande den nu föreslagna regleringen. Eftersom uppgiftsskyldig- heten kommer att framgå av lag eller förordning är det lagstiftaren som tar ställning till både att det är så viktigt att informationen läm- nas och att eventuell sekretess ska brytas. Härigenom får lagstiftaren anses ha tagit ställning till att ett uppgiftslämnande är förenligt med det eller de ändamål för vilka uppgifterna samlades in.

Sammanfattningsvis finns det enligt utredningens uppfattning ett tillräckligt författningsstöd både för den behandling av personupp- gifter som kan komma att ske till följd av fullgörandet av de före- slagna uppgiftsskyldigheterna och för finansunderrättelseenhetens behandling av de mottagna uppgifterna i sin verksamhet. Detsamma

46Prop. 2017/18:232 s. 137 f.

604

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

gäller för uppgifter som lämnas ut enligt en reglering som genomför direktivets bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information på förordningsnivå.

Utlämnande av känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser

För vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter ställer regelverket upp ytterligare krav för behandlingen. Det gäller dels så kallade känsliga personuppgifter, dels personuppgifter om lagöverträdelser.

Med känsliga personuppgifter avses uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning. Utredningen bedömer att sådana personuppgifter endast i begränsad omfattning kommer att behandlas som en följd av den föreslagna regleringen om uppgiftsskyldighet eller den upp- giftsskyldighet som utredningen bedömer kan regleras på lägre nivå än lag. I arbetet med att förebygga, förhindra eller upptäcka finansi- ering av terrorism kan finansunderrättelseenheten exempelvis ha be- hov av uppgifter om etniskt ursprung, politiska åsikter eller religiös övertygelse. Finansunderrättelseenheten kan även ha behov av upp- gifter om exempelvis etniskt ursprung i arbetet med att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt.

Utgångspunkten i brottsdatalagen är att behandling av känsliga personuppgifter inte är tillåten. Om uppgifter om en person behand- las får de dock kompletteras med sådana uppgifter när det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen (2 kap. 11 §). Biomet- riska och genetiska uppgifter får behandlas endast om det är särskilt föreskrivet om det är absolut nödvändigt för ändamålet med behand- lingen (2 kap. 12 §). I de registerförfattningar som kompletterar brotts- datalagen finns det också särskilda föreskrifter om behandlingen av känsliga personuppgifter.

Också i de fall behandlingen av känsliga personuppgifter ska be- dömas med utgångspunkt i dataskyddsförordningen är huvudregeln att känsliga personuppgifter inte får behandlas (artikel 9.1). Förbudet gäller inte om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt all- mänt intresse, på grundval av EU-rätten eller medlemsstaternas natio- nella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och inne-

605

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

hålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säker- ställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen (arti- kel 9.2 g). Myndigheter får behandla känsliga personuppgifter om upp- gifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende eller, i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet (3 kap. 3 § dataskyddslagen). Det finns av- vikande bestämmelser i myndigheters registerförfattningar och vissa andra författningar som innehåller bestämmelser om personuppgifts- behandling som ytterligare preciserar eller avgränsar möjligheten att behandla känsliga personuppgifter.

Vad därefter gäller personuppgifter om lagöverträdelser bedömer utredningen att sådana uppgifter kan komma att behandlas till följd av de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet, särskilt när uppgifter lämnas ut från andra brottsbekämpande myndigheter. Fi- nansunderrättelseenhetens arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt kan ha samband nästan alla typer av brottslig- het eftersom penningtvätt omfattar åtgärder som syftar till att dölja eller omsätta vinning från brottslig verksamhet, oavsett brott.

Uppgifter om lagöverträdelser får behandlas av främst brottsbekäm- pande myndigheter. Av brottsdatalagen framgår att brottsbekämpande myndigheter får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet (2 kap. 1 § brottsdatalagen). Ytterligare bestämmelser om brottsbekämpande myndigheters behandling av personuppgifter finns i myndigheternas registerförfattningar och i andra författningar, till exempel lagen om belastningsregister.

För de myndigheter och andra organisationer som omfattas av dataskyddsförordningen finns särskilda regler om behandling av per- sonuppgifter om lagöverträdelser. I artikel 10 i förordningen anges att behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhäng- ande säkerhetsåtgärder endast får utföras under kontroll av en myndig- het eller då behandling är tillåten enligt EU-rätten eller medlemsstat- ernas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs.

606

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Myndigheter får behandla personuppgifter om lagöverträdelser (3 kap. 8 § dataskyddslagen). Även när det gäller sådana personupp- gifter kan det finnas avvikande bestämmelser i sektorspecifika lagar.

Sammanfattningsvis innebär detta att myndigheter och andra orga- nisationer har rätt att behandla känsliga personuppgifter och person- uppgifter om lagöverträdelser under särskilt angivna förutsättningar enligt nuvarande reglering. Därmed finns det enligt utredningens upp- fattning författningsstöd för den behandling av känsliga personupp- gifter och personuppgifter om lagöverträdelser som kan komma att ske till följd av de föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet. Detsamma gäller för uppgifter som lämnas ut enligt en reglering som genomför direktivets bestämmelser om finansunderrättelseenhetens tillgång till information på förordningsnivå.

10.3Dispositionsförbud

10.3.1Dispositionsförbud som avser transaktioner

Utredningens förslag: Finansunderrättelseenheten eller Säkerhets- polisen får besluta att en verksamhetsutövare inte får genomföra en transaktion eller en viss typ av transaktion, om det finns skäl att misstänka att transaktionen utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism (dispositionsförbud).

Ett dispositionsförbud som grundar sig på uppgifter om miss- tänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism som har rappor- terats av en verksamhetsutövare, ska beslutas så snart som möjligt.

Dispositionsförbudet upphör att gälla när tio arbetsdagar har gått från finansunderrättelseenhetens eller Säkerhetspolisens be- slut, om förbudet inte har hävts dessförinnan.

607

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Sjätte penningtvättsdirektivet

Enligt artikel 20.1 i direktivet ska medlemsstaterna se till att finans- underrättelseenheten vid misstanke om att en transaktion är kopplad till penningtvätt eller finansiering av terrorism, har befogenheter att direkt eller indirekt vidta brådskande åtgärder och avbryta eller vägra samtycka till en transaktion eller vissa slag av transaktioner om det finns risk för att medel som härrör från brott skaffas undan eller att finansiering av terrorism kan ske om transaktionerna genomförs (dis- positionsförbud). Detsamma gäller för transaktioner som misstänks vara sammankopplade med en transaktion som tidigare omfattats av ett dispositionsförbud.

Ett dispositionsförbud ska föreläggas verksamhetsutövaren i syfte att finansunderrättelseenheten ska kunna utföra analyser, styrka miss- tankarna och för att sprida resultaten av analyserna till relevanta be- höriga myndigheter så att tillbörliga åtgärder kan vidtas. När det gäller dispositionsförbud som grundar sig på en verksamhetsutövares rap- portering enligt artikel 52 i penningtvättsförordningen ska ett beslut fattas så snart som möjligt.

Medlemsstaterna ska bestämma under hur lång tid ett dispositions- förbud får gälla med hänsyn till nationella skyddsåtgärder. Denna tids- period får inte understiga 10 arbetsdagar eller överstiga 60 arbets- dagar. Medlemsstaterna ska se till att finansunderrättelseenheten har befogenhet att när som helst häva dispositionsförbudet. Om förut- sättningarna för ett dispositionsförbud inte längre är uppfyllda ska förbudet hävas omedelbart.

Fjärde penningtvättsdirektivet innehåller delvis motsvarande be- stämmelser (artikel 32.7).

Beslut om dispositionsförbud fattas av finansunderrättelseenheten

Ett dispositionsförbud är ett kortvarigt förstadium till ett straffpro- cessuellt tvångsmedel. Syftet med åtgärden är att kunna ingripa re- dan innan det föreligger en brottsmisstanke som är tillräcklig för att inleda förundersökning, vilket är en förutsättning för att få besluta om tvångsmedel enligt rättegångsbalken.

I 4 kap. 11 § penningtvättslagen finns bestämmelser om disposi- tionsförbud. I paragrafens första och andra stycken ges Polismyndig-

608

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

heten och Säkerhetspolisen befogenheter som i stor utsträckning mot- svarar kraven i artikel 20.1 i sjätte penningtvättsdirektivet. Enligt nu- varande reglering är det Polismyndigheten (Finanspolisen) och Säker- hetspolisen som fattar beslut om dispositionsförbud.

Som framhålls i förarbetena till nuvarande reglering om disposi- tionsförbud ligger det i sakens natur att det finns en risk för att egen- dom inom de finansiella systemen, på grund av egendomens lättrörlig- het inom dessa system, försvinner om det inte är möjligt att ingripa omgående. I motsvarande situationer får föremål tas i beslag och lös egendom i förvar genom beslut av polis, varefter åtgärden ska under- ställas åklagare för prövning av om den ska bestå. Vid beslag kan även undersökningsledaren göra denna prövning. Mot den bakgrunden an- såg regeringen att beslut om dispositionsförbud bör fattas av Finans- polisen.1

Det finns enligt utredningens uppfattning inte anledning att ändra på den ordning som gäller för närvarande. Finanspolisen bör därför även fortsättningsvis vara beslutsfattare.

Möjligheten för Säkerhetspolisen att fatta beslut om dispositions- förbud är en svensk reglering som har införts vid sidan av EU-rätten. Nuvarande reglering innebär att Säkerhetspolisen har samma befogen- het som Finanspolisen att besluta om dispositionsförbud som grundas på misstanke som har uppkommit till följd av verksamhetsutövares rapportering om misstänkt finansiering av terrorism eller genom egna utredningsåtgärder. Utredningen bedömer att denna ordning bör be- hållas.

En ny reglering om dispositionsförbud som avser transaktioner

Enligt artikel 20.1 i direktivet ska finansunderrättelseenheten ha be- fogenhet att besluta om dispositionsförbud avseende en transaktion eller transaktioner av ett visst slag, om det finns risk för att medel som härrör från brott skaffas undan eller att finansiering av terrorism kan ske om transaktionerna genomförs. Ett dispositionsförbud får även avse transaktioner som misstänks vara sammankopplade med en tidi- gare transaktion som har omfattats av ett dispositionsförbud.

Motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet är inte lika detaljerade (artikel 32.7). De tillägg som har gjorts i artikel 20.1

1Prop. 2013/14:121 s. 78 och 79.

609

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

isjätte penningtvättsdirektivet jämfört med motsvarande bestämmel- ser i fjärde penningtvättsdirektivet får enligt utredningens uppfattning närmast betraktas som förtydliganden och inte någon ändring i sak.

Nuvarande reglering om dispositionsförbud finns i 4 kap. 11–13 §§ penningtvättslagen. Enligt 4 kap. 11 § första stycket penningtvätts- lagen får Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen besluta om disposi- tionsförbud om det finns skäl att misstänka att egendom i form av pengar, fordran eller någon annan rättighet är föremål för penning- tvätt eller avsedd för finansiering av terrorism och egendomen finns hos en verksamhetsutövare. I paragrafens andra stycke anges att ett beslut om dispositionsförbud får meddelas endast om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär.

I sjätte penningtvättsdirektivet regleras två olika typer av disposi- tionsförbud: förbud som avser transaktioner, som i allt väsentligt motsvarar regleringen i fjärde penningtvättsdirektivet, och förbud som avser affärsförbindelser, som är en nyhet i sjätte penningtvättsdirek- tivet (se avsnitt 10.3.2). Förbudstiden skiljer sig åt mellan dessa två olika typer av förbud. Det finns därför skäl att utforma regleringen om dispositionsförbud på ett sätt som är mer i linje med direktivets ordalydelse än vad nuvarande reglering är. Det blir därigenom en tyd- ligare uppdelning mellan de olika typerna av dispositionsförbud. Det bör i sammanhanget betonas att en transaktion inte är begränsad till kontobehållning utan även kan avse annan egendom, till exempel kon- tanter, värdepapper och fastigheter. I praktiken bör det dock i de flesta fall bli fråga om kontobehållningar.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i den nya penning- tvättslagen införs bestämmelser som anger att finansunderrättelse- enheten eller Säkerhetspolisen får besluta att en verksamhetsutövare inte får genomföra en transaktion eller en viss typ av transaktion, om det finns skäl att misstänka att transaktionen utgör ett led i penning- tvätt eller finansiering av terrorism.

Bestämmelserna i 4 kap. 11 § andra stycket penningtvättslagen, som innehåller ytterligare förutsättningar för ett beslut om dispositions- förbud, bör föras över oförändrade till den nya penningtvättslagen.

610

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Dispositionsförbud som grundar sig på verksamhetsutövares rapportering

Om en verksamhetsutövare har rapporterat en misstänkt transak- tion till finansunderrättelseenheten får verksamhetsutövaren enligt artikel 52 i penningtvättsförordningen som huvudregel inte genom- föra transaktionen. Transaktionen får som tidigast genomföras när finansunderrättelseenheten har informerat verksamhetsutövaren om att den inte behöver avstå från att genomföra transaktionen, eller när tre arbetsdagar har passerat efter dagen för rapporteringen och trans- aktionen inte har förbjudits av finansunderrättelseenheten enligt arti- kel 20 i direktivet eller av en åklagarmyndighet i enlighet med till- lämplig lag. I praktiken sker dock de flesta rapporteringar efter att en transaktion har genomförts.

Enligt artikel 20.1 i direktivet ska ett dispositionsförbud beslutas så snart som möjligt i situationer som omfattas av artikel 52 i penning- tvättsförordningen. För att i svensk rätt genomföra direktivet bör en bestämmelse med den innebörden införas i den nya penningtvätts- lagen.

Egendom som inte har varit föremål för brottslig handling

När fjärde penningtvättsdirektivet genomfördes i svensk rätt utvid- gades begreppet penningtvätt till att även avse åtgärder med egen- dom som typiskt sett är ägnade att dölja att någon avser att berika sig eller någon annan genom en framtida brottslig handling. Det är en reglering som går utöver fjärde penningtvättsdirektivet. Som en kon- sekvens av utvidgningen av begreppet penningtvätt infördes en bestäm- melse som innebär att beslut om dispositionsförbud med anledning av misstänkt penningtvätt endast får avse sådan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet (4 kap. 13 § penningtvättslagen). Det ansågs nämligen inte komma i fråga att meddela dispositions- förbud avseende egendom som ännu inte varit föremål för en brotts- lig handling.2

Begreppet penningtvätt kommer fortsättningsvis att definieras i penningtvättsförordningen (artikel 2.1). Den definitionen omfattar endast egendom som har varit föremål för brottslig handling. Det finns därför inte skäl att behålla regleringen om egendom som undantas från ett dispositionsförbud.

2Prop. 2016/17:173 s. 306.

611

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Förbudstiden

Av 4 kap. 12 § andra stycket penningtvättslagen framgår att ett disposi- tionsförbud upphör att gälla när två arbetsdagar har gått från Polis- myndighetens eller Säkerhetspolisens beslut, om det inte har hävts före det. Den korta förbudstiden har motiverats av den låga miss- tankegrad som räcker för ett beslut om dispositionsförbud. Tiden ska enligt förarbetena inte vara längre än att polis och åklagare hinner utföra ändamålsenliga utredningsåtgärder och få fram ett tillräckligt underlag för ett eventuellt beslut om att inleda förundersökning och besluta om straffprocessuella tvångsmedel.3

Fjärde penningtvättsdirektivet ställer inte upp några krav när det gäller giltighetstiden för ett dispositionsförbud. Sådana bestämmel- ser finns däremot i sjätte penningtvättsdirektivet. Medlemsstaterna ska, med hänsyn till nationella skyddsåtgärder, fastställa under hur lång tid ett dispositionsförbud ska gälla. Denna tidsperiod får inte understiga 10 arbetsdagar eller överstiga 60 arbetsdagar. Nuvarande bestämmelser om giltighetstiden för ett dispositionsförbud är således inte förenliga med direktivet.

Liksom vid tvångsmedelsanvändning bör utgångspunkten vara att ett dispositionsförbuds varaktighet ska begränsas i möjligaste mån utan att syftet med åtgärden går förlorat. Ett sådant förbud innebär inskränkningar i den enskildes möjligheter att förfoga över sin egen- dom. Förbudet kan få ekonomiska konsekvenser för såväl den enskilde som andra som är beroende av att en viss transaktion genomförs eller att ett belopp kan disponeras. Ju kortare tid förbudet gäller, desto mindre är risken för att den enskilde drabbas av skada. Även den låga misstankegrad som föreslås räcka för ett beslut om dispositionsförbud talar för att förbudstiden bör vara kort.4

Mot den enskildes intressen står intresset av att polis och åklagare ska hinna utförliga ändamålsenliga utredningsåtgärder och få fram ett tillräckligt underlag för ett eventuellt beslut om att inleda förunder- sökning och besluta om straffprocessuella tvångsmedel.5 Med be- aktande av de intressen som gör sig gällande – och med hänsyn till att förbudstiden enligt nuvarande reglering är två arbetsdagar – anser utredningen att giltighetstiden för ett dispositionsförbud som avser

3Prop. 2013/14:121 s. 83.

4Jfr prop. 2013/14 :121 s. 83.

5Jfr prop. 2013/14:121 s. 83 och 84.

612

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

transaktioner bör bestämmas till den kortast möjliga enligt direktivet, det vill säga 10 arbetsdagar.

10.3.2Dispositionsförbud som avser affärsförbindelser

Utredningens förslag: Finansunderrättelseenheten får besluta att en verksamhetsutövare tillfälligt inte ska fullgöra förpliktelser som följer av en affärsförbindelse som har ingåtts med en kund, om det finns skäl att misstänka att affärsförbindelsen kommer att an- vändas för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller på något annat sätt är kopplad till sådan brottslighet (dispositionsförbud).

Beslut om dispositionsförbud får meddelas endast om det är fara i dröjsmål och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär.

Dispositionsförbudet upphör att gälla när fem arbetsdagar har gått från finansunderrättelseenhetens beslut, om förbudet inte har hävts dessförinnan.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.2 i direktivet se till att finans- underrättelseenheten har befogenhet att direkt eller indirekt vidta brådskande åtgärder om det kan misstänkas att en affärsförbindelse kan komma att användas för penningtvätt eller finansiering av terror- ism, eller annars har koppling till sådan brottslighet. Finansunder- rättelseenheten ska kunna stoppa användningen av affärsförbindelsen (eng. suspend the use of that relationship) i syfte att utföra analyser, styrka misstankarna och sprida resultaten av analyserna till behöriga myndigheter så att tillbörliga åtgärder kan vidtas.

Begreppet affärsförbindelse definieras som en affärsmässig, yrkes- mässig eller handelsmässig förbindelse som är förbunden med en verk- samhetsutövares yrkesmässiga verksamhet, som ingås mellan en verk- samhetsutövare och en kund och som när förbindelsen ingås förväntas ha, eller som därefter får, ett inslag av upprepning eller varaktighet (artikel 2.1 i sjätte penningtvättsdirektivet och artikel 2.1.16 i penning- tvättsförordningen).

613

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Medlemsstaterna ska bestämma under hur lång tid ett dispositions- förbud som avser affärsförbindelser får gälla med hänsyn till nationella skyddsåtgärder. Denna tidsperiod får inte understiga 5 arbetsdagar eller överstiga 60 arbetsdagar. Medlemsstaterna ska se till att finans- underrättelseenheten har befogenhet att när som helst häva disposi- tionsförbudet. Om förutsättningarna för ett dispositionsförbud inte längre är uppfyllda ska förbudet hävas omedelbart.

Några motsvarande bestämmelser finns inte i fjärde penningtvätts- direktivet.

Vad som omfattas av ett beslut om dispositionsförbud som avser affärsförbindelser

Det är inte helt klart vad det innebär att finansunderrättelseenheten ska kunna stoppa användningen av en affärsförbindelse. Vid en tolk- ning ligger det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att anse att det som avses är ett förbud för verksamhetsutövaren att full- göra förpliktelser som verksamhetsutövaren har åtagit sig att utföra i förhållande till en kund inom ramen för en affärsförbindelse. Det framgår uttryckligen av definitionen av affärsförbindelse att det inte krävs något skriftligt avtal för att en affärsförbindelse ska anses ha etablerats. En affärsförbindelse måste inte nödvändigtvis uppkomma den första gången som kunden och verksamhetsutövaren har kontakt med varandra. En affärsförbindelse kan även uppstå genom parternas konkludenta handlade. Det vanligaste bör dock vara att affärsför- bindelsen formaliseras på något sätt.6

Skillnaden mot ett dispositionsförbud som avser transaktioner är att ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser kan avse alla verksamhetsutövarens produkter och tjänster. Ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser är således betydligt mer omfattande, och därmed också mer ingripande för den enskilde, än ett dispositions- förbud som avser transaktioner.

Vad som kan omfattas av ett dispositionsförbud som avser affärs- förbindelser kommer att skilja sig åt mellan verksamhetsutövarna be- roende på vilken verksamhet som bedrivs.

När det gäller banker ingås normalt sett flera avtal om olika pro- dukter och tjänster inom ramen för en och samma affärsförbindelse.

6Jfr prop. 2016/17:173 s. 188 och 189.

614

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Det kan till exempel gälla avtal om bankkonton, betal- och kredit- kort, bolån och andra krediter, förmedling av betaltjänster som Swish samt tillgång till och signering genom BankID. Om kunden är en juridisk person kan affärsförbindelsen även omfatta avtal om han- tering av löneutbetalningar, ekonomisystem, koncerngemensamma konton samt andra företagsspecifika tjänster av olika slag.

För en bankkund kan ett dispositionsförbud som avser affärsför- bindelser få långtgående konsekvenser. Det kan leda till att kunden snabbt hamnar i finansiella svårigheter och inte kan göra nödvändiga inköp eller fullgöra betalningsförpliktelser. För en företagskund kan ett sådant förbud få till följd att kunden inte kan betala ut löner eller fullgöra betalningsförpliktelser. Det kan i sin tur få långsiktiga konse- kvenser i form av skadat förtroende. Ett dispositionsförbud kan även drabba tredje man, som i exemplet med att löner inte betalas ut.

För kunder till andra finansiella företag än banker, till exempel värdepappersbolag och fondförvaltare, kan ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser få till följd att kunden inte kan köpa eller sälja värdepapper. Om förbudet avser hela affärsförbindelsen kan all handel i en kunds värdepappersdepå stoppas. För kunder till försäk- ringsbolag som driver livförsäkringsrörelse kan ett dispositionsförbud leda till att kunden inte kan ändra förmånstagare eller att ersättning från försäkringen inte kan betalas ut. Beträffande kreditgivare som driver verksamhet som avser bostadskrediter kan ett dispositions- förbud innebära att ett köp eller en försäljning av fast egendom stoppas.

Fastighetsmäklare ingår i regel avtal med sina kunder om antingen förmedling av en bostad eller så kallade skrivuppdrag. Ett skrivupp- drag innebär att mäklaren upprättar köpehandlingar åt en kund utan att ha förmedlat bostaden. Bostadsköp genomförs normalt sett snabbt när köparen och säljaren väl är överens. Ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser kan därför få till följd att köpprocessen stop- pas. Det kan i sin leda till att handpenning betalas för sent eller att köparen inte fullföljer köpet. Ett dispositionsförbud som avser affärs- förbindelser kan således få långtgående konsekvenser både för fastig- hetsmäklarens kund och för köparen.

För verksamhetsutövare som omfattas av spellagen (2018:1138) och som tillhandahåller så kallade online-spel kan ett dispositions- förbud som avser affärsförbindelser innebära att spelkontot ”fryses”, vilket innebär att verksamhetsutövaren inte får ta emot insatser för deltagande i spel eller genomföra utbetalningar av vinster från det

615

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

spelkonto som omfattas av förbudet. För annan spelverksamhet, som till exempel kasinospel på kasinon, finns inget krav på spelkonto. I en sådan situation aktualiseras frågan när en affärsförbindelse kan anses uppstå. Det framgår av definitionen av begreppet affärsförbin- delse att förbindelsen ska ha viss varaktighet. Enligt Spelinspek- tionen kan en kunds införskaffande av ett medlemskort eller ett medlemskap hos en licenshavare tyda på att en affärsförbindelse har etablerats.7 Om det kan konstateras att en affärsförbindelse har etablerats torde ett dispositionsförbud, där spelplatsen tillfälligt åläggs att inte fullgöra sina förpliktelser gentemot en kund, innebära att kunden nekas tillträde till spelplatsen.

När det gäller revisorers verksamhet torde ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser sällan få långtgående konsekvenser. Ett sådant förbud kan exempelvis leda till att en revisionsberättelse, ett revisorsintyg eller en granskningsrapport inte lämnas in i rätt tid. För en kund kan det också få till följd att årsredovisningen inte ges in i rätt tid.

Beträffande vissa typer av revisorsintyg, exempelvis intyg över en apportemission, kan dock konsekvenserna av ett dispositionsförbud bli påtagliga. Revisorn ska i dessa fall intyga att egendomen faktiskt har överlämnats från aktietecknare till bolaget. Ett dispositionsförbud skulle i en sådan situation kunna ”låsa” affärshändelsen precis när intyget ska ges in. Det kan få till följd att hela affären stoppas.

När det gäller advokatverksamhet kan ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser exempelvis innebära att en advokat är för- hindrad att upprätta avtal eller andra handlingar åt en klient. Efter- som endast vissa tjänster som tillhandahålls av advokater omfattas av penningtvättsregleringens tillämpningsområde kan det uppstå situa- tioner där en advokat utför flera uppdrag för en och samma klient, men bara ett uppdrag avser tjänster som faller inom penningtvätts- regleringens tillämpningsområde. En advokat kan till exempel bistå en klient vid en fastighetsförsäljning, vilket omfattas av tillämpnings- området, och samtidigt företräda denne i en familjerättslig tvist, som faller utanför tillämpningsområdet. För advokaters del bör ett disposi- tionsförbud endast kunna avse sådana tjänster som omfattas av pen- ningtvättsregleringens tillämpningsområde. Detsamma bör gälla för andra verksamhetsutövare som tillhandahåller tjänster som endast del- vis omfattas av penningtvättsregleringen.

7Spelinspektionen, Kortfattad information om penningtvättslagen, s. 8.

616

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Gemensamt för verksamhetsutövarna är att ett dispositionsförbud kan leda till att kunden avslutar affärsförbindelsen om verksamhets- utövaren inte kan fullgöra sina förpliktelser. När det gäller mindre verksamhetsutövare, som i regel är mer beroende av varje enskild kundrelation än vad exempelvis en bank är, kan det innebära ett känn- bart ekonomiskt bortfall.

En ny reglering om dispositionsförbud som avser affärsförbindelser

För att i svensk rätt genomföra artikel 20.2 i direktivet bör det i den nya penningtvättslagen införas bestämmelser som anger att finans- underrättelseenheten tillfälligt får besluta att en verksamhetsutövare inte ska fullgöra förpliktelser som följer av en affärsförbindelse som har ingåtts med en kund, om det finns skäl att misstänka att affärs- förbindelsen kommer att användas för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller på något annat är kopplad till sådan brottslighet. För att säkerställa att regleringen blir proportionerlig bör ett sådant förbud, i likhet med ett dispositionsförbud som avser transaktioner, endast få meddelas om det är fara i dröjsmål och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. Även detta bör framgå av den nya penningtvättslagen.

Ett beslut om dispositionsförbud som avser affärsförbindelser kan avgränsas på olika sätt och det är därför av vikt att det av beslutet uttryckligen framgår vilka förpliktelser som omfattas av förbudet.

Förbudstiden

Ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser kan som framgår ovan få långtgående konsekvenser för verksamhetsutövarnas kunder, men också för andra som drabbas av ett sådant förbud, till exempel motparter till kunderna. Mot denna bakgrund bör tidsgränsen för ett dispositionsförbud som avser affärsförbindelser bestämmas till den kortast möjliga enligt direktivet. Ett sådant dispositionsförbud bör därför gälla i högst fem arbetsdagar. Bestämmelser med den innebör- den bör införas i den nya penningtvättslagen.

617

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.3.3Dispositionsförbud på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet

Utredningens förslag: Om förutsättningarna för ett dispositions- förbud är uppfyllda får finansunderrättelseenheten fatta beslut om dispositionsförbud även på begäran av en utländsk finansunder- rättelseenhet eller en motsvarande enhet i ett tredjeland.

För ett sådant förbud ska samma regler gälla som för ett disposi- tionsförbud som finansunderrättelseenheten fattar på eget initiativ.

Om förutsättningarna för ett dispositionsförbud är uppfyllda ska finansunderrättelseenheten enligt artikel 20.4 i direktivet ha befogen- het att besluta om ett sådant förbud även på begäran av en finans- underrättelseenhet i en annan medlemsstat. Motsvarande bestämmel- ser finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 32.7).

En nyhet i sjätte penningtvättsdirektivet är att finansunderrättelse- enheten också ska ha befogenhet att besluta om dispositionsförbud på begäran av en motsvarande enhet i ett tredjeland, under förutsätt- ning att det kan säkerställas att enheten i det tredjelandet kan besluta om motsvarande åtgärder på finansunderrättelseenhetens begäran.

För ett beslut om dispositionsförbud som fattas på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet, eller en motsvarande enhet i ett tredjeland, gäller samma regler som för ett beslut som finansunder- rättelseenheten fattar på eget initiativ.

I 4 kap. 11 § tredje stycket penningtvättslagen anges att Polismyn- digheten får fatta beslut om dispositionsförbud även på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet, om förutsättningarna för ett sådant beslut är uppfyllda. De bestämmelserna tillgodoser direktivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ha befogenhet att fatta beslut om dispositionsförbud på begäran av en utländsk finansunder- rättelseenhet. Bestämmelserna i 4 kap. 11 § tredje stycket penning- tvättslagen bör därför föras över till den nya penningtvättslagen. För att i svensk rätt genomföra artikel 20.4 i direktivet bör det i bestäm- melsen läggas till att ett sådant beslut även får fattas på begäran av en motsvarande enhet i ett tredjeland. Av bestämmelsen bör också framgå att samma regler ska gälla för ett beslut som finansunderrättelse- enheten fattar efter begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet eller en motsvarande enhet i ett tredjeland, som för ett beslut som finansunderrättelseenheten fattar på eget initiativ.

618

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.3.4Åklagares prövning av ett beslut om dispositionsförbud

Utredningens förslag: Ett beslut om dispositionsförbud ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå.

Enligt nuvarande reglering ska ett beslut om dispositionsförbud så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå (4 kap. 12 § första stycket penningtvättslagen).

Som konstateras i förarbetena till nuvarande reglering deltar åkla- gare normalt sett inte i den verksamhet som bedrivs i skedet före en förundersökning. Som skäl för regleringen angav regeringen att i de fall den misstanke som föranlett ett beslut om dispositionsförbud var välgrundad, kommer beslutet att följas av en förundersökning och ett beslut om ett straffprocessuellt tvångsmedel. Regeringen påpekade vi- dare att ett beslut om dispositionsförbud i tid ligger mycket nära ett eventuellt beslut om att inleda förundersökning. Mot den bakgrunden

–och då ett beslut om dispositionsförbud av rättssäkerhetsskäl bör kunna överprövas – ansåg regeringen att ett beslut om dispositionsför- bud bör underställas åklagare för prövning av om åtgärden ska bestå.8

Dessa skäl gör sig alltjämt gällande. Det finns enligt utredningens uppfattning således inte anledning att ändra på den ordning som gäller för närvarande. Ett beslut om dispositionsförbud bör därför även fort- sättningsvis så snart som möjligt anmälas till åklagare som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå. En bestämmelse med den innebör- den bör införas i den nya penningtvättslagen.

10.3.5När ett dispositionsförbud ska hävas

Utredningens förslag: Finns det inte längre skäl för ett disposi- tionsförbud ska det hävas omedelbart.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.1 och 20.2 tredje stycket i direk- tivet säkerställa att finansunderrättelseenheten när som helst kan häva ett dispositionsförbud. Ett dispositionsförbud ska hävas omedelbart om det inte längre finns förutsättningar för det.

8Prop. 2013/14:121 s. 79.

619

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Den första bestämmelsen riktar sig till medlemsstaterna och den andra till finansunderrättelseenheten. En rimlig tolkning av den första bestämmelsen är att medlemsstaterna ska säkerställa att nationell rätt inte hindrar finansunderrättelseenheten från att när som helst under ett dispositionsförbuds giltighetstid häva förbudet om förutsättningarna för hävning är uppfyllda. För svensk del innehåller exempelvis förvalt- ningslagen bestämmelser som anger under vilka förutsättningar en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första in- stans (37–39 §§). Dessa bestämmelser blir dock inte tillämpliga i Polis- myndighetens brottsbekämpande verksamhet (3 § förvaltningslagen). Den andra bestämmelsen reglerar under vilka omständigheter ett dispo- sitionsförbud ska hävas.

I 4 kap. 12 § andra stycket första meningen penningtvättslagen anges att ett dispositionsförbud ska hävas när det inte längre finns skäl för åtgärden. De bestämmelserna uppfyller enligt utredningens uppfattning direktivets krav på när ett dispositionsförbud ska hävas. Bestämmelserna i 4 kap. 12 § andra stycket första meningen penning- tvättslagen bör därför föras över till den nya penningtvättslagen. För att vara i linje med direktivet bör det dock förtydligas att ett disposi- tionsförbud, under dessa omständigheter, ska hävas omedelbart.

I direktivet anges att finansunderrättelseenheten när som helst ska kunna häva ett dispositionsförbud. Efter att åklagare har fastställt ett beslut om dispositionsförbud övergår dock möjligheten att häva dis- positionsförbudet till åklagaren. Om finansunderrättelseenheten vid den fortsatta utredningen, efter att ett beslut om dispositionsförbud har fastställts av åklagaren, får del av uppgifter som innebär att det inte längre finns anledning att misstänka penningtvätt eller finansi- ering av terrorism, måste uppgifterna genast förmedlas vidare till åkla- garen som då får göra en ny bedömning.

620

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.3.6Underrättelse om beslut om dispositionsförbud

Utredningens förslag: En verksamhetsutövare ska omedelbart underrättas om att ett dispositionsförbud har beslutats eller hävts.

Den som har drabbats av ett beslut om dispositionsförbud ska underrättas om beslutet när det kan antas att syftet med en be- slutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utred- ningen inte skadas om uppgiften röjs. Beslut om underrättelse med- delas av åklagare. En underrättelse behöver inte lämnas, om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

Enligt 4 kap. 12 § tredje stycket penningtvättslagen ska en verksam- hetsutövare omedelbart underrättas om att ett dispositionsförbud har beslutats eller hävts. Dessa bestämmelser bör föras över oförändrade till den nya penningtvättslagen.

Av 4 kap. 12 § fjärde stycket samma lag framgår att den som har drabbats av ett beslut om dispositionsförbud ska underrättas om be- slutet när det kan antas att syftet med en beslutad eller förutsedd åt- gärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Beslut om underrättelse meddelas av åklagare. En under- rättelse behöver inte lämnas, om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

Som huvudregel gäller att den som blir föremål för myndighets- utövning ska underrättas om detta. Senast genom underrättelsen får den enskilde kännedom om åtgärden och kan i efterhand angripa lag- ligheten av denna samt i förekommande fall begära skadestånd. Rätte- gångsbalken innehåller också regler om att underrättelse ska ske efter en vidtagen tvångsåtgärd, till exempel i fråga om beslag (27 kap. 11 § rättegångsbalken). När en sådan underrättelse ska ske skiljer sig åt mellan olika situationer.

Vad gäller frågan om när en underrättelse ska lämnas till den som drabbats av ett dispositionsförbud framhålls i förarbetena till nuvarande reglering att ett dispositionsförbud innebär ett tidsbegränsat ingrepp i en enskilds möjlighet att förfoga över viss egendom. Regeringen påtalar att det, i och med den korta giltighetstiden för ett sådant be- slut, inte är uteslutet att den enskilde kommer att vara omedveten om att egendomen har varit belagd med ett dispositionsförbud. I andra fall kan beslutet få ekonomiska konsekvenser för såväl den enskilde som andra som är beroende av att en viss transaktion genomförs eller

621

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

att ett belopp kan disponeras. Regeringen framhåller att om under- rättelse lämnas redan i samband med beslutet får den berörde möjlig- het att begränsa de skadeverkningar som kan uppstå till följd av be- slutet. I den situationen finns, som regeringen påpekar, samtidigt en beaktansvärd risk för att ett beslut om dispositionsförbud inte blir meningsfullt och att den fortsatta utredningen försvåras eller till och med förstörs. Med beaktande av de motstående intressena ansåg reger- ingen att underrättelse ska ske så snart det kan antas att syftet med dispositionsförbudet inte motverkas och utredningen inte skadas om uppgiften röjs.9

Dessa skäl gör sig alltjämt gällande. Det finns således inte anled- ning att frångå den ordning som gäller för närvarande. Bestämmel- serna i 4 kap. 12 § fjärde stycket penningtvättslagen bör därför föras över oförändrade till den nya penningtvättslagen.

10.3.7Rättslig prövning

Utredningens förslag: Ett beslut om dispositionsförbud får inte överklagas till domstol.

Utredningens bedömning: Nuvarande reglering om statens skade- ståndsansvar uppfyller Europakonventionens krav på att enskilda ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel.

Rätten till ett effektivt rättsmedel

Enligt nuvarande reglering får ett beslut om dispositionsförbud inte överklagas. Ett dispositionsförbud innebär dock en inskränkning i rätten till egendom. En enskild som drabbats av ett sådant beslut ska enligt Europakonventionen ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet (artikel 13 i konventionen jämförd med arti- kel 1 i dess första tilläggsprotokoll). Rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol framgår även av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (artikel 47 som grundar sig på artikel 13 i Europakonventionen).

9Prop. 2013/14:121 s. 84 och 85.

622

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Ett dispositionsförbud upphör enligt nuvarande reglering att gälla när två arbetsdagar gått från det att beslutet fattades. I dagsläget innebär således ett dispositionsförbud en tillfällig och tämligen kortvarig in- skränkning av en enskilds möjlighet att förfoga över viss egendom. Som skäl för att inte införa en särskild överklagandemöjlighet för be- slut om dispositionsförbud angav regeringen i förarbetena till nuvarande reglering bland annat att ett sådant beslut ska underställas åklagare för prövning av om åtgärden ska bestå, att skälen för ett dispositions- förbud löpande ska omprövas och att förbudet ska hävas om det inte längre finns skäl för det. Regeringen påtalade vidare att tvångsmedel som i likhet med ett dispositionsförbud är kortvariga varken kan överklagas eller på annat sätt bringas under rättens prövning.10

Regeringen konstaterade även att en underrättelse om ett disposi- tionsförbud normalt sett kommer att ske först sedan tiden för för- budet har löpt ut, varför den enskilde i de flesta fall inte kommer att bli medveten om ett dispositionsförbud förrän i efterhand. En över- klagandemöjlighet skulle enligt regeringen i dessa fall sakna bety- delse. I de fall då en transaktion vägrats blir den enskilde däremot varse dispositionsförbudet och kan vilja ifrågasätta det. Om det i sam- band därmed kommer fram information som gör att det inte längre finns skäl för åtgärden ska den hävas. I de fall ett dispositionsförbud i stället ersätts med ett straffprocessuellt tvångsmedel kommer detta att kunna överprövas eller överklagas på sedvanligt sätt. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att regleringen av ett dispositionsförbud, även med beaktande av Europakonventionen, är omgärdad av till- fredsställande rättssäkerhetsgarantier och att det därför saknades skäl att införa en särskild överklagandemöjlighet.11

I och med att sjätte penningtvättsdirektivet föreskriver att giltig- hetstiden för ett dispositionsförbud ska vara minst fem dagar (affärs- förbindelser) respektive tio dagar (transaktioner) har förutsättningarna ändrats. Utredningen föreslår att giltighetstiden för ett dispositions- förbud ska vara de lägst tillåtna enligt direktivet. Trots detta kommer den tidsperiod under vilken den enskilde inte kan förfoga över viss egendom att bli betydligt längre än vad som är fallet i dag. Därutöver innebär den nya regleringen att omfattningen av ett dispositionsför- bud ökar, se avsnitt 10.3.2. Både den förlängda förbudstiden och ut- vidgningen av dispositionsförbudet innebär enligt utredningens mening

10Prop. 2013/14:121 s. 85 och 86.

11Prop. 2013/14:121 s. 85 och 86.

623

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

en större inskränkning i rätten till egendom än vad som är fallet i dag. Frågan är om detta innebär att det behöver införas en särskild över- klagandemöjlighet för att uppfylla kraven i Europakonventionen.

Vad är ett effektivt rättsmedel?

Artikel 13 i Europakonventionen anger att den vars angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. I artikeln ställs det inte upp specifika krav på formerna för dessa rättsmedel. Det är i första hand respektive konventionsstat som ska fastställa vad som utgör ett effektivt rätts- medel, och staterna ges här ett visst handlingsutrymme.

En utgångspunkt i fråga om pågående överträdelser är att ett effek- tivt rättsmedel ska syfta till att få överträdelsen att upphöra. En annan utgångspunkt är att rättsmedlet ska finnas tillgängligt i anslutning till det förfarande där överträdelsen har ägt rum. En enskild kan till exem- pel många gånger komma till rätta med brister i ett beslut eller en dom genom att överklaga och i högre instans argumentera för att det har skett en överträdelse av konventionen och på så sätt få till stånd en ändring av beslutet eller domen. Det kan ofta vara det mest effek- tiva och snabbaste sättet att komma till rätta med en konventionsöver- trädelse.12

I andra situationer kan ett kompensatoriskt rättsmedel utgöra ett effektivt rättsmedel. Europadomstolen har i flera domar klargjort att möjligheten i Sverige att begära skadestånd hos Justitiekanslern eller väcka skadeståndstalan mot staten vid allmän domstol och på så sätt få till stånd en prövning av ett påstått konventionsbrott utgör ett effektivt rättsmedel.13 Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen ut- talat att eftergift av olika sanktionsavgifter kan beviljas som gottgörelse för kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid och domstolen har även satt ned krav på återbetalning av felaktigt ut- betalad sjukpenning i en sådan situation.14

Avgörande för om ett rättsmedel är effektivt för att komma till rätta med en konventionsöverträdelse är sammanfattningsvis att rätts- medlet kan leda till att överträdelsen upphör eller att den som utsatts

12Prop. 2017/18:7 s. 12 och 13 och HFD 2020 ref. 26.

13Se prop. 2017/18:7. s. 14 ff. och där redovisade avgöranden av Europadomstolen som gäller Sverige).

14HFD 2014 ref. 12.

624

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

för överträdelsen får gottgörelse för den. Att överklaga en dom eller ett beslut till högre instans kan vara effektivt om överklagandet ger en reell möjlighet för den enskilde att få till stånd en ändring i sak. När detta inte är möjligt kan i stället ett kompensatoriskt rättsmedel som skadestånd vara det mest ändamålsenliga och effektiva rätts- medlet.

Rättslig prövning av beslut om straffprocessuella tvångsmedel

Dispositionsförbud är ett kortvarigt förstadium till ett straffprocessu- ellt tvångsmedel och har till sin karaktär vissa likheter med ett så- dant. Det gäller framför allt tvångsmedel som kvarstad och beslag. Vid bedömningen av om det behöver införas en särskild överklagande- möjlighet för beslut om dispositionsförbud kan därför ledning häm- tas i regleringen för vissa beslut om straffprocessuella tvångsmedel och tillhörande rättspraxis.

Beslut om straffprocessuella tvångsmedel kan fattas av rätten, åkla- gare, förundersökningsledare och polisman. I regel krävs beslut av rätten när det gäller de mest ingripande tvångsmedlen, medan polis- mans befogenhet i huvudsak är begränsad till situationer när det före- ligger fara i dröjsmål.

Tingsrättens beslut om straffprocessuella tvångsmedel

Enligt 49 kap. 5 § 6 rättegångsbalken får en tingsrätts beslut över- klagas särskilt om tingsrätten i beslutet prövat en fråga i brottmål om en åtgärd som avses i 25–28 kap. rättegångsbalken. I dessa kapitel regleras bland annat reseförbud (25 kap.), kvarstad (26 kap.), beslag och hemliga tvångsmedel (27 kap.) samt husrannsakan (28 kap). När det gäller beslut om hemliga tvångsmedel finns även bestämmelser om överklagande i 27 kap. 26 § rättegångsbalken. Ett sådant beslut får överklagas av det offentliga ombud som har utsetts för att bevaka den enskildes integritetsintressen i ett ärende om hemliga tvångsmedel.

Ett domstols beslut om straffprocessuella tvångsmedel kommer i vissa fall att ha verkställts innan den berörde har hunnit överklaga beslutet, exempelvis när det gäller husrannsakan. I Högsta domstolens rättspraxis har beslut som har förlorat sin rättsliga eller faktiska bety- delse, så kallade deserta beslut, ansetts inte kunna överprövas i högre

625

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

rätt. Exempelvis har Högsta domstolen slagit fast att ett beslut om häktning inte kan överprövas, om den häktade har försatts på fri fot eller om häktningsbeslutet har ersatts av ett nytt beslut (NJA 1953

s.460 och NJA 1989 s. 502) samt motsvarande beträffande reseförbud och beslag (NJA 1985 s. 235 och NJA 1977 s. 573). Högsta domstolen har vidare, med hänvisning till bland annat nu nämnda avgöranden, i beslut om prövningstillstånd uttalat att det normalt sett inte är möjligt att få ett beslut om tvångsmedel prövat i högre rätt sedan verkställig- heten av beslutet väl har avslutats (beslut den 2 februari 2023 i mål nr Ö 5686-22).

I vissa fall har dock även beslut som har förfallit eller annars för- lorat sin omedelbara betydelse ansetts kunna prövas, eftersom beslutet har bedömts ha någon kvarvarande verkan av beaktansvärt slag. Ett exempel på detta är beslut om kontaktförbud. I avgörandet NJA 2020 s. 1061 fann domstolen att ett överklagande av ett beslut om kontakt- förbud kunde prövas i högre rätt, trots att förbudets giltighet hade löpt ut. I det avgörandet hänvisades bland annat till de kvardröjande verkningar som ett beslut om kontaktförbud får för den enskilde till följd av att ett sådant beslut antecknas i belastningsregistret.

Åklagares och polismans beslut

Åklagare, och i vissa fall polisman, har som framgår ovan också be- fogenhet att fatta beslut om straffprocessuella tvångsmedel som ex- empelvis beslag och husrannsakan. Till skillnad från tingsrättens beslut om straffprocessuella tvångsåtgärder innehåller inte rättegångsbalken några bestämmelser om överklagande av åklagares och polismans be- slut om sådana åtgärder. När det gäller beslag som har verkställts utan rättens förordnande får dock den som drabbats av beslaget begära rättens prövning av beslaget (27 kap. 6 § rättegångsbalken). När en sådan begäran har kommit in, ska rätten så snart som möjligt och, om det inte finns något synnerligt hinder mot det, senast inom fyra dagar därefter hålla en förhandling därom.

Ett beslut som har fattats av en åklagare kan dock överprövas. Åklagares överprövningsförfarande är inte författningsreglerat utan har utvecklats i praxis. En överprövning innebär att ett beslut i en brottsmålsfråga som har fattats av underordnad åklagare granskas i sak av en högre åklagare. Rätten att överpröva en underställd åklagares

626

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

beslut härleds ur bestämmelsen i 7 kap. 5 § rättegångsbalken där det framgår att riksåklagaren, överåklagare och vice åklagare får överta upp- gifter som ska utföras av underställd åklagare. Vidare kan alla åklagare ändra beslut i brottmålsfrågor som fattats av Polismyndigheten.15

I princip kan alla beslut i brottmålsfrågor överprövas. Enligt Riks- åklagarens riktlinjer bör dock inte beslut som inte längre är aktuella, eller som är överspelade av olika skäl, normalt sett inte tas upp till prövning i sak. Som exempel nämns beslut som avser tvångsmedel som upphört att gälla.16

De allmänna förvaltningsdomstolarnas rättspraxis

Även förvaltningsdomstolarnas rättspraxis angående möjligheten att överpröva beslut som har förlorat sin rättsliga eller faktiska betydelse är av intresse i sammanhanget. I de allmänna förvaltningsdomstolarnas rättspraxis har överinstanser lämnats ett större utrymme för att ut- tala sig i en överklagad fråga trots att det överklagade beslutet har förlorat sin omedelbara betydelse.

Exempelvis har Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regerings- rätten) i rättsfallet RÅ 1986 ref. 150 prövat om det har funnits laga skäl för en redan genomförd kroppsbesiktning. Detta har motiverats med att åtgärden har inneburit ett ingrepp i den personliga integri- teten. Även i andra fall har redan verkställda beslut ansetts kunna överprövas, eftersom klaganden har bedömts ha ett befogat intresse av att kunna få prövat om det har funnits laga eller tillräckliga skäl för den beslutade åtgärden (se till exempel RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1999 ref. 26). Vid bedömningen av om ett beslut som förlorat sin omedel- bara betydelse kan överprövas har Högsta förvaltningsdomstolen också vägt in behovet att utveckla rättspraxis eller ge en berörd myndighet ledning för framtida beslut (se RÅ 1991 ref. 109 och RÅ 2005 ref. 84).

I rättsfallet HFD 2020 ref. 26 har dock Högsta förvaltningsdom- stolen kommit till motsatt slutsats. Frågan i målet gällde om en kam- marrätt, mot bakgrund av artiklarna 8 och 13 i Europakonventionen, är skyldig att i sak pröva ett överklagande av en förvaltningsrätts dom om bevissäkring trots att bevissäkringen redan har verkställts vid tiden

15Åklagarmyndigheten, Riksåklagarens riktlinjer om överprövning och annan prövningsverksamhet, RåR 2013:1, s. 9.

16Åklagarmyndigheten, Riksåklagarens riktlinjer om överprövning och annan prövningsverksamhet, RåR 2013:1, s. 17.

627

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

för kammarrättens prövning. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg inte att möjligheten att överklaga ett sådant beslut var ett effektivt rättsmedel eftersom det inte var möjligt för den enskilde att genom överklagandet få effekterna av det redan verkställda beslutet om bevis- säkring undanröjda eller lindrade. I ett sådant fall framstod enligt domstolen i stället möjligheten till gottgörelse i form av skadestånd som det mest ändamålsenliga och effektiva rättsmedlet.

Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) hade i ett tidigare avgörande ansett att en kammarrätt inte är skyldig att sak- pröva en förvaltningsrättsdom om tvångsåtgärd när åtgärderna redan har verkställts med mindre än att den klagande har ett beaktansvärt intresse av att få till stånd en sådan prövning (jfr RÅ 2007 ref. 80). Högsta förvaltningsdomstolen fann inte anledning att anlägga ett annat synsätt i HFD 2020 ref. 26.

Ett beslut om dispositionsförbud bör inte kunna överklagas

Avgörande för om ett rättsmedel är effektivt för att komma till rätta med en överträdelse av Europakonventionen är att rättsmedlet kan leda till att överträdelsen upphör eller att den som har utsatts för över- trädelsen får gottgörelse för den.

En möjlighet att överklaga ett beslut om dispositionsförbud till högre instans och därigenom få till stånd en ändring av beslutet bör som utgångspunkt vara det mest effektiva och snabbaste sättet att komma till rätta med en konventionsöverträdelse. Detta förutsätter dock att en domstolsprövning kan ske snabbt innan förbudstiden löper ut.

Ett dispositionsförbud upphör enligt utredningens förslag att gälla fem arbetsdagar (affärsförbindelser) respektive tio arbetsdagar (trans- aktioner) efter det att beslutet fattades. Eftersom den som har drabbats av ett dispositionsförbud inte omedelbart kommer att underrättas om beslutet (se avsnitt 10.3.6) kommer en domstol sannolikt endast i undantagsfall att hinna pröva ärendet innan förbudstiden löper ut. Det gäller förmodligen även om det skulle införas ett skyndsamhets- krav. I likhet med situationen i de ovan redovisade rättsfallen från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen kommer beslu- tet om dispositionsförbud i dessa fall ha förlorat sin omedelbara be- tydelse. Ett överklagande av ett beslut om dispositionsförbud till högre instans ger därmed i de flesta fall inte den som har drabbats av ett

628

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

dispositionsförbud en reell möjlighet att få till stånd en ändring i sak på så sätt att en överträdelse av en konventionsrättighet upphör.

När det gäller ett beslut om dispositionsförbud bör i stället ett kom- pensatoriskt rättsmedel utgöra det mest effektiva rättsmedlet. Det finns olika former av kompensatoriska rättsmedel. En särskild typ av kompensatoriskt rättsmedel är möjligheten att ge monetär kompen- sation till någon som har utsatts för en överträdelse av sina rättighe- ter enligt Europakonventionen. När det gäller dispositionsförbud bör skadestånd eller annan ekonomisk ersättning vara det rättsmedel som i första hand kommer i fråga eftersom andra typer av kompensato- riska rättsmedel, som exempelvis straffnedsättning i ett brottmål eller nedsättning av en sanktionsavgift i ett administrativt förfarande, inte blir aktuella. En skadelidande kan dock inom ramen för en skadestånds- process i vissa fall få gottgörelse även på annat sätt än genom skade- stånd, i form av ett erkännande från staten, genom en dom som klargör att den enskilde har fått sina rättigheter enligt konventionen överträdda. Ett sådant erkännande kan innebära en betydelsefull upprättelse.17

Kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel är möjligheten för den enskilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat inför en nationell myndighet och den därtill hörande möjligheten att få en överträdelse konstaterad.18 Det som krävs är att konventionsstaterna tillhandahåller ett effektivt rättsmedel i någon form.

Ett kompensatoriskt rättsmedel i form av skadestånd finns redan tillgängligt enligt gällande rätt. Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten kan en skadelidande få ett skadeståndskrav prövat inom ramen för statens frivilliga skade- reglering. Med det avses skadereglering som företrädelsevis sker hos Justitiekanslern. Den som anser sig ha ett krav på skadestånd mot staten vid överträdelser av Europakonventionen kan även väcka talan om detta i allmän domstol (3 kap. 4 § skadeståndslagen [1972:207]).

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att ett kom- pensatoriskt rättsmedel utgör det mest effektiva rättsmedlet för att komma till rätta med en konventionsöverträdelse som har skett till följd av brister i ett beslut om dispositionsförbud och att ett sådant beslut därför inte bör kunna överklagas. Nuvarande reglering om statens skadeståndsansvar uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel i Europakonventionen.

17Prop. 2017/18 :7 s. 33 och 34.

18Prop. 2017/18:7 s. 18.

629

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.3.8Staten ansvarar för skada som vållats i myndigheternas verksamhet

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten inte ska kunna åläggas skade- ståndsansvar kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Ett beslut om dispositionsförbud ska enligt artikel 20.5 i sjätte penning- tvättsdirektivet inte medföra skadeståndsansvar för finansunderrättel- seenheten, dess ledning eller anställda.

Enligt svensk rätt har staten ett skadeståndsansvar för skada som vållats i verksamhet som staten svarar för. Av 3 kap. 2 § skadestånds- lagen framgår att staten ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myn- dighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Av 3 kap.

4§ skadeståndslagen följer att staten också har ett skadeståndsansvar för skada som uppkommit till följd av att den skadelidandes grund- läggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen eller enligt Europakonventionen har överträtts från statens sida.

Staten kan således bli skyldig att ersätta skada som uppkommit till följd av ett beslut om dispositionsförbud om villkoren för skade- ståndsskyldighet är uppfyllda (se även avsnitt 10.3.7). Ett skadestånds- ansvar kommer inte att drabba finansunderrättelseenheten eller dess anställda. Därmed kräver inte artikel 20.5 i sjätte penningtvättsdirek- tivet några lagstiftningsåtgärder.

10.4Information till verksamhetsutövare

Utredningens förslag: Finansunderrättelseenheten får trots se- kretess till en verksamhetsutövare lämna uppgift om en fysisk eller juridisk person som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Sekretess ska inte hindra att en sådan uppgift lämnas till en verksamhetsutövare.

630

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

En verksamhetsutövare ska vid fullgörandet av sina skyldig- heter avseende kundkännedom beakta en uppgift som har tagits emot från finansunderrättelseenheten om

1.typer av transaktioner eller aktiviteter och geografiska områ- den som kan utgöra en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och

2.personer som kan förknippas med en betydande risk för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Uppgiften får läggas till grund för åtgärder för kundkännedom under sex månader från det att den togs emot från finansunderrättelse- enheten. Efter att tidsfristen har löpt ut får uppgiften läggas till grund för sådana åtgärder om det finns stöd för att uppgiften fort- farande är relevant.

En verksamhetsutövare eller den som är verksam hos verksam- hetsutövaren får inte för en kund eller utomstående obehörigen röja en uppgift om personer som kan förknippas med en bety- dande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism som har tagits emot från finansunderrättelseenheten.

Det ska upplysas om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i brottsbalken.

Utredningens bedömning: Den föreslagna bestämmelsen om fi- nansunderrättelseenhetens möjlighet att till en verksamhetsutövare lämna uppgift om en fysisk eller juridisk person som kan förknip- pas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism är förenlig med skyddet för den personliga integriteten.

Det finns författningsstöd för den behandling av personupp- gifter som krävs för att finansunderrättelseenheten ska kunna lämna en sådan uppgift till en verksamhetsutövare.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Medlemsstaterna ska enligt artikel 21a.1 i sjätte penningtvättsdirek- tivet ha möjlighet att i nationell rätt ge finansunderrättelseenheten befogenhet att underrätta verksamhetsutövare om vissa risker för pen-

631

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

ningtvätt eller finansiering av terrorism för deras utförande av åtgär- der för kundkännedom.

Finansunderrättelseenheten ska kunna underrätta verksamhets- utövarna om

1.typer av transaktioner eller aktiviteter som kan utgöra en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism,

2.särskilda personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och

3.särskilda geografiska områden som kan utgöra en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

En sådan åtgärd ska gälla under den tid som fastställs i nationell rätt, dock maximalt sex månader. Att en sådan åtgärd vidtas får inte av- slöjas för någon annan än den verksamhetsutövare som den riktar sig till (artikel 21a.2 i direktivet).

Finansunderrättelseenheten bör ges möjlighet att lämna viss information om risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare

Befogenheten i artikel 21a i direktivet innebär att finansunderrättelse- enheten får ges möjlighet att lämna viss information om risker för penningtvätt och finansiering av terrorism till verksamhetsutövare.

Finanspolisen kan redan i dag lämna uppgifter om typer av trans- aktioner eller aktiviteter och geografiska områden som kan utgöra en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare, antingen direkt eller genom samordningsfunk- tionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (14 § 2009 års förordning).

Vad gäller uppgifter om personer som kan förknippas med en be- tydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism är det inte helt klart vad det avser. Vad först gäller begreppet person bör det innefatta såväl fysiska som juridiska personer. Vad därefter gäller vilka slags uppgifter som omfattas av bestämmelsen är en rimlig tolkning att det i första hand avser underrättelseinformation som finansunder- rättelseenheten förfogar över. Det skulle till exempel kunna avse upp- gifter om så kallade målvakter som upplåter sina konton till andra för

632

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

att genomföra transaktioner som innefattar brottsvinster eller som registreras som verkställande direktör eller styrelseledamot i ett före- tag utan att ta del av hur verksamheten drivs för att dölja identiteten på den som begår en brottslig handling. Det skulle också kunna avse uppgifter om personer som har en annan koppling till penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådana uppgifter omfattas som utgångs- punkt av sekretess hos Finanspolisen (18 kap. 2 § OSL). Enligt gällande rätt är möjligheten för Finanspolisen att lämna vidare sådana upp- gifter till verksamhetsutövare begränsad.

Enligt 10 kap. 2 § OSL har myndigheter möjlighet att utan hinder av sekretess lämna uppgifter till enskilda om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och avsikten är inte att sekre- tessen ska kunna brytas av rena effektivitetsskäl. Inte heller är det möjligt att lämna ut uppgifter för att uppgifterna behövs av mot- tagaren.19 Möjligheterna för Finanspolisen att med stöd av denna be- stämmelse lämna ut uppgifter om personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare är således mycket begränsad.

Penningtvättsregelverket ställer krav på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terror- ism. Som framhålls i förarbetena till regleringen om samverkan enligt nuvarande 4 a kap. penningtvättslagen har verksamhetsutövarna på så sätt tilldelats en roll som har likheter med den underrättelseverksamhet som bedrivs av brottsbekämpande myndigheter. Utan verksamhetsut- övarnas arbete skulle möjligheterna att utreda och lagföra penningtvätt och finansiering av terrorism försvåras avsevärt för de brottsbekämp- ande myndigheterna. Förutom de personer som själva är inblandade i brottslighet av aktuellt slag är det normalt sett verksamhetsutövarna som har bäst förutsättningar att förse brottsbekämpande myndigheter med relevant information. För att verksamhetsutövarnas arbete ska kunna bedrivas på ett effektivt och verkningsfullt sätt krävs det att de i sin tur får tillgång till aktuell och användbar information.20

En möjlighet för Finanspolisen att kunna lämna uppgifter om per- soner som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare skulle förbättra

19Prop. 1979/80:2 Del A s. 465.

20Jfr prop. 2021/22:251 s. 31.

633

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

förutsättningarna för verksamhetsutövarna att förebygga, förhindra och upptäcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan i sin tur kan stärka förmågan hos de brottsbekämpande myndigheterna att utreda och lagföra sådan brotts- lighet.

Möjligheten att i svensk rätt införa bestämmelser som innebär att Finanspolisen får lämna uppgifter om personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till en verksamhetsutövare bör därför utnyttjas. Det bör i den nya penningtvättslagen därför införas en bestämmelse som anger att finans- underrättelseenheten, trots sekretess, får lämna uppgift om en fysisk eller juridisk person som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till en verksamhetsutövare, om uppgiften behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Det behöver införas en sekretessbrytande bestämmelse

De uppgifter om personer som Finanspolisen kan lämna till en verk- samhetsutövare enligt den föreslagna bestämmelsen kommer som ut- gångspunkt att omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL. Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL gäller bara för uppgifter som lämnas till en annan myndighet. Det bör därför införas en ny sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen som anger att sekretess inte hindrar att finansunderrättelse- enheten lämnar en uppgift om en fysisk eller juridisk person som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till en verksamhetsutövare.

Den nya sekretessbrytande bestämmelsen bör placeras i 10 kap. OSL. Bestämmelsen bör inte gälla i de fall där ett utlämnande av en uppgift skulle vara i strid med vissa avtal som träffats med en ut- ländsk myndighet eller ett utländskt organ (15 kap. 1 a § och 37 kap. 2 § OSL).21

21Jfr prop. 2021/22:251 s. 67.

634

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Uppgifterna ska användas av verksamhetsutövarna vid fullgörandet av skyldigheterna avseende kundkännedom

Direktivet anger att finansunderrättelseenhetens åtgärd att underrätta en verksamhetsutövare om betydande risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism ska ske för verksamhetsutövarnas utförande av åtgärder för kundkännedom. Detta måste rimligtvis innebära att verksamhetsutövarna ska beakta de uppgifter som tas emot från finans- underrättelseenheten när de utför åtgärder för kundkännedom.

Åtgärden ska enligt direktivet gälla under den tid som fastställs i nationell rätt, dock maximalt sex månader. Det är inte helt klart vad detta innebär. En rimlig tolkning är att verksamhetsutövarna ska kunna agera på uppgifterna och lägga dessa till grund för särskilda kund- kännedomsåtgärder, till exempel skärpta åtgärder för kundkännedom, under den tidsperiod som bestäms i nationell rätt. Utan en begräns- ning i tiden skulle mottagandet av uppgifterna kunna innebära att kundens tillgång till tjänster begränsas även efter att uppgifterna har förlorat sin betydelse. Dessutom skulle verksamhetsutövarna behöva lägga tid och resurser på skärpta åtgärder för kundkännedom trots att det inte behövs.

Det är angeläget att verksamhetsutövare ges bästa möjliga förut- sättningar att bedriva ett effektivt arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den tid under vilken verksamhetsutövarna ska kunna lägga de uppgifter som tagits emot från finansunderrättelse- enheten till grund för åtgärder för kundkännedom bör därför be- stämmas till den längsta möjliga, det vill säga sex månader. Efter att den perioden har löpt ut bör verksamhetsutövarna endast kunna lägga uppgifterna till grund för sådana åtgärder om det finns stöd för att uppgifterna fortfarande är relevanta. Verksamhetsutövarna kan till exempel kontrollera detta genom att kontakta finansunderrättelse- enheten. Sådant stöd kan också ges av verksamhetsutövarnas egna kontroller och utredningar.

Det bör i den nya penningtvättslagen tas in en bestämmelse som innebär att en verksamhetsutövare vid fullgörandet av sina skyldig- heter avseende kundkännedom ska beakta uppgifter om typer av trans- aktioner eller aktiviteter, geografiska områden samt fysiska och juridiska personer som kan förknippas med en betydande risk för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Av bestämmelsen bör också framgå

635

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

att uppgifterna får läggas till grund för åtgärder för kundkännedom under sex månader från det att uppgiften togs emot från finansunder- rättelseenheten, och att uppgifterna därefter endast får läggas till grund för sådana åtgärder om det finns stöd för att uppgifterna fortfarande är relevanta.

Tystnadsplikt

Bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen gäller inte för verksamhetsutövare. Flera verksamhetsutövare omfattas dock av bestämmelser om tystnadsplikt. För verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn finns bestämmelser om tystnadsplikt i till exem- pel 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 1 kap. 11 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 3 kap. 12 § (2011:755) lagen om elektroniska pengar, 2 kap. 19 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 3 kap. 12 § lagen (2010:751) om betaltjänster, 8 kap. 24 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder, 13 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkre- diter och 4 kap. 15 § lagen (2016:1024) om verksamhet med bostads- krediter. De bestämmelserna skyddar i princip endast uppgifter om enskildas förhållanden till verksamhetsutövaren. Motsvarande bestäm- melser finns även för vissa icke-finansiella verksamhetsutövare, se till exempel 8 kap. 4 § rättegångsbalken och 26 § (2001:883) revisorslagen.

Regleringen om tystnadsplikt för verksamhetsutövare skyddar såle- des inte uppgifter som förekommer i Finanspolisens underrättelse- verksamhet och som kan komma att lämnas vidare med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Inte heller tystnadsplikten i artikel 54 i pen- ningtvättsförordningen, som i allt väsentligt motsvarar nuvarande 4 kap. 9 § penningtvättslagen, innebär ett skydd för sådana uppgifter.

Utredningen har övervägt om bestämmelsen i 10 kap. 14 § OSL om utlämnande av uppgift med förbehåll är tillräcklig för att skydda uppgifter som finansunderrättelseenheten kan komma att lämna till verksamhetsutövare med stöd av den föreslagna bestämmelsen. En sådan ordning föreslogs av Utredningen om stärkta åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism beträffande delning av infor- mation till kreditinstitut inom ramen för samverkan enligt nuvarande 4 a kap. penningtvättslagen.22 Regeringen ansåg att en ordning med

22SOU 2021:42 s. 296 ff.

636

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

förbehåll som främsta garant för skyddet av känsliga uppgifter som lämnas till kreditinstitut inte var lämplig, bland annat på grund av den omfattande administration för både myndigheter och kreditinsti- tut som ett förbehåll innebär med risk för att uppgifter som delas i samverkan inte får ett tillräckligt starkt skydd. I stället infördes en tystnadsplikt för uppgifter som delas i samverkan.23

Av samma skäl bör det övervägas om det bör införas en tystnads- plikt även för uppgifter som finansunderrättelseenheten kan lämna vidare till verksamhetsutövare med stöd av den nu föreslagna bestäm- melsen. En sådan ordning tillgodoser enligt utredningens uppfatt- ning både finansunderrättelseenhetens behov av skydd för uppgifter i underrättelseverksamheten och enskildas behov av skydd för sin personliga integritet. Därmed uppfylls också direktivets krav på att finansunderrättelseenhetens åtgärd att uppmärksamma en verksam- hetsutövare på vissa risker inte får röjas för någon annan än motta- garen av informationen (artikel 21a.2 andra stycket).

En reglering om tystnadsplikt innebär en sådan inskränkning i yttrandefriheten som enligt regeringsformen får göras genom lag med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, däribland rikets säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd och förebyggandet och beivran- det av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl föranleder det. En förutsättning för att en begränsning får göras är att den tillgodo- ser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En be- gränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen).

Det finns ett mycket starkt intresse av att sekretessbelagda upp- gifter skyddas även om de lämnas vidare till en verksamhetsutövare. Att uppgifter i verksamhetsutövarnas verksamhet omfattas av tystnads- plikt innebär som framhålls i förarbetena till regleringen om samver- kan enligt 4 a kap. penningtvättslagen ingen nyhet utan tvärtom är utgångspunkten att uppgifter om enskilda eller som har samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism omfattas av tystnadsplikt hos verksamhetsutövare. En tystnadsplikt har också den fördelen att den blir lätt för anställda att tillämpa. Slutligen innebär en tystnads- plikt inte några begränsningar i den rätt att påtala missförhållanden som anställda och andra har enligt lagen (2021:890) om skydd för

23Prop. 2021/22:251 s. 75 och 76.

637

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

personer som rapporterar om missförhållanden eller motsvarande be- stämmelser i penningtvättsregelverket.24

Utredningen anser att övervägande skäl talar för att en tystnads- plikt införs. Det bör därför i den nya penningtvättslagen införas en bestämmelse om tystnadsplikt för de uppgifter om fysiska eller juri- diska personer som kan förknippas med en betydande risk för penning- tvätt eller finansiering av terrorism som en verksamhetsutövare tar emot från finansunderrättelseenheten. Därigenom kommer uppgifter som lämnas till verksamhetsutövare få ett i huvudsak likvärdigt skydd som uppgifter som lämnas till myndigheter.

Bestämmelsen bör utformas med tystnadsplikten i 4 a kap. 5 § pen- ningtvättslagen som förebild. Det bör av bestämmelsen framgå att en verksamhetsutövare, eller den som är verksam hos verksamhets- utövaren, inte för en kund eller utomstående obehörigen får röja en uppgift om en person som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism som har tagits emot av finansunderrättelseenheten.

Tystnadsplikten hindrar således inte ett röjande som är behörigt, som när en verksamhetsutövare måste röja en uppgift för att uppfylla en i författning angiven uppgiftsskyldighet. Vidare bör en uppgift som lämnas till en tillsynsmyndighet för att användas i myndighetens till- syn inte anses obehörigen röjd. Eftersom tystnadsplikten skyddar finansunderrättelseenhetens underrättelseverksamhet bör däremot ut- rymmet att till en enskild kund röja en uppgift om kunden som tagits emot från finansunderrättelseenheten typiskt sett vara mycket litet.25

Den begränsning av yttrandefriheten som den föreslagna tystnads- plikten innebär går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att bekämpa penningtvätt och finansiering av terror- ism och är även i övrigt förenlig med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen innebär.

Den som bryter mot en tystnadsplikt enligt lag eller annan för- fattning kan som utgångspunkt dömas för brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § brottsbalken). På motsvarande sätt som i fråga om tyst- nadsplikten i nuvarande 4 kap. 9 § och 4 a kap. 5 § penningtvättslagen bör straffansvar följa för den som bryter mot den tystnadsplikt som nu föreslås.26 En upplysning om att brott mot tystnadsplikten kan

24Jfr prop. 2021/22:251 s. 76.

25Jfr prop. 2021/22:251 s. 126 och 127.

26Jfr prop. 1998/99:19 s. 63.

638

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

medföra ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken bör därför tas in i den nya penningtvättslagen.

Skyddet för den personliga integriteten

Möjligheten för finansunderrättelseenheten att lämna ut uppgifter om personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism kan innebära ett integritetsintrång för enskilda. Mot detta intrång måste samhällets intresse av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism ställas. För ett mer utför- ligt resonemang om avvägningen mellan skyddet för den personliga integriteten och samhällets intresse av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism hänvisas till avsnitt 10.2.30. Samma resone- mang som förs där gör sig i allt väsentligt gällande även beträffande finansunderrättelseenhetens möjlighet att lämna ut uppgifter om per- soner som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till verksamhetsutövare.

Den föreslagna bestämmelsen syftar till att förbättra förutsätt- ningarna för verksamhetsutövare att förebygga, förhindra och upp- täcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt eller finansi- ering av terrorism. Uppgifterna får endast lämnas ut om det behövs för verksamhetsutövarnas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Verksamhets- utövarna ska använda uppgifterna när de utför åtgärder för kund- kännedom. De uppgifter som kan komma att lämnas ut bör därför i praktiken begränsas till identitet på den person som avses, eventuella kontaktuppgifter till denne samt anledningen till att personen i fråga kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansi- ering av terrorism. Antalet personuppgifter som kan lämnas ut är så- ledes genom utformningen av förslaget begränsade. Uppgifterna kom- mer genom den föreslagna tystnadsplikten dessutom att omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd hos verksamhetsutövarna.

Sammantaget får det integritetsintrång som den föreslagna bestäm- melsen innebär vid en intresseavvägning accepteras och anses godtag- bart. Det intrång som ett uppgiftslämnande innebär står enligt utred- ningens uppfattning i proportion till nyttan med informationsutbytet och till behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av ter- rorism.

639

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Personuppgiftsbehandling

Vid ett utlämnande av uppgifter om personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terror- ism kommer personuppgifter att behandlas. Enligt regelverket om personuppgiftsbehandling ska behandling av personuppgifter vara nöd- vändig i förhållande till den rättsliga grund som behandlingen stöder sig på och följa vissa grundläggande principer. För en mer utförlig redogörelse för regelverket om personuppgiftsbehandling hänvisas till avsnitten 10.2.31 och 14.2.1.

Brottsbekämpande myndigheter får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lag- föra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet (2 kap. 1 § brottsdatalagen och 2 kap. 1 § polisens brottsdatalag).

Finansunderrättelseenhetens utlämnande av uppgifter till verk- samhetsutövare innebär att personuppgifter behandlas för ett ändamål utanför brottsdatalagens område (2 kap. 22 § brottsdatalagen och 2 kap. 2 § polisens brottsdatalag).27 Vid behandling för att lämna ut personuppgifter för sådana ändamål ska dataskyddsförordningen till- lämpas i stället för brottsdatalagen.28

Även verksamhetsutövare ska tillämpa dataskyddsförordningen vid behandling av personuppgifter. En rättslig grund enligt förord- ningen är att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e). Bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism anses vara en uppgift av allmänt intresse. En annan rättslig grund är att behandlingen är nödvändig för att full- göra en rättslig förpliktelse som åvilar den som är personuppgifts- ansvarig (artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen). Begreppet omfattar i första hand offentligrättsliga förpliktelser. Av 2 kap. 1 § dataskydds- lagen följer att en förpliktelse utgör en rättslig grund för behandling av personuppgifter om förpliktelsen följer av lag eller annan författ- ning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Enligt utredningens förslag ska verksam- hetsutövarna beakta de uppgifter som tas emot från finansunder- rättelseenheten vid fullgörandet av sina skyldigheter avseende kund-

27Prop. 2017/18:232 s. 131.

28Prop. 2017/18:232 s. 134 och 451.

640

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

kännedom. Det finns därmed som utgångspunkt en rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som sker till följd av finansunder- rättelseenhetens utlämnande av uppgifter till verksamhetsutövare.

Innan personuppgifter som behandlas med stöd av brottsdatalagen behandlas för ett nytt ändamål utanför lagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att person- uppgifterna behandlas för det nya ändamålet (2 kap. 22 § första stycket brottsdatalagen). Denna prövning ska alltså ske utöver de krav som sedan gäller enligt dataskyddsförordningen.29 I den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning behöver det inte göras någon prövning av om en ny behandling är nödvändig och proportionerlig (2 kap. 22 § andra stycket brottsdatalagen).

Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon uppgiftsskyldig- het för finansunderrättelseenheten, utan endast en möjlighet att lämna vissa uppgifter till verksamhetsutövare. Det innebär att finansunder- rättelseenheten måste bedöma om det finns förutsättningar att behandla personuppgifter för nya ändamål när uppgifter lämnas till en verksam- hetsutövare (2 kap. 22 § brottsdatalagen samt 2 kap. 2 § polisens brotts- datalag). Med nödvändigt avses att det är fråga om något som behövs snarare än något som absolut fordras. I kravet på proportionalitet ligger att skälen för att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet ska väga tyngre än det intrång som behandlingen innebär för den en- skilde. Det som står att vinna med behandlingen ska alltså vägas mot intrånget i enskildas integritet. Det har också betydelse vilka person- uppgifter det är fråga om och för vilket syfte de ska användas.30

Det får som utgångspunkt anses både nödvändigt och proportio- nerligt för finansunderrättelseenheten att lämna ut uppgifter om per- soner som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism till en verksamhetsutövare om denne behöver uppgifterna i sin verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.

För känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser stäl- ler regelverket upp ytterligare krav för behandlingen, se avsnitt 10.2.31. De uppgifter som kan komma att lämnas ut med stöd av den föreslagna bestämmelsen kommer, som framgår ovan, att vara begränsade till identitet och kontaktuppgifter samt anledningen till att personen kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering

29Prop. 2017/18:232 s. 451.

30Prop. 2017/18:232 s. 452.

641

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

av terrorism. Det bör därmed inte bli fråga om att lämna ut känsliga personuppgifter med stöd av bestämmelsen.

