sou 2024 48

Innehåll

SOU 2024:48

VOLYM 2

DEL 5 Straffverkställighet

12	Villkorlig frigivning ...................................................		617
12.1	Om uppdraget.......................................................................		617
12.2	Verkställigheten av ett fängelsestraff ..................................		619
	12.2.1	Inledning................................................................	619
	12.2.2	Verkställighetens mål............................................	620
	12.2.3 Verkställighetens utformning och planering.......		621

12.2.4Särskilt om brottsofferperspektivet under

	verkställigheten av ett fängelsestraff....................	624
12.2.5 Kort sammanfattning av regler om
	straffverkställighet i övriga nordiska länder ........	626
12.3 Regler om villkorlig frigivning.............................................		626
12.3.1	Inledning................................................................	626
12.3.2 En presumtion för villkorlig frigivning ...............		627
12.3.3 Särskilda skäl mot villkorlig frigivning
	vid frigivningstidpunkten .....................................	628
12.3.4 Beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning.......		632
12.3.5 Statistik avseende beslut om uppskjuten
	villkorlig frigivning inklusive antalet dagar .........	633
12.3.6 Kort om varning enligt fängelselagen
	och om några processuella regler..........................	635
12.3.7 Prövotid, övervakning och omhändertagande.....		637
12.4 Ordningen i de nordiska länderna m.m. .............................		638
12.5 Utgångspunkter för villkorlig frigivning ............................		640
12.5.1	Inledning................................................................	640
12.5.2 Den villkorliga frigivningen är en del
	av verkställigheten av ett fängelsestraff ...............	641
12.5.3 Den villkorliga frigivningens roll i en
	rättssäker och meningsfull kriminalvård..............	643

12.5.4Syftet med villkorlig frigivning är att anpassa den dömde i samhället och därigenom öka

samhällsskyddet ....................................................	645
12.5.5 Avslutande reflektioner ........................................	647

SOU 2024:48	Innehåll
12.6 Ska det finnas en presumtion för villkorlig frigivning? ......	648
12.6.1 Behovet av att utreda åtgärder och
en utgångspunkt för våra överväganden...............	648
12.6.2 Kort historisk tillbakablick ...................................	649
12.6.3 Ett visst ökat samhällsskydd genom
förlängda frihetsberövanden … ...........................	653

12.6.4… men samhällsskyddet ökas endast tillfälligt

genom längre frihetsberövanden ..........................	655
12.6.5 Forskningsgenomgång ..........................................	656

12.6.6 Möjligheten att reagera med adekvata
sanktioner vid misskötsamhet i anstalt
och under prövotiden minskar .............................	665

12.6.7Kostnadseffektivitet och Kriminalvårdens

kapacitetsbehov .....................................................	666
12.6.8 Omvärldsfaktorer ..................................................	668

12.6.9Det finns en risk att de som är i störst behov av kontroll och stöd får sämre förutsättningar

	att upphöra med brott ...........................................	668
12.6.10	Den villkorliga frigivningen som
	en del av straffsystemet .........................................	670
12.6.11	Skäl som talar för en omvänd presumtion ...........	671
12.7 Ska kvotdelen ändras?...........................................................		672
12.7.1	Inledning ................................................................	672
12.7.2	Hur mycket förlängs tiden i anstalt
	med tre fjärdedelar?...............................................	674
12.7.3	Effekterna av en förlängd anstaltstid
	är oklara och kostnaden är stor.............................	675
12.7.4	Ordningen i övriga Norden ..................................	676
12.8 Våra slutsatser avseende presumtionen för villkorlig
frigivning och avtjänad kvotdel ............................................		676
12.9 Ett förslag avseende villkorlig frigivning.............................		681
12.9.1	Syftet med villkorlig frigivning, vad det
	innebär samt vad förverkande av villkorligt
	medgiven frihet innebär ska komma till
	uttryck i lagtexten..................................................	681

Innehåll

SOU 2024:48

13	Permission och särskilda utslussningsåtgärder ............		683
13.1	Om uppdraget.......................................................................		683
13.2	Möjligheter till verkställighet utanför anstalt .....................		684
	13.2.1	Inledning................................................................	684
	13.2.2	Permission .............................................................	685
	13.2.3	Särskilda utslussningsåtgärder..............................	701
13.3	Kort om forskningen............................................................		722
	13.3.1	Vikten av öppenhet ...............................................	722

13.3.2Två rapporter om de särskilda utslussningsåtgärdernas effekter på återfall

i brott .....................................................................

723

13.3.3Av Kriminalvårdens identifierade problem och lösningsförslag avseende

		utslussningsåtgärderna..........................................	724
13.4	En säkerhetsmässig ram: särskilda villkor
	för långtidsdömda.................................................................		727
13.5	Ordningen i övriga nordiska länder ....................................		729
	13.5.1	Inledning................................................................	729
	13.5.2	Norge .....................................................................	729
	13.5.3	Danmark ................................................................	733
	13.5.4	Island......................................................................	738
	13.5.5	Finland ...................................................................	741
	13.5.6	Sammanfattning av genomgången
		av förhållandena i de nordiska länderna ...............	746
13.6	Kort om ett par internationella instrument ........................		746
13.7	Utgångspunkter för våra överväganden
	avseende möjligheten att avtjäna del
	av ett fängelsestraff utanför anstalt .....................................		748
	13.7.1 Skälen för våra utgångspunkter............................		749
13.8	Våra överväganden och förslag gällande permission ..........		752
	13.8.1	De grundläggande förutsättningarna
		för permission ska inte ändras … .........................	752

13.8.2… men det finns skäl att föra in vissa

grundläggande kriterier i lagtexten ......................

753

SOU 2024:48Innehåll

	13.8.3	Särskilt om kvalifikationstiden
		och om omfattningen av permissioner .................	755
13.9	Särskilda utslussningsåtgärder..............................................		756
	13.9.1 Inledande utgångspunkter för våra
		överväganden .........................................................	756
	13.9.2 Tydligare koppling mellan beviljande
		av utslussningsåtgärder och deltagande
		i behandlingsprogram i lagtext..............................	758
	13.9.3	Utslussningsåtgärderna ska samlas
		i en åtgärd och i stället benämnas
		frigivningsförberedande åtgärder .........................	759
	13.9.4 Kvalifikationstiden ska vara gemensam................		762
14	Avtjänande av fängelsestraff med elektronisk
	övervakning ............................................................		769
14.1	Inledning................................................................................		769
14.2	Kort om intensivövervakning med elektronisk kontroll ....		769
	14.2.1 Vad innebär det att verkställa straffet
		med elektronisk kontroll? .....................................	769
	14.2.2 Vilka typer av fängelsestraff kan avtjänas
		genom IÖV? ..........................................................	771

14.2.3När får ett eller flera fängelsestraff

avtjänas genom IÖV? ............................................

772

14.2.4Vid misskötsamhet avtjänas resten av straffet

i anstalt ...................................................................

774

14.2.5Kort om elektronisk övervakning under slutet av ett fängelsestraff (tidigare IÖV-utsluss,

nu utökad frigång).................................................

775

14.2.6Hur många avtjänar fängelsestraff

	genom IÖV? ..........................................................	776
14.2.7 Hur många återfaller i brott efter IÖV? ..............		776
14.2.8	Även de internationella erfarenheterna är goda...	778
14.3 Överbeläggningen i anstalterna och dess effekter ..............		779
14.3.1	Särskilt om Kriminalvården ..................................	779

14.3.2Framtida verksamhetsvolymer

i Kriminalvården ....................................................

783

Innehåll

SOU 2024:48

14.3.3 Ytterligare effekter av överbeläggning
i anstalterna............................................................	784
14.3.4 Överbeläggning är en internationell trend ..........	787
14.3.5 Internationella rapporter varnar
för överbeläggningens effekter.............................	788
14.3.6 Överbeläggningens effekter enligt FN ................	790
14.4 Behovet av alternativa sätt att avtjäna fängelsestraff
är såväl stort som brådskande ..............................................	791

14.4.1Ytterligare ett alternativt sätt att verkställa ett fängelsestraff på bör införas så snart

som möjligt............................................................	791
14.4.2 Skälen för vårt förslag ...........................................	791

14.4.3Avtjänande av fängelsestraff med elektronisk

övervakning i ett kontrollerat boende .................

792

14.4.4Ansvaret för verkställigheten av fängelsestraff

	i kontrollerat boende m.m. ...................................	801
14.4.5	Fängelselagen bör gälla i vissa delar .....................	802
14.4.6	Åtgärder vid misskötsamhet.................................	804

14.4.7Det ska skapas en gemensam lag för

		avtjänande av fängelsestraff genom IÖV
		och kontrollerat boende .......................................	805
	14.4.8	Övriga frågor .........................................................	806
	14.4.9 Tillämpningsområdet för IÖV ska utökas ..........		807
DEL 6 Övriga frågor
15	Bör rymningar och avvikelser kriminaliseras? ..............		815
15.1	Om uppdraget.......................................................................		815
15.2	Verkställighet av fängelsestraff............................................		816
	15.2.1	Om Kriminalvårdens säkerhetsarbete
		och om anstaltsklasserna.......................................	816

15.2.2Kort bakgrund till den nuvarande

	ordningen med säkerhetsklasser...........................	818
15.2.3	Om Kriminalvårdens säkerhetsregister ...............	819
15.2.4	Rymning eller avvikelse?.......................................	820
15.2.5	Avbrott genom avvikelse ......................................	820

SOU 2024:48

Innehåll

15.2.6Vissa särskilda befogenheter vid rymning

		samt om avbrott i verkställigheten .......................	822
15.3	Verkställighet av beslut om häktning ..................................		823
	15.3.1 Allmänt om häkteslagen och
		om förutsättningarna för häktning .......................	823
	15.3.2 Hur ska de häktade behandlas?.............................		824
	15.3.3	Beslutsmyndighet ..................................................	826
15.4	Statistik avseende rymningar
	och avvikelser från anstalt och häkte....................................		826
15.5	Verkställighet av sluten ungdomsvård.................................		827
	15.5.1 Kort om påföljdsbestämning för unga
		lagöverträdare och viss statistik ............................	827
	15.5.2 Närmare om påföljden sluten ungdomsvård .......		828
	15.5.3	Närmare om genomförandet
		av den slutna ungdomsvården ...............................	830

15.5.4SiS riktlinjer för sluten ungdomsvård

och SiS säkerhetsprojekt .......................................

831

15.5.5Statistik avseende rymningar och avvikning

	från sluten ungdomsvård.......................................	834
15.6 Verkställighet av beslut om förvar .......................................		835
15.6.1	Förutsättningar för förvar av vuxna och barn......	835
15.6.2	Tidsgränser för förvar ...........................................	837

15.6.3Behörighet att fatta beslut och

	om ny prövning samt omprövning .......................	838
15.6.4	Ansvarig myndighet och kort om transporter.....	838
15.6.5	Behandlingen av de som hålls i förvar ..................	840

15.6.6Antalet utlänningar som hålls i förvar

samt statistik ..........................................................	841
15.7 Kort om några angränsande kriminaliseringar
och överlämnande enligt en arresteringsorder ....................	842
15.7.1 Främjande av flykt och skyddande

av brottsling ...........................................................

842

15.7.2Överlämnande enligt en europeisk

och nordisk arresteringsorder ...............................

844

Innehåll

SOU 2024:48

15.8 Tidigare överväganden om kriminalisering av rymningar
och andra avvikelser..............................................................	845

15.8.1Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten

och allmänheten ....................................................

845

15.8.2Säkert inlåst? En granskning av rymningarna

	från Kumla, Hall, Norrtälje och
	Mariefred 2004 ......................................................	846
15.8.3	Framtidens kriminalvård.......................................	846
15.9 Nordisk utblick ....................................................................		848
15.9.1	Danmark ................................................................	848
15.9.2	Norge .....................................................................	849
15.9.3	Finland ...................................................................	850
15.9.5	Island......................................................................	852

15.9.6Sammanfattande reflektioner utifrån

		de nordiska ländernas regleringar.........................	852
15.10	Om principer för kriminalisering ........................................		852
	15.10.1	Inledning................................................................	852
	15.10.2	Närmare om kriminaliseringsprinciperna............	854
15.11	Överväganden avseende kriminalisering av rymningar
	och avvikelser........................................................................		858
	15.11.1	Är kriminaliseringsprinciperna uppfyllda? ..........	858
	15.11.2	Finns det ett behov av en kriminalisering?..........	861
	15.11.3	Vår sammanfattande bedömning och slutsats .....	866
16	Konsekvensutredning ...............................................		869
16.1	Inledning ...............................................................................		869
16.2	Vilka berörs av våra förslag? ................................................		871
	16.2.1	Dömda personer, brottsoffer och anhöriga.........	871
	16.2.2	Kriminalvården......................................................	872
	16.2.3	Övriga rättsvårdande myndigheter ......................	872

16.2.4Kommuner och regioner samt hälso- och

sjukvård..................................................................	873
16.3 Ekonomiska konsekvenser och finansiering.......................	873

16.3.1Övergripande effekter av våra förslag

och vissa ingångsvärden ........................................

873

SOU 2024:48		Innehåll
16.3.2	Säkerhetsstraff .......................................................	875
16.3.3 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet
	under verkställighet av skyddstillsyn ...................	882
16.3.4 Ingen ny villkorlig frigivning från
	förverkad del ..........................................................	883
16.3.5 Förslaget om en tydligare presumtion
	för helt förverkande av villkorligt medgiven
	frihet vid återfall i brott .........................................	885
16.3.6	Skärpningar av återfallsregleringen
	i 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § ...................................	886

16.3.7Utökat utrymme att använda vistelseföreskrift

	enligt 26 kap. brottsbalken....................................	887
16.3.8	Sammantagen beräkning av kostnadsökningar ....	888
16.3.9	Förslaget om höjning av allmänna
	straffminimum samt slopande av minimitid
	för villkorlig frigivning..........................................	888

16.3.10Ett vidgat tillämpningsområdet för 28:3-fängelse genom höjning av minimi- och

	maximitiden ...........................................................	890
16.3.11	Förslagen om utökat användningsområde
	för avtjänade genom elektronisk övervakning
	och en ny avtjänandeform .....................................	891
16.3.12	Frigivningsförberedande åtgärder ........................	893
16.3.13	Sammantagen beräkning av kostnadsökningar
	och kostnadsminskningar .....................................	894
16.3.14	Förslag som inte medför några
	kostnadsökningar ..................................................	895
16.3.15	Finansiering av den beräknade
	kostnadsökningen..................................................	895
16.4 Övriga konsekvenser ............................................................		897
16.4.1	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet .....................	897

16.4.2Hur bidrar förslaget till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen om jämställd hälsa och att mäns våld

mot kvinnor ska upphöra? ....................................	897
16.4.3 Konsekvenser för barns rättigheter ......................	898

InnehållSOU 2024:48

17	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		899
17.1	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .......................		899
	17.1.1	Ikraftträdande........................................................	899
	17.1.2 Skälen för vårt förslag ...........................................		899
	17.1.3	Övergångsbestämmelser.......................................	900
	17.1.4 Skälen för våra förslag och bedömningar ............		900
DEL 7 Författningskommentar
18	Författningskommentar ............................................		909
18.1	Förslaget till säkerhetsstrafflag (2028:000).........................		909
18.2	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken (1962:700).....		949

18.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260)

om internationellt samarbete rörande verkställighet

	av brottmålsdom...................................................................	995
18.4	Förslaget till om ändring i passlagen (1978:302)................	996
18.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451)
	om intensivövervakning med elektronisk kontroll ............	998
18.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620)
	om belastningsregister.........................................................	1017
18.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714)
	om ersättning vid frihetsberövanden och andra
	tvångsåtgärder......................................................................	1018
18.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562)
	om internationell rättslig hjälp i brottmål..........................	1019
18.9	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) ...................................................	1020

18.10 Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)...1022

18.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:96)

om erkännande och verkställighet av frihetsberövande

påföljder inom Europeiska unionen ...................................

1033

SOU 2024:48Innehåll

18.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1250)
	om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande..............	1034
18.13	Förslaget till lag om ändring i strafftidslagen
	(2018:1251)..........................................................................	1035
18.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693)
	om polisens behandling av personuppgifter inom
	brottsdatalagens område.....................................................	1039
18.15	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1694)
	om Tullverkets behandling av personuppgifter inom
	brottsdatalagens område.....................................................	1040
DEL 8 Förslag som inte följer
	av utredningens ställningstaganden
19	Författningsförslag som inte följer av utredningens
	ställningstaganden ................................................	1045
19.1	Alternativa förslag till lag om ändring
	i brottsbalken (1962:700) ...................................................	1045
	19.1.1 Alternativt förslag i första hand .........................	1045
	19.1.2 Alternativt förslag till lag om ändring
	i brottsbalken (1962:700)....................................	1047
19.2	Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .....	1059
19.3	Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251)....	1062
20	Förslag till ytterligare vistelseförbud
	inom påföljdssystemet............................................	1063
20.1	Direktiven............................................................................	1063
20.2	Allmänna överväganden om hur
	vistelseförbudet bör utformas ............................................	1064
	20.2.1 Inledande om syftet med vistelseförbud ............	1064
	20.2.2 Förhållandet till vissa grundläggande
	fri- och rättigheter samt barnkonventionen.......	1064
	20.2.3 Tydlig och preciserad lagstiftning samt
	tydliga förbud ......................................................	1065

Innehåll	SOU 2024:48
20.3 Närmare om utformningen av ett vistelseförbud ..............	1066
20.3.1 När ska vistelseförbud kunna meddelas?............	1066
20.3.2 Var vistelseförbud ska gälla och under
vilken tid ...............................................................	1069
20.3.3 Kravet på proportionalitet och uppgifter
om den övervakades position ..............................	1072
20.3.4 Kriminalvården ska kunna besluta
om undantag från vistelseförbud och
om elektronisk övervakning ................................	1074
20.3.5 Var i brottsbalken ska reglerna om
särskilda vistelseförbud föras in?.........................	1076
20.3.6 Misskötsamhet och straffansvar..........................	1076

20.3.7Ett förslag på kriminalisering av överträdelse av särskilt vistelseförbud och hindrande

av elektronisk övervakning ..................................

1078

20.3.8Regelbundna omprövningar och hävande

		av förbudet............................................................	1082
21	Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl
	och efter tre fjärdedelar ..........................................		1085
21.1	Direktiven ............................................................................		1085
21.2	Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl ....................		1086
	21.2.1 Omvänd presumtion samt vilka kriterier
		som ska utgöra särskilda skäl för villkorlig
		frigivning i ett reformerat system........................	1086
	21.2.2	Prövningsförfarandet ...........................................	1089
21.3	Övervakning i ett system utan villkorlig frigivning
	samt åtgärder vid misskötsamhet .......................................		1093
	21.3.1	Skälen för förslaget ..............................................	1093
	21.3.2	Reaktioner vid misskötsamhet ............................	1096
21.4	Återfall i brott och villkorlig frigivning .............................		1098
	21.4.1	Skälen för bedömningen ......................................	1098
21.5	Ett alternativt förslag vid allvarlig
	och integritetskränkande brottslighet? ..............................		1099
	21.5.1 Särreglering vid allvarlig brottslighet ..................		1099

SOU 2024:48

Innehåll

21.5.2 Lagtekniska modeller: senarelagd
frigivningstidpunkt eller större kvotdel? ...........	1101

21.5.3Utformningen av ett alternativt förslag med i första hand en större kvotdel vid vissa särskilt allvarliga integritetskränkande brott

		och i andra hand för alla ......................................	1102
	21.5.4	Skälen för förslaget..............................................	1102
22	En minskad möjlighet till permission
	för vissa dömda .....................................................		1105
22.1	Ett alternativt förslag som innebär
	att rätten till permission inskränks.....................................		1105
	22.1.1 Uppdraget och vissa inledande anmärkningar ...		1105
	22.1.2 Rätten till permission inskränks för
		de dömda som har kopplingar till
		en kriminell gruppering.......................................	1106
23	Kriminalisering av rymning .....................................		1111
23.1	Direktiven............................................................................		1111
23.2	En ny brottstyp ...................................................................		1111
	23.2.1	Rymning...............................................................	1111
	23.2.2 Vilka bör omfattas av straffansvar? ....................		1112

23.2.3Brottstypens konstruktion – den brottsliga

	gärningen..............................................................	1112
23.2.4 Även försök ska vara straffbart...........................		1114
23.2.5	Brottstypens beteckning .....................................	1114
23.2.6	Straffskala och gradindelning..............................	1115

23.2.7Gärningen ska inte utgöra brott

	vid mindre allvarliga fall.......................................	1116
23.2.8	Brottstypens placering ........................................	1117
23.2.9	Brottslighetskonkurrens .....................................	1117
23.2.10	Förbud mot dubbelbestraffning .........................	1118

InnehållSOU 2024:48

24	Konsekvenser av de förslag som utredningen
	inte står bakom ......................................................		1119
24.1	Inledning ..............................................................................		1119
24.2	Vilka berörs av förslagen? ...................................................		1119
	24.2.1 Skälen för vår bedömning....................................		1119
24.3	Ekonomiska konsekvenser och finansiering......................		1121
	24.3.1 Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl
		samt efter tre fjärdedelar av strafftiden...............	1121
	24.3.2 Kostnaden av att öka kvotdelen för de som
		dömts till fängelse i minst sex år för viss
		integritetskränkande brottslighet........................	1129
	24.3.3 Kostnaden av att höja kvotdelen för alla ............		1131
24.4	Övriga förslag om ändringar i brottsbalken.......................		1132
	24.4.1	Kriminalisering av rymning .................................	1132
	24.4.2 Skälen för vår bedömning....................................		1132
	24.4.3 Förslaget om särskilda vistelseförbud.................		1133
	24.4.4	Övriga förslag.......................................................	1134

24.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

	samt för barns rättigheter....................................................	1135
	24.5.1 Skälen för vår bedömning....................................	1135
25	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
	avseende de alternativa förslagen ............................	1137
25.1	Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl samt
	efter tre fjärdedelar av strafftiden liksom övriga
	ändringar av reglerna om villkorlig frigivning....................	1137
	25.1.1 Skälen för förslaget ..............................................	1137
25.2	Kriminalisering av rymning samt särskilt vistelseförbud
	och överträdelse av sådant...................................................	1139
25.3	Minskad rätt till permission ................................................	1140

SOU 2024:48Innehåll

26	Författningskommentar till de förslag som inte
	följer av utredningens ställningstaganden.................	1141
26.1	Alternativa författningsförslag...........................................	1141
	26.1.1 Det i första hand alternativa förslaget till lag
	om ändring i brottsbalken (1962:700)................	1141
26.2	De alternativa förslagen till lag om ändring
	i brottsbalken (1962:700) ...................................................	1144
26.3	Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ....	1166
26.4	Förslaget till lag om ändring i strafftidslagen
	(2018:1251)..........................................................................	1169

Särskilt yttrande ............................................................		1171
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:95 .........................................	1177
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:74 .........................................	1193
Bilaga 3 Tillkännagivanden som behandlas i betänkandet......		1207
Bilaga 4	En ny tidsobestämd påföljd
	och Europakonventionen samt
	en kort historisk exposé .............................................	1211

SOU 2024:48

Sammanfattning

finns i Europakonventionen som handlar om rätten att i vissa fall skyddas från brott. Brottsofferundersökningar och annan forskning ger inget stöd för att det är just samhällsskyddsaspekter, i den mer inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer främst efterfrågar. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga väl i linje med brottsoffrens in- tresse av att på lång sikt åstadkomma ett samhällsskydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åtgärder kan vara ett sätt att öka potentiella brottsoffers förtroende för rättsväsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen.

Det som har varit vägledande i vårt arbete och våra överväganden har varit frågan hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska brottsligheten över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas i realiteten samt på ett robust och bestående sätt. Ett återfallsförebyggande arbete i syfte att anpassa den dömde till samhället och samhällsskydd bör inte ses som varandras motsatser utan som delar som överlappar varandra. En sådan inriktning står inte heller i konflikt med brottsofferperspektivet, utan leder tvärtom till att det stärks.

Villkorlig frigivning och frågor relaterade till fängelsestraff

Presumtionen för villkorlig frigivning och kravet på avtjänad kvotdel

Enligt gällande regelverk ska den dömde villkorligt friges efter att två tredjedelar av straffet, dock minst 30 dagar, har avtjänats. Tidpunkten ska dock skjutas upp om det finns särskilda skäl. Vår bedömning är att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett antal avseenden.

Den villkorliga frigivningen har funnits i svensk rätt sedan början av 1900-talet och fungerar i huvudsak väl. Återfallsstatistiken visar till exempel att andelen som återfaller i brott efter avslutad fängelse- verkställighet har gått ner över tid. Genom den villkorliga frigiv- ningen ställs den dömde under övervakning och villkor samt får där- igenom stöd och kontrolleras under den dokumenterat svåra tiden som en övergång från ett liv i anstalt till ett liv i frihet innebär. Förutsätt- ningarna för att han eller hon ska anpassas i samhället ökar genom att övergången är successiv och eftersom det vilar ett latent hot om

Sammanfattning

SOU 2024:48

återintagning i anstalt vid misskötsamhet talar mycket för att den villkorliga frigivningen fungerar brottsavhållande.

Vår bedömning är att därför att den villkorliga frigivningen bidrar till ett ökat samhällsskydd. Utifrån statistik, undersökningar och kriminologisk forskning har vi inte kunnat finna något stöd för att en minskad rätt till villkorlig frigivning skulle minska brottsligheten ens i ett kortare perspektiv, med undantag för den längre tid under vilken individen hålls inlåst.

Det är snarare mycket som talar för att det kommer att bli tvärt- om, det vill säga att brottsligheten riskerar att öka om villkorlig frigiv- ning blir ett undantag i stället för en huvudregel. Ändringen framstår som särskilt allvarlig för lagöverträdare under 18 år om reformen att sluten ungdomsvård ska utmönstras och ersättas av fängelsestraff genomförs. Vi avråder därför från en sådan förändring.

Även kostnadsmässiga skäl talar starkt emot ett genomförande. Den årliga kostnadsökningen för Kriminalvården i ett system där villkor- lig frigivning endast beviljas vid särskilda skäl samt i så fall efter tre fjärdedelar beräknas totalt uppgå till drygt 7 miljarder kronor.

Eftersom vi enligt direktiven är ålagda att lämna ett förslag som innebär att villkorlig frigivning endast beviljas om det finns särskilda skäl, och i så fall som tidigast efter att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats, lämnar vi ett sådant förslag i kapitel 21.

Särskilda skäl för villkorlig frigivning ska enligt förslaget vara att den dömde har deltagit i återfallsförebyggande åtgärder eller följt de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Kriminalvården ska avgöra om förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda.

För att också de som inte villkorligt friges ska kunna bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder även efter frigivningen föreslås att en prövotid om ett år, det vill säga även i de fall som villkorlig frigivning inte sker, ska följa på alla tidsbestämda fängelsestraff om ändringen genomförs.

Vi redovisar ett ytterligare alternativt förslag, som vi inte förordar men som vi menar är mer träffsäkert, lämpligt och kostnadseffektivt än det förslag som vi är ålagda att lämna. Enligt detta ska merparten av de dömda alltjämt villkorligt friges efter att två tredjedelar, men minst 30 dagar av strafftiden har avtjänats, men domstolen ska i vissa kvalificerade fall kunna besluta om en annan kvotdel (3/4) i brott- målsdomen.

Sammanfattning

SOU 2024:48

Samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning och allmänna straffminimum ska höjas till 30 dagar

Vår bedömning är att systemet med villkorlig frigivning för med sig så många fördelar att det bör omfatta alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff. Vi föreslår därför att den så kallade minimitiden om minst 30 dagars avtjänade ska tas bort.

För att motverka alltför korta avtjänandetider bör dock allmänna fängelseminimum höjas från 14 dagar till 30 dagar i samband med en sådan ändring. Möjligheten att använda bötesstraff bör ökas i viss mån för att i några fall kunna ersätta fängelsestraff som understiger 30 dagar i det nuvarande systemet.

Påföljdsfrågor

Säkerhetsstraff – en ny tidsobestämd påföljd

Frågan om att återinföra en tidsobestämd frihetsberövande påföljd inrymmer mycket svåra etiska och rättsstatliga avvägningar och ställ- ningstaganden som ytterst handlar om att finna en godtagbar avväg- ning mellan å ena sidan det legitima kravet på skydd mot framtida allvarliga gärningar från gärningspersonens sida och å andra sidan att samhällets ingripande så långt som möjligt ska stå i proportion till den begångna gärningen, det vill säga svara mot brottslighetens allvar.

Vi föreslår att en ny tidsobestämd påföljd – säkerhetsstraff – ska införas i brottsbalken. Straffet ska kunna dömas ut i stället för fäng- else på viss tid i vissa väl avgränsade och särskilt allvarliga fall av djupt integritetskränkande brottslighet mot någons liv, hälsa, frihet eller frid.

Om brottet eller den samlade brottsligheten har ett straffvärde som motsvarar fängelse på livstid, eller om förutsättningarna är sådana att den dömde ska överlämnas till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, ska de påföljderna väljas i första hand. Detta eftersom det i de fallen sker en riskbedömning inför frigivningen var- för samhällsskyddsaspekterna redan är tillräckligt tillgodosedda.

Vi motiverar vårt ställningstagande utifrån att det i de mest allvar- liga fallen där återfallsrisken är påtaglig framstår som motiverat med ett mer riskbaserat, preventivt ingripande som sträcker sig utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vi är också

SOU 2024:48

Sammanfattning

öppna med att det är fråga om en avvikelse från den grundläggande straffrättsliga principen att ingripandet ska stå i proportion till gär- ningens allvar. Straffet motiveras av att det behövs för att möta ett särskilt stort behov av samhällsskydd.

Vår bedömning är att nuvarande straffskalor – även med beaktande av de straffskalehöjande reglerna i 26 kap. 2 och 3 §§ och den sär- skilda återfallsregleringen i 29 kap. 4 § brottsbalken – inte räcker till i ett begränsat antal särskilt allvarliga fall.

Enligt förslaget ska säkerhetsstraff kunna aktualiseras i två typ- fall: återfallssituationen och flerbrottsfallet.

I återfallssituationen ska den dömde ha dömts till ett fängelse- straff om minst fyra år för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och därefter återfalla i minst lika allvarlig brottslighet av samma typ. I fler- brottsfallet ska den dömde i stället vid ett och samma tillfälle dömas för flerfaldig brottslighet, så kallad seriebrottslighet, som samman- taget är synnerligen allvarlig. Det kan vara serievåldtäktsmän eller gärningspersoner som begår mycket allvarliga våldsbrott mot en part- ner eller ett barn. I flerbrottsfallet ska krävas att straffvärdet mot- svarar omkring sex års fängelse.

För båda fallen ska därtill krävas att det är fråga om brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid samt att det finns en påtaglig risk för återfall i sådan allvarlig brottslighet. Det betyder att ekono- misk brottslighet, vapenbrott och narkotikabrott inte kommer att kunna leda till ett säkerhetstraff.

Rätten ska ha möjlighet att inhämta en utredning om risk för åter- fall i brott innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff. Rättsmedici- nalverket ska ansvara för riskutredningen.

Om påföljden bestäms till säkerhetsstraff ska rätten fastställa en minimitid som ska motsvara längden på det straff som skulle ha dömts ut om fängelse på viss tid hade valts som påföljd. Under denna tid ska den dömde alltid vara frihetsberövad och det ska inte ske någon villkorlig frigivning.

Rätten ska också fastställa en maximitid för den totala tid under vilken säkerhetsstraffet ska verkställas. Maximitiden ska vara högst 18 år, men får vara upp till 24 år om det för brottet eller något av brotten finns fängelse på livstid i straffskalan. Genom en sådan tids- ram tydliggörs att utgångspunkten är att straffet inte ska pågå längre än under den tiden och avsikten är också att ordningen ska minska de skadeverkningar som tidsobestämdheten kan innebära.

Sammanfattning

SOU 2024:48

Tidsobestämdheten består av att maximitiden ska kunna förlängas med upp till tre år åt gången om ett fortsatt frihetsberövande är ound- gängligen påkallat för att tillgodose behovet av samhällsskydd. Den så kallade förlängningsventilen är således avsedd att användas endast i exceptionella fall och ska alltid beslutas av allmän domstol. Ett säker- hetsstraff får aldrig förlängas utan att en särskild utredning om den dömdes återfallsrisk har inhämtats från Rättsmedicinalverket.

Säkerhetsstraffet har således utformats för att tillgodose en ord- ning som innebär att de allra flesta friges innan maximitiden är slut. För att det ska vara möjligt krävs att verkställigheten redan från bör- jan är inriktad på att förbereda den dömde för ett liv utanför anstalt. Det kan handla om behandling, andra återfallsförebyggande åtgärder eller deltagande i annan verksamhet.

Kriminalvården ska utse en koordinator för den dömde som ska ge henne eller honom erforderligt stöd under tiden som säkerhets- straffet avtjänas. Efter en viss tid, men alltid minst två år, ska den dömde kunna beviljas tillstånd till kortare permissioner, i princip undantags- löst under sträng bevakning av medföljande personal.

Efter minimitidens utgång ska den dömde, efter tillstånd från all- män domstol, kunna slussas ut i samhället genom en åtgärd som vi benämner villkorad utslussning. Ett sådant tillstånd får inte meddelas utan att det har inhämtats en särskild utredning om den dömdes åter- fallsrisk från Rättsmedicinalverket. Om det behövs för att tiden för utslussning ska bli tillräckligt lång för att tillgodose behovet av sam- hällsskydd ska maximitiden även kunna förlängas av det skälet, också i de fallen efter beslut av domstol.

Om tillstånd till villkorad utslussning beviljas ska Kriminalvården noga, utifrån identifierade risker och behov hos den dömde, anordna en gradvis och säker utslussning till ett liv utanför anstalt. Inlednings- vis ska tiden utanför anstalt vara mycket kort och under övervakning eller bevakning om det behövs, men den kan därefter successivt trap- pas upp vid goda resultat och så småningom ersättas med vistelser utanför anstalt på egen hand under elektronisk övervakning.

Villkor ska regelmässigt beslutas. Utslussningen ska ske under säkerhetsmässigt försvarliga former, vilket innebär att behovet av samhällsskydd ska vara avgörande för alla åtgärder som beslutas. Här bedömer vi att de erfarenheter som Kriminalvården har avseende ut- slussningsarbete av de livstidsdömda och andra långtidsdömda kom- mer att vara värdefulla.

SOU 2024:48

Sammanfattning

Om den dömde missköter sig ska han eller hon omedelbart kunna återintas i anstalt dels av Kriminalvården, dels efter beslut att upp- häva tillståndet till villkorad utslussning av övervakningsnämnd eller i vissa fall domstol. I första hand ska dock mindre allvarlig missköt- samhet hanteras genom att formerna för utslussningen förändras i enlighet med vad Kriminalvården beslutar.

Vid ny eller nyupptäckt brottslighet ska särskilda regler i 34 kap. brottsbalken gälla eftersom säkerhetsstraffets tidsobestämda karaktär gör att reglerna om ny påföljdsbestämning måste vara mer flexibla än i fråga om vad som gäller för tidsbestämda straff. I första hand ska rätten besluta att det tidigare ådömda säkerhetsstraffet ska avse också tillkommande brottslighet, men det ska finnas vissa möjligheter att undanröja säkerhetsstraffet och i stället döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Rätten ska också kunna besluta om en ny minimitid om det är fråga om allvarligare brottslighet, och i vissa fall, även kunna besluta om förlängd maximitid. Ett säkerhets- straff är tillfullo avtjänat när maximitiden är slut.

Vi anser inte att gärningspersoner som var under 18 år när brottet begicks ska kunna dömas till säkerhetsstraff. Däremot ska brott före 18 års ålder kunna beaktas om den dömde därefter på nytt begår sådan allvarlig brottslighet som kan leda till säkerhetsstraff.

Vår bedömning är att den föreslagna konstruktionen svarar såväl mot de krav som gäller enligt art. 5.1 a i Europakonventionen som mot de krav för tidsobestämda påföljder som följer av Europadom- stolens praxis.

Skärpta reaktioner under skyddstillsyn samt utökad användning av skyddstillsyn och fängelse

Vi föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i 28 kap. brottsbal- ken som ger domstolen bättre vägledning i bedömningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. På så sätt menar vi att det kommer att bli tydligare när det är fråga om så allvarlig misskötsam- het att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan på- följd. Det ska också bli svårare för domstol att underlåta ett undan- röjande när åklagaren väl har väckt en sådan talan.

Vi föreslår vidare att det ska införas ett skyndsamhetskrav i lag- texten för mål om undanröjande av skyddstillsyn. Även om det inte

Sammanfattning

SOU 2024:48

ska införas någon lagstadgad frist anser vi att målsättningen för dom- stolarnas handläggning ska vara att målet om undanröjande ska av- göras inom två månader från det att ansökan kom in till domstolen.

Mot bakgrund av den allvarliga beläggningsgraden i landets an- stalter, men också för att det i övrigt finns goda skäl för en utökad användning särskilt för unga lagöverträdare, föreslår vi vidare att det ska vara möjligt att i fler fall förena en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff (gränsen ska höjas från tre till sex månader och minimi- tiden höjas från 14 dagar till en månad som en följd av att vi föreslår en sådan höjning av allmänna fängelseminimum).

Vistelseförbud

Vår bedömning är att det finns något behov av ytterligare möjlig- heter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. Såväl för de som dömts till skyddstillsyn som för de som är villkorligt fri- givna efter ett fängelsestraff finns det möjlighet att med stöd av 26 kap. 16 § 7 brottsbalken besluta om en vistelseföreskrift. Ett sådant för- bud kan också övervakas elektroniskt. Dessutom finns möjlighet att dels meddela preventiva vistelseförbud utan brottsmisstanke enligt lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud, dels möjlighet att be- sluta om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud samt därutöver ytterligare ett antal administrativa förbud.

Vi bedömer dock att det finns skäl att förtydliga att en vistelse- föreskrift enligt 26 kap. 16 § 7 brottsbalken får beslutas också för att tillgodose målsägandens behov av trygghet och föreslår därför en sådan utvidgning.

Då det följer av våra direktiv att vi ska lämna ett förslag på ytter- ligare vistelseförbud gör vi det i kapitel 20. I enlighet med vad som anges i våra direktiv har vi låtit den danska bestämmelsen om uppe- hållsförbud (opholdsforbud) enligt 79 a § straffeloven tjäna som ut- gångspunkt för förslaget. I vissa fall ska domstolen samtidigt som ett fängelsestraff döms ut kunna besluta om ett särskilt vistelseförbud som ska gälla när den dömde friges från fängelsestraffet.

Förbudet ska kunna övervakas elektroniskt och den som bryter mot förbudet ska kunna dömas för överträdelse av särskilt vistelseförbud till fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd

Sammanfattning

SOU 2024:48

villkorligt medgiven frihet, vilket vi ändrar på. Även detta bedöms leda till att bestämmelsen tillämpas i fler fall.

Gällande 26 kap. 3 § brottsbalken, som innebär att straffskalan kan överskridas i vissa flagranta återfallssituationer, lämnar vi ett förslag som innebär dels att bestämmelsen kommer vara tillämplig i fler fall, dels att straffskalan ska kunna överskridas med sex år i stället för som för närvarande fyra år.

Även gällande 34 kap. 5 § brottsbalken föreslår vi förtydliganden i två avseenden. Vår bedömning är att detta innebär en skärpning på så sätt att domstolarna i fler fall kommer att besluta om att förverka hela den villkorligt medgivna friheten (det reststraff som återstod vid den villkorliga frigivningen).

Det ska för det första tydligare framgå att det föreligger en pre- sumtion för att hela reststraffet (den villkorligt medgivna friheten) ska förklaras förverkat vid återfall i brott under prövotiden. Rätten ska således anföra skäl för att förverka endast del eller för att helt underlåta att förverka.

För det andra ska det framgå av lagtexten att det också är relevant att beakta tiden mellan frigivning från fängelsestraff och återfall vid bedömningen av om det finns skäl för att förverka del eller underlåta förverkande av den villkorligt medgivna friheten. Detta har gällt sedan tidigare enligt Högsta domstolens praxis, men vi bedömer att det är en fördel att det anges i lagtext.

Straffverkställighet

Permission

Vi anser inte att reglerna om permission bör förändras då vi inte har funnit några skäl som talar för att det behövs eller är lämpligt. Permis- sion är en viktig del i såväl den dömdes anpassning i samhället som i Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete. Det är också mycket ovanligt med misskötsamhet under permissioner.

Det finns däremot skäl att ändra lagtexten i syfte att skapa en tydligare koppling mellan beviljande av permission samt särskilda ut- slussningsåtgärder å ena sidan och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder å andra sidan. Förslaget innebär att det ska tydliggöras i lagtexten att deltagande i åtgärder som syftar till att förebygga åter- fall i brott eller på annat främja den dömdes anpassning i samhället

Författningsförslag

SOU 2024:48

2 § Kriminalvården ska förordna en särskild koordinator för den intagne. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den intagne och träffa henne eller honom under verkställigheten.

Koordinatorn ska genom kontroll, stöd och hjälp verka för att verk- ställighetsplanen följs.

Till särskild koordinator ska tjänsteman eller annan lämplig person förordnas.

Om det finns skäl för det får Kriminalvården entlediga koordina- torn och i stället förordna någon annan.

3 § Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt får vistas utanför an- stalten under verkställigheten i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag eller enligt de bestämmelser i fängelselagen som är tillämpliga en- ligt 1 kap. 1 §.

En intagen får under verkställigheten även vistas utanför anstalten

1.om han eller hon ska genomgå en utredning om risk för återfall

ibrott enligt 4 kap. 1 eller 2 §§, dock endast i den utsträckning som den myndighet som ansvarar för utredningen bedömer är nödvändigt för att utredningen ska kunna genomföras, och

2.om det sker med stöd av bestämmelser i annan lag om tillfälligt överförande av frihetsberövade personer till en annan stat.

Som vistelse utanför anstalt anses inte att en intagen, genom Kri- minalvårdens försorg, transporteras utanför en anstalt med anledning av att ett beslut enligt lagen ska verkställas.

4 § För att underlätta den intagnes anpassning i samhället får han eller hon beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission) om

1.minst tre fjärdedelar, dock minst två år, av minimitiden har av- tjänats,

2.det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt miss- sköta sig, och

3.samhällsskyddet kan upprätthållas.

5 § En intagen som inte har beviljats tillstånd till villkorad utsluss- ning enligt 33 kap. 3 § brottsbalken ska, om det inte är uppenbart obe- hövligt, stå under bevakning då han eller hon vistas utanför anstalt.

SOU 2024:48

Författningsförslag

Beslut om att inhämta en särskild riskutredning får bara meddelas, om övertygande bevisning har presenterats om att den tilltalade har begått brott som kan föranleda att påföljden bestäms till säkerhets- straff.

2 § Rätten ska besluta om att inhämta en särskild riskutredning i ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och i ärenden om tillstånd till villkorad utslussning. En sådan utredning behöver dock inte in- hämtas om det är uppenbart obehövligt.

En ansökan om förlängning av säkerhetsstraff eller tillstånd till vill- korad utslussning får inte bifallas utan att en sådan utredning har in- hämtats.

3 § En särskild riskutredning som beslutats enligt 1 eller 2 §§ ska ut- föras med största möjliga skyndsamhet.

Ett utlåtande avseende risken för att den tilltalade eller den dömde begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid samt de omständigheter som bedömningen grundas på ska utan dröjsmål ges in till rätten när undersökningsarbetet har avslutats. Utlåtandet ska ges in inom fyra veckor, om den misstänkte är häktad, och annars inom sex veckor från det att beslutet om riskutredning kom in till ansvarig myndighet.

Rätten får medge anstånd, om det finns synnerliga skäl.

4 § En tilltalad som inte är häktad är skyldig att inställa sig för ut- redning på tid och plats som den som ska avge utlåtandet över bedöm- ningen bestämmer. Såvitt möjligt ska utredningen genomföras så att den tilltalade inte hindras i sin förvärvsverksamhet eller utsätts för någon annan olägenhet.

På begäran av den som ska avge utlåtande enligt 1 § ska Polis- myndigheten, om den tilltalade är på fri fot, lämna biträde för att in- ställa den misstänkte till riskutredningen.

5 § Sådana uppgifter om den tilltalade eller dömde som behövs för genomförandet av en riskutredning enligt 1–2 §§ ska lämnas ut av

1.Försäkringskassan, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

2.Arbetsförmedlingen, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 11 eller 12 § samma lag,

1.2Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken (1962:700) dels att rubriken till 26 kap. ska ha följande lydelse,

dels att 1 kap. 3 och 5 §§, 25 kap. 2 och 6 §§, 26 kap. 1, 3–4, 6, 8, 10, 12–13, 16, 21, 23 och 25 §§, 27 kap. 2 §, 28 kap. 2–3, 6 b, 8–9 §§, 29 kap. 4 §, 30 kap. 1 och 6 §§, 34 kap. 1 och 5 §§ och 38 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 33 kap., av följande lydelse, dels att det ska införas 5 nya paragrafer, 26 kap. 4 a §, 28 kap. 8 a §

och 34 kap. 9–11 §§ av följande lydelse,

dels att det närmast före 26 kap. 1, 4, 10 och 21 §§, 33 kap. 1 § och

34 kap. 9 § ska införas nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §1

Med påföljd för brott förstås i	Med påföljd för brott förstås i
denna balk straffen böter och fäng-	denna balk straffen böter, fäng-
else samt villkorlig dom, skydds-	else och säkerhetsstraff samt villkor-
tillsyn och överlämnande till sär-	lig dom, skyddstillsyn och över-
skild vård.	lämnande till särskild vård.
5 §2
Fängelse är att anse som ett	Fängelse och säkerhetsstraff är
svårare straff än böter.	att anse som svårare straff än böter.
Om förhållandet mellan fäng-	Om förhållandet mellan fäng-
else samt villkorlig dom och	else och säkerhetsstraff samt vill-
skyddstillsyn föreskrivs i 30 kap.	korlig dom och skyddstillsyn före-
1 §.	skrivs i 30 kap. 1 §.

25kap. 2 §3

Dagsböter skall bestämmas	Dagsböter ska bestämmas till
till ett antal av minst trettio och	ett antal av minst trettio och
högst etthundrafemtio.	högst tvåhundra.

1Senaste lydelse 1988:942.

2Senaste lydelse 1988:942.

3Senaste lydelse 2006:574.

Författningsförslag

SOU 2024:48

Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med femtio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyl- dighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas.

Minsta bötesbelopp är sjuhundrafemtio kronor.

6 §4

Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter, om något av brotten bör föranleda dagsböter.

Som gemensamt straff får dags-	Som gemensamt straff får dags-
böter bestämmas till ett antal av	böter bestämmas till ett antal av
högst tvåhundra och penning-	högst tvåhundrafemtio och pen-
böter till ett belopp av högst tio-	ningböter till ett belopp av högst
tusen kronor.	tiotusen kronor.

Om det för något av brotten är föreskrivet ett visst lägsta bötes- straff, får detta inte underskridas.

	26 kap.
Om fängelse	Om fängelsestraff
	Om straffskalans utformning

1 §5

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är

föreskrivet för brottet.
Fängelse på viss tid får inte	Fängelse på viss tid får inte
understiga fjorton dagar och inte	understiga en månad och inte
överstiga tio år. Om fängelse på	överstiga tio år. Om fängelse på
längre tid än tio år och på livstid	längre tid än tio år och på livstid
är föreskrivet för brottet eller om	är föreskrivet för brottet eller om
det följer av 2, 3 eller 3 a §, får	det följer av 2, 3 eller 3 a §, får
dock fängelse på viss tid bestäm-	dock fängelse på viss tid bestäm-
mas till högst arton år. När fäng-	mas till högst arton år. När fäng-
else i förening med skyddstillsyn	else i förening med skyddstillsyn
döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller	döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller
i fråga om tiden för fängelse-	i fråga om tiden för fängelse-

4Senaste lydelse 2006:574.

5Senaste lydelse 2023:257.

Den som dömts till fängelse ska för verkställighet av straffet berövas friheten genom att tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet.

Det finns särskilda bestämmel- ser om att fängelsestraff kan verk- ställas i häkte, genom elektronisk

SOU 2024:48Författningsförslag

straffet vad som föreskrivs i den	straffet vad som föreskrivs i den
paragrafen.	paragrafen.

I fråga om fängelse som förvandlingsstraff för böter finns särskilda föreskrifter.

3 §6

Har någon dömts till fängelse	Har någon dömts till fängelse
i lägst två år och begår han eller	i lägst två år och begår han eller
hon, sedan domen har fått laga	hon, sedan domen har fått laga
kraft, brott som är belagt med	kraft, brott för vilket är föreskri-
fängelse i mer än sex år, får för	vet fängelse i sex år eller mer, får
återfallet dömas till fängelse på	för återfallet dömas till fängelse
viss tid som med fyra år över-	på viss tid som med sex år över-
stiger det högsta straff som kan	stiger det högsta straff som kan
följa på brottet eller, om det är	följa på brottet eller, om det är
fråga om flera brott, det högsta	fråga om flera brott, det högsta
straff som med tillämpning av	straff som med tillämpning av
2 § kan följa på brotten. Straffet	2 § kan följa på brotten. Straffet
får dock inte överstiga arton år.	får dock inte överstiga arton år.

Brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år får inte läggas till grund för en sådan förhöjning som anges i första stycket.

En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk.

Om verkställighet av fängelsestraff och om villkorlig frigivning

4 §7

Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet.

6Senaste lydelse 2018:1253.

7Senaste lydelse 2018:1253.

Författningsförslag

SOU 2024:48

övervakning i eget boende eller kontrollerat boende, i en frigivnings- förberedande åtgärd eller under prövotid vid villkorlig frigivning.

4 a §

Den som dömts till fängelse på viss tid får beviljas villkorlig fri- givning i syfte att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället och därigenom minska risken för återfall i brott.

Villkorlig frigivning innebär att den dömde får avtjäna viss tid av ett fängelsestraff utanför anstalt under kontroll och villkor.

Förverkande av villkorligt med- given frihet innebär att den dömde på grund av misskötsamhet eller återfall i brott helt eller delvis får avtjäna det straff som återstod då han eller hon villkorligt frigavs från anstalt (reststraffet).

6 §8

När två tredjedelar av ett tids-	När två tredjedelar av ett tids-
bestämt fängelsestraff, dock minst	bestämt fängelsestraff har avtjä-
trettio dagar, har avtjänats ska	nats ska den dömde, om inte annat
den dömde friges villkorligt.	följer av 6 a §, villkorligt friges.

Om en utländsk dom verkställs i Sverige och det framgår att den dömde kommer att vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställighet hade skett i den andra staten, ska villkorlig frigiv- ning ske vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av första stycket.

Villkorlig frigivning får inte	Villkorlig frigivning får inte
ske från fängelse som har dömts	ske från fängelse som har dömts
ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett	ut enligt 28 kap. 3 §, från ett för-
förvandlingsstraff för böter.	vandlingsstraff för böter eller från
	ett reststraff som förklarats helt eller

8Senaste lydelse 2018:1253.

SOU 2024:48Författningsförslag

	delvis förverkat med stöd av 19 §
	andra stycket eller 34 kap. 5 §.
8 §9
Om flera fängelsestraff verk-	Om flera fängelsestraff verk-
ställs samtidigt, ska vid tillämp-	ställs samtidigt, ska vid tillämp-
ning av 6 § första stycket hänsyn	ning av 6 § första stycket hänsyn
tas till den sammanlagda fängelse-	tas till den sammanlagda fängelse-
tiden. Detta gäller dock inte tid	tiden. Detta gäller dock inte tid
för fängelse som verkställs med	för fängelse som verkställs
tillämpning av 6 § andra stycket	1. med tillämpning av 6 § andra
eller som dömts ut enligt 28 kap.	stycket,
3 § eller förvandlingsstraff för böter.	2. efter dom enligt 28 kap. 3 §,
	3. som förvandlingsstraff för
	böter, eller
	4. på grund av beslut om för-
	verkande av villkorligt medgiven
	frihet enligt 19 § andra stycket eller
	34 kap. 5 §.

Såsom avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i lagen (2018:1250) om tillgodoräk- nande av tid för frihetsberövande.

Om prövotid, övervakning och särskilda föreskrifter

10§10

Efter den villkorliga frigiv-	Efter den villkorliga frigiv-
ningen gäller en prövotid som	ningen gäller en prövotid som
motsvarar den strafftid som åter-	motsvarar den strafftid som åter-
står vid frigivningen, dock minst	står vid frigivningen, dock minst
trehundrasextiofem dagar.	två år.
Straffet är helt verkställt vid	Ett fängelsestraff är helt verk-
prövotidens utgång förutsatt att	ställt vid prövotidens utgång om
villkorligt medgiven frihet inte	villkorligt medgiven frihet inte
längre kan förklaras förverkad.	längre kan förklaras förverkad.

9Senaste lydelse 2018:1253.

10Senaste lydelse 2019:464.

Den som villkorligt friges ska ställas under övervakning.

Kriminalvården får besluta att den som villkorligt friges inte ska ställas under övervakning, om det saknas anledning att befara att han eller hon kommer att göra sig skyl- dig till fortsatt brottslighet eller om det finns särskilda skäl.

Övervakningen upphör vid prövotidens utgång, när straffet är helt verkställt eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården be- slutar.

Författningsförslag

SOU 2024:48

12§11

Den som är villkorligt frigiven ska ställas under övervakning om det behövs för att minska risken att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt under- lätta hans eller hennes anpassning i samhället.

Beslut i fråga om övervakning meddelas av Kriminalvården.

Om inte annat har beslutats upp- hör övervakningen vid prövotidens utgång.

13§12

Övervakningen och kriminal-	Kriminalvården ansvarar för
vården i frihet i övrigt bedrivs under	den fortsatta verkställigheten av
ledning av Kriminalvården.	fängelsestraffet efter villkorlig fri-
	givning från anstalt.

Kriminalvården förordnar övervakare och får förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen.

16§13

Om det behövs för att minska	Om det behövs för att minska
risken att den som står under	risken att den som står under
övervakning begår nya brott eller	övervakning begår nya brott eller
för att på annat sätt underlätta	för att på annat sätt underlätta
hans eller hennes anpassning i sam-	hans eller hennes anpassning i sam-
hället, får Kriminalvården besluta	hället, får Kriminalvården besluta
om en särskild föreskrift som ska	om särskilda föreskrifter som ska

11Senaste lydelse 2019:464.

12Senaste lydelse 2019:464.

13Senaste lydelse 2021:249.

SOU 2024:48

Författningsförslag

följas av den övervakade. En så- dan föreskrift ska beslutas för en viss tid, högst ett år åt gången.

En särskild föreskrift får avse

1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården,

2.skyldighet för den överva- kade att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning,

3.deltagande i återfallsföre- byggande eller missbruksrelaterad programverksamhet,

4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling,

5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning,

6.kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet,

7.vistelseort eller andra an- visningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller

8.skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hår-prov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alkohol, andra beroendefram- kallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen

följas av den övervakade. En före- skrift enligt tredje stycket 7 får även beslutas om det kan antas behövas för att tillgodose målsägandens be- hov av trygghet.

En särskild föreskrift ska be- slutas för en viss tid, högst ett år åt gången, och får avse

1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården,

3.deltagande i återfallsföre- byggande eller missbruksrelaterad programverksamhet,

4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling,

5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning,

6.anvisat boende eller andra anvisningar om boendet,

7.vistelseort eller andra an- visningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller

FörfattningsförslagSOU 2024:48

(1991:1969) om förbud mot vissa	(1991:1969) om förbud mot vissa
dopningsmedel eller någon så-	dopningsmedel eller någon så-
dan vara som omfattas av lagen	dan vara som omfattas av lagen
(1999:42) om förbud mot vissa	(1999:42) om förbud mot vissa
hälsofarliga varor.	hälsofarliga varor.

Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyl- digheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får beslutas endast i den utsträckning det inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället, med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter.

	Övriga bestämmelser
21 §14
Bestämmelser om förverkande	Bestämmelser om förverkande
av villkorligt medgiven frihet när	av villkorligt medgiven frihet när
den som dömts till fängelse har	den som dömts till fängelse har
begått ett annat brott finns i	begått ett nytt brott under prövo-
34 kap.	tid finns i 34 kap.
23 §15
Förklaras villkorligt medgiven	Vid frågor om när fängelsestraff
frihet helt eller delvis förverkad,	får verkställas och vid strafftids-
ska med avseende på frågan om ny	beräkning enligt strafftidslagen
villkorlig frigivning vad som för-	(2018:1251) ska vad som förver-
verkats anses som nytt fängelse-	kats av villkorligt medgiven frihet
straff. Detsamma ska gälla vid	anses som ett fängelsestraff.
beräkning av strafftid enligt straff-
tidslagen (2018:1251).

25 §16

Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden.

14Senaste lydelse 2019:464.

15Senaste lydelse 2018:1253.

16Senaste lydelse 2020:617.

SOU 2024:48

Författningsförslag

Vad som föreskrivs avseende dom på fängelse på livstid ska även gälla vid dom på säkerhetsstraff.

Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska fängelsestraffet träda i stället för den andra påföljden.

27kap.

2 §17

Villkorlig dom får förenas med	Villkorlig dom får förenas med
dagsböter, högst tvåhundra, vare	dagsböter, högst tvåhundrafemtio,
sig böter har föreskrivits för brot-	vare sig böter är föreskrivet för
tet eller inte.	brottet eller inte.

28kap.

2 §18

Skyddstillsyn får förenas med	Skyddstillsyn får förenas med
dagsböter, högst tvåhundra, vare	dagsböter, högst tvåhundrafemtio,
sig böter har föreskrivits för	vare sig böter är föreskrivet för
brottet eller inte.	brottet eller inte.

3§19

Skyddstillsyn får förenas med	Skyddstillsyn får förenas med
fängelse i lägst fjorton dagar och	fängelse i lägst en och högst sex
högst tre månader.	månader.

Om rätten förenar skyddstillsyn med fängelse, får den inte sam- tidigt döma till böter enligt 2 § eller meddela föreskrift om samhälls-

tjänst.
Om förhållandena kräver det,	Om förhållandena kräver det,
får rätten förordna att domen på	får rätten förordna att domen på
fängelse skall gå i verkställighet	fängelse kan verkställas trots att
trots att den inte har vunnit laga	den inte fått laga kraft.
kraft.

17Senaste lydelse 1991:240.

18Senaste lydelse 1991:240.

19Senaste lydelse 1998:604.

Författningsförslag

SOU 2024:48

6 b §20

I fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 ska rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

I ett sådant fall ska det vidare i domen alltid beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa.

I samband med en sådan be-	Den som ansvarar för behand-
handlingsplan får det beslutas att	lingen ska anmäla till Kriminalvår-
den som ansvarar för behand-	den och åklagaren, om den dömde
lingen ska anmäla till Kriminal-	allvarligt åsidosätter sina skyldig-
vården och åklagaren, om den	heter enligt behandlingsplanen.
dömde allvarligt åsidosätter sina
skyldigheter enligt planen.

8§21

Om den dömde på ett allvar-	Om den dömde på ett allvar-
ligt sätt har brutit mot vad som	ligt sätt har brutit mot vad som
gäller för honom eller henne och	gäller för henne eller honom och
det kan antas att han eller hon	det kan antas att han eller hon
inte kommer att rätta sig genom	inte kommer att rätta sig genom
någon sådan åtgärd som Kriminal-	någon sådan åtgärd som Kriminal-
vården kan vidta, ska myndigheten	vården kan vidta, ska myndigheten
begära att åklagare vid domstol	skyndsamt begära att åklagare vid
för talan om att skyddstillsynen	domstol för talan om att skydds-
ska undanröjas. Även utan be-	tillsynen ska undanröjas. Även
gäran från Kriminalvården får en	utan begäran från Kriminalvården
sådan talan väckas, om den dömde	får en sådan talan väckas, om den
i fall som avses i 6 b § första	dömde i fall som avses i 6 b §
stycket på ett allvarligt sätt har	första stycket på ett allvarligt sätt
brutit mot vad som gäller enligt	har brutit mot vad som gäller
hans eller hennes behandlings-	enligt hans eller hennes behand-
plan.	lingsplan.

Talan ska anhängiggöras före prövotidens utgång.

20Senaste lydelse 2019:464.

21Senaste lydelse 2021:249.

SOU 2024:48

Författningsförslag

8 a §

Prövningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för henne eller honom enligt skyddstillsynen ska ske genom en helhetsbedömning. Det ska då särskilt beaktas om han eller hon

1.inte har medverkat till att övervakningen kan verkställas,

2.har brutit mot de beslutade föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten, eller

3.trots att varning har med- delats, har fortsatt att missköta sig.

Om det vid bedömningen en- ligt första stycket är uppenbart att den dömde inte har för avsikt att följa det som gäller för henne eller honom ska misskötsamheten alltid anses som allvarlig.

9§22

Om skyddstillsynen undanröjs, ska rätten bestämma en annan påföljd för brottet och då ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut enligt 2 eller 3 §. I ett sådant fall får rätten döma till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket eller 6 b § första stycket lämnats i domen ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta

när straffets längd bestäms.
Om det inte finns tillräckliga	Föreligger synnerliga skäl får
skäl för att undanröja skyddstill-	rätten i stället för att undanröja
synen, får rätten i stället besluta	skyddstillsynen besluta om åtgärd
om åtgärd som avses i 7 §. En så-	som avses i 7 §. En sådan åtgärd
dan åtgärd får inte beslutas efter	får inte beslutas efter prövotidens
prövotidens utgång.	utgång.

22Senaste lydelse 2020:373.

Författningsförslag

SOU 2024:48

29kap.

4 §23

Vid straffmätningen ska rätten,	Utöver brottets straffvärde
utöver brottets straffvärde, i	ska rätten vid straffmätningen i
skärpande riktning ta hänsyn till	skärpande riktning ta hänsyn till
om den tilltalade tidigare gjort	om den tilltalade tidigare gjort
sig skyldig till brott, om inte för-	sig skyldig till brott. Det gäller
hållandet beaktas genom påföljds-	dock endast om den tidigare brotts-
valet eller i tillräcklig utsträckning	ligheten inte i tillräcklig utsträck-
genom förverkande av villkorligt	ning beaktas genom påföljdsvalet
medgiven frihet. Vid denna bedöm-	eller genom att villkorligt med-
ning ska särskilt beaktas vilken	given frihet förklaras förverkad.
omfattning den tidigare brottslig-
heten haft, vilken tid som förflutit
mellan brotten samt om den
tidigare och den nya brottsligheten
är likartade eller brottsligheten i
båda fallen är särskilt allvarlig.
	Vid bedömningen av den tidi-
	gare brottslighetens betydelse för
	straffmätningen ska särskilt beaktas
	1. vilken omfattning den tidi-
	gare brottsligheten haft,
	2. vilken tid som förflutit mel-
	lan brotten eller mellan tidpunkten
	för villkorlig frigivning och den nya
	brottsligheten,
	3. om den tidigare och den nya
	brottsligheten är likartad, och
	4. om brottsligheten i båda fal-
	len är särskilt allvarlig eller om den
	nya brottsligheten är mer allvarlig
	än den tidigare brottsligheten.

23Senaste lydelse 2010:370.

Vid val av påföljd är fängelse och säkerhetsstraff att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn. Säkerhetsstraff är att anse som ett svårare straff än fängelse med undantag för fäng- else på livstid.

Bestämmelser om använd- ningen av överlämnande till sär- skild vård samt om säkerhetsstraff finns i 31, 32 och 33 kap.

SOU 2024:48

Författningsförslag

30kap.

1 §24

Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skydds- tillsyn.

Bestämmelser om använd- ningen av överlämnande till sär- skild vård finns i 31 och 32 kap.

6§25

Den som har begått ett brott	Den som har begått ett brott
under påverkan av en allvarlig	under påverkan av en allvarlig
psykisk störning ska i första hand	psykisk störning ska i första hand
dömas till en annan påföljd än	dömas till en annan påföljd än
fängelse. Rätten får döma till fäng-	fängelse eller säkerhetsstraff. Rät-
else endast om det finns synner-	ten får döma till fängelse eller
liga skäl. Vid bedömningen av om	säkerhetsstraff endast om det finns
det finns sådana skäl ska rätten	synnerliga skäl. Vid bedömningen
beakta	av om det finns sådana skäl ska
	rätten beakta
1. om brottet har ett högt	1. om brottet har ett högt
straffvärde,	straffvärde,
2. om den tilltalade saknar eller	2. om den tilltalade saknar eller
har ett begränsat behov av psykiat-	har ett begränsat behov av psykiat-
risk vård,	risk vård,
3. om den tilltalade i anslut-	3. om den tilltalade i anslut-
ning till brottet själv har vållat	ning till brottet själv har vållat
sitt tillstånd genom rus eller på	sitt tillstånd genom rus eller på
något annat liknande sätt, samt	något annat liknande sätt, samt
4. omständigheterna i övrigt.	4. omständigheterna i övrigt.
Rätten får inte döma till fäng-	Rätten får inte döma till fäng-
else, om den tilltalade till följd av	else eller säkerhetsstraff, om den

24Senaste lydelse 2006:891.

25Senaste lydelse 2008:320.

Författningsförslag

SOU 2024:48

den allvarliga psykiska störningen	tilltalade till följd av den allvar-
har saknat förmåga att inse gär-	liga psykiska störningen har sak-
ningens innebörd eller att anpassa	nat förmåga att inse gärningens
sitt handlande efter en sådan in-	innebörd eller att anpassa sitt
sikt. Detta gäller dock inte om den	handlande efter en sådan insikt.
tilltalade har vållat sin bristande	Detta gäller dock inte om den
förmåga på det sätt som anges i	tilltalade har vållat sin bristande
första stycket 3.	förmåga på det sätt som anges i
	första stycket 3.

Om rätten i fall som avses i första eller andra stycket finner att någon påföljd inte bör dömas ut, ska den tilltalade vara fri från på- följd.

33 kap. Om säkerhetsstraff

1 §

Den som

1. tidigare har dömts till fäng- else i lägst fyra år för ett eller flera brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, och därefter återfaller i sådan brottslighet av minst lika allvarligt slag, eller

2. vid ett och samma tillfälle ska dömas för upprepad brottslig- het mot annans liv, hälsa, frihet eller frid och som sammantaget är syn- nerligen allvarlig, får, om påföljden inte ska bestämmas till fängelse på livstid eller rättspsykiatrisk vård, dömas till säkerhetsstraff om det finns en påtaglig risk för att han eller hon återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid likartat slag och ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder inte är tillräckliga för att tillgodose behovet av samhällsskydd.

SOU 2024:48

Författningsförslag

6 §

Ytterligare bestämmelser om säkerhetsstraff finns i säkerhetsstraff- lagen (2028:000).

34kap.

1 §26

Om den som har dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ung- domsvård har begått ett annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller om den dömde begår ett nytt brott efter domen men innan på- följden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten.

I stället för att bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten får rätten, i de fall som avses i 3 och 4 §§, besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den brottsligheten, eller undanröja den utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

Undergår den dömde fängelse på livstid får rätten endast besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den tillkommande brottsligheten.

För den som undergår säkerhets- straff finns särskilda bestämmelser i 9–11 §§.

5§27

Tillämpas 1 § första stycket	Om 1 § första stycket tilläm-
eller 3 § i fråga om någon som vill-	pas avseende ny brottslighet under
korligt frigetts från fängelse, ska,	prövotid för någon som villkor-
om brottet har begåtts under prövo-	ligt frigetts från fängelse, ska hela
tiden, den villkorligt medgivna	den villkorligt medgivna friheten
friheten eller en del av denna för-	förklaras förverkad om inte sär-
klaras förverkad om inte särskilda	skilda skäl talar mot det.
skäl talar mot det.

26Senaste lydelse 2020:617.

27Senaste lydelse 2019:464.

Författningsförslag

SOU 2024:48

Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka en- dast en del av villkorligt med- given frihet får rätten beakta

1.om den nya brottsligheten

iförhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,

2.om lång tid har förflutit mel- lan brotten, eller

3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.

Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § första stycket eller förlänga prövotiden med högst trehundrasextiofem dagar ut- över den tid som följer av 26 kap. 10 §. Rätten får dock inte besluta om elektronisk övervakning en- ligt 26 kap. 17 §.

En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövo- tidens utgång. Förverkande får be- slutas endast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.

Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att endast för- verka en del av villkorligt med- given frihet får rätten beakta

1.om den nya brottsligheten

iförhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,

2.om lång tid har förflutit mel- lan brotten eller mellan tidpunk- ten för den villkorliga frigivningen och den nya brottsligheten, eller

3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.

Om påföljden bestäms till säker- hetstraff ska villkorligt medgiven frihet inte förverkas.

Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § första stycket eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §. Rätten får dock inte besluta om elektronisk övervakning enligt 26 kap. 17 §.

En åtgärd enligt fjärde stycket får beslutas endast före prövo- tidens utgång och inte i något fall om påföljden bestäms till säkerhets- straff. Förverkande av villkorligt medgiven frihet får beslutas en- dast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövo- tidens utgång.

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1972:260) om internationellt sam- arbete rörande verkställighet av brottmålsdom ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

12 §1

Har frihetsberövande påföljd ådömts genom den utländska domen, får rätten inte bestämma strängare påföljd än i denna dom. Detta gäller även om den ådömda påföljden är lindrigare än den lindrigaste påföljd som enligt svensk lag kan följa på brottet eller brotten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

1Senaste lydelse 2009:1429.

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.4Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)

Härigenom föreskrivs att 7 och 12 §§ passlagen (1978:302) ska ha följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §1

Passansökan ska avslås, om

1.bestämmelserna i 6 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen,

2.ansökan avser pass för barn under arton år och barnets vård- nadshavare inte har lämnat med- givande och det inte finns synner- liga skäl att ändå utfärda pass,

3.sökanden är anhållen, häk- tad eller underkastad övervakning enligt 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § samma balk,

4.sökanden är föremål för ett beslut om övervakningsåtgärder enligt 2 kap. 1 § lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär- der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande,

5.sökanden är föremål för en uppföljningsförklaring som av- ser en övervakningsåtgärd enligt 3 kap. 3 § 3–5 lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär-

Passansökan ska avslås, om

1.bestämmelserna i 6 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen,

2.ansökan avser pass för barn under arton år och barnets vård- nadshavare inte har lämnat med- givande och det inte finns synner- liga skäl att ändå utfärda pass,

1Senaste lydelse 2015:486.

SOU 2024:48

Författningsförslag

der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande,

6.sökanden är efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid anträffandet,

7.sökanden genom en dom som har fått laga kraft har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta att han eller hon har för avsikt att undandra sig verkställigheten,

8.sökanden avtjänar fängelse- straff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år och sökanden inte har villkor- ligt frigivits,

9.sökanden genomgår sluten ungdomsvård och den samman- lagda vårdtiden är minst ett år,

10.sökanden genomgår rätts- psykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller

11.sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen (1987:672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att ut- färda pass för sökanden har med- delats enligt samma bestämmelser.

der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande,

6.sökanden är efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid anträffandet,

8.sökanden avtjänar fängelse- straff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år och sökanden inte har villkor- ligt frigivits,

9.sökanden avtjänar säkerhets-

straff,

10.sökanden genomgår sluten ungdomsvård och den samman- lagda vårdtiden är minst ett år,

11.sökanden genomgår rätts- psykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller

12.sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen (1987:672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att ut- färda pass för sökanden har med- delats enligt samma bestämmelser.

Författningsförslag

SOU 2024:48

2Senaste lydelse 2020:351.

SOU 2024:48Författningsförslag

7. passinnehavaren genomgår	8. passinnehavaren genomgår
rättspsykiatrisk vård med särskild	rättspsykiatrisk vård med särskild
utskrivningsprövning enligt lagen	utskrivningsprövning enligt lagen
(1991:1129) om rättspsykiatrisk	(1991:1129) om rättspsykiatrisk
vård,	vård,
8. det fanns hinder mot att be-	9. det fanns hinder mot att be-
vilja passansökan enligt 7 § vid	vilja passansökan enligt 7 § vid
tiden för passets utfärdande och	tiden för passets utfärdande och
hindret fortfarande består,	hindret fortfarande består,
9. någon annan än den för vil-	10. någon annan än den för
ken passet är utställt förfogar över	vilken passet är utställt förfogar
passet, eller	över passet, eller
10. passinnehavaren är under-	11. passinnehavaren är under-
kastad ett utreseförbud enligt	kastad ett utreseförbud enligt
31 a § lagen (1990:52) med sär-	31 a § lagen (1990:52) med sär-
skilda bestämmelser om vård av	skilda bestämmelser om vård av
unga eller ett tillfälligt utreseför-	unga eller ett tillfälligt utreseför-
bud enligt 31 d § samma lag.	bud enligt 31 d § samma lag.

Ett särskilt pass ska dessutom återkallas, när de skäl som har för- anlett passets utfärdande inte längre finns.

Vad som sägs i första stycket 2 ska inte gälla i det fall pass har ut- färdats utan vårdnadshavares medgivande enligt 11 § andra stycket.

Vad som sägs i första stycket 10 ska inte gälla i det fall pass har utfärdats enligt 7 a § andra stycket eller 11 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs följande i fråga om lagen (1994:451) om inten- sivövervakning med elektronisk kontroll

dels att den nya 8 a § ska betecknas 8 g §,

dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse,

dels att 8 a och 14 §§ i stället för lydelsen enligt lagen (2022:734) om ändring i den lagen ska ha följande lydelser,

dels att 1, 2–4, 5–8, 9–17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas 8 nya paragrafer, 1 a, 4 a, 8 a–f §§, av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Lag (1994:451) om	Lag (1994:451) om avtjänande
intensivövervakning med	av fängelsestraff med elektronisk
elektronisk kontroll	övervakning i den enskildes
	bostad eller i ett kontrollerat
	boende
1 §1
Denna lag är tillämplig vid verk-	Denna lag är tillämplig vid verk-
ställighet av dom på fängelse, dock	ställighet av dom på fängelse, dock
inte fängelse som ådömts enligt	inte fängelse som ådömts enligt
28 kap. 3 § brottsbalken, om den	28 kap. 3 § brottsbalken.

dömde skall avtjäna fängelse i högst sex månader.

Beslut om verkställighet enligt denna lag får inte fattas

1. om den dömde vid tidpunk- ten för prövningen är häktad eller intagen i anstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som prövningen avser, eller

2. om det finns en beaktansvärd risk för att den dömde under verk- ställigheten kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande,

1Senaste lydelse 2005:42.

SOU 2024:48Författningsförslag

	allvarligt missköta sig, eller om det
	annars finns särskilda skäl mot att
	straffet avtjänas med elektronisk
	övervakning.
	1 a §
	Kriminalvården ansvarar för
	verkställighet av fängelsestraff med
	stöd av denna lag.
2 §2
I fall som avses i 1 § får det	Avtjänande av fängelsestraff med
beslutas att fängelsestraffet ska verk-	elektronisk övervakning sker an-
ställas utanför anstalt. Ett sådant	tingen i den enskildes bostad eller
beslut får inte fattas, om den dömde	genom att den dömde är placerad
vid tidpunkten för prövningen är	i ett kontrollerat boende.
häktad eller intagen i kriminal-
vårdsanstalt av någon annan anled-

ning än för verkställighet av det straff som prövningen avser eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt.

Om den dömde tidigare har avtjänat ett straff utanför anstalt i form av intensivövervakning, får ett nytt beslut om sådan verkstäl- lighet fattas först efter att det för- flutit en period av minst tre år under vilken den dömde inte be-

Verkställigheten ska förenas med ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden eller det kontrol- lerade boendet annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, ut- bildning, vård, behandling, brotts- och missbruksrelaterad program- verksamhet och nödvändiga inköp.

Den dömde kan också om det är lämpligt, för att underlätta hans eller hennes anpassning i sam- hället, för andra ändamål tillåtas att för viss kort tid vistas utanför bostaden eller det kontrollerade boendet.

2Senaste lydelse 2022:1097.

Författningsförslag

SOU 2024:48

gått något brott som har lett till strängare påföljd än böter.

För verkställigheten utanför an- stalt gäller denna lag. Verkställig- heten bedrivs under ledning av Kriminalvården.

Efterlevnaden av förbudet ska kontrolleras med elektroniska hjälp- medel.

3 §3

Verkställigheten utanför an-	Kriminalvården får besluta att
stalt sker i form av intensivöver-	fängelsestraff ska avtjänas med elek-
vakning i förening med ett förbud	tronisk övervakning i den enskil-
för den dömde att vistas utanför	des bostad, om den dömde ska av-
bostaden annat än på särskilt an-	tjäna fängelse i högst nio månader,
givna tider och för bestämda ända-	eller i ett kontrollerat boende, om
mål såsom förvärvsarbete, utbild-	den dömde ska avtjäna fängelse i
ning, vård, nödvändiga inköp och	högst ett år och sex månader.
liknande. Efterlevnaden av förbu-
det skall kontrolleras med elek-
troniska hjälpmedel.
	Kriminalvården får besluta att
	avtjänande av fängelse i ett kon-
	trollerat boende får övergå till att
	verkställas i den enskildes bostad
	när halva strafftiden har avtjänats.
	Om den dömde tidigare har av-
	tjänat fängelsestraff med elektro-
	nisk övervakning, får ett nytt be-
	slut om sådan verkställighet fattas
	först efter att det förflutit en period
	av minst tre år under vilken den
	dömde inte begått något brott som
	har lett till strängare påföljd än
	böter.
	Det som anges i tredje stycket
	utgör inte hinder mot att den som
	avtjänat fängelsestraff med elektro-
	nisk övervakning i sin bostad får
	avtjäna nytt fängelsestraff med elek-

3Senaste lydelse 1994:451.

Under den tid verkställigheten pågår ska Kriminalvården utöva noggrann tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig under- rättad om hans eller hennes för- hållanden.

Verkställigheten ska utformas så att den dömdes anpassning i sam- hället främjas och i den mån kravet på samhällsskydd inte eftersätts särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För den dömde ska det upprättas en individuellt utformad verkställig- hetsplan.

SOU 2024:48

Författningsförslag

6 §6

Kriminalvården skall under den tid verkställigheten utanför anstalt pågår utöva noggrann tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig underrättad om hans förhål- landen.

Myndigheten skall också ge- nom förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte fortsätter att begå brott och för att hans anpassning i samhället även i övrigt främjas.

Kriminalvården kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid tillsynen.

7 §7

Den dömde skall under verk-	Den dömde ska under verk-
ställigheten utanför anstalt hålla	ställigheten i sin bostad hålla Kri-
Kriminalvården underrättad om	minalvården underrättad om för-
förhållanden som har betydelse	hållanden som har betydelse för
för verkställigheten, på kallelse	verkställigheten, på kallelse inställa
inställa sig hos myndigheten och	sig hos myndigheten och i övrigt
i övrigt enligt myndighetens an-	enligt myndighetens anvisningar
visningar upprätthålla förbindelse	upprätthålla förbindelse med
med denna. I den mån Kriminal-	denna.
vården har bestämt det, gäller vad
som nu sagts om myndigheten även
den som förordnats att biträda vid
tillsynen.
	Kriminalvården kan vid behov
	förordna en eller flera personer att
	biträda vid tillsynen. I den mån

6Senaste lydelse 2005:981.

7Senaste lydelse 2005:981.

SOU 2024:48Författningsförslag

hänsyn till den dömdes förhållan-	hänsyn till den dömdes förhållan-
den framstår som lämpliga, och	den framstår som lämpliga,
2. förbud för den dömde att	2. förbud för den dömde att
vistas på en särskilt angiven plats	vistas på en särskilt angiven plats
eller inom ett särskilt angivet om-	eller inom ett särskilt angivet om-
råde.	råde, och
	3. hur och på vilket sätt den
	dömde får använda elektronisk
	kommunikationsutrustning.
Elektroniska hjälpmedel får	Elektroniska hjälpmedel får
användas för att kontrollera att en	användas för att kontrollera att en
föreskrift enligt andra stycket följs.	föreskrift enligt andra stycket 2
	följs.
	8 a §
	För den som ska avtjäna fäng-
	elsestraff i ett kontrollerat boende
	ska Kriminalvården tillse att den
	dömde ges möjlighet till sysselsätt-
	ning.
	Den dömde har rätt till ersätt-
	ning från Kriminalvården om han
	eller hon har utfört eller deltagit i
	sysselsättning som anordnats av
	Kriminalvården och ersättning för
	sysselsättningen inte betalas ut av
	någon annan.
	I fråga om ersättning tillämpas
	även 3 kap. 4–6 §§ fängelselagen
	(2010:610).