Enligt dataskyddsförordningen får behandling av personuppgifter om lagöverträdelser som rör fällande domar i brottmål och lagöver- trädelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhets- åtgärder endast utföras under kontroll av myndighet eller då behand- ling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs (artikel 10). Integritetskyddsmyndigheten har i ett rättsligt ställningstagande uttalat att personuppgifter om lagöverträdel- ser som innefattar brott avser om någon har begått ett brott, blivit fälld eller friad i domstol i ett brottmål, blivit föremål för straffpro- cessuella tvångsmedel eller misstänkts för ett konkret brott.31 De upp- gifter som finansunderrättelseenheten kan komma att lämna ut till verksamhetsutövare med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan således komma att avse personuppgifter om lagöverträdelser.

Av artikel 55 i penningtvättsförordningen framgår att verksamhets- utövare har rätt att behandla personuppgifter om lagöverträdelser under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda, bland annat att upp- gifterna rör penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Sammanfattningsvis innebär detta enligt utredningens uppfattning att det finns författningsstöd för den personuppgiftsbehandling som sker till följd av ett utlämnande av uppgifter om personer som kan förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt den föreslagna bestämmelsen.

31Integritetsmyndigheten, Rättsligt ställningstagande IMYRS 2021:1 – innebörden av begreppet

”personuppgifter som rör lagöverträdelser som innefattar brott” i artikel 10 i dataskyddsförordningen, IMYRS 2021:1.

642

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

10.5Samarbete och informationsutbyte med behöriga myndigheter

10.5.1Brottsbekämpande myndigheters begäran om information

Utredningens förslag: Finansunderrättelseenhetens uppgiftsskyl- dighet enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen ska utvidgas. En uppgift ska lämnas också om den behövs i den behöriga myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra förbrott till penningtvätt.

Utredningens bedömning: I övrigt tillgodoser gällande rätt sjätte penningtvättsdirektivets krav på finansunderrättelseenhetens ut- lämnande av uppgifter som begärs av en brottsbekämpande myn- dighet.

Sjätte penningtvättsdirektivet

Medlemsstaterna ska enligt artikel 19.1 första stycket i direktivet säker- ställa att finansunderrättelseenheten, med nödvändig skyndsamhet, kan svara på en begäran om finansiell information eller finansiell ana- lys från en brottsbekämpande myndighet. Med finansiell informa- tion och finansiell analys avses detsamma som i artikel 2 i direktivet om finansiell information. En begäran ska motiveras av övervägan- den som rör penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finansunderrättelseenheten ska besluta om spridning av uppgifterna.

Enligt artikel 19.1 andra stycket i direktivet behöver finansunder- rättelseenheten inte tillmötesgå en begäran, om det finns objektiva grunder att anta ett utlämnande av uppgifterna skulle inverka nega- tivt på pågående undersökningar eller analyser. Detsamma gäller om uppgiftslämnandet i undantagsfall skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller irrelevant för det ändamål som det har begärts.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvätts- direktivet (artikel 32.4 och 32.5).

643

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenhetens uppgiftsskyldighet enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen bör utvidgas

Artikel 7.1 och 7.2 i direktivet om finansiell information har i stort sett samma innehåll som artikel 19.1 i sjätte penningtvättsdirektivet. Det som skiljer direktiven åt är dels vilka myndigheter som kan begära finansiell analys eller finansiell information från finansunderrättelse- enheten, dels de former av brottslighet som kan ligga till grund för en begäran.

Direktivet om finansiell information föreskriver att medlemsstaterna ska utse de myndigheter som kan begära och ta emot finansiell infor- mation eller finansiella analyser från finansunderrättelseenheten, så kallade behöriga myndigheter (artikel 3.2). I Sverige har Ekobrotts- myndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket utsetts till behöriga myndigheter (2 § förordningen [2022:620] om finansi- ell information i brottsbekämpningen).

Bestämmelserna i artikel 19.1 första stycket i sjätte penningtvätts- direktivet gäller för en begäran om finansiell information eller finan- siell analys som görs av nationella myndigheter som har befogenhet att utreda och lagföra brott och som motiveras av överväganden som rör penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terror- ism. Förutom Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatte- verket, som kan begära information enligt lagen om finansiell informa- tion i brottsbekämpningen, bör bestämmelserna för svensk del också omfatta en begäran om information som görs av Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten, som också har brottsbekämpande uppgifter på området. För Tullverkets del bör det inte bli aktuellt att motivera en begäran om information av överväganden som rör penningtvätt, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Enligt direktivet om finansiell information ska en begäran moti- veras av överväganden som rör förebyggande, upptäckt, utredning eller lagföring av allvarliga brott. Med allvarliga brott avses de former av brottslighet som förtecknas i bilaga I till Europol-förordningen. Penningtvätt och finansiering av terrorism ingår i förteckningen. Den brottslighet som kan motivera en begäran enligt sjätte penningtvätts- direktivet – penningtvätt, förbrott till penningtvätt och finansiering av terrorism – har därför i huvudsak sin motsvarighet i Europolförord- ningen och kan således också ligga till grund för en begäran enligt direktivet om finansiell information.

644

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Artikel 7 i direktivet om finansiell information har i svensk rätt genomförts i 3 och 4 §§ lagen om finansiell information i brotts- bekämpningen. Sjätte penningtvättsdirektivets krav på finansunder- rättelseenhetens utlämnande av information till brottsbekämpande myndigheter tillgodoses därför i stor utsträckning av den regleringen. Eftersom förbrott till penningtvätt inte definieras i sjätte penning- tvättsdirektivet kan dock en begäran enligt det direktivet motiveras av brottslighet som inte har sin motsvarighet i Europolförordningen och som således inte kan ligga till grund för en begäran enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen.

Exempelvis anses skattebrott vara ett förbrott till penningtvätt (arti- kel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv [EU] 2018/1673 av den 23 oktober 2018 om bekämpande av penningtvätt genom straff- rättsliga bestämmelse). Skattebrott anges inte uttryckligen i bilagan till Europolförordningen. Däremot anges ”organiserad brottslighet” och ”brott mot unionens finansiella intressen” i bilagan. Det kan argu- menteras för att dessa former av brottslighet innefattar skattebrott. Vilka brott som omfattas avgörs dock i rättstillämpningen och ytterst genom avgöranden från EU-domstolen. Det går därför inte att med säkerhet säga vilka förbrott till penningtvätt som utgör sådan allvarlig brottslighet som förtecknas i bilagan till Europolförordningen.

För att svensk rätt ska uppfylla kraven i artikel 19.1 i direktivet föreslår därför utredningen att finansunderrättelseenhetens uppgifts- skyldighet i lagen om finansiell information i brottsbekämpningen ska utvidgas till att också omfatta uppgifter som behövs i en behörig myndighets verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, ut- reda eller lagföra förbrott till penningtvätt. Därigenom säkerställs att alla förbrott till penningtvätt kan ligga till grund för en begäran om finansiell information eller finansiell analys som görs av Ekobrotts- myndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen och Skatteverket.

I övrigt tillgodoses kraven av offentlighets- och sekretesslagen

Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten omfattas inte av lagen om finansiell information i brottsbekämpningen. Enligt utredningens be- dömning är dock Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten sådana

645

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

myndigheter som kan begära finansiell information och finansiell ana- lys enligt artikel 19.1 i sjätte penningtvättsdirektivet.

Mellan Säkerhetspolisen och Polismyndigheten finns ett särskilt nära samarbete som framgår bland annat av respektive myndighets- instruktion (23–27 §§ förordningen med instruktion för Polismyndig- heten och 11–15 §§ förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen samt 6 § polislagen [1984:387]). De uppgifter som Säkerhetspolisen begär från Finanspolisen rör i huvudsak information om finansiering av terrorism som Säkerhetspolisen behöver i sin verksamhet. Uppgif- terna omfattas generellt sett av sekretess enligt 18 kap. 2 § och 35 kap. 1 § OSL. För uppgiftslämnande mellan Polismyndigheten och Säker- hetspolisen finns en särskild sekretessbrytande bestämmelse i 35 kap. 10 a § OSL. Bestämmelsen bryter den sekretess som gäller enligt

35kap. 1 § OSL om den mottagande myndigheten har behov av upp- giften i sin brottsbekämpande verksamhet. Säkerhetspolisen har ett generellt behov av uppgifterna i sin verksamhet utifrån sitt uppdrag; att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot Sveriges säkerhet, bland annat terroristbrott och finansiering av terrorism (1 och 3 §§ förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen). Med hänsyn till att även Säkerhetspolisen be- driver underrättelseverksamhet och bestämmelsen om underrättelse- sekretess är tillämplig hos Säkerhetspolisen bedöms det generellt inte innebära någon skada enligt 18 kap. 2 § OSL att lämna ut uppgifterna till Säkerhetspolisen.

Finanspolisen kan även lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Säkerhetspolisen med stöd av 10 kap. 24 § OSL och den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Av 10 kap. 24 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Enligt 10 kap.

27§ OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

De möjligheter till ett utbyte av uppgifter mellan Säkerhetspolisen och Polismyndigheten som följer av gällande rätt är inte mer begrän- sade än de som följer av bestämmelserna i artikel 19.1 i sjätte penning- tvättsdirektivet. Såvitt framkommit under utredningsarbetet fungerar

646

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

uppgiftsutbytet mellan Finanspolisen och Säkerhetspolisen tillfreds- ställande med nuvarande reglering. Mot den bakgrunden får gällande rätt anses tillgodose kraven i artikel 19.1 i fråga om finansiell infor- mation och finansiell analys som begärs av Säkerhetspolisen.

Det bör vara ovanligt att Åklagarmyndigheten har behov av under- rättelseinformation som finns hos Finanspolisen. Om så ändå skulle vara fallet har Finanspolisen möjlighet att lämna ut uppgifter till Åklagarmyndigheten enligt 10 kap. 24 § OSL eller 10 kap. 27 § OSL.

Finansunderrättelseenheten behöver inte alltid tillmötesgå en begäran om information

Enligt artikel 19.1 andra stycket i direktivet behöver finansunder- rättelseenheten inte tillmötesgå en begäran om finansiell informa- tion eller finansiell analys, om det finns objektiva grunder att anta ett utlämnande av uppgifterna skulle inverka negativt på pågående utred- ningar eller analyser. Detsamma gäller om uppgiftslämnandet i undan- tagsfall skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller irrelevant för det ändamål som det har begärts.

I 4 § andra stycket lagen om finansiell information i brottsbekämp- ningen anges att en uppgift inte ska lämnas om det finns en sekretess- bestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde fram- för intresset av att uppgiften lämnas ut. Bestämmelsen genomför arti- kel 7.2 i direktivet om finansiell information som har samma lydelse som artikel 19.1 andra stycket i sjätte penningtvättsdirektivet. Gäl- lande rätt tillgodoser således kraven i artikel 19.1 andra stycket i direk- tivet med avseende på utlämnande av uppgifter som sker enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen.

De sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretess- lagen som gör det möjligt för Finanspolisen att lämna ut finansiell information och finansiell analys till Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten innebär inte någon uppgiftsskyldighet. Om en myndig- het inkommer med en begäran om utlämnande av uppgifter som får lämnas ut enligt en sekretessbrytande bestämmelse, kan dock den myndighet som förfogar över uppgifterna bli skyldig att lämna ut dem enligt 6 kap. 5 § OSL, om ett uppgiftslämnande inte skulle hindra

647

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

arbetets behöriga gång.32 Det är den myndighet som förfogar över uppgiften som ska avgöra om förutsättningar föreligger att tillämpa den sekretessbrytande bestämmelsen.

Enligt 18 kap. 2 § OSL gäller sekretess i en myndighets under- rättelseverksamhet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Uppgifter som kan inverka negativt på Finanspolisens pågående utredningar och analyser om de lämnas ut omfattas således av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL.

Den sekretessbrytande bestämmelsen i 35 kap. 10 a § OSL bryter inte sekretessen enligt 18 kap. 2 § OSL. Som framgår ovan innebär det dock normalt sett ingen skada för Finanspolisen att lämna en uppgift som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL till Säkerhetspolisen eftersom den bestämmelsen blir tillämplig även i Säkerhetspolisens verksamhet. Eftersom 35 kap. 10 a § OSL inte bryter sekretessen en- ligt 18 kap. 2 § OSL är dock Finanspolisen inte skyldig att lämna ut uppgiften enligt 6 kap. 5 § OSL om ett utlämnande skulle få en nega- tiv inverkan på Finanspolisens pågående utredningar eller analyser.

Bestämmelserna i 10 kap. 27 § OSL bryter endast sekretessen i

18 kap. 2 § OSL om det är uppenbart att intresset av att uppgiften läm- nas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det torde därmed inte finnas förutsättningar för att tillämpa den be- stämmelsen om ett utlämnande av uppgifterna skulle få en negativ inverkan på Finanspolisens pågående utredningar eller analyser.

Enligt 10 kap. 24 § OSL hindrar inte sekretess som följer av andra sekretessbestämmelser än dem som anges i 10 kap. 19–23 §§, 25 kap. 2 § första stycket och 26 kap. 1 a § första stycket OSL att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagar- myndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Eftersom 18 kap. 2 § OSL inte undantas från tillämp- ningsområdet för 10 kap. 24 § OSL innebär detta som utgångspunkt att Finanspolisen är skyldig att lämna ut en uppgift som angår miss- tanke om ett begånget brott enligt 6 kap. 5 § OSL om det inte skulle hindra arbetets behöriga gång.

När det gäller frågan om vilken grad av misstanke som krävs för att en myndighet ska lämna ut uppgifter enligt 10 kap. 24 § OSL ut-

32Prop. 2011/12:171 s. 25 f. och 2020/21:163 s. 44 och 64 f.

648

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

talas i förarbetena att det är angeläget att de uppgifter som lämnas ut är så tillförlitliga och konkreta som möjligt och att uppgifter om brott bara ska få lämnas ut om misstankarna är av en viss kvalitet. Av förarbetena framgår vidare att misstankarnas styrka ska vara en av de omständigheter som en myndighet tar hänsyn till när den prövar om uppgifter ska lämnas ut. Bedömningen av i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att en uppgift ska lämnas ut överlämnas dock åt myn- digheterna själva.

Uppgifter som lämnas ut med stöd av 10 kap. 24 § OSL avser så- ledes konkreta uppgifter som bedöms vara av betydelse för det miss- tänkta brottet, till exempel uppgifter om transaktioner. Ett utlämnande av uppgifter med stöd av 10 kap. 24 § OSL torde därför i praktiken inte kunna få en negativ inverkan på Finanspolisens utredningar och analyser.

Polisens brottsdatalag innehåller bestämmelser om vissa uppgifter som ska lämnas ut till bland annat Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten. Enligt 2 kap. 8 § nämnda lag har bland annat Säkerhets- polisen och Åklagarmyndigheten, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § OSL, under vissa omständigheter rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Dessa bestämmelser bryter inte sekretessen enligt 18 kap. 2 § OSL.

Enligt direktivet behöver finansunderrättelseenheten inte heller till- mötesgå en begäran om finansiell information eller finansiell analys om uppgiftslämnandet i undantagsfall skulle vara klart oproportio- nerligt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller irrelevant för det ändamål som det har begärts.

En förutsättning för att uppgifter ska få lämnas ut till Säkerhet- spolisen enligt 35 kap. 10 a § OSL är att Säkerhetspolisen behöver uppgifterna i sin verksamhet. Detsamma gäller för uppgifter som ska lämnas ut till en brottsbekämpande myndighet enligt 2 kap. 8–10 §§ polisens brottsdatalag. Enligt de paragraferna får uppgifter endast läm- nas ut om de behövs för ett syfte enligt 1 kap. 2 § brottsdatalagen, det vill säga för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ett sådant uppgifts- lämnande kommer därmed inte att vara klart oproportionerligt mot en persons legitima intressen eller irrelevant för det ändamål som det har begärts.

649

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Vid ett utlämnande av uppgifter till Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten med stöd av 10 kap. 27 § OSL är det Finanspolisen som ska avgöra om förutsättningar föreligger att tillämpa bestämmelsen. Vid den bedömningen finns utrymme för Finanspolisen att ta hänsyn till de omständigheter som enligt direktivet innebär att en begäran om information inte behöver tillmötesgås.

Sammanfattningsvis innebär detta att gällande rätt gör det möjligt för Finanspolisen att avstå från att lämna ut uppgifter som begärs av en brottsbekämpande myndighet under de omständigheter som anges i artikel 19.1 andra stycket i direktivet. Det krävs därför inte några lagstiftningsåtgärder för att genomföra artikeln i svensk rätt.

Gällande rätt tillgodoser kravet på nödvändig skyndsamhet

I direktivet ställs krav på att finansunderrättelseenheten ska kunna svara på en begäran om finansiell information eller finansiell analys från en brottsbekämpande myndighet med nödvändig skyndsamhet. Det finns redan en omfattande reglering när det gäller formerna för myndigheters samverkan, se avsnitt 10.2.25. Att Finanspolisen skynd- samt ska samverka med en behörig myndighet får alltså anses följa redan av gällande rätt, till exempel genom 9 § första stycket förvaltnings- lagen. Dessa bestämmelser gäller även i Polismyndighetens brotts- bekämpande verksamhet (3 §). Direktivets krav på nödvändig skynd- samhet tillgodoses således av gällande rätt.33

10.5.2Myndigheters återkoppling till finansunderrättelseenheten

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på myndigheters återkoppling till finansunderrättelseenheten bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Enligt artikel 19.2 i direktivet ska behöriga myndigheter lämna åter- koppling till finansunderrättelseenheten om användningen och nyttan av de uppgifter som myndigheterna tagit emot enligt artiklarna 17.3 och 19.1 i direktivet samt om resultatet av de åtgärder som vidtagits

33Jfr prop. 2021/22:127 s. 37.

650

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

på grundval av uppgifterna. Sådan återkoppling ska lämnas så snart som möjligt och på ett sätt som gör det möjligt för finansunderrättelse- enheten att förbättra sin operativa analysfunktion.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artikel 32.6 i fjärde pen- ningtvättsdirektivet. I den artikeln anges att medlemsstaterna ska kräva att behöriga myndigheter lämnar återkoppling till finansunderrättelse- enheten om användningen av de analyser och andra relevanta upp- gifter som lämnats av finansunderrättelseenheten och om resultatet av de undersökningar eller inspektioner som genomförts på grundval av de uppgifterna. Artikeln har i svensk rätt genomförts i 17 d § 2 2009 års förordning i fråga om tillsynsmyndigheters återkoppling.

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om myndigheters återkoppling till finansunderrättelseenheten bör genomföras i före- skrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utred- ningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap.

7§ regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestäm- melse om föreskriftsrätt för regeringen.

10.5.3Generella bestämmelser om samarbete

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska kunna samarbeta med be- höriga myndigheter enligt direktivets generella bestämmelser om samarbete kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Enligt artikel 17.7 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att finansunderrättelseenheten kan vidta åtgärder eller på ett oberoende sätt samarbeta med nationella behöriga myndigheter enligt artikel 45 som innehåller generella bestämmelser om samarbete.

En rimlig tolkning av artikel 17.7 är att medlemsstaterna ska säker- ställa att nationell rätt inte hindrar finansunderrättelseenheten från att samarbeta med behöriga myndigheter på det sätt som föreskrivs i artikel 45. Utredningen bedömer att gällande rätt uppfyller kraven i direktivets allmänna bestämmelser om samarbete, se avsnitt 13.2. Nuvarande reglering möjliggör för finansunderrättelseenheten att sam- arbeta med behöriga myndigheter på det sätt som föreskrivs i arti- kel 45. Artikel 17.7. i direktivet kräver därför inte några lagstiftnings- åtgärder.

651

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

10.6Samarbete och informationsutbyte med andra finansunderrättelseenheter

10.6.1Samarbete och utbyte av information

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om samarbete och utbyte av information mellan finans- underrättelseenheter bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Finansunderrättelseenheten är skyldig att samarbeta med och lämna information till utländska finansunderrättelseenheter

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller en rad artiklar som reglerar hur finansunderrättelseenheter ska samarbeta och utbyta informa- tion med varandra (artiklarna 22–27).

Artikel 22 innehåller en generell samarbetsskyldighet för finans- underrättelseenheten som gäller både i förhållande till finansunder- rättelseenheter i andra medlemsstater och, under vissa omständigheter, motsvarigheter till finansunderrättelseenheten i tredjeland.

Finansunderrättelseenheten har en långtgående skyldighet att dela information med andra finansunderrättelseenheter, både på eget initiativ och efter begäran. I artikel 24 regleras hur informationsutbytet ska gå till. Finansunderrättelseenheten ska bland annat vidarebefor- dra rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism som lämnats av verksamhetsutövare som berör en annan medlems- stat (artikel 24.1 tredje stycket). Vidare specificeras vad en begäran om information ska innehålla (artikel 24.1 andra stycket) och inom vilka tidsfrister en begäran ska besvaras (artikel 24.5–24.7). Artikeln innehåller också undantag från uppgiftsskyldigheten (artikel 24.8). En finansunderrättelseenhet får i undantagsfall vägra att utbyta infor- mation, om ett informationsutbyte skulle strida mot de grundläggande principerna i nationell rätt. Dessa undantagsfall ska specificeras på ett sådant sätt att missbruk och onödiga begränsningar av det fria ut- bytet av information för analysändamål förhindras.

Artikel 24 kommer att kompletteras genom tekniska standarder för genomförande som ska ange det format som ska användas för ut- byte av information mellan finansunderrättelseenheter (artikel 24.2

652

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

och 24.3). Amla ska anta riktlinjer om vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism från en verksamhetsutövare berör en annan medlemsstat, förfaranden som ska inrättas för att vidarebefor- dra och ta emot rapporten samt den uppföljning som ska göras (arti- kel 24.4).

Delvis motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvätts- direktivet (artiklarna 52 och 53).

En nyhet i sjätte penningtvättsdirektivet är bestämmelserna om gemensamma analyser (artikel 25). Medlemsstaterna ska säkerställa att deras finansunderrättelseenhet kan genomföra gemensamma ana- lyser av misstänkta transaktioner och aktiviteter tillsammans med finansunderrättelseenheter i andra medlemsstater (artikel 25.1). Be- rörda finansunderrättelseenheter ska inrätta ett team för gemensam analys för att genomföra operativa analyser av misstänkta trans- aktioner eller aktiviteter. Teamet, som ska bistås av Amla, ska verka under en begränsad period som får förlängas om alla överens om det (artikel 25.2). I direktivet anges närmare under vilka förutsättningar ett team för gemensam analys får inrättas (artikel 25.3).

Medlemsstaterna ska säkerställa att den person från deras finans- underrättelseenhet som deltar i teamet, i enlighet med nationell rätt, kan lämna de uppgifter som finns tillgängliga hos finansunderrättelse- enheten i syfte att kunna utföra analysen (artikel 25.4). Om teamet för gemensam analys behöver bistånd från en annan finansunder- rättelseenhet kan teamet begära att denna enhet ansluter sig till teamet eller lämnar information till teamet (artikel 25.5). Se även avsnitt 18.9 när det gäller gemensamma analyser av finansunderrättelseenheter.

I svensk rätt finns bestämmelser om samarbete och informations- utbyte mellan finansunderrättelseenheter i 17 e § 2009 års förord- ning. Enligt nämnda paragraf ska Finanspolisen samarbeta och utbyta information med andra finansunderrättelseenheter i den utsträckning som följer av bland annat artikel 52 i fjärde penningtvättsdirektivet.

För att behålla systematiken i nuvarande reglering bör bestämmel- serna i artiklarna 22, 24 och 25 i direktivet genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. När det gäller vad som i artikel 22.8 anges om under vilka omständigheter en finansunderrättelseenhet får neka en utländsk finansunderrättelseenhet information anser utredningen att det krävs en reglering som specificerar dessa omständigheter.

653

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Utredningen bedömer att föreskrifter som genomför nämnda arti- klar i direktivet ryms inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestäm- melse om föreskriftsrätt för regeringen.

De uppgifter som Finanspolisen kommer att utbyta med andra finansunderrättelseenheter kommer i stor utsträckning att omfattas av sekretess. Som utgångspunkt gäller sekretessen mot utländska myn- digheter. Möjligheten för svenska myndigheter att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till utländska myndigheter och organ regle- ras i 8 kap. 3 § OSL. En uppgift för vilken sekretess gäller får lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om utläm- nande sker i enlighet med föreskrift i lag eller förordning. För att Finanspolisen ska kunna fullgöra uppgiftsskyldigheten i förhållande till en utländsk finansunderrättelseenhet behöver således regleringen om samarbete och informationsutbyte ske på förordningsnivå.

Sekretessen för sådana uppgifter som Finanspolisen tar emot från en finansunderrättelseenhet i en annan medlemsstat kan enligt utred- ningen behållas med stöd av bestämmelserna om sekretess i det inter- nationella samarbetet, se avsnitten 18.8 och 18.9.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 24.8 andra stycket i direktivet senast ett år efter genomförandet av direktivet i nationell rätt underrätta kommissionen om de omständigheter som ger finansunderrättelse- enheten rätt att neka en utländsk finansunderrättelseenhet informa- tion, och ska därefter även underrätta kommissionen om eventuella ändringar. Regeringen företräder Sverige i förhållande till andra län- der och i internationella organisationer, till exempel EU (jfr 10 kap. 1 § regeringsformen). Det bör därför ankomma på regeringen att full- göra de skyldigheter gentemot kommissionen som anges i artikel 24.8 andra stycket i direktivet.

Säker kommunikation

FIU.net är ett säkert kommunikationssystem som används för utbyte av information mellan finansunderrättelseenheter i olika medlems- stater. Systemet förvaltas för närvarande av kommissionen (artikel 55 i sjätte penningtvättsdirektivet). När Amla har inrättats ska Amla an- svara för förvaltningen av systemet (artikel 37 i Amla-förordningen och artikel 23.1 i sjätte penningtvättsdirektivet).

654

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller krav på att finansunder- rättelseenheterna ska använda FIU.net när de utbyter information med varandra (artikel 23.2). Efter beslut av Amlas styrelse kan FIU.net också användas för att utbyta information med motsvarigheter till finansunderrättelseenheterna i tredjeländer samt med EU-myndighe- ter och EU-organ (artikel 23.1).

För det fall tekniska problem hindrar finansunderrättelseenheterna från att använda FIU.net ska andra motsvarande säkra kommunika- tionskanaler användas för informationsutbyte. Detsamma gäller för utbyte av information med motsvarigheter till finansunderrättelse- enheterna i tredjeländer, om inte Amlas styrelse beslutat att FIU.net får användas för sådan kommunikation (artikel 23.2).

Delvis motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvättsdirek- tivet (artikel 56). Enligt de bestämmelserna är dock inte finansunder- rättelseenheterna skyldiga att använda FIU.net vid utbyte av infor- mation.

Finanspolisen använder redan i dagsläget FIU.net vid utbyte av information med finansunderrättelseenheter i andra medlemsstater. För att i svensk rätt genomföra artikel 23 i direktivet krävs dock en reglering. Bestämmelserna om FIU:net anger på vilket sätt Finans- polisen ska utbyta information med andra finansunderrättelseenheter. För att skapa en sammanhållen reglering om samarbete och informa- tionsutbyte mellan finansunderrättelseenheter bör bestämmelserna i artikel 23 i direktivet genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter ryms enligt utredningens uppfattning inom reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed be- höver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för reger- ingen.

10.6.2Användningsbegränsningar

Utredningens förslag: Om finansunderrättelseenheten har fått uppgifter från en finansunderrättelseenhet i en annan medlems- stat och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, ska finansunderrättelseenheten följa dessa villkor. Det ska upplysas om denna användningsbegränsning i offentlighets- och sekretesslagen.

655

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten får i enskilda fall ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifter som lämnas till en finansunderrättelseenhet i en annan medlemsstat.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets be- stämmelser om spridning av uppgifter till behöriga myndigheter bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

I övrigt tillgodoses direktivets krav på hur finansunderrättelse- enheten får använda information som den har tagit emot från en utländsk finansunderrättelseenhet av gällande rätt.

Finansunderrättelseenhetens användning av information som har lämnats av en utländsk finansunderrättelseenhet

Information och handlingar som finansunderrättelseenheten tar emot enligt artiklarna 22, 24 och 25 ska användas för att fullgöra de upp- gifter som ankommer på finansunderrättelseenheten enligt direktivet (artikel 26 första stycket första meningen).

Av 32 § förordningen med instruktion för Polismyndigheten fram- går att Finanspolisen fullgör de uppgifter som ankommer på finans- underrättelseenheten enligt fjärde penningtvättsdirektivet. Finans- underrättelseenhetens främsta uppgift är att ta emot, bearbeta och analysera rapporter från verksamhetsutövare samt samla in och ana- lysera annan underrättelseinformation inom det finansiella området. När det gäller finansiering av terrorism sker detta arbete i samråd med Säkerhetspolisen, som har det huvudsakliga ansvaret för terro- rismbekämpning. Arbetet har till syfte att förse andra myndigheter med information för att dessa i sin tur ska kunna förebygga och beivra brott.

Uppgifter som Finanspolisen tar emot från en utländsk finans- underrättelseenhet registreras i penningtvättsregistret. Endast tjänste- män vid Finanspolisen får ha tillgång till uppgifterna i registret (2 § första stycket polisens brottsdataförordning).

Sekretess för uppgifter som utbytts mellan länder inom ramen för internationellt samarbete regleras i exempelvis 15 kap. 1 a § OSL (sekretess i det internationella samarbetet) och 18 kap. 17 a § OSL (internationellt polisiärt samarbete). Som utgångspunkt får sekretess- belagd information hos en myndighet inte röjas för andra myndig-

656

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

heter (8 kap. 1 § OSL). För att andra myndigheter ska få del av upp- gifterna krävs att en sekretessbrytande regel är tillämplig. Ett utläm- nande av uppgiften grundas då som utgångspunkt på att den mot- tagande myndigheten har behov av informationen i sin verksamhet. Utlämnandet sker som ett led i Finanspolisens arbete med att förse andra myndigheter med information för att dessa i sin tur ska kunna förebygga och beivra brott.

Mot denna bakgrund krävs det enligt utredningens uppfattning inga lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 26 första stycket första meningen i direktivet.

Användningsbegränsningar

Enligt artikel 27.1 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att den information som utbyts enligt artiklarna 22, 24 och 25 endast används för det ändamål för vilket den begärdes eller lämnades ut och att all spridning av informationen av den mottagande finansunder- rättelseenheten till en annan myndighet, annat organ eller annan av- delning, måste godkännas på förhand av den finansunderrättelseenhet som lämnat upplysningarna. Detsamma gäller för användning av in- formationen för andra ändamål än de som ursprungligen godkänts (artikel 27.1).

Av artikel 26 första stycket andra meningen i direktivet framgår vidare att den finansunderrättelseenhet som lämnar information eller handlingar enligt artiklarna 22 och 24 får ställa upp begränsningar och villkor för användningen av informationen. Den finansunder- rättelseenhet som tar emot informationen ska följa dessa begränsningar och villkor.

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 54 och 55.1 i fjärde penningtvättsdirektivet. Några särskilda bestämmelser som i svensk rätt genomför dessa artiklar har dock inte införts. Av för- arbetena framgår att regeringen bedömer att Finanspolisen har legala förutsättningar och system för att kunna utbyta information på det sätt som direktivet kräver. Det upplyses om att bestämmelser som reglerar Finanspolisens informationsutbyte finns i lagen (2003:343) om internationellt polisiärt samarbete samt polisdatalagen (2010:361), polisdataförordningen (2010:115) och personuppgiftslagen (998:204)

657

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

som numera är upphävda. Några närmare skäl för denna bedömning redovisas inte.34

Regleringen i artiklarna 26 och 27.1 i sjätte penningtvättsdirektivet innebär att det kan finnas en begränsning av eller villkor för använd- ningen av de uppgifter som Finanspolisen får från en finansunder- rättelseenhet i en annan medlemsstat. Villkor om användningsbegräns- ning likt de som föreskrivs i direktivet får som utgångspunkt till följd att andra myndigheter inte kan utnyttja uppgifterna i sina verksamheter och att lämna uppgifterna till andra myndigheter med stöd av sekre- tessbrytande bestämmelser torde därför inte bli aktuellt.35 Villkor om användningsbegränsning begränsar dock inte allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar, utan det behöver göras en bedömning av om det finns någon tillämplig sekretessbestämmelse som hindrar ett sådant utlämnande.36 Sekretess för uppgifter som utbytts mellan län- der inom ramen för internationellt samarbete regleras som framgår ovan i exempelvis 15 kap. 1 a § och 18 kap. 17 a § OSL.

Nuvarande reglering innehåller flera bestämmelser om användnings- begränsningar. I 6 kap. 3 § lagen om internationellt polisiärt sam- arbete anges att om en svensk myndighet har fått uppgifter eller be- visning från en annan stat för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, ska svenska myndigheter följa villkor som begränsar möj- ligheterna att använda uppgifterna eller bevisningen, om villkoren gäl- ler på grund av en överenskommelse med den andra staten eller en mellanfolklig organisation. Av 6 kap. 4 § samma lag följer att en svensk brottsbekämpande myndighet i enskilda fall får ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifter eller bevisning som läm- nas till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det krävs med hänsyn till enskildas rätt eller från allmän synpunkt. Dessa vill- kor får dock inte strida mot en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.

Det finns också villkor om användningsbegränsning när det gäller behandlingen av personuppgifter i brottsdatalagen. Av 2 kap. 20 § den lagen följer att om det inte är särskilt föreskrivet får villkor för behandling av personuppgifter inte ställas upp i förhållande till en mottagare i en annan medlemsstat eller ett EU-organ, om det inte i

34Prop. 2016/17:173 s. 441 och 442.

35Prop. 1990/91:131 s. 25 och 2021/22:127 s. 43.

36Prop. 1990/91:131 s. 24 och 2021/22:127 s. 43.

658

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

motsvarande fall får ställas upp samma typ av villkor i förhållande till en svensk mottagare. I 2 kap. 20 a § samma lag anges vidare att om en svensk behörig myndighet har fått personuppgifter från en annan medlemsstat eller ett EU-organ och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, ska svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. Viss reglering i förhållande till tredjeland och internationella orga- nisationer finns också i 8 kap. 9 och 10 §§ brottsdatalagen.

Även lagen om finansiell information i brottsbekämpningen inne- håller en bestämmelse om användningsbegränsningar. I 6 § anges att om en behörig myndighet eller finansunderrättelseenhet har fått finan- siell information eller finansiell analys från en utländsk behörig myn- dighet eller en finansunderrättelseenhet i en annan stat och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda informationen eller analysen, ska myndigheten eller finansunderrättelseenheten följa vill- koren. Bestämmelsen genomför artikel 10 i direktivet om finansiell information.

För att uppfylla kraven om användningsbegränsningar i artiklarna

26 första stycket och 27.1 i sjätte penningtvättsdirektivet bör det in- föras en särskild bestämmelse i den nya penningtvättslagen. Av be- stämmelsen bör framgå att om finansunderrättelseenheten har fått uppgifter från en finansunderrättelseenhet i en annan medlemsstat och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda upp- gifterna, ska finansunderrättelseenheten följa dessa villkor.

Finanspolisen ska på motsvarande sätt kunna ställa upp villkor om användningsbegränsningar i förhållande till en finansunderrättelse- enhet i en annan medlemsstat. Som konstateras i förarbetena till den numera upphävda lagen (2000:343) om internationellt samarbete finns en möjlighet att ställa upp villkor om användningsbegränsning i för- hållande till andra stater när det är upp till den svenska myndigheten att avgöra om uppgiften ska lämnas ut, det vill säga när det inte finns en uppgiftsskyldighet.37 Det informationsutbyte som nu är i fråga gäller de uppgifter som ska utbytas enligt artiklarna 22 och 24 i sjätte penningtvättsdirektivet. Enligt dessa artiklar har finansunderrättelse- enheten en uppgiftsskyldighet i förhållande till finansunderrättelse- enheter i andra medlemsstater. I dessa fall bör det krävas ett uttryckligt författningsstöd för att förena uppgiften med användningsbegränsande villkor. Mot den bakgrunden bör det införas en bestämmelse om

37Prop. 2009/10:177 s. 12 och 13.

659

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Finanspolisens möjlighet att ställa villkor om användningsbegräns- ningar i förhållande till finansunderrättelseenheter i andra medlems- stater. Av bestämmelsen bör framgå att finansunderrättelseenheten i enskilda fall får ställa upp villkor som begränsar möjligheten att an- vända uppgifter som lämnas till en finansunderrättelseenhet i en annan medlemsstat.

I 9 kap. 2 § OSL redogörs för bestämmelser i andra lagar som be- gränsar möjligheten att använda vissa uppgifter som en svensk myn- dighet har fått från en myndighet i en annan stat. Med hänsyn till att en sådan bestämmelse nu föreslås, bör en hänvisning till den nya lagen föras in i nyss nämnda paragraf i offentlighets- och sekretesslagen.

Finansunderrättelseenheten ska som huvudregel lämna förhandsgodkännande till spridning av uppgifter

Av artikel 27.2 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår att medlems- staterna ska säkerställa att finansunderrättelseenheten så långt det är möjligt lämnar förhandsgodkännande till spridning av uppgifter till behöriga myndigheter. Finansunderrättelseenheten får vägra ge sitt godkännande om vissa i direktivet angivna förutsättningar är uppfyllda, exempelvis om sådan spridning skulle kunna försvåra en utredning eller skulle strida mot de grundläggande principerna i nationell rätt. Dessa undantagsfall ska specificeras på ett sådant sätt att missbruk och onödiga begränsningar av spridningen av uppgifter till behöriga myndigheter förhindras. En vägran att lämna godkännande ska fram- föras uttryckligen och motiveras på lämpligt sätt.

Motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 55.2). Några särskilda bestämmelser som i svensk rätt genom- för denna artikel har inte införts.

Som utgångspunkt bör det enligt utredningens uppfattning ingå i den generella samarbetsskyldigheten att Finanspolisen så långt det är möjligt ska godkänna att finansunderrättelseenheter i andra med- lemsstater sprider uppgifter som tagits emot från Finanspolisen till andra behöriga myndigheter. För att i svensk rätt genomföra arti- kel 27.2 i direktivet, och för skapa en tydlig och enhetlig reglering om samarbete och informationsutbyte mellan finansunderrättelse- enheter, bör dock skyldigheten att lämna godkännande till spridning och undantagen från denna regleras. Undantagen bör delvis samman-

660

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

falla med undantagen från Finanspolisens uppgiftsskyldighet i för- hållande till utländska finansunderrättelseenheter, se ovan.

Bestämmelser som i svensk rätt genomför artikel 27.2 i direktivet bör införas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter ryms enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens en- ligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Kontaktpunkt för mottagande av begäran om uppgifter från utländska finansunderrättelseenheter

Enligt artikel 26 andra stycket i direktivet ska medlemsstaterna säker- ställa att finansunderrättelseenheten utser åtminstone en kontakt- person eller kontaktpunkt som ansvarar för att ta emot begäran om information från finansunderrättelseenheter i andra medlemsstater. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 54 andra stycket i fjärde penningtvättsdirektivet. Dessa bestämmelser har i svensk rätt genom- förts i punkt 2 k) i bilagan till förordningen med instruktion för Polis- myndigheten. Där anges att Polismyndigheten ska vara nationell kon- taktpunkt enligt artikel 54 i fjärde penningtvättsdirektivet. Svensk rätt tillgodoser således i stor utsträckning kraven i artikel 26 andra stycket.

Denna reglering bör även fortsättningsvis ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen göra de ändringar i punkt 2 k) i bilagan till förordningen med in- struktion för Polismyndigheten som artikel 26 andra stycket i sjätte penningtvättsdirektivet kräver. Något föreskriftsbemyndigande krävs därför inte.

10.6.3Verkan av straffbestämmelser

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om verkan av straffbestämmelser kräver inga lagstiftnings- åtgärder.

Enligt artikel 28 i direktivet får skillnader i definitioner av förbrott i nationell rätt inte begränsa finansunderrättelseenhetens förmåga att bistå en annan finansunderrättelseenhet och får inte begränsa utbyte,

661

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

spridning eller användning av information enligt artiklarna 24–27. Motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvättsdirektivet (arti- kel 57).

Svensk rätt innehåller inte några bestämmelser som begränsar sam- arbetet eller informationsutbytet med andra finansunderrättelseenheter på det sätt som anges i artikel 28 på grund av skillnader i definitionerna av förbrott i medlemsstaternas nationella rätt. Direktivets bestäm- melser om verkan av straffbestämmelser kräver därför inga lagstift- ningsåtgärder.

10.7Finansunderrättelseenhetens årsrapport

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets krav på att finansunderrättelseenheten ska ta fram en årsrapport och vad den ska innehålla bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Enligt artikel 21.1 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att dess finansunderrättelseenhet årligen tar fram en rapport om sina aktiviteter. Rapporten ska innehålla statistik över följande:

1.rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terror- ism från verksamhetsutövare,

2.upplysningar från tillsynsorgan och register över verkliga huvud- män,

3.spridning till behöriga myndigheter, samt

4.förfrågningar som har gjorts till, och tagits emot från, utländska finansunderrättelseenheter.

Rapporten ska även innehålla information om trender och typologier som har identifierats i de rapporter som har spridits till behöriga myn- digheter.

När det gäller upplysningar från tillsynsorgan är en rimlig tolk- ning att detta avser underrättelser om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism som tillsynsorgan har lämnat till finans- underrättelseenheten enligt artikel 32 i direktivet. Upplysningar från register över verkliga huvudmän bör rimligen avse sådana underrättel-

662

SOU 2024:58

Finansunderrättelseenheten

ser som den enhet som ansvarar för registret ska lämna till finans- underrättelseenheten enligt artikel 10.10 i direktivet om den vid sina kontroller upptäcker omständigheter som kan ha samband med pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism, se avsnitt 8.10.3.

Punkt 3 om spridning till behöriga myndigheter bör avse sådan sprid- ning av analyser och annan information som regleras i artikel 17.3 i direktivet, se avsnitt 10.1.3.

Finanspolisen publicerar redan i dagsläget årsrapporter om sin verk- samhet. Rapporterna innehåller delvis den statistisk som föreskrivs i direktivet. Det finns dock ingen reglering om att Finanspolisen ska ta fram och publicera årsrapporter. Detta är något som Finanspolisen gör på eget initiativ.

Bestämmelserna i artikel 21.1 i direktivet bör genomföras i före- skrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter ryms enligt utred- ningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

10.8Återkoppling vid rapportering om penningtvätt eller finansiering av terrorism

Utredningens förslag: Finansunderrättelseenheten ska minst år- ligen ge lämplig återkoppling till verksamhetsutövarna på rappor- terna om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Återkopplingen ska åtminstone omfatta

1.kvaliteten på rapporterna,

2.rapporternas aktualitet,

3.beskrivningen av det misstänkta brottet, och

4.inlämnad dokumentation.

Finansunderrättelseenheten ska, i de fall det är lämpligt, göra åter- kopplingen tillgänglig för tillsynsorgan om uppgifterna behövs för tillsynen.

663

Finansunderrättelseenheten

SOU 2024:58

Enligt artikel 21.2 i sjätte penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att finansunderrättelseenheten ger verksamhetsutövare åter- koppling på rapporterna om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 46.3 i fjärde penningtvättsdirektivet. I svensk rätt har dessa bestämmelser genom- förts i 4 kap. 3 a § penningtvättslagen.38

I sjätte penningtvättsdirektivet preciseras bestämmelserna om fi- nansunderrättelseenhetens återkoppling till verksamhetsutövarna. Av artikel 21.2 framgår att återkopplingen åtminstone ska omfatta kvali- teten på rapporterna, rapporternas aktualitet, beskrivningen av det misstänkta brottet och inlämnad dokumentation. Finansunderrättelse- enheten ska ge återkoppling minst årligen, oavsett om det gäller en enskild eller grupp av verksamhetsutövare, med hänsyn till antalet misstänka transaktioner som rapporterats av verksamhetsutövarna. Återkoppling behöver inte nödvändigtvis ges på varje enskild rapport. Finansunderrättelseenheten ska, om det är lämpligt, också göra åter- kopplingen tillgänglig för tillsynsorgan för att göra det möjligt för dem att utföra riskbaserad tillsyn enligt artikel 31 i direktivet.

Finansunderrättelseenhetens återkoppling till verksamhetsutövarna fyller flera syften. En ändamålsenlig återkoppling förbättrar förut- sättningarna för verksamhetsutövarna att utveckla sin förmåga att över- vaka affärsförbindelser och enstaka transaktioner. Aktuella rapporter av hög kvalitet förbättrar finansunderrättelseenhetens förutsättningar att bedriva en effektiv underrättelseverksamhet. En ändamålsenlig åter- koppling skapar och sprider vidare kunskap och medvetenhet om pen- ningtvätt och finansiering av terrorism hos verksamhetsutövarna.

För att i svensk rätt genomföra artikel 21.2 i sjätte penningtvätts- direktivet bör det i den nya penningtvättslagen införas bestämmelser om finansunderrättelseenhetens skyldighet att ge återkoppling till verksamhetsutövare, vad återkopplingen ska innehålla, hur ofta åter- koppling ska ske och när återkopplingen ska göras tillgänglig för till- synsorganen.

Artikel 21.2 innehåller också bestämmelser som anger att skyl- digheten för finansunderrättelseenheten att ge återkoppling inte ska äventyra eventuellt pågående analytiskt arbete som utförs av finans- underrättelseenheten eller eventuella utredningar eller administra- tiva åtgärder som följer på finansunderrättelseenhetens spridning. Skyldigheten att ge återkoppling ska inte heller ska påverka tillämp-

38Se även prop. 2019/20:55 s. 8 och 9.

664

11 Penningtvättsregistret

11.1Inledning

Vid Polismyndigheten (Finanspolisen) förs ett penningtvättsregister (5 kap. 18 § polisens brottsdatalag). I registret behandlas finansiell underrättelseinformation, bland annat uppgifter om aktiviteter och transaktioner som verksamhetsutövare har bedömt kan utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarnas rapporter grundar sig på exempelvis kundkännedomsåtgärder eller transaktionernas karaktär. Syftet med rapporteringen är bland annat att Finanspolisen ska kunna analysera och bedöma om de avvikelser eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner som rapporterats, an- tingen ensamt eller i kombination med annan tillgänglig information, kan misstänkas utgöra ett led i brottslig verksamhet. Om detta är fallet ska Finanspolisen föra informationen vidare till andra delar inom Polis- myndigheten, till exempel utredningsverksamheten, eller till andra brottsbekämpande myndigheter som har till uppgift att vidta åtgärder med anledning av den brottsliga verksamheten. Med brottsbekämpande myndigheter avses i detta sammanhang myndigheter som har till upp- gift att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Informationen kan till exempel tillföras en befintlig brottsanmälan eller förundersökning, eller leda till att den mottagande myndigheten upprättar en brottsanmälan. På grund av den låga misstankegrad som krävs för rapportering till Finanspolisen anses informationen särskilt känslig ur integritetssynpunkt.

Endast tjänstemän vid Finanspolisen har därför tillgång till upp- gifterna i penningtvättsregistret (2 § första stycket polisens brotts- dataförordning och 32 § förordningen [2022:1718] med instruktion för Polismyndigheten). Andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter kan få ut uppgifter från penningtvätts- registret genom att göra förfrågningar till Finanspolisen. De har dock

667

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

inte möjlighet att göra egna sökningar i registret (2 kap. 12 § andra stycket polisens brottsdatalag).

Som framhålls i kommittédirektiven är det angeläget att brotts- bekämpande myndigheter har bästa möjliga förutsättningar att bedriva ett effektivt arbete. Ett effektivare utbyte av relevanta uppgifter i pen- ningtvättsregistret mellan Finanspolisen och de brottsbekämpande myndigheterna kan vara ett sätt att förbättra effektiviteten i den brotts- bekämpande verksamheten.

Riksrevisionen har påtalat i en rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot den organiserade brottsligheten att avsaknaden av direkt tillgång till penningtvättsregistret bidrar till att underrättelseverksam- heten vid Ekobrottsmyndigheten inte kan bedrivas effektivt.1 Reger- ingen har vid behandlingen av Riksrevisionens rapport pekat på att frågan om tillgång till penningtvättsregistret kan behöva övervägas på nytt.2 Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att överväga om andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen och andra brotts- bekämpande myndigheter bör få en utökad tillgång till uppgifter i pen- ningtvättsregistret och, i så fall, i vilka former.

11.2Penningtvättsregistrets innehåll

Enligt penningtvättslagen är verksamhetsutövare skyldiga att rappor- tera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egen- dom annars härrör från brottslig handling till Finanspolisen (4 kap. 3 §). Även tillsynsmyndigheter ska underrätta Finanspolisen om om- ständigheter som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism som myndigheterna har upptäckt i sam- band med tillsynen (4 kap. 4 § första stycket penningtvättslagen). En sådan underrättelse ska även lämnas av andra myndigheter som i sin verksamhet upptäcker sådana omständigheter i samband med att de hanterar kontanter, om det inte hindras av sekretess enligt offentlig- hets- och sekretesslagen (4 kap. 4 § andra stycket penningtvättslagen). Finanspolisen tar även emot uppgifter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism från utländska finansunderrättelseenheter och internationella organ som till exempel Europol och Egmont. De

1Riksrevisionen, Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottsligheten, RiR 2021:30, s. 33, 34 och 51.

2Justitiedepartementet, Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot den orga- niserade ekonomiska brottsligheten, Skr. 2021/22:205, s. 6.

668

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

rapporteringsskyldigheter i penningtvättslagen som grundar sig på fjärde penningtvättsdirektivet har sin motsvarighet i penningtvättsför- ordningen (artikel 50) och sjätte penningtvättsdirektivet (artikel 32).

Finanspolisen tar vidare emot underrättelseinformation från andra delar av Polismyndigheten, andra brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter, till exempel inom ramen för olika former av myn- dighetssamverkan. Uppgifter om misstänkt penningtvätt och finansi- ering av terrorism kan också komma in till Finanspolisen genom anmäl- ningar och tips från allmänheten.

De uppgifter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av ter- rorism som Finanspolisen tar emot behandlas i penningtvättsregistret (5 kap. 19 § polisens brottsdatalag). Personuppgifter får behandlas i registret om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet där penningtvätt är ett led för att dölja vinning av brott eller brottslig verksamhet eller som innefattar finansiering av terrorism (5 kap. 18 § polisens brottsdatalag).

De uppgifter som kommer in till Finanspolisen registreras, be- arbetas och bereds till olika typer av rapporter eller underrättelser. I de fall Finanspolisen beslutar att arbeta vidare med uppgifter som rapporterats skapas ett ärende. Om det finns skäl att misstänka att brott har begåtts lämnas uppgifterna vidare till den utredande verk- samheten utanför enheten. Med dessa uppgifter som grund kan den utredande verksamheten, i samarbete med åklagare, inleda en för- undersökning och utreda brottet. Underrättelser lämnas även till andra brottsbekämpande myndigheter och internationella samarbetsparters. Finanspolisen gör vidare analyser på olika nivåer som grund för planer- ing och åtgärder, både nationellt och internationellt, och återkopplar också information om nya risker och trender till verksamhetsutöv- arna och tillsynsmyndigheterna.

11.3Tidigare ställningstaganden

Brottsbekämpande myndigheter får inte ges direktåtkomst till penningtvättsregistret

Frågan om andra brottsbekämpande myndigheter än Polismyndig- heten (Finanspolisen) ska ha tillgång till penningtvättsregistret har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden.

669

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

I samband med införandet av den numera upphävda polisdatalagen (2010:361) påtalade Ekobrottsmyndigheten att myndigheten behöver direktåtkomst till uppgifterna i penningtvättsregistret. Regeringen an- såg att dessa uppgifter är av sådan art att andra myndigheter inte bör kunna få direktåtkomst till dem och betonade att registret innehåller känslig ekonomisk information och speciell underrättelseinformation som enligt gällande regler inte ens är åtkomlig för andra delar av polis- organisationen. Regeringen framhöll vidare att det i stor utsträckning är fråga om obearbetad information som tagits emot från finanssektorn som ett resultat av vissa företags rapporteringsskyldighet. Regeringen pekade även på att uppgifterna får registreras innan någon analys av uppgifternas relevans ur brottsbekämpningsperspektiv har gjorts och att värdet av sådant underrättelsematerial är svårt att bedöma utan tillgång till specialkunskaper. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att andra myndigheter inte borde ges direktåtkomst till uppgifter som behandlas i penningtvättsregistret.3 Samma bedömning gjordes även senare i samband med omorganisationen av polisen.4

Idagsläget är således utlämnande av uppgifter från penningtvätts- registret genom direktåtkomst inte tillåtet (2 kap. 12 § andra stycket polisens brottsdatalag). I sammanhanget kan nämnas att regeringen

inämnda lagstiftningsärende uttalade att det inte finns något hinder mot att Finanspolisen lämnar uppgifter som finns i penningtvätts- registret till andra brottsbekämpande myndigheter på annat sätt än genom direktåtkomst.5 Enligt nuvarande reglering får personupp- gifter i penningtvättsregistret lämnas ut elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst om det inte är olämpligt (2 kap. 12 § första stycket polisens brottsdatalag).

Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet

Som framgår av avsnitt 11.1 har Riksrevisionen granskat Ekobrotts- myndighetens arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet. Resul- tatet av granskningen har redovisats i en granskningsrapport.6

3Prop. 2009/10:85 s. 179, 242 och 243.

4Prop. 2013/14:110 s. 449 och 450.

5Prop. 2009/10:85 s. 243.

6Riksrevisionen, Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottsligheten, RiR 2021:30.

670

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

Riksrevisionen har bedömt att det finns omständigheter som gör att Ekobrottsmyndigheten inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade brottsligheten. Riksrevisionen pekar bland annat på att underrättelseverksamheten inte har direktåtkomst till penningtvätts- registret och att underrättelseverksamheten därför måste begära in in- formation från andra aktörer, vilket tar mycket tid i anspråk. Riks- revisionen har därför rekommenderat regeringen att säkerställa att Ekobrottsmyndigheten får förutsättningar för att bedriva ett effek- tivt arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten genom att se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsättningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet.7

Riksrevisionens rapport beslutades i november 2021. Regeringens skrivelse om rapporten överlämnades till riksdagen i mars 2022. Både Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse beslutades således innan lagen (2022:613) om finansiell information i brottsbekämp- ningen trädde i kraft, se avsnitt 11.5. Brottsbekämpande myndigheters rättsliga förutsättningar att få tillgång till uppgifter i penningtvättsre- gistret har således förändrats sedan rapporten och skrivelsen beslutades.

11.4Brottsbekämpande myndigheter som har behov av uppgifter i penningtvättsregistret

Utredningens bedömning: Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket kan behöva uppgifter i penningtvättsregistret för sin verksamhet.

Ett första steg vid bedömningen av om det finns behov av en utökad tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret för brottsbekämpande myndigheter är att avgöra vilka brottsbekämpande myndigheter som har behov av uppgifter i registret för sin verksamhet. Framför allt Polis- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten arbetar mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även Skatteverket och Tullverket har vissa brottsbekämpande upp- gifter på området. Däremot har Kustbevakningen, som också är en

7Riksrevisionen, Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottsligheten, RiR 2021:30, s. 33, 34 och 51.

671

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

brottsbekämpande myndighet, i princip inget ansvar för bekämpning av brottslighet av detta slag.

I det följande beskrivs kort Ekobrottsmyndighetens, Polismyn- dighetens, Skatteverkets, Säkerhetspolisens, Tullverkets och Åklagar- myndighetens uppdrag när det gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet med ansvar för att be- kämpa ekonomisk brottslighet. Vid myndigheten bedrivs också polis- verksamhet. Denna verksamhet bedrivs genom Ekobrottskansliet som organisatoriskt tillhör nationella operativa avdelningen vid Polismyn- digheten. Rent fysiskt sitter dock medarbetarna i Ekobrottsmyndig- hetens lokaler.

Myndighetens verksamhet delas in i tre områden: utredning och lagföring, underrättelseverksamhet och brottsförebyggande verksam- het. Brott som omfattas av lagen (2014:307) om straff för penning- tvättsbrott ingår i den brottskatalog som myndigheten får utreda. I myndighetens uppdrag ingår också att arbeta för att begränsa vins- terna av brott och brottslig verksamhet.

Underrättelseverksamheten samlar in, bearbetar och analyserar information för att bygga kunskap om kriminella aktörer och brotts- liga fenomen. Syftet är att förebygga, förhindra och upptäcka ekono- miska brott.

Polismyndigheten

Till Polismyndighetens uppgifter hör bland annat att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Myndigheten ansvarar också för att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal, bland annat brott som omfattas av lagen om straff för penningtvättsbrott. Verk- samheten för att utreda och beivra brott omfattar framför allt åtgärder inom ramen för förundersökningar.

Polismyndighetens underrättelseverksamhet bedrivs vid olika orga- nisatoriska enheter. En av dessa enheter är underrättelseenheten som är en del av nationella operativa avdelningen. Underrättelseenheten

672

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

består av tre sektioner: finanspolissektionen (Finanspolisen), under- rättelsesamordningssektionen och underrättelsesektionen. Enhetens huvudsakliga uppdrag är att inhämta, bearbeta, analysera och delge underrättelser till den underrättelseledda polisverksamheten, såväl na- tionellt som internationellt. Verksamheten har både en strategisk och operativ inriktning.

Som framgår ovan är också Ekobrottskansliet organisatoriskt pla- cerat vid nationella operativa avdelningen. Därutöver bedrivs under- rättelseverksamhet även i de sju polisregionerna.

Skatteverket

Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är en självständig verk- samhetsgren inom myndigheten som bedrivs vid skattebrottsenheten. Till skattebrottsenhetens uppgifter hör brottsutredning, underrättelse- verksamhet och brottsförebyggande arbete. Utredningarna avser främst skattebrott och bokföringsbrott. Skattebrottsenheten har även befogenhet att utreda andra brott med anknytning till Skatteverkets verksamhet, bland annat brott enligt lagen om straff för penning- tvättsbrott. I Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ingår också att bedriva viss underrättelseverksamhet. I fråga om underrättelseverk- samhet rörande brott mot lagen om straff för penningtvättsbrott om- fattas samtliga brott utan något krav på viss anknytning till Skatte- verkets verksamhet.8

Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen bedriver i egenskap av säkerhetstjänst underrättelse- och säkerhetsarbete. Detta innebär att Säkerhetspolisens huvudsak- liga uppgift är att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verk- samhet, det vill säga underrättelseverksamhet, som innefattar brott mot Sveriges säkerhet eller terrorrelaterade brott såsom finansiering av terrorism. Säkerhetspolisen ansvarar samtidigt för att genom för- undersökning utreda och beivra brott mot Sveriges säkerhet och ter- rorrelaterade brott. Det betyder att myndigheten även bedriver polis- verksamhet i viss utsträckning.

8Prop. 2018/19:12 s. 17.

673

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Tullverket

Tullverkets befogenheter att förebygga, upptäcka, förhindra, utreda och beivra brott regleras framför allt i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Brott som omfattas av lagen om straff för penningtvätts- brott ingår inte i den brottskatalog som Tullverket får utreda. Tull- verket fullgör däremot de skyldigheter som ankommer på nationella myndigheter enligt kontantkontrollförordningen.

Syftet med kontantkontrollförordningen är att föreskriva ett sys- tem för kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur EU, för att komplettera den rättsliga ram för förebyggande och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism som fastställs i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 1 i kontantkontrollförordningen).9 Tullverket får bland annat tillfälligt kvarhålla kontanta medel om det finns omständigheter som tyder på att kontanta medel har anknyt- ning till brottsliga handlingar (4 kap. 53 § tullagen [2016: 253]).

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten, med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva. Åklagarmyndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, bland annat när det gäller penningtvättsbrott och finansiering av terrorism. Myndig- heten ska även arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Dispositionsförbud som meddelas av Finanspolisen eller Säkerhetspolisen ska anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå (4 kap. 12 § penningtvättslagen).

De flesta brottsbekämpande myndigheter kan behöva uppgifter i penningtvättsregistret för sin verksamhet

I utredningen har framkommit att uppgifter i penningtvättsregistret framför allt behövs i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet. Med underrättelseverksamhet avses systematiskt arbete för att samla in, bearbeta och analysera information som rör

9Hänvisningar till fjärde penningtvättsdirektivet ska anses som hänvisningar till penningtvättsför- ordningen och sjätte penningtvättsdirektivet, se artikel 64 i penningtvättsförordningen.

674

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

brottslig verksamhet, eller fenomen och företeelser, i syfte att direkt eller i samverkan med andra förebygga, förhindra och upptäcka brotts- lig verksamhet. Underrättelseverksamheten skiljer sig från verksamhet för utredning och lagföring av brott på så sätt att verksamheten avser planerad eller pågående brottslig verksamhet där brottsmisstanken inte är så konkret att en förundersökning kan inledas.

I de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet för utredning och lagföring av brott har inte framkommit samma behov av uppgifter i penningtvättsregistret, vilket beror på att det i denna verksamhet finns goda möjligheter att hämta in användbar information på annat sätt. Exempelvis innehåller ett flertal rörelselagar på finansmarknads- området bestämmelser om uppgiftsskyldighet för verksamhetsutövare i bland annat förundersökningar. I förundersökningar kan information också hämtas in med stöd av rättegångsbalken. Av denna anledning bör Åklagarmyndigheten sällan ha behov av uppgifter i penningtvätts- registret.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att Ekobrottsmyn- digheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatte- verket, Säkerhetspolisen och Tullverket kan behöva uppgifter från penningtvättsregistret för sin verksamhet. Gemensamt för dessa myn- digheter är att de har uppdrag som rör bekämpning av penningtvätt eller finansiering av terrorism, eller uppdrag som anknyter till bekämp- ning av sådan brottslighet, och att de bedriver underrättelseverksamhet.

11.5Tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret enligt nuvarande reglering

Ett andra steg vid bedömningen av om det finns behov av en utökad tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret för brottsbekämpande myndigheter är att analysera vilka uppgifter i penningtvättsregistret som Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket har till- gång till i dag.

675

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Uppgifterna i penningtvättsregistret omfattas av sekretess

De uppgifter som förekommer i penningtvättsregistret kan omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL. Enligt den paragrafen gäller sekre- tess för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet som avses i 2 kap. 1 § 1 polisens brottsdatalag, det vill säga att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Enligt 35 kap. 1 § första stycket 5 OSL gäller vidare sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekom- mer i penningtvättsregistret, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men.

Uppgifter som Finanspolisen har tagit emot inom ramen för inter- nationella samarbeten kan även omfattas av sekretess enligt 15 kap.

1§ OSL (utrikessekretess). Sekretessen gäller då med ett rakt skade- rekvisit, det vill säga det råder en presumtion för offentlighet.

Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Den bestämmelsen innebär att om det finns en författningsreglerad skyldighet för en myndighet att lämna ut en viss uppgift till en annan myndighet, så ska uppgiften lämnas ut.

Lagen om finansiell information i brottsbekämpningen

Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finans- polisen, Skatteverket och Tullverket kan begära finansiell informa- tion och finansiell analys från Finanspolisen med stöd av lagen om finansiell information i brottsbekämpningen (3 §) och förordningen (2022:620) om finansiell information i brottsbekämpningen (2 §). Båda dessa författningar trädde i kraft den 1 juli 2022. Författning- arna genomför direktivet om finansiell information i svensk rätt.10

Med finansiell information avses enligt lagen om finansiell in- formation i brottsbekämpningen all information eller data som inne- has av en finansunderrättelseenhet för att förebygga, förhindra, upp-

10Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/ 642/RIF.

676

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

täcka, utreda eller lagföra penningtvätt och finansiering av terrorism (2 §). Med finansiell analys menas resultaten av de operativa och strate- giska analyser som har utförts av en finansunderrättelseenhet i full- görandet av uppgifter i enlighet med fjärde penningtvättsdirektivet (2 §). Sådan finansiell information och finansiell analys som enligt nämnda lag ska kunna spridas till andra brottsbekämpande myndig- heter kan behandlas i penningtvättsregistret.

Finanspolisen ska lämna ut en uppgift efter en begäran av Eko- brottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket eller Tullverket om uppgiften behövs i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott (4 § första stycket lagen om finansiell information i brottsbekämpningen). Med allvarliga brott avses de former av brottslighet som förtecknas i bi- laga I till Europolförordningen. Penningtvätt och terrorism ingår i förteckningen.

Finanspolisens uppgiftsskyldighet är inte absolut. En uppgift ska inte lämnas ut om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämp- lig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att upp- giften lämnas ut (4 § andra stycket lagen om finansiell information i brottsbekämpningen). Detta undantag från uppgiftsskyldigheten be- handlas närmare i avsnitt 11.7.

Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret

Lagen om finansiell information i brottsbekämpningen gäller inte för Säkerhetspolisen (2 § förordningen om finansiell information i brotts- bekämpningen). Finanspolisens utlämnande av uppgifter från penning- tvättsregistret till Säkerhetspolisen sker därför med stöd av andra be- stämmelser.

I 35 kap. 10 a § OSL finns en särskild sekretessbrytande bestäm- melse som möjliggör ett uppgiftslämnande mellan Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Finanspolisen kan även lämna ut uppgifter i regis- tret till Säkerhetspolisen med stöd av bland annat de generella sekre- tessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 2 § OSL (nödvändigt utläm- nande), 10 kap. 24 § OSL (misstanke om ett begånget brott) och 10 kap. 27 § OSL (generalklausulen).

677

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Finanspolisen lämnar ut uppgifter från penningtvättsregistret på eget initiativ

I Finanspolisens uppdrag ingår att lämna underrättelseinformation till andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myn- digheter som kan vara av betydelse i deras verksamheter (så kallad delgivning). Finanspolisen lämnar således på eget initiativ löpande ut uppgifter från penningtvättsregistret till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket, baserat på bland annat vilka uppgifter som myndigheterna har efterfrågat tidigare och verksamhetsutövarnas rapporter om miss- tänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Vissa myndigheter kan ges tillgång till uppgifterna genom att de förs in en uppgiftssam- ling som myndigheten har tillgång till. Beträffande dessa uppgifter har Finanspolisen – till skillnad från uppgifterna i penningtvätts- registret – gjort bedömningen att det finns en koppling till misstänkt brottslig verksamhet. Uppgifterna kan också lämnas direkt till den myndighet som bedöms ha intresse av dem. All information i penning- tvättsregistret som Finanspolisen har bearbetat har gjorts tillgänglig för andra delar av Polismyndigheten eller andra brottsbekämpande myndigheter eller aktörer.

En rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terror- ism som lämnats av en verksamhetsutövare kan vara av intresse för en viss myndighet utan att Finanspolisen bedömer att det behöver inledas ett ärende. Rapporten har då vanligtvis anknytning till en pågående förundersökning eller en tidigare upprättad delgivning med en sär- skild mottagare. I dessa fall gör Finanspolisen en så kallad direktdel- givning. Det innebär att rapporten lämnas ut utan bearbetning och utan att ytterligare information hämtas in. Det enda Finanspolisen gör är att ta bort viss information, till exempel uppgift om vem som har lämnat rapporten.

Den övervägande delen av alla uppgifter i penningtvättsregistret som lämnas ut till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyn- digheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket lämnar Finans- polisen således ut på eget initiativ utan att den mottagande myndig- heten har efterfrågat uppgifterna.

678

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

11.6Andra sätt för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till finansiell information

Tillgången till finansiell information är av grundläggande betydelse i de brottsbekämpande myndigheternas arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utöver att göra förfrågningar om att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret och Finanspolisens utläm- nande av sådana uppgifter på eget initiativ, kan Ekobrottsmyndig- heten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatte- verket, Säkerhetspolisen och Tullverket få tillgång till uppgifter som behandlas i penningtvättsregistret och annan finansiell information även på andra sätt. Den samlade finansiella information som myndig- heterna kan få tillgång till kan påverka bedömningen av om det finns ett behov av en utökad tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret.

Alla brottsbekämpande myndigheter har under vissa förutsättningar rätt att ta del av uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos institut genom konto- och värdefackssystemet (3 § lagen [2020: 272] om konto- och värdefackssystem).11 Myndigheterna kan däri- genom få information om hos vilka institut en person har bankkonto eller värdefack, och vem som är innehavare av ett visst bankkonto.

De brottsbekämpande myndigheterna har även tillgång till olika uppgiftssamlingar, register och databaser som innehåller finansiell information. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har exem- pelvis tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen.

Därutöver kan de brottsbekämpande myndigheterna få tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret och annan finansiell information inom ramen för reglerad samverkan enligt 4 a kap. penningtvättslagen och lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

Finanspolisen och Säkerhetspolisen har också frågerätt, något övriga brottsbekämpande myndigheter saknar. Frågerätten innebär att bland annat verksamhetsutövare efter begäran utan dröjsmål ska lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finan- siering av terrorism (4 kap. 6 § penningtvättslagen).

11Med institut avses kreditinstitut, värdepappersbolag eller utländska motsvarigheter som driver verksamhet från filial i Sverige.

679

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

11.7Behovet av en utökad tillgång till penningtvättsregistret

Utredningens bedömning: Det finns inte något behov av att göra författningsändringar för att utöka tillgången till uppgifter i pen- ningtvättsregistret för brottsbekämpande myndigheter.

Sekretess utgör inte ett hinder mot att få tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret

Enligt bestämmelserna i lagen om finansiell information i brotts- bekämpningen ska Finanspolisen lämna ut finansiell information och finansiell analys utan hinder av sekretess till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket och Tullverket, om de uppgifter som begärs behövs i den mottagande myn- dighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott (se avsnitt 11.5). Därmed torde sekretess vid Finanspolisen inte hindra att uppgifter i penningtvättsregistret lämnas ut till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket och Tullverket.12

Uppgiftsskyldigheten i lagen om finansiell information i brotts- bekämpningen är dock inte absolut. En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (4 § andra stycket). Av förarbetena framgår att kravet på övervägande skäl ger uttryck för att behovet av att bekämpa allvarliga brott normalt sett har företräde framför andra intressen och att det råder en presumtion för att uppgifter ska lämnas ut.13 I förarbetena anges vidare att bestäm- melsen inte kräver att det alltid görs en prövning i varje enskilt fall utan en bedömning kan göras utifrån de behov av sekretess som typiskt sett finns för en viss kategori av uppgifter.14

Presumtionen är alltså att uppgifter som begärs med stöd av lagen om finansiell information i brottsbekämpningen ska lämnas ut. Det är därför viktigt att undantaget från uppgiftsskyldigheten inte ges en

12Se prop. 2021/22:127 s. 40.

13Prop. 2021/22:127 s. 54 och 55.

14Prop. 2021/22:127 s. 54.

680

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

alltför extensiv tillämpning. Det kan dock finnas uppgifter i penning- tvättsregistret som är av ett sådant slag att övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det torde till exempel gälla uppgifter som, om de lämnades ut, skulle skada Finanspolisens verksamhet (se 18 kap. 2 § OSL). Av lagen om finansiell information i brottsbekämpningen framgår vidare att Finanspolisen ska följa villkor som begränsar möj- ligheten att använda information som Finanspolisen fått från en ut- ländsk behörig myndighet eller en finansunderrättelseenhet i en annan stat (6 §). Det kan i sin tur få till följd att Finanspolisen är förhindrad att lämna ut uppgifter som begärs med stöd av lagen.

Med hänsyn till presumtionen i lagen om finansiell information i brottsbekämpningen att uppgifter ska lämnas ut har Finanspolisen så- ledes enligt nuvarande reglering en långtgående skyldighet att lämna ut uppgifter i penningtvättsregistret till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket och Tull- verket. Det utrymme som finns i 4 § andra stycket nämnda lag för Finanspolisen att inte lämna ut begärda uppgifter grundar sig på EU- rätten och framstår enligt utredningen som väl avvägt.

Sedan lagen om finansiell information i brottsbekämpningen trädde

ikraft den 1 juli 2022 och fram till och med den 30 juni 2024 har Finans- polisen tagit emot totalt 507 förfrågningar om att få ta del av uppgif- ter. I endast några enstaka procent av fallen har Finanspolisen avslagit en begäran på grund av att uppgifterna har omfattats av sekretess.15 Sekretess hindrar som regel således inte Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket och Tull- verket från att ta del av uppgifter i penningtvättsregistret.

Säkerhetspolisen tillhör inte de brottsbekämpande myndigheter som kan begära finansiell information eller finansiell analys från Fin- anspolisen enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen. Finanspolisen kan dock lämna ut uppgifter i penningtvättsregistret till Säkerhetspolisen med stöd av sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, se avsnitt 11.5. Såvitt har framkom- mit under utredningsarbetet fungerar uppgiftsutbytet mellan Finans- polisen och Säkerhetspolisen tillfredsställande med nuvarande reg- lering. De uppgifter som inte har lämnats ut på grund av sekretess är uppgifter om vem som har lämnat viss information till Finanspolisen. Utredningen återkommer till detta.

15Uppgifter som har lämnats till utredningen av Polismyndigheten.

681

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att sekretess inte utgör ett hinder för de brottsbekämpande myndigheterna att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret enligt nuvarande reglering.

Uppgifter i penningtvättsregistret lämnas ut utan dröjsmål

Innan lagen om finansiell information i brottsbekämpningen trädde i kraft fanns ingen uppgiftsskyldighet för Finanspolisen i förhållande till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Fin- anspolisen, Skatteverket och Tullverket. Handläggningstiden för en förfrågan om att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret blev då ofta beroende av vilka resurser som fanns tillgängliga hos Finanspolisen från tid till annan.

Utredningen har undersökt hur långa svarstiderna är för en för- frågan om att få ta del av uppgifter enligt lagen om finansiell informa- tion i brottsbekämpningen, bland annat genom att hämta in statistik från Polismyndigheten. Svarstiderna varierar beroende på komplexi- teten i förfrågan, men generellt sett är svarstiderna korta. I de flesta fall har svar lämnats samma dag eller inom ett par dagar. Längre svarstider har krävts när Finanspolisen har hämtat in information för myndig- hetens räkning, det vill säga de efterfrågade uppgifterna har inte fun- nits hos Finanspolisen vid tidpunkten för förfrågan. En sådan inhämt- ning går utöver Finanspolisens uppgiftsskyldighet enligt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen.

Finanspolisen har tagit fram en särskild rutin som används vid för- frågningar om att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret. Den myndighet som gör förfrågan kan uppmärksamma Finanspolisen på om det finns behov av skyndsam handläggning. Det har i utredningen framkommit att det är ovanligt att myndigheterna efterfrågar skynd- sam handläggning. När detta har förekommit har förfrågan inte kom- mit från myndigheternas underrättelseverksamhet utan från den brotts- utredande verksamheten.

När det gäller Säkerhetspolisens förfrågningar om att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret har det i utredningen inte fram- kommit några uppgifter om långa svarstider.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att utlämnande av upp- gifter i penningtvättsregistret enligt nuvarande reglering sker inom rimlig tid.

682

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

Utlämnandet av uppgifter i penningtvättsregistret innebär viss administration

En myndighets förfrågan om att få ta del av uppgifter i penningtvätts- registret och Finanspolisens behandling av förfrågan innebär viss admi- nistration. Även Finanspolisens utlämnande av uppgifter från registret på eget initiativ och myndigheternas mottagande av dessa uppgifter medför viss administration.

Som framgår ovan ska en myndighet som vill ta del av uppgifter i penningtvättsregistret göra en förfrågan till Finanspolisen enligt en särskild rutin. Ett mindre antal uppgifter behöver bifogas förfrågan. Förfrågan upprättas, skickas och besvaras elektroniskt men är inte automatiserad.

Ett uppgiftslämnande mellan myndigheter kommer alltid att inne- bära viss administration. En manuell hantering är naturligtvis mer be- tungande än om den mottagande myndigheten ges tillgång till upp- gifterna genom direktåtkomst till det register eller den databas där uppgifterna lagras. Den administration som nuvarande ordning för utlämnande av uppgifter i penningtvättsregistret innebär framstår enligt utredningens mening inte som alltför betungande eftersom så- väl förfrågan om att få ta del av uppgifter som utlämnandet av upp- gifter sker elektroniskt.

Enligt 2 kap. 12 § första stycket polisens brottsdatalag får person- uppgifter lämnas ut elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst om det inte är olämpligt. Det finns således utrymme för de berörda myndigheterna att se över om utlämnandet av uppgifter i penning- tvättsregistret kan effektiviseras genom andra elektroniska lösningar.

En direktåtkomst till penningtvättsregistret

skulle ge myndigheterna tillgång till fler uppgifter …

Verksamhetsutövarna lämnar ett stort antal rapporter till Finans- polisen varje år. Under 2023 inkom 56 136 rapporter.16 Utöver dessa rapporter registreras bland annat uppgifter som lämnats av tillsyns- myndigheter och utländska myndigheter i penningtvättsregistret, se avsnitt 11.2. Registret innehåller således en mycket stor mängd upp- gifter.

16Finanspolisens årsrapport 2023, s. 8.