8 b §

Vid verkställighet i kontrollerat boende ska den dömde ges möjlighet att på lämpligt sätt

1.ägna sig åt fysisk aktivitet och annan fritidssysselsättning,

2.följa vad som händer i om- världen,

SOU 2024:48Författningsförslag

8 f §

	Vid verkställighet i kontrolle-
	rat boende ska i fråga om hälso-
	och sjukvård 9 kap. fängelselagen
	(2010:610) tillämpas.
8 g §9
Vid verkställighet utanför an-	Vid verkställighet enligt denna
stalt av en dom på fängelse i sex	lag av en dom på fängelse i lägst
månader ska Kriminalvården före-	sex månader ska Kriminalvården
lägga den dömde att lämna finger-	förelägga den dömde att lämna
avtryck, om den dömde inte finns	fingeravtryck, om den dömde inte
i det fingeravtrycksregister som	finns i det fingeravtrycksregister
förs av Polismyndigheten enligt	som förs av Polismyndigheten en-
lagen (2018:1693) om polisens	ligt lagen (2018:1693) om polisens
behandling av personuppgifter	behandling av personuppgifter
inom brottsdatalagens område.	inom brottsdatalagens område.
Fingeravtrycken ska lämnas så	Fingeravtrycken ska lämnas så
snart som möjligt efter det att	snart som möjligt efter det att
verkställigheten har inletts. Av	verkställigheten har inletts. Av
föreläggandet ska det framgå att	föreläggandet ska det framgå att
beslutet om verkställighet utanför	beslutet om verkställighet enligt
anstalt kan komma att upphävas	denna lag kan komma att upphävas
om föreläggandet inte följs.	om föreläggandet inte följs.

Kriminalvården får förelägga den dömde att lämna fingeravtryck på nytt, om det finns särskilda skäl.

Fingeravtrycken ska tas av Polismyndigheten.

9§10

Kriminalvården prövar, på	Kriminalvården prövar, på
skriftlig ansökan av den dömde	skriftlig ansökan av den dömde
eller på eget initiativ, om ett fäng-	eller på eget initiativ, om ett fäng-
elsestraff ska verkställas utanför	elsestraff ska verkställas enligt
anstalt.	denna lag.

9Lydelse enligt 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer).

10Senaste lydelse 2022:1097.

Författningsförslag

SOU 2024:48

Kriminalvårdens beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

10§11

Kriminalvården skall informera	Kriminalvården ska informera
dömda som avses i 1 § om inne-	dömda som avses i 1 och 3 §§ om
hållet i denna lag.	innehållet i denna lag.

11§12

Har den dömde ansökt om att	Har den dömde ansökt om att
få undergå verkställighet av dom	få avtjäna fängelsestraff enligt denna
på fängelse utanför anstalt, får han	lag, får han eller hon inte tas in i
eller hon inte tas in i en kriminal-	en kriminalvårdsanstalt för att på-
vårdsanstalt för att påbörja verk-	börja verkställigheten innan Kri-
ställigheten innan Kriminalvården	minalvården prövat ansökan.
prövat ansökan. Den dömde får	Den dömde får dock dessför-
dock dessförinnan tas in i en kri-	innan tas in i en kriminalvårds-
minalvårdsanstalt för verkställig-	anstalt för verkställighet av straf-
het av straffet, om	fet, om
1. ansökan har gjorts efter den	1. ansökan har gjorts efter den
dag han eller hon enligt föreläg-	dag han eller hon enligt föreläg-
gande som avses i 6 § första	gande som avses i 6 § första
stycket strafftidslagen (2018:1251)	stycket strafftidslagen (2018:1251)
senast skulle ha inställt sig vid en	senast skulle ha inställt sig vid en
kriminalvårdsanstalt för verkstäl-	kriminalvårdsanstalt för verkstäl-
lighet av straffet,	lighet av straffet,
2. han eller hon tidigare har	2. han eller hon tidigare har
gjort en ansökan om att få undergå	gjort en ansökan om att få avtjäna
verkställighet av straffet utanför	straffet enligt denna lag,
anstalt,
3. det är uppenbart att ansökan	3. det är uppenbart att ansökan
inte gäller ett fall som avses i 1 §	inte gäller ett fall som avses i 1 och
denna lag,	3 §§,
4. det är uppenbart att ansökan	4. det är uppenbart att ansökan
inte kan bifallas på grund av be-	inte kan bifallas på grund av be-

11Senaste lydelse 2005:981.

12Senaste lydelse 2018:1256.

SOU 2024:48

Författningsförslag

stämmelsen i 2 § andra stycket, eller

5. han eller hon är häktad.

stämmelsen i 3 § tredje stycket, eller

5. han eller hon är häktad.

12§13

Bestämmelser om när fäng-	Bestämmelser om när fäng-
elsestraff får verkställas och hur	elsestraff får verkställas och hur
strafftid ska beräknas finns i straff-	strafftid ska beräknas finns i straff-
tidslagen (2018:1251). Bestäm-	tidslagen (2018:1251). Bestäm-
melserna i 6 § andra och tredje	melserna i 6 § andra och tredje
styckena, 7 § första stycket 1 och 2	styckena, 7 § första stycket 1 och 2
och andra stycket samt 14–16 §§	och andra stycket samt 14–16 §§
i den lagen om förpassning, an-	i den lagen om förpassning, an-
stånd och uppskov med verkstäl-	stånd och uppskov med verkstäl-
lighet ska dock inte gälla i fråga	lighet ska dock inte gälla i fråga
om verkställighet utanför anstalt	om verkställighet enligt denna lag.
enligt denna lag.
Vid tillämpning av 6 § första	Vid tillämpning av 6 § första
stycket strafftidslagen på verkstäl-	stycket strafftidslagen på verkstäl-
lighet utanför anstalt enligt denna	lighet enligt denna lag ska den
lag ska den dömde föreläggas att	dömde föreläggas att
påbörja verkställigheten i sin bo-	– i sin bostad en viss dag på-
stad en viss dag. Strafftiden ska	börja verkställigheten av straffet,
räknas från och med den dagen.	eller
Bestämmelsen i 19 § strafftidslagen	– en viss dag inställa sig vid det
om sammanläggning av fängelse-	kontrollerade boendet där straffet
straff ska inte tillämpas under verk-	ska verkställas.
ställigheten utanför anstalt om den
sammanlagda fängelsetiden då kom-
mer att överstiga etthundraåttio
dagar.
	För den som verkställer ett
	straff i sin bostad ska strafftiden räk-
	nas från och med den dag som av-
	ses i andra stycket.
	Bestämmelsen i 19 § strafftids-
	lagen om sammanläggning av fäng-
	elsestraff ska inte tillämpas under

13Senaste lydelse 2018:1256.

Författningsförslag

SOU 2024:48

verkställigheten enligt denna lag om den sammanlagda fängelse- tiden då kommer att överstiga

1. 9 månader vad avser straff som avtjänas i den enskildes bostad, eller

2. 1 år och 6 månader vad av- ser straff som avtjänas i kontrolle- rat boende.

I fråga om avbrott i verkställigheten utanför anstalt ska 12 a kap. 1–3 §§ fängelselagen tillämpas.

13 §14

Kriminalvården beslutar om	Kriminalvården tar emot och
föreskrifter enligt 8 §. Myndig-	redovisar den i 5 § angivna av-
heten tar emot och redovisar den	giften.
i 5 § angivna avgiften.
Om den dömdes personliga	Om den dömdes personliga
förhållanden föranleder det, får	förhållanden föranleder det, får
Kriminalvården ändra en före-	Kriminalvården ändra en före-
skrift enligt 8 § första stycket	skrift enligt 8 § första stycket
eller ändra, upphäva eller med-	eller ändra, upphäva eller med-
dela en ny föreskrift enligt 8 §	dela nya föreskrifter enligt 8 §
andra stycket.	andra stycket.

Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart om inte annat förordnas.

14 §15

Beslutet om verkställighet	Beslutet om verkställighet
utanför anstalt ska upphävas, om	enligt denna lag ska upphävas, om
den elektroniska kontroll som av-	den elektroniska övervakningen
ses i 3 § annat än tillfälligt blir	annat än tillfälligt blir omöjlig att
omöjlig att upprätthålla. Vistelse	upprätthålla. Vistelse på sjukhus
på sjukhus eller därmed jämför-	eller därmed jämförlig inrättning
lig inrättning ska dock inte för-	ska dock inte föranleda upphäv-
anleda upphävande av beslut om	ande av beslut om verkställighet
verkställighet utanför anstalt.	enligt denna lag.

14Senaste lydelse 2005:981 (upphör att gälla den dag som regeringen bestämmer).

15Senaste lydelse 2018:1256.

SOU 2024:48Författningsförslag

Beslut om verkställighet utan-	Beslut om verkställighet enligt
för anstalt ska upphävas om den	denna lag ska upphävas om den
dömde	dömde
1. åsidosätter vad som åligger	1. åsidosätter sina skyldigheter
honom eller henne enligt denna	enligt denna lag eller enligt en för-
lag eller enligt en föreskrift som	eskrift som meddelats med stöd
meddelats med stöd av lagen och	av lagen och det som ligger henne
det som ligger honom eller henne	eller honom till last inte är av
till last inte är av mindre betydelse,	mindre betydelse,
2. begär att så ska ske,	2. begär att så ska ske,
3. inte följer föreläggandet att	3. inte följer föreläggandet att
påbörja verkställigheten eller, när	påbörja verkställigheten eller, när
verkställigheten ska påbörjas, är	verkställigheten ska påbörjas, är
häktad eller intagen i kriminal-	häktad eller intagen i kriminal-
vårdsanstalt av någon annan anled-	vårdsanstalt av någon annan anled-
ning än för verkställighet av det	ning än för verkställighet av det
straff som beslutet avser, eller	straff som beslutet avser, eller
4. innan verkställigheten har	4. innan verkställigheten har
påbörjats, antingen döms på nytt	påbörjats, antingen döms på nytt
till fängelse eller får villkorligt	till fängelse eller får villkorligt
medgiven frihet förverkad enligt	medgiven frihet förverkad enligt
26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 §	26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 §
brottsbalken på sådan tid att han	brottsbalken på sådan tid att han
eller hon ska avtjäna fängelse i	eller hon ska avtjäna fängelse i
mer än etthundraåttio dagar.	mer än nio månader vad avser av-
	tjänande i egen bostad, och mer än
	18 månader vad avser avtjänande
	i kontrollerat boende.

14§16

Beslutet om verkställighet	Beslutet om verkställighet
utanför anstalt ska upphävas, om	enligt denna lag ska upphävas, om
den elektroniska kontrollen som	den elektroniska övervakningen
avses i 3 § annat än tillfälligt blir	annat än tillfälligt blir omöjlig att
omöjlig att upprätthålla. Vistelse	upprätthålla. Vistelse på sjukhus
på sjukhus eller därmed jämför-	eller därmed jämförlig inrättning
lig inrättning ska dock inte leda	ska dock inte föranleda upp-

16Lydelse 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer).

Författningsförslag

SOU 2024:48

till att ett beslut om verkställig- het utanför anstalt upphävs.

Beslut om verkställighet utan- för anstalt ska upphävas om den dömde

1.åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom eller henne till last inte är av mindre betydelse,

2.begär att så ska ske,

3.inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminal- vårdsanstalt av någon annan an- ledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser,

4.innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § brottsbalken på sådan tid att han eller hon ska avtjäna fängelse i mer än etthundraåttio dagar, eller

5.inte följer ett föreläggande enligt 8 a § att lämna fingeravtryck.

hävande av beslut om verkställig- het enligt denna lag.

Beslut om verkställighet enligt denna lag ska upphävas om den dömde

1.åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom eller henne till last inte är av mindre betydelse,

2.begär att så ska ske,

ikontrollerat boende, eller

5.inte följer ett föreläggande enligt 8 g § att lämna fingeravtryck.

15§17

Övervakningsnämnden prö-	Övervakningsnämnden prö-
var, efter anmälan av Kriminal-	var, efter anmälan av Kriminal-
vården, frågan om upphävande	vården, frågan om upphävande
av beslut om verkställighet utan-	av beslut om verkställighet enligt

17Senaste lydelse 2018:1256.

SOU 2024:48

Författningsförslag

för anstalt. Nämnden får också självmant ta upp frågan till pröv- ning. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att verkställigheten utanför anstalt upphört.

Beslutet om verkställighet utanför anstalt får inte upphävas efter den fastställda dagen för strafftidens slut.

denna lag. Nämnden får också självmant ta upp frågan till pröv- ning. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att verkställigheten enligt denna lag upphört.

Beslutet om verkställighet enligt denna lag får inte upphävas efter den fastställda dagen för strafftidens slut.

16§18

Uppkommer fråga om att upp-	Uppkommer fråga om att upp-
häva beslut om verkställighet utan-	häva beslut om verkställighet en-
för anstalt, får Kriminalvården	ligt denna lag, får Kriminalvården
bestämma att beslutet tills vidare	bestämma att beslutet tills vidare
inte skall gälla. Kriminalvårdens be-	inte ska gälla. Kriminalvårdens be-
slut gäller omedelbart. Övervak-	slut gäller omedelbart. Övervak-
ningsnämnden skall senast den	ningsnämnden ska senast den
första arbetsdagen efter den dag	första arbetsdagen efter den dag
då ett sådant beslut meddelats	då ett sådant beslut meddelats
pröva om det skall bestå. Faststäl-	pröva om det ska bestå. Faststäl-
ler inte nämnden beslutet inom	ler inte nämnden beslutet inom
den tiden, upphör det att gälla.	den tiden, upphör det att gälla.
I fall då beslut om verkställig-	Om ett beslut om verkställig-
het utanför anstalt tills vidare inte	het enligt denna lag tills vidare
skall gälla skall övervaknings-	inte ska gälla ska övervaknings-
nämnden skyndsamt ta upp frå-	nämnden skyndsamt ta upp frå-
gan om upphävande av beslutet	gan om upphävande av beslutet
till slutlig prövning.	till slutlig prövning.

Beslut enligt denna paragraf får inte meddelas efter den fastställda dagen för strafftidens slut.

18Senaste lydelse 2005:981.

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1998:630) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	17 §1
Utöver vad som följer av 16 §		Utöver vad som följer av 16 §
ska uppgifter om		ska uppgifter om
1. fängelse- eller förvandlings-		1. fängelse- eller förvandlings-
straff för böter gallras tio år efter		straff för böter gallras tio år efter
frigivningen,		frigivningen,
2. fängelsestraff som ska anses		2. fängelsestraff som ska anses
helt verkställt genom tidigare fri-		helt verkställt genom tidigare fri-
hetsberövande eller från vilket		hetsberövande eller från vilket
någon genom beslut om nåd helt		någon genom beslut om nåd helt
har befriats gallras tio år efter do-		har befriats gallras tio år efter do-
men eller beslutet,		men eller beslutet,
3. fängelsestraff som har fallit		3. fängelsestraff som har fallit
bort enligt	35 kap. 8 eller 9 §	bort enligt	35 kap. 8 eller 9 §
brottsbalken eller förvandlings-		brottsbalken eller förvandlings-
straff för böter som har fallit bort		straff för böter som har fallit bort
enligt 18 eller 21 § bötesverkstäl-		enligt 18 eller 21 § bötesverkstäl-
lighetslagen (1979:189) gallras fem		lighetslagen (1979:189) gallras fem
år efter det att straffet föll bort,		år efter det att straffet föll bort,
		4. säkerhetsstraff gallras tio år
		efter maximitidens utgång,
4. skyddstillsyn eller villkorlig		5. skyddstillsyn eller villkorlig
dom gallras		dom gallras
a) tio år efter domen eller be-		a) tio år	efter	domen	eller
slutet, eller		beslutet, eller
b) fem år efter domen eller		b) fem år efter domen eller
beslutet, om uppgiften avser en		beslutet, om uppgiften avser en
person som var under 18 år vid		person som var under 18 år vid
tidpunkten	för brottet eller	tidpunkten	för	brottet	eller
brotten,		brotten,

1Senaste lydelse 2024:8.

101

Författningsförslag

SOU 2024:48

5.sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,

6.ungdomsvård, ungdoms- tjänst eller ungdomsövervakning gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

7.överlämnande till vård en- ligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

8.överlämnande till rättspsyk- iatrisk vård gallras tio år efter ut- skrivningen,

9.böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännan- det av strafföreläggandet eller före- läggandet av ordningsbot,

10.att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

6.sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,

7.ungdomsvård, ungdoms- tjänst eller ungdomsövervakning gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

8.överlämnande till vård en- ligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

9.överlämnande till rättspsyk- iatrisk vård gallras tio år efter ut- skrivningen,

10.böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännan- det av strafföreläggandet eller före- läggandet av ordningsbot,

11.att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras

a) tio år efter domen eller be- slutet, eller

b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten,

102

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 35 kap. 13 och 17 §§ offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

35kap.

13 §1

Sekretess gäller hos domstol i	Sekretess gäller hos domstol i
brottmål samt i annat mål eller	brottmål samt i annat mål eller
ärende som bestämmelserna om	ärende som bestämmelserna om
förundersökning i brottmål är	förundersökning i brottmål är
tillämpliga på, för uppgift om en	tillämpliga på, för uppgift om en
enskilds hälsotillstånd eller andra	enskilds hälsotillstånd eller andra
personliga förhållanden som fram-	personliga förhållanden som fram-
kommer vid särskild personutred-	kommer vid särskild personutred-
ning, rättspsykiatrisk undersök-	ning, särskild riskutredning, rätts-
ning eller annan sådan utredning,	psykiatrisk undersökning eller
om det av särskild anledning kan	annan sådan utredning, om det av
antas att den enskilde eller någon	särskild anledning kan antas att
närstående till denne lider men	den enskilde eller någon närstå-
om uppgiften röjs. Motsvarande	ende till denne lider men om upp-
sekretess gäller i en annan myn-	giften röjs. Motsvarande sekre-
dighets verksamhet för att bistå	tess gäller i en annan myndighets
domstol med sådan utredning.	verksamhet för att bistå domstol
	med sådan utredning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

17 §2

Sekretess gäller i ärende om nåd	Sekretess gäller i ärende om nåd,
och i ärende enligt lagen (2006:45)	i ärende om förlängning av säker-
om omvandling av fängelse på	hetsstraff eller tillstånd till villkorad
livstid för uppgift om en en-	utslussning enligt 33 kap. 3–5 §§
skilds hälsotillstånd eller andra	brottsbalken och i ärende enligt
personliga förhållanden, om det	lagen (2006:45) om omvandling
av särskild anledning kan antas att	av fängelse på livstid för uppgift

1Senaste lydelse 2009:400.

2Senaste lydelse 2009:400.

107

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.10Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610) dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 1–6 §§ ska utgå,

dels att 1 kap. 1 och 7–8 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1–11 §§ och 13 kap. 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken till 11 kap. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §1

Denna lag innehåller bestäm-		Denna lag innehåller bestäm-
melser om verkställighet av fäng-		melser om verkställighet av fäng-
else i kriminalvårdsanstalt. Bestäm-		else i kriminalvårdsanstalt. Bestäm-
melserna avser		melserna avser
– placering (2 kap.),		– placering (2 kap.),
– sysselsättning och ersättning		– sysselsättning och ersättning
(3 kap.),		(3 kap.),
– fritid (4 kap.),		– fritid (4 kap.),
– personliga	tillhörigheter	– personliga	tillhörigheter
(5 kap.),		(5 kap.),
– vistelse i gemensamhet och		– vistelse i gemensamhet och
avskildhet (6 kap.),		avskildhet (6 kap.),
– besök och andra kontakter		– besök och andra kontakter
(7 kap.),		(7 kap.),
– särskilda	kontroll- och	– särskilda	kontroll- och
tvångsåtgärder (8 kap.),		tvångsåtgärder (8 kap.),
– hälso- och sjukvård (9 kap.),		– hälso- och sjukvård (9 kap.),
– permission och annan till-		– permission och annan till-
fällig vistelse	utanför anstalt	fällig vistelse	utanför anstalt
(10 kap.),		(10 kap.),
– särskilda utslussningsåtgärder		– frigivningsförberedande åtgär-
(11 kap.),		der (11 kap.),
– varning och uppskjuten vill-		– varning och uppskjuten vill-
korlig frigivning (12 kap.), samt		korlig frigivning (12 kap.),

–avbrott i verkställigheten (12 a kap.) samt

1Senaste lydelse 2010:610.

109

Författningsförslag

SOU 2024:48

– beslut och överklagande	– beslut och överklagande
m.m. (13–15 kap.).	m.m. (13–15 kap.).
7 §2
För en intagen som avtjänar	För en intagen som avtjänar
fängelse i lägst fyra år ska det,	fängelse i lägst fyra år ska det,
om det inte är uppenbart obe-	om det inte är uppenbart obe-
hövligt, beslutas om de särskilda	hövligt, beslutas om de särskilda
villkor som av säkerhetsskäl är	villkor som av säkerhetsskäl är
nödvändiga när det gäller	nödvändiga när det gäller
1. placering i anstalt,	1. placering i anstalt,
2. vistelse utanför anstalt en-	2. vistelse utanför anstalt en-
ligt 10 kap. 1 och 2 §§, och	ligt 10 kap. 1 och 2 §§, och
3. särskilda utslussningsåtgär-	3. frigivningsförberedande åt-
der enligt 11 kap. 1 §.	gärder enligt 11 kap. 1 §.

Om det finns särskilda skäl ska villkor enligt första stycket också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.

8 §3

Prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställig- heten enligt 7 § ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns an-

ledning till det.
Ett beslut om placering, per-	Ett beslut om placering, per-
mission, särskild permission eller	mission, särskild permission eller
särskilda utslussningsåtgärder får	frigivningsförberedande åtgärder
inte meddelas i strid med de sär-	får inte meddelas i strid med de
skilda villkoren.	särskilda villkoren.

10kap. 1 §4

En intagen får, för att under-	För att underlätta den intagnes
lätta hans eller hennes anpassning	anpassning i samhället får han eller
i samhället, beviljas tillstånd att	hon beviljas tillstånd att vistas
vistas utanför anstalt för viss	utanför anstalt för viss kort tid
kort tid (permission) om	(permission) om

2Senaste lydelse 2010:610.

3Senaste lydelse 2010:610.

4Senaste lydelse 2010:610.

110

SOU 2024:48Författningsförslag

1. minst en fjärdedel av straff-	1. minst en fjärdedel av straff-
tiden, dock minst två månader,	tiden, dock minst två månader,
har avtjänats, och	har avtjänats, och
2. det inte finns en påtaglig	2. det inte finns en påtaglig
risk för att den intagne kommer	risk för att den intagne kommer
att begå brott, undandra sig straf-	att begå brott, undandra sig straf-
fets fullgörande eller på annat	fets fullgörande eller på annat
sätt missköta sig.	sätt missköta sig.
	I prövningen ska särskilt beak-
	tas om den intagne
	1. inte har deltagit i eller har
	misskött anvisade åtgärder som syf-
	tar till att förebygga återfall i brott
	eller på annat sätt främja hans eller
	hennes anpassning i samhället, eller
	2. annars på ett allvarligt sätt
	har brutit mot de föreskrifter och vill-
	kor som gäller för verkställigheten.

För en intagen som avtjänar ett livstidsstraff ska tiden enligt första stycket 1 bestämmas som om strafftiden är arton år.

Om det finns särskilda skäl får permission beviljas trots att den tid som avses i första stycket 1 inte förflutit.

11 kap.

Särskilda utslussningsåtgärder Frigivningsförberedande åtgärder

1 §5

En intagen får, för att minska	För att minska risken för att en
risken för att han eller hon åter-	intagen återfaller i brott eller för att
faller i brott eller för att på annat	på annat sätt underlätta hans eller
sätt underlätta hans eller hennes	hennes anpassning i samhället får
anpassning i samhället, beviljas	Kriminalvården bevilja den in-
tillstånd till vistelse utanför an-	tagne en frigivningsförberedande
stalt genom följande utslussnings-	åtgärd, vilket innebär att den in-
åtgärder:	tagne får tillstånd att avtjäna en del
1. frigång enligt 2 §,	av fängelsestraffet utanför anstalt
2. vårdvistelse enligt 3 §,	under kontrollerade former.

5Senaste lydelse 2010:610.

111

SOU 2024:48

Författningsförslag

Frigång får beviljas en intagen som har behov av introduktion i arbets- livet eller i annan verksamhet som kan främja en stabil tillvaro efter frigivningen, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt miss- sköta sig.

görande eller på annat sätt allvar- ligt missköta sig under den tid som fängelsestraffet verkställs utanför an- stalt. I denna bedömning ska sär- skilt beaktas om den intagne

1.inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller

2.annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställig- heten.

3 §7

Vårdvistelse innebär att en in-	En frigivningsföreberedande åt-
tagen är placerad i ett sådant hem	gärd får beviljas när minst halva
som avses i 6 kap. 1 § socialtjänst-	strafftiden, dock minst tre månader,
lagen	har avtjänats.
	Om det finns särskilda skäl får
	en sådan åtgärd beviljas trots att
	den tid som avses i första stycket
	inte har förflutit.
Vårdvistelse får beviljas en in-
tagen som har behov av vård eller
behandling mot missbruk av bero-

7Senaste lydelse 2010:610.

113

Författningsförslag

SOU 2024:48

6§10

Ett tillstånd till en utslussnings-	Om en frigivningsförberedande
åtgärd ska förenas med de villkor	åtgärd innebär att den intagne pla-
som behövs för att syftet med åt-	ceras i eget boende, ett anvisat bo-
gärden ska uppnås eller för att	ende, på ett behandlingshem eller
Kriminalvården ska kunna utöva	på annan institution får han eller
nödvändig kontroll. Elektroniska	hon inte lämna boendet annat än
hjälpmedel får användas för att	på särskilt bestämda tider.
kontrollera meddelade villkor.
Om det på grund av nya om-
ständigheter finns skäl för det, får
Kriminalvården ändra, upphäva
eller besluta nya villkor.
Om det finns särskilda skäl, får
Kriminalvården förena en vård-
vistelse enligt 3 § med en föreskrift
enligt 26 kap. 16 § andra stycket 4
brottsbalken som ska gälla för tiden
efter villkorlig frigivning. Om det
på grund av nya omständigheter
finns skäl för det, får Kriminal-
vården ändra, upphäva eller be-
sluta en ny föreskrift.

7§11

Den som är beviljad en ut-	Den som är beviljad en frigiv-
slussningsåtgärd är skyldig att på	ningsförberedande åtgärd är skyldig
begäran lämna urin-, utandnings-,	att på begäran lämna urin-, utand-
saliv-, svett-, blod- eller hårprov	nings-, saliv-, svett-, blod- eller
för kontroll av att han eller hon	hårprov för kontroll av att han
inte är påverkad av alkohol, nar-	eller hon inte är påverkad av alko-
kotika, något annat berusnings-	hol, narkotika, något annat berus-
medel, något sådant medel som	ningsmedel, något sådant medel
avses i 1 § lagen (1991:1969) om	som avses i 1 § lagen (1991:1969)
förbud mot vissa dopningsmedel	om förbud mot vissa dopnings-
eller någon sådan vara som om-	medel eller någon sådan vara som

10Senaste lydelse 2010:610.

11Senaste lydelse 2010:610.

116

Den som bedriver verksamhet i ett kontrollerat hem i enskild regi enligt 9 § eller ett hem för vård enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska

1. fortlöpande hålla Kriminal- vården underrättad om hur verk- samheten fortskrider,

117

SOU 2024:48

Författningsförslag

fattas av lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor.

omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

8§12

Ett tillstånd till en utslussnings-	En frigivningsförberedande åt-
åtgärd ska upphävas om	gärd ska upphävas och den intagne
1. det inte längre finns förut-	omedelbart föras till en anstalt för
sättningar för åtgärden, eller	fortsatt verkställighet av fängelse-
2. den intagne inte rättar sig	straffet i anstalten om
efter de villkor som meddelats	1. det inte längre finns för-
eller fullgör de skyldigheter som	utsättningar för åtgärden, eller
gäller för utslussningsåtgärden.	2. den intagne inte rättar sig
	efter de villkor som meddelats
	eller fullgör de skyldigheter som
	gäller för åtgärden och det som
	ligger henne eller honom till last
	inte är av mindre betydelse.

9§13

Om ett tillstånd till en påbör-	Kriminalvården får anlita ett
jad utslussningsåtgärd upphävs,	bolag, en förening, en samfällighet
ska den intagne omedelbart föras	eller en stiftelse för verksamhet i
till en anstalt för fortsatt verkstäl-	ett kontrollerat hem som är anpas-
lighet av straffet i anstalten.	sat för att ge intagna särskilt stöd
	och tillsyn.

10§14

Kriminalvården får anlita ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för verksamhet med halvvägshus.

12Senaste lydelse 2010:610.

13Senaste lydelse 2010:610.

14Senaste lydelse 2010:610.

Den som är anställd av eller har ett uppdrag hos ett bolag, en före- ning, en samfällighet eller en stif- telse som bedriver ett kontrollerat hem eller annan verksamhet som innebär vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller liknande, får inte obe- hörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sin anställ- ning eller sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhål- landen eller förhållanden av bety- delse för att utreda och lagföra brott.

Författningsförslag

SOU 2024:48

2. samråda med Kriminalvår- den i frågor av större vikt, och

3. omedelbart anmäla om den intagne inte rättar sig efter de vill- kor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för den fri- givningsförberedande åtgärden.

11§15

Den som bedriver ett halvvägs- hus i enskild regi enligt 10 § eller ett hem för vårdvistelse enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska 1. fortlöpande hålla Kriminal- vården underrättad om hur verk-

samheten fortskrider,

2. samråda med Kriminalvår- den i frågor av större vikt, och

3. omedelbart anmäla om den intagne inte rättar sig efter de vill- kor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för utsluss- ningsåtgärden.

13kap.

3 §16

En fråga om att upphäva ett	En fråga om att upphäva ett
tillstånd till en påbörjad vårdvist-	tillstånd till en frigivningsförbered-
else, en vistelse i halvvägshus eller	ande åtgärd prövas av en över-
en utökad frigång prövas av en	vakningsnämnd efter en anmälan
övervakningsnämnd efter en an-	av Kriminalvården. Nämnden får
mälan av Kriminalvården. Nämn-	också självmant ta upp frågan till
den får också självmant ta upp	prövning.
frågan till prövning.

15Senaste lydelse 2010:610.

16Senaste lydelse 2010:610.

118

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet

av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 3 kap. 12 och 21 §§ i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

4 §1

Med en svensk dom på frihets-	Med en svensk dom på frihets-
berövande påföljd avses i denna	berövande påföljd avses i denna
lag en dom eller ett slutligt beslut	lag en dom eller ett slutligt beslut
1. som har meddelats av en	1. som har meddelats av en
svensk domstol,	svensk domstol,
2. som avser fängelse, över-	2. som avser fängelse, säker-
lämnande till rättspsykiatrisk vård	hetsstraff, överlämnande till rätts-
eller sluten ungdomsvård, och	psykiatrisk vård eller sluten ung-
	domsvård, och
3. som har fått laga kraft.	3. som har fått laga kraft.

3 kap.

12 §2

Om den frihetsberövande påföljden i den utländska domen behö- ver anpassas för att kunna verkställas i Sverige, ska Kriminalvården

1.besluta i fråga om påföljdens art eller längd, eller

2.överlämna åt Åklagarmyndigheten att göra en ansökan hos tings- rätten om att en ny påföljd ska bestämmas.

Beslut enligt första stycket 1 får meddelas endast om anpassningen av påföljden är av enklare slag.

En utländsk dom på frihets-	En utländsk dom på frihets-
berövande påföljd får, med hän-	berövande påföljd får, med hän-
syn till dess art, endast anpassas	syn till dess art, endast anpassas
till fängelse, överlämnande till	till fängelse, säkerhetsstraff, över-

1Senaste lydelse 2015:96.

2Senaste lydelse 2015:96.

120

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §1
Om någon har dömts till fäng-	Om någon har dömts till fäng-
else på viss tid eller till sluten	else på viss tid, till säkerhetsstraff
ungdomsvård och den dömde	eller till sluten ungdomsvård och
med anledning av de brott som	den dömde med anledning av de
prövats i målet eller som påfölj-	brott som prövats i målet eller
den avser har varit frihetsberövad	som påföljden avser har varit fri-
i Sverige eller utomlands under en	hetsberövad i Sverige eller utom-
sammanhängande tid av minst	lands under en sammanhängande
24 timmar, ska tiden för frihets-	tid av minst 24 timmar, ska tiden
berövandet tillgodoräknas den	för frihetsberövandet tillgodo-
dömde som verkställighet av på-	räknas den dömde som verkstäl-
följden.	lighet av påföljden.

Tillgodoräknande ska dock inte ske om

1.tiden för frihetsberövandet redan tillgodoräknats den dömde,

eller

2.den dömde samtidigt avtjänat sådan frihetsberövande påföljd i annat mål.

Villkor som uppställts vid överförande av verkställighet från en annan stat till Sverige ska gälla vid tillämpning av denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

1Senaste lydelse 2018:1250.

122

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 7 och 8 §§ lagen (2018:1693) om poli- sens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 kap.

7 §1

Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de be- handlas i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ären- det avslutades.

Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be- handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer- ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes. Om en ny registrering beträffande personens anknytning till brottslig verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de person- uppgifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge någon av uppgifterna får behandlas.

Den tid då en misstänkt person	Den tid då en misstänkt person
avtjänar ett fängelsestraff eller	avtjänar ett fängelsestraff, ett
genomgår sluten ungdomsvård	säkerhetsstraff eller genomgår slu-
eller rättspsykiatrisk vård med	ten ungdomsvård eller rättspsyk-
särskild utskrivningsprövning ska	iatrisk vård med särskild utskriv-
inte räknas med vid beräkningen	ningsprövning ska inte räknas
av de tidsfrister som anges i	med vid beräkningen av de tids-
andra stycket.	frister som anges i andra stycket.

1Senaste lydelse 2018:1693.

126

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 8 och 9 §§ lagen (2018:1694) om Tull- verkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 kap.

8 §1

Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de behand- las i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet avslutades.

Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be- handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer- ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes. Om en ny registrering beträffande personens anknytning till brotts- lig verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de upp- gifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge någon av uppgifterna får behandlas.

Den tid då en misstänkt per-	Den tid då en misstänkt per-
son avtjänar ett fängelsestraff	son avtjänar ett fängelsestraff, ett
eller genomgår sluten ungdoms-	säkerhetsstraff eller genomgår slu-
vård eller rättspsykiatrisk vård	ten ungdomsvård eller rättspsyk-
med särskild utskrivningsprövning	iatrisk vård med särskild utskriv-
ska inte räknas med vid beräk-	ningsprövning ska inte räknas med
ningen av de tidsfrister som an-	vid beräkningen av de tidsfrister
ges i andra stycket.	som anges i andra stycket.

1Senaste lydelse 2018:1694.

128

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs följande i fråga om förordningen (1994:1060) om verkställighet av intensivövervakning med elektronisk kontroll

dels att rubriken ska ha följande lydelse, dels att 1–12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Förordning (1994:1060)	Förordning om avtjänande
om intensivövervakning	av fängelsestraff med elektronisk
med elektronisk kontroll	övervakning i den enskildes
	bostad eller i ett kontrollerat
	boende
1 §1
När en domstol underrättar	När en domstol underrättar
den som dömts till fängelse i högst	den som dömts till fängelse i högst
sex månader om utgången i målet,	nio månader om utgången i målet,
skall domstolen skriftligen infor-	ska domstolen skriftligen infor-
mera den dömde om möjligheten	mera den dömde om möjlig-
att verkställa straffet genom inten-	heten att verkställa straffet med
sivövervakning med elektronisk	elektronisk kontroll i eget bo-
kontroll.	ende enligt lagen (1994:451) om
	avtjänande av fängelsestraff med

elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende.

Sådan information behöver dock inte lämnas om den redan har lämnats av en lägre domstol.

2 §2

I fall som avses i 1 § lagen	I fall som avses i 1 § lagen
(1994:451) om intensivövervak-	(1994:451) om avtjänande av fäng-
ning med elektronisk kontroll	elsestraff med elektronisk övervak-
behöver det inte utfärdas ett före-	ning i den enskildes bostad eller i ett

1Senaste lydelse 2007:103.

2Senaste lydelse 2019:99.

133

Meddelar en allmän förvalt- ningsdomstol eller en övervak- ningsnämnd beslut i mål eller ärende enligt lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende, ska en kopia av be- slutet utan dröjsmål skickas till Kriminalvården.

Författningsförslag

SOU 2024:48

läggande om inställelse vid krimi- nalvårdsanstalt enligt 6 § första stycket strafftidslagen (2018:1251) förrän Kriminalvården fått till- fälle att informera den dömde om innehållet i lagen om intensivöver- vakning med elektronisk kontroll.

kontrollerat boende behöver det inte utfärdas ett föreläggande om inställelse vid kriminalvårdsanstalt enligt 6 § första stycket strafftids- lagen (2018:1251) förrän Krimi- nalvården fått tillfälle att infor- mera den dömde om innehållet i den nämnda lagen.

3 §3

Meddelar en allmän förvalt- ningsdomstol eller en övervak- ningsnämnd beslut i mål eller ärende enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- nisk kontroll, ska en kopia av be- slutet utan dröjsmål skickas till Kriminalvården.

4 §4

Har verkställighet utanför an-	Har verkställighet enligt lagen
stalt enligt lagen (1994:451) om	(1994:451) avtjänande av fäng-
intensivövervakning med elektro-	elsestraff med elektronisk övervak-
nisk kontroll påbörjats och beslu-	ning i den enskildes bostad eller i
tar övervakningsnämnden att be-	ett kontrollerat boende påbörjats
slutet om sådan verkställighet ska	och beslutar övervakningsnämn-
upphävas eller beslutar Kriminal-	den att beslutet om sådan verk-
vården att beslutet tills vidare inte	ställighet ska upphävas eller beslu-
ska gälla, ska nämnden eller myn-	tar Kriminalvården att beslutet
digheten underrätta Polismyndig-	tills vidare inte ska gälla, ska nämn-
heten. Underrättelsen ska innehålla	den eller myndigheten underrätta
uppgift om den ort där den dömde	Polismyndigheten.
vistas eller senast har vistats eller
har sin hemort. När Polismyndig-
heten omhändertar den dömde för

3Senaste lydelse 2011:145.

4Senaste lydelse 2019:99.

134

Författningsförslag

SOU 2024:48

ningsnämnderna ha beredskap för	ningsnämnderna ha beredskap för
prövning av frågor om upphäv-	prövning av frågor om upphäv-
ande av beslut om verkställighet	ande av beslut om verkställighet
utanför anstalt. Beredskapen skall	utanför anstalt. Beredskapen ska
fullgöras av ordförandena i nämn-	fullgöras av ordförandena i nämn-
derna.	derna.
6 §6
Kriminalvården indelar över-	Kriminalvården indelar över-
vakningsnämnderna i tre bered-	vakningsnämnderna i tre bered-
skapsområden. En övervaknings-	skapsområden. En övervaknings-
nämnd i varje beredskapsområde	nämnd i varje beredskapsområde
skall ha beredskap under tid som	ska ha beredskap under tid som
anges i 5 §.	anges i 5 §.
7 §7
Den övervakningsnämnd som	Den övervakningsnämnd som
Kriminalvården bestämmer skall	Kriminalvården bestämmer ska
svara för samordningen av bered-	svara för samordningen av bered-
skapen inom beredskapsområdet.	skapen inom beredskapsområdet.

Övervakningsnämnderna inom beredskapsområdet fördelar be- redskapen mellan sig. Om nämnderna inte kan enas om fördelningen avgörs frågan av Kriminalvården.

8 §8

En övervakningsnämnd som	En övervakningsnämnd som
har beredskap skall underrätta	har beredskap ska underrätta
andra övervakningsnämnder om	andra övervakningsnämnder om
sin befattning med ärenden som	sin befattning med ärenden som
normalt skulle ha handlagts av	normalt skulle ha handlagts av
dessa nämnder.	dessa nämnder.
9 §9
Kriminalvården får meddela	Kriminalvården får meddela
närmare föreskrifter om bered-	närmare föreskrifter om bered-
skapen i övrigt samt ytterligare	skapen i övrigt samt ytterligare

6Senaste lydelse 2005:1012.

7Senaste lydelse 2005:1012.

8Senaste lydelse 1996:1088.

9Senaste lydelse 2005:1012.

136

Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende.

137

SOU 2024:48

Författningsförslag

föreskrifter om verkställigheten av lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kon- troll.

föreskrifter om verkställigheten av lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den enskildes bo- stad eller i ett kontrollerat boende

10§10

Om Kriminalvården beslutar	Om Kriminalvården beslutar
att en person som är dömd för	att en person som är dömd för
ett brott som har riktat sig mot	ett brott som har riktat sig mot
någons liv, hälsa, frihet eller frid	någons liv, hälsa, frihet eller frid
ska verkställa fängelsestraffet ge-	ska verkställa fängelsestraffet i
nom intensivövervakning med elek-	sin bostad eller i ett kontrollerat
tronisk kontroll, ska Kriminal-	boende, ska Kriminalvården under-
vården underrätta målsäganden	rätta målsäganden om beslutet.
om beslutet.

Underrättelsen ska utformas på ett sätt som är lämpligt med hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den ska innehålla in- formation om de regler som gäller för meddelande av kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud.

11§11

Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst skall också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elek- tronisk kontroll.

10Senaste lydelse 2011:971.

11Senaste lydelse 2007:103.

SOU 2024:48

Författningsförslag

1.18Förslag till förordning om ändring

i förordning (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 a § förordningen (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

1 a §1

Om det enligt lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen finns för- utsättningar för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas, ska den dömde upplysas om detta om han eller hon befinner sig i Sverige. Den dömde ska även upplysas om innebörden av att domen erkänns och

verkställs i den andra staten.
Ansvaret för att upplysa den	Ansvaret för att upplysa den
dömde har	dömde har
1. Kriminalvården, om påfölj-	1. Kriminalvården, om påfölj-
den är fängelse,	den är fängelse eller säkerhetsstraff,
2. Statens institutionsstyrelse,	2. Statens institutionsstyrelse,
om påföljden är sluten ungdoms-	om påföljden är sluten ungdoms-
vård, och	vård, och
3. chefsöverläkaren vid den	3. chefsöverläkaren vid den
sjukvårdsinrättning där den dömde	sjukvårdsinrättning där den dömde
är inskriven, om påföljden inne-	är inskriven, om påföljden inne-
bär överlämnande till rättspsyk-	bär överlämnande till rättspsyk-
iatrisk vård.	iatrisk vård.

Denna lag träder i kraft 1 januari 2028.

1Senaste lydelse 2020:387.

139

Författningsförslag

SOU 2024:48

1.19Förslag till förordning om ändring

i fängelseförordningen (2010:2010)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelseförordningen (2010:2010) dels att 6, 9, 32–35 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 32 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	6 §1
En	verkställighetsplan ska	En verkställighetsplan ska
grundas på en utredning om den		grundas på en utredning om den
intagnes behov av stöd och kon-		intagnes behov av stöd och kon-
troll och om vilka åtgärder som		troll och om vilka åtgärder som
bör vidtas under verkställigheten		bör vidtas under verkställigheten
för att minska risken för återfall		för att minska risken för återfall
i brott. Förutsättningarna för att		i brott. Förutsättningarna för att
bevilja den intagne ett tillstånd		bevilja den intagne ett tillstånd
till en	sådan utslussningsåtgärd	till en sådan frigivningsförbered-
som avses i 11 kap. 1 § fängelse-		ande åtgärd som avses i 11 kap.
lagen (2010:610) ska särskilt över-		1 § fängelselagen (2010:610) ska
vägas.		särskilt övervägas.

Vid utformningen av verkställighetsplanen ska hänsyn tas till an- staltstidens längd och den intagnes motivation till förändring. Hän- syn ska också tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställig- heten.

Verkställighetsplanen ska följas upp fortlöpande och ändras när det finns anledning till det.

9 §2

Kriminalvården ska före vill-	En övervakare enligt 26 kap.
korlig frigivning pröva om den in-	12 § brottsbalken ska förordnas i
tagne ska stå under övervakning	så god tid att han eller hon kan
enligt 26 kap. 12 § brottsbalken.	förbereda uppdraget.
Om Kriminalvården beslutar om
övervakning, ska en övervakare
förordnas i så god tid att han eller
hon kan förbereda uppdraget.

1Senaste lydelse 2010:2010.

2Senaste lydelse 2020:292.

140

Vid en frigivningsförberedande åtgärd enligt 11 kap. 1 § tredje stycket får Kriminalvården för- ordna att andra lämpliga perso- ner än anställda vid myndigheten ska biträda vid kontrollen av att den intagne rättar sig efter de villkor som har meddelats och i övrigt fullgör de skyldigheter som gäller för åtgärden.

Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete inom ramen för en sådan frigivningsförberedande åt- gärd som avses i 11 kap. fängelse- lagen (2010:610).

SOU 2024:48

Författningsförslag

Till övervakare ska en tjänste- man vid Kriminalvården eller annan lämplig person förordnas.

En tjänsteman vid Kriminal- vården eller annan lämplig person ska utses till övervakare.

Särskilda utslussningsåtgärder	Frigivningsförberedande
	åtgärder

32 §3

Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete inom ramen för en sådan utslussningsåtgärd som avses i 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610)

33 §4

Vid utökad frigång får Krimi- nalvården förordna att andra lämp- liga personer än anställda vid myn- digheten ska biträda vid kontrollen av att den intagne rättar sig efter de villkor som har meddelats och i övrigt fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden.

34 §5

Om ett tillstånd till en utsluss-	Om ett tillstånd till en frigiv-
ningsåtgärd upphävs, ska myn-	ningsförberedande åtgärd upphävs,
digheten som har fattat beslutet	ska myndigheten som har fattat
underrätta Polismyndigheten.	beslutet underrätta Polismyndig-
Underrättelsen ska innehålla upp-	heten. Underrättelsen ska inne-

3Senaste lydelse 2010:2010.

4Senaste lydelse 2010:2010.

5Senaste lydelse 2014:1183.

141

Om en intagen avtjänar fäng- elsestraff eller säkerhetsstraff för ett brott som har riktats mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, ska målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om

1. i vilken anstalt den intagne är placerad,

2. den intagne förflyttas till en annan anstalt eller överförs till en annan stat för verkställighet av straffet där,

3. den intagne vistas utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap. 1 § eller 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610),

4. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om omvandling enligt lagen (2006:45) om om- vandling av fängelse på livstid,

5. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om tillstånd till villkorad utslussning enligt 33 kap. brottsbalken,

6. den intagne friges,

7. den intagne rymmer eller fritas, eller

Författningsförslag

SOU 2024:48

gift om den ort där den intagne	hålla uppgift om den ort där den
vistas, senast har vistats eller har	intagne vistas, senast har vistats
sin hemort.	eller har sin hemort.
Polismyndigheten ska förpassa	Polismyndigheten ska förpassa
den intagne för fortsatt verkstäl-	den intagne för fortsatt verkstäl-
lighet till den anstalt som Krimi-	lighet av fängelsestraffet till den
nalvården anger.	anstalt som Kriminalvården anger.

Polismyndigheten ska omedelbart underrätta Kriminalvården när den intagne har omhändertagits för förpassning enligt första stycket.

35 §6

Om en intagen avtjänar straff för ett brott som har riktats mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, ska målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om

1. i vilken anstalt den intagne är placerad,

2. den intagne förflyttas till en annan anstalt eller överförs till en annan stat för verkställighet av straffet där,

3. den intagne vistas utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap. 1–4 §§ eller 11 kap. 1 § fängelse- lagen (2010:610),

4. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om omvandling enligt lagen (2006:45) om om- vandling av fängelse på livstid,

5. den intagne friges,

6. den intagne rymmer eller fritas, eller

6Senaste lydelse 2015:115.

142

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:48

2.2Utredningens arbete

Vårt arbete har bedrivits enligt sedvanlig metod för utredningsarbete och med regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen haft tio protokollförda samman- träden och därutöver två tvådagars internatsammanträden. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter förekommit mellan den särskilde utredaren, sekreteraren samt utredningens sakkunniga och experter. Genom expertgruppen har information löpande utbytts med de myndigheter som varit representerade i expertgruppen.

Under arbetet har vi inhämtat statistik och annan information som

vibedömt relevant från Brottsförebyggande rådet (Brå) och Krimi- nalvården. Övervägandena om de ekonomiska konsekvenserna med anledning av våra författningsförslag samt de förslag vi är ålagda att lämna har skett i dialog med Kriminalvården.

Vi har också studerat lagstiftningen i de nordiska länderna och för vissa frågor även lagstiftningen i Tyskland samt England och Wales. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten och praxis liksom annan information har inhämtats från officiella webbplatser men främst genom biblioteksstudier.

Vi har hållit oss informerade om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på för vårt uppdrag rele- vanta områden genom sakkunnigrepresentanterna i utredningen, men

vihar därutöver samrått med Utredningen om frihetsberövande på- följder för unga (Ju 2021:17), Utredningen om en översyn av kon- taktförbudslagstiftningen (Ju 2022:14) och Straffreformutredningen (Ju 2023:14) samt med den utredare som har haft i uppdrag att utreda vissa särskilda befogenheter vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (S 2022:C).

Den särskilde utredaren och sekreteraren har även samrått med representanter från Rättsmedicinalverket om de frågeställningar som kan förväntas uppstå med anledning av att myndigheten förordas an- svara för de riskbedömningar som ska genomföras inom ramen för det föreslagna säkerhetsstraffet.

Utredningen har vid ett expertgruppsmöte fått en redogörelse för Kriminalvårdens arbete med beslut om uppskjuten villkorlig frigiv- ning enligt 26 kap. 6 a § brottsbalken av Åsa Nilsson, Lisa Gezelius, Malin Pegers och Linnéa Carnrot Eriksson som arbetar med dessa frå- gor vid Kriminalvårdens huvudkontor.

148

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:48

I kapitel 3 beskrivs den svenska brottsutvecklingen över tid, främst utifrån statistiska uppgifter från Brå och Kriminalvården. Kapitel 4 innehåller en text om samhällsskydd och brottsofferperspektiv. I kapi- tel 5 beskriver vi fängelsepopulationen, Kriminalvårdens återfallsföre- byggande arbete och den så kallade upphörandeforskningen; en teori- bildning som fokuserar på vilka faktorer som kan vara avgörande för en persons beslut att sluta begå brott. I kapitel 6 finns en genomgång av riskbedömningar och med vilken grad av säkerhet det utifrån det nuvarande forskningsläget går att förutsäga återfall i brott.

Därefter behandlas i kapitel 7–15 var och en av de frågeställningar som vi har haft att analysera och ta ställning till. Kapitel 7–11 handlar om påföljdsfrågor, kapitel 12–14 om straffverkställighet och kapitel 15 om kriminalisering av rymning. Varje kapitel inleds med en beskriv- ning av gällande rätt, som också innehåller en redogörelse för sådana grundläggande fri- och rättigheter som aktualiseras med anledning av den aktuella frågan. Inte sällan följer en historisk beskrivning av reglernas framväxt, i syfte att ge läsaren en djupare förståelse för de frågekomplex som analyseras. Regler tillkommer i ett sammanhang och det sammanhanget är ofta av betydelse för en förståelse av den gällande straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Därefter redo- visas i vart och ett av kapitlen hur de nordiska länderna, samt ibland även hur Tyskland samt England och Wales, har löst den fråga som analyseras. Redogörelsen över andra länders regleringar gör inte an- språk på att vara fullständig.

I kapitel 7 behandlas frågan om skärpta reaktioner under skydds- tillsyn och i kapitel 8 analyseras om det finns behov av ytterligare möjligheter att kunna bestämma var en dömd person får eller inte får vistas. Kapitel 9 ägnas åt frågan om en ny tidsobestämd frihetsberö- vande påföljd och i kapitel 10 behandlas ett antal frågeställningar som har koppling till tidsbestämda fängelsestraff. I kapitel 11 analy- seras återfallsregleringen i 26 kap. 3 §, 29 kap. 4 § och 34 kap. 5 § brottsbalken.

I kapitel 12 behandlas frågan om villkorlig frigivning och i kapi- tel 13 frågor om permission och särskilda utslussningsåtgärder. En ny verkställighetsform – avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i ett kontrollerat boende – föreslås i kapitel 14. Våra överväganden om kriminalisering av rymning finns i kapitel 15.

I kapitel 16 redovisas konsekvenserna av de förslag som utred- ningen lämnar och står bakom. Kapitel 17 innehåller utredningens

150

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Organiserad brottslighet var 2023 för andra året i rad ett av de om- råden som allmänheten oroar sig mest för.4 I den Nationella trygg- hetsundersökningen (NTU)5 2023 uppgav drygt 85 procent av de som svarade att de tror att brottsligheten i Sverige ökat kraftigt eller något de senaste tre åren (2022 var motsvarande andel 80 procent).

Samtidigt var nivån av självrapporterad utsatthet för brott mot enskild person 20,1 procent år 2023, vilket förvisso å ena sidan var en ökning från 2022 då det var 19,5 procent, men å andra sidan var andelen 2022 den lägsta sedan 2016.6 Trenden över tid är i stället att den självrapporterade utsattheten för brott minskar. Det finns således en diskrepans mellan allmänhetens bild av brottsligheten och den upp- levda brottsligheten.7 I detta kapitel är därför målet att skapa en nyan- serad och saklig bild över hur det faktiskt förhåller sig med brotts- utvecklingen i Sverige. En sådan analys är nödvändig om det ska vara möjligt att analysera om föreslagna åtgärder (eller sådana åtgärder som

viär ålagda att lämna förslag om) är effektiva sätt att möta det allvar- liga samhällsproblem som den organiserade brottsligheten ostridigt utgör.

3.1.2Kort om kriminalstatistiken

Det är Brottsförebyggande rådet, Brå, som ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige. Den anmälningsstatistik som ingår i kri- minalstatistiken redovisar inflödet av brott till rättsväsendet. Brotts- liga gärningar som inte kommer till rättsväsendets kännedom ingår

4SOM-institutet, Göteborgs universitet, Svenska trender: 1986–2022 s. 17. Frågeformuleringen var “Om du ser till läget i dag, hur oroande upplever du själv följande inför framtiden?” Av de som besvarade frågan svarade 60 procent att de anser att den organiserade brottsligheten är mycket oroande. Det syntes dock en nedgång från 2021, då det var 67 procent. Se också NTU 2023, där 53 procent uppgav att de är oroliga över brottsligheten, vilket var en ökning från 2019 då det var 43 procent och den högsta nivån sedan mätningarna startade. År 2022 var det 46 procent.

5Nationella trygghetsundersökningen (NTU) är en frågeundersökning som sedan 2006 genom- förs årligen av Brottsförebyggande rådet (Brå). Undersökningen riktar frågor om utsatthet för brott, upplevelse av trygghet samt förtroende för och erfarenheter av rättsväsendet till ett slumpmässigt urval av personer mellan 16 och 84 år i befolkningen.

6NTU 2023. 12,7 procent av hushållen uppgav att de hade utsatts för egendomsbrott, 2,8 pro- cent av befolkningen uppgav att de utsatts för misshandel, 7,7 procent för hot, 4,7 procent för sexualbrott och 1 procent för personrån.

7Även i prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 beskrivs att den sammantagna brottsutvecklingen uppvisar två parallella trender som pekar åt olika håll, se s. 37: ”Dels en negativ och mycket allvarlig utveckling vad gäller organiserad brottslighet, där det dödliga skjutvapenvåldet ökar och fler barn och unga involveras i och utnyttjas av kriminella nätverk. Samtidigt syns en positiv utveckling genom att den självrapporterade utsattheten för brott mot person och egen- dom sjunker och att färre ungdomar uppger att de utsatts för eller varit delaktiga i brott.”

154

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

således inte i anmälningsstatistiken (men kan i stället fångas upp av brottsofferundersökningen NTU t.ex.). Därtill påverkas kriminal- statistiken av upptäcktsrisken och anmälningsbenägenheten, vilka är två faktorer som varierar över tid. Dessutom är anmälningsbenägen- heten lägre ju lindrigare brott det är fråga om, varför de grövre brotten är överrepresenterade i kriminalstatistiken. Det är slutligen ovanligare att brott som begås av närstående anmäls, varför den typen av brott i stället är underrepresenterade.

Gällande de flesta brottstyper är det därför vanskligt att anta att anmälningsstatistiken speglar den faktiska brottsutvecklingen. Den kunskap som finns genom kriminalstatistiken gällande merparten av den allvarliga brottsligheten är således bristfällig och frågan om brotts- ligheten i Sverige ökar eller minskar – den faktiska brottsutveck- lingen – är därmed mycket svår att besvara.8

Ett undantag är det dödliga våldet, där Brottsförebyggande rådets statistikrapporter om Konstaterade fall av dödligt våld ger en tillför- litlig bild av utvecklingen. Tillförlitligheten beror dels på att det är mycket ovanligt att fall av dödligt våld inte anmäls till polisen, dels på att statistiken bygger på en detaljerad granskning av uppgifter i samtliga ärenden för att utesluta de fall som inte handlar om dödligt våld (t.ex. fall där det vid utredning visar sig att dödsfallet berodde på en olycka, naturliga orsaker eller självmord). Det finns också alter- nativa statistiska källor som kan användas för att få en mer tillför- litlig bild av det allvarliga, icke-dödliga våldets utveckling än den som framgår av kriminalstatistiken. Det handlar framför allt om uppgif- ter från patientregistret, som ger en relativt tillförlitlig bild över ut- vecklingen av antalet personer som sökt vård för skador med anled- ning av våld.9

För att kompensera för kriminalstatistikens brister som indikator på brottsutvecklingen används också frågeundersökningar, där stora delar av befolkningen tillfrågas om vilka brott de drabbats av, för att analysera utvecklingen av vissa brottstyper. De viktigaste är NTU

8Se t.ex. Sarnecki och Carlsson, Brottsligheten och samhället kap. 2, som förklarar vilka svårig- heter som är förknippade med att studera brottslighetens omfattning och karaktär.

9Brå, Kortanalys 5/2022 – Brottsutvecklingen till och med 2021 s. 6, Brå-rapport 2019:5, Indika- torer på sexualbrottsutvecklingen 2005–2017 s. 7 och Brå-rapport 2014:8, Brott i nära relatio- ner. En nationell kartläggning samt Nationellt centrum för kvinnofrid, Rapport 2014:1, Våld och hälsa. En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopp- lingen till hälsa s. 67.

155

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

och Skolundersökningen om brott (SUB).10 I avsnittet nedan redo- görs för vissa viktiga iakttagelser utifrån de nu nämnda undersök- ningarna där så anses erforderligt, men i huvudsak används den offi- ciella kriminalstatistiken från Brå.

3.1.3Brottsutvecklingen i allmänhet

Utvecklingen av de dödliga kriminella konflikterna som beskrivs när- mare i nästa avsnitt har bidragit till en motsägelsefull våldsutveckling i Sverige. Den totala våldsnivån har nämligen inte ökat sedan början av 1990-talet, utan det är i stället just skjutvapenvåldet som såväl har ökat som blivit grövre.11

Även om det som framhållits just ovan är vanskligt att uttala sig om brottsutvecklingen på ett generellt plan finns det mycket som tyder på att den samlade brottsligheten i Sverige har planat ut över tid, snarare än ökat.12 Antalet anmälda brott under 2022 minskade med två procent jämfört med året innan och anmälda brott mot person minskade med 6 procent under samma år. Tillgreppsbrotten, som har minskat kontinuerligt över tid, var den enda brottskategori där an- talet anmälningar ökade marginellt under 2022 jämfört med 2021 (+1,2 procent). De anmälda personrånen minskade i stället med 11 procent jämfört med 2021. Bostadsinbrotten har blivit färre, kortbedrägerierna likaså, medan försäljningsbedrägerierna ökat.13 Ur ett längre tidsperspektiv så anmäldes 26 procent färre brott 2022 jäm- fört med 2013.14

Sexualbrottslagstiftningen har förändrats vid flera tillfällen under 2000-talet, med nya brottstyper och flera utvidgningar av vad som

10Enligt senaste SUB (2021) uppgav hälften (50,2 procent) av eleverna att de begått något brott (stöldbrott, våldsbrott, skadegörelse eller provat narkotika) vid minst ett tillfälle under de se- naste tolv månaderna. Det är något lägre än vid den föregående mätningen 2019, då andelen uppgick till 51,7 procent.

11Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar 369 s. 8 med vidare hänvisning till Sarnecki, Våldsutvecklingen i Sverige, i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige. Se också Åklagarmyndig- hetens årsredovisning 2023 där det framkommer att antalet inkomna brottsmisstankar av- seende mord och dråp (inklusive försöksbrott) ökade med 53 procent mellan 2022 och 2023, se s. 18.

12Se t.ex. Tham, Kriminalpolitik. Brott och straff i Sverige sedan 1965 s. 41 ff. I Åklagarmyn- dighetens årsredovisning för 2023 framgår också att antal inkomna brottsmisstankar var lägre 2023 (388 381) än 2022 (390 012) och betydligt lägre än 2019 (436 717).

13Brå, Kriminalstatistik, Anmälda brott. Slutlig statistik 2022. Jämfört med 2006 har de anmälda bedrägeribrotten ökat med 270 procent, se Polismyndigheten, De dödliga bedrägerierna s. 21.

14Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 8.

156

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

definieras som våldtäkt. Den faktiska utvecklingen av sexualbrotten är därför särskilt svårbedömd.15 De anmälda sexualbrotten minskade under 2022 med 11 procent jämfört med 2021, men dessförinnan hade de ökat kontinuerligt mellan 2016 och 2021. Brå sammanfattar utveck- lingen på följande sätt.

En samlad bedömning är att det kan ha skett ökningar av framför allt de mindre grova sexualbrotten, där det inte förekommer våld eller tvång, under perioden efter 2012, men att det samtidigt också skett föränd- ringar, möjligen i både ökande och minskande riktning, i sexualbrotts- utsattas benägenhet att berätta om sin utsatthet i frågeundersökningar.16

Även sett till Åklagarmyndighetens statistik över antal brottsmiss- tankar som lett till lagföring under 2019–2023 är trenden svagt nedåt- gående avseende sexualbrott: 2020 var det 5 175, 2021 var det 5 860, 2022 var det 5 662 och 2023 var det 4 985.17

Det finns varken statistik eller forskning som tyder på en gene- rellt ökad ungdomsbrottslighet, utan den har tvärtom enligt flera studier minskat.18 Det som i stället har förändrats är just det dödliga våldet bland unga män i kriminella miljöer (se nedan).19 Antalet in- komna brottsmisstankar avseende ungdomsbrott (15–18 år) till Åklagar- myndigheten ökade dock med 7 procent 2023. Detsamma gällde antal brottsmisstankar som ledde till lagföring.20

I en nyligen genomförd rapport av Brå, Grovt våld i skolan. En be- skrivning av omfattning, karaktär och utveckling fram till och med 2022, är slutsatsen att det grova skolvåldet inte har ökat under de senaste 15 åren. Det är också ett begränsat fenomen: tre av fyra skolor har inte haft någon händelse av grovt våld under det senaste läsåret. Nio av tio gärningspersoner är pojkar. Det finns dock resultat som vittnar om att grovt skolvåld är ett delvis allvarligare och delvis annorlunda problem nu jämfört med på 00-talet. I Brås förra rapport (2009) om grövre skolvåld konstaterades att Sverige varit i princip förskonat från dödliga våldsdåd i skolan, men i denna rapport har sju fall av

15Brå, Brottsutvecklingen till och med 2021, kortanalys 5/2022.

16Brå, a.rapport s. 34. Se också prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 9 f.

17Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 32.

18SiS, Kapacitetsrapport, Sis återrapportering 2023 (dnr S2023/03077) s. 25 f. med vidare hän- visning till Svensson, Changing routine activities and the decline of youth crime: A repeated cross-sectional analysis of self-reported delinquency in Sweden, 1999–2017, Criminology, Volume 59, Issue 2 s. 351–386. Se också Estrada m.fl., Den svenska ungdomsbrottsligheten.

19Ökningen är särskilt stor bland barn under 15 år. Under 2023 ökade antalet pågående för- undersökningar om mord eller dråp (inklusive försök) hos Åklagarmyndigheten med 77 pro- cent, se Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 42.

20Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 43.

157

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

fullbordat dödligt våld i skolmiljö identifierats för perioden 2010–2022. Antalet är enligt Brå för litet för att det ska vara möjligt att uttala sig om någon särskild utveckling inom perioden, men resultaten visar på en ökad förekomst av särskilt allvarliga fall.21

3.1.4Det dödliga våldet, särskilt skjutvapenvåldet

Under 1990-talet uppgick det dödliga våldet i Sverige till i genomsnitt 100 fall per år, en nivå som under 2000-talet minskade till 91 fall per år. Minskningen fortsatte några år in på 2010-talet, men därefter vände antalet uppåt. Under slutet av 2010-talet och inledningen av 2020- talet (2018–2022) har det genomsnittliga antalet legat på 114 fall per år.22 År 2022 var det 116 fall av dödligt våld i Sverige och 2023 var det 121 fall.23

Sett till andelen fall per 100 000 invånare så minskade det dödliga våldet från 1,1 till 0,71 dödade per 100 000 invånare mellan 2002 och 2012. Från 2013 ökade våldet och uppgick 2023 till 1,15 dödade per 100 000 invånare.24

Av de totala 116 fallen av dödligt våld 2022 användes skjutvapen i 63 fall, vilket utgör 54 procent. 2023 var det en minskning till 53 fall och 44 procent. Motsvarande utfall för 2021 var 45 fall (40 %). Offret var en man eller en pojke i 98 procent av fallen och ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet finns främst bland män under 29 år.25 Enligt uppgifter från Socialstyrelsens patientregister har antalet personer som vårdas i sluten eller specialiserad öppenvård till följd av skottskada ökat de senaste tio åren från 82 personer 2013 till 107 personer 2022, och av dessa är en majoritet män. Antalet har dock minskat sedan 2018, då det var 148 personer som vårdades.

21Brå-rapport 2024:3. I rapporten definieras grovt skolvåld som fysiskt våld som lett till någon typ av vårdbehov, vilket i första hand avser grov misshandel eller mord och dråp, inklusive försök och förberedelse.

22Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f. och 10.

23Brå, tabell 22. Konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts samt kön på brottsoffret, i hela landet, 2013–2022 och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld. En granskning av anmält dödligt våld 2023 s. 3.

24Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 14 samt avseende 2023 s. 4.

25Brå, a. rapport s. 15 och Sturup m.fl., Increased Gun Violence Among Young Males in Sweden: A Descriptive National Survey and International Comparison. Eur J Crim Pol Res (2019) 25 s. 365–378. Den trenden är global, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 23.

158

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

I världen begås omkring 40 procent av alla mord med skjutvapen och drygt 20 procent begås i gängkontext.26 I Sverige anses åtta av tio fall av dödligt skjutvapenvåld ske i den kriminella miljön.27 Nära hälf- ten (48 %) av alla offer för dödligt skjutvapenvåld i landet mellan 2008–2013 anses ha varit en del av en kriminell konflikt. Motsvar- ande för perioden 1990–1995 var mindre än en femtedel (18 %).28 Ungefär 40 procent av skjutningarna har koppling till utsatta om- råden.29 En tredjedel av alla offer har själva varit misstänka för lik- nande brottslighet.30 Det dödliga skjutvapenvåldet är med andra ord i stor utsträckning synonymt med dödligt våld i kriminella miljöer.

Figur 3.1 Dödligt våld och användning av skjutvapen

Antal konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts eller inte, 2013–2022

Källa: Figur ur Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 15.

26UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 13 och 20.

27UNODC, a. rapport s. 2023 s. 119.

28Brå-rapport 2017:5, Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2015 s. 259.

29Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2021 s. 15. Polismyndigheten har identifierat omkring

60utsatta områden, varav omkring 20 är särskilt utsatta. Ett utsatt område är ett geografiskt avgränsat område som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status och där kriminella har en inverkan på lokalsamhället. Inverkan är snarare knuten till den sociala kontexten i området än till de kriminellas utstuderade vilja att ta makten och kontrollera lokalsamhället. Effekten blir att de boende i området upplever otrygghet, vilket i sin tur leder till en minskad benägenhet att anmäla brott och att medverka i rättsprocessen. Särskilt utsatta områden kännetecknas av en allmän obenägenhet att delta i rättsprocessen. Det kan även förekomma systematiska hot och våldshandlingar mot vittnen, målsägande och anmälare i området. Situationen i området innebär att det är svårt eller nästintill omöjligt för polisen att fullfölja sitt uppdrag, vilket kräver regelmässig anpassning av arbetssätt eller utrustning. Många gånger har det skett en normalisering vilket lett till att varken polisen eller de boende reflekterar över det avvikande läget i området. Se Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Regeringsuppdrag 2021 samt 2023.

30Brå-rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 75.

159

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Som figuren visar har det dödliga skjutvapenvåldet ökat medan det dödliga våldet utan skjutvapen i själva verket har minskat.

Trots ökningen är den generella nivån av dödligt våld sett till be- folkningens storlek dock inte högre än i början på 1990-talet och mycket låg i ett globalt perspektiv.31 I världen var det 5,8 dödade per 100 000 invånare 2021, i Europa 2,2 mot Sveriges 1,08 dödade per 100 000 invånare samma år.32

Sett över längre tid följer den svenska utvecklingen vad gäller död- ligt skjutvapenvåld utvecklingen i andra länder (Danmark, Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Österrike, Frankrike, England och Wales), men skiljer sig åt från år 2012 vad gäller ökningen av det död- liga våldet i kriminella miljöer. Det gäller i synnerhet dödligt våld med skjutvapen mot 20–29-åringar.33 En liknande utveckling syns, eller förutses, dock även i vissa delar av övriga Europa.34

Enligt Brå är de senare årens utveckling av det dödliga skjutvapen- våldet i kriminella miljöer svår att förklara utifrån mer traditionella faktorer, men en rimlig slutsats är enligt myndigheten att ökningen handlar om en särskild gruppdynamik i den kriminella miljön, där skjut- ningar utlöser varandra (s.k. social contagion). Varför en sådan dyna- mik har uppstått just i Sverige är dock i stor utsträckning oklart. Andra faktorer som nämns är bristande brottsbekämpning och före- byggande arbete, konflikter om narkotikamarknader, bristande integ- ration samt ökade socioekonomiska klyftor i samhället. Även vapen- smuggling och tillfällesstrukturer (tillgång till vapen) samt bristande förtroende för rättsväsendet kan vara av betydelse för utvecklingen.35

31Brå-rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 13 och 30.

32Bland männen är siffran i USA 15 och i Afrika 12,7, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 10 och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f., 10 och 118. Se också Brå- rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 24. År 2020 var det 12 avlidna per miljon i Sverige och 1990 var det 14–15 personer.

33SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar nr. 369 s. 8 med vidare hänvisning till Brå, Rapport 2021:8, Död- ligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder. En jämförande studie av nivåer, trender och våldsmetoder och Westfelt, Den svenska våldsbrottsutvecklingen i ett europeiskt perspektiv i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige.

34UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 118 ff. och t.ex. Interpol, Interpol global crime trend summary report, Europol spotlight – the use of volent organized crime groups och Europarådet, The EU’s fight against organized crime.

35Brå 2021:8 Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 8 ff. och 66 ff. med vidare hänvisningar till forskning samt rapporter från Polismyndigheten. Se också SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna (publikation nr. 369) s. 8.

160

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Antalet sprängdåd har ökat över tid: 2023 registrerades totalt

350sprängningar (varav 149 fullbordade, 62 försök och 140 förbere- delser).36 År 2022 registrerades 191 sprängningar (varav 90 fullbordade detonationer, 33 försök och 68 förberedelser), medan motsvarade siff- ror 2018 var totalt 154 sprängningar (varav 90 fullbordade, 12 försök och 52 förberedelser).

3.1.5Särskilt om dödligt våld mot kvinnor

Under 2023 var offret en kvinna i 33 av de totalt 121 fallen av dödligt våld som registrerades, vilket innebär en andel om 27 procent.37 Det konstaterades tio fall av dödligt våld där offer och förövare hade en parrelation vid tidpunkten för brottet eller tidigare, vilket andels- mässigt var åtta procent av samtliga fall av dödligt våld. Motsvarande andel 2021 var 17 procent (19 fall).38

I Polismyndighetens årsredovisning för 2023 konstaterar myndig- heten att i flera polisregioner är mäns våld mot kvinnor dödligare än skjutvapenvåldet. Det betyder att det i flera polisregioner är fler kvinnor som dör till följd av våld begånget antingen av en man, som kvinnan har eller har haft en relation med, eller våld begånget av en obekant (dödligt våld som inte är partnervåld), än personer som dör till följd av skjutvapenvåld. Det konstateras vidare att det inte finns några geo- grafiska skillnader i våldet och att storstad, småstad och glesbygd är lika drabbade. I rapporten bedöms också att Polismyndighetens arbete inte nämnvärt har minskat mäns våld mot kvinnor under året samt att större delen av arbetet har varit reaktivt snarare än förebyggande. Att utreda och lagföra männen anses minska våldet på kort sikt genom inlåsning, men bedöms inte minska våldsanvändningen på lång sikt. Däremot har polisen möjlighet att i det förebyggande arbetet tillsam- mans med andra samhällsaktörer bidra till att skapa långsiktiga redu- cerande effekter på våldet. Det förebyggande arbetet avseende mäns våld mot kvinnor anses ha varit relativt underutvecklat i myndig- heten.39

36Polismyndigheten, Dur 2/Status – Brk: 1312 (detonation) – 1313 (försök/förberedelse). Stati- stik från myndighetens hemsida.

37Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2023 s. 3.

38Brå, a. rapport s. 4.

39Polismyndigheten, Årsredovisning 2023 s. 64.

161

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

3.1.6Antalet mord i övriga Norden

Som en jämförelse kan det vara intressant att se hur många mord som begås per år i övriga Norden (Island är undantaget då det är väldigt ovanligt med allvarlig brottslighet där). År 2022 var det 29 mord i Norge (35 år 2023).40 Befolkningen i Norge är dock mindre än i Sverige och uppgår till omkring 5,5 miljoner.41 I Danmark redovisas statistiken för mord och försök till mord samlat och 2022 var det 166 domar som avsåg något av dessa.42 En sökning i den nationella statistikdatabasen ger vid handen att 52 av dessa var fullbordade mord (dråp).43 I Dan- mark uppgår befolkningen till 5,9 miljoner. I Finland var det 79 fall med dödlig utgång (dråp, mord samt dråp under förmildrande om- ständigheter) under 2022.44 Även i Finland är befolkningen ungefär 5,6 miljoner.

Sveriges befolkning uppgår till drygt 10,5 miljoner, vilket alltså är betydligt fler än i de andra nordiska länderna. Sett per antal invånare är således inte antalet mord högre i Sverige än i övriga nordiska län- der. Det som särskiljer Sverige är däremot att skjutvapen användes i över hälften av de 116 fallen av dödligt våld 2022, liksom att en mycket stor andel skedde inom ramen för kriminella konflikter. Om döds- skjutningarna i kriminella miljöer räknades bort skulle dock Sverige ligga på lägre nivåer av dödligt våld än Finland och Danmark, sett till befolkningens storlek.

3.1.7Andelen utredda brott minskar

Ytterligare ett sätt att granska de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förbygga och bekämpa den beskrivna brottsligheten är att se till statistiken över handlagda brott. Av Brås rapport över handlagda brott för 2022 kan utläsas att i 49 procent av de handlagda brotten hade en utredning bedrivits medan resterande hade direkt- avskrivits. Jämfört med året innan var det en minskning med två pro-

40Politiet, Drap i Norge 2013–2023, Nasjonal drapsoversikt s. 6.

41Uppgifter om befolkning är hämtade från Nordic Statistics, https://pxweb.nordicstatistics.org/pxweb/en/Nordic%20Statistics/?rxid=4bd7ba15-3c4a- 4793-8711-6db1fc878223 den 6 mars 2024.

42Danmarks Statistik, Kriminalitet 2022 s. 25.

43https://www.statistikbanken.dk (uppgift hämtad den 4 mars 2024). För tidigare år, se Justits- ministeriets forskningskontor, Drab i Danmark 2017–2021.

44https://www.stat.fi/tup/suoluk/suoluk_vaesto_sv.html#utvecklingen-vissa-typer-brott (uppgift hämtad den 4 mars 2024).

162

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

de återfall i brott som registreras och lagförs i Sverige.52 Det är dock viktigt att ha med sig att statistiken endast utgår från återfall som kommit till rättsväsendets kännedom och som lett till lagföring. Inte heller återfallsstatistiken ger således en bild av alla återfall i brott som sker i samhället, precis som lagföringsstatistiken inte ger en bild av alla brott som begås.

I den statistik som Brå redovisar är begreppet ingångshändelse centralt. Den population som studeras utgörs av samtliga personer som under ett kalenderår frigivits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja) eller fått andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare. Dessa händelser kallas i statistiken ingångshändelser. Lagföringar som omfattar brott med endast penningböter i straffskalan och ordningsbotsföreläggandet är dock exkluderade. Därtill inräknas endast personer som var folkbok- förda i Sverige den 31 december respektive referensår i populationen. Personer som avlidit under uppföljningsperioden ingår i populationen fram till dess att de har avlidit.

Vid tidpunkten för ingångshändelsen startar en uppföljningsperiod om tre år, inom vilka återfall i nya lagförda brott, så kallade återfalls- händelser, studeras. Varje uppföljningsperiod är därmed individuell för varje ingångshändelse. En återfallshändelse motsvarar ett brott som lagförts genom en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande eller en utfärdad åtalsunderlåtelse. Villkoren för att ett brott ska in- räknas som en återfallshändelse är således att det skett under upp- följningstiden om tre år och att domen vunnit laga kraft.

Då det kan ta olika lång tid från att ett brott begås till att domen vinner laga kraft eller till att ett lagföringsbeslut tas, till exempel på grund av överklagande till högre instans, tillämpas en så kallad buffert- period efter uppföljningsperiodens slut. På så sätt hinner så många som möjligt av de brott som begåtts under uppföljningsperioden resultera i lagakraftvunna domar. I den slutliga statistiken är buffertperioden efter uppföljningsperioden tre år, medan den i den preliminära är ett år. Detta innebär att fler domar hinner få laga kraft och komma med i den slutliga statistiken jämfört med den preliminära statistiken. Det är således på grund av uppföljnings- och buffertperioderna som den senaste statistiken som finns att tillgå avser ingångshändelser från 2016.

52Brå, Återfall i brott, Slutlig statistik för 2010 s. 7.

166

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Statistiken ger dock vid handen att den totala andelen som åter- faller visar mycket små förändringar över tid. Variationen har varit som störst två procentenheter under de senaste tio åren.53 Även om det just nu är såväl en speciell kriminalpolitisk tid som en oroande brotts- utveckling i vissa miljöer finns det mot bakgrund av den stabilitet som visat sig över tid skäl att tro att återfallsstatistiken kommer att vara relativt stadig även framöver.54

Brås återfallsstatistik visar generellt högre nivåer än Kriminalvår- dens. Detta har dock flera olika förklaringar och är inte konstigt, bland annat eftersom myndigheterna har olika syften och delvis olika sätt att mäta återfall.

Brås kriminalstatistik bygger på lagförda brott medan Kriminal- vården redovisar hur många av Kriminalvårdens klienter som återkom- mer för att avtjäna en ny påföljd i anstalt eller frivård. Kriminalvår- dens undersökningspopulation är avgränsad till att omfatta personer som avtjänat en kriminalvårdspåföljd under ett kalenderår (referens- år). Därtill mäter Brå återfallet till ny lagföring medan Kriminalvården mäter återfallet till en ny kriminalvårdspåföljd. Brå redovisar vidare återfall i andra lagföringar än fängelse och frivårdspåföljd, det vill säga även till exempel böter. En annan skillnad gäller populationen. I Brå ingår endast de som är folkbokförda den 31 december det aktu- ella referensåret, och större hänsyn tas till dödsfall. Brå har också en längre buffertperiod samt mäter återfall från det att intensivövervak- ning med elektronisk kontroll avslutats medan Kriminalvården börjar mätningen när verkställigheten påbörjas. Även buffertperioden skil- jer sig åt och är kortare hos Kriminalvården (mellan 8 och 21 månader).55

3.2.2Återfall i brott totalt sett enligt den senaste statistiken

Allmänt

Enligt Brås statistik har som sagt andelen återfall i brott inom tre år efter frigivning från anstalt eller påbörjad frivårdspåföljd varit stabil över tid. Av drygt 66 000 personer som hade en ingångshändelse 2016

53Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 9.

54Även i vårt särskilda statistikuttag från Brå är skillnaden i återfall mellan perioderna 2007–2011 respektive 2012–2016 närmast försumbara.