683

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Styrande för vilka uppgifter som Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skatteverket, Säkerhets- polisen och Tullverket får ta del av är dels vilka uppgifter som Finans- polisen lämnar ut på eget initiativ, dels myndigheternas förfrågningar om att ta del av uppgifter i registret. Med hänsyn till den mycket stora mängd uppgifter som finns i registret får det förutsättas att det i regis- tret finns uppgifter som är värdefulla för en myndighet, men som myndigheten inte får ta del av eftersom den inte vet att uppgifterna finns och därför inte ber om att få ta del av dem. Direktåtkomst till penningtvättsregistret skulle göra det möjligt för myndigheterna att på egen hand urskilja uppgifter som kan vara till nytta i den egna verksamheten och på så sätt inte vara beroende av Finanspolisens ana- lyser och bedömningar.

Ekobrottsmyndigheten har i utredningen framfört att Finanspoli- sen inte lämnar ut tillräckligt med uppgifter från penningtvättsregistret på eget initiativ för att myndighetens behov av finansiell information ska kunna tillgodoses. Ekobrottsmyndigheten anser att möjligheten att ta del av uppgifter enligt lagen om finansiell information i brotts- bekämpningen endast är av betydelse i de fall där myndigheten på annat sätt har fått information om misstänkt brottslighet. Inte heller lagen om konto- och värdefackssystem eller lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet tillgodoser enligt Eko- brottsmyndigheten behovet av finansiell information. Ekobrottsmyn- digheten anser därför att en direktåtkomst till penningtvättsregistret, eller i vart fall till verksamhetsutövarnas rapporter om misstänkt pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism, vid sidan av en egen frågerätt är den åtgärd som främst skulle kunna avhjälpa Ekobrottsmyndig- hetens nuvarande brist på finansiell information.

Skatteverket har i utredningen framfört att en direktåtkomst till penningtvättsregistret skulle skapa förutsättningar för myndighetens underrättelseverksamhet att genom egna sökningar i registret göra en bredare kartläggning av misstänkta transaktioner och identifiera ak- törer som myndigheten inte redan har kännedom om. Enligt Skatte- verket skulle en sådan åtkomst förbättra möjligheterna att upptäcka misstänkta för brott till penningtvätt, vilket i sin tur skulle ge upphov fler brottsanmälningar. En direktåtkomst till penningtvättsregistret skulle därför enligt Skatteverket effektivisera myndighetens brottsbe- kämpande verksamhet.

684

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

Skatteverket anser att även en direktåtkomst som begränsar sig till förekomstkontroller skulle förbättra effektiviteten i den brotts- bekämpande verksamheten. Genom att snabbt få information om huruvida en person eller ett företag förekommer i penningtvätts- registret kan myndigheten göra en förfrågan enligt lagen om finan- siell information i brottsbekämpningen omgående. Även ett snabbt besked om att en person eller ett företag inte förekommer i registret är enligt Skatteverket av värde eftersom ett sådant besked kan leda till att myndigheten beslutar att inte vidta ytterligare åtgärder.

Säkerhetspolisen har i utredningen framfört att myndigheten, med hänsyn till att den har ett tydligt nationellt resultatansvar för att be- kämpa terrorism, har behov av en bred åtkomst till penningtvätts- registret. Behovet avser framför allt rapporter om misstänkt penning- tvätt som Finanspolisen inte lämnar ut till Säkerhetspolisen på eget initiativ. Dessa rapporter kan enligt Säkerhetspolisen vara av betyd- else för myndighetens olika verksamheter, bland annat eftersom det finns en överlappning mellan individer och organisationer som är verk- samma inom de extremistmiljöer som Säkerhetspolisen motverkar och annan grov brottslighet.

En direktåtkomst till penningtvättsregistret skulle enligt Säkerhets- polisen medföra väsentligt bättre förutsättningar att använda den rapporterade informationen. Enligt Säkerhetspolisen har myndigheten särskilda förutsättningar att använda den obearbetade informationen i penningtvättsregistret tillsammans med egen underrättelseinformation och har därigenom andra möjligheter att urskilja uppgifter av relevans för myndighetens arbete med kontraterrorism.

… men det finns problem med att ge myndigheterna direktåtkomst

EU-rätten sätter vissa begränsningar för hur och i vilken utsträck- ning brottsbekämpande myndigheter kan ges tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret. Att verksamhetsutövare ska rapportera miss- tänkt penningtvätt och finansiering av terrorism följer av sjätte pen- ningtvättsdirektivet. Rapporteringen ska ske till finansunderrättelse- enheten som ska vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera misstänkta transaktioner och annan in- formation som är relevant för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism och som lämnas av verksamhetsutövare (artikel 17.2). Det ställs

685

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

dessutom krav på att finansunderrättelseenheten ska vara operativt oberoende och självständig, vilket innebär att den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina uppgifter fritt, inbegripet att kunna fatta självständiga beslut om att analysera, begära och sprida specifik in- formation (artikel 17.4). Fatf:s rekommendation nr 29 har i allt vä- sentligt motsvarande innehåll.

Av sjätte penningtvättsdirektivet framgår att finansunderrättelse- enheten, med nödvändig skyndsamhet, ska svara på en förfrågan om finansiell information eller finansiell analys från en brottsbekämpande myndighet (artikel 19.1 i direktivet). En sådan förfrågan ska moti- veras av överväganden som rör penningtvätt, förbrott till penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Under vissa omständigheter be- höver begäran inte tillmötesgås. Finansunderrättelseenheten ska alltså göra en bedömning av om utlämnande ska ske i varje enskilt fall. Motsvarande bestämmelser finns i direktivet om finansiell information i brottsbekämpningen (artikel 7). Även när det gäller en myndighets förfrågan om att få ta del av finansiell information eller finansiell analys anges i både sjätte penningtvättsdirektivet och direktivet om finansiell information att det är finansunderrättelseenheten som ska besluta om spridningen av informationen. Detta följer också av Fatf:s rekommendation nr 29.

Såväl EU-rätten som Fatf:s rekommendation nr 29 är således uppbyggda på det sättet att finansunderrättelseenheten ensam ska förfoga över den information som rapporteras av verksamhetsutövare och som ska besluta om spridningen av informationen och av sina ana- lyser. Detta tyder på att varken EU-lagstiftaren eller Fatf sett framför sig att andra myndigheter ska ges direktåtkomst till denna information.

Penningtvättsregistret innehåller känslig information om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Graden av misstanke kan vara låg beträffande de personer som förekommer i registret. I registret finns även uppgifter om personer som inte är misstänkta för något brott, exempelvis personer som har utsatts för brott eller som har gjort transaktioner med en rapporterad person. Uppgifterna får regist- reras innan Finanspolisen har gjort någon analys av uppgifternas rele- vans ur ett brottsbekämpningsperspektiv, det vill säga det rör sig om obearbetade uppgifter. Det kan krävas omfattande bearbetning av uppgifterna innan en rapporterad transaktion kan knytas till ett brott eller brottslig verksamhet. En spridning av uppgifter i penningtvätts-

686

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

registret kan således innebära ett betydande intrång i skyddet för den personliga integriteten.

I penningtvättsregistret finns också uppgifter om Finanspolisens källor, det vill säga uppgifter om vem som har lämnat information till Finanspolisen. Ett röjande av sådana uppgifter kan få till följd att verksamhetsutövare och andra aktörer blir mindre benägna att lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism till Finanspolisen. Det medför också en risk för skada och men för den som har lämnat uppgiften. Ett röjande av uppgifter om källor kan också skada samarbetet mellan Finanspolisen och andra brottsbekämp- ande myndigheter, både svenska och utländska. Allt detta skulle för- sämra förutsättningarna för Finanspolisen att bedriva en effektiv under- rättelseverksamhet, och i förlängningen försvåra för Finanspolisen att fullgöra sitt uppdrag.

För många uppgifter i penningtvättsregistret som har lämnats av utländska myndigheter eller organisationer gäller vidare villkor om användningsbegränsningar som innebär att uppgifterna inte får spridas utanför Finanspolisen (se till exempel 6 kap. 3 § lagen [2017:496] om internationellt polisiärt samarbete och 6 § lagen om finansiell infor- mation i brottsbekämpningen).

Mot denna bakgrund kan enligt utredningens uppfattning en obe- gränsad tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret inte komma i fråga för någon annan än Finanspolisen. En direktåtkomst till pen- ningtvättsregistret för andra brottsbekämpande myndigheter skulle därför behöva begränsas till vissa uppgifter.

Direktåtkomst till verksamhetsutövarnas rapporter

om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism

En variant på direktåtkomst till penningtvättsregistret som utredningen har övervägt är att myndigheterna genom egna sökningar i registret får ta del av verksamhetsutövarnas rapporter om misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Dessa rapporter omfattas näm- ligen inte av villkor om användningsbegränsningar. En sådan direkt- åtkomst skulle ge myndigheterna tillgång till fler uppgifter och därigenom göra det möjligt för myndigheterna att på egen hand urskilja uppgifter som kan vara till nytta i den egna verksamheten, även om sökningar då inte kan göras i all information som finns i registret. Det skulle i någon mån också innebära en tidsbesparing för myndigheterna.

687

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

Av verksamhetsutövarnas rapporter framgår vem som har lämnat rapporten. Som framgår ovan kan ett röjande av en sådan uppgift leda till att verksamhetsutövarna blir mindre benägna att lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism till Finans- polisen, vilken kan skada Finanspolisens framtida verksamhet. Det har i utredningen framkommit att det finns omständigheter som tyder på att mindre verksamhetsutövare redan i dagsläget underlåter att rapportera misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism på grund av oro för att utsättas för repressalier. Det går inte att bortse från de risker som ett röjande av sådana uppgifter kan få för den en- skilde. Vem som har lämnat en rapport till Finanspolisen kan således vara en sådan uppgift som Finanspolisen inte behöver lämna ut enligt nuvarande reglering (se 18 kap. 2 § och 35 kap. 1 § första stycket

5OSL). Det är också en uppgift som andra brottsbekämpande myn- digheter generellt sett inte kan anses ha behov av.

Detta innebär dock inte att ett utlämnande av uppgifter om vem som har rapporterat misstänkt penningtvätt eller finansiering av ter- rorism alltid riskerar att skada Finanspolisens verksamhet. Exempel- vis riskerar ett utlämnande av en uppgift om att en storbank har rap- porterat misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism inte att få samma konsekvenser som ett utlämnande av motsvarande upp- gifter om en mindre verksamhetsutövare. Vidare torde det generellt sett vara förenat med lägre risker att lämna ut uppgifter om vem som har rapporterat misstänkt penningtvätt eller finansiering av terror- ism till en annan brottsbekämpande myndighet.

Finanspolisen lämnar i dagsläget inte rutinmässigt ut uppgifter om sina källor till andra brottsbekämpande myndigheter. Sådana uppgifter lämnas endast ut om den mottagande myndigheten kan anses ha be- hov av uppgiften i sin verksamhet och utlämnandet inte riskerar att skada Finanspolisens verksamhet eller uppgiftslämnaren. Om ett ut- lämnande av en sådan uppgift riskerar att leda till skada bedöms bäst av Finanspolisen. Det är en bedömning som måste göras i varje en- skilt fall, vilket inte är möjligt vid direktåtkomst.

688

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

Direktåtkomst i form av förekomstkontroller

Ytterligare en variant på direktåtkomst till penningtvättsregistret som utredningen har övervägt är att myndigheterna genom egna sökningar kan kontrollera om en viss person förekommer i registret, så kallad förekomstkontroll. Myndigheterna kan redan enligt nuvarande reg- lering få ta del av sådana uppgifter efter en förfrågan hos Finanspolisen. Syftet med en sådan åtgärd skulle i så fall vara att den förbättrar effek- tiviteten i den brottsbekämpande verksamheten hos myndigheterna.

Med hänsyn till att vissa uppgifter i registret omfattas av villkor om användningsbegränsningar, och därför inte kan göras tillgängliga för andra än Finanspolisen, skulle en sådan åtkomst inte alltid ge ett rättvisande resultat. I utredningen har framkommit att det inte går att skilja uppgifter som omfattas av användningsbegränsningar från andra uppgifter som lämnats av myndigheter genom tekniska åtgärder. En konsekvens av detta är att förekomstkontroller endast skulle kunna göras i rapporter som lämnats av verksamhetsutövare. Detta kan få till följd att myndigheterna vid en förekomstkontroll får så kallade falska träffar.

Om sökning endast görs på personnummer kan det ge falska nega- tiva träffar – dels kan en person förekomma i registret utan person- nummer, dels kan personnummer finnas i de uppgifter som omfattas av villkor om användningsbegränsningar. Om sökning endast görs på namn kan det ge falska positiva träffar om det finns fler personer med samma namn i registret. En direktåtkomst till penningtvättsregistret i form av förekomstkontroller skulle därför alltid behöva kombineras med en förfrågan om att ta del av uppgifter hos Finanspolisen för att säkerställa att förekomstkontrollen gett ett rättvisande resultat. Om en uppgift omfattas av användningsbegränsningar kan Finanspolisen då också vända sig till den organisation som uppgiften ursprungligen kommer från och efterfråga samtycke till att uppgiften lämnas ut.

Det finns inte något behov av att göra författningsändringar för att utöka tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret för brottsbekämpande myndigheter

Det finns flera regelverk som gör det möjligt för Ekobrottsmyndig- heten, andra delar av Polismyndigheten än Finanspolisen, Skattever- ket och Tullverket att få tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret,

689

Penningtvättsregistret

SOU 2024:58

framför allt lagen om finansiell information i brottsbekämpningen (se avsnitten 11.5 och 11.6). Denna lag har hittills inte utnyttjats fullt ut av myndigheterna, vilket bland annat kan förklaras av att lagen är relativt ny – den trädde i kraft den 1 juli 2022 – och att myndighet- erna inte har etablerat rutiner för att hämta in uppgifter från penning- tvättsregistret den vägen.

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller en särskild sekretess- brytande bestämmelse som gör det möjligt för Finanspolisen att lämna ut uppgifter från registret till Säkerhetspolisen (35 kap. 10 a §). Säker- hetspolisen kan även få tillgång till uppgifter som behandlas i penning- tvättsregistret genom att vända sig direkt till verksamhetsutövarna och med stöd av frågerätten begära in den information som behövs för en utredning om finansiering av terrorism.

Av redovisningen ovan framgår att sekretess som regel inte hindrar Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten än Finans- polisen, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket från att ta del av uppgifter i penningtvättsregistret eller att uppgifter inte lämnas ut i rimlig tid. Myndigheternas behov av uppgifter i penningtvättsregistret torde vidare i hög grad tillgodoses av det utlämnande av uppgifter som Finanspolisen gör på eget initiativ.

De uppgifter i penningtvättsregistret som myndigheterna inte kan få tillgång till enligt nuvarande reglering är uppgifter som myndighe- terna inte vet finns i registret och därför inte ber om att få ta del av, och som Finanspolisen inte heller lämnar ut på eget initiativ. Ett sätt för myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter är att myndig- heterna ges direktåtkomst till registret och därigenom får möjlighet att göra egna sökningar för att kunna urskilja information som kan vara till nytta i den egna verksamheten. En sådan åtkomst till registret skulle enligt utredningens bedömning förbättra effektiviteten i myn- digheternas verksamhet. Det har i utredningen dock inte framkom- mit så starka behov av direktåtkomst att behoven uppväger de nack- delar samt faktiska och juridiska svårigheter som en direktåtkomst till uppgifter i registret innebär. Det finns enligt utredningens upp- fattning därför inte skäl att göra författningsändringar som innebär att tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret utökas för berörda myndigheter.

690

SOU 2024:58

Penningtvättsregistret

Utvidgad frågerätt

Enligt kommittédirektiven ska utredningen som ett första steg över- väga om det finns behov av en utökad tillgång till uppgifter i penning- tvättsregistret för brottsbekämpande myndigheter. Om det finns ett sådant behov ska utredningen som ett andra steg ta ställning till om en utökad tillgång till penningtvättsregistret bedöms vara förenlig med EU-rätten. Om så inte är fallet ska utredningen som ett tredje steg överväga om det på annat sätt går att effektivisera brottsbe- kämpande myndigheters inhämtande av uppgifter som behandlas i penningtvättsregistret, till exempel genom att överväga om frågerätten i 4 kap. 6 § penningtvättslagen bör utvidgas till att gälla för fler myn- digheter.

Som framgår ovan anser utredningen att de behov av en utökad tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret som har framkommit i utredningen inte är så starka att det finns skäl att göra författnings- ändringar. Under de omständigheterna ingår det inte i utredningens uppdrag att överväga om frågerätten bör utvidgas till att omfatta fler myndigheter.

Det bör i sammanhanget noteras att Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndig- heter (dir. 2022:37och 2023:11) har föreslagit en uppgiftsskyldighet för banker och andra finansiella företag i förhållande till Polismyn- digheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket. Uppgifts- skyldigheten i förhållande till Polismyndigheten omfattar även den underrättelseverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Banker och andra finansiella företag ska enligt förslaget på begäran lämna uppgifter om enskildas förhållanden till företaget om det av begäran framgår att uppgifterna behövs i ett enskilt fall i myndig- hetens verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det i straffskalan ingår fängelse i ett år eller mer.17

Om förslaget leder till lagstiftning kommer de myndigheter som för närvarande saknar frågerätt – inbegripet andra delar av Polismyn- digheten än Finanspolisen – kunna begära samma information från finansiella företag som Finanspolisen och Säkerhetspolisen kan begära med stöd av frågerätten i 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Den före- slagna uppgiftsskyldigheten är vidare inte begränsad till utredningar

17SOU 2023:69 s. 615 f.

691

12Övervakningen av självreglerande organ

12.1Inledning

Tillsynen över att advokater och advokatbolag följer penningtvätts- lagen har i Sverige anförtrotts ett självreglerande organ, nämligen Sveriges advokatsamfund (Advokatsamfundet). Att det inte är en myn- dighet som utövar tillsyn över advokater och advokatbolag hänger samman med principen om ett oberoende advokatväsende och risken för att advokaters oberoende ställning skulle kunna komma i fara genom myndighetstillsyn.

EU-paketet innebär att självreglerande organs tillsynsverksamhet ska övervakas av en myndighet. Utredningen har därför i uppdrag att ta ställning till vilken myndighet som, med beaktande av hur tillsynen av advokater i dag är organiserad, bör utses, föreslå hur myndighet- ens övervakning av Advokatsamfundets tillsyn över advokater och advokatbolag ska utformas så att det beaktar rättsstatsprincipens krav på ett självständigt och oberoende advokatsamfund, och lämna för- slag till de författningsändringar som behövs.

I detta kapitel föreslår utredningen vilken myndighet som ska utses för att övervaka Advokatsamfundets tillsynsverksamhet och hur myn- dighetens övervakning av Advokatsamfundets tillsyn över advokater och advokatbolag ska utformas så att rättsstatsprincipens krav på ett självständigt och oberoende advokatsamfund beaktas. Den övervak- ande myndigheten kommer att ytterligare säkerställa att advokater inte möjliggör eller utnyttjas för att utföra penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Advokater bistår ofta vid stora transaktioner och förvärv. Dessa kan vara förenade med risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Utredningen behandlar också genomförandet av artikel 38 i sjätte penningtvättsdirektivet som reglerar vad den övervakande myndigheten

693

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

ska fullgöra. Avslutningsvis behandlar utredningen behovet av kom- pletterande bestämmelser till penningtvättsförordningen och de be- stämmelser som ska föras över från den nuvarande penningtvättslagen till den nya penningtvättslagen.

12.2Advokatsamfundet och dess penningtvättstillsyn

12.2.1Allmänt om Advokatsamfundets uppdrag

Advokatsamfundet är en oberoende privaträttslig organisation som genom lag har tilldelats vissa förvaltningsrättsliga uppdrag som inne- fattar myndighetsutövning. Dessa uppgifter innefattar bl.a. frågor om in- och utträden i samfundet, och därmed vem som får inneha advo- kattiteln, samt disciplinära ingripanden mot advokater (8 kap. rätte- gångsbalken).

Att uppgifter som innefattar myndighetsutövning åvilar Advokat- samfundet i stället för en myndighet hänger samman med principen om ett oberoende advokatväsende. Den principen bygger på att den enskilde bör ha garantier för att en genom statsmakterna anordnad tillsyn inte inverkar på möjligheten att få sin rätt tillvaratagen när den enskilde företräds mot det allmänna. Det kan finnas en risk att advo- katens oberoende ställning skulle komma i fara genom en myndighets- tillsyn.1 I förarbetena till penningtvättslagen anges att Advokatsam- fundet inte är en förvaltningsmyndighet och därmed inte omfattas av de krav som ställs på tillsynsmyndigheter enligt fjärde penningtvätts- direktivet.2

Med hänsyn till sitt oberoende styrs den verksamhet som Advo- katsamfundet bedriver inte heller av regeringen genom en särskild in- struktion. Advokatsamfundet har i stället en stadga som tas fram av samfundet och fastställs av regeringen. Av stadgan framgår att sam- fundet har till ändamål att till främjande av god rättsvård upprätthålla en rättrådig och yrkesskicklig advokatkår, att följa rättsutvecklingen och verka för att samfundets erfarenhet kommer denna till godo, att tillvarata advokaternas allmänna yrkesintressen samt att verka för sam- manhållning och samförstånd mellan advokaterna (1 § stadgar för Sveriges advokatsamfund).

1Se t.ex. SOU 1999:31 s. 166.

2Prop. 2018/19:150 s. 73.

694

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

Att Advokatsamfundet ska upprätthålla en rättrådig och yrkes- skicklig advokatkår innebär bl.a. ett ansvar för att säkerställa att en advokat i sin verksamhet redbart och nitiskt utför de uppdrag som an- förtrotts advokaten och att advokaten iakttar god advokatsed (8 kap. 4 § rättegångsbalken). Vad som avses med god advokatsed preciseras i Advokatsamfundets Vägledande regler om god advokatsed.

I de vägledande reglerna finns bl.a. bestämmelser om advokatens roll och främsta skyldigheter, allmänna yrkesplikter, regler om avböj- ande och frånträdande av uppdrag, arvode och redovisning, förhållandet till motpart och domstolar, advokatrörelsens organisation samt advo- katens förhållande till samfundet. En grundsten i de vägledande reg- lerna är att advokaten är skyldig att vara lojal med sin klient och att enbart verka för klientens bästa. Det är Advokatsamfundets disciplin- nämnd och styrelse som avgör vad som är god advokatsed. Ytterst kan frågan prövas av Högsta domstolen (se 8 kap. 8 § rättegångsbalken).

Advokatsamfundet arbetar för att tillvarata advokaternas allmänna yrkesintressen genom att i olika sammanhang föra advokaternas talan och skydda deras verksamhet och kärnvärden. Advokatsamfundet ver- kar vidare för sammanhållning inom yrkeskåren samt för att aktivt på- tala brister och fästa lagstiftarens och samhällets uppmärksamhet på problem inom lagstiftning eller rättstillämpning. I lagstiftningsärenden och andra sammanhang representerar Advokatsamfundet ofta yrkes- kåren som experter och remissinstans. I dessa hänseenden har Advo- katsamfundet stora likheter med branschorganisationer inom andra yrkeskategorier som t.ex. Mäklarsamfundet och FAR.

12.2.2Advokatsamfundets tillsynsuppdrag

Den tillsyn som Advokatsamfundet utövar utgör endast en del av sam- fundets verksamhet. Den disciplinära tillsynen utövas av styrelsen (20 ledamöter) och disciplinnämnden (elva ledamöter) samt ytterli- gare personal på samfundets kansli. Den proaktiva tillsynen utförs av kansliet, där cirka fyra årsarbetskrafter utövar tillsynen bl.a. i fråga om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Advo- katsamfundets tillsyn omfattar samtliga drygt 6 500 advokater (leda- möter av Advokatsamfundet) och 2 000 advokatbolag.

Advokater och advokatbolag omfattas endast av penningtvätts- lagen när de utför vissa specifikt i lagen angivna tjänster. I huvudsak

695

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

är det fråga om uppdrag när advokaten handlar i en klients namn för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fastigheter samt vid planering eller genomförande av transaktioner av olika slag för en klients räkning (se 1 kap. 2 § 20 och 4 § första stycket samt 7 kap. 1 § andra stycket penningtvättslagen). Hur många advokater och advokatbolag som omfattas av tillsynen enligt penning- tvättslagen beror därmed på vilken typ av uppdrag som advokaterna har. Inom ramen för sådan byråtillsyn ska Advokatsamfundet även pröva frågor om disciplinära åtgärder mot andra än advokater som ingår i ett advokatbolags styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokatbolaget eller är ersättare för någon av dem (7 a kap. 7 § andra stycket penningtvättslagen).

Som framgår ovan omfattar Advokatsamfundets tillsyn att säker- ställa att en advokat i sin verksamhet redbart och nitiskt utför de uppdrag som har anförtrotts advokaten samt iakttar god advokatsed. Att advokater fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen ut- gör alltså endast en del i tillsynen. Tillsynen sker genom samfundets styrelse och disciplinnämnd. Den disciplinära verksamheten grans- kas i viss utsträckning av Justitiekanslern som har möjlighet att över- klaga Advokatsamfundets beslut till Högsta domstolen och begära åtgärd i Advokatsamfundets disciplinnämnd.

Det finns inte några särskilda processer som tar sikte särskilt på den tillsyn som följer av penningtvättslagen. Tillsynen avseende penning- tvättslagen ingår i Advokatsamfundets ordinarie disciplinära och pro- aktiva tillsyn. Advokatsamfundet har även representanter i Samord- ningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även centralt funktionsansvariga advokater för advokatbolagens tillämpning av penningtvättslagen på några av landets största advokatbolag deltar i arbetet med att utforma rutiner för hur det praktiska arbetet för upp- fyllande av penningtvättslagen på advokatbyrå bör utformas. Advokat- samfundet deltar även i flera internationella forum som arbetar med advokaters regelefterlevnad i penningtvättshänseende.

Advokatsamfundets tillsyn sker dels proaktivt, dels genom den disciplinära verksamheten. Den proaktiva tillsynen kan ske såväl på förekommen anledning som på slumpmässiga grunder. Sedan början av 2016 bedriver Advokatsamfundet ett mer systematiserat tillsyns- arbete över advokater och advokatbolag.3 Det innebär att ett antal

3Sveriges advokatsamfund, Cirkulär nr 28/2015, Information angående en effektivare tillsyn av advokatbyråer.

696

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

advokaters och advokatbolags efterlevnad av relevanta regelverk, inte minst regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, granskas särskilt under ett år. Genom tillsynen och efter- följande dialog kan eventuella brister åtgärdas.4 Advokatsamfundet genomför också sedan 2009 utbildningsinsatser och tillhandahåller särskilt utformad information för advokater om regelverket. En sär- skild vägledning har bl.a. tagits fram för advokater och advokatbolag beträffande penningtvättslagstiftningen. Advokatsamfundet bistår vidare advokater och advokatbolag med råd och rekommendationer för att de ska ha erforderliga administrativa rutiner för att de ska kunna efterleva lagstiftningens krav. År 2024 förstärkte Advokatsamfundet sin proaktiva tillsyn genom att inrätta en tillsynsenhet. Den ansvarar för Advokatsamfundets proaktiva tillsyn och granskar att advokater och advokatbyråer följer det advokatetiska regelverket. En särskild del av enhetens arbete är att granska advokatbyråers efterlevnad av pen- ningtvättsregelverket.

Den disciplinära tillsynen kan initieras efter en anmälan från en klient eller andra samt på eget initiativ efter beslut av Advokatsam- fundets styrelse.5 Det kan t.ex. ske i de fall när det i den proaktiva till- synen har konstaterats att en advokat eller ett advokatbolag brister i fråga om fullgörandet av sina skyldigheter. I de fall rättelse inte sker eller då överträdelsen bedöms som så allvarlig att det inte kan anses tillräckligt med rättelse, hänskjuts ärendet av samfundets styrelse för prövning av disciplinnämnden.6

Vid den tillsyn som följer av regelverket om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism tillämpar Advokatsamfundet, lik- som vid övrig tillsyn inom samfundet, bestämmelserna i 8 kap. rätte- gångsbalken. Därutöver tillämpas även 7 a kap. penningtvättslagen som innehåller kompletterande bestämmelser om ingripande mot advo- kater och advokatbolag samt personer i ledningen av ett sådant bolag (se 7 kap. 1 § andra stycket penningtvättslagen). Kraven i de regel- verk som advokater har att efterleva överlappar i viss utsträckning varandra. En överträdelse av regelverket om åtgärder mot penning-

4Sveriges advokatsamfund, Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande lagstift- ning genom bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering – den svenska penningtvätts- lagstiftningen i ett advokatperspektiv, antagen den 3 oktober 2019 s. 54 f.

5Sveriges advokatsamfund, En proaktiv tillsyn över advokater och advokatbyråer – En fråga om kvalitet och förtroende, liksom oberoende och självreglering s. 3 och 25.

6Sveriges advokatsamfund, Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande lagstift- ningen om bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering – den svenska penningtvätts- lagstiftningen i ett advokatperspektiv, antagen den 3 oktober 2019 s. 55.

697

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

tvätt och finansiering av terrorism innebär i regel även att god advo- katsed har åsidosatts. Det innebär att en oegentlighet hos en advokat kan innebära ett åsidosättande av flera skyldigheter samtidigt.

En advokat är skyldig att lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen (8 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken). Upp- giftsskyldigheten bryter den sekretess som annars gäller för advokater i förhållande till klienten. Advokatsamfundets styrelse och disciplin- nämnd får även, när det är nödvändigt för tillsynen över att advokater och advokatbolag följer penningtvättslagen, genomföra en undersök- ning hos en advokat eller ett advokatbolag (7 a kap. 4 § penningtvätts- lagen).

Vid åsidosättande av skyldigheter enligt penningtvättslagen kan Advokatsamfundet ingripa mot en advokat eller ett advokatbolag en- ligt bestämmelserna i rättegångsbalken och penningtvättslagen. En advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt, ska uteslutas ur Advokatsamfundet. För en advokat från en annan stat inom EU som utövar stadigvarande advokatverk- samhet i Sverige under sitt hemlands titel ska registreringen upphävas. Är omständigheterna mildrande, får advokaten i stället tilldelas en varning. En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. Är omständigheterna synner- ligen försvårande, får advokaten uteslutas ur samfundet eller, i fråga om en advokat från annan stat inom EU, registreringen upphävas. Om det bedöms tillräckligt får disciplinnämnden, i stället för att till- dela en advokat en erinran, göra ett uttalande om att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig (8 kap. 7 § första, andra och fjärde stycket rättegångsbalken).

När det gäller en viss advokat som har meddelats en varning får Advokatsamfundets disciplinnämnd ingripa mot advokaten genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får högst fastställas till det högsta av två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp i kronor mot- svarande en miljon euro. Om Advokatsamfundets styrelse eller disci- plinnämnd anser att det finns skäl att överväga ingripande genom en sanktionsavgift, ska ärendet överlämnas till Länsstyrelsen i Stockholms län, som beslutar i frågan (8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken och 7 a kap. 6–8 §§ penningtvättslagen).

När det gäller advokatbolag får Advokatsamfundets disciplinnämnd ingripa mot bolaget om det överträder en bestämmelse i penningtvätts-

698

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

lagen. Ett sådant ingripande får ske genom beslut om uttalande, erinran eller varning (7 a kap. 2 § tredje stycket penningtvättslagen). Läns- styrelsen i Stockholms län kan dessutom, efter överlämnande av Advo- katsamfundet vid ett beslut om varning, besluta om en sanktionsavgift för advokatbolaget och en person som ingår i ett advokatbolags sty- relse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt före- träder advokatbolaget eller är ersättare för någon av dem. För en sådan person i ett advokatbolags ledning får Länsstyrelsen i Stockholm besluta att personen, under en viss tid om lägst tre år och högst tio år, inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag. Ett ingripande mot en person i ett advokatbolags ledning får endast ske om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och perso- nen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen (7 a kap. 6–10 §§ penningtvättslagen).

Under perioden 2016–2023 har Advokatsamfundet med avseende på tillsynen i fråga om regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism avslutat cirka 325 ärenden. En stor del av dessa ärenden har avsett proaktiva tillsynsåtgärder. Under samma tid har ett mindre antal disciplinära beslut om ingripande fattats. Rap- porteringen till Finanspolisen är låg, vilket kan ha flera orsaker.7 Det är därför svårt att avgöra hur utsatt advokatbranschen är för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Inga ärenden har hittills överlämnats från Advokatsamfundet till Länsstyrelsen i Stockholm för beslut om sanktionsavgift.

12.3Myndigheten som ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn

12.3.1Utredningens tillvägagångssätt

I kommittédirektiven framgår att utredningen, med beaktande av hur tillsynen över advokater idag är organiserad, ska föreslå vilken myn- dighet som ska utses till övervakande myndighet över Advokatsam- fundets penningtvättstillsyn. Mot bakgrund av att Justitiekanslern har tillsyn över Advokatsamfundet i disciplinärenden och att Länsstyrel- sen i Stockholm beslutar om sanktioner mot advokater eller advokat- bolag enligt penningtvättslagen efter överlämnande från Advokatsam-

7Polismyndighetens rapport Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism i Sverige 2020/2021 s. 113–114.

699

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

fundet har utredningen därför utgått från att det är Justitiekanslern eller en eller flera länsstyrelser som ska ha i uppdrag att övervaka Advo- katsamfundets penningtvättstillsyn.

Utredningen har i frågan om val av vilken myndighet som ska över- vaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn hållit möten med Advo- katsamfundet, Justitiekanslern och länsstyrelserna. Utredningen har också fört dialog med Finans- och Justitiedepartementet samt inhäm- tat och beaktat skriftligt material.

12.3.2Vikten av ett oberoende advokatsamfund och förhållandet till penningtvättslagen

En advokat har en särskild ställning och ett särskilt ansvar i ett väl fungerande rättssamhälle. En förutsättning för att advokater ska kunna verka på sätt som förväntas av dem i en rättsstat är att de omfattas av särskilda krav och att advokatyrket utövas under särskilda villkor. Advokatens roll präglas därför av vissa kärnvärden. Dessa är fram- för allt oberoende, lojalitet mot klienten, tystnadsplikt samt frånvaro av intressekonflikter.

I korthet kan dessa i lag och andra styrande dokument (Stadgar för Sveriges advokatsamfund och Advokatsamfundets Vägledande reg- ler om god advokatsed) angivna värden beskrivas så att klienten ska känna sig förvissad om att advokaten fullt ut står på dennes sida och att den som söker juridisk vägledning ska kunna kommunicera fritt med advokaten. En klient vars rättsliga förhållanden skyddas på detta sätt kan öppet avslöja sådant som är oförmånligt om honom eller henne. Advokaten kan därmed få ett så fullständigt och korrekt under- lag som möjligt för sin rådgivning. Det är också dessa kärnvärden som utgör grund för att Advokatsamfundet ska hållas oberoende i förhål- lande till statsmakten.

Advokater omfattas i fråga om uppdragsförhållandet gentemot klient av bestämmelserna i penningtvättslagen endast vid vissa sär- skilt angivna transaktioner där risken för penningtvätt bedömts vara som störst. Utifrån de kärnvärden som nämnts ovan intar advokater, tillsammans med vissa andra yrkeskategorier, i olika avseenden en sär- ställning i penningtvättslagen genom att bl.a. inte omfattas av reglerna om rapporterings- och upplysningsskyldighet i fråga om information som de fått från en klient när de försvarar eller företräder klienten i eller rörande rättsliga förfaranden. Undantaget gäller även vid råd-

700

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

givning om att inleda eller undvika rättsliga förfaranden och omfattar information som erhållits före, under eller efter sådana förfaranden. Advokater är dock i andra situationer, i likhet med övriga verksamhets- utövare enligt lagen, skyldiga att bl.a. identifiera sin klient, granska transaktioner och lämna rapporter alternativt information till Finans- polisen. Dessa skyldigheter kan hamna i konflikt med kärnvärdena, särskilt då en advokat inte får röja för sin klient eller för någon annan att en granskning skett, att en rapport getts in eller att en polisutred- ning pågår.

Samtidigt som Advokatsamfundet har att verka för advokaternas gemensamma intressen har Advokatsamfundet att tillse att advokat- erna uppfyller sina skyldigheter enligt reglerna om penningtvätt och att ingripa när reglerna inte följs (jfr avsnitt 12.2). Dessa uppgifter kan i praktiken komma i konflikt med varandra och innebär svårig- heter som måste beaktas vid utredningens överväganden.

12.3.3Utgångspunkter vid valet av myndighet

Utredningens bedömning: Vid valet av myndigheten som ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn bör utgångs- punkten särskilt vara att värna rättsstatsprincipens krav på ett själv- ständigt och oberoende advokatsamfund. Valet av myndighet bör därför ske med ledning i hur tillsynen i dag är organiserad och på så sätt att det inte blir onödigt ingripande för Advokatsamfundet.

Inledningsvis kan konstateras att det är en främmande konstruktion i svensk rätt att införa en övervakande myndighet över Advokatsam- fundets penningtvättstillsyn. Utifrån ett svenskt perspektiv har de värden som ett oberoende och självständigt advokatsamfund innebär hittills vägt tyngre än de fördelar statlig tillsyn av dess verksamhet medför. Det sjätte penningtvättsdirektivet innebär dock att en över- vakande myndighet måste utses när Sverige genomför direktivet i svensk rätt. En övervakande myndighet bidrar till en ökad insyn i hur Advokatsamfundets tillsynsarbete bedrivs och kan medföra ett för- bättrat tillsynsarbete.

Vid valet av myndighet har utredningen haft följande utgångs- punkter för sitt förslag av val myndighet som ska övervaka Advokat- samfundets penningtvättstillsyn.

701

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

I flera länder i Europa har auktoritära krafter vunnit framgångar, vilket lett till att advokatväsendets och domstolarnas oberoende be- gränsats. Det går inte att utesluta att något liknande skulle kunna ske i Sverige. Penningtvättsregelverket har genomgått stora förändringar under senaste decennierna och det är därför möjligt att regelverket kommer att uppdateras även framöver. De befogenheter som ges till den övervakande myndigheten kan i framtiden således vara fler än de som sjätte penningtvättsdirektivet föreskriver. Det är därför av stor vikt att rättsstatsprincipens krav på ett självständigt och oberoende advokatsamfund värnas så mycket som möjligt vid valet av myndighet. Detta kommer att vara en av utredningens utgångspunkter.

I kommittédirektiven är en av hörnstenarna att utredningen ska slå vakt om den nuvarande svenska regleringen och beakta svenska för- hållanden. I detta avseende innebär det att genomföra direktivet på så sätt att det inte blir onödigt ingripande för Advokatsamfundet. Valet av myndighet bör därför ske med ledning i hur tillsynen över Advokatsamfundet redan är reglerad. Detta för att värna Advokatsam- fundets oberoende och för att värna om att i möjligaste mån bibehålla de förhållanden som råder i Sverige. Det övervakande uppdraget kommer främst att kräva kompetens kring tillsyn och frågor som rör advokatens oberoende, lojalitet och tystnadsplikt i förhållande till penningtvättsregelverket. Den rena sakkunskapen på penningtvätts- området kommer att vara av mindre betydelse, då Advokatsamfundet alltjämt kommer att sköta tillsynen över verksamhetsutövarna. Även om uppdraget innehåller arbetsuppgifter som måste utföras oavsett hur Advokatsamfundet sköter sin tillsyn, som den årliga rapporten, bedömer utredningen att uppdraget inte kommer att medföra någon stor arbetsbelastning för den övervakande myndigheten.

12.3.4Justitiekanslerns nuvarande tillsyn över Advokatsamfundet

Advokatsamfundet står idag under tillsyn av Justitiekanslern i den mån samfundets verksamhet avser myndighetsutövning (1 § och 3 § första stycket 3 lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn, 8 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbalken samt SOU 1999:31 s. 66).

Justitiekanslern är en statlig myndighet med en sedan flera hundra år unik särställning bland förvaltningsmyndigheterna i Sverige, vilket bl.a. kommer till uttryck genom att Justitiekanslern, som enda myn-

702

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

dighet, nämns uttryckligen när den statliga förvaltningsorganisationen beskrivs i 12 kap. 1 § regeringsformen. Omnämnandet av Justitiekans- lern motiverade regeringen med de särskilda uppgifter som myndig- heten har, bl.a. dess uppgifter på det grundlagsreglerade tryck- och yttrandefrihetsområdet.8 Vid sidan av Justitiekanslern används endast begreppet statlig förvaltningsmyndighet om övriga.

Justitiekanslern har fem huvuduppgifter; att utöva en extraordinär tillsyn över den offentliga förvaltningen, att reglera skador för vilka staten ansvarar i förhållande till enskilda, att företräda staten i rätte- gångar, att vara exklusiv åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihets- brott samt att fungera som regeringens juridiska rådgivare. Vid sidan av dessa huvuduppgifter utövar Justitiekanslern tillsyn över domstol- arnas och myndigheternas beslut i frågor om rättshjälp och över Advo- katsamfundets disciplinverksamhet samt när det gäller tillämpningen av viss lagstiftning som särskilt påverkar enskildas integritet. Justitie- kanslern utövar också i särskilda fall statens arbetsgivarfunktion. Justitiekanslerns uppdrag är därmed av skiftande karaktär.

I uppgiften att utöva tillsyn över advokaternas disciplinverksamhet företräder Justitiekanslern det allmänna. I denna roll får Justitie- kanslern del av alla beslut i disciplinärenden från Advokatsamfundet och har möjlighet att klaga på besluten inom fyra veckor från det att Justitiekanslern får del av beslutet. Justitiekanslern kan också begära åtgärd hos Advokatsamfundets disciplinnämnd mot en advokat som bedöms ha åsidosatt sina plikter utan att Advokatsamfundet markerat genom sanktion. Justitiekanslern får genom denna roll en inblick i och kompetens om de särskilda förhållanden som styr den verksamhet som advokater arbetar inom som kan vara värdefull när bedömningar av överträdelser av regelverket för penningtvätt ska göras. Enligt den praxis som utvecklats i fråga om denna tillsyn överklagar Justitiekans- lern dock beslut från Advokatsamfundets styrelse eller disciplin- nämnd endast när beslutet avser en viktig principiell fråga och starka skäl talar för att en annan bedömning ska göras eller när en strängare reaktion än den som valts utan tvekan bedöms vara påkallad ur allmän synpunkt. Det kan också konstateras att det sällan förekommer att Justitiekanslern överklagar Advokatsamfundets beslut eller begär att en viss åtgärd ska vidtas.

8Prop. 2009/10:80 s. 125.

703

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

12.3.5Länsstyrelserna och sanktionsavgifter mot advokater och advokatbolag

Länsstyrelsen i Stockholm har befogenhet att besluta om sanktions- avgift mot advokater och advokatbolag och om tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning. Länsstyrelsen har möjlighet att fatta sådana beslut efter överlämnande från Advokatsamfundet (7 a kap. 6 och 7 §§ penningtvättslagen).

Länsstyrelserna beskrivs som regeringens och riksdagens filialkon- tor i länen och ansvarar för den statliga förvaltningen i länen i den utsträckning någon annan myndighet inte har ett särskilt ansvar för dessa förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsernas uppdrag är brett och tvär- sektoriellt. Myndigheterna arbetar både utifrån ett statligt helhetsper- spektiv och sektorsövergripande. Länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länen samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Inom länen har länssty- relserna även flera uppdrag att samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt att främja länens utveckling. Läns- styrelserna ska även följa tillståndet i länen och hålla regeringen infor- merad om händelser som inträffar där.

Av förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion framgår de områden där länsstyrelserna ska verka, vilka kan vara av skilda karak- tär. Dessa områden är bl.a. livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, natur- vård samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, jämställdhet och integration. Av 16 § 2009 års förordning framgår att Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skånes län ska utöva viss tillsyn enligt penningtvättslagen. Tillsynen inkluderar de verksamheter som inte omfattas av en särskild rörelselag. Detta inne- bär exempelvis tillsyn över vissa icke-finansiella verksamheter som skatterådgivare, kontorshotell, bolagsmäklare och oberoende jurister som inte är advokater. Genom denna tillsyn beslutar länsstyrelserna bl.a. om sanktioner för de verksamhetsutövare som överträtt penning- tvättsregelverket.

Mot bakgrund av att länsstyrelserna har byggt upp kunskap på penningtvättsområdet bedömde regeringen myndigheten som mest lämpad att ansvara för sanktionsavgifterna mot advokater och advo-

704

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

katbolag.9 Eftersom antalet ärenden och ingripanden förväntades bli få och för att kompetensen på området skulle bli samlad beslutade regeringen att uppdraget skulle koncentreras till en av länsstyrelserna. Detta kom att bli Länsstyrelsen i Stockholm med motiveringen att Advokatsamfundet har sitt säte där och att många advokater och advo- katbolag bedriver verksamhet i huvudstaden.10 Länsstyrelsen i Stock- holms beslut överklagas till förvaltningsrätt och kan överprövas i kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen (7 a kap. 11 § penning- tvättslagen). Hittills har Advokatsamfundet inte överlämnat något ärende till Länsstyrelsen i Stockholm för utdömande av sanktionsavgift.

12.3.6Justitiekanslern ska utses till myndigheten som ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn

Utredningens förslag: Justitiekanslern ska utses till myndigheten som ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn.

Vid valet av vilken myndighet som ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn har utredningen haft de utgångspunkter som redogjorts för i avsnitt 12.3.3. Vid mötena med Advokatsamfundet, Justitiekanslern och länsstyrelserna har argument för olika lösningar förts fram.

Utredningen har noga övervägt för- och nackdelar mellan de olika myndigheterna och kommit fram till att Justitiekanslern är det mest lämpliga och naturliga valet som övervakande myndighet över Advo- katsamfundets penningtvättstillsyn. Justitiekanslern är i dag den enda myndighet som faktiskt bedriver tillsyn av Advokatsamfundet och det finns viktiga rättssäkerhetsskäl för att välja den minst ingripande åtgärden för samfundet sett till hur nuvarande tillsyn är inrättad. Att Justitiekanslern utses som övervakande myndighet stämmer därför bäst överens med utgångspunkterna för utredningens uppdrag, dvs. att föreslå en övervakande myndighet med beaktande av hur tillsynen över advokater i dag är organiserad. Om i stället länsstyrelserna skulle vara övervakande myndighet skulle det kunna riskera att leda till en situation där både Justitiekanslern och länsstyrelserna har uppdrag av tillsynskaraktär i förhållande till Advokatsamfundet. Det skulle kunna

9Prop. 2018/19:125 s. 31–32.

10Prop. 2018/19:125 s. 32.

705

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

riskera att medföra en gränsdragningsproblematik i fråga om vilken myndighet som ska agera om samma handlande eller omständigheter utgör överträdelser av penningtvättsregelverket och det advokatetiska disciplinära regelverket.

Ytterligare skäl som talar för att välja Justitiekanslern är att Justitie- kanslern redan i dag har en gedigen kunskap om advokatrelaterade frågor och att tillsynen över samfundet då samlas i en myndighet. Det kan visserligen konstateras att Justitiekanslern i dagsläget saknar kunskap på penningtvättsområdet och att uppdraget innehåller delar, som att utfärda riktlinjer, vilka normalt inte ingår i Justitiekanslerns verksamhet. Justitiekanslern är vidare en relativt liten myndighet med stora och viktiga expertuppdrag, varför det finns anledning att vara för- siktig med att lägga till ytterligare uppdrag för den myndigheten. Sam- mantaget är dock skälen för att utse Justitiekanslern till övervakande myndighet så starka att skälen däremot inte medför någon annan be- dömning.

Skälen för att välja länsstyrelserna skulle främst vara sammankopp- lade med att de har en stor kompetens på penningtvättsområdet. Hos länsstyrelserna arbetar omkring 20 personer i dagsläget med penning- tvättsfrågor och myndigheterna utövar redan tillsyn över oberoende jurister som inte arbetar på advokatbyrå och exempelvis skatterådgi- vare. Länsstyrelserna hanterar penningtvättstillsyn inom många vitt skilda branscher och verksamhetsområden. Myndigheterna har också erfarenhet av att utvärdera andra organs tillsyn då dess uppdrag inne- fattar utvärdering av t.ex. kommuners tillsyn över plan- och bygglagen, miljöbalken och överförmyndarna. Nackdelarna med att Advokatsam- fundet skulle övervakas av länsstyrelserna är att de saknar erfarenhet av tillsyn av advokater och advokaternas regelverk samt att ytterligare en myndighet skulle ha uppdrag av tillsynskaraktär gentemot sam- fundet. Vid ställningstagandet att Länsstyrelsen i Stockholm skulle besluta om sanktionsavgifter gentemot advokater och advokatbolag, och inte Justitiekanslern, var det främst länsstyrelsernas penningtvätts- kompetens som var avgörande. För att beslut om sanktionsavgifter ska kunna fattas krävs emellertid att Advokatsamfundet överlämnar ärendet till länsstyrelsen. Den tillsyn som Länsstyrelsen i Stockholm utövar över advokater och advokatbolag är således osjälvständig. Det har inte heller förekommit några ärenden om sanktionsavgifter mot advokater eller advokatbolag. Vid en samlad bedömning av redovisade omständigheter har utredningen kommit fram till att skälen för att utse

706

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

Justitiekanslern till den övervakande myndigheten väger tyngre än de skäl som talar för att en eller flera länsstyrelser skulle utses.

Utredningen föreslår, med utgångspunkt i vad som redogjorts för i detta och i avsnitt 12.3.3., därför att Justitiekanslern ska utses till att övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn. En bestämmelse om detta ska därför införas i penningtvättslagen.

12.4Regleringens utformning

12.4.1Utgångspunkter vid utformningen av regelverket

Utredningen har att genomföra artikel 38 i sjätte penningtvättsdirek- tivet. Samtidigt framgår det av kommittédirektivet att utredningen, i utformningen av reglerna, ska beakta rättsstatsprincipens krav på ett självständigt och oberoende advokatsamfund. Av kommittédirektivet framkommer också att myndigheten som övervakar Advokatsamfun- det ska få de uppgifter och befogenheter som krävs utan att det medför en omotiverad administrativ belastning för myndigheten. Både kravet på att beakta Advokatsamfundets oberoende och att minimera den ad- ministrativa belastningen för den övervakande myndigheten talar för att åtgärder utöver vad sjätte penningtvättsdirektivet kräver inte bör genomföras. Detta kommer således att vara utredningens utgångspunkt vid utformningen av förslagen.

12.4.2Justitiekanslerns uppdrag

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om den övervakande myndighetens uppdrag kräver inte några lagstiftningsåtgärder.

Av artikel 38.2 följer att myndigheten som övervakar självreglerande organ ska kunna verifiera att det självreglerande organet uppfyller kraven för att få utöva tillsynen. Kraven innebär att det självreglerande organets personal ska ha stor integritet och rätt kompetens och att det håller hög yrkesmässig standard, inbegripet när det gäller sekre- tess, uppgiftsskydd och standarder för att hantera intressekonflikter. Myndigheten ska också se till att det självreglerande organet utför sitt uppdrag. Myndigheten ska därutöver ansvara för att utfärda riktlinjer

707

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

(eng. guidance) och att granska de undantag som det självreglerande organet godkänt från skyldigheten att upprätta en enskilt dokumen- terad riskbedömning.

Vid läsning av den engelska språkversionen, i vilken riktlinjer alltså översätts till guidance, framstår det som att bestämmelsen i direktivet snarare avser vägledning än föreskrifter. En föreskriftsrätt för den övervakande myndigheten skulle kräva lagstiftningsåtgärder. Utred- ningen bedömer dock att direktivets riktlinjer avser vägledning, som till skillnad från föreskrifter inte är bindande, och därmed inte kräver några lagstiftningsåtgärder för att Justitiekanslern ska kunna utfärda.

Justitiekanslerns tillsynsuppdrag framgår av lagen om Justitiekans- lerns tillsyn. Även Justitiekanslerns uppdrag som övervakande myn- dighet bör därför framgå av lag. I syfte att skapa en sammanhållen reg- lering av Advokatsamfundets penningtvättstillsyn har utredningen kommit till slutsatsen att bestämmelserna som rör den övervakande myndigheten ska placeras i den nya penningtvättslagen. Det kommer alltså i den nya penningtvättslagen framgå att Justitiekanslern ska övervaka Advokatsamfundets penningtvättstillsyn. Att Justitiekans- lern ska verifiera att Advokatsamfundet uppfyller kraven för att få ut- öva tillsynen och se till Advokatsamfundet utför sitt uppdrag följer av att Justitiekanslern övervakar samfundets penningtvättstillsyn. Likaså följer att Justitiekanslern i rollen som den övervakande myndigheten kan utfärda riktlinjer och granska undantag som Advokatsamfundet godkänt från skyldigheten att upprätta en enskilt dokumenterad risk- bedömning.

Utredningen bedömer därför att det inte är nödvändigt att införa bestämmelser som reglerar den övervakande myndighetens uppdrag.

12.4.3Justitiekanslerns befogenheter

Utredningens förslag: Advokatsamfundet ska på Justitiekanslerns begäran lämna de uppgifter som behövs för att Justitiekanslern ska kunna kontrollera samfundets tillsyn. Undantag från denna uppgiftsskyldighet ska dock gälla för uppgifter som inhämtats i samband med att en advokat utreder sin klients rättsliga ställning, försvarar eller företräder denne i eller rörande rättsliga förfaranden, inbegripet att tillhandahålla rådgivning om att inleda eller undvika

708

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

förfaranden, oavsett om sådana uppgifter fås eller inhämtas före, under eller efter sådana förfaranden.

Justitiekanslern ska kunna utfärda instruktioner till Advokat- samfundet i syfte att avhjälpa en brist i utförandet av samfundets uppdrag eller i efterlevnaden av kraven i den nya penningtvätts- lagen, eller för att förhindra sådana brister.

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om att den över- vakande myndigheten inte får ha direkt inflytande över enskilda verksamhetsutövare kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheten som övervakar själv- reglerande organ har tillräckliga befogenheter för att fullgöra sina upp- drag. Medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheten åtminstone har befogenhet att inhämta uppgifter som är relevanta för övervak- ning av efterlevnaden och för utförande av kontroller. Undantag från skyldigheten att lämna uppgifter ska dock gälla om uppgifterna läm- nats i samband med en advokats rättsliga rådgivning eller rättsliga utredning (artikel 38.3).

Medlemsstaterna ska också säkerställa att myndigheten har be- fogenhet att utfärda instruktioner till ett självreglerande organ i syfte att avhjälpa en brist i utförandet av dess tillsynsuppdrag eller för att förhindra sådana brister. När myndigheten utfärdar sådana instruk- tioner ska den ta hänsyn till all relevant vägledning som den tillhanda- hållit eller som tillhandahållits av Amla (artikel 38.3).

För att Justitiekanslern ska kunna kontrollera att Advokatsam- fundet sköter sin penningtvättstillsyn är det nödvändigt att samfundet lämnar de uppgifter som krävs. Denna skyldighet bör framgå av lag och en bestämmelse med denna innebörd bör därför införas i den nya penningtvättslagen. Undantag från skyldigheten ska dock gälla för uppgifter som advokaten fått i samband med rättslig rådgivning eller rättslig utredning. Liknande undantag från uppgiftsskyldigheten finns i redan i den nuvarande penningtvättslagen (se 4 kap. 8 §).

Utredningen föreslår därför att det i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse som innebär en skyldighet för Advokatsam- fundet att lämna de uppgifter som krävs för att Justitiekanslern ska kunna övervaka samfundets penningtvättstillsyn. Dock med undantag för uppgifter som en advokat fått i samband med rättslig rådgivning eller rättslig utredning.

709

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

Det är möjligt att Justitiekanslern kommer att identifiera brister i Advokatsamfundets penningtvättstillsyn. Av direktivet följer då att myndigheten ska kunna utfärda instruktioner till Advokatsamfundet för att avhjälpa eller förhindra dessa brister. Denna möjlighet bör enligt utredningens bedömning framgå av lag.

Utredningen föreslår därför att det i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse som ger Justitiekanslern möjligheten att utfärda instruktioner till Advokatsamfundet om samfundets penningtvätts- tillsyn är bristfällig.

Av artikel 38.3 a framgår vidare att den övervakande myndigheten endast får ha direkt inflytande över det självreglerande organet och inte över enskilda verksamhetsutövare. Justitiekanslern har inget inflytande över enskilda verksamhetsutövare och utredningen bedömer därför att den bestämmelsen i direktivet inte kräver någon lagstiftningsåtgärd.

12.4.4Underrättelser till brottsutredande myndigheter

Utredningens förslag: Justitiekanslern ska underrätta Finanspoli- sen om myndigheten under utförandet av sitt uppdrag upptäcker överträdelser som utgör brott.

Medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheten som övervakar själv- reglerande organ med nödvändig skyndsamhet underrättar myndig- heterna med behörighet att utreda och lagföra brottslig aktivitet, direkt eller via finansunderrättelseenheten, om eventuella överträdelser som omfattas av straffrättsliga påföljder som den upptäckt under utförandet av sina uppgifter (artikel 38.4).

Det bör framgå av lag att Justitiekanslern ska anmäla brott som myndigheten upptäcker vid utförandet av sitt uppdrag. Sjätte penning- tvättsdirektivet möjliggör att sådan underrättelse antingen kan göras till behöriga brottsutredande myndigheter eller till Finanspolisen, som är finansunderrättelseenhet. För tillsynsmyndigheterna gäller att om en tillsynsmyndighet som vid inspektion eller på annat sätt har upp- täckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta (4 kap. 4 § penning- tvättslagen).

710

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

Utredningen bedömer att Justitiekanslerns underrättelseskyldighet enligt regelverket bör regleras på motsvarande sätt som för tillsyns- myndigheterna. Utredningen föreslår därför att det i den nya penning- tvättslagen ska införas en bestämmelse som innebär att Justitiekans- lern ska underrätta Finanspolisen om myndigheten under utförandet av sitt uppdrag upptäcker överträdelser som utgör brott.

12.4.5Årsrapportering

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets be- stämmelser om den övervakande myndighetens årsrapportering bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Av artikel 38.5 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår att myndig- heten som övervakar självreglerande organ ska offentliggöra en års- rapport som ska göras tillgänglig på myndighetens hemsida och lämnas in till kommissionen och Amla. Rapporten ska innehålla följande.

a)antalet och arten av de överträdelser som upptäckts av det självreg- lerande organet och de administrativa åtgärder eller sanktioner som påförts ansvariga enheter,

b)antalet misstänkta transaktioner som rapporterats till finansunder- rättelseenheten av de enheter som övervakas av det självreglerande organet, oavsett om de lämnats in direkt till finansunderrättelse- enheten eller vidarebefordrats till finansunderrättelseenheten av det självreglerande organet,

c)antalet och beskrivning av åtgärder som vidtagits av det självreg- lerande organet enligt artikel 40 i sjätte penningtvättsdirektivet för att övervaka ansvariga enheters efterlevnad av kraven i penning- tvättsförordningen som avses i artikel 40.1,

d)antalet och beskrivning av åtgärder som vidtagits av myndigheten som övervakar det självreglerande organet och antalet instruktioner som utfärdats till det självreglerande organet.

Justitiekanslern ska alltså varje år offentliggöra en rapport över sin tillsyn av Advokatsamfundet som ska innehålla de uppgifter som listats ovan. Punkten a) innebär att rapporten ska innehålla statistik om an-

711

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

talet överträdelser som Advokatsamfundet upptäckt och över de ad- ministrativa åtgärder och sanktioner som Advokatsamfundet påfört verksamhetsutövarna. Punkten b) rör att rapporten ska innehålla stati- stik om antalet misstänkta transaktioner som rapporterats till finans- underrättelseenheten. Punkten c) behandlar de fall då verksamhets- utövarna kontrakterar ut kundkännedomsarbetet till ett ombud eller en extern leverantör. Rapporten ska innehålla statistik över antalet administrativa sanktioner som Advokatsamfundet riktat mot verk- samhetsutövare i sådana fall. Slutligen ska rapporten enligt punkten

d)också innehålla uppgifter om antalet åtgärder Justitiekanslern vid- tagit och antalet instruktioner Justitiekanslern lämnat till Advokatsam- fundet.

Skyldigheten för Justitiekanslern att offentliggöra och lämna års- rapporten bör regleras för att i svensk rätt genomföra artikel 38.5 i direktivet. Detta bör med hänsyn till bestämmelsens karaktär ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utred- ningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestäm- melse om föreskriftsrätt för regeringen.

12.4.6Överklagande

Utredningens förslag: Den övervakande myndighetens beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Överprövning av Justitiekanslerns beslut, i den mån de går att över- klaga, sker normalt i allmän domstol. Detta skiljer sig från överpröv- ningar av myndighetsbeslut enligt penningtvättsregelverket som sker i allmän förvaltningsdomstol. Enligt 19 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern gäller att beslut i ärenden hos Justitiekanslern får överklagas endast om en lag eller förordning inne- håller en särskild föreskrift om det. Exempel på beslut som inte kan överklagas är vilka ärenden Justitiekanslern tar upp till prövning och Justitiekanslerns beslut i fråga om skadeståndsanspråk mot staten.

Det förhållandet att överprövning av Justitiekanslerns beslut nor- malt sker i allmän domstol innebär i och för sig inte hinder mot att i aktuellt avseende, om behov skulle finnas, lagstifta om att överpröv-

712

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

ning ska ske i samma ordning som enligt penningtvättsregelverket i övrigt. Det vill säga med möjlighet till överprövning i tre instanser i allmän förvaltningsdomstol.

Som ovan redovisats föreslår utredningen att sjätte penningtvätts- direktivets bestämmelser genomförs endast på miniminivå. Justitie- kanslerns befogenheter kommer då bestå i att kunna utfärda riktlinjer och instruktioner samt begära information från Advokatsamfundet. Justitiekanslern ska också kunna kontrollera Advokatsamfundets till- syn och upprätta årsrapporter.

Enligt förvaltningslagen får ett beslut överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 §). Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att det som är avgörande för om ett ställningstagande ska betraktas som ett förvaltningsbeslut är om det innefattar ett uttalande varigenom myndigheten vill påverka för- valtningsorgans eller enskildas handlande, det vill säga om det är av- sett att vara handlingsdirigerande. Det är alltså uttalandets syfte och innehåll som avgör dess karaktär av förvaltningsbeslut, inte dess yttre form (se bl.a. HFD 2020 not 33).

Dessa allmänna förvaltningsrättsliga principer ger en ledning till vilka beslut som normalt kan överklagas. Justitiekanslerns instruk- tioner till Advokatsamfundet är exempelvis ett ställningstagande som är avsett att påverka Advokatsamfundets handlande. Det finns därför skäl att föreskriva att Justitiekanslerns beslut i rollen som den över- vakande myndigheten ska kunna överklagas.

I den ordinarie tillsynen över Advokatsamfundet har Justitiekans- lern möjlighet att överklaga disciplinnämndens beslut till Högsta dom- stolen. En liknande prövning i förhållande till Justitiekanslerns beslut i egenskap av övervakande myndighet framstår emellertid inte som lämplig. I stället bör ledning hämtas från hur tillsynsmyndigheternas beslut prövas enligt penningtvättsregelverket, det vill säga genom en treinstansprövning i allmän förvaltningsdomstol.

Utredningen föreslår därför att Justitiekanslerns beslut i rollen som den övervakande myndigheten ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det ska krävas prövningstillstånd för prövning i kammarrätten.

713

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

12.4.7Sekretess

Utredningens förslag: Sekretessen till skydd för enskild i verk- samhet som avser tillsyn över och ingripanden mot advokater ska gälla också för uppgifter som Advokatsamfundet lämnar till Justitie- kanslern för övervakning av Advokatsamfundets penningtvättstill- syn och för utförande av kontroller av tillsynen.

Bestämmelser om tystnadsplikt vid handläggningen av ärenden om till- syn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag hos Advo- katsamfundet finns i 8 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken. Den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos Advokat- samfundet får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. Bestämmelser om sekretess vid handläggningen av ärenden hos myndigheter om till- syn över och ingripanden mot advokater hos förvaltningsmyndigheter och domstolar finns i 30 kap. 16 § OSL. Sekretess gäller i ärende om någons inträde i Advokatsamfundet, om disciplinärt ingripande mot en advokat eller om en advokats uteslutning ur samfundet för uppgift om hans eller hennes ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Då Justitiekanslern ska få ett fullständigt underlag av det som legat till grund för Advokatsamfundets bedömning av tillsynsärenden är det inte osannolikt att det behöver lämnas över uppgifter som om- fattas av advokatens tystnadsplikt i förhållande till sin klient. Upp- gifter om någons personliga eller ekonomiska förhållanden får inte den som deltagit i ett tillsynsärende hos Advokatsamfundet obehö- rigen röja.

Med hänsyn till uppgifternas karaktär bör de, när de lämnas till Justitiekanslern, omfattas av sekretessen i 30 kap. 16 § OSL, som är tillämplig vid Justitiekanslerns handläggning av ett disciplinärende. Denna innebär att sekretess gäller för uppgifter om en advokats eko- nomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska för- hållanden om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. Sådan sekretess gäller även vid en överpröv- ning av domstol. För att bestämmelsen alltid ska vara tillämplig hos Justitiekanslerns bör den utvidgas till att även gälla vid övervakningen

714

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

av Advokatsamfundets penningtvättstillsyn och för utförande av kon- troller av denna.

Utredningen föreslår därför att sekretessen till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn över och ingripanden mot advokater enligt 30 kap. 16 § OSL också ska gälla för uppgifter som Advokat- samfundet lämnar till Justitiekanslern med anledning av Justitiekans- lerns uppdrag som övervakande myndighet i fråga om samfundets penningtvättstillsyn.

12.5Penningtvättsförordningens regler om rapportering av misstänkta transaktioner

Utredningens bedömning: Möjligheten att låta advokater och advokatbolag rapportera misstänkta transaktioner till Advokat- samfundet i stället för till finansunderrättelseenheten bör inte ut- nyttjas.

Möjligheten att begränsa undantaget från rapporterings- och uppgiftsskyldigheten vid rättslig rådgivning eller rättslig utred- ning bör inte utnyttjas. Begränsningar av undantaget från att vidta kundkännedomsåtgärder bör inte heller göras.

Av artikel 51.1 i penningtvättsförordningen framgår att medlems- staterna kan tillåta att verksamhetsutövare får rapportera misstänkta transaktioner till självreglerande organ, som sedan vidarebefordrar informationen till finansunderrättelseenheten. Detta i stället för att direkt rapportera till finansunderrättelseenheten som övriga verksam- hetsutövare gör.

Enligt nuvarande lagstiftning rapporterar advokater och advokat- bolag, i likhet med övriga verksamhetsutövare, misstänkta transak- tioner direkt till finansunderrättelseenheten. Lagstiftningens syste- matik och enhetlighet talar därför för att rapporteringen även i fortsättningen ska ske direkt till finansunderrättelseenheten. Ett skäl för att låta den primära rapporteringen gå till Advokatsamfundet i stället är att det skulle underlätta för advokater att upprätthålla skyl- digheterna mot sina klienter, så som tystnadsplikt, oberoende ställ- ning och lojalitet mot klienten. Advokatsamfundet skulle då kunna säkerställa att information inte lämnas som advokaten fått med an- ledning av ett rättsligt förfarande eller bedömning av klientens rättsliga

715

Övervakningen av självreglerande organ

SOU 2024:58

situation. Å andra sidan skulle det också medföra en administrativ börda för Advokatsamfundet. Sammantaget gör utredningen bedöm- ningen att skälen för att ändra nuvarande ordning inte är så starka att de motiverar en ändring.

Utredningen bedömer därför att möjligheten att låta advokater och advokatbolag rapportera misstänkta transaktioner till Advokat- samfundet i stället för till finansunderrättelseenheten inte bör utnyttjas.

Av artikel 51.3 i penningtvättsförordningen framgår att medlems- staterna får införa regler som begränsar undantaget från rapporterings- och informationsskyldigheten som advokater och andra oberoende jurister, revisorer samt skatterådgivare har vid rättslig rådgivning eller rättslig utredning. Medlemsstaterna får föreskriva att undantaget inte ska gälla om exempelvis advokaten eller revisorn har kännedom om att klienten söker juridisk rådgivning för att genomföra penningtvätt eller finansiering av terrorism. Även specifika typer av transaktioner som medför en särskilt hög risk för penningtvätt får omfattas av be- gränsningen.

Artikel 17.1 i penningtvättsförordningen innehåller en liknande valmöjlighet, som innebär att medlemsstaterna får begränsa det undan- tag från att vidta kundkännedomsåtgärder som advokater och andra oberoende jurister, revisorer samt skatterådgivare har vid rättslig råd- givning eller rättslig utredning. Medlemsstaterna får föreskriva att undantaget inte ska gälla om exempelvis advokaten eller revisorn har kännedom om att klienten söker juridisk rådgivning i syfte att genom- föra penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Det finns en risk för att exempelvis advokater och revisorer ut- nyttjas vid transaktioner som har till syfte att åstadkomma penning- tvätt eller finansiering av terrorism. De aktuella regleringsmöjlighe- terna tar emellertid sikte på situationer där rådgivaren känner till att klienten vill begå penningtvättsbrott eller finansiera terrorism och söker rådgivning med anledning av detta. Att bistå med rådgivning i stället för rapportera till Finanspolisen i en sådan situation skulle kunna utgöra penningtvättsbrott och skulle definitivt strida mot ex- empelvis reglerna om god advokatsed. Utredningen bedömer att pro- blematiken bland dessa yrkeskategorier inte är sådan att en reglering är nödvändig.

Möjligheten att begränsa undantagen från rapporterings- och uppgiftsskyldigheten och från att vidta kundkännedomsåtgärder vid rättslig rådgivning eller rättslig utredning bör därför inte utnyttjas.

716

SOU 2024:58

Övervakningen av självreglerande organ

12.6Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag

Utredningens förslag: Bestämmelserna om tillsyn över och ingri- panden mot advokater och advokatbolag i penningtvättslagen ska föras över till den nya penningtvättslagen.

Som redogjorts för i avsnitt 12.2.2 innehåller kapitel 7 a i penning- tvättslagen bestämmelser som rör tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag. Sjätte penningtvättsdirektivet medger i likhet med fjärde penningtvättsdirektivet att tillsynen över advokater och advokatbolag sköts av ett självreglerande organ (artikel 29.3 i sjätte penningtvättsdirektivet). Regeringen bedömde att bestämmel- serna i 7 a kap. penningtvättslagen var nödvändiga för att fullt ut ge- nomföra fjärde penningtvättsdirektivet.11

Att låta ett självreglerande organ sköta tillsynen av verksamhets- utövare är ett nationellt val och det krävs därför särskilda bestäm- melser i nationell rätt för att reglera de frågor som det aktualiserar. Utredningen gör bedömningen att de bestämmelser som nu finns i 7 a kap. penningtvättslagen behöver ha sin motsvarighet i den nya lagen för att tillsyn och ingripanden mot advokater och advokat- bolag ska vara reglerat på ett tillfredsställande sätt.

Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag i penningtvätts- lagen ska föras över till den nya penningtvättslagen.

11Prop. 2018/19:125 s. 18.

717

13Samarbete och informationsutbyte

13.1Inledning

De finansiella systemen i världen blir alltmer sammanflätade. Penning- tvätt och finansiering av terrorism sker gränsöverskridande och i be- kämpandet av dessa brottsliga aktiviteter är samarbete inom och över nationsgränserna viktigt. Det finns ett behov av att stärka detta sam- arbete och säkerställa att det fungerar smidigt.

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller därför en relativt omfat- tande reglering av de nationella myndigheternas och andra aktörers samarbete med varandra och hur informationsutbyte ska ske. I detta kapitel redogör utredningen för artiklarna som berör samarbete, infor- mationsutbyte och tillsynskollegier samt överväger hur de ska genom- föras i svensk rätt. Kapitlet omfattar artiklarna 35–37 och 45–52.

13.2Allmänna bestämmelser om samarbete

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller kraven i sjätte penningtvättsdirektivets allmänna bestämmelser om samarbete.

De allmänna bestämmelserna om samarbete för bekämpning av pen- ningtvätt och finansiering av terrorism består av tre delar (artikel 45 i sjätte penningtvättsdirektivet).

Den första delen handlar om medlemsstaternas skyldighet att säker- ställa att det finns en samarbets- och samordningsmekanism för att genomföra politik och åtgärder på penningtvättsområdet (artikel 45.1). Den andra delen berör skyldigheten att säkerställa att uppgifter om verkligt huvudmannaskap kan tillhandahållas andra länder med nöd-

719

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

vändig skyndsamhet och utan avgift (artikel 45.2). Den tredje delen kräver att medlemsstaterna inte får förbjuda, eller föreskriva orimligt eller onödigt restriktiva villkor för, informationsutbyte eller bistånd mellan behöriga myndigheter (artikel 45.3). Begäran om information får som utgångspunkt exempelvis inte avslås på den grunden att det rör skattefrågor, att nationell rätt innebär sekretesskydd eller att det pågår en utredning i medlemsstaten. Bestämmelserna motsvarar vad som gällt sedan genomförandet av femte penningtvättsdirektivet.

Utredningen bedömer att kravet på en samarbets- och samarbets- mekanism uppfylls genom samordningsfunktionen, vars sammansätt- ning och uppdrag framgår av 13–15 a §§ 2009 års förordning. Över- väganden kring samordningsfunktionen finns i kapitel 7.

Skyldigheten att skyndsamt och avgiftsfritt tillhandahålla uppgifter om verkliga huvudmän till andra länder har gällt sedan femte penning- tvättsdirektivet trädde i kraft i juni 2018. I svensk rätt har avgiftsfrågan reglerats i 4 kap. 3 § registerförordningen. Av den bestämmelsen fram- går att Bolagsverket fastställer avgifter för prövning av begäran om utlämnande av uppgifter i registret och att avgiften inte får överstiga Bolagsverkets kostnader för åtgärden. Möjligheten att ta ut en avgift gäller vid Bolagsverkets prövning av begäran om utlämnande av upp- gifter i registret. Bolagsverket kan vidare ge andra myndigheter direkt- åtkomst till registret. Myndigheter som medges direktåtkomst till registret ska utan dröjsmål på begäran tillhandahålla behöriga myn- digheter och finansunderrättelseenheten inom EES uppgifter ur regist- ret (3 kap. 5 § registerförordningen). Detta innebär att en svensk myn- dighet är skyldig att agera skyndsamt och inte får ta ut en avgift från en utländsk behörig myndighet eller finansunderrättelseenheten i sam- band med att uppgifter överlämnas dit från den svenska myndigheten.

Vid genomförandet av det femte penningtvättsdirektivet ansåg re- geringen att svensk rätt uppfyllde direktivets krav.1 Kraven i sjätte pen- ningtvättsdirektivet är likalydande. Utredningen gör med hänsyn till detta bedömningen att svensk rätt är förenlig med artikel 45.2 i sjätte penningtvättsdirektivet.

I arbetet med att bekämpa gränsöverskridande penningtvätt och finansiering av terrorism är internationellt samarbete och informations- utbyte vanligt förekommande för tillsynsmyndigheterna. Det har i tidigare lagstiftningsärenden angetts att det får förutsättas, även utan särskilda bestämmelser, att samtliga svenska tillsynsmyndigheter är

1Prop. 2018/19:150 s. 89.

720

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

behjälpliga och samarbetar med sina utländska motsvarigheter.2 Det finns också ett flertal lagar på området som uttryckligen föreskriver samarbete och informationsutbyte, exempelvis 23 kap. 5 § lagen (2007:

528)om värdepappersmarknaden och 17 kap. 3 § försäkringsrörelse- lagen (2010:2043). Det går således att utgå ifrån att svenska myndig- heter samarbetar och utbyter information med utländska myndigheter om inte sekretess hindrar detta.

Informationsskyldigheten enligt direktivet omfattar till stor del uppgifter som kan vara sekretessbelagda (30 kap. 4 och 23 §§ OSL). Svenska myndigheters möjligheter att lämna ut sekretessbelagda upp- gifter till en utländsk motsvarighet framgår av 8 kap. 3 § OSL. Sekre- tessbelagda uppgifter får enligt bestämmelsen inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller upp- giften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den ut- ländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen.

Även utan uttryckliga bestämmelser om samarbete och utbyte av information har en tillsynsmyndighet goda möjligheter att lämna upp- gifter till utländska myndigheter i den utsträckning som olika EU-di- rektiv föreskriver det (se 8 kap. 3 § OSL och prop. 2006/07:115 s. 516). I sammanhanget kan framhållas att en prövning om en uppgift om- fattas av sekretess alltid ska göras i det enskilda fallet.

Sekretessen har till syfte att skydda uppgifter av känslig karaktär, vilket enligt utredningens mening får anses vara en godtagbar undan- tagssituation enligt punkten b) i artikel 45.3 i sjätte penningtvätts- direktivet. I många fall kommer uppgifter dock kunna lämnas ut med stöd av 8 kap. 3 § OSL. Utöver bestämmelserna om sekretess finns det i svensk rätt inte några särskilda bestämmelser som förbjuder eller före- skriver orimliga eller onödigt restriktiva villkor för informationsutbyte eller bistånd mellan tillsynsmyndigheterna och behöriga myndigheter i andra medlemsstater.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att svensk rätt uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav även i denna del.

2Prop. 2018/19:150 s. 73.

721

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

13.3Kommunikation av förteckningen över de behöriga myndigheterna

Utredningens bedömning: Lagstiftningsåtgärder är inte nödvän- diga för att genomföra sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om kommunikation av förteckningen över de behöriga myndig- heterna.