55Brå, Utvecklingen av återfall efter fängelse. Beskrivning av Brås och Kriminalvårdens stati- stik och analys av en möjlig förklaring till minskningen, kortanalys 4/2017 s. 7 ff. där skillnaderna noga förklaras.

167

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

var det 26 302 (40 %) som återföll i något brott minst en gång under uppföljningsperioden på tre år. Av kvinnorna var det 28 procent som återföll och av männen 43 procent. Återfallsrisken är 59 procent högre för män än för kvinnor. Återfallen var som störst bland de mellan 15–17 år (38 %) och de mellan 18–20 år (50 %). Endast en femtedel av de över 60 år återföll inom tre år. Tillsammans stod de som återföll för cirka 152 000 återfallsbrott, vilket motsvarar 5,8 återfallsbrott per person. Av dem som återföll gjorde en majoritet (62 %) det inom ett år från ingångshändelsen (mediantid 8 månader och en vecka). 56

Kriminalvårdens statistik avseende återfall i brott visar i stället en minskning över tid av antalet återfall inom tre år efter avslutade fäng- elseverkställigheter och påbörjade verkställigheter i frivård. Från att

ibörjan av 1990-talet ha legat på 40 procent har andelen minskat sedan 1999 och från 2016 legat stabilt på 30 procent. Av de fängelse- dömda är det fler som återfaller (se vidare nedan) och av de skydds- tillsynsdömda något färre. Av de som avtjänat sitt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll återfaller endast drygt tio procent inom tre år. Här ses en tydlig nedgång; 2010 var det nästan 20 procent. Av de som avtjänat villkorlig dom återfaller mindre än tio procent inom tre år.57

Brottstypens och tidigare belastningars betydelse för återfall

Återfallsstatistiken visar att brottstypen spelar roll för återfallsfrek- vensen. Störst andel återfall finns bland dem som lagförts för brott mot narkotikastrafflagen. Här ses dock den största minskningen sedan 2007 till 2016; från 66 till 53 procent. Minst andel återfall fanns bland dem som dömts för brott mot allmänheten (22 %) och sexualbrott (19 %) som grövsta brott.

Även enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik återfaller personer med sexualbrott som huvudbrott betydligt mer sällan än personer med

56Vid en jämförelse med den preliminära statistiken för 2020 syns relativt stora skillnader, men där är uppföljningsperioden samt buffertperioden som sagt endast ett år. Det var t.ex.

17925 personer, eller 24 procent, som återföll i brott inom ett år. Dessa stod för 50 015 återfall i brott, vilket motsvarade 2,8 återfallsbrott per person. Andelen återfall ökade tydligt med antalet belastningar fem år före ingångshändelsen. Bland personer med 9 eller fler tidigare belast- ningar återföll 77 procent. Bland personer utan tidigare belastning låg andelen återfall på 12 pro- cent. Se Brå, Återfall i brott. Preliminär statistik 2020.

57Kriminalvården, KOS 2022 s. 89 f.

168

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

andra brottstyper som huvudbrott (omkring 10 procent, medan det vid trafikbrott är 60 % och vid tillgreppsbrott nära 50 %).58

Andelen återfall ökar tydligt med tidigare belastningar. Av de per- soner som hade minst nio tidigare belastningar återföll 91 procent i brott inom tre år. Även bland dem som hade 4–8 tidigare belastningar var andelen som återföll hög, 79 procent inom tre år. Drygt hälften av alla personer med en ingångshändelse hade inte någon tidigare be- lastning, och av dem återföll en femtedel i brott någon gång under den treåriga uppföljningsperioden. Statistiken visar således att personer med nio eller fler tidigare belastningar löper 20 gånger högre risk att återfalla i brott än de utan tidigare belastning.

Att återfallssannolikheten ökar i takt med antalet verkställigheter i anstalt eller frivård framgår också av Kriminalvårdens statistik. Unge- fär 20 procent av de som inte tidigare har en verkställighet inom Krimi- nalvården återfaller i brott inom tre år. Av de som har en tidigare verkställighet återfaller 40 procent, av de som har 2–3 tidigare verk- ställigheter återfaller 60 procent och av de som har 6 eller fler tidigare verkställigheter återfaller 90 procent.59

3.2.3Närmare om återfall i brott efter avtjänat fängelsestraff

En tydlig minskning av återfallen över tid

I såväl Brås som Kriminalvårdens statistik har återfallen minskat sta- digt över tid sedan början av 00-talet bland de som friges från anstalt och så i samtliga strafftidsintervall. Minskningen är dock mindre i Brås statistik, det vill säga avseende lagföringar jämfört med ny kriminal- vårdspåföljd. I stora drag ser dock utvecklingen likadan ut i de båda myndigheternas återfallsstatistik. År 2019 var dock andelen som åter- föll i brott enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik den högsta sedan 2011.60

Kriminalvårdens statistik visar att i slutet av 1990-talet återföll omkring 55 procent av de som frigivits från anstalt i brott som ledde till en ny kriminalvårdspåföljd inom tre år efter avslutad fängelse-

58Kriminalvården, KOS 2022 s. 94.

59Kriminalvården, KOS 2022 s. 92. Samma resultat ses i Finland, se RP 119/2018 rd s. 6.

60Kriminalvården, KOS 2022 s. 96.

169

SOU 2024:48Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Tabell 3.1		Andel personer som återfallit i brott inom tre år av samtliga som
		frigivits från anstalt 2016 samt förändring jämfört med 2007

Utdömd strafftid			Andel återfall	Förändring i procentenheter
< 2 mån			66	–3
> 2 mån och < 4 mån			76	–1

> 4 mån och < 6 mån			76	–5
> 6 mån och < 1 år			62	–7
> 1	år och < 2 år		54	–12
> 2	år och < 4 år		49	–8

> 4	år		37	–6

Källa: Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 15.

Utifrån Kriminalvårdens återfallsstatistik är återfallen i brott efter avslutad fängelseverkställighet 2011–2019 efter strafftid fördelade en- ligt följande.

Tabell 3.2 Återfall i brott inom tre år efter avslutad fängelseverkställighet efter strafftid

År 2011–2019

Strafftid		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
< 2 mån	Antal	1066	1139	1100	1121	999	985	1036	1053	1012
	Andel	40 %	38 %	39 %	41 %	38 %	38 %	39 %	37 %	38 %
< 2 mån	Antal	1 224	1 286	1211	1067	1 025	964	899	920	910
< 6 mån	Andel	54 %	53 %	49 %	49 %	49 %	49 %	47 %	48 %	48 %
< 6 mån	Antal	699	646	607	570	517	551	509	487	520
< 1 år	Andel	42 %	40 %	41 %	42 %	39 %	41 %	41 %	42 %	42 %
< 1 år	Antal	390	368	322	316	357	300	296	294	313
< 2 år	Andel	42 %	38 %	38 %	39 %	41 %	38 %	36 %	36 %	36 %
> 2 år	Antal	332	362	298	250	263	267	252	294	336
	Andel	26 %	27 %	24 %	22 %	23 %	25 %	23 %	26 %	28 %

Källa: KOS 2022 s. 101 (KVR).

173

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

3.2.4Särskilt om återfall under övervakning

I en kortanalys från Brå undersöktes särskilt återfall i brott bland de i frivård, det vill säga de som ställts under övervakning i samband den villkorliga frigivningen, de som verkställt sitt fängelsestraff genom intensivövervakning samt de skyddstillsynsdömda.68 Då detta är den enda studie från senare år som undersöker återfall under övervakning finns skäl att redovisa några resultat från studien, trots att den nu är några år gammal.69

Av alla de som stod under övervakning någon gång under 2008–2017 var det totalt 37 procent som lagfördes för nya brott under övervak- ningen. Motsvarande andel för de intensivövervakade var 1,5 procent. Siffrorna är dock inte direkt jämförbara eftersom övervakning pågår även efter intensivövervakningen. Tas hänsyn till tidsaspekten be- gicks i genomsnitt 2,5 lagförda brott per personår med övervakning, jämfört med 0,2 brott per personår med intensivövervakning.70 Män återföll i större utsträckning än kvinnor. Andelen återfall var som störst i den yngsta åldersgruppen (15–24 år; drygt 45 procent) och avtog mycket kraftigt med stigande ålder (35 procent i gruppen 35–44 år).

Även i denna studie syntes en generell minskning i återfallen mellan 2008 och 2013. Andelen som lagfördes för brott under över- vakning minskade från 31 till 27 procent (antalet lagföringsbeslut minskade dock under samma tid varför det inte är fråga om någon faktisk minskning).

Narkotikabrott (ringa) var den vanligaste brottstypen att återfalla i, därefter följde olovlig körning och tillgreppsbrott (oftast stöld). Dessa tre brottstyper stod för 73 procent av lagförda brott under övervakning. Detta visar att återfallen ofta inte sker i särskilt allvarlig brottslighet.

Bland dem som begick brott under övervakning inträffade det första återfallsbrottet i genomsnitt efter 134 dagar (median 108 dagar).

68Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 12 ff. Texten i detta avsnitt härrör från rapporten så länge inget annat anges. Huvudpopulationerna i kortanalysen var personer som hade pågående övervakning (n = 80 898) eller intensivövervakning (n = 22 791) någon gång 2008–2017. I en separat analys undersöktes även villkorligt frigivna 2008–2017 (n = 45 147). De följdes upp i lagföringsregist- ret, som innehåller fällande domar, godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser.

69Det finns så vitt känt endast en ytterligare studie som undersökt brott under övervakning i Sverige och även internationellt är urvalet skralt, se Brå, a.rapport vid not 10.

70Uträkningen bygger på antalet personår som totalt ingick i undersökningen och togs fram genom att alla individers totala antal dagar med t.ex. intensivövervakning adderades med var- andra för att sedan räknas om till år.

175

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Sannolikheten för återfall i brott var som störst under de första måna- derna med övervakning och avtog därefter successivt bland dem som ännu inte återfallit.

Även i denna studie stod det klart att återfallsfrekvensen beror på tidigare kriminalvårdsverkställigheter (dvs. i anstalt eller frivård). De med sex eller fler verkställigheter återföll mer än fyra gånger så ofta jämfört med dem utan någon tidigare verkställighet. Näst störst skill- nad syntes mellan personer dömda för olika huvudbrott, framför allt då dömda för trafikbrott återföll i brott nästan fyra gånger så ofta som sexualbrottsdömda. Därefter var skillnaden störst mellan olika åldersgrupper, då de yngsta mer än tre gånger så ofta begick nya brott jämfört med den äldsta åldersgruppen.

3.2.5Finns särskild statistik avseende återfall för de som ingår kriminella nätverk?

Det finns ännu ingen allmänt vedertagen definition eller någon legal- definition varken av begreppet organiserad brottslighet eller krimi- nella gäng i svensk rätt.71 Det saknas officiell statistik om hur ofta personer som har en sådan koppling återfaller i brott.

Enligt Kriminalvården medför dock kopplingar till ett nätverk där till exempel organiserad brottslighet förekommer generellt en ökad risk för återfall i allvarlig brottslighet.72 Enligt Polismyndigheten visar uppföljningen över tid att det är mycket sannolikt att en strategisk person återkommer som aktiv inom organiserad brottslighet efter en tids inkapacitering genom fängelsedom eller av någon annan anledning minskad kapacitet.73 Kriminalvården anser också att de dömda som befinner sig i den organiserade brottslighetens högre skikt har en förhöjd risk att fortsätta brottslighet, fritas och anstifta våldsbrott. Dessa individer bedöms vidare ha en hög avsikt och förmåga att fortsätta sin brottslighet och påverka lokalsamhället på utsidan även

71Se t.ex. Brå 2002:7, Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk s. 47, Brå- rapport 2011:20, Bekämpning av organiserad brottslighet s. 43 med vidare hänvisningar till den internationella debatten, SBU-rapport nr. 369 s. 9, SOU 2014:63 s. 43 f. och SOU 2021:35 s. 76. Gängforskning, och då främst med koppling till ungdomskriminalitet, har bedrivits länge främst av amerikanska kriminologer. Se t.ex. Thrasher (1927), The gang samt vidare hänvisningar i Sarnecki och Carlsson, Brottsligheten och samhället s. 100 ff.

72SOU 2021:68 s. 391 not 27 med vidare hänvisning till Kriminalvården, Kriminalvårdens stra- tegi för det återfallsförebyggande arbetet mot organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och hedersrelaterade brott s. 7.

73Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022 s. 30.

176

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

tillhöra någon av kategorierna, utan det är fråga om återfall i vilken brottslighet som helst. De återfall som tillhör någon av de särskilda kategorierna redovisas i stället i kolumn 3–6. I den sista kolumnen redovisas summan av antalet återfall inom de fyra kategorierna, liksom andelen utifrån det totala antalet ingångshändelser.

Tabell 3.3 Återfall efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri-	Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom
givning från anstalt)	respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall

Totalt 7 305 som avsåg	Återfall	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarlig
allvarliga brott mot liv	i brott	brott mot	brott mot	sexual-	brott som	brottslighet
och hälsa	totalt	liv och	frihet och	brott	utgjort led i	totalt
		hälsa	frid		organiserad
					brottslighet
Antal	4 623	826	104	29	713	1 672

Andel	63 %	11 %	1 %	0 %	10 %	23 %

Av tabell 3.3 framgår att det under åren 2012–2016 var drygt 7 300 fall av allvarlig brottslighet mot liv och hälsa som ingångshändelser, givet de kriterier (brottstyper) som använts för statistikuttaget. Med ingångshändelse avses samtliga personer som under ett kalenderår fri- givits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rätts- psykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll eller erhållit andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare.

I ungefär två tredjedelar av fallen (4 623 återfall i brott) konsta- terades återfall i någon form av brottslighet inom tre år (det vill säga även t.ex. bötesbrottslighet). Den övervägande återfallsbrottsligheten var dock varken i allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa eller i någon av de andra tre formerna av allvarlig brottslighet. Återfall i någon kate- gori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i närmare en fjärdedel av fallen (23 %).

Återfallsnivån i allvarliga brott mot liv och hälsa var 11 procent under hela perioden (826 återfallshändelser) medan 29 återfallshändel- ser inom tre år avsåg allvarligt sexualbrott.

179

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Återfall i allvarligt brott mot frihet och frid

Tabell 3.4 Återfall efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri-	Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom
givning från anstalt)	respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall

Totalt 2 165 som avsåg	Återfall i	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarlig
allvarligt brott mot frihet	brott totalt	brott mot	brott mot	sexual-	brott som	brottslighet
eller frid		liv och	frihet och	brott	utgjort led i	totalt
		hälsa	frid		organiserad
					brottslighet
Antal	903	76	79	12	108	275
Andel	42 %	4 %	4 %	1 %	5 %	13 %

Som framgår av tabell 3.4 var det under åren 2012–2016 nästan 2 200 fall av allvarliga brott mot frihet eller frid som ingångshändelser. I unge- fär 40 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är ganska mycket lägre än för de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Återfall i någon kategori av all- varlig brottslighet förelåg i stället i drygt en tiondel av fallen (13 %), vilket också är lägre jämfört med föregående kategori (brott mot liv eller hälsa).

Återfallsnivån såväl i allvarliga brott mot frihet eller frid som liv och hälsa var fyra procent under hela perioden (totalt 76 respektive 79 åter- fallshändelser). Även här är skillnaden mot de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse påtaglig. Antalet återfall efter all- varliga brott mot frihet och frid är således betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa.

180

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Återfall i allvarlig sexualbrottslighet

Tabell 3.5 Återfall efter allvarlig sexualbrottslighet

Återfall inom tre år efter allvarlig sexualbrottslighet som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri- givning från anstalt) Allvarlig sexualbrottslighet

Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall

Totalt 1 614 som avsåg	Återfall i	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarlig
allvarlig sexualbrottslighet	brott totalt	brott mot	brott mot	sexualbrott	brott som	brottslighet
		liv och	frihet och		utgjort led i	totalt
		hälsa	frid		organiserad
					brottslighet
Antal	370	21	7	29	27	84

Andel	23 %	1 %	0 %	2 %	2 %	5 %

Som framgår av tabell 3.5 var det under åren 2012–2016 omkring 1 600 fall med allvarliga sexualbrott som ingångshändelser. I drygt 20 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa samt mycket lägre än brott mot frihet och frid. Återfall i någon kategori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i fem procent av fallen, också det mycket lägre än de brottskategorier som gåtts igenom ovan.

Återfallsnivån i allvarliga sexualbrott var endast två procent under hela perioden (29 återfallshändelser inom tre år) och återfallsnivån i övrig brottslighet också låg – mellan sju och 27 återfallshändelser inom tre år. Det är således mycket ovanligt att de som friges efter att ha avtjänat ett straff för sexualbrottslighet återfaller i brott. Åter- fallsnivåerna efter allvarliga sexualbrott är betydligt lägre än såväl vid brott mot liv eller hälsa som vid brott mot frihet eller frid.

181

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Återfall i allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Tabell 3.6 Återfall efter allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet

Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet som utgjort led i organiserad brottslighet som ingångshändelse 2012–2016 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser (t.ex. fri-	Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom
givning från anstalt)	respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall
Allvarlig brottslighet som
kan ha utgjort led i
organiserad brottslighet
Totalt 20 790 som avsåg	Återfall i	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt	Allvarlig
sådan allvarlig brottslighet	brott	brott mot	brott mot	sexualbrott	brott som	brottslighet
som kan ha begåtts inom	totalt	liv och	frihet och		utgjort led i	totalt
ramen för den organiserade		hälsa	frid		organiserad
brottsligheten					brottslighet
Antal	12 757	747	161	30	3 346	4 284
Andel	61 %	4 %	1 %	0 %	16 %	21 %

Tabell 3.6 visar att det var nästan 21 000 allvarliga brott som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet under åren 2012–2016, givet de kriterier som använts när brottstyperna valts ut. Återigen bör påpe- kas att dessa brottstyper i stor utsträckning också begås utanför den organiserade brottsligheten.

Återfall i vilken brottslighet som helst konstaterades i ungefär

60 procent av fallen, vilket är i linje med de som hade brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Under de fem åren var det 3 346 återfall i samma form av brottslighet, vilket innebär en andel om 16 procent. Det är således vanligare med återfall i likartad brottslighet i dessa fall jämfört med brott mot liv eller hälsa (där var det 11 %).

Sett till procentsatserna är återfallsfrekvenserna i gruppen allvar- liga brott mot liv eller hälsa och gruppen för allvarlig brottslighet som utgjort led i organiserad brottslighet relativt lika. Det är dock ovanligare att den som dömts för brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet återfaller i brott mot liv eller hälsa (11 % respektive 4 %).

182

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Återfallsstatistik efter längre strafftider

Återfall efter utdömd strafftid om minst två år

I tabell 3.7 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt 2012–2016, med en utdömd strafftid på två år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Här ingår alla typer av brott och statistiken tar i stället för brottstyper sikte på just allvarligheten, genom att endast gälla strafftider på två år eller mer vad avser ingångsbrottsligheten. Återfall inom ett, två och tre år från frigivning redovisas. Detsamma gäller avseende tabell 3.9, men där är strafftiden i stället fyra år.

Den utdömda strafftiden i återfallshändelsen är indelad i fem kate- gorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem år.76 Dessa kategorier är heltäckande och samtliga återfall redovisas i den tredje kolumnen ”återfall samtliga”.

Tabell 3.7 Återfall efter utdömd strafftid på minst 2 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2012–2016 med en utdömd strafftid på 2 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent

Antal frigivna				Utdömd strafftid i återfallshändelsen
från anstalt
med strafftid
> 2 år
5	203 frigivna		Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall
			samtliga	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse
				T < = 2 år	2 år > T	3 år > T	4 år > T	T > 5 år
					< = 3 år	< = 4 år	< = 5 år
1	år	Antal	1218	1026	91	44	17	40
		Andel	23 %	20 %	2 %	1 %	0 %	1 %
2	år	Antal	1551	1315	105	53	24	54
		Andel	30 %	25 %	2 %	1 %	0 %	1 %
3	år	Antal	1 711	1 455	112	61	26	57
		Andel	33 %	28 %	2 %	1 %	0 %	1 %

76Det kan här noteras att antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda straff- tiden var minst två år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet för att redovisa särskilt.

183

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

Av tabell 3.7 framgår att det var drygt 5 200 personer som frigavs från anstalt med strafftider från två år och uppåt under åren 2012–2016.77 Under den aktuella perioden hade 23 procent återfallit i något slags brott inom ett år, 30 procent inom två år och 33 procent inom tre år.

Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast omkring 100 åter- fall i sådan brottslighet, vilket ger en andel om ett par procent såväl efter ett, två som tre år.

I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en pro- cent av de som avtjänat strafftid om två år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en procent som återfallit inom tre år.

I tabell 3.8 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser 2012–2016 med en utdömd strafftid om minst två år.

Tabell 3.8 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse 2012–2016 bestående

av fängelse om minst två år

Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt

Brottstyp	Antal återfall	Andel återfall

Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa	282	5 %
Allvarligt brott mot frihet och frid	59	1 %

Allvarligt sexualbrott	32	1 %
Allvarligt brott som kan ha utgjort led
i organiserad brottslighet	517	10 %
Övriga återfall och ej återfall	4 313	83 %
Totalt	5 203	100 %

De allra flesta återfallen avser således inte sådan allvarlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inled- ningen till avsnitt 3.2.6).

77För perioden 2007–2011 var det 5 740 personer som frigavs från anstalt efter strafftid om två år eller mer. Av dessa återföll 21 procent inom ett år, 25 procent inom två år och 27 procent inom tre år.

184

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Återfall efter utdömd strafftid om minst 4 år

I tabell 3.9 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt 2012–2016 med en ut- dömd strafftid på fyra år eller mer utifrån utdömd strafftid i återfalls- händelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Även i detta fall är den utdömda strafftiden i återfallshändelsen indelad i fem kategorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem år.78 Dessa kategorier är heltäck- ande och summeringen redovisas i kolumnen ”Återfall samtliga”.

Tabell 3.9 Återfall efter utdömd strafftid på minst 4 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2012–2016 med en utdömd strafftid på 4 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent

Antal frigivna				Utdömd strafftid i återfallshändelsen
från anstalt
med strafftid
> 4 år

1	689		Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall
			samtliga	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse
				T < = 2 år	2 år > T	3 år > T	4 år > T	T > 5 år
					< = 3 år	< = 4 år	< = 5 år
1	år	Antal	293	239	22	11	11	10
		Andel	17 %	14 %	1 %	1 %	1 %	1 %

2	år	Antal	401	330	26	12	17	16
		Andel	24 %	20 %	2 %	1 %	1 %	1 %
3	år	Antal	454	374	29	16	18	17
		Andel	27 %	22 %	2 %	1 %	1 %	1 %

Av tabell 3.9 framgår att det var nästan 1 700 personer som frigavs från anstalt med strafftider från fyra år och uppåt under åren 2012– 2016.79 Under den aktuella perioden hade 17 procent återfallit i brott inom ett år, 24 procent inom två år och 27 procent inom tre år.

Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast en eller ett

78Antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda strafftiden var minst fyra år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet. Därför har kategorierna ”mer än fem år och högst sex år” samt ”minst sex år” slagits ihop till ”mer än fem år”.

79För perioden 2007–2011 var det 1 857 som frigavs från anstalt med strafftid om fyra år eller mer. Av dessa återföll 17 procent inom ett år, 21 procent inom tre år och 23 procent inom tre år.

185

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

par procent som återfaller i så allvarlig brottslighet såväl efter ett, två som tre år.

I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en pro- cent av de som avtjänat strafftid om fyra år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en pro- cent som återfallit inom tre år.

I tabell 3.10 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser 2012–2016 med en utdömd strafftid om minst fyra år.

Tabell 3.10 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse 2012–2016 bestående

av fängelse om minst fyra år

Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt

Brottstyp	Antal återfall	Andel återfall

Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa	67	4 %
Allvarligt brott mot frihet och frid	16	1 %

Allvarligt sexualbrott	13	1 %
Allvarligt brott som kan ha utgjort led	154	9 %
i organiserad brottslighet
Övriga återfall och ej återfall	1 439	85 %
Totalt	1 689	100 %

Även på denna straffnivå avser de allra flesta återfallen inte sådan all- varlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inledningen till avsnitt 3.2.6).

186

SOU 2024:48

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

3.3Våra reflektioner med anledning av brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

Ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet och sprängningarna i främst kriminella miljöer har drivit på den kriminalpolitiska debatten och lett till strängare straff under en längre tid.80 Det råder ingen tvekan om att utvecklingen utgör ett allvarligt samhällsproblem som måste tas om hand. Flera remissinstanser, till exempel Riksdagens ombuds- män (JO), JK och Advokatsamfundet, men även Lagrådet har dock tidigare påpekat dels att effekterna av redan genomförda utredningar inte utvärderats, dels att det är svårt att utvärdera hur stor den kumu- lerade effekten av straffskärpningar och andra ändringar blivit. För- siktighet har påkallats.81

Kriminalvården bedömer därtill att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet.82

Det är inte helt självklart att denna tämligen specifika brottsutveck- ling, som därtill redan har påverkat graden av straffrättslig repression under relativt lång tid, ska påverka utformningen av påföljds- och verkställighetslagstiftningen över hela linjen. Noggranna övervägan- den behövs, liksom träffsäkra förslag.

Om målet till exempel är att minska antalet brott och antalet åter- fall är det mycket som talar för att det i stället för repressiva åtgärder är mer adekvat att rikta fokus mot att öka uppklarningen, särskilt i den kriminella miljön. Entydig forskning visar att det som tydligast avskräcker individer från att begå brott är just upptäcktsrisken och risken för lagföringen som sådan – inte strängare straff.83 Det är

80Se t.ex. avsnitt 4.3.2 i prop. 2022/23:53 där inte mindre än tio skärpande propositioner som antagits sedan 2016 räknas upp. Det gäller dock inte bara straffrätten, utan också användningen av processuella tvångsmedel och andra verktyg för att bekämpa brottsligheten, se t.ex. prop. 2017/ 18:231 s. 83 avseende utökad användning av kameraövervakning. Se också prop. 2023/24:102 samt Lagrådets yttrande däri och prop. 2023/24:108 samt Lagrådets yttrande däri.

81Remisskritiken återgiven i prop. 2022/23:53 s. 36 ff. Se också Lagrådets yttrande, bilaga 5 i a.prop, samt t.ex. JK:s remissyttrande över promemorian Säkerhetszoner – ökade möjligheter för polisen att visitera för att förebygga brott (Ds 2023:31), dnr 2023/9783.

82SOU 2024:30 s. 138.

83Detta ligger också i linje med vad den danske kriminologen David Sausdal framhåller om de danska framgångarna mot ”gängen”. De straffinriktade åtgärderna är de minst effektiva och i stället är det som bidragit till den positiva utvecklingen dels sociala insatser för att förbättra livssituationen i utsatta områden, dels över trettio års arbete med gängbrottsligheten och riktade polisiära insatser som gett en bättre uppklarningsprocent på gängrelaterade brott (intervju i SVT nyheter 25 februari 2022). Se också densamme, Kära Sverige: Bli inte för förälskade i den danska kriminalpolitiken! i Tidskrift för kriminalvård, där han också framhåller att kriminal- politiken ytterst är en nödlösning samt Soei, Sverige gör om Danmarks största misstag mot gängen, DN-debatt 7 april 2024.

187

Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken

SOU 2024:48

också effektivare att använda insatser av typen fokuserad avskräck- ning som kan minska skjutvapenvåld med en fjärdedel, över en tid av i genomsnitt cirka tre år.84

Även Polismyndigheten har framhållit att det finns en risk med att samhällets gemensamma kraft riktas mot den direkta problembilden, i stället för att motverka nyrekryteringen, främja avhopparverksam- heten och arbeta systematiskt och strategiskt för att motverka till- gången till skjutvapen i samhället.85

I Polismyndighetens lägesrapport över de utsatta områdena i Sverige understryks att det för att på sikt minska brottsligheten och öka trygg- heten i utsatta områden, där gängkriminaliteten i huvudsak opererar, är avgörande att bedriva långsiktiga och förebyggande åtgärder i sam- verkan med andra aktörer i samhället på strategisk nivå.86

I den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brotts- lighet var myndigheterna i sin rapport 2021 överens om en relativ för- flyttning till att arbeta mer brottsförebyggande och med brotts- fenomen då det sågs som en viktig väg framåt för att förstärka det gemensamma arbetet.87

Regeringen lade i mars 2024 fram skrivelsen Barriärer mot brott – en socialpreventiv strategi mot kriminella nätverk och annan brottslig- het, där den presenterade sin inriktning för det brottsförebyggande arbetet. I den framhålls att straffrättsliga åtgärder och satsningar på rättsväsendets förmåga att upptäcka, utreda och lagföra brott behöver kombineras med och i högre utsträckning inriktas mot ett proaktivt arbete för att förebygga att brott alls begås. Ett särskilt fokus ska en- ligt regeringen riktas mot behovet av insatser för att förebygga rek- ryteringen till och socialisering in i kriminella nätverk, att förebygga att barn och unga involveras och utnyttjas i kriminalitet och att bryta

84SBU-rapport 369 s. 5 och 34 ff. Fokuserad avskräckning bygger på teorin om att brott kan förebyggas om gärningspersonen uppfattar att nackdelarna med brottet överväger fördelarna. Metoderna Gruppvåldsintervention (GVI eller Sluta skjut!) och Trefas är exempel på fokuserad avskräckning. Flera utvärderingar tyder på goda resultat, se t.ex. Kvillemo m.fl., Process- utvärdering av TREFAS – förstärkt samverkan och Brå m.fl., Slutredovisning av regerings- uppdraget Ju2021/03330, Sprida strategin gruppvåldsintervention (GVI) i Sverige.

85Polismyndigheten, Skjutningar och beslag av skjutvapen i Polisregion Stockholm under 2020 s. 6. Se också Polisregion Stockholm, Underrättelseenheten, Kriminella nätverk inom den orga- niserade brottsligheten i polisregion Stockholm (2019) s. 14, där det konstateras att de riktade insatserna som skett mot de kriminella nätverken (frihetsberövanden, omfattande beslag och administrativa åtgärder) i vissa fall har påverkat deras struktur och brottsliga verksamhet negativt, om än temporärt. De flesta nätverk har dock kunnat anpassa sig till dessa oönskade förändringar och därmed bibehållit sin struktur och organisationsförmåga i stora delar.

86Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Ett regeringsuppdrag 2021 s. 5.

87Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2021 samt 2022 (dnr A644.668/ 2021 respektive A615.858/2022).

188

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

I förarbetena motiveras livstidsstraffets fortsatta existens och den valda ordningen med möjlighet till tidsbestämning av straffet av att det utifrån ett samhällsskyddsperspektiv måste konstateras att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd inte bör friges, trots att avtjänandet pågått under lång tid. Det anses vara en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet och som har en hög risk för att återfalla kan hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställande förutsättningar för fri- givning föreligger. En intresseavvägning mellan behovet av samhälls- skydd och den intagnes befogade intresse av att friges får då avgöra frågan om frigivning.8

Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska bland annat beaktas om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. Kriteriet motiveras i förarbetena på så sätt att det är av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av samhällsskydd eftersätts samt att ett huvudsakligt syfte med ett sådant krav är att söka minska risken för att den dömde begår ytterligare brott.9

Med risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag ska förstås en konkret och beaktansvärd risk för återfall i sådan brottslighet. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall. En kon- kret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet ska leda till att ansökan avslås.10

Slutligen bör också nämnas att den dömdes återfallsrisk bedöms vid prövning om nåd enligt 12 kap. 9 § regeringsformen.11

4.3.3Samhällsskydd i fängelselagen och vid sluten ungdomsvård

I direktiven till det betänkande som sedermera ledde till kriminalvårds- reformen 2005 används begreppet samhällsskydd flitigt. Kommittén skulle till exempel särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställig- heten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts och överväga hur en indivi- dualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts.12

8Prop. 2005/06:35 s. 19.

9A.prop. s. 38 f.

10A.st. samt s. 60.

11Se t.ex. a.prop. s. 69.

12Dir. 2002:90 och 2004:33.

194

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

I sin genomgång av påföljdssystemet och dess straffteorier påstår kommittén att dessa kan delas in i två huvudgrupper: vedergällning och samhällsskydd. Den sistnämnda teorin anses vara den som gäller i dag och utmärks enligt kommittén av att straffet är ett medel för att uppnå ett visst mål. Straffteorier utifrån samhällsskydd påstås också utgöra en så kallad relativ straffteori, vilket enligt kommittén innebär att straffet rättfärdigas utifrån mer rationella grunder, nämligen att upp- rätthålla ordningen i samhället och att skydda den enskilde mot över- grepp.13 Samhällsskyddet kräver enligt kommittén att samhället ska skyddas från eventuell fortsatt brottslig verksamhet, särskilt allvarlig sådan (kravet på samhällsskydd beskrivs vara större vid längre straff- tider än vid korta).14

Enligt 1 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610) ska verk- ställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på sam- hällsskydd efterges, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Verkställigheten i anstalt ska redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalt. Lagtexten ger uttryck för Kriminalvårdens uppgift att bedriva återfallsförebyggande arbete, men skrivningen anses också tydliggöra Kriminalvårdens dubbla uppgift att tillgodose såväl den individualpreventiva behandlingstanken som kraven på säkerhet och samhällsskydd.15

Behandlingstanken anses utgöra en utgångspunkt för fängelse- lagen, men var en grundtanke redan i 1974 års kriminalvårdsreform.16 Det angavs i förarbetena till 1974 års reform att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten, men endast i den utsträckning det kunde ske utan att kravet på samhällsskydd eftersattes.17 Det ansågs själv- klart att en av de största utmaningarna med kriminalvård är att hitta de rätta formerna för att bedriva ett verkningsfullt återfallsförebygg- ande arbete, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd och rättssäkerhet eftersätts.18

13SOU 2005:54 s. 141. Kommitténs förståelse av straffteorierna är något avvikande från den gängse, se t.ex. Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära del II kap. 8–11.

14A.bet. s. 462 och 586, där det också framhålls att det inte är motiverat med särregleringar för alla långtidsdömda, utan särskilt för de som ägnar sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet, vilket kan vara grov narkotikabrottslighet, men också allvarliga förmögenhetsbrott och brott med internationell anknytning.

15Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården.

16Prop. 2009/10:135 s. 62 och prop. 1974:20 s. 83.

17Prop. 1974:20 s. 83 (se 4 § lagen om kriminalvård i anstalt).

18Prop. 2009/10:135 s. 62.

195

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

Samhällsskyddstanken motiverar också möjligheterna att enligt 1 kap. 7 § fängelselagen föreskriva särskilda villkor för de långtids- dömda (de som avtjänar fängelse i minst 4 år, eller vid särskilda skäl 2 år), liksom att permission endast får beviljas om det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Särbehandling genom särskilda villkor motiverades i förarbetena av att det finns en grupp intagna som på grund av sin kriminella belastning och sin per- sonliga läggning, dels är svårbehandlade, dels är farliga för sin omgiv- ning och rymningsbenägna. Av hänsyn till samhällsskyddet och den allmänna laglydnaden ansåg lagstiftaren att denna grupp måste be- handlas mer restriktivt än normalklientelet. Dessa individer kan också placeras på anstalter med hög säkerhet och säkerhetsaspekter beaktas särskilt vid olika överväganden med anledning av verkställigheten.19

När verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i slutet av strafftiden infördes på försök i början av 2000-talet (då IÖV-utsluss, numera utökad frigång) angavs i förarbetena att sam- hällsskyddsaspekterna måste tillmätas stor vikt och att riskbedöm- ningar måste utgöra en viktig del av den individuella prövningen.20

Enligt 18 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdoms- hemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i sam- hället eller finns andra särskilda skäl. Vad som anges med samhälls- skydd preciseras inte närmare i förarbetena.21

I SOU 2023:44 – En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga – konstateras att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet samhällsskydd och att det därför används med olika betydelser. I utredningens sammanhang, som alltså var en översyn av frihetsberövande påföljder för unga, avsågs i första hand verksam- hetens förutsättningar att hindra rymningar och stå emot fritagningar samt skapa förutsättningar för att skydda såväl intagna som personal mot hot och våld.22

19A. prop. s. 16 och 122. Även bestämmelsen om placering i 2 kap. 1 § fängelselagen, där det anges att intagna inte får placeras så att hon eller han underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, anses ge uttryck för en avvägning mellan den dömdes behov av frihet och behovet av samhälls- skydd samt ordning i anstalterna, se SOU 2005:54 s. 326 och 328.

20Då 33 a § KvaL, i kraft 1 oktober 2001, se prop. 2000/01:76 s. 20 ff. och 37.

21Se prop. 1997/98:96.

22SOU 2023:44 s. 276 f.

196

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Sammanfattningsvis kan konstateras att vad som närmare menas med samhällsskydd inte redovisas i något djupare hänseende i för- arbetena till fängelselagen, dess föregångare eller i viss anslutande lag- stiftning. Det är dock tydligt att det handlar om att skydda samhället mot fortsatt allvarlig brottslighet från den dömdes sida. Det finns skrivningar om samhällsskydd i förarbeten som rör påföljdssystemet i ett större perspektiv. I propositionen Vissa reformer av påföljds- systemet anges till exempel att ”Det finns också ett intresse av att på- följdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet.”23

4.4Samhällsskydd i några utvalda betänkanden

4.4.1Inledning

Samhällsskyddsfrågorna har historiskt sett främst varit sammankopp- lade med samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot per- soner som på grund av sitt psykiska tillstånd anses samhällsfarliga. Kontexten har således varit de psykiskt störda lagöverträdarna, be- hovet av psykiatrisk vård samt hur risken för återfall i brott eller annat fortsatt olämpligt beteende ska hanteras. Intressant nog är det även under senare år just i relation till de psykiskt störda lagöverträdarna som begreppet samhällsskydd främst har kommit till användning.24 Fokus har varit på samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot personer som har en hög benägenhet att återfalla i allvarliga och integritetskränkande brott på grund av sitt psykiska tillstånd. I det kommande avsnittet redovisas kortfattat tre betänkanden där sam- hällsskyddsaspekter har varit föremål för analys och överväganden.

23Prop. 1997/98:96 s. 76.

24SOU 1996:185, SOU 2002:3 och SOU 2012:17. Samtliga utredningar har också föreslagit att tillräknelighet ska återinföras som ett krav för straffrättsligt ansvar, om än med lite olika utform- ningar. Den frågan berörs dock inte vidare i detta betänkande. Tillräknelighet kan generellt för- klaras som straffrättslig ansvarsförmåga, och kopplas ofta till att man kan förstå vad man gör och/eller kontrollera sina handlingar – varvid otillräknelighet är avsaknaden av en sådan ansvars- förmåga. I svensk rätt beaktas i stället psykisk sjukdom vid straffmätningen och påföljdsbestäm- ningen, se särskilt 30 kap. 6 § brottsbalken. För vidare läsning i denna fråga, se t.ex. Lavett, Till- räknelighet som straffrättslig ansvarsförutsättning (ak. avh.).

197

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

4.4.2Straffansvarsutredningen, Psykansvarskommittén och Psykiatrilagsutredningen

Straffansvarsutredningen utarbetade i betänkandet Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) vissa modellförslag avseende ett nytt straff- system för hanteringen av psykiskt störda lagöverträdare. Utredningen var först ut i en serie av tre med att dela upp sina förslag i tre delar för att tydligare kunna koppla olika hänsyn till olika delar: straffrätt, vård och samhällsskydd. Förslaget innebar i korthet att det skulle öppnas en möjlighet att tillgripa tvångsåtgärder enbart utifrån samhällsskydds- aspekter i fråga om personer som bedömdes som farliga med hänsyn till att det förelåg en påtaglig risk för att de till följd av sitt psykiska tillstånd skulle begå nya straffbelagda gärningar av allvarligt slag. Den brottspreventiva tvångsåtgärden var i princip tidsobestämd men skulle kontinuerligt omprövas av domstol.25

Psykansvarskommittén föreslog i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att samhällsskyddsåtgärder skulle in- föras som en särskild form av reaktion i det straffrättsliga systemet. Förslaget innebar att åtgärden skulle kunna dömas ut som en form av tidsobestämd påföljd i stället för fängelse vid synnerligen allvarliga brott som varit riktade mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa.26

Kommittén uppehåller sig något vid samhällsskydd och konsta- terar att det är ett begrepp som är nära förknippat med brottspreven- tion. Syftet med samhällsskyddsåtgärder måste vara att på olika sätt förebygga och därmed förhindra nya brott. Andra relevanta begrepp är enligt kommittén ”social/samhällelig kontroll” och ”risk”. Enligt kommittén är det uppenbart att individrelaterade åtgärder som grun- dar sig på samhällsskydd innefattar riskbedömningar och att samhälls- skyddsåtgärder delvis är av kontrollkaraktär (genom riskhantering).27

25Se SOU 1996:185, särskilt avsnitt 16.7.5. En strävan att hålla isär vårdbehov och samhälls- skydd har också präglat den psykiatriska tvångslagstiftningen och ledde till omfattande reformer under 1990-talet, se t.ex. SOU 1984:64 s. 206 ff., SOU 1998:32 s. 260, prop. 1990/91:58 s. 3 och prop. 1994/95:194 s. 34. Omgivningsskyddet anses inte vara en självständig uppgift för psykiatrin, men det anses inte heller möjligt att hävda en alldeles strikt gräns mellan patientens vårdbehov och skyddet för närstående och andra. Sett ur ett straffrättsligt perspektiv föreligger det helt klart i rättspsykiatrin ett slags spänningsförhållande mellan straffrättens bakåtblickande krav på klandervärdhet och framåtblickande intressen gällande vårdbehov och samhällsskydd, se t.ex. Bennet, Straffansvar vid atypiska sinnestillstånd. Skuldprövningen vid allvarlig psykisk störning och tillfällig sinnesförvirring (ak. avh.) s. 28 samt Vetenskapsrådet, Kartläggning av rättspsykia- trisk forskning s. 9.

26SOU 2002:3 s. 274 ff.

27A.bet. s. 268.

198

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Psykiatrilagsutredningen hade därefter att utgå från att det skulle genomföras en större reform med utgångspunkt i Psykansvarskom- mitténs förslag. I Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) föreslogs att ett system med särskilda skyddsåtgärder skulle införas.28 I utredningen framhålls att samhället har legitima skäl att ta hänsyn till samhällsskyddsaspekten, framför allt vid grova brott mot liv eller hälsa om återfallsrisken bedöms som påtaglig. I dessa situationer kan man enligt kommittén försvara att samhällsskyddet beaktas särskilt, till exempel genom mer preventiva åtgärder.29

Enligt förslaget skulle åtgärderna kallas för särskilda skyddsåtgärder

istället för det enligt utredningen olämpliga begreppet samhällsskydds- åtgärder. Utredningen ansåg att benämningen samhällssyddsåtgärder kan tolkas som att åtgärderna syftar till att skydda samhället mot all- varliga samhällsfarliga brott eller gärningar, till exempel uppror. En ytterligare viktig skillnad jämfört med Psykansvarsutredningens för- slag är att Psykiatrilagsutredningen föreslog att systemet med särskilda skyddsåtgärder skulle vara fristående och placeras utanför det straff- rättsliga påföljdssystemet.30 Detta just för att frågor och straff och skydd inte bör blandas samman.

4.4.3Strafftidsutredningen och Frigivningsutredningen

I betänkandet En ny strafftidslag (SOU 2016:18) samt i den efterfölj- ande propositionen med samma namn (prop. 2017/18:250) diskuteras samhällsskyddet i relation till möjligheten att bevilja uppskov med verkställighet av ett fängelsestraff.31 Utöver vissa förutsättningar som inte redogörs för här får uppskov beviljas endast i den utsträckning som intresset av samhällsskydd medger det. I betänkandet anges följ- ande om innebörden.

Vad det således ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreligg- ande omständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde

28SOU 2012:17 kap. 10. Förslagen har i vissa delar lett till lagstiftning, se t.ex. prop. 2013/14:222 och prop. 2013/14:119, men de särskilda skyddsåtgärderna behandlas alltjämt inom Regerings- kansliet.

29SOU 2012:17 s. 306.

30A.bet. kap. 10.

31Grundprincipen är att en dom på fängelse får verkställas när den har fått laga kraft i den del som avser fängelsestraff mot den dömde (2 § strafftidslagen). En grundläggande utgångspunkt är vidare att verkställigheten ska påbörjas så snart som möjligt efter det att straffet blivit verk- ställbart.

199

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

ska ställas mot samhällets krav och intressen. Det innebär när det gäller det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen, som t.ex. brottsoffer- perspektiv eller fortsatt brottsaktivitet hos den dömde, ska beaktas. Att prövningen omfattar även behovet av samhällsskydd bör uttryckligen anges i bestämmelsen. Det innebär att den omständigheten att det finns risk för att den dömde kommer att avvika eller att begå nya brott som regel ska leda till att uppskov inte beviljas.32

I författningskommentaren anges att samhällsskyddsintressen är så- dant som rymningsrisk, risk för fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller hänsyn till brottsoffer.33

I den efterföljande propositionen framför regeringen att kravet på samhällsskydd fått en ökad betydelse över tid. Det borde därför fram- gå av lagtext att kravet kan utgöra ett skäl mot uppskov.34 Gällande prövningen uttalar regeringen följande.

Vad det ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreliggande om- ständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde av att inte beviljas uppskov får ställas mot samhällets krav och intressen. Det innebär när det gäller det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen, som t.ex. fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller brottsofferper- spektiv, bör beaktas vid prövningen av om uppskov ska beviljas. Att pröv- ningen redan i dag i viss utsträckning omfattar sådana intressen kommer till uttryck i den nuvarande regleringens andra stycke. Således föreskrivs där att uppskov inte får beviljas om det finns skälig anledning att anta att den dömde kommer att avvika. Enligt regeringens bedömning finns det skäl att modernisera och ytterligare lyfta fram betydelsen av sådana in- tressen. Regeringen föreslår därför att det direkt av bestämmelsen ska framgå att prövningen ska ske även mot intresset av samhällsskydd. […] Det innebär att sådana omständigheter som t.ex. att det finns risk för att den dömde kommer att avvika eller begå brott som regel inte ska leda till att uppskov beviljas.35

Även i betänkandet Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot åter- fall i brott (SOU 2017:61) berördes frågan om samhällsskydd.36 I denna utredning kopplas begreppet främst till de intagna i anstalt som även vid frigivningstidpunkten har en hög risk att återfalla i allvarlig brotts- lighet. I utredningen konstateras att intresset av samhällsskydd inte fullt ut kan tillgodoses inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff.

32SOU 2016:18 s. 174.

33A.bet. s. 298 f.

34Prop. 2017/18:250 s. 47 och 95.

35A.prop. s. 96 f.

36SOU 2017:61 särskilt s. 170 ff.

200

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

I det tidsbestämda straffet ligger nämligen att strafftiden är ändlig; så småningom ska den dömde friges.

Enligt Frigivningsutredningens bedömning bör det inte införas regler som innebär att risk för återfall kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning. Men om sådana regler ändå införs framhöll utredningen att de borde inskränkas till fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt, vilket ansågs vara när det finns risk för att den dömde återfaller i allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som ingått som ett led i en organiserad brottslighet.37

4.5Närmare om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.5.1Inledning

När ett brott begås, och särskilt vid den typ av brottslighet som just nu står i blickfånget i den kriminalpolitiska debatten samt i utred- ningens direktiv, utsätts alltid minst en enskild människa för fysisk eller psykisk skada. Han eller hon blir då ett brottsoffer och intar så- som målsägande – vilket är den juridiska term som används i svensk rätt – en central roll i rättsprocessen. Målsäganden kan föra talan om skadestånd, biträda åtalet, ibland väcka enskilt åtal samt har rätt att överklaga domen, såväl i skuld- som påföljdsfrågan.38

I detta avsnitt står samhällsskyddsaspekterna i fokus och huvud- frågan är hur samhällsskydd kan förstås ur ett brottsofferperspektiv. Hur ska straffsystemet vara utformat för att på bästa sätt tillgodose brottsoffrens behov, sett i ljuset av just samhällsskydd?

Som påpekats redan inledningsvis uttrycks i direktiven till utred- ningen att trygghet för brottsoffer är ett angeläget samhällsskydds- intresse, vilket knappast kan ifrågasättas. En aspekt av samhällsskyddet är att staten har en positiv skyldighet att skydda sina medborgare från brott. Här finns också en växande praxis från Europadomstolen. Det nu sagda gäller såväl för de som är direkt drabbade, som målsägande, men också de som är potentiella brottsoffer och lever i en miljö där hot, våld och utpressning är vanligt förekommande och där det finns

37A.bet s. 187.

38Enligt 20 kap. 8 § 3 stycket rättegångsbalken är en målsägande den mot vilket ett brott är be- gånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. För gränsdragningsfrågor, se t.ex. NJA 1978 s. 3 och NJA 1969 s. 364. I denna text bortses från ekonomisk brottslighet.

201

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

en risk för att tredje man skadas. Tilläggas bör också att de som begår brott inom ramen för kriminella nätverk inte sällan även är brotts- offer och i sådana fall har samma rätt att få sina grundläggande rättig- heter tillgodosedda i sin egenskap av brottsoffer, precis som alla andra brottsoffer.

Traditionellt har främst de brottsoffer som riskerar att drabbas fallit under begreppet samhällsskydd. Vi vill dock framhålla att skydd mot brott endast är en aspekt av brottsofferperspektivet. Ytterligare en aspekt tar i stället sikte på att straffsystemet ska vara uppbyggt så att det tillgodoser de grundläggande rättigheter som brottsoffer, ut- ifrån vad som framkommit i forskning och erfarenheter om brotts- offers behov, har. Dessa rättigheter har formulerats i FN:s brotts- offerdeklaration och i EU:s brottsofferdirektiv samt andra rättsakter och bygger på att brottsoffer ska ges tillgång till rättvisa, bland annat genom att få information på sitt eget språk, stöd och rättshjälp samt att de som är i kontakt med brottsoffer under rättsprocessen ska ha lämplig utbildning.39 Och eftersom brottsoffer har tillerkänts rättig- heter för att de ska skyddas från upprepad och sekundär viktimisering,40 överlappar således samhällsskyddet och brottsofferperspektivet i vissa avseenden varandra. Brottsofferperspektivet handlar dock mer om individuella rättigheter och avser inte bara rättstrygghet och skydd från brott utan också om stöd i den efterföljande rättsprocessen. För att stärka förtroendet för rättsväsendet och rättsstaten måste således båda dessa dimensioner inkluderas i brottsofferperspektivet.

39Dessa rättsakter presenteras vidare nedan.

40Med sekundär viktimisering menas den psykiska stress som uppstår till följd av att omgivningen reagerar på ett för offret negativt sätt efter brottet. Omgivningens brist på förståelse kan för- stärka eller förvärra brottsoffrets krisreaktioner. Det kan vara lika illa att bagatellisera eller non- chalera det inträffade som att förstora upp händelsen, se SOU 1998:40 s. 76 ff. Det kan också handla om ytterligare skada och kränkning orsakad av rättsväsendets representanter, se Wergens, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 156 och FN, Centre for Inter- national Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 9.

202

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.5.2FN:s brottsofferdeklaration

FN:s brottsofferdeklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk antogs 1985. Deklarationen har utgjort en modell för andra rättsakter om brottsoffers rättigheter och anses i den juridiska litteraturen innehålla en vedertagen definition av vem som är brottsoffer.41 Enligt art. A1 i tilläggsprotokollet (annex) är ett offer en person som enskilt eller gemensamt har lidit skada eller har fått en väsentlig försämring av sina rättigheter genom handlingar eller underlåtelser som strider mot strafflagarna i medlemsstaterna. Skadan kan vara av fysisk, psykisk, känslomässig eller ekonomisk karaktär. Deklarationen anses ge uttryck för att brottsoffer har rätt till fyra olika delar: tillgång till rättvisa och en rättvis behandling, rätt till ersätt- ning från gärningspersonen eller tredje person, rätt till kompensa- tion från staten samt psykisk och social hjälp.42 Det framhålls också att det är av vikt att brottsoffret har kännedom om sina rättigheter och rätt att få rätt att komma till tals i en process (art. A6 i tilläggs- protokollet).43

4.5.3Statens ansvar att förebygga, utreda och lagföra brott

Att staten har en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda enskilda från brott följer av till exempel Europakonventionen, Istanbulkonven- tionen och Barnkonventionen.44 Det finns också en växande praxis från Europadomstolen som handlar dels om en rätt att i vissa fall skyddas mot brott, dels om det skydd som brottsoffer har genom de grundläggande mänskliga rättigheterna i Europakonventionen.

Av artikel 2 i Europakonventionen följer att rätten till liv ska skyddas genom lag. Rätten till liv anses vara den mest grundläggande av rättigheterna i Europakonventionen och staten har en skyldighet att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv. 45 Den positiva för-

41Se t.ex. Wergens, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 160.

42Wergens, a.a. s. 166.

43Även Europarådet har utfärdat rekommendationer om brottsoffers ställning i det straffrättsliga och straffprocessuella förfarandet, se rekommendationerna R (2006)8 och R (1985) 11.

44Istanbulkonventionen, som trädde i kraft i Sverige 2014, syftar till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, se t.ex. SOU 2024:13 s. 93 ff. och Ds 2022:18 s. 31 ff.

45European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of the European Convention on Human Rights. Right to life s. 6, och Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights – Law of the European Convention on Human Rights s. 205 samt Kotilainen m.fl. mot Finland p. 65.

203

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

pliktelsen kan delas in i två: skyldigheten att ha relevant lagstiftning och skyldigheten att vidta vissa förebyggande åtgärder. Statens ansvar har kommit att omfatta positiva skyldigheter att vidta lämpliga åt- gärder för att skydda individer. Det kan till exempel handla om att rättsväsendet effektivt lagför våldsbrott med dödlig utgång. Om en person utsätts för livsfara kan det också åligga myndigheterna att förse personen med särskilt skydd.46 Staten är vidare skyldig att bedöma om risken som ledde till ett visst brott kvarstår och om den gör det vidta skyddsåtgärder för att motverka den risken.47

Enligt de så kallade Osmanprinciperna (se Europadomstolens dom i Osman mot Storbritannien den 24 mars 2011) kan dock staten bryta mot artikel 2 och skyldigheten att skydda den materiella rätten till liv som enskilda har endast om myndigheterna kände till eller borde känt till att det vid en viss tidpunkt förelåg en konkret och omedelbar risk för en utpekad individs liv och myndigheterna underlät att vidta rele- vanta åtgärder som rimligen kunde förväntas för att motverka den identifierade risken. Osmanprinciperna innebär vidare att staternas positiva förpliktelser inte ska tolkas på ett sätt som innebär att det ställs omöjliga eller oproportionerliga krav på myndigheterna mot bak- grund av deras tillgängliga resurser.48 Det måste också säkerställas att respekten för andra mänskliga rättigheter upprätthålls, till exempel rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till respekt för privat- liv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8).

Osmanprinciperna har över tid kommit att tillämpas av Europa- domstolen i många olika situationer. Genom avgörandet Opuz mot Turkiet (dom den 9 juni 2009) utsträcktes tillämpningsområdet till våld i nära relationer.

Enligt artikel 3 kan allvarliga kränkningar av den fysiska integri- teten utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därmed utgöra brott mot artikeln. Artikeln anses positivt förplikta staterna att ge medborgare skydd mot sådan behandling, till exempel

46Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 79 f.

47Se t.ex. Opuz mot Storbritannien (23452/94) där domstolen avseende partnervåld under- sökte ”om de nationella myndigheterna har vidtagit alla rimliga åtgärder för att förhindra åter- kommande våldsamma attacker mot offrets fysiska integritet”. Det är i viss mån problematiskt att kontaktförbudslagstiftningen inte används helt ändamålsenligt i Sverige, se bl.a. Riksrevi- sionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effek- tivitet.

48Se vidare i rättsfallen Kurt mot Österrike, dom den 15 juni 2021, Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022 samt Volodina mot Ryssland, nr 1 och 2, dom den 9 juli 2019 respektive den

14september 2021.

204

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

genom att kriminalisera sådana handlingar som kan omfattas av arti- keln. Det kan också handla om en skyldighet att utreda och beivra brott samt se till att gärningspersonerna straffas på ett proportioner- ligt sätt eller drabbas av andra adekvata påföljder såsom skadestånd.49 En del av den positiva förpliktelsen att skydda från våld som också följer av artikel 8 är att se till att den som utsatts för övergrepp till- handahålls en möjlighet att få upprättelse genom rättsväsendet, det vill säga en rätt till effektiva rättsmedel (se t.ex. X och Y mot Neder-

länderna, dom den 26 mars 1985).50

Ytterligare en viktig del i utvecklingen av brottsoffers rättigheter är begreppet due diligence som beskriver att staten måste hålla en viss måttstock eller standard (även ”tillbörlig aktsamhet”) i förhållande till enskilda när deras mänskliga rättigheter kränkts. Staten måste före- bygga, undersöka, bestraffa och ge upprättelse när någon utsatts för brott.

Skyddet av brottsoffer som utvecklats av Europadomstolen och som alltså härletts från rättigheterna i konventionen (de som ger rätt till säkerhet) kan summeras som skyldigheten att:

•förebygga kränkningar genom lagstiftning,

•vidta förebyggande operativa åtgärder,

•utreda brott med vederbörlig aktsamhet,

•ge skydd inom ramen för en rättvis rättegång,

•tillgängliggöra straffrättsliga medel för allvarliga överträdelser av konventionen,

49Danelius m.fl., a.a. s. 102 och Jacobs m.fl., The European Convention on Human Rights, 7:e uppl., 2017 s. 213. Även artikel 3 anses omfatta en skyldighet att skydda mot våld i nära rela- tioner, i vart fall om det är fråga om våld av viss dignitet och omfattning, se t.ex. Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl. s. 275.

50Är det fråga om kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts enligt artikel 3, kan i stället artikel 8 om rätten till respekt för sitt privatliv vara tillämp- lig. Även enligt denna artikel måste staten vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär, t.ex. genom lagstiftning eller andra skyddsåtgärder, som framstår som rimliga. Det som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens samt att de rättsvårdande myndigheterna kontrol- lerar att dessa lagar respekteras. Enligt Europadomstolen har staten också en viss tolknings- marginal, margin of appreciation, i fråga om vilka åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att artikel 8 efterlevs. Den fysiska integriteten är en viktig aspekt av skyddet för privat- livet. Staten har därför en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda sina med- borgare från brott såsom misshandel m.m., men även trakasserier och andra icke-fysiska över- grepp omfattas.

205

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.5.4EU:s brottsofferdirektiv

Brottsofferdirektivet (direktiv 2012/29/EU om fastställande av minimi- normer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF) antogs 2012. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden.

Enligt direktivet är ett brott en oförrätt mot samhället och en kränkning av brottsoffrens individuella ställning. Medlemsstaterna ska därför säkerställa att brottsoffer erkänns och behandlas på ett respekt- fullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och icke-diskriminer- ande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksamheter för stöd till brottsoffer och verksamheter för så kallad reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrätts- liga förfaranden. Brottsoffren bör också skyddas mot sekundär och upprepad viktimisering, mot hot och mot vedergällning, erhålla lämp- ligt stöd för att underlätta återhämtningen och garanteras adekvat till- gång till rättslig prövning. När brottsoffret är ett barn ska medlems- staterna dessutom säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att deras behov bedöms individuellt.

I artikel 2 finns definitioner av centrala begrepp, till exempel vem som är att anse som brottsoffer, familjemedlem och barn i direktivets mening. Med brottsoffer avses en fysisk person som lidit fysisk, psy- kisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott. Det anges också att med reparativ rättvisa avses alla pro- cesser som gör det möjligt för brottsoffer och förövare som samtyckt till det att tillsammans med en opartisk tredje part nå en lösning kring frågor som rör brottet.53

I direktivet nämns också vissa grupper av brottsoffer som tenderar att bli särskilt utsatta för sekundär eller upprepad viktimisering, hot eller vedergällning. Bland dem finns dels de brottsoffer som nämns i våra direktiv; det vill säga offer för organiserad brottslighet liksom offer för våld i nära relation, sexuellt våld eller sexuell exploatering och

53Victim Support Europe har utvärderat hur väl Sverige uppfyller EU:s brottsofferdirektiv och resultaten var i huvudsak positiva, men det finns också förbättringsområden, till exempel att den lagstiftning som finns inte alltid fungerar tillfredsställande i praktiken samt att det saknas en tydlig bild över brottsoffers situation. Se Vociare, National Report Sweden.

207

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

offer för könsrelaterat våld. Därutöver nämns i direktiven andra grupper av brottsoffer, bland annat barn.54

Under 2022 presenterade kommissionen ett meddelande om en EU-strategi om brottsoffers rättigheter för åren 2020–2025 med fokus på två målsättningar: dels att stärka den som utsätts för brott, dels att stärka samarbetet på alla nivåer för brottsoffers rättigheter. Efter en utvärdering av brottsofferdirektivet, där främst brister i den prak- tiska tillämpningen av direktivet identifierades, föreslog kommis- sionen under 2023 därtill ändringar i brottsofferdirektivet.55 Förslaget omfattar såväl nya artiklar som ändringar och tillägg i befintliga artik- lar i det ursprungliga direktivet.

Förutom att medlemsstaterna ska bli bättre på att i god tid bedöma brottsoffrens behov av skydd och stöd på en individuell nivå föreslås särskilt vad gäller det straffrättsliga förfarandet en ny artikel om att det på domstolarna ska finnas tillgång till information och emotio- nellt stöd till brottsoffer (10 a).56 Ytterligare en ny artikel ska ge brottsoffer rätt till omprövning av vissa beslut fattade under domstols- förfarandet (10 b). Bestämmelsen innebär i huvudsak att brottsoffer utan dröjsmål ska informeras om beslut som fattas under domstols- förfarandet som direkt berör dem och ha rätt att få besluten om- prövade. Rätten att få beslut omprövade ska enligt förslaget åtmin- stone omfatta beslut med grund i artikel 7.1 om tolkning samt artikel 23.3 som bland annat rör åtgärder för att undvika kontakt mellan brottsoffer och gärningsperson i domstolsprocessen. Vidare föreslås att regleringen i artikel 16 om ersättning till brottsoffer ska ersättas av ett nytt förslag som innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att brottsoffer kan få ett skadeståndsanspråk mot gärnings- personen prövat under det straffrättsliga förfarandet. Det föreslås också en bestämmelse med innebörden att berörda myndigheter ska

54Se bl.a. skäl 17 och 18 i ingressen.

55COM(2023) 424, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF.

56Se härtill t.ex. rättsfallet Doorson mot Nederländerna (20524/92, särskilt p. 70) där Europa- domstolen framhåller att det kan vara så att liv, frihet eller personlig säkerhet kan stå på spel hos brottsoffer som kallas att vittna och att det måste vägas mot den tilltalades och försvarets intres- sen för att principen om rättvis rättegång enligt art. 6 ska vara uppfylld. Det är således inte självklart att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång alltid går före ett brottsoffers rätt till sina grundläggande rättigheter såsom rätten till liv, frihet och säkerhet.

208

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

betala utdömd ersättning direkt till brottsoffret och överta brotts- offrets rätt att kräva gärningspersonen på beloppet.57

4.5.5Särskilt om mäns våld mot kvinnor

Som påpekats ovan finns ett antal internationella konventioner och överenskommelser som Sverige har åtagit sig att efterleva vilka också ålägger staten ett ansvar för att agera mot våld. Vissa av dessa handlar om särskilt utsatta och sårbara brottsoffer, till exempel kvinnor, barn, äldre, HBTQi-personer, utrikes födda kvinnor och personer med funktionsnedsättning.58

Vad särskilt gäller mäns våld mot kvinnor visar många studier och undersökningar att det är ett utbrett samhällsproblem. Världshälso- organisationen (WHO) har i flera publikationer funnit att 35 procent av alla kvinnor har utsatts för fysiskt eller sexuellt våld av en partner och/eller sexuellt våld av en annan person än en partner.59

Ett av de första dokumenten som gällde just mäns våld mot kvinnor är FN:s deklaration om avskaffandet av allt våld mot kvinnor som antogs av FN:s generalförsamling 1993.60 Deklarationen är inte juridiskt bindande. Våld mot kvinnor definieras av FN som ”varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i, eller sannolikt kommer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnan, innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller god- tyckligt frihetsberövande, vare sig det sker i det offentliga eller privata livet” (art. 1). Enligt deklarationen har staterna en skyldighet att bekämpa våldet bland annat genom att motverka, utreda och beivra brott samt lagföra de som utövar våld mot kvinnor (art. 4 c.).

57Regeringskansliet faktapromemoria 2022/23:FPM132, Ändringar av EU:s brottsofferdirektiv s. 3. En utredning som ska ta ställning till bl.a. om brottsoffer ska ha rätt till brottsskadeersätt- ning redan när en dom på skadestånd får laga kraft är tillsatt, se dir. 2023:94.

58Se t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll som Sverige ratificerade 2008. Enligt artikel 16 ska konventionsstaterna vidta alla ändamålsenliga lagstiftnings- och utbildningsåtgärder samt administrativa, sociala och andra åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp, inklusive könsrelaterat utnyttjande, våld och övergrepp. Vidare ska konventionsstaterna införa effektiv lagstiftning och ändamålsenliga rikt- linjer som är inriktade på kvinnor och barn, för att säkerställa att fall av utnyttjande, våld och övergrepp mot personer med funktions-nedsättning identifieras, utreds och i förekommande fall lagförs.

59Se Ds 2022:18 kapitel 4 med vidare hänvisningar, också till svenska befolkningsundersökningar.

60Det saknas dock referenser till mäns våld mot kvinnor i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), som antogs 1979 och trädde i kraft 1981.

209

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, den så kallade Istanbulkonven- tionen, antogs av Europarådet den 7 april 2011, ratificerades av Sverige den 1 juli 2014 och trädde i kraft den 1 november 2014.61 Den vålds- förståelse som kommer till uttryck i Istanbulkonventionen ligger nära FN:s.62 Det framhålls särskilt att våld mot kvinnor är ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor som avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihets- berövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat samman- hang. Enligt artikel 5.2 har de anslutande staterna skyldighet att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att med till- börlig aktsamhet förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshand- lingar som faller inom ramen för konventionen och som begås av icke- statliga aktörer.63

Även i FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), som antogs av medlemsstaterna 2015, ska enligt mål 5.2 alla former av våld mot kvinnor och flickor avskaffas och enligt mål 16.2 ska alla barn få växa upp utan våld, tortyr och övergrepp.

Slutligen bör nämnas att EU-kommissionen i början av 2022 lade fram ett förslag till direktiv i syfte att fastställa ett heltäckande skydd för att effektivt bekämpa våld mot kvinnor och våld i nära relationer.64 Detta är det första EU-direktivet som specifikt tar upp våld mot kvin- nor. Förslaget innehåller bland annat bestämmelser om brott som rör sexuell exploatering av kvinnor och barn samt it-brottslighet, om skydd för brottsoffer och tillgång till rättslig prövning samt om stöd

61En konvention är ett juridiskt bindande avtal och en typ av internationell överenskommelse mellan stater som tillträtt densamma. Genom ratificering av en konvention blir en stat folkrättsligt bunden av den och Sverige är därför, liksom övriga konventionsstater, skyldigt att fullgöra för- pliktelser enligt de konventioner landet har tillträtt. Av Wienkonventionen om traktaträtten fram- går att en stat inte kan åsidosätta konventionsförpliktelser till förmån för regleringar i den interna rättsordningen (artikel 27). En stat kan alltså inte hänvisa till bestämmelser i sin interna rätts- ordning som skäl för att inte uppfylla en konventionsförpliktelse på det folkrättsliga planet. För att bli en del av den nationella rätten krävs dock att konventionen införlivas i svensk rätt genom transformering eller inkorporering.

62Så också den våldsförståelse som uttrycks i EU:s brottsofferdirektiv, se ingressen skäl 17.

63Knuten till Istanbulkonvention är en expertgrupp för bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (The Group of Experts on action against violence against women and domestic violence, också kallad Grevio). I ett antal rapporter, varav den första kom 2019, har Sverige fått ett antal rekommendationer, se vidare om detta i Ds 2022:18 s. 32–33.

64Proposal for a directive of the European parliament and of the council on combating violence against women and domestic violence.

210

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

till brottsoffer och förebyggande arbete. Den 9 juni 2023 enades Rådet om sin ståndpunkt om förslaget till direktiv och den 6 februari 2024 nådde Rådet och Europaparlamentet en överenskommelse.

4.5.6Brottsofferperspektivet i en svensk straff- och processrättslig kontext

Brottsofferperspektivets framväxt i Sverige

Även om brottsofferintressen numera är ett av flera intressen som tillvaratas i rättssystemet har det inte varit så särskilt länge.65 Det var inte förrän under slutet av 1970-talet som lagstiftaren på allvar bör- jade att intressera sig för brottsoffret och det är då termen gör entré i det svenska språket.66 Som exempel kan nämnas att brottsskade- lagen, som gav möjlighet till ersättning för personskador som orsakats genom brott, trädde i kraft 1978.67 Därefter infördes en möjlighet till ersättning på grund av kränkning genom brott 1988.68 Samma år trädde lagen (1988:609) om målsägandebiträde i kraft, liksom lagen (1988:688) om besöksförbud (numera kontaktförbud). År 1994 bild- ades Brottsoffermyndigheten (som ersatte den tidigare Brottsskade- nämnden) och 1998 inrättades brottsofferfonden. Enligt 1 § förord- ningen med instruktion för Brottsoffermyndigheten är en uppgift för myndigheten att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärk- samma deras behov och intressen. Här ingår att besluta i brottsskade- ärenden och att betala ut brottsskadeersättning.69

I början av 2000-talet presenterade regeringen en strategi för det fortsatta brottsofferarbetet, som bland annat innebar satsningar på

65Termen brottsoffer används till exempel i lagen (1994:419) om brottsofferfond, i förordningen (2007:1171) med instruktion för Brottsoffermyndigheten och i socialtjänstlagen (2001:453), men det finns däremot ingen legaldefinition av begreppet brottsoffer i svensk rätt. Som Lag- rådet påpekat är förhållandet mellan begreppet målsägande och brottsoffer oklar, se yttrandet i prop. 2014/15:77 s. 49 f. I straffprocessen används i stället målsägande. Enligt 20 kap. 8 § fjärde stycket rättegångsbalken är målsäganden den, mot vilket brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada.

66Tham, Brottsoffrets uppkomst och framtid, i Åkerström och Sahlin (red.), Det motspänstiga offret s. 27–45, Lindstedt Cronberg, Från målsägande till brottsoffer. Milstolpar och kursänd- ringar längs med vägen s. 1, Friberg, Kränkningsersättning. Skadestånd för kränkning genom brott s. 415 ff. och Lewin, Vem bryr sig? Om osynlighet och rättssäkerhet för brottsoffer med funk- tionshinder s. 11. Forskningen, såväl i Sverige som internationellt, tog dock fart först på mitten av 1990-talet, se Granström och Mannelqvist (red.) Brottsoffer – rättsliga perspektiv (2 uppl.) s. 16.

67SOU 1977:36 och prop. 1977/78:126.

68Prop. 1987/88:92.

69Brottsoffermyndigheten har fått ett uppdrag att kartlägga det samlade stödet till brottsoffer i Sverige, se regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Brottsoffermyndigheten.

211

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

utbildning för alla som arbetar inom rättsväsendet och som kommer i kontakt med brottsoffer, ett bättre utvecklat samarbete mellan myn- digheterna i rättskedjan och andra aktörer, ett vidgat och fördjupat forsknings- och utvecklingsarbete samt ytterligare åtgärder för att stärka skyddet för och stödet till utsatta kvinnor, barn och ungdomar.70 Det var också nu kommunerna gavs ett uttryckligt ansvar för de som utsatts för brott (se socialtjänstlagen [2001:453]).

När 1978 års brottsskadelag ersattes av en ny brottsskadelag 2014 uttalades i förarbetena att ekonomisk ersättning till brottsdrabbade är en viktig del i arbetet med att minska skadeverkningarna av brott och att hjälpa de brottsdrabbade.71 I en svensk kontext har fokuser- ingen på kränkning genom brott kommit att utmärka brottsoffer- diskursen och ersättningsfrågorna varit i fokus.72 Upprättelsemo- mentet, som beskrivs närmare nedan, har till exempel länge varit en del i bestämmandet av kränkningsersättning. Högsta domstolen ut- talade i NJA 1991 s. 766 att ersättningen ska uppgå till ett belopp som åtminstone i någon mån kan bidra till att ge brottsoffret upprättelse för det lidande som han eller hon drabbats av.73 Sedan 2022 anges detta också uttryckligen i 5 kap. 6 § skadeståndslagen (1972:207).74 Enligt bestämmelsen ska skadestånd med anledning av kränkning bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet och på ett sätt som även innebär att den kränkte får upprättelse för angreppet.

Brottsofferperspektivet är således, som visats ovan, en del av folk- rätten. Det är en viktig del av de mänskliga fri- och rättigheterna som finns i till exempel Europakonventionen och därutöver har brotts- offer tillerkänts en rad specifika rättigheter som handlar om informa- tion och stöd för att få tillgång till rättvisa (access to justice). Som ytterligare exempel kan nämnas att det i Romstadgan för Internatio- nella brottmålsdomstolen finns bestämmelser om tre olika former av gottgörelse till brottsoffer: restitution, ersättning och rehabilitering (art. 75.1).

70Prop. 2000/01:79.

71Prop. 2013/14:94 s. 17.

72Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer, s. 70 med vidare hänvisning till Rytterbro m.fl., Brottskadeersättning ur brotts- offerperspektiv. En komparativ studie av Danmark och Sverige s. 106. Se också Granström och Mannelqvist a.a. s. 194.

73Se också t.ex. prop. 2000/01:68 s. 48, prop. 2005/06:166 s. 24 och NJA 2013 s. 1046.

74Prop. 2021/22:198 (SFS 2022:754).

212

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Om intresseavvägningar i straffprocessen

Straffprocessens funktion kan beskrivas som två poler, bestående av brottsbekämpning (förverkliga det straffrättsliga ansvaret) och (den misstänktes) rättssäkerhet eller rättsskydd.75 I den första ligger att realisera straffhotet så att de materiella reglerna i främst brottsbalken får genomslag, medan det i den andra handlar om att säkerställa ett rättssäkert förfarande. Att detta är två ibland oförenliga intressen ligger i öppen dag – staten har ett behov av effektiv brottsbekämp- ning samt att säkerställa rättstrygghet, men mot detta måste ställas den enskildes rätt att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten. Historiskt sett har det sistnämnda prioriterats högst och straffpro- cessen har varit koncentrerad främst kring gärningen och i vissa fall också gärningspersonen, vilket givetvis har att göra med att straffpro- cessen innefattar utövande av statens våldsmonopol. Det är staten som uteslutande har befogenhet att bestämma vilka straffrättsliga sanktioner som kan följa på ett brott och att verkställa sanktionerna.76 Den samhälleliga maktutövningen, som kan innebära att människor fängslas på livstid, måste helt enkelt omgärdas av gedigna rättssäker- hetsgarantier. Legalitetsprincipen, oskyldighetspresumtionen, rätten till en offentlig försvarare och principen om att hellre fria än fälla är alla exempel på sådana garantier.

Under senare år har brottsofferperspektivet kommit att få ett större inflytande även i den svenska straffprocessen och det är numera själv- klart att brottsoffers rättigheter ska beaktas i bedömningen av hur de olika parternas intressen i rättsprocessen ska balanseras.77 En central aspekt i den svenska kriminalpolitiken och debatten om straffskärp- ningar har varit att brottsoffer förtjänar upprättelse. Här ställs inte sällan brottsoffrets intressen och behov mot den dömdes rätt till en rättvis rättegång. Vilka brottsofferintressen det närmare handlar om, eller vad som närmare menas med upprättelse, klarläggs dock sällan

75Ekelöf, Rättegång. Första häftet s. 30, med vidare hänvisning till Lindblom, Festskrift till Strömholm s. 606. Se också Niemi, Offerkunskap, offerretorik eller offrets rättigheter s. 71.

76Jfr SOU 2012:34 s. 138.

77Se t.ex. Asp, Straffrätten igår, i dag och imorgon, Granström och Mannelqvist a.a. s. 16, Mellqvist, Processrätt – grunderna för domstolsprocessen s. 120, Wergens a.a. s. 172 och Garland, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society.

213

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

och det finns en juridisk och tvärvetenskaplig diskussion på temat.78 Det får dock sägas stå klart att bestraffningen numera anses syfta till att i viss mån också tillgodose intressen hos den som blivit utsatt för den brottsliga gärningen, men möjligen på något oklar grund samt i oklar usträckning.79 I de kommande avsnitten försöker vi ringa in vilka brottsofferintressen som finns och hur de i så fall kan tas tillvara i brottmålsprocessen och under straffets verkställighet. Vi inleder dock med vissa reflektioner kring brottsoffers inställning till just straffande, eftersom det så ofta framhålls att straff ska skärpas av hänsyn till brottsoffer.

Vad har brottsoffer för inställning till straffande?

Som har framhållits i den juridiska litteraturen finns det en viss fara i att i allt för stor utsträckning fokusera på brottsoffers intressen, då en sådan diskurs kan användas för att främja andra ändamål än sådana som leder till reella förbättringar av offrens ställning.80 Även om det i den viktimologiska litteraturen finns studier om hur brottsoffer ser på rättvisa råder det brist på svenska studier om brottsoffers inställ- ning till just straffande.81 I två studier från Brå, där det undersökts vilken inställning brottsutsatta har till elektronisk övervakning i stället för att fängelsestraffet avtjänas i anstalt, framkom dock att det viktiga för brottsoffer inte är hur straffet avtjänas, utan att gärningspersonen får en fällande dom.82 Detta framhålls också i den förklarande hand- boken till FN:s deklaration om brottsoffers rättigheter: i de fall gär- ningspersonen döms för brottet så är straffet som sådant av liten relevans för brottsoffret vid sidan av att gärningspersonen faktiskt

78Brottsofferforskning benämns också viktimologi och syftar till att identifiera, definiera och lyfta fram på vilket sätt människor som utsatts för brott påverkas av brottet. Forskningen inriktas på att undersöka det lidande – socialt, fysiskt, psykiskt eller ekonomiskt – som drabbar den som utsatts för brott, samt på om insatser för att hjälpa olika grupper av brottsoffer fungerar i prak- tiken, och vilken effekt de i sådana fall ger, se Enarsson, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsveten- skaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 35 vid not 92 med vidare hänvisningar.

79Se t.ex. SOU 2017:7 s. 44.

80Niemi, Offerskunskap, offerretorik eller offrets rättigheter? s. 68 f., där det framhålls att sym- patin och fokuseringen på brottsoffer lätt kan användas för att främja andra ändamål än en reell förbättring av offrens ställning.

81Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 18. Se också Wemmers, The Meaning of Justice for Victims i International Handbook of Victimology: ”In essence, it is not enough that justice be done; justice must be seen to be done.”

82Brå-rapport 2007:19, Utökad användning av fotboja inom Kriminalvården och Brå-rapport 2010:8, Utökad frigång och återfall. Slutrapport om 2007 års reform av utslussning i Kriminalvården.

214

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

blev dömd.83 Ett sätt som brottsoffrets intresse tillvaratas är således genom den utdömda påföljden och dess längd, men detta har inte nöd- vändigtvis varken samma eller särskilt stor betydelse för alla brotts- offer.84

I studien Svenskarnas syn på straff, som är från 2010, undersöktes vad det allmänna rättsmedvetandet (d.v.s. ”folkviljan” och inte bara brottsutsatta) egentligen tycker om strängare straff.85 Här framkom en bild av att det generella rättsmedvetandet, vid frågor som ”anser du att straffen är för milda i Sverige?” vill ha hårdare straff. Men när all- mänheten fick ta ställning till mer utförliga beskrivningar av rättsfall blev bilden en annan. De svarande fick ange vilket straff de trodde skulle dömas ut i en domstol och vilket straff de själva tyckte var rim- ligt. Dessa bedömningar ställdes sedan mot en bedömning som gjorts av nio rådmän vid tre olika tingsrätter. Då visade det sig att allmän- heten genomgående tror att domstolarna dömer mycket mildare än de gör, men när allmänheten föreslår vilket straff som är lämpligt ligger det straffet i fem av sex fall under det straff som de tillfrågade domarna föreslagit. I mellan omkring 15 och 30 procent av fallen före- slog de svarande en icke frihetsberövande påföljd medan domarna däremot dömde till fängelse i de flesta fallen. När människor önskar strängare straff gör de således det utan att ha insikt i de faktiska straffens stränghet.86

I en amerikansk enkätstudie från Texas av brottsoffers syn på straff från 2016 föredrog 60 procent av de tillfrågade kortare fängelsestraff, investeringar i brottsförebyggande insatser och rehabilitering framför långa fängelsestraff. 75 procent föredrog alternativa påföljder i stället för fängelse.87

83FN, Centre for International Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 1.

84Se t.ex. McGlynn m.fl., Kaleiodscopic Justice: Sexual Violence and Victim-Survivor’s Percep- tions of Justice, Social & Legal Studies, 28(2) 2019 s. 179–201.

85Jerre och Tham, Svenskarnas syn på straff, Kriminologiska institutionen vid Stockholms uni- versitet.

86En liknande studie har nyligen genomförts i Norge och visar resultat som stämmer väl överens med de svenska, se Nova-rapport nr 9/22, Frøyland m.fl., Rettsoppfatning i Norge. Holdninger til straff og straffegjennomføring i den norske befolkningen. I den norska undersökningen fram- kommer också stort stöd för alternativa påföljder till fängelse, liksom att en viktig del av straff- andet är att försöka förbättra den dömde genom vård under verkställigheten.

87Alliance for Safety and Justice, Crime survivors speak: The first-ever national survey of victim’s views on safety and justice (hämtad via https://allianceforsafetyandjustice.org/wp- content/uploads/2019/04/201904-ASJ-Texas-Report-Full-FINAL.pdf den 7 mars).

215

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

I en finsk studie tillfrågades allmänheten om vilket straff de före- drog för en misshandel på en restaurang efter att också ha fått infor- mation om brottet och gärningspersonen. I valet mellan fängelse och intensivövervakning med elektronisk kontroll valde majoriteten det sistnämnda alternativet. Som skäl för sitt val angav de att intensiv- övervakningen kan fungera både som ett straff och vara rehabiliter- ande. Slutsatsen i studien är att allmänheten dels vill att den dömde straffas, dels att han eller hon ges möjlighet att rehabiliteras.88

Brottsofferundersökningar i Västeuropa och Nordamerika visar också att brottsoffren själva inte kräver en mer repressiv lagstiftning än människor i allmänhet utan snarare uttrycker önskemål om att bli lyssnade på och synliggjorda – processuell rättvisa – och därigenom få ett slags upprättelse.89

Vad innebär upprättelse och hur kan sådan nås?

Ett intresse som ofta nämns i samband med brottsofferperspektiv och straffprocessen är alltså upprättelse. Anledningen till det är att det inom brottsofferforskningen finns ett tydligt stöd för att många av de behov som brottsoffer har kan mötas genom det som kallas gott- görelse eller upprättelse, samt genom skydd och stöd. Sammanfatt- ande handlar upprättelse om vad samhället, rättsväsendet eller för- övaren kan göra för att reparera de skador som offret lidit på grund av brottet.90 Det handlar om att få chans att bearbeta det trauma som det innebär att bli utsatt för brott, men det är också viktigt för till- tron till rättssystemet att brottsoffret kan få upprättelse för det brott han eller hon blivit utsatt för. Genom en reell möjlighet till upprätt- else känner sig brottsoffret rättvist behandlat av rättssystemet och på så sätt befästs tilltron till systemet som sådant. Vedergällning eller hämnd är dock i allmänhet inte brottsoffrens primära dragkraft.91 Det som i stället anses viktigast är just att få höras och att komma till

88Lähteenmäki, Electoring monitoring as a non-custodial sanction: implementation, experiences and Nordic criminal policy, i NTfK nr 1 2022 s. 42.

89Se t.ex. Van Dijk, Free the victim: A critique of the western conception of victimhood s. 20 f. och Laxminarayan och Pemberton, The interaction of criminal procedure and outcome, Int J Law Psychiatry 2014 Nov-Dec;37(6) s. 564–71.

90Granström och Mannelqvist a.a. s. 23, Wergens, Barn som brottsoffer – ett rättighetsper- spektiv i Granström och Mannelqvist a.a. s. 160, Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer s. 68 och Enarsson, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsvetenskaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 14 och 36.

91Burman, Brottsoffer i straffrätten s. 287 f. och Van Dijk, a.a. s. 20 f.

216

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

tals i en domstolsprocess där staten utdelar klander och därigenom nå en känsla av upprättelse.92 Rätten till målsägandebiträde utgör en viktig aspekt i detta och är ett sätt på vilket målsägandens intressen tas tillvara. Ett målsägandebiträde bidrar till att målsägandens rätt till processuell rättvisa tas tillvara under straffprocessen.93

Det är viktigt att ha med sig att betydelsen och känslan av upp- rättelse är individuell, och att den kan bestå av flera saker: till ex- empel att gärningspersonen döms för brottet eller att brottsoffret får kompensation genom kränkningsersättning.94 Brottsoffers in- tressen är mångfacetterade eftersom det inte är fråga om en homogen grupp som alla tycker samma sak. Under senare år har det alltmer be- tonats att brottsoffers behov av stöd ska bedömas utifrån den en- skildes situation.95 Det nuvarande brottsofferdirektivet bygger på ett individualiserat synsätt och även förslaget till nytt direktiv bygger på samma förhållningssätt då de ändringar som föreslås innebär att be- hovet av stöd ska bedömas individualiserat.

Andra omständigheter som kan leda till upprättelse är att brotten utreds.96 Här spelar inte sällan målsägandens medverkan en stor roll, och viljan att medverka styrs av ett stort antal faktorer.97 I en studie från Brå där motiv för medverkan i rättsprocesser undersöktes var att få upprättelse det viktigaste motivet för medverkan (60 %). I andra hand kom att straffa gärningspersonen (49 %) och i tredje hand egen

92Se t.ex. Van Dijk, a.a. och BasVan Stokkom, Victims’ needs and participation in justice: is there a role for vengeance?, Restorative Justice. An International Journal, 2013, 1 (2) s. 169–189 samt

Victims’ needs, well-being and ‘closure’: is revenge therapeutic? i Erez m.fl. (red.), Therapeutic

Jurisprudence and Victim Participation in Justice: International Perspectives 2011 s. 207–228.

93En utredning har tillsatts för att se över bl.a. hur rätten till målsägandebiträde i överrätt kan stärkas, se dir. 2024:39.

94SOU 2021:64 s. 149 och Enarsson, a.st.

95På detta tema, se Lernestedt, Brottsofferskepnader s. 522 och Granström och Mannelqvist a.a s. 22 f. med vidare hänvisningar till Einarsson a.a. och ten Boom m.fl. Victims’ needs as basic human needs, i International Review of Victimology, (2012:18 s. 155–179) särskilt s. 165.

96Prop. 2021/22:198 s. 19. För att brott ska utredas krävs att de anmäls. Det som generellt på- verkar anmälningsbenägenheten är omständigheterna kring brottet (brottstyp, brottets allvar, om det utfördes i hemmet eller var yrkesrelaterat), vilket ligger i linje med teorin som stipulerar att beslut om polisanmälan i första hand baseras på rationella överväganden, se Brå-rapport 2021:1 s. 25.

97Det är vanligt att anmälningar om brott i nära relation läggs ned. När Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten granskade relationsvåldsärenden i en gemensam tillsyn under 2019 kon- staterade de att förundersökningen lades ned i 78 procent av fallen, se Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, Tillsynsrapport – Våldsbrott i nära relationer och sexualbrott mot vuxna s. 64. I ungefär en fjärdedel av fallen berodde det på att den som anmält brottet sedan inte ville medverka, se Petersson och Strand, Victim retraction from police investigations of intimate partner violence” (2023) och Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade per- soner – brister i omfattning och effektivitet.

217

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

säkerhet (48 %), tätt följd av att ”gå vidare” (43 %). Skadestånd var ett motiv endast hos 26 procent av brottsoffren.98

Även hur de rättsvårdande myndigheterna agerar är av stor betyd- else för tillvaratagandet av brottsofferintressen. Socialstyrelsen har i sin utredning av vissa skador och dödsfall 2018–2021 funnit att Polis- myndigheten inte arbetar tillräckligt aktivt för att möjliggöra för brotts- offret att medverka med anledning av våldsutsatthet i nära relation. Det leder till att brottsoffer inte vågar göra polisanmälan eller med- verka i en förundersökning. Polisen har i flera fall inte gjort någon riskbedömning eller till exempel erbjudit brottsofferstöd eller skydd, vilket enligt Socialstyrelsen skulle ha kunnat bidra till att brottsoffret velat, kunnat eller vågat medverka. Rapporten visar också att stöd- bevisning inte samlas in i tillräcklig utsträckning.99

Upprättelsen är således inte bara kopplad till ekonomisk kompen- sation, utan också till en bekräftelse av att det man blivit utsatt för var en orätt samt att stöd ges så att sådan bekräftelse är möjlig. Just polisanmälan beskrivs av våldsutsatta kvinnor som en omständighet som möjliggör upprättelse. Det handlar om en yttre bekräftelse på att kvinnan utsatts från våld i nära relation och att det är brottsligt, vilket bekräftas genom att anmälan tas upp. Även den efterföljande rätte- gången samt en fällande dom kan vara en del i upprättelsen. Många kvinnor upplever dock att en polisanmälan kan ha motsatt effekt, eftersom en rättsprocess innebär att männen är kvar i deras liv under en ytterligare tid. Kvinnan kanske har lämnat den destruktiva, vålds- fyllda relationen men tvingas att under rättsprocessen ha mannen i sitt liv igen.100

Rättsprocessen måste därför också vara uppbyggd på ett sådant sätt att den som utsatts för brottet känner sig bekväm att medverka. Här spelar ett målsägandebiträde ofta en helt avgörande roll. På ett mer praktiskt plan är det viktigt att målsäganden känner sig trygg när han eller hon befinner sig i domstolens lokaler. För förtroendet för domstolarna och den rättskipande verksamheten är det vidare av vikt att den rädsla som parter och vittnen känner tas på allvar. För att för- bättra detta har relativt nyligen införts utökade möjligheter för måls-

98Brå-rapport 2016:8 s. 37.

99Socialstyrelsen, Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021 s. 80 ff. Se också Brå-rapport 2024:4, Brott i nära relation. Kartläggning av utsatthet under 2022 och under livstiden där det konstateras att det är få som anmäler våld i nära relationer.

100Se Brännvall, Frigörelse med förhinder: om polisanmälan när kvinnor tar sig ur mäns våld i nära relationer (ak. avh.).

218

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

äganden att delta i huvudförhandling genom videokonferens.101 Att få ett avgörande inom rimlig tid, det vill säga en snabb lagföring, anses också medföra fördelar ur ett brottsofferperspektiv.102

Vid en genomgång av EU:s brottsofferdirektiv framträder, som visats ovan, en bild av att det är av vikt att brottsoffret förstår och kan ta till sig av den straffrättsliga processen. I den viktimologiska forsk- ningen framhålls däröver att en rättsprocess som ger brottsoffer rätt- visa genom information samt ett gott bemötande som är individuellt anpassat till den enskildes behov är viktiga faktorer för att tillgodose brottsoffrens behov.103 Det är således inte bara den juridiska eller formella rättssäkerheten som är av betydelse. Det bemötande som målsäganden får under brottmålsprocessen är också av väldigt stor betydelse. Detsamma kan sägas gällande rätten att få komma till tals och bli lyssnad på samt tagen på allvar. Att brottsoffret får stöd före, under och efter processen är avgörande för känslan av upprättelse.

I en rapport från 2016 konstaterade Brå att målsägandens stöd- behov under och efter rättsprocessen inte tillgodoses på ett tillfreds- ställande sätt av rättsväsendet. Brå lyfte också fram att ett ökat för- troende för rättsväsendet och rättssystemet är centralt.104 I en senare genomförd rapport gällande rättsväsendets arbete med våldtäktsären- den framhåller Brå att det vid sidan av uppklaring också kan vara vik- tigt att ha ett mått på framgång som mer direkt har målsägandens upplevelse av rättsprocessen i fokus. En förundersökning och en eventuell rättegång som inte leder till fällande dom kan påverka måls- äganden på olika sätt. I värsta fall kan en sådan process upplevas som ytterligare ett trauma, men den har också en potential att stärka måls- äganden och bidra till läkande – trots att den misstänkte inte blir straf- fad.105 Enligt Brå är det viktigt med ett respektfullt och empatiskt bemötande från polis samt åklagare vid förhör och andra kontakter med målsäganden, att utredningen går så fort som möjligt, att åter- koppling ges löpande och att skydd erbjuds om den misstänkte är hot- full. Det är viktigt att det läggs stor vikt vid att empatiskt och peda- gogiskt förklara att värnandet om rättssäkerheten medför att det ställs

101Se prop. 2018/19:81, särskilt s. 24 ff., vilket också framhålls i Brå-rapport 2016:8 s. 10.

102SOU 2017:7 s. 146 och Brå-rapport 2016:8 s. 9 och 98.

103SOU 2013:17 s. 265 och Enarsson, a.a. s. 14. Se också Åklagarmyndigheten, Utvecklings- centrum, Bemötande av brottsoffer. Rättslig vägledning 2022:10.

104Brå-rapport 2016:8 s. 7 och 109.

105Rapport 2019:9 s. 130.

219

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

4.6Våra sammanfattande slutsatser om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

Samhällsskydd bör enligt vår mening förstås som att staten i vissa kvalificerade fall har ett ansvar för att skydda sina medborgare från en persons (fortsatta) brottslighet. Enligt vad som följer av Europa- domstolens praxis och andra internationella dokument finns det i vissa fall en sådan skyldighet. Samhällsskydd handlar således om ett skydd för samhället i kollektiv bemärkelse och en skyldighet att hindra en person från att begå ytterligare brottsliga gärningar mot de individer som utgör samhället. Utifrån att allvarliga gärningar har begåtts kan det helt enkelt stå klart att behovet av samhällsskydd är särskilt på- tagligt.

Brottsofferperspektivet är först och främst kopplat till en rad in- dividuella rättigheter enligt vad som ovan visats. Det handlar här om erkännande, stöd och information med mera enligt till exempel brotts- offerdirektivet, men också om de rättigheter som finns i Europakon- ventionen och som handlar om att skyddas från brott samt att brott ska leda till lagföring. Det finns således en viss överlappning mellan dessa olika rättighetsbildningar, som har det gemensamt att de båda tillerkänner brottsoffer rättigheter.

Av genomgången i detta kapitel står det förhoppningsvis klart att samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov av skydd mot (ytter- ligare) brottslighet, redan i dag är en integrerad del av det straffrätts- liga systemet. Samhällsskyddsaspekter har påverkat hur vissa straff- rättsliga frågor har hanterats, till exempel vad gäller omvandling av fängelse på livstid, men också regler i fängelselagen och vad gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Någon ny- modighet är det alltså rent krasst inte fråga om.109 Tvärtom framhölls det redan under tidigt 1900-tal att det i många frågor handlar om en intresseavvägning mellan en persons berättigade intresse av frihet och samhällsskyddet. I den avvägningen ingår numera också att se till den aspekt av brottsofferperspektivet som handlar om att skydda indi- vider från brott. Det skydd och de rättigheter som brottsoffer har genom Europadomstolens praxis och genom de rättighetsakter som tillkommit i FN och på EU-nivå ska beaktas, men det står samtidigt

109Se t.ex. Ds 1993:29 s. 11 där det framhålls ”att gärningsmannen stått i centrum för brotts- offerpolitiken och att brottsoffren har kommit i skymundan”. Se också SOU 1990:92 s. 69 där det framhålls att ”Hänsynen till gärningsmannen får inte gå före hänsynen till offret.”

221

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

klart att just dessa rättigheter sällan inkräktar på gärningspersonens frihet utan i stället handlar om annat skydd och andra rättigheter.

Vi vet helt enkelt att påföljdssystemet, inklusive reglerna om straf- fets avtjänande, ofrånkomligen måste vara en kompromiss mellan vissa intressen. Det är dock inte säkert att de aktuella intressena står i så stark motsättning till varandra som det hävdas såväl i den allmänna debatten som i regeringens nuvarande kriminalpolitik. Det handlar snarare om hur de olika parternas intressen – brottsoffrets, gärnings- personens och samhällets intresse av att dels beivra brott, dels skydda medborgarna mot brottsliga gärningar – ska balanseras. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga i brottsoffrens intresse för att på lång sikt åstadkomma ett samhälls- skydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åt- gärder kan vara ett sätt att öka brottsoffers förtroende för rätts- väsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen. Frågan handlar ytterst om vad de straffrättsliga reglerna syftar till och hur de bör konstrueras för att i så stor utsträckning som möjligt bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten (eller de andra mål som beslutas).

Det är således, menar vi, självklart att påföljdssystemet ska vara uppbyggt så att det innebär ett effektivt och rättssäkert samhällsskydd. Påföljdsvalet, liksom straffets avtjänande, bör i det enskilda fallet på bästa sätt verka brottsavhållande. Hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas är däremot en svårare fråga. Detsamma gäller vilken betydelse samhällsskyddsaspekter bör ges och på vilka grunder. Enligt vår me- ning måste det också kunna förutses att ändringar, som motiveras av att samhällsskyddet ska ökas, i rimlig utsträckning kan tillgodose just det.110 Vi instämmer i det som nyligen framhållits av Statens beredning för medicinsk och social utvärdering: ”Att insatserna som genom- förs faktiskt förebygger brott är etiskt centralt. Utöver att ineffektiva metoder är ett slöseri med resurser krävs det att insatsen är effektiv för att det ska vara försvarbart att behandla människor olika och att

110Jfr i denna del SOU 2017:61 där det gällde regler om uppskjuten villkorlig frigivning med anledning av återfallsrisk. I betänkandet konstaterades att möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd är ytterst begränsad. Ett fängelse- straff är alltid tidsbegränsat och strafftiden därmed ändlig – så småningom ska den dömde alltid friges, även om det då finns en återfallsrisk.

222

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

använda tvångsåtgärder.”111 Vi vill utöver detta också framhålla ett antal utgångspunkter som legat till grund för våra överväganden.

Genom strängare straff eller längre tider i anstalt åstadkommer man endast en temporär inlåsningseffekt som motsvarar den ökade strafftiden. Alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska förr eller senare återvända till samhället. Därmed är en sådan lösning kortsiktig och angriper symtomen snarare än orsakerna. Samhällsskyddsintresset kan därför inte annat än i begränsad utsträckning tillgodoses genom åtgärder som förlänger inlåsningstiderna. Även andra åtgärder, som angriper orsaker snarare än symtom, behövs.

Den viktigaste frågan är enligt vår mening hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska antalet återfall i brott över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas på längre sikt. Med en sådan vision stärks också brottsofferperspektivet. Vi menar att en viktig aspekt av samhällsskyddet är att samhället, utöver att låsa in de dömda, även tar ett ansvar för att arbeta återfallsförebyggande med de mest återfallsbenägna klienterna. De anstaltsintagna har i dag möjlighet att delta i behandlingsprogram och insatser som är anpass- ade utifrån individuella behov i syfte att minska risken för återfall i brott.112 Det är rimligt att samhället fortsättningsvis tar ett särskilt ansvar för att minska risken för återfall i brott så länge verkställig- heten av ett fängelsestraff pågår. Även detta ligger i linje med brotts- offers intressen. Vi menar att det ökar samhällsskyddet att det åter- fallsförebyggande arbetet i anstalt är intensivt för de som bedöms ha en hög risk att återfalla i brott. Det är sedan länge känt i den krimi- nologiska forskningen att en mycket liten del av befolkningen står för en stor del av den samlade brottsligheten.113 I vuxen ålder är det en procent av befolkningen som står för 63 procent av alla fällande domar avseende våldsbrott i Sverige.114 Det är därför angeläget att arbeta för att färre personer som begår brott ska återfalla i ny brottslighet. Rehab- ilitering och återanpassning, och en fängelsevistelse som inspirerar till en förändringsresa, måste därför även framöver vara ledorden för

111SBU-rapport 369 s. 70.

112Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 9.

113Se t.ex. Brå, Kortanalys 4/2017 s. 18, Brå-rapport 2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s. 14 och Bäckman m.fl., Den ojämlika brottsligheten. Lagföringsutvecklingen i demografiska och socioekonomiska grupper 1973–2017 s. 69 och 90.

114SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan krimi- nalitet: en systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (2019), rapport 303 s. 17 med vidare hänvisning till Falk m.fl., The 1% of the population accountable for 63 % of all violent crime convictions, Soc Psychiatry Epidemiol 2014;49 s. 559–71.

223

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

den kriminalvård som bedrivs i svenska anstalter.115 Detta följer också av Kriminalvårdens instruktion. Myndigheten ska förebygga återfall i brott och särskilt vidta åtgärder som syftar till att individanpassa verkställigheten och förbereda frigivningen.116

Eftersom alla som döms till tidsbestämda straff ska återvända till samhället är en meningsfull tillvaro i anstalt som på bästa sätt resociali- serar den dömde en helt nödvändig del för att leva upp till målet med fängelsestraff – att skydda samhället från brott. Återanpassning samt återfallsförebyggande arbete och samhällsskydd bör därför inte ses som motsatser utan som delar som är direkt beroende av varandra.

Ett ökat samhällsskydd kan inte heller uppnås genom en enda åt- gärd, utan är tvärtom beroende av flera olika åtgärder. Det är korrekt att fängelsestraffet som sådant förhindrar den dömde att återfalla i brott ute i samhället under anstaltsvistelsen, men det är också korrekt att en anstaltsvistelse för med sig negativa effekter. En långvarig fäng- elsevistelse leder till institutionalisering som försvårar en återgång till livet i frihet. Det är därtill förenat med stora kostnader att hålla per- soner frihetsberövade. Samhällsskydd kan uppnås genom en kvali- tativ och väl kontrollerad verkställighet av påföljder inom frivården som är väl anpassad efter den dömdes risker, behov samt mottaglig- het för återfallsförebyggande insatser. Forskning visar att psyko- sociala insatser till de som tillhör kriminella gäng under frivård (t.ex. substansbruksbehandling, stöd att söka arbete, utbildning, hälsoråd- givning och bostad) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats.117 Fängelsestraff bör an- vändas i de allvarligaste fallen där det framstår som helt nödvändigt med ett frihetsberövande för att tillgodose samhällsskyddet.

Det finns vidare gott forskningsstöd för att större brottsföre- byggande effekter uppnås genom ökning av polisiär närvaro och upp-

115Se t.ex. Holmberg, Straffvärde som rättslig konstruktion (ak. avh.) s. 94 f. där författaren fram- håller individualpreventionen som människosyn och att en straffverkställighet bör utformas på så sätt att en potential till resocialisering av den dömde kan realiseras.

116Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården. Myndigheten arbetar därför enligt devisen ”Bättre ut”.

117SBU-rapport 369 s. 5 och 47 ff., där SBU dragit den slutsatsen efter att ha gått igenom den samlade litteraturen på området. Som vanligt är de flesta studierna genomförda i USA, vilket kan påverka resultatens relevans i Sverige. Enligt SBU kan dock det positiva resultatet av frivård i de amerikanska studierna kanske närmast betraktas som en bekräftelse för att den svenska modellen ger bättre resultat. En omfattande översikt över systematiska översikter visar på svaga effekter av övervakning med några få procents minskad risk för återfall medan olika behandlingspro- gram ger bättre resultat, se SBU-rapport 369 s. 69 med vidare hänvisning till Lipsey och Cullen, The Effectiveness of Correctional Rehabilitation: A Review of Systematic Reviews. Annu Rev Law Soc Sci 2007;3(1) s. 297–320.

224

SOU 2024:48

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

klarning, snarare än genom inlåsning (se vidare om detta i kapitel 12). Resultaten av de internationella och nordiska forskningsstudier som finns avseende straffskärpningars effektivitet varierar också, vilket visar att det inte går att förutsätta att straffskärpningar minskar brotts- ligheten. Detta gäller särskilt de långa strafftiderna. Hur inlåsningens effektivitet ska balanseras mot individuella, ekonomiska och sociala kostnader är en central aspekt som måste ges utrymme i de överväg- anden som vi gör.

Hittills har det rått enighet om att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt vid allvarliga brott mot liv och hälsa samt återfall i sådan brottslighet. Det är också sådan brottslighet som påverkar sam- hället just nu. I dessa fall måste samhället kunna reagera adekvat efter- som människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet. Den inriktning som valts i liknande utredningssammanhang, nämligen att i huvudsak fokusera på allvarliga vålds- och sexualbrott samt brott som utgjort led i en organiserad eller systematisk brottslighet, är en- ligt vår mening fortfarande välavvägd.118

Brottsoffers behov av upprättelse har i mycket stor utsträckning använts som ett argument för att genomföra flertalet straffskärpningar och andra lagändringar under senare år. Nu betonas också från reger- ingens håll att fokus flyttas från gärningsmannen till brottsoffer och samhällsskydd. Vid en första anblick kan det framstå som självklart att det ligger i brottsoffrens intresse att straffen är så stränga som möjligt. Det har dock visat sig vara en alltför enkel analys. Det kan konstateras att begreppet upprättelse rymmer en rad olika former av gottgörelse och att det kan ha olika betydelse för olika brottsoffer.119 Även om brottsofferforskningen är mycket omfattande ger den näm- ligen inte något entydigt svar på vad som är det viktigaste för brotts- offret i straffprocessen. Det finns ingen forskning som visar att det är just samhällsskyddsaspekter, i den inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer behöver eller ens efter- frågar. I detta sammanhang är de kortanalyser som genomförts av Brå, och som visar att verkställighetsformen är underordnad straffet som sådant, av särskilt intresse.

118Det handlar här i någon mån om den så kallade ”kärnstraffrätten”, till vilken allvarliga an- grepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande sam- hällsordningen, räknas. Se t.ex. SOU 2013:38 s. 479. Uppdelningen i mala in se – det onda i sig, och mala prohibita – det som är ont, för att det är förbjudet, kan också tjäna som utgångspunkt.

119Se om detta i t.ex. Granström och Mannelqvist, a.a.

225

Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv

SOU 2024:48

Den upprättelse som straffet kan innebära är ett sätt på vilket trygg- het för brottsoffer kan nås. Straffet och hur det avtjänas ingår som en del i lagföringsprocessen och processen som sådan kan bidra till brottsoffers upprättelse. Straffets längd som sådant har dock inte nödvändigtvis samma betydelse för brottsoffer. Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen samt straffets verkställande betydelse i brotts- offrets intresse kan därför enligt vår mening inte reduceras till att en- bart handla om straffets stränghet. Det handlar i stället om flera, sam- verkande faktorer. Det är vidare viktigt att åtgärder som genomförs för att gagna brottsoffer bygger på vetenskaplig, empirisk grund och verkligen leder till en förbättring av offrens ställning och inte enbart används för att främja andra (politiska) ändamål.

Brottsoffers känsla av upprättelse genom straffprocessen är alltid unik. Det är för övrigt en stridsfråga även i brottsofferforskningen om brottsförebyggande arbete ska ingå bland det som nämns rättig- heter för brottsoffer. Motståndarna hävdar att brottsförebyggande arbete gäller alla individer och inte bara brottsoffer.120 Vi menar dock att det finns skäl att inkludera det brottsförebyggande arbetet som en del av brottsoffers intresse i en vidare bemärkelse (som en del av samhällsskyddet). Det handlar då om potentiella brottsoffer, det vill säga om oss alla. Detta utesluter dock inte att dessa två olika grupper av brottsoffer – de som är direkt drabbade av brott och de som riskerar att drabbas – kan ha olika intressen som behöver tillgodoses. Som vi visat ovan handlar brottsofferperspektivet också om flertalet individuella rättigheter och inte bara om att skyddas mot brott.

En ordning som innebär att brottsoffret är den som avgör vad som är en lämplig sanktion för ett brott är sedan mycket länge ut- mönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta beror på att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sank- tion som motsvarar det lidande som brottet har orsakat (den s.k. talionsprincipen: öga för öga, tand för tand). Straffet ska i stället vara en del i en sammanhängande rättsordning som upplevs som rättvis för alla iblandade och ge uttryck för det allvar med vilket staten ser på gärningen och kommunicera det klandret till gärningspersonen.121 Att påföljdsbestämning aldrig kan reduceras till vedergällning (hämnd) och att det måste vara en sak för staten att bestämma straffets in- gripandegrad betyder dock inte på något sätt att brottsoffrens per-

120Wergens, a.a. s. 167 med vidare hänvisningar.

121SOU 2012:34 s. 138.

226

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

vården bedömer att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet.5 Detta kan jämföras med 2013 då Kriminalvårdens under- rättelsetjänst bedömde att omkring tre procent av klienterna som var i anstalt det året hade en bekräftad positiv relation till grov organi- serad brottslighet.6

Mot slutet av 2023 fanns det 140 identifierade intagna med kopp- lingar till den våldsbejakande extremistiska miljön, varav knappt 90 be- dömdes kopplade till den våldsbejakande islamistiska extremism- miljön.7

5.2.2Fängelsepopulationens levnadsförhållanden

Det finns en tydlig koppling mellan levnadsförhållanden och krimi- nalitet. De fängelsedömdas levnadsförhållanden ligger långt under genomsnittet i befolkningen. De som döms till fängelse kommer från utsatta förhållanden och är redan innan en anstaltsplacering marginali- serade i högre utsträckning. De har lägre utbildning och inkomst, svagare arbetsmarknadsanknytning, historik av våldsamhet och ut- satthet, missbruksproblematik samt sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Nästan tre av fem intagna bedöms ha haft problem med någon form av missbruk före frihetsberövandet. Det är något mer vanligt bland män än kvinnor.8

Den senaste undersökningen av den svenska fängelsepopulationen genomfördes 2013, men nyare internationella undersökningar be-

5SOU 2024:30 s. 138.

6Som måttstock används en EU-definition som består av 11 kriterier, varav minst sex ska vara uppfyllda. Se Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 41.

7Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 75. Det är en liten ökning från 2022, se Årsredovisning 2022 s. 73.

8Kriminalvården, FoU-rapport om straffskärpningar s. 17 med vidare hänvisningar till Wakefield och Uggen, 2010 och Western m.fl., 2015. Se också Brå-rapport 2020:15 s. 18, Grönqvist m.fl., Hur påverkar strängare straff risken för kriminalitet och andra utfall? s. 7 f., Inslussningsutred- ningen, Inslussning – en idéskiss. Rapport från inslussningsutredningen (Ju 2016:E) och Nilsson, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.), där resultaten av studien visade att skillnaderna mellan fångar och andra medborgare är avsevärda inom samtliga de välfärdsområden som ingår i levnadsnivåundersökningar; d.v.s. ut- bildning, sysselsättning, ekonomi, boende, hälsa, sociala relationer, politiska resurser och utsatthet för brott. För norsk del, se Revold, Innsattes levekår 2014: Før, under og etter soning (Statistisk sentralbyrå) och för dansk del, Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærksomheds- forstyrrelse.

230

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

kräftar den bild som framkommer i den undersökningen.9 Urvalet i rapporten bestod av 2 142 klienter, varav 41 procent hade varit i anstalt, sju procent hade verkställt sitt straff genom intensivövervakning, 35 procent hade haft någon form av skyddstillsyn och 17 procent var villkorligt frigivna med övervakning.

Vålds- och narkotikabrott var de vanligaste huvudbrotten och unge- fär två tredjedelar hade en eller flera tidigare gånger dömts till någon form av kriminalvårdspåföljd. 71 procent var svenska medborgare.10 Undersökningen visade att de som verkställde straff i genomsnitt hade problem inom tre av något av de nio undersökta områdena miss- bruk, boende, sysselsättning och försörjning, skulder, familj, utbild- ning, hälsa, kriminella attityder och värderingar samt umgänge och

nätverk.11

Klienterna hade ofta en svag koppling till det omgivande samhället. Utbildningsnivån var låg och ungefär hälften hade nioårig grund- skola/folkskola eller inte någon fullföljd utbildning alls. För riket var motsvarande andel 20 procent. 21 procent hade fullföljt en gymnasie- utbildning och sex procent hade en eftergymnasial utbildning. Endast en fjärdedel hade direkt koppling till arbetsmarknaden. Hälften hade egen bostad och 12 procent var bostadslösa eller hade en tillfällig bo- stad.

Omkring 70 procent hade missbruksproblematik och en tredje- del varit i kontakt med den öppna beroendevården. Klienterna hade problem med såväl psykisk som fysisk ohälsa.12 31 procent hade tre år innan den aktuella påföljden varit i kontakt med den öppna psyki-

9Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Dessförinnan hade undersökningar genomförts 1994 och 2004. Vid en jämförelse är mycket sig likt, men i den senare undersökningen hade brottsstrukturen förändrats: andelen dömda för våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott hade ökat, medan andelen dömda för till- greppsbrott, rattfylleri och brott mot allmänheten och staten minskat. Andelen dömda för korta fängelsestraff upp till två månader var lika, men strafftiderna mellan två månader och två år hade minskat medan strafftiderna över två år ökat. I undersökningen från 2013 konstateras således att

”Utan att dra alltför stora slutsatser verkar det inte som att klienterna blir ”värre” och ”sämre”

över tid. De sociala strukturerna bland anstaltsklienterna verkar i stora drag oförändrade eller bestå av små förändringar vid en jämförelse mellan dessa två tidpunkter. Den förändring som kan ses

är inom brottstrukturen och i strafftiderna.” se s. 91. För nyare studier, se t.ex. Prison Reform Trust, Bromley Briefings Prison Factfile (februari 2024) s. 36 ff.

10Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff.

11Brå-rapport 2020:15 med vidare hänvisning till Inslussningsutredningen (2017). Inslussning

– en idéskiss. Rapport från Inslussningsutredningen. Ju 2016:E. Regeringskansliet. Justitiedepar- tementet samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 27 f.

12Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff.

231

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

atrin och fem procent hade vårdats inom den slutna psykiatriska vården. Mer än en tredjedel uttryckte oro för sin psykiska hälsa under verkställigheten. Nästan hälften hade fått en diagnos för psykiska sjukdomar eller syndrom samt beteendestörningar under sin verk- ställighetstid. 21 procent hade fått missbruksrelaterade psykiska dia- gnoser. 10 procent hade uttryckt självmordstankar och för sex procent av klienterna fanns det dokumenterat att klienten försökt begå själv- mord. Kriminalvården bedömde dock att nästan hälften av klienterna hade ett stödjande och positivt nätverk kring sig.13

Att de som befinner sig i anstalter mår sämre än befolkningen i övrigt gäller alltjämt och globalt. Därtill blir det psykiska måendet bland de intagna i anstalt allt sämre.14 Globalt sett blir fängelsepopulationen allt äldre.15 Forskningen visar att den psykiska ohälsan bland krimi- nalvårdsklienter både i Sverige och andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än befolkningen i stort. Även om psykisk ohälsa inte är en riskfaktor för återfall i brott, vare sig i våldsbrott eller generell brotts- lighet, kan den vara kriminogen om den samvarierar med andra risk- faktorer som missbruk.16

Gällande ADHD bedömer Kriminalvården att cirka 25 procent av de intagna har en sådan diagnos. Trots satsningar tyder mycket på att många kriminalvårdsklienter med ADHD varken har fått en dia- gnos eller medicinerar.17 I en kvalitativ studie genomförd på anstalten Norrtälje fann forskarna att behandlad ADHD ledde till en ökad mot- taglighet för påverkansprogram och utbildning i Kriminalvården.18

I forskningen framhålls att de som tas in i anstalt för att avtjäna fängelsestraff inte sällan har med sig en risk för att utveckla psykisk

13Kriminalvården, a.rapport s. 25 f.

14Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 32 med vidare hänvisningar. Se också General Report of CPT 2021 s. 22.

15Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 19.

16Se t.ex. Chang m.fl., Psychiatric disorders and violent reoffending: a national cohort study of convicted prisoners in Sweden (2015), Lancet Psychiatry, 2(10) s. 891–900.

17Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier. För situationen i Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsk- nings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærk- somhedsforstyrrelse, där det framhålls att en ADHD-diagnos kan predicera återfall i brott samt att personer med en sådan diagnos ofta har svårare livsomständigheter än genomsnittsbefolkningen.

18Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 f.

232

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

ohälsa, till exempel på grund av barndomstrauman, som sedan reali- seras under anstaltsvistelsen. En annan möjlig förklaring anses vara att häktes- och anstaltsmiljön, som innebär ett socialt stigma, isolering och osäkerhet, leder till sämre mående.

Vissa grupper påverkas mer av forcerad samsittning, dubbelbelägg- ning och trånga miljöer. Det gäller inte sällan de med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Restriktioner påverkar också den psykiska hälsan. Att sitta isolerad är förknippad med en högre risk för suicid.19 Det saknas till stor del forskning på hur olika tillstånd av psykisk ohälsa påverkar mottaglighet och effekter av behandling.

Viss statistik visar att det är vanligare att kvinnor som avtjänar straff själva har utsatts för olika trauman, som till exempel sexuella över- grepp eller våld i nära relation. Det finns också problem knutna till att de inte kan få den hjälp de är i behov av för att bearbeta vad de varit med om under sin tid i anstalt.20 Kvinnor i anstalt har vidare i jämförelse med män en högre förekomst av medicinska, psykiatriska och missbruksrelaterade sjukdomar.21

I en svensk registerstudie fann forskarna att en historia av psykia- trisk sjuklighet var mycket vanlig bland frigivna personer och betydligt högre än i normalpopulationen. Mer än hälften av alla frigivna per- soner hade någon gång fått en psykiatrisk diagnos. Särskilt substans- missbruk, psykotisk sjukdom och personlighetssyndrom var vanligt förekommande. Med undantag för psykotiska sjukdomar var den psykiska ohälsan högre hos frigivna kvinnor jämfört med frigivna män. Bland frigivna kvinnor hade 27,5 procent gjort ett tidigare suicidför- sök som krävt observation på sjukhus, medan andelen bland männen var 16,8 procent. Av suicid som begicks inom fem år från frigivning begicks flest det första året efter frigivning och de frigivna personerna begick självmord 18 gånger oftare än kontrollgruppen.22

I enlighet med den så kallade normaliseringsprincipen ska vård för ohälsa tillhandahållas av de aktörer som i samhället ger hjälp till alla medborgare. Kriminalvårdens uppgift är således att förmedla sådan

19Kriminalvården, a.a. s. 2 och 6 med vidare hänvisningar till ett stort antal studier. Detta har konstaterats av t.ex. Psykansvarskommittén – det fanns redan då ett stort och ökande antal in- tagna i kriminalvårdsanstalt som har psykiska problem och Kriminalvårdens möjligheter att ge vård är begränsade. Det ansågs också svårt att fullt ut tillgodose behoven för kriminalvårds- patienter i den allmänna sjukvården.

20Penal Reform International m.fl., Global Prison Trends 2022 s. 26. För svensk del, se t.ex. Nilsson, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.) s. 161 f.

21Kriminalvården, a.a. s. 7.

22Runeson och Haglund, Självmord efter frigivning från fängelse (Kriminalvården 2013).

233

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

hjälp, men Kriminalvården bedriver ändå viss öppen hälso- och sjuk- vård vid anstalter och häkten. Den vård som tillhandahålls är på pri- märvårdsnivå och viss psykiatrisk öppenvård.23

5.2.3Våra reflektioner

Av genomgången ovan kan det knappast ifrågasättas att behovet av stöd för de som ska lämna en kriminell bana ofta är omfattande och skiljer sig åt mellan individerna. Det kan röra sig om rent praktiska behov, men också om psykologiska och medicinska.24 Det är dess- utom så att särskilt långvariga frihetsberövanden leder till institutio- naliseringseffekter, vilka i sin tur påverkar den dömde i stor utsträck- ning.25 Även om det inte råder total enighet om fängelsestraffets betydelse för återfall i brott i den kriminologiska forskningen finns det inte någon som menar att inga negativa effekter förekommer.26 Och detta utöver att levnadsvillkoren redan från början var sämre. Hjälp och stöd efter en institutionsplacering behövs således för att bi- behålla de förändringar som skett under denna, men också för att det är fråga om människor som har sämre förutsättningar att klara sig bra än människor generellt. Det är därför enligt vår mening rimligt att sam- hället ger dessa individer stöd i samband med frigivningen. För fram- gång krävs också att flera olika aktörer samverkar då det ofta är fråga om svårigheter inom flera områden. I detta avseende spelar inte sällan frivårdens samordnande roll stor betydelse.

Givetvis har den frigivne ett eget ansvar för sin livssituation och den förändring som måste genomföras, men det utesluter inte att även samhället bör ta ett visst ansvar. Det framgår också av Kriminalvårdens instruktion att myndigheten ska vidta åtgärder som syftar till att för- bereda frigivningen och att verkställigheten ska genomföras på ett sätt

23Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 2 f.

24Se vidare i kapitel 6 om Kriminalvårdens arbete utifrån de s.k. RBM-principerna och insatser mot den dömdes behov.

25Se t.ex. Foucault som argumenterar för att fängelset framför allt producerar kriminella och kriminalitet, vilket får stöd av senare års studier av fängelsets kriminogena effekter, se Foucault, Övervakning och straff samt Pettersson, Betydelse av öppenhet under institutionstiden för ung- domar dömda till sluten ungdomsvård. Hur påverkas vardagen vid institutionen och återfall i brott? s. 98 med vidare hänvisning till ett antal internationella studier.

26Slutsats i Pettersson, a.a. s. 29 med vidare hänvisning till bl.a. Gendreau m.fl., The Effects of Community Sanctions and Incarceration on Recidivism, presenterad vid Forum on Corrections Research, Correctional Service of Canada och Killias m.fl., Does Community Service Rehabilitate Better than Short‐Term Imprisonment? Results of a Controlled Experiment, The Howard Journal of Criminal Justice, 39(1) s. 40–57.

234

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

Under 2020 och 2021 bedrev Kriminalvården 14 ackrediterade be- handlingsprogram, under 2022 bedrevs 12 och under 2023 bedrevs 11.30 Att programmen är ackrediterade betyder att de genomgått en veten- skaplig bedömning.31

Behandlingsprogrammen är huvudsakligen riktade mot generell kriminalitet, våldsbrott, våld i nära relation och sexualbrott samt miss- bruk av droger eller alkohol. Vissa genomförs individuellt och en del i grupp.32 När programmet är genomfört finns också insatser med för- stärkande innehåll. Behandlingsprogrammen är baserade på kognitiv beteendeterapi. Behandlingsprogram bedrivs även inom frivården.

5.3.2Närmare om behandlingsprogrammen

Programmet Puls riktar sig till klienter som har problem med ilska, aggressivitet och våld samt har ett mönster av våldsbrottslighet, dock inte de som uteslutande har våld i nära relation som problematik. Pro- grammet består av fyra moduler som genomförs i grupp (24 sessioner

á90 minuter) samt en modul som genomförs individuellt (sex sessioner

á60 minuter).

Entré är ett behandlingsprogram för klienter som är i behov av och behöver stöd att lämna en kriminell gruppering eller organiserad brottslighet och/eller bryta ett mönster av våldsbrottslighet. Det passar också de som tillhör självmarkerande grupper eller extremism- nätverk. Programmet genomförs i individuellt format och behand- lingen skräddarsys utifrån den enskilda klientens behov och mottag- lighet. Eftersom innehåll och omfattning anpassas utifrån varje enskild klients behov varierar antalet sessioner inom intervallet 25–40 sessioner. Sessionernas längd är mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka.

För de som dömts för våld i nära relationer finns speciellt utfor- made behandlingsprogram, till exempel Predov (Preventing Domestic Violence) som ackrediterades 2020. Antalet sessioner kan variera

30Kriminalvården, Årsredovisning för 2023 s. 56. Programmen Puls och Brottsbytet är under avveckling.

31Behandlingsprogrammen ackrediteras av Kriminalvårdens Vetenskapliga råd som ska se till att forsknings- och utvecklingsarbetet inom Kriminalvården håller en hög vetenskaplig kvalitet. Rådgivarna består av forskare inom bland annat psykiatri, kriminologi, socialt arbete, beteende- forskning, psykologi, genetik och epidemiologi. Effekterna av programmen utvärderas och om ett program inte ger förväntade effekter tas det bort ur Kriminalvårdens behandlingsutbud, se Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56.

32Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 55 f.

236

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

mellan 17–22. Sessionernas längd varierar mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka. Predov är precis som RVP (Relationsvåldsprogrammet) ett individuellt KBT-baserat program för de som dömts för att ha begått brott mot närstående. Predov är mindre omfattande än RVP. Det kan vid behov fokusera på alkohol och narkotika. RVP anpassas också efter de individuella förutsätt- ningarna och antalet sessioner kan variera från 25–40. Sessionernas längd är mellan 60–90 minuter och genomförs en till två gånger per vecka. RVP kan också användas vid hedersvåldsproblematik.

För de som är dömda för sexualbrott (såväl män som kvinnor) finns sexualbrottsprogrammet Sexualbrottsprogram med individuellt fokus (Seif). Efter avslutat program i anstalt finns en fortsättning i frivården. I programmet fokuseras på riskfaktorer kopplade till återfall i sexual- brott. Seif ersatte 2022 det tidigare programmet Relation och samlev- nad. Seif ges både i grupp och individuellt.

Consent är ett manualbaserat sexualbrottsprogram för klienter med medelhög risk för återfall. Programmet, som omfattar 18–26 timmar, bedrivs individuellt och fokuserar på arbete med riskfaktorer för åter- fall i sexualbrott. Klienterna arbetar bland annat med rollspel och hem- uppgifter. De får mot slutet av programmet göra en plan för fram- tiden som bland annat handlar om hur de ska hantera risksituationer.

Kriminalvården har också vissa behandlingsprogram för de som begått flera olika typer av brott och som således har en generell kri- minalitetsproblematik. Brottsbytet modul innefattar såväl individuell behandling som session i grupp. Programmet omfattar 16–20 grupp- träffar à två timmar samt åtta individuella träffar à 90 minuter. Pro- grammet genomförs två till tre gånger per vecka.

Oto-Prism är Kriminalvårdens grundprogram i frivård för klienter med medel till hög risk för återfall i brott. Programmet kan också bedrivas i anstalt. Programmet kan genomföras med två olika inrikt- ningar. Oto, som fokuserar på kriminalitet och Prism, som inriktar sig på missbruk och kriminalitet. Oto-Prism består av totalt 20 möten. De första 14 mötena är 90 minuter och möte 15–20 är 60 minuter. Eftersom förändring av beteenden är centralt i all KBT-behandling så ingår uppgifter mellan mötena.

För de som diagnosticerats med ADHD eller som själv upplever sig ha sådana symtom som förknippas med ADHD finns R&R2 ADHD. Programmet omfattar 15 gruppsessioner, möten med en så kallad programstödjare samt tre uppföljande, förstärkande sessioner.

237

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

Sessionerna är 1,5 timme och genomförs en till två gånger per vecka. Programmet ges i slutna grupper.

För de i missbruk eller beroende har Kriminalvården behandlings- programmet Våga välja. Våga välja finns i två versioner – en kortare version som omfattar 27 gruppsessioner och en längre version som omfattar 89 gruppsessioner. Efter den gruppbaserade delen av pro- grammet fortsätter deltagarna med individuella sessioner där de, ut- ifrån en individuell plan, tränar på och underhåller de kunskaper och färdigheter de tillgodogjort sig under programmet.

Vinn är ett förberedande, motiverande program för kvinnor med missbruk eller en kriminell livsstil. Programmet omfattar 14–16 grupp- sessioner som genomförs två till tre gånger i veckan.

Under 2023 ackrediterades grundprogrammet Krimfokus av Veten- skapliga rådet. Det har ett brett anslag och bedrivs främst för klienter i anstalt med medel till hög risk för återfall i kriminalitet. Krimfokus utgörs av tre gruppmoduler om vardera sex möten, det vill säga sam- manlagt 18 obligatoriska gruppmöten. Varje gruppmöte är 2,5 timmar. Utöver gruppmöten ingår ett individuellt intromöte före modulerna, samt ett individuellt möte efter modulerna. De individuella mötena är 1,5 timmar vardera. En fortsättningsdel, Krimfokus påbyggnad är under utarbetande och ska rikta sig till de som är intagna på anstalt under en längre tid. Det testades på sex pilotanstalter under hösten 2023.

Programmet Vrapt (Virtual reality aggression prevention training) riktar sig till klienter med aggressionsproblem, och bedrivs med stöd av modern interaktiv VR-teknik. En uppföljning av pilotstudien av programmet genomfördes under 2023 och visade att programmet går att implementera i anstaltsmiljön. Programmet fick ett bra mottagande av såväl programledare som klienter. En studie planeras under 2024 och syftar till att undersöka hur VR-teknik kan användas i Kriminal- vårdens program Krimfokus.33

5.3.3Återfallsförebyggande arbete i frivård

Enligt 1 § förordningen med instruktion för Kriminalvården ansvarar myndigheten för att verkställa utdömda påföljder, såväl i anstalt som i frivård. Frivård är kriminalvård som sker utanför anstalt, men Fri- vården är också benämningen på den verksamhetsgren inom Krimi-

33Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56.

238

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

nalvården som ansvarar för just frivård, det vill säga alla verkställig- heter utom fängelse. Det innebär att frivårdspersonalen arbetar med ungdomsövervakning, skyddstillsyn med kontraktsvård, övervakning vid skyddstillsyn och efter villkorlig frigivning, skyddstillsyn respek- tive villkorlig dom med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Frivården har också ansvaret för de kli- enter som är på någon av utslussningsåtgärderna halvvägshus och vård- vistelse (se vidare kapitel 13). Det finns 32 frivårdskontor i Sverige.

Enligt 8 § ska frivårdsorganisationen vara utformad så att den till- godoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder för att minska klienternas (de övervakades) risk för återfall i brott. Under övervak- ningen arbetar frivården därför med såväl stöd som kontroll i syfte att på bästa sätt minska risken för återfall i brott. Klienten är till ex- empel skyldig att på kallelse inställa sig hos frivården, underrätta myn- digheten om personliga förhållanden som är av betydelse för övervak- ningen samt följa eventuella föreskrifter, som att delta i behandling, lämna drogprov eller inte vistas i vissa områden.

Kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den dömde ska träffa sin frivårdsinspektör (titeln på den tjänsteman som arbetar klientnära i frivården), ska anpassas efter klientens återfallsrisk. Ju högre återfalls- risk, desto tätare besök. Enligt Kriminalvårdens interna riktlinjer är den rekommenderade kontaktfrekvensen vid låg risk en gång var tredje vecka, medelrisk en gång varannan vecka och för högriskklienter en gång per vecka.34

Det stödjande arbetet som bedrivs i frivården handlar i första hand om att försöka minska de riskfaktorer för fortsatt brottslighet som identifierats (se i kapitel 6 om arbetet utifrån de s.k. RBM-princip- erna). Arbetet sker genom deltagande i något behandlingsprogram och/eller vid möten och samtal med frivårdsinspektören. Samtalen sker utifrån KBT och social inlärning med stöd av en modell som heter Krimstics.35 Den bärande idén är att frivårdsinspektörerna ska lära sig samtalsfärdigheter och samtalstekniker som främjar en livsstil utan kriminalitet (förändra de s.k. prokriminella attityderna) och som före- bygger återfall i brott.36

Tillämpningen av Krimstics bygger på fyra steg i den strategiska övervakningen av klienten. I ett första steg utreds risk och behov med

34Kriminalvården, Forskning och utvärdering inom Kriminalvården, Utvärdering av implement- eringen av krimstics i svensk kriminalvård 2014–2017 s. 7.

35Strategic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) infördes 2014.

36Kriminalvården, a.a. s. 11.

239

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

stöd av RBM-B (det riskbedömningsinstrument som används inom kriminalvården, se mer i kapitel 6).

Därefter handlar det i steg två om att skapa en relation som präglas av samarbete och tillit. Aktivt lyssnande, effektiv feedback samt andra tekniker som tydliggör frivårdsinspektörens stöttande och kontrol- lerande roll används. I steg tre är målet att skapa en gemensam grund för förändringsarbetet. Det handlar om att tillsammans med klienten sätta upp mål för övervakningen, lära klienten kopplingen mellan atti- tyd och beteende samt introducera ett gemensamt språk. I det fjärde och sista steget arbetar frivårdsinspektören och klienten gemensamt med förändring genom att identifiera de attityder och tankemönster som orsakar klientens problembeteenden, identifierar och tränar på prosociala färdigheter samt upprätthåller dessa färdigheter genom övning. Som ett förstärkande inslag kan klienten delta i ett behand- lingsprogram under detta steg, och i sådana fall är det också viktigt med samarbete mellan den frivårdsinspektör som arbetar utifrån Krim- stics och programledaren i arbetet med klienten.

Krimstics ger frivårdsinspektören ett antal tydliga och konkreta verktyg, baserat på KBT, för att underlätta förändringsarbetet. Model- len betonar den dömdes eget ansvar genom att belysa tankar, känslor och beteenden framför yttre omständigheter.37

Forskning visar att övervakning som kombineras med behandlande inslag har starkare återfallsförebyggande effekter än övervakning utan behandling.38 Insatser som endast är kontrollerande eller som syftar till att avskräcka från brott är ofta ineffektiva men kan också vara risk- höjande, särskilt för kvinnor.39 Frivården arbetar därför utifrån riktade, insatsrika frivårdspåföljder då det skapar goda förutsättningar för positiva beteendeförändringar. Det handlar om ett strukturerarat och kunskapsbaserat arbetssätt som riktar rätt insats till rätt klient.40

37Kriminalvården, a.a. s. 10 f.

38Se t.ex. SBU-rapport nr. 369, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkrimi- nalitet bland barn och unga vuxna där det framhålls att psykosociala insatser till gängkriminella under frivård (t.ex. missbruksbehandling, stöd att söka arbete) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats.

39Se t.ex. Andrews m.fl., Risk principle of case classification in correctional treatment: A meta- analytic investigation, International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology, 50(1) s. 88–100 och Lovins m.fl., Application of the risk principle to female offenders, Journal of Contemporary Criminal Justice, 23(4) s. 383–398.

40Kriminalvården, a.a. s. 9.

240

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

5.3.4Vikten av stöd under steget till ett liv i frihet för att minska återfallen

Det är väl känt att svårigheterna från ett liv i institution till ett liv i frihet är stora.41 Trots detta är frågan om effekter av just eftervård inte särskilt beforskade varken i Sverige eller internationellt – i vart fall inte med så kallade goda metoder.42 Vissa studier finns dock. Forsk- ning om institutionsvård ger stöd för att stödet efter frigivning från anstalt är viktigt för att eventuella positiva förändringar under vården i anstalt ska ha en varaktig effekt.43

I en metaanalys över 22 studier, som förvisso gällde lagöverträdare med genomsnittsålder mellan 10 och 25 år, fann forskarna följande.44

–Eftervårdsprogram hade en liten, men positiv, effekt på återfall jäm- fört med de som inte fått vård eller fått ”treatment as usual”.

–Effekten var större för äldre än för yngre.

–När det var fler involverade i gäng i populationen var effekterna av eftervård större.

–Drogmissbruk var associerat med sämre utfall.

–Endast när populationen huvudsakligen bestod av våldsbrottslingar kunde en effekt avseende minskat antal återfall påvisas.

–Det var högre effektstorlekar när populationen kategoriserades som en högriskgrupp.

I ytterligare en studie undersöktes effekten av utökad övervakning, till exempel genom elektronisk övervakning och eftervårdsinsatser. Endast intensivövervakning visade sig inte vara relaterat till bättre ut- fall. Det krävs också mer behandlande inslag. Även en utvärdering av utökad frigång av Brå visade att långtidsdömda som slussats ut med elektronisk fotboja återföll i lägre utsträckning än de som inte slussats ut på detta sätt. Brå konstaterade även att effekten av utslussning

41Se t.ex. Lundström m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid Sis-institution. Slutrapport.

42Pettersson, Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utslussning, eftervård och återfall för dömda till sluten ungdomsvård (rapport 2023:9) s. 35. Med goda metoder avses sådana välkon- trollerade studier som motsvarar sådana som görs inom medicin eller gällande återfallsföre- byggande behandlingsprogram.

43Pettersson, a.a. s. 29 med vidare hänvisningar till internationell forskning. Stödet för unga anses särskilt viktigt.

44Se Pettersson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till James m.fl. (2013).

241

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

verkade vara störst för dem med tidigare lagföringar som har högst risk för återfall (se vidare om detta i kapitel 13).45

Slutligen visar studier av fängelsedömda att det finns stöd för att insatser inom arbetsmarknad, drogbehandling och utbildning har positiva resultat med avseende på återfall i brott.46 Flera svenska och internationella studier pekar på att missbruksbehandling minskar risken för återfall i brott, även för klienter med psykisk ohälsa.

I en studie undersöktes sambandet mellan deltagande i missbruks- behandling i öppenvården efter frigivning och återfall i brott. Studien fann att minst sex veckors missbruksbehandling var förknippad med lägre risk för återfall i brott mer än fyra år senare. Ju längre tid i regel- bunden specialiserad öppenvård för missbruk, desto mindre var risken för återfall i både allmän brottlighet och våldsbrott.47

Vidare visar såväl intervjuer med dömda som återfallsstatistiken (återfallen sker relativt fort, ofta inom det första året) att det är viktigt att det finns ett stöd på plats när den dömde friges. Planeringen måste alltså påbörjas i god tid om stödet ska vara effektivt. Snabba in- satser är också viktiga för att fånga upp den motivation till förändring som de dömda kan ha fått genom anstaltsvistelsen. Insatserna ska också, som framgår av bland annat de metastudier som finns, vara multidimensionella, individuellt anpassade och rikta sig mot viktiga områden som boende, ekonomi, arbete samt bestå av emotionellt och praktiskt stöd i vardagen.48

45Brå, Brå-rapport 2017:15, Utslussning från anstalt: En uppföljning av Kriminalvårdens arbete med de särskilda utslussningsåtgärderna.

46Se Pettersson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till underliggande forskningsstudier, bl.a. Travis och Petersilia, (2001), Reentry Reconsidered: A New Look at An Old Question. Crime & Delin- quency, 47(3) s. 291–313.

47Hellner Gumpert m.fl., The Relationship Between Substance Abuse Treatment and Crime Relapse Among Individuals with Suspected Mental Disorder, Substance Abuse, and Antisocial Behavior: Findings from the MSAC Study, International Journal of Forensic Mental Health, (2010) 9(2) s. 82–92. Se också Durbeej, Offenders with mental health problems and proble- matic substance use: treatment interventions and crime relapse, som fann att fann att deltagande i planerad missbruksvård i svensk öppenvård var förknippat med en signifikant minskad risk för återfall i brott för personer med samsjuklighet i psykopati och missbruk.

48Andreassen, Institutionsbehandling av ungdomar: Vad säger forskningen? och Lundström m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid Sis-institution. Slutrapport samt James m.fl., Aftercare Programs for Reducing Recidivism among Juvenile and Young Adult Offenders: A Meta-Analytic review, Clinical Psychology Review, 33(2) s. 263–274.

242

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

5.4Om upphörandeforskningen – faktorer av betydelse för att sluta begå brott

5.4.1Inledning

Brå fick i slutet av 2019 i uppdrag av regeringen att studera de så kallade strategiska brotten.49 Med strategiska brott avses de brott i 15–17-åringars första lagföring som mer än andra brott är förknip- pade med upprepade lagföringar under de efterföljande åren, det vill säga sådana brottstyper som starkast indikerar en risk för fortsatt brottslighet. De mest strategiska brotten bland pojkar är rån, grov stöld, våld eller hot mot tjänsteman samt övergrepp i rättssak.50

I uppdraget ingick också att ge en kunskapsöversikt över vilka faktorer som ökar möjligheterna för något att lämna ett kriminellt sammanhang. Den så kallade upphörandeforskningen är, även om den växt under senare år, en mindre etablerad forskningstradition jämfört med den omfattande kvantitativa behandlingsforskningen som handlar om evidensbaserade åtgärder för att minska risken för återfall i brott. Den nya forskningstraditionen bör enligt Brå ses som ett komplement till den traditionella behandlingsforskningen.51

5.4.2Upphörande som en process

Med upphörande (s.k. desistance) menas processen när en kriminellt belastad person överger sin kriminella bana och övergår till ett liv utan kriminalitet. Med upphörandefaktorer avses omständigheter som leder till att en person slutar begå brott. Upphörande ses i upp- hörandeforskningen som en process med många delar, snarare än ett tillstånd. Det kan till exempel vara subjektiva (kognitiva och emotio- nella) och sociala förändringar som leder till att en individ slutar att begå brott. Sociala vändpunkter kan vara ett nytt jobb, nya vänner, en ny partner eller att bli förälder. Genom sådana förändringar ändras

49Ju2019/03969/KRIM och Brå-rapport 2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s. 49–94 samt tillhörande kortrapport.

50Studien visade också att var tionde individ som varit högaktiv 2001–2011 avled före 2018 (totalt

199individer). De fem vanligaste dödsorsakerna var narkotika- och läkemedelsförgiftningar

(52 %), självmord (12 %), dödligt våld (12 %), sjukdomar (10 %) och trafikolyckor (8 %).

51För upphörandeforskning i nordisk kontext, se t.ex. Villman, Finska fångars ambitioner om att upphöra med brott – från optimism till återfall, Gjeruldsen m.fl., ”Alt er jo egeninnsats”

– Kvinners vendepunkter bort fra kriminalitet, Todd-Kvam, Probation practice, desistance and the penal field in Norway och Gålnander, Maintaining Desistance: Barriers and Expectations in

Women’s Desistance from Crime.

243

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

den dömdes rutiner och genom den sociala kontroll som följer av banden till konventionella sammanhang, förändras hans eller hennes beteende på ett sådant sätt att fortsatt kriminalitet förhindras. De subjektiva förändringarna handlar mer om personlig mognad som en del i att upphöra med brott, där processen förutsätter såväl motivation som en tro på att sluta begå brott.

Det råder oenighet inom forskningsdisciplinen hur länge man måste vara brottsfri för att ha ”upphört” med brott. Processen anses dock innebära mer än avsaknad av återfall i brott, till exempel en för- ändring av självbilden och hur andra ser på individen. Precis som vid bedömning av återfallsrisk utifrån RBM-principerna (som beskrivs vidare i kapitel 6) talar man inom upphörandeforskningen om risk- och skyddsfaktorer. En riskfaktor skapar, upprätthåller eller till och med ökar brottsaktiviteten, medan skyddsfaktorer kan eliminera, för- svaga eller minska brottsaktiviteten.

I forskningen talar man vidare om tre faser i upphörandeprocessen: primär, sekundär och tertiär. Det betonas att det måste finnas ett realistiskt tidsperspektiv – verklig förändring tar tid. Det primära upp- hörandet, som alltid inleder en upphörandeprocess, är ett avbrott i brottsligheten som kan bero på att den dömde inte längre har möjlig- het att begå brott, till exempel på grund av sjukdom eller anstalts- vistelse, men också på att personen har fått en annan syn på brottsliga gärningar och sig själv. Uppbrottet kan vara kort eller långt, avsikt- ligt eller oavsiktligt men det ger individen ett tankemässigt utrymme till initialt tvivel kring den egna livssituationen.

Det sekundära upphörandet är däremot mera kvalificerat och i detta förändras individens självbild genom att synen på brott förändras. Indi- viden ser sig som åtminstone delvis en annan person än tidigare. I och med den förändring som det sekundära upphörandet innebär tar in- dividen avstånd från sina tidigare handlingar (som klandervärda) och tar ansvar för dem, utan att lägga skulden på någon annan. Detta är en individuell process som handlar om att individen medvetet försöker förändra sitt beteendemönster. Individen är motiverad och agerar för att inte begå ytterligare brott.

Det tertiära upphörandet karaktäriseras av att individens föränd- ring bekräftas av omgivningen. Individens icke-kriminella livsstil be- kräftas av andra, utomstående och oberoende personer, och han eller hon bemöts av de andra som en ”upphörare”, en ”icke-kriminell” eller

244

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

”vem som helst”. Genom de tre upphörandefaserna blir det tydligt hur upphörandet kan förstås som en process snarare än ett tillstånd.

Systemet med villkorlig frigivning, som innebär en gradvis åter- gång till ett liv utan kriminalitet utanför anstalt, kan ses som ett viktigt verktyg i arbetet med att få en dömd person att upphöra med brott.52 I samband med att den individuella verkställighetsplanen tas fram med stöd av de så kallade RBM-principerna – risk, behov och mottaglighet

–identifieras just risk- och skyddsfaktorer (se vidare kapitel 6). Den dömde anvisas åtgärder och kanske behandlingsprogram utifrån de identifierade behoven.

Under utslussning samt villkorlig frigivning får det arbete som inletts i anstalt praktiseras av den dömde i praktiken under hans eller hennes återetablering i samhället.

5.4.3Vilka omständigheter kan underlätta ett upphörande?

Inledning

Omständigheter som underlättar ett upphörande är bland annat ålder. Det är endast en liten minoritet av de unga vuxna som begår brott som fortsätter med högaktiv brottslighet in i vuxen ålder. Brotts- aktiviteten är som högst i åldern 15–19 år och en tidig brottsdebut talar normalt sett för en längre period av brottsaktivitet i genomsnitt liksom ett större genomsnittligt antal brott.53 Upphörandet sker van- ligen mellan 20 och 29 års ålder. Interventioner till barn i undre ton- åren ger större effekt än om de sker i övre tonåren. Under unga år har uppväxtfamiljen störst inflytande över såväl risk- som skydds- faktorer, varför familjeinriktade inventioner är viktigast.54

En annan faktor är psykologisk mognad, som är en sammanfattande beteckning på flera individuella tanke- och beteendeförändringar som ofta sammanfaller med en stigande biologisk ålder. De två faktorerna går därför hand i hand. Som utvecklingspsykologin visat utvecklas förmågan till konsekvenstänkande med åldern och detsamma gäller

52Se SOU 2023:44 s. 190.

53Se t.ex. Brå, Rapport 2024:1, Forskning om ålder och brott samt dess betydelse för brotts- prevention s. 39.

54Brå, a.rapport s. 57 ff. men också Welsh m.fl., Early prevention as an alternative to imprison- ment: The research Evidence on Monetary Costs and Benefits, i The Oxford Handbook of Evidence-Based Crime and Justice Policy där det bl.a. framhålls att ekonomiska skäl med styrka talar för att tidiga interventioner är kostnadsbesparande för staten jämfört med fängelsestraff i senare år.

245

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

förmågan att se samband mellan orsak och effekt. Kognitiv mognad innebär samtidigt att hjärnan blir mindre känslig för omedelbara posi- tiva belöningar, vilket ökar förmågan att uppfatta risker och förmågan att ta hänsyn till andra människor. Individen kommer att i allt högre utsträckning väga in framtida konsekvenser när han eller hon står in- för ett handlingsval. Därtill ökar också förmågan att uppfatta och värdera risker med åldern.

Enligt forskningen kan en ”erfarenhetsmässig mättnad” följa av stigande ålder och det kan leda till att brottsaktiviteten minskar. Det handlar dels om hög stress på grund av upprepade frihetsberövanden, dels ökat medvetande om den försämring av hälsan som följer med stigande ålder. Den brottsaktive konfronteras också med de konse- kvenser som brotten leder till, såväl för individen som för närstående och vänner, till exempel att närstående utsätts för hot. Med tiden kan det nu sagda leda till att individen börjar ifrågasätta sitt kriminella livssammanhang och påbörjar en förändringsresa.

Prosocialt umgänge

En viktig faktor för brottslighet är kriminellt umgänge. Forskning har visat att frånvaron av sådant umgänge hänger samman med minskad brottslighet, men också att pro-socialt umgänge (vänner, partners och föräldrar och prosocialt deltagande t.ex. i samhälleliga program eller verksamheter som skolor, idrottsföreningar eller hjälporganisationer) tillför något ytterligare, utöver minskad brottslighet. Ett sådant um- gänge är därför en skyddsfaktor i sig, bland annat genom att innebära stöttning och motivering till fortsatta ansträngningar.

En partner kan stödja och bekräfta en redan påbörjad upphörande- process. En relation innebär stöd, men ställer också krav. Att bli för- älder kan fungera på samma sätt. Studier har visat att bland unga har just prosocialt deltagande det starkaste sambandet med upphörande. Enligt många forskare är det svårt att upphöra med brott bara genom att avsluta sitt kriminella umgänge, det vill säga utan att samtidigt ersätta det med ett prosocialt umgänge.

Arbete anses vara en av de allra viktigaste sociala faktorerna för upphörande. Det kan leda till lagliga inkomster, nytt icke-kriminellt umgänge, vidareutbildning och nya vardagsrutiner. En anställning spelar enligt forskningen större roll för äldre än för unga individer.

246

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

Rutinförändrade händelser

Något som också kan påverka en person att upphöra att begå brott är rutinförändrande händelser. Inom framför allt livsförloppskrimi- nologin talar man om så kallade turning points och hooks for change

–ett slags vändpunkter. En sådan vändpunkt kan vara en mer eller mindre abrupt förändring i en individs liv och leda till att han eller hon slutar att begå brott. Det kan vara en anställning, en omvälvande händ- else eller att flytta till en annan stad. Även negativa rutinförändrande händelser kan påverka individer i riktning mot ett upphörande från brott, till exempel att bli frihetsberövad (i häkte eller fängelse), att själv bli utsatt för brott, att en närstående tar avstånd ifrån en, att man är nära att dö eller att en närstående avlider. Sådana händelser kan in- leda upphörandeprocessen genom en paus – ett avbrott i livsrutin- erna som ger möjlighet att ifrågasätta det liv som föregått avbrottet.

En överdos av narkotika är ett exempel på en nära-döden-upplev- else som kan leda till den paus och det initiala tvivel som krävs för upphörande. Det kan handla om avbrott från umgänge med ett kri- minellt gäng och minskad tillgång till vapen och droger genom flytt till en annan stad. Det kan även uppstå ett behov av att skydda sig från konkreta hot.

Guidning

Inom upphörandeforskningen talar man även om guidning som en beteckning på en grupp faktorer med den gemensamma nämnaren att en aktör försöker påverka den dömde att upphöra med brott.

Positiva förebilder, särskilt för unga lagöverträdare, kan underlätta ett upphörande. En lärare, socialarbetare, idrottsledare eller en religiös ledare – det är fråga om personer som kan vinna individens tillit och därigenom fungera som en motvikt till negativa förebilder.

Det finns studier som visar att ett socialt stöd är den enskilt vik- tigaste faktorn vid upphörande. Socialt stöd har stor betydelse för det tertiära upphörandet eftersom det består av att andra bekräftar indi- videns förändring. Det kan ske genom kontakt med det konventionella samhället, till exempel genom ett beslut om utbildning eller praktik- plats. Det sociala stödet är särskilt viktigt när individen stöter på hinder i upphörandeprocessen som kan resultera i återfall. Återfall i missbruk och återupptaget umgänge med ett kriminellt nätverk medför särskilt

247

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

hög risk för avbrott i upphörandeprocessen. Enligt litteraturen är det dock inte det sociala stödet som sådant som är avgörande, utan i stället är det kombinationen av att individen får stöd från omgivningen och att denne känner tillit till den stödjande personen. Det är först då som individen accepterar det stöd som erbjuds. Särskilt viktigt är socialt stöd i det primära upphörandet – när tvivlet om den kriminella banan väl har väckts behövs stöttning i rätt riktning. Även i detta hänseende kan den regelbundna kontakten med frivården vara avgörande för en framgångsrik upphörandeprocess.

5.4.4Vilka omständigheter kan försvåra ett upphörande?

Svaga föräldraresurser och negativt laddat minoritetsskap

Särskilt vad gäller unga lagöverträdare är faktorer som är nära för- knippade med den unges föräldrar och uppväxt viktiga. Här ryms såväl underlättande som försvårande faktorer. De försvårande består inte sällan av olika resursbrister hos föräldrar. Det kan handla om flertaliga uppbrott (till exempel flera familjehemsplaceringar), bristande för- äldrauppsikt, avsaknad av föräldrar eller andra omsorgspersoner, kon- flikter i hemmet, låg anknytningsgrad till föräldrar, missbruk hos för- äldrar, bristfällig kommunikation inom familjen, kränkande och /eller kriminellt belastad pappa och kriminellt aktiva syskon. Som redan påpekats ovan är föräldrarna av störst betydelse under unga år.

Studier visar att det är en kombination av genetiska sårbarheter och föräldrarelaterade faktorer som karaktäriserar de som har beteende- störningar i barndomen och fortsätter att begå brott i vuxen ålder. För de som debuterar i tonåren är det i stället ofta fråga om negativa livshändelser. Forskningen visar också att en kombination av neuro- logiska sårbarheter och negativa föräldrarelaterade erfarenheter ten- derar att leda till att den unge utvecklar en kriminell identitet oftare och tidigare. Det finns studier som visar att en vanlig väg in i ett kriminellt nätverk inte bara går via barndomsvänner utan också via familjemedlemmar. Relationerna bygger på hög grad av lojalitet.55 Detta är givetvis särskilt komplicerat ur ett upphörandeperspektiv. Många unga har här växt upp i miljöer med familjemedlemmar som försörjer sig genom brott. I en sådan kontext framstår ett konventio- nellt livssammanhang som mer avlägset och diffust. Det saknas så-

55Se t.ex. Brå-rapport 2023:18 s. 28.

248

SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

ledes reella förutsättningar för ett icke-kriminellt umgänge (såväl i familjen som med vänner) under de mest formbara åren.

Föräldraresurserna kan även verka skyddande. Vid upphörande från våldsbrott fann forskarna i en studie att de faktorer som starkast kunde knytas till upphörande var god föräldrakontroll, låg grad av stress hos föräldrarna och en god bostadssituation (stadigvarande och utan trångboddhet). Föräldrar som ger stöd vid motgångar som åter- fall är en positiv faktor i upphörandeprocessen.

Minoritetsskap (även etniska) kan, tillsammans med andra om- ständigheter, försvåra ett upphörande enligt den forskning som finns. Språk kan till exempel försvåra skolgången och interaktionen med myndigheter. Ett etnisk minoritetsskap tenderar också innebära att uppväxten eller boendet finns i bostadsområden som är tillgängliga för personer med begränsade sociala eller ekonomiska tillgångar. Socio- ekonomiska resursbrister leder till sämre boendeplatser, som i utsatta bostadsområden där närmiljön kan innebära exponering för jämförel- sevis många riskfaktorer för brott.56

Särskilt unga kan också se sig själva tillhörande en minoritet och på så sätt känna sig utpekade som negativt avvikande. Detta kan leda till otrygghet som så att säga utgår från samhället: mobbing, misshandel och diskriminering i skola, arbetsliv, i den slutna ungdomsvården och i fängelset.

Utanförskapet kan på så sätt vara både självupplevt och samhälleligt bekräftat. Ett upphörande är då något mer än att sluta begå brott. Det är inte bara att lämna ett kriminellt livsstilssammanhang, utan det krävs också att individen hittar en plats inom ramen för det konventionella majoritetssamhället som tidigare inte varit tillgängligt.

Svaga ekonomiska resurser, boende i socialt utsatta områden, problematisk skolgång och kriminellt umgänge

Att växa upp under svåra ekonomiska förhållanden och bo i socialt utsatta bostadsområden hänger ofta samman samt är omständigheter som har en indirekt inverkan på möjligheterna att upphöra med sin brottslighet. Vanliga försvårande omständigheter är hög stressnivå, svaga skolprestationer, arbetslöshet och begränsade problemlösnings- metoder.

56Se t.ex. Brå-rapport 2023:3 s. 34.

249

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

Skolgången rymmer precis som föräldraskapet såväl risk- som skyddsfaktorer. En ung person kan umgås med jämnåriga som har en lika negativ inställning till skolan. Ett lågt engagemang i skolan och ett kriminellt umgänge för med sig färre kontakter med unga som är framtidsorienterade samt med goda, vuxna förebilder. Den som inte utbildar sig kan få svårt att försörja sig och etablera en konventionell identitet då en sådan ofta är knuten till ett självförsörjande yrke.

Den som växer upp eller lever i ett socialt utsatt område utsätts ofta för missbruk, våld och etablerade gäng. Ett kriminellt umgänge kan då erbjuda relativ trygghet och gemenskap men också försörjning främst för unga som inte ser ett mer konventionellt vuxenliv framför sig, till exempel för att de inte utbildat sig.

Ett kriminellt umgänge ökar risken för att förstärka upplevelsen av utanförskap genom att antikonventionella tankemönster bekräftas. Färre kontakter med konventionella förebilder och prosociala indi- vider innebär därför sämre förutsättningar för upphörande.

Gällande gäng menar forskare att många unga ser gängtillhörig- heten som en tillfällig lösning som ersätter något de saknar. Många har en lös anslutning till ett gäng och faktorer kopplade till det krimi- nella umgänget kan förr eller senare leda till en insikt om att det inte är så man vill leva sitt liv. Det kan vara våld, upplevt eller bevittnat, eller ett frihetsberövande. Av unga personer i gäng är det endast en mycket liten andel som inte känner en sådan tveksamhet.

Ohälsa, andra sårbarheter och missbruk

Ohälsa kan ha inflytande såväl över brottsaktiviteten som val av um- gänge. Det gäller särskilt vid psykisk ohälsa, såsom neurologiska sår- barheter och personlighets- och beteendestörningar. Ensamhet kan ses som en brist på sociala skyddsfaktorer som känsla av samhörighet, tillgång till socialt stöd och konventionella ledsagare. Misstro bygger på ett samspel mellan riskfaktorer såsom svag självkänsla, dåligt själv- förtroende och utanförskap.

Missbruk av alkohol och narkotika spelar enligt forskningen en viktig försvårande roll för upphörandet. Det beror bland annat på att missbruk ökar risken för oplanerade brottsliga handlingar och för brott som syftar till att bekosta ett pågående missbruk. Narkotika och alkohol kan även fungera som ett sätt att ”klara av” att begå vissa brott

250

Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen

SOU 2024:48

kan bidra till att en person beslutar sig för att lämna ett kriminellt liv och upphöra med brott.

Enligt forskningen finns det tre faktorer som är av särskild betyd- else för en sådan balansförändring som krävs för upphörande: tanke- mönster, aktörskap och motivation.

Med tankemönster menas föreställningar och attityder som direkt eller indirekt gör det lättare eller svårare att upphöra med brott. Två tankemönster som försvårar upphörandet är misstro och negativ själv- tillit, medan två som underlättar är hopp och accepterande av ansvar. Misstro och negativ självtillit är nära förknippade med skolmisslyck- ande, psykisk ohälsa, missbruk, faktiskt eller upplevt utanförskap och misstro mot rättsliga och sociala myndigheter.

Hopp och accepterande av ansvar däremot handlar om att per- sonen får en tro på att det går att leva ett liv utan brott och tar ansvar för både sina tidigare handlingar och en framtida förändring. Ett viktigt resultat från upphörandeforskningen är att det sällan är en eller ett par centrala händelser som leder till att någon lämnar ett kriminellt liv. I stället måste man som sagt se upphörandet som en längre process mot ett konventionellt liv fritt från kriminalitet.

Kunskapssammanställningar inom kriminologin visar entydigt att det inte bara finns en väg in i ett kriminellt livssammanhang, och kun- skapssammanställningar om upphörandeprocessen visar att det inte heller bara finns en väg ut. Stödinsatserna behöver därför anpassas till var i processen en person befinner sig. Här kan till exempel arbetet inom frivården vara av avgörande betydelse och frivårdsinspektör- erna har en mycket viktig del i den dömdes väg mot upphörande.

En särskilt viktig omständighet i upphörandeprocessen är motiva- tionen till förändring. Fokus i arbetet med vård och stöd bör därför riktas mot att förstärka de omständigheter som motiverar den dömde och stärka hans eller hennes kapacitet att förverkliga förändringen.

Iprocessen ingår även att arbeta med att försvaga omständigheter som gör det svårare att upphöra med brottslighet. Det är individuellt vilka omständigheter som är viktiga och det är därför väldigt viktigt att kontakten med till exempel frivården utformas utifrån de indivi- duella behoven. Det måste sättas upp realistiska mål inför framtiden eftersom misslyckanden är en försvårande faktor under upphörande- processen. Den enskildes motivation till förändring och omgivningens stödjande insatser ska i så stor utsträckning som möjligt förstärka varandra. Även här är arbetet i frivården viktigt, liksom frivårdens

252

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

nomgången, men vi har också efter bästa förmåga tagit del av forsk- ning som skett därefter för att ta reda på om forskningsläget är annor- lunda nu.4 Vi har härutöver samrått med Rättsmedicinalverket och Kriminalvården, som är två myndigheter som är väl insatta i just risk- bedömningar och därför också har god insikt i den eventuella utveck- ling som skett sedan 2017.