Som ett led i att underlätta och främja ett effektivt samarbete och infor- mationsutbyte är medlemsstaterna skyldiga att lämna en förteckning över och kontaktuppgifter till behöriga myndigheter (artikel 46 i sjätte penningtvättsdirektivet). Uppgifterna ska lämnas till kommissionen och Amla.

Informationen som ska kommuniceras är en förteckning inne- hållande namn och kontaktuppgifter till tillsynsmyndigheter på pen- ningtvättsområdet, kontaktuppgifter till finansunderrättelseenheten och en förteckning över andra behöriga nationella myndigheter (arti- kel 46.1).

Av kontaktuppgifterna ska framgå en ansvarig kontaktperson med namn och ställning samt e-post och telefonnummer till denne (arti- kel 46.2). Medlemsstaterna är också skyldiga att hålla uppgifterna upp- daterade vid förändringar (artikel 46.3). Amla kommer att offentlig- göra och publicera ett register över myndigheterna i artikel 46.1 på sin webbplats för att underlätta informationsutbytet mellan nationella myndigheter (artikel 46.4). Uppgifterna kommer också användas av Amla vid kontakter med nämnda myndigheter.

Bestämmelserna motsvarar vad som gällt sedan genomförandet av femte penningtvättsdirektivet. Redan i dag lämnas alltså de uppgifter som efterfrågas till kommissionen. Några lagstiftningsåtgärder har inte bedömts nödvändiga för att så ska ske. Den enda förändringen sjätte penningtvättsdirektivet innebär är att informationen nu också ska lämnas till Amla. Eftersom det är fråga om en engångsrapportering och regeringen företräder Sverige internationellt bedömer utredningen att uppgifterna kan lämnas till kommissionen och Amla av regeringen.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att bestämmelserna i direktivet kan genomföras utan lagstiftningsåtgärder.

722

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

13.4Samarbete med Amla

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om tillsyns- myndigheternas samarbete och informationsutbyte med Amla.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om samarbete och informationsutbyte med Amla bör för Finanspolisen genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Av artikel 47 i sjätte penningtvättsdirektivet följer att finansunder- rättelseenheten och tillsynsmyndigheter ska samarbeta med Amla och tillhandahålla Amla alla uppgifter som är nödvändiga för att myndig- heten ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt sjätte penningtvättsdirek- tivet, penningtvättsförordningen och Amla-förordningen.

Rörelselagarna på finansmarknadsområdet innehåller bestämmelser om att Finansinspektionen, i egenskap av tillsynsmyndighet, ska sam- arbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter och myndigheter och institutioner inom EU. För övriga tillsynsmyndig- heter saknas sådana bestämmelser. När Amla nu inrättas behöver det införas bestämmelser om samarbete och informationsutbyte med Amla. Sådana bestämmelser kan införas på olika sätt. Ett alternativ är att komplettera rörelselagarna på finansmarknadsområdet med en skyldighet att samarbeta och utbyta information med Amla och att införa nya bestämmelser med motsvarande innebörd i övriga rörelse- lagar. Ett annat alternativ är att införa en gemensam bestämmelse för samtliga tillsynsmyndigheter i den nya penningtvättslagen. Det första alternativet skulle medföra ett stort antal lagändringar och inte under- lätta tillämpningen. Utredningen bedömer därför att det är lämpligast att införa en gemensam bestämmelse för tillsynsmyndigheterna i den nya penningtvättslagen.

Utredningen föreslår alltså att det ska införas en bestämmelse som anger att tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med Amla i den ut- sträckning som följer av artikel 47 i sjätte penningtvättsdirektivet.

Även finansunderrättelseenheten ska samarbeta och utbyta infor- mation med Amla. Finanspolisens skyldighet att samarbeta med andra finansunderrättelseenheter framgår av 17 e § 2009 års förordning. Det framstår därför som lämpligt att Finanspolisens skyldighet att samar- beta och utbyta information med Amla också regleras i förordning.

723

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

Utredningen bedömer därmed att Finanspolisens skyldighet att samarbeta och utbyta information med Amla bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens upp- fattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om före- skriftsrätt för regeringen.

13.5Samarbete som rör kreditinstitut

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets be- stämmelse som medför en skyldighet för Finansinspektionen att lämna in en årsrapport om samarbetet och informationsutbytet mellan myndigheter bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

I övrigt föranleder bestämmelserna om samarbete som rör kreditinstitut inte några lagstiftningsåtgärder.

13.5.1Samarbete mellan finansiella tillsynsmyndigheter, finansunderrättelseenheten och tillsynsmyndigheter för kreditinstitut

Medlemsstaterna ska säkerställa att finansiella tillsynsmyndigheter, finansunderrättelseenheten och myndigheter som utövar tillsyn över kreditinstitut enligt andra regelverk än det penningtvättsrättsliga fun- gerar i nära samarbete med varandra inom sina ansvarsområden och ger varandra uppgifter som är relevanta för att de ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag. Samarbetet och informationsutbytet ska inte inkräkta på pågående utredningar och rättsliga förfaranden eller på- verka tystnadsplikten i artikel 50.1 (artikel 48.1).

I Sverige ska alltså Finansinspektionen, som är finansiell tillsyns- myndighet och utövar tillsyn över kreditinstitut, och Finanspolisen, som är finansunderrättelseenhet, ha ett nära samarbete och informa- tionsutbyte. Under År 2020 slöts en överenskommelse om ett operativt samarbete mellan Finansinspektionen och Polismyndigheten. Syftet med samarbetet är att bidra till att öka respektive myndighets förmåga att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Samarbetet innebär bland annat att Finansinspektionen bistår Polismyndigheten med finansiell kompetens och delar information från tillsynen som

724

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

enskilda företags affärsmodeller, ägarstrukturer och kunder liksom analyser av sektorer och transaktionsflöden vilket underlättar polisens arbete. Polismyndigheten delar i sin tur att underrättelser om aktuella penningtvätts- och terrorismfinansieringsupplägg och information om särskilt utsatta företag eller sektorer. Information som Finansinspek- tionen använder för att rikta särskilda tillsynsinsatser. Arbetet leds av en gemensam arbetsgrupp som träffas löpande för att på så sätt höja myndigheternas gemensamma förmåga och möjliggöra koordinerade insatser.3 Samarbete och informationsutbyte mellan myndigheterna sker också inom ramen för samordningsfunktionen och i samverkan enligt 4 a kap. i penningtvättslagen. Samverkan mellan myndigheter är möjlig även enligt den nya penningtvättslagen.

Utredningen bedömer att samarbetet mellan Finansinspektionen och Finanspolisen uppfyller kraven i artikel 48.1 och att lagstiftnings- åtgärder inte är nödvändiga för att säkerställa fortsatt samarbete och informationsutbyte.

13.5.2Underrättelse om svagheter i kontrollsystemet

Av artikel 48.2 i sjätte penningtvättsdirektivet följer att finansiella till- synsmyndigheter är skyldiga att underrätta Eba och den myndighet som utövar tillsyn över kreditinstitut enligt kapitaltäckningsdirektivet4 om svagheter i det interna kontrollsystemet i förhållande till penning- tvätt och terrorismfinansiering och ett kreditinstituts tillämpning av kraven i penningtvättsförordningen som väsentligt ökar de risker som ett kreditinstitut utsätts eller kan utsättas för. I händelse av potentiellt ökad risk ska finansiella tillsynsmyndigheter kunna ha kontakt med den myndighet som utövar tillsyn över institutet enligt kapitaltäck- ningsdirektivet och utarbeta en gemensam bedömning som ska med- delas Eba. Amla ska också underrättas om sådana meddelanden.

Finansinspektionen är finansiell tillsynsmyndighet och tillsynsmyn- dighet enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappers- bolag och lagen (2014:966) om kapitalbuffertar, som huvudsakligen

3Se http://www.fi.se/sv/publicerat/nyheter/2020/finansinspektionen-och-polisen-okar- samarbetet-for-att-bekampa-penningtvatt/ (hämtat 23 februari 2023).

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappers- företag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 006/48/EG och 2006/49/EG.

725

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

genomför kapitaltäckningsdirektivet. Eftersom Finansinspektionen innehar båda rollerna behövs ingen reglering om samarbete tillsyns- myndigheterna emellan. Finansinspektionen ska alltså omedelbart in- formera Eba om svagheter i ett kreditinstituts interna kontrollsystem.

Med kreditinstitut avses ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Under vissa förutsättningar omfattas också handel för egen räkning och garantigivning avseende finansiella instrument och placering av finansiella instrument med ett fast åtagande (artikel 2.5 penningtvättsförordningen som hänvisar till definitionen i artikel 4.1.1. i tillsynsförordningen5). Även ett kredit- instituts filialer belägna inom EU omfattas av definitionen oavsett om huvudkontoret finns inom EU eller i tredjeland. I svensk rätt regleras kreditinstitut som omfattas av definitionen i penningtvättsförord- ningen i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värde- pappersmarknaden. Av lagen om bank- och finansieringsrörelse fram- går att Finansinspektionen ska, i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, i sin tillsynsverksamhet samarbeta och utbyta information med exempelvis Eba (13 kap. 6 a §).

Genom denna skyldighet bedömer utredningen att Finansinspek- tionen också är skyldig att underrätta Eba om penningtvättsrelaterade svagheter i det interna kontrollsystemet som medför väsentliga risker för kreditinstitut. Sådan rapportering kan ske genom Ebas centrala databas för bekämpande av penningtvätt och terrorismfinansiering, Eureca. Sammantaget bedömer utredningen därmed att det saknas behov av någon ytterligare lagreglering till följd av artikel 48.2.

13.5.3Underrättelse om omotiverad vägran att ingå affärsförbindelse

Medlemsstaterna ska också säkerställa att myndigheterna som getts ansvar för efterlevnaden av betalkontodirektivet6 och andra betaltjänst- direktivet7 underrättas av finansiella tillsynsmyndigheter om ett kredit-

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/ 2012.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläg- gande funktioner.

7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betal- tjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG.

726

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

institut har vägrat att ingå en affärsförbindelse men den dokumenterade kundkännedomen inte motiverar en sådan vägran (artikel 48.3). Syftet är att minska de oavsiktliga följderna av krav gällande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. En sådan oavsiktlig följd är att kreditinstitut kan välja att avsluta eller begränsa sina affärsför- bindelser med kunder eller kategorier av kunder för att undvika risker i stället för att ta itu med dem.

Den typen av riskundvikande strategier kan försvaga regelverket för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och leda till att färre misstänkta transaktioner upptäcks, eftersom de berörda kunderna då i stället måste förlita sig på mindre säkra och oreglerade betalningskanaler för att tillgodose sina ekonomiska behov. Samtidigt kan omfattande riskundvikande strategier i banksektorn leda till att vissa kategorier av enheter eller kunder inte längre har möjlighet att göra betalningar. De finansiella tillsynsmyndigheterna är de som har bäst möjlighet att identifiera situationer där kreditinstitut har vägrat ingå en affärsförbindelse trots att man kan ha varit skyldig att göra det enligt den nationella lag som införlivar betalkonto- och betaltjänst- direktiven och utan motivering i dokumenterade åtgärder för kund- kännedom.

Betalkontodirektivet och andra betaltjänstdirektivet genomförs i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2010:751) om betaltjänster. Finansinspektionen utövar tillsyn enligt betaltjänstlagen (8 kap. 1 §). Finansinspektionen är också finansiell tillsynsmyndighet. Om Finans- inspektionen i egenskap av finansiell tillsynsmyndighet får reda på att ett kreditinstitut har vägrat att ingå en affärsförbindelse trots att den dokumenterade kundkännedomen inte motiverar detta kommer detta också till Finansinspektionens kännedom i egenskap av tillsynsmyn- dighet enligt betaltjänstlagen.

Utredningen bedömer därför att Finansinspektionen får tillgång till den information sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelse avser och att det därför inte behöver införas bestämmelser om detta. I Betal- ningsutredningens betänkande Staten och betalningarna, SOU 2023:16, föreslås vissa ändringar i betaltjänstlagen. Utredningen bedömer inte att dessa ändringar, om de genomförs, medför någon annan slutsats. Sammanfattningsvis är några lagstiftningsåtgärder därför inte nöd- vändiga för att genomföra direktivets artikel 48.3.

727

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

13.5.4Samarbete mellan finansiella tillsynsmyndigheter och resolutionsmyndigheter

Medlemsstaterna ska säkerställa att finansiella tillsynsmyndigheter samarbetar med resolutionsmyndigheter eller utsedd myndighet som hanterar insättningsgarantisystemet (artikel 48.4). Finansinspektionen är som tidigare nämnt finansiell tillsynsmyndighet. Riksgäldskontoret är resolutionsmyndighet och garantimyndighet, det vill säga den myn- dighet som handlägger frågor om insättningsgarantin (1 kap. 3 § lagen [2015:1016] om resolution och 1 § förordningen [2007:1447] med in- struktion för Riksgäldskontoret).

Samarbetet är nödvändigt för att hitta en balans mellan målet att förhindra penningtvätt med målet att skydda den finansiella stabiliteten och insättarna enligt insättningsgarantidirektivet8 och krishanterings- direktivet9.

Att Finansinspektionen och Riksgäldskontoret ska samarbeta och utbyta information framgår tydligt av såväl 28 kap. 5 § lagen (2015: 1016) om resolution som 17 b § lagen (1995:1571) om insättnings- garanti. Bestämmelserna anger att Riksgäldskontoret och Finansin- spektionen ska, i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, samarbeta och utbyta information med varandra, motsvarande myndigheter inom EES och Eba.

Utredningen bedömer därmed att svensk rätt uppfyller kraven på samarbete och informationsutbyte som ställs i artikel 48.4 och att ytter- ligare reglering inte behövs.

13.5.5Rapportering och riktlinjer

Finansiella tillsynsmyndigheter ska lämna en årsrapport till Amla om sitt samarbete med andra myndigheter (artikel 48.5).

Finansinspektionen ska följaktligen lämna in en årlig rapport om samarbetet och informationsutbytet med andra myndigheter. En sådan skyldighet bör enligt utredningens bedömning regleras. Med hänsyn till bestämmelsens karaktär bedömer utredningen att den bör genom-

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgaranti- system.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012.

728

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

föras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Amla ska, i samråd med Eba, utfärda riktlinjer om samarbete mellan finansiella tillsynsmyndigheter och de myndigheter som avses i 48.2– 48.4, det vill säga myndigheter som utövar tillsyn över kreditinstitut enligt kapitaltäckningsdirektivet, betalkontodirektivet och andra betal- tjänstdirektivet samt resolutions- och garantimyndigheter. Riktlinjerna ska också innefatta finansunderrättelseenhetens nivå av inblandning i sådant samarbete (artikel 48.6). Artikel 48.6 riktar sig till Amla och föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder.

13.6Samarbete som rör revisorer

Utredningens bedömning: Bestämmelsen om skyldigheten för Revisorsinspektionen, Finansinspektionen och Finanspolisen att samverka i frågor som rör revisorer bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Skyldigheten att samarbeta och utbyta information bör inte gälla då sådant samarbete skulle inkräkta på en pågående utredning, under- sökning eller ett straff- eller förvaltningsrättsligt förfarande.

Genom sjätte penningtvättsdirektivet har det tillkommit bestämmelser beträffande samarbete som rör revisorer, se artikel 49. Amla kommer att utarbeta riktlinjer om hur samarbetet ska gå till.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheter med ansvar för revisorer och myndigheter som övervakar självreglerande organ, deras finansunderrättelseenhet och myndigheterna med behörighet att utöva tillsyn över revisorer och revisionsföretag fungerar i nära samarbete med varandra inom sina ansvarsområden och ger varandra uppgifter som är relevanta för att de ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag. Konfidentiell information som utbyts enligt artikeln ska an- vändas av de myndigheterna enbart för att utöva sina funktioner inom ramen för direktivet eller vissa specificerade unionsakter och i samband med administrativa och rättsliga förfaranden med specifik koppling till utövandet av dessa funktioner (artikel 49.1).

729

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

Medlemsstaterna får förbjuda de myndigheter som avses i arti- kel 49.1 att samarbeta när sådant samarbete, inbegripet utbytet av in- formation, skulle inkräkta på en pågående utredning, undersökning eller ett straffrättsligt eller förvaltningsrättsligt förfarande i den med- lemsstat där myndigheterna är belägna (artikel 49.2).

Revisorers rådgivning och intyganden kan utnyttjas i upplägg för penningtvätt och finansiering av terrorism. Genom revisorns arbete kan kriminella uppnå legitimitet för illegala transaktioner och få falska underlag eller fakturor att framstå som korrekta. Revisorer har vidare genom sin insyn i bolagen en god möjlighet att upptäcka misstänkt penningtvätt. Vid misstanke om sådan brottslighet rapporterar revi- sorn till Finanspolisen. Sammanfattningsvis har revisorerna en viktig roll i bekämpandet av penningtvätt och terrorismfinansiering.

Revisorsinspektionen är tillsynsmyndighet för revisorer och be- hörig myndighet enligt EU:s revisorsförordning för tillsyn över revi- sorer och revisionsföretag (1 § andra stycket 2 och 9 förordningen [2007:1077] med instruktion för Revisorsinspektionen). Av EU:s revisorsförordning följer också att det ska finnas en tillsynsmyndig- het för företag av allmänt intresse i fråga om revision, vilket i Sverige är Finansinspektionen (3 § lagen [2016:429] om tillsyn över företag av allmänt intresse i fråga om revision). Finansinspektionen utövar enligt den lagen tillsyn över bland annat att de aktuella företagen följer reglerna om att inrätta ett revisionsutskott och tillämpa ett förfarande för val av revisor enligt revisorsförordningen samt inte har samma revi- sor under längre period än vad som är tillåtet (rotationskravet) och inte entledigar en revisor utan saklig grund. Finansinspektionen har däremot inte ansvar för, eller utövar tillsyn över, de revisorer eller revi- sionsföretag som företagen av allmänt intresse väljer. Utifrån Finans- inspektionens kompetens i fråga om tillsyn och revision bedömer ut- redningen att myndighetens medverkan vore värdefull för samverkan. Detta oaktat att direktivet inte explicit kräver det. Vidare är Finans- polisen finansunderrättelseenhet. I Sverige finns inget självreglerande organ för revisorer. Samtliga ovan nämnda myndigheter ska alltså enligt direktivet fungera i ett nära samarbete och ge varandra uppgifter så att de kan fullgöra sina uppdrag.

I samarbetsfunktionen kan myndigheterna endast dela informa- tion som inte är sekretessbelagd. Revisorsinspektionen omfattas inte av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. De nuvarande reglerna om samverkan enligt

730

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

4 a kap. penningtvättslagen möjliggör informationsdelning av sekre- tessbelagd information mellan myndigheterna. Dessa förs beträffande myndigheter över till den nya penningtvättslagen. Informationsutbytet i samverkan är emellertid begränsat till att ske under vissa angivna förutsättningar. Genom artikel 49 i direktivet tillåts informationsut- byte i större utsträckning. Bestämmelsen i direktivet innebär att myn- digheterna kan dela sekretessbelagd och ärendespecifik information som underlättar respektive myndighets uppdrag.

Bestämmelser om samarbete och informationsutbyte för Finans- polisen finns i 2009 års förordning. Förordningen med instruktion för Finansinspektionen innehåller också bestämmelser om samverkan och samarbete. Det framstår därför enligt utredningens bedömning som systematiskt lämpligt att reglera även denna samverkan i före- skrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utred- ningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestäm- melse om föreskriftsrätt för regeringen.

Myndigheterna hanterar information som ingår i pågående för- undersökningar om brott och utredningar i tillsynsärenden samt på- gående straffrättsliga och förvaltningsrättsliga mål. I vissa fall skulle informationsutbyte med andra myndigheter då kunna utgöra en risk för att undersökningen eller utredningen äventyras. Sjätte penning- tvättsdirektivet innehåller därför en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att myndigheterna inte ska vara skyldiga att samarbeta om samarbetet inkräktar på en pågående utredning, undersökning eller rättsligt förfarande (artikel 49.2). Det bör finnas en ventil för myndig- heterna att kunna underlåta att lämna ut information om det skulle vara skadligt för till exempel ett pågående tillsynsärende.

Utredningen bedömer därför att undantaget i 49.2 bör utnyttjas och att myndigheterna därmed inte ska vara skyldiga att samarbeta och utbyta information om sådant samarbete skulle inkräkta på en pågående utredning, undersökning eller ett straff- eller förvaltningsrättsligt för- farande.

Andra stycket i artikel 49.1 innehåller även användarbegränsning som anger under vilka förutsättningar myndigheterna får använda in- formationen de fått tillgång till. Uttryckliga sådana regler finns för information från andra medlemsstater (se exempelvis 9 kap. 2 § OSL med hänvisningar), men inte för interna svenska förhållanden. Som utgångspunkt får sekretessbelagd information hos en myndighet dock

731

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

inte röjas för andra myndigheter eller till andra delar av samma myn- dighet om den innehåller självständiga verksamhetsgrenar (8 kap. 1 och 2 § OSL). För att andra myndigheter än den myndighet som mottagit informationen enligt artikel 49 ska få del av informationen krävs att en sekretessbrytande regel är tillämplig. I den mån det finns en sådan uppgiftsskyldighet beror det på att myndigheten har ett legi- timt behov att ta del av informationen. Myndighetens behov är då för- enligt med sjätte penningtvättsdirektivets syfte, att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen bedömer därför att det inte finns behov av någon be- stämmelse som begränsar i vilken utsträckning en svensk myndighet får använda information den fått från en annan svensk myndighet.

13.7Utbyte av information som rör kreditinstitut och finansiella institut mellan enheter som är bundna av tystnadsplikt

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller sjätte penning- tvättsdirektivets krav vid utbyte av information mellan enheter som är bundna av tystnadsplikt.

Artikel 50 innehåller bestämmelser som rör samarbetet mellan myn- digheter som har tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut och andra myndigheter som omfattas av tystnadsplikt.

Medlemsstaterna ska kräva att alla personer som arbetar eller som har arbetat för finansiella tillsynsmyndigheter samt revisorer och ex- perter som är verksamma för finansiella tillsynsmyndigheters räkning ska vara bundna av tystnadsplikt. Konfidentiell information som dessa personer erhåller i tjänsten får endast röjas i sammandrag eller i sam- manställning på ett sätt som gör att det är omöjligt att identifiera en- skilda kreditinstitut och finansiella institut (artikel 50.1).

Tystnadsplikten får inte utgöra hinder för utbyte av information mellan finansiella tillsynsmyndigheter, inom en medlemsstat eller i olika medlemsstater, inbegripet Amla. Tystnadsplikten får inte heller utgöra hinder för informationsutbyte mellan finansiella tillsynsmyn- digheter och finansunderrättelseenheten eller med ECB (artikel 50.2).

732

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

Alla myndigheter som tar emot konfidentiell information enligt artikel 50.2 ska endast använda denna information för att fullgöra sina skyldigheter enligt detta direktiv eller enligt andra lagstiftningsakter inom ramen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism, tillsynsreglering och tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut (artikel 50.3).

Vad gäller punkten 1 om tystnadsplikt gäller i Sverige offentlig- hetsprincipen, som innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i det allmännas verksamhet. Principen kommer till uttryck på olika sätt, bland annat genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänste- män och genom allmänna handlingars offentlighet.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa intressen, bl.a. myndigheters verksamhet för inspek- tion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse samt skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Av andra stycket följer att en sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är OSL. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas av bestämmelser om sekretess. Sekretess innebär ett förbud att röja uppgift vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (1 kap. 1 § OSL). En bestämmelse om sekretess innebär därmed inte bara handlingssekretess för de handlingar som omfattas av bestämmel- sen utan även tystnadsplikt för de personer som har en skyldighet att följa den. I det avseendet innebär sekretessbestämmelserna en begräns- ning av den grundlagsstadgade yttrandefriheten. Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller, utöver myndigheter, för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt, eller på annan lik- nande grund (2 kap. 1 § OSL). Även utomstående experter som råd- frågats av en myndighet utan att något egentligt uppdragsavtal före- ligger omfattas.10 Om det inte framgår uttryckligt av lag har emellertid rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

10 Ahlström, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400), 2 kap. 1 §, Lexino 2023-03-07 (JUNO).

733

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

att meddela och offentliggöra uppgifter företräde framför tystnads- plikten.

I Finansinspektionens verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn över bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet gäller sekretess för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighe- tens verksamhet avser (30 kap. 4 § OSL). Det gäller också sekretess för verksamhet som består i övervakning eller kontroll för sådan upp- gift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten, om övervakningen eller kontrollen sker enligt vissa an- givna lagar på finansmarknadsområdet (30 kap. 6 § OSL). För upp- gifter en svensk myndighet fått på grund av internationella överens- kommelser finns det också en sekretessbestämmelse som skyddar informationen. Den gäller även Finansinspektionen, när inspektionen fått uppgifter från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om sekre- tess (30 kap. 7 § OSL). Det råder då absolut sekretess för uppgifterna.

I Finansinspektionens tillsyn över efterlevnaden av penningtvätts- lagen gäller vidare sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (30 kap. 23 a § OSL). Det innebär att de personer som på grund av anställning eller uppdrag har fått kännedom om sådana uppgifter i Finansinspektionens tillsynsverksamhet redan omfattas av ett förbud att röja eller utnyttja uppgifterna.

Enligt utredningens bedömning uppfyller svensk rätt redan de krav på tystnadsplikt för de personer som arbetar eller har arbetat vid Fin- ansinspektionen som direktivet kräver. I fråga om uppgift om ekono- miska eller personliga förhållanden för någon som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som tillsynen avser och uppgift som kan avslöja identiteten för den som anmält en överträdelse av penningtvättsregelverket är dessutom rätten att meddela och offent- liggöra sådana uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen inskränkt (30 kap. 30 § OSL).

734

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

Vad gäller punkten 2 om informationsutbyte kan det konstateras att vissa av de uppgifter som avses i direktivet kan vara skyddade av sekretess hos Finansinspektionen (30 kap. 4 § OSL). En svensk myn- dighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en ut- ländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL, som redogjorts för ovan.

Enligt flera rörelselagar på finansmarknadsområdet ska Finans- inspektionen samarbeta och utbyta information med bland annat behöriga myndigheter i andra medlemsstater (se exempelvis 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Samarbetsskyldig- heten innebär bland annat en möjlighet att för den utländska myn- dighetens räkning utföra utredningar på plats hos en aktör i Sverige (se t.ex. 13 kap. 6 a, 7 och 8 §§ lagen om bank- och finansieringsrö- relse). I samband med genomförandet av femte penningtvättsdirek- tivet infördes också skyldigheter för Finansinspektionen att samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter och ECB i den utsträckning Sveriges medlemskap i EU kräver i de rörelselagar på finansmarknadsområdet som inte tidigare innehöll en sådan skyl- dighet. Så skedde också i ett antal lagar, bland annat lagen (1996: 1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet och lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. I andra lagar förtydligades vilka institutioner samarbetet och informationsutbytet avsåg. Informationsutbytet mellan Finansinspektionen och Finans- polisen redogörs för i avsnitt 13.5.1.

Sjätte penningtvättsdirektivets regler överensstämmer i denna del med vad som gällt enligt tidigare direktiv. Med hänsyn till detta och de åtgärder som tidigare vidtagits för att genomföra direktiven be- dömer utredningen att svensk rätt redan uppfyller de krav som sjätte penningtvättsdirektivet ställer.

Vad sedan gäller punkten 3 om användning av mottagen informa- tion som omfattas av tystnadsplikten gör utredningen följande över- väganden. Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation om det kan antas att Sveriges möj- lighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs (15 kap. 1 a § OSL). Mot- svarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en

735

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Med uttrycket bindande EU- rättsakt avses förordningar, direktiv och beslut.11

Sekretessbestämmelsen blir därmed tillämplig på en uppgift som Finansinspektionen har mottagit på grund av direktivet. Detta inne- bär att det ankommer på Finansinspektionen att göra en bedömning av vilka konsekvenser ett röjande skulle kunna antas få för det fort- satta samarbetet.12 Det förhållandet att det uttryckligen anges i direk- tivet att uppgifter inte ska vara möjliga att sprida annat än vid vissa specifikt angivna situationer torde i praktiken innebära att det kan antas att det internationella samarbetet skulle försämras om Finans- inspektionen använde uppgifterna i strid med direktivet.

Om sekretess enligt 15 kap. 1 a § OSL gäller, får de sekretess- brytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket samma lag inte tillämpas. Detta innebär att möjligheterna att använda uppgifter som omfattas av sekretess på annat sätt än för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om bekämpningen av penningtvätt och finan- siering av terrorism, tillsynsreglering och tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut är starkt begränsade.

I rent svenska förhållanden, i fråga om informationsutbyte mellan svenska myndigheter, finns ingen motsvarande bestämmelse. Utred- ningen hänvisar i detta avseende till övervägandena i avsnitt 13.6 och gör samma bedömning även här. Utredningen bedömer således att någon bestämmelse om användarbegränsningar mellan svenska myn- digheter inte behöver införas.

Enligt utredningens mening uppfyller svensk rätt sammantaget därmed redan de krav som artikel 50 i sjätte penningtvättsdirektivet ställer och det saknas därför behov av ytterligare lagreglering.

13.8Utbyte av information mellan tillsynsmyndigheter och med andra myndigheter

Utredningens bedömning: Bestämmelsen informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter, myndigheter som övervakar självreg- lerande organ, myndigheter som ansvarar för tillsyn över finans- marknaderna och över tillsyn av revisorer och revisionsföretag samt

11Prop. 2012/13:192 s. 31.

12Prop. 2012/13:192 s. 44.

736

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

deras utländska motsvarigheter kan genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Möjligheten i sjätte penningtvättsdirektivet att ytterligare reg- lera informationsutbytet mellan å ena sidan Finansinspektionen och

åandra sidan övriga tillsynsmyndigheter, brottsbekämpande myn- digheter och gransknings- och revisionsmyndigheter bör inte ut- nyttjas.

I artikel 51 i sjätte penningtvättsdirektivet regleras medlemsstaternas skyldighet att utbyta information med tillsynsmyndigheter och andra myndigheter. Medlemsstaterna ska tillåta informationsutbyte med tillsynsmyndigheter, myndigheter som övervakar självreglerande organ, myndigheter som ansvarar för tillsyn över finansmarknaderna och över tillsyn av revisorer och revisionsföretag (artikel 51.1). Infor- mationsutbytet kan vara inom medlemsstaten eller mellan olika med- lemsstater.

Kraven på tystnadsplikt som fastställs i artikel 50.1 och 50.3 får inte utgöra hinder för sådant utbyte av information. Konfidentiell information som utbyts ska endast användas vid fullgörandet av be- rörda myndigheters uppgifter, och i samband med administrativa och rättsliga förfaranden med specifik koppling till utövandet av dessa funk- tioner. Den information som mottagits ska i samtliga fall omfattas av krav avseende tystnadsplikt som är minst likvärdiga med dem som avses i artikel 50.1.

Undantag från skyldigheten att lämna ut information finns för jurister, revisorer och skatterådgivare i fråga om information som de får från klient i samband med utredning eller rättsliga förfaranden (artikel 51.1 med hänvisning till artikel 51.2 i penningtvättsförord- ningen).

Därefter följer två punkter med nationella valmöjligheter. Med- lemsstaterna får tillåta att viss information lämnas ut till andra natio- nella myndigheter som enligt lag har ansvar för tillsyn över finans- marknaderna, eller med specifikt ansvar för att bekämpa eller utreda penningtvätt, dess förbrott eller finansiering av terrorism (artikel 51.2). Kraven på tystnadsplikt får inte utgöra ett hinder för sådant utläm- nande. Informationen får dock enbart användas för berörda myndig- heters rättsliga uppgifter.

Medlemsstaterna får tillåta att viss information som rör tillsyn över att ansvariga enheter efterlever kraven i penningtvättsförord-

737

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

ningen lämnas ut till parlamentariska undersökningskommittéer, revi- sionsrätter och andra enheter med ansvar för undersökningar i den egna medlemsstaten (artikel 51.3). Villkoren för att så ska ske är följande.

a)Enheterna har ett klart definierat mandat enligt nationell rätt att undersöka eller granska agerandet hos tillsynsmyndigheter eller myndigheter med ansvar för lagar och föreskrifter om en sådan tillsyn.

b)Informationen är strikt nödvändig för fullgörandet av det mandat som avses i led a.

c)De personer som har tillgång till informationen är enligt nationell lagstiftning föremål för krav avseende tystnadsplikt som minst är likvärdiga med dem som avses i artikel 51.1.

d)Information som har sitt ursprung i en annan medlemsstat får inte lämnas ut utan uttryckligt medgivande från den tillsynsmyndig- het som har lämnat ut den, och endast för de ändamål för vilka den tillsynsmyndigheten har medgett att den lämnas ut.

Till skillnad mot regleringen i femte penningtvättsdirektivet, är arti- kel 51.1 inget nationellt val. Vid det tidigare lagstiftningsärendet kon- staterade regeringen att utrymmet för tillsynsmyndigheter att utbyta information med utländska motsvarigheter inte särskilt behövde reg- leras och att informationsutbytet mellan svenska myndigheter kunde ske genom samordningsfunktionen.13 Uppgifter som omfattas av sekretess i respektive tillsynsmyndighet utbyts inte inom ramen för samordningsfunktionens verksamhet. Regeringen ansåg därför inte att någon lagreglering var nödvändig.14 Informationsutbytet inom ramen för samordningsfunktionen och samverkan enligt penningtvättslagen inkluderar inte Justitiekanslern och utländska myndigheter. Arti- kel 51.1 i sjätte penningtvättsdirektivet måste således genomföras. Bestämmelsen innehåller en uppgiftsskyldighet. För att myndigheterna ska kunna utbyta information i den utsträckning direktivet kräver behöver en bestämmelse i svensk rätt införas. En sådan reglering kan också inkludera en skyldighet att samarbeta och utbyta information med motsvarande myndigheter inom EU.

13Prop. 2018/19:150 s. 71–72.

14Prop. 2018/19:150 s. 71–72.

738

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

Utredningen bedömer att uppgiftsskyldigheten bör regleras i före- skrifter på lägre nivå än lag för att kunna hantera eventuella föränd- ringar i kretsen av myndigheter. Sådana föreskrifter faller enligt ut- redningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon be- stämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

Beträffande artikel 51.2 som rör informationsöverlämnande till bland annat brottsbekämpande myndigheter så är ett exempel på så- dant i svensk rätt att en tillsynsmyndighet vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism ska myndig- heten utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta (4 kap. 4 § penningtvättslagen). Överväganden kring den regeln framgår av avsnitt 15.6. Polismyndigheten kan i sin tur utbyta information med Säkerhetspolisen (35 kap. 10 a § OSL).

Utredningen bedömer inte att det finns skäl att reglera informa- tionslämnande till Finansinspektionen och brottsbekämpande myn- digheter ytterligare. Den möjligheten som direktivet medger bör där- för inte utnyttjas.

Vad gäller artikel 51.3 om informationsutbyte med gransknings- eller revisionsmyndigheter hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revi- sion hos den myndighet där uppgiften förekommer. Sekretessen förs i så fall över till den myndigheten (10 kap. 17 § och 11 kap. 1 § OSL).

I likhet med den föregående punkten anser utredningen därför inte att någon ytterligare lagstiftning är nödvändig. Inte heller denna möjlighet bör därför utnyttjas.

13.9Riktlinjer om samarbete

För att EU:s regelverk för bekämpning av penningtvätt och finansi- ering av terrorism ska bli ändamålsenligt måste en rad olika behöriga myndigheter samarbeta. För att underlätta sådant samarbete har Amla enligt artikel 52 i sjätte penningtvättsdirektivet fått i uppdrag att i samverkan med ECB, de europeiska tillsynsmyndigheterna, Europol, Eurojust och den europeiska åklagarmyndigheten utarbeta riktlinjer om samarbete mellan alla behöriga myndigheter.

739

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

Riktlinjerna ska även innehålla en beskrivning av hur tillsynsmyn- digheter enligt andra unionsakter ska agera i frågor som rör penning- tvätt och finansiering av terrorism. Artikel 52 riktar sig till Amla och föranleder således inga lagstiftningsåtgärder i svensk rätt.

13.10Utbyte av information när det gäller genomförandet av riktlinjer för grupper i tredjeländer

Utredningens bedömning: Bestämmelsen om informationsutbyte vid genomförandet av riktlinjer, kontroller och rutiner i tredje- länder motiverar inga lagstiftningsåtgärder i svensk rätt.

Tillsynsmyndigheter, inklusive Amla, ska underrätta varandra om fall där ett tredjelands rätt inte tillåter att de riktlinjer, kontroller och rutiner som krävs genomförs enligt artikel 13 i penningtvättsförord- ningen. Artikel 13 gäller för moderföretag och ställer krav på att in- terna förfaranden, riskbedömning och personal ska tillämpas vid samt- liga filialer och dotterföretag, även i tredjeländer. Vid bedömningen av vilka tredjeländer som inte tillåter genomförandet av dessa riktlinjer, kontroller och rutiner ska tillsynsmyndigheterna beakta eventuella rättsliga hinder som kan stå i vägen för ett korrekt genomförande av dessa riktlinjer och rutiner, inbegripet tystnadsplikt, en otillräcklig nivå av uppgiftsskydd och andra begränsningar för utbyte av informa- tion som kan vara relevanta för detta ändamål. I dessa fall får sam- ordnade åtgärder vidtas av tillsynsmyndigheterna för att finna en lös- ning (artikel 35).

Bestämmelsen överensstämmer i allt väsentligt med vad som gällde enligt fjärde penningtvättsdirektivet. Vid genomförandet av detta för- anledde bestämmelsen ingen reglering i svensk rätt. Utredningen be- dömer att informationsutbytet i denna del ryms under den allmänna skyldigheten för svenska tillsynsmyndigheter att samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i EU och som kommer till uttryck i de svenska rörelselagarna. Genomförandet av artikel 47 i sjätte pen- ningtvättsdirektivet, se avsnitt 13.4, medför att Amla också blir en

740

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

myndighet som svenska tillsynsmyndigheter ska samarbeta och ut- byta information med.

Sammanfattningsvis gör utredningen alltså bedömningen att arti- kel 35 i sjätte penningtvättsdirektivet inte medför något behov av ytter- ligare lagstiftning.

13.11Tillsynskollegier för bekämpning

av penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens bedömning: Finansinspektionens möjlighet att in- gå internationella överenskommelser om samarbete och informa- tionsutbyte enligt direktivet bör även fortsättningsvis regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Den nya bestämmelsen om inrättande av tillsynskollegier i sjätte penningtvättsdirektivet medför i övrigt inga lagstiftningsåtgärder.

Samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna är viktigt för att tillsynen ska ske på samma sätt i hela EU. För att detta samarbete ska vara verkningsfullt måste det utnyttjas maximalt oavsett hur de olika tillsynsmyndigheterna är beskaffade och vilken ställning de har. Utöver vanligt samarbete har tillsynsmyndigheterna fått i upp- drag att inrätta tillsynskollegier för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som ska utöva tillsyn över ansvariga enheter som verkar enligt friheten att tillhandahålla tjänster eller etablerings- friheten, liksom över ansvariga enheter som ingår i koncerner.

Tillsynskollegier har förekommit i praktiken, men inte varit något som reglerats i tidigare direktiv på penningtvättslagstiftningens område. Finansinspektionen leder eller ingår i ett stort antal tillsynskollegier på penningtvättsområdet. Avsikten med sjätte penningtvättsdirek- tivet är att formalisera inrättandet och arbetet i dessa. I det praktiska arbetet bör direktivets bestämmelser emellertid inte få någon större påverkan.

Av artikel 36 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår att tillsyns- kollegier ska inrättas om ett kreditinstitut eller finansiellt institut har etablerat driftsställen i minst två olika medlemsstater utöver medlems- staten där dess huvudkontor finns. Det ska också inrättas om ett kre- ditinstitut eller finansiellt institut från tredjeland har etablerat drifts- ställen i minst tre medlemsstater (artikel 36.1). Undantag från detta

741

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

får i vissa fall göras genom överenskommelse mellan berörda tillsyns- myndigheter. Överenskommelsen ska vara skriftlig och skickas till Amla.

Regeringen får enligt regeringsformen ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens med- verkan (10 kap. 2 § regeringsformen), exempelvis samarbetsavtal för samarbete och utbyte av konfidentiell information. Finansinspektionen har bemyndigats att ingå vissa internationella överenskommelser (6 § förordningen med instruktion för Finansinspektionen). Över- enskommelser som följer av fjärde penningtvättsdirektivet omfattas av 6 § 3 i nyss nämnda förordning. Bemyndigandet bör ändras så att det omfattar överenskommelser enligt artikel 36.1 i sjätte penning- tvättsdirektivet. Detta bör enligt utredningens bedömning även fort- sättningsvis regleras på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller en- ligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

De finansiella tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna ska iden- tifiera alla gränsöverskridande kreditinstitut och finansiella institut som har godkänts i deras medlemsstat, alla driftsställen som etable- rats av dessa institut i andra jurisdiktioner och driftsställen som eta- blerats på deras territorium av kreditinstitut och finansiella institut från andra medlemsstater eller tredjeländer (artikel 36.2).

Tillsynskollegier kan även innefatta tillsynsmyndigheter i tredje- länder under vissa förutsättningar. Skriftliga avtal måste då upprättas (artikel 36.3). Finansinspektionen bör bemyndigas att ingå även så- dana överenskommelser. Utredningen bedömer att också detta bör regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Tillsynskollegierna får användas till att utbyta information, erbjuda ömsesidigt bistånd eller samordna för tillsynsmetoder. Vid behov får tillsynskollegierna vara behjälpliga när tillsynsmyndigheterna ska vidta åtgärder vid allvarliga överträdelser av kraven i penningtvättsförord- ningen om tillsynsmyndigheterna upptäckt sådana (artikel 36.4).

Amla ska delta vid tillsynskollegiernas möten och utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn. De tekniska standarderna ska spe- cificera de allmänna villkoren för tillsynskollegiernas funktionssätt. Dessa ska sedan antas av kommissionen (artiklarna 36.5 och 36.6).

742

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

Amlas roll beträffande tillsynskollegierna framgår närmare av arti- kel 29 i Amla-förordningen. Amla kan inrätta tillsynskollegier, om sådana kollegier inte har inrättats trots att villkoren för detta är upp- fyllda, bistå vid organisering av kollegiernas sammanträden, gemen- samma tillsynsplaner och undersökningar. Amla kan också samla in och sprida information, främja effektiv tillsynsverksamhet och över- vaka uppgifterna som utförs av de finansiella tillsynsmyndigheterna.

Bestämmelser om tillsynskollegier finns i ett flertal andra direk- tiv, bland annat kapitaltäckningsdirektivet15. När de bestämmelserna skulle genomföras bedömde regeringen att verksamheten i tillsyns- kollegierna var sådan att den rymdes inom den generella skyldigheten för Finansinspektionen att, enligt den numera upphävda lagen (2006: 1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (10 kap. 9 §) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 6 a §), samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter.16

Utredningen gör samma bedömning beträffande bestämmelserna om tillsynskollegier i sjätte penningtvättsdirektivet. Samarbetet och informationsutbytet som ska bedrivas inom ramen för tillsynskollegi- erna följer av skyldigheten i exempelvis 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Att samarbete också ska ske med Amla kom- mer framgå efter genomförandet av artikel 47, se avsnitt 13.4. Alla rörelselagar på det finansiella området som kan bli aktuella innehåller motsvarande bestämmelser som den i bank- och finansieringslagen.

Samarbete med tredjeländer bedömer utredningen kan ske inom ramen för de överenskommelser som Finansinspektionen träffar med stöd av sitt bemyndigande. Någon allmän regel om informationsut- byte med tredjeländer har av regeringen i tidigare lagstiftningsären- den inte bedömts nödvändig.17 Utredningen gör samma bedömning.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att Finansinspektionen bör bemyndigas att ingå överenskommelser enligt artikel 36.1 och 36.3 och att detta bör regleras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. I övrigt bedömer utredningen inte att några lagstiftningsåtgärder är nödvändiga för att genomföra sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om tillsynskollegier.

15Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

16Prop. 2010/11:110 s. 84.

17Prop. 2010/11:110 s. 84 och prop. 2006/07:5 s. 349.

743

Samarbete och informationsutbyte

SOU 2024:58

13.12Samarbete med finansiella tillsynsmyndigheter i tredjeländer

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser som ger Finansinspektionens möjlighet att ingå överenskom- melser om samarbete och informationsutbyte samt myndighetens skyldighet att anmäla ingångna avtal till Amla bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Svensk rätt uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav på be- gränsningar av användningen av uppgifter som har sitt ursprung i en annan medlemsstat.

Medlemsstaterna får tillåta finansiella tillsynsmyndigheter att ingå avtal om samarbete och utbyte av konfidentiell information med sina mot- svarigheter i tredjeländer. Sådana samarbetsavtal ska vara i överens- stämmelse med tillämpliga regler om uppgiftsskydd för uppgifts- överföring och ingås på ömsesidig grund och enbart om utlämnad information omfattas av en garanti om krav på tystnadsplikt som är åtminstone likvärdig med den som avses i artikel 50.1. Konfidentiell information som utbyts i enlighet med dessa samarbetsavtal ska an- vändas för ändamålet att utföra dessa myndigheters tillsynsuppdrag. Om den information som utbyts har sitt ursprung i en annan med- lemsstat får den inte lämnas ut utan uttryckligt medgivande från den finansiella tillsynsmyndighet som har delat med sig av den och, i lämpliga fall, endast för de ändamål för vilka den tillsynsmyndigheten har medgett att den lämnas ut (artikel 37.1).

Bestämmelsen motsvarar vad som gällt sedan genomförandet av femte penningtvättsdirektivet. Som tidigare nämnt kan regeringen be- myndiga exempelvis Finansinspektionen att ingå internationella över- enskommelser. Så har också skett i 6 § förordningen med instruktion för Finansinspektionen. Överenskommelser som följer av fjärde pen- ningtvättsdirektivet omfattas av 6 § 3 i nyss nämnda förordning. Denna bestämmelse bör ändras så att bemyndigandet i stället avser överens- kommelser enligt artikel 37.1 i sjätte penningtvättsdirektivet. Utred- ningen bedömer således att artikel 37.1 bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens upp- fattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings-

744

SOU 2024:58

Samarbete och informationsutbyte

formen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om före- skriftsrätt för regeringen.

Vad gäller frågan om utbyte av information som har ursprung i en annan medlemsstat gör utredningen följande överväganden. Sekretess gäller hos Finansinspektionen för uppgifter om affärs- eller driftför- hållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som inspek- tionen har fått enligt avtal med centralbanker och banktillsynsmyn- digheter inom EU (30 kap. 7 § OSL och 8 § OSF). Om sekretess gäller, får de sekretessbrytandebestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och

28§ första stycket OSL inte tillämpas i strid med det aktuella avtalet. Möjligheterna att använda uppgifter som omfattas av sekretess på annat sätt än för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism, tillsynsreglering och tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut är således starkt be- gränsade.

Genom regleringen säkerställs att informationen inte får användas för annat ändamål än att utföra dessa myndigheters tillsynsuppdrag. Uppgifter som Finansinspektionen har mottagit från en behörig myn- dighet i en annan medlemsstat på grund av sjätte penningtvättsdirek- tivet omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 a § OSL.

Finansinspektionen är skyldiga att, inom en månad från under- tecknandet av ett samarbetsavtal med tredjeland, anmäla det till Amla (artikel 37.3). Denna skyldighet bör enligt utredningens bedömning regleras. Detta bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså att Finansinspek- tionens möjlighet att ingå överenskommelser om samarbete och in- formationsutbyte och skyldigheten att anmäla ingångna avtal till Amla bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Beträffande begränsningar gällande användningen av uppgifter som har sitt ursprung i en annan medlemsstat bedömer utredningen, med hänsyn till sekretessregleringarna som redovisats ovan, att svensk rätt redan uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav.

745

14Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

14.1Inledning

Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller flera bestämmelser som syftar till ett ökat informationsutbyte. Ett ökat informationsutbyte är nöd- vändigt för att kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terror- ism. Det är emellertid också viktigt att värna skyddet för den person- liga integriteten. En reglering av personuppgiftsbehandlingen behövs därför för att informationsutbyte ska kunna ske på ett väl avvägt sätt. Sjätte penningtvättsdirektivet innehåller av den orsaken bestämmelser om behandling av personuppgifter som ska genomföras i svensk rätt. Penningtvättsförordningen innehåller därutöver en nationell valmöj- lighet i fråga om vilken tid uppgifter ska lagras. I detta kapitel kommer utredningen att redogöra för sina överväganden och förslag i dessa delar.

14.2Nuvarande reglering

14.2.1Allmänna regler om personuppgiftsbehandling

Den generella regleringen om behandling av personuppgifter finns i EU:s dataskyddsförordning.1 Förordningen ska tillämpas på all be- handling av personuppgifter, om behandlingen helt eller delvis sker på automatisk väg eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). EU:s dataskyddsförordning är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Medlemsstaterna tillåts emel- lertid att komplettera förordningen med nationell lagstiftning. Bestäm-

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

747

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

melser som kompletterar dataskyddsförordningen på ett generellt plan har i svensk rätt införts genom lagen (2018:218) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (kompletteringsförordningen).

Inom det brottsbekämpande området finns det särskilda bestäm- melser för behandling av personuppgifter. Bestämmelserna bygger på EU:s dataskyddsdirektiv.2 Behandling av personuppgifter som omfat- tas av dataskyddsdirektivet är undantagen från tillämpningsområdet för EU:s dataskyddsförordning.

Dataskyddsdirektivet genomförs i svensk rätt i huvudsak genom brottsdatalagen (2018:1177), som är en ramlag. Därutöver gäller sär- skilda registerförfattningar, exempelvis polisens brottsdatalag och lagen (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter in- om brottsdatalagens område. Avgörande för vilket regelverk som blir tillämpligt är myndighetens syfte med personuppgiftsbehandlingen (jfr artikel 2 i EU:s dataskyddsförordning och 1 kap. 2 § brottsdata- lagen).

Även om brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare tillämpar olika regelverk för sin behandling av per- sonuppgifter finns det betydande likheter mellan regelverken. Behand- lingen av personuppgifter ska i varje enskilt fall ha en rättslig grund. För brottsbekämpande myndigheter anges den rättsliga grunden direkt i dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen och tillhörande registerför- fattningar (se t.ex. 2 kap. 1 § polisens brottsdatalag). Brottsbekämp- ande myndigheter har rätt att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda och lagföra brott.

För personuppgiftsbehandling som faller utanför brottsdatalagens tillämpningsområde behöver den rättsliga grunden sökas på annat håll. Detsamma gäller även myndigheter med brottsbekämpande uppdrag när de behandlar personuppgifter för andra ändamål än brottsbe- kämpning. I artikel 6 i dataskyddsförordningen uttrycks det grund- läggande kravet att det ska finnas en giltig rättslig grund för varje

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter ör att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påfölj- der, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/ RIF.

748

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

behandling av personuppgifter. För myndigheters del är den rättsliga grunden som vanligen bör tillämpas artikel 6.1 e i förordningen, dvs. behandling som är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt in- tresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsut- övning. Alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse.3

Även den behandling som verksamhetsutövare utför för att be- kämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism anses vara av all- mänt intresse. Det framgår av såväl skälen till penningtvättsförord- ningen som till sjätte penningtvättsdirektivet och kommer även till uttryck i 5 kap. 2 § penningtvättslagen, där det anges att en verksam- hetsutövare får behandla personuppgifter i syfte att fullgöra sina skyl- digheter enligt lagen.

Utöver att den personuppgiftsansvarige ska ha en rättslig grund för den behandling av personuppgifter som utförs ställer regelverket upp ytterligare krav. Grundläggande principer som följer av artikel 5 i dataskyddsförordningen och artikel 4 i dataskyddsdirektivet och som i huvudsak är gemensamma för regelverken är att personuppgifter ska

–behandlas på ett lagligt och korrekt sätt,

–samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ända- mål,

–vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de syften för vilka de behandlas,

–vara korrekta och, om nödvändigt, uppdaterade,

–inte möjliggöra identifiering av den registrerade under längre tid än nödvändigt, och

–behandlas på ett sätt som säkerställer säkerheten för uppgifterna.

14.2.2Regler om personuppgiftsbehandling i penningtvättslagen

EU:s dataskyddsförordning är tillämplig för verksamhetsutövares per- sonuppgiftsbehandling. Beträffande behandling av personuppgifter för bekämpning av penningtvätt och terrorism kompletteras EU:s

3Prop. 2017/18:105 s. 56 f.

749

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

dataskyddsförordning av särskilda bestämmelser i penningtvättslagen. Bestämmelserna finns i penningtvättslagens femte kapitel. En verk- samhetsutövare får behandla personuppgifter i syfte att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvättslagen (5 kap. 2 §). För vissa slags personuppgifter ställer lagen upp särskilda begränsningar. Känsliga personuppgifter (dvs. sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning och där bl.a. personuppgifter som av- slöjar politiska åsikter eller religiös övertygelse eller uppgifter om hälsa ingår) och personuppgifter om lagöverträdelser får behandlas endast om det är nödvändigt för vissa specifikt angivna ändamål. Bland dessa ingår att bedöma den risk som kan förknippas med kundrelationen eller för att uppfylla övervakningsskyldigheten (5 kap. 5 och 6 §§).

En verksamhetsutövares register med uppgifter om misstänkt pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism får inte samköras med mot- svarande register hos någon annan. Undantag gäller dock i vissa fall för register hos en filial till en finansiell verksamhetsutövare som är eta- blerad i ett land utanför EES eller om samkörning sker mellan finan- siella verksamhetsutövare som ingår i samma koncern och hör hemma inom EES (5 kap. 8 och 9 §§).

Det är centralt för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism att behandling av personuppgifter ibland kan ske utan att den som uppgiften avser får vetskap om behandlingen. För vissa uppgifter görs det därför undantag från den rättighet som den vars per- sonuppgifter behandlas annars har att få information om personupp- giftsbehandlingen (5 kap. 7 §). Vidare gäller det för den som är verksam hos en verksamhetsutövare i vissa avseenden tystnadsplikt avseende att personuppgiftsbehandling har skett (5 kap. 11 §). Genom en lagänd- ring år 2023 har det tillkommit bestämmelser som rör information för registrerade och tystnadsplikt beträffande clearingbolag och tillhanda- hållare av finansiell infrastruktur för omedelbara betalningar (5 kap. 12 och 13 §§).

14.2.3Regler om lagring av uppgifter i penningtvättslagen

En verksamhetsutövare är skyldig att under fem år bevara handlingar och uppgifter som avser åtgärder för kundkännedom och transak- tioner som genomförts inom ramen för affärsförbindelser eller vid en- staka transaktioner som omfattas av krav på åtgärder för kundkänne-

750

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

dom (5 kap. 3 §). Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism får handlingar och uppgifter bevaras under en längre tid, dock längst under tio år (5 kap. 4 §). Uppgifterna som avses är kundkännedomsuppgifter och penningtvättsrapporter. Tiden ska räknas från det att åtgärderna eller transaktionerna utfördes eller, i de fall då en affärsförbindelse har etablerats, affärsförbindelsen upphörde. Om en enstaka transak- tion inte har genomförts till följd av misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska tiden räknas från det att avståendet skedde.

Bevarandet av handlingar och uppgifter syftar till att göra det möj- ligt för Polismyndigheten och andra myndigheter att förebygga, upp- täcka eller utreda penningtvätt och finansiering av terrorism.4 Frågan om det är nödvändigt att bevara uppgifterna under mer än fem år är således beroende av om en myndighet anser sig ha behov av uppgiften för de angivna ändamålen. Det är alltså normalt sett inte verksamhets- utövarens sak att bedöma om handlingarna i ett ärende bör bevaras under längre tid än fem år. Tillsynsmyndigheterna kan däremot upp- märksamma verksamhetsutövare på att ett sådant behov finns. Tillsyns- myndigheterna får också meddela föreskrifter om förutsättningarna för en längre bevarandetid än fem år (8 kap. 1 § 16). Finansinspek- tionen, Spelinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen samt läns- styrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län kan alltså meddela föreskrifter för de verksamhetsutövare som står under res- pektive myndighets tillsyn (18 § 12 2009 års förordning). Exempel på sådana föreskrifter finns till exempel i 5 kap. 2 § i FFFS 2017:11 (Finansinspektionens författningssamling).

14.3De nya EU-reglerna

14.3.1Behandling av personuppgifter

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse som ger behöriga myndigheter möjlighet att behandla känsliga personupp- gifter och personuppgifter om lagöverträdelser för ändamålen i sjätte penningtvättsdirektivet.

4Prop. 2016/17:173 s. 317.

751

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

Utredningens bedömning: Vilka myndigheter som är behöriga myndigheter bör anges i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga för att genomföra sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om ytterligare skyddsåt- gärder vid personuppgiftsbehandling.

Sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om personuppgiftsbe- handling finns i artikel 53 och berör de behöriga myndigheternas han- tering av personuppgifter. Med behörig myndighet avses finansunder- rättelseenheten, tillsynsmyndigheter, myndigheter som har till uppgift att utreda eller lagföra penningtvätt eller som har till uppgift att spåra, beslagta eller frysa och förverka tillgångar som härrör från brott och myndigheter med specifikt ansvar för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism (artikel 2.31 penningtvättsförordningen). För verksamhetsutövare regleras personuppgiftsskyddet i artikel 55 i penningtvättsförordningen, några motsvarigheter till 5 kap. 5 och 6 §§ penningtvättslagen kommer därför inte att finnas i den nya penning- tvättslagen. För de behöriga myndigheterna finns regleringen, som ovan redovisat, däremot i sjätte penningtvättsdirektivet.

Bestämmelserna rör vissa kategorier av personuppgifter. Av arti- kel 53 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår det, i den utsträckning det är absolut nödvändigt för direktivets ändamål, att behöriga myn- digheter får behandla känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning och personuppgifter om fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10 i samma förordning.

Utredningen föreslår därför att det i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse med den innebörden.

För att underlätta tillämpningen bör det anges vilka myndigheter som är behöriga myndigheter. Eftersom det kan finnas behov av att ändra vilka som ska tillhöra den kategorin relativt snabbt talar det för en reglering på förordningsnivå. Så har också skett i exempelvis för- ordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och förordningen (2022:620) om finansiell information i brottsbekämpningen. Utredningen bedömer således att vilka myndigheter som är behöriga myndigheter ska anges i föreskrif- ter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § reger- ingsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

752

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

Behandlingen av personuppgifter får ske under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder vidtas för att garantera de registrerades rättig- heter och friheter. Vissa ytterligare skyddsåtgärder specificeras också i en punktlista. Dessa skyddsåtgärder innebär att informationen bara får behandlas av särskilt utsedd personal vid myndigheterna, att per- sonalen ska hålla hög yrkesmässig standard och att tekniska och orga- nisatoriska åtgärder ska vidtas för att säkerställa en hög säkerhets- standard för uppgifterna (artikel 53.1).

Skyddsåtgärderna som anges i artikel 53.1 ska också tillämpas på behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om brottmåls- domar och lagöverträdelser som sker inom EU:s institutioner, byråer och organ (artikel 53.2). Samtliga medlemsstater erkänner att bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism är ett viktigt allmän- intresse.

Vad gäller de ytterligare skyddsåtgärder som direktivet föreskriver kring de behöriga myndigheternas personal och kompetensen hos denna samt tekniska och organisatoriska standarder hos myndighe- terna gör utredningen följande överväganden kring befintlig lagstift- ning och dess förenlighet med direktivet.

För finansunderrättelseenheten och brottsbekämpande myndig- heter finns reglering i brottsdatalagen och brottsdataförordningen samt i myndigheternas registerförfattningar.

Myndigheterna är ansvariga för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbets- uppgifter (3 kap. 6 § brottsdatalagen). Vid tilldelning av behörighet för åtkomst till personuppgifter ska, utöver behovet av uppgifterna, ut- bildning och erfarenhet särskilt beaktas (3 kap. 5 § brottsdataförord- ningen). Det ska finnas rutiner för tilldelning, förändring, borttagning och regelbunden uppföljning av behörigheter för åtkomst till person- uppgifter samt särskilda begränsningar av tillgången till uppgifter om tidigare brottsmisstankar (3 kap. 6 och 7 §§ brottsdataförordningen). Kravet på behörighetsbegränsning syftar till att minska den interna exponeringen och spridningen av personuppgifter. Vid direktåtkomst ansvarar den mottagande myndigheten för att den egna personalen inte ges tillgång till fler personuppgifter i det it-system som åtkomsten avser än vad arbetsuppgifterna motiverar.5

Brottsdatalagen innehåller också bestämmelser om tekniska och organisatoriska åtgärder. Organisatoriska åtgärder är exempelvis att

5Prop. 2017/18:232 s. 456.

753

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

anta interna strategier för dataskydd, att informera och utbilda per- sonalen och att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning. Åtgärder som vidtas för att visa att behandlingen är författningsenlig kan t.ex. vara dokumentation av it-system, behandlingar och vidtagna åtgärder och teknisk spårbarhet genom loggning och logguppföljning (3 kap. 2 § brottsdatalagen). Det finns också skyldigheter för myndigheterna att ha inbyggt dataskydd, dataskydd som standard och att det förs loggar över personuppgiftsbehandling i automatiska behandlingsystem (3 kap. 3–5 §§ brottsdatalagen).

Inbyggt dataskydd innebär att grundläggande dataskyddsprinciper integreras i behandlingen som exempelvis uppgiftsminimering, dvs. att så få personuppgifter som möjligt samlas in och hanteras, och att personuppgifter inte behandlas längre än vad som behövs eller används på ett otillåtet sätt.

Dataskydd som standard innebär att de automatiska systemen styr användaren mot att arbeta integritetssäkert. Grundinställningarna ska vara satta så att inte mer information än nödvändigt samlas in eller visas.

En logg är en behandlingshistorik som sparas under en viss tid. Det är en teknisk funktion i systemet som ska fungera automatiskt och som inte ska gå att ändra eller påverka på annat sätt. En logg bör vara så detaljerad att den kan användas för att utreda felaktig eller obe- hörig användning av personuppgifter. Syftet med loggning är dels att verka förebyggande, dels att ge den personuppgiftsansvarige en möj- lighet att kontrollera användningen av systemen och att upptäcka fel- aktig eller obehörig användning av personuppgifterna.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att kravet på ytterligare skyddsåtgärder i sjätte penningtvättsdirektivet för finansunderrättelse- enheten och brottsbekämpande myndigheter är uppfyllt genom be- fintlig reglering i brottsdatalagen och brottsdataförordningen samt i myndigheternas registerförfattningar.

För tillsynsmyndigheterna finns regleringen i EU:s dataskydds- förordning, dataskyddslagen och kompletteringsförordningen. Av artikel 25 i dataskyddsförordningen framgår att den personuppgifts- ansvariga ska vidta organisatoriska och tekniska åtgärder för att säker- ställa att endast personuppgifter som är nödvändiga för varje speci- fikt ändamål med behandlingen behandlas. Organisatoriska åtgärder kan exempelvis vara interna föreskrifter om vilka anställda som får ta del av uppgifter. Tekniska åtgärder kan vara inbyggt dataskydd och dataskydd som standard eller andra liknande åtgärder.

754

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

Personuppgiftsansvariga som hanterar känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser i stor omfattning är skyldiga att göra en konsekvensbedömning som ska innehålla de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inbegripet skyddsåtgärder, säker- hetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personupp- gifterna och för att visa att dataskyddsförordningen efterlevs (arti- kel 35.3 och 35.7 dataskyddsförordningen). Tillsynsmyndigheterna har alltså redan genom dataskyddsförordningen en skyldighet att vidta skyddsåtgärder vid hanteringen av känsliga personuppgifter och upp- gifter om lagöverträdelser.

Utredningen bedömer att ytterligare reglering för tillsynsmyn- digheterna inte behövs för att uppfylla kraven i artikel 53 i sjätte pen- ningtvättsdirektivet.

Sammantaget bedömer utredningen således att befintlig svensk reg- lering för finansunderrättelseenheten, brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav på ytterligare skyddsåtgärder och att några lagstiftningsåtgärder i denna del därför inte är nödvändiga.

14.3.2Konflikten mellan penningtvättsregelverket och dataskyddsregelverket

Utredningens bedömning: Det saknas för närvarande förutsätt- ningar att införa bestämmelser i syfte att reglera förhållandet mel- lan penningtvättsregelverket och dataskyddsregelverket. Tolk- ningen av förenligheten av dessa regelverk samt bedömningen av precisionen och tydligheten i penningtvättsförordningens rättsliga förpliktelser bör överlämnas till rättstillämpningen.

Verksamhetsutövarna kommer i fråga om hantering av personupp- gifter att tillämpa artikel 55 i penningtvättsförordningen. Från Svenska Bankföreningen (Bankföreningen), som är en branschorganisation för banker i Sverige, har det i en skrivelse till utredningen framförts kritik mot den nu gällande lagstiftningen i 5 kap. 5 och 6 §§ penning- tvättslagen samt en oro för att artikel 55 i penningtvättsförordningen inte kommer att åtgärda de uppkomna problemen. Problematiken består i att bankerna inte kan utföra de åtgärder som de bedömer att nödvändiga för att uppfylla kraven i penningtvättslagstiftningen med

755

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

hänsyn till IMY:s tolkning av dataskyddsreglerna. Bankerna hamnar då i en situation då de antingen bryter mot penningtvättsregelverket eller dataskyddsregelverket.

Verksamhetsutövarna är skyldiga att övervaka kundernas trans- aktioner och aktiviteter för att upptäcka oegentligheter som skulle kunna vara penningtvätt eller terrorismfinansiering. Om det för de nämnda brottstyperna finns en brottsmisstanke ska en verksamhets- utövare reagera. Brottsmisstanken kan vara mycket låg och det räcker att är fråga om en avvikelse från det normala som saknar rimlig för- klaring för att verksamhetsutövarna ska vidta åtgärder. Verksamhets- utövarnas uppgift är dock inte att utreda brott. Informationen om miss- tankarna ska granskas och rapporteras till Finanspolisen eller beaktas i riskbedömningar och kan därmed behöva delas med andra delar av en koncern. I vissa fall behöver informationen delas med utomstående inom ramen för en beslutad samverkan.

Enligt Bankföreningen är det är framför allt den svenska tolkningen av vad som utgör personuppgifter om lagöverträdelser som vållat ban- kerna problemen som beskrivits ovan. Frågan om i vilken utsträck- ning brottsmisstankar omfattas av begreppet lagöverträdelser som innefattar brott har varit föremål för diskussion. I tiden före EU:s dataskyddsförordning reglerades saken i den numera upphävda person- uppgiftslagen (1998:204).

Högsta förvaltningsdomstolen har i det s.k. TankStopp-målet (HFD 2016 ref. 8) uttalat att registrering av uppgifter om fordon som förekommit i samband med obetalda tankningar ska anses innefatta en behandling av personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott i den mening som avses i personuppgiftslagen. Dataskydds- utredningen6 har mot denna bakgrund, i avsaknad av klargörande EU-rättslig praxis, bedömt att misstankar om brott bör omfattas av artikel 10 i dataskyddsförordningen i samma utsträckning som de gjorde enligt personuppgiftslagen.7 Även tidigare förarbetsuttalanden till penningtvättslagen om att brottsmisstankar utgör lagöverträdelser från tiden då personuppgiftslagen gällde pekar i samma riktning.8

I propositionen till dataskyddsförordningen ansåg regeringen att det inte var säkert att praxis enligt personuppgiftslagen om person- uppgifter som rör lagöverträdelser fortfarande var aktuell med hän-

6SOU 2017:39.

7SOU 2017:39 s. 193.

8Prop. 2014/15:80 s. 43 f. och prop. 2016/17:173 s. 310–311.

756

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

syn till att artikel 10 i dataskyddsförordningen hade en annan utform- ning än motsvarande reglering i det då gällande dataskyddsdirektivet9 och personuppgiftslagen.10 Artikel 10 i dataskyddsförordningen har efter propositionsuttalandet ändrats i den svenska språkversionen till att i relevant del ha samma utformning som den i personuppgifts- lagen. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att den osäkerhet som regeringen lyfte fram i propositionen till dataskydds- förordningen inte längre föreligger.

I senare förarbetsuttalanden har regeringen ansett att brottsmiss- tankar alltjämt utgör personuppgifter om lagöverträdelser.11 IMY har vidare i ett ställningstagande den 8 december 2021 bedömt att uttrycket personuppgifter som rör lagöverträdelser som innefattar brott i arti- kel 10 i dataskyddsförordningen kan omfatta brottsmisstankar, även om något rättsligt förfarande inte inletts.12 Enligt IMY:s bedömning krävs det att uppgifterna har en viss konkretionsgrad. En tillräcklig konkretionsgrad har nåtts om uppgifterna avser ett visst brott eller en viss brottskategori. Av IMY:s ställningstagande framgår också att tolkningen av artikel 10 skiljer sig åt mellan medlemsländerna och att Tyskland inte bedömer att brottsmisstankar omfattas av artikeln.13

EU-domstolens praxis ger i dagsläget inte något svar på frågan om artikel 10 är tillämplig på uppgifter om misstankar om brott när det inte inletts något rättsligt förfarande. Det finns inte heller något tydligt svar på frågan i beslut eller vägledningar från Europeiska dataskydds- styrelsen (EDPB).

Syftet med både dataskyddsförordningen och penningtvättsför- ordningen är att harmonisera lagstiftningen inom EU. Det framstår mot denna bakgrund som olyckligt att innebörden av artikel 10 tolkas på olika sätt i olika medlemsstater. Som redovisats ovan förefaller den svenska uppfattningen, i väntan på vägledning från EU-dom- stolen, vara att brottsmisstankar omfattas.

För att möjliggöra för verksamhetsutövare att hantera personupp- gifter som rör lagöverträdelser finns 5 kap. 6 § penningtvättslagen.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för en- skilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

102017/2018:105 s. 99.

11Prop. 2021/22:59 s. 47 och 74.

12IMY: Rättsligt ställningstagande IMYRS 2021:1 – innebörden av begreppet ”personuppgifter som rör lagöverträdelser som innefattar brott” i artikel 10 i dataskyddsförordningen s. 15–16.

13IMYRS 2021:1 s. 5–6 och 13.

757

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

Den anger att personuppgifter som avses i artikel 10 dataskyddsför- ordningen får behandlas endast om det är nödvändigt för att

1.bedöma den risk som kan förknippas med kundrelationen enligt 2 kap. 3 §,

2.uppfylla övervakningsskyldigheten enligt 4 kap. 1 §,

3.bedöma misstänkta transaktioner och aktiviteter enligt 4 kap. 2 §,

4.lämna uppgifter enligt 4 kap. 3 och 6 §§, och

5.lämna uppgifter i samverkan enligt 4 a kap.

Under dessa förutsättningar ska verksamhetsutövarna alltså kunna behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Enligt artikel 6.1 i data- skyddsförordningen krävs att en behandling av personuppgifter har stöd i någon av de rättsliga grunder som anges där. Av artikel 6.1 c följer att behandling av personuppgifter är tillåten om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den per- sonuppgiftsansvarige. Enligt 5 § 2 kompletteringsförordningen får per- sonuppgifter som rör lagöverträdelser som innefattar brott behandlas om behandlingen är nödvändig för att en rättslig förpliktelse enligt lag eller förordning ska kunna fullgöras. Den rättsliga förpliktelsen ska uppfylla kraven på precision och tydlighet. Om förpliktelsen är för svepande och ger den personuppgiftsansvarige en alltför stor hand- lingsfrihet i fråga om hur den ska uppfyllas kan den inte utgöra rättslig grund enligt artikel 6.1 c.14

IMY har i beslut den 30 september 2022 som rörde en ansökan från Danske Bank bedömt att 2 kap. 3 § penningtvättslagen är för otydlig och oprecis för att anses utgöra en rättslig förpliktelse av sådan preci- sion och tydlighet att den kan ligga till grund för den aktuella behand- lingen av personuppgifter, som bestod i att kontrollera nya kunder mot en inom koncernen intern s.k. observationslista.15 I ett annat mål har Förvaltningsrätten i Stockholm kommit fram till samma slutsats om 2 kap. 3 § penningtvättslagen.16 Frågan har dock än så länge inte prövats i något mål av kammarrätt eller Högsta förvaltningsdomstolen.

Verksamhetsutövarna är skyldiga att både följa dataskydds- och penningtvättsregelverket. Att bestämmelser i penningtvättslagstift-

14Jfr SOU 2017:39 s. 114 f. och artikel 29-gruppens yttrande 6/2014, WP 217, s. 20 f.

15IMY:s beslut 2022-09-30 i dnr DI-2021-2183.

16Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 31 januari 2022 i mål nr 28259-20.

758

SOU 2024:58

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

ningen av IMY inte bedöms tillräckligt precisa för att utgöra en rättslig förpliktelse är ett problem. En skillnad gentemot tidigare är att verksamhetsutövarnas skyldigheter nu kommer att regleras i pen- ningtvättsförordningen, som är direkt tillämplig. Bestämmelserna i penningtvättsförordningen har också en annan utformning än de i penningtvättslagen. Det är oklart om de rättsliga förpliktelserna i pen- ningtvättsförordningen kommer att anses som tillräckligt precisa och tydliga.

Sammantaget kan rättsläget, med tanke på frånvaron av såväl EU- rättslig praxis som svensk överrättspraxis och dessutom ny lagstift- ning, enligt utredningens mening bedömas som oklart. En eventuell ytterligare lagreglering i svensk rätt får inte strida mot dataskydds- förordningen eller penningtvättsförordningen. Tolkningen av regel- verkens förenlighet och frågan om de rättsliga förpliktelserna i pen- ningtvättsförordningen uppnår tillräcklig precision och tydlighet bör mot bakgrund av det ovan anförda enligt utredningens bedömning överlämnas till rättstillämpningen. Det kan också noteras att IMY har föreskriftsrätt i fråga om i vilka fall andra än myndigheter får behandla personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskydds- förordning (6 § kompletteringsförordningen).

14.3.3Lagring av uppgifter

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i penningtvättsför- ordningen kommer att ersätta nuvarande reglering i penningtvätts- lagen och innebära en lagringstid om tio år.

Möjligheten för medlemsstaterna enligt penningtvättsförord- ningen att införa särbestämmelser om lagring av information och handlingar i vissa rättsliga förfaranden rörande penningtvätt eller finansiering av terrorism som pågick när förordningen började tillämpas bör inte genomföras.

Penningtvättsförordningen föreskriver att verksamhetsutövare ska lagra vissa handlingar och uppgifter i enlighet med nationell rätt för att finansunderrättelseenheten eller andra behöriga myndigheter ska kunna förebygga, upptäcka och utreda möjlig penningtvätt eller fin- ansiering av terrorism (artikel 56). Bevarandet ska, när det gäller åt- gärder för kundkännedom, avse en kopia av de dokument och upp-

759

Behandling av personuppgifter och lagring av uppgifter

SOU 2024:58

gifter som är nödvändiga för att uppfylla kraven som fastställs i fråga om åtgärder för kundkännedom. Det ska även inkludera information som framkommit med hjälp av medel för elektronisk identifiering, och resultaten av analys av misstänkta transaktioner.

Därutöver ska styrkande handlingar och registreringar av trans- aktioner i form av originalhandlingar eller i rättsliga förfaranden godkända kopior enligt tillämplig nationell rätt, vilka behövs för att identifiera transaktioner (artikel 56.1 penningtvättsförordningen). Informationen ska sparas i en period om tio år efter det att affärsför- bindelsen med kunden har upphört eller efter den dag då en enstaka transaktion utfördes. Efter utgången av den lagringstiden ska verk- samhetsutövaren förstöra personuppgifterna (artikel 56.3 penning- tvättsförordningen).

I fjärde penningtvättsdirektivet var utgångspunkten en lagrings- tid om fem år. Den kunde under vissa förutsättningar förlängas med ytterligare fem år. I svensk rätt genomfördes dessa bestämmelser genom 5 kap. 3 och 4 §§ penningtvättslagen. I penningtvättsförord- ningen kommer tio år gälla som lagringstid i alla situationer.

Artikel 56.4 i penningtvättsförordningen innehåller en nationell valmöjlighet att ta ställning till. Valmöjligheten är en undantagsreg- lering och en liknande artikel fanns i det fjärde penningtvättsdirektivet. Den innebär följande.

Medlemsstaterna har möjligheten att ge en rätt eller kräva att verk- samhetsutövare ska lagra information eller handlingar i pågående rätts- liga förfaranden i tio år från och med det datum då penningtvättsför- ordningen börjar tillämpas. Detta gäller om ytterligare lagringstid är nödvändig och proportionerlig för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Bestämmelsen ger alltså möjligheten att i rättsliga förfaranden som pågår vid datumet för då förordningen blir tillämplig föreskriva en lagringstid om tio år. En sådan reglering skulle ha en kortsiktig och begränsad betydelse och dessutom skulle dess relevans avta med tiden. Vid genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet fann lag- stiftaren inte skäl att införa någon sådan bestämmelse.17

Utredningen gör, mot bakgrund av vad som anförts, bedömningen att det saknas skäl att införa en undantagsbestämmelse om lagring av information och handlingar för de rättsliga förfarandena som pågick när förordningen började tillämpas.