6.2Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv – det aktuella forskningsläget

6.2.1Allmänt om riskbedömningar

Många riskbedömningar som i dag genomförs tillhör den tredje ge- nerationens riskbedömningar – de så kallade strukturerade professio- nella bedömningarna (eng. structured professional judgment; SPJ). Den tredje generationens riskbedömningar har ersatt de ostrukturerade kliniska bedömningarna som genomfördes på 1960- och 1970-talet (första generationens kliniska riskbedömningar, mer av ”farlighets- bedömningar”) och kompletterar de aktuariskt (historiskt) inriktade bedömningarna som infördes på 1980-talet (andra generationens risk- bedömningar), som dock används alltjämt.5

De ostrukturerade kliniska bedömningarna, det vill säga den första generationens riskbedömningar, var så kallade farlighetsbedömningar som utfördes av en kliniskt verksam person (en läkare, psykolog, kri- minalvårdare eller liknande) utifrån hans eller hennes erfarenhet och

4För senare forskning som bekräftar det som redovisas i SOU 2017:61 kan hänvisas till bl.a. Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022. I denna har forskarna systematisk utvärderat ett antal valideringsstudier (36) som undersökt elva bedömningsin- strument som används för att bedöma återfallsrisk särskilt i kriminalvård. Se också Levin, The challenges of using structured risk assessment instruments med vidare hänvisningar, Grönwall m.fl., Psykiatrin, tvånget och lagen. En lagkommentar i historisk belysning, § 3 LPT under rubriken Farlig för annan samt SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan kriminalitet. En systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (rapport nr 303).

5Se, utöver de källor som anges i SOU 2017:61 t.ex. HM Prison och Probabtion Service, Risk of Serious Harm Guidance 2020, Public Ptotection Group march 2022, Prison Reform Trust (Jarman och Vince), Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences och Bonta och Andrews, The psychology of criminal conduct (6 uppl.).

256

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

personliga kännedom om den bedömda individen. De saknade i princip vetenskapligt stöd.6

Den andra generationens riskbedömningar innebar att flera risk- faktorer hos den unika individen vägdes samman genom en specifik beräkning i stället för att endast en person gjorde en bedömning ut- ifrån sin erfarenhet. Faktorerna var vetenskapligt fastställda utifrån forskning (empiriska data och matematiska analyser).7 Flera kvanti- fierade bedömningsinstrument infördes som gav samma grad av till- förlitlighet och utfall, oaktat bedömare. Det finns ett utbrett veten- skapligt stöd för att strukturerade riskbedömningar är mer träffsäkra än ostrukturerade riskbedömningar vad gäller förmågan att förutse framtida utfall.8 Instrumenten uppfattades emellertid vara alltför en- sidiga eftersom deras ingående riskfaktorer är statiska (oföränderliga, så som tidigare brottslighet) och således svåra att använda i aktivt arbete med att minska risken för återfall i våldsbrott.

Den risknivå som bedömningen landade i hade en acceptabel pre- diktiv validitet (hur väl enskilda faktorer i ett instrument eller en över- gripande metod eller bedömning kan predicera (förutse) ett utfall) på gruppnivå, men det fanns ingen möjlighet att dra slutsatser på indi- vidnivå utifrån detta resultat. En risknivå om 50 procent predicerade således inte att det var 50 procent säkert att just en viss person skulle återfalla, utan i stället att hälften av medlemmarna i en viss grupp, med samma karaktäristika, skulle återfalla.9 Några säkra slutsatser på indi- vidnivå gick med andra ord inte att dra. Ett antal forskare kom därtill att förespråka att fokus skulle skifta från att predicera farlighet till att bedöma risk för våld.10

Som ett led i detta utvecklades tredje generationens riskbedöm- ningar. I dessa vägs riskfaktorer och fallspecifika omständigheter sam-

6Cocozza och Steadman, Prediction in psychiatry: An example of misplaced confidence in experts, Social Problems, 25(3), s. 265-276 och Ennis och Litwack, Psychiatry and the pre- sumption of expertise: Flipping coins in the courtroom. California Law Review, 62(3) s. 93–752. Fördelen med ostrukturerade bedömningar är att de är flexibla och ger en hög grad av profes- sionellt handlingsutrymme, vilket kan vara gynnsamt i unika, enskilda fall, se Kriminalvården, a.a. s. 5.

7Monahan och Steadman, Toward a rejuvenation of risk assessment research i Monahan och Steadman (red.), Violence and mental disorder, developments in risk assessment s. 1–17, Mullen, Review. Mental disorder and dangerousness, Australian and New Zealand Journal of Psychiatry,

18s. 8-17 och Steadman m.fl., Designing a new generation of risk assessment research i Monahan och Steadman (red.) a.a. s. 297–318.

8Se Kriminalvården, a.a. s. 5 med vidare hänvisningar till internationell forskning.

9Jarman och Vince, Prison Reform Trust, Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences s. 14.

10Se t.ex. Litwack m.fl., The assessment of dangerousness and predictions of violence: Recent research and future prospects, Psychiatric Quarterly, 64(3) s. 245–273.

257

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

man i en strukturerad professionell bedömning (SPJ). Metoden inne- fattar ett strukturerat tillvägagångssätt där man utgår från de veten- skapligt identifierade riskfaktorerna från andra generationens forsk- ning, men fokus ligger på de riskfaktorer som är dynamiska, det vill säga föränderliga och teoretiskt möjliga att påverka med återfallsföre- byggande insatser. På så sätt är det en blandning av första och andra generationens riskbedömningar.11

Metoden beskrivs som en risk- och behovsbedömning eftersom syftet med bedömningarna ändrats från att vara prediktivt till att vara preventivt. Det innebär att de identifierade faktorer som behöver för- ändras spelar en central roll i bedömningen. Bedömaren väger samman riskfaktorer och fallspecifika omständigheter till en slutgiltig bedöm- ning. Konkret mynnar bedömningen ut i en viss poäng, men sedan viktas de olika riskfaktorerna i fråga utifrån sin förmodade betydelse i det individuella fallet i en strukturerad professionell bedömning. Be- dömaren kan alltså beakta andra faktorer som är aktuella hos den unika individen.12

De föränderliga – dynamiska – omständigheterna har som sagt blivit allt viktigare i bedömningar om återfall i brott och en redogör- else för insatser som kan minska den identifierade risken för framtida våld ingår alltid i SPJ-bedömningen. Det bör dock noteras att skiftat fokus mot dynamiska faktorer inte nödvändigtvis förbättrar det pre- diktiva värdet, utan rentav kan försämra träffsäkerheten.13

SPJ-modellernas prediktiva validitet utvärderas oftast med en sum- merad totalpoäng baserad på antalet förekommande riskfaktorer eller genom en sammanvägd bedömning formulerad som risknivåer: låg, mellan eller hög risk. De flesta riskbedömningsmanualer understryker emellertid att SPJ bör användas med en sammanfattande professionell bedömning och inte endast med ett sammanräknande av poäng. Det finns dock en risk för att avvikelser från den strukturerade bedöm- ningen leder till lägre predikativ validitet.

När det gäller riskbedömningar avseende återfall i sexuellt våld är det vetenskapliga läget gällande summerande riskgradering kontra totalpoäng mer osäkert. Enligt den senaste systematiska översikten på

11SBU-rapport 303 s. 20.

12A.rapport s. 20.

13Fazel m.fl., Towards a More Evidence-Based Risk Assessment for People in the Criminal Justice System: The Case of OxRec in the Netherlands, Eur J Crim Pol Res 2022;28(3) s. 397–406. Se också Aelick m.fl., Addressing racial bias in parole decisions: A pre-registered study of the Five-Level Risk and Needs System of risk communication, Psychology, Crime & Law.

258

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

området uppvisas jämförbara resultat mellan att använda en samman- vägd professionell bedömning och användningen av totalpoäng. För- fattarna framhåller emellertid, i linje med tidigare metaanalyser, att framtiden för riskbedömning av sexualförbrytare ligger i utvecklingen av aktuariska instrument innehållandes kliniskt relevanta orsaks- faktorer.14

Vissa forskare talar också om den fjärde generationens riskbedöm- ningar.15 Dessa är mer systematiska och omfattande och omständig- heter som kan förändras över tid (dynamiska faktorer) ges ännu större utrymme i bedömningarna. Syftet är inte heller längre att endast be- döma våldsrisk utan också att utarbeta individanpassade riskhanter- ingsstrategier i kombination med övervakning. Skillnaden mot tredje generationens riskbedömningar är således att dessa även innehåller en konkret plan för riskreducerande åtgärder.

Nu för tiden finns det en enighet bland forskare om att det verk- liga målet med risk- och behovsbedömning är att hantera risker, det vill säga prevention, snarare än predikation.16 Att kunna förutsäga att en person har en förhöjd risk att återfalla är av mindre värde om inget görs för att hantera den förhöjda risken.17

6.2.2Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet?

Enligt den senaste tillgängliga forskningen uppgår den bästa predik- tiva validiteten (genomsnittlig säkerhet) för evidensbaserade riskbe- dömningar avseende framtida våldshandlingar hos patienter inom psy- kiatrin till 64–72 procent. Det innebär således att det i genomsnitt

14Tully m.fl., (2013), A systematic review on the effectiveness of sex offender risk assessment tools in predicting sexual recidivism of adult male sex offenders, Clinical Psychology Review, 33(2), s. 287–316 och Hanson och Morton-Bourgon, (2009), The accuracy of recidivism risk assessments for sexual offenders: a meta-analysis of 118 prediction studies. Psychological assess- ment, 21(1) s. 1 ff.

15Se t.ex. Bonta, The Psychology of Criminal Conduct s. 186.

16Se t.ex. Viljoen, Do risk assessment tools help manage and reduce risk of violence and re- offending? A systematic review, Law Hum Behav 2018;42 s. 181-214 och HM Prison & Pro- bation Service Public Protection Group, Risk of Serious Harm Guidance. (https://assets.publishing.service.gov.uk/media/622f4dd8d3bf7f5a87809228/Risk_of_Serios _Harm_Guidance_March_2022.pdf, hämtad den 14 oktober 2022). ”A good risk management plan can allow even a high-risk individual to be released.” Det är också det huvudsakliga målet med all riskbedömning som sker inom Kriminalvården, se Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2. Även en femte generations riskbedömningar, som använder komplex maskininlärning för att bedöma individ-, kontext- och tidsspecifik risk, kan skönjas, se a.a. s. 5.

17SBU-rapport nr. 303 s. 26.

259

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

blir rätt bedömning för 64–72 av 100 individer och fel för 28–36 indi- vider. För kvinnor enskilt däremot, kan varken kliniska bedömningar eller instrument med någon tillförlitlighet förutsäga vilka som kommer begå våldshandlingar senare. Om hög risk för återfall i brott skulle användas som kriterium för till exempel fortsatt frihetsberövande tyder forskningen med andra ord på att mellan 28 och 36 individer av 100 skulle hållas frihetsberövade ”i onödan”.18

I en annan aktuell och relevant systematisk översikt av riskbe- dömningsinstrument som används i just kriminalvård identifieras ett ”tak” för hur precisa instrumenten kan bli. Enligt forskarna visar re- sultaten, utifrån de mest träffsäkra instrumenten, att personer som faktiskt begår den handling som riskbedömningen försökt förutse i 75 procent av fallen har tillskrivits en högre risk (poäng eller nivå) än de personer som inte begår handlingen.19

I en annan metaanalys genomförd av en forskningsgrupp delades riskbedömningsinstrument in i tre subtyper efter vilken brottstyp de primärt konstruerats för: våld, sexuellt våld och generell brottslighet. Studien visade att instrument som utvecklats för att bedöma risk för våld hade högre prediktiv validitet än instrument för sexuellt våld och generell brottslighet, men att osäkerheten ändå är betydande.

Metaanalysen omfattade personer från kriminalvård, rättspsyki- atri och psykiatri. För våldsbrott var det genomsnittliga positiva pre- diktiva värdet (ett mått på andelen av dem som av instrumentet har predicerats få utfallet och som också får det i verkligheten) 41 procent. Bedömningen var alltså ”rätt” i 41 av 100 fall.20

Träffsäkerheten beträffande vilka individer som har låg risk att begå våldsbrott var betydligt bättre. Det genomsnittliga negativa predik- tiva värdet var 91 procent. Här var bedömningen alltså ”rätt” i 91 av 100 fall. Författarnas slutsats är att riskbedömningsinstrument effek- tivt kan urskilja vilka individer som inte kommer att begå våldsbrott, men att de är mer osäkra i bedömningar när de gäller vilka individer som kommer att begå våldsbrott. Enligt författarna kan det därför anses

18Ogonah MGT, m.fl., (2023), Violence risk assessment instruments in forensic psychiatric populations: a systematic review and meta-analysis. Lancet Psychiatry, Oct;10(10) s. 780–789.

19Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022.

20Fazel m.fl., (2012), Use of risk assessment instruments to predict violence and antisocial behaviour in 73 samples involving 24 827 people: systematic review and metaanalysis, British Medical Journal 345. Många riskbedömningsinstrument utgår också från en slags ”brandvarnar- princip” och tenderar att överskatta risk. Bedömningen överinkluderar därför personer i risk- grupper och det medför en stor andel falska positiva. Det betyder också att t.ex. Kriminalvården använder resurser där det egentligen inte behövs.

260

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

vara korrekt att använda instrument för att underbygga beslut om insatser om vård och behandling, men mer osäkert att använda in- strumenten som underlag för beslut om tidsbestämning av straff eller fortsatt tvångsvård.21 Att riskbedömningsinstrument generellt är mer träffsäkra när det gäller att identifiera de som inte kommer att begå brott stöds också av Kriminalvårdens egna utvärderingar av riskbe- dömningsinstrumentet RBM-B (varom mer nedan).22

Vissa forskare menar också att felbedömningarna ofta drabbar människor som tillhör minoriteter och att riskbedömningar därför tenderar att reproducera samhällets ojämlikheter. Dessutom står soci- alt utsatta samhällsgrupper ofta i fokus för mer intensiva polisiära åtgärder mot brottslighet, varför brott i utsatta områden och av mino- ritetsgrupper har bättre förutsättningar att upptäckas.23

I en nyligen genomförd finsk studie om möjligheterna att bedöma risk för allvarlig brottslighet konstaterades att det enligt nutida inter- nationella studier är möjligt att förutse en hög och medelhög risk för våldsbrottslighet, men att träffsäkerheten är betydligt högre vad gäller att förutse en låg risknivå. I studien framhålls också att farlighet är ett vagt och problematiskt begrepp, vilket väckt diskussion samt lett till att riskbedömningar i stor utsträckning har ersatt farlighetsbedöm- ningar, särskilt i den medicinska disciplinen. De bedömningsmetoder som nu används och som är evidensbaserade bedömer i stället risken för till exempel våld eller återfall i sexualbrott.24

Ett problem med begreppet farlighet är också att det är katego- riskt: antingen så är en gärningsperson farlig eller så är den det inte. Det är också socialt betingat och beror av sammanhang. I stället för att uttala sig om risk för något visst pratar man om en viss sanno- likhet för något, vilket kan uttryckas på individnivå genom att risken beskrivs som låg, medel eller hög. En riskbedömning åtföljs som regel också av en bedömning av skyddsfaktorer som kan bidra till att minska riskerna, vilket gör att riskbedömningar är mer etiskt försvarbara är farlighetsbedömningar.

21Fazel m.fl., 2012 och Kriminalvården, a.a.

22Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för RBM-B i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd 2014–2015 och Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träff- säker är Kriminalvårdens RBM-bedömning?

23Se t.ex. Sreenivasan m.fl., Adressing Systematic Bias in Violence Risk Assesment, J Am Acad Psychiatry Law 2022 Dec;50(4) s. 626-635 och Kriminalvården, a.a. s. 17.

24Tolvanen m.fl., Assessing danger and risk of violence. Publikationsserie 2021:70 för finska regeringens utrednings- och forskningsverksamhet s. 22–23. Detta stöds också av forskning i t.ex. Finland, se Pohjola, Vaarallinen rikoksentekijä? Tutkimus rikoksentekijän vaarallisuuden arvioinnista rikosoikeudellisessa seuraamusjärjestelmässä.

261

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

Beträffande unga lagöverträdare noteras att Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) under 2018–2019 genom- förde en systematisk översikt av internationell forskning om risk- och behovsbedömningsmetoder avseende våld och annan kriminalitet bland ungdomar. Enligt SBU visar forskningen, i likhet med studierna ovan, att det är möjligt att med stöd av vissa bedömningsinstrument identifiera ungdomar som har låg risk att återfalla i våld och annan kriminalitet.

Enligt SBU finns det etiska mervärden i att kunna identifiera dessa då allt för ingripande insatser kan undvikas för dem. Resultaten visar vidare att det inte går att bedöma om strukturerade risk- och behovs- bedömningsmetoder kan identifiera de barn och unga som har medel- hög till hög risk att återfalla i våld och annan kriminalitet.25

Bland de forskare som har gjort metaanalyser råder konsensus om att riskbedömningar gällande återfall i våldsbrott inte bör användas självständigt i påföljdsbestämning.26 Även om utvecklingen gått framåt sedan 1960-talet (då det blev fel i två av tre fall) är det fortfarande svårt att bedöma risk för återfall i brott. Numera visar forskningen att det går tre falskt positiva för varje två sant positiva.27 De bästa instrumenten identifierar alltså felaktigt tre personer som farliga och med en risk för återfall i brott för varje två personer som korrekt identifieras som farliga och som återfaller.28

Faktorer som enligt dagens forskning indikerar risk för återfall i brott är antalet tidigare lagföringar, missbruk av alkohol eller narko- tika, den dömdes psykopatiska drag, dålig impulskontroll samt brist- ande förmåga att identifiera och hantera känslor. Riskfaktorerna är också olika för olika typer av brott.29

Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om kunskapsläget kontinuerligt förbättras utifrån ny forskning på riskbedömnings-

25SBU-rapport nr. 303.

26Yanf m.fl., The Efficacy of Violence Prediction: A Meta-Analytic Comparison of Nine Risk Assessment Tools, Psychology Bulletin 136 s. 740–67.

27Morris, The Future of Imprisonment och Monahan, The Clinical Prediction of Violent Be- havior, Hart m.fl., Precision of Actuarial Risk Assessment Instruments: Evaluating the 'Margins of Error' of Group v. Individual Predictions of Violence, British Journal of Psychiatry 190 s. 60–65, Campbell m.fl., The Prediction of Violence in Adult Offenders: AMeta-Analytic Com- parison of Instruments, Criminal Justice and Behavior 36 s. 567–90 och Tonry, Predictions of Dangerousness in Sentencing: Déjà Vu All Over Again, Crime and Justice nr. 48 (2019) s. 439–482. Det finns också de som menar att riskbedömningar är tillförlitliga, se t.ex. Imrey m.fl., A Commentary on Statistical Assessment of Violence Recidivism Risk, Statistics and Public Policy 2 s. 25–42.

28Tonry, a.a.

29Se nedan om de s.k. ”Central Eight”.

262

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

området kvarstår många av svårigheterna med att i individuella fall förutse huruvida en person kommer att återfalla i brott och detta oaktat typ av instrument. Därtill uppmärksammas alltmer i den vetenskap- liga litteraturen att riskbedömningar baserade på olika instrument ofta inte är förenliga med varandra. Det är således en etisk fråga i vilken utsträckning man i ett straffrättssystem kan acceptera att bedömningar om risk ligger till grund för preventiva åtgärder gentemot enskilda individer.30 Det föreligger ett synnerligt behov av vidare forskning på området med särskilt beaktande av instrument som baseras på faktiska återfall i svensk kontext.31

6.3Riskbedömningar i praktiken

6.3.1Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket ansvarar för utredningar om risk för återfall i brottslighet i samband med omvandling av livstidsstraff (3 § förord- ningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid).

Rättsmedicinalverkets arbete med riskutredningarna regleras i Rättsmedicinalverkets föreskrifter om riskutredning inför prövning av omvandling av fängelse på livstid (HSLF-FS 2018:6). Vid myndig- heten finns även en kompletterande handledning till stöd för arbetet med riskutredningarna. Enligt 2 kap. 1 § i föreskrifterna ska risk- utredningen utföras av minst två personer och innehålla minst två av följande utredningar: forensisk socialutredning, medicinsk-psykiatrisk utredning eller psykologutredning.

För att utföra en kvalificerad riskbedömning menar Rättsmedici- nalverket att det krävs såväl en klinisk avvägning som skattningar enligt strukturerade metoder. När Rättsmedicinalverket får in en be- gäran om ett utlåtande med riskbedömning hämtar myndigheten in- ledningsvis in relevanta handlingar såsom till exempel Kriminalvård- ens behandlingsjournaler, tidigare domar, personutredningar, rätts-

30Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2 och 11 där det framhålls att det finns skäl att förhålla sig kritisk till riskbedöm- ningar av etiska skäl.

31Se t.ex. SBU-rapport 303 s. 100. Det finns de som hävdar att det mot bakgrund av det över- väldigande antalet riskbedömningsinstrument som utvecklats finns fog för att rikta större fokus i forskning på att förbättra mätningen och utvärdera innehållet i de instrument som redan används, se t.ex. Shepherd och Lewis, Forensic risk assessment and cultural diversity: Con- temporary challenges and future directions. Psychology, Public Policy, and Law, 22(4) s. 427–438.

263

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

psykiatriska undersökningar och riskbedömningar som gjorts i tidig- are skeden beträffande den livstidsdömde. En riskutredning omfattar normalt också ingående samtal med den dömde. Oftast sker samtalen vid flera tillfällen varvid den dömde och delar av eller hela utrednings- laget deltar. Den sammanlagda samtalstiden kan variera mellan fyra och tio timmar. Utredningslaget kan också hämta in referenser från kon- taktpersoner, anhöriga eller andra personer.

Arbetet med att identifiera riskfaktorer och skyddsfaktorer för fortsatt brottslighet bedrivs enligt en strukturerad klinisk metod. I denna används kliniska bedömningar och strukturerade riskbedöm- ningsinstrument för bedömningen av återfallsrisken.32

Viktigt är att utredningslaget också identifierar enskilda riskfak- torer som kanske inte fångas upp av de strukturerade riskbedömnings- instrument man använder. Handläggningstiden är i normalfallet sex veckor.

Omfattningen av riskutredningen ska anpassas till ärendets karak- tär och svårighetsgrad. Har en riskutredning tidigare gjorts ska den nya utredningen i första hand inriktas på om det skett en förändring av risken för återfall sedan den tidigare utredningen.

Som beskrivits ovan ingår i utredningslaget deltagare med olika expertkompetens och de bidrar med kunskap inom sitt område. Den medicinsk-psykiatriska utredningen inriktas på psykisk ohälsa, miss- bruk/beroende och somatiska sjukdomar samt relevanta medicinsk- psykiatrisk risk- och skyddsfaktorer.

I psykologutredningen fokuseras på den dömdes personlighets- mässiga fungerande, intellektuella funktion och i sammanhanget rele- vanta psykiatriska diagnoser. Psykologiska risk- och skyddsfaktorer anges. Den forensiska socialutredningen ska ge en kortfattad beskriv- ning av den dömdes levnadsförhållanden före livstidsdomen, av verk- ställigheten och av aktuella sociala omständigheter. Här anges de sociala risk- och skyddsfaktorer som framkommit i ärendet.

Bedömningen resulterar i ett skriftligt utlåtande med en samman- vägd bedömning av risken för att den dömde återfaller i brottslighet som avses. Av 3 kap. 3 § i föreskrifterna framgår att risken för att den dömde återfaller i brottslighet ska anges som låg, medelhög eller hög.

32Enligt 2 kap. 6 § HSLF-FS 2018:6 gäller att riskutredningen ska genomföras med hjälp av strukturerade riskbedömningsmetoder som har godkänts av Rättsmedicinalverket. Annan struk- turerad riskbedömningsmetod får endast användas om den är framtagen utifrån aktuell veten- skap och beprövad erfarenhet. Stödet för metoden och skälen för att använda densamma ska då redovisas.

264

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

I 3 kap. 4 § anges att skälen för bedömningen av risken för återfall i brottslighet ska framgå av utlåtandet. Faktorer som bedöms öka respektive minska risken för återfall i brottslighet ska redovisas. Om risk för återfall i brottslighet konstateras, ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Om det finns omständigheter som försvårar eller medför osäkerhet i bedömningen ska dessa omständig- heter redovisas. Om utredningarna inte är entydiga, ska skillnaderna redovisas med angivande av vilken betydelse detta har haft för bedöm- ningen. Om utlåtande tidigare har avgetts och risken för återfall i brottslighet är en annan än i det föregående utlåtandet, ska grund- erna för den nya risknivån anges särskilt.

Arbetet med att ange risk- och skyddsfaktorer och väga dem mot varandra är den svåraste delen av riskutredningen. Det kräver kunskap om forskning, klinisk känslighet och ett gott omdöme. Det är inte möjligt att närmare fastslå allmängiltiga anvisningar om vad som är risk- respektive skyddsfaktorer. De olika metoder och riskbedöm- ningsinstrument som används vid bedömningen är framtagna vid forsk- ning på större grupper. En omständighet som utgör en riskfaktor för de allra flesta, till exempel ett bristande socialt nätverk, måste inte nödvändigtvis vara det för den enskilde individen.

Mot bakgrund av att en riskbedömning avser en särskild individ, krävs att bedömningen kompletteras utifrån utredningslagets kliniska erfarenhet, det vill säga långvarig erfarenhet av möten med människor av olika slag och i kliniska sammanhang. De utredare som utför en riskutredning måste ha genomgått utbildning i riskbedömningsmeto- dik eller ha motsvarande kompetens. De ska också ha inhämtat kun- skaper om åtgärder avseende riskhantering som sammanhänger med riskbedömning inför prövningen av omvandling av fängelse på livstid.

Rättsmedicinalverkets arbete med riskbedömningar kvalitetsgrans- kas löpande och kompetenshöjande utbildningsinsatser genomförs regelbundet.

Rättsmedicinalverket genomför också riskbedömningar i de fall domstolen har begärt att en rättspsykiatrisk undersökning ska om- fatta förutsättningarna för vård med särskild utskrivningsprövning. Riskbedömningen avser då om det till följd av den psykiska stör- ningen finns risk för att personen återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag och utgör underlag vid domstolens påföljdsbestämning. Rättspsykiatriska undersökningar utförs vanligen av ett utrednings- team bestående av rättspsykiater, forensisk socialutredare, psykolog

265

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

att ju bättre principerna följdes, desto effektivare blev den återfalls- förebyggande insatsen.37

Numera finns det genom senare forskning i form av metaanalyser och andra studier ett starkt forskningsstöd för att återfallsförebygg- ande åtgärder som sker utifrån den dömdes risk, behov och mottaglig- het samt bygger på kognitiv beteendeterapi (KBT) och social inlär- ningsteori38 är effektiva och framgångsrika på så sätt att de minskar återfall i brott, särskilt om de anpassas efter individens förutsättningar.39

RBM har sin teoretiska förankring i modellen General Personal- ity and Social Psychological Perspective on Criminal Conduct, som söker förklaringar till kriminellt beteende i individens biologi, per- sonlighet, mentala processer och sociala sammanhang. Utifrån denna teoretiska förankring har forskarna identifierat åtta centrala riskfak- torer (de s.k. ”the Central Eight”) som har inverkan på kriminellt beteende (riskprincipen).40 Faktorerna är:

•En historia av kriminellt beteende (antisocial historia),

•Antisocialt personlighetsmönster,

•Prokriminella attityder och värderingar,

•Prokriminellt umgänge,

37Ursprungligen i Andrews, Bonta, och Hoge, Classification for Effective Rehabilitation: Re- discovering Psychology, Criminal Justice and Behavior 17, no. 1 1990 s. 19–52. Nu i Bonta och Andrews, The Psychology of Criminal Conduct. Se också Bonta, The Risk-Need-Respon- sivity model: 1990 to the Present, HM Inspectorate of Probation, Academic Insights 2023/06.

38En av de bärande tankarna i social inlärningsteori är att socialt beteende uppstår i samspel med andra, exempelvis i familjen, i skolmiljön och i kamratkretsen. Eftersom ett beteende är inlärt kan det också förändras, se Socialstyrelsen, Insatser för att motverka fortsatt normbryt- ande beteende och återfall i brott s. 21. Se också SNS-analys 100, Ludwig, Hur beteendeveten- skap kan användas för att minska brottslighet och skolavhopp. Det handlar då om att individer genom träning blir bättre på att reflektera över sitt beteende, hantera ilska och fatta beslut.

39Kriminalvården, RBM – risk-, behov och mottaglighetsprinciperna s. 2 med vidare hänvis- ningar till bl.a. Koehler m.fl., A systematic review and meta-analysis on the effects of young offender treatment programs in Europe, Journal of Experimental Criminology, 9, s. 19–43, Landenberger och Lipsey, The positive effects of cognitive-behavioral programs for offenders: A meta-analysis of factors associated with effective treatment, Journal of Experimental Crimi-

nology, 1, s. 451–476, Lipsey och Cullen, The effectiveness of correctional rehabilitation: A review of systematic reviews, Annual Review of Law and Social Science, 3, s. 297–320 och Bonta, The Risk-Need-Responsivity model: 1990 to the Present (HM Inspectorate of Probation).

40Teorin framhåller också holistiska förklaringar där genetik, uppväxtförhållanden, personlighet, socialt umgänge såväl som den omedelbara situationen interagerar för att forma ett kriminellt beteende, se Andrews, The Psychology of Criminal Conduct. Riskfaktorerna har i metaanalyser och studier med rigorösa metoder påvisats ha en relativt stark och oberoende inverkan på kri- minellt beteende.

268

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

•Substansmissbruk samt

•Problematiska omständigheter inom områdena familjeförhållanden (6), arbete/utbildning (7) och fritid/rekreation (8).41

Den första riskfaktorn, antisocial historia, syftar i första hand på tidig- are brottslighet.42 Sådant som beteende i barndomen, anpassnings- svårigheter i skolan och kontakter med socialtjänsten kan också vara av betydelse. Till antisocialt personlighetsmönster hör en mängd olika sätt att vara och uppträda som ökar risken för kriminalitet. Genom- gripande personlighetsstörningar som psykopati och antisocial per- sonlighetsstörning, men även specifika personlighetsdrag som att vara impulsiv, överaktiv eller spänningssökande samt symtom på ADHD kan nämnas som exempel. Prokriminella attityder och värderingar handlar om ett sätt att tänka som stödjer och accepterar kriminella handlingar eller bortförklarar och förminskar betydelsen av brottsligt beteende. Den dömde kan till exempel påstå att brottsligheten är nöd- vändig för att skydda sig själv eller sin familj. Prokriminellt umgänge handlar om de personer den dömde umgås med – de präglar hans eller hennes beteende och kan utgöra en hög risk om umgänget enbart eller till övervägande del består av andra personer med ett kriminellt bete- ende. Missbruk och beroende innebär en ökad risk för återfall i brott. Som visats i kapitel tre är narkotikamissbruk mycket vanligare bland personer som begår brott än hos normalbefolkningen.

Instabilitet i nära relationer utgör en riskfaktor för återfall i brott, till exempel om man har många tillfälliga relationer eller ett mönster av avbrutna relationer. Att sakna en fast sysselsättning och legal in- komst ökar risken för att återfalla i brott. Det är vanligt att de som har svårigheter att behålla ett arbete under en längre tid har högre risk att återfalla. Vad gäller fritid och avkoppling så anses en meningsfull tillvaro även på fritiden öka möjligheterna att lämna en kriminell till- varo.

41Bonta och Andrews (2017), The psychology of criminal conduct. Icke-kriminogena behov, som ekonomi och bostadslöshet har ett svagare samband med återfall i brott och har därför ur ett kriminalvårdsperspektiv lägre prioritet. Dessa behov ska i stället omhändertas av andra sam- hällsaktörer genom samverkan.

42Beskrivningen av riskfaktorerna bygger på Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna.

269

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

Om utredningen av riskfaktorerna

En utredning enligt RBM utgår från en strukturerad risk- och behovs- bedömning med möjlighet till en slutlig professionell bedömning i enlighet med vad som beskrivits ovan. Den ansvarige bedömaren arbetar klientnära och har särskilt funktionsansvar för verkställighets- planering (VSP-utredare som genomgått intern utbildning). I bedöm- ningen tas särskilt hänsyn till klientens styrkor och förutsättningar utifrån vad som är känt om honom eller henne. De åtta centrala risk- faktorerna undersöks.43 Ju fler riskfaktorer som identifieras, desto större är risken för fortsatt kriminalitet. Det är det sammanlagda mönstret av riskfaktorer som avgör risknivån.

Bedömningen mynnar ut i en viss poäng som leder till resultatet låg, medelrisk eller hög risk för återfall utifrån faktorerna i punkterna ovan (de centrala åtta). Risken avser generell kriminalitet, partner- våld och sexualbrottslighet.44 Gränsvärdena för de olika riskkatego- rierna har bestämts för att sortera ut ungefär en fjärdedel av klient- populationen som de med högst risk respektive en fjärdedel som de med lägst risk för återfall i brott. Riskinstrumentet som används av Kriminalvården är med andra ord utvecklat så att ungefär en fjärde- del av klienterna kommer bedömas ha en hög risk att återfalla i brott. Alla riskinstrument som används i dag är utformade på det sättet. En sådan sortering behövs bland annat för att kunna prioritera resurs- erna till de individer med högst risk och där återfallsförebyggande och andra insatser därför behövs som mest.

Av detta följer även att riskbedömningen dels inte bör beskrivas som en ”farlighetsbedömning”, dels att hög risk inte behöver innebära

43En risk- och behovsbedömning ska göras för varje intagen och förnyas när det finns anledning till det. Skäl att göra en förnyad risk- eller behovsbedömning kan till exempel uppstå om en in- tagen döms på nytt under pågående verkställighet eller om ny information framkommer (1 kap.

27§ FARK Fängelse).

44Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 5. Det finns i forskningslitteraturen ett förslag om en standardiserad klassificering av risk för återfall i brott som förordar en fem- gradig skala och Kriminalvården har i en slutredovisning av ett regeringsuppdrag bedömt att en standardiserad femgradig skala för att bedöma klienters risk för återfall i brott skulle kunna leda till en mer effektiv användning av resurser, se slutrapport i regeringsbeslut Ju2021/03732. Se också Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 11 ff.

270

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

stor sannolikhet för återfall i brott.45 När riskbedömningsinstru- mentet RBM-B utvärderades var det till exempel endast 45 procent av de klienter som bedömts ha hög risk för återfall i generell krimi- nalitet som återföll i något brott som resulterade i en kriminalvårds- påföljd inom två år. Det var alltså mindre vanligt att återfalla än att återfalla trots att man fått bedömningen hög risk.46 I en annan ut- värdering var det endast 16 procent av högriskklienterna i partner- våldsbrott som återföll i kriminalvårdspåföljd inom två år.47

Underlaget för riskbedömningen består av en A-del och en B-del. I A-delen bedöms den första punkten ovan – tidigare kriminellt beteende – utifrån registerinhämtat material (utdrag ur belastnings- registret och kriminalvårdsregistret). I B-delen genomförs en semi- strukturerad klientintervju med 72 frågor för att bedöma behovs- och mottaglighetsfaktorer (se strax nedan).48

Fördjupade riskbedömningsinstrument kan användas om den grundläggande riskbedömningen inte anses tillräcklig eller om det är ett särskilt svårbedömt och komplext ärende, till exempel vid part- nervåld eller sexualbrottslighet. I dessa fall genomförs fördjupade risk- bedömningar av regionala utredningsteam där bland annat psykologer ingår eftersom vissa instrument är sådana att bedömaren behöver ha särskild kompetens- eller utbildning.49

45Kriminalvården, a.a. s. 2 och 8. Där poängteras också detta viktiga: ”I vardagliga samman- hang kan ”hög risk” för exempelvis brottsåterfall ibland tolkas som att bedömningen betyder att en individ är ”farlig”. Det finns två problem med en sådan tolkning. Det huvudsakliga pro- blemet är att ”farlighet” inte överensstämmer med vad som faktiskt bedöms och dessutom är mycket svårt att definiera. Det andra problemet är att riskbedömning ofta är uppbyggt på så sätt att bedömningen inte direkt kan överföras till en specifik individ. Det betyder att det inte går att säga att den specifika personen som bedöms har en ”hög risk”, utan att utfallet förväntas inträffa för gruppen individer som klassificeras som hög risk i större utsträckning än gruppen som klassificeras som exempelvis ”medelrisk” eller ”låg risk”.

46Kriminalvården, a.a. s. 8 samt 19 och Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för RBM-B i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd 2014–2015.

47Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träffsäker är Kriminalvårdens RBM- bedömning?

48Se om detta i Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4. För klienter med en strafftid som är högst en månad samt klienter med låg risk för återfall bedömd genom A-delen i RBM-B, ersätts den relativt omfattande klientintervjun med ett kortare fokuserat samtal för en koncentrerad behovsbedömning (VSP-grundutredning).

49Se också Kriminalvårdens riktlinjer för fördjupade risk- och behovsbedömningar 2021:7.

271

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2024:48

Behovs- och mottaglighetsprinciperna

Behovsprincipen, som kan förstås som en förlängning av riskprin- cipen, styr innehållet i det återfallsförebyggande arbetet på så sätt att insatserna riktas mot de påverkbara, dynamiska och riskdrivande faktorerna som identifierats. Den behandling och de insatser som planeras syftar till att påverka de riskfaktorer som ligger bakom den dömdes brottslighet. Insatserna ska alltså riktas mot de kriminogena behovsområdena som har identifierats i bedömningen. Insatserna ska vara multimodala, vilket innebär att de ska vara inriktade på flera risk- faktorer. Målet är att påverka riskerna i en prosocial riktning. Om ut- redaren till exempel finner att den dömde har prokriminella attityder och värderingar, ett narkotikaberoende och svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden så bör han eller hon genomgå behandlings- program som riktar sig mot missbruk och kriminalitet samt erbjudas lämplig yrkesutbildning eller yrkespraktik.50

Efter att den dömdes risker och behov har identifierats utreds den dömdes mottaglighet för insatser (mottaglighetsprincipen), det vill säga hur de återfallsförebyggande åtgärderna ska genomföras för att den dömde ska ha bäst möjlighet att ta till sig och dra nytta av insatserna. Med generell mottaglighet avses att de behandlingsmetoder och kom- ponenter som enligt forskning ger bäst effekt ska användas. Specifik mottaglighet handlar om att anpassa genomförandet till individens förutsättningar. Det kan finnas språksvårigheter, kognitiva nedsätt- ningar och anpassningssvårigheter eller bristande skolgång som gör att insatsen måste anpassas för att nå den dömde, det vill säga säker- ställa att han eller hon är mottaglig för insatsen. Vissa kan också gynnas av individuella insatser snarare än gruppbaserade sådana.

Relationen mellan klienten och personalen är också central för att insatserna ska bli framgångsrika. Kriminalvårdarna och frivårdsinspek- törerna måste vara lyhörda och till exempel använda olika metoder och uppgifter för olika personer. Det gäller också att balansera den stödjande och behandlande uppgiften med den kontrollerande upp- giften.51

50Se Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna och Socialstyrelsen, SIG – samverkan i sociala insatsgrupper s. 9.

51Som en del i att tillämpa RBM i praktiken har Kriminalvården implementerat modellen Stra- tegic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) i frivården enligt vad som be- skrivits i kapitel 5.

272

SOU 2024:48

Om riskbedömningar avseende återfall i brott

Genom att förändra ett behovsområde kan risken för återfall i brott sänkas och genom att identifiera så många behovsområden som möjligt parallellt och aktivt arbeta med klienten utifrån dessa kan risken för återfall i brott sänkas ännu mer.

Figur 6.1 RBM-principerna

RISK  Vem ska prioriteras till återfallsförebyggande insatser?

BEHOV  Vad ska den förebyggande insatsen innehålla?

MOTTAGLIGHET  Hur ska insatserna genomföras?

Källa: Kriminalvårdens folder om RBM.

Avslutning

Genom arbetet utifrån RBM-principerna säkerställs att klienter med högre risk för återfall i brott prioriteras för mer intensiva återfalls- förebyggande insatser som adresserar de identifierade kriminogena behoven.52 Utifrån riskens intensitet kan avgöras hur många, långa, intensiva och flexibla insatser som behövs.53 Längden samt intensi- teten av insatserna anpassas således efter risknivån. Ju högre risk för återfall i brott, desto fler behov som behöver adresseras och aktivt arbetas med.

Ett annat sätt att uttrycka saken på är med det som i upphörande- forskningen kallas för protective integration (skyddande integration). Målet är att den dömde ska skyddas från ytterligare misslyckanden, stigma och utanförskap samtidigt som samhället ska skyddas från ytterligare skada. Strategierna för återanpassning av den dömde för- söker hitta ett balanserat förhållningssätt till riskhantering med fokus på upphörande och rehabilitering, förändra riskbeteenden och att möta den dömdes behov, reducera risker samt på så sätt minska återfalls- risken.54

52Kriminalvården, Utvärdering av implementeringen av krimstics i svensk kriminalvård 2014–2017 s. 10.

53Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4.

54Kemsahall, Risk and Desistance: A Blended Approach to Risk Management, HM Inspecto- rate of Probation, Academic Insights 2021/07 med vidare hänvisning till Kemshall, Under- standing the Community Management of High-Risk Offenders och densamme The Historical Evolution of Sex Offender Risk Management i McCartan och Kemshall (red.), Contemporary Sex Offender Management, Vol 1. s. 205–230.

273

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

ständiga påföljder och den villkorliga domen blev vad den är än i dag, samtidigt som skyddstillsynen infördes som en egen påföljd. Tanken var, och är alltjämt, att de som döms för första gången och uppvisar en god prognos att inte återfalla i brott skulle dömas till villkorlig dom och de som var i behov av övervakning och särskilda föreskrifter för att inte begå nya brott skulle dömas till skyddstillsyn. Prövotiden skulle normalt vara tre år och den dömde underkastad övervakning tills sådan inte längre behövdes. Vid misskötsamhet fanns möjlighet att undanröja skyddstillsynen.

Målet med ändringen av de icke frihetsberövande påföljderna vid införandet av brottsbalken var att skapa ändamålsenliga alternativ till frihetsstraffen. I förarbetena uttalas också att anstaltsvård borde be- gränsas i möjligaste mån och ersättas av trovärdig kriminalvård i frihet. Det framhålls att alternativen måste vara så ingripande och effektiva att även straffets allmänpreventiva synpunkter kan tillgodoses.1

I stor utsträckning är dessa utgångspunkter gällande än i dag och det finns i stora delar av världen en strävan efter att minska bruket av fängelsestraff till förmån för frivård, som anses vara både en mer human och mycket billigare avtjänandeform än fängelse i anstalt. Det råder också stor enighet om att möjligheterna att bedriva ett fram- gångsrikt återfallsförebyggande arbete är betydligt större i frivård än i anstalt. Påföljdssystemet har också kontinuerligt förändrats för att i så stor utsträckning som möjligt innehålla lämpliga och trovärdiga alternativ till fängelsestraffet.2

7.2.2Förutsättningarna för skyddstillsyn

Skyddstillsyn är en straffrättslig påföljd som ådöms personer för att de har begått brott. I detta ligger att skyddstillsynen ska innebära ett visst mått av obehag för den som utsätts för påföljden. Detta obehag består i den frihetsinskränkning som det innebär att vara underkastad övervakning och i förekommande fall tillhörande föreskrifter under den tid som skyddstillsynen verkställs ute i samhället.3

1Prop. 1962:10 del C s. 58 ff.

2Se t.ex. prop. 1997/98:96 s. 84 genom vilken samhällstjänsten gjordes permanent och det blev möjligt att kombinera en villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst, men också prop. 1987/88:106 s. 17.

3Jfr SOU 1991:45 s. 85 och 145.

278

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Enligt 30 kap. 1 § brottsbalken anses fängelse som en svårare på- följd än villkorlig dom och skyddstillsyn vid val av påföljd. Även om villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån brottsbalkens systematik är lika svåra påföljder följer av motiven och Högsta domstolens praxis att skyddstillsyn generellt är mer ingripande än villkorlig dom (se NJA 2000 s. 314, NJA 2008 s. 359 och NJA 2014 s. 559).4 I prak- tiken har alltså skyddstillsyn ett bredare tillämpningsområde än vill- korlig dom som alternativ till fängelse. Skyddstillsyn får förenas med dagsböter och kan också förenas med olika typer av föreskrifter som ger påföljdsalternativet ytterligare skärpa.

Rätten får döma till skyddstillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter (28 kap. 1 § brottsbalken). Syftet med en skyddstillsyn är att påföljden ska bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Vid val av påföljd ska rätten enligt

30kap. 9 § brottsbalken som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade av- håller sig från fortsatt brottslighet. Enligt Högsta domstolen ska be- stämmelsen förstås så att skyddstillsyn är utesluten som påföljd bara om det helt saknas anledning att anta att en skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.5 En skydds- tillsyn förutsätter därför inte något övervakningsbehov, men i prak- tiken är det ofta den tilltalades behov av stöd och kontroll som är av- görande för påföljdsvalet.

Som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, det vill säga när domstolen har funnit att det finns skäl som talar för fängelse (utifrån straffvärde, återfall eller brottets art eller en sammanvägning av dessa), kan rätten beakta:

1.om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet,

2.om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat för- hållande som kan antas ha samband med hans brottslighet,

4Prop. 1987/88:120 s. 46 och prop. 997/98:96 s. 88. Påföljderna är dock i formellt hänseende jämställda och de är heller inte rangordnade i svårhetshänseende i förarbetena, se prop. 1987/88:120 s. 89. I prop. 1997/98:96 framhålls också att villkorlig dom i praktiken är mindre ingripande än en skyddstillsyn eftersom den villkorliga domen inte är förenad med övervakning och inte heller kan förenas med föreskrifter om behandling.

5Se Högsta domstolens dom i mål B 3692–22 av den 28 december 2023, ”Den positiva utveck- lingen”, med vidare hänvisningar till prop. 1987/88:120 s. 105 och ”28:3-fängelse” p. 22.

279

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

3.om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat sär- skilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade för- klarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställig- heten eller

4.om den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.6

De två första punkterna, som avser genomförd eller påbörjad rehabili- tering, omfattar de fall där en framgångsrikt genomförd eller påbörjad rehabilitering skulle spolieras eller allvarligt försvåras av ett fängelse- straff. Syftet med punkterna är framför allt att man inte ska behöva avbryta en positiv utveckling eller en pågående behandling som är önskvärd, också från samhällssynpunkt. Motiven för bestämmelserna i 30 kap. 9 § andra stycket har beskrivits som en kombination av huma- nitetshänsyn och individualpreventiva strävanden.7

Ett typfall där punkt ett är tillämplig är när en person med mång- årigt missbruk, på eget initiativ eller av annat skäl, genomgått en be- handling med lyckat resultat. Även andra förändringar, exempelvis när det gäller bostad och arbete, kan beaktas. För att en tillämpning ska kunna aktualiseras krävs att förbättringen är påtaglig och framstår som förhållandevis stabil.8

Punkten två avser fall då den tilltalade är föremål för behandling för missbruk eller något annat förhållande och även i detta fall krävs att det kan antas finnas ett samband mellan det förhållande som be- handlingen avser och brottsligheten. Enbart det faktum att någon ut- trycker en avsikt att påbörja en behandling är dock inte ensamt tillräckligt för att punkten ska vara tillämplig. Till skillnad från punk- ten 1 krävs däremot inte att någon förbättring rent faktiskt har skett.9 Punkt tre behandlas nedan i avsnitt 7.2.6.

6Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra förhållanden kan tala för att välja skydds- tillsyn i stället för fängelse, se t.ex. Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 523 f.

7Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära, 7 uppl. s. 152 f. och Högsta domstolens dom i mål B 3692–22 av den 28 december 2023, ”Den positiva utvecklingen” p. 19.

8Prop. 1987/88:120 s. 106.

9A.prop. s. 106.

280

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Enligt punkten fyra kan en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan ska avse skyldighet att arbeta oavlönat i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar. Om skyddstillsynen förenas med samhällstjänst ska rätten i domslutet ange ett så kallat alternativstraff, det vill säga hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd (28 kap. 2 och 2 a §§). Antalet timmar samhällstjänst bestämt utifrån alternativstraffets längd.10 I förarbetena samt efterföljande praxis framgår att som en tum- regel motsvarar 40 timmar en månads alternativt fängelsestraff och antalet timmar ökar sedan med 20 för varje ytterligare månads alter- nativt fängelsestraff.11

Den dömde ska utföra det oavlönade arbetet under sin fritid på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Arbetet ska utföras under en period som motsvarar längden på alternativstraffet. Ett arbetspass motsvarar normalt fyra timmar.12 Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst när det finns skäl till det.

Skyddstillsyn får också förenas med högst tvåhundra dagsböter även om böter inte är föreskrivet för brottet samt med fängelse i lägst

14dagar och högst tre månader, dock endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den till- talades tidigare brottslighet (28 kap. 3 § och 30 kap. 11 §). Att även brottslighetens art kan ha betydelse har klargjorts genom NJA 2013 s. 922. I ett sådant fall får rätten dock inte samtidigt döma ut böter eller samhällstjänst. Rätten kan förordna att domen på fängelse ska gå i verkställighet direkt om förhållandena kräver det (28 kap. 3 §). Under 2022 påbörjades 315 verkställigheter av skyddstillsyn förenade med fängelse.13

10Detta är dock inte reglerat i lag men följer av praxis, se t.ex. NJA 2000 s. 256. Skälet är enligt förarbetena att en sådan reglering på ett olyckligt sätt skulle binda upp domstolarna vid bestäm- mandet av påföljden i det enskilda fallet, se prop. 1997/98:96 s. 92 f.

11Prop. 1997/98:96 s. 88 och SOU 1995:91. För villkorlig dom gäller i stället att en månads alternativstraff som tumregel motsvaras av 50 timmars samhällstjänst och två månader motsvaras av 75 timmar, se t.ex. NJA 2012 s. 968.

12KVFS 2011:5, FARK Frivård 5, 6 och 8 §§. Det framgår av förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder 3 kap. 2 § att Kriminalvården ansvarar för att skaffa fram samhälls- tjänstplatser.

13Kriminalvården, KOS 2022 s. 65.

281

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

7.2.3Prövotid, övervakning och allmänna skötsamhetskrav

En skyddstillsyn pågår under en prövotid om tre år från den dag då påföljden börjar verkställas, vilket är den dag då domen avkunnas eller meddelas, om inte annat beslutats (28 kap. 4 och 5 §§). Detta innebär att påföljden verkställs från den dagen oberoende av om domen vunnit laga kraft.

Den skyddstillsynsdömde ska under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig och betala skadestånd som har dömts ut på grund av brottet. Han eller hon är under samma tid skyldig att inställa sig hos Kriminalvården efter kallelse (28 kap. 6 § och 26 kap. 11 §). Detta gäller alla skyddstillsynsdömda.

En skyddstillsyn ska därtill vara förenad med övervakning från dagen för domen. Rätten har dock möjlighet att besluta att övervak- ningen ska börja först när domen vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan högre rätt också besluta om inhibition av verkställigheten, vilket innebär att den avbryts till dess att annat beslu- tas. Om ett sådant beslut meddelas, men högre rätt ändå dömer till skyddstillsyn, räknas inte den inhiberade tiden in i vare sig övervak- ningstiden eller prövotiden (28 kap. 5 §).14

Övervakningen under prövotiden är det centrala verkställighets- innehållet i en skyddstillsyn. Under den perioden får den dömde vård och stöd men är också under kontroll i syfte att minska risken för åter- fall i brott. Övervakningen upphör vid prövotidens utgång eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården beslutar, men den får aldrig understiga ett år (28 kap. 5 §).15 Om Kriminalvården beslutat att över- vakningen ska upphöra i förtid kan den återupptas, till exempel om frivården får indikationer på att den dömde är i behov av övervakning igen. Såväl behovet av övervakning som särskilda föreskrifter bedöms utifrån risk för återfall i brott samt genom en individuell bedömning utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kon- trollfunktion.16

14Denna möjlighet torde i praktiken användas sällan, och enbart efter yrkande från den till- talade, enligt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 144.

15När prop. 2018/19:77 behandlades saknades beredningsunderlag att helt likrikta reglerna för villkorlig frigivning och skyddstillsyn. Efter en lagrådsremiss skedde det genom prop. 2020/21:85. Före lagändringen gällde också att övervakningen upphörde automatiskt efter ett år. Regeringen ansåg att det fanns skäl att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra, se a.prop. s. 23. Beslutanderätten om övervakning, sedan domstolen avgjort målet, flyttades också från övervakningsnämnden till Kriminalvården. Reglerna som gällde förlängning av övervakningen togs också bort.

16KVFS 2011:5, FARK Frivård.

282

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Rätten ska i domen utse en övervakare om inte särskilda skäl talar emot det (28 kap. 6 §). Enligt 2 kap. 3 § frivårdsförordningen ska en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller annan lämplig per- son utses till övervakare. Det finns också möjlighet att utse en biträ- dande övervakare, som kan vara en representant från civilsamhället eller en frivårdsinspektör. Detta sker dock endast undantagsvis. När det i texten talas om övervakare är det således en handläggande tjänste- man vid frivården som avses om inget annat anges.

Precis som vid villkorlig frigivning bedrivs övervakningen och kriminalvården i frihet under ledning av Kriminalvården. Myndig- heten ska under övervakningen genom stöd och kontroll verka för att den dömde inte begår nya brott och för att hans eller hennes anpass- ning i samhället även i övrigt främjas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § första stycket). Enligt 5 kap. 5 § frivårdsförordningen ska Kriminalvården så snart som möjligt noggrant redogöra för den dömde vad denne har att rätta sig efter under prövotiden samt vad som kan bli följderna av misskötsamhet.

För alla skyddstillsynsdömda som står under övervakning ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Om den dömde fått en föreskrift om samhällstjänst ska den fullgöras enligt en upp- rättad arbetsplan (28 kap. 6 §, 26 kap. 14 § och 28 kap. 5 a §§ brotts- balken samt 5 kap. 3 § frivårdsförordningen). Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. I planen får Kriminalvården meddela an- visningar för vad som ska gälla under övervakningen (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § andra stycket). Planen tas fram i syfte att utforma verk- ställigheten på ett ändamålsenligt sätt och den ska baseras på en sammanställning och bedömning av de identifierade riskerna och be- hoven samt innehålla de möjligheter (riskreducerande åtgärder) som finns att minska risken för återfall i brott. Risknivån anges i låg, medel eller hög risk.17

Den som står under övervakning ska följa verkställighetsplanen och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den över- vakade är också skyldig att inställa sig hos övervakaren efter kallelse och i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt dennes anvisningar. I verkställighetsplanen anges också den så kallade kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den övervakade ska träffa sin handläggare på fri-

17KVFS 2011:5, FARK Frivård 12 och 13 §§. Se vidare i kapitel 6 om de s.k. RBM-principerna.

283

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

vården. Ju högre risk för återfall i brott, desto tätare kontaktfrekvens. Det tätaste intervall som kan gälla är en gång i veckan och den glesaste en gång varannan månad.18 Kriminalvården kan besluta att de nu nämnda skyldigheterna ska gälla mot en anställd vid kriminalvården eller en annan person (28 kap. 6 § och 26 kap. 15 §).

Den genomsnittliga övervakningstiden för skyddstillsynsdömda ökade från 379 dagar under 2022 till 453 dagar under 2023.19

Enligt Kriminalvårdens interna regelverk bör en verkställighet av skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst normalt påbörjas inom åtta veckor efter att domen blivit verkställbar.20 Andelen som påbör- jade sin samhällstjänst inom den tiden uppgick till omkring en tredje- del under perioden 2019–2022. Mediantiden från domens verkställ- barhet till påbörjandet av samhällstjänsten var 85 dagar år 2022, vilket motsvarar drygt 12 veckor. Kvinnornas mediantid var något kortare. Enligt Kriminalvården kan fördröjningen av verkställighetens inle- dande bero på att klienten misskött sig eller att det har funnits andra hinder för att verkställa samhällstjänsten.21 Om den dömde inte kan nås eller inte har följt två skriftliga kallelser bör enligt Kriminalvården prövas om en eller fler åtgärder enligt 28 kap. 7–8 §§ brottsbalken ska vidtas (se vidare nedan).22

7.2.4Särskilda föreskrifter

Om det behövs för att minska risken att den som står under övervak- ning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hen- nes anpassning i samhället, får Kriminalvården besluta om att en (eller flera) särskilda föreskrifter ska följas av den skyddstillsynsdömde (28 kap. 6 och 26 kap. 16 §§). Behovet avgörs efter en individuell bedömning utifrån såväl föreskriftens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.23 Enligt i vart fall äldre förarbeten ska före- skrifter meddelas sparsamt och efter en noggrann utredning i varje en- skilt fall.24 De ska alltid vara sakligt motiverade, realistiska och möjliga

18Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 54.

19Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 34.

20KVFS 2011:5, FARK Frivård, 4 § allmänna råd. Detsamma gäller vid villkorlig dom samt sam- hällstjänst, se 3 § allmänna råd.

21Kriminalvården, KOS 2022 s. 66 f.

22KVFS 2011:5, FARK Frivård 4 §.

23KVFS 2011:5, FARK Frivård allmänna råd till 26 kap. 12 och 16 §§ brottsbalken.

24Prop. 1973:131 s. 44.

284

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

att kontrollera.25 Om föreskrifter beslutas uppstår en skyldighet att följa föreskriften, till exempel genomgå behandling, och det blir där- för lättare att ställa krav på den dömde. I andra fall kan frivården endast försöka motivera den dömde att delta i behandling eller annan verk- samhet, och om det inte går kan övervakningen bli ganska innehålls- lös.26 Med tanke på att skyddstillsyn syftar till att minska risken för återfall i brott och ibland döms ut i stället för fängelse torde det vara sällan vara så att någon form av föreskrift inte behövs och föreskrifter bör i princip beslutas regelmässigt utifrån de risker och behov som finns. Föreskrifterna ger också skyddstillsynen erforderlig skärpa.

En föreskrift ska beslutas för en viss tid och högst ett år åt gången. De särskilda föreskrifterna, som är desamma för de som är villkorligt frigivna, får enligt 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 16 § andra stycket avse:

1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kon- takt med övervakaren eller Kriminalvården,

2.skyldighet för den övervakade att lämna underrättelse till över- vakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning,

3.deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad pro- gramverksamhet,

4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling,

5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning,

6.kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet,

7.vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller

8.skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alko- hol, andra beroendeframkallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

25Prop. 1982/83:85 s. 96.

26Se om detta i Brå-rapport 2010:10 s. 32.

285

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyldigheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får dock beslutas endast i den ut- sträckning den inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter. Det krävs dock inte att den dömde har ett behov av en sådan föreskrift (26 kap. 16 § tredje stycket).

I första punkten anges möjligheten att besluta om en föreskrift om kontaktskyldighet med Kriminalvården. Att det finns en sådan skyl- dighet följer förvisso redan av 26 kap. 15 §, men punkten anses ändå fylla ett syfte i de fall då den dömde inte sköter sig – föreskriften kan då användas för att bryta en negativ spiral. Punkt två behöver ingen ytterligare förklaring, men vad gäller punkt tre kan kort nämnas att det kan vara fråga om vissa program inom frivården, till exempel vid drog- eller spelmissbruk. Det är dock inte fråga om några åtgärder avseende hälso- och sjukvård. Punkten fyra täcker även medicinsk behandling, men för alla medicinska åtgärder krävs att den frigivne samtycker till en sådan åtgärd. Om så inte sker kan det i stället bli aktuellt att föreskriva om ett behandlingsprogram enligt punkt tre. Vad gäller punkt fem är begreppet sysselsättning avsett att tolkas brett och kan avse studier, ideellt arbete eller praktik. Punkt sex möjliggör för föreskrifter om kontrollerat boende, till exempel behandlingshem eller annat stödboende som ett familjehem eller halvvägshus. Punkt sju ger möjlighet att föreskriva om vistelseort, så kallad vistelseföreskrift, och behandlas vidare i avsnitt 8.3.2 och 8.8. Där berörs också elek- tronisk övervakning. Punkt åtta kräver ingen särskild förklaring.

Av 26 kap. 18 § (som enligt 28 kap. 6 § även gäller de skyddstill- synsdömda) framgår att Kriminalvården kontinuerligt ska ompröva givna föreskrifter och skyndsamt upphäva eller ändra föreskrifter som inte längre fyller något behov. Myndigheten kan också besluta om nya föreskrifter. Denna beslutanderätt har relativt nyligen förts över från övervakningsnämnderna till Kriminalvården.27 Enligt samma paragraf får övervakaren tillfälligt jämka beslutade föreskrifter och anvisning om vad som i övrigt gäller för övervakningen (dock inte beslut om elektronisk övervakning). Övervakaren får också besluta hur en föreskrift ska verkställas i ett särskilt fall.

Enligt 28 kap. 6 § andra stycket får även rätten i domen till skydds- tillsyn besluta om föreskrifter enligt punkt 3–8 ovan samt enligt 26 kap.

27Prop. 2020/21:85.

286

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

18 § tredje stycket (om skadeståndets fullgörande) samt 27 kap. 5 § andra stycket, vilket är en skyldighet att vid skada på egendom i vissa fall biträda den skadelidande med visst arbete.28 Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift enligt 27 kap. 5 § andra stycket när det finns skäl till det. Skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet samt biträda den skadelidande föreskrivs i princip aldrig.29

Som ett allmänt krav gäller att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får beslutas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och en mindre ingripande åtgärd som är tillräcklig ska alltid användas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 a §). Antalet beslut om föreskrifter har ökat stadigt över tid, enligt följande tabell.

Tabell 7.1 Beslut om föreskrifter fattade av övervakningsnämnd

samt av frivården från den 1 juni 2020

Avser perioden 2015–2022

Meddelande	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
av föreskrift
Övervakningsnämnd	2 096	2 712	3 328	3 619	3 651	4 238	6 285	6 908
Därav beslut						1 504	5 678	6 886
av frivården

Källa: Kriminalvården, Statistikportalen.

I december 2022 såg det ut enligt följande avseende aktuella föreskrif- ter för skyddstillsynsdömda under övervakning samt övriga klienter i frivård, fördelat på verkställighetsform.

28Bestämmelsen har följande lydelse: Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke.

29SOU 2012:34 del II s. 53.

287

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

Tabell 7.2 Dömda under övervakning

För perioden december 2022 hade Kriminalvården nedanstående genomsnittliga antal klienter under övervakning

Föreskrift	Skyddstillsyn	Villkorligt		Skyddstillsyn	Total (exkl.
		frigivna		och villkorligt	elektronisk
				frigiven	övervakning)
Kriminalvården	1 010	1 864		114	2 988
Missbruksvård, psykiatrisk
vård eller annan behandling	251		369	23	644
Deltagande i återfalls-
förebyggande eller
missbruksrelaterad
programverksamhet	167	607		25	799
Skyldighet att lämna blod-,
urin-, utandnings-, saliv-,
svett eller hårprov	343		562	47	952
Kontrollerat boende eller
andra anvisningar om
boendet	2	3		0	5
Vistelseort	7		58	2	67
Arbete, utbildning eller
annan sysselsättning	2	1		0	3
Sätt och omfattning
för kontakt med över-
vakare/handläggare	237		258	16	512
Tid och sätt för fullgörande
av skadeståndsskyldighet	0	0		0	0
Skyldighet att underrätta
övervakaren/handläggare
om utevaro från arbetsplats	1		6	0	7
Biträda den skadelidande
med visst arbete	0	0		0	0

Elektronisk övervakning	0		6
(ingår ej i totalen)	0		6	0	6

Källa: Kriminalvården, KVR.

7.2.5Elektronisk övervakning

Om det behövs för att kontrollera att en föreskrift enligt 16 § följs (se punkt 1–8 strax ovan) får Kriminalvården sedan 2020 besluta om elektronisk övervakning med högst sex månader åt gången.30

30Se 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 17 §. Prop. 2018/19:77 s. 38. Möjligheterna utvid- gades 2021, se prop. 2020/21:85.

288

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Då elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den en- skilde är möjligheten avsedd att tillämpas restriktivt och bara i de fall där det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Såväl risknivån som vilken typ av brottslighet som återfallsrisken avser bör beaktas, liksom proportionalitetsprincipen. Ett beslut får inte vara så ingripande att det i praktiken är att jämställa med en sådan begräns- ning av rörelsefriheten som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kon- troll. Ett beslut om elektronisk övervakning bör normalt endast komma i fråga vid föreskrifter avseende vistelseort eller boende. Möj- ligheten kan till exempel användas om den övervakade meddelats ett förbud att vistas på eller lämna en viss plats eller ett visst område. Ett beslut om elektronisk övervakning i samband med en föreskrift om boende bör normalt vara inskränkt till kontroll av att den övervakade befinner sig på boendet nattetid.31

Även här följer av 26 kap. 18 § att Kriminalvården löpande ska om- pröva behovet av den elektroniska övervakningen. Kriminalvårdens beslut om elektronisk övervakning liksom beslut om föreskrifter får överklagas till övervakningsnämnd (37 kap. 7 §). Som framgått av tabellen ovan är det ännu relativt ovanligt med beslut om elektronisk övervakning.32

31Prop. 2018/19:77 s. 39 och 63 samt Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 17 § brottsbalken. Lagrådet påpekade att den begränsning av använd- ningen av elektronisk övervakning som kommer till uttryck i förarbetena tydligare borde av- speglas i lagtexten. Regeringen delade inte den bedömningen, bland annat eftersom en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse skulle införas. Denna återfinns nu i 26 kap. 14 a § brottsbalken, se a.prop. s. 39.

32Europarådets ministerkommitté har utfärdat rekommendationer om elektronisk övervakning (CM/Rec(2014)4). Målet med rekommendationen är att skapa grundläggande principer för etiska frågor och professionella standarder så att myndigheterna använder olika former av elektro- nisk övervakning på ett rättvist och effektivt samt proportionerligt sätt. Enligt rekommenda- tionen ska elektronisk övervakning grunda sig på lag (regel 1) och beslutas av domstol eller kunna gå att underställa en domstol för avgörande (regel 2). Elektronisk övervakning ska ordnas så att den inte begränsar den dömdes rättigheter eller friheter i större grand än vad som är nöd- vändigt (regel 5) och får inte användas på ett diskriminerande sätt (regel 7). Elektronisk över- vakning kan användas för att övervaka i syfte att minska brottsligheten, men den bör användas tillsammans med mer mänsklig interaktion då det på ett bättre sätt tillgodoser upphörande- processen och den dömdes återanpassning (regel 8). Den kan användas som alternativ till ett fängelsestraff, i samband med villkorlig frigivning eller under en viss tid efter ett fängelsestraff (regel 23–25). I synnerhet i det sistnämnda fallet ska det säkerställas att övervakningen inte väcker onödig uppmärksamhet eller onödigt stör den dömde eller hans eller hennes familjemedlemmar.

289

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

7.2.6Särskilt om skyddstillsyn med kontraktsvård

Som framkommit ovan i avsnitt 7.2.2 kan rätten som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, utöver de redan där presenterade faktorerna, också beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verk- ställigheten (30 kap. 9 § andra stycket 3). Det är i dessa fall fråga om vad som brukar kallas för kontraktsvård, som alltså utgör en föreskrift vid skyddstillsyn.33

Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, ska rätten enligt 28 kap. 6 b § i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse valts som påföljd (ett alternativstraff). I ett sådant fall ska det också alltid i domen beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde åtagit sig att följa. Det får också beslutas att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina skyldigheter enligt planen (28 kap. 6 b §). Det är dock ovanligt att det föreskrivs om anmälningsplikt till åklagare. I praktiken är det i stället så att den som ansvarar för behandlingen, i enlighet med sitt avtal med Kriminalvården, anmäler misskötsamheten till myndigheten. Uppgiftsskyldigheten är dock inte absolut, så vid mera bagatellartade förhållanden kan underrättelse underlåtas. Ett åsidosättande av kravet på alkohol- och eller drogfri- het ska dock alltid rapporteras.34

Är den dömde häktad i målet kan rätten besluta att den dömde

istället ska omhändertas till dess han eller hon överförts till det behand- lingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Ett så- dant omhändertagandet får pågå i högst en vecka (28 kap. 6 c §).

Högsta domstolen har i ett avgörande den 28 december 2023, i mål B 7397–22, ”Den ingripande behandlingsplanen”, gjort vissa uttalan- den om kontaktvårdens tillämpningsområde men också slagit fast att det förhållandet att den planerade behandlingen framstår som mer

33Kontraktsvård infördes i brottsbalken efter förslag av Frivårdskommittén i betänkandet SOU 1984:32, se prop. 1986/87:106. Se om benämningen t.ex. Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 30 kap. 9 § 3 brottsbalken.

34Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f.

290

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

ingripande än vad som behövs för att motsvara det alternativa fängelse- straffet inte utgör något hinder mot att välja den påföljden.

I rättsfallet konstaterar domstolen att brottslighetens art normalt inte ska tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om skyddstillsyn med kontraktsvård kan komma i fråga. Många av de brott som begås av personer med missbruksproblem, exempelvis narkotika- brott och grovt rattfylleri, är sådana att brottslighetens art har bety- delse för påföljdsvalet. Vidare påpekas att skyddstillsyn med kon- traktsvård kan användas som alternativ till relativt långa fängelsestraff och att någon fixerad straffvärdegräns inte har angetts. Som utgångs- punkt gäller dock att det inte är uteslutet att döma till kontraktsvård när det alternativa fängelsestraffet är upp mot två års fängelse, i undan- tagsfall också något längre. Med hänsyn till att en kontraktsvård kan utformas på många olika sätt, och att det som utgångspunkt krävs att den planerade behandlingen är tillräckligt ingripande i förhållande till brottslighetens allvar, måste det göras en jämförelse mellan brottslig- heten och behandlingsplanens utformning i det enskilda fallet.35 Om jämförelsen mellan den planerade behandlingen och brottslighetens allvar faller så ut att den planerade behandlingen inte kan anses tillräck- ligt ingripande får i regel fängelse dömas ut.36

7.3Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn

7.3.1Den så kallade misskötsamhetstrappan

Vi har i uppdrag att föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. I detta avsnitt redogör vi för hur misskötsamhet hanteras enligt nu gäl- lande regler.

Av 28 kap. 7 § brottsbalken framgår att om den dömde bryter mot vad som gäller för honom eller henne till följd av domen på skydds- tillsyn får Kriminalvården vidta en åtgärd enligt 26 kap. 18 § första stycket.37 De åtgärder som står till buds är att ställa den dömde under övervakning, besluta om särskilda föreskrifter, förordna ytterligare personer att biträda vid övervakningen och att besluta om elektronisk

35Högsta domstolens dom den 28 december 2023, ”Den ingripande behandlingsplanen” p. 13–17, men se också prop. 1986/87:106 s. 36 och 68 samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma på- följd för brott s. 513 ff.

36Se t.ex. ”Den otillräckliga behandlingsplanen” NJA 2006 s. 212.

37Den bestämmelsen hänvisar i sin tur vidare till 26 kap. 12, 13 andra stycket, 16 och 17 §§.

291

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

övervakning. Sådana åtgärder får endast beslutas under prövotiden. Beslutanderätten har relativt nyligen förts över från övervaknings- nämnderna till Kriminalvården i syfte att främja snabbhet och flexi- bilitet.38

Om en sådan åtgärd som beskrivits ovan anses otillräcklig får Kriminalvården därutöver enligt 28 kap. 7 § besluta att den dömde ska meddelas en varning. En varning är ett formellt beslut och ordet var- ning ska användas i beslutet samt ska enligt 38 kap. 10 § meddelas den dömde personligen utan dröjsmål. Det framgår också av 2 kap. 8 § fri- vårdsförordningen att den dömde i samband med att varningen med- delas ska få ett skriftligt besked i vilket det bör framgå vad som kan följa om den dömde fortsätter att missköta sig. Att en varning med- delats ska därför alltid tas upp i ett protokoll. Även för varning gäller att en sådan endast får beslutas under prövotiden.

De nu beskrivna åtgärderna tillgrips dock inte så snart den dömde visat minsta misskötsamhet, utan i stället pratar den ansvarige handläg- garen vid Kriminalvården i ett första skede med den dömde om vikten av att följa det som föreskrivits i domen. Den dömde kan också kallas till frivården och det kan ske hembesök. Om detta inte hjälper kan Kriminalvården även besluta om mer preciserade föreskrifter, och detta sker i praktiken vid förseelser mot de allmänna skötsamhets- kraven. Ofta används en så kallad kontaktföreskrift, vilket innebär att den övervakade ska ha en mer intensifierad kontakt med handläggaren under en tid.39

7.3.2Om Kriminalvårdens hantering av misskötsamhet

För alla som döms till skyddstillsyn gäller som påpekats ett allmänt skötsamhetskrav under hela prövotiden. Samtliga dömda är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Kriminalvården. Det är dock endast de som står under övervakning som mer aktivt kontrolleras av Kriminalvården genom frivården. För de skyddstillsynsdömda inne- bär det att alla kontrolleras under minst ett år eftersom övervakning enligt 28 kap. 5 § är obligatoriskt under en så lång tid.

38Se prop. 2020/21:85. Det var till och med 1970-talet även möjligt att förlänga prövotiden till högst fem år, förelägga den dömde att vid vite följa de meddelade föreskrifterna och besluta om behandling i skyddstillsynsanstalt.

39Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 7 § brottsbalken.

292

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Under övervakningstiden har den dömde vissa skyldigheter och måste själv medverka till att övervakningen kan verkställas enligt den individuella verkställighetsplanen. Enligt Kriminalvården är skötsam- het att den dömde sköter kontakten med frivården och i förekom- mande fall de föreskrifter som meddelats. Som regel är det således avsteg från dessa krav som hanteras som misskötsamhet och möts av åtgärder, men i princip är det inte uteslutet att vidta åtgärder även vid avsteg från det allmänna skötsamhetskravet.40

Misskötsamhet kan bland annat bestå av att klienten missköter sin kontakt med övervakaren, till exempel genom att utebli från två in- bokade besök i rad. Det kan också vara misskötsamhet att upprepat boka om besökstider eller att då och då utebli. Vid föreskrifter är det viktigt att innehållet är dokumenterat, tydligt angivet och så konkret som möjligt. Vid föreskrifter om vård eller behandling eller program- verksamhet är det misskötsamhet om den dömde upprepat uteblir från träffar eller vägrar genomgå vad som är överenskommet. Detsamma gäller vid föreskrift om sysselsättning. När det handlar om föreskrifter om alkohol- eller drogkontroll måste ses till vilket syfte föreskriften har. Handlar det om kontroll eller stöd? Om det till exempel rör sig om att utreda vilken typ av behandling som den dömde är i behov av behöver inte positiva drogtester vara misskötsamhet. Om den dömde trots anmodan vägrar att lämna drogprov är det misskötsamhet. Det- samma gäller om det finns ett krav på negativa utandningsprover för deltagande i programverksamhet eftersom ett positivt prov då hindrar sådant deltagande. En föreskrift i kontrollsyfte för att påvisa drogfri- het utgör misskötsamhet om den dömde uppvisar ett positivt prov. En föreskrift om boende anses misskött om den dömde inte befinner sig på boendet när han eller hon ska det. Ett vistelseförbud är givetvis misskött om den dömde lämnar ett område som han eller hon inte får lämna, liksom om han eller hon besöker ett område som han eller hon inte får besöka. Det är ofta svårt att kontrollera dessa föreskrif- ters efterlevnad utan beslut om elektronisk kontroll.41

Som framhållits ska den som står under övervakning följa den verk- ställighetsplan som har upprättas för övervakningen. I den planen kan till exempel meddelas anvisningar om att följa ett visst program eller att besöka frivården regelbundet på vissa tider. Även avvikelser från en verkställighetsplan kan innebära misskötsamhet, men behöver inte

40Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 101.

41Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 105.

293

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

göra det. Ibland kan planen i stället revideras. Även i den helhets- bedömning som alltid sker i ett misskötsamhetsärende kan avvikel- ser från planen få betydelse.42

Vid misskött kontraktsvård som sker genom institutionsvård anses som regel bland annat följande som allvarlig misskötsamhet: avvikelse från behandlingsenheten, våldsamt eller hotfullt uppträdande under behandlingstiden, medförande av droger, brott mot villkor om drog- frihet och vägran att medverka vid drogkontroll eller i andra obliga- toriska behandlingsinslag.43 I dessa fall meddelas varning i regel snabb- are än i fall av annan skyddstillsyn.

Frivården utreder och dokumenterar alla avvikelser i enlighet med vad som krävs enligt förvaltningslagen (2017:900). När misskötsam- het hanteras beaktas proportionalitetsprincipen, vilket innebär att en mindre ingripande åtgärd ska väljas om den är tillräcklig för att komma till rätta med misskötsamheten. Innan åtgärder vidtas har frågan alltid diskuterats i frivårdskollegium (ett möte där fler personalkategorier från frivården deltar) eller med kriminalvårdsinspektör. Först när de mer informella åtgärderna, som ökad stöd- och kontroll samt på- minnelser om vad som gäller, är uttömda är det aktuellt att meddela en varning. Varning meddelas som regel endast en gång per dom.44 Om misskötsamheten fortsätter efter varning kan föreskrifter be- slutas, särskilt vid långa övervakningstider. Kontaktföreskrift ska som regel endast meddelas en gång, men undantag kan tänkas vid långa övervakningstider. Om bedömningen faller ut i att det inte finns någon anledning att vidta en alternativ åtgärd ska Kriminalvården an- mäla till åklagaren att skyddstillsynen bör undanröjas.

Omständigheterna i det enskilda fallet avgör vilka alternativa åtgär- der som bör vidtas. En skyddstillsynsdömd som till exempel är väl medveten om vad som krävs men trots det missköter sig behöver inte meddelas en föreskrift utan kan direkt tilldelas en varning. Om det däremot finns problematik på flera områden kan det finnas behov att meddela flera föreskrifter i syfte att komma till rätta med misskötsam- heten. Först när det kan konstateras att tidigare åtgärder inte fått av- sedd effekt bör ytterligare åtgärder sättas in. Vid parallella övervak- ningar kan den nu beskrivna ordningen också behöva frångås.45

42Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106.

43Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f.

44Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 115.

45Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 107 ff.

294

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Vid varje verksamhetsområde inom frivården finns det minst ett så kallat beslutssammanträde (frivårdens beslutssammanträde; FBS), vid vilka åtgärder på grund av misskötsamhet beslutas. Den skyddstill- synsdömde kallas till ett sådant sammanträde för att få tillfälle att yttra sig samt för att få besked om vad som beslutas i ärendet. På ett besluts- sammanträde kan den dömde således få varning, information om att en undanröjandetalan kommer att inledas samt meddelas nya eller ändrade föreskrifter som en åtgärd mot misskötsamhet. Den dömde kan också kallas till ett sammanträde för åtgärder vid misskötsamhet som inte kräver ett beslut, till exempel ett inskärpande samtal om vad som kommer att följa om misskötsamheten inte upphör. Föreskrifter kan även meddelas utan att ett sammanträde hålls.46

En åtgärd om undanröjande av skyddstillsynen beslutas när frivår- dens resurser att komma till rätta med misskötsamheten kan anses ut- tömda. Som regel innebär det att den dömde har fått en varning. När framställan om undanröjande har lämnats till åklagaren är målet att frivården ska fortsätta att ha kontakt med den dömde och frivården fortsätter därför att kalla till möten.47 Den dömde ska ha möjlighet att sköta sig och det kan också påverka domstolens beslut i frågan om undanröjande om han eller hon börjar sköta sig. Om det är en kon- traktsvård som misskötts upphör däremot placeringsavtalet som regel i samband med misskötsamheten.

Om domen inte har vunnit laga kraft kan den inte undanröjas och i de fallen informerar frivården i stället åklagaren om misskötsamheten så att han eller hon kan framföra det i överrättsprocessen. Inte sällan innebär det att påföljden i stället bestäms till fängelse.

7.3.3Talan om påföljdsomvandling

Den mest allvarliga reaktionen som kan tillgripas vid misskötsamhet i den så kallade misskötsamhetstrappan är att skyddstillsynen undan- röjs.48 Det betyder att skyddstillsynen ersätts av en annan påföljd, som inte sällan är ett fängelsestraff. För att domstolen ska kunna besluta om undanröjande av en skyddstillsyn måste domen på skyddstillsyn ha vunnit laga kraft (se NJA 2000 s. 533). Om den dömde har över- klagat domen finns med andra ord ingen möjlighet att undanröja den

46Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 103.

47Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 113 ff.

48Är det fråga om annat brott gäller i stället 34 kap. brottsbalken enligt 28 kap. 10 §.

295

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

trots misskötsamhet, men i en sådan situation är det dock troligt att högre rätt i stället bestämmer påföljden till fängelse när överklagandet väl prövas. I dessa fall har frivården, som nyss påpekats, informerat åklagaren om misskötsamheten.

Kriminalvården ska begära att åklagare för talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas när två förutsättningar är uppfyllda:

1.Den dömde ska på ett allvarligt sätt ha brutit mot vad som gäller för honom eller henne, och

2.Det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en åtgärd som Kriminalvården kan vidta.