17Prop. 2016/17:173 s. 318, bet. 2016/17:FiU32 s. 32-34 och rskr. 2016/17:341.

760

15 Tillsyn

15.1Inledning

Finansinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsinspek- tionen, Spelinspektionen och Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götaland och Skåne län är tillsynsmyndigheter enligt penningtvätts- lagstiftningen. Sveriges Advokatsamfund är ett självreglerande organ med ansvar för tillsyn över advokater och advokatbolag. Bestämmel- serna som rör tillsyn finns i flera olika lagar, bland annat penning- tvättslagen och de olika rörelselagarna. Den svenska tillsynsregler- ingen uppfyller till stor del sjätte penningtvättsdirektivet krav. Detta beror på att kraven i direktivet huvudsakligen är samma som i tidigare direktiv. Utredningen kommer därför endast kortfattat att beröra de delar där nuvarande lagstiftning är tillräcklig eller där det är fråga om att föra över penningtvättslagens bestämmelser till den nya penning- tvättslagen. Om ändringar krävs kommer dessa motiveras utförligare.

I detta kapitel behandlar utredningen sjätte penningtvättsdirek- tivets bestämmelser om tillsyn, artiklarna 29–34, och artikel 6 beträf- fande kontroller av företagsledning och verkliga huvudmän samt arti- kel 16 i den del den berör tillsynsmyndigheterna.

15.2Kontroller av företagsledning och verkliga huvudmän i vissa verksamhetsutövare

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om lämplighetsprövning av ledningspersoner och verkliga huvudmän ska föras över till den nya penningtvättslagen. Detsamma gäller bestämmelserna som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att före- lägga verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att en person inte längre ska vara verklig huvudman. I den bestämmelsen ska det fram-

761

Tillsyn

SOU 2024:58

gå att föreläggandet kan riktas mot verksamhetsutövaren och att denne kan föreläggas att upphöra med verksamheten.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om tillsynsmyndigheternas möjlighet att kontrollera per- soner i belastningsregistret bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

I övrigt kräver sjätte penningtvättsdirektivets bestämmelser om kontroller av företagsledning och verkliga huvudmän inte några lagstiftningsåtgärder.

Medlemsstaterna ska ställa krav på att tillsynsmyndigheterna ska kon- trollera att ledningspersoner och verkliga huvudmän i vissa verksam- heter är lämpliga. De verksamheter som avses är valutaväxlings- och checkinlösningskontor, tjänsteleverantörer till truster eller bolag och tillhandahållare av speltjänster (artikel 6.1).

Motsvarande bestämmelse finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 47.2). Den artikeln genomförs genom bestämmelser i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet och spellagen (2018:1138). I 3 § valutaväxlingslagen finns lämplighetskrav för ägare och ledning och genom 11 § samma lag ska Finansinspek- tionen kontrollera vid anmälan och vid behov att lämplighetskravet är uppfyllt. Av 11 § valutaväxlingslagen framgår också att Finansin- spektionen kan förelägga verksamhetsutövaren att vidta rättelse eller att verksamheten ska upphöra och förelägga en aktieinnehavare att avyttra aktier så ett innehav inte längre är kvalificerat eller byta ut den diskvalificerade ledningspersonen. Liknande bestämmelser finns i 4 kap. 2 och 3 §§ samt 18 kap. 15 och 16 §§ spellagen. Utredningen be- dömer att nuvarande reglering uppfyller direktivets krav och att ytter- ligare lagstiftningsåtgärder därför inte är nödvändiga.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna vidtar åtgärder för att personer inom vissa verksamhetsområden som dömts för penningtvättsbrott, för brott till penningtvätt och finansiering av terrorism eller medhjälp till sådan brottslighet inte ska få yrkeslegi- timation, inneha ledande befattningar eller vara verkliga huvudmän. Det gäller för revisorer, oberoende jurister, fastighetsmäklare, hand- lare inom konst och ädelstenar, personer tillhandahåller vissa gräsrots- finansieringstjänster och investeringsmigration samt kreditgivare som

762

SOU 2024:58

Tillsyn

inte är kreditinstitut (artikel 6.2). En i stort sett likadan reglering finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 47.3).

Enligt 3 § revisorslagen (2001:883) ska Revisorsinspektionen bland annat pröva frågor om auktorisation, godkännande och registrering enligt revisorslagen och utöva tillsyn över revisorer och registrerade revisionsbolag. För att bli auktoriserad eller godkänd revisor måste bland annat krav på lämplighet och redbarhet uppfyllas (4–6 §§ revi- sorslagen). Auktorisation, godkännande och registrering kan upp- hävas med stöd av 32–34 §§ revisorslagen. Det kan ske om en revisor inte längre uppfyller kraven på bl.a. redbarhet och övrig lämplighet. I fastighetsmäklarlagen (2021:516) finns motsvarande reglering vad gäller registrering, återkallelse av registrering och ingripanden mot ledningspersoner (2 kap. 8 och 9 §§ samt 4 kap. 4, 5 och 7 §§). För övriga verksamhetsutövare som nämns i artikel 6.2 och står under länsstyrelsernas tillsyn finns regleringen i penningtvättslagen (7 kap. 6 och 9 §§). Den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldig- heter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ägna sig åt anmälningspliktig verksamhet eller vara verklig huvudman för en juridisk person som bedriver sådan verk- samhet. Länsstyrelsen kan då förelägga verksamhetsutövaren att vidta rättelse, upphöra med verksamheten eller vidta de åtgärder som be- hövs för att den olämpliga personen inte längre ska vara verklig huvud- man. Det bör förtydligas, genom en mindre ändring av bestämmel- sen, att ett föreläggande om att vidta de åtgärder som behövs för att den olämpliga personen inte längre ska vara verklig huvudman kan riktas mot verksamhetsutövaren och att verksamhetsutövaren kan föreläggas att upphöra med verksamheten.

Utredningen bedömer att den befintliga regleringen, tillsammans med den justering utredningen föreslår, är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Penningtvättslagens bestämmelser behöver dock föras över till den nya penningtvättslagen.

Tillsynsmyndigheterna ska också kunna kontrollera att kraven i arti- kel 6.1 och 6.2 fortsätter vara uppfyllda. Ledningen ska särskilt kon- trolleras om det finns rimliga skäl att misstänka eller om det finns en förhöjd risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 6.3).

Att en verksamhetsutövare är skyldig att anmäla ändringar när det gäller verkliga huvudmän följer av 2 kap. 3 § registerlagen. Den lagen kommer att upphävas, men motsvarande bestämmelser finns i pen- ningtvättsförordningen (artikel 45. a och 46. b). Av 7 kap. 6 § pen-

763

Tillsyn

SOU 2024:58

ningtvättslagen och rörelselagarna följer att verksamhetsutövaren ska anmäla förändringar i ledningen till tillsynsmyndigheten. Anmälan enligt registerlagen sker till Bolagsverket, men Bolagsverket får medge tillsynsmyndigheterna direktåtkomst till registret (3 kap. 3 och 5 §§ registerförordningen). Genom dessa regleringar underrättas tillsyns- myndigheterna vid förändringar av ledningen eller verklig huvudman hos verksamhetsutövarna. I valutaväxlingslagen framgår det dessutom uttryckligen att Finansinspektionen vid behov ska kontrollera att lämp- lighetskravet fortfarande är uppfyllt. Utredningen är av uppfattningen att befintlig lagstiftning medger att tillsynsmyndigheterna löpande, eller när det finns risk för penningtvätt och finansiering av terrorism, kan kontrollera att lämplighetskraven för ledningen är uppfyllt. Ut- redningen bedömer därför att artikel 6.3 inte kräver några lagstift- ningsåtgärder, utöver att penningtvättslagens bestämmelser förs över till den nya penningtvättslagen.

Tillsynsmyndigheterna ska ha befogenhet att begära att personer som dömts för penningtvättsbrott, förbrott till penningtvätt eller fi- nansiering av terrorism ska entledigas från ledande befattningar i de verksamhetsutövare som angetts i artikel 6.1 och 6.2. Tillsynsmyn- digheterna ska också ha befogenhet att entlediga olämpliga lednings- personer (artikel 6.4). Om en person som dömts för penningtvätts- brott, förbrott till penningtvätt eller finansiering av terrorism är verklig huvudman för en sådan verksamhetsutövare som anges i arti- kel 6.2 ska tillsynsmyndigheterna kunna se till att en sådan koppling kan brytas, exempelvis genom att begära att den verkliga huvudman- nens aktieinnehav avyttras (artikel 6.5).

Den som inte uppfyller vandelskravet får inte ägna sig åt verksamhet som omfattas av penningtvättslagen (7 kap. 6 § penningtvättslagen). Om verksamhetsutövaren är en juridisk person, gäller det den som är verklig huvudman i den juridiska personen eller ingår i dess ledning. Tillsynsmyndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att vidta rättelse, eller om rättelse inte vidtas, att verksamhetsutövaren ska upp- höra med verksamheten (7 kap. 9 § penningtvättslagen). Föreläggande om rättelse i en juridisk person tar främst sikte på en situation då en olämplig person ingår i verksamhetsutövarens ledning. Föreläggandet får då innebära att den juridiska personen ska skilja den diskvalifi- cerade personen från dennes ledningsbefattning.1 I spellagen finns också bestämmelser som innebär att Spelinspektionen kan förelägga

1Prop. 2016/17:173 s. 334.

764

SOU 2024:58

Tillsyn

om att en olämplig ledningsperson ska entledigas (se 18 kap. 15 och 16 §§ spellagen). Även fastighetsmäklarlagen innehåller en sådan be- stämmelse (4 kap. 5 §). Som ovan nämnt finns också en sådan bestäm- melse i valutaväxlingslagen (11 §). I dessa nämnda paragrafer i penning- tvättslagen, fastighetsmäklarlagen, spellagen och valutaväxlingslagen finns också bestämmelser som gör det möjligt för tillsynsmyndighe- terna att tvinga en verklig huvudman att vidta de åtgärder som behövs för att personen inte längre ska vara verklig huvudman, genom att exempelvis avyttra sitt aktieinnehav. Verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor och verksamhet som bedrivs av registrerade revi- sionsbolag omfattas av penningtvättslagstiftningen. Även lednings- personer som inte är revisorer kan bli föremål för disciplinära åt- gärder (3 a § revisorslagen). En sådan disciplinåtgärd kan exempelvis vara ett förbud att inneha en ledande befattning (32 a och 32 j §§ revisorslagen). Kraven på lämplighet och redbarhet för revisorer och revisionsbolag innebär som ovan redovisat i detta avsnitt att aukto- risation och godkännande av en revisor och registrering av ett revi- sionsbolag kan upphävas och att Revisorsinspektionen därmed kan förhindra att olämpliga personer innehar ledningsbefattningar och dessa personers koppling till revisionsbolag kan brytas.

Utredningen bedömer således sammanfattningsvis att befintlig reglering är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Penningtvätts- lagens bestämmelser behöver dock föras över till den nya penning- tvättslagen.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna har möj- lighet att kontrollera i belastningsregistret om ledningspersoner eller verkliga huvudmän dömts för relevant brottslighet (artikel 6.6).

En likadan bestämmelse finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 62.2) och genomförs genom bestämmelser i förordningen (1999:1134) om belastningsregister (se 11–13, 16 f och 21 a §§). Det krävs att tillsynsmyndigheterna har tillgång till belastningsregistret i sådan utsträckning att de kan kontrollera om personer som är före- mål för en lämplighetsprövning har dömts för brott inom relevanta områden. Alla tillsynsmyndigheterna har möjlighet att få ut uppgifter från belastningsregistret för sin lämplighetsprövning enligt förord- ningen om belastningsregister. För exempelvis Revisorsinspektionen och Fastighetsmäklarinspektionen finns emellertid begränsningar både vad gäller personkrets och ändamål vid kontrollerna som medför att justeringar är nödvändiga. Utredningen bedömer dels att kontroller

765

Tillsyn

SOU 2024:58

behöver kunna ske vid behov och inte bara vid specifika situationer, dels behöver kontrollen även omfatta terroristbrott och annan grov brottslighet. Detta bör, liksom nuvarande reglering, genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utred- ningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestäm- melse om föreskriftsrätt för regeringen.

15.3Nationella tillsynsmyndigheters befogenheter och resurser

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om till- syn ska föras över till den nya penningtvättslagen.

Utredningens bedömning: I övrigt kräver sjätte penningtvätts- direktivets bestämmelser om nationella tillsynsmyndigheters be- fogenheter och resurser inga lagstiftningsåtgärder.

I artikel 29 i direktivet anges närmare vad myndigheterna ska göra i sin tillsynsverksamhet. Tillsynsmyndigheterna ska effektivt övervaka och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att direk- tivet efterlevs. Medlemsstaterna ska se till att tillsynsmyndigheterna har tillräckliga befogenheter och har tillräckliga ekonomiska, perso- nella och tekniska resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Med- lemsstaterna ska också se till att myndigheternas personal håller hög yrkesmässig standard, bl.a. när det gäller konfidentialitet och upp- giftsskydd, samt har stor integritet och rätt kompetens (artikel 29.1 och 29.2). För vissa verksamhetsutövare får tillsynen i stället skötas av ett självreglerande organ, förutsatt att det också har tillräckliga resurser och håller tillräckligt hög standard (artikel 29.3).

Samtliga dessa bestämmelser finns även i fjärde penningtvätts- direktivet (artikel 48). Utredningen bedömer att såväl tillsynsmyn- digheterna som Advokatsamfundet har de förutsättningar som krävs för att fullgöra sitt tillsynsuppdrag. Enligt utredningens mening för- anleder därför artikel 29.1–29.3 inga lagstiftningsåtgärder.

I artikel 29.4 specificeras närmare vilka uppgifter tillsynsmyndig- heterna ska utföra. De ska sprida upplysningar till verksamhetsut- övarna, besluta om fall där det finns specifika risker med en sektor

766

SOU 2024:58

Tillsyn

och riskbedömningar inte behövs, verifiera genomförandet och lämp- ligheten av verksamhetsutövarnas interna policys, kontroller och för- faranden samt vilka personalresurser som avsätts. Tillsynsmyndig- heterna ska också regelbundet bedöma och övervaka riskerna för penningtvätt och terrorismfinansiering och övervaka så att verksam- hetsutövarna fullgör sina skyldigheter beträffande riktade finansiella sanktioner. Slutligen ska tillsynsmyndigheterna utföra utredningar på plats och på distans och andra eventuella undersökningar, bedöm- ningar och analyser som är nödvändiga för att verifiera att verksam- hetsutövarna lever upp till kraven samt vidta lämpliga tillsynsåtgärder vid överträdelser och följa upp att rättelse sker.

Tillsynsmyndigheternas skyldighet att sprida upplysningar till verk- samhetsutövarna behandlar utredningen i avsnitt 15.4. Tillsynsarbetet i övrigt regleras i 7 kap. 1–5 §§ penningtvättslagen och i motsvarande bestämmelser i de olika rörelselagarna. Genom dessa bestämmelser har tillsynsmyndigheterna bland annat möjlighet att kontrollera att verksamhetsutövarna följer regelverket, inhämta uppgifter och utföra platsundersökningar. Tillsynsmyndigheterna har också befogenheter att vidta tillsynsåtgärder vid överträdelser och möjlighet att följa upp dessa. Utredningen bedömer att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla sjätte penningtvättsdirektivets krav. Eftersom pen- ningtvättslagen upphävs behöver dock bestämmelserna om tillsyn föras över till den nya lagen. I fråga om Advokatsamfundets tillsyn, se kapi- tel 12 om självreglerande organ.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna har de befogenheter som krävs för att fullgöra sitt uppdrag, inbegripet att kunna kräva att verksamhetsutövarna, eller andra aktörer om verksam- hetsutövarna utkontrakterat viss verksamhet till, lämnar de uppgifter som krävs för att kontrollera efterlevnaden. Tillsynsmyndigheterna ska också utdöma lämpliga och proportionerliga administrativa sank- tioner vid överträdelser (artikel 29.5).

Tillsynsmyndigheterna har goda möjligheter att inhämta uppgifter från verksamhetsutövarna och att besluta om sanktioner vid överträ- delser. Det följer av bland annat 7 kap. penningtvättslagen och mot- svarande bestämmelser i rörelselagarna. Utredningen redogör närmare för dessa bestämmelser i kapitel 16 om sanktioner. För bedömningar och förslag vad gäller sanktioner hänvisar utredningen därför till det kapitlet.

767

Tillsyn

SOU 2024:58

Finansiella tillsynsmyndigheter och tillsynsmyndigheter över spel- tjänstleverantörer ska ha ytterligare befogenheter enligt direktivet. De ska kunna undersöka verksamhetsutövares affärslokaler utan för- anmälan, granska räkenskaper och affärshandlingar, få tillgång till mjuk- vara, databaser, it-verktyg eller andra elektroniska medel för upp- giftsregistrering och få skriftliga och muntliga förklaringar från den som är ansvarig för kontroller av penningtvätt och finansiering av ter- rorism samt kunna höra alla personer som samtycker till det i syfte att samla in uppgifter för utredningen (artikel 29.6).

Anledningen till att särskilda regler gäller för kreditinstitut, finan- siella institut och tillhandahållare av speltjänster är att sådana verksam- heter löper störst risk att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen har möjlighet att begära infor- mation från verksamhetsutövare och genomföra undersökningar hos kreditinstitut och finansiella institut, vilket framgår av de olika rörel- selagarna (se exempelvis 13 kap. 3–6 §§ lagen om bank- och finan- sieringsrörelse). För Spelinspektionen finns sådana befogenheter i 18 kap. 4 och 6 §§ spellagen. Vid dessa undersökningar har tillsyns- myndigheterna också möjlighet att kontrollera elektroniska medel för uppgiftsregistrering och inhämta uppgifter från personal. Övriga svenska tillsynsmyndigheter har också dessa befogenheter.

Utredningen bedömer att befintlig reglering för tillsynen av kre- ditinstitut, finansiella institut och tillhandahållare av speltjänster är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Några lagstiftningsåtgärder är därför inte nödvändiga.

15.4Tillhandahållande av information till verksamhetsutövare

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om tillhandahållande av information till verksamhetsut- övare bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Artikel 30 i sjätte penningtvättsdirektivet innebär att medlemssta- terna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna gör information om penningtvätt och finansiering av terrorism tillgänglig för verksam- hetsutövarna. Den information som ska göras tillgänglig är överstat- liga, nationella och sektoriella riskbedömningar samt relevanta rikt-

768

SOU 2024:58

Tillsyn

linjer, rekommendationer och yttranden från Amla. Tillsynsmyndig- heterna ska också ge relevant information om tredjeländer med hög risk och information om riktlinjer och rapporter från tillsynsmyndig- heter, finansunderrättelseenheten eller internationella organisationer som kan underlätta arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 30.2). Tillsynsmyndigheterna ska vidare göra infor- mation om personer eller enheter som angetts i samband med riktade finansiella sanktioner tillgängliga för verksamhetsutövarna (arti- kel 30.3). Reglerna omfattar endast tillsynsmyndigheterna och således inte självreglerande organ.

Bestämmelsen har inte funnits i tidigare direktiv, men viss regler- ing angående tillsynsmyndigheternas informationsskyldighet gentemot verksamhetsutövarna finns i svensk rätt. I 14 § 2009 års förordning anges exempelvis att samordningsfunktionen ska ge information till verksamhetsutövare, som är utformad så att den kan bidra till verk- samhetsutövarnas allmänna riskbedömning, riskklassificering av kun- der samt övervakning och rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner. Samordningsfunktionen ansvarar för de nationella risk- bedömningarna. Det är viktigt att verksamhetsutövarna hålls uppdate- rade om risker, tillvägagångssätt och annan information från tillsyns- myndigheterna. En informationsskyldighet bör därför regleras för tillsynsmyndigheterna. Med hänsyn till bestämmelsens innehåll och för att bibehålla systematiken i lagstiftningen bör detta ske på lägre nivå än lag.

Utredningen bedömer således att bestämmelserna om tillhanda- hållande av information till verksamhetsutövare bör regleras på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskrifts- rätt för regeringen.

15.5Riskbaserad tillsyn

Utredningens förslag: Bestämmelsen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om periodisk rapportering ska föras över från penningtvättslagen till den nya penningtvättslagen.

769

Tillsyn

SOU 2024:58

Utredningens bedömning: I övrigt kräver sjätte penningtvätts- direktivets bestämmelser om riskbaserad tillsyn inga lagstiftnings- åtgärder.

I artikel 31 i sjätte penningtvättsdirektivet anges närmare bestämmelser om myndigheternas tillsynsverksamhet. Bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt vad som gäller enligt fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 48). Medlemsstaterna ska se till att tillsynsmyndigheterna, då de tillämpar en riskbaserad tillsynsmetod, har en klar uppfattning om riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i sin med- lemsstat. Tillsynsmyndigheterna ska ha tillgång till all relevant infor- mation om de specifika nationella och internationella risker som är kopplade till verksamhetsutövarnas kunder, produkter och tjänster och basera den interna och externa tillsynens tematiska frekvens och intensitet på verksamhetsutövarnas riskprofil och på risker för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism i den medlemsstaten. För detta ändamål ska tillsynsmyndigheterna upprätta årliga övervakningspro- gram (artikel 31.1). Reglerna omfattar endast tillsynsmyndigheterna och därmed inte självreglerande organ.

Bestämmelserna innebär bl.a. att tillsynsmyndigheterna ska tillämpa en riskbaserad tillsynsmetod. För att kunna göra det måste medlems- staterna ha en klar uppfattning om var riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism finns och koncentrera sina resurser till de områden där riskerna är som störst. Direktivet ställer alltså krav på medlemsstaterna att se till att de myndigheter som utövar tillsyn ska ha tillgång till uppgifter som gör det möjligt för dem att riskklassificera tillsynsobjekten. Vid genomförandet av motsvarande bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet bedömde regeringen att det var av särskild vikt att de tillsynsmyndigheter som bedriver tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut kan planera och prioritera sin tillsyn med hjälp av relevanta och verklighetsförankrade riskklassi- ficeringar.2 Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det skulle in- föras ett bemyndigande i penningtvättslagen enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om skyldigheter för kreditinstitut och finansiella institut att lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska bedöma den risk

2Prop. 2016/17:173 s. 353.

770

SOU 2024:58

Tillsyn

som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under till- syn.3 Även de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn har senare kommit att omfattas av regleringen. Bestämmelsen finns i 8 kap. 1 § 21 i penningtvättslagen. I kravet på nödvändighet lig- ger dels en bedömning av relevansen hos de begärda uppgifterna, dels ett krav på myndigheten att göra en bedömning av proportionaliteten i begäran. Nyttan med att få in uppgiften får således vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhets- utövaren att ta fram och överlämna uppgifterna. Detta måste alltså beaktas när föreskrifterna utformas och tillämpas. Det finns ett för- slag om att verksamhetsutövare som bedriver spelverksamhet ska om- fattas av reglerna om periodisk rapportering.4

Utredningen bedömer att bemyndigandet medför att regleringen om en riskbaserad tillsyn kan genomföras på ett tillfredställande sätt och föreslår därför att bemyndigandebestämmelsen överförs till den nya penningtvättslagen.

Artikel 31.2–31.4 innebär att Amla ska ta fram tekniska standarder för tillsyn och riktlinjer för tillsynsmyndigheternas arbete utifrån en riskbaserad tillsynsmetod samt att kommissionen ska anta de tekniska standarder som Amla tar fram. Bestämmelserna riktar sig till Amla och kommissionen och kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Av artikel 31.5 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att till- synsmyndigheterna beaktar den ansvariga enhetens manöverutrymme och adekvat granskar de underliggande riskbedömningarna, samt lämp- ligheten av dess riktlinjer, interna kontroller och förfaranden.

Utredningen bedömer att dessa uppgifter ingår i myndigheternas tillsynsuppdrag och inte närmare behöver regleras. Utredningen be- dömer således att bestämmelsen inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

Slutligen följer av artikel 31.6 att medlemsstaterna ska säkerställa att resultaten av tillsynsmyndigheternas riskbedömningar enligt denna artikel görs tillgängliga för finansunderrättelseenheten i aggregerad form.

Tillsynsmyndigheterna har genom samordningsfunktionen ett nära samarbete med finansunderrättelseenheten i fråga om riskbedöm- ningar. Samordningsfunktionen tar fram och offentliggör nationella riskbedömningar baserat på tillsynsmyndigheternas och finansunder-

3Prop. 2016/17:173 s. 355.

4Finansdepartementets promemoria Avvecklande av statliga kasinon och en effektivare penning- tvättstillsyn s. 37–38.

771

Tillsyn

SOU 2024:58

rättelseenhetens uppgifter samt uppgifter från Bolagsverket, Brotts- förebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Sveriges advokatsamfund, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Det framstår därför som lämpligt att resul- taten av tillsynsmyndigheternas riskbedömningar görs tillgängliga för finansunderrättelseenheten inom ramen för arbetet i samordnings- funktionen. Utredningen bedömer att det kan ske utan lagstiftnings- åtgärder.

15.6Förmedling till finansunderrättelseenheter

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om myndigheternas underrättelseskyldighet till finansunderrättelse- enheten ska föras över till den nya penningtvättslagen. Under- rättelseskyldigheten vid misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism för andra myndigheter än tillsynsmyndigheter att underrätta Finanspolisen ska inte bara gälla kontanter.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna utan dröjs- mål informerar finansunderrättelseenheten om de vid kontrollerna av verksamhetsutövarna, eller på annat sätt, upptäcker omständigheter som kan ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism (artikel 32.1). Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheter som har befogenheter att övervaka aktiehandeln, valutahandeln och den finansiella derivatmarknaden underrättar finansunderrättelseenheten om de upptäcker omständigheter som kan ha samband med penning- tvätt eller finansiering av terrorism (artikel 32.2). Bestämmelserna mot- svarar vad som gäller enligt fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 36) och genomförs i den nuvarande penningtvättslagen i 4 kap. 4 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om myndigheters skyldighet att underrätta Polismyndigheten om misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism. En tillsynsmyndighet som vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism ska utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta (4 kap. 4 § första stycket penningtvättslagen). I bestämmelsens andra stycke finns en svensk reglering som går utöver vad EU-rätten kräver. Av den fram- går att även andra myndigheter än tillsynsmyndigheterna ska under-

772

SOU 2024:58

Tillsyn

rätta Polismyndigheten om de i sin verksamhet vid hantering av kon- tanter upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism. Skyldigheten för andra myndigheter att underrätta Polismyndigheten gäller dock bara om det inte hindras av sekretess. Vid en sådan bedömning kan gene- ralklausulen i 10 kap. 27 § OSL aktualiseras. Det har inte framkommit några bärande skäl för att låta myndigheternas underrättelseskyldighet stanna vid kontanthantering. Tvärtom framstår det som lämpligt att andra myndigheter än tillsynsmyndigheter underrättar Finanspolisen vid all misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism, om detta inte hindras av sekretess.

Utredningen bedömer att regleringen i penningtvättslagen upp- fyller sjätte penningtvättsdirektivets krav på underrättelser till finans- underrättelseenheten. Utredningen bedömer vidare att den nationella regleringen i andra stycket är förenlig med direktivet och bör behållas med den ändringen att den inte bara ska omfatta kontanthantering. Utredningen föreslår därför bestämmelsen om underrättelseskyldighet förs över till den nya penningtvättslagen, men ändras som ovan angett.

15.7Tillsyn av verksamhetsutövare som utövar etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster

Utredningens förslag: Verksamhetsutövare som avser att påbörja verksamhet i en annan medlemsstat ska anmäla detta till tillsyns- myndigheten. Tillsynsmyndigheten ska sedan underrätta tillsyns- myndigheten i värdmedlemsstaten.

Tillsynsmyndigheterna ska vid oenighet med en utländsk till- synsmyndighet om vilka åtgärder som ska vidtas kunna hänskjuta ärendet till Amla och begära bistånd.

Utredningens bedömning: I övrigt kräver sjätte penningtvätts- direktivets bestämmelser om tillsyn av verksamhetsutövare som ut- övar etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster inga lagstiftningsåtgärder.

773

Tillsyn

SOU 2024:58

Tillsynsmyndigheter i den medlemsstat där utgivare av elektroniska pengar, betaltjänstleverantörer och leverantörer av kryptotillgångs- tjänster har etablerat en filial eller liknande ska övervaka att filialerna följer penningtvättsregelverket. I andra fall av etableringar så ska till- synsmyndigheterna i den medlemsstat där verksamhetsutövaren har sitt huvudkontor övervaka att enheten följer penningtvättsregelverket (artikel 33.0).

Som utgångspunkt omfattas all verksamhet som bedrivs i Sverige av penningtvättsregelverket och även utländska verksamhetsutövare står därmed under svenska tillsynsmyndigheters tillsyn. Den närmare utformningen av tillsynsansvaret avseende utländska aktörer som be- driver verksamhet i Sverige kan dock skilja sig åt. Vad gäller exempelvis kreditinstitut som bedriver verksamhet i Sverige ligger tillsynsansvaret för filialer till kreditinstitut med säte inom EES på hemlandsmyn- digheten, medan Sverige som värdland har ansvar för tillsynen över filialer till kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES (13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer omfattas av Finansinspektionens tillsyn. Enligt 5 kap. 1–3 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar och 8 kap. 1–3 § betaltjänstlagen (2010:751) har Finansinspektionen möjlighet att övervaka och kontrollera att utländska aktörer som eta- blerat filial i Sverige följer penningtvättsregelverket. Kryptotillgångs- tjänster regleras till viss del i valutaväxlingslagen. Leverantörer av kryptotillgångstjänster kommer att regleras i Mica-förordningen5, som träder i kraft under 2024. Finansinspektionen kommer att vara till- synsmyndighet och regler om Finansinspektionens tillsyn och sank- tionsmöjligheter kommer att införas.6 Dessa regler bör då utformas så att de uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav.

Utredningen bedömer att kontrollmöjligheterna enligt lagen om elektroniska pengar och betaltjänstlagen är tillräckliga för att uppfylla direktivets krav. Enligt utredningens bedömning medför direktivets bestämmelser således inga lagstiftningsåtgärder.

Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna i största möjliga utsträckning samarbetar med varandra. Sådant samarbete kan innefatta utförandet av utredningar och utbyte av information som erhållits genom utredningarna (artikel 33.1).

5Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2023/1114 av den 31 maj 2023 om marknader för kryptotillgångar och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 1095/ 2010 samt direktiven 2013/36/EU och (EU) 2019/1937.

6Finansdepartementets promemoria Fi2023/02846 s. 3.

774

SOU 2024:58

Tillsyn

Svenska tillsynsmyndigheter har goda möjligheter att samarbeta och lämna uppgifter till utländska myndigheter om EU-direktiv före- skriver det, som i detta fall mellan hemmedlemstat och värdmedlems- stat för företag som bedriver gränsöverskridande verksamhet (se 8 kap. 3 § OSL och prop. 2006/07:115 s. 516). När det gäller verksamheter där gränsöverskridande verksamhet är särskilt vanligt förekommande har det införts bestämmelser om internationellt informationsutbyte i de relevanta rörelselagarna. Bestämmelser med sådan innebörd finns bl.a. i 13 kap. 6 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 8 kap. 4 § betaltjänstlagen. I tidigare lagstiftningsärenden har det angetts att det får förutsättas, även utan särskilda bestämmelser, att samtliga svenska tillsynsmyndigheter är behjälpliga och samarbetar med sina utländska motsvarigheter.7 Utredningen delar den uppfattningen. Ut- redningen bedömer därför att artikel 33.1 inte kräver några lagstift- ningsåtgärder.

Verksamhetsutövare som för första gången vill bedriva verksamhet på en annan medlemsstats territorium ska underrätta hemmedlems- statens tillsynsmyndighet, som sedan ska meddela värdmedlemsstatens tillsynsmyndigheter. Detta gäller dock inte för verksamhetsutövare som omfattas av andra anmälnings- eller tillståndskrav som begränsar etableringsfriheten (artikel 33.2).

Ett svenskt företag som omfattas av penningtvättsregelverket och ska bedriva verksamhet i en annan medlemsstat ska alltså underrätta den svenska tillsynsmyndigheten om detta. Den svenska tillsynsmyn- digheten ska sedan vidarebefordra informationen till sin utländska motsvarighet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i tidigare direktiv. Till följd av annan EU-reglering finns emellertid liknande bestämmelser i de finansmarknadsrättsliga rörelselagarna (se till ex- empel 5 kap. 2 och 4 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse och 5 kap. 2 och 4 §§ lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden. Så- dana bestämmelser bör införas i penningtvättslagen.

Utredningen föreslår därför att det införs en reglering som innebär att alla verksamhetsutövare som avser att påbörja verksamhet i en annan medlemsstat ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten, som i sin tur ska underrätta värdmedlemsstatens tillsynsmyndighet.

Medlemsstaterna ska se till att tillsynsmyndigheterna i den med- lemsstat där verksamhetsutövaren driver företag ska samarbeta med tillsynsmyndigheterna i den medlemsstat där verksamhetsutövaren har

7Prop. 2018/19:150 s. 73.

775

Tillsyn

SOU 2024:58

sitt säte, för att säkerställa effektiv övervakning av kraven i penning- tvättsförordningen och vidtagande av lämpliga åtgärder vid överträ- delser. För utgivare av elektroniska pengar, betaltjänstleverantörer och leverantörer av kryptotillgångstjänster som inte omfattas av artikel 33.0 på grund av filialkravet får värdmedlemsstatens tillsynsmyndigheter på eget initiativ vidta åtgärder för att rätta till allvarliga brister som kräver omedelbart avhjälpande. Åtgärderna ska vara tillfälliga och av- brytas när bristerna rättats till. För filialer som tillsynsmyndigheterna i värdmedlemsstaten har allvarliga skäl att anta att en verksamhetsut- övare inte följer penningtvättsregelverket och det finns risk för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism kan de hänvisa till hemmed- lemstatens tillsynsmyndigheter att vidta åtgärder. Inom tre månader ska hemmedlemsstaten då informera värdmedlemsstatens tillsynsmyn- digheter om de åtgärder som vidtagits och ska vidtas (artikel 33.4)

För verksamhetsutövare som bedriver verksamhet i Sverige är ut- gångspunkten att de omfattas av svenska tillsynsmyndigheters tillsyn avseende de författningar som gäller för företagets verksamhet i Sverige. Det finns inga hinder mot att tillsynsmyndigheterna vidtar åtgärder mot utländska verksamhetsutövare, men vilka åtgärder som får vidtas är i många fall särskilt reglerade (se till exempel 15 kap. 15– 17 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Som ovan redovisat förutsätts svenska tillsynsmyndigheter samarbeta med sina utländska motsvarigheter. När det gäller vissa företag som utgivare av elektro- niska pengar, betaltjänstleverantörer och leverantörer av kryptotill- gångstjänster ska särskilda regler gälla. I avsnitt 6.8 föreslår utred- ningen att Finansinspektionen ska kunna besluta om att utgivare av elektroniska pengar, betaltjänstleverantörer och leverantörer av kryp- totillgångstjänster ska utse en s.k. central kontaktpunkt här i landet. Det gäller när sådana tjänster tillhandahålls på annat sätt än genom en filial eller ett dotterbolag. Möjligheten att kontrollera och ingripa mot sådana verksamhetsutövare i den utsträckning som krävs enligt direktivet kan därigenom möjliggöras. I ett tidigare lagstiftningsärende ansåg regeringen att det var tillräckligt för att kravet på tillfälliga åt- gärder skulle vara uppfyllt.8 Utredningen gör samma bedömning i detta fall. För filialer har tillsynsmyndigheterna i Sverige möjlighet att begära att värdmedlemsstatens tillsynsmyndigheter ska vidta åt- gärder. Det finns dock inget hinder mot att svenska tillsynsmyn- digheter agerar. Utredningen bedömer att möjligheten att hänvisa

8Prop. 2016/17:173 s. 435.

776

SOU 2024:58

Tillsyn

vidtagandet av åtgärder till en utländsk tillsynsmyndighet kan ske in- om ramen för det samarbete som tillsynsmyndigheterna har med sina utländska motsvarigheter. Utredningen bedömer därför att bestäm- melsen inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

Om hem- och värdmedlemsstaten har olika åsikter om vilka åt- gärder som ska vidtas mot en verksamhetsutövare får de hänskjuta ärendet till Amla och begära bistånd. Amla ska ge råd inom en månad (artikel 33.5).

Bestämmelsen reglerar hur oenighet mellan tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater ska lösas. Tvistlösning och bistånd med att nå inter- nationella överenskommelser mellan tillsynsmyndigheter brukar reg- leras (se till exempel 13 kap. 6 b–d §§ lagen om bank- och finansierings- rörelse). Mot denna bakgrund bör en lagreglering ske även detta fall.

Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheterna, vid oenighet med en utländsk tillsynsmyndighet om vilka åtgärder som ska vidtas, ska kunna hänskjuta ärendet till Amla och begära bistånd.

15.8Bestämmelser som rör samarbete vid tillsyn av koncerner

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska kunna vända sig till Amla om myndigheten inte har fått information från en finan- siell tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat och om en begäran om samarbete har avslagits eller inte har lett till åtgärder inom rimlig tid.

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om samarbete vid tillsyn av koncerner kräver i övrigt inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder.

Medlemsstaterna ska säkerställa att hemmedlemsstaten och värdmed- lemsstatens finansiella tillsynsmyndigheter samarbetar med varandra. De ska också samarbeta med Amla i de fall Amla utövar tillsyn (arti- kel 34.1). Finansiella tillsynsmyndigheter ska, i de fall Amla inte utövar tillsyn, utöva tillsyn över det effektiva genomförandet av en koncerns riktlinjer, kontroller och rutiner samt att kraven i penningtvätts- förordningen efterlevs hos de driftställen som finns inom medlems- statens territorium (artikel 34.2). Finansiella tillsynsmyndigheter ska

777

Tillsyn

SOU 2024:58

ge varandra alla uppgifter de behöver för att utföra sitt uppdrag oav- sett om det sker på begäran eller på eget initiativ. Det gäller i synnerhet uppgifter som på ett betydande sätt kan påverka bedömningen av ut- sattheten för risker i ett kreditinstitut eller finansiellt i en annan med- lemsstat. Detta omfattar beskrivning av koncerns struktur, interna kon- troller, riktlinjer och rutiner, om det förekommer negativ utveckling inom något bolag som kan påverka övriga koncernen eller admini- strativa åtgärder, inklusive sanktioner, som vidtagits (artikel 34.3).

Verksamhetsutövare som bedriver verksamhet i Sverige omfattas av svenska tillsynsmyndigheters tillsyn. Tillsynen omfattar även att ett moderbolag som är etablerat här i landet uppfyller sina skyldig- heter enligt penningtvättsregelverket och att se till att gemensamma rutiner och riktlinjer tillämpas inom andra bolag inom koncernen. Inom ramen för en sådan gränsöverskridande tillsyn ska svenska till- synsmyndigheter samarbeta med tillsynsmyndigheterna i de med- lemsstater som dotterbolagen är etablerade (se exempelvis 4 § lagen [1992:160] om utländska filialer m.m. och 13 kap. 6 a, 7 och 8 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Svenska tillsynsmyndigheter har som tidigare redovisat goda möjligheter att lämna uppgifter till ut- ländska myndigheter i den utsträckning som olika EU-direktiv före- skriver. Rörelselagarna innehåller redan i dag bestämmelser som innebär att Finansinspektionen ska samarbeta och utbyta information med motsvarande myndigheter i andra medlemsstater. Samarbetsskyldig- heten innebär bl.a. en möjlighet att för den utländska myndighetens räkning utföra utredningar på plats hos en aktör i Sverige. Utred- ningen föreslår i avsnitt 13.4 att denna skyldighet också ska omfatta samarbete och informationsutbyte med Amla. Genom dessa bestäm- melser i rörelselagarna och den föreslagna ändringen beträffande Amla bedömer utredningen att kraven i artikel 34.1–3 är uppfyllda. Några ytterligare lagstiftningsåtgärder är därmed inte nödvändiga.

Artikel 34.4 rör tekniska standarder för tillsyn och riktar sig till Amla och kommissionen. Artikeln föranleder därför inga lagstiftnings- åtgärder.

Artikel 34.5 rör i vilka situationer finansiella tillsynsmyndigheter kan vända sig till Amla. Det är dels om de inte fått information från en finansiell tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat, dels om en begäran om samarbete avslagits eller inte lett till åtgärder inom rimlig tid. I sådana fall kan Amla vidta åtgärder och ska lämna ett yttrande om saken inom en månad. Liknande bestämmelser finns exempelvis

778

SOU 2024:58

Tillsyn

i förhållande till Esma i lagen om värdepappersmarknaden (23 kap. 5 a §). Bestämmelser som reglerar denna tvistlösning genom Amla bör införas i den nya penningtvättslagen.

Utredningen föreslår därför att Finansinspektionen ska kunna vända sig till Amla om myndigheten inte har fått information från en finansiell tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat och om en begäran om samarbete avslagits eller inte lett till åtgärder inom rimlig tid.

Medlemsstaterna ska säkerställa att bestämmelserna i artikel 34 tillämpas på andra verksamhetsutövare än kreditinstitut och finansi- ella institut. Medlemsstaterna ska också säkerställa att samarbete och utbyte av information sker där andra enheter än kreditinstitut och finansiella institut är del av strukturer med gemensamt ägande, ge- mensam ledning eller efterlevnadskontroll (artikel 34.6).

Som tidigare redovisats har svenska tillsynsmyndigheter goda möj- ligheter att lämna uppgifter till utländska myndigheter om EU-direktiv föreskriver det (se avsnitt 15.7). I fall av gränsöverskridande penning- tvätt och finansiering av terrorism är det också vanligt med internatio- nellt samarbete tillsynsmyndigheter emellan. Som ovan redovisats har det i tidigare lagstiftningsärenden angetts att det får förutsättas, även utan särskilda bestämmelser, att samtliga svenska tillsynsmyndig- heter är behjälpliga och samarbetar med sina utländska motsvarig- heter. Utredningen delar den uppfattningen. Utredningen bedömer därför att artikel 34.6 inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

15.9Tillsynsmyndigheternas tillgång till information om fastigheter

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om tillsynsmyndigheternas tillgång till information om fastigheter föranleder inga lagstiftningsåtgärder.

Artikel 16 i sjätte penningtvättsdirektivet rör de behöriga myndig- heternas tillgång till information om fastigheter. Utredningen be- handlar artikeln beträffande finansunderrättelseenhetens och de brotts- bekämpande myndigheter i avsnitt 10.2.10. I detta avsnitt behandlar utredningen regleringen i förhållande till tillsynsmyndigheterna.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 16.1 i direktivet ge tillsynsmyn- digheterna tillgång till information som gör det möjligt att med nöd-

779

Tillsyn

SOU 2024:58

vändig skyndsamhet identifiera alla fysiska eller juridiska personer som äger fast egendom, bland annat genom register eller elektroniska datasöksystem, om sådana register eller system finns tillgängliga.

Motsvarande bestämmelser finns i artikel 32 b.1 i fjärde penning- tvättsdirektivet. Av förarbetena till penningtvättslagen framgår att direktivets krav på identifiering av personer som äger fast egendom har ansetts tillgodosedda genom lagen (2000:224) om fastighetsre- gister och förordningen (2000:308) om fastighetsregister.9

Sjätte penningtvättsdirektivet innebär också nya krav på informa- tionstillgång för tillsynsmyndigheterna. De ska också ska ha tillgång till information som möjliggör identifiering och analys av transaktio- ner som omfattar fast egendom, bland annat dess ekonomiska värde och detaljer om fysiska eller juridiska personer som är inblandade i dessa transaktioner. I förekommande fall ska myndigheterna ges till- gång till uppgifter om huruvida de fysiska eller juridiska personerna äger, säljer eller förvärvar fast egendom för en juridisk konstruktions räkning. I direktivet ställs dock inte krav på att tillsynsmyndigheterna ska ha direkt, fullständig och omedelbar tillgång till sådana uppgifter (jämför artikel 16.1 andra stycket). Information om fastighetstrans- aktioner finns till viss del i fastighetsregistret, till exempel uppgift om förvärvare och köpeskilling (44 § förordningen om fastighetsregister). Det finns inte någon annan databas eller annat register som innehål- ler ytterligare information om fastighetstransaktioner. Däremot kan sådan information finnas tillgänglig hos verksamhetsutövarna. Tillsyns- myndigheterna har möjlighet att begära ut information från verksam- hetsutövarna. Det krävs därför inte några lagstiftningsåtgärder för att i svensk rätt genomföra artikel 16.1 i direktivet i fråga om brottsbe- kämpande myndigheters tillgång till information om fastigheter.

Artikel 16.2 innebär att medlemsstaterna till kommissionen ska skicka över förteckningen över behöriga myndigheter som fått till- gång till de register eller system som avses i artikel 16.1 och de slags uppgifter som är tillgängliga för dem. Medlemsstaterna ska uppdatera anmälan när ändringar görs i förteckningen över behöriga myndig- heter eller omfattningen av den tillgång till information som beviljas. Kommissionen ska göra den informationen, inbegripet eventuella ändringar av den, tillgänglig för andra medlemsstater. Utredningen bedömer att bestämmelsen inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

9Prop. 2018/19:150 s. 53.

780

16 Sanktioner

16.1Inledning

Reglerna om sanktioner på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism finns i en rad olika svenska författningar. Reglerna finns dels i penningtvättslagen, dels i de olika rörelselagarna. Den befintliga lagstiftningen lever i stort sett upp till sjätte penning- tvättsdirektivets krav. I den mån det är fråga om att behålla befintlig lagstiftning eller att föra över bestämmelser från penningtvättslagen till den nya penningtvättslagen kommer utredningen därför inte att föra några mer utförliga resonemang. I vissa delar behöver dock kom- pletteringar av lagstiftningen göras och utredningen utvecklar då skälen för sina ställningstaganden.

I detta kapitel behandlar utredningen sjätte penningtvättsdirek- tivets bestämmelser om sanktioner, artiklarna 39–44. Utredningen behandlar även penningtvättsförordningens bestämmelser om sank- tioner för näringsidkare som bryter mot kontantförbudsgränsen.

16.2Allmänna bestämmelser om sanktioner

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om underrättelser till brottsutredande myndigheter, ingripanden, sank- tionsavgifter, sanktionsförelägganden, preskription och verkstäl- lighet ska föras över till den nya penningtvättslagen. I den mån det i penningtvättslagen eller rörelselagarna hänvisas till överträ- delser av penningtvättslagen ska det ersättas med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i penningtvättsförordningen och den nya penningtvättslagen.

781

Sanktioner

SOU 2024:58

Utredningens bedömning: I övrigt uppfyller befintlig lagstiftning sjätte penningtvättsdirektivets krav. Bestämmelser om straffansvar för överträdelser bör inte införas i svensk rätt.

Det sjätte penningtvättsdirektivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att verksamhetsutövarna kan hållas ansvariga för över- trädelser av penningtvättsförordningen (artikel 39.1). Medlemssta- terna ska fastställa regler om administrativa sanktioner och åtgärder och se till att tillsynsmyndigheterna tillämpar dessa. Sanktionerna eller åtgärderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I den mån överträdelserna omfattas av straffrättslig lagstiftning i nationell rätt behöver medlemsstaterna inte också påföra sanktioner. I sådana fall ska medlemsstaterna meddela kommissionen vilka straff- rättsliga bestämmelser det avser (artikel 39.2).

Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt fjärde penning- tvättsdirektivet (artikel 58.1 och 58.2). Bestämmelser som genomför artikel 39.1 och anger att tillsynsmyndigheterna får ingripa mot verk- samhetsutövare begår överträdelser finns i 7 kap. 10 § penningtvätts- lagen och i de olika rörelselagarna (se exempelvis 10 § [1996:1006] lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet). I den mån bestämmelserna anger att ingripanden kan ske vid överträdelser av penningtvättslagen behöver det ändras till att avse överträdelser av penningtvättsförordningen och den nya penningtvättslagen. Efter- som penningtvättslagen upphävs behöver bestämmelsen i 7 kap. 10 § penningtvättslagen föras över till den nya penningtvättslagen.

Regler om administrativa sanktioner och åtgärder finns i 7 kap. 10–16 §§ penningtvättslagen och i rörelselagarna. Bestämmelserna upp- fyller kraven i artikel 39.2. Utredningen behandlar dessa närmare i avsnitt 16.3 och 16.4 och kommer därför inte gå in i detalj på bestäm- melserna inom ramen för detta avsnitt.

Regeringen har tidigare, vid genomförandet av det fjärde penning- tvättsdirektivet, bedömt att det saknas skäl att införa straffrättsliga bestämmelser för överträdelser av direktivet.1 Utredningen delar den uppfattningen. Sanktionerna för överträdelser bör således även fort- sättningsvis endast vara av administrativt slag.

Av sjätte penningtvättsdirektivet följer att juridiska personers överträdelser ska kunna leda till sanktioner och åtgärder även mot

1Prop. 2016/17:173 s. 358.

782

SOU 2024:58

Sanktioner

ledningen och andra personer som enligt nationell rätt bär ansvar för överträdelsen. Om tillsynsmyndigheterna upptäcker överträdelser som omfattas av straffrättsliga påföljder ska brottsutredande myndigheter informeras med nödvändig skyndsamhet (artikel 39.3).

De aktuella bestämmelserna motsvarar vad som gällt sedan genom- förandet av det femte penningtvättsdirektivet (artikel 58.3). Bestäm- melser om sanktioner och åtgärder mot ledningspersoner och andra personer som bär ansvar för överträdelsen finns i 7 kap. 12 och 15 §§ penningtvättslagen och i rörelselagarna. Att tillsynsmyndigheterna ska underrätta brottsutredande myndigheter följer av 4 kap. 4 § penning- tvättslagen. Regleringarna uppfyller kraven enligt sjätte penningtvätts- direktivet, men penningtvättslagens bestämmelser behöver föras över till den nya penningtvättslagen.

Enligt sjätte penningtvättsdirektivet ska tillsynsmyndigheterna ut- öva sina befogenheter att påföra administrativa sanktioner och före- skriva åtgärder i enlighet med direktivet och nationell rätt direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller genom hänvändelse till behöriga rättsliga myndigheter, t.ex. domstol (artikel 39.4). Direktivet uppställer inga krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning.

Bestämmelsen har sin motsvarighet i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 58.5) och genomförs i svensk rätt genom reglerna om sank- tionsföreläggande i 7 kap. 17–19 §§ penningtvättslagen och motsva- rande reglering i rörelselagarna. Förfarandet med sanktionsföreläg- gande innebär i korthet att den fysiska personen föreläggs att inom en viss tid godkänna ett ingripande som är bestämt till tid eller be- lopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstols- avgörande som har fått laga kraft. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, innebär detta att tillsynsmyndigheten har att ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. Utredningen bedömer att befintlig reglering i penningtvättslagen och i rörelse- lagarna uppfyller direktivets krav. Penningtvättslagens bestämmelser om sanktionsföreläggande behöver dock föras över till nya penning- tvättslagen. Direktivet behandlar inte preskription eller verkställighet. Regeringen ansåg att sådana bestämmelser var nödvändiga och de infördes i 7 kap. 20–23 §§ penningtvättslagen.2 Motsvarande regler finns också i rörelselagarna. Utredningen delar regeringens tidigare

2Prop. 2016/17:173 s. 412.

783

Sanktioner

SOU 2024:58

bedömning och även dessa bestämmelser i penningtvättslagen bör därför föras över till den nya penningtvättslagen.

I artikel 39.5 behandlar direktivet vilka omständigheter tillsyns- myndigheterna ska beakta när de ska fastställa vilken typ av och nivån på administrativa sanktioner. De omständigheter som räknas upp är samma som i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 60.4). I svensk rätt genomförs detta genom 7 kap. 13 och 16 §§ penning- tvättslagen och motsvarande regler i rörelselagarna. Utredningen be- dömer att dessa bestämmelser uppfyller sjätte penningtvättsdirektivets krav. I likhet med vad som tidigare angetts behöver penningtvätts- lagens bestämmelser föras över till den nya penningtvättslagen.

Medlemsstaterna ska säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för överträdelser som begåtts till deras förmån av någon som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska perso- nens organisation och som har en ledande ställning i denna, grundad på en befogenhet att företräda den juridiska personen, befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar eller befogenhet att utöva kontroll över den juridiska personen (artikel 39.5 a). Medlems- staterna ska också säkerställa att juridiska personer kan hållas an- svariga för överträdelser som begåtts av en person som är underställd den juridiska personen till dennes förmån om det gjorts möjligt på grund av brist på kontroll och tillsyn från företagsledningen (arti- kel 39.5 b).

Motsvarande bestämmelser finns även i fjärde penningtvättsdirek- tivet (artikel 60.5 och 60.6). För att ingripa mot en juridisk person för överträdelser av penningtvättsregelverket i svensk rätt krävs inte att det fastställs att en person i ledande ställning har medverkat till överträdelsen genom aktiv handling eller bristande tillsyn över under- ställd personal. Regeringen bedömde mot denna bakgrund att de krav som fjärde penningtvättsdirektivet ställde tillgodoses även utan sär- skild reglering.3

Utredningen instämmer i det och bedömer därför att artikel 39.5 a och 39.5 b inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

När tillsynsmyndigheterna utövar sina befogenheter att påföra överträdare administrativa sanktioner och föreskriva åtgärder ska de föra ett nära samarbete för att se till att dessa administrativa sank- tioner eller åtgärder ger önskat resultat, och de ska samordna sina åtgärder när de hanterar gränsöverskridande fall (artikel 39.6).

3Prop. 2016/17:173 s. 360.

784

SOU 2024:58

Sanktioner

Motsvarande reglering finns även i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 58.5). Särskilda bestämmelser avseende ingripanden mot ut- ländska verksamhetsutövare finns exempelvis i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Där regleras Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot utländska kreditinstitut och andra företag i 15 kap. 15–17 §§. Dessa regler uppställer som grundregel att Finansinspek- tionen i förhållande till kreditinstitut med säte inom EES har att underrätta den tillsynsmyndigheten i hemlandet om instituten inte driver sin verksamhet i enlighet med gällande regler. Under vissa för- utsättningar ges Finansinspektionen ett utrymme att ingripa. I för- hållande till kreditinstitut med säte utanför EES har Finansinspektio- nen dock ett större mandat att ingripa. Avseende vissa andra finansiella verksamhetsutövare finns motsvarande eller liknande begränsningar för Finansinspektionen att ingripa mot företag med säte inom EES. I de fall som Finansinspektionen har begränsade möjligheter att in- gripa förutsätts således ingripande ske genom tillsynsmyndigheten i det land där företaget har sitt säte. Vid överträdelser av penning- tvättslagen som begås i Sverige kan svenska myndigheter således på- föra administrativa sanktioner i samarbete med andra myndigheter. Vid genomförandet av fjärde penningtvättsdirektivet bedömde reger- ingen detta vara tillräckligt.4 I de fall särskild reglering om ingripan- den mot utländska företag som är verksamma i Sverige saknas kan ingripande ske på samma villkor och enligt samma bestämmelser som ingripanden mot svenska företag.

Utredningen bedömer att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla sjätte penningtvättsdirektivets krav.

Artikel 39.7 i sjätte penningtvättsdirektivet riktar sig Amla och kommissionen och föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder.

Utredningen föreslår alltså sammanfattningsvis att penningtvätts- lagens bestämmelser om underrättelser till brottsutredande myndig- heter, ingripanden, sanktionsavgifter, sanktionsföreläggande, preskrip- tion och verkställighet ska föras över till den nya penningtvättslagen. I samtliga delar gäller att i den mån regleringen hänvisar till över- trädelser av penningtvättslagen ska det ändras till att avse överträ- delser av penningtvättsförordningen och den nya penningtvättslagen. Utredningen bedömer att bestämmelser om straffansvar för över- trädelser inte bör införas i svensk rätt.

4Prop. 2016/17:173 s. 436.

785

Sanktioner

SOU 2024:58

16.3Administrativa sanktioner

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om sank- tioner ska föras över till den nya penningtvättslagen. I de finan- siella rörelselagarna ska det maximala sanktionsbeloppet för juri- diska personer ändras till tio miljoner euro.

Utredningens bedömning: I övrigt uppfyller befintlig lagstift- ning sjätte penningtvättsdirektivets krav. Möjligheten att ge till- synsmyndigheterna befogenhet att påföra högre sanktioner än direktivet kräver bör inte utnyttjas.

Medlemsstaterna ska säkerställa att administrativa sanktioner till- lämpas på verksamhetsutövare för allvarliga, upprepade eller syste- matiska överträdelser av de krav som anges i penningtvättsförord- ningens kapitel II om interna riktlinjer, kontroller och förfaranden, kapitel III om åtgärder för kundkännedom, kapitel V om rapporter- ingsskyldigheter och artikel 56 om lagring av uppgifter (artikel 40.1 i sjätte penningtvättsdirektivet). Sanktioner ska också kunna med- delas om verksamhetsutövaren inte följer administrativa åtgärder. Sank- tionsavgifterna ska uppgå till minst två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen om den går att fastställa, eller minst en miljon euro (artikel 40.2).

Bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt fjärde penningtvätts- direktivets sanktionsregler (artikel 59) som genomförts i 7 kap. 10–

16§§ penningtvättslagen. Av dessa bestämmelser framgår vilka över- trädelser som kan leda till ingripanden och hur de ska bedömas, vilka åtgärder som kan vidtas och sanktionsavgifternas storlek. I svensk rätt finns inget krav på överträdelserna ska vara allvarliga, upprepade eller systematiska. Svensk rätt går i det avseendet längre än vad direk- tivet föreskriver. För advokater finns särskilda regler i 7 a kap. pen- ningtvättslagen. På samma sätt regleras sanktionsavgifterna särskilt för fastighetsmäklare, revisorer och verksamhetsutövare enligt spel- lagen (se 4 kap. 6–14 §§ fastighetsmäklarlagen [2021:516], 32 j–l §§ revisorslagen [2001:883] och 18 kap. 17–22 §§ spellagen [2018:1138]). För verksamhetsutövarna som står under Finansinspektionens till- syn, se nedan angående kreditinstitut och finansiella institut.

Utredningen bedömer att penningtvättslagens och nämnda rörelse- lagars nuvarande bestämmelser om sanktioner tillgodoser de krav som

786

SOU 2024:58

Sanktioner

sjätte penningtvättsdirektivet ställer. Utredningen föreslår därför endast att bestämmelserna i penningtvättslagen förs över till den nya penning- tvättslagen.

För kreditinstitut och finansiella institut gäller särskilda regler. Av artikel 40.3 framgår att maximala sanktionsavgiften för juridiska personer ska uppgå till minst tio miljoner euro eller tio procent av den totala årsomsättningen enligt den senast tillgängliga koncern- redovisning som ledningsorganet godkänt. För ansvariga enheter som är moderbolag eller dotterbolag till ett moderbolag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning, ska den relevanta totala årsom- sättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av inkomst enligt relevanta redovisningsregler i den senast tillgängliga koncernredovisning som godkänts av ledningsorganet för det yttersta moderbolaget. För fysiska personer ska den maximala sanktionsavgif- ten vara minst fem miljoner euro.

Bestämmelserna överensstämmer med fjärde penningtvättsdirek- tivets, med den skillnaden att det maximala beloppet för juridiska personer som är kreditinstitut eller finansiella institut har höjts från fem miljoner euro till tio miljoner euro. Dessa bestämmelser genom- förs i svensk rätt i rörelselagarna på finansmarknadsområdet. Rörelse- lagarna innehåller bestämmelser om sanktionsavgifter. Högsta be- loppet är emellertid för närvarande angivet till fem miljoner euro (se till exempel 17 § lagen om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet och 15 kap. 8 § lagen [2004:297] om bank- och finansierings- rörelse). I samtliga finansiella rörelselagar behöver därför det maximala sanktionsbeloppet ändras till tio miljoner euro. I övrigt uppfyller bestämmelserna i svensk rätt sjätte penningtvättsdirektivets krav.

Utredningen föreslår därför att det maximala sanktionsbeloppet för juridiska personer i rörelselagarna på finansmarknadsområdet änd- ras till tio miljoner euro.

Medlemsstaterna får ge tillsynsmyndigheterna befogenhet att på- föra administrativa sanktionsavgifter som överstiger de beloppen som direktivet kräver (artikel 40.4). Denna möjlighet fanns även i fjärde penningtvättsdirektivet, men har inte utnyttjats av den svenska lag- stiftaren. Enligt utredningens mening är de sanktionsavgifter som direktivet anger tillräckligt kännbara och avskräckande för att effek- ten av dem ska uppnås. Det saknas därför skäl att föreskriva om högre belopp i svensk rätt. Utredningen bedömer därmed att den möjlig- heten inte bör utnyttjas.

787

Sanktioner

SOU 2024:58

16.4Administrativa åtgärder som inte är sanktioner

Utredningens förslag: Tillsynsmyndigheterna ska ha möjlighet att besluta om begränsningar eller förbud av verksamhetsutövarens verksamhet. Penningtvättslagens bestämmelser om administrativa åtgärder, viten och informationstillgång för tillsynsmyndigheten ska föras över till den nya penningtvättslagen.

Revisorsinspektionen och Fastighetsmäklarinspektionen får för- bättrade möjligheter att förena förelägganden med viten.

Utredningens bedömning: I övrigt uppfyller befintlig lagstiftning sjätte penningtvättsdirektivets krav. Möjligheten att införa ytter- ligare administrativa åtgärder än direktivet kräver bör inte utnyttjas.

I artikel 41.1 i direktivet anges vilka administrativa åtgärder tillsyns- myndigheterna ska kunna vidta gentemot verksamhetsutövare när det är fråga om överträdelser som inte är så allvarliga att sanktions- avgift är aktuell. Verksamhetsutövare kan bli föremål för ett offent- ligt meddelande, ett föreläggande om att upphöra med sitt agerande och återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om verk- samhetsutövaren är föremål för en auktorisation. Ledningspersoner ska vidare kunna hållas ansvariga för en juridisk persons överträdel- ser genom ett tillfälligt förbud att utöva vissa funktioner. Tillsyns- myndigheterna ska också kunna utfärda rekommendationer och kräva efterlevnad från verksamhetsutövarna, inbegripet att genomföra speci- fika korrigerande åtgärder. Tillsynsmyndigheterna ska dessutom kunna tillfälligt begränsa eller förbjuda utövandet av viss verksamhet, in- klusive i relevanta fall mottagandet av insättningar.

Till stor del motsvarar detta vad som gäller enligt fjärde penning- tvättsdirektivet (artikel 59.2). Bestämmelserna genomförs i svensk rätt exempelvis genom reglerna i penningtvättslagen som gör att verk- samhetsutövare kan föreläggas att vidta rättelse och reglerna om för- bud för ledningspersoner att upprätthålla vissa funktioner (7 kap. 11 och 12 §§ penningtvättslagen). I lagen om bank- och finansierings- rörelse finns möjlighet för Finansinspektionen att exempelvis utfärda ett föreläggande att inom en viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende och att återkalla ett kreditinstituts tillstånd (15 kap. 1 §). De verksamhetsutövare som regleras i penningtvätts- lagen är inte föremål för auktorisation. I den mån bestämmelserna i

788

SOU 2024:58

Sanktioner

sjätte penningtvättsdirektivet har sin motsvarighet i tidigare direktiv bedömer utredningen att befintlig lagstiftning uppfyller direktivets krav. Som tidigare redovisats behöver dock penningtvättslagens be- stämmelser föras över till den nya penningtvättslagen.

De administrativa åtgärder som tillkommit med det sjätte penning- tvättsdirektivet för tillsynsmyndigheterna är att kunna utfärda rekom- mendationer, kräva efterlevnad från verksamhetsutövare inklusive att genomföra specifika korrigerande åtgärder och att kunna tillfäl- ligt begränsa eller förbjuda viss verksamhet. Att ställa krav på efter- levnad omfattas enligt utredningens bedömning av tillsynsmyndig- heternas möjlighet att kräva att verksamhetsutövaren vidtar rättelse. Tillsynsmyndigheterna kan också utfärda rekommendationer utan ytterligare reglering. Ett exempel på sådana rekommendationer är myndigheternas allmänna råd. Möjligheter att tillfälligt begränsa eller förbjuda viss verksamhet finns i vissa av rörelselagarna, exempelvis 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Enligt den be- stämmelsen kan Finansinspektionen utfärda ett föreläggande för verk- samhetsutövaren att inom en viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende. Genom ett sådant föreläggande kan ett institut begränsas att ingå vissa specifika avtal, t.ex. avtal med kunder som är verksamma inom en viss bransch, som avser åtaganden i ett visst land eller som drivs inom en viss avdelning i kreditinstitutet. Ett föreläggande om att begränsa rörelsen får kombineras med ett före- läggande att vidta andra åtgärder som krävs för att verksamheten i fråga skall kunna drivas under betryggande former.5 Utredningen be- dömer att den reglering som finns i dessa rörelselagar är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav på att tillsynsmyndigheterna till- fälligt ska kunna begränsa eller förbjuda viss verksamhet. I penning- tvättslagen (7 kap. 11 §) och i vissa av rörelselagarna finns endast möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga om rättelse eller att verksamheten ska upphöra. I förhållande till de krav som direktivet ställer bedömer utredningen att det finns ett behov av att förtydliga och komplettera regleringen så att den mer påminner om den som finns i exempelvis lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det bör av bestämmelsen framgå att tillsynsmyndigheterna kan besluta om begränsningar eller förbud av verksamhetsutövarens verksamhet.

Utredningen föreslår därför 7 kap. 11 § penningtvättslagen över- förs till den nya penningtvättslagen och att den samt fastighetsmäk-

5Prop. 2006/07:5 s. 437–438.

789

Sanktioner

SOU 2024:58

larlagen kompletteras med att tillsynsmyndigheten kan besluta om begränsningar eller förbud. I övriga rörelselagar finns det möjlighet att besluta om tillfälliga förbud.

När administrativa åtgärder vidtas ska tillsynsmyndigheterna kunna begära överlämnande av dokument, kräva förstärkning av styrfor- mer, processer, mekanismer och strategier. Tillsynsmyndigheterna ska också kunna kräva att verksamhetsutövaren tillämpar särskilda rutiner eller krav för enskilda kunder, transaktioner eller aktiviteter som är förknippade med hög risk samt kräva att åtgärder vidtas för att minska riskerna i verksamhetsutövarens aktiviteter och produk- ter (artikel 41.2).

Av 7 kap. 5 § penningtvättslagen och motsvarande bestämmelser i rörelselagarna följer att tillsynsmyndigheterna kan begära att verk- samhetsutövarna ska lämna upplysningar och ge tillgång till de hand- lingar som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheterna kan redan med befintlig lagstiftning på en detaljerad nivå förelägga verksam- hetsutövarna att vidta åtgärder för att leva upp till kraven i penning- tvättsregelverket. Det inkluderar att exempelvis tillämpa särskilda rutiner eller att vidta åtgärder för att minska riskerna inom något visst område. Utredningen bedömer därför att det inte behöver vid- tas några lagstiftningsåtgärder för att uppfylla direktivets krav, utöver att föra över penningtvättslagens bestämmelse om tillsynsmyndig- hetens rätt att begära information.

De administrativa åtgärderna i artikel 41.1 ska åtföljas av en bin- dande tidsfrist för effektivt genomförande som ska följas upp (arti- kel 41.3). Om det är fråga om krav på efterlevnad och att genomföra korrigerande åtgärder eller ett föreläggande om att verksamhetsut- övaren upphör med sitt agerande får tillsynsmyndigheten föreskriva om löpande viten. Vitet ska vara effektivt och proportionerligt och inte överskrida tre procent av den dagliga omsättningen, eller två procent av inkomsten om det är fråga om fysiska personer. Med- lemsstaterna får göra undantag från detta genom att tillämpa vitet på vecko- eller månadsbasis, men det beloppen får inte bli högre än för dagsbaserade viten (artikel 41.3 bis).

När tillsynsmyndigheterna riktar administrativa åtgärder mot verk- samhetsutövarna är det viktigt att dessa leder till resultat. För att så ska ske krävs att åtgärderna åtföljs av en tidsfrist för verksamhets- utövarna att bättra sig inom. Detta kan ske när tillsynsmyndigheterna utfärdar sina förelägganden, om tillfälligt förbud utfärdas eller innan

790

SOU 2024:58

Sanktioner

en auktorisation dras in. Förelägganden kan också förenas med viten för att åstadkomma ändring. Av 7 kap. 24 § penningtvättslagen och bestämmelser i rörelselagarna framgår att förelägganden får förenas med vite. Revisorslagen och fastighetsmäklarlagen behöver emeller- tid kompletteras för att tillsynsmyndigheterna i tillräcklig utsträck- ning ska kunna förelägga om viten, vilket utredningen härmed föreslår.

Hur viten får utformas regleras närmare i lagen (1985:206) om viten (viteslagen). I viteslagen framgår bland annat att vitet ska fast- ställas till ett belopp som kan antas förmå adressaten att följa före- läggandet som är förenat med vitet och att vitet kan vara löpande om det är lämpligt (4 och 5 §§). Utredningen bedömer att befintlig svensk reglering är tillräcklig för att direktivets krav ska vara uppfyllda be- träffande tillsynsmyndigheternas möjlighet att föreskriva om tids- frister för effektivt genomförande och viten.

Utredningen föreslår därför endast att vitesbestämmelsen i pen- ningtvättslagen förs över till den nya penningtvättslagen och att regleringen i övrigt lämnas oförändrad.

Enligt artikel 41.4 får medlemsstaterna ge tillsynsmyndigheterna befogenhet att föreskriva ytterligare typer av administrativa åtgärder än de som sjätte penningtvättsdirektivet kräver att medlemsstaterna inför i nationell rätt. Utredningen anser inte att det finns behov av att ge tillsynsmyndigheterna fler befogenheter. Utredningen bedömer därför att den möjligheten inte bör utnyttjas.

16.5Offentliggörande av administrativa sanktioner och åtgärder

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om offentliggörande av administrativa sanktioner och åt- gärder bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Av artikel 42.1–42.3 i sjätte penningtvättsdirektivet framgår att till- synsmyndigheterna ska offentliggöra beslut om sanktioner eller åt- gärder till följd av överträdelser av penningtvättsförordningen på sin officiella webbplats. Offentliggörandet ska åtminstone innehålla in- formation om vilken typ och art av överträdelse det rör sig om och vilka personer som är ansvariga. Medlemsstaterna ska inte vara skyl- diga att tillämpa bestämmelsen om det är fråga om beslut av utred-

791

Sanktioner

SOU 2024:58

ningskaraktär, till exempel beslut under handläggningen av ärendet. Direktivet har som utgångspunkt att offentliggörande ska ske, men tillåter under vissa förutsättningar att besluten offentliggörs anony- miserat, att offentliggörandet skjuts upp eller att offentliggörandet underlåts. Om beslutet har överklagats ska tillsynsmyndigheten också offentliggöra sådan information och eventuell senare information om resultatet av överklagandet. Offentliggörandet ska kvarstå på webbplatsen i minst fem år, men personuppgifter ska inte finnas under längre tid än nödvändigt med hänsyn till tillämpliga regler om upp- giftsskydd och i maximalt fem år.

Motsvarande bestämmelser finns i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 60) och har genomförts genom 17 b § 2009 års förordning. Den anger att Finansinspektionen, Revisorsinspektionen, Fastighetsmäk- larinspektionen, Spelinspektionen samt Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län på sina webbplatser ska offentlig- göra beslut om ingripanden mot överträdelser av penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.

Utredningen bedömer att offentliggörandet av administrativa sank- tioner och åtgärder även fortsättningsvis bör regleras på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Där- med behöver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen.

16.6Skydd för rapporterande personer

16.6.1Rapportering av överträdelser

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om skydd för anmälares identitet ska föras över till den nya penningtvätts- lagen.

Utredningens bedömning: I övrigt kräver sjätte penningtvätts- direktivets bestämmelser om skydd för rapportering av överträ- delser inga lagstiftningsåtgärder.

792

SOU 2024:58

Sanktioner

Artikel 43 i sjätte penningtvättsdirektivet innehåller bestämmelser som ställer krav på skydd för rapporterande personer. Tillsynsmyn- digheterna ska etablera effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering av potentiella och faktiska överträdelser av penningtvättsregelverket. De ska för det ändamålet tillhandahålla säkra kommunikationskanaler för rapportering (artikel 43.1). Vad effektiva och tillförlitliga mekanismer innebär framgår av artikel 43.2. Mekanis- merna ska som minst omfatta vad som följer av artikel 43.2 a–e. I punk- ten a anges att det ska finnas särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem. I punkten b anges att det ska finnas tillbörligt skydd för anställda eller personer i jämförbar ställning inom ansvariga enheter som anmäler överträdel- ser begångna inom verksamhetsutövaren. I punkten c anges att det ska finnas tillbörligt skydd för den tilltalade personen. I punkten d fram- går att det ska finnas skydd för personuppgifter avseende både den person som rapporterar en överträdelse och den fysiska person som påstås bära ansvaret för den, i enlighet med principerna i EU:s data- skyddsförordning. I punkten e anges att det ska finnas tydliga regler som under alla omständigheter ser till att konfidentialiteten för den person som anmäler överträdelser begångna inom den ansvariga en- heten garanteras, såvida inte offentliggörande krävs i enlighet med nationell rätt i samband med ytterligare utredningar eller efterföljande rättsliga förfaranden. Bestämmelserna gäller även självreglerande organ, om medlemsstaterna har sådana.

Fjärde penningtvättsdirektivet har bestämmelser med motsvarande innehåll som nyss nämnda artikel 43.1 och 43.2 i sjätte penningtvätts- direktivet (artikel 61). Dessa genomförs i svensk rätt genom att det i förordning framgår att tillsynsmyndigheterna ska ha effektiva och tillförlitliga rutiner för att uppmuntra rapportering av överträdelser av penningtvättslagen samt för att ta emot rapporter om sådana över- trädelser. Finansinspektionen ska ha rutiner för att ta emot frivilliga anmälningar om misstänkta överträdelser av penningtvättslagen (för- ordningen [2016:1318] om Finansinspektionens rutiner för motta- gande av anmälningar om regelöverträdelser). Uppgifterna ska för- varas på ett säkert sätt så att ingen obehörig har tillgång till dem. Den telefonlinje och adress som används för anmälningar ska vara skild från Finansinspektionens övriga kommunikationskanaler, inrättas och användas så att den mottagna informationen är fullständig och skyd- dad, och möjliggöra lagring av de uppgifter som lämnas så att de kan

793

Sanktioner

SOU 2024:58

användas för vidare utredning. Motsvarande gäller i fråga om Fastig- hetsmäklarinspektionen, Revisorsinspektionen, Spelinspektionen samt Länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län (17 a § 2009 års förordning och 1 a § förordningen [2007:1077] med in- struktion för Revisorsinspektionen).

Visselblåsarlagstiftningen ger också möjlighet till rapportering i säkra kommunikationskanaler och skydd för den som vill anmäla miss- förhållanden inom området förhindrande av penningtvätt och finan- siering av terrorism (lagen [2021:890] om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden och förordningen [2021:949] om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden). Det saknas visserligen uttryckliga bestämmelser om att Sveriges advokatsamfund (Advokatsamfundet) ska ha motsvarande mekanismer men regeringen har i tidigare lagstiftningsärende förutsatt att Advokatsamfundet, som utöver tillsynsverksamheten ska tillvarata advokaters allmänna yrkes- intressen, har rutiner för att ta emot anmälningar om överträdelser av penningtvättslagstiftningen.6 Utredningen, som konstaterar att Advokatsamfundet har sådana rutiner, delar den uppfattningen.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen alltså att kraven i 43.2 a i sjätte penningtvättsdirektivet därmed är uppfyllda.

Arbetstagare skyddas genom förbudet mot repressalier och möj- ligheterna till skadestånd enligt penningtvättslagen, se avsnitt 16.6.2. Utredningen bedömer därmed att kravet på tillbörligt skydd för an- ställda eller personer i jämförbar ställning i 43.2 b är uppfyllt.

Även den tilltalade ska erhålla tillbörligt skydd (artikel 43.2 c). Med den tilltalade avses den person som påstås bära ansvar för en anmäld överträdelse. Detta skydd har tidigare enligt regeringen ansetts till- godosett vid en tillsynsmyndighets handläggning av reglerna i för- valtningslagen (1986:223).7 Utredningen delar den uppfattningen.

Kravet på skydd av personuppgifter för den som rapporterar en överträdelse och den som påstås bära ansvaret för överträdelsen (arti- kel 43.2 d) har beaktats vid tillkomsten av rapporteringssystemen och föranleder inga lagstiftningsåtgärder.

Slutligen gällande skydd av anmälarens identitet (artikel 43.2 e) finns det reglering i penningtvättslagen. Av 6 kap. 5 § penningtvätts- lagen följer att uppgift i en anmälan om en misstänkt överträdelse inte obehörigen får röjas, om uppgiften kan avslöja anmälarens iden-

6Prop. 2018/19:150 s. 56.

7Prop. 2016/17:173 s. 325.