Om det är fråga om skyddstillsyn med kontraktsvård (med ett alter- nativt fängelsestraff angivet, se ovan avsnitt 7.2.6) får en sådan talan väckas även utan begäran från Kriminalvården om den dömde på att allvarligt sätt har brutit mot det som gäller enligt hans eller hennes be- handlingsplan. Innan talan väcks ska dock åklagaren inhämta ett yttrande från övervakningsnämnd eller Kriminalvården enligt 8 § för- ordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. Enligt den rättsvetenskapliga litteraturen finns en presumtion för att en talan om undanröjande ska väckas vid misskötsamhet i kontrakts- vårdsfallen. Undantag kan tänkas om det inte är fråga om så allvarlig misskötsamhet och den dömde återupptagit behandlingen. Den be- handlingsansvariges synpunkter är också av stor betydelse.49

När Kriminalvården överväger att begära att en skyddstillsyn ska undanröjas genomförs en utredning som sedan redovisas till åklagaren. Åklagarens prövning är relativt summarisk och det finns inte möjlig- het att inhämta någon ytterligare utredning. Det är således i stor ut- sträckning Kriminalvårdens underlag som ligger till grund för pröv- ningen i målet.

Talan om undanröjande måste anhängiggöras, vilket innebär att ansökan måste vara delgiven den dömde, före prövotidens utgång (28 kap. 8 § och 38 kap. 5 §), det vill säga normalt inom tre år från det att skyddstillsynen började verkställas (vilket är då dom meddelas om inget annat beslutas). Beslutet om undanröjande kan således meddelas

49Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken under rubriken ”Särskilt om kontraktsvårdsfallen” samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 255 f.

296

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

även om prövotiden har löpt ut, så länge ansökan är delgiven den dömde dessförinnan.

Det är sedan 2022 möjligt att delge den dömde handlingar i ett mål om undanröjande av villkorlig dom enligt 27 kap. 6 § eller av skydds- tillsyn enligt 28 kap. 9 § med så kallad tillgänglighetsdelgivning (se 33 kap. 6 b § rättegångsbalken). Informationen om tillgänglighetsdel- givning får delges av en anställd inom Kriminalvården med anledning av myndighetens beslut att anmäla till åklagare, eller begära att åkla- gare för talan om, att påföljden ska undanröjas.50

Om skyddstillsynen undanröjs ska rätten enligt 28 kap. 9 § bestäm- ma en annan påföljd för brottet. Skälig hänsyn ska tas till vad den dömde har genomgått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut i samband med skyddstillsynen och rätten får döma till ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet. Om ett alternativstraff angetts i domslutet ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms. Det är i praktiken ofta fråga om att i stället bestämma påföljden till fängelse, men villkorlig dom, en ny skyddstillsyn eller böter är inte uteslutet. Om den dömde har varit frihetsberövad om en sammanhängande tid om minst 24 timmar ska avräkning ske av frihetsberövandet mot det nya fängelsestraffet (NJA 2012 s. 968). Ärenden om påföljdsomvand- ling bör handläggas skyndsamt.51

Förverkande av villkorlig medgiven frihet kan inte beslutas i ett mål om undanröjande (NJA 1989 s. 165 I och II) utan får hanteras i ett eventuellt nytt brottmål med anledning av återfall i brott under prövo- tiden. 28 kap. 10 § innehåller också en upplysning om att det finns regler i 34 kap. brottsbalken om den dömdes misskötsamhet består av ny brottslighet.

Om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen får rätten i stället besluta om en sådan åtgärd som anges i 28 kap. 7 § (ställa den dömde under övervakning, förordna övervakare, besluta om föreskrifter, besluta om elektronisk övervakning eller meddela varning). En sådan åtgärd får inte beslutas efter prövotiden utgång.

50Prop. 2021/22:279 s. 41–43.

51Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 155.

297

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

7.3.4Omhändertagande

Om frågan om att undanröja skyddstillsynen, vidta en annan åtgärd i

7§ eller åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behand- ling eller om den dömde undandragit sig övervakningen och omstän- digheterna föranleder det får såväl övervakningsnämnd som den dom- stol där talan om undanröjande förs besluta att omhänderta den dömde på lämpligt sätt i väntan på vidare åtgärd (28 kap. 11 §).

Ett omhändertagande är ingen självständig sanktion utan i första hand ett processuellt medel som kan användas när fråga uppkommit om en sanktion behövs.52 I praktiken förutsätter dock ett beslut om omhändertagande att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden.53 Ett omhändertagandebeslut ska omprövas så ofta det finns anled-

ning till det (28 kap. 11 § första stycket).

Sedan 2022 gäller därtill att Kriminalvården under samma förut- sättningar får besluta om att tillfälligt omhänderta den dömde (så kal- lade interimistiska omhändertaganden).54 Ett sådant beslut gäller omedelbart och ska omprövas om det finns anledning till det. Över- vakningsnämnden ska senast dagen därpå pröva om beslutet ska bestå. Om nämnden inte fastställer beslutet inom den tiden upphör det auto- matiskt (28 kap. 11 § andra stycket).

Ett omhändertagande får inte pågå längre än en vecka, men om det finns synnerliga skäl får ett nytt beslut fattas om att den dömde ska vara omhändertagen ytterligare högst en vecka. Om den dömde är om- händertagen när domstolen meddelat beslut att skyddstillsynen ska undanröjas får domstolen besluta att den dömde ska vara omhänder- tagen till dess beslutet vunnit laga kraft. Ett omhändertagande får dock aldrig pågå efter prövotidens utgång (28 kap. 11 § tredje–femte stycket).

Övervakningsnämnden har rätt att få hjälp av polismyndigheten när den dömde ska omhändertas, men också till exempel när tvång krävs för att hämta den dömde till nämnden vid ett sammanträde i anledning av misskötsamhet från hans eller hennes sida (38 kap. 12 §). Hämtningsrätten anses behövas särskilt i storstäderna och innebär en möjlighet till ett snabbt ingripande för att återföra den dömde till en

52Prop. 1982/83:85 s. 95.

53Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 120.

54Prop. 2021/22:193.

298

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

ordnad tillvaro om han eller hon undandrar sig övervakningen eller på annat sätt bryter mot de regler som gäller.55

Övervakningsnämnderna beslutar om omkring 3 000 omhänder- taganden per år, varav lite drygt hälften verkställs.56

7.3.5Närmare om kraven för undanröjande av skyddstillsyn

Kort bakgrund

Som nämnts ovan kan en skyddstillsyn undanröjas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne och det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en åtgärd som Kriminalvården kan vidta. Båda dessa omständigheter måste således föreligga för att det ska bli aktuellt med ett undan- röjande av en ådömd skyddstillsyn.

Kravet på allvarlig misskötsamhet infördes 1973 efter förslag av Kriminalvårdsberedningen.57 Fram till dess hade det varit tillräckligt att den skyddstillsynsdömde åsidosatt sina åligganden och att det kunde antas att han eller hon inte skulle låta sig rättas genom annan åtgärd som kunde vidtas av övervakningsnämnd.

Införandet av det kvalificerande rekvisitet allvarligt förstås bäst mot bakgrund av att övervakningsinstitutet, och särskilt användandet av särskilda föreskrifter, hade ifrågasatts som kriminalpolitiskt instru- ment under 1970-talet. Kritikerna menade att övervakning med till- hörande föreskrifter fungerade som en tilläggssanktion som borde slopas. Då den dömdes motivation till behandling ofta var svag ansågs också chanserna till ett framgångsrikt resultat vara små. Man ansåg också att valet av föreskrift ofta var mindre väl genomtänkt av dom- stolarna och ofta saknade ett reellt behandlingsinnehåll. Det ansågs däremot lättare att motivera människor till övervakning som ett alter- nativ till frihetsstraff och i detta avseende ansågs skyddstillsynen viktig.58

Kriminalvårdsberedningen, som även föreslog en förkortad prövo- och övervakningstid för de skyddstillsynsdömda, menade vidare att

55Prop. 1982/83:85 s. 96 f.

56KVR, årsuttag 2015–2022. Statistik erhållen från Kriminalvården.

57Prop. 1973:131 s. 15 efter förslag i SOU 1972:64, i vilket endast riktlinjer för den kommande kriminalvården i frihet drogs upp – några lagförslag lämnades inte utan finns i Ds Ju 1973:3. Promemorians lagförslag återges i prop. 1973:131.

58SOU 1972:64 s. 158 och 164.

299

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

övervakningsnämnderna beslutade om sanktioner vid misskötsamhet på olika sätt, vilket fått till följd att sanktionssystemet upplevdes som godtyckligt. Beredningen ansåg vidare att föreskrifter endast kan berät- tigas av att de tillgodoser kontrollbehov och samhällsskydd och därför borde användas restriktivt samt efter noggrann utredning.

Vid nya brott skedde prövningen redan då enligt en särskild ord- ning av domstol i enlighet med 34 kap. brottsbalken. Beredningen menade att det vid nya brott kunde vara motiverat att under en tid återta klienten i anstalt och att detsamma kunde gälla vid fall av allvarlig misskötsamhet i kombination med överhängande risk för återfall i brott. Med andra ord ansåg beredningen att det ur kontrollsynpunkt kunde vara motiverat att under en kortare tid ta hand om den över- vakade under institutionella former.

En utgångspunkt borde dock enligt beredningen vara att en institu- tionsvistelse vid misskötsamhet, det vill säga utan att det förelåg nya brott, endast borde komma i fråga om frivårdens alla andra resurser kunde anses uttömda. Därtill skulle frihetsberövandet aldrig vara längre än vad som behövdes för att på nytt förbereda den dömde för frivård. Möjligheterna att snabbt erhålla ny villkorlig frigivning respek- tive en ny period av vård utom anstalt ansågs viktiga. Genom en sådan ingripandemöjlighet menade beredningen att behovet av kontroll och samhällsskydd tillgodosågs tillräckligt. Andra åtgärder ansågs verk- ningslösa och olämpliga varför beredningen föreslog att såväl varning som vitesföreläggande borde avskaffas.

Avseende omhändertagandeinstitutet menade beredningen att det fyllde en viktig utredningsfunktion och därför borde behållas trots sin repressiva karaktär. Stor restriktivitet skulle dock gälla och om- händertagandena vara så korta som möjligt.59

Även i 1973 års statsverksproposition förordades en reform som skulle innebära en övergång till en ordning med kortare och effektivare övervakning vid skyddstillsyn.60 Då Kriminalvårdsberedningen inte hade föreslagit någon lagtext utarbetades en promemoria inom Justitie- departementet på grundval av beredningens förslag och de riktlinjer för det fortsatta reformarbetet som dragits upp i den just nämnda proposi- tionen. I promemorian föreslogs att beredningens förespråkade ord- ning gällande sanktioner skulle komma till uttryck på så sätt att det

59SOU 1972:64 s. 164 f.

60Prop. 1973:1 bilaga 4 s. 126 ff.

300

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

tydligare skulle markeras att sådana borde användas restriktivt när misskötsamheten inte bestod av ny brottslighet.61

Varningsinstitutet kom dock att behållas, med förtydligandet att varning inte ska utnyttjas schablonartat utan tillgripas med återhåll- samhet och först efter noggranna överväganden. Vitesföreläggandet avskaffades däremot då det inte hade använts sedan möjligheten inför- des genom brottsbalken och således inte någonsin fyllt någon praktisk funktion.62

Gällande sanktioner vid misskötsamhet framhölls i propositionen att återintagning i anstalt på grund av misskötsamhet är den mest känn- bara sanktionen för den dömde. Departementschefen ansåg därför att det var väl motiverat att, precis som föreslagits i promemorian, göra ändringar i lagtexten för att tydligare markera att en sådan åtgärd inte bör tillgripas annat än i anledning av grov misskötsamhet och det först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Ett krav på att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden infördes därför.63 Bestämmelsen har inte ändrats i detta hänseende sedan dess och kravet innebär således alltjämt att ett undanröjande endast bör beslutas med anledning av grov misskötsamhet.64

Genom det andra kravet – att det kan antas att sådana åtgärder som Kriminalvården får vidta blir utan verkan – finns ett krav på att en så ingripande sanktion som omvandling av påföljden i regel måste ha före- gåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamheten. I för- arbetena till bestämmelsen anges att det inte kan undvikas att den som konsekvent underlåter att rätta sig efter de regler som gäller för en frivårdspåföljd till slut måste ges en frihetsberövande påföljd, men att en ingripande sanktion i regel måste ha föregåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamhet från den dömdes sida. Det fram- hålls också att det bara i mycket särpräglade fall kan komma i fråga att väcka talan om undanröjande av skyddstillsynen om den aktuella misskötsamheten endast består i brott mot de allmänna skötsamhets- krav som är förenade med påföljden.65 Det nu sagda har bekräftats av Högsta domstolen (se nästa avsnitt).

61Prop. 1973:131 s. 27.

62A.prop. s. 41.

63A.prop. s. 42.

64Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken.

65Prop. 1982/83:85 s. 93 och 97.

301

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

När samhällstjänst infördes på försök 1990 genomfördes inga för- ändringar i det nu diskuterade avseendet. Det uttalades dock i propo- sitionen att det är viktigt att samhällstjänsten snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde inte fullgör samhällstjänsten enligt den arbetsplan som har upprättats. Dessutom framhölls att det är vik- tigt att utgångspunkten är att misskötsamhet ska leda till att talan förs om undanröjande eftersom det endast är då som påföljdskombina- tionen framstår som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Normalt bör därför just misskött samhällstjänst betraktas som ett sådant all- varligt åsidosättande av den dömdes åligganden att påföljden bör om- vandlas, men omständigheterna kan vara sådana att övervaknings- nämnden kan nöja sig med att meddela den dömde en varning.66 Även detta synsätt har bekräftats av Högsta domstolen, dock endast i rela- tion till just skyddstillsyn och samhällstjänst, det vill säga inte vid vill- korlig dom och samhällstjänst (se i det följande).

Frågan om en överträdelse av villkoren för samhällstjänsten är en allvarlig eller mindre allvarlig förseelse ska således avgöras efter omstän- digheterna i det enskilda fallet. En utgångspunkt är dock att under- låtenhet att följa arbetsplanen ska leda till ett undanröjande. Varje fall av till exempel för sen ankomst, frånvaro eller mindre gott arbets- resultat kan dock självklart enligt förarbetena inte leda till ett undan- röjande. Skäl för undanröjande föreligger dock om sådana var för sig mindre överträdelser upprepas i sådan utsträckning att den dömde inte längre kan anses följa arbetsplanen.67

När samhällstjänsten blev ett permanent inslag i påföljdssystemet 1999 och även utsträcktes till att kunna kombineras med villkorlig dom, gjordes inga förändringar av reglerna för undanröjande av påföljderna.68

Högsta domstolens praxis

Frågan om undanröjande av skyddstillsyn har behandlats av Högsta domstolen vid ett antal tillfällen. I NJA 1986 s. 78 konstaterade dom- stolen att förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut. I målet fann domstolen att den dömde förvisso åsidosatt sina åligganden allvarligt, men att han efter målets handläggning i tingsrätten

66Prop. 1989/90:7 s. 28 f. samt avseende kontraktsvård prop. 1986/87:106 s. 42.

67Prop. 1989/90:7 s. 35.

68Se prop. 1997/98:96 s. 103 f.

302

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

själv hade vidtagit åtgärder för att skaffa arbete och fast bostad. Han hade därmed av egen kraft kunnat anpassa sig i samhället. Domstolen ansåg därför att det inte längre förelåg förutsättningar för att undan- röja skyddstillsynen.

I NJA 2011 s. 511 var det fråga om en person som dömts till skydds- tillsyn och fängelse i tre månader för bedrägeribrottslighet. En månad efter domen tilldelades han en varning samt fick övervakningstiden förlängd med en månad. Beslutet grundades på att han vid två tillfällen under samma månad uteblivit från besök hos sin övervakare trots att han kallats per post. Det antecknades dock att han haft problem med posten samt inte anmält en ny adress till frivården. Fängelsestraffet avtjänades, men därefter inkom ytterligare en anmälan till övervak- ningsnämnden att han misskött sin övervakning och Kriminalvården begärde hos åklagare att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den miss- skötsamhet som åberopades bestod av följande. Den 30 november skulle han ha ringt sin övervakare men gjorde det först påföljande dag. Den 4 december uteblev han från ett möte med sin övervakare. Innan mötet hade han ringt och anmält sig sjuk, varvid han fått beskedet att ringa sin övervakare den 7 december. Den dagen ringde han i stället sin handläggare vid frivården, och påföljande dag ringde han över- vakaren. Den 14 december uteblev han från ett möte med sin över- vakare och handläggare. Därefter uteblev han från två ytterligare sam- manträden med övervakningsnämnden, som därför beslutade att överlämna ärendet om undanröjande till åklagare.

Högsta domstolen knyter i sina domskäl an till propositions- uttalandet från 1973 om att undanröjande är en kännbar sanktion som är avsedd att tillämpas endast vid grov misskötsamhet och först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Den misskötsamhet som över- vakningsnämnden åberopat kunde enligt domstolen inte anses utgöra sådan allvarlig misskötsamhet som ska föranleda att skyddstillsynen undanröjs. Den dömdes personliga förhållanden hade därtill förbätt- rats och stabiliserats på ett betydande sätt jämfört med hans situa- tion vid tiden för domen och den närmaste tiden därefter. Det fanns därför enligt domstolen inte heller skäl att närmare överväga för- utsättningarna att meddela honom en varning.

Slutligen har Högsta domstolen i NJA 2015 s. 155 prövat frågan om undanröjande av en skyddstillsyn som förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Brottsligheten bestod av bland annat misshandel och stöld. I målet hade påföljden bestämts till skyddstillsyn med

303

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

140 timmars samhällstjänst. Alternativstraffet var fängelse i sex måna- der. Åklagaren gjorde i sin begäran om undanröjande gällande att den dömde upprepade gånger hade uteblivit från arbetsplatsen för sam- hällstjänst utan giltiga skäl. Högsta domstolen uttalade att förarbetena till bestämmelsen om undanröjande får uppfattas så att det ska vara en klar skillnad vid bedömningen av om den dömde allvarligt har åsido- satt sina åligganden såsom dömd till skyddstillsyn och de fall där skyddstillsynen har förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Utgångspunkten ska vara att om en samhällstjänst har misskötts så är det fråga om sådan grov oaktsamhet som kan ligga till grund för ett undanröjande av skyddstillsynen.

I målet hade den dömde vid flera tillfällen brutit mot den plan som gällde för samhällstjänsten utan att ha någon giltig ursäkt för det. Det rådde enligt domstolen ingen tvekan om att han därmed allvarligt hade åsidosatt vad han haft att fullgöra genom domen på skyddstillsyn. Gällande det andra kravet – att det ska kunna antas att åtgärder som övervakningsnämnden (nu Kriminalvården) får vidta blir utan verkan

–konstaterade domstolen att några uttalanden om detta inte gjordes när brottsbalken infördes. I viss doktrin har dock uttalats att det inte är en förutsättning för undanröjande att övervakningsnämnden dess- förinnan vidtagit någon åtgärd som den skulle kunna vidta, men att det av naturliga skäl sällan kan antas att den dömde inte kommer att låta rätta sig om nämnden inte har försökt med någon åtgärd. Högsta domstolen framhöll följande:

Konstruktionen av samhällstjänsten, som en skärpt form av villkorlig dom eller skyddstillsyn med ett alternativt fängelsestraff angivet, och de uttalanden om att samhällstjänstens trovärdighet som påföljdsalternativ kräver att den snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde inte fullgör samhällstjänstarbetet enligt sitt åtagande och arbetsplanen får dock anses innebära, att bedömningar av den dömdes framtida förhåll- ningssätt och av förutsättningarna för att han eller hon ska följa den uppgjorda arbetsplanen träder mera i bakgrunden när en samhällstjänst har misskötts. I stället gäller att domstolen i större utsträckning får grunda sitt beslut på misskötsamheten som sådan (se p. 21).

Detta betyder emellertid inte att domstolen kan underlåta att bedöma den i lagen angivna förutsättningen att det kan antas att åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan. Denna fråga ska be- dömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger när domstolen fattar sitt beslut (se NJA 1986 s. 78). Det är en mycket ingripande åtgärd att ersätta en skyddstillsyn med ett fängelsestraff. I det särskilda fallet kan också en åtgärd av övervakningsnämnden leda till att samhällstjänsten faktiskt genomförs och att ett undanröjande kan undvikas. Det bör därför

304

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

normalt krävas att övervakningsnämnden har vidtagit åtminstone någon åtgärd, t.ex. meddelat den dömde en varning, som har visat sig verknings- lös, för att det ska vara berättigat att undanröja en skyddstillsyn med samhällstjänst. Övervakningsnämndens åtgärder bör sättas in snabbt i fall då samhällstjänst har misskötts.

Det kunde i det aktuella fallet inte antas att åtgärder som övervak- ningsnämnden fick vidta skulle bli utan verkan. Den dömde hade inte tilldelats någon varning och därtill hade den dömdes personliga och sociala situation, drygt ett år efter misskötsamheten, förbättrats så på- tagligt att det saknades skäl att anta att han inte skulle rätta sig efter en varning. Skyddstillsynen undanröjdes därför inte.69

7.3.6Något om undanröjande av villkorlig dom som förenats med samhällstjänst

Det är Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av villkorlig dom med samhällstjänst och även i dessa fall upprättas en arbetsplan som den dömde ska följa. Kriminalvården har dock ingen möjlighet att ändra en föreskrift om samhällstjänst, utan så sker av rätten på talan av åklagare när det finns skäl för det. I motiven anges dock att det torde vara mera sällan som det blir aktuellt att ändra eller upphäva en före- skrift om samhällstjänst vid villkorlig dom utan i stället mer vanligt att påföljden i dess helhet undanröjs.70 Ett undanröjande kan ske om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den vill- korliga domen. I dessa fall ankommer det på åklagare att före prövo- tidens utgång väcka talan i domstol. Rätten får då enligt 27 kap. 6 § brottsbalken meddela varning, meddela föreskrift om att den dömde ska fullgöra skadeståndsskyldighet eller biträda den skadelidande med visst arbete eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska rätten ta hänsyn till om böter dömts ut samt till vad den dömde undergått till följd av samhällstjänst.

Enligt förarbetena ska misskötsamhet av samhällstjänst i samband med villkorlig dom normalt leda till att talan förs om undanröjande. På samma sätt som vid skyddstillsyn bör också misskött samhällstjänst vid villkorlig dom enligt motiven betraktas som ett allvarligt åsidosät-

69Domstolen konstaterade i samma mål att den dömde, under vissa förutsättningar, har en prin- cipiell rätt till muntlig förhandling också i hovrätten.

70Prop. 1997/98:96 s. 188.

305

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

tande, även om det kan finnas fall där omständigheterna är sådana att det är tillräckligt med en varning.71

Det finns i anslutning till detta skäl att påminna om att Högsta domstolens praxis endast tar sikte på de fall där en ådömd skydds- tillsyn, samt i förekommande fall samhällstjänst, allvarligt misskötts. Vid undanröjande av en villkorlig dom finns inte heller något krav på att andra åtgärder kan antas bli utan verkan. Förutsättningarna för undanröjande skiljer sig således åt. Det nu sagda innebär enligt vår mening att det finns en mycket stark presumtion för att rätten ska be- sluta om undanröjande av en villkorlig dom med tillhörande samhälls- tjänst i de fall den dömde inte iakttagit det som följer av hans eller hennes arbetsplan.

7.3.7Processuella regler

Av 19 § andra stycket lagen (1946:804) om införande av nya rätte- gångsbalken framgår att det som i rättegångsbalken föreskrivs för brottmål ska gälla även vid förfarande om undanröjande av påföljd och utdömande av annan påföljd för brott eller om någon annan åtgärd i fråga om utdömd påföljd, om inget annat är föreskrivet.72

Sådana särskilda rättegångsbestämmelser finns i 38 kap. brotts- balken. Talan om undanröjande enligt 38 kap. 8 § väcks vid den tings- rätt inom vars område det frivårdskontor ligger där den skyddstill- synsdömde är inskriven, eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut (38 kap. 3 § andra stycket). Målet får dock också tas upp av den rätt där brottmål mot den dömde är väckt eller där mål om åtgärd enligt 32 kap. 4 § redan tagits upp samt där den dömde mera varaktigt upprätthåller sig, om rätten med hänsyn till ut- redningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.

Nämndemän ska enligt 38 kap. 6 § delta i beslutet om undanröjande. Tingsrätten ska ge den dömde tillfälle att yttra sig och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det. Rättens avgörande av saken sker genom beslut (38 kap. 8 §). Ett beslut om föreskrifter, övervakning eller prövotid som fattas med stöd av 28 kap. 9 § gäller omedelbart om inte något annat beslutas (38 kap. 9 §).

71Prop. 1997/98:96 s. 104.

72Det framgår också att om den dömde är intagen i anstalt eller i särskilt ungdomshem som avses i 32 kap. 5 § brottsbalken för verkställighet av påföljd, ska han eller hon anses som häktad för brottet.

306

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.SOU 2024:48

Tabell 7.3	Framställan till åklagare om undanröjande av skyddstillsyn
	2015–2023 (avseende 2023 är siffrorna preliminära)

Beslut i ÖN	2015		2016		2017		2018		2019	2020		2021		2022	2023

Antal fram-		818		748		855		1 039	1 091		938		871	999	1 331
ställningar		818		748		855		1 039	1 091		938		871	999	1 331
Antal
undanröjda		–		–		–		–	–		–	640		711	898
Andel		–		–		–		–	–		–		73 %	71 %	67 %

Källa: Kriminalvården, KVR.

Det är svårt att dra några slutsatser utifrån de nu angivna siffrorna över beslut om undanröjande av skyddstillsyn, men det kan noteras att drygt 6 000 verkställigheter av skyddstillsyn påbörjades 2021 samt 2022 och att andelen framställan av undanröjande tycks uppgå till omkring 15 procent av dessa. Det framstår som ett rimligt antagande att be- gäran om undanröjande sker i ungefär 15 procent av de ådömda skydds- tillsynerna, vilket talar för att de flesta av de som döms faktiskt skö- ter sin verkställighet.75 I en studie från 2010 där frivårdspåföljderna undersöktes särskilt konstaterades dock att endast tre procent hade fått sin skyddstillsyn undanröjd på grund av missskötsamhet.76 En relativt kraftig ökning i antalet undanröjanden kan därför skönjas.

7.4.2Kort om återfall i brott efter skyddstillsyn

Andelen återfall i brott inom tre år efter påbörjad skyddstillsyn har varit relativt stabil över tid och är något över trettio procent enligt Kriminalvårdens statistik.77

I Brås statistik görs en uppdelning mellan de som dömts till skydds- tillsyn med eller utan samhällstjänst som mest ingripande påföljd. Av de som dömdes till skyddstillsyn som mest ingripande påföljd 2016 hade 61 procent återfallit efter tre år. Det var en minskning med en procentenhet jämfört med 2007. För den preliminära statistiken av- seende 2020 uppgår andelen återfall inom ett år till 39 procent, vilket jämfört med 2011 är en minskning med tre procentenheter.

75Detta ligger i linje med Kriminalvårdens beräkningar i remissvaret till den inom Justitiedeparte- mentet upprättade promemorian Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstill- synsdömda, se s. 2.

76Brå-rapport 2010:10 s. 8.

77Kriminalvården, KOS 2022 s. 98.

308

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

7.6Våra överväganden och förslag

Bedömning: För att upprätthålla tilltron till skyddstillsynen som påföljdsalternativ är det viktigt att misskötsamhet under verkställig- heten möts av tydliga och adekvata sanktioner. Sett i ljuset av den utgångspunkten finns det skäl att skärpa och förtydliga reglerna som gäller under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Änd- ringarna bör dock inte ske genom att kravet på den grad av miss- skötsamhet som krävs för att påföljden ska kunna undanröjas sänks. Kravet på att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne ska därför kvarstå.

7.6.1Tre utgångspunkter för våra överväganden

Enligt direktiven ska vi överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Den huvudsakliga frågan som vi har att besvara är vilken nivå av misskötsamhet som ska krävas för att en utdömd skyddstillsyn ska undanröjas. Vi har dock inte tolkat våra direktiv som att vi måste föreslå skärpningar som består just av en sänkning av det krav som krävs för undanröjande. Det finns i stället andra, mer ändamålsenliga lösningar, vilka vi presenterar nedan.

Det finns ett antal utgångspunkter som vi menar är viktiga att ta fasta på när reglerna om misskötsamhet under skyddstillsyn utvärde- ras. För det första är det viktigt att reglerna är uppbyggda på ett sådant sätt att de möjliggör för en snabb reaktion vid konstaterad missköt- samhet. Detta understryks också i de ovan citerade förarbetsuttalan- dena samt i Högsta domstolens praxis. I frivårdspåföljdernas kärna ligger att den dömde ges ett förtroende, och om det missbrukas ska det alternativa, strängare straffet träda i stället. Snabbheten har ansetts särskilt viktig när skyddstillsynen är förenad med samhällstjänst eller kontraktsvård eftersom den då så tydligt valts i stället för fängelse och den alternativa strafftiden angetts i domslutet. Enligt vår mening är det viktigt att det går fort såväl till det inskärpande samtal som frivården har med klienten, som till eventuella åtgärder i övrigt som till exempel kontaktföreskrift och varning samt i förekommande fall en framstäl- lan om undanröjande. Den dömde ska omedelbart få veta vad som väntar vid fortsatt misskötsamhet och mötas av förutsebara och kon-

312

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

sekventa reaktioner. Eftersom förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då dom- stolen fattar sitt beslut (NJA 1986 s. 78) är det också viktigt att pröv- ningen kommer snabbt. Snabba och tydliga reaktioner är slutligen avgörande för att skyddstillsynen ska framstå som ett trovärdigt på- följdsalternativ till fängelse.

Kravet på snabbhet leder oss vidare in på att reglerna om reaktioner vid misskötsamhet, för det andra, måste vara enkla att tillämpa. Krimi- nalvården har i denna del framhållit att systemet i dagsläget är för kom- plicerat samt efterfrågat förenklingar och förtydliganden av lagstift- ningen. Enligt myndigheten är det oklart vad som gäller i tiden mellan skötsamhet och allvarlig misskötsamhet, det vill säga vilken grad av misskötsamhet som krävs för att det ska vara aktuellt att begära hos åklagaren att påföljden ska undanröjas på grund av ett allvarligt åsido- sättande av det som gäller.79 Det finns enligt myndigheten en risk för att reglernas komplicerade struktur leder till en ojämn rättstillämpning mellan de olika frivårdskontoren och att det får till följd att reglerna om undanröjande framstår som godtyckliga och orättvisa för den dömde.

Även mot bakgrund av att uppgiften att framställa begäran om undanröjande relativt nyligen flyttats från övervakningsnämnderna till Kriminalvården är detta en synpunkt som är värd att ta på allvar. Att reglerna är enkla att tillämpa är viktigt. Förarbetena ger i princip ingen ledning gällande vad som ska bedömas som allvarlig misskötsamhet, särskilt inte när det är fråga är om skyddstillsyn som inte har kombi- nerats med samhällstjänst eller kontraktsvård. Att det är enklare att bedöma misskötsamhet vid skyddstillsyn som är förenad med kon- traktsvård eller samhällstjänst följer av att det då finns mer konkreta skyldigheter att bedöma misskötsamheten mot. Det finns alltid en arbetsplan eller en behandlingsplan. Det råder också i dessa fall i prin- cip en presumtion för att en begäran om undanröjande ska framställas när kraven för det är uppfyllda. Men vad som i andra fall krävs för att konstaterad misskötsamhet ska anses allvarlig framstår som mer oklart, vilket är otillfredsställande.

En förklaring till det nu sagda skulle dock kunna vara att reglerna, för det tredje, i viss mån måste vara flexibla och kravet för undanröjande relativt högt ställt. Denna utgångspunkt hänger samman med att det är fråga om en grupp lagöverträdare som har stora utmaningar i jäm-

79Se också Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 99.

313

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

förelse med befolkningen i övrigt. De har ofta en problematisk per- sonlig och social situation inte sällan i kombination med missbruk. De har svagare arbetsmarknadsanknytning och sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Därtill saknar de inte sällan eget boende, sysselsättning och arbete, är skuldsatta och har ett svagt socialt nätverk liksom en svag koppling till omgivande samhället. I en under- sökning av Brå framgick till exempel att tre fjärdedelar av de skydds- tillsynsdömda hade ett missbruksproblem och nära hälften hade psy- kisk ohälsa. Endast en fjärdedel försörjde sig genom lön av arbete. De som dömts till skyddstillsyn med samhällstjänst levde däremot i högre grad socialt ordnade liv.80

Också forskningen visar att den psykiska ohälsan bland de intagna i kriminalvården såväl i Sverige som i andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom, mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än i befolkningen i stort.81

Som ytterligare exempel kan nämnas att drygt hälften av de som påbörjade en skyddstillsyn 2019–2021 var mellan 20 och 34 år. Det är med andra ord fråga om relativt unga människor. Även brottstyperna de döms för tyder på en större problembild med missbruk av alkohol eller droger. 43 procent av de dömda till skyddstillsyn 2021 hade narkotikabrott/smuggling som huvudbrott. Även den förhållandevis stora andelen tillgreppsbrott (11 %) tyder på en besvärlig livssitu- ation. Att det nu sagda innebär att de som ådöms skyddstillsyn kan ha vissa utmaningar med att följa de instruktioner som en skyddstillsyn innebär framstår som självklart. I praktiken är det inte sällan så att domstolen dömer till skyddstillsyn för att den dömde har ett uppenbart behov av stöd och hjälp för att klara av ett liv utan kriminalitet.

Vi menar att detta måste tas i beaktande när skyddstillsynen utvär- deras. Att alltför kategoriskt undanröja en skyddstillsyn vid minsta misskötsamhet riskerar att urholka påföljden på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om den då kommer att fylla någon reell funktion.

80Brå-rapport 2010:10, Frivården i Sverige. En kartläggning s. 23 ff.

81Se t.ex. Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Detta gäller också internationellt, se t.ex. Gröning, Juridiske perspektiv på endringer i fengselpopulasjonen i Gärtner Westrheim och Kjaersgaard Eide (red.), Kunskapsbasert straffgenomføring i kriminalomsorgen i Norge s. 58 med vidare hänvisning till såväl norska som internationella studier.

314

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Påföljden behövs för de individer som är i behov av den kontroll och det stöd som en dom på skyddstillsyn innebär och just därför måste det också finnas en viss tolerans i systemet. Som framgått har tre fjärde- delar av de skyddstillsynsdömda ett missbruk, och erfarenhetsmässigt går motivationen för att genomgå vård upp och ned. Genom domen till skyddstillsyn ges den dömde som har personliga och sociala pro- blem en chans att arbeta med sina problem på hemmaplan för att för- bättra sina möjligheter att inte återfalla i brott. Om vägen till undan- röjande kortas finns helt enkelt en risk för att syftet med påföljden tappas bort. Framgångsrik frivård handlar också i stor utsträckning om mötet mellan den dömde och hans eller hennes kontaktperson i frivården, varför det måste finnas ett utrymme och tid för att etablera en god relation som bygger på ömsesidigt förtroende.82

I anslutning till detta är det också värt att framhålla att de åtgärder som Kriminalvården får vidta inte främst bör förstås som bestraff- ningar, utan snarare som medel för att få den dömde att genomföra de insatser som planerats under övervakningen. Att reagera mot missköt- samhet är därför en del av ett effektivt återfallsförebyggande arbete

–ett sådant kräver regelbunden kontakt med den dömde och genom en tydlig reaktion kan sannolikheten för att den dömde håller fortsatt kontakt med frivården öka. I förlängningen kan också återfallen bli färre genom att den dömde genom stöd och kontroll kan integreras i samhället på ett förtjänstfullt sätt. I denna mening kan påföljden be- skrivas som en slags toleranspåföljd. Den skyddstillsynsdömde testas mot de utmaningar som livet innebär, men under stöd och kontroll. Detsamma gäller i de fall då en skyddstillsyn kombineras med sam- hällstjänst. I dessa fall ges den dömde en chans att komma in på arbets- marknaden, vilket kan vara helt avgörande för en anpassning i sam- hället och ett liv utan kriminalitet. Att frivården har större möjligheter att vidta åtgärder för återanpassning än vad som är möjligt på anstal- terna står därtill klart och är i stor utsträckning allmänt accepterat. I denna mening innebär fler genomförda skyddstillsynspåföljder, om de får effekt, ett ökat samhällsskydd.

Mot detta måste givetvis, slutligen, vägas att skyddstillsynen också hos den breda allmänheten måste framstå som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Viktigt att framhålla är också att det finns de som döms till påföljden som inte har en lika bred problembild som tecknats ovan samt att de som tillhör den organiserade brottsligheten sällan blir

82Se om arbetet utifrån Krimstics i kapitel 5.

315

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

Skälen för vår bedömning och vårt förslag

Som redan framgått menar vi att sanktionssystemet vid misskötsam- het under verkställighet av en dom på skyddstillsyn i det stora hela är ändamålsenligt utformat. Det finns goda möjligheter att ingripa med åtgärder som står i proportion till misskötsamheten samt att successivt trappa upp åtgärderna vid fortsatt misskötsamhet. Med tanke på att den mest kännbara reaktionen är ett undanröjande av skyddstillsynen anser vi att det är lämpligt med ett högt ställt krav, i likhet med vad som framfördes när allvarlighetskravet infördes. Som Kriminalvården påpekat under utredningens gång är det dock i viss mån oklart när misskötsamheten är så pass allvarlig att myndigheten ska begära hos åklagare att påföljden ska undanröjas. När är åsidosättandena av vad som gäller så allvarliga att 28 kap. 8 § brottsbalken är tillämplig?

I och med att påföljden oftast bestäms till fängelse i stället för skyddstillsyn handlar frågan ytterst om den dömde ska frihetsberövas eller inte. Det måste därför vara tydligt när ett undanröjande kan aktua- liseras. Ett sätt på vilket reglerna kan förtydligas och systemet göras mer förutsebart är genom att det i lagtexten anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om misskötsamheten är allvarlig. Vi före- slår att en ny bestämmelse ska införas där vissa omständigheter som typiskt sett talar för att misskötsamheten är allvarlig tas upp. I nästa avsnitt redogör vi för hur en sådan förtydligande paragraf bör utformas.

I vilka situationer har den dömde på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller för honom eller henne?

Inledning och förtydligande av att frågan ska avgöras genom en helhetsbedömning

Inledningsvis bör framhållas att de omständigheter som tas upp i lag- text i nu berört avseende aldrig kan vara fullständiga. I bestämmelsen måste i stället anges vissa omständigheter som typiskt sett innebär att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skyddstillsyn. På kriminalvårdsnivån kommer den ansvarige handläggaren på frivården ofrånkomligen alltid ha en svår men synner- ligen viktig uppgift att på bästa sätt hantera de avvikelser som sker under den tid som skyddstillsynen pågår. Det gäller att se till varje indi- vids förutsättningar och samtidigt värna om viktiga principer som

317

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet. Frivårdsinspektö- rerna är dock särskilt utbildade för att hantera bland annat de skydds- tillsynsdömda och de är i egenskap av sin profession bäst rustade för att hantera och bedöma de frågor som aktualiseras under påföljdens avtjänande. De är skickade att på ett rättssäkert sätt hantera den flexi- bilitet som enligt vår mening krävs om skyddstillsynen ska bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet.

Syftet med att införa den nya paragrafen är att i lagtexten fånga in vissa faktorer som typiskt sett talar för att fråga är om allvarlig miss- skötsamhet, men också påminna om att det alltid ska ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter i det aktuella fallet, där skäl som talar för respektive emot allvarlig misskötsamhet viktas mot var- andra. Det bör därför framgå av lagtexten att det alltid ska ske en hel- hetsbedömning. Vidare bör det framgå att vissa omständigheter sär- skilt ska beaktas. Vårt mål är att det på så sätt ska bli lättare för såväl Kriminalvården som domstolarna att avgöra när den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skydds- tillsyn.

Vad som gäller för den skyddstillsynsdömde framgår av domslutet, men preciseras och konkretiseras därtill alltid i en individuell verk- ställighetsplan där de beslutade föreskrifterna framgår. Verkställig- hetsplanen bör därför, precis som nu, bilda utgångspunkt för bedöm- ningen av misskötsamheten. Den huvudsakliga frågan som ska besvaras är om den dömde på ett tillräckligt allvarligt sätt försummat en eller flera förpliktelser som följer av domen på skyddstillsyn.

Underlåtenhet att medverka till att övervakningen kan verkställas

Inför en dom på skyddstillsyn har den dömde i de allra flesta fall varit hos Kriminalvården och genomfört en personutredning.83 Utred- ningen, som genomförs av en handläggare hos frivården, mynnar ut i ett förslag på vilken påföljd som är lämplig om personen döms. Frivården undersöker om den misstänkte är i behov av stöd och eller kontroll för att inte återfalla i brott. Om skyddstillsyn kan komma i fråga ska utredningen också avse behovet av övervakning och inne- hållet i övervakningen i det enskilda fallet. Om det finns behov av

83Se lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m.

318

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

särskilda föreskrifter ska dessa förberedas i samverkan med den miss- tänkte och andra som berörs.

Om samhällstjänst föreslås ska det också framgå om den dömde är villig att följa en sådan föreskrift (se 5 och 6 §§ förordningen om sär- skild personutredning i brottmål). Under mötet får således den dömde tydlig information om den föreslagna påföljdens innehåll.

Om den dömde inte varit föremål för någon personutredning kom- mer i stället den domare som dömer i målet att höra sig för om de per- sonliga förhållandena under huvudförhandlingen och informera om vad en skyddstillsyn, samt i förekommande fall samhällstjänst, innebär. Det är givetvis viktigt att detta antecknas noga av tingsrätten i det pro- tokoll eller de anteckningar som förs över huvudförhandlingen. För samhällstjänst krävs därtill att den dömde samtycker till en sådan före- skrift. Även detta måste anges i domstolens protokoll eller anteck- ningar.

I de fall där den tilltalade sedermera döms till skyddstillsyn har han eller hon således fått tydlig information om vad påföljden innebär samt vad som förväntas av honom eller henne under verkställigheten. Som systemet är utformat i dag inleds verkställigheten av en skyddstillsyn samma dag som domen avkunnas eller meddelas om inte något annat beslutas. Den dömde vet att påföljden, inklusive övervakningen, inleds direkt och bör därför också vara beredd på att inställa sig hos frivården så snart en kallelse kommer.

Enligt 5 kap. 3 § förordningen (1998:642) om verkställighet av fri- vårdspåföljder (frivårdsförordningen) ska en tjänsteman vid Kriminal- vården så snart som möjligt när övervakningen inleds och senast inom en månad sammanträffa med den dömde och en eventuell övervakare. Vid detta möte upprättas också en plan för övervakningen. Om den dömde inte skulle hörsamma de kallelser som Kriminalvården skickar ut till det inledande mötet på frivården bör därför en sådan under- låtenhet bedömas som ett allvarligt åsidosättande av vad som gäller i ett tidigt skede. Den dömde har ju fått tydlig information om vad som gäller och bör därför visa att han eller hon är beredd på att snabbt in- leda arbetet som följer med en dom på skyddstillsyn. Då övervakningen är det centrala verkställighetsinnehållet i påföljden ska den komma i gång så snart som möjligt. Genom att inte medverka till att övervak- ningen kan verkställas har den dömde på ett tydligt och särskilt allvar- ligt sätt visat likgiltighet inför det valda påföljdsalternativet och det bör ses som ett särskilt allvarligt exempel av misskötsamhet. Givetvis

319

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

kan bedömningen bli en annan om den dömde kan visa godtagbara skäl för sin underlåtenhet, till exempel om fråga varit om en sjukhus- vistelse där han eller hon inte haft tillgång till sin post eller sin mobil- telefon.

Den dömde bryter mot föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten

Som ytterligare exempel bör anges i lagtexten att den dömde bryter mot beslutade föreskrifter och villkor. Det är det som beslutats och antecknats i den individuella verkställighetsplanen eller som framgår av domslutet som utgör det centrala innehållet i skyddstillsynen och det som gäller ska följas.

Om samhällstjänst ska genomföras under skyddstillsynen upp- rättas en arbetsplan och vid skyddstillsyn med kontraktsvård alltid en behandlingsplan. Kriminalvården har också enligt frivårdsförordningen en skyldighet att informera den dömde om innehållet i dessa dokument och de är av stor betydelse för bedömningen av misskötsamheten.

Som vi sett ovan beslutas föreskrifter i mycket stor utsträckning under övervakningen. Det är dessa som ger övervakningen ett mer konkret och individanpassat innehåll. Avvikelser från föreskrifter och villkor hanteras redan i dag som misskötsamhet och möts av alltmer ingripande sanktioner. Enligt vår mening bör detta fortsatt gälla som utgångspunkt. Det är dock viktigt att framhålla att det i princip är möj- ligt att vidta åtgärder även vid avsteg från det allmänna skötsamhets- kravet. För varje skyddstillsynsdömd gäller till exempel enligt 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 11 § andra stycket brottsbalken att han eller hon är skyldig att under prövotiden infinna sig hos Kriminal- vården efter kallelse. Denna skyldighet preciseras dock ofta i en kon- taktföreskrift.

Har den dömde en föreskrift i domslutet, till exempel om miss- bruksvård, psykiatrisk vård eller deltagande i behandling eller program, ska den följas på det sätt som preciseras i den individuella verkställig- hetsplanen. Detsamma gäller föreskrifter om kontakt med övervaka- ren, boende, sysselsättning, vistelseförbud samt alkohol- och drog- kontroll. När föreskrifter beslutats gäller att den dömde ska delta i det som beslutats och det är relativt enkelt att konstatera om den dömde har försummat en preciserad förpliktelse. Detsamma gäller vid över- trädelse av elektronisk övervakning. I dessa fall ska tydliga och ade-

320

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

kunna aktualiseras omedelbart. I dessa fall står det också klart att den dömde inte kommer att rätta sig genom en åtgärd som Kriminalvården får vidta.

Kravet på att det ska kunna antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta bör utmönstras ur domstolens misskötsamhetsbedömning

När Kriminalvården begär att en åklagare ska föra talan om att skydds- tillsynen ska undanröjas har myndigheten mycket noggrant bedömt att andra åtgärder kommer att bli verkningslösa. I merparten av alla fall har också flera åtgärder redan vidtagits. Med tanke på att det är Krimi- nalvården som har kontakten med den dömde och att frivårdsinspek- tören har kunskap om den dömdes misskötsamhet och många gånger vet vilka åtgärder som bör sättas in, finns skäl att fråga sig om kriteriet bör kvarstå som en del av bedömningen av om skyddstillsynen ska undanröjas.

Med den nuvarande ordningen finns det en risk för att ärendet kommer tillbaka till frivården men utan att något nytt tillförts, vilket såväl frivården som Åklagarmyndigheten framhållit som en brist. Fri- vården får då börja på nytt, men i ett läge där myndigheten själv be- dömt att den saknar verktyg för att komma till rätta med de problem som varit. Även om det inte kan uteslutas att ett sammanträde i tings- rätten som sådant visar att det som skett är allvarligt och att den dömde därför skärper sig på grund av det, är det svårt att motivera att frivården ska få tillbaka ärendet efter att myndigheten har gjort bedömningen att något ytterligare inte finns att göra. Förutom att det finns risk för att den dömde fortsätter att missköta sig finns det också en risk för att skyddstillsynen inte framstår som ett trovärdigt påföljdsalternativ om det alltför ofta beslutas om annan åtgärd i stället för undanröjande i dessa fall. Tidsutdräkten blir därtill betydande och frivårdens resurser tas i anspråk i stor utsträckning i fall där det mesta talar för att de inte kommer att göra någon nytta. Vi menar därför att det finns skäl att låta kriteriet kvarstå som en del i Kriminalvårdens prövning av om en talan om undanröjande bör begäras, men att domstolen endast bör bedöma om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne. Detta blir också följden om en ny be- stämmelse införs så som vi föreslagit. På detta sätt renodlas också 28 kap. 8 § brottsbalken till att vara en regel som innehåller rekvi-

322

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

tion så att delgivningssättet kan tillämpas av tingsrätten i dessa fall.84 Möjligheten att använda tillgänglighetsdelgivning kommer förhopp- ningsvis leda till att takten till reaktion vid misskötsamhet ökas och

vimenar att det är en naturlig följd att nu också införa ett skynd- samhetskrav i lagtexten.

Det finns förvisso skäl att vara återhållsam med att införa nya skynd- samhetskrav i lagtext.85 Även utan ett sådant krav är det en grundprin- cip vid domstolarna att alla mål ska avgöras så snart som möjligt och inom rimlig tid.86 I 20 § förordningen (1996:379) med hovrättsinstruk- tion anges till exempel att ett mål eller ärende ska avgöras så snart det kan ske.87 För tingsrätten finns dock ingen motsvarande bestämmelse. Med tanke på de balanser som vissa domstolar har byggt upp kan det också vara svårt att följa ett skyndsamhetskrav. Vi menar dock att det är så angeläget att en ansökan om undanröjande prövas skyndsamt att det trots allt finns skäl att förtydliga detta i lagtext. Det som främst talar för ett skyndsamhetskrav är att det ofta handlar det om den dömde ska dömas till en frihetsberövande påföljd i stället.88 Ett så- dant ingripande kan få stora konsekvenser för honom eller henne och det framstår som angeläget att frågan avgörs så snart som möjligt. Ett snabbt avgörande behövs också för att påföljden ska framstå som ett trovärdigt alternativ till ett fängelsestraff. Det är viktigt att samhället tydligt markerar mot att den som inte har för avsikt att följa en ådömd skyddstillsyn och inte är mottaglig för det stöd och den hjälp påföljden innebär. Den dömde har förbrukat en möjlighet till kriminalvård i frihet och får därför avtjäna sitt straff som frihetsberövad i stället.

Det kan också noteras att det finns ett skyndsamhetskrav gällande mål om uppskjuten villkorlig frigivning (se 38 kap. 19 § brottsbalken). I förarbetena angavs att frågan om uppskjuten villkorlig frigivning är av stor betydelse för den intagna och att målen därför bör handläggas

84Prop. 2021/22:279 s. 41–43.

85Se t.ex. SOU 2010:44 s. 319 ff. och särskilt s. 335 ff.

86Se t.ex. prop. 1982/83:134 s. 23 f.

87Av samma bestämmelse följer också att ett mål eller ärende eller en fråga som har kommit upp i målet eller ärendet ska handläggas med förtur, om målet, ärendet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är s.k. förtursmål ska enligt instruktionen bestämmas i domstolens arbetsordning. I 10 § förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen finns en liknande formulering. I instruktionen för tingsrätt finns dock inga bestämmelser alls om förtur eller skyndsamhet.

88Jfr SOU 2010:44 s. 335, där en situation i vilken det anses befogat att vidta särskilda åtgärder i processuellt hänseende för att åstadkomma särskilt skyndsamhet är när prövningen har bety- delse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad eller omhändertagen. Även om frågan om ett undanröjande av en skyddstillsyn inte omedelbart är en sådan situation gränsar den till en sådan.

325

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

skyndsamt såväl hos domstolarna som hos Kriminalvården.89 Det- samma bör enligt vår mening gälla i mål om undanröjande av skydds- tillsyn.

Hur ska skyndsamhetskravet komma till uttryck?

Målsättningen bör vara att tiden från ansökan till beslut inte ska över- skrida två månader, varken i tingsrätt eller hovrätt. Vi har övervägt om det finns skäl att införa en lagstadgad tidsfrist inom vilken frågan ska prövas av domstol i mål om undanröjande.90 Ett sådant förslag lämnades till exempel av Frivårdskommittén, som föreslog att talan om undanröjande skulle prövas inom två veckor från anhängiggöran- det, eller om den dömde var omhändertagen, inom två veckor från omhändertagandet.91 Vi menar dock att det i stället bör vara en mål- sättning att tiden från ansökan till beslut inte ska överskrida två månader, såväl i tingsrätt som hovrätt. Någon tidsgräns bör dock inte föras in i lagtext.

Vi vill för vår del också framhålla att om den dömde har omhänder- tagits med stöd av 28 kap. 11 § brottsbalken torde det ofta finnas goda skäl att avgöra undanröjandefrågan inom de tidsfrister som gäller enligt det stadgandet, det vill säga som huvudregel inom en vecka, och vid synnerliga skäl inom två veckor. Synnerliga skäl för förlängt om- händertagande enligt bestämmelsen kan föreligga om den dömde åter- fallit i missbruk eller om det alternativa straffet avser betydande tid.92 Möjligheten att vid beslut om undanröjande hålla den dömde fortsatt omhändertagen till dess beslutet får laga kraft bör också enligt vår mening användas i de situationer där det framstår som nödvändigt. Det kan till exempel vara för att avhålla den dömde från fortsatt brottslig- het, om det finns risk för återfall i allvarligt missbruk eller om det finns skäl att anta att han eller hon kommer att undandra sig verkställig-

89Prop. 2005/06 :123 s. 67 f.

90I ungdomsmål gäller ett allmänt skyndsamhetskrav enligt 29 § första stycket LUL. Enligt JO är en tidsåtgång på tre månader mellan det att stämningsansökan inkommer till rätten och huvud- förhandling på gränsen för vad som är acceptabelt i ett mål där den tilltalade är 17 år (se JO- beslut den 22 juni 2022, dnr 4547-2021 samt JO-beslut den 21 december 2010, dnr 6169–2009). För det nyligen införda snabbförfarandet i brottmål gäller ett skyndsamhetskrav och där är mål- sättningen att huvudförhandling ska hållas inom sex veckor. I övrigt är kraven mycket olika när ett särskilt skyndsamhetskrav ställs upp i lagtexten.

91SOU 1981:90. Förslaget har inte lett till lagstiftning.

92Bäcklund m.fl. Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 11 § brottsbalken.

326

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

7.6.4Gränsen för när rätten kan underlåta att undanröja skyddstillsynen ska höjas

Förslag: För att tydliggöra att adekvata och alltmer ingripande reaktioner ska följa på konstaterad allvarlig misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn ska det krävas synnerliga skäl för att rätten ska kunna besluta om annan åtgärd än undan- röjande när en sådan talan har väckts i domstol. 28 kap. 9 § brotts- balken ska ändras för att bättre återspegla detta.

Skälen för vårt förslag

Eftersom förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut kan en utdragen process i tingsrätten leda till att situationen är så pass mycket bättre vid prövningen att domstolen i stället för att undanröja meddelar den dömde en varning eller beslutar om en ny föreskrift. Detta framgår av 28 kap. 9 § andra stycket och uttrycks som så att rätten kan välja att besluta om åtgärd enligt 7 § om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen.93 Även om det givetvis i grunden är mycket positivt att den dömde på egen hand för- mått förbättra sin situation måste detta vägas mot att trovärdigheten för skyddstillsynen som påföljdsalternativ kräver att misskötsamhet möts med adekvata sanktioner. Förtroendet för rättsväsendet kräver att utdömda påföljder faktiskt verkställs. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att verkställigheten av en skyddstillsyn inleds vid doms- tillfället och inte vid laga kraft.

Det framstår som otillfredsställande om den dömde kan missköta sig under en längre tid, förhala prövningen i domstol och därigenom undslippa ett undanröjande genom att en tid innan domstolspröv- ningen vara skötsam. Men eftersom det kan finnas fall där den dömde på ett stabilt och äkta sätt kommit till rätta med sin problematik så att det framstår som orättfärdigt att undanröja skyddstillsynen, trots

9328 kap. 7 § hänvisar i sin tur till 26 kap. 18 § första stycket, men erinrar också om att en varning får meddelas. 26 kap. 18 § hänvisar i sin tur till 12 §, 13 § andra stycket samt 16 och 17 §§. De åt- gärder som står till buds utöver varning är övervakning, förordna övervakare och biträdande övervakare, särskilda föreskrifter, föreskrift om skadeståndets fullgörande samt elektronisk över- vakning.

328

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

tidigare konstaterad allvarlig misskötsamhet, bör det finnas en sådan ventil.94 Den bör dock vara mindre generös än i dag.

Även från Åklagarmyndigheten och Kriminalvården har framhållits att det framstår som otillfredsställande att domstolen i vissa fall be- slutar om varning eller annan åtgärd i stället för att undanröja påföljden trots att åklagaren på grundval av Kriminalvårdens bedömning begärt att skyddstillsynen ska undanröjas. Om den dömde kommer tillbaka till frivården efter att ha varit i domstol är det helt enkelt mycket svårt att få till stånd en kvalitativ skyddstillsyn. Kriminalvården har ju i och med en sådan framställan till åklagaren bedömt att alla resurser är uttömda och att de åtgärder som beslutas kommer att bli utan verkan.95

För att tydliggöra att det finns en mycket stark presumtion för undanröjande när en sådan talan väckts föreslår vi att det ska framgå i lagtexten att andra åtgärder, inklusive varning, endast kan meddelas undantagsvis i domstol. Enligt vår mening bör det framgå att en sådan åtgärd endast får tillgripas om det föreligger synnerliga skäl. Om den dömde till exempel redan tilldelats en varning av Kriminalvården ska det alltså krävas synnerliga skäl för att domstolen också ska kunna göra det i stället för att besluta om undanröjande av skyddstillsynen.

Vi har övervägt om de övriga åtgärder som står till buds för dom- stolen bör utgå (besluta om övervakning, utse övervakare, besluta om föreskrifter samt elektronisk övervakning), men kommit fram till att det finns situationer där det kan vara lämpligt att i stället besluta om en sådan åtgärd. Det kan till exempel vara så att den dömde på frivillig väg blivit nykter samt deltagit i och planerar att framåt delta i behandling och därför visar en påtaglig förbättring avseende sin sociala situation. I ett sådant läge kan ett fängelsestraff riskera att rasera den positiva utvecklingen och det bör vara möjligt att i stället för att besluta om varning meddela till exempel en föreskrift om att den dömde ska delta i den behandling som frivården finner lämplig. Det kan noteras att det för den dömde i praktiken kan vara mer ingripande att få en sådan före- skrift i stället för en varning. Eftersom det uppställs ett krav på synner- liga skäl är det dock viktigt att domstolen har gott underlag för en sådan utgång. Det kan ofta finnas skäl för domstolen att inhämta ett kompletterande yttrande från frivården för att utreda om den sociala

94Se t.ex. Svea hovrätts beslut den 5 maj 2023 i mål B 15487-22.

95Jfr ovan avsnitt där vi av samma skäl har föreslagit att domstolen inte längre ska lägga vikt vid om det kan antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminal- vården kan vidta.

329

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

tilltalades tidigare brottslighet (28 kap. 3 § och 30 kap. 11 § brottsbal- ken).96 Tillägget av fängelse utgör en skärpning av skyddstillsynen och innebär således inte att straffet är fängelse.97

Möjligheten ersatte institutet anstaltsbehandling i förening med skyddstillsyn 1980 och sedan dess har fängelsestraffets maximala längd om tre månader varit oförändrad.98 Någon villkorlig frigivning sker inte från ett fängelsestraff som döms ut tillsammans med skydds- tillsyn. Påföljden är därför i praktiken strängare än fängelsestraff mellan två och tre månader i den meningen att hela fängelsetiden av- tjänas i anstalt.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att kombinationen inte ska motiveras av behandlingsskäl utan endast ska användas då det är oundgängligen påkallat av allmänpreventiva skäl. Det ansågs inte finnas skäl att begränsa tillämpningen till unga lagöverträdare. Kombinatio- nen ska i princip kunna användas i alla fall då inte hänsynen till allmän laglydnad kräver en ännu strängare påföljd.99

Syftet med att kunna addera en anstaltsvistelse är att det för det gränsskikt där valet står mellan skyddstillsyn och en betydligt allvar- ligare påföljd ska finnas möjlighet att tillföra skyddstillsynen ytter- ligare ett moment av skärpa och därigenom, särskilt vid unga lagöver- trädare, vara möjligt att undvika långvariga frihetsberövanden.100

Genom kravet på att påföljdsalternativet endast får användas när det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straff- värde (i praktiken det så kallade straffmätningsvärdet) eller till den till- talades tidigare brottslighet markeras att det krävs mycket starka skäl för att påföljdskombinationen ska väljas.101 Denna restriktiva använd- ning av påföljdskombinationen har också bekräftats av Högsta dom- stolen när det gäller vuxna lagöverträdare (se till exempel ”Tablettför- varingen” NJA 2019 s. 1032).

I ”Oaktsamhet och art” NJA 2021 s. 536 uttalade Högsta dom- stolen att påföljdsalternativet, särskilt beträffande unga lagöverträdare, syftar till att skapa en större möjlighet än vad en vanlig skyddstillsyn

96Att även brottslighetens art kan ha betydelse har klargjorts genom NJA 2013 s. 922.

97Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära s. 46 f.

98SOU 1977:33 och prop. 1978/79:212 s. 51 ff. Grundtanken med det alternativet, som främst tillämpades för unga, var att genom lämplig utformad behandling i anstalt främja en positiv ut- veckling hos den dömde. Det skulle användas främst då det var erforderligt för den tilltalades till- rättaförande. Tre månader var maximal tid.

99A.prop. s. 74.

100A. prop. s. 55.

101Prop. 1987/88:120 s. 108.

332

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

erbjuder att undvika ett längre fängelsestraff och så även när det är brottslighetens art som starkt talar för fängelse. För unga lagöver- trädare görs således bedömningen av om påföljdsalternativet är lämp- ligt mer utifrån hur starka skälen är för fängelse respektive hur starka skälen är för skyddstillsyn (se t.ex. ”28:3-fängelse” NJA 2015 s. 1024 p. 22–23). Den övergripande frågan är om skyddstillsyn i kombi- nation med en kortare tid i fängelse är en tillräckligt ingripande påföljd för den aktuella brottsligheten.

En av anledningarna till att den övre tidsgränsen sattes till tre måna- der ursprungligen var bland annat att någon särreglering inte skulle krävas avseende villkorlig frigivning (i samma lagstiftningsärende sänktes minimitiden för villkorlig frigivning från fyra till tre måna- der). Det framhölls också att remissinstanserna varit positiva (det kan noteras att två månader varit den maximala tid som kunde dömas ut för anstaltsbehandling i samband med skyddstillsyn). Minimitiden sattes för att den korresponderade med allmänna fängelseminimum.102 Enligt förarbetena anses dock utrymmet för att tillämpa skyddstill- syn i kombination med fängelsestraff på kortare tid än en månad vara förhållandevis begränsat.103

Det finns en relativt fast praxis för hur straffmätningen av fängelse enligt 28 kap. 3 § ska gå till. Normalt brukar följande tumregler använ- das.

Tabell 7.4	Fängelse enligt 28 kap. 3 §

Straffmätningsvärde		Fängelse enligt 28 kap. 3 §

Fängelse 6–8 månader		1 månad

Fängelse 8–10 månader		2 månader

Fängelse 10–12 månader		3 månader

När det är brottslighetens straffvärde, utan att faktorer som art och återfall finns med i bilden, som huvudsakligen talar för fängelse har i litteraturen framförts att 28:3-fängelse skulle kunna användas vid straffvärden upp till fängelse i ett år och sex månader.104 Det saknas dock vägledande praxis i detta avseende.

102A.prop. s. 54.

103Prop. 1980/81:44 s. 14.

104Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 537.

333

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

Skälen för bedömning och vårt förslag

Längden på det fängelsestraff som en skyddstillsyn kan kombineras med har inte höjts sedan 1980 och motiverades ursprungligen mot bak- grund av reglerna om villkorlig frigivning. Numera finns det dock ett uttryckligt undantag vad gäller villkorlig frigivning från fängelsestraff som döms ut tillsammans med skyddstillsyn i 26 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken varför det argumentet inte längre är giltigt. Det som enligt vår mening talar för att en höjning av maximitiden bör ske är de återkommande straffskaleskärpningar som skett under senare år. Särskilt har minimistraff höjts, vilket innebär att många av de fall som från början var avsedda att omfattas av tillämpningsområdet för skyddstillsyn med fängelse torde falla utanför i dag. Även de föränd- ringar som genomförts i straffskärpande riktning avseende lagöver- trädare mellan 18 och 21 år, vilka är den primära målgruppen för på- följdskombinationen, talar enligt vår mening för att spannet bör vidgas. I likhet med vad Högsta domstolen uttalat syftar påföljds- alternativet till att, särskilt beträffande unga lagöverträdare, skapa en större möjlighet än vad en vanlig skyddstillsyn erbjuder att undvika ett längre fängelsestraff. Syftet med frihetsberövandet är således att i ett gränsskikt, då valet står mellan skyddstillsyn och ett fängelsestraff, kunna tillföra skyddstillsynen ytterligare ett moment av skärpa.105 En utökad tillämpning av skyddstillsyn med fängelse som ett alternativ till ett renodlat fängelsestraff för barn och unga ligger också i linje med de rekommendationer som FN:s barnrättskommitté lämnat till Sverige.106

Vi föreslår därför att den övre gränsen höjs till sex månader. Någon villkorlig frigivning bör inte ske eftersom den övervakning som är nödvändig kommer att tillgodoses genom skyddstillsynspåföljden som alltid har en prövotid om tre år. Upprepad misskötsamhet under anstaltsvistelsen kan hanteras genom att skyddstillsynen i stället undan- röjs, vilket den dömde givetvis ska informeras om. På så sätt vilar ett latent hot om att den dömde vid misskötsamhet i stället kan få avtjäna ett längre fängelsestraff, vilket torde verka handlingsdirigerande under anstaltsvistelsen.

Den undre gränsen behöver höjas till en månad med anledning av att vi föreslår att allmänna fängelseminimum ska höjas till 30 dagar

105Jfr SOU 1981:90 s. 135.

106Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, CRC/C/SWE/CO/6-7 särskilt p. 45.

334

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

(se kapitel 10). Som framgår av förarbetena är utrymmet att tillämpa skyddstillsyn i kombination med fängelsestraff på kortare tid än en månad därtill begränsat, vilket också talar för att höja gränsen något.

7.8När bör verkställigheten

av en skyddstillsyn inledas?

En fråga som vi har diskuterat i utredningen men som vi valt att inte lämna något förslag i är när en skyddstillsyn bör påbörjas, det vill säga när verkställigheten ska inledas. Då det har varit en relativt omfattande diskussion i utredningen och skrivits vissa överväganden i frågan redo- visar vi dessa för att ge en fullständig bild av det arbete som har bedri- vits, men också för att väcka frågan för fortsatta överväganden i fram- tiden.

Vid en dom på skyddstillsyn är prövotiden alltid tre år och den räknas från den dagen då skyddstillsynen börjar verkställas, vilket är dagen för domen (28 kap. 4 och 5 §§). Övervakning ska äga rum från samma dag, men rätten kan besluta om att övervakningen ska börja först när domen fått laga kraft mot den dömde. Övervakningen pågår enligt huvudregeln under hela prövotiden men kan upphöra tidigare om Kriminalvården beslutar det. Den får dock aldrig vara kortare än ett år. Det centrala innehållet i skyddstillsynspåföljden är övervak- ningen. Det är också övervakningen som ur den dömdes perspektiv utgör det reella verkställighetsinnehållet.

Om domen överklagas kan högre rätt besluta om inhibition av skyddstillsynen. Vid ett sådant beslut pausas övervakningen och tiden som går fram tills det att överklagandet prövas räknas inte in varken i övervakningstiden eller prövotiden. Mycket talar därför för att inhibi- tion bör beslutas regelmässigt så snart en dom på skyddstillsyn över- klagas.

Tidigare gällde i stället att övervakningen påbörjades först efter att domen vunnit laga kraft och prövotiden börjat löpa. Den tilltalade kunde dock genom nöjdförklaring få till stånd att prövotiden och över- vakningen började löpa direkt. Reglerna ändrades i detta hänseende 1983 och i förarbetena betonades vikten av att övervakningen av en dom på skyddstillsyn kommer i gång snabbt eftersom risken för återfall är särskilt stor i början av övervakningstiden. Ett annat skäl som fram- fördes var att den dömde torde vara som mest behandlingsmotiverad

335

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

SOU 2024:48

i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen och påföljdsvalet. Att vänta in laga kraft ansågs därför vara till nackdel för påföljdens effektivitet.107

I den juridiska doktrinen har framförts att det är alldeles uppen- bart att omedelbar verkställighet av en straffrättslig påföljd strider mot det rimliga krav som varje tilltalad kan ställa på att ha möjlighet att få sin sak prövad i två instanser.108

Straffsystemkommittén föreslog också en ordning som innebar att övervakning aldrig skulle inledas före laga kraft eller nöjdförklaring. I betänkandet anfördes att det i och för sig är angeläget att övervak- ningen kommer i gång snabbt. När den tilltalade inte är häktad för- flyter det dock ofta en avsevärd tid dels mellan gärning och åtal, dels mellan åtal och huvudförhandling. Det kan därför ifrågasättas om den omedelbara verkställigheten har så stor betydelse för påföljdens effek- tivitet som man antog 1983. Kommittén ansåg inte att de eventuella effektivitetsvinsterna vägde tillräckligt tungt för att motivera den nu gällande ordningen. I stället borde som huvudregel gälla att den dömde inte ska behöva undergå någon påföljd förrän domen vunnit laga kraft.109

Vi instämmer i huvudsak i de skäl som framfördes av Straffsystem- kommittén, även om såväl den först dömande rätten som högre rätt numera kan besluta om att övervakningen ska anstå till laga kraft respektive att påföljden tills vidare inte ska verkställas (inhibition). Tilläggas kan också att det är också svårt för Kriminalvården att på- börja det faktiska verkställandet av skyddstillsynen omedelbart. Vad gäller skyddstillsyn med samhällstjänst är det enbart en tredjedel som påbörjar sin samhällstjänst inom åtta veckor, vilket är myndighetens mål.110

Enligt vår mening talar mycket för att huvudregeln i stället, precis som den är vid villkorlig dom, bör vara att prövotiden räknas och över- vakningen inleds från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdförklaring eller annars vinner laga kraft mot den dömde.

Skälen för en sådan ordning är att det inte är acceptabelt att den dömde tvingas verkställa delar av sin påföljd innan frågan avgjorts av högre instans. Om han eller hon vill det kan saken lösas genom att det

107Prop. 1982/83:85 och SOU 1981:90 s. 157 ff.

108Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 141.

109SOU 1995:91 s. 239.

110Kriminalvården KOS 2022 s. 79.

336

SOU 2024:48

Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.

införs en möjlighet till nöjdförklaring. På så sätt kan den dömde påverka sig egen situation och få till stånd att prövotiden samt övervakningen omedelbart påbörjas, vilket garanterar att de mest behandlingsmotive- rade kan få till stånd en snabb verkställighet. Särskilt i kontraktsvårds- fallen framstår detta som angeläget. Om verkställighetstidpunkten ändras bör det därför också införas en möjlighet att förordna om omedelbar verkställighet, om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle exempelvis vara att det på grund av missbruk eller liknande är viktigt att övervakningen och kontrollen inleds omgående. I kontrakts- vårdsfallen skulle det i praktiken vara fråga om en presumtion för omedelbar verkställighet, i vart fall om den dömde har varit omhänder- tagen.

Mot en ordning med verkställighet först vid laga kraft talar att den dömde kan överklaga skyddstillsynsdomen och därefter missköta sig och återfalla i brott utan risk för åtgärd avseende den domen fram till dess att hovrätten prövar målet. I sådana fall har domen inte vunnit laga kraft och den kan inte undanröjas. Om en domstol under tiden be- handlar nya brott är den förhindrad att besluta om att den tidigare skyddstillsynen (som inte vunnit laga kraft) ska undanröjas och måste i stället med stöd av 34 kap. 1 § brottsbalken döma till en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Även en sådan ordning måste anses otillfredsställande. Med nuvarande ordning, där verkställigheten inleds direkt, dokumenteras misskötsamheten av frivården och det möjliggör för högre rätt att ändra påföljden till fängelse när målet väl avgörs.

Den nu diskuterade frågan har också berörts av Högsta domstolen i rättsfallen ”Den verkställda skyddstillsynen” NJA 2022 s. 438 och ”Den verkställda skyddstillsynen II” NJA 2023 s. 323. I det först- nämnda rättsfallet konstaterade domstolen att när en dom på skydds- tillsyn har överklagats och högre rätt anser att en annan påföljd bör väljas ska det som den tilltalade har verkställt av skyddstillsynen beak- tas vid påföljdsbestämningen med tillämpning av 29 kap. 5 § första stycket 9 brottsbalken.111 Den åtalade, som hade verkställt en avsevärt strängare påföljd än vad brottsligheten bort föranleda, meddelades därför påföljdseftergift då det var uppenbart oskäligt att döma honom till påföljd. I det sistnämnda rättsfallet beaktade Högsta domstolen att den tilltalade verkställt stor del av skyddstillsynen i straffmätningen

111Se till detta också NJA 2016 s. 553 p. 27 samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott s. 290 f.

337

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

skild föreskrift som innebär ett förbud för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde att kontakta brottsoffret.

Kapitlet inleds med en genomgång av de mänskliga fri- och rättig- heter som begränsas när vistelseförbud beslutas. Därtill redogörs för hur Europadomstolen i sin praxis bedömt olika rörelsebegränsningars förenlighet med Europakonventionen. Därefter redovisas dels vilka möjligheter som finns att med stöd av gällande straffrättsliga- och administrativa regler besluta om begränsningar av rörelsefriheten, dels ett förslag på utökade möjligheter att besluta om vistelseförbud för barn som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Slutligen beskrivs regleringen i de nordiska länderna samt i England och Wales. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 8.7–8.9 samt i kapitel 20.

De relevanta tillkännagivanden som utredningen har beaktat under sina ställningstaganden finns återgivna i bilaga 3.

8.2Mänskliga fri- och rättigheter

8.2.1Särskilt om rörelsefriheten

och möjligheten att begränsa den

Regeringsformen

Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det (rörelsefrihet). Det är främst rörelsefriheten som står i fokus när frågor om vistelseförbud och andra rörelsebegränsningar diskuteras.

Rörelsefriheten hör till de fri- och rättigheter som kan inskränkas, men endast genom lag (se 2 kap. 20 § första stycket 3). Inskränk- ningar i rörelsefriheten är alltså inte otillåtna men de måste ha stöd i lag när det handlar om svenska medborgare.2 Rörelsefriheten är under- kastad ett mycket stort antal inskränkningar.

En begränsning av rörelsefriheten får enligt 2 kap. 21 § vidare endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och den får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitets-

2Gränsen mellan frihetsberövanden och andra ingrepp i rörelsefriheten får särskild betydelse såvitt avser utlänningar här i riket. En utlännings rörelsefrihet kan nämligen – frånsett frihets- berövanden – efter bemyndigande i lag begränsas genom förordning. Denna distinktion berörs dock inte vidare nedan.

340

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

principen). Begränsningen får heller inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folk- styrelsens grundvalar. Den får heller inte stå i strid med skyddet mot diskriminering.3

Av förarbetena till regeringsformen följer att rätten för varje med- borgare att röra sig fritt är ett nödvändigt inslag i den politiska friheten. Den som agiterar för en ståndpunkt måste kunna sätta sig i förbindelse med dem han vill påverka. Även bortsett från detta är rätten att röra sig fritt en självklarhet i ett demokratiskt samhälle. Godtycklig inspärr- ning eller hot om inspärrning kan begagnas som påtryckningsmedel för att motverka de övriga politiska friheterna. Av grundlagen följer där- för att var och en har frihet att röra sig inom riket.4

Enligt förarbetena anses ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter ha sin största betydelse när den demokratiska samhällsordningen hotas av anti-demokratiska rörelser inom landet. Detta eftersom det är främst i sådana situationer som de demokratiska institutionerna kan svikta i omsorg om medborgarfriheterna och rättighetsskyddet.5

Hur långtgående en inskränkning i rörelsefriheten måste vara för att den ska vara oförenlig med regeringsformen låter sig inte enkelt be- skrivas.6 Som utgångspunkt rör det sig om begränsningar som drabbar en viss person eller vissa bestämda personer, men inte andra som be- finner sig i samma yttre situation. Tvångsmässigt omhändertagande, liksom reseförbud, innebär därför begränsningar av rörelsefriheten. Som ytterligare exempel kan nämnas ett generellt förbud för invånare i en viss kommun att besöka andra delar av landet och ett allmänt förbud för invånarna i en viss ort att lämna hemorten. Det kan också handla om avspärrning av större områden, såsom gränszoner och delar av skärgården för försvarsändamål, liksom avspärrningar i syfte att hindra spridning av en smittsam sjukdom. Avgörande är då om avstäng- ningen mera varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor.7 Även föreskrifter

3Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får en lag eller en annan föreskrift inte innebära att någon miss- gynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Enligt 13 § får en lag eller en annan föreskrift inte heller innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte före- skriften bl.a. utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män. Ett liknande förbud mot diskriminering finns även i artikel 14 i Europakonventionen.

4SOU 1972:15 s. 158 f. och SOU 1975:75 s. 139 ff. och 327 ff. (bilaga 10).

5Prop. 1975/76:209 s. 26 ff.

6SOU 1975:75 s. 343 och Jermsten, Regeringsformen (1974:152) 2 kap. 8 §, Lexino 2023-01-01 (JUNO).

7SOU 1972:15 s. 158.

341

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

avseende vistelseort, arbete, bostad och dylikt inskränker rörelsefri- heten för den det gäller så att det är fråga om inskränkningar av den grundlagsskyddade rörelsefriheten i sådana fall.8

Europakonventionen

Kort om rättigheterna och möjligheten att inskränka dem

Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte med- delas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.9

Rörelsefriheten skyddas dels genom art. 5, dels genom art. 2 i kon- ventionens fjärde tilläggsprotokoll. Nämnas bör också art. 8 som ger var och rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv samt sitt hem.10 Sambandet mellan de nu nämnda rättigheterna är starkt.11

Enligt art. 5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i de fall som särskilt räknas upp i artikeln och i den ordning som lagen föreskriver. Att vara lagligen berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol är enligt art. 5.1 a ett tillåtet frihetsberövande. Av art. 5.4 följer vidare att den som är berövad friheten har rätt att begära att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne om frihetsberövandet inte är lagligt.

Rörelsefriheten skyddas av art. 2 i konventionens fjärde tilläggs- protokoll. Den som lagligen befinner sig inom en stats territorium

8Ibland kan det vara svårt att avgöra om rörelseinskränkningen är så stor att den i praktiken är ett frihetsberövande i regeringsformens eller Europakonventionens mening. Se härtill NJA 1989 s. 131 och NJA 1990 s. 636, men det krävs att inskränkningen i rörelsefriheten är mycket långtgående för att den ska ses som ett frihetsberövande.

9Rörelsefriheten skyddas också genom artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga, se också art. 7 och 24. EU-stadgan är endast till- lämplig när EU-rätten är tillämplig.) och artikel 12 i FN:s internationella konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter (ICCPR).

10Även rätten till privat- och familjeliv skyddas av flertalet internationella instrument om mänskliga rättigheter som Sverige är bundna av, till exempel art. 23 i ICCPR, art. 10 i FN:s internatio- nella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR) och art. 22 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (ICRPD). Motsvar- ande skrivningar finns även i art. 16 i FN:s konvention för barnets rättigheter (barnkonventionen) samt art. 7 i EU:s rättighetsstadga.

11Art. 2 i tilläggsprotokoll 4 anses dock utgöra lex specialis i relation till art. 8 och art. 8 ska därför i första hand beaktas som en del i proportionalitetsbedömningen, det vill säga vid prövningen av om inskränkningen av rörelsefriheten är nödvändig.

342

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. En viktig skillnad mot regeringsformen är alltså att den rörelsefrihet som garanteras av konventionen gäller alla som lagligen uppehåller sig inom ett lands territorium och inte bara svenska medborgare.12

Såväl rätten till skydd för privatliv- och familjeliv som rörelse- friheten får enligt Europakonventionen inskränkas under förutsätt- ning att inskränkningen anges i lag. Inskränkningen måste även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till exempel till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller för att förhindra brott.13

Att rättigheten inte får underkastas andra begränsningar än sådana som är angivna i lag innebär också ett krav på att lagen som sådan måste vara tillgänglig, hålla viss kvalitet samt vara förutsebar, särskilt vad gäller effekterna för den enskilde (laglighetskravet). Om den begrän- sande lagen inte uppfyller dessa krav är inskränkningen inte godtag- bar.14

Närmare om proportionalitetsbedömningen

För att avgöra om en inskränkning av en rättighet som skyddas av Europakonventionen är nödvändig måste det alltid göras en propor- tionalitetsbedömning. Detta gäller såväl när lagstiftningen utformas som när det i ett enskilt fall ska avgöras om det skett en kränkning. Det måste helt enkelt finnas en rättvis balans mellan statens intresse av en inskränkning och de individuella rättigheterna som påverkas av en sådan. Frågan som måste ställas är om de åtgärder som föreslås går utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. I detta ligger också, precis som enligt regeringsformen, ett krav på att det angivna ändamålet måste definieras tydligt av lagstiftaren då en rättighet be- gränsas. Godtagbara syften är till exempel att upprätthålla den allmänna ordningen, att förebygga brott och att skydda medborgare och poten- tiella brottsoffer. De ändamål som anges i våra direktiv är enligt vår bedömning godtagbara som sådana för att motivera inskränkningar i dömda personers rörelsefrihet.