794

SOU 2024:58

Sanktioner

titet. Detta gäller i förhållande till verksamhetsutövare. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen och föreskrif- ter som har meddelats med stöd av lagen för en uppgift eller en ut- saga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myn- dighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (30 kap. 23 a § OSL). Advokater och advokatbolag står under tillsyn av Sveriges advokatsamfund. I tillsynsansvaret ingår att på eget initiativ eller på anmälan ta upp fråga om disciplinärt förfarande mot en advokat. Den som har deltagit i ett tillsynsärende får inte obehö- rigen röja vad han eller hon då har fått veta om någons personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 6 § rättegångsbalken och 40 § stadgarna för Sveriges advokatsamfund).

I tillsynsmyndigheternas och Advokatsamfundets tillsynsverksam- het finns således förutsättningar för att skydda anmälarens identitet.

Enligt utredningens uppfattning uppfyller svensk rätt därmed redan de krav sjätte penningtvättsdirektivets artikel 43.1 och 43.2 ställer. Eftersom penningtvättslagen upphävs behöver bestämmelsen i 6 kap. 5 § penningtvättslagen dock föras över till den nya penningtvättslagen.

16.6.2Skydd mot repressalier och skadestånd

Utredningens förslag: Penningtvättslagens bestämmelser om skydd och förbud mot repressalier för personer som rapporterar om överträdelser av penningtvättsregelverket ska föras över till den nya penningtvättslagen. Bestämmelserna om skadestånd för an- ställda som utsätts för repressalier ska också föras över till den nya penningtvättslagen.

Av artikel 43.3 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att en- skilda personer som rapporterar överträdelser av penningtvättsför- ordningen, internt eller till finansunderrättelseenheten, skyddas rätts- ligt från att utsättas för hot, hämnd eller fientliga handlingar, och i synnerhet från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgär- der. Medlemsstaterna ska också säkerställa att personer som utsätts för nyss nämnda åtgärder på ett säkert sätt kan komma med klago-

795

Sanktioner

SOU 2024:58

mål till tillsynsmyndigheten samt att de har ett effektivt rättsmedel för att kunna tillvarata sina rättigheter.

Motsvarande bestämmelser har funnits sedan det femte penning- tvättsdirektivet (artikel 38). I svensk rätt genomförs bestämmelsen om skydd mot repressalier genom 2 kap. 15 § penningtvättslagen. Den anger att verksamhetsutövaren ska ha rutiner och vidta de åt- gärder i övrigt som behövs för att skydda anställda från hot, hämnd eller andra fientliga åtgärder till följd av att de fullgör verksamhets- utövarens skyldigheter. I bestämmelsens andra stycke framgår att verksamhetsutövaren inte får utsätta en anställd för repressalier på grund av att denne har informerat om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism, internt eller till Polismyndigheten. Endast bestämmelsens andra stycke behöver föras över till den nya penning- tvättslagen, då artikel 11a.2 i penningtvättsförordningen har motsva- rande innehåll som 2 kap. 15 § första stycket penningtvättslagen. Be- stämmelsen i penningtvättsförordningen innebär emellertid inte något skydd för rapportering till Finanspolisen, vilket direktivet kräver. Kravet på en säker klagomålshantering uppfylls genom rutinerna för att uppmuntra rapportering av överträdelser och för att ta emot rappor- ter om överträdelser, se avsnitt 16.6.1.

Beträffande möjligheten till effektivt rättsmedel har det i 6 a kap. 1–4 §§ penningtvättslagen införts bestämmelser som ger anställda rätt till skadestånd om deras arbetsgivare överträtt repressalieförbudet. Skadestånd framstår enligt utredningen som det mest lämpliga rätts- medlet. Ett skadestånd innebär en ekonomisk kompensation för den skada som repressalien inneburit och risken för skadeståndsansvar kan också ha en avhållande effekt på verksamhetsutövare som över- väger repressalier mot någon i verksamheten. Skadeståndet kan avse både ersättning för den förlust som uppkommer och ersättning för den kränkning som lagbrottet innebär (6 a kap. 1 § penningtvättslagen). Bestämmelsen innehåller också en beloppsbegränsning om anställ- ningen upphört samt en möjlighet om nedsättning eller bortfallande av skadestånd om detta är skäligt. Det finns vidare en bevislättnads- regel för den enskilde (6 a kap. 2 § penningtvättslagen).

Det finns även skydd mot repressalier för arbetstagare i annan lagstiftning, exempelvis lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. Den krets av personer som erbjuds skydd i de angivna lagarna är snä-

796

SOU 2024:58

Sanktioner

vare än den som sjätte penningtvättsdirektivet tar sikte på.8 Reger- ingen bedömde därför att det var nödvändigt att införa bestämmel- serna i 6 a kap. penningtvättslagen för att uppfylla direktivets krav.9 Utredningen delar den bedömningen.

Mot denna bakgrund bör bestämmelserna 6 a kap. penningtvätts- lagen om skadestånd för personer som utsätts för repressalier föras över till den nya penningtvättslagen. Genom 36 kap. 2 och 4 §§ OSL uppfylls kravet på sekretess för den enskilde och skydd för konfiden- tialiteten för de uppgifter som finansunderrättelseenheten samlat in.

16.7Utbyte av upplysningar om sanktioner

Utredningens bedömning: Sjätte penningtvättsdirektivets bestäm- melser om utbyte av upplysningar om sanktioner bör genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Medlemsstaterna ska säkerställa att deras tillsynsmyndigheter och, vid behov, den nationella myndighet som övervakar självreglerande organ, i utförandet av sina tillsynsuppdrag informerar Amla om alla administrativa sanktioner och åtgärder som påförts i enlighet med sanktionsavsnittet i direktivet, inbegripet eventuella överklaganden av dessa, och om resultat av detta. Sådan information ska också delas med andra tillsynsmyndigheter när administrativa sanktioner eller åtgärder gäller en enhet som driver verksamhet i två eller fler med- lemsstater (artikel 44.1). Syftet är att tillsynen inom EU ska vara sammanhållen och att tillsynsmyndigheter ska vara uppdaterade om det förekommer misskötsamhet hos verksamhetsutövare som bedriver gränsöverskridande verksamhet.

Bestämmelsen innebär att det bör införas en informationsskyldig- het för tillsynsmyndigheterna att informera Amla och vissa fall myn- digheter i andra länder om sanktioner för överträdelser av penning- tvättslagstiftningen. En liknande bestämmelse finns i 17 c § 2009 års förordning som anger att Finansinspektionen ska informera Euro- peiska bankmyndigheten, Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyn- digheten om alla sanktioner för överträdelser av penningtvättslagen

8Prop. 2018/19:150 s. 57.

9Prop. 2018/19:150 s. 58.

797

Sanktioner

SOU 2024:58

som meddelas för verksamhetsutövare som står under Finansinspek- tionens tillsyn.

Utredningen bedömer med hänsyn till systematiken och bestäm- melsens karaktär att artikel 44.1 bör genomföras på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter faller enligt utredningens uppfattning inom reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Därmed be- höver det inte införas någon bestämmelse om föreskriftsrätt för re- geringen.

Amla ska på sin webbplats underhålla länkar till varje enskild till- synsmyndighets offentliggörande av administrativa sanktioner och åtgärder som påförts i enlighet med artikel 42 och visa den tidsperiod under vilken varje medlemsstat offentliggör administrativa sanktio- ner och åtgärder (artikel 44.2). Artikel 44.2 riktar sig till Amla och föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder.

16.8Penningtvättsförordningens regler om sanktioner

Utredningens förslag: Näringsidkare som tar emot eller gör kon- tanta betalningar som överstiger 5 000 euro ska anmäla sig i Bo- lagsverkets register mot penningtvätt. Länsstyrelserna ska kunna vidta samma åtgärder mot dessa näringsidkare för att inhämta in- formation som mot verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen.

Sanktioner och andra administrativa åtgärder ska kunna an- vändas mot fysiska och juridiska personer som misstänks bryta mot kontantförbudsgränsen i penningtvättsförordningen. Läns- styrelserna ska besluta om sanktionerna.

Av penningtvättsförordningen framgår att medlemsstaterna ska se till att lämpliga åtgärder, inbegripet sanktioner, vidtas mot fysiska eller juridiska personer som agerar i sin yrkesutövning och som miss- tänks bryta mot kontantförbudsgränsen om 10 000 euro (artikel 59.5). Mottagande av eller betalningar för såväl varor som tjänster omfattas. Den totala sanktionsnivån ska beräknas i enlighet med relevanta be- stämmelser i nationell lagstiftning på ett sådant sätt att den ger resul- tat som står i proportion till överträdelsens allvar och på så sätt effek- tivt avskräcker från ytterligare brott av samma slag (artikel 59.6). Utredningen har valt att föreslå administrativa sanktioner framför

798

SOU 2024:58

Sanktioner

straffrättsliga, då detta bättre följer systematiken i övrig lagstiftning på området.

De överträdelser av penningtvättsförordningen som kan leda till sanktioner framgår av avsnitt 16.3. Större kontantbetalningar är ett enkelt, men vanligt förekommande, sätt att tvätta pengar eller finan- siera terrorism. Genom penningtvättsförordningen begränsas möjlig- heten att göra kontantbetalningar till högst 10 000 euro, oavsett om transaktionen utförs vid ett tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Det är av stor vikt att dessa regler följs för att penning- tvätt och terrorismfinansiering ska kunna bekämpas. Tillsynen över att verksamhetsutövare följer penningtvättsförordningen utövas av respektive tillsynsmyndighet. Kontantförbudsgränsen omfattar juri- diska eller fysiska personer som handlar med varor eller tillhanda- håller tjänster och kan således omfatta andra aktörer än de som annars omfattas av penningtvättsförordningen. Emellertid är det troligt att en del av dessa aktörer omfattas av den svenska regleringen av varu- handlare. För övriga måste finnas en myndighet som beslutar om sanktioner. Med hänsyn till att länsstyrelserna utövar tillsyn över vissa varuhandlare och liknande kategorier av företag som kan bli aktuella, bör länsstyrelserna besluta om sanktioner även i dessa fall. I enlighet med vad som gäller enligt penningtvättslagen för verksam- hetsutövare ska länsstyrelserna kunna vidta åtgärder för att få under- lag för sin bedömning i fråga om näringsidkarna brutit mot kontant- förbudsgränsen. Exempel på sådana åtgärder är förelägganden och platsbesök.

Uppdraget att utöva tillsyn över att näringsidkare inte bryter mot kontantförbudsgränsen är svårt, särskilt med tanke på att penning- tvättsförordningen också föreskriver att sambandstransaktioner ska fångas upp. Ett sätt att kontrollera transaktionerna är att koppla en registreringsplikt till kassaregistret och därigenom få tillgång till in- formation om vilka som hanterar stora kontanta belopp. Utredningen har emellertid valt att använda sig av befintliga system vid övervägan- det om hur tillsynen över kontantförbudsgränsen bör bedrivas. Varu- handlare som antar att det i verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner som avser försäljning eller köp mot kon- tant betalning – i form av enstaka transaktioner eller flera sambands- transaktioner – som uppgår minst till ett belopp som motsvarar 5 000 euro eller mer, ska registrera sig i Bolagsverkets register mot penningtvätt. Kontantförbudsgränsen omfattar även handel med tjäns-

799

Sanktioner

SOU 2024:58

ter. Det framstår som lämpligt att även aktörer som inte är varuhandlare men tar emot större kontantbetalningar registrerar sig i Bolagsverkets register. Utredningen bedömer att en sådan registreringsskyldighet bör inträffa för näringsidkaren om denne antas genomföra transaktioner som avser försäljning eller köp mot kontant betalning som uppgår minst till ett belopp som motsvarar 5 000 euro eller mer, oavsett om det är fråga om en enstaka transaktion eller sambandstransaktioner.

Utredningen föreslår därför att näringsidkare som tar emot eller gör kontanta betalningar som uppgår till 5 000 euro eller mer ska an- mäla sig i Bolagsverkets register mot penningtvätt.

De som bryter mot kontantförbudet ska kunna bli föremål för ingripanden, inklusive sanktioner, i lika stor utsträckning som vad gäller övriga överträdelser vilka kan leda till sanktioner. Samtliga sank- tioner och administrativa åtgärder bör kunna tillämpas. Detta bör framgå av den nya penningtvättslagen. Vilka ingripanden och i vilken omfattning dessa ska tillämpas bör bestämmas utifrån överträdelsens allvar och i relation till överträdelser av andra bestämmelser i pen- ningtvättsförordningen. Det ankommer på länsstyrelserna att göra dessa bedömningar.

Utredningen föreslår därför att det i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse som anger att samtliga sanktioner och andra administrativa åtgärder ska kunna användas mot juridiska eller fysiska personer som handlar med varor eller tillhandahåller tjänster och som misstänks bryta mot kontantförbudsgränsen i penningtvättsförord- ningen. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelserna ska kunna be- sluta om sådana sanktioner.

Sanktionerna kommer att träffa en avgränsad kategori av närings- idkare som hanterar stora kontanta transaktioner och som mot bak- grund av det har särskilda skyldigheter att förhålla sig till som följer av penningtvättsförordningen. Påförandet av exempelvis en sanktions- avgift är en administration sanktion och inte att jämställa med ett straff.

800

17 Penningtvättsförordningen

17.1Inledning

Penningtvättsförordningen ersätter större delen av fjärde penning- tvättsdirektivet. Något förenklat kan sägas att de bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektivet som innehåller skyldigheter för verk- samhetsutövarna förs över till penningtvättsförordningen. Ett antal innehållsmässiga ändringar görs också för att stärka regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Merparten av de artiklar i penningtvättsförordningen som kräver kompletterande nationell reglering eller som ger medlemsstaterna valmöjligheter behandlas i andra i avsnitt i betänkandet eftersom de har anknytning till bestämmelser i sjätte penningtvättsdirektivet. Det gäller artiklarna 4 och 5 om undantag från tillämpningsområdet (av- snitten 6.7.5 och 6.7.6), artiklarna 17.1 tredje stycket, 51.1 och 51.3 om självreglerande organ och undantag från vissa bestämmelser för bland annat advokater (avsnitt 12.5), artikel 33 om förteckning över viktiga offentliga funktioner (avsnitt 6.5.2), artikel 49 om sanktioner vid överträdelser av regleringen om verkligt huvudmannaskap (av- snitt 8.11), artikel 55.7 om personuppgiftsbehandling (avsnitt 19.3.2), artikel 56.4 om bevarande av uppgifter och handlingar (avsnitt 14.3.3) och artikel 59 om stora kontantbetalningar (avsnitt 6.7.4).

I avsnitten 17.3–17.9 behandlas de övriga artiklar i penningtvätts- förordningen som kräver kompletterande nationell reglering eller som ger medlemsstaterna valmöjligheter.

801

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

17.2Allmänna överväganden

Utredningens förslag: Lagstiftningsåtgärder ska vidtas i den ut- sträckning som penningtvättsförordningen förutsätter att kom- pletterande bestämmelser införs i svensk rätt eller det annars är nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt för- ordningen. Dessutom ska de bestämmelser i svensk rätt som kom- mer i konflikt med förordningen ändras.

Lagstiftningsåtgärder ska också vidtas om Sverige utnyttjar en valmöjlighet som ges i förordningen att införa nationell reglering.

EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater (artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget). Det innebär att en EU-förordning ska tillämpas direkt av nationella myn- digheter och enskilda på samma sätt som lagar och andra nationella författningar. En EU-förordning får varken inkorporeras eller trans- formeras till nationell rätt och medlemsstaterna får inte införa be- stämmelser i frågor som regleras i förordningen. Medlemsstaterna är också skyldiga att se till att det inte finns nationella bestämmelser som står i strid med en EU-förordning. Ibland innehåller EU-för- ordningar bestämmelser av mer direktivliknande karaktär som förut- sätter att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser i vissa frågor. En EU-förordning hindrar inte heller medlemsstaterna från att in- föra regler av verkställande karaktär.

Mot denna bakgrund anser utredningen att lagstiftningsåtgärder som utgångspunkt endast bör vidtas i den utsträckning som penning- tvättsförordningen förutsätter att kompletterande bestämmelser in- förs i svensk rätt eller det annars är nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen. Därutöver bör de be- stämmelser i svensk rätt som kommer i konflikt med förordningen ändras.

Penningtvättsförordningen innehåller ett antal valmöjligheter för medlemsstaterna. Dessa möjligheter bör enligt utredningens upp- fattning endast utnyttjas om det för svensk del finns skäl att införa en sådan reglering. Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska sträva efter att slå vakt om den nuvarande svenska regleringen och beakta svenska förhållanden i den utsträckning som EU-paketet ger medlemsstaterna valmöjligheter eller annars medger utrymme

802

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

för att i nationell rätt ställa upp mer långtgående krav eller anpassa bestämmelserna till nationella förhållanden.

17.3Uppdragsavtal

Utredningens förslag: Bestämmelserna om uppdragsavtal i rörelse- lagarna ska inte gälla uppdrag åt någon annan att utföra en uppgift eller en funktion som regleras i penningtvättsförordningen.

I artikel 6a i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om upp- dragsavtal. En verksamhetsutövare får, med vissa undantag, uppdra åt någon annan att utföra uppgifter som det åligger verksamhetsutöva- ren att utföra enligt penningtvättsförordningen (artikel 6a.1 och 6a.2).

Verksamhetsutövaren ska försäkra sig om att uppdragstagaren är pålitlig och tillräckligt kvalificerad för att utföra uppgifterna. Villko- ren för uppdraget ska regleras i ett avtal mellan verksamhetsutövaren och uppdragstagaren. Verksamhetsutövaren ska regelbundet kontrol- lera uppdragstagarens arbete och fortsätter att ansvara för den verk- samhet som har anförtrotts uppdragstagaren. (artikel 6a.2 och 6a.3). Innan uppdragstagaren påbörjar uppdraget ska tillsynsmyndigheten underrättas. Verksamhetsutövaren ska säkerställa att uppdraget ut- förs på ett sätt som inte väsentligt försämrar tillsynsmyndighetens möjligheter att övervaka att verksamhetsutövaren fullgör sina skyl- digheter enligt penningtvättsförordningen (artikel 6a.4).

För de flesta verksamhetsutövare inom det finansmarknadsrätts- liga området och för verksamhetsutövare som tillhandahåller spel finns bestämmelser om uppdragsavtal i rörelselagarna. Eftersom penning- tvättsförordningen är direkt tillämplig och EU-rätten har företräde framför nationell rätt, behöver det göras vissa ändringar i rörelse- lagarna för att säkerställa att svensk rätt är förenlig med penning- tvättsförordningen. Som utgångspunkt bör bestämmelserna om upp- dragsavtal i penningtvättsförordningen tillämpas i stället för de mer allmänna bestämmelserna om uppdragsavtal i rörelselagarna när den verksamhet som uppdras åt någon annan att utföra avser uppgifter eller funktioner som regleras i penningtvättsförordningen.

Nuvarande reglering om uppdragsavtal i rörelselagarna genomför i huvudsak olika EU-direktiv. Ett exempel är 10 kap. 19–22 §§ försäk- ringsrörelselagen (2010:2043) som genomför artiklarna 38.1 och 49 i

803

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

Solvens II-direktivet.1 I viss utsträckning har regleringen om upp- dragsavtal i penningtvättsförordningen och den EU-reglering om upp- dragsavtal som genomförs i rörelselagarna ett liknande innehåll. I de fall innehållet skiljer sig åt får bestämmelserna i penningtvättsförord- ningen anses vara speciallag som har företräde framför de mer gene- rella reglerna om uppdragsavtal som finns i andra EU-direktiv som reglerar verksamhetsutövarnas verksamhet.

Mot denna bakgrund bör det i rörelselagarna införas en bestäm- melse som anger att bestämmelserna om uppdragsavtal inte gäller upp- drag åt någon annan att utföra en uppgift eller funktion som regleras i penningtvättsförordningen. I fråga om sådana uppgifter eller funk- tioner gäller i stället artikel 6a i penningtvättsförordningen.

17.4Allmän riskbedömning

Utredningens bedömning: Möjligheten att låta andra behöriga myndigheter än tillsynsmyndigheter besluta om undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar bör inte utnyttjas.

I artikel 7 i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om all- män riskbedömning. En verksamhetsutövare ska vidta lämpliga åt- gärder för att identifiera och bedöma riskerna dels för att deras verk- samhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, dels för att vissa riktade ekonomiska sanktioner inte efterlevs eller kring- gås. Åtgärderna ska stå i proportion till verksamhetens storlek, art och komplexitet. Amla ska utfärda riktlinjer om minimikrav på inne- hållet i den allmänna riskbedömningen.

I artikel 8.1 och 8.2 i fjärde penningtvättsdirektivet finns delvis motsvarande bestämmelser. De bestämmelserna har i svensk rätt genomförts i 2 kap. 1 och 2 §§ penningtvättslagen samt i föreskrifter på lägre nivå än lag (8 kap. 1 § 2 och 3 penningtvättslagen).

Enligt artikel 7.3 i penningtvättsförordningen får tillsynsorgan, eller andra behöriga myndigheter om det föreskrivs i nationell rätt, besluta att enskilda dokumenterade riskbedömningar inte krävs när de särskilda risker som är förenade med sektorn är uppenbara och väl kända. Ett sådant undantag får dock inte avse riskbedömningar som

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (omarbetning).

804

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

ska göras av kreditinstitut, finansiella institut, leverantörer av krypto- tillgångstjänster eller kapitalförmedlare (eng. third party financing intermediaries).

Delvis motsvarande bestämmelser finns i artikel 8.2 i fjärde penning- tvättsdirektivet. Enligt de bestämmelserna får behöriga myndigheter besluta att enskilda dokumenterade riskbedömningar inte krävs, när de särskilda risker som är förenade med sektorn är uppenbara och väl kända.

Bestämmelser med den innebörden har införts i svensk rätt. Enligt 8 kap. 1 § 3 penningtvättslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar.2 Av 18 § första stycket 2 2009 års förordning framgår att regeringen har vidaredelegerat denna föreskriftsrätt till tillsynsmyndigheterna.

Möjligheten för tillsynsorgan att göra undantag från kravet på en- skilda dokumenterade riskbedömningar kommer fortsättningsvis att följa direkt av penningtvättsförordningen. Det finns därför inte skäl att föra över bemyndigandet i 8 kap. 1 § 3 penningtvättslagen till den nya penningtvättslagen.

Enligt penningtvättsförordningen får medlemsstaterna i nationell rätt föreskriva att andra behöriga myndigheter än tillsynsmyndigheter ska få besluta om undantag från kravet på enskilda dokumenterade riskbedömningar. Med behörig myndighet avses, förutom tillsyns- myndigheter, finansunderrättelseenheter och andra brottsbekämpande myndigheter som arbetar mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism (artikel 2.31 i penningtvättsförordningen).

När det gäller denna valmöjlighet gör utredningen följande över- väganden. Tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsamfund, som är tillsynsorgan, ska se till att verksamhetsutövarna följer penning- tvättsregleringen. Genom tillsynen kontrolleras att en verksamhets- utövare har ordnat sin verksamhet på ett sådant sätt att verksamhets- utövaren kan förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism i enlighet med regleringens krav. Det är där- för naturligt att det är tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsam- fund som beslutar om undantag från kravet på enskilda dokumenterade riskbedömningar.

Tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsamfund har genom sina tillsynsuppdrag goda kunskaper om riskerna för penningtvätt

2Se även prop. 2016/17:173 s. 210.

805

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

och finansiering av terrorism inom de sektorer som verksamhetsut- övarna verkar. Vad gäller tillsynsmyndigheterna så deltar de i sam- ordningsfunktionens arbete med att ta fram nationella riskbedöm- ningar tillsammans med bland annat Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter (14 § första stycket 1 2009 års för- ordning). I det arbetet ingår att löpande identifiera, kartlägga och analysera riskerna och metoderna för penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige. Även Sveriges advokatsamfund ska ges möjlig- het att delta i samordningsfunktionens arbete (13 § andra stycket 2009 års förordning). Finansunderrättelseenheten är vidare skyldig att sprida sina analyser för att förebygga, upptäcka och effektivt be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism samt andra rele- vanta uppgifter till tillsynsmyndigheterna (17 d § 2009 års förord- ning). Tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsamfund får således del av information om risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som andra behöriga myndigheter förfogar över.

Sammanfattningsvis innebär detta enligt utredningens mening att tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsamfund har tillgång till den information som behövs för att kunna avgöra om det finns för- utsättningar för att besluta om undantag från kravet på dokumen- terade riskbedömningar. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inte skäl att utnyttja möjligheten att låta andra behöriga myn- digheter än tillsynsorgan besluta om sådana undantag.

17.5Kontrollfunktioner

Utredningens förslag: När det är motiverat med hänsyn till verk- samhetens storlek och art ska en verksamhetsutövare som inte har inrättat en funktion för oberoende granskning uppdra åt en utomstående expert att göra den prövning av verksamhetsutöva- rens riktlinjer, förfaranden och kontroller som föreskrivs i penning- tvättsförordningen.

Om en verksamhetsutövare är skyldig att ha en funktion för regelefterlevnad eller internrevision enligt någon annan författ- ning än penningtvättsförordningen, får den som har utsetts till att ansvara för en sådan funktion också utses till regelefterlevnads- ansvarig eller att ansvara för funktionen för oberoende gransk- ning enligt penningtvättsförordningen.

806

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

Oberoende granskning

När det är motiverat av verksamhetens storlek och art ska en obero- ende granskningsfunktion pröva (eng. test) verksamhetsutövarens interna riktlinjer, förfaranden och kontroller som syftar till att verk- samhetsutövaren ska fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvätts- regelverket. Om verksamhetsutövaren inte har inrättat en obero- ende granskningsfunktion får medlemsstaterna kräva att prövningen i stället utförs av en utomstående expert (artikel 8.2 b iii i penning- tvättsförordningen). Penningtvättsförordningen ställer således inte upp något krav på att en verksamhetsutövare ska inrätta en obero- ende granskningsfunktion, även om verksamhetens storlek och art motiverar en prövning av en sådan granskningsfunktion (jämför 6 kap. 2 § första stycket 3 penningtvättslagen).

Med hänsyn till att det endast är verksamheter av en viss storlek och art som omfattas av kravet på en oberoende prövning, bör möj- ligheten utnyttjas att kräva att en verksamhetsutövare som inte har inrättat en oberoende granskningsfunktion uppdrar åt en utomstå- ende expert att göra prövningen. I annat fall skulle olika krav ställas på verksamhetsutövare vars verksamheter är likvärdiga beträffande storlek och art.

Det bör därför i den nya penningtvättslagen införas en bestäm- melse som anger att en verksamhetsutövare som inte har inrättat en funktion för oberoende granskning, ska uppdra åt en utomstående expert att göra den granskning av verksamhetsutövarens riktlinjer, förfaranden och kontroller som föreskrivs i penningtvättsförord- ningen när det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art.

Samma person bör kunna ansvara för flera kontrollfunktioner

Artikel 9.6 i penningtvättsförordningen innehåller en valmöjlighet för medlemsstaterna. Om en verksamhetsutövare är skyldig att utse en regelefterlevnadsansvarig (compliance officer) eller en person som ansvarar för en funktion för internrevision enligt något annat regel- verk än penningtvättsförordningen, får medlemsstaterna tillåta att den som har utsetts till att ansvara för en sådan funktion också utses till regelefterlevnadsansvarig eller att ansvara för funktionen för obero- ende granskning enligt penningtvättsförordningen.

807

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

Denna möjlighet bör utnyttjas. I ett flertal rörelseregleringar på det finansmarknadsrättsliga området ställs krav på att en verksam- hetsutövare ska ha särskilda funktioner för regelefterlevnad och intern- revision, se till exempel 10 kap. 4 § försäkringsrörelselagen, 6 kap. 1 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:1) om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut samt 7 kap. 14 och 18 §§ Finansinspektionens föreskrifter (2013:9) om värde- pappersfonder. De uppgifter som ankommer på kontrollfunktionerna enligt penningtvättsförordningen och på motsvarande kontrollfunk- tioner enligt rörelseregleringarna är likartade. Särskilt för verksam- hetsutövare av mindre storlek finns det behov av att kunna använda befintliga kontrollfunktioner.

Det bör i den nya penningtvättslagen därför införas en bestäm- melse som anger att om en verksamhetsutövare är skyldig att ha en funktion för regelefterlevnad eller internrevision enligt någon annan författning än penningtvättsförordningen, får den som har utsetts till att ansvara för en sådan funktion också utses till regelefterlev- nadsansvarig enligt artikel 9.3 första stycket i penningtvättsförord- ningen eller att ansvara för funktionen för oberoende granskning en- ligt artikel 8.2 b iii i samma förordning.

17.6Skärpta åtgärder för kundkännedom

Utredningens bedömning: Möjligheten att kräva att verksamhets- utövare ska vidta skärpta åtgärder för kundkännedom på områden som har identifierats med hög risk för penningtvätt eller finan- siering av terrorism enligt en nationell eller sektorsspecifik risk- bedömning bör inte utnyttjas.

En grundläggande förutsättning för verksamhetsutövarnas möjlig- heter att försvåra och förhindra att verksamheten utnyttjas för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism och att kunna rapportera misstänkta aktiviteter och transaktioner till Finanspolisen är att verk- samhetsutövarna har tillräcklig kunskap om sina kunder. I penn- ingtvättsförordningen regleras kraven på kundkännedom i artik- larna 15–41 och bilagorna I–III. Förordningen ställer bland annat krav på verksamhetsutövarna i fråga om när kundkännedomsåtgärder ska vidtas, vilka åtgärder som ska vidtas, hur omfattande åtgärder som

808

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

ska krävas samt hur verksamhetsutövarna ska avgöra åtgärdernas omfattning i det enskilda fallet.

I fjärde penningtvättsdirektivet finns motsvarande bestämmelser i artiklarna 10–29 samt i direktivets tre bilagor. De bestämmelserna har i svensk rätt genomförts i 3 kap. penningtvättslagen och föreskrif- ter på lägre nivå än lag (8 kap. 1 § 4 och 9–11 samma lag).

Eftersom kraven på kundkännedom följer direkt av penningtvätts- förordningen krävs som utgångspunkt inga svenska lagstiftningsåt- gärder. Artikel 28.5 i förordningen innehåller dock en valmöjlighet för medlemsstaterna. Om en medlemsstat i en nationell eller sek- torspecifik riskbedömning identifierar hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism, får medlemsstaten kräva att verksamhets- utövarna vidtar skärpta åtgärder för kundkännedom på det området. Om det är lämpligt får medlemsstaterna även specificera vilka åtgär- der som verksamhetsutövarna ska vidta. Medlemsstaterna ska under- rätta kommissionen och Amla om de krav som åläggs verksamhets- utövarna inom en månad från det att kraven beslutas, tillsammans med en motivering av de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som ligger till grund för beslutet.

Styrande för bedömningen av om denna valmöjlighet bör utnytt- jas är enligt utredningens uppfattning vilka krav på verksamhetsut- övare att vidta skärpta åtgärder för kundkännedom som redan finns i förordningen, och om det finns behov av att införa ytterligare krav.

Enligt artikel 28.1 i förordningen ska verksamhetsutövare vidta skärpta åtgärder för kundkännedom i de situationer som framgår av artiklarna 23, 24 och 30–36 samt i andra situationer där verksamhets- utövaren har identifierat en hög risk för penningtvätt och finansier- ing av terrorism (artikel 16.2 andra stycket).

När en verksamhetsutövare bedömer risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i samband med etableringen av en affärsför- bindelse eller vid utförandet av en enstaka transaktion, ska verksam- hetsutövaren enligt förordningen åtminstone beakta de faktorer som kan tyda på hög risk som anges i bilaga III, de riktlinjer om risker för penningtvätt och finansiering av terrorism, trender och metoder som antagits av Amla, finansunderrättelseenhetens underrättelser om hög risk samt verksamhetsutövarens allmänna riskbedömning (arti- kel 28.3). En verksamhetsutövare ska i den allmänna riskbedömningen beakta både den nationella riskbedömningen och relevanta sektors-

809

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

specifika riskbedömningar som gjorts av medlemsstaten (artikel 7.1 c i penningtvättsförordningen).

Detta innebär att en verksamhetsutövare är skyldig att beakta de risker som har identifierats i den nationella riskbedömningen och i relevanta sektorspecifika riskbedömningar när denne bedömer om skärpta kundkännedomsåtgärder ska vidtas, oavsett om valmöjligheten utnyttjas eller inte. Om det i en nationell eller sektorspecifik risk- bedömning har identifierats en hög risk för penningtvätt eller finan- siering av terrorism inom ett visst område, till exempel inom en viss sektor eller geografiskt område, får det förutsättas att verksamhets- utövarna beaktar detta i sina riskbedömningar och vidtar skärpta åt- gärder för kundkännedom enligt artikel 16.2 andra stycket i penning- tvättsförordningen i de fall det är motiverat.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns skäl att utnyttja möjligheten att kräva att verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för kundkännedom på vissa områden som har identifierats med hög risk enligt en nationell eller sektorspecifik riskbedömning. Eftersom riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism inom olika områden dessutom varierar över tid framstår det inte heller som lämpligt att reglera inom vilka områden som en hög risk alltid före- ligger och som därför kräver skärpta kundkännedomsåtgärder.

17.7Rapportering vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att en verksamhets- utövare i sina interna riktlinjer och förfaranden för rapportering av misstänkta transaktioner ska specificera hur verksamhetsut- övaren bedömer en transaktion eller aktivitet i syfte att upptäcka misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism.

Penningtvättslagens bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur verksamhetsutövare ska rapportera misstänkt penning- tvätt och finansiering av terrorism till Polismyndigheten samt hur uppgifter som har begärts av Polismyndigheten ska lämnas, ska föras över till den nya penningtvättslagen. Hänvisningarna till pen-

810

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

ningtvättslagen ska ersättas med hänvisningar till motsvarande be- stämmelser i penningtvättsförordningen.

Utredningens bedömning: Möjligheten att undanta vissa kate- gorier av brottsliga handlingar från verksamhetsutövarnas skyl- dighet att rapportera misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism bör inte utnyttjas.

Undantag från rapporteringsskyldigheten

Enligt artikel 50.1 i penningtvättsförordningen ska en verksamhets- utövare som känner till, misstänker eller har rimliga skäl att misstänka att medel, transaktioner eller aktiviteter har koppling till finansiering av terrorism, egendom som härrör från brottslig handling eller brotts- lighet som ger upphov till ekonomisk vinning, utan dröjsmål rappor- tera detta till finansunderrättelseenheten. Rapporteringsskyldigheten gäller även försök till sådana transaktioner eller aktiviteter.

Motsvarande bestämmelser finns i artikel 33.1 i fjärde penning- tvättsdirektivet som i svensk rätt har genomförts i 4 kap. 3 § penning- tvättslagen.

Enligt artikel 50.1b i penningtvättsförordningen får medlemssta- terna undanta vissa kategorier av brottsliga handlingar från verksam- hetsutövarnas rapporteringsskyldighet. Undantaget får avse mindre allvarliga brottsliga handlingar (eng. low-level criminal activity). En förutsättning för att få göra ett sådant undantag är att det inte får en negativ påverkan på skyddet för den inre marknaden med avseende på det hot som penningtvätt, förbrott till penningtvätt och finansier- ing av terrorism innebär. Något motsvarande valmöjlighet finns inte i fjärde penningtvättsdirektivet.

Medlemsstaterna ska omedelbart underrätta kommissionen och Amla om ett sådant undantag och ska bifoga en bedömning av vilken påverkan undantaget får på den inre marknaden. Kommissionen ska inom sex månader från underrättelsen, efter att ha inhämtat synpunk- ter från Amla, lämna ett detaljerat yttrande om huruvida det plane- rade undantaget kan ha en oproportionerlig och negativ påverkan på skyddet för den inre marknaden med avseende på det hot som penning- tvätt, förbrott till penningtvätt och finansiering av terrorism innebär.

811

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

Det har i utredningen inte framkommit några skäl för att undanta vissa kategorier av brottsliga handlingar från verksamhetsutövarnas rapporteringsskyldighet. Ett sådant undantag riskerar dessutom att bli svårt att tillämpa i praktiken eftersom det förutsätter att verksam- hetsutövarna kan identifiera och gradera specifika brottsliga hand- lingar. Det verksamhetsutövarna oftast upptäcker i sin verksamhet är snarare avvikande ekonomiska mönster. Möjligheten att undanta vissa kategorier av brottsliga handlingar från verksamhetsutövarnas rapporteringsskyldighet bör därför inte utnyttjas.

Riktlinjer och förfaranden för rapportering

Som ett led i skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner och aktiviteter till finansunderrättelseenheten ska en verksamhetsut- övare enligt artikel 50.2 i penningtvättsförordningen bedöma en kunds transaktioner och aktiviteter utifrån fakta och information som verk- samhetsutövaren känner till eller som finns tillgänglig för denne. Grun- den för misstanke ska bedömas och dokumenteras på lämpligt sätt.

Enligt artikel 8.2 a iv i penningtvättsförordningen ska en verksam- hetsutövare ha riktlinjer och förfaranden för rapportering, i synner- het för rapportering av misstänkta transaktioner. Dessa riktlinjer och förfaranden ska stå i proportion till verksamhetens storlek, risk, art och komplexitet.

Medlemsstaterna får enligt artikel 50.2 andra stycket i penning- tvättsförordningen kräva att verksamhetsutövare i riktlinjerna och förfarandena för rapportering specificerar hur de gör bedömningen av en transaktion eller aktivitet. Det har i utredningen inte framkom- mit skäl för att införa en sådan reglering på lagnivå. Däremot bör det införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter med den innebörden. Därmed skapas förutsättningar för en reglering längre fram om det i tillämpningen visar sig att det finns behov av det.

Verkställighetsföreskrifter

Som utgångspunkt gäller att en EU-förordning varken får inkorpo- reras eller transformeras till nationell rätt och medlemsstaterna får inte införa bestämmelser i frågor som regleras i förordningen, se av-

812

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

snitt 17.2. En EU-förordning hindrar dock inte medlemsstaterna från att införa regler av verkställande karaktär.

I 8 kap. 1 § 12 och 13 penningtvättslagen finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om hur verksamhetsutövare dels ska rapportera miss- tanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyn- digheten, dels ska lämna uppgifter som Polismyndigheten begär med stöd av frågerätten. Av 19 § första stycket 3 och 4 2009 års förord- ning framgår att regeringen har vidaredelegerat denna föreskriftsrätt till Polismyndigheten. Det finns behov av att även fortsättningsvis reglera formerna för rapportering och uppgiftslämnande till Polis- myndigheten (Finanspolisen).3

Formerna för rapportering och uppgiftslämnande till finansunder- rättelseenheten är inte något som regleras i penningtvättsförordningen. Förordningen innehåller inte heller något bemyndigande för kom- missionen att anta tekniska standarder på det området.

En reglering om hur rapportering ska göras och uppgifter ska lämnas till finansunderrättelseenheten har karaktär av verkställighets- föreskrifter. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inte något hinder mot att reglera detta i svensk rätt. Penningtvättslagens bemyndiganden om hur rapportering ska göras och uppgifter ska lämnas till Polismyndigheten bör därför föras över till den nya pen- ningtvättslagen. Hänvisningarna till penningtvättslagen bör ersättas med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i penningtvättsför- ordningen (artikel 50.1 och 50.1a).

Penningtvättsförordningen anger inte vad en rapport om miss- tänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism ska innehålla. Där- emot innehåller förordningen ett bemyndigande för kommissionen att, efter förslag från Amla, anta tekniska standarder för genom- förande som specificerar vilka uppgifter som en rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism minst ska innehålla (arti- kel 50.3 och 50.4). Mer än så ska rapportens innehåll således inte regleras enligt EU-rätten. Det finns därför inte förutsättningar att i svensk rätt närmare reglera innehållet i en rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism.

I svensk rätt har frågerätten i 4 kap. 6 § penningtvättslagen ut- vidgats till att gälla även för Säkerhetspolisen. Dessutom är det fler aktörer än verksamhetsutövare som har en uppgiftsskyldighet i för-

3Jfr prop. 2016/17:173 s. 293.

813

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

hållande till Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Denna reglering, där- ibland bemyndigandet i 8 kap. 1 § 13 penningtvättslagen i fråga om uppgiftslämnande till Säkerhetspolisen och uppgifter som ska lämnas av andra aktörer än verksamhetsutövare, behandlas i avsnitt 19.2.

17.8Tystnadsplikt

Utredningens förslag: Det ska i den nya penningtvättslagen upp- lysas om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt artikel 54 i penningtvättsförordningen finns i brottsbalken.

Besked om att personuppgifter behandlas enligt artikel 54 i penningtvättsförordningen och om att sådana uppgifter bevaras enligt artikel 56 i samma förordning får inte lämnas ut till den registrerade.

Utredningens bedömning: Det saknas rättsliga förutsättningar för att införa en svensk reglering om undantag från tystnadsplik- ten i artikel 54 i penningtvättsförordningen.

Undantag från tystnadsplikten

Enligt artikel 54.1 i penningtvättsförordningen får verksamhetsut- övare inte för en kund eller någon utomstående röja att uppgifter överförs, kommer att överföras eller har överförts till finansunder- rättelseenheten i enlighet med artikel 50 eller 51, eller att en analys avseende penningtvätt eller finansiering av terrorism pågår eller kan komma att utföras. Från bestämmelserna om tystnadsplikt görs i artikel 54.2–54.6 vissa undantag. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 39 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt har genom- förts i 4 kap. 9 § penningtvättslagen.

Undantag från tystnadsplikten gäller enligt artikel 54.4 i penning- tvättsförordningen för vissa verksamhetsutövare som lämnar upp- gifter till andra verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet inom samma juridiska person eller en större struktur med gemensamt ägande eller gemensam ledning eller efterlevnadskontroll. Undan- taget gäller för uppgiftslämnande mellan revisorer, tillhandahållare

814

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

av bokföringstjänster, skatterådgivare, advokater och oberoende juris- ter. Sådana verksamhetsutövare får även lämna uppgifter som om- fattas av tystnadsplikten till enheter som är etablerade i tredjeländer och som omfattas av krav som motsvarar kraven i penningtvättsför- ordningen. I 4 kap. 9 § andra stycket 3 penningtvättslagen har mot- svarande undantag i fjärde penningtvättsdirektivet utvidgats till att även omfatta fastighetsmäklare (artikel 39.4).4

Enligt 4 kap. 9 § andra stycket 5 penningtvättslagen anses det under vissa omständigheter inte heller som ett obehörigt röjande om en kund eller någon utomstående får kännedom om att en bedöm- ning enligt 4 kap. 2 § samma lag utförs, har utförts eller kommer att utföras, eller att uppgifter har lämnats till Polismyndigheten enligt 4 kap. 3 eller 6 § samma lag. En förutsättning för att undantaget ska bli tillämpligt är att ett röjande inte kan undvikas till följd av verk- samhetsutövarens skyldighet att avstå från en transaktion, att avstå från att inleda en affärsförbindelse eller att avsluta en affärsförbin- delse enligt 3 kap. 1–3 §§ penningtvättslagen. Någon motsvarighet till detta undantag finns inte i vare sig penningtvättsförordningen eller fjärde penningtvättsdirektivet.

Penningtvättsförordningen är direkt tillämplig och ger inte ut- rymme för medlemsstaterna att i nationell rätt införa ytterligare undan- tag från tystnadsplikten i artikel 54. Det är därför inte möjligt att i den nya penningtvättslagen införa bestämmelser som motsvarar 4 kap. 9 § andra stycket 3 i fråga om fastighetsmäklare och 4 kap. 9 § andra stycket 5 penningtvättslagen.

Överträdelser av tystnadsplikten

Den som överträder tystnadsplikten enligt 4 kap. 9 § penningtvätts- lagen kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brotts- balken. Bestämmelserna i brottsbalken avser uppgifter som någon är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning. En EU- förordning gäller som lag i Sverige. Penningtvättsförordningen hind- rar enligt utredningens uppfattning inte att svensk rätt innehåller straffrättsliga bestämmelser för överträdelser av tystnadsplikten en- ligt förordningen.

4Prop. 2016/17:173 s. 303.

815

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

Överträdelser av tystnadsplikten enligt artikel 54 i penningtvätts- förordningen bör därmed kunna bestraffas med tillämpning av be- stämmelsen om brott mot tystnadsplikt i brottsbalken. En upplys- ningsbestämmelse som motsvarar bestämmelsen i 4 kap. 9 § tredje stycket penningtvättslagen bör därför tas in i den nya penningtvätts- lagen.

Information om personuppgiftsbehandling

I artikel 55 i penningtvättsförordningen finns bestämmelser om per- sonuppgiftsbehandling. Motsvarande bestämmelser finns i artiklarna 41 och 43 i fjärde penningtvättsdirektivet som i svensk rätt har genom- förts i 5 kap. 1, 2 och 5–7 §§ penningtvättslagen.

Eftersom kraven på verksamhetsutövarnas personuppgiftsbehand- ling följer direkt av penningtvättsförordningen krävs som utgångspunkt inte några svenska lagstiftningsåtgärder. Förordningen innehåller ex- empelvis bestämmelser om för vilka ändamål personuppgiftsbehand- ling får ske samt under vilka förutsättningar känsliga personupp- gifter och personuppgifter om lagöverträdelser får behandlas.

Som framgår ovan innehåller fjärde penningtvättsdirektivet bestäm- melser om tystnadsplikt. Vid tillämpningen av de bestämmelserna ska medlemsstaterna enligt artikel 41.4 i fjärde penningtvättsdirek- tivet anta lagstiftningsåtgärder genom vilka den registrerades rätt att få tillgång till personuppgifter som rör honom eller henne begränsas helt eller delvis. Proportionerliga och nödvändiga åtgärder av detta slag ska ske för att göra det möjligt för verksamhetsutövare eller natio- nella myndigheter att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet samt för att inte förhindra bland annat officiella eller rättsliga utredningar och analyser som syftar till att förebygga, utreda eller upptäcka pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism.

Enligt 4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen får en verk- samhetsutövare inte för en kund obehörigen röja att denne utför, har utfört eller kommer att utföra en bedömning av om det finns skälig grund att misstänka att transaktioner eller andra aktiviteter utgör penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling. En verksamhetsutövare får inte heller för en kund obehörigen röja att uppgifter om sådana misstankar har lämnats till Polismyndigheten enligt 4 kap. 3 eller 6 § samma lag.

816

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

Enligt 5 kap. 7 § penningtvättslagen får besked om att personuppgif- ter behandlas avseende sådana åtgärder och om att sådana uppgifter lagras inte lämnas ut till den registrerade. Nämnda paragraf genom- för artikel 41.4 i fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt.

Någon bestämmelse som motsvarar artikel 41.4 i fjärde penning- tvättsdirektivet finns inte i penningtvättsförordningen. I skäl 90 i förordningen påtalas dock att en effektiv bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism allvarligt skulle undergrävas om den registrerade fick tillgång till uppgifter med anknytning till en rap- port om en misstänkt transaktion och att det därför kan vara moti- verat att den rätten undantas och begränsas i enlighet med artikel 23 i dataskyddsförordningen.

För att verksamhetsutövarnas och myndigheternas arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism inte ska motverkas anser utredningen att det även fort- sättningsvis finns behov av en bestämmelse som innebär att besked om att personuppgifter behandlas inte behöver lämnas ut till den registrerade. En effektiv tillämpning av förordningen förutsätter att den registrerade inte får kännedom om att verksamhetsutövaren har lämnat uppgifter om denne till finansunderrättelseenheten eller att denne är föremål för en analys avseende penningtvätt eller finansier- ing av terrorism.

En registrerads rätt att få information om vilka personuppgifter om denne som behandlas följer av dataskyddsförordningen. Detta är således inte en fråga som regleras i penningtvättsförordningen. Utred- ningen ser därför inte något hinder mot att i svensk rätt reglera undan- tag från rätten att få tillgång till information om behandlingen av per- sonuppgifter. Däremot måste en sådan reglering vara förenlig med dataskyddsförordningen.

Enligt dataskyddsförordningen är den personuppgiftsansvarige skyldig att självmant tillhandahålla den registrerade information om behandlingen av personuppgifter följer av artiklarna 13 (om person- uppgifterna samlas in från den registrerade) och 14 (om personuppgif- terna inte har erhållits från den registrerade) i dataskyddsförordningen. Den registrerade har vidare enligt artikel 15 i dataskyddsförordningen rätt att på begäran få information om och tillgång till de personupp- gifter som behandlas, så kallat registerutdrag.

I artikel 14.5 i dataskyddsförordningen föreskrivs flera direkt till- lämpliga undantag från rätten till information angående uppgifter

817

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

insamlade från annan än den registrerade, bland annat om person- uppgifterna måste förbli konfidentiella till följd av tystnadsplikt enligt EU-rätt eller nationell rätt, inbegripet lagreglerade sekretessför- pliktelser (led d). I artikel 15.4 anges endast att rätten till register- utdrag inte ska påverka menligt på andras friheter och rättigheter.

Enligt artikel 23.1 i dataskyddsförordningen ska det vara möjligt att i EU-rätten eller i en medlemsstats nationella rätt begränsa till- lämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som föreskrivs i bland annat artiklarna 13–15, om en sådan begränsning sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och fri- heterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demo- kratiskt samhälle i syfte att säkerställa bland annat den nationella eller allmänna säkerheten (artikel 23.1 a respektive c) eller förebyg- gande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott eller verkställande av straffrättsliga sanktioner, inbegripet skydd mot samt förebyggande och förhindrande av hot mot den allmänna säker- heten (artikel 23.1 d). Vidare finns det i förordningen en rätt till att göra sådana undantag i syfte att säkerställa andra av EU:s eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse, särskilt ett av EU:s eller en medlemsstats viktiga ekonomiska eller finansiella in- tressen (artikel 23.1 e). Ett annat syfte som omfattas av möjligheten till undantagsbestämmelser är säkerställande av skydd av den regi- strerades eller andras rättigheter och friheter (23.1 i).

Av det direkt tillämpliga undantaget i artikel 14.5 d i dataskydds- förordningen följer alltså att om uppgifterna omfattas av lagreglerad tystnadsplikt behöver den personuppgiftsansvarige inte på eget initia- tiv förse den registrerade med information om uppgifter insamlade från annan än den registrerade. Det har i lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning även införts en bestämmelse som anger att den registrerades rätt till information och tillgång till uppgifter enligt artiklarna 13–15 inte gäller sådana uppgifter som den personuppgiftsansvarige inte får lämna ut till den registrerade enligt lag eller annan författning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av författning (5 kap. 1 §).

I samband med dataskyddsförordningens tillkomst bedömde reger- ingen att bestämmelserna om tystnadsplikt i penningtvättslagen är förenliga med dataskyddsförordningen. Eftersom begränsningarna av den registrerades rätt till information i 5 kap. 7 § penningtvätts- lagen grundar sig i bestämmelser om lagreglerad tystnadsplikt ansåg

818

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

regeringen att de därmed är förenliga med det direkt tillämpliga undan- taget i artikel 14.5 d i dataskyddsförordningen från den personuppgifts- ansvariges skyldighet att på eget initiativ informera den registrerade. Regeringen konstaterade vidare att en förutsättning för att därutöver låta bestämmelserna innebära undantag från den registrerades rätt till bekräftelse och information enligt artikel 15, liksom den registre- rades rätt till information om behandling avseende uppgifter insam- lade från den registrerade själv enligt artikel 13, är att ett sådant undantag är förenligt med dataskyddsförordningens bestämmelser om begräns- ningar av den registrerades rättigheter enligt artikel 23 (bortsett från att artikel 15.4, som nämns ovan, anger att en rätt till registerutdrag inte får inverka menligt på andras rättigheter och friheter).5

Enligt regeringen gör bestämmelserna om tystnadsplikt i penning- tvättslagen genom sina syften att flera av bestämmelserna om begräns- ningar i artikel 23.1 i dataskyddsförordningen är tillämpliga, såsom artikel 23.1 d avseende bland annat förebyggande och utredande av brott och artikel 23.1 a och c avseende den nationella respektive den allmänna säkerheten. Även bestämmelsen i artikel 23.1 e angående andra viktiga mål av generellt allmänt intresse aktualiseras. Regeringen bedömde att bestämmelserna om tystnadsplikt i penningtvättslagen respekterar andemeningen i de grundläggande rättigheterna och fri- heterna och utgör nödvändiga och proportionella åtgärder i ett demo- kratiskt samhälle, samt lever upp till de övriga kraven i artikel 23.2 i dataskyddsförordningen. Med hänsyn till detta ansåg regeringen att bestämmelserna bör kvarstå oförändrade.6

Bestämmelserna om tystnadsplikt i penningtvättslagen motsvarar i allt väsentligt bestämmelserna om tystnadsplikt i penningtvättsför- ordningen. Det finns därmed inte något hinder mot att även fortsätt- ningsvis i svensk rätt begränsa en registrerads rätt att få information om vissa personuppgifter som behandlas av en verksamhetsutövare. Bestämmelserna i 5 kap. 7 § penningtvättslagen bör därför föras över till den nya penningtvättslagen. Hänvisningarna till bestämmelser i pen- ningtvättslagen bör ersättas med hänvisningar till motsvarande be- stämmelser i penningtvättsförordningen (artiklarna 50.1, 50.1a och 56).

5Prop. 2017/18:142 s. 43 och 44.

6Prop. 2017/18:142 s. 44 och 45.

819

Penningtvättsförordningen

SOU 2024:58

17.9Högrisktredjeländer

Utredningens bedömning: Penningtvättsförordningens krav på att medlemsstaterna ska vidta vissa åtgärder för att minska risker hänförliga till högrisktredjeländer kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Möjligheten att kräva att verksamhetsutövare vidtar vissa åt- gärder för att minska risker hänförliga till ett visst tredjeland bör inte utnyttjas.

Medlemsstaterna ska vidta vissa åtgärder för att minska risker hänförliga till högrisktredjeländer

Enligt artikel 23.2 i penningtvättsförordningen ska kommissionen i delegerade akter identifiera högrisktredjeländer. Kommissionen ska vidare enligt artikel 23.5 i förordningen i genomförandeakter speci- ficera dels de skärpta åtgärder för kundkännedom som verksamhets- utövare ska vidta i förhållande till kunder i högrisktredjeländer, dels de åtgärder som verksamhetsutövare och medlemsstater ska vidta för att minska risker hänförliga till högrisktredjeländer (så kallade mot- åtgärder).

I artikel 29 i penningtvättsförordningen finns en förteckning över motåtgärder som kommissionen kan välja bland vid framtagandet av genomförandeakterna. I punkten a listas motåtgärder som verksam- hetsutövare ska vidta och i punkten b motåtgärder som medlems- staterna ska vidta. Skyldigheten för verksamhetsutövare och med- lemsstater att vidta sådana åtgärder som anges i artikel 29 gäller först från det att genomförandeakterna börjar gälla.

Kommissionen har ännu inte antagit några genomförandeakter. Det är således inte möjligt för utredningen att bedöma om genom- förandeakterna kräver några lagstiftningsåtgärder. För det fall genom- förandeakterna antas i form av förordning kommer kraven på verksam- hetsutövarna att vidta vissa åtgärder att följa direkt av förordningen. När det gäller åtgärder som medlemsstaterna ska kunna vidta kon- staterar utredningen att förteckningen över motåtgärder har en direkt motsvarighet i artikel 18a.3 i fjärde penningtvättsdirektivet. Denna artikel infördes genom femte penningtvättsdirektivet. I de bestäm- melserna ställs dock krav på att medlemsstaterna i tillämpliga fall ska tillämpa en eller flera av dessa åtgärder när det gäller högrisktredje-

820

SOU 2024:58

Penningtvättsförordningen

länder, det vill säga det uppdrogs inte till kommissionen att bestämma vilka åtgärder som medlemsstaterna skulle kunna vidta.

Åtgärderna i fråga avser i huvudsak olika tillsynsåtgärder. I sam- band med genomförandet av femte penningtvättsdirektivet ansåg regeringen att svensk rätt redan uppfyllde kraven i denna del.7 Skälet för detta var att tillsynsmyndigheterna redan kan vidta förstärkta till- synsåtgärder i förhållande till svenska verksamhetsutövare som driver verksamhet i ett högrisktredjeland. Detta skäl gör sig alltjämt gäl- lande. Bestämmelserna i artikel 29 i penningtvättsförordningen krä- ver därför inte några lagstiftningsåtgärder. Skulle kommissionens genomförandeakter utformas på ett sätt som kräver lagstiftnings- åtgärder får det behandlas i ett senare lagstiftningsärende.

Medlemsstaterna får besluta om ytterligare åtgärder som verksamhetsutövare ska vidta för att minska risker hänförliga till tredjeländer

Enligt artikel 23.5a i penningtvättsförordningen får en medlemsstat, om det är motiverat med hänsyn till den risk som ett visst tredjeland utgör för den medlemsstaten, kräva att verksamhetsutövare vidtar ytterligare särskilda motåtgärder, utöver dem som beslutats av kom- missionen, för att minska den risk som är hänförlig till det tredje- landet. Detta gäller även i förhållande till tredjeländer som kommis- sionen inte har identifierat som högrisktredjeländer.

Utredningen anser att det finns skäl att invänta de delegerade akter och genomförandeakter som kommissionen ska anta enligt artikel 23.2 och 23.5 innan eventuella lagstiftningsåtgärder vidtas. Det är först när dessa delegerade akter och genomförandeakter har antagits som det går att bedöma om det finns behov av att ställa ytterligare krav på verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att minska risker som är hänförliga till ett visst tredjeland.

Möjligheten att kräva att verksamhetsutövarna vidtar vissa särskilda motåtgärder för att minska riskerna för penningtvätt och finansier- ing av terrorism som är hänförliga till ett visst tredjeland bör därför inte utnyttjas i nuläget.

7Prop. 2018/19:150 s. 76.

821

18 Amla-förordningen

18.1Bakgrund

EU-paketet innebär att det ska inrättas en ny myndighet på EU-nivå, Amla. Myndighetens uppgifter och befogenheter regleras i Amla- förordningen. Amla kommer framför allt att ha uppgifter på tillsyns- området men kommer också att vara ett stöd för nationella finans- underrättelseenheter. Dessutom kommer Amla att ha befogenhet att ta fram förslag på tekniska standarder samt att utfärda riktlinjer och rekommendationer.

Amla ska utöva direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare på finansmarknadsområdet. Den direkta tillsynen ska gälla under en be- gränsad period och utövas i samarbete med nationella tillsynsmyn- digheter. Amla ska också utöva indirekt tillsyn över vissa verksam- hetsutövare. Efter beslut från kommissionen ska Amla kunna ta över den direkta tillsynen från nationella tillsynsmyndigheter när den natio- nella tillsynen inte fungerar tillfredsställande. Då övergår Amlas in- direkta tillsyn alltså till en direkt tillsyn. Amla ska vidare samordna och utvärdera de nationella tillsynsmyndigheterna, både inom den finan- siella och den icke-finansiella sektorn. När det har uppmärksammats brister i den nationella tillsynen ska Amla också ha vissa befogen- heter att agera i enskilda fall i förhållande till tillsynsmyndigheter som inte är verksamma på finansmarknadsområdet.

EU-paketet innebär vidare att Amla ska samarbeta och utbyta in- formation med nationella tillsynsmyndigheter och finansunderrät- telseenheter samt ha möjlighet att använda nationella myndigheters anställda i sin verksamhet.

Eftersom Amla ska ha uppgifter på tillsynsområdet, som för när- varande svenska myndigheter utför, och ska kunna använda anställda på svenska myndigheter i sin verksamhet är det viktigt att ansvars- fördelningen mellan Amla och svenska myndigheter är tydlig. Utred-

823

Amla-förordningen

SOU 2024:58

ningen har därför fått i uppdrag att göra en kartläggning av ansvars- fördelningen mellan Amla och svenska myndigheter. Utredningen ska även överväga behovet av anpassningar av svensk rätt för att svenska myndigheter och anställda i myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter.

I kapitlet kommer i huvudsak de artiklar i Amla-förordningen som föranleder kompletterande nationella bestämmelser och som har be- tydelse för ansvarsfördelningen mellan Amla och svenska myndig- heter att beröras. För en övergripande beskrivning av innehållet i Amla-förordningen hänvisas till avsnitt 4.4.

18.2Allmänna överväganden

Utredningens förslag: Lagstiftningsåtgärder ska vidtas i den ut- sträckning Amla-förordningen förutsätter att kompletterande be- stämmelser införs i svensk rätt eller det annars är nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen. Dess- utom ska de bestämmelser i svensk rätt som kommer i konflikt med förordningen ändras.

Detta innebär att lagstiftningsåtgärder endast bör vidtas i den ut- sträckning Amla-förordningen förutsätter att kompletterande bestäm- melser införs i svensk rätt eller det annars är nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen. Därutöver bör de bestämmelser i svensk rätt som kommer i konflikt med förordningen

824

SOU 2024:58

Amla-förordningen

ändras. De ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av Amla-förordningen genomförs i den nya penningtvättslagen och i rörelselagarna på finansmarknadsområdet.

18.3Överlåtelse av beslutanderätt till EU

18.3.1Gällande rätt

Regeringsformen

Enligt 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen får riksdagen över- låta beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU under förutsätt- ning att överlåtelsen inte rör principerna för statsskicket. Ytterligare en förutsättning för en sådan överlåtelse är att EU har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen.

För att riksdagen ska kunna besluta om överlåtelse av beslutande- rätt till EU måste minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter rösta för det (10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter att riksdagen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen godkänt det för- drag som aktualiserar överlåtelsen. Enligt nämnda paragraf krävs riks- dagens godkännande innan regeringen ingår en bindande internatio- nell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs, att en ny lag beslutas eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Riksdagen kan även i andra fall än de som avses i 10 kap. 6 § reger- ingsformen besluta att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter, som inte direkt grundar sig på regeringsformen, överlåts till en annan stat, en mellanfolklig organisation eller en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet (10 kap. 8 § regeringsformen). Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i sär- skilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

825

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Anslutningslagen

Övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till EU finns i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen (förkortad anslutningslagen). I 2 § anslutningslagen framgår bland annat att anslutningsfördraget1 och de grundläggande fördragen gäller i Sverige med den verkan som följer av fördragen. Vidare följer av 3 § första stycket anslutningslagen att EU får fatta beslut som gäller i Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som finns uppräknade i 4 och 5 §§ samma lag. Av 3 § andra stycket anslutningslagen framgår att de rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av EU efter Sveriges anslutning till EU ska fortsätta att gälla i Sverige i den om- fattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra in- strument som finns uppräknade i 4 och 5 §§. I 3 § anslutningslagen kommer således överlåtelsen av beslutanderätt till EU till uttryck.

EU:s befogenheter

EU:s befogenheter härleds ur fördragens olika bestämmelser. Varje rättsakt som EU antar måste vara grundad på en eller flera fördrags- bestämmelser. Den rättsliga grunden måste särskilt anges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt. Detta innebär att omfattningen av överföringen av beslutanderätt till EU begränsas av fördraget i sig eftersom EU inte själv kan utvidga sin befogenhet till nya områden. Vid varje nytt fördrag som har förutsatt överlåtelse av beslutanderätt till EU har anslutningslagen ändrats genom att det nya fördraget lagts till i en av lagens bestämmelser.

För att EU ska kunna tilldelas ytterligare beslutanderätt krävs att medlemsstaterna kommer överens om det i fördragsenlig ordning. Varje nytt fördrag måste ratificeras av samtliga medlemsstater i öve- rensstämmelse med deras konstitutionella reglering. För svensk del gäller att riksdagen först måste fatta beslut om godkännande av det nya fördraget och därefter ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av lagstiftning. Båda dessa beslut ska antas med den särskilda besluts- ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § regeringsformen. Det är således alltid riksdagen som slutligt avgör om ytterligare överlåtelse av be-

1Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

826

SOU 2024:58

Amla-förordningen

slutanderätt ska ske till EU. Härtill kommer att vad som överlåts be- stäms av innehållet i de fördrag enligt vilka överlåtelse sker. Det är därför i princip möjligt för riksdagen att vid varje givet tillfälle då över- låtelse beslutas överblicka och förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts.2

18.3.2Amla-förordningen kräver ingen ytterligare överföring av beslutanderätt till EU

Utredningens bedömning: Överlåtelse av förvaltningsuppgifter till Amla har skett redan inom ramen för samarbetet i EU och be- höver därför inte regleras nationellt.

I Sverige är det framför allt förvaltningsmyndigheter som utför offent- liga förvaltningsuppgifter, men även regeringen och vissa privaträtts- liga subjekt kan utföra sådana uppgifter (12 kap. regeringsformen). Förvaltningsuppgifter kan innefatta myndighetsutövning.

Det finns ingen legaldefinition av ordet myndighetsutövning. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att det är fråga om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild.3 Myndigheten gör det med stöd av en befogenhet som den har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Vanligtvis utövas så- dana maktbefogenheter genom myndigheternas tjänstemän. Utgångs- punkten i svensk rätt är att myndighetsutövning i Sverige utförs av svenska myndigheter. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning kan dock under vissa förutsättningar överlåtas till ut- ländska organ (10 kap. 8 § regeringsformen).

Huruvida det krävs ytterligare överföring av beslutanderätt till EU när förvaltningsuppgifter överlåts till ett EU-organ eller en utländsk myndighet genom en EU-rättsakt har behandlats i flera lagstiftnings- ärenden.

I samband med genomförandet av Solvens II-direktivet4 i svensk rätt yttrade sig konstitutionsutskottet över frågan om något av de

2Prop. 2001/02:72 s. 35.

3Prop. 2016/17:180 s. 47 f.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (omarbetning).

827

Amla-förordningen

SOU 2024:58

krav på kvalificerad majoritet vid riksdagens omröstning som före- skrivs i 10 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen blev tillämpligt. Skälet för detta var att de då föreslagna bestämmelserna om grupptillsyn i

19kap. försäkringsrörelselagen i vissa fall innebär att myndighetsut- övning i fråga om företag skulle kunna utövas av andra myndigheter i EES. I den proposition som behandlade förslaget till genomförande av Solvens II-direktivet i svensk rätt uttalade regeringen att i och med att Sverige tillträtt Lissabonfördraget har överlåtelse av beslutande- rätt som Solvens II-direktivet förutsätter redan skett. Någon ytter- ligare överlåtelse krävdes därför inte. Regeringen hänvisade därvid till ställningstaganden i liknande frågor som gjorts i andra lagstiftnings- ärenden.5

Konstitutionsutskottet framhöll i sitt yttrande att 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen har tillämpats i samband med fördragsänd- ringar, till exempel i samband med Nicefördraget 2011 och Lissabon- fördraget 2008, men att bestämmelsen däremot inte hade tillämpats när rättsakter från EU orsakat ett behov av överlåtelse av förvalt- ningsuppgift till annan stat.6 Den konstitutionella grunden för över- låtelse i de fallen har inte varit 10 kap. 6 § första stycket regerings- formen. Konstitutionsutskottet framhöll att överlåtelsen när det gäller genomförandet av rättsakter som antagits före Lissabonfördragets ikraftträdande i stället har genomförts med stöd av nuvarande 10 kap.

8§ regeringsformen. Sammantaget ansågs inte 10 kap. 6 § regerings- formen första stycket tillämplig på Solvens II-direktivet.

När det gällde frågan om 10 kap. 8 § regeringsformen blev till- lämplig på Solvens II-direktivet menade konstitutionsutskottet att utgångspunkten är att Sverige har tillträtt bland annat Lissabonför- draget och genom anslutningslagen har överlåtit de beslutsbefogen- heter som följer av bland annat Lissabonfördraget. Utskottet pekade på att EU:s lagstiftare har beslutat aktuella delar av Solvens II-direk- tivet med stöd av Lissabonfördraget. Utskottet delade därför reger- ingens bedömning att den överlåtelse av beslutanderätt till EU som Solvens II-direktivet förutsätter redan hade skett i och med att Sverige tillträtt Lissabonfördraget och att det därmed inte krävdes inte någon ytterligare överlåtelse av beslutanderätt.

En liknande frågeställning behandlas i förarbetena till lagen (2022:1057) med kompletterande bestämmelser till EU:s gräns- och

5Se prop. 2015/16:9 s. 192 som hänvisar till prop. 2009/10:217 s. 29 och 2011/12:175 s. 33.

6Bet. 2015/16:FiU7 s. 220.

828

SOU 2024:58

Amla-förordningen

kustbevakningsförordning. Frågan gällde om överlåtelse av förvalt- ningsuppgifter till utländska tjänstemän (vissa medlemmar i Euro- peiska gräns- och kustbevakningens stående styrka) krävde ett bemyn- digande enligt 10 kap. regeringsformen.

Regeringen konstaterade i förarbetena att den aktuella EU-för- ordningen reglerar frågor på ett område där Sverige har överlåtit be- slutanderätt till EU och att EU-förordningen inte gäller beslutande- rätt som rör principerna för statsskicket. EU:s institutioner kan därför enligt regeringen med rättslig verkan för Sverige besluta om rätts- akter som reglerar att förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning överlåts till EU. För att det ska kunna konstateras att en överlåtelse av förvaltningsuppgifter redan har skett krävs det enligt regeringen att Sverige inte har något direkt handlingsutrymme i för- hållande till EU-förordningen.7

Regeringen gjorde bedömningen att EU-förordningen inte ger Sverige något handlingsutrymme i frågan om överlåtelse av förvalt- ningsuppgifter, utan att förordningen i stället innehåller bestämmel- ser som innebär en tvingande reglering. Överlåtelse av förvaltnings- uppgifter hade enligt regeringen således redan skett inom ramen för samarbetet i EU och någon nationell bestämmelse med ett bemyn- digande enligt 10 kap. regeringsformen behövdes därför inte.8

Även Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Euro- peiska bankunionen har behandlat en liknande frågeställning, näm- ligen om de EU-organ som verkar inom bankunionen redan har till- delats de befogenheter som ett svenskt deltagande förutsätter eller om ett deltagande kräver att ytterligare befogenheter förs över till EU. Denna utredning konstaterade att anslutningslagen bygger på att riksdagen en gång för alla beslutat om den överlåtelse av besluts- befogenheter som respektive fördrag kräver och att det innebär att det inte behövs någon ytterligare överlåtelse av beslutsbefogenheter för att en EU-lagstiftningsakt som har rättslig grund i fördragen ska bli gällande i Sverige. Vad gäller bankunionen pekade denna utred- ning på att EU:s lagstiftare beslutat de aktuella rättsakterna med stöd av EU:s fördrag och att det av rättsakterna följer att bankunionens organ får utöva vissa befogenheter på tillsyns- och resolutionsområ- det. Denna utredning ansåg därför att ett svensk deltagande i bank-

7Prop. 2021/22:227 s. 17.

8Prop. 2021/22:227 s. 18.

829

Amla-förordningen

SOU 2024:58

unionen inte förutsätter att ytterligare beslutsbefogenheter förs över till EU.9

Enligt Amla-förordningen har Amla befogenhet att utöva direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare i Sverige. Amla har bland annat befogenhet att besluta om sanktionsavgifter och viten för dessa verk- samhetsutövare. Efter ett beslut av kommissionen kan Amla i vissa fall också ta över tillsynen över andra verksamhetsutövare från Finans- inspektionen när den nationella tillsynen inte fungerar tillfredsstäl- lande. Amla-förordningen innebär således att förvaltningsuppgifter som innefattar utövande av myndighetsutövning i fråga om vissa svenska verksamhetsutövare överlåts till Amla.

Amla-förordningen har beslutats med stöd av EU:s fördrag. Sverige ges inte något handlingsutrymme i frågan om överlåtelse av dessa för- valtningsuppgifter till Amla. I och med att Sverige har tillträtt EU:s fördrag har den överlåtelse av beslutanderätt som Amla-förordningen förutsätter redan skett. Någon ytterligare överlåtelse behövs därför inte.10

18.4Amlas rättsliga ställning

Utredningens bedömning: Det behövs inte några bestämmelser som reglerar Amlas rättskapacitet och rättshandlingsförmåga i Sverige.

Amla ska vara ett unionsorgan med status som juridisk person (arti- kel 3.1 i Amla-förordningen). Myndigheten ska i varje medlemsstat ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska per- soner enligt den nationella lagstiftningen (artikel 3.2). Myndigheten ska särskilt kunna förvärva och avyttra lös och fast egendom samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter (artikel 3.2). Mot- svarande bestämmelser finns i bland annat de förordningar som reglerar inrättandet av Europeiska bankmyndigheten, förkortad Eba (artikel 5 i Eba-förordningen11), Europeiska försäkrings- och tjänste- pensionsmyndigheten, förkortad Eiopa (artikel 5 i Eiopa-förord-

9SOU 2019:52 s. 133 och 134.

10Jfr prop. 2009/10:217 s. 29 och 30, 2011/12:175 s. 33, 2015/16:9 s. 192 och 2021/22:227 s. 17.

11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG.

830

SOU 2024:58

Amla-förordningen

ningen12) samt Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, förkortad Esma (artikel 5 i Esma-förordningen13).

I Amla-förordningen anges som framgår ovan att Amla ska ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt nationell lagstiftning. Bestämmelsen innebär således att Amla inte ska ha en viss begränsad rättshandlingsförmåga som skiljer sig från den som gäller för juridiska personer i Sverige. Eftersom Amla-för- ordningen är direkt tillämplig i Sverige behöver det i svensk rätt där- för inte införas bestämmelser som reglerar Amlas rättskapacitet och rättshandlingsförmåga i Sverige. Några sådana bestämmelser har inte heller införts i svensk rätt när det gäller Ebas, Eiopas och Esmas rätts- kapacitet och rättshandlingsförmåga i Sverige.

18.5Amlas direkta tillsyn

Enligt Amla-förordningen ska Amla utöva direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare på det finansmarknadsrättsliga området som är etablerade i medlemsstaterna. I dagsläget är det de nationella finan- siella tillsynsmyndigheterna som utövar tillsyn över sådana verksam- hetsutövare.

I det följande görs en kartläggning av ansvarsfördelningen mellan Amla och berörda svenska myndigheter när det gäller Amlas befogen- het att utöva direkt tillsyn över verksamhetsutövare som är etablerade i Sverige. I avsnittet lämnas också förslag till nödvändig komplette- rande reglering.

18.5.1Finansinspektionen är finansiell tillsynsmyndighet

För tillämpningen av Amla-förordningen gäller, förutom de defini- tioner som anges i Amla-förordningen, de definitioner som framgår av artikel 2 i penningtvättsförordningen och artikel 2 i sjätte penning- tvättsdirektivet (artikel 2.1 i Amla-förordningen). Med finansiellt till-

12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensions- myndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyn- digheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens be- slut 2009/77/EG.

831

Amla-förordningen

SOU 2024:58

synsorgan avses enligt sjätte penningtvättsdirektivet ett tillsynsorgan som ansvarar för kreditinstitut och finansiella institut (artikel 2.1).

Med kreditinstitut avses ett institut enligt definitionen i arti- kel 4.1.1 i tillsynsförordningen14 samt en filial till ett sådant institut om det är beläget inom unionen, oavsett om dess huvudkontor är beläget inom unionen eller i ett tredjeland (artikel 2.5 i penningtvätts- förordningen). Av lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kredit- institut och värdepappersbolag framgår att Finansinspektionen är be- hörig myndighet enligt bland annat tillsynsförordningen och värde- pappersbolagsförordningen15 och att myndigheten utövar tillsyn över att förordningarna följs (1 kap. 4 §). Vidare framgår av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse att Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstitut (13 kap. 2 §). Vissa institut som omfattas av defini- tionen av kreditinstitut i tillsynsförordningen är värdepappersbolag enligt lagen om värdepappersmarknaden. Finansinspektionen är till- synsmyndighet även enligt den lagen (se nedan).

Med finansiellt institut avses enligt penningtvättsförordningen (artikel 2.6)

a)ett företag som inte är ett kreditinstitut eller värdepappersföretag och som bedriver en eller flera av de verksamheter som anges i punkterna 2–12, 14 och 15 i bilaga I till kapitaltäckningsdirektivet16,

b)ett försäkringsföretag enligt definitionen i artikel 13.1 i Solvens II-direktivet17 i den utsträckning företaget bedriver livförsäkrings- verksamhet eller annan investeringsrelaterad försäkringsverksamhet,

c)en försäkringsförmedlare enligt definitionen i artikel 2.1.3 i för- säkringsdistributionsdirektivet18 i den utsträckning den förmed- lar livförsäkringar och andra investeringsrelaterade tjänster,

14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsyns- krav för kreditinstitut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2033 av den 27 november 2019 om tillsynskrav för värdepappersföretag och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 575/2013, (EU) nr 600/2014 och (EU) nr 806/2014.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

17Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II).

18Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den 20 januari 2016 om försäkrings- distribution (omarbetning).

832

SOU 2024:58

Amla-förordningen

d)ett värdepappersföretag enligt definitionen i artikel 4.1.1 i MiFID II19,

e)ett fondföretag och ett förvaltningsbolag enligt definitionerna i artiklarna 1.2 och 2.1 b i UCITS IV20 eller ett investeringsbolag som är auktoriserat i enlighet med det direktivet och som inte har utsett något förvaltningsbolag, vilka tillhandahåller andelar i fond- företag för försäljning i unionen,

f)en alternativ investeringsfond och en AIF-förvaltare enligt defini- tionerna i artikel 4.1 a och b i AIFM-direktivet21,

g)en leverantör av kryptotillgångstjänster, samt

h)filialer till ett finansiellt institut enligt a–g som är belägna inom unionen, oavsett om deras huvudkontor är beläget i en medlems- stat eller i ett tredjeland.

Finansinspektionen ansvarar för tillsynen över sådana finansiella före- tag som anges i a–f som är etablerade i Sverige (se 17 kap. 2 § försäk- ringsrörelselagen [2010:2043], 23 kap. 1 § lagen [2007:528] om värde- pappersmarknaden, 8 § lagen [1996:1006] om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, 8 kap. 3 § lagen [2018:1219] om försäkrings- distribution, 5 kap. 1 § lagen [2011:755] om elektroniska pengar, 10 kap. 1 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder, 8 kap. 1 § lagen [2010:751] om betaltjänster, 13 kap. 1 § lagen [2013:561] om förval- tare av alternativa investeringsfonder, 16 § lagen [2014:275] om viss verksamhet med konsumentkrediter och 5 kap. 2 § lagen [2016:1024] om verksamhet med bostadskrediter.)

Från och med den 30 december 2024 gäller EU:s förordning om marknader för kryptotillgångar (Mica-förordningen) i Sverige. I pro- memorian ”En ny EU-reglering om marknader för kryptotillgångar” föreslås att Finansinspektionen ska fullgöra de uppgifter som ska skötas av behörig myndighet enligt Mica-förordningen.22 Det inne- bär bland annat att Finansinspektionen är den myndighet som över- vakar att förordningen följs. Lagändringarna föreslås träda i kraft den

19Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.

20Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag) (omarbetning).

21Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010.

22Finansdepartementet, En ny EU-reglering om marknader för kryptotillgångar, Fi2024/00366.

833

Amla-förordningen

SOU 2024:58

30december 2024. Finansinspektionen ansvarar då för tillsynen över leverantörer av kryptotillgångstjänster.

Sammanfattningsvis innebär detta att Finansinspektionen kom- mer att vara finansiellt tillsynsorgan enligt Amla-förordningen.

18.5.2Amlas uppgifter vid direkt tillsyn

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska inte ska ha tillsyn över utvalda verksamhetsutövare i den utsträckning Amla har till- syn över dem enligt Amla-förordningen.

Det ska införas en definition av utvald verksamhetsutövare i tillämpliga rörelselagar. Med utvald verksamhetsutövare avses det- samma som i Amla-förordningen.

Amlas direkta tillsyn omfattar utvalda verksamhetsutövare

Amla ska ha direkt tillsyn över vissa så kallade utvalda verksamhets- utövare (i Amla-förordningen benämnda utvalda ansvariga enheter). Med en utvald verksamhetsutövare avses ett kreditinstitut, ett finan- siellt institut eller en koncern av kreditinstitut och finansiella institut på högsta konsolideringsnivå, som står under Amlas direkta tillsyn (artikel 2.1.1 i Amla-förordningen). En förutsättning för att Amla ska kunna utöva direkt tillsyn är att institutet bedriver verksamhet genom filial eller direkt tillhandahåller tjänster i minst sju medlemsstater, inklusive den medlemsstat där institutet har sitt säte eller där dess huvudkontor är etablerat (artikel 12.1). Vad som avses med direkt till- handahållande av tjänster kommer att preciseras i tekniska standar- der för tillsyn (artikel 12.5 a).

Ytterligare en förutsättning för att ett kreditinstitut eller ett finan- siellt institut ska stå under Amlas tillsyn är att institutets verksamhet är förenad med viss risk. Institutens riskprofil ska klassificeras som låg, genomsnittlig, betydande eller hög i varje jurisdiktion där insti- tutet bedriver verksamhet. Klassificeringen ska ske utifrån referens- värden och metoder som kommer att regleras i tekniska standarder för tillsyn (artiklarna 12.2–12.6).

Som huvudregel gäller att Amla ska ha tillsyn över kreditinstitut och finansiella institut som har en riskprofil som har klassificerats

834

SOU 2024:58

Amla-förordningen

som hög (artikel 13.1). Om ett sådant institut ingår i en koncern ska riskprofilen klassificeras på gruppnivå (artikel 12.5 andra stycket). Detta innebär att enskilda institut vars riskprofil klassificeras som låg kan komma att omfattas av Amlas tillsyn om riskprofilen på grupp- nivå klassificeras som hög. Amlas respektive de berörda finansiella tillsynsmyndigheternas roll vid klassificeringen av riskprofilen kom- mer att specificeras i tekniska standarder för genomförande (arti- kel 14.3 b och 14.4).

Amla ska inleda den första urvalsprocessen den 1 juli 2025. Där- efter ska urvalsprocesser ske vart tredje år. Varje urvalsprocess ska av- slutas inom en månad från den dag då processen inleddes. Amla ska utan onödigt dröjsmål offentliggöra en lista över utvalda verksam- hetsutövare efter att urvalsprocessen avslutats. Tillsynen ska inledas fem månader efter att listan offentliggjorts (artikel 13.2). En utvald verksamhetsutövare ska stå under Amlas tillsyn till dess myndigheten inleder direkt tillsyn av utvalda verksamhetsutövare baserat på en lista som upprättats för nästa urvalsprocess, och på vilken verksamhets- utövaren i fråga inte längre förekommer.

Detta innebär att det är Amla som, i enlighet med förordningens bestämmelser om urvalsprocessen, bestämmer vilka verksamhetsut- övare som ska omfattas av direkt tillsyn. Eftersom Amla ska publicera en lista över utvalda verksamhetsutövare, inbegripet grupper, kom- mer det att vara tydligt, för såväl Finansinspektionen som verksam- hetsutövarna, vilka svenska institut som Amla ska ha direkt tillsyn över. I och med att det är reglerat i Amla-förordningen när Amlas tillsyn inleds och avslutas kommer det också att vara tydligt när in- spektionens tillsyn över en viss verksamhetsutövare, i den del som avser det område som Amla ska ha tillsyn över, övergår till Amla och när verksamhetsutövaren sedan återgår till att stå under direkt tillsyn av Finansinspektionen.

Amlas tillsynsuppgifter

I Amla-förordningen regleras Amlas tillsynsuppgifter med avseende på utvalda verksamhetsutövare (artikel 5.2).

För att utföra sina uppgifter enligt Amla-förordningen ska Amla tillämpa all relevant unionsrätt och, när denna unionsrätt utgörs av direktiv, den nationella lagstiftning som införlivar dessa direktiv (arti-

835

Amla-förordningen

SOU 2024:58

kel 5.6). Om den relevanta unionsrätten utgörs av förordningar som uttryckligen ger medlemsstaterna rätt att utnyttja olika alternativ, ska myndigheten även tillämpa den nationella lagstiftning genom vilken dessa alternativ utnyttjas.

I det följande görs en kartläggning av ansvarsfördelningen mellan Amla och Finansinspektionen utifrån Amlas tillsynsuppgifter. Där- utöver föreslår utredningen vissa anpassningar av svensk rätt.

Amlas tillsyn omfattar regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

En av Amlas uppgifter är att säkerställa att utvalda verksamhetsut- övare följer tillämpliga krav i förordning (EU) 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel,23 sjätte penningtvättsdirektivet, penningtvättsförordningen och vissa andra EU-rättsakter. I Amla-för- ordningen kommer detta till uttryck i artikel 5.2 a som hänvisar till de rättsakter som anges i artikel 1.2. I sistnämnda artikel anges att Amla ska agera inom de befogenheter myndigheten tilldelas genom Amla- förordningen och inom ramen för, förutom de rättsakter som nämns ovan, andra bindande EU-rättsakter genom vilka Amla tilldelas upp- gifter samt nationell rätt som genomför sjätte penningtvättsdirektivet och andra direktiv som tilldelar tillsynsmyndigheter uppgifter.

När det gäller den sistnämnda hänvisningen till andra direktiv som tilldelar tillsynsmyndigheter uppgifter anges inte uttryckligen att det gäller uppgifter på området för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism. Artikel 5.2 a skulle därför kunna tolkas som att Amla också ska ha tillsyn över att utvalda verksamhetsutövare följer, förutom regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, annan reglering som gäller för verksamhetsutövarna.

Den verksamhet som bedrivs av kreditinstitut och finansiella in- stitut som kan bli föremål för direkt tillsyn av Amla regleras i olika direktiv (se avsnitt 18.5.1). Direktiven innehåller krav som institu- ten måste uppfylla för att få verksamhetstillstånd och ska uppfyllas under hela den tid som verksamheten bedrivs. I direktiven tilldelas tillsynsmyndigheterna en rad olika uppgifter. Exempelvis ska myn- digheterna ingripa mot instituten om de inte följer de krav som gäller för verksamheten. Om Amla skulle ha till uppgift att säkerställa att

23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/20.

836

SOU 2024:58

Amla-förordningen

utvalda verksamhetsutövare följer de nationella regler som genom- för dessa direktiv innebär det i princip att Amla tar över tillsynen över utvalda verksamhetsutövare helt och hållet från de nationella tillsyns- myndigheterna. Det kan inte vara avsikten och det finns inte heller något i övrigt i Amla-förordningen som talar för en sådan tolkning.

I artikel 1.3 i Amla-förordningen anges syftet med Amla och hur det ska uppnås. De åtgärder som räknas upp är genomgående åtgär- der som rör bekämpningen av penningtvätt och finansiering av ter- rorism. Av särskilt intresse i detta sammanhang är artikel 1.3 c och d. I denna artikel anges att Amla ska säkerställa en högkvalitativ tillsyn på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism samt bidra till enhetlighet i tillsynen på det området. En rim- lig tolkning är därför att artikel 1.2 avser rättsakter som i olika ut- sträckning reglerar bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Sammanfattningsvis innebär detta att Amla ska ha tillsyn över att utvalda verksamhetsutövare följer den EU-reglering, och den natio- nella reglering som genomför direktiv eller kompletterar EU-förord- ningar, som ställer krav på verksamhetsutövarna på området för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det torde i första hand gälla penningtvättsförordningen och tillhörande nivå 2- föreskrifter samt förordning (EU) 2015/847, men även den natio- nella reglering som genomför sjätte penningtvättsdirektivet i den ut- sträckning regleringen innehåller krav på verksamhetsutövarna.

När det gäller utvalda verksamhetsutövare som är etablerade i Sverige innebär detta enligt utredningens uppfattning att Finansinspektio- nen i huvudsak ska fortsätta utöva tillsyn över dessa verksamhetsut- övare i enlighet med rörelselagarna. Finansinspektionen ska dock inte ha tillsyn över att utvalda verksamhetsutövare följer EU:s regler- ing om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism eller de svenska regler som genomför direktiv eller kompletterar EU- förordningar på detta område. I de fall svensk rätt innehåller regler om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som inte genomför EU-direktiv eller kompletterar EU-förordningar, bör enligt utredningens uppfattning Finansinspektionen fortsätta att ut- öva tillsyn över att dessa regler följs. Det gäller exempelvis verksam- hetsutövarnas uppgiftsskyldighet gentemot Säkerhetspolisen enligt 4 kap. 6 § penningtvättslagen eftersom detta är en nationell bestäm- melse som införts vid sidan av EU-rätten.

837

Amla-förordningen

SOU 2024:58

För att svensk rätt inte ska komma i konflikt med Amla-förord- ningen föreslår utredningen att det införs en bestämmelse i tillämp- liga rörelselagar som anger att Finansinspektionen inte har tillsyn över utvalda verksamhetsutövare i den utsträckning som Amla har tillsyn över dem enligt Amla-förordningen. För att regleringen ska bli tyd- lig bör det i rörelselagarna också införas en definition av begreppet utvald verksamhetsutövare. Begreppet bör definieras genom en hän- visning till motsvarande definition i Amla-förordningen.

Tillsynen över att verksamhetsutövare följer penningtvättsregler- ingen går inte att helt separera från annan tillsyn eftersom vissa till- synsområden överlappar varandra. Ett exempel är tillsynen över att kreditinstitut följer kravet på tillgång till betalkonto med grundläg- gande funktioner i lagen om betaltjänster. Ett kreditinstitut är som huvudregel skyldigt att låta en konsument som är lagligen bosatt inom EES att öppna ett betalkonto med sådana grundläggande funktioner som institutet tillhandahåller andra konsumenter. Ett institut får dock vägra en konsument att öppna ett sådant konto om det skulle strida mot penningtvättslagen (4 a kap. 1 § lagen om betaltjänster). Den reglering i penningtvättslagen som gäller för verksamhetsutövare kom- mer fortsättningsvis i allt väsentligt att finnas i penningtvättsförord- ningen. I en situation där ett kreditinstitut, som är en utvald verk- samhetsutövare, har vägrat en konsument att öppna ett betalkonto på grund av det skulle strida mot penningtvättsregleringen kommer således Amlas och Finansinspektionens tillsyn att överlappa varandra.

Eftersom Amlas tillsyn är reglerad i Amla-förordningen går det inte att i svensk rätt förtydliga ansvarsfördelningen mellan Amla och Finansinspektionen. I sådana situationer där myndigheternas tillsyns- områden överlappar varandra får Finansinspektionen i det praktiska arbetet hitta lämpliga samarbetsformer med Amla för att i de kon- kreta fallen fördela ansvaret mellan de två myndigheterna.

Amlas möjligheter att ingripa mot utvalda verksamhetsutövare är begränsad och avser inte överträdelser av alla krav som följer av den EU-reglering som anges i artikel 1.2 (artikel 21.1). Om Amla upp- täcker överträdelser av dessa krav i sin tillsyn kan myndigheten be- gära att berörda finansiella tillsynsmyndigheter inleder ett förfarande för att säkerställa att verksamhetsutövaren åläggs sanktionsavgifter. Detta behandlas närmare i avsnitt 18.5.7.

838

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Tillsyn på gruppnivå

En annan av Amlas uppgifter är att delta i tillsynen på gruppnivå, särskilt i tillsynskollegier (artikel 5.2 c). En rimlig utgångspunkt är att deltagandet begränsas till Amlas kompetensområde, det vill säga området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terror- ism. De tillsynskollegier som avses bör således vara sådana tillsyns- kollegier som regleras i sjätte penningtvättsdirektivet (artikel 36).

Både Amla-förordningen och sjätte penningtvättsdirektivet inne- håller bestämmelser om hur Amla och de nationella tillsynsmyndig- heterna ska samarbeta och utbyta information med varandra. När det gäller Amlas deltagande i tillsynskollegier finns särskilda bestämmel- ser i Amla-förordningen (artikel 29) och i sjätte penningtvättsdirektivet (artikel 36.5). Exempelvis ska Amlas personal kunna delta i kollegier- nas verksamhet, bland annat vid platsundersökningar som genomförs gemensamt av minst två finansiella tillsynsorgan (artikel 29.2 i Amla- förordningen).

Bortsett från den reglering som gäller för tillsynskollegierna är det är inte närmare reglerat på vilket sätt Amla ska delta i tillsynen på gruppnivå. Amlas deltagande i tillsynen får därför ske inom ramen för, och med de begränsningar som följer av, de EU-rättsliga reglerna om samarbete och informationsutbyte.

System för bedömning av risker

Amla har även till uppgift att utveckla och upprätthålla ett system för bedömning av risker och sårbarheter hos utvalda verksamhetsut- övare (artikel 5.2 d). Systemet ska tjäna som underlag till Amlas och tillsynsmyndigheternas tillsynsverksamhet, bland annat genom in- hämtning av uppgifter från verksamhetsutövarna.

Det är Amla som utövar tillsyn över utvalda verksamhetsutövare på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism. Systemet för bedömning av risker och sårbarheter kan natur- ligtvis vara till nytta även för tillsynsmyndigheterna, det vill säga för svensk del för Finansinspektionen. Denna uppgift för Amla ger enligt utredningens uppfattning inte upphov till några svårigheter i gräns- dragningen mellan Amlas och Finansinspektionens ansvar.

839

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Tillsynsundersökningar och bedömningar av utvalda verksamhetsutövare

Till Amlas uppgifter hör också att göra tillsynsundersökningar och bedömningar av utvalda verksamhetsutövare för att avgöra om de för- faranden, strategier, processer och mekanismer som införts av verk- samhetsutövarna är lämpliga för att minska risker relaterade till pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 5.2 b). Med dessa tillsynsundersökningar som grund kan Amla bland annat ålägga verk- samhetsutövarna sanktionsavgifter. I Amlas uppgifter ingår även att kontrollera att utvalda verksamhetsutövare har interna policys och processer i enlighet med artikel 7 i penningtvättsförordningen för att säkerställa att riktade ekonomiska sanktioner tillämpas (artikel 5.2 e).

Inte heller dessa uppgifter ger enligt utredningens uppfattning upp- hov till svårigheter i gränsdragningen mellan Amlas och Finansinspek- tionens ansvar.

18.5.3Amlas befogenheter vid direkt tillsyn

Amla ska ha en rad befogenheter till sitt förfogande när myndigheten utövar tillsyn över utvalda verksamhetsutövare (artiklarna 6.1 och 16–22 i Amla-förordningen). Befogenheterna kan delas in i två kate- gorier: tillsyns- och utredningsbefogenheter samt befogenhet att be- sluta om sanktionsavgifter och viten.

I utredningsbefogenheterna ingår en rätt för Amla att begära in- formation (artikel 16) samt att göra utredningar (artikel 17) och plats- undersökningar (artikel 18). Tillsynsbefogenheterna innebär att Amla har rätt att begära att en utvald verksamhetsutövare vidtar vissa åt- gärder (i det följande benämnda tillsynsåtgärder), bland annat att av- yttra verksamheter som innebär stora risker för penningtvätt och finansiering av terrorism samt minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamhetsutövarens produkter och system (artikel 20). Amlas tillsynsbefogenheter behandlas närmare i av- snitt 18.5.7.

För att utöva sina befogenheter får Amla fatta bindande beslut som riktar sig till enskilda utvalda verksamhetsutövare. Om en utvald verksamhetsutövare underlåter att följa ett beslut som avser tillsyns- åtgärder får Amla besluta om sanktionsavgifter (artiklarna 6.1 tredje stycket och 21).

840

SOU 2024:58

Amla-förordningen

I avsnitten 18.5.4–18.5.8 behandlas Amlas utrednings- och tillsyns- befogenheter i den utsträckning det finns skäl att överväga komplet- terande bestämmelser i svensk rätt.

18.5.4Amlas allmänna utredningar och rätt att få tillgång till information

Utredningens bedömning: Amla-förordningens bestämmelser om allmänna utredningar samt uppgiftsskyldighet för utvalda verk- samhetsutövare och vissa andra personer kräver inte några lagstift- ningsåtgärder.

Enligt artikel 16.1 i Amla-förordningen får Amla begära information från utvalda verksamhetsutövare och de fysiska eller juridiska per- soner som är anställda av eller som hör till den utvalda verksamhets- utövaren. Detta inbegriper bland annat agenter och distributörer. Amla får även begära information från en tredje part som verksamhetsut- övaren har delegerat operativa funktioner eller verksamheter till, samt de fysiska och juridiska personer som är knutna till den tredje parten. Befogenheten att begära information avgränsas av att den endast får avse information som Amla behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt Amla-förordningen.

Amla får enligt förordningen också bedriva alla former av nöd- vändiga utredningar avseende en utvald verksamhetsutövare eller en fysisk eller juridisk person som är anställd av eller som hör till en sådan verksamhetsutövare och som är etablerad eller finns i en med- lemsstat (artikel 17.1). För detta syfte får Amla exempelvis kräva in handlingar samt granska räkenskaper och ta kopior av dessa (arti- kel 17.1 a och b). Amla har även rätt att få skriftliga eller muntliga förklaringar från de personer som anges i artikel 16 eller deras om- bud eller personal (artikel 17.1 d). Därutöver kan Amla höra andra personer som samtycker till att höras i syfte att samla in information i en utredning (artikel 17.1 e). Befogenheten att begära in handlingar, kräva förklaringar av fysiska eller juridiska personer och höra perso- ner avgränsas av att den endast får användas för att Amla ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt Amla-förordningen.

Uppgiftsskyldigheten för verksamhetsutövare och de andra per- soner som avses i artikel 16 samt skyldigheten att ge in handlingar

841

Amla-förordningen

SOU 2024:58

och tillhandahålla Amla information inom ramen för en utredning följer direkt av Amla-förordningen. Det innebär att de nu aktuella bestämmelserna i Amla-förordningen inte kräver några svenska lag- stiftningsåtgärder.

18.5.5Platsundersökningar och handräckning

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska få begära hand- räckning av Kronofogdemyndigheten för att en platsundersökning enligt Amla-förordningen ska kunna genomföras.

Vid handräckningen ska bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldig- het, avhysning eller avlägsnande gälla. Om Finansinspektionen be- gär det, ska Kronofogdemyndigheten inte i förväg underrätta den som kontrollen ska genomföras hos.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas något krav på tillstånd från en domstol eller annan rättslig myndighet innan det genomförs en platsundersökning eller innan handräckning läm- nas vid en platsundersökning.

Bestämmelserna i Amla-förordningen

Amla ska ha möjlighet att genomföra platsundersökningar som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter en- ligt Amla-förordningen (artikel 18.1). Platsundersökningar ska kunna genomföras i affärslokalerna tillhörande de fysiska och juridiska per- soner som avses i artikel 16.

Amlas personal och andra personer som myndigheten har be- myndigat att genomföra en platsundersökning ska få tillträde till alla affärslokaler och mark som tillhör de fysiska eller juridiska personer som är föremål för ett utredningsbeslut som har fattats av Amla (arti- kel 18.2). I samband med platsundersökningen kan Amla använda sig av myndighetens utredningsbefogenheter och kan till exempel granska räkenskaper och affärshandlingar samt ta kopior på dessa (artikel 17.1).

Innan Amla genomför en platsundersökning ska myndigheten underrätta det finansiella tillsynsorganet i den medlemsstat där plats-

842

SOU 2024:58

Amla-förordningen

undersökningen ska genomföras (artikel 18.1). Det finansiella tillsyns- organets personal har rätt att delta i platsundersökningen och ska aktivt bistå Amla (artikel 18.4).

För det fall en person motsätter sig en platsundersökning som har beslutats av Amla ska det finansiella tillsynsorganet i den berörda medlemsstaten tillhandahålla nödvändigt bistånd i enlighet med natio- nell lagstiftning (artikel 18.5). I den omfattning det är nödvändigt för platsundersökningen ska biståndet innefatta försegling av företags- lokaler, räkenskaper eller register. Om det finansiella tillsynsorganet saknar denna befogenhet ska det begära nödvändigt bistånd från andra nationella myndigheter.

Om det enligt nationell rätt krävs tillstånd från en rättslig myn- dighet för att genomföra en platsundersökning ska Amla ansöka om ett sådant tillstånd (artikel 19.1).

Det bör införas en bestämmelse om handräckning

Det följer direkt av Amla-förordningen att Amla ska få genomföra platsundersökningar i affärslokalerna tillhörande vissa fysiska och juridiska personer, vilka personer som ska få delta vid platsunder- sökningar och vilka befogenheter som Amla kan använda sig av vid sådana undersökningar. Dessa bestämmelser i Amla-förordningen krä- ver således inte några lagstiftningsåtgärder.

Vad därefter gäller bestämmelsen om att det finansiella tillsyns- organet i den berörda medlemsstaten ska tillhandahålla nödvändigt bistånd i enlighet med nationell lagstiftning om en person motsätter sig en platsundersökning, uppfattar utredningen den så att tillsyns- organet ska lämna det biträde som behövs för att platsundersök- ningen ska kunna genomföras. I Sverige kan sådant biträde lämnas i form av handräckning. För att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt Amla-förordningen i fråga om platsundersökningar är det så- ledes nödvändigt att Finansinspektionen ges möjlighet att begära hand- räckning av en verkställande myndighet om någon motsätter sig en platsundersökning.

Handräckning är en åtgärd som utgör ett ingrepp i enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden och en sådan reglering kräver därför lags form (se 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen).

843

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Handräckning kan utföras av olika myndigheter. Amla-förord- ningens bestämmelser om platsundersökningar motsvarar i stor ut- sträckning bestämmelserna om platsundersökning i förordningen om kreditvärderingsinstitut (artikel 23d), OTC-förordningen (arti- kel 63) och EU:s förordning om referensvärden (artikel 48.d). Krono- fogdemyndigheten har utsetts till den myndighet som ska lämna hand- räckning för att platsundersökningar ska kunna genomföras enligt dessa förordningar (3 § lagen [2010:1010] om kreditvärderingsinsti- tut, 3 kap. 1 § OTC-lagen och 3 kap. 5 a § lagen [2018:2024] med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden). Det finns således goda skäl att göra samma bedömning när det gäller Amla-förordningen.

Mot denna bakgrund bör Kronofogdemyndigheten utses till den myndighet som ska lämna handräckning för att platsundersökningar enligt Amla-förordningen ska kunna genomföras. En bestämmelse med den innebörden bör införas i den nya penningtvättslagen.

Vid handräckning bör bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande gälla. Detta innebär att utsökningsbalkens bestämmelser gäller i den utsträckning de är tillämpliga.

Kronofogdemyndigheten får enligt 2 kap. 17 § tredje stycket ut- sökningsbalken vid förrättning använda tvång i den mån det kan an- ses befogat med hänsyn till omständigheterna. Försegling kan utgöra sådant tvång.24 Kronofogdemyndigheten kan också vid behov begära biträde av Polismyndigheten (3 kap. 3 § utsökningsförordningen [1981:891]).

Huvudregeln vid sådan handräckning som nu är i fråga är att den som är föremål för handräckningen ska underrättas innan handräck- ning sker (16 kap. 11 § utsökningsbalken). Enligt Amla-förordningen får Amla genomföra en platsundersökning utan föranmälan, om det krävs för att en platsundersökning ska kunna genomföras korrekt och effektivt (artikel 18.1). Det bör därför i den nya penningtvätts- lagen införas en bestämmelse som anger att Kronofogdemyndigheten inte i förväg ska underrätta den som kontrollen ska genomföras hos om Finansinspektionen begär det.

24Prop. 2016/17:22 s. 155 och 2016/17:56 s. 29 samt Gregow med flera, Utsökningsbalken, 2 kap.

17§, Norstedts Juridik, 2024-07-01 (JUNO).

844

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Något krav på tillstånd för platsundersökning eller handräckning bör inte införas

Vad gäller frågan om tillstånd från en domstol eller annan rättslig myndighet ska krävas innan Amla genomför en platsundersökning framgår av Amla-förordningen att en sådan prövning i så fall ska be- gränsas till att avse äktheten i Amlas beslut samt huruvida tvångs- åtgärderna är proportionella och att prövningen inte får avse behovet av en platsundersökning. Behovet av en platsundersökning kan dock prövas av EU-domstolen (artikel 19.2). Motsvarande bestämmelser finns i förordningen om kreditvärderingsinstitut (artikel 23d.9), OTC- förordningen (artikel 63.9) och EU:s förordning om referensvärden (artikel 48d.10).

Vid införandet av OTC-lagen gjorde regeringen bedömningen att något krav på tillstånd för platsundersökning eller handräckning inte skulle införas. Enligt regeringens mening framstod det inte som moti- verat att införa krav på en nationell prövning i domstol eller annan rättslig myndighet med hänsyn till den begränsade prövning som i så fall kan ske och eftersom ett beslut om platsundersökning kan överklagas i annan ordning.25 Regeringen gjorde samma bedömning när bestämmelser om platsundersökningar infördes i förordningen om kreditvärderingsinstitut26 och i EU:s förordning om referensvärden.27

Enligt utredningens uppfattning finns det inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller platsundersökningar som kan genom- föras av Amla. Det bör därför inte införas något krav på tillstånd från en domstol eller annan rättslig myndighet innan Amla genomför en platsundersökning eller innan handräckning lämnas vid en platsunder- sökning.

Krav på rättslig prövning i Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

Inspektioner i ett företags lokaler, till exempel platsundersökningar, är ingripande och kan utgöra ett intrång i den rätt till respekt för privatlivet som följer av artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stad-

25Prop. 2012/13:72 s. 27 och 28.

26Prop. 2011/12 :40 s. 23.

27Prop. 2020/21:24 s. 56.

845

Amla-förordningen

SOU 2024:58

gan). Det gäller även om platsundersökningarna utförs i kommersiella lokaler.

Rätten till en rättvis rättegång följer av artikel 6.1 i Europakon- ventionen och artikel 47 i stadgan.

När det gäller platsundersökningar innebär Europadomstolens praxis att den som berörs av en platsundersökning har rätt till en dom- stolsprövning av både beslutet som medger undersökningen och de åtgärder som vidtas med stöd av beslutet.28 Avsaknaden av förhands- tillstånd till en undersökning från en rättslig myndighet kan kompen- seras genom en domstolsprövning i efterhand, vilket utgör en grund- läggande garanti för att säkerställa att en inspektionsåtgärd är förenlig med artikel 8 i Europakonventionen.29 Enligt Europadomstolens rätts- praxis måste ett beslut om platsundersökning kringgärdas av proces- suella rättssäkerhetsgarantier för att förhindra missbruk och sköns- mässighet.30

Enligt Amla-förordningen får inte nationell domstol pröva be- hovet av en platsundersökning eller begära att få tillgång till den information som finns i Amlas ärende. I förordningen anges vidare att prövningen av rättsenligheten (eng. the lawfulness) av Amlas be- slut är förbehållen EU-domstolen (artikel 19.2). Detta innebär att en verksamhetsutövare kan överklaga ett beslut om en platsundersök- ning till EU-domstolen.31 Europakonventionens och stadgans krav på rättslig prövning är således uppfyllda genom möjligheten att över- klaga Amlas beslut om platsundersökning i efterhand.

Amla, eller Finansinspektionen när myndigheten bistår Amla, kan inte på egen hand tvångsvis få tillgång till exempelvis handlingar i samband med en platsundersökning. För att uppfylla Amla-förord- ningens krav på att Finansinspektionen ska tillhandahålla nödvändigt bistånd i enlighet med nationell lagstiftning om en person motsätter sig en platsundersökning, föreslår utredningen att Finansinspektionen ska få begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att en

28Se Europadomstolens avgöranden Societé Canal Plus mot Frankrike, nr 29408/08, dom med- delad den 21 december 2010 och Compagnie des gaz de pétrole Primagaz mot Frankrike, nr 29613/08, dom meddelad den 21 december 2010. Se även NJA 2018 s. 936 samt prop. 2014/15:96 s. 13 f. och 2016/17:22 s. 158 f.

29Se till exempel EU-domstolens avgörande Deutche Bahn AG m.fl. mot Europeiska kom- missionen, C-583/13 P, dom meddelad den 18 juni 2015, p. 32.

30Se till exempel Europadomstolens avgöranden Robathin mot Österrike, nr 30457/06, dom meddelad den 3 juli 2012 och Bernh Larsen Holding AS m.fl. mot Norge, nr 24117/08, dom meddelad den 14 mars 2013.

31Jfr EU-domstolens avgörande Deutche Bahn AG m.fl. mot Europeiska kommissionen, C-583/13 P, dom meddelad den 18 juni 2015, p. 32–34.

846

SOU 2024:58

Amla-förordningen

platsundersökning ska kunna genomföras. För det fall verksamhets- utövaren vägrar Amla tillträde till utrymmen eller motsätter sig någon av de åtgärder som Amla får vidta i samband med en undersökning måste Finansinspektionen begära handräckning av Kronofogdemyn- digheten om åtgärden ska kunna genomföras.

Kronofogdemyndighetens verkställighet regleras av bland annat bestämmelserna i 16 kap. 11–12 a §§ utsökningsbalken. Myndighetens beslut kan överklagas till allmän domstol (se 18 kap. utsöknings- balken). När åtgärder på detta sätt utförs i verksamhetsutövarens lokaler har denne därför, om den motsätter sig åtgärden, också till- gång till en domstolsprövning av de åtgärder som vidtas med stöd av beslutet om platsundersökning enligt utsökningsbalken.32

Kravet på att en verksamhetsutövare ska ha rätt till en rättslig pröv- ning av de åtgärder som vidtas med stöd av ett beslut om platsunder- sökning uppfylls således genom möjligheten att överklaga såväl Amlas beslut om platsundersökning som Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning.

18.5.6Finansinspektionens bistånd till Amla

Utredningens bedömning: Amla-förordningens bestämmelser om att finansiella tillsynsorgan ska vidta vissa åtgärder för att understödja Amla kräver inte några lagstiftningsåtgärder.

Om Amla begär bistånd av det finansiella tillsynsorganet i den med- lemsstat där en platsundersökning ska genomföras har också perso- nalen vid, och andra personer som är bemyndigade eller utsedda av, det finansiella tillsynsorganet de tillsynsbefogenheter som tillkom- mer Amla enligt artikel 20 (artikel 18.4).

Om någon hindrar genomförandet av en utredning enligt arti- kel 17 i Amla-förordningen ska det finansiella tillsynsorganet i den medlemsstat där de relevanta lokalerna är belägna ge nödvändigt stöd i enlighet med nationell rätt, inbegripet göra det lättare för Amla att få tillgång till de affärslokaler som tillhör de juridiska personer som avses i artikel 16, så att Amla kan utöva sina utredningsbefogenheter (artikel 17.2).

32Jfr NJA 2018 s. 936.

847

Amla-förordningen

SOU 2024:58

I tillämpliga fall ska finansiella tillsynsorgan även bistå Amla vid utarbetandet och införandet av akter som har samband med Amlas uppgifter vid direkt tillsyn över utvalda verksamhetsutövare, bland annat vid granskningar (artikel 14.2). Tillsynsorganen ska följa Amlas instruktioner när de utför dessa uppgifter.

Förordningen om kreditvärderingsinstitut, OTC-förordningen och EU:s förordning om referensvärden innehåller i stor utsträck- ning motsvarande reglering om Finansinspektionens bistånd till Esma vid platsundersökningar enligt nämnda förordningar. Finansinspek- tionen är skyldig att bistå Esma vid en platsundersökning hos ett företag i Sverige och ska då ha samma befogenheter som Esma. Efter- som Finansinspektionens skyldighet att bistå Esma följer direkt av förordningen och EU-rätten inte tillåter nationell reglering av sådant som redan följer av en EU-förordning har bestämmelserna om bistånd till Esma enligt nämnda förordningar inte föranlett några lagstiftnings- åtgärder.33

Det följer direkt av Amla-förordningen att Finansinspektionen ska vidta vissa åtgärder för att understödja Amla och ska ha samma be- fogenheter som Amla när myndigheten bistår vid en platsundersök- ning. Som framförts i tidigare lagstiftningsärenden är en allmän prin- cip att EU-rätten inte tillåter nationell reglering av sådant som redan följer av en EU-förordning. Amlas eller Finansinspektionens befogen- heter kan således inte begränsas i svensk lag. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att de nu aktuella bestämmelserna i Amla- förordningen inte kräver några lagstiftningsåtgärder.

När det gäller skyldigheten för Finansinspektionen att understödja Amla vid utarbetandet och införandet av akter kommer villkoren för detta att specificeras i tekniska standarder för genomförande (arti- kel 14.3 a).

Bestämmelserna i artikel 17.2 om att det berörda finansiella till- synsorganet är skyldigt att göra det lättare för Amla att få tillgång till affärslokaler kan inte i sig anses innebära en rätt för Amla att få tillgång till en verksamhetsutövares lokaler. För detta krävs enligt ut- redningens mening en platsundersökning enligt artikel 18. Utred- ningen föreslår i avsnitt 18.5.5 att det i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse om att Finansinspektionen ska kunna begära handräckning hos Kronofogdemyndigheten för att en platsundersök-

33Jfr prop. 2011/12:40 s. 18, 2012/13:72 s. 25 och 2020/21:24 s. 56 och 57.

848

SOU 2024:58

Amla-förordningen

ning ska kunna genomföras. Denna bestämmelse tillgodoser även kraven på Finansinspektionen i artikel 17.2.

18.5.7Tillsynsbefogenheter, sanktionsavgifter och viten

Utredningens förslag: Finansinspektionen får ingripa enligt till- lämplig rörelsereglering om en utvald verksamhetsutövare åsido- sätter sina skyldigheter enligt regleringen om bekämpning av pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, om Amla föreslår eller begär det enligt bestämmelserna i Amla-förordningen.

Amlas tillsynsbefogenheter

För att Amla ska kunna fullgöra sina uppgifter i fråga om tillsyn över utvalda verksamhetsutövare har myndigheten enligt artikel 20 i Amla- förordningen ett antal befogenheter. Amla får använda dessa befogen- heter i tre olika situationer: 1) om en utvald verksamhetsutövare inte uppfyller kraven i regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, 2) om Amla har tillräckliga indikationer på att en utvald verksamhetsutövare inom 12 månader sannolikt kom- mer att bryta mot denna reglering, eller 3) om Amla fastställer att den utvalda verksamhetsutövarens förfaranden, strategier, processer och mekanismer inte säkerställer en sund förvaltning eller hanterar ris- kerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Om en sådan situation uppstår får Amla exempelvis begära att verksamhetsutövaren vidtar åtgärder för att minska riskerna för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism i sina produkter och system eller kräva avyttring av verksamheter som innebär stora risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism (artikel 20.2 d och e). Amla får även begära information som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter och ställa krav på ytterligare eller mer frekvent rapportering (artikel 20.2 g).

849

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Beslut som Finansinspektionen fattar efter en begäran från Amla

Förutom de befogenheter som anges i artikel 20 i Amla-förordningen ska Amla i fråga om utvalda verksamhetsutövare också ha de be- fogenheter och skyldigheter som finansiella tillsynsorgan har enligt tillämplig EU-rätt, såvida inte något annat föreskrivs i Amla-förord- ningen. I den utsträckning det är nödvändigt för att Amla ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen, får myndigheten enligt artikel 6.1 andra stycket genom instruktioner begära att de finansiella tillsynsorganen använder sina befogenheter i enlighet med nationell lagstiftning, om Amla inte har tilldelats sådana befogenheter genom Amla-förordningen.

I artikel 20.2 i i Amla-förordningen finns liknande bestämmelser som blir tillämpliga om Amlas användning av tillsynsbefogenheterna inte får avsedd effekt, det vill säga om bristerna i verksamhetsutöva- rens verksamhet kvarstår efter att Amla har använt sig av sina befogen- heter. I en sådan situation får Amla föreslå att den myndighet som har beviljat verksamhetsutövaren tillstånd eller registrering återkallar tillståndet eller registreringen.

Förordningen innehåller inte någon reglering om att det finan- siella tillsynsorganet är skyldigt att följa en begäran enligt artikel 6.1 andra stycket eller ett förslag enligt artikel 20.1 i från Amla, och det finns inte heller något annat i förordningen som pekar i den riktningen (jämför med vad som gäller för en begäran från Amla inom ramen för Amlas indirekta tillsyn, se avsnitt 18.6.2). I artikel 6.1 andra stycket anges endast att det finansiella tillsynsorganet ska hålla Amla infor- merad om utövandet av sina befogenheter.

Hur en begäran enligt artikel 6.1 andra stycket eller ett förslag enligt artikel 20.1 i från Amla ska hanteras hos Finansinspektionen får bedömas i varje enskilt fall. Inspektionen ansvarar för ett beslut om ingripande som har fattats efter en begäran eller ett förslag från Amla. Inspektionen måste därför göra en självständig prövning av om det finns skäl att ingripa. I detta ligger också att inspektionen självstän- digt måste pröva om det finns anledning att inleda en undersökning.

I samband med att Amla vänder sig till inspektionen med en be- gäran enligt artikel 6.1 andra stycket eller ett förslag enligt artikel 20.1 i torde Amla överlämna sin utredning om regelöverträdelser. Finan- sinspektionen kommer då att behöva ta ställning till huruvida Amlas

850

SOU 2024:58

Amla-förordningen

utredning kan läggas till grund för ett beslut om ingripande eller om det krävs ytterligare utredning.

För Finansinspektionens handläggning av ett undersöknings- ärende eller ett sanktionsärende som har inletts efter en begäran enligt artikel 6.1 andra stycket eller ett förslag enligt artikel 20.1 i från Amla gäller förvaltningslagen. Ett beslut om ingripande som har fattats av Finansinspektionen efter en sådan begäran eller ett sådant förslag kan överklagas enligt de regler om överklagande som finns i rörelseregler- ingen och förvaltningslagen.

Eftersom utredningen föreslår ändringar i tillämpliga rörelselagar som innebär att Finansinspektionen inte ska utöva tillsyn över utvalda verksamhetsutövare i den utsträckning som Amla utövar tillsyn över dem enligt Amla-förordningen, behöver det införas ett undantag för de situationer där Amla begär eller föreslår att Finansinspektionen ska ingripa mot en utvald verksamhetsutövare. Det bör mot denna bakgrund införas en bestämmelse i tillämpliga rörelselagar som anger att Finansinspektionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare som åsidosätter regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism om Amla begär eller föreslår det enligt arti- kel 6.1 andra stycket eller 20.2 i i Amla-förordningen.

Sanktionsavgifter

Om en utvald verksamhetsutövare åsidosätter ett krav som listas i bilaga II till Amla-förordningen får Amla besluta om sanktionsavgif- ter (artikel 21.1 och 21.2). Listan innehåller krav som följer av bland annat penningtvättsförordningen. Endast allvarliga, systematiska eller upprepade överträdelser kan läggas till grund för en sanktionsavgift.

Amla får också besluta om sanktionsavgifter om en utvald verk- samhetsutövare underlåter att följa ett beslut som myndigheten har fattat enligt artikel 6.1. Det kan exempelvis vara ett beslut om att verksamhetsutövaren ska vidta vissa åtgärder för att avhjälpa brister i verksamheten (artikel 20). Hur sanktionsavgifterna ska beräknas framgår av artikel 21.3–21.7.

För att Amlas beslut om sanktionsavgifter ska kunna verkställas i Sverige krävs vissa lagstiftningsåtgärder. Detta behandlas i avsnitt 18.5.8.

Enligt artikel 21.9 i Amla-förordningen får Amla, om det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt Amla-

851

Amla-förordningen

SOU 2024:58

förordningen, begära att finansiella tillsynsorgan inleder ett förfarande i syfte att vidta åtgärder för att säkerställa att lämpliga sanktions- avgifter åläggs verksamhetsutövaren i enlighet med de rättsakter som anges i artikel 1.2 och tillämplig nationell lagstiftning som tilldelar sär- skilda befogenheter som för närvarande inte krävs enligt EU-rätten. Bestämmelsen är tillämplig på sanktionsavgifter som åläggs utvalda verksamhetsutövare för överträdelser av nationell rätt som genom- för sjätte penningtvättsdirektivet och för sanktionsavgifter som ska åläggas ledamöter i verksamhetsutövarens styrelseorgan som enligt nationell rätt bär ansvaret för verksamhetsutövarens överträdelser.

Förordningen innehåller inte någon reglering om att det finan- siella tillsynsorganet är skyldigt att följa en begäran om att inleda ett sådant förfarande som avses i artikel 21.9 (jämför med vad som gäller för en begäran från Amla inom ramen för Amlas indirekta tillsyn, se avsnitt 18.6.2). Det finns inte heller något annat i förordningen som talar i den riktningen.

Hur en begäran från Amla om att Finansinspektionen ska inleda ett förfarande enligt artikel 21.9 ska hanteras hos inspektionen får, på motsvarande sätt som en begäran enligt artikel 6 andra stycket och ett förslag enligt artikel 20.1 i, bedömas i varje enskilt fall. Inspektio- nen ansvarar för ett beslut om ingripande som har fattats efter en begäran från Amla. Inspektionen måste därför göra en självständig prövning av om det finns skäl att ingripa.

I likhet med vad som anges i avsnittet ovan torde Amla i samband med att myndigheten vänder sig till inspektionen med en begäran enligt artikel 21.9 överlämna sin utredning om regelöverträdelser. Finansinspektionen kommer då att behöva ta ställning till huruvida Amlas utredning kan läggas till grund för ett beslut om ingripande eller om det krävs ytterligare utredning. I så fall torde ett första steg för inspektionen vara att inleda en undersökning, om inspektionen anser att Amla har fog för sin begäran.

För Finansinspektionens handläggning av ett undersökningsärende eller ett sanktionsärende som har inletts efter en begäran från Amla enligt artikel 21.9 gäller förvaltningslagen. Ett beslut om sanktions- avgift som har fattats efter Amlas begäran kan överklagas enligt de regler om överklagande som finns i rörelseregleringen och förvaltnings- lagen.

Det är Amla som utövar tillsyn över att utvalda verksamhetsut- övare följer regelverket om bekämpning av penningtvätt och finan-

852

SOU 2024:58

Amla-förordningen

siering av terrorism och Finansinspektionen har som utgångspunkt därför inga befogenheter på det området. Det behöver därför införas en bestämmelse i tillämpliga rörelselagar som anger att Finansinspek- tionen får ingripa mot en utvald verksamhetsutövare som åsidosätter bestämmelser i regelverket om bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism om Amla begär det enligt artikel 21.9.

Viten

Amla kan under vissa förutsättningar besluta att en utvald verksam- hetsutövare, eller en fysisk eller juridisk person som avses i arti- kel 16.1, ska betala vite (artikel 22 i Amla-förordningen). Amla får exempelvis besluta om vite för att en verksamhetsutövare ska upp- höra med en överträdelse enligt ett beslut som har fattats med stöd av artikel 6.1 eller att en person ska tillhandahålla information som har begärts genom ett beslut enligt samma artikel. Förordningen inne- håller närmare bestämmelser om bland annat storleken på vitet och under hur lång tid vite kan utgå.

I likhet med bestämmelserna om sanktionsavgifter krävs komplet- terande bestämmelser för att Amlas beslut om vite ska kunna verk- ställas i Sverige, se avsnitt 18.5.8. Några ytterligare lagstiftningsåtgär- der krävs inte när det gäller denna del av förordningen.

18.5.8Äkthetskontroll och verkställighet

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten ska vara ansvarig myndighet för äkthetskontroll enligt Amla-förordningen.

Beslut om avgifter och viten enligt Amla-förordningen ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser på samma sätt som en svensk dom som har fått laga kraft, om inte annat följer av förordningen.

Enligt Amla-förordningen ska beslut om sanktionsavgifter och viten vara verkställbara (artikel 24a.1). Verkställigheten ska regleras av de civilrättsliga bestämmelser som gäller i den medlemsstat på vars terri- torium verkställigheten äger rum. Medlemsstaterna är skyldiga att utse en myndighet som ska pröva om ett beslut av Amla om sank-

853

Amla-förordningen

SOU 2024:58

tionsavgift eller vite är äkta. Verkställigheten får endast skjutas upp genom avgörande av EU-domstolen. Domstolarna i den berörda med- lemsstaten är dock behöriga att pröva om verkställigheten genom- förts på ett korrekt sätt.

Amla-förordningen innehåller även bestämmelser om tillsyns- avgifter som ska betalas av verksamhetsutövare (artikel 65). Vilka verk- samhetsutövare som ska betala avgifter framgår direkt av förord- ningen (artikel 65.1). Hur avgifterna ska beräknas kommer att regleras i en delegerad akt (artikel 65.6).

Enligt Amla-förordningen ska medlemsstaterna se till att skyl- digheten för verksamhetsutövarna att betala tillsynsavgifter är bin- dande enligt nationell lagstiftning och att förfallna avgifter betalas helt (artikel 65.4 sista meningen i Amla-förordningen). Eftersom en EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater bör det inte krävas att det införs regler i nationell rätt som anger att Amlas beslut om tillsynsavgifter är bindande. Det som enligt utredningens mening ligger närmast till hands vid en tolkning är i stället att det som avses är att Amlas beslut om tillsynsavgifter ska vara verkställbara enligt nationell rätt.

Kronofogdemyndigheten bör vara ansvarig myndighet för äkthetskontroll

I förordningen om kreditvärderingsinstitut (artikel 36d) och OTC- förordningen (artikel 68.4) finns bestämmelser om äkthetskontroll och verkställighet som motsvarar bestämmelserna i Amla-förordningen. Nämnda förordningar kompletteras i svensk rätt av bestämmelser i lagen om kreditvärderingsinstitut och OTC-lagen. I förarbetena till dessa lagar konstaterar regeringen att den äkthetsprövning av Esmas beslut om avgift eller vite som ska göras enligt förordningen om kredit- värderingsinstitut och OTC-förordningen är mycket begränsad och att en domstolsprövning därför inte framstår som befogad.34 Utred- ningen gör samma bedömning när det gäller den äkthetsprövning av Amlas beslut om avgift eller vite som ska göras enligt Amla-förord- ningen.

Kronofogdemyndigheten har i flera andra fall ansetts vara den lämp- ligaste myndigheten för att ta ställning till om ett utländskt avgörande

34Prop. 2012/13:72 s. 28 och 2011/12:40 s. 24 f.

854

SOU 2024:58

Amla-förordningen

kan verkställas här i landet, se till exempel lagen (2009:1427) om erkän- nande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område. Som regeringen konstaterar i förarbetena till lagen om kreditvärderingsinstitut och OTC-lagen finns således kompetens och viss vana vid likartade frågor vid Kronofogdemyn- digheten.35 Vidare konstateras att Kronofogdemyndigheten också är den myndighet som kommer att ansvara för den praktiska verkstäl- ligheten. Mot den bakgrunden utsågs Kronofogdemyndigheten till ansvarig myndighet för äkthetskontroll enligt förordningen om kredit- värderingsinstitut och OTC-förordningen (4 § lagen om kreditvär- deringsinstitut och 3 kap. 2 § OTC-lagen).

Det saknas skäl att göra någon annan bedömning när det gäller äkthetskontroll enligt Amla-förordningen. Äkthetsprövningen bör därför göras av Kronofogdemyndigheten. Bestämmelser med den inne- börden bör införas i den nya penningtvättslagen.

Verkställighet av Amlas beslut om avgifter eller viten

Amlas beslut om tillsynsavgifter, sanktionsavgifter och viten ska enligt utredningens tolkning av Amla-förordningen vara verkställbara i Sverige. Samma regler som gäller för verkställighet av en svensk dom som har fått laga kraft bör gälla. Beslut om avgifter och viten enligt Amla-förordningen bör därför få verkställas enligt utsökningsbalken på samma sätt som en svensk dom som har fått laga kraft. Detta bör framgå av den nya penningtvättslagen. Regeringen har gjort motsva- rande bedömning i flera lagstiftningsärenden i fråga om verkställig- het av Esmas beslut.36

Amla-förordningens regler om verkställighet ska dock ha före- träde i förhållande till utsökningsbalken, vilket får betydelse när det gäller uppskjuten verkställighet av beslut om sanktionsavgifter eller viten. Även detta bör framgå av den nya penningtvättslagen.

35Prop. 2012/13:72 s. 28 f. Se även prop. 2011/12:40 s. 24 f.

36Se prop. 2011/12:40 s. 25, 2012/13:72 s. 29, 2018/19:38 s. 40, 2019/20:37 s. 44 och 2020/21:24 s. 47.

855

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Finansinspektionens tillsynsavgifter för verksamhetsutövare som omfattas av Amlas tillsyn

Finansinspektionens verksamhet finansieras dels via anslag på stats- budgeten, dels via avgifter för prövning av ansökningar och anmäl- ningar. De företag som står under Finansinspektionens tillsyn betalar årliga avgifter till inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet (avgiftsförordningen). De årliga avgifterna ska täcka de kostnader som myndigheten haft eller beräknas få för nedlagt arbete inom respek- tive företagskategori. Dessa avgifter får Finansinspektionen inte dis- ponera utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. De årliga avgifterna ska i princip motsvara de medel som årligen anvisas Finansinspektionen på statsbudgeten.

I avgiftsförordningen regleras hur stora årliga avgifter som de före- tag som står under Finansinspektionens tillsyn ska betala. De årliga avgifterna ska enligt förordningen finansiera den verksamhet som drivs av Finansinspektionen, med undantag för viss angiven verk- samhet som finansieras på annat sätt (1 §). I förordningen är flertalet finansiella företag indelade i avgiftsgrupper medan vissa kategorier av företag betalar en fast årlig avgift. De årliga avgifterna ska ge Finans- inspektionen full kostnadstäckning. Detta innebär att varje avgifts- grupp ska svara för både direkta kostnader och den andel av indirekta kostnader som går att hänföra till respektive kategori (4 § avgiftsför- ordningen). Modellen med årliga avgifter utgår från principen att varje kategori av avgiftsskyldiga ska bära kostnader i proportion till de kostnader den kategorin av företag förorsakar.

Amla ska ta ut årliga tillsynsavgifter från alla utvalda verksamhets- utövare och vissa icke utvalda verksamhetsutövare (artikel 65.1). Av- gifterna ska täcka Amlas utgifter som är relaterade till tillsynen och får inte överstiga dessa utgifter. Innan Amla fattar beslut om den slutliga avgiftsnivån ska Amla kontakta det berörda finansiella tillsyns- organet för att säkerställa att tillsynen är kostnadseffektiv och rimlig för alla verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn (artikel 65.4).

Amla-förordningens bestämmelser om årliga tillsynsavgifter ska inte påverka de finansiella tillsynsorganens rätt att ta ut avgifter i en- lighet med nationell lagstiftning i den utsträckning Amla inte har till- delats tillsynsuppgifter, eller som gäller kostnader som myndigheten haft för att samarbeta med och bistå Amla (artikel 65.5). Det finns

856

SOU 2024:58

Amla-förordningen

således inte något som hindrar att Finansinspektionen även fortsätt- ningsvis tar ut tillsynsavgifter från de verksamhetsutövare som om- fattas av Amlas tillsyn och som således är skyldiga att betala årliga tillsynsavgifter till Amla. Däremot behöver storleken på avgifterna troligtvis justeras i och med att vissa tillsynsuppgifter i fortsättningen kommer att ankomma på Amla i stället för Finansinspektionen.

18.5.9Överklagande av Amlas beslut

Administrativa omprövningsnämnden

Direktionen är Amlas beslutsorgan, med undantag för vissa beslut som fattas av styrelsen (artiklarna 49 och 53). Amla ska inrätta en administrativ omprövningsnämnd som ska kunna ompröva de beslut som Amla fattar enligt artiklarna 6.1, 20–22 och 65, det vill säga be- slut om utredningsåtgärder, tillsynsåtgärder, sanktionsavgifter, viten och tillsynsavgifter (artiklarna 60.1 och 62). En begäran om ompröv- ning kan göras av den fysiska eller juridiska person som beslutet riktar sig till eller som direkt och personligen berörs av beslutet (artikel 62.1). Omprövningen ska avse beslutets processrättsliga och materiella öve- rensstämmelse med Amla-förordningen.

Prövning av EU-domstolen

Enligt Amla-förordningen ska EU-domstolen ha obegränsad behö- righet att pröva Amlas beslut om sanktionsavgifter och viten (arti- kel 26). Domstolen får upphäva ett sådant beslut eller ändra stor- leken på sanktionsavgiften eller vitet.

Förutom sanktionsavgifter och viten får Amla, inom ramen för den direkta tillsynen över utvalda verksamhetsutövare, besluta om en rad andra åtgärder med stöd av artiklarna 6.1, 20 och 65. Även ett sådant beslut bör kunna överklagas till EU-domstolen. I denna rikt- ning talar skäl 47. Där anges att omprövningsnämndens beslut ska kunna överklagas till EU-domstolen. Som framgår ovan kan nämn- den ompröva Amlas beslut om utredningsåtgärder, tillsynsåtgärder, sanktionsavgifter, viten och tillsynsavgifter (artikel 62 som hänvisar till de beslut som Amla fattat med stöd av artiklarna 6.1, 20–22 och 65). Ytterst är det EU-domstolen som avgör vem som har talerätt.

857

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Amlas begäran om att tillsynsorgan ska använda sina befogenheter

Det kan diskuteras om en begäran från Amla till Finansinspektionen om att använda sina befogenheter enligt tillämplig svensk rätt kan överklagas till EU-domstolen. En sådan begäran skulle kunna betrak- tas som ett beslut.

Enligt artikel 62, som anger vilka beslut som kan omprövas av omprövningsnämnden, och vars beslut i sin tur kan överklagas till EU-domstolen, hänvisas till bland annat artikel 6.1. Bestämmelserna om Amlas möjlighet att begära, genom instruktioner, att finansiella tillsynsorgan använder sina befogenheter finns i artikel 6.1 andra stycket. I tredje stycket nämnda artikel anges att Amla, för att kunna utöva sina befogenheter enligt förordningen, får utfärda bindande beslut som riktar sig till utvalda verksamhetsutövare. En rimlig tolk- ning är att hänvisningen till artikel 6.1, när det gäller vilka beslut som får omprövas av omprövningsnämnden, tar sikte på Amlas beslut som riktar sig till utvalda verksamhetsutövare (artikel 6.1 tredje stycket) och inte Amlas begäran till finansiella tillsynsorgan (artikel 6.1 andra stycket). Även om Amla-förordningens bestämmelser om ompröv- ning och överklagande till EU-domstolen inte är avsedda att inklu- dera en sådan begäran som Amla kan rikta till finansiella tillsynsorgan, kan det inte uteslutas att en sådan talan skulle kunna tas upp av EU- domstolen. Vem som har talerätt avgörs ytterst av EU-domstolen.

18.5.10 Samarbete och informationsutbyte

Utredningens bedömning: Det informationsutbyte som Amla- förordningen föreskriver i fråga om Amlas direkta tillsyn över ut- valda verksamhetsutövare kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt.

Amla-förordningens bestämmelser om antagande av en språk- ordning kräver inga lagstiftningsåtgärder.

Finansinspektionen har en uppgiftsskyldighet i förhållande till Amla

Enligt artikel 14.1 i Amla-förordningen ska finansiella tillsynsorgan förse Amla med all information som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. De uppgifter det

858

SOU 2024:58

Amla-förordningen

handlar om kan komma att omfattas av sekretess enligt bland annat 30 kap. 4, 5 och 6 §§ OSL. En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap.

3§ OSL. Uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i andra fall än då utläm- nandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften läm- nas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisatio- nen. En föreskrift i en EU-förordning är att jämställa med en föreskrift i lag eller förordning.37 Bestämmelsen ger, som regeringen konstaterat i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, Finans- inspektionen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till utländska myndigheter.38 Mot denna bakgrund kan konstateras att svensk rätt står i överensstämmelse med regleringen om uppgiftsskyldighet för finansiella tillsynsorgan i artikel 14.1 i Amla- förordningen. Någon bestämmelse som reglerar informationsutbytet i denna del behövs därför inte.

Gemensamma tillsynsgrupper

Amla ska inrätta gemensamma tillsynsgrupper för tillsynen över ut- valda verksamhetsutövare (artikel 15.1 och 15.4). En tillsynsgrupp ska bestå av personal från både Amla och de finansiella tillsynsorgan som ansvarar för tillsynen över verksamhetsutövarna på nationell nivå. Amla och tillsynsorganen ska utse en eller flera personer bland per- sonalen på respektive myndighet som ska delta i tillsynsgruppen och ska komma överens om användningen av personalen (artikel 15.5). En särskilt utsedd person hos Amla ska samordna tillsynsgruppens arbete och medlemmarna i tillsynsgruppen ska följa dennes instruk- tioner i fråga om deras uppgifter i tillsynsgruppen.

Den gemensamma tillsynsgruppen har till uppgift att bland annat göra tillsynsundersökningar, samordna platsundersökningar, förbereda tillsynsåtgärder och upprätthålla kontakter med finansiella tillsyns-

37Jfr prop. 2018/19:38 s. 88.

38Se bland annat prop. 2006/07:5 s. 350, 2009/10:217 s. 27 f., 2011/12:40 s. 20, 2016/17:162 s. 508 och 2018/19:38 s. 88.

859

Amla-förordningen

SOU 2024:58

organ när så behövs för tillsynen i en medlemsstat där en utvald verk- samhetsutövare är etablerad (artikel 15.3). Tillsynsgruppen ska också ta fram förslag till beslut som riktar sig till utvalda verksamhetsut- övare och som ska läggas fram för direktionen respektive styrelsen (artiklarna 15.3 och 53.2).

Det ligger närmast till hands att anse att de gemensamma tillsyns- grupperna är en del av Amlas verksamhet; det är Amla som ansvarar för inrättandet av en tillsynsgrupp och det är Amlas personal som ska samordna och leda arbetet i tillsynsgruppen (artikel 15.1, 15.2 och 15.4). Att den gemensamma tillsynsgruppen ska delta i utarbetandet av förslag till beslut som ska läggas fram för Amlas beslutsorgan ger ytterligare stöd för detta synsätt.

Finansinspektionen å sin sida ansvarar för att tillhandahålla per- sonal i den utsträckning som följer av förordningen. En rimlig tolk- ning av de bestämmelser i förordningen som nu är i fråga är att den personal som deltar i en gemensam tillsynsgrupp gör det inom ramen för sin ordinarie anställning och står under arbetsledning av inspek- tionen, förutom när det gäller arbetet i tillsynsgruppen som leds av personal från Amla. Detta är tydligt också i förordningen där det anges att skyldigheten för medlemmarna i den gemensamma tillsyns- gruppen att följa samordnarens instruktioner inte ska påverka med- lemmarnas uppgifter och ansvar inom det finansiella tillsynsorganet (artikel 15.2). Det är i denna situation således inte fråga om någon utstationering av personal till Amla (se avsnitt 18.10.1). Finansinspek- tionen ansvarar därmed fullt ut för den personal som myndigheten utser att delta i en gemensam tillsynsgrupp.

Det ligger i sakens natur att den personal från Finansinspektio- nen som deltar i en gemensam tillsynsgrupp kan komma att ta del av uppgifter från Amla som omfattas av sekretess. När det gäller möj- ligheten att bibehålla sekretessen för sådana uppgifter hänvisas till avsnitt 18.8.

Språkordning vid direkt tillsyn

Enligt artikel 27 i Amla-förordningen ska Amla och de finansiella tillsynsorganen anta en ordning för kommunikation inom tillsyns- systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terror- ism, däribland gällande vilket eller vilka språk som ska användas. Det

860

SOU 2024:58

Amla-förordningen

framgår inte i vilken form en sådan ordning ska antas. Det ställs där- med inte något krav på att denna ordning ska antas i form av en bin- dande internationell överenskommelse som för svensk del kräver ett bemyndigande från regeringen (10 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen). Överenskommelser som inte är bindande, till exempel så kallade sam- förståndsavtal (eng. memorandum of understanding), kan svenska myndigheter ingå utan bemyndiganden från regeringen. Några lag- stiftningsåtgärder krävs därför inte i denna del.

18.6Amlas indirekta tillsyn

Förutom att utöva direkt tillsyn över utvalda verksamhetsutövare får Amla också utöva indirekt tillsyn över icke utvalda verksamhetsut- övare (i förordningen benämnda icke utvalda enheter). Med en icke utvald verksamhetsutövare avses ett kreditinstitut, ett finansiellt in- stitut eller en koncern av kreditinstitut eller finansiella institut på högsta konsolideringsnivå i unionen, som inte är en utvald verksam- hetsutövare (artikel 2.1.2 i Amla-förordningen).

Amlas indirekta tillsyn innebär att Amla kan begära att finansiella tillsynsorgan ska agera i förhållande till enskilda verksamhetsutövare och ge anvisningar om åtgärder som tillsynsorganen ska vidta (arti- kel 6.2 c). Amla får också, efter beslut av kommissionen, ta över den direkta tillsynen från finansiella tillsynsorgan när den nationella till- synen inte bedöms tillfredsställande.

Till Amlas uppgifter i fråga om indirekt tillsyn hör också att sam- ordna och utvärdera de finansiella tillsynsorganens verksamheter.

I det följande görs en kartläggning av ansvarsfördelningen mellan Amla och Finansinspektionen när det gäller Amlas befogenhet att utöva indirekt tillsyn över verksamhetsutövare som är etablerade i Sverige. I avsnittet berörs också förordningens bestämmelser om Amlas bedömning av finansiella tillsynsorgan.

18.6.1Bedömning av finansiella tillsynsorgans verksamheter

Amla ska göra periodiska bedömningar av vissa eller alla verksam- heter som utförs av en, flera eller alla finansiella tillsynsorgan, samt av deras verktyg och resurser (artikel 28.1). Även personal från de finansiella tillsynsorgan som inte är föremål för bedömningarna får

861

Amla-förordningen

SOU 2024:58

delta. Ett sådant deltagande är frivilligt och de finansiella tillsyns- organen är således, till skillnad från vad som gäller gemensamma till- synsgrupper, inte skyldiga att ställa personal till Amlas förfogande vid bedömningar (artikel 28.2).

Finansinspektionen kan således välja om myndigheten vill ställa personal till Amlas förfogande vid bedömningar av andra finansiella tillsynsorgans verksamheter. Det är inte närmare reglerat vilken roll som personal från nationella tillsynsorgan ska ha vid en sådan bedöm- ning. I avsaknad av närmare reglering bedömer utredningen att del- tagandet i en sådan bedömning, på samma sätt som vid ett deltagande i en gemensam tillsynsgrupp, normalt sett sker inom ramen för den ordinarie anställningen och att den personal som ställs till förfogande arbetsleds av Finansinspektionen. Det beror dock på hur omständig- heterna ser ut i det enskilda fallet samt vad Amla och Finansinspek- tionen kommer överens om.

Amlas bedömningar av finansiella tillsynsorgans verksamheter ska redovisas i en rapport. Rapporten ska tas fram av Amlas personal tillsammans med den personal från tillsynsorganen som har deltagit i bedömningen (artikel 28.3). Rapporten ska innehålla särskilda upp- följningsåtgärder som ska vidtas av de tillsynsorgan som har varit före- mål för bedömningen. Uppföljningsåtgärderna får antas i form av rikt- linjer eller rekommendationer. Tillsynsorganen ska göra sitt yttersta för att följa dessa riktlinjer eller rekommendationer (artikel 28.4).

18.6.2Amla kan begära att finansiella tillsynsorgan ska ingripa mot icke utvalda verksamhetsutövare

Utredningens bedömning: Amla-förordningens bestämmelser om att Amla får begära att finansiella tillsynsorgan ska ingripa mot verksamhetsutövare som står under tillsynsorganets tillsyn kräver inga lagstiftningsåtgärder.

862

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Finansinspektionen ansvarar för ett beslut om ingripande som fattas efter en begäran av Amla

Som framgår av avsnitt 18.5 utövar Amla direkt tillsyn över utvalda verksamhetsutövare. När det gäller icke utvalda verksamhetsutövare är det i stället det nationella finansiella tillsynsorganet som ansvarar för den direkta tillsynen och Amla utövar endast indirekt tillsyn över sådana verksamhetsutövare.

Inom ramen för den indirekta tillsynen får Amla dock under vissa förutsättningar begära att ett finansiellt tillsynsorgan ingriper mot en enskild verksamhetsutövare (artikel 6.2 c). Amla får göra en sådan begäran om en icke utvald verksamhetsutövares efterlevnad av de rätts- akter som anges i artikel 1.2 och dess exponering mot risker för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism försämras snabbt och avsevärt, särskilt om det kan få en negativ påverkan på flera medlemsstater eller unionen som helhet (artikel 30.1). Det finansiella tillsynsorganet är skyldigt att underrätta Amla om en sådan situation uppstår. Under dessa omständigheter, eller om det finns indikationer på allvarliga, systematiska eller upprepade regelöverträdelser, kan Amla som ett första steg begära att det berörda finansiella tillsynsorganet utreder överträdelserna och överväger att besluta om sanktioner för verksam- hetsutövaren (artikel 30.2). För Finansinspektionens hantering av en sådan begäran hänvisas till vad som sägs om inspektionens hantering av en begäran från Amla inom ramen för Amlas direkta tillsyn, se avsnitt 18.5.7.

Vid behov får Amla begära att det finansiella tillsynsorganet fattar ett beslut som riktar sig mot verksamhetsutövaren och som ålägger denne att vidta alla nödvändiga åtgärder för att fullgöra sina skyldig- heter enligt direkt tillämplig EU-rätt eller nationell rätt som genom- för direktiv eller utnyttjar de valmöjligheter som medlemsstaterna ges genom unionsrätten (artikel 30.2 andra stycket). Det anges inte uttryckligen att det är regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som avses, men detta får anses framgå av sammanhanget (jämför artikel 30.1 där det hänvisas till de rätts- akter som avses i artikel 1.2). Av förordningen framgår att det finan- siella tillsynsorganet ska rätta sig efter Amlas begäran (artikel 30.3). En sådan begäran ska dock inte påverka pågående tillsynsverksamhet som bedrivs av den berörda tillsynsmyndigheten (artikel 30.2 andra stycket).

863

Amla-förordningen

SOU 2024:58

För svensk del innebär detta att Amla får begära att Finansinspek- tionen ska fatta ett beslut med ett visst innehåll som riktar sig till en verksamhetsutövare som står under inspektionens tillsyn. Detta väcker frågor om vem som är ansvarig för beslutet och hur ett sådant beslut kan överklagas.

Det som skiljer en sådan begäran som nu är i fråga från en begäran som Amla får göra inom ramen sin direkta tillsyn är just att den nu aktuella begäran anger att det finansiella tillsynsorganet ska fatta ett beslut som har ett visst innehåll och som riktar sig till en enskild verksamhetsutövare, och att förordningen föreskriver att tillsyns- organet ska rätta sig efter begäran. När det gäller Amlas direkta tillsyn får myndigheten antingen föreslå att den berörda nationella myndig- heten återkallar en verksamhetsutövares tillstånd eller registrering (artikel 20.2) eller begära att det finansiella tillsynsorganet inleder ett förfarande för att säkerställa att verksamhetsutövaren åläggs sank- tionsavgifter (artikel 21.9). Inom ramen för den direkta tillsynen får Amla också begära att tillsynsorganet använder sina befogenheter i en- lighet med nationell rätt (artikel 6.1 andra stycket), men det preci- seras inte på vilket sätt eller i vilken utsträckning som tillsynsorganet ska använda befogenheterna.

När det gäller en sådan begäran som nu är i fråga, det vill säga en begäran som Amla gör inom ramen för sin indirekta tillsyn, är det också reglerat i Amla-förordningen vad som blir följden av att ett finansiellt tillsynsorgan inte följer Amlas begäran. Amla får i en sådan situation begära att kommissionen ger tillstånd till att den direkta tillsynen över verksamhetsutövaren tillfälligt förs över till Amla. Detta behandlas närmare nedan.

En utgångspunkt för ansvarsutkrävande är att den som fattar ett beslut, det vill säga Finansinspektionen i det här fallet, också är an- svarig för det. I den situation som nu är i fråga har dock Amla begärt att inspektionen ska fatta ett beslut med ett visst innehåll som riktar sig mot en enskild verksamhetsutövare. Det kan då ifrågasättas om det verkligen är Finansinspektionen som ansvarar för beslutet, eller om det är Amla. Finansinspektionens beslut skulle kunna betraktas som ren formalia, medan beslutet materiellt sett i praktiken har fat- tats av Amla.

I betänkandet ”Sverige och bankunionen”, som innehåller en ana- lys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen, förs ett resonemang om hur ECB:s beslut som fattas enligt SSM-

864

SOU 2024:58

Amla-förordningen

förordningen39 förhåller sig till Finansinspektionens beslut som in- spektionen, om Sverige blev medlem i bankunionen, skulle fatta efter en instruktion från ECB. ECB:s akter, bland annat ECB-rådets be- slut i tillsynsärenden, är endast bindande för medlemsstater som har euron som valuta. När det gäller medlemsstater som inte har euron som valuta anges i SSM-förordningen att ECB i stället kan instruera dessa myndigheter (artikel 7 i SSM-förordningen och artikel 107 i ramförordningen40).

I betänkandet finns följande beskrivning av hur tillsynsärenden skulle omhändertas vid ett svenskt deltagande i bankunionen.41

ECB sänder (baserat på det beslut ECB-rådet fattat) en specifik instruktion till Finansinspektionen som i sin tur fattar ett förvaltningsbeslut rörande den berörda banken. Finansinspektionens beslut ska till fullo återge det som ECB angivit i instruktionen. ECB-rådet skulle på samma sätt in- struera Finansinspektionen att besluta om lämpliga sanktioner om en bank bryter mot krav som framgår av nationell rätt eller ett EU-direktiv. Där- med skulle Finansinspektionen tillämpa svensk lagstiftning i sitt beslut om sanktion. Eftersom ECB-rådet har exklusiv befogenhet för de upp- gifter som framgår av SSM-förordningen är ECB-rådet följaktligen rätts- ligt ansvarigt för de beslut som genomför ECB:s instruktion.

Detta innebär en skillnad i förhållande till Amlas indirekta tillsyn.

ISSM-förordningen anges att ECB ska utöva uppgifterna på de om- råden som avses i artiklarna 4.1, 4.2 och 4.5 i förhållande till kredit- institut som är etablerade i en medlemsstat som inte har euron som valuta i de fall ECB och medlemsstaten har inlett ett nära samarbete i enlighet med förordningen (artikel 7.1). Det innebär bland annat att ECB har till uppgift att bevilja och återkalla verksamhetstillstånd, göra ägarprövningar och säkerställa att kreditinstituten följer den re- glering som gäller för verksamheten (artikel 4.1). Sådana beslut fattas emellertid av den nationella tillsynsmyndigheten efter instruktion från ECB.

Så är inte fallet vid Amlas indirekta tillsyn. Då har det finansiella tillsynsorganet exklusiv befogenhet att utöva tillsyn över icke utvalda verksamhetsutövare, så länge den direkta tillsynen inte har tagits över

39Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut.

40Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014 av den 16 april 2014 om upprättande av ramen för samarbete inom den gemensamma tillsynsmekanismen mellan Europeiska cen- tralbanken och nationella behöriga myndigheter samt med nationella utsedda myndigheter (ramförordning om den gemensamma tillsynsmekanismen [SSM]).

41SOU 2019:52 s. 145 f.

865

Amla-förordningen

SOU 2024:58

av Amla. I en situation där Amla begär att det finansiella tillsynsorga- net ska fatta ett beslut som riktar sig till en icke utvald verksamhets- utövare är det fortfarande det finansiella tillsynsorganet som utövar tillsyn över verksamhetsutövaren och Amla har inga egna befogenheter på det området. Det är först om Amla tar över den direkta tillsynen från det finansiella tillsynsorganet som Amla får befogenheter i för- hållande till den enskilda verksamhetsutövaren. En sådan överföring av tillsynen kräver godkännande från kommissionen (artikel 30.4).

Mot denna bakgrund anser utredningen att Finansinspektionen ansvarar för ett beslut som myndigheten fattar efter en begäran från Amla. Detta innebär enligt utredningens mening – på motsvarande sätt som när Finansinspektionen fattar ett beslut efter begäran från Amla inom ramen för Amlas direkta tillsyn – att inspektionen måste göra en självständig prövning av om det finns skäl att ingripa. I detta ligger också att inspektionen självständigt måste pröva om det finns anledning att inleda en undersökning. För en sådan tolkning talar också konsekvensen av att Finansinspektionen inte följer Amlas be- gäran; då kan Amla begära att kommissionen beslutar att den direkta tillsynen över verksamhetsutövaren ska tas över av Amla (artikel 30.4). Det kan dock antas att Amla och Finansinspektionen i de flesta fall kommer att komma till samma slutsats när det gäller bedömningen av regelöverträdelserna.

Det finansiella tillsynsorganet ska så snart som möjligt, och senast inom tio arbetsdagar från dagen för delgivningen av Amlas begäran, underrätta Amla om de åtgärder som tillsynsorganet har vidtagit eller avser att vidta för att följa begäran (artikel 30.3). För Finansinspek- tionens del blir det i första hand fråga om att informera Amla om de åtgärder som inspektionen avser att vidta eller, om inspektionen be- dömer att det inte finns fog för Amlas begäran, att några åtgärder inte kommer att vidtas.

Ett sådant beslut som Amla kan begära att Finansinspektionen ska fatta torde för svensk del i första hand innebära att verksamhets- utövaren, i enlighet med tillämplig rörelsereglering, föreläggs att göra rättelse. Ett sådant ärende ska handläggas enligt förvaltningslagen, vilket bland annat innebär att inspektionen ska underrätta verksam- hetsutövaren om allt material av betydelse för beslutet och ge verk- samhetsutövaren tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över mate- rialet (25 §). Det är därför inte troligt att Finansinspektionen har

866

SOU 2024:58

Amla-förordningen

hunnit fatta ett beslut om ingripande inom 10 arbetsdagar från del- givningen av Amlas begäran.

Det följer direkt av Amla-förordningen att Amla får begära att Finansinspektionen ska fatta ett beslut som ålägger en verksamhets- utövare som står under inspektionens tillsyn att vidta alla nödvän- diga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt regleringen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, och att Finansinspektionen ska rätta sig efter en sådan begäran. Ett ärende som inleds hos Finansinspektionen efter en sådan begäran handläggs enligt förvaltningslagen och ett beslut om ingripande fattas enligt tillämplig rörelsereglering. Nu aktuella bestämmelser i Amla-förord- ningen kräver därför inga lagstiftningsåtgärder.

Överklagande

Ett beslut som Finansinspektionen fattar efter Amlas begäran är ett förvaltningsbeslut som kan överklagas i enlighet med tillämplig rörelse- reglering och förvaltningslagen.