12Liknande skydd för rörelsefriheten finns bland annat i FN:s deklaration om mänskliga rättig- heter, International Covenant on Civil and Political Rights och EU:s rättighetsstadga.

13Ordalydelsen i art. 8 p. 2 är något annorlunda utformad men innehållet torde i huvudsak över- ensstämma.

14Se t.ex. Europadomstolens dom i målet Battista mot Italien p. 38 samt i Khlyustov mot Ryssland p. 68.

343

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

Enligt Europadomstolen måste det dock kunna förutses att den tänkta åtgärden kommer att vara effektiv i förhållande till de intressen den är avsedd att skydda för att det ska vara fråga om en godtagbar inskränkning.15

Det är med andra ord tre förutsättningar som måste prövas när det bedöms om en inskränkning i rörelsefriheten, till exempel införandet av vistelseförbud, är tillåten: lagligheten, ändamålet med åtgärden samt proportionaliteten. Utifrån samtliga relevanta omständigheter måste det göras en konkret värdering av om de ändamål och syften som lagstiftaren identifierat är tillräckliga för att berättiga ingreppet i individens rörelsefrihet. De omständigheter som är av relevans för proportionalitetsbedömningen kan sammanfattas enligt följande.16

•Det identifierade problemets allvar.

•Riskens karaktär och styrka.

•Tidsperioden. Ju längre ett förbud används, desto viktigare är det att det kontinuerligt omprövas och det finns en risk för att långa inskränkningar med tiden blir oproportionerliga. Risken kan för- ändras över tid. Här är domstolsprövning nödvändigt.

•Den geografiska storleken av ett förbud samt möjlighet att söka dispens. Såväl väldigt stora områden samt väldigt små (om det handlar om att bara få vistas på en viss plats) innebär stora inskränk- ningar i rörelsefriheten och måste värderas särskilt noga.

•Påverkan på familj- och privatliv samt hemmet. Här är det relevant om ett vistelseförbud täcker området där den dömde bor, arbetar, har sina (lagliga) aktiviteter eller där hans eller hennes familj bor. Särskilt om det finns barn med i bilden ska särskild hänsyn tas till barnets bästa. När det handlar om kontakten mellan barn och för-

äldrar ska detta komma före alla andra hänsyn (”must come before all other considerations”).17

Slutligen måste också den samlade intensiteten av alla begränsningar i rörelsefriheten bedömas, liksom om det är fråga om inskränkningar av flera rättigheter eller om elektronisk övervakning används. Om för-

15Se t.ex. Bartik mot Ryssland p. 38 och 46.

16Se härtill Halleskov och Holst (Nordiska ministerrådet), De menneskeretlige rammer for kontakt-og opholdsforbud s. 4 f.

17Se t.ex. Neulinger och Shuruk mot Schweiz p. 135, Jeunesse mot Nederländerna p. 109 och Jansen mod Norge p. 91.

344

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

budet kombineras med elektronisk övervakning är det också fråga om en inskränkning av den dömdes privatliv. Ett sådant beslut ökar intensiteten i rörelseinskränkningen och är därför relevant för propor- tionalitetsbedömningen. I sådana fall måste de intressen som skyddas väga extra tungt.

Europadomstolens praxis – art. 5 och art. 2 i tilläggsprotokoll 4

Artikel 5 i Europakonventionen gäller frihetsberövanden och det kan även i konventionsrätten uppstå situationer då en persons rörelse- frihet är så pass snävt beskuren att det är osäkert om en person ska anses vara berövad friheten eller inte. Detta avgör i sin tur om begräns- ningen ska bedömas enligt art. 5 eller art. 2 i tilläggsprotokoll 4. Enligt Europadomstolen är det centrala för bedömningen om en åtgärd är en begränsning av rätten till frihet den konkreta situationen där åtgärden vidtas. I Amuur mot Frankrike och Medvedyev m.fl. mot Frankrike (stor kammare) uttalade Europadomstolen att bedömningen av om en åtgärd utgör ett frihetsberövande ska avgöras utifrån en helhets- bedömning av situationen där hänsyn ska tas till åtgärdens typ, varak- tighet, effekt och sättet på vilket den verkställs.18

Den som har ålagts husarrest, det vill säga skyldighet att vistas i sitt hem och att inte lämna hemmet annat än i begränsad och reglerad om- fattning, har ansetts vara berövad friheten i konventionens mening.19 Mindre ingripande åtgärder, där en person tilläts vara på jobbet i veckorna men var ålagd att vara hemma mellan kl. 19 och 07 på var- dagarna samt hela helgerna, bedömdes i stället som en begränsning av rörelsefriheten enligt art. 2 i tilläggsprotokoll 4.20 Detsamma ansågs gälla i ett fall där begränsningen bestod av att inte lämna hemmet nattetid.21 Att övervakas av polisen, tillsammans med villkor om att bo på ett visst ställe och andra restriktioner, har också ansetts huvud- sakligen vara en inskränkning i rörelsefriheten och inte ett frihets- berövande. Detta gäller i vart fall när den begränsade inte är tvungen

18Se också Engel m.fl. mot Nederländerna p. 59.

19N.C. mot Italien (stor kammare), Vittorio och Luigi Mancini mot Italien, Buzadji mot Moldavien p. 104 samt Vachev, och Nikolova (nr 2), båda mot Bulgarien. Se också Danelius m.fl. s. 125.

20Trijonis mot Litauen.

21De Tommaso mot Italien(stor kammare) p. 86–88 och Timofeyev och Postupkin mot Ryssland p. 125.

345

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

att bo i ett visst, begränsat område, får lämna sitt hem under dagen och tillåts ha ett mera socialt liv.22

Saken är mera oviss när en person ålagts att vistas inom ett större område men har fått röra sig fritt inom detta område. I Guzzardi mot Italien hade Guzzardi, som ansågs lierad med maffian, av italiensk dom- stol ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardinien (mindre än 2,5 km2). Europadomstolen ansåg att Guzzardis rörelsefrihet var så begränsad och omfattade ett så litet område att det rörde sig om ett frihets- berövande. Vikt lades också vid längden för förbudet (16 månader), att det låg ett fängelse på den lilla ön, att det var övervakning i princip dygnet runt samt att det var nästintill omöjligt för Guzzardi att ha sociala kontakter med någon annan än sin närmsta familj och perso- nalen (se p. 95).

I Nada mot Schweiz (stor kammare) ansåg däremot Europadom- stolen att det förhållandet att Nada var förhindrad att lämna en italiensk enklav, som på alla sidor var omgiven av schweiziskt territorium, inte innebar att han var berövad friheten. Hindret bestod i att Nada fanns med på en av FN upprättad sanktionslista, vilket medförde att han inte fick färdas in på eller genom schweiziskt territorium. Det var här fråga om en inskränkning som varat under sex år och på en mindre plats. Skillnaden mot Guzzardi var att Nada fick röra sig fritt på enklaven och att han fick ta emot besök. Han var inte heller föremål för över- vakning av polis eller på annat sätt övervakad och var inte skyldig att anmäla sig någonstans regelbundet. Han kunde också ansöka om undantag från Schweiz, som enligt nationell lag hade möjlighet att ge sådant. Det var därför inte ett frihetsberövande i konventionens mening. Samma bedömning gjordes i De Tommaso mot Italien, där det var fråga om preventiva åtgärder mot en brottsbelastad person i form av krav på att bland annat bo på en viss adress, vara hemma under vissa tider och att undvika vissa platser. Europadomstolen fann att åtgärderna inte var så ingripande att de utgjorde ett frihetsberö- vande, varför art. 5 var inte tillämplig.23 Det relevanta var att personen fick röra sig fritt i hemmet under dagarna och att han kunde upprätt- hålla ett socialt liv och kontakt med omvärlden.24

Även om Europadomstolen inte ansåg att det var ett frihetsberö- vande som aktualiserade art. 5 var det i De Tommaso mot Italien brott

22Se De Tommaso mot Italien p. 84–89, Raimondo mot Italien p. 3 och Labita mot Italien p. 193.

23Referat ur Danelius m.fl. s. 124. Han fick inte heller bära vapen, gå på bar, inte umgås med dömda personer med mera. Sammanlagt var han underkastad 11 olika krav.

24De Tommaso mot Italien p. 88.

346

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

mot laglighetskravet i art. 2 i tilläggsprotokoll 4. De Tomasso var under de senaste fem åren inte dömd för brott, men ansågs ”farlig”. Den natio- nella lagtexten var enligt domstolen för det första alltför oklar i vilka som kunde bli föremål för den preventiva åtgärden och det fanns därför en alltför stor risk för godtyckliga ingripanden. Det var helt enkelt inte möjligt för den enskilde att förutse när han eller hon kunde bli före- mål för preventiva åtgärder. För det andra var det oklart på vilka grunder och med stöd av vilka bevis åtgärderna beslutades, och ”kriminella ten- denser” var enligt domstolen inte tillräckligt som beslutsunderlag.

Det var vidare för otydligt utryckt i lagtexten vad som förväntades av honom under åtgärden samt vad han skulle göra för att undkomma den – han var ”skyldig att föra ett hederligt och laglydigt liv” och att ”inte ge anledning till misstankar”. Frihetsinskränkningen som De Tomasso var utsatt för var därför oförenlig med art. 2 i tilläggsproto- koll 4.

Sammanfattningsvis gäller att graden eller intensiteten av den aktu- ella inskränkningen är avgörande för om det är fråga om ett frihets- berövande eller en annan inskränkning av rörelsefriheten. Det kan också finnas situationer då såväl art. 5 som art. 2 i tilläggsprotokoll 4 är aktuella.25 Det nu redovisade är relevant för hur regler som in- begriper inskränkningar i rörelsefriheten kan och bör utformas i en svensk kontext. Om regeln innebär att rörelsefriheten inskränks i mycket stor utsträckning kan det vara fråga om ett frihetsberövande i konventionens mening. Det är därför viktigt hur lagtext som leder till olika inskränkningar utformas.

Särskilt om vissa typer av inskränkningar av rörelsefriheten

Reseförbud som åläggs som alternativ till häktning vid flyktfara kan vara olika ingripande. Det kan antingen vara ett krav om vistelse på viss ort eller ett förbud att resa utomlands. Ett reseförbud är ofta till en början förenligt med art. 2 i tilläggsprotokoll 4, men om det är i kraft under mycket lång tid nås till slut en punkt där inskränkningen i rörelsefriheten inte längre är proportionerlig.26 Det krävs också regel-

25European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention

– Freedom of movement s. 15.

26Danelius m.fl. s. 763 med vidare hänvisning till Fedorov och Fedorova mot Ryssland, där det dock inte var en oproportionerlig inskränkning i rörelsefriheten. Reseförbuden utfärdades

347

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

bundna omprövningar i domstol av om det fortsatt finns skäl för rese- förbudet.27 I NJA 2008 s. 868 godtog Högsta domstolen ett reseförbud som förväntades komma att gälla under drygt fyra och ett halvt år.

Även anmälningsplikt till domstol eller polis är en inskränkning i rörelsefriheten. Detsamma gäller övervakning av polis, samt sådana villkor som gäller att inte kontakta vissa människor, inte besöka vissa platser, inte gå till barer eller nattklubbar samt att inte umgås med kriminella personer. Detsamma gäller en skyldighet att rapportera byte av boendeort samt förbud att vistas på en viss plats, eller en viss del av en stad. Det kan i dessa fall också vara ett brott mot rätten att få välja sitt hem (art. 8).28 Kontaktförbud, som innebär att förbuds- personen inte får besöka sitt hem och omgivningen, är en inskränkning i rörelsefriheten i Europakonventionens mening.29

I Stamose mot Bulgarien hade en bulgarisk medborgare som ut- visats från USA på grund av brott mot amerikanska immigrations- regler efter återkomst till Bulgarien ålagts att inte lämna landet under två år. Europadomstolen fann att detta var en oproportionerlig tillika en drakonisk inskränkning av rörelsefriheten som stred mot artikel 2.

I Olivieira mot Nederländerna förbjöds en person att under 14 dagar vistas i ett visst avgränsat område i Amsterdam efter att han vid flera tillfällen varit narkotikapåverkad där. Domstolen ansåg att det var fråga om en proportionerlig inskränkning av rörelsefriheten, bland annat eftersom samhället hade stora problem med narkotika i det aktu- ella området. Olivieira hade tidigare brutit mot kortare vistelseförbud och varken bodde eller arbetade i området. Förbudet var endast två veckor långt.30

Europadomstolen har i ett fall funnit att det är godtagbart att för- plikta en person att vara på en viss ort utan konkret brottsmisstanke. Kampen mot maffian i Italien har ansetts vara så viktig att en sådan inskränkning i vissa fall kan anses acceptabel.31

1996 och 1998 samt hävdes 2002 och den ene hade två gånger fått dispens att resa utanför det distrikt där makarna var bosatta, och det hade inte visats att någon av dem begärt dispens från rese- förbudet vid andra tillfällen.

27Se t.ex. Rosengren mot Rumänien, Bessenyei samt Földes och Földesné Hajlik, båda mot Ungern, Nikiforenko mot Ukraina, Ignatov, Makedonski och Pfeifer, samtliga mot Bulgarien, samt Miażdżyk mot Polen.

28European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention

– Freedom of movement s. 25 med vidare hänvisning till praxis.

29Kurt mot Österrike p. 14, 25 och 183.

30Punkt 22–24 och 64–65. Samma utgång i Landvreugd mot Holland p. 29–32 och 72.

31Se t.ex. Raimondo (godtagbar inskränkning), Labita (inte godtagbar inskränkning, se särskilt p. 195 f.) och Santoro (inte godtagbar inskränkning), samtliga mot Italien.

348

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

I Labita mot Italien var det fråga om ingripande polisövervakning av en person som misstänktes ha samröre med maffian eftersom han var släkt med ett antal medlemmar i maffian. Enbart familjeband var dock, i brist på andra konkreta omständigheter som pekade mot brotts- lighet, inte tillräckligt för att fråga skulle vara om en proportionerlig inskränkning av rörelsefriheten i detta fall.

I Villa mot Italien var klaganden en psykiskt sjuk person som i brottmålsdomen ansågs ”farlig för allmänheten”. Han dömdes för olaga hot (dödshot) till fängelse i sju månader, men straffet blev i enlighet med gällande rätt omvandlat till sju månaders samhällstjänst samt ett års övervakning med villkor (kontakt med polisen varje månad, psyki- atrisk vård, boende på viss adress samt förbud att lämna hemmet på natten; se p. 6–22). Påföljden kom att förlängas fem gånger av dom- stol under de kommande fem åren. Här framhöll Europadomstolen att om det är fråga om preventiva åtgärder som grundas i omständig- heter hänförliga till personen så måste de löpande utvärderas. Staten måste med andra ord kontinuerligt ta ställning till om inskränkningen fortsatt är nödvändig (p. 48). Enligt Europadomstolen var det i kon- ventionsenligt att göra så som Italien gjort, men när det sedan dröjde fyra månader från att domstol upphävt åtgärden till att Villa meddelades detta var inte proportionalitetskravet uppfyllt under den perioden. Det var därför ett brott mot art. 2 i tilläggsprotokoll 4.

Praxis gällande art. 8

Det finns ett klart samband mellan rörelsefriheten i art. 2 i tilläggs- protokoll 4 och art. 8 som skyddar rätten till privat- och familjeliv.32 Förbud att resa tillbaka till landet där man bor kan till exempel i vissa fall vara en oproportionerlig inskränkning av art. 8. Genom ett sådant förbud kan en familj splittras och då drabbas såväl familjelivet som de enskilda familjemedlemmarnas privatliv.

Placering i ett fängelse på sådant avstånd från hembygden att det i praktiken omöjliggör besök av de närmast anhöriga kan strida mot artikel 8 (Vintman mot Ukraina). Om barn tvingas åtfölja sina för- äldrar under frihetsberövanden, kan det uppkomma en konflikt med artikel 8 (Popov mot Frankrike). Vidare kan de restriktioner som den

32European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention

– Freedom of movement s. 18 med vidare hänvisning till bland annat Sissanis mot Rumänien p. 70.

349

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

intagne är underkastad under frihetsberövandet ibland innebära en sådan belastning på hans familjeliv att de strider mot artikel 8.33

I Mengesha Kimfe och Agraw, båda mot Schweiz, var det fråga om två etiopiska kvinnor som inte kunde utvisas från Schweiz därför att Etiopien vägrade att ta emot dem. De hade gift sig i Schweiz med två etiopiska män, som också skulle utvisas, men eftersom de och deras män hade ålagts att vistas i olika kantoner, kunde makarna under flera år inte leva tillsammans. Detta ansågs strida mot artikel 8.34

Barnkonventionen

Beroende på hur lagstiftningen närmare utformas kan vistelseförbud dels komma att träffa lagöverträdare som är barn, dels kan barn på- verkas av att någon nära anhörig åläggs vistelseförbud. Förenta natio- nernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inne- håller bestämmelser om rättigheter för barn. Med barn avses varje människa som är under 18 år (art. 1). Även barnkonventionen gäller som svensk lag (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konven- tion om barnets rättigheter). All lagstiftning ska utformas i överens- stämmelse med bestämmelserna i konventionen.35

Rättigheterna i konventionen är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra och de ska ses som en helhet.36

Av artikel 3 i Barnkonventionen framgår att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa är en så kallad grundprincip som ska vara vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen tolkas. Men barnets bästa har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkten i samtliga beslut som rör barn. Barnrättskommittén har flera gånger betonat vikten av att grundprinciperna respekteras när den natio- nella lagstiftningen utformas.37

Ett vistelseförbud kan också påverka barnets rätt till liv och ut- veckling (artikel 6), rätt till privat- och familjeliv (artikel 16) samt rätt till fritid och lek (artikel 31).

33Danelius m.fl. s. 484.

34A.st.

35Se t.ex. Prop. 2023/24:57 s. 17.

36Se t.ex. SOU 2023:44 s. 143 samt SOU 2016:9 s. 88.

37CRC/GC/2003/5 p. 22.

350

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

8.2.2Våra slutsatser mot bakgrund av rättighetsregleringen

Såväl regeringsformen som Europakonventionen och ett antal ytter- ligare internationella instrument tillförsäkrar var och en långtgående rörelsefrihet och rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv samt sitt hem. Redan gällande möjligheter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas, liksom en ny påföljd liknande det danska uppehållsförbudet i 79 § a strl., innebär utan tvekan en inte sällan långt- gående inskränkning av dessa rättigheter. Ytterligare inskränkningar i denna riktning måste därför noga vägas mot proportionalitetskravet och så även när det är fråga om inskränkningar som sker i form av straffrättsliga sanktioner.

Är det fråga om väldigt ingripande åtgärder som begränsar rör- elsefriheten finns det därtill en risk för att sådana bedöms utgöra ett frihetsberövande som även aktualiserar art. 5. Det avgörande i den bedömningen är åtgärdernas karaktär, varaktighet och verkningar. Det måste vara fråga om ett sådant omfång och en sådan intensitet att inskränkningen kan jämställas med fängelse eller husarrest under en stor del av dygnet. Det är så vitt framgått endast i Guzzardi mot Italien som Europadomstolen än så länge ansett att inskränkningen varit så ingripande att det var ett frihetsberövande i den mening som avses i art. 5. Europadomstolen lade här särskild vikt vid att det var ett mycket litet område och att Guzzardi saknade reell möjlighet att ha social kontakt med omvärlden. Samma bedömning har dock skett i fall av husarrest, det vill säga skyldighet att vistas i sitt hem och att inte lämna hemmet annat än i begränsad och reglerad omfattning.38

I de allra flesta fall är det i stället fråga om en inskränkning av den i art. 2 i tilläggsprotokoll 4 skyddade rörelsefriheten. Det torde där- för sällan vara så att vistelseförbud, ens om det kombineras med elek- tronisk övervakning, är så ingripande att det faller under art. 5. Hem- arrest och andra liknande åtgärder kan däremot oftare riskera att vara så ingripande att det i själva verket är fråga om ett frihetsberövande i Europakonventionens (och regeringsformens) mening.

38N.C. mot Italien (stor kammare), Vittorio och Luigi Mancini mot Italien, Buzadji mot Moldavien p. 104 samt Vachev, och Nikolova (nr 2), båda mot Bulgarien. Se också Danelius m.fl. a.a. s. 125.

351

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

om boendet kan gälla till exempel behandlingshem eller annat stöd- boende som familjehem eller halvvägshus. I december 2022 hade Kriminalvården i genomsnitt fem dömda med föreskrift om boende och 70 dömda med föreskrift om vistelseort och dylikt (se tabell 7.2).

Möjligheterna att föreskriva villkor om vistelse för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde samt den som avtjänar sitt fängelse- straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll har relativt nyligen gjorts tydligare.39 Tidigare angavs endast i lagtexten att vill- kor kunde gälla vistelseort, men nu anges explicit att det kan beslutas om andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas. Vistelseföreskriften är enligt förarbetena avsedd att användas i bland annat följande situationer.

Den kan användas för att hålla den villkorligt frigivne borta från en viss miljö i syfte att till exempel motverka återfall i brott gentemot en viss person. Den kan också användas i syfte att förhindra att den övervakade uppehåller sig i en kriminell miljö där han eller hon riskerar att utsättas för sådan påverkan som är negativ för hans eller hennes anpassning i samhället. Det kan handla om ett förbud att vistas i närheten av ett brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall bedöms vara särskilt stor, till exempel en klubblokal eller liknande. Det kan också handla om förbud att vistas på vissa utpekade platser där narkotikaför- säljning är vanligt förekommande eller där kriminellt belastade vistas eller bor. Det kan gälla till exempel torg, parker eller andra mötesplatser. Det kan också gälla restauranger, pubar eller liknande. Förbudet kan även avse en lokal eller en bostad som har anknytning till organiserad brottslighet eller till ett kriminellt nätverk. Om risken för återfall i brott är kopplad till att den dömde beger sig till någon annan kommun eller stadsdel, kan förbudet avse det. Platsen eller området måste anges spe- cifikt i föreskriften och avgränsas tydligt. 40

Eftersom en vistelseföreskrift innebär en tydlig inskränkning av den dömdes personliga frihet bör möjligheten enligt förarbetena användas restriktivt och föregås av en noggrann proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Särskilt restriktiv bör tillämpningen vara om det övervägs att låta föreskriften avse en skyldighet för den övervakade att vistas på viss plats eller inom ett visst område. Det kan endast under mycket speciella omständigheter anses proportionerligt – utifrån in- tresset att förhindra återfall i brott – att meddela en föreskrift som inne- bär en skyldighet att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. Möjligheten bör främst kunna övervägas för vissa kategorier av dömda

39Prop. 2020/21:85 s. 53, prop. 2018/19:77 s. 35 och 62–63 och prop. 2021/22:196.

40Prop. 2020/21:85 s. 53.

353

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller för per- soner med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet.41 Vidare bör föreskriften regelmässigt begränsas till vissa särskilt angivna tider, till exempel att den dömde ska vistas i bostaden under ett visst antal timmar nattetid.42

Elektronisk övervakning

I samband med att vistelseföreskrifterna förtydligades enligt ovan fick Kriminalvården 2020 också möjlighet att fatta beslut om elektronisk övervakning för att kontrollera att en sådan föreskrift följs.43 Sedan dess får Kriminalvården besluta om elektronisk övervakning, med högst sex månader åt gången, om det behövs för att kontrollera att en före- skrift enligt 26 kap. 16 § följs.44 Om det finns ett behov av vistelseföre- skrift finns det enligt Kriminalvårdens allmänna råd i normalfallet också ett behov av elektronisk övervakning för att kontrollera att föreskriften följs.45 Efterlevnaden kontrolleras i så fall genom en så kallad fotboja (GPS-sändare), som placeras runt den dömdes vrist och sänder ut radiosignaler om var den dömde befinner sig.

Eftersom elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde är möjligheten, precis som vistelseföreskriften, avsedd att tillämpas restriktivt och bara i de fall där det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Såväl risknivån som vilken typ av brottslighet återfallsrisken avser bör beaktas, liksom proportionali- tetsprincipen. Ett beslut får inte vara så ingripande att det i praktiken är att jämställa med en sådan begränsning av rörelsefriheten som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom inten- sivövervakning med elektronisk kontroll. Ett beslut om elektronisk övervakning bör normalt endast komma i fråga för föreskrifter av- seende vistelseort eller boende. Möjligheten kan till exempel användas om den övervakade meddelats ett förbud att vistas på eller lämna en viss plats eller ett visst område. Ett beslut om elektronisk övervakning

41Prop. 2018/19:77 s. 35 och 61–63, prop. 2020/21:85 s. 30 och 53 samt Bäcklund m.fl., Brotts- balken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 16 § brottsbalken samt KVFS 2012:5 FARK Frivård.

42Prop. 2018/19:77 s. 62–63 och prop. 2020/21:85 s. 54.

43Prop. 2020/21:85 s. 53, prop. 2018/19:77 s. 35 och 62–63 och prop. 2021/22:196.

44Prop. 2018/19:77 s. 38. Möjligheterna utvidgades 2021, se prop. 2020/21:85.

45KVFS 2012:5 FARK Frivård.

354

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

i samband med en föreskrift om boende bör normalt vara inskränkt till kontroll av att den övervakade befinner sig på boendet nattetid.46 Behovet av elektronisk övervakning ska löpande omprövas enligt

26 kap. 18 §. Kriminalvårdens beslut om elektronisk övervakning lik- som föreskrifter får överklagas till övervakningsnämnd (37 kap. 7 §).

Viss statistik avseende övervakning

Lagstiftningen om förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid vill- korlig frigivning började gälla 2020 och enligt Kriminalvården har den lett till att fler villkorligt frigivna står under övervakning samt under längre tid. Enligt Kriminalvården kommer full effekt dock att kunna ses först 2026, med en ökning av omkring 900 klienter.47

En ökad andel villkorligt frigivna med övervakning ses dock allt- sedan 2018. Under 2020 ökade andelen villkorligt frigivna med över- vakning kraftigt och uppgick till 59 procent av samtliga avslutade fängelseverkställigheter. Under 2021 uppgick andelen till 61 procent. Det var 15 procentenheter högre än 2013 och två procentenheter högre än 2020. Den största ökningen var mellan 2019 och 2020 då antalet ökade med nästan 1 600. Under 2021 var antalet villkorligt frigivna med övervakning 5 758, vilket var en ökning med nästan 500 jämfört med 2020. 2022 var motsvarande siffra 6 110, vilket jämfört med 2021 var en ökning med 352 personer.48 Enligt Kriminalvården beror ök- ningen på förändringar i behovsbedömningen, men också på att antalet påbörjade fängelseverkställigheter ökat (2019 påbörjades 9 172 fäng- elseverkställigheter, 2020 påbörjades 8 964, 2021 påbörjades 9 481 och 2022 påbörjades 10 298).49

46Prop. 2018/19:77 s. 39 och 63, prop. 2020/21:85 s. 54 samt Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 17 § brottsbalken. Lagrådet påpekade att den begränsning av användningen av elektronisk övervakning som kommer till uttryck i för- arbetena tydligare borde avspeglas i lagtexten. Regeringen delade inte den bedömningen, bland annat eftersom en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse skulle införas (se 26 kap. 14 a §), se a.prop. s. 39.

47Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 34 och Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan 2023–2026 s. 90. Lagtexten ändrades 2019 så att den frigivne numera ska ställas under över- vakning om det behövs, se 26 kap. 12 §. Dessförinnan gällde att övervakning kunde beslutas om det ansågs påkallat (lydelse SFS 2005:967).

48Kriminalvården, KOS 2021 s. 74.

49Brå-tabell 6. Personer dömda till fängelse som påbörjat fängelseverkställighet 2013–2022 efter strafftidens längd.

355

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

För 2023–2026 gör Kriminalvården prognosen att antalet villkorligt frigivna med övervakning kommer att öka betydligt, och uppgå till 6 869 klienter 2026.50

Andelen som ställs under övervakning är betydligt högre – omkring

80 procent – beträffande de som har strafftider överstigande två år. Det är också skillnad mellan olika brottstyper. Sexualbrott leder till exempel till övervakning nästan fyra gånger så ofta som trafikbrott. Även ålder spelar roll.51

8.3.3Intensivövervakning med elektronisk kontroll

Enligt 3 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (härefter IÖVL) utgör intensivövervakning en form av verk- ställighet av fängelsestraff om högst sex månader. Det är Kriminal- vården som prövar om straffet ska verkställas på detta sätt, antingen på initiativ av den dömde eller på myndighetens initiativ.52

Verkställigheten sker utanför anstalt och ska vara förenad med sär- skilda föreskrifter som ska avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om till exempel arbete eller annan sysselsättning, under vilka tider den dömde får vistas utan- för bostaden och på vilket sätt kontakten ska hållas med Kriminal- vården.

Sedan 2022 får som nämnts ovan särskilda föreskrifter avse ett för- bud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område.53

Även i detta fall kontrolleras efterlevnaden av föreskrifterna elek- troniskt genom att den dömde har en fotboja runt sin vrist. Under den tid som den dömde avtjänar straffet gäller enligt 4 § IÖVL också ett allmänt skötsamhetskrav och ett krav på nykterhet och annan drogfrihet. Den dömde är i regel skyldig att underkasta sig provtag- ning för kontroll av drogfrihetskravet under tiden som övervakningen

50Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan 2023–2026 s 87.

51Brå, Kortanalys 7/2019, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade s. 32 f.

52Lagen gäller dock inte sådant fängelse som dömts ut tillsammans med skyddstillsyn enligt

28kap. 3 § brottsbalken. I och med att det ska vara fråga om en dom på fängelse utesluts även t.ex. beslut om förvandlingsstraff avseende böter enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) och förverkande av villkorligt medgiven frihet som beslutats av övervakningsnämnd enligt 26 kap.

19§ andra stycket brottsbalken.

53Prop. 2021/22:196.

356

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

pågår. Vid misskötsamhet tas den dömde in i anstalt för att avtjäna resterande del av straffet.

8.3.4Ungdomsövervakning

Påföljden ungdomsövervakning infördes 2021.54 Den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år får dömas till ungdomsövervakning om varken ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillräckligt ingripande påföljder med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Tiden för ungdomsövervakning får be- stämmas till lägst sex månader och högst ett år. Tiden ska bestämmas i hela månader utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omstän- digheter som påverkar straffmätningen.55 Under övervakningstiden ska den unge följa en verkställighetsplan som upprättas av Kriminal- vården, som också ansvarar för verkställigheten av ungdomsöver- vakning (32 kap. 3 a § brottsbalken). Verkställighetsplanen ska inne- hålla vissa obligatoriska delar.

Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (2020:616) om verk- ställighet av ungdomsövervakning. Påföljden innebär bland annat att den dömde får vissa inskränkningar i sin rörelsefrihet. Den dömde ska till exempel som utgångspunkt vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan sju på morgonen (så kallad helgarrest).56 Om ett sådant förbud inte bedöms lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller om en annan inskränk- ning i rörelsefriheten bedöms vara mer ändamålsenlig kan det ersättas med ett förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Flera av dessa inskränk- ningar kan kombineras (18 §).

Kriminalvården har i sina allmänna råd till 18 § angett att med sär- skilt angiven plats eller särskilt angivet område kan till exempel avses

54Se bl.a. Ds 2017:25 och prop. 2019/20:118. För en första utvärdering av påföljden se Kriminal- vården, Två år med ungdomsövervakning.

55Prop. 2019/20:118 s. 44 och ”Ungdomsvård eller ungdomsövervakning” NJA 2022 s. 1071.

56Med helghemarrest avses att den dömde förbjuds att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan 7 på morgonen,

4§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2020:3) om verkställighet av ungdoms- övervakning.

357

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

en plats eller ett område där det ofta förekommer narkotikahandel eller där den dömde annars kan antas komma i kontakt med personer i vars umgänge risken för återfall i brott kan antas vara särskilt stor.57 De beslutade rörelseinskränkningarna ska kontrolleras med elek- troniska hjälpmedel, om det inte finns särskilda skäl mot det (19 §). Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en dom på ungdomsövervakning kan dom- stolen besluta om en ny påföljd eller meddela en varning (32 kap. 4 §

första stycket brottsbalken).

Det pågår därtill en utredning som ska lämna förslag på en skärpt ungdomsövervakning senast den 3 juni 2024.58 Av skäl hänförliga till tryckprocessen har vi dock inte haft möjlighet att ta del av utredningens förslag inom ramen för arbetet med detta betänkande.

8.3.5Sammanfattande reflektioner

Det finns långtgående möjligheter att inskränka en dömd persons rör- elsefrihet inom ramen för påföljdssystemet. Förbuden får beslutas (och inskränkningarna i rörelsefriheten motiveras av) i syfte att minska risken för återfall i brott eller främja den dömdes anpassning i samhället, men syftar också till att kontrollera att en utdömd påföljd verkställs på ett korrekt sätt. Förbuden kan kontrolleras elektroniskt. Endast indirekt handlar det således om att skydda brottsoffer, även om det givetvis kan bli en effekt av till exempel en vistelseföreskrift.

8.4Vissa administrativa förbud

och ett par nyligen lämnade förslag

8.4.1Inledning

Under senare år har det, utöver de utökade möjligheterna att besluta om vistelseföreskrifter inom påföljdssystemet som beskrivits just ovan, även skett betydande utvidgningar vad gäller statens möjligheter att på administrativ väg inskränka medborgarnas rörelsefrihet genom att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats eller ta kontakt med en person. Dessa lagar har mer uttryckligt till

57Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2020:3) om verkställighet av ungdoms- övervakning Allmänna råd till 18 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning.

58Se dir. 2023:112 och dir. 2023:156.

358

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

syfte att förebygga ett brottsligt beteende samt att skydda den som riskerar att utsättas för brott. Gemensamt är att förbuden i dessa fall avser geografiskt begränsade platser och grundas på riskbedömningar. Vi beskriver ett urval av sådana administrativa förbud nedan.59 Avslut- ningsvis redogör vi också för ett förslag om vistelseförbud för barn som för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

8.4.2Lagen om kontaktförbud

Syftet med lagen

Lagen (1988:688) om kontaktförbud (kontaktförbudslagen) ger möj- lighet att förbjuda en person att under vissa omständigheter besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person. Ett kontaktförbud kan innebära ett förbud att uppehålla sig på en viss plats eller vissa platser, exempelvis en bostad eller arbetsplats.

När lagen tillkom angavs att syftet var att förbättra skyddet för dem som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för miss- handel och andra övergrepp. Syftet med ett kontaktförbud är i första hand att förebygga situationer som kan utveckla sig i en farlig riktning för den som förbudet avser skydda (skyddspersonen). Ett kontakt- förbud ska också möjliggöra för polisen att omedelbart ingripa i situa- tioner som upplevs som hotande eller skrämmande för skyddsperso- nen.60 Den som förbudet avser (förbudspersonen) behöver inte tidigare vara dömd för brott.61

Förutsättningar för kontaktförbud

Enligt 1 § innebär ett kontaktförbud ett förbud att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person. Förbudet omfattar att ta kontakt per telefon, sms, e-post, genom brev, genom bud eller via internet.Det är således en teknikneutral reglering.62

59Tillfälliga avlägsnanden och andra ingripanden, till exempel enligt polislagen och ordnings- lagen beskrivs dock inte, men finns att läsa om i t.ex. prop. 2021/22:108 avsnitt 4.3.1.

60Prop. 1987/88:137 s. 15.

61Forskning visar att kontaktförbud främst är ett effektivt skydd i ärenden där det finns en låg till medelhög risk för fortsatt våld, det vill säga där personen inte tidigare blivit anhållen för våldsbrott, se t.ex. Cordier m.fl., The effectiveness of protection orders in reducing recidivism in domestic violence: a systematic review and meta-analysis. Att kontaktförbud utfärdas restrik- tivt mot tidigare ostraffade personer begränsar därför hur effektivt skyddet kan förhindra våld, särskilt våld i nära relation.

62Dahlgren, Lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder. En kommentar, JUNO version ID, kommentaren till 1 §.

359

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

Ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. I riskbedömningen ska särskilt beaktas om förbudspersonen har be- gått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Något krav på tidigare brottslighet ställs således inte upp. Beviskravet vid risk- bedömningen är att det ska finnas en klar och konkret risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. En särskilt viktig omständighet är tidigare brottslighet. Bedömningen ska göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som för- budet innebär för förbudspersonen. Det omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade.

Det finns enligt 1 a § möjlighet att meddela kontaktförbud avse- ende gemensam bostad om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Som ytterligare krav gäller att förbudet måste vara proportionerligt samt att skyddspersonen för- binder sig att medverka till att förbudspersonen i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter.

Med stöd av 2 § kan såväl utvidgade som särskilt utvidgade kontakt- förbud meddelas. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt. Ett sådant för- bud innebär att förbudspersonen inte får uppehålla sig i närheten av skyddspersonens bostad eller arbetsplats eller annat ställe där personen brukar vistas. Ett utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning och ska, om det inte finns särskilda skäl mot det, förenas med övervakning om förbudspersonen har överträtt ett kontaktförbud tidigare.

Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas ett särskilt utvidgat kontaktförbud, vilket innebär ett förbud att uppehålla sig inom ett större område än vad som följer enligt ovan. Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där skyddspersonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får dock inte avse ett större område än vad som är nöd- vändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det och får endast meddelas om skälen för ett sådant förbud

360

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som det innebär för förbudspersonen.

Tidsramar och prövningsordningen med mera

Enligt vad som följer av 4 § får kontaktförbud meddelas för en viss tid, dock högst ett år. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får bara meddelas för en tid om två månader, med möjlighet till förlängning med högst två veckor i taget om det finns särskilda skäl. Ett kontakt- förbud med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. I övrigt får ett kontaktförbud förlängas med högst ett år i taget.

Frågor om kontaktförbud prövas av allmän åklagare och tas upp på begäran av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det (7 §). Vem som helst kan således ansöka om kontaktförbud för skydds- personens räkning. Handläggningen ska ske skyndsamt, och vad gäl- ler kontaktförbud avseende gemensam bostad särskilt skyndsamt.63 Beslutet ska vara skriftligt och delges förbudspersonen. Åklagarens beslut i fråga om kontaktförbud ska prövas av tingsrätten, om den som har ålagts kontaktförbud eller skyddspersonen begär det (14 §).

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk över- vakning meddelats är det Polismyndigheten som ansvarar för verkstäl- ligheten av den elektroniska övervakningen (13 § andra stycket).

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. Vid ringa brott döms till böter (24 §).

År 2022 inkom 7 796 ansökningar om kontaktförbud till Åklagar- myndigheten. Andelen som beviljades uppgick till 31 procent.64 Under perioden 2019–2022 har andelen beviljade kontaktförbud uppgått till cirka 27–29 procent.65

63Åklagarmyndigheten har preciserat skyndsamhetskravet till att beslut i fråga om kontakt- förbud ska meddelas inom två veckor, eller om ansökan avser kontaktförbud avseende gemen- sam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud inom en vecka, se Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Rättslig vägled- ning 2023:1, Kontaktförbud – handläggning och beslut s. 43. Tidsfristen kan överskridas om sär- skilda skäl föreligger med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter.

64Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet s. 16.

65SOU 2024:13 s. 123 f.

361

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

Över 90 procent av de kontaktförbud som utfärdas är ordinära kon- taktförbud, vilket motsvarar ungefär 2 500 ordinära kontaktförbud under varje år från 2019 till och med 2022. Under motsvarande period har ungefär 150 till 200 kontaktförbud avseende gemensam bostad, ungefär 30–40 utvidgade kontaktförbud och som mest fem särskilt utvidgade kontaktförbud utfärdats varje år. Under samma tidsperiod har totalt 110 förbud förenats med fotboja.66

Förslag av Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen

I betänkandet En effektivare kontaktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer (SOU 2024:13) föreslås ett antal ändringar av kontaktförbudslagen i syfte att säkerställa att lagstiftningen i så hög grad som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvinnor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. Utredningen anser att tillämpningen av lagen om kontaktförbud är för restriktiv i förhållande till lagens syfte att förebygga och förhindra brott. Bland annat föreslås att risk för otillbörlig övervakning, liksom risk för påverkan i syfte att för- hindra att uppgifter lämnas till en domstol eller brottsbekämpande myndighet, ska införas som ytterligare grunder för att utfärda ett kontaktförbud. Därtill föreslås att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas redan som en förstahandsåtgärd när det före- ligger en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person (och inte endast vid överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud). Vid bedöm- ningen av förbudsområdets storlek ska det enligt förslaget särskilt be- aktas att området är tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd i det enskilda fallet. I vissa fall torde detta enligt utredningen kunna leda till bedömningen att förbudet ska omfatta en kommun eller ett ännu större område.

Det föreslås också att det ska föreligga en presumtion för kontakt- förbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudsper- sonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck, ska presum-

66Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet s. 16.

362

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

tionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående. Presum- tionen för kontaktförbud kan brytas, om det föreligger särskilda skäl. Som en följd av detta föreslår utredningen också att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska underrätta åklagaren i samband med att en person friges från ett fängelsestraff respektive sluten ung- domsvård i sådana fall. I samband med en sådan underrättelse ska Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse även vara skyldiga att lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för beslut om kontakt- förbud.

För att socialnämnden ska kunna erbjuda stöd och hjälp till personer som utsatts för våld och andra övergrepp samt till dem som utövar våldet krävs att dessa personer kommer till myndighetens kännedom. Utredningen föreslår därför att socialnämnden alltid ska underrättas när ett beslut om kontaktförbud har meddelats. Lagändringarna före- slås träda i kraft den 1 juli 2025. Remisstiden avslutades den 26 juni 2024.

8.4.3Tillträdesförbud till butik, badanläggningar och bibliotek samt till idrottsarrangemang

Det finns ett antal regleringar som ger möjlighet att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats, så kallade straffsanktionerade individuella förbud.

Sedan den 1 mars 2021 har åklagare möjlighet att meddela beslut om tillträdesförbud till butiker (se lagen [2021:34] om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek.67 Med stöd av lagen kan en person förbjudas att få tillträde till och vistas i en butik. Syftet är att öka tryggheten och förebygga brott som begås i butiker. Lagstiftningen utvidgades 2022 till att omfatta även badanläggningar och bibliotek.68

Tillträdesförbud till butik, badanläggningar och bibliotek kan med- delas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den person som förbudet avser kommer att begå brott på någon sådan plats eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. I fråga om bibliotek gäller också att förbud kan meddelas om det på grund av sär-

67Prop. 2020/21:52 och 2020/21:JuU13, rskr. 2020/21:169, prop. 2020/21:142 och bet. 2020/ 21:JuU34, rskr 2020/21:313.

68Prop. 2021/22:108. Se också Brå, rapport 2020:10, Simhallar och bibliotek – En kartläggning av brott och ordningsstörningar.

363

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

skilda omständigheter finns risk för att personen kommer att väsentligt störa verksamheten eller orsaka betydande skada på bibliotekets egen- dom. Ett tillträdesförbud gäller för högst ett år men kan förlängas med högst ett år i taget. Allmän åklagare beslutar om förbudet. Påfölj- den för överträdelse är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall döms inte till straff.

År 2022 beslutades om tillträdesförbud till bibliotek i sju fall. I en undersökning av Svensk handel framhålls att lagstiftningen avseende butik har lett till positiva effekter för de aktuella butikerna. Under det första året efter ikraftträdandet beslutades om 181 tillträdesförbud, vilket motsvarade bifall i 35 procent av ansökningarna. Under perio- den 2022-03-01 till 2023-02-28 beviljades 198 av 423 ansökningar, vil- ket motsvarade 47 procent. Det framhålls också att handlarna uppfattar att förbuden fungerar väl och att förbudspersonen i 75 procent av fal- len upphört att besöka butiken under det första året, men att siffran under den senare perioden sjunkit till 56 procent.69

Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang ger möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på in- hägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrotts- arrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. Lagen skapades i syfte att förstärka skyddet mot brottslighet under idrotts- arrangemang och överensstämmer till sin uppbyggnad och sitt inne- håll i stort med kontaktförbudslagen.70 Ett förbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den person som förbudet avser kommer att begå brott under idrottsarrangemang och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där (2 § första stycket). Ett tillträdesförbud gäller för högst tre år men kan förlängas med som mest ett år i taget (3 §). Allmän åklagare prövar frågan. På- följden för överträdelse är böter eller fängelse i högst sex månader. Något undantag för ringa brott finns inte.

8.4.4Lagen om preventiva vistelseförbud

Den 1 februari 2024 trädde lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud i kraft.71 Det blev därmed möjligt att meddela en person vistelseför- bud inom avgränsade områden under vissa förutsättningar utan att

69Svensk handel, Tillträdesförbud till butik – två år senare.

70Prop. 2004/05:77 s. 17 och 25.

71Prop. 2023/24:57, bet. 2023/34:JuU12, rskr. 2023/24:117 samt Ds 2023:17.

364

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

kontaktförbudslagen).74 Så kallade administrativa förbud berörs endast översiktligt.

De möjligheter som finns att inom ramen för en utdömd påföljd, till exempel under villkorlig frigivning eller vad som närmast mot- svarar skyddstillsyn, liknar i stor utsträckning den svenska regleringen. I korthet kan nämnas att det i Norge och Danmark, precis som i Sverige, finns möjlighet att besluta om föreskrifter som rör bostad, vistelseort och om förbud för umgänge med vissa personer även inom ramen för en utdömd påföljd, det vill säga utöver det som presenteras nedan.

8.5.2Danmark

Uppehållsförbud med stöd av 79 a §

I Danmark finns sedan 2017 möjlighet att meddela uppehållsförbud (opholdforbud) med stöd av 79 strfl.75 Målet är att hindra gängkrimi- nella från att återuppta kontakten med gängmedlemmar efter avtjä- nat straff.76 Ett förbud ska som utgångspunkt omfatta hela den eller de kommuner där brottsligheten är begången, men enligt Højesteret (Danmarks högsta domstol) måste i proportionalitetsbedömningen hänsyn tas till Europakonventionen och särskilt art. 2 i tilläggsproto- koll 4.77 Detta innebär enligt domstolen att områdena inte kan vara alltför stora även om så uttrycks i lagens förarbeten.

Uppehållsförbud kan meddelas en person som döms till ett ovill- korligt fängelsestraff eller en annan frihetsberövande påföljd för brott och 81 a § strfl. varit tillämplig. Det är således domstolen som be- slutar om uppehållsförbud som ett tillägg till ett fängelsestraff och det är således inte fråga om en självständig brottspåföljd.

Enligt 81 a § kan straffet höjas till det dubbla om lagöverträdelsen har bakgrund i eller är ägnad att framkalla en konflikt mellan grupper

74Vi redovisar i huvudsak vistelseförbud som får lämnas inom ramen för påföljdssystemet men berör också de så kallade administrativa förbuden. Om administrativa förbud står att läsa i t.ex. Ds 2022:17 kapitel 6 (s. 63 ff.).

75Lov nr 672 af 8 juni 2017 om ændring af straffeloven mv. Den danska regeringen har tagit fram ett antal handlingsplaner mot gängkriminalitet som de kallar ”Bandepakke”. Det första 2009, det andra 2013 och det tredje 2017. I augusti 2017 antogs också 12 ”bandeinitiativer”. Ett fjärde bandepakk har föreslagits 2023. I huvudsak består de av tre delar: straffskärpningar, brotts- förebyggande åtgärder och förbättrade utredningsverktyg. En ”rocker” är en person som är ansluten till ett mc-gäng, medan ”bande” syftar på någon som är med i ett kriminellt gäng.

76Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 561.

77U 2019.3586 H.

367

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

av personer.78 Det krävs också att det som ett led i en sådan konflikt används antingen skjutvapen eller vapen eller explosiva ämnen som på grund av deras särskilt farliga beskaffenhet är ägnade att orsaka betydande skada eller mordbrand. Slutligen krävs att det brott som begåtts är av visst slag (till exempel gärningar motsvarande misshandel, olaga hot, vapeninnehav under särskilt försvårande omständigheter och rån i svensk straffrätt). Det är med andra ord själva grupptill- hörigheten som motiverar det dubbelt så stränga straffet.

Mellan 2018 och 2021 har 86 personer dömts till dubbla straff med stöd av 81 a §. Det framgår av förarbetena att utgångspunkten är att uppehållsförbud ska meddelas i dessa fall.79

81a § är också tillämplig om en person dömts för brott mot andra straffstadganden i straffeloven eller enligt den straffrättsliga regleringen avseende narkotika, skjutvapen och explosiva ämnen, och har anknyt- ning till en grupp personer som tillsammans står bakom allvarlig och omfattande brottslighet, förutsatt att brottet är relaterat till den dömdes anknytning till gruppen. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas för sådana personer som är registrerade i ett särskilt register över rocker- och bandemedlemmar (gängmedlemmar i mc-gäng eller i kriminella nätverk) som polisen för eller som annars påträffas av polisen i sådana sammanhang.80 Trots att det inte framgår av lagtext framkommer det av förarbetena att uppehållsförbud ska meddelas när det föreligger två eller flera överträdelser av sådana brottstyper som nämns i bestäm- melsen oavsett hur högt eller lågt straffvärdet är. Om det endast är en överträdelse måste dock straffvärdet uppgå till tre månader.81

Ett uppehållsförbud enligt 79 a § innebär att den dömde inte får röra sig i eller uppehålla sig i ett eller flera närmare avgränsade områden

inärheten av brottsplatsen eller, om det är fråga om gängbrottslighet, där personer i den kriminella grupperingen som den dömde är knuten till uppehåller sig. Det innebär således inte att den dömde är skyldig att vistas på en viss plats. I motiven till lagen anges att ett sådant för- bud ska dömas ut och verkställas i överensstämmelse med Europakon- ventionen, särskilt art. 2 i tilläggsprotokoll 4.82

78Lov nr 501 af 12 juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf m.v. og forvaltningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet m.v.). Ändrad i utvidgande riktning genom lov nr 733 af 25 juni 2014, 2013/1 LSF 112 och lov nr 672 af 8 juni 2017.

79LFF nr 35 av 4.10.2017 p. 2.1.3.2.

80Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 561.

81Lovforslag nr L 35 af 4 oktober 2017 almindelige bemærkningar p. 2.1.3.1.

82Lovforslag nr L 35 af 4 oktober 2017 avsnitt 2.1.4 och s. 18–21.

368

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

Polisen kan meddela undantag från förbudet om det av särskilda skäl måste anses befogat.

Ett uppehållsförbud beslutas för en tid om minst ett år till högst tio år räknat från att domen vunnit laga kraft. När fängelsestraffet är avtjänat förlängs uppehållsförbudet i motsvarande mån. Tiden be- stäms utifrån brottslighetens allvar och omfång. Vid strafftider som är längre än fyra år men kortare än åtta år förutsätts i förarbetena att förbudstiden ska vara mellan fem och åtta år. Om strafftiden över- stiger åtta år eller om det är fråga om förvaring ska förbudstiden vara mellan sju och tio år. Højesteret har uttalat att vid strafftider mellan ett år och fyra år bör förbudstiden vara mellan tre och sex år.83

Tre år efter frigivning eller utskrivning kan den dömde ansöka om att Åklagarmyndigheten ska väcka talan om att uppehållsförbudet ska hävas i domstol (den tingsrätt som dömt i första instans eller där den dömde upprätthåller sig). Det finns också en möjlighet för justi- tieministern att tillåta en prövning tidigare än så. Avgörandet sker genom beslut (kendelse). Om ansökan avslås helt eller delvis kan saken på nytt prövas efter två år.

Överträdelse av förbudet leder till fängelse i högst två år (strl. 124 a §). Enligt förarbetena bör den som första gången bryter mot ett förbud ådömas ett ovillkorligt fängelsestraff om 60 dagar.84 Detta följs av de danska domstolarna.

Uppehållsförbud med stöd av 79 b §

Sedan 2020 kan uppehållsförbud också meddelas den som döms för terrorismrelaterad brottslighet för att motverka radikalisering (79 b §).85 Ett sådant förbud innebär att den dömde inte får röra sig inom eller uppehålla sig i ett avgränsat område där det finns en särskild risk för att den enskilde fastnar i eller återgår till en radikaliserande miljö eller utsätter andra för radikalisering.

Domstolen kan i samma syfte även besluta om kontaktförbud, vilket innebär ett förbud mot att kontakta personer dömda för lik- artad terrorismrelaterad brottslighet. Kontaktförbudet omfattar inte

83Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 564 samt U-2019.3586 H.

84Elholm m.fl., a.a. s. 563 med vidare hänvisning till rättsfallet TFK 2022.498 V där landsretten gjorde bedömningen att det inte fanns skäl att göra straffet helt eller delvis betingat eller att förena det med samhällstjänst.

85Se lagen 882 16/6 2020.

369

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

de närmaste familjemedlemmarna, i den mån ett förbud skulle strida mot Danmarks internationella åtaganden. Polisen har den dömde under övervakning och kan bevilja undantag.

Bestämmelser om omprövning och upphörande med mera är de- samma som för uppehållsförbud enligt 79 a §. Överträdelse av förbudet leder till fängelse i högst två år (124 a §).

Uppehållsförbud med stöd av 79 c §

I Danmark finns också en typ av uppehållsförbud för den som bland annat döms för vissa våldsbrott mot offentliga tjänstemän, förföljelse av desamma, övergrepp i rättssak, slagsmål på allmän plats, vapen- brott, grov misshandel, rån och brott mot knivlagen (79 c §). I dessa fall innebär uppehållsförbudet ett förbud att röra sig mot eller vistas på serveringsställen (serveringssteder), där det säljs starka spritdrycker och dit allmänheten har tillgång samt förbud att vistas i särskilda natt- livszoner, som polisen beslutar. Ett förbud gäller mellan kl. 24 och kl. 05.

Även i dessa fall kan polisen ge den dömde tillåtelse att vistas i för- budsområdet om det framstår som befogat på grund av särskilda skäl.

Förbud enligt 79 c § kan gälla som längst i två år från lagakraftvun- nen dom. Om den dömde är frihetsberövad, till exempel genom ett avtjänande på anstalt, förlängs tiden i motsvarande mån. Övriga be- stämmelser om omprövning och upphörande med mera är desamma som för uppehållsförbud enligt 79 a §. Överträdelse av förbudet leder till böter eller fängelse i högst ett år (124 a §).

Förbud mot att vistas i viss bestämd egendom

–”rockerloven” – och samlingsstedsforbudsloven

Det finns enligt dansk rätt också möjlighet för polisen att förbjuda en person att vistas i vissa lokaler, till exempel i en klubblokal, i syfte att avvärja fara mot de närboende och andra.86 Den som bryter mot förbudet för första gången döms till fängelse i minst 60 dagar.87

Därtill har också kommunalbestyrelsen möjlighet att förbjuda att en viss lokal eller viss fastighet används som samlingsplats för en bestämd

86Lov nr 672 af 8 juni 2017.

87Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 19.

370

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

grupp, om användningen av lokalen är ägnad att medföra väsentlig olägenhet för de som bor i närheten.88 Detta har använts nio gånger sedan lagen trädde i kraft.89

Förbud vid vissa sexualbrott

Enligt 236 § strl. kan domstolen vid vissa sexualbrott (t.ex. våldtäkt och våldtäkt mot barn) i domen besluta om förbud för den dömde att:

•Uppehålla sig eller färdas i närmare avgränsade områden där det är fara för att den dömde kommer att återfalla i ett likartat brott (opholdsforbud).

•Utan polisens tillåtelse låta barn under 18 år bo hos sig eller själv bo hos personer under 18 år (boligforbod).

•Ta emot besök av barn under 18 år utan att det är en vuxen med (besøgsforbud).

•Genom internet eller liknande system som sprider information för- söka kontakta barn under 18 år som inte känner den dömde (kon- taktforbud).

•Udrejse (udrejseforbud).

Det är polisen som utövar tillsyn över förbuden. Överträdelse är straff- sanktionerat med fängelse i högst två år.

Lov om tilhold, opholdsforbud og bortvisning

I dansk rätt finns också administrativa kontakt- och uppehållsförbud i lov om tilhold (kontaktförbud), opholdsforbud og bortvisning.90 Denna lag syftar till att skydda dem som blivit utsatta för frids- kränkning och stalkning.91 De förbud som kan meddelas med stöd av denna lag påminner i stor utsträckning om kontaktförbud enligt svensk rätt. Reglerna kompletterades med möjligheten att meddela

88Lov nr 653 af 8 juni 2017.

89Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 20.

90Lov nr 112 af 3 februar 2012 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning och lov nr 1724 af

27december 2016 om ændring af lov om tilhold, opholdsforbud og bortvisning (Strakstilhold).

91Betænkning nr 1526 fra 2011 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning afgivet af Justits- ministeriets Strafferetsplejeudvalg.

371

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

”strakstilhold” – ett slags interimistiskt förbud vid lägre misstanke- grad – år 2016. Ett beslut om tilhold ges alltid på bestämd tid, upp till fem år, medan ett opholdsforbud kan meddelas för maximalt ett år. Beslut fattas av polisen (den stedlige politidirektør) och kan över- klagas till Statsadvokaten (15 §). Förbudspersonen kan också kräva att polisens beslut prövas av tingsrätten (17 §).

Bortvisning är ett förbud mot att upprätthålla sig i sitt hem och används främst vid våld i nära relationer och meddelas för som högst fyra veckor.

Överträdelser är straffrättsligt sanktionerade genom 21 § i lagen om tilhold, opholdsforbud og bortvisning. Straffet för överträdelse är böter eller fängelse upp till två år.

8.5.3Norge

Kontaktförbud

I Norge finns ett kontaktförbud som systematiskt är ett slags rättig- hetstapp som ådöms i samband med straffdomen. Den som begått en straffbar handling kan enligt § 57 strl. åläggas kontaktförbud om det finns grund för att tro att han eller hon annars kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, förfölja en annan person eller på annat sätt kränka en annan persons frid. Det påminner i stort om det svenska kontaktförbudet. Det är förvisso fråga om ett straff (se strl. § 29 f.), men syftet är främst att förhindra fortsatt brotts- lighet och därigenom förebyggande skydda brottsoffret.92 Förbudet används ofta när det är fråga om vålds- eller sexualbrott eller hot eftersom det i dessa fall anses särskilt viktigt att värna om målsäg- anden. Det kan dock komma på fråga också vid andra brottstyper.93

Kontaktförbudet kan innebära att den dömde förbjuds att vistas i bestämda områden eller att förfölja, besöka eller på annat vis kon- takta en annan person. Enligt förarbetena kan förbudszonen vara större än en kommun, men någon ytterligare precisering finns inte och stor- leken får avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet.94 För-

92Ot.prp. nr 25 (2008–2009) s. 23 och Dullum ”Omvendt voldsalarm”: en evaluering av kontakt- forbud med elektronisk kontroll (straffeloven § 57) i saker om vold i nære relasjoner, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, NOVA rapport nr 15/2020.

93Matningsdal, Ajourført lovkommentar til Lov 20 mai 2005 nr 25 om straff § 57 och rätts- fallet HR-2022-2151-A.

94Ot.prp. nr 90 (2003–2004) s. 322.

372

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

budszonen motsvarar ofta den tid det tar för polisen att komma fram till skyddspersonen från närmaste polisstation efter att larmet gått. Den dömde får med andra ord inte vistas i ett så stort område runt till exempel målsägandens bostad att polisen hinner fram först om larmet går.95 Är faran för brott mot en annan person näraliggande kan den dömde också förbjudas att vistas i sitt eget hem.

I de fall där det anses nödvändigt för att kontaktförbudet ska följas kan domstol sedan 2013 bestämma om elektronisk övervakning under hela eller delar av den period som kontakförbudet avser (kallas i Norge också omvendt voldsalarm).96 I förarbetena anges att det kan vara nödvändigt när den dömde tidigare har brutit mot ett besöks- eller kontaktförbud, men tröskeln är tänkt att vara ganska låg.97 Kontrollen kan dock endast omfatta registrering av uppgifter om att den dömde rör sig inom områden som omfattas av kontaktförbudet, i målsägan- dens närhet, och om att kontrollutrustningen inte längre ger ifrån sig signaler. Den dömde är skyldig att vara behjälplig och följa de instruk- tioner som ges av polisen och som är nödvändiga för att kontrollen ska kunna genomföras. Möjligheten att övervaka den dömde elektroniskt infördes för att begränsa våldsutövarens rörelsefrihet i stället för mål- sägandens i syfte att placera ansvaret på våldsutövaren.98

År 2015 till 2019 vann mellan två och sex domar avseende kontakt- förbud med elektronisk övervakning laga kraft årligen. År 2020 var det 23 domar och 2021 var det 22 domar. De utdömda förbuden har varit mellan sex månader och fem år långa. Ett yrkande om elektroniskt kontaktförbud bifalls i ungefär hälften av fallen.99

I april 2024 ändrades reglerna om omvendt voldsalarm i syfte att öka användningen av elektronisk kontroll för att skydda de vålds- utsatta genom en bättre kontroll av förbuden. Tidigare kunde elek- tronisk övervakning endast beslutas med stöd av 57 §, men nu kan även åklagaren besluta om elektronisk övervakning vid de straffpro- cessuella förbuden (se vidare nedan). Det ska finnas skälig grund för

95Se t.ex. HR-2016-783-A avsnitt 22–24 samt Ot.prp. nr 25 (2008–2009) s. 16 och HR-2021- 2151-A. Inställelsetid om 30 minuter har ansetts proportionerligt.

96Prop. 71 L (2012–2013) Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll som varetekts- surrogat mv.).

97Ot.prp. nr 25 (2008–2009) s. 21. Se också HR-2021-2151-A där Høyesterett konstaterade att det avgörande är om den dömde är i behov av ett sådant skydd som elektronisk övervakning innebär.

98Innst. O. nr 68 (2008–2009) s. 5.

99Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære rela- sjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 72.

373

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

att förbudspersonen kommer att begå brott mot förbudet och anses nödvändigt med elektronisk kontroll för att övervaka förbudet.100

Om minimistraffet är fängelse i mindre än ett år kan kontaktförbud också beslutas som en självständig straffrättslig reaktion. Annars döms det ut i kombination med fängelse, samhällstjänst, böter eller förvaring.

Kontaktförbud bestäms på viss tid, högst fem år, eller, när sär- skilda skäl föreligger, på obestämd tid. Elektronisk kontroll kan dock inte beslutas på obestämd tid. Förbud att vistas i det egna hemmet kan bara bestämmas under högst ett år men kan efter sex månader prövas på nytt av tingsrätten efter begäran av Åklagarmyndigheten. Om be- gäran avslås måste sex månader passera innan frågan kan prövas på nytt. Tingsrätten kan också vid begäran från åklagaren eller skydds- personerna ändra innehållet i ett beslutat kontaktförbud.

Vid brott mot såväl kontaktförbud som sådant uppehållsförbud som beskrivs nedan är straffet böter eller fängelse i högst sex månader, eller vid återfallssituationer, två år (§ 342 strl.).

Uppehållsförbud med stöd av straffeprocessloven

Den norska straffeprocessloven § 222 a (lov om rettergangsmåten i straffesake) innehåller vissa regler om uppehållsförbud (oppholds- forbud). Här krävs inte att något brott begåtts, vilket krävs enligt den just beskrivna § 57.101 Besluten fattas här av Åklagarmyndig- heten och det är ett straffprocessuellt tvångsmedel (snarare än en straffrättslig sanktion som ett beslut som kontaktförbud är). Förut- sättningarna är att det finns grund att tro att en person annars kommer att begå ett brott eller förfölja en annan person eller på annat sätt kränka personens frid. Det är avsett att vara ett förebyggande förbud med låg tröskel.102 Ett sådant beslut kan gälla i upp till ett år eller tre månader om det avser det egna hemmet.

I Norge finns det också möjlighet att besluta om uppehållsförbud i syfte att förebygga gängkriminalitet. Om det finns fara för våldsam- heter mellan olika grupperingar kan åklagaren med stöd av § 222 b

100Prop. 128 L 2022–2023, Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll av besøks- forbud).

101Utvärderingar visar dock att det är främst vid misstanke om brott som förbudet används, se t.ex. NOVA (2019) Besøksforbud – straffeprosessloven § 222 a. En evaluering av praktiser- ingen av bestemmelsen i saker om vold i nære relasjoner. NOVA rapport nr 1/2019.

102Meld. St. 15 (2012–2013) Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner.

374

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

förbjuda en eller flera personer, som tillhör eller har anknytning till en grupp personer som brukar använda våld, att uppehålla sig på spe- cifika platser som har koppling till grupperingarna. Det krävs dock att det finns skäl att tro att våldsamheterna kan medföra skada på personer som bor eller uppehåller sig i närheten av den aktuella plat- sen. Om det finns särskilda skäl får förbudet riktas mot alla som till- hör eller är associerade med de aktuella grupperingarna. Förbudet gäller för viss tid, högst ett år åt gången. Åklagaren måste snarast, men senast fem dagar efter beslutet, överlämna saken till tingsrätten för prövning. Uppehållsförbud får endast meddelas om det är proportio- nerligt och tillräckliga skäl talar för åtgärden (§ 170 a).

Som ovan nämnts blev det under april 2024 möjligt att kombinera också den här typen av uppehållsförbud med elektronisk övervakning. Det anses lämpligt att kunna besluta om elektronisk övervakning innan det finns en rättskraftig dom (vilket krävs för kontaktförbud enligt

§57). Behovet av skydd kan vara lika stort inför en dom som efter och förslaget avser att tillgodose detta.103

Övrigt

I Norge saknas för närvarande ett enhetligt system för användandet av kontakt- och besöksförbud och andra skyddsåtgärder som kan be- slutas (våldsalarm samt skyddad adress). Det finns därför inte någon tillförlitlig statistik att tillgå vad avser användandet av till exempel besöksförbud.104

Vid utvärderingar som bland annat riksadvokaten genomfört på- pekas att besöksförbud enligt 222 a § straffeprocessloven används i allt för liten utsträckning, men det har konstaterats att det skedde en ökning med 23 procent från 2015 till 2020 (från 1 800 till 2 200 för- bud). Det är anses vara allt för sällsynt att överträdelser av förbuden lagförs.105

Høyesterett har i en dom från 2013 funnit att Norge brutit mot sina positiva förpliktelser enligt Europakonventionen för att staten

103Justis- og beredskapsdepartementet, Elektronisk kontroll ved brudd på besøksforbud mv. Høringsnotat den 6 september 2021 och prop. 128 L 2022–2023, Endringer i straffeprosess- loven mv. (elektronisk kontroll av besøksforbud).

104Se t.ex. NOU 2020:17 och Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 68.

105Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 69 och Barneombudet, Hadde vi fått hjelp tidligere, hadde alt vært annerledes. Erfaringer fra barn og unge utsatt for vold og overgrep (2018).

375

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

8.5.5England och Wales

I England och Wales används ett stort antal ”Civil Preventive Orders”, vilka närmast kan beskrivas som administrativa åtgärder som inte präglas av de rättssäkerhetsgarantier som följer av att en åtgärd anses vara straffrättslig. De kan åläggas utan att brott har begåtts och syf- tar till att förhindra ett framtida beteende.107 De är precis som de svenska administrativa förbuden uppbyggda i två steg: förbudsper- sonen förbjuds att göra något visst och en överträdelse är straffbar och leder inte sällan till ett fängelsestraff. Förutom de två åtgärder som närmare beskrivs nedan räknas bland annat förbud att köra bil, förbud att besöka fotbollsarenor, reseförbud liksom förbud i förebyggande syfte mot sexualbrott och allvarlig brottslighet (SCPO), till sådana administrativa förbud.

En form av åtgärd som kan beslutas av bland annat polisen som reak- tion på ett antisocialt beteende (berusning, vandalism eller graffiti, att spela hög musik nattetid) är så kallade Community Protection Notices (CPN; se Anti-Social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, ka- pitel 1, avsnitt 4). Besluten innebär att mottagaren måste följa vissa i beslutet närmare angivna regler. Det kan till exempel vara fråga om att personen förbjuds att vistas på en viss plats eller att umgås med vissa personer eller att personen ska delta i behandling för att för- bättra sitt beteende. Målet är att snabbt möta ett antisocialt beteende med en kraftig reaktion.

CPN kan beslutas för personer som är äldre än 16 år om han eller hon uppvisar ett orimligt (”unreasonable”), bestående beteende som har en negativ inverkan på livskvaliteten för de som bor i området. De villkor som uppställs ska ha till syfte att förhindra eller minska per- sonens skadliga inverkan. CPN kan utfärdas av polis, lokala myndig- heter eller personer utsedda av den lokala myndigheten. Vid bristande efterlevnad döms till böter.

Enligt samma lag kan domstolen i samband med ett brottmål besluta om ”a criminal behaviour order” (CBO, som tillsammans med CPN, ersatte systemet med så kallade ASBO 2014). Ett sådant beslut kan i princip omfatta ett förbud mot vad som helst och gälla under en obe- gränsad tid för vuxna lagöverträdare. En överträdelse straffas med fäng- else i upp till fem år för vuxna lagöverträdare och upp till två år för de under 18 år.

107Se Ashworth och Zedner, Preventive Justice kap. 4.

377

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

I den juridiska litteraturen finns en diskussion dels om att straffet som kan dömas ut vid överträdelse är oproportionerligt, dels om att behovet kan ifrågasättas mot bakgrund av att domstolarna har bety- dande möjlighet att inom ramen för det ådömda straffet besluta om liknande villkor.108

8.5.6Sammanfattning

I både Danmark och Norge är det möjligt att begränsa en persons rätt att vistas på en viss plats eller inom ett visst område såväl i straff- rättslig väg som i administrativ väg. I båda länderna är det i det straff- rättsliga förfarandet fråga om påföljder för brott. I Danmark är dessa inriktade särskilt på gängkriminalitet och annan allvarlig brottslighet medan påföljden som kan dömas ut i Norge tar sikte på våld i nära rela- tioner (liknar Sveriges kontaktförbud). I Danmark tar de administrativa förbuden sikte på att skydda en viss person, men i Norge finns en möj- lighet att meddela förbud också mot gängkriminella (§ 222 b som tar sikte på organiserad brottslighet). I båda dessa länder är det därtill möj- ligt att besluta om liknande föreskrifter i samband med till exempel villkorlig frigivning. Det finns i den meningen tre parallella möjlig- heter att åstadkomma samma sak. En gemensam nämnare för Danmark och Norge är vidare att gängtillhörighet som sådan kan ligga till grund för antingen en straffrättslig påföljd eller ett administrativt förbud – det är fråga om ett slags kollektivt straffansvar.

De möjligheter som finns enligt engelsk rätt att rikta förelägganden mot en person som uppvisar ett antisocialt beteende har snarast karak- tären av ordningsförebyggande insatser, men det finns härutöver långt- gående möjligheter att på administrativ väg besluta om liknande för- bud också i brottsförebyggande syfte i straffprocessen.

Den huvudsakliga skillnaden mot svensk rätt är således att den inte innehåller någon möjlighet för domstol att genom en särskild på- följd, eller på annat sätt i samband med en fängelsedom, bestämma var en person får eller inte får vistas. För de skyddstillsynsdömda kan dock rätten besluta om vistelseföreskrift. Motsvarande gäller för vill- korligt frigivna som återfaller i brott (se 34 kap. 5 § brottsbalken). Därtill kan Kriminalvården besluta om vistelseföreskrifter i samband med villkorlig frigivning.

108Se Ashworth och Zedner, Preventive Justice s. 90.

378

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

8.6Den fysiska miljöns betydelse för brottsligheten

8.6.1Kriminella arenor

Det finns de forskare som är av åsikten att bostadsområdet och intill- liggande platser har betydelse för framväxten och upprätthållandet av normbrytande och kriminella beteenden. På så sätt kan kriminella mil- jöer växa fram i boendemiljön. Det är på dessa platser som individerna kommer i kontakt med kriminella miljöer och träffar personer som redan är benägna att begå brott. Ett sådant område kallas för en krimi- nell arena och på dessa kan individer träda in i vissa sociala rum där kriminella beteenden är accepterade.109 Det kan vara temporära platser (som personrån i gatumiljö) eller institutionaliserade platser (som fritidsgårdar). Det kan också vara lösa nätverk som hålls samman av just bostadsområdet.110

I dessa ingår äldre och kriminellt belastade personer som bidrar med strategisk förmåga samt utövar kontroll över verksamheten. En annan grupp hanterar och utför mycket av de kriminella aktiviteterna. Ytterligare en grupp är de unga som löper stor risk att dras in i brottslig- heten.111 Kontakterna mellan de yngre och de äldre möjliggörs genom att de äldre och de yngre brottsaktiva vistas på samma fysiska platser. Barn som vistas ute i bostadsområdet utan tillsyn är extra sårbara.112

Även i den lägesbild som 2023 publicerades av den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (OB-sats- ningen) bedömdes just den geografiska utbredningen av organiserad brottslighet och dess påverkan på lokalsamhället som ett av fyra om- råden som har störst påverkan på den myndighetsgemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet och på samhället i stort. I tidi- gare rapporter har uttryckts att territoriell samhörighet utgör grund för lojalitet inom kriminella nätverk. Ett nytt mönster var också att

109Se t.ex. Gerell m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och del- aktighet med vidare hänvisningar och Per-Olof H. Wikström, När brott blir ett acceptabelt handlingsalternativ. En analys av brottslighetens orsaker och dess implikationer för inriktningen av det brottsförebyggande arbetet s. 54 ff.

110Ofta så kallade förortsbaserade nätverk – grupperingar där sammanhållningen bygger på territoriell identitet och en gemensam uppväxt i det aktuella området, se Brå 2023:13 s. 61 med vidare hänvisningar. En övergripande iakttagelse är dock att likheterna mellan olika nätverks- typer (mc-gäng, släktbaserade nätverk) är större än skillnaderna. Även de släktbaserade nätverken uppges i hög utsträckning vara områdesbaserade och göra anspråk på att ”styra över vissa platser”, vilket också är fallet för flera mc-gäng – det är ”orten-gäng”, se a.st.

111Se Gerell m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 85 och där angivna referenser.

112Brå-rapport 2023:13 s. 26.

379

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

fler kriminella personer söker nya marknader utanför storstads- områdena. Myndigheterna understrykte därför vikten av att upprätt- hålla förmågan att motverka framväxten av organiserad brottslighet även på mindre orter där myndighetsnärvaron och resurserna är mer begränsade än i storstadsregionerna.113

Som bland annat Brå framhållit glider vissa personer gradvis in i kriminalitet som en följd just av att de bor i ett visst område där det finns en miljö med kriminellt aktiva personer. Äldre kriminella indi- vider fungerar som förebilder för en del yngre personer. Denna tendens är som störst där det finns nätverk och grupper som försöker kon- trollera ett avgränsat geografiskt område. Barn påverkas av äldre krimi- nella personer och kan lockas in successivt genom att utföra småtjäns- ter mot viss ersättning.114

I en senare studie framträdde dock en bild av att inträdesproces- serna går fortare idag än för tio år sedan.115 Även när personer själva berättar om sin väg in i kriminalitet återkommer att den synliga krimi- naliteten, i kombination med svag anknytning till skola och familj, varit en bidragande orsak.116 Enligt Brå är det en förutsättning för att yngre barn (12–15 år) ska involveras i kriminella nätverk att det finns äldre barn (15–20 år) som är närvarande i bostadsområdet, visar upp en eftersträvansvärd livsstil och är tillgängliga för kontaktsökande. Processen att involvera unga i kriminalitet inleds redan när sådana ton- givande äldre gör sig synliga i bostadsområdet, men det sker också digitalt. En slags relation byggs upp och de äldre och de yngre kan umgås dagligen. En viktig del i detta är att socialisera in de unga i oskrivna regler som gäller i den kriminella miljön och lära dem hur brotten ska genomföras i praktiken. De oskrivna reglerna och tolk- ningsramarna är centrala för att möjliggöra och legitimera de brottsliga samarbetena. I rapporten visas också att då äldre är frånvarande under längre tid, till exempel för att de är frihetsberövade eller flyttar kan möjligheten att kontrollera de yngre försvagas och det bli lättare för de unga att hoppa av. I forskningen om barns kriminella karriärer

113Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2021 samt 2022 (dnr A644.668/ 2021 respektive A615.858/2022) och Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2021 (dnr A562.287/2021). De myndigheter som deltar i samverkan är Arbetsförmedlingen, Eko- brottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevak- ningen, Migrationsverket, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Därutöver ingår ytterligare tio myndigheter i ett nätverk som är kopplat till satsningen.

114Brå-rapport 2016:12 s. 58.

115Brå 2023:3 s. 34 och 91 f.

116Brå-rapport 2019:3 s. 28.

380

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

är det väl känt att barn och unga många gånger begår brott i grupp och att det normala utträdet ur en kriminell grupp motverkas genom grupperingens normer och regler.117

Även om många av nätverken är löst sammansatta i betydelsen att organisationsgraden inom nätverket som helhet kan vara låg innebär det inte enligt Brå att de saknar hierarkiska strukturer, etablerade prin- ciper för styrning eller stabila delar med hög kapacitet att begå vinst- givande brott, påverka lokalsamhället och utöva våld.118

8.6.2Insatser mot ”hot spots”

Det finns vissa platser som är särskilt riskabla, så kallade ”hot spots”, som är små, väl avgränsade platser där brottsaktiviteten är särskilt hög. Det är till exempel platser där det bedrivs öppen narkotikahantering, det vill säga där köpare kan söka upp säljare, utan att de haft kontakt med varandra tidigare. Det kan också vara torg, vissa innergårdar vid bostadshus, fritidsgårdar och skolgårdar.119 Den öppna narkotikaför- säljningen karaktäriseras av synlighet, tillgänglighet och geografisk var- aktighet. Enligt Brå finns det två typer av sådana platser. Den första typen av plats är allmänna platser, med stor genomströmning av män- niskor, som ingen kriminell gruppering eller aktör gör anspråk på att styra, såsom stora torg och knutpunkter i kollektivtrafiken. Den andra typen är platser i bostadsområden som kontrolleras av kriminella nätverk och som kännetecknas av att ett eller flera nätverk anser sig ha ensamrätt att styra över narkotikaförsäljningen i området.120

Som ett led i att minska brottsligheten och öka säkerheten samt tryggheten anses det viktigt att samhällets aktörer gemensamt arbetar mot att få bort såväl ”hot spots” som kriminaliserade arenor. Samhället måste helt enkelt återta kontrollen över det offentliga rummet och

117Brå-rapport 2023:13 s. 8, 14 och 31 med vidare hänvisning till forskning. Rapporten baseras i huvudsak på intervjuer med 28 personer som själva varit delaktiga i kriminella nätverk på olika platser i landet. Flertalet har både egna erfarenheter av att komma in i nätverk som barn och av att vara den som involverar yngre i nätverk.

118Brå-rapport 2023:13 s. 61 f. med vidare hänvisningar. En övergripande slutsats, utifrån under- laget i studien, är att nästan alla identifierade nätverk fördelar makt, delaktighet och arbets- uppgifter genom strukturer där äldre förväntas styra över yngre. Styrningen är uppbyggd genom enskilda hierarkiska relationer mellan personer inom nätverkets olika ålderssegment och fungerar därmed inte i första hand som en organisation. Nätverkens strukturer utgörs i stället av olika hierarkiska förgreningar där lojaliteter uppåt (mot de ”egna äldre”) och en hård styrning nedåt (av de ”egna yngre”), är basen för sammanhållningen.

119Priks, Hur påverkar polis och övervakningskameror brottslighet? (SNS-rapport) s. 30, Gerell m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 173 f.

120Brå-rapport 2021:10 s. 66 f.

381

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

platser där det utvecklats en negativ gatukultur. Enligt litteraturen kan så ske genom att stärka de formella och informella aktörer som utövar social kontroll och lyfta fram positiva rollmodeller. Även poli- sen har en central roll att spela. Det är dock viktigt att polisarbetet sker i samspel med de boende – annars kan de få negativ effekt.121

Att rikta åtgärder mot just sådana ”hot spots” genom riktade polis- patruller är enligt internationell forskning effektivt – det minskar brottsligheten och den tycks inte heller flytta till nya platser utan i stället minskar brottsligheten totalt sett. Som forskarna påpekar gäl- ler det dock riktade insatser mot just sådana områden – att bara slumpmässigt patrullera i områden har inga sådana effekter.122 I en rapport från Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, konstaterades att insatser mot öppna drogmarknader i form av fokuserad avskräckning kan minska narkotikabrottslighet med cirka en tredjedel, över en tid av i genomsnitt ett och ett halvt år.123 Det är dock viktigt att framhålla att det nu sagda inte har något med vistelse- förbud att göra, utan i stället handlar om ökad polisnärvaro i utsatta områden.