I betänkandet ”Sverige och bankunionen” diskuteras om en svensk bank skulle kunna överklaga den instruktion som ECB enligt SSM- förordningen skulle kunna rikta till Finansinspektionen vid ett svenskt medlemskap i bankunionen. Av betänkandet framgår att en svensk bank som utgångspunkt skulle kunna överklaga instruktionen till både ECB:s administrativa omprövningsnämnd och EU-domstolen, bland annat av det skälet att Finansinspektionen vid ett deltagande ska följa ECB:s instruktion och att instruktionen har samma funktion som ett beslut och är rättsligt bindande.42

När det gäller möjligheten för en icke utvald verksamhetsutövare att överklaga en sådan begäran som Amla kan rikta till Finansinspek- tionen gör utredningen följande bedömning. I artiklarna 60.1 och 62 i Amla-förordningen anges vilka av Amlas beslut som kan omprövas av den administrativa omprövningsnämnden. Av artikel 26 framgår vilka beslut som kan överklagas till EU-domstolen. Inte i någon av dessa artiklar hänvisas det till artikel 30 i förordningen som reglerar möjligheten för Amla att begära att ett finansiellt tillsynsorgan in- griper mot en icke utvald verksamhetsutövare. De beslut som enligt förordningen kan omprövas av omprövningsnämnden och överklagas

42SOU 2019:52 s. 146.

867

Amla-förordningen

SOU 2024:58

till EU-domstolen är beslut som Amla har fattat inom ramen för sin direkta tillsyn över utvalda verksamhetsutövare (se även skäl 47). Mot den bakgrunden tycks således avsikten inte vara att Amlas begäran om att ett finansiellt tillsynsorgan ska ingripa mot en icke utvald verksamhetsutövare ska kunna överklagas till EU-domstolen. Vem som har talerätt inför EU-domstolen avgörs dock ytterst av dom- stolen (se artikel 263 i EUF-fördraget).

Konsekvensen av att Finansinspektionen inte följer Amlas begäran

I Amla-förordningen regleras vad som blir följden av att ett finan- siellt tillsynsorgan inte följer en begäran från Amla om att ingripa mot en icke utvald verksamhetsutövare, eller inte informerar Amla om vilka åtgärder som tillsynsorganet har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en sådan begäran (artikel 30.4). Amla får i en sådan situation begära att kommissionen ger tillstånd till att den direkta tillsynen över verksamhetsutövaren tillfälligt förs över till Amla. Om kommissionen ger tillstånd till en sådan överföring kommer Amla att ha samma uppgifter och befogenheter i förhållande till den icke ut- valda verksamhetsutövaren som Amla har i förhållande till utvalda verksamhetsutövare. Den icke utvalda verksamhetsutövaren ska under den tid som Amlas tillsyn pågår betraktas som en utvald verksamhets- utövare. Tillsynen övergår till Amla den tionde dagen efter att kom- missionen har underrättat Amla om sitt beslut (artikel 30.7). Amla ska omedelbart informera det berörda finansiella tillsynsorganet och den berörda verksamhetsutövaren om kommissionens beslut (artikel 30.6).

Kommissionen ska ange under vilken tid Amlas direkta tillsyn ska pågå. När denna tidsperiod har upphört övergår tillsynen automatiskt till det nationella tillsynsorganet. Perioden för Amlas tillsyn får under vissa förutsättningar förlängas med maximalt tre år (artikel 30.7).

18.7Amlas tillsyn över den icke-finansiella sektorn

Amlas uppgifter och befogenheter på det icke-finansiella området be- gränsas till att gälla i förhållande till tillsynsmyndigheterna. Vissa be- stämmelser som rör tillsynen över den icke-finansiella sektorn berör även självreglerande organ (artiklarna 31.8, 31.9 och 32.6). Detta innebär att Amla inte kan utöva direkt eller indirekt tillsyn över verksamhets-

868

SOU 2024:58

Amla-förordningen

utövare som är verksamma på andra områden än finansmarknads- området. Amla kan därför inte heller ingripa mot sådana verksamhets- utövare.

De svenska tillsynsmyndigheter som berörs av regleringen är så- ledes Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsinspektionen, Spelinspek- tionen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Eftersom tillsynen över icke-finansiell sektor i viss utsträckning även rör självreglerande organ berörs också Sveriges advokatsamfund.

I Amlas uppgifter ingår bland annat att samordna inbördes utvär- deringar av tillsynsstandarder och tillsynspraxis på området för be- kämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, att bidra till enhetlighet i tillsynspraxisen och främjandet av höga tillsynsstandarder samt att utreda icke-finansiella tillsynsmyndigheters potentiella över- trädelser av eller underlåtenhet att tillämpa EU-rätten (artikel 5.4).

18.7.1Inbördes utvärderingar

Amla ska periodiskt göra inbördes utvärderingar av hela eller delar av icke-finansiella tillsynsmyndigheters verksamheter för att uppnå mer enhetliga och ändamålsenliga tillsynsresultat. Utvärderingarna ska bland annat omfatta bedömningar av följande (artikel 31.3):

•huruvida icke finansiella tillsynsmyndigheters befogenheter och finansiella, personella och tekniska resurser, nivå av oberoende samt styrningsarrangemang och yrkesstandarder är adekvata för att säkerställa en effektiv tillämpning av bestämmelserna om tillsyn i sjätte penningtvättsdirektivet,

•ändamålsenlighet och grad av enlighet som har uppnåtts i tillämp- ningen av unionsrätten och i tillsynspraxisen samt i vilken utsträck- ning denna praxis uppfyller målen i unionsrätten,

•tillämpning av bästa praxis som har utvecklats av icke-finansiella tillsynsmyndigheter och som med fördel kan antas av andra sådana myndigheter, samt

•ändamålsenligheten och grad av enhetlighet vad gäller efterlevna- den av de bestämmelser som har antagits för att genomföra unions- rätten.

869

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Amla ska inrätta tillfälliga kommittéer för inbördes utvärdering. Kom- mittéerna ska bestå av personal från både Amla och de icke-finan- siella tillsynsmyndigheterna (artikel 31.2). Amlas ordförande ska, efter en förfrågan om förslag på medlemmar i kommittén, lämna förslag på ordförande och medlemmar i kommittén. Förslaget ska godkännas av direktionen. Även om kommittéerna delvis består av personal från tillsynsmyndigheterna får de således anses vara en del av Amlas verk- samhet.

Det ligger närmast till hands att anta att en förfrågan om förslag på medlemmar till kommittén ska riktas till de icke-finansiella till- synsmyndigheterna, även om det inte framgår uttryckligen av Amla- förordningen. Det är därmed inte heller reglerat om Amla ska göra en förfrågan till samtliga tillsynsmyndigheter, eller endast till ett ur- val av dem.

I förordningen anges inte uttryckligen att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att tillhandahålla personal som ska delta i kommittéerna. Bestämmelserna kan dock inte uppfattas på annat sätt än att en myn- dighet som får en förfrågan om att lämna förslag på medlemmar till en kommitté, också förväntas inkomma med ett sådant förslag. Med tanke på hur många icke-finansiella tillsynsmyndigheter det finns inom EU kan det dock antas att enbart ett fåtal av dem kommer att ha personal som är medlemmar i en kommitté.

Det är inte närmare reglerat vilken roll som personal från tillsyns- myndigheterna ska ha vid en inbördes utvärdering. Som utgångspunkt bör personalen, på samma sätt som vid deltagandet i en bedömning av finansiella tillsynsorgan, delta i utvärderingen inom ramen för den ordinarie anställningen och fortsatt stå under tillsynsmyndighetens arbetsledning (se avsnitt 18.6.1). Det får antas att arbetet i en kom- mitté för inbördes utvärdering inte är ett heltidsuppdrag och det bör således inte bli fråga om en utlandsstationering. Det beror dock på hur omständigheterna ser ut i det enskilda fallet samt vad Amla och den berörda tillsynsmyndigheten kommer överens om.

Kommittén för inbördes utvärdering ska ta fram en rapport som innehåller resultaten från granskningen. Rapporten, som beslutas av direktionen, ska på motsvarande sätt som vid Amlas bedömningar av finansiella tillsynsorgans verksamheter, innehålla uppföljningsåtgärder som ska vidtas av de tillsynsmyndigheter som har varit föremål för utvärderingen. Åtgärderna kan beslutas i form av riktlinjer, rekommen-

870

SOU 2024:58

Amla-förordningen

dationer eller yttranden. Tillsynsmyndigheterna ska göra sitt yttersta för att följa dessa riktlinjer eller rekommendationer (artikel 31.4).

18.7.2Amlas befogenheter i förhållande till icke finansiella tillsynsmyndigheter

Om en icke-finansiell tillsynsmyndighet inte har tillämpat de rätts- akter eller den nationella reglering som avses i artikel 1.2 i Amla- förordningen eller har tillämpat dem på ett sätt som framstår som en överträdelse av EU-rätten, särskilt genom att underlåta att se till att en verksamhetsutövare som står under dess tillsyn uppfyller kraven i regleringen, ska Amla använda sina befogenheter enligt förordningen (artikel 32.1).

Amla ska utreda en sådan överträdelse eller underlåtenhet att till- lämpa EU-rätten om det är lämpligt (artikel 32.2). Den berörda till- synsmyndigheten ska utan dröjsmål förse Amla med all den informa- tion som Amla anser är nödvändig för sin utredning. Om en begäran om information från den berörda tillsynsmyndigheten har visat sig, eller bedöms vara, otillräcklig för att Amla ska få den information som är nödvändig för utredningen, får Amla efter att ha informerat den berörda tillsynsmyndigheten rikta en vederbörligt motiverad be- gäran om information till andra tillsynsmyndigheter. Mottagaren av en sådan begäran ska utan onödigt dröjsmål förse Amla med tydlig, korrekt och fullständig information.

Med hänsyn till den uppdelning av tillsynen över verksamhets- utövare som gäller enligt svensk rätt torde det vara ovanligt att en svensk icke-finansiell tillsynsmyndighet har uppgifter som är använd- bara för Amla i en situation där Amla utreder om en annan svensk icke-finansiell tillsynsmyndighet har åsidosatt penningtvättsregler- ingen. Möjligtvis skulle en svensk myndighet kunna ha uppgifter som kan vara till nytta för Amla i en situation där en icke-finansiell tillsyns- myndighet som utövar tillsyn över samma typ av verksamhetsutövare i en annan medlemsstat är föremål för en utredning, om det finns ett samarbete mellan den svenska och utländska tillsynsmyndigheten.

Vad gäller Amla-förordningens bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet för icke-finansiella tillsynsmyndigheter i förhållande till Amla och hur svensk rätt förhåller sig till dessa bestämmelser hänvisas till avsnitt 18.8.

871

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Amla får senast inom sex månader från det att myndigheten inledde sin utredning rikta en rekommendation till den berörda tillsynsmyndig- heten som anger vilka åtgärder som krävs för att myndigheten ska anses följa EU-rätten (artikel 32.3). Den berörda tillsynsmyndigheten ska inom en månad underrätta Amla om de åtgärder som den har vid- tagit, eller avser att vidta, för att se till att EU-rätten följs.

Om en tillsynsmyndighet som är en offentlig myndighet som över- vakar ett självreglerande organ inte rättar sig efter en sådan rekommen- dation, får Amla utfärda en rekommendation till det självreglerande organet. En sådan rekommendation har företräde framför åtgärder som tillsynsmyndigheten tidigare har vidtagit i samma ärende (artikel 32.7). I svensk rätt har tillsynen över att advokater och advokatbolag följer penningtvättsregleringen anförtrotts ett självreglerande organ, näm- ligen Sveriges advokatsamfund. Utredningen föreslår i avsnitt 12.3.6 att Justitiekanslern ska övervaka Sveriges advokatsamfunds tillsyns- verksamhet.

18.8Samarbete och informationsutbyte

Utredningens bedömning: Det samarbete och informationsutbyte mellan Amla och tillsynsmyndigheter som Amla-förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt.

Amla-förordningen innehåller en rad bestämmelser om samarbete och informationsutbyte mellan Amla och tillsynsmyndigheterna, både de finansiella och de icke-finansiella tillsynsmyndigheterna. Amla och tillsynsmyndigheterna har enligt förordningen en lojalitetsplikt gentemot varandra (artikel 7.2). Myndigheterna är skyldiga att sam- arbeta lojalt och att utbyta information i syfte att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism.

I det följande behandlas tillsynsmyndigheternas uppgiftsskyldig- het i förhållande till Amla samt frågor om sekretess och tystnadsplikt för de uppgifter som tillsynsmyndigheterna kan ta emot från Amla.

872

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Uppgiftsskyldighet

Tillsynsmyndigheterna har en uppgiftsskyldighet i förhållande till Amla

Amla ska ha en generell befogenhet att begära in uppgifter eller hand- lingar från tillsynsorgan och tillsynsmyndigheter som Amla behöver för att utföra sina funktioner (artikel 6.2 a). Uppgiftsskyldigheten omfattar exempelvis statistik samt uppgifter om tillsynsorganens och tillsynsmyndigheternas interna processer och arrangemang.

Med tillsynsorgan avses ett organ som har anförtrotts ansvar att säkerställa att verksamhetsutövare efterlever kraven i penningtvätts- förordningen. Det följer av definitionen av tillsynsorgan i artikel 2.32 i penningtvättsförordningen som också gäller för tillämpningen av Amla-förordningen (artikel 2.1 första stycket i Amla-förordningen). Detta innebär att även Sveriges advokatsamfund en uppgiftsskyldig- het i förhållande till Amla.

Amla-förordningen innehåller särskilda bestämmelser om tillsyns- myndigheternas uppgiftsskyldighet i fråga om tematiska genomgångar, ömsesidigt bistånd samt databasen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, vilka behandlas i följande avsnitt.

Tematiska genomgångar

Tillsynsmyndigheterna ska årligen förse Amla med information om de tillsynsöversyner, på tematisk basis, som myndigheterna avser att göra (artikel 9). Uppgiftsskyldigheten, som preciseras i förordningen, avser tematiska genomgångar som syftar till att bedöma risker för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism eller en specifik aspekt av så- dana risker som flera verksamhetsutövare samtidigt är exponerade för.

Förordningen föreskriver även annat samarbete inom ramen för de tematiska genomgångarna, bland annat att vissa genomgångar ska utföras av de berörda tillsynsmyndigheterna gemensamt och sam- ordnas av Amla (artikel 9.3–9.6). I förordningen anges särskilt att sam- arbetet med Amla i dessa delar inte innebär att uppgifter och befogen- heter i förhållande till de berörda verksamhetsutövarna förs över från de nationella tillsynsmyndigheterna till Amla (artikel 9.4).

873

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Ömsesidigt bistånd

Tillsynsmyndigheterna kan rikta en begäran till Amla om ömsesidigt bistånd avseende dess tillsynsuppgifter (artikel 10.3). Av begäran ska framgå vilken typ av bistånd som efterfrågas av Amla och andra till- synsmyndigheter. Om begäran avser uppgifter som rör tillsynen över en enskild verksamhetsutövare ska tillsynsmyndigheten föra över den information till Amla som behövs för att biståndet ska kunna tillhandahållas. Biståndet innebär inte att tillsynsmyndigheten över- för uppgifter, befogenheter eller ansvar till Amla (artikel 10.4 och 10.7).

Om Amla anser att begäran är rimlig och genomförbar ska myn- digheten göra sitt yttersta för att tillhandahålla det begärda bistån- det, bland annat genom att mobilisera egen personal och att se till att mobilisering av personal sker på frivillig basis hos tillsynsmyndig- heterna (artikel 10.5).

Det är inte närmare reglerat vilken roll som personal från tillsyns- myndigheterna ska ha i denna situation. Som utgångspunkt bör per- sonalen – på samma sätt som när personal från svenska myndigheter deltar i bedömningar av finansiella tillsynsorgans verksamheter eller inbördes utvärderingar av icke finansiella myndigheters verksam- heter – delta i verksamheten inom ramen för den ordinarie anställ- ningen och fortsatt stå under tillsynsmyndighetens arbetsledning (se avsnitten 18.6.1 och 18.7.1). Det får antas att de nationella myndig- heternas deltagande vid sådant bistånd inte är ett heltidsuppdrag och det bör således inte bli fråga om en utlandsstationering av persona- len. Det beror dock på hur omständigheterna ser ut i det enskilda fallet samt vad Amla och den berörda tillsynsmyndigheten kommer överens om.

Centrala databasen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism

Amla ska inrätta en central databas som ska innehålla information som Amla samlar in från tillsynsmyndigheterna (artikel 11). Myndigheterna ska överföra åtminstone följande uppgifter, inbegripet uppgifter som rör enskilda verksamhetsutövare (artikel 11.2):

874

SOU 2024:58

Amla-förordningen

•En förteckning över alla de tillsynsmyndigheter och självreglerande organ som utövar tillsyn över verksamhetsutövare samt informa- tion om deras uppdrag, uppgifter och befogenheter.

•Statistik över kategorier av och antal verksamhetsutövare som om- fattas av tillsyn i varje medlemsstat och grundläggande informa- tion om deras riskprofil.

•Sanktioner som meddelats vid allvarliga, systematiska eller upp- repade överträdelser av regleringen om bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism.

•Uppgifter om vilka tillsynsåtgärder som vidtagits.

•Information om den tillsynsverksamhet som har bedrivits under det senaste kalenderåret.

•Statistik över personal och andra resurser hos tillsynsorgan och tillsynsmyndigheter.

Amla ska ta fram förslag till tekniska standarder för tillsyn som spe- cificerar den information som tillsynsmyndigheterna ska lämna samt anger hur och när informationen ska lämnas. De tekniska standar- derna ska vidare ange vilken information som Amla inte får sprida utan samtycke från den tillsynsmyndighet som lämnat informationen.

Det kan diskuteras om de svenska tillsynsmyndigheterna ska lämna den information som nu är i fråga var för sig eller om det ska ske samordnat, och om det i så fall bör införas någon reglering om detta. Som framgår ovan ska myndigheterna enligt förordningen exempelvis lämna en förteckning över alla de tillsynsmyndigheter och självregle- rande organ som utövar tillsyn över verksamhetsutövare. Även den övriga information som ska lämnas tycks främst avse förhållandena på medlemsstatsnivå snarare än förhållandena hos en enskild myn- dighet (se till exempel artikel 11.2 b). Detta talar för att informationen bör sammanställas på medlemsstatsnivå och lämnas in gemensamt av myndigheterna. Artikel 11.4, som reglerar Amlas utlämnande av in- formationen i fråga till en annan myndighet, talar i motsatt riktning. I den artikeln anges nämligen att den myndighet som har lämnat in- formationen till Amla ska informeras om Amla lämnar ut informa- tionen till en annan myndighet.

Eftersom kommissionen, efter förslag från Amla, ska besluta om tekniska standarder för tillsyn som ska specificera vilken information

875

Amla-förordningen

SOU 2024:58

som ska lämnas till Amla, samt hur och när den ska lämnas, finns det enligt utredningens uppfattning skäl att avvakta med att införa even- tuella regler om samordning av sammanställningen av uppgifterna till Amla och vilken myndighet som i så fall ska ansvara för detta. Ytter- ligare ett skäl för att avvakta med att införa en sådan reglering är att det i dagsläget inte går att avgöra om den information som ska lämnas till Amla kommer att omfattas av sekretess, vilket kan påverka möjlig- heterna att samordna uppgiftslämnandet till Amla.

Amla-förordningens bestämmelser om uppgiftsskyldighet för tillsynsmyndigheter kräver inte några lagstiftningsåtgärder

Tillsynsmyndigheterna har en långtgående uppgiftsskyldighet i för- hållande till Amla. Uppgiftsskyldigheterna följer direkt av förord- ningen och kräver därför som utgångspunkt inga lagstiftningsåtgärder.

En del av de uppgifter som tillsynsmyndigheterna är skyldiga att lämna till Amla kan komma att omfattas av sekretess. En svensk myn- dighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en ut- ländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL. Uppgift som är omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen får enligt bestäm- melsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i andra fall än då utlämnandet sker i enlighet med sär- skild föreskrift i lag eller förordning, eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndig- heten eller mellanfolkliga organisationen. En föreskrift i en EU-för- ordning är att jämställa med en föreskrift i lag eller förordning.43 Regeringen har i flera tidigare lagstiftningsärenden konstaterat att bestämmelsen ger Finansinspektionen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till utländska behöriga myndig- heter, se avsnitt 18.5.10. Utredningen anser att 8 kap. 3 § OSL även gör det möjligt för icke-finansiella myndigheter att i sitt arbete lämna ut uppgifter och handlingar till Amla.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att svenska tillsyns- myndigheter har de möjligheter som behövs för att kunna lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Amla.

43Jfr prop. 2018/19:38 s. 88.

876

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Sveriges advokatsamfunds uppgiftsskyldighet i förhållande till Amla

Amlas generella befogenhet att begära in information eller handlingar gäller både i förhållande till tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan (artikel 6.2 a). Som framgår ovan innebär det som utgångspunkt att Sveriges advokatsamfund har en uppgiftsskyldighet i förhållande till Amla.

I 8 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken finns bestämmelser om tystnadsplikt vid handläggningen av ärenden om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag hos Sveriges advokat- samfund. Den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos advokatsamfundet får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om någons personliga eller ekonomiska förhållanden.

Amlas befogenhet att begära information från tillsynsorgan och tillsynsmyndigheter gäller i den utsträckning uppgifterna behövs för att myndigheten ska kunna utföra sina funktioner (artikel 6.2 a).

Iartikel 5.4 i Amla-förordningen regleras Amlas uppgifter i fråga om icke-finansiella tillsynsorgan och tillsynsmyndigheter. Amla har bland annat till uppgift att samordna inbördes utvärderingar av tillsyns- standarder och tillsynspraxis på området för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism, att bidra till enhetlighet i tillsyns- praxisen och främjandet av höga tillsynsstandarder samt att utreda icke-finansiella tillsynsmyndigheters potentiella överträdelser av eller underlåtenhet att tillämpa EU-rätten. Om tillsynen av vissa sektorer på nationell nivå har delegerats till självreglerande organ ska Amla utföra sina uppgifter enligt artikel 5.4 i fråga om de tillsynsmyndi- gheter som övervakar de självreglerande organens verksamhet (arti- kel 5.4 andra stycket). Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning inte troligt att Amla kan behöva sådana uppgifter från Sveriges advokatsamfund som omfattas av tystnadsplikten enligt 8 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken för att kunna utföra sina funktioner.

Sekretess

Amla kan lämna konfidentiell information till tillsynsmyndigheterna

Som utgångspunkt har Amlas personal och andra som deltar i Amlas verksamhet tystnadsplikt (artikel 75.1 och 75.2). För att kunna ut- föra sina uppgifter enligt förordningen ska dock Amla ha rätt att,

877

Amla-förordningen

SOU 2024:58

inom de gränser och på de villkor som anges i de rättsakter som avses i artikel 1.2, utbyta information med nationella myndigheter och organ samt myndigheter och organ på EU-nivå (artikel 75.3 och skäl 55). Det kan antas att denna information är konfidentiell hos Amla.

Därutöver innehåller Amla-förordningen bestämmelser om in- formation som Amla kan lämna till tillsynsmyndigheterna. Både till- synsmyndigheter och andra myndigheter kan begära att få ta del av den information som finns i den centrala databasen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (artiklarna 5.1 e och 11.4). Amla får enligt förordningen även lämna ut sådan information på eget initiativ, utan att det framställts någon begäran. Amla ska lämna ut informationen efter behov och med bibehållen sekretess (eng.”on a confidential basis”). Detta får uppfattas som att en mottagande myn- dighet inte får lämna ut uppgifterna. Den tillsynsmyndighet som ur- sprungligen har lämnat uppgifterna till Amla ska vidare informeras om uppgifter i den centrala databasen lämnas ut.

Vad gäller de tematiska genomgångarna ska Amla se till att alla till- synsmyndigheter får ta del av resultat och slutsatser av genomgångar som utförts på nationell nivå av flera tillsynsmyndigheter, med undan- tag för konfidentiell information om enskilda verksamhetsutövare (artikel 9.6). Det kan dock inte uteslutas att även den information som Amla ska dela kan innehålla andra uppgifter som omfattas av sekretess.

När det gäller Finansinspektionens deltagande i gemensamma tillsynsgrupper (artikel 15) och inspektionens bistånd till Amla, till exempel vid platsundersökningar (artikel 18), är det troligt att per- sonalen kommer att få ta del av konfidentiell information. Det kan inte heller uteslutas att personal från svenska myndigheter får ta del av konfidentiell information i samband med att de deltar i bedöm- ningar av finansiella tillsynsorgans verksamheter (artikel 28) och in- bördes utvärderingar av icke finansiella tillsynsmyndigheters verk- samheter (artikel 31) samt vid ömsesidigt bistånd (artikel 10).

Amla har vidare till uppgift att samordna och underlätta arbetet i tillsynskollegierna (artikel 29). I detta syfte får Amla samla in och sprida all relevant information i samarbete med de finansiella tillsyns- organen och göra informationen tillgänglig för de myndigheter som ingår i kollegierna (artikel 29.1 d). Med hänsyn till tillsynskollegier- nas syfte och funktion får det antas att uppgifterna i fråga kan om- fattas av sekretess.

878

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Enligt Amla-förordningen ska direktionen säkerställa att perso- ner som tillhandahåller tjänster, permanent eller tillfälligt, som är relaterade till myndighetens uppgifter omfattas av krav på tystnads- plikt (artikel 75.2). Det inbegriper tjänstemän eller andra personer som har auktoriserats av direktionen eller utsetts av offentliga myn- digheter. Det kan därför antas att personal från svenska myndigheter som på olika sätt deltar i Amlas verksamhet kommer att åläggas tyst- nadsplikt enligt Amla-förordningen. Det är dock inte otänkbart att sådan konfidentiell information som personalen kan få tillgång också kan komma att ingå i handlingar som anses inkomna till svenska myn- digheter och därmed är att betrakta som allmänna enligt tryckfrihets- förordningen.

I det följande analyseras möjligheten för svenska myndigheter att bibehålla konfidentialiteten för uppgifter som myndigheterna tar emot från Amla.

Sekretess i det internationella samarbetet

Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett ut- ländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlig- het att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs (15 kap. 1 a § OSL). Syftet med sekretessbestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnads- plikt, i den utsträckning detta krävs för att Sverige ska kunna delta i det internationella samarbetet.44

Med utländska organ avses dels utländska myndigheter, dels andra utländska organ som exempelvis ett privaträttsligt organ som har anförtrotts tillsynsuppgifter som kräver internationellt samarbete.45 Sekretessens föremål är inte begränsat till uppgifter med ett visst inne- håll. Uppgiftens art eller karaktär saknar således betydelse för be- stämmelsens tillämplighet. Bestämmelsen bör enligt förarbetena till exempel vara tillämplig i fråga om uppgifter om enskilda, om de finns hos myndigheten på grund av ett reglerat internationellt samarbete.46

44Prop. 2012/13:192 s. 1.

45Prop. 2012/13:192 s. 29 och 30.

46Prop. 2012/13:192 s. 30.

879

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften har inkommit från en ut- ländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där.

Med ”bindande EU-rättsakt” avses sådana rättsakter som gäller till följd av Sveriges medlemskap i EU, det vill säga anslutningsför- dragen samt förordningar, direktiv och beslut som antas av EU:s in- stitutioner. Det bör noteras att inte bara lagstiftningsakter, utan även delegerade akter och genomförandeakter kan ha en bindande verkan.47

Uttrycket ”möjlighet att delta i” syftar främst på möjligheten att få del av information i enlighet med EU-rättsakten eller avtalet, det vill säga dra nytta av samarbetet. Bestämmelsen innebär att myndig- heten i det enskilda fallet är skyldig att göra en självständig bedöm- ning av vilka konsekvenser ett röjande kan antas få för det fortsatta samarbetet. Myndigheten måste då beakta om, och i så fall på vilket sätt, frågan om sekretess regleras i rättsakten eller avtalet.48

Termen ”försämras” indikerar enligt förarbetena att det är en viss typ av skada som ska kunna antas uppstå för att skaderekvisitet ska anses uppfyllt.49 Gäller sekretess för uppgifterna hos det utländska organet är utgångspunkten att ett utlämnande typiskt sett får anses innebära att skaderekvisitet är uppfyllt och att hinder för utlämnande från den svenska myndigheten föreligger.50

Sekretess till skydd för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn

Sekretess gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 1 § OSL). Statliga myndigheters förberedelser för granskningsverksamhet omfattas av bestämmelsen. Sådan granskning kan utgöras av revisions- och inspektionsverksamhet som myndigheter bedriver gentemot andra myndigheter eller enskilda.

47Prop. 2012/13:192 s. 43.

48Prop. 2012/13:192 s. 44.

49Prop. 2012/13:192 s. 44.

50Prop. 2012/13:192 s. 44.

880

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Sekretess i Finansinspektionens verksamhet

Bestämmelser om sekretess i Finansinspektionens verksamhet finns i bland annat 30 kap. 4 och 6 §§ OSL. I 30 kap. 4 § OSL regleras den sekretess som gäller i Finansinspektionens verksamhet som avser till- ståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsen- det, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Sekretess gäller för bland annat uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om ekonomiska eller per- sonliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. I 30 kap. 6 § OSL regleras den sekretess som gäller för Finansinspek- tionens övervakning eller kontroll över finansmarknaderna enligt viss angiven lagstiftning, vilket har ansetts vara en från tillståndsgivningen och tillsynen skild verksamhet.51 Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndig- heten, om övervakningen eller kontrollen sker enligt någon av de i be- stämmelsen uppräknande lagarna. Bland de uppräknade lagarna finns lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet.

Enligt 30 kap. 7 § första stycket OSL gäller sekretess hos en stat- lig myndighet i verksamhet som avser bland annat tillsyn, övervakning och kontroll på finansmarknadsområdet, i den utsträckning riksdagen har godkänt avtal om detta med annan stat eller en mellanfolklig organisation, för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten har fått enligt avtalet. I begreppet avtal anses ingå bland annat rättsakter som gäller till följd av Sveriges medlemskap i EU, det vill säga anslutnings- fördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institu- tioner.52

Sekretess i de icke-finansiella tillsynsmyndigheternas verksamheter

Sekretess gäller, i den som utsträckning regeringen meddelar före- skrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i ut- redning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stöd-

51Prop. 1984/85:157 s. 73 och 74.

52Se till exempel prop. 2012/13:72 s. 34 och RÅ 2007 ref. 45.

881

Amla-förordningen

SOU 2024:58

verksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt (30 kap. 23 § OSL). Sådana föreskrifter finns i offentlighets- och sekretessförordningen. Enligt 9 § OSF gäller sekre- tess, i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen, i stat- liga myndigheters verksamhet, som består i utredning, planering, pris- reglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretessen gäller för uppgift om en enskilds affärs- eller driftför- hållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses ovan för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.

Enligt punkt 21 i bilagan till offentlighets- och sekretessförord- ningen gäller sekretess i verksamhet som består i tillståndsgivning, tillsyn enligt spellagen (2018:1138) eller enligt motsvarande äldre före- skrifter samt utredning och planering som handhas av Spelinspek- tionen. I spellagen framgår att Spelinspektionen har tillsyn över att spelverksamhet som bedrivs med licens eller registrering enligt lagen följer penningtvättslagen (18 kap. 2 §).

Av punkt 103 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen framgår att sekretess gäller i verksamhet som består i utredning, till- ståndsgivning och tillsyn hos Revisorsinspektionen. Av revisorslagen (2001:883) följer att Revisorsinspektionen ska utöva tillsyn över att revisorer och registrerade revisionsbolag fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen (3 a §).

I punkt 104 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen anges att sekretess gäller i verksamhet som består i tillståndsgivning och tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen (2021:516). Enligt nämnda lag framgår att Fastighetsmäklarinspektionen ska utöva tillsyn över att registrerade fastighetsmäklare och fastighetsmäklarföretag följer penningtvättslagen (4 kap. 1 §).

Enligt punkt 145 i bilagan till offentlighets- och sekretessförord- ningen gäller sekretess i verksamhet som består i tillsyn hos länssty- relser enligt penningtvättslagen eller enligt motsvarande äldre före- skrifter.

882

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Personal på tillsynsmyndigheterna har tystnadsplikt

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker munt- ligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (1 kap. 1 § OSL). Förbud mot att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller både för den myndighet där uppgiften är sekretess- belagd och för personer som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i myndighetens verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). En bestämmelse om sekretess inne- bär således både handlingssekretess för de handlingar som omfattas av bestämmelsen och tystnadsplikt för de personer som har en skyl- dighet att följa bestämmelsen.

Detta innebär att personal på tillsynsmyndigheterna har tystnads- plikt när det gäller uppgifter som har tagits emot från Amla och som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen eller offentlighets- och sekretessförordningen.

Sammanfattande bedömning

Utredningen bedömer att nuvarande sekretessreglering gör det möj- ligt för tillsynsmyndigheterna att bibehålla sekretessen för uppgifter som de tar emot från Amla. Det samarbete och informationsutbyte som Amla-förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt och någon bestämmelse som reglerar informations- utbytet med Amla behövs inte. Att svenska tillsynsmyndigheter har en skyldighet att samarbeta och utbyta information med Amla följer direkt av Amla-förordningen (artikel 7.2).

18.9Samarbete och informationsutbyte mellan Amla och finansunderrättelseenheter

Utredningens bedömning: Det samarbete och informationsut- byte mellan finansunderrättelseenheter samt mellan Amla och finansunderrättelser som Amla-förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt.

883

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Amla-förordningen innehåller bestämmelser om samarbete och in- formationsutbyte mellan Amla och finansunderrättelseenheter. Amla ska vara ett stöd för nationella finansunderrättelseenheter och ska bland annat bistå i arbetet med gemensamma analyser i gränsöver- skridande fall (artikel 33). Vidare ska Amla samordna och underlätta ömsesidigt bistånd mellan olika finansunderrättelseenheter (artikel 36). Amla ska även kunna använda nationella finansunderrättelseenheters anställda i sin verksamhet (artikel 35).

I det följande behandlas det samarbete och informationsutbyte som föreskrivs i bestämmelserna om gemensamma analyser och ömse- sidigt bistånd. Möjligheterna för Amla att använda anställda vid finans- underrättelseenheterna i sin verksamhet behandlas i avsnitt 18.10.

Gemensamma analyser

Amla ska fastställa metoder och kriterier för urval och prioritering av fall som är relevanta för gemensamma analyser och ska årligen utarbeta en förteckning över prioriterade områden för sådana ana- lyser (artikel 33.1a). Om en finansunderrättelseenhet i en medlems- stat identifierar ett behov av gemensam analys tillsammans med en eller flera finansunderrättelseenheter i andra medlemsstater ska den meddela Amla detta (artikel 33.1). Om Amla bedömer att ärendet är relevant ska Amla bjuda in finansunderrättelseenheter i alla berörda medlemsstater att delta i den gemensamma analysen. Samtliga berörda finansunderrättelseenheter ska överväga att delta i analysen. En finans- underrättelseenhet som avböjer att delta ska skriftligen redogöra för anledningen till detta (artikel 33.2).

Amlas personal som bistår vid en gemensam analys ska beviljas åtkomst till alla uppgifter som rör föremålet för ärendet och ska kunna behandla uppgifterna för att bistå vid analysen, under förutsättning att alla berörda finansunderrättelseenheter samtycker till det (arti- kel 33.3). Om samtycke inte ges ska de anställda från nationella finans- underrättelseenheter som tjänstgör hos Amla enligt artikel 35 i förord- ningen beviljas åtkomst till, och kunna behandla, uppgifterna (arti- kel 33.3).

884

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Ömsesidigt bistånd

På motsvarande sätt som gäller för tillsynsmyndigheter får finans- underrättelseenheter lämna en begäran till Amla om bistånd med koppling till finansunderrättelseenhetens uppgifter (artikel 36.2). Av begäran ska framgå vilken typ av bistånd som efterfrågas av Amla eller andra finansunderrättelseenheter. Den finansunderrättelseenhet som begär bistånd ska säkerställa att tillgång ges till all den informa- tion som behövs för att biståndet ska kunna tillhandahållas. Amla ska göra sitt yttersta för att tillhandahålla det begärda biståndet, bland annat genom att överväga att använda sina egna personalresurser samt att samordna och underlätta bistånd av andra finansunderrättelse- enheter på frivillig basis (artikel 36.3).

Det är inte närmare reglerat vad ett sådant bistånd innebär för personalen hos en nationell finansunderrättelseenhet. I avsaknad av närmare reglering bedömer utredningen att ett sådant ömsesidigt bistånd normalt sett innebär att den personal som eventuellt ställs till förfogande fortfarande arbetsleds av anställningsmyndigheten, det vill säga för svensk del Polismyndigheten. Det beror dock på hur om- ständigheterna ser ut i det enskilda fallet och vad Polismyndigheten och den berörda myndigheten kommer överens om. I avsnitt 18.10 behandlas olika typer av personalutbyte närmare.

Bestämmelserna om samarbete och informationsutbyte kräver inga lagstiftningsåtgärder

I artikel 47 i sjätte penningtvättsdirektivet finns en generell skyldig- het för finansunderrättelseenheterna att samarbeta och utbyta informa- tion med Amla. Utredningens förslag till genomförande i svensk rätt av denna artikel behandlas i avsnitt 13.4. De bestämmelser i Amla- förordningen som nu är i fråga gäller situationer där samarbetet och informationsutbytet är särskilt reglerat.

Som framgår ovan har Finanspolisen, i egenskap av Sveriges finans- underrättelseenhet, en uppgiftsskyldighet i förhållande till anställda vid andra finansunderrättelseenheter som tjänstgör vid Amla enligt artikel 35 i förordningen i samband med utförandet av gemensamma analyser, om berörda finansunderrättelseenheter inte samtyckt till att Amla får ta del av uppgifterna. Därutöver har Finanspolisen en upp- giftsskyldighet i förhållande till andra finansunderrättelseenheter om

885

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Finanspolisen begär ömsesidigt bistånd. När det gäller de uppgifter som Finanspolisen ska lämna till Amla i samband med gemensamma ana- lyser ska uppgifterna endast lämnas om alla berörda finansunderrät- telseenheter samtycker till att Amla ges tillgång till uppgifterna. Denna bestämmelse kan därför inte anses utgöra en uppgiftsskyldighet efter- som ett sådant uppgiftslämnande bygger på samtycke.

Det ligger i sakens natur att de uppgifter som kan behöva lämnas ut till andra finansunderrättelseenheter och till Amla kan omfattas av sekretess. Uppgift som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen får enligt 8 kap. 3 § 1 OSL lämnas ut till en utländsk myndighet om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, se avsnitt 18.8. En föreskrift i en EU-förordning är att jämställa med en föreskrift i lag eller förordning.53 Av förarbe- tena framgår att det inte behöver vara fråga om en uppgiftsskyldig- het för att 8 kap. 3 § 1 OSL ska kunna tillämpas. Det räcker om före- skriften innebär att uppgifter får lämnas till utländska myndigheter.54 Gällande rätt möjliggör således för Finanspolisen att lämna sekretess- belagda uppgifter till andra finansunderrättelseenheter och till Amla

ienlighet med vad som föreskrivs i Amla-förordningen. Finanspolisens deltagande i gemensamma analyser och ömsesidigt

bistånd till andra finansunderrättelseenheter kan innebära att Finans- polisen får ta del av uppgifter som är konfidentiella från en utländsk finansunderrättelseenhet eller från Amla. Utredningen bedömer att sådana uppgifter kommer att omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 a § OSL, se avsnitt 18.8.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det samarbete och informationsutbyte mellan finansunderrättelser samt mellan Amla och finansunderrättelseenheter som Amla-förordningen föreskriver, kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt. Någon bestäm- melse som reglerar informationsutbytet behövs därför inte.

18.10 Arbetsrättsliga frågor

Amla kan använda sig av nationella myndigheters anställda i sin verk- samhet, bland annat utstationerade nationella experter (artikel 73.4 i Amla-förordningen). Nationella myndigheters anställda kan även

53Jfr prop. 2018/19:38 s. 88.

54Prop. 1981/82:186 s. 61.

886

SOU 2024:58

Amla-förordningen

delta i Amlas verksamhet utan att vara utstationerade, exempelvis genom att delta i gemensamma tillsynsgrupper (artikel 15) och bistå Amla vid platsundersökningar (artikel 18).

Idet följande behandlas Amla-förordningens bestämmelser om hur Amla kan använda nationella myndigheters anställda i sin verk- samhet. Vidare redovisas vad som gäller enligt svensk reglering för anställda vid svenska myndigheter som tjänstgör vid Amla. Därut- över överväger utredningen om de aktuella bestämmelserna i Amla- förordningen kräver kompletteringar i svensk rätt.

18.10.1 Utlandsstationering

Bestämmelserna i Amla-förordningen

Regler som gäller för utstationerad personal

Amla kan använda sig av utstationerade nationella experter eller annan personal som inte är anställd hos Amla, bland annat företrädare för nationella finansunderrättelseenheter (artikel 73.4 i Amla-förord- ningen). Direktionen ska anta regler för personal från medlemssta- terna som är utstationerade vid myndigheten och ska uppdatera dem vid behov (artikel 73.5). Reglerna ska särskilt avse de finansiella arrangemangen vid utstationering, inbegripet försäkringar och ut- bildning. I reglerna ska hänsyn tas till det faktum att medarbetarna är utstationerade och ska utplaceras som Amlas personal. Reglerna ska ange föreskrifter om utplaceringsvillkoren. I förekommande fall ska direktionen sträva efter förenlighet med de regler som gäller för ersättning för kostnader för tjänsteresor för den ordinarie personalen.

Amla-förordningen innehåller också bestämmelser om tystnads- plikt för personal som utstationerats från medlemsstaterna (arti- kel 75.1). Enligt förordningen ska utstationerade nationella tjänste- män omfattas av kravet på tystnadsplikt i artikel 339 i EUF-fördraget och artikel 50 i sjätte penningtvättsdirektivet. Tystnadsplikten består även efter att tjänstemännens förordnande har upphört.

Enligt Amla-förordningen ska tjänsteföreskrifterna och anställ- ningsvillkoren för övriga anställda i EU55, samt de bestämmelser som har antagits gemensamt av unionens institutioner för tillämpningen

55Rådets förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen.

887

Amla-förordningen

SOU 2024:58

av dessa tjänsteföreskrifter och anställningsvillkor för övriga anställda, gälla för myndighetens personal i alla de frågor som inte omfattas av förordningen (artikel 73.1). Frågan är om EU:s tjänsteföreskrifter även ska gälla för anställda vid nationella myndigheter som utstatio- nerats hos Amla. Mot detta talar att direktionen ska anta särskilda regler för personal från medlemsstaterna (artikel 73.5). Begreppet ”personal” (eng. staff) används dock i förordningen även om perso- ner från nationella myndigheter som utstationerats hos Amla och som alltså inte är anställda av Amla.

I tjänsteföreskrifterna anges att de ska tillämpas på tjänstemän i unionen (artikel 1). Med en tjänsteman i unionen avses enligt tjänste- föreskrifterna varje person som i enlighet med tjänsteföreskrifterna har tillsatts på en fast tjänst vid någon av unionens institutioner med ett förordnande som utfärdats av den institutionens tillsättnings- myndighet (artikel 1a.1). Definitionen ska också tillämpas på perso- ner som har tillsatts av unionsorgan som omfattas av tjänsteföre- skrifterna enligt de rättsakter genom vilka de inrättats.

Amla är ett unionsorgan (artikel 3.1 i Amla-förordningen). Tjänste- föreskrifterna blir således, genom artikel 73.1 i Amla-förordningen, tillämpliga på personer som tillsatts (eng. ”appointed”) av Amla. Vid en tolkning ligger det närmast tillhands att anta att detta omfattar personal som har anställts av Amla. Därmed bör inte utstationerad personal från medlemsstaterna omfattas av tjänsteföreskrifterna. För dessa personer gäller i stället de regler som ska antas av Amlas direk- tion enligt artikel 73.5 i Amla-förordningen.

Särskilt om företrädare för finansunderrättelseenheterna

Enligt Amla-förordningen får finansunderrättelseenheten i varje med- lemsstat utstationera en eller flera personer ur sin personal till Amla (i det följande benämnda företrädare). Den nationella företrädaren ska ha status som anställd vid den finansunderrättelseenhet som gav denne uppdraget men ska ha Amlas huvudkontor som sin sedvanliga arbetsplats (artikel 35.1 och 35.2). Detta gäller från det att företräda- ren utses och under hela den tid som denne tjänstgör vid Amla. Lön och annan ersättning till företrädaren ska betalas av finansunder- rättelseenheten. Tjänstgöringsperioden ska vara tre år med möjlighet

888

SOU 2024:58

Amla-förordningen

till förlängning en gång efter godkännande från den finansunder- rättelseenhet som gett företrädaren uppdraget (artikel 35.3).

Företrädaren ska bistå Amla när myndigheten utför sina uppgif- ter med avseende på finansunderrättelseenheter och deras verksam- het i medlemsstaterna (artikel 35.4 och skäl 34). I detta syfte ska företrädaren beviljas åtkomst till Amlas data och information i den ut- sträckning som behövs för utförandet av uppgifterna (artikel 35.4).

Direktionen ska besluta om företrädarnas rättigheter och skyldig- heter i förhållande till Amla (artikel 35.6). Finansunderrättelseenheten ska se till att deras företrädare iakttar dessa rättigheter och skyldig- heter.

Enligt artikel 35.2 i förordningen ska företrädaren vara fortsatt underställd den utstationerande finansunderrättelseenhetens ledning och följa dess säkerhets- och konfidentialitetsregler, inbegripet rele- vant nationell rätt. Det framstår inte som helt klart vad som avses med att företrädaren ska vara fortsatt underställd den utstationerande finansunderrättelseenhetens ledning. Detta låter sig inte helt förenas med det faktum att företrädaren ska tjänstgöra vid Amla under en längre tid och bistå Amla i genomförandet av myndighetens uppgifter enligt Amla-förordningen.

Åena sidan kräver tjänstgöringen vid Amla att Amla åtminstone står för den dagliga arbetsledningen på så sätt att Amla bestämmer hur arbetet vid Amla ska organiseras och utföras och på vilket sätt företrädaren ska bistå i det arbetet. Därtill hör att direktionen ska besluta om de rättigheter och skyldigheter som gäller för företrä- daren i förhållande till Amla.

Åandra sidan anges som framgår ovan uttryckligen i Amla-för- ordningen att företrädarens status ska vara som anställd av finans- underrättelseenheten och att denne ska följa finansunderrättelseenhe- tens regler om säkerhet och sekretess, inklusive nationell rätt. Det finns således ingen klar skärning i ansvarsdelningen mellan Amla och finansunderrättelseenheten när det gäller företrädare som har utsetts för att tjänstgöra vid Amla.

I och med att företrädaren enligt förordningen ska kvarstå i anställ- ningen hos finansunderrättelseenheten är en rimlig tolkning att såväl finansunderrättelseenheten som företrädaren i egenskap av arbetsgivare respektive arbetstagare har de rättigheter och skyldigheter gentemot varandra som följer av svensk rätt. Under tiden som företrädaren tjänst- gör vid Amla står dock Amla för den dagliga arbetsledningen och före-

889

Amla-förordningen

SOU 2024:58

trädaren har under den tiden också de rättigheter och skyldigheter gentemot Amla som direktionen beslutar. För en sådan tolkning talar bestämmelsen om att finansunderrättelseenheterna ska se till att före- trädaren iakttar dessa rättigheter och skyldigheter. Detta förutsätter att finansunderrättelseenheten kan utöva sin arbetsledningsrätt under den tid som företrädaren verkar vid Amla.

Utstationering av anställda vid svenska myndigheter

Vad utstationering innebär

Som framgår ovan ska Amla kunna använda sig av utstationerade natio- nella experter eller annan personal som inte är anställd av myndig- heten. Utlandsstationering innebär att arbetsgivaren sänder ut en arbetstagare för ett tidsbegränsat verksamhetsuppdrag utomlands. Utlandsstationering kan ske genom att arbetsgivaren utlandsstatio- nerar redan anställd personal eller anställer personal för utlandssta- tionering. Vid utlandsstationering har arbetstagaren sitt tjänsteställe på en angiven stationeringsort utomlands. Arbetstagaren lever i nor- malfallet som hemma, det vill säga i självhushåll på stationeringsorten.

Det är arbetsgivaren som beslutar om utlandstjänstgöring. Arbets- givaren och den utländska organisation eller myndighet till vilken svensk personal utstationeras ingår en överenskommelse om utsta- tionering. Därefter ska arbetsgivaren och arbetstagaren ingå ett så kallat utlandskontrakt (URA).

URA – ett centralt ramavtal med riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands

Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna har slutit avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Avtalet är flexibelt och ger möj- lighet till individuellt anpassade lösningar av anställningsvillkoren genom att en skriftlig överenskommelse om anställningen, URA, upp- rättas mellan anställningsmyndigheten och arbetstagaren. URA ska tillämpas på sådana arbetstagare vid myndigheter under regeringen som enligt arbetsgivarens beslut ska vara utlandsstationerade utom- lands (1 § URA). Bestämmelserna i de centrala villkorsavtalen (Vill-

890

SOU 2024:58

Amla-förordningen

korsavtal Seko, Villkorsavtal OFR/S, P, O, Villkorsavtal-T Saco-S samt AVA) gäller inte under inte under den tid som utlandsstatio- neringen pågår. Anställningsvillkoren regleras i stället i ett URA.

URA ska innehålla villkoren för arbetstagarens stationering utom- lands. Kontraktet kan anpassas till utlandsuppdragets karaktär, för- hållandena på tjänstgöringsorten och arbetstagarens familjesitua- tion. URA kan också tillämpas vid så kallad sekondering, det vill säga när en arbetstagare sänds ut för att ställas under en annan organisa- tions arbetsledning som i fallet med nationella experter (se avsnittet nedan).

Villkoren i URA är av tre olika slag:

•Förhållanden som ska regleras och för vilka det anges hur det ska regleras, till exempel pension och försäkringar.

•Förhållanden som ska regleras utan att det närmare anges hur det ska regleras, till exempel lön.

•Förhållanden som kan regleras utan att det närmare anges hur det ska regleras och för vilka avtalet har riktlinjer för hur dessa för- hållanden kan regleras, till exempel ersättning för kostnader för bostad, flyttning och semesterhemresor.

Om en arbetstagare som får en anställning enligt URA samtidigt har en anställning tills vidare vid anställningsmyndigheten ska arbets- tagaren utan särskilt beslut vara ledig från tillsvidareanställningen (2 § URA).

Vid tillämpningen av URA på nationella experter och andra arbets- tagare som blir utstationerade genom sekondering sker vissa anpass- ningar av avtalsvillkoren. Normalt sett regleras exempelvis arbetstid, semester och annan ledighet, lön under sjukfrånvaro samt vissa kost- nadsersättningar vid sådan utstationering i regler som beslutats av den institution eller myndighet som arbetstagaren utstationeras till. Att Amla ska anta sådana regler följer av artikel 73.5 i Amla-för- ordningen.

891

Amla-förordningen

SOU 2024:58

Särskilt om utstationerade nationella experter

Som framgår av Amla-förordningen kan Amla använda sig utstatio- nerade nationella experter.

Det förekommer att EU:s institutioner och unionsorgan anlitar nationella experter som sakkunniga på särskilda områden. Tjänstgör- ingsperioden är vanligtvis mellan sex månader och två år. Det stora flertalet nationella experter tjänstgör vid kommissionen.

Under tjänstgöringen som nationell expert är arbetstagaren ut- landsstationerad av anställningsmyndigheten i Sverige. Anställnings- myndigheten, arbetstagaren och institutionen eller unionsorganet träffar överenskommelser om att arbetstagaren i sin anställning – ”i tjänsten” – ska arbeta som expert för institutionen eller unionsorga- net. Arbetstagaren kvarstår alltså formellt i anställningen hos den svenska anställningsmyndigheten, men ställs till förfogande som natio- nell expert så att institutionen eller unionsorgan kan använda exper- tens sakkunskap på ett visst område. Under dessa förhållanden ska ett URA ingås.

Den svenska anställningsmyndigheten betalar lön till arbetstagaren, inklusive sociala avgifter och försäkringar. Institutionen eller unions- organet betalar normalt sett vissa andra förmåner som exempelvis ska täcka kostnader för bostad och andra levnadskostnader.

Arbetstagaren står under den aktuella institutionens eller unions- organets arbetsledning och tillsyn. Normalt sett gäller institutionens eller unionsorganets regler om arbetstid, semester, sjukledighet, för- äldraledighet och annan ledighet.

Av artikel 73.5 framgår att direktionen ska anta regler för perso- nal från medlemsstaterna som är utstationerade vid Amla, däribland utstationerade nationella experter.

Personal vid svenska myndigheter som utstationeras hos Amla

Företrädare för finansunderrättelseenheter, nationella experter och annan personal vid svenska myndigheter som utstationeras hos Amla kommer formellt sett att kvarstå i anställningen hos anställnings- myndigheten. Tjänstgöringen hos Amla sker således inom ramen för den ordinarie anställningen och personalen blir inte anställd av Amla.

Det är anställningsmyndigheten som betalar arbetstagarens lön under utlandsstationeringen. Arbetstagaren och anställningsmyndig-

892

SOU 2024:58

Amla-förordningen

heten ska ingå ett URA som reglerar villkoren för utlandsstationeringen, till exempel pensioner och försäkringar. Under utlandsstationeringen kommer arbetstagaren som huvudregel att stå under arbetsledning av Amla. Arbetstagaren kommer också att vara skyldig att följa de regler för utlandsstationerad personal som antas av Amla. I URA ska det framgå vilka regler hos Amla som gäller för arbetstagaren. Even- tuella ersättningar som Amla ska stå för kommer sannolikt framgå av de regler som direktionen ska besluta om och ska också framgå av URA.

Sammanfattningsvis gäller således vid utlandsstationering hos Amla de arbetsrättsliga villkor som framgår av URA, de regler om utlands- stationering som Amla beslutar om samt övrig arbetsrättslig lagstift- ning (dock inte arbetsmiljölagen, se avsnitt 18.10.3).

18.10.2 Socialförsäkring, folkbokföring och skattskyldighet

För statligt anställda finns vissa särregler i lagstiftningen som gäller under en utlandsstationering.

Enligt inkomstskattelagen (1999:1229) är den som är bosatt i Sverige obegränsat skattskyldig för alla inkomster intjänade i Sverige eller från utlandet (3 kap. 3 och 8 §§). Enligt folkbokföringslagen (1991:481) är den som är har sänts ut av en svensk statlig myndighet för anställning utomlands fortsatt folkbokförd i Sverige under hela utlandsstationeringen (14 §). För statligt anställda som är utlands- stationerade finns vidare vissa särregler i inkomstskattelagen som inne- bär att det görs undantag från beskattning av vissa kostnadsersätt- ningar (11 kap. 21 §).

Statligt anställda som stationeras utomlands omfattas i regel av svensk socialförsäkring under hela utlandsstationeringen. Enligt social- försäkringsbalken ska den som sänts ut till ett annat land av en statlig arbetsgivare för arbete för arbetsgivarens räkning anses vara bosatt i Sverige under hela utsändningstiden om han eller hon tidigare någon gång varit bosatt i Sverige (5 kap. 4 § och 6 kap. 4 § tredje stycket).

Bestämmelser om vilket lands lag om socialförsäkring som gäller för arbetstagare som sänts utomlands för tjänstgöring finns även i EU-rätten. Av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygg- hetssystemen framgår att en offentligt anställd omfattas av lagstift-

893

Amla-förordningen

SOU 2024:58

ningen i den medlemsstat till vilken den förvaltning som sysselsätter denne hör (artikel 11.3b). Vidare framgår att en person som arbetar som anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som normalt be- driver sin verksamhet i den medlemsstaten ska, när arbetsgivaren sän- der ut personen för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat, fortsätta att omfattas av lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten, under förutsättning att detta arbete inte förväntas vara längre än 24 månader och att personen inte sänds ut för att ersätta någon annan utsänd person (artikel 12). Samman- fattningsvis innebär detta att anställda vid svenska myndigheter som utstationeras hos Amla omfattas av svensk socialförsäkring.

Även lagen (1982:80) om anställningsskydd innehåller vissa bestäm- melser som gäller om en arbetstagare utstationeras utomlands. Om en arbetstagare sänds utomlands för att arbeta längre än fyra på var- andra följande veckor, ska arbetsgivare lämna viss skriftlig informa- tion till en arbetstagare före avresan (6 d §).

18.10.3 Arbetsrättslig och arbetsmiljörättslig lagstiftning

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon arbets- rättslig reglering eller några bestämmelser om arbetsmiljöansvar för svensk personal som tjänstgör vid Amla.

Arbetsrätt

För svensk personal som är utstationerad hos Amla kommer URA gälla i stället för de svenska villkorsavtalen. URA kommer således att innehålla de arbetsrättsliga villkoren. På vissa områden kommer Amla besluta om arbetsrättsliga regler som ska gälla för utstationerad personal (artikel 73.5). Dessa områden kommer då inte att regleras i URA. Några sådana regler har ännu inte antagits eftersom Amla ännu inte har inlett sin verksamhet.

Det kan inte uteslutas att vissa av Amlas regler inte kommer att stämma överens med svensk arbetsrättslig reglering, till exempel vad gäller rätt till föräldraledighet och antalet semesterdagar. Sverige har trots detta inte några möjligheter att besluta om andra arbetsrättsliga villkor under utstationeringen än de som följer av direktionens be-

894

SOU 2024:58

Amla-förordningen

slut.56 De myndigheter vars personal ska tjänstgöra enligt Amla-för- ordningen har dock möjlighet att i URA reglera att tjänstemännen exempelvis har rätt till ytterligare semesterdagar att nyttja i tiden efter utstationeringen. Så kan exempelvis ske om antalet semesterdagar understiger minsta antalet semesterdagar enligt svensk lag.

Vad gäller utstationerad personal finns således EU-rättslig regler- ing som styr arbetsvillkoren. Det finns därför inte förutsättningar för att anta kompletterande nationella regler. För annan svensk personal som deltar i Amlas verksamhet utan att vara utlandsstationerade gäller som utgångspunkt svenska arbetsrättsliga regler och av den anled- ningen behövs inte någon kompletterande reglering för den perso- nalen. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte krävs någon kompletterande arbetsrättslig reglering för att svensk personal ska kunna tjänstgöra vid Amla enligt Amla-förordningen.

Arbetsmiljö

Grunden för arbetsmiljöarbetet i Sverige är bestämmelserna i arbets- miljölagen (1977:1160). I förarbetena till denna lag sägs att lagen i princip inte är tillämplig utanför landets gränser.57 Arbetsmiljöverkets tillsyn avser endast verksamhet som bedrivs i Sverige.

Amla-förordningen innehåller inte några bestämmelser om arbets- miljö. Regeringen har i ett tidigare lagstiftningsärende konstaterat att det får anses rimligt att svenska myndigheter tar ett visst ansvar för svenska tjänstemäns arbetsmiljö utomlands även om arbetsmiljö- lagen i princip inte är tillämplig.58 Utredningen gör samma bedöm- ning. Därtill hör att svenska myndigheter skulle ha begränsade möj- ligheter att fullgöra ett eventuellt arbetsmiljöansvar eftersom de i stor utsträckning kommer att sakna rådighet över de omständigheter som gäller utomlands.59

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte finns skäl att införa en särskild reglering för arbetsmiljöfrågor som omfattar svenska arbetstagare som tjänstgör vid Amla. Utredningen under- stryker i sammanhanget vikten av att anställningsmyndigheten och arbetstagaren har en god kommunikation under den tid som utlands-

56Jfr prop. 2021/22:227 s. 28.

57Prop. 1976/77:149 s. 213 ff.

58Prop. 2021/22:227 s. 29.

59Jfr prop. 2021/22:227 s. 29.

895

Amla-förordningen

SOU 2024:58

stationeringen pågår. Arbetstagaren har då möjlighet att lyfta even- tuella arbetsmiljöproblem till arbetsgivaren som i sin tur kan föra en dialog med Amla.

18.10.4Anställda vid svenska myndigheter kan delta i Amlas verksamhet utan att vara utstationerade

Amla har möjlighet att använda svenska myndigheters anställda i sin verksamhet på annat sätt än genom utlandsstationering. Exempelvis kan anställda vid Finansinspektionen utses till medlemmar i gemen- samma tillsynsgrupper och, när det gäller uppgifterna i en sådan grupp, stå under Amlas arbetsledning (artikel 15.2). Anställda vid Finans- inspektionen kan också behöva bistå Amla vid platsundersökningar i Sverige och får då vissa befogenheter som Amlas personal har (arti- kel 18.4). Anställda vid svenska myndigheter kan även delta i Amlas verksamhet på andra sätt, exempelvis vid bedömningar av finansiella tillsynsorgans verksamheter, inbördes utvärderingar av icke-finan- siella tillsynsmyndigheters verksamheter och vid ömsesidigt bistånd (se avsnitten 18.6.1, 18.7.1, 18.8, och 18.9).

Dessa uppgifter kommer anställda vid svenska myndigheter att utföra inom ramen för sin ordinarie anställning. De regler som Amla ska anta för utstationerad personal gäller inte för anställda vid svenska myndigheter som deltar i samarbeten enligt Amla-förordningen utan att vara utstationerade. För dessa anställda gäller svenska arbetsrätts- liga regler. Däremot kan sådan personal komma att omfattas av krav på tystnadsplikt som Amla beslutar om (artikel 75.2).

18.10.5 Företrädare för svenska myndigheter i Amlas styrelse

Utredningens bedömning: Amla-förordningens bestämmelser om hur företrädare för svenska myndigheter ska utses till Amlas styrelse kräver inga lagstiftningsåtgärder.

896

SOU 2024:58

Amla-förordningen

Amlas styrelse kan ha två olika sammansättningar: en för tillsyn och en för finansunderrättelseenheter (artikel 46.1).

Styrelsen i sammansättning för finansunderrättelseenheter

Styrelsen i sammansättning för finansunderrättelseenheter ska bestå av Amlas ordförande, cheferna för nationella finansunderrättelse- enheter och en företrädare för kommissionen (artikel 46.3). Amlas ordförande och cheferna för finansunderrättelseenheterna har, till skillnad från företrädaren för kommissionen, rösträtt. Varje finans- underrättelseenhet ska utse en ställföreträdare som ska kunna ersätta chefen för finansunderrättelseenheten om denne inte kan delta. Detta kan inte tolkas på annat sätt än att det är chefen för finansunderrät- telseenheten som ska utse sin ställföreträdare.

För svensk del bör bestämmelserna innebära att chefen för Finans- polisen (Finanspolissektionen vid Polismyndigheten) ska ingå i Amlas styrelse i sammansättning för finansunderrättelseenheter.

Det följer direkt att förordningen att chefen för Finanspolisen ska vara ledamot i Amlas styrelse i sammansättning för finansunderrättelse- enheter och att denne också ska utse en ställföreträdare. Det krävs således ingen kompletterande reglering för att uppfylla förordningens krav i denna del.

Styrelsen i sammansättning för tillsyn

Styrelsen i sammansättning för tillsyn ska bestå av Amlas ordförande, cheferna för tillsynsmyndigheterna i varje medlemsstat och en före- trädare för kommissionen (artikel 46.2 första stycket). På samma sätt som gäller för styrelsen i sammansättning för finansunderrättelse- enheter ska Amlas ordförande och cheferna för tillsynsmyndigheterna ha rösträtt, men inte kommissionens företrädare.

Cheferna för tillsynsmyndigheterna i varje medlemsstat ska ha en gemensam röst och ska därför komma överens om en gemensam företrädare för varje sammanträde eller omröstningsförfarande (arti- kel 46.2 andra stycket). Myndigheterna kan också komma överens om en permanent gemensam företrädare. Om de frågor som ska dis- kuteras i styrelsen i sammansättning för tillsyn berör flera myndig- heters behörighetsområden kan den tillfälliga eller permanenta före-

897

Amla-förordningen

SOU 2024:58

trädaren åtföljas av en företrädare utan rösträtt från högst två andra myndigheter. En myndighetschef som utsetts till tillfällig eller per- manent röstberättigad ledamot ska utse en ställföreträdare från den egna myndigheten som kan ersätta ledamoten om denne inte kan delta.

Detta innebär att myndighetscheferna för de svenska myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare – Fastighetsmäklarinspek- tionen, Finansinspektionen, Revisorsinspektionen, Spelinspektionen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län – ska komma överens om vilken myndighetschef som ska vara ledamot i Amlas styrelse i sammansättning för tillsyn, antingen inför varje styrelsemöte eller omröstningsförfarande, eller som permanent leda- mot. Eftersom Amla-förordningen anger att myndighetscheferna ska komma överens om en gemensam företrädare finns det inte utrymme att i svensk rätt införa bestämmelser om vilken svensk myndighets- chef som ska vara ledamot i Amlas styrelse eller hur ledamoten ska utses.

Amlas uppgifter på tillsynsområdet rör till största del finansmark- nadsområdet. Om en permanent ledamot utses är det således natur- ligt att valet faller på Finansinspektionens myndighetschef. Om det inte utses någon permanent företrädare bör valet av företrädare styras av de frågor och sakområden som ska behandlas på sammanträdet i fråga. I de flesta fall kommer det troligtvis röra Finansinspektionens sakområde. Om frågorna rör någon annan tillsynsmyndighets sak- område bör i stället chefen för den myndigheten utses till företrädare. Om de frågor som ska behandlas rör flera myndigheters sakområden bör den myndighet vars sakområde berörs mest utses till företrädare och åtföljas av en eller två företrädare utan rösträtt från de andra myn- digheter som berörs, vilket Amla-förordningen tillåter.

898

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17.Skolor mot brott. U.

18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19.En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34.Ansvar och oberoende

–public service i oroliga tider. Ku.

35.En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. LI.

36.Förenkla och förbättra! Fi.

37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.

38.Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.

39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.

40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.

41.Styrkraft för lyckad integration. A.

42.Bildning, utbildning och delaktighet

–folkbildningspolitik i en ny tid. U.

43.Staten och kommunsektorn

–samverkan, självstyrelse, styrning. Fi.

44.Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI.

45.Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi.

46.Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD.

47.Digital myndighetspost. Fi.

48.Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju.

49.Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. A.

50.Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2. Fi.

51.En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. Ju.

52.Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. Ju.

53.Stöd till invandrares utvandring. Ju.

54.Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. Ju.

55.En översyn av 23 kap. brottsbalken. Ju.

56.Animalieproduktion med hög konkurrenskraft och gott djurskydd. LI.

57.Ett nytt regelverk för hälsodataregister. S.

58.Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. Fi.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Arbetslöshetsförsäkringen vid störning, kris eller krig. [49]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Del 1 och 2.[50]

Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Volym 1 och 2. [58]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

En mer rättssäker och effektiv domstolsprocess. [51]

Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet. [52]

Stöd till invandrares utvandring. [53]

Vägar till ett tryggare samhälle. Åtgärder för att motverka återfall i brott. [54]

En översyn av 23 kap. brottsbalken. [55]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

– för ökad försörjningsberedskap. [19]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. [35]

Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44].

Animalieproduktion med hög konkurrens- kraft och gott djurskydd. [56].

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

En trygg uppväxt utan

nikotin, alkohol och lustgas. [23]

En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]

En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]

En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]

Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]

Ett nytt regelverk för hälsodataregister. [57]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]

Skolor mot brott. [17]

Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28]

Bildning, utbildning och delaktighet

– folkbildningspolitik i en ny tid. [42]

Utrikesdepartementet

Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. [46]

VOLYM 1
Definitioner .......................................................................		27
Sammanfattning ................................................................		31
Summary ..........................................................................		39
1	Författningsförslag.....................................................	47

och finansiering av terrorism..................................................	47
1.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	80

	(1974:157)................................................................................	82
1.4	Förslag till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) ......	84
1.5	Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672).........	86
1.6	Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)........	87
1.7	Förslag till lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000)......	88

1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620)
om belastningsregister..........................................................	100

	av finansiella instrument ......................................................	101
1.13	Förslag till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079) ...	104
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:224)
	om fastighetsregister ............................................................	106
1.15	Förslag till lag om ändring i revisorslagen (2001:883) .......	107
1.16	Förslag till lag om ändring i lagen
	(2004:46) om värdepappersfonder.......................................	111
1.17	Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297)
	om bank- och finansieringsrörelse ......................................	122
1.18	Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)....	135
1.19	Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528)
	om värdepappersmarknaden ................................................	140
1.20	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................	152
1.21	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751)
	om betaltjänster ....................................................................	161
1.22	Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen
	(2010:2043) ...........................................................................	173
1.23	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755)
	om elektroniska pengar ........................................................	180
1.24	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029)
	om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet..........	189
1.25	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ...........................................................................	191
1.26	Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561)
	om förvaltare av alternativa investeringsfonder..................	193

1.27	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275)
	om viss verksamhet med konsumentkrediter .....................	202
1.28	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:307)
	om straff för penningtvättsbrott..........................................	207
1.29	Förslag till lag om ändring i lagen (2015:62)
	om identifiering av rapporteringspliktiga konton
	med anledning av FATCA-avtalet .......................................	208
1.30	Förslag till lag om ändring i lagen (2015:911)
	om identifiering av rapporteringspliktiga konton
	vid automatiskt utbyte av upplysningar
	om finansiella konton ...........................................................	213
1.31	Förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27)...	221
1.32	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024)
	om verksamhet med bostadskrediter...................................	222
1.33	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145)
	om offentlig upphandling.....................................................	228
1.34	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146)
	om upphandling inom försörjningssektorerna ...................	230
1.35	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147)
	om upphandling av koncessioner.........................................	232
1.36	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:672)
	om ekonomiska föreningar...................................................	234
1.37	Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138) ............	238
1.38	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1219)
	om försäkringsdistribution...................................................	244
1.39	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:272)
	om konto- och värdefackssystem ........................................	251
1.40	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:434)
	om rapporteringspliktiga arrangemang................................	254
1.41	Förslag till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen
	(2021:516)..............................................................................	255

	av alternativa investeringsfonder .........................................	261
1.44	Förslag till lag om ändring i lagen (2022:613)
	om finansiell information i brottsbekämpningen...............	265
1.45	Förslag till lag om ändring i lagen (2024:114)
	om clearing och avveckling av betalningar ..........................	268
2	Inledning ................................................................	269
2.1	Uppdraget .............................................................................	269
2.2	Utredningens arbete och förutsättningarna för arbetet.....	270
2.3	Betänkandets disposition .....................................................	271
3	Bakgrund ................................................................	273
3.1	Inledning ...............................................................................	273
3.2	Vad är penningtvätt? ............................................................	274
3.3	Vad är finansiering av terrorism?.........................................	275

av terrorism i Sverige ............................................................		276
3.4.1	Inledning................................................................	276

och finansiering av terrorism ...............................................		278
3.5.1	Fatf .........................................................................	278

och finansiering av terrorism ...............................................		279
3.6.1	Penningtvättsdirektiven........................................	279

3.7	Nuvarande svensk reglering .................................................		280
	3.7.1	Inledning ................................................................	280
	3.7.2	Regleringens struktur............................................	280
	3.7.3	Tillsyn och ingripanden.........................................	284
	3.7.4	Brottsbekämpande myndigheter ..........................	286
	3.7.5	Samordningsfunktionen för åtgärder mot
		penningtvätt och finansiering av terrorism..........	286
4	EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt
	och finansiering av terrorism.....................................		289
4.1	Bakgrund ...............................................................................		289
4.2	Penningtvättsförordningen ..................................................		290
4.3	Sjätte penningtvättsdirektivet ..............................................		295
4.4	Amla-förordningen ...............................................................		300
5	Författningstekniska frågor och allmänna
	överväganden ..........................................................		305
5.1	Inledning................................................................................		305

lagstiftning till EU-förordningarna .....................................		306
5.3.1	Terminologin i svensk rätt ....................................	306

		till penningtvättsförordningen..............................	307
	5.3.3	Anpassningar och kompletteringar i förhållande
		till Amla-förordningen ..........................................	307
5.4	Utgångspunkter i kommittédirektiven................................		308
5.5	Hänvisningar till EU-rättsakter ...........................................		308
5.6	Följdändringar.......................................................................		309

6	Definitioner och tillämpningsområde..........................		311
6.1	Inledning ...............................................................................		311
6.2	Definitionen av penningtvätt...............................................		311
	6.2.1	Den gällande definitionen överensstämmer
		till stor del med penningtvättsförordningens
		definition ...............................................................	311
6.3	Definitionen av finansiering av terrorism ...........................		312

och sjätte penningtvättsdirektivet .......................................		314
6.5 Personer i politiskt utsatt ställning .....................................		315
6.5.1	Nuvarande reglering..............................................	315

	av begreppet...........................................................	318
6.6 Tillämpningsområde.............................................................		322
6.6.1	Den nuvarande regleringen...................................	322

	och myndigheter som är tillsynsmyndigheter .....	324
6.6.4	Identifiering av riskutsatta sektorer
	på nationell nivå.....................................................	325

reglering bör behållas ...........................................................		326
6.7.1	Pantbanker.............................................................	326

	med utsläppsrätter.................................................	327
6.7.3	Kontant varuhandel...............................................	327
6.7.4	Tröskelvärdet för kontantbetalningar..................	328
6.7.5	Undantaget för vissa speltjänster .........................	330

SOU 2024:58		Innehåll
6.7.7	Förhandsanmälan vid undantag ............................	333

		om ytterligare verksamhetsutövare	...................... 333
	6.7.9	Ytterligare verksamhetsutövare
		bör inte omfattas ...................................................	334
6.8	Krav som rör vissa tjänsteföretag.........................................		339
6.9	Kontaktpunkter ....................................................................		340
7	Riskbedömning och statistik.....................................		343
7.1	Inledning................................................................................		343
7.2	Överstatlig riskbedömning...................................................		343
7.3	Nationell riskbedömning......................................................		344
	7.3.1	De nuvarande reglerna...........................................	344

		penningtvättsdirektivet .........................................	345
7.4	Statistik	..................................................................................	346
	7.4.1	Nuvarande ordning................................................	346
	7.4.2	Statistikkrav i sjätte penningtvättsdirektivet .......	348
8	Register över verkliga huvudmän ...............................		351
8.1	Inledning................................................................................		351
8.2	Tillämpningsområdet............................................................		352

	om verkligt huvudmannaskap utvidgas ................	352
8.2.2	Särskilt om den ideella sektorn .............................	356
8.3 Den nya EU-regleringens förhållande till regeringsformen...		357
8.3.1	EU-rätten har företräde framför nationell rätt....	357
8.3.2	Den nya EU-regleringen står
	i överensstämmelse med regeringsformen ...........	358

	med penningtvättsförordningen ..........................................	366
8.5	Registreringsmyndighet .......................................................	367
8.6	Anmälningsskyldiga..............................................................	369

adekvata och aktuella............................................................		380
8.8.1	Sjätte penningtvättsdirektivet ..............................	380
8.8.2	Det finns vissa brister i registret ..........................	381
8.8.3	Brister i och utebliven anmälan ............................	382
8.8.4	Felaktiga uppgifter ................................................	384
8.8.5	Kontroll av en verklig huvudmans identitet ........	385
8.8.6	Årlig bekräftelse ....................................................	389
8.8.7	Anmälan om felaktiga uppgifter i registret .........	391
8.8.8	Det bör införas en ny sekretessbestämmelse ......	395
8.9 Tillgången till uppgifter i registret.......................................		399
8.9.1	Tillgången till uppgifter i registret ska begränsas ..	399

i registren ...............................................................	408
8.10 Förbättrade kontrollmöjligheter .........................................	415

	i registret över verkliga huvudmän .......................	415
8.10.2 Skyldighet att lämna upplysningar .......................		420
8.10.3	Bolagsverkets underrättelseskyldighet ................	421
8.11 Sanktioner .............................................................................		421
8.11.1	Penningtvättsförordningen och
	sjätte penningtvättsdirektivet ...............................	421
8.11.2 Nuvarande reglering om sanktioner ....................		422

	för att vara otillräckliga .........................................	423
8.11.4	En ny reglering om ingripanden...........................	425
8.11.5	Föreläggande att vidta rättelse..............................	427
8.11.6	Vitesföreläggande..................................................	428
8.11.7	Tvångslikvidation av aktiebolag ...........................	437
8.11.8	Tvångslikvidation av ekonomiska föreningar......	440
8.11.9	Avregistrering från handelsregistret ....................	443
8.11.10	Sanktionsavgifter, förseningsavgifter och straff ...	446
8.11.11	Verkställighet av sanktioner mot
	registreringsskyldiga som är etablerade
	utanför EES ...........................................................	450
8.11.12	Underrättelser till kommissionen ........................	452

8.12	Personuppgiftsbehandling....................................................		452
	8.12.1	Utgångspunkter.....................................................	452
	8.12.2	Bolagsverkets personuppgiftsbehandling
		vid kontroller .........................................................	453
	8.12.3 Behandling av känsliga personuppgifter...............		457
8.13	Underrättelser till kommissionen ........................................		461
8.14	Avgifter	..................................................................................	463
8.15	Överklagande ........................................................................		467
9	Konto- och värdefackssystemet .................................		469
9.1	Inledning................................................................................		469
9.2	Konto- och värdefackssystemet...........................................		470

	över bankkonton och elektroniska datasöksystem.............		471
9.4	Genomförandeakter för sammankoppling av register ........		476
9.5	Tillgången till konto- och värdefackssystemet ...................		476
	9.5.1	Tidigare ställningstaganden...................................	476

	och behov av tillgång .............................................	478
9.6 Internationell utblick ............................................................		482
9.6.1	Danmark.................................................................	483
9.6.2	Finland ...................................................................	483
9.6.3	Norge .....................................................................	484
9.6.4	Övriga länder .........................................................	484