Det kan således konstateras att det finns forskningsstöd för att bostadsområdet som helhet är en arena för viss kriminalitet och att det i stor utsträckning är där barn och unga involveras i de kriminella gängen. Gällande ”hot spots” finns också stöd dels för att riktade åt- gärder leder till minskad brottslighet, dels för att brottsligheten inte flyttar någon annan stans. Att vistelseförbud, i betydelsen förbud rik- tade mot vissa personer att vistas på vissa platser, skulle leda till mins- kad brottslighet på samma sätt har vi däremot inte kunnat hitta något tydligt forskningsstöd för. Detsamma gäller huruvida brottsligheten

121Priks, Hur påverkar polis och övervakningskameror brottslighet? (SNS-rapport 2024) s. 30, Thorén m.fl., Platser och brott – exempel från nordöstra Göteborg i Gerell m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 268 ff. Så kallad ”over policing”, där den polisiära närvaron höjs på platser där det förekommer brottslighet i stor utsträckning i syfte att öka upptäcktsrisken och därmed minska motivationen att begå brott, kan leda till friktioner mellan boende och polis, framkalla kollektiv frustration och leda till gemensamt agerande mot myndigheterna. Det är därför viktigt att maktutövningen (särskilt polisens) uppfattas som legitim, se a.a. s. 222.

122Thorén m.fl., Platser och brott – exempel från nordöstra Göteborg i Gerell m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 269 med vidare hänvisning till internationell forskning. Detta är ett exempel på så kallad situationell prevention, det vill säga att man försöker påverka miljön så att det blir mindre attraktivt att begå brott och där- igenom minska brottsligheten. Detta kan givetvis ske genom att personer flyttas från platser, men det är inte det huvudsakliga målet med situationell prevention.

123SBU-rapport 369 s. 5 och 40 ff. SBU framhåller också att insatser med osäker effektivitet eller osäkra risker i form av stigmatisering och urholkat förtroende för viktiga samhällsfunk- tioner behöver utvärderas.

382

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

flyttar till andra ställen vid sådana insatser.124 I sitt remissvar till pro- memorian om preventiva vistelseförbud anförde Brå följande, vilket snarare tyder på ett visst forskningsstöd för negativa effekter av vis- telseförbud.

Förslagen i promemorian syftar bland annat till att förhindra spontana skjutningar och sprängningar, men den typen av dåd är oftast planerade (jfr Brå 2023:4). Ett annat mål är att öka tryggheten på de aktuella plat- serna, vilket ska uppnås genom att förbjuda personer från kriminella grupper att vistas där. Dock finns det risk för spridningseffekter, det vill säga att brottsligheten flyttar till exempelvis trappuppgångar eller bostads- hus och skapar otrygghet där. Det finns också en risk för ökad nyrekry- tering när kriminella grupper vill ersätta de personer som fått vistelse- förbud (jfr Brå 2021:10).

Det framstår därmed som oklart om det leder till en ökad trygghet i det offentliga rummet att förhindra brottsbelastade personer att vistas i vissa miljöer, det vill säga utöver på just den platsen där för- budet gäller. Detsamma gäller vilka effekter det har på brottsnivån. Och även om det kan bli svårare att rekrytera nya ungdomar till den organiserade brottsligheten påpekar Brå att nyrekryteringen kan öka. Detta tyder på att det snarare är den sociala kontexten som individen vistas i än den fysiska miljön som sådan som är av störst betydelse för brottslighet. Som Brå påpekat är det snarare det kriminella um- gänget än en viss plats som är en riskfaktor för kriminalitet.125 Den fysiska miljön är således främst relevant utifrån att det är en plats där redan dömda personer, men i vissa fall också unga, kan påverkas nega- tivt och dras in i sina tidigare eller nya mönster. Yngre personer som vistas på platsen kan påverkas negativt och de äldre bidrar till att upp- rätthålla de kriminella normer som rättfärdigar brotten.126

Enligt Polismyndigheten kan vistelseförbud hjälpa polisen att åstad- komma ett lugnare klimat i områden med en hög konfliktnivå mellan kriminella nätverk och ge polisen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag.127 I skrivande stund har inga utvärderingar av det nya preventiva vistelseförbudet genomförts.

124Den forskning som i detta hänseende presenteras i Ds 2023:17 och som regeringen hänvisar till i prop. 2023/24:57 s. 24 f. är dels från 2010, tar dels sikte på att ingripa mot platsen som sådan, inte mot personer, se Ds 2023:17 s. 34 f. not 20 och not 22. Forskningen ger litet stöd för att brottsligheten inte flyttas om man ingriper mot individer, däremot är som vi sett ovan stödet för att riktade insatser mot ”hot spots” inte leder till att kriminaliteten flyttar starkt.

125Jfr Ds 2022:12 s. 72 f.

126Se härtill Ds 2022:17 s. 92.

127Prop. 2023/24:57 s. 24 f.

383

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

Ser man till den svenska forskningen som finns kring vad som leder till att individer lämnar en kriminell organisation så är utgångspunkten i en så kallad exitprocess att individen verkligen vill förändra sitt liv. Det sker också en slags omorienteringsprocess där andra värden prio- riteras i stället för de som varit förknippade med den kriminella livs- stilen. Slutligen sker det också en successiv uppbyggnad av ett annat liv – det handlar om arbete, boende och fungerande relationer med släkt och nya vänner. Särskilt viktigt är det att utveckla relationer som skiljer sig från de som man hade i den kriminella världen. Denna omorientering kräver ofta stöd med att komma bort från den miljö och bostadsort där de tidigare vännerna finns.128 Här kan vistelseför- bud och andra begränsningar av rörelsefriheten spela en viktig roll.129

Det finns dock en betydande rörlighet i de kriminella miljöerna, vilket försvårar insatser som vistelseförbud. Tilläggas bör också att en stor del av kontakterna sker digitalt, varför den fysiska miljön kom- mit att bli av alltmer underordnad betydelse. De förväntade effekterna kan därmed främst härledas till att öka tryggheten i det offentliga rummet och till att hjälpa individen att lämna ett kriminellt umgänge. Huruvida vistelseförbud förebygger eller förhindrar brottslighet fram- står som mycket mer oklart. Detsamma gäller eventuella spridnings- effekter.

I nästa avsnitt presenterar vi de utvärderingar som skett av det danska uppehållsförbudet enligt 79 a § strfl., eftersom det enligt direk- tiven ska tjäna som utgångspunkt för våra överväganden. Detta är rele- vant eftersom det, för att en rättighetsinskränkning ska vara godtagbar, krävs att det kan förutses att den tänkta åtgärden är effektiv i för- hållande till de intressen man vill skydda genom inskränkningen.130 För att ytterligare rörelseinskränkningar ska utgöra godtagbara inskränk- ningar av grundläggande fri- och rättigheter krävs således att en sådan åtgärd faktiskt svarar mot syftet att verka brottspreventivt och att öka tryggheten i det offentliga rummet. Brottsförebyggande åtgärder är till exempel effektiva endast om påverkar brottslighetens orsaker.

128Forkby m.fl., (Kriminalvården), Vägen ut ur gänget och om den s.k. upphörandeforskningen i kapitel 5.

129Se också Pettersson, Eso-rapport 2023:9, Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utsluss- ning, eftervård och återfall för dömda till sluten ungdomsvård s. 103 där det framhålls att unga dömda har behov av att efter verkställigheten flytta till annan ort för att stärka sina möjligheter att inte återfalla i brott.

130I Ds 2022:12 där vistelseförbud för barn i skyddande syfte utreddes, angavs att det måste krävas mycket starkt vetenskapligt eller empiriskt stöd för att ytterligare inskränkningar bidrar till att minska brottsligheten eller öka säkerheten för att det ska vara fråga om propor- tionerliga begränsningar av rörelsefriheten. Vi instämmer i den utgångspunkten.

384

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

8.6.3Regleringen i Danmark är i viss mån utvärderad …

Den danska polisen (Rigspolitiet) har utvärderat de insatser som in- förts i samband med de tre danska så kallade bandepakken (åtgärder mot gängkriminalitet). Insatserna beskrivs övergripande som fram- gångsrika och som att de har lett till färre gängkriminella i Danmark.131 År 2011 var 1 863 gängmedlemmar registrerade hos polisen och år 2022 var 1 272 personer registrerade.132 Polisen framhåller dock i sin utvär- dering att det inte är möjligt att dra någon slutsats i fråga om det är bandepakk-insatserna som ligger bakom nedgången. Det kan i stället handla om skillnad i registrering, bristande datakvalitet eller bero på den dynamik och rörlighet som kännetecknar även de danska gäng- bildningarna.133

Även Justitsministeriet har utvärderat bandepakken.134 Straffskärp- ningarna (främst genom 81 a § strl.) anses vara mycket effektfulla red- skap i brottsbekämpningen eftersom de i hög grad bidrar till att gäng- medlemmar kan sättas ur spel under lång tid, vilket typiskt sett dämpar gängens kriminella aktiviteter.135

När klubblokaler stängs ner med stöd av till exempel rockerloven har polisen dock erfarit att brottsligheten i stället flyttat någon annan- stans, även om oroligheterna minskat för stunden. Den typen av in- satser anses inte heller så effektiva mot andra typer av gäng som rör sig mer ute i samhället och inte har någon särskild lokal som de vistas i.

Vad gäller just uppehållsförbud enligt 79 a § strl. anses det av Rigs- politiet vara effektivt för att hålla gängmedlemmarna borta från deras invanda miljöer. Gängmedlemmarna upplever det också som mycket ingripande att förhindras att vistas i de områden där de lever sina dagliga liv. Bilden är något mer splittrad bland landets polisområden. Ungefär hälften uppger att de har goda erfarenheter av uppehållsför- bud. Samtidigt framhåller de att förbuden inte nödvändigtvis leder till mindre oro eller färre konflikter, men att det vid några tillfällen

131National enhed for særlig kriminalitet, Rocker- og bandesituationen i Danmark. Nøgletal for 2022.

132Gängmedlemmarna registreras i polisens efterforskningsdatabas (PED) som just gängmed- lemmar, se a.st.

133National enhed for særlig kriminalitet, Rocker- og bandesituationen i Danmark. Nøgletal for 2022.

134Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 3 ff. och 39 ff., vilket gäller för hela avsnittet nedan. I rapporten har Rigspolitiet, Rigsadvokaten och Direktoratet for Kriminal- forsorgen samt vissa andra myndigheter utarbetat en samlad avrapportering och däri värderat sina egna insatser inom ramen för bandepakkerne.

135Se också Tambour Jørgensen, Justitsministeriets forskningskontor, Strengere straf – mindre ny kriminalitet? En undersøgelse af effekten af strafskærpelser.

385

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

har lett till mindre aktivitet i vissa gäng. En dom på uppehållsförbud medför att gängmedlemmen fjärmas från sin omgivning och tvingas vistas i miljöer där gänget har färre medlemmar på plats. Gängkon- stellationerna är dock mycket dynamiska och rörliga också vad gäller den plats de uppehåller sig på. Enligt polisen flyttar därför gängmed- lemmarna till andra ställen, och det särskilt när det är flera medlem- mar som döms till påföljden samtidigt och den omfattar samma geo- grafiska område.

Uppehållsförbud enligt 79 a § har under 2018 till 2021 varit ett fokusområde hos Rigsadvokaten, vilket innebär att målet varit att till- sammans med åklagare på lokal nivå skapa en praxis runt bestämmel- sen. Under samma period har 92 personer dömts till uppehållsförbud med stöd av 79 a § strl. (avser domar som vunnit laga kraft). Sett över åren betyder det således i snitt drygt 20 domar per år.

Enligt Rigsadvokaten finns det vissa bevismässiga svårigheter hän- förliga till uppehållsförbudet i 79 a § andra meningen, det vill säga de som dömts för brott mot bland annat den straffrättsliga regleringen avseende narkotika, skjutvapen och explosiva ämnen, och har anknyt- ning till en grupp personer som tillsammans står bakom allvarlig och omfattande brottslighet, förutsatt att brottet är relaterat till den dömdes anknytning till gruppen. Domstolarna har tolkat bestämmel- sen som att gruppanknytningen måste finnas vid domstidpunkten och inte vid gärningstidpunkten. Särskilt vid långa häktningstider kan en sådan koppling vara svår att bevisa.

Enligt förarbetena ska uppehållsförbud enligt 79 a § omfatta den eller de kommuner som brottsligheten är begången i, men domstol- arna har efter domar från danska Högsta domstolen varit restrikti- vare än så när de beslutat hur stort det geografiska området ska vara. Detta för att domstolarna gör en samlad proportionalitetsbedömning och därefter avgör storleken, bland annat utifrån brottslighetens karak- tär, allvar och kopplingens styrka till det kriminella gänget (jämför här genomgången ovan av praxis från Europadomstolen, som också den danska Högsta domstolen hänvisat till i sina avgöranden).

Mellan 2019 och 2021 har enligt polisen 21 personer vid 57 till- fällen överträtt uppehållsförbud som meddelats med stöd av 79 a §, men det är endast sex personer som har dömts (domar som vunnit laga kraft). Förarbetsuttalandena om att påföljden vid första överträdelsen ska bestämmas till 60 dagars obetingat (ovillkorligt) fängelse avspeglas i rättspraxis.

386

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

8.6.4… men mer vetenskapligt inriktad forskning saknas helt

Någon mer vetenskaplig utvärdering av det danska uppehållsförbudet i 79 a § strl. finns, såvitt utredningen har kunnat finna, inte.136 Det råder därför en viss tveksamhet i fråga om påföljdens effektivitet vad gäller att minska brottsligheten och öka tryggheten i det offentliga rummet. Detsamma gäller om de straffskärpningar som beslutats (sär- skilt 81 a §) har haft någon effekt och i så fall vilken samt om vad som lett till att antalet gängkriminella har minskat i Danmark. I den egna utvärderingen från Justitsministeriet är slutsatsen att de längre straffen inte har haft någon effekt på återfallsrisken.137

Detsamma gäller alla de åtgärder, till exempel straffskärpningar, som vidtagits i Sverige under senare år.138 I samband med proposi- tionen Skärpta straff för brott i kriminella nätverk var det också ett antal remissinstanser, bland annat JO och Sveriges advokatsamfund, som påpekade dels att effekterna av redan genomförda utredningar inte utvärderats, dels att det är svårt att utvärdera hur stor den kum- ulerade effekten av ändringarna blivit. Försiktighet påkallades.139 Sedan dess har ytterligare straff skärpts och lagen om preventiva vistelse- förbud införts, utan att någon utvärdering av effekterna genomförts.

Enligt uppgift som Polismyndigheten lämnat till Ds 2023:17 – Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser – har de ovan beskrivna lagändringarna avseende möjligheterna att föreskriva om vistelseföreskrift under verkställigheten av utdömda påföljder haft positiv inverkan, dels vad gäller förebyggande och förhindrande av nya brott, dels vad gäller tryggheten i de områden som avses skyddas.140 Även Kriminalvården har inom ramen för denna utredning uppgett att vistelseföreskrifterna är ett effektivt verktyg. Någon vetenskaplig utvärdering eller annan utvärdering har dock inte genomförts varför det är svårt att med större säkerhet uttala sig om effekten av lagänd- ringarna.

Sammanfattningsvis är det oklart i vilken mån ökade möjligheter att föreskriva var en person får vistas eller inte vistas fungerar brottsföre-

136Samma uppgift också från kriminologen David Sausdal vid ett möte i den svenska kriminalist- föreningen i oktober 2023.

137Tambour Jørgensen, Justitsministeriets forskningskontor, Strengere straf – mindre ny krimi- nalitet? En undersøgelse af effekten af strafskærpelser s. 32.

138Som påpekas i t.ex. Brå-rapport 2021:8 s. 79. Se dock t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar.

139Remisskritiken återgiven i prop. 2022/23:53 s. 36 ff. Se också Lagrådets yttrande, bilaga 5 i a.prop.

140Ds 2023:17 s. 32.

387

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

byggande, särskilt sett ur ett längre perspektiv. Det framstår däremot som rimligt att det i vissa fall kan bidra till att öka tryggheten i det offentliga rummet. Det kan också vara ett effektivt verktyg för att förhindra en person från att återanknyta till sin kriminella miljö rent fysiskt, liksom försvåra rekryteringen av unga till kriminell verksam- het. Som visats ovan i avsnitt 8.6 är dock forskningen inte entydig i nu diskuterat hänseende. Enligt vår mening är därför försiktighet på- kallad när det kommer till att införa ytterligare möjligheter att besluta om vistelseföreskrifter, till exempel genom att införa en variant av det danska uppehållsförbudet i svensk rätt. Mycket talar för att vistelse- förbud är ett sätt att hantera akuta problem hänförliga till vissa indi- vider, snarare än ett effektivt sätt att komma åt brottslighetens orsaker. Det är därmed svårt att säga att det är fråga om det är en effektiv brotts- förebyggande åtgärd – vi vet för lite om det påverkar brottslighetens orsaker. Därtill visar kriminologisk forskning samt erfarenheter från Danmark att det finns risk för spridningseffekter, det vill säga att de brottsaktiva och därmed brottsligheten flyttar till andra platser om de förbjuds att vistas inom vissa geografiska områden. Det finns också enligt Brå en ökad risk för nyrekrytering av unga personer.

8.7Våra överväganden

8.7.1Finns det något behov av ytterligare möjligheter att föreskriva var en dömd person får eller inte får vistas?

Bedömning: De redan gällande möjligheterna att inom ramen för påföljdssystemet besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas är tillräckliga. Det gäller såväl vid skyddstillsyn som vid prövo- tid i samband med villkorlig frigivning. Därtill har vistelseföre- skriften i 26 kap. 26 § andra stycket 7 brottsbalken nyligen om- formulerats och blivit tydligare. Kriminalvården har också getts möjlighet att besluta om elektronisk övervakning för att kontrol- lera att en sådan föreskrift följs. Därjämte finns ett stort antal ad- ministrativa förbud.

Vi anser därför att det inte finns något ytterligare behov av att kunna besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas.

Vår bedömning i denna fråga ska läsas tillsammans med våra övriga förslag. Vi föreslår i kapitel tio att prövotiden efter avtjänat

388

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

genom den regelbundna kontakt som den dömde har med frivården under sin övervakning.

Sådana vistelseföreskrifter som kan beslutas under övervakning av de skyddstillsynsdömda och villkorligt frigivna tar enligt vår mening sikte på sådana situationer som lyfts fram i våra direktiv: att motverka fortsatt brottslighet och för att stävja den grova, organise- rade brottsligheten som bedrivs inom kriminella nätverk.

Vad gäller skyddstillsyn pågår en sådan under tre år, vilket inne- bär att kontrollen potentiellt kan pågå under lång tid. För den villkorligt frigivne gäller för närvarande att prövotiden, och därmed övervak- ningen, kan pågå under minst ett år, eller om reststraffet överskrider ett år, under den längre tid som reststraffet motsvarar. Vi föreslår dock i kapitel tio att prövotiden, och därmed övervakningen, ska för- längas från ett till två år, och att övervakning ska vara obligatoriskt. Därmed förlängs kontrollmöjligheten avseende de villkorligt frigivna och fler kommer att ställas under övervakning. På så sätt utökas möj- ligheten att besluta om vistelseföreskrift i just de situationer som efterfrågas i direktiven, men på ett mycket mer träffsäkert sätt.

Vi menar också att det som efterfrågas i direktiven – att försvåra för den dömde knyta an till kriminella nätverk eller att återvända till ett visst område knutet våldskapital, kunskaper om narkotikamark- naden eller polisens arbetsmetoder, att öka tryggheten i det allmänna rummet, att minska möjligheterna att rekrytera unga till gängen samt att erbjuda ökat skydd för den som utsatts för våld i en nära relation eller hedersrelaterat våld och förtryck – redan kan uppnås genom att den dömde åläggs en vistelseföreskrift med elektronisk övervakning. Utöver detta finns möjligheter att ålägga en person kontaktförbud liksom ett preventivt vistelseförbud, varav det sistnämnda utan att det ens finns en brottsmisstanke.

Mot den bakgrunden bedömer vi att det inte behövs några större ändringar i reglerna som medför möjligheter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. Däremot anser vi att det finns skäl att förtydliga i vilka syften vistelseföreskrifter får beslutas och vi lämnar ett förslag avseende detta i avsnitt 8.8.

Innan dess redogör vi dock för ett par ytterligare nackdelar som

vimenar skulle följa av att införa vistelseförbud som en särskild brotts- påföljd.

390

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

Ytterligare nackdelar med vistelseförbud som en särskild brottspåföljd

I Danmark döms uppehållsförbud ut i samband med ett fängelsestraff. Det betyder att den dömde först kan avtjäna ett längre straff och vid frigivning ha ett vistelseförbud som väntar och som kan gälla i upp till tio år. En sådan ordning är enligt vår mening förknippad med i vart fall två avgörande nackdelar.

För det första bygger den svenska kriminalvården på att den dömde ska komma bättre ut – det vill säga att han eller hon under sin tid i fängelse ska ges möjlighet att arbeta för ett liv utan kriminalitet vid frigivningen. Om den dömde vet om att ett vistelseförbud kommer att gälla under tio år, alldeles oavsett vad han eller hon gör under sin verk- ställighet, talar mycket för att den dömdes motivation kommer att påverkas. Ur såväl ett återanpassningsperspektiv som ur ett upphör- andeperspektiv är det också olämpligt att den dömde inte kan åter- anknyta till sin familj eller sina barn efter avtjänat straff om vistelse- förbudet täcker platsen där hemmet finns. Det finns en uppenbar risk för att barn och anhöriga drabbas med anledning av att flytt be- höver ske till annan ort för att möjliggöra att familjen återförenas. Om familjen är välfungerande och laglydig är det en av de viktigaste faktorerna för att upphöra med brott.

För det andra är det hart när omöjligt för domstolen som dömer i brottmålet att förutse vilket område som ska omfattas långt fram i tiden. Att miljön kan spela roll för brottsdeltagande och kriminella karriärer står klart, men hur ska domstolen så långt i förväg kunna avgöra vilken miljö som är den skadliga? Det brottsoffer som ska skyddas kan också ha flyttat. Det framstår som klart lämpligare och mer ändamålsenligt såväl ur ett brottsförebyggande som ur ett trygg- hetsskapande perspektiv att vistelseförbud bestäms i samband med frigivningen. Det är bara då det är möjligt att genom korrekt informa- tion meddela ett förbud som träffar relevanta områden.

Det får också anses olämpligt att införa en ordning som möjliggör att flera parallella vistelseföreskrifter kan komma att stå i strid med varandra, vilket det är en risk för om sådana kan beslutas på flera olika nivåer. Det blir då mycket svårt att överblicka vad som gäller. Även detta talar emot att några nya möjligheter eller en ny påföljd ska införas.

Vår sammantagna bedömning är således att införandet av ett vis- telseförbud i linje med det danska uppehållsförbudet innebär påtagliga

391

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

eller att genom skrivningar i lagtext påverka storleken. Den bedöm- ningen måste i stället alltid ske i det enskilda fallet utifrån omständig- heterna som är för handen.143 Mot den bakgrunden anser vi inte att det är möjligt att utöka det geografiska områdets storlek genom att för- ändra lagtexten. Det är i stället upp till den beslutande myndigheten att avgöra frågan om det geografiska områdets storlek utifrån allvarlig- heten i det enskilda fallet. Lagtexten ger i sin nuvarande utformning utrymme för stora geografiska områden vid konstaterat höga risker för målsäganden.

Föreskrifter ska beslutas på viss tid och högst ett år åt gången men kan potentiellt gälla under hela övervakningsperioden, som i sin tur är lika lång som prövotiden eller vid skyddstillsyn minst ett år. Elektro- nisk övervakning får beslutas för högst sex månader åt gången, men kan gälla under hela övervakningsperioden på samma sätt. Dessa tids- frister är noga utvärderade i de lagstiftningsärenden där frågorna be- rörts tidigare och som framgått tidigare finns det genom Europadom- stolens praxis en skyldighet för medlemsstaterna att tillse att ingrepp i rörelsefriheten (och i viss mån också i privatlivet om fråga är om elektronisk övervakning) inte pågår längre än de behövs genom just regelbundna omprövningar.

Enligt vår mening finns det mot denna bakgrund inget utrymme för att förlänga fristerna som idag gäller utöver att vi föreslår en för- längd prövotid efter villkorlig frigivning. Det kan här också noteras att samtliga nordiska länder har liknande frister. Även när nya förbud har införts, som tillträdesförbud och liknande, har samma frister valts. Vår bedömning är därför att det inte finns vare sig skäl eller förutsättningar för att utsträcka vistelseföreskrifternas tillämpnings- område varken i tidsmässigt eller i rumsligt hänseende.

8.8.4Sammanfattning och vidare läsning

Vi har i detta kapitel övervägt ändringar inom ramen för påföljds- systemet som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. Vår bedömning är att våra förslag om förlängd prövotid samt obligatorisk övervakning under villkorlig frigivning är ett ändamålsenligt sätt att utöka möjligheterna

143Se också det förslag som lämnats i SOU 2024:13 s. 205 ff. om att det vid bedömningen av ett förbudsområdes storlek särskilt ska beaktas att området ska vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd. Ändringen beskrivs i huvudsak som ett förtydligande.

395

SOU 2024:48

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

Även här nämns i förarbetena förbud att kontakta en viss person som ett möjligt villkor.145

8.9.2Skälen för vår bedömning

Vid en första anblick framstår det som självklart att det ska finnas en föreskriftsmöjlighet vad avser förbud att kontakta brottsoffret. En sådan föreskrift skulle till exempel kunna användas i kontrollsyfte och för att markera mot att kontakt inte får ske i de fall där det är sär- skilt angeläget att skydda brottsoffret från en sådan kontakt, såsom vid våld i nära relationer. Dessutom kan sådana villkor beslutas under permission och utslussning samt vid vistelser utanför anstalt vid verkställighet av sluten ungdomsvård, vilket stärker bilden av att en sådan möjlighet ska finnas också vid frigivning från ett fängelsestraff.

Det finns dock ett relativt stort antal nackdelar med en sådan före- skrift som vi menar väger så tungt att vi trots allt inte föreslår en sådan föreskriftsmöjlighet.

Den mest uppenbara nackdelen är att det inte är möjligt att på ett tillräckligt effektivt sätt kontrollera en föreskrift om förbud att kon- takta brottsoffret. Många kontakter kommer att ske digitalt och sådana kontakter kan inte övervakas med nuvarande teknik. En före- skrift som inte går att kontrollera riskerar att bli helt tandlös och ge målsäganden en falsk känsla av trygghet i stället för en reell trygghet. En effektiv kontroll kommer vidare att förutsätta att målsäganden involveras i kontrollen på så sätt att han eller hon blir den som måste anmäla överträdelsen av förbudet. Det lägger enligt vår mening en allt- för stor börda på en målsägande som redan befinner sig i en utsatt situa- tion. Och därmed uppenbaras också nästa svårighet: till vem ska målsäganden anmäla en överträdelse? Till Kriminalvården? Till polisen? Och ska det då förekomma bevisupptagning inom ramen för över- trädelseärenden, till exempel i övervakningsnämnderna för att hantera misskötsamheten? Att förena ett förbud om kontakt med elektro- nisk övervakning är inte heller en lösning – det går som sagt inte att kontrollera kontakter som sker digitalt.

Med tanke på att föreskrifter om förbud att vistas på en viss plats redan enligt gällande rätt kan beslutas och kombineras med elektronisk

145Prop. 1997/98:96 s. 164. Så gäller också vid öppen rättspsykiatrisk vård respektive öppen psykiatrisk vård, se 26 § tredje stycket LPT och 12 a § LRV.

397

Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret

SOU 2024:48

övervakning samt att det i de fallen är mycket enkelt att konstatera överträdelser, framstår det som lämpligare att använda den möjlig- heten. Kriminalvården har också upplyst utredningen om att det är så föreskriften används vid permission och utslussning. Den är alltid kombinerad med en geografisk begränsning som kan kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Även möjligheten att meddela kontakt- förbud finns och bör användas. Vid överträdelser av sådana är det fråga om ett brott och sedvanlig förundersökning kan inledas. Några sådana möjligheter finns inte inom ramen för systemet med föreskrifter.

Här bör också beaktas att Utredningen om en översyn av kon- taktförbudslagstiftningen (SOU 2024:13) har föreslagit att det ska föreligga en presumtion för kontaktförbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudspersonen har dömts för olaga för- följelse eller hedersförtryck, ska presumtionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är när- stående eller tidigare närstående. Utredningen bedömer också att an- sökta och beviljade kontaktförbud kommer att öka med 30–40 procent.

Vi har därtill föreslagit att vistelseföreskrifter ska få beslutas också för att mer direkt skydda målsäganden. På så sätt nås den effekt man vill uppnå, men på ett enligt vår mening lämpligare sätt.

Vår bedömning är således att de möjligheter som finns är tillräck- liga i detta hänseende och att det inte heller är lämpligt att införa en föreskriftsmöjlighet vad gäller förbud att kontakta brottsoffret. Det kan givetvis inte förnekas att ett sådant förbud skulle sända ut viktiga signaler, men med tanke på de svårigheter som finns att hantera över- trädelser anser vi inte att det i sig kan ligga till grund för ett förslag om en föreskrift med förbud att kontakta brottsoffret. Det finns en uppenbar risk för att det inte leder till ett reellt skydd och vi anser därför inte att en sådan möjlighet bör införas. I stället bör de invol- verade myndigheterna – främst polisen, åklagaren och Kriminalvården

–ta ansvar för att använda de verktyg som redan finns. Som visats i detta kapitel är de många till antalet.

398

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

9.2Om nuvarande tidsobestämda påföljder

9.2.1Fängelse på livstid

Inledning

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som närmare är föreskrivet för de olika brottstyperna. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2, 3 eller 3 a §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år (26 kap. 1 § brottsbalken). Det längsta tidsbestämda straff som för närvarande kan dömas ut är således arton år.

Andelen utdömda livstidsstraff har ökat under senare år. I princip samtliga livstidsdomar avser mord (inklusive försök, förberedelse, medhjälp och anstiftan till brott då dessa brottsformer inte går att sär- skilja i den officiella statistiken). Under perioden 1995–2013 var det endast två av 232 livstidsdomar som dömts ut för något annat brott.1 Den 1 oktober 2022 fanns 189 livstidsdömda inom Kriminalvården, vilket var 32 fler än 2021.2

Denna trend är global: antalet livstidsfångar ökade med över åttio procent mellan 2000 och 2014, vilket delvis kan förklaras av att livs- tidsstraff ersatt dödsstraffet i många länder.3

Tabell 9.1	Antal utdömda livstidsstraff samt påbörjade verkställigheter
	År 2013–2022

År		Utdömda livstidsstraff	Påbörjade verkställigheter
2013		6	2
2014	9		7

2015		18	15
2016	11		11
2017		12	7
2018	10		19

2019		10	11
2020	20		8

2021		30	24
2022	23		30

Källa: Brå-tabell 6 och tabell 40 F.

1Brå, Kortanalys 2015. Livstidsdomar – utveckling och faktisk strafftid s. 6.

2Kriminalvården, KOS 2022 s. 51.

3Global Prison Trends 2019 s. 16.

400

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

För vilka brott är fängelse på livstid föreskrivet?

Livstids fängelse är föreskrivet för relativt få brottstyper såväl i brotts- balken som i specialstraffrätten enligt vad som följer av nedanstående tabell.

Tabell 9.2	Brott som har livstids fängelse i straffskalan i brottsbalken

Brottsbalken	Brottsbeteckning	Straffskala

3 kap. 1 §	Mord	Fängelse på viss tid, lägst tio och
		högst arton år, eller på livstid
4 kap. 1 §	Människorov	Fängelse på viss tid, lägst fyra år och
		högst 18 år, eller på livstid

13 kap. 2 §	Grov mordbrand	Fängelse på viss tid, lägst sex år och
		högst 18 år, eller på livstid
13 kap. 3 §	Grov allmänfarlig ödeläggelse	Fängelse på viss tid, lägst sex år och
		högst 18 år, eller på livstid
13 kap. 5 §	Grovt sabotage	Fängelse på viss tid, lägst två år och
		högst 18 år, eller på livstid
13 kap. 5 a §	Kapning, grovt brott och sjö- och	Fängelse på viss tid, lägst två år och
	luftfartssabotage, grovt brott	högst 18 år, eller på livstid
13 kap. 5 b §	Flygplatssabotage, grovt brott	Fängelse på viss tid, lägst två år och
		högst 18 år, eller på livstid
13 kap. 5 c §	Grovt sabotage mot	Fängelse på viss tid, lägst två år och
	blåljusverksamhet	högst 18 år, eller på livstid

13 kap. 7 §	Spridande av gift eller smitta,	Fängelse på viss tid, lägst 4 år och
	grovt brott	högst 18 år, eller på livstid
16 kap. 6 §	Myteri, av anstiftare eller anförare	Fängelse i högst 18 år eller på livstid
	samt myteri, grovt brott
18 kap. 1 §	Uppror	Fängelse på viss tid, lägst 10 och
		högst 18 år, eller på livstid
19 kap. 1 §1	Högförräderi	Fängelse på viss tid, lägst 10 och
		högst 18 år, eller på livstid
19 kap. 3 §	Trolöshet vid förhandling med	Fängelse på viss tid, lägst 2 och högst
	främmande makt	18 år, eller på livstid
19 kap. 4 §	Egenmäktighet vid förhandling	Fängelse på viss tid, lägst 4 år och
	med främmande makt	högst 10 år, eller på livstid

19 kap. 6 §	Grovt spioneri	Fängelse på viss tid, lägst 4 år och
		högst 18 år, eller på livstid
21 kap. 6 §	Grovt lydnadsbrott	Fängelse i högst 10 år eller på livstid
21 kap. 7 §	Rymning, grovt brott	Fängelse i högst 10 år eller på livstid
21 kap. 10 §	Undergrävande av stridsviljan	Fängelse i högst 10 år eller på livstid
21 kap. 11 §	Försummande av	Fängelse i högst 10 år eller på livstid
	krigsförberedelse
21 kap. 12 §	Obehörig kapitulation	Fängelse i högst 10 år eller på livstid

401

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Brottsbalken	Brottsbeteckning	Straffskala
21 kap. 13 §	Stridsförsumlighet	Fängelse i högst 10 år eller på livstid
22 kap. 1 §	Landsförräderi	Fängelse på viss tid, lägst 4 år och
		högst 10 år, eller på livstid

22 kap. 6 a §	Olovlig befattning med kemiska	Fängelse i högst 18 år eller på livstid
	vapen, grovt brott
22 kap. 6 b §	Olovlig befattning med minor,	Fängelse i högst 18 år eller på livstid
	grovt brott
22 kap. 6 c §2	Olovlig kärnsprängning, grovt	Fängelse i högst 18 år eller på livstid
	brott

1Kap. 19 och 21–22 gäller endast om riket är i krig och i vissa liknande tillstånd.

2Träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Tabell 9.3 Brott som har livstids fängelse i straffskalan i specialstraffrätten

Lag (2014:406) om straff för	Brottsbeteckning	Straffskala
vissa internationella brott
1 §	Folkmord	Fängelse på viss tid,
		lägst 4 och högst
		18 år, eller på livstid
2 §	Brott mot mänskligheten	Som ovan

11 §	Grov krigsförbrytelse	Som ovan
11 a §	Aggressionsbrott	Som ovan

Terroristbrottlagen (2022:666)
4 §	Terroristbrott	Som ovan
4 a §	Deltagande i en terroristorga-	Fängelse på viss tid,
	nisation (endast den som lett	lägst 2 och högst
	organisationen)	18 år, eller på livstid

9.2.2Omvandling av fängelse på livstid

Bakgrund

Även om fängelse på livstid är ett tidsobestämt straff finns sedan 2006 en möjlighet att ansöka om att få straffet tidsbestämt. Dessförinnan fanns endast möjlighet att söka om nåd hos regeringen med stöd av 12 kap. 9 § regeringsformen. I förarbetena konstateras att livstids- straffet under lång varit omdebatterat och att kritik framförts mot straffets tidsobestämda karaktär. Kriminalvården hade också fram- hållit att osäkerheten om hur länge den dömde ska vara intagen på ett

402

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

påtagligt sätt försvårade möjligheten att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet.4

Utifrån ett samhällsskyddsperspektiv ansåg dock regeringen att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd av olika skäl inte bör friges, trots att avtjänandet pågått under lång tid. Det ansågs vara en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet, för det fall det föreligger en risk för återfall i sådana brott, bör kunna hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställande förutsättningar för frigivning föreligger. I det läget måste en avvägning göras mellan behovet av samhällsskydd och den intagnes befogade intresse av att friges.5 Det konstateras vidare att det är av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av sam- hällsskydd eftersätts och att det med hänsyn till samhällsskydds- intresset bör ske en prövning av risken för återfall i allvarlig brotts- lighet när frågan om omvandling avgörs.6

Lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvand- lingslagen) trädde i kraft 2006 för att förbättra förutsebarheten, öka tryggheten i systemet, stärka rättssäkerheten och öka de livstids- dömdas incitament att själva främja sin frigivning och anpassning i samhället.7

Om reglerna

Enligt omvandlingslagen har den som dömts till fängelse på livstid möjlighet att ansöka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid. Även Kriminalvården får ansöka om omvandling för en livstidsdömd om det finns särskilda skäl (2 §). En ansökan får göras först när den dömde har avtjänat minst tio år av livstidsstraffet (3 §).

Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska särskilt beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och

4Prop. 2005/06:35 s. 18. I de allra flesta utvecklade rättssystem kan en person som dömts till livstidsstraff friges i förtid, till exempel efter att en viss tidsperiod avtjänats. Det finns dock länder (USA, Kina och Indien) som har livstidsstraff utan någon chans till frigivning (s.k. life without parole sentences; LWOP), se Global Prison Trends 2019 s. 16.

5A.prop. s. 19.

6A.prop. s. 38 f. och SOU 2002:26 s. 82.

7A.prop. s. 19 f.

403

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Vilken strafftid omvandlas livstidsdomen till?

Den strafftid som livstidsdomarna omvandlas till har blivit längre över tid. Perioden 1965–1974 låg medelvärdet för tidsomvandlade livstids- straff på 14 års fängelse, medan det under perioden 2005–2013 ökat till nästan 25 års fängelse. Enligt Brå ska utvecklingen sättas i relation till en allt strängare syn på allvarliga våldsbrott generellt och en rad straffskärpningar, bland annat för mord.8

Återfallsstatistik

Brå har på uppdrag av utredningen tagit fram viss statistik avseende de som frigivits från fängelse på livstid under år 2007–2016. Under perioden var det 53 frigivningar (samtliga avsåg 3 kap. 1–3 §§ brotts- balken) och 11 återfall. Fem personer återföll inom ett år och det vanligaste återfallsbrottet var olovlig körning. Mediantiden till åter- fallet var 524 dagar.

9.2.3Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning

Inledning

Det enda sätt på vilket skyddsaspekter, i betydelsen återfallsrisk, kan tillmätas självständig betydelse i dagens påföljdsbestämning är som redan framkommit när påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.

Under 2022 dömdes drygt 350 personer till rättspsykiatrisk vård.9 För kvinnor beslutade domstolen i 74 procent av fallen om särskild utskrivningsprövning. För männen var motsvarande andel 87 procent. Det vanligaste brottet som föranlett domen om rättspsykiatrisk vård var misshandel (84 procent av kvinnorna och 74 procent av männen). 97 procent av kvinnorna och 92 procent av männen hade tidigare fått psykiatrisk vård innan de dömdes till rättspsykiatrisk vård och över hälften hade en dokumenterad historia av missbruk (57 procent av kvinnorna, 71 procent av männen) och en stor andel var påverkade av

8Brå, Kortanalys 2015, Livstidsdomar – utveckling och faktisk strafftid s. 7 f. Se också prop. 2008/09:118, Ds 2013:55 och prop. 2013/14:194. Även skillnaden mellan de kortaste och de längsta tidsbestämda straffen har ökat.

9Brå-tabell 40B. Lagföringsbeslut efter huvudpåföljd, 1975–2022. Antalet har varit relativt stabilt under den undersökta perioden (lägst 219 och högst 426).

405

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

alkohol eller narkotika när brottet begicks (30 procent av kvinnorna, 50 procent av männen).10

Om reglerna

Av 31 kap. 3 § första stycket brottsbalken framgår när rätten får över- lämna den dömde till rättspsykiatrisk vård. För det första ska den dömde ha begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. För det andra ska han eller hon lida av en allvarlig psykisk störning och det ska för det tredje, med hänsyn till den dömdes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt, vara påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Begreppet allvarlig psykisk störning ger uttryck för en rättslig standard, men den bedöms alltid av psykiatrisk expertis. I förarbetena anges vissa exempel på diagnoser som kan utgöra en allvarlig psykisk störning, men såväl art som grad måste alltid bedömas.11

Enligt andra stycket får rätten besluta att särskild utskrivnings- prövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) ska äga rum vid vården om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet som är av all- varligt slag. Ytterligare ett krav är att brottet måste ha begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. I förarbetena motiveras den särskilda utskrivningsprövningen av att det är angeläget att det för vissa fall finns en ordning som särskilt syftar till att behovet av sam- hällsskydd blir tillgodosett. Det anges att skyddsaspekterna måste beaktas noga i de fall där det finns en beaktansvärd risk för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Det konstateras vidare att bedömningar av detta slag är vanskliga att göra och att det därför är väsentligt att det här sker en grannlaga prövning efter noggranna kriterier (se mer om särskild utskrivningsprövning nedan).12

Enligt 16 § LRV ska vården av den som ges rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning upphöra när det inte längre till följd av den psykiska störning som föranlett beslutet om särskild

10RättspsyK. Årsrapport 2022, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitetsregister s. 16 f. Det dödliga våldet, eller försök till sådant, är vanligare för män än för kvinnor. Bland kvinnor är mordbrand, som ingår i allmänfarliga brott, det näst vanligaste brottet. Andelen sexualbrott är nästan obefintlig bland kvinnor. För män utgör sexualbrott sju procent av indexbrotten.

11Prop. 1990/91:58 s. 86 och 238.

12A.prop. s. 465 f.

406

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

utskrivningsprövning finns risk för att den dömde återfaller i brotts- lighet som är av allvarligt slag. Det krävs dessutom att det inte heller annars med hänsyn till patientens psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjuk- vårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberö- vande och annat tvång, eller ges öppen rättspsykiatrisk vård.13

Andelen återfall samt viss statistik

Ett uttalat syfte bakom reglerna om särskild utskrivningsprövning enligt LRV var således att man ville förstärka samhällsskyddet. Efter- som de som dömts till denna påföljd vårdas längre än personer som vårdas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) har man i tidigare utredningar tagit för givet att de längre vårdtiderna haft en positiv effekt vad gäller samhällsskyddet. Någon särskild analys av detta har dock inte genomförts ännu.14 Det står dock klart att andelen återfall efter rättspsykiatrisk vård är låg (i nivå med villkorlig dom med samhällstjänst). Av de som skrevs ut 2016 hade 21 procent återfallit i brott inom tre år från utskrivningen.15

Under åren 2010–2019 avskrevs sammanlagt 1 201 personer från LRV-vård och av dessa återföll 124 personer (11 procent) i brott inom ett år efter avskriven rättspsykiatrisk vård. Fler män än kvinnor åter- föll. Det är vanligt med återfall i flera brott, vilket indikerar att det är några få personer som har ett stort antal återfallshändelser. De som har flera lagföringar återfaller i större utsträckning.16

Medianvårdtiden för samtliga patienter för vilka vården avslutades för under 2009–2022 var strax under fem år. De som begått något brott inom den största brottsgruppen, brott mot liv och hälsa, hade en medianvårdtid på 65 månader (fem år och tre månader). Där det begångna brottet är dödligt våld är medianvårdtiden dock betydligt

13Det finns vissa etiska problem med det nuvarande systemet med särskild utskrivningspröv- ning. Det har medfört att personer som inte är i behov av vård av medicinska skäl eller någon adekvat vård inte står till buds trots det hålls kvar i sluten vård. JO har tagit initiativ till en granskning med anledning av de långa vårdtiderna i den rättspsykiatriska vården och gällande vilka omständigheter som gör att patienter som ges rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning inte kan få öppen psykiatrisk vård i anslutning till att kliniken bedömt att de inte längre behöver sluten rättspsykiatrisk vård, se beslut 2022-06-23 i dnr JO 1-2021. Enligt JO kan en av tio patienter bli kvar i slutenvård trots en sådan bedömning och i samband med den inled- ande granskningen rörde det sig om 67 personer.

14SOU 1998:32 s. 190.

15Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 14.

16RättspsyK, Årsrapport 2022, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitetsregister s. 31.

407

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

längre än så (123 månader för män och 82 för kvinnor). Tiderna är som längst för de som har särskild utskrivningsprövning.17 I en ny studie, där en ny beräkningsmodell har använts, har dock visats att vårdtiderna, i såväl sluten som öppen form, är i snitt nästan två år längre än vad man tidigare antagit och i stället uppgår till sju år och sex månader.18

9.3Vilken plats har ytterligare en tidsobestämd påföljd i dagens påföljdssystem?

9.3.1Inledning och vissa avgränsningar

I detta avsnitt behandlar vi frågan om vilken plats ytterligare ett tidsobestämt straff kan ha i dagens straffrättsliga system, utöver fäng- else på livstid och rättspsykiatrisk vård. Frågan om att återinföra en tidsobestämd, mer preventivt utformad, frihetsberövande påföljd inrymmer mycket svåra etiska och rättsstatliga avvägningar och ställ- ningstaganden som ytterst handlar om att finna en godtagbar avväg- ning mellan å ena sidan det legitima kravet på skydd mot framtida allvarliga gärningar från gärningspersonens sida och å andra sidan av att samhällets ingripande så långt som möjligt ska stå i proportion till den begångna gärningen.19

Det som enligt våra direktiv står i fokus är behovet av att kunna ordna ett skydd mot personer som har en hög benägenhet att åter- falla i mycket allvarliga brott. Det handlar således om att öka sam- hällsskyddet enligt vad som närmare utvecklats i kapitel fyra. Under- förstått måste ytterligare en premiss vara att behovet av ytterligare samhällsskydd finns i de fall då fängelse på livstid inte är aktuellt. I de fallen blir ju den dömde redan med stöd av gällande regler frihets- berövad på obestämd tid och det sker en prövning av återfallsrisken

17RättspsyK, a.rapport s. 49 f. Vårdtiden blir längre för de som var yngre än 40 år vid intagning, de som är dömda till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning eller tidigare blivit dömda till rättspsykiatrisk vård, de som tidigare erhållit psykiatrisk vård och har en dokumenterad historia av missbruk, se RättspsyK, Årsrapport 2021, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitets- register s. 34.

18I tidigare beräkningar har endast de patienter som skrivits ut ingått, i denna ingår också de som fortsatt vårdas. Se Sivak m.fl., Duration of forensic psychiatric care and subsequent criminal recidivism in individuals sentenced in Sweden between 2009 and 2019, Frontiers in psychiatry mars 2023. Frekvensen av återfall i brott efter utskrivning uppskattades vara ungefär 14 procent efter 1 år och sammanlagt 20 procent efter 2 år; motsvarande siffror för våldsbrott var 6 procent efter 1 år och 10 procent efter 2 år.

19Jfr SOU 2012:7 s. 520 och 529.

408

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

inför en eventuell omvandling till ett tidsbestämt straff. Om åter- fallsrisken kvarstår omvandlas inte livstidsstraffet.

Detsamma gäller i de fall där påföljden på grund av den dömdes allvarliga psykiska störning kan bestämmas till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, då det sker en prövning av åter- fallsrisken såväl inför beslutet om vården ska förenas med särskild utskrivningsprövning som inför utskrivningen.20 Några ändringar för att öka skyddet mot återfall i brott är därför inte påkallade i dessa situationer. Det ingår inte heller i vårt uppdrag att föreslå förändringar varken av regleringen i 31 kap. brottsbalken om överlämnande till särskild vård i vissa fall, i lagen om rättspsykiatrisk vård eller i om- vandlingslagen.

Frågan är således om det finns ett behov av att i ytterligare situa- tioner än dessa kunna beakta den dömdes återfallsrisk i påföljds- bestämningen?

9.3.2Utgångspunkter för vår bedömning

Den första frågan som måste besvaras är om det nuvarande påföljds- systemet är tillräckligt för att skydda samhället mot personer som både har visat att de är benägna att begå mycket allvarliga brott och har en hög benägenhet att återfalla i sådan brottslighet. Varför ger inte de nuvarande tidsobestämda påföljderna eller de nuvarande straff- skalorna samt 26 kap. 2–3 och 29 kap. 4 §§ brottsbalken tillräckligt utrymme för att tillgodose behovet av samhällsskydd?

Hur frågan besvaras beror i sin tur på om det kan accepteras att förutsebarhet och straffvärdesresonemang i vissa speciella situationer efter avvägning delvis får vika för andra viktiga intressen, som preven- tion och medborgarnas rätt att skyddas mot allvarliga brott.

Såväl Straffansvarsutredningen som Psykansvarskommittén före- slog olika former av tidsobestämda samhällsskyddsåtgärder som dock enbart var inriktade på psykiskt störda lagöverträdare, om än att det inte i alla fall skulle krävas att den psykiska störningen var allvarlig. Psykiatrilagsutredningen öppnade även upp för en sådan reglering för dömda som inte är psykiskt störda i brottsbalkens mening, men lämnade inte något förslag. Frågan om preventiva ingripanden gent-

20Se kapitel 4, särskilt avsnitt 4.3, där dessa regler genomgås, samt avsnitt 4.4.2 där vissa tidigare förslag avseende mer preventiva ingripanden redovisas.

409

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

emot lagöverträdare som inte är psykiskt störda har inte utretts sedan interneringspåföljden avskaffades i Sverige 1981.

Vi listar nedan de skäl som vi anser talar för respektive emot ett återinförande av en sådan tidsobestämd påföljd. Därefter summerar vi vår slutsats i en sammanfattande behovsbedömning.

9.3.3Vad talar för att återinföra en preventiv tidsobestämd påföljd?

Tidsobestämda påföljder kan förhindra allvarliga brott under längre tid och ger därför såväl ett ökat samhällsskydd som ökat skydd för brottsoffer

Genom att möjliggöra frihetsberövande och kontroll av vissa dömda under längre tid hindras de att under den tiden begå brott ute i sam- hället. Det är sådana skyddsaspekter som ligger till grund för att flera länder i västvärlden har infört en möjlighet att preventivt frihetsberöva vissa dömda på tidsobestämd tid. Det rör sig nästan undantagslöst om personer som döms för mycket allvarliga vålds- och sexualbrott.

När möjligheten att omvandla ett livstidsstraff till ett tidsbestämt straff infördes 2006 diskuterades livstidsstraffets berättigande i för- arbetena.21 Som grund för att behålla livstidsstraffet åberopades främst två skäl. Dels ansågs det vara en fördel att ha kvar livstidsstraffet i straffskalorna för de allra svåraste brotten för att på ett tydligt sätt visa avståndstagande från dessa. Dels åberopades ett samhällsskydds- perspektiv. Det är enligt vad som uttalades i propositionen en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet kan hållas frihetsberövad om det föreligger en risk för återfall i sådana brott.

Som Högsta domstolen påpekat är de åberopade skälen för livstids- straff, och då särskilt samhällsskyddsperspektivet, i princip av samma slag som de skäl som tidigare åberopats för andra tidsobestämda på- följder.22

Det som skiljer livstidsstraffet från en sådan tidsobestämd påföljd som vi har att utreda är när riskbedömningen sker. Om straffet be- stäms till fängelse på livstid sker riskbedömningen vid prövningen av

21Prop. 2005/06:35 s. 18 f., jfr även bet. 2005/06:JuU8.

22NJA 2008 s. 579 (I–III) med hänvisning till Thyrén, Principerna för en strafflagsreform I, Straffets sociala uppgift, Straffsystemet, 1910, s. 95 f., 106 f. och 130 f.

410

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

om livstidsstraffet ska omvandlas till ett tidsbestämt straff. Gärningen som sådan anses vara så allvarlig att straffvärdet motiverar fängelse på livstid, det vill säga utan att det kan konstateras en återfallsrisk vid domstillfället. Livstidsstraffet används vidare enbart för de allra all- varligaste brotten, nästan undantagslöst mord eller annan brotts- lighet som innefattar mord som terroristbrott eller folkmord, brott mot mänskligheten eller grov krigsförbrytelse. I princip alla som i dag avtjänar fängelse på livstid är dömda för mord. Enligt vår mening bör livstidsstraffet även framöver förbehållas gärningar som straffvärde- mässigt och klandervärdhetsmässigt motsvarar fängelse på livstid och inte utsträckas till att vara ett påföljdsalternativ vid återfall i brott med anledning av konstaterad återfallsrisk.

Vår bedömning är således att om en riskbedömning ska göras redan då påföljden bestäms och hänsyn kunna tas till samhällsskydds- aspekter vid denna tidpunkt är ytterligare ett tidsobestämt påföljds- alternativ att föredra i stället för att ändra på livstidsstraffets konstruk- tion och låta det vara ett alternativ som påföljd vid återfall i brott. Vi anser också att det är viktigt att det erkänns öppet att ingripandet i sådana fall kommer att ske även utifrån återfallsrisk (efter återfall i allvarlig brottslighet eller vid allvarlig seriebrottslighet).

Omvärldsfaktorer, brottsutvecklingen och samhällsskydd

Under senare år har samhällsutvecklingen i vissa kriminella miljöer, där grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar har ökat och den systematiska och organiserade brottsligheten kommit att på- verka många delar av samhället, varit oroande. Vi har redovisat brotts- utvecklingen i kapitel tre. Där har också vikten av träffsäkra och effek- tiva åtgärder framhållits.

Allvarliga våldsbrott mot person orsakar ett stort mänskligt lidande för såväl utsatta brottsoffer som potentiella brottsoffer samt minskar tryggheten i samhället även utanför den mer organiserade brottslig- heten. Inte minst gäller det vid mycket allvarligt och upprepat våld i nära relationer samt vid allvarlig brottslighet mot barn. Om samhällets ingripanden och kontroll blir mer omfattande i dessa situationer kan lidandet för många brottsoffer begränsas och förebyggas.

Den allvarliga brottsligheten innebär också stora samhälleliga kost- nader utöver kostnaden för kriminalvården i sig. Det gäller särskilt

411

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

de som gång på gång återfaller i allvarlig brottslighet av integritets- kränkande slag, inte sällan mot närstående. Ett mer träffsäkert ingrip- ande utifrån risk för fortsatt brottslighet i dessa fall kan därför bidra till att även de samhälleliga kostnaderna sänks, särskilt sett ur ett lite längre perspektiv.

Brottsutvecklingen sätter också fokus på vilka straffrättsliga ingrip- anden som bör användas och skapas för att komma till rätta med situationen, även om just straffrättsliga ingripanden som vi tidigare framhållit endast är att angripa symtom och inte orsaker. Ytterligare straffrättsliga verktyg, som nya påföljdsalternativ, är således ett sätt på vilket brottsutvecklingen kan angripas. Det är vidare enligt vår mening viktigt att de förändringar som genomförs utformas så att de träffar de reella problemen och inte enbart genomförs av symboliska skäl.

Det är vidare så att merparten av de som återfaller i våldsbrottslig- het inte är de som i lagens mening klassificeras som allvarligt psykiskt störda. Det saknas således ett reellt samhällsskydd i vissa fall. Det kan till exempel handla om personer som har en allvarlig aggressivitet till följd av missbruk, vissa allvarliga personlighetsstörningar (som inte anses utgöra allvarlig psykisk störning) eller personer med allvar- liga sexuella avvikelser.23 Vidare kan det röra sig om återfall i synner- ligen allvarlig vålds- eller sexualbrottslighet mot en partner eller ett barn men där straffvärdet inte så högt att livstidsstraffet aktualiseras. Det kan därför hävdas att samhällsskyddsaspekter som bara träffar de allvarlig psykiskt störda lagöverträdarna samt de som döms till fängelse på livstid inte är tillräckligt träffsäkra och att det finns fall där återfallsrisken i allvarliga brott mot person är så hög att det sam- hälleliga intresset av mer långtgående straffrättsliga ingripanden är särskilt starkt.

Vi menar alltså att det för den som återfaller i allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till ett stort antal mycket allvarliga brott av integ- ritetskränkande slag kan finnas skäl att möjliggöra för en frihetsberö- vande preventiv åtgärd under längre tid i syfte att skydda samhället och potentiella brottsoffer mot fortsatt brottslighet.

Förutom att en sådan åtgärd, om den införs, måste utformas så att den svarar mot högt ställda rättssäkerhetskrav bör också analyseras

23Se t.ex. Fazel och Grann (2004), Psychiatric morbidity among homicide offenders: a Swedish population study, American Journal of Psychiatry, 161 s. 2129–2131 och Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort-om-rapport, Kort om behandling av sexualbrotts- dömda klienter i kriminalvård.

412

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

om nackdelarna med ytterligare en tidsobestämd påföljd väger så tungt att alternativet är uteslutet av det skälet. I nästa avsnitt analyserar vi därför vilka skäl som talar emot införandet av en ny tidsobestämd påföljd.

9.3.4Vad talar emot att återinföra en preventiv tidsobestämd påföljd?

Etiska och rättsstatliga krav

Varje diskussion om ingripanden som grundar sig på skyddsaspekter är förknippad med svåra etiska och rättsstatliga överväganden om i vilken utsträckning och på vilket beslutsunderlag staten kan ha en legitim grund för att frihetsberöva någon inte bara för vad han eller hon gjort utan också i preventivt syfte, det vill säga utifrån risk för framtida handlande. Även om riskbedömningarna har blivit mer träff- säkra är de, som framkommit i kapitel sex, förenade med stor osäker- het och stora felmarginaler särskilt på individnivå, eftersom uppgiften handlar om att förutse framtida händelser under förutsättningar som det vid tillfället för bedömningen saknas information om.24 Det är fråga om svåra avvägningar mellan intresset av samhällsskydd för all- mänheten och intresset av förutsebarhet, likabehandling och propor- tionalitet för den enskilde.

Det råder ingen tvekan om att en preventivt inriktad tidsobestämd frihetsberövande påföljd kommer att vara synnerligen ingripande för den enskilde. Lagstiftningen måste tillgodose ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle och skälen för begränsningen av den dömdes frihet måste motsvara ett angeläget samhälleligt intresse (jfr 2 kap. 21 § regeringsformen).

Lagstiftningens ändamål måste i det hänseendet ställas mot det rådande kunskapsläget avseende effekterna av tidsobestämda påfölj- der. Minskar verkligen risken för allvarlig brottslighet om vi frihets- berövar fler gärningspersoner på obestämd tid? Det är också viktigt att övervägandena så långt som möjligt vilar på ett brett underlag, inklusive forskning, där alla aspekter kan beaktas.25

24Kriminalvården, a.a. s. 16 med vidare hänvisningar.

25Se t.ex. Åhman, 2 kap. RF, Europakonventionen och EU:s stadga om grundläggande rättig- heter – en jämförelse, SvJT 100 år s. 475 ff. och Kindström Dahlin, Den psykiskt sjuke patientens svaga rättsliga ställning i JP:s jubileumsnummer om rättsstaten 2019 s. 161 vid not 79.

413

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Det nu sagda ger uttryck för den avvägning som måste ske inom ramen för den proportionalitetsbedömning som lagstiftaren har att göra i samband med att tidsobestämda straff övervägs. De positiva resultat som kan uppnås genom tidsobestämda frihetsberövanden måste vägas mot de negativa konsekvenserna av desamma, varav den mest uppenbara är att den dömde inte hålls frihetsberövad utifrån vad han eller hon gjort, utan också av preventiva skäl.26

Med hänsyn tagen till brottsutvecklingen, liksom återfallsstati- stiken, är ett träffsäkert påföljdsalternativ enligt vår mening en rele- vant åtgärd som är ägnad att öka samhällsskyddet i vissa kvalificerade fall. Om tillämpningsområdet begränsas på ett sådant sätt att påföljden träffar de som begår allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid och samtidigt är de mest återfallsbenägna anser vi också att det är fråga om en nödvändig åtgärd. Vi har ovan förklarat varför vi anser att nuvarande påföljdsregler inte är tillräckliga i vissa situa- tioner. Det är därför också en nödvändig åtgärd. Här vill vi dock fram- hålla att det finns andra alternativ, till exempel att höja minimistraffen eller öka tillämpningsområdet för livstidsstraffet, men vi har ovan resonerat kring varför vi inte tycker att dessa alternativ är bättre.

Av våra resonemang framgår att vi – om påföljden utifrån ett mer riskbaserat ingripande utformas så att den enbart träffar de mest angelägna fallen – anser att den står i rimlig proportion till den skada den orsakar, det vill säga att det är acceptabelt att påföljden dels svarar mot straffvärdet, dels har ett framåtblickande inslag. Hur påföljden utformas kommer att vara av avgörande betydelse för frågan om begränsningen av den enskildes frihet är nödvändig med hänsyn till det ändamål som föranlett den.

Förenlighet med grundläggande straffrättsliga principer

Tidsobestämda påföljder är svåra att förena med de grundläggande principer som dagens påföljdssystem vilar på. Det svenska påföljds- systemet bygger på att den dömde ska få ett straff som är propor- tionerligt i relation till det begångna brottet. Straffet ska också vara rättvist och motsvara graden av klandervärdhet såsom denna visat sig i den begångna gärningen (brottet).

26Se t.ex. RÅ 1996 ref. 44, RÅ 1997 ref. 59, RÅ 1998 ref. 76, RÅ 1999 ref. 76, HFD 2016 ref. 44, NJA 2005 s. 805, NJA 2012 s. 400 och Kindström Dahlin, a.a. s. 152 med vidare hänvisningar i not 39 och 40.

414

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Eftersom en preventiv tidsobestämd påföljd innebär att gärnings- personen kan hållas frihetsberövad även utifrån vad han eller hon förväntas göra och inte enbart utifrån vad han eller hon gjort kommer åtgärden innebära att proportionalitetsprincipen inte upprätthålls i mera strikt straffrättslig mening. Även principerna om likabehandling och förutsebarhet riskerar att trädas förnär, särskilt mot bakgrund av den osäkerhet som är förknippad med de riskbedömningsinstrument som i dag används. Som genomgången i kapitel sex visat är det inte möjligt att med full säkerhet på individnivå förutse vem som kommer att återfalla i brott. Det är en helt annan sak att i efterhand kunna konstatera att en person som återfaller i ett allvarligt brott inte borde ha frigetts.

Dessutom är återfall i allvarlig brottslighet relativt ovanligt och det är en vanlig men felaktig slutsats att den dömde har en hög risk att återfalla i brott enbart av det skälet att han eller hon begått ett mycket allvarligt brott (se kapitel tre). Sammanfattningsvis är ett frihets- berövande som bygger på något annat än det begångna brottets svårhet och gärningspersonens skuld inte fullt ut förenligt med de straff- rättsliga principer som bär upp dagens påföljdssystem. Om man vill införa ett tidsobestämt straff måste man därför motivera det av andra skäl, till exempel att det leder till ett ökat samhällsskydd.27

Farlighetsstämpeln

Ytterligare en aspekt som bör lyftas fram är upplevelsen av att avtjäna tidsobestämda straff och att i detta hänseende stämplas som ”farlig”. Erfarenheterna från den tid då vi hade internering och förvaring som tidsobestämda påföljder i Sverige visar att sådana påföljder upplevs som mer pressande av de dömda än tidsbestämda påföljder. De dömda och personalen i kriminalvården vittnade om en mycket påfrestande tillvaro och en känsla av hopplöshet. En dom på internering upplevdes som en definitiv utklassning.28 Detta var ett av skälen till att inter- neringspåföljden avskaffades 1981 (se bilaga fyra). Detsamma gäller dock i dag för de som döms till fängelse på livstid, liksom för de som döms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.

27Jfr härtill Lavett, Tillräknelighet som straffrättslig ansvaraförutsättning (ak. avh.) kap. 7.

28Se Kriminalvårdsstyrelsen, Med sikte på framtiden: en debattskrift om framtidens kriminalvård.

415

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Skälen för förslaget

Om en ny tidsobestämd reaktion ska införas anser vi att det bör ske genom att en ytterligare straffrättslig påföljd – som liksom böter och fängelse är ett straff – skapas (jfr 1 kap. 3 § brottsbalken). Förutom att det är vad som efterfrågas i våra direktiv är en sådan ordning enligt vår bedömning den som står bäst i överensstämmelse med art. 5.1 a i Europakonventionen. Det finns här en omfattande praxis och bland annat Tyskland har i stor utsträckning ändrat sina regler om säker- hetsförvar i syfte att få dem att stämma överens med konventionen (Europadomstolens praxis genomgås i bilaga fyra).

För att inte på något sätt riskera en konflikt i detta hänseende bör därför en ny straffrättslig påföljd, och inte någon form av annan säkerhetsåtgärd som en slags särskild sanktion utanför påföljds- systemet, införas. Straffet ska i förekommande fall dömas ut av brotts- målsdomstolen i stället för ett tidsbestämt fängelsestraff.30 På så sätt garanteras att det finns ett tillräckligt kausalt och tidsmässigt samband mellan brottmålsdomen och den del av straffet som är preventivt, vilket är ett krav som följer av Europakonventionen.

Det är vidare att föredra att ett säkerhetsstraff döms ut i en brott- målsprocess som omgärdas av starka rättssäkerhetsgarantier och med åklagaren som motpart och företrädare för allmänintresset. Även om- prövningen bör av detta skäl ske i allmän domstol enligt vad som närmare utvecklas nedan.

Rätten får, men behöver inte, döma till säkerhetsstraff om förut- sättningarna för det är uppfyllda. Möjligheten att tillämpa det tids- obestämda straffet ska med andra ord vara fakultativ.

Om det finns skäl att bestämma påföljden till fängelse på livstid ska dock den påföljden ha företräde. Säkerhetsstraff är således inte i första hand ytterligare en lika sträng påföljd som fängelse på livstid, utan en påföljd som döms ut både på grund av brottets allvar och för att tillgodose ett starkt samhällsskyddsintresse. Syftet är med andra ord delvis framåtblickande – ett av målen är att förebygga framtida allvarliga gärningar mot liv, hälsa, frihet eller frid.

Då det vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning sker en bedömning av återfallsrisken i samband med frigivningen bör

30Se härtill särskilt kritiken i t.ex. NOU 1990:5 s. 104, NOU 1974:17 s. 90 ff. och 151 samt NOU 1983:57 s. 197 ff. mot den norska särreaktionen sikring, som dömdes ut i tillägg till ett fängelsestraff (det talades om ett ”dubbelspår”) och bland annat därför kom att ersättas av forvaring enligt 39 c § strl.

419

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

också den påföljden i regel ha företräde framför säkerhetsstraffet. Det finns emellertid situationer när domstolen kan välja mellan rätts- psykiatrisk vård och fängelse. I dessa situationer kan det bli aktuellt att i stället döma till säkerhetsstraff. Det rör sig om situationer när det absoluta fängelseförbudet inte gäller och där det kan övervägas om det finns synnerliga skäl för fängelse. Det kan också gälla situa- tioner när det vid domstillfället finns ett vårdbehov för rättspsykia- trisk vård, utan att bestämmelsen i 30 kap. 6 § brottsbalken, som tar sikte på tidpunkten för brottet, är tillämplig.

Straffet bör inte kallas förvaring med hänsyn till att det för tankarna till just det – enbart förvaring. Eftersom respekten för människovärdet är grundläggande enligt bland annat Europakonven- tionen måste även den som är föremål för en tidsobestämd påföljd ges möjlighet till bland annat behandling och därigenom ha möjlighet att påverka sina utsikter till frigivning. Det är inte förenligt varken med vår grundlag eller internationella regelverk som Sverige har att följa att endast förvara människor, hur allvarliga brott de än begått. Detta gäller därför särskilt vid sådana brott som inte anses så allvarliga att lagens strängaste straff, fängelse på livstid, är föreskrivet för brottet.

Varken förvaring, förvaringsdom eller förvaringsstraff framstår mot den bakgrunden som lämpliga beteckningar. I stället bör knytas an till vad det faktiskt är – ett ytterligare alternativ utöver fängelse på livstid och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning som dels ska svara mot allvarlig brottslighet, dels ska skydda sam- hället och redan utsatta samt potentiella brottsoffer.

Samhällsskydd i detta hänseende är med andra ord omgivningens och samhällets berättigade intresse av att skyddas mot att en dömd person i framtiden begår brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid, enligt vad vi närmare utvecklat i kapitel fyra.

Även den tidsobestämdhet som ligger i konstruktionen enligt vad som redovisas i avsnitt 9.4.6, och som många gånger kommer leda till att den dömde uppfattar sanktionen som strängare än ett tidsbestämt fängelsestraff, talar för att det nya påföljdsalternativet bör systemati- seras som samt benämns som ett straff.31

31Se NOU 1990:5 s. 17 och NOU 1974:17 s. 150 där frågan diskuteras i Norge och där for- varing just hänförs till straffen, även om det också är en särreaktion. Att forvaringsstraffet just på grund av sin tidsobestämdhet anses påfrestande kan läsas om i t.ex. Svendsen, Forvarings- fangene forteller – En kvalitativ studie av den nye særreaksjonen forvaring, masteruppsats i rettssosiologi, Institutt for kriminologi og rettsosiologi, Juridiska fakulteten vid Universitetet i Oslo.

420

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Slutligen talar även det faktum att den som döms till en tids- obestämd påföljd inte enbart straffas för det eller de brott han eller hon begått, utan i viss mån också för något som ännu inte hänt, med styrka för att det ska vara fråga om tydliga och rättvisa kriterier som garanterar att påföljden endast kommer till användning där behovet av samhällsskydd bedöms vara som störst.

De som återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid …

Det återfallsgrundande brottet ska vara allvarligt

En viktig utgångspunkt är att tillämpningsområdet för en ny tids- obestämd påföljd måste utformas så att det träffar de fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt, vilket enligt vår be- dömning är vid allvarlig brottslighet mot annan person.

Den säkraste indikatorn på risk för återfall i brott är tidigare lag- föringar. I första hand bör därför de som återfallit i brott kunna dömas till säkerhetsstraff. På så sätt blir tillämpningen beroende av objektivt konstaterbara fakta i form av minst en tidigare lagakraftvunnen dom, vilket gynnar förutsebarheten. Att ett enda brott är allvarligt behöver däremot inte betyda att det finns någon återfallsrisk överhuvudtaget och det bör framhållas att det faktum att gärningspersonen begått ett allvarligt brott inte ska blandas samman med återfallsrisk.33

Som ett första krav ska därför gälla att den dömde tidigare ska ha dömts till fängelse i lägst fyra år för viss typ av brottslighet enligt vad som anges nedan. Även förstadier till brott ska omfattas – kriteriet är här är att fängelsestraffet ska ha haft en viss längd. Det är således det så kallade straffmätningsvärdet som avses, det vill säga den straff- tid som framgår av domslutet. Vi anser att en strafftid om minst fyra år är en lämplig gräns eftersom det ska vara fråga om att täcka in fall där samhällsskyddet gör sig särskilt starkt gällande. Som framgår av kapitel tre är det relativt ovanligt med återfall i brott vid så pass långa strafftider, vilket gör att strafftiden som sådan är ett sätt att garantera att säkerhetsstraffet endast kommer till användning i de allvarligaste fallen.

33Se här t.ex. Bonta och Andrews, The psychology of Criminal Conduct s. 46, som framhåller vikten av att det faktum att gärningspersonen begått ett allvarligt brott inte ska blandas samman med återfallsrisk.

422

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Det ska vara fråga om vissa brottstyper och om återfall i lika allvarlig brottslighet

Då en tidsobestämd påföljd per se är synnerligen sträng är det dock inte ett alternativ att låta alla som återfaller omfattas av tillämpnings- området, utan i stället måste det koncentreras till vissa brottstyper. Frågan om vilka brott som utgör brottslighet av allvarligt slag har behandlats i flera sammanhang, bland annat i samband med att straffen för vissa allvarliga brott har skärpts och när samhällsskyddsåtgärder för psykiskt störda lagöverträdare har diskuterats.34 Det har i dessa fall varit ett tydligt fokus på brott mot liv eller hälsa. Enighet har i princip funnits om att ökat samhällsskydd kan berättiga preventiva insatser vid särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot liv eller hälsa. Det är också dessa brottstyper som träffas av de särregleringar som finns i Norden och de andra länder som vi undersökt (med tillägg för frihet och frid). Denna avgränsning framstår som adekvat än i dag och den bör tjäna som utgångspunkt för säkerhetsstraffets tillämpningsområde.

Med hänsyn till att det tydligt bör framgå av lagtexten när säker- hetsstraff kan aktualiseras bör i vart fall vissa klasser av brottstyper pekas ut i lagtexten (det så kallade kriminalitetskravet i dansk rätt). Det bör därför framgå att det ska vara fråga om allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Detta ska gälla såväl den tidigare brottsligheten som den som är uppe till behandling i samband med att säkerhetsstraff övervägs som påföljdsalternativ.

Det kan till exempel vara mord, dråp, människorov, våldtäkt och grov misshandel. Om sådana brott bevittnats av barn kan även grovt barnfridsbrott eller något annat sammansatt brott, så som grov kvinno- fridskränkning, leda till säkerhetsstraff. I det sistnämnda fallet är det de brottsliga gärningar som tillsammans konstituerar det samman- satta brottet som är relevanta att bedöma. Däremot bör inte egen- domsbrott, i vart fall inte utan påtagligt integritetskränkande inslag, såsom vid grovt rån, kunna leda till säkerhetstraff. Mordbrand, om det fanns fara för annans liv eller hälsa, kan däremot aktualisera säker- hetsstraff, liksom allvarligare fall av allmänfarlig ödeläggelse (ofta grovt brott) som sker mot platser där människor vistas. Då barnporno- grafibrott anses vara ett brott mot allmän ordning bör inte den brotts-

34Se t.ex. SOU 1974:39, prop. 1987/88:147, prop. 1990/91:58, SOU 1998:32, SOU 2002:3, prop. 2005/06:63, SOU 2006:91 och SOU 2012:17 samt bilaga 4.

423

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

typen som utgångspunkt omfattas, om det inte är fråga om eget fram- ställande av sådant material. Domstolen måste emellertid alltid göra en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfattningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in.

Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om ett högt straff(mätnings)värde. Det är inte rimligt att döma någon till en tidsobestämd påföljd för brottslighet som inte är att anse som allvarlig.

Genom att det anges att den dömde efter en dom ska återfalla i brottslighet som är minst lika allvarlig ska också brottsligheten vid dom två, det vill säga återfallsbrottsligheten, ha ett straffvärde om minst fyra år. Även i detta fall är det straffmätningsvärdet som avses. Någon fast gräns bör dock inte ställas upp i detta hänseende. Här bör domstolen till exempel se till likheten mellan brotten, hur snabbt åter- fallet skedde efter frigivning samt om det är fråga om återfall i ett allvarligare eller mindre allvarligt brott. Det finns skäl att se särskilt allvarligt på de fall det är återfall i allvarligare brottslighet. Återfallet måste dock avse brott eller brottslighet med ett straffvärde om minst fyra år.

Som en avslutande reflektion kan nämnas att till exempel lagtexten i Norge inte ställer upp något krav på att det ska vara fråga om åter- fall för att förvaringspåföljden ska kunna dömas ut. Av förarbetena framgår det dock klart att det är främst i de fallen som påföljden är avsedd att komma till användning.35 Detsamma gäller i Danmark. I Tyskland däremot krävs uttryckligen tidigare brottslighet enligt lagen.

…men också den som vid ett tillfälle döms för flerfaldig sådan brottslighet som sammantaget är synnerligen allvarlig …

Ytterligare en kategori dömda som bör kunna omfattas av säkerhets- straffet är de som vid ett tillfälle döms för upprepad brottslighet som skett under en inte obetydlig tid. Särskilt bör detta gälla när det är fråga om upprepad brottslighet under en längre tid mot barn eller andra brottsoffer som är särskilt skyddsvärda.

Högsta domstolen har i till exempel ”Upprepade grova våldtäkter mot barn”, NJA 2019 s. 238, använt termen seriebrottslighet och på-

35Ursprungligen krävdes återfall, se NOU 1990:5 s. 105 f., men det kravet är numera borttaget. Dock står i förarbetena att återfall som huvudregel bör krävas, se Innst. O. nr 133 (2000–2001) s. 10.

424

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

pekat att särskilda överväganden kan göra sig gällande vid bestäm- mandet av straffvärdet i sådana fall.

I de fall som nu diskuteras är det inte sällan närmast en slump att väldigt många brott hanteras i en och samma rättegång (den dömde har inte upptäckts eller kunnat lagföras tidigare), men det står ändå klart att han eller hon visar samma likgiltighet inför rättsordningen som en återfallsförbrytare gör.

Ett säkerhetsstraff bör därför kunna aktualiseras även för de som inte har återfallit i allvarlig brottslighet mot person, men det måste då vara fråga om brottslighet av seriebrottskaraktär som sammantaget framstår som synnerligen allvarlig.

I dessa fall bör som utgångspunkt gälla att det konkreta straff- värdet, eller i förekommande fall straffmätningsvärdet, för den aktuella brottsligheten motsvarar fängelse i minst sex år. Det straff som dom- stolen skulle ha dömt ut om påföljden bestämts till ett tidsbestämt fängelsestraff är alltså avgörande. På så sätt garanteras att säkerhets- straffet endast aktualiseras vid fall av tillräckligt allvarlig seriebrotts- lighet där behovet av samhällsskydd är särskilt stort.

Vi har övervägt om det ska vara ett krav enligt lagtext att det ska vara brott mot samma målsägande, men kommit till slutsatsen att det inte är en lämplig avgränsning. Det kan röra sig om upprepade fall av våldtäkt mot olika barn, till exempel i den digitala miljön, i kombina- tion med en hög återfallsrisk. Att inte i de fallen ha tillgång till säker- hetsstraff som påföljdsalternativ framstår inte som en adekvat och rimlig avgränsning.

Utöver det nu sagda första kriteriet – att det ska röra sig om brotts- lighet av viss dignitet – ska det ska i båda fallen som beskrivits ovan stå klart att det finns en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslig- het (straffvärden om minst två år) enligt vad som utvecklas närmare nedan.

… dock inte den som var under 18 år när brottet begicks

Den som är under 18 år, och är ett barn enligt till exempel barnkon- ventionen, ska inte kunna dömas till säkerhetsstraff. I svensk rätt finns en långvarig tradition av att särbehandla unga lagöverträdare (under 21 år, men särskilt de under 18 år). Såväl enligt barnkonven- tionen som enligt nuvarande regler om ungdomspåföljder är det den

425

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

dömdes ålder vid brottstillfället som är avgörande. För de under 18 år gäller för närvarande att de verkställer straffrättsliga frihetsberövan- den i andra former än vuxna. Flera bestämmelser i brottsbalken har också ett gemensamt syfte att anpassa ingripandena mot barn och unga i förhållande till vad som gäller för vuxna, eftersom barn och unga är under utveckling samt saknar konsekvenstänk och därför är mindre straffvärda än vuxna lagöverträdare.36

På senare tid har dock särbehandlingen minskat främst för unga i åldern 18–20 år. De döms nu i större utsträckning till påföljder som är avsedda för vuxna och det sker en mindre reduktion av straffvärdet vid allvarliga brott. Därtill har en utredning föreslagit att särskild ung- domsvård ska ersättas av fängelse och en annan utredning som har i uppdrag att se över straffbarhetsåldern samt i övrigt skärpa påfölj- derna för unga lagöverträdare är tillsatt.37

Det finns dock enligt vår mening mycket goda skäl att undanta den som var under 18 år vid brottstillfället från säkerhetsstraff. För det första kan anföras att förutsägelser om återfall är särskilt osäkra avseende unga eftersom de ofta mognar och utvecklas i takt med åldern.

För det andra är de unga särskilt sårbara för de nackdelar som följer av tidsobestämda straff. Till exempel torde svårigheterna att åter- anpassas till samhället vara särskilt stora för den som frihetsberövas på obestämd tid som mycket ung.38

Slutligen gäller att den som begått ett brott innan han eller hon fyllt arton år inte får dömas till svårare straff än fängelse i tio år, eller i vissa speciella fall, fängelse i högst fjorton år (se 29 kap. 7 § brotts- balken). De under 18 år kan således inte dömas till fängelse mer än 14 år och i linje med denna restriktivitet bör de som begått brottet innan de fyllt 18 år undantas från tillämpningsområdet för säkerhets- straff.

36Se t.ex. SOU 2018:85 samt Barnrättskommitténs yttrande med rekommendationer till Sverige, CRC/C/SWE/CO/6-7 av den 7 mars 2023.

37SOU 2023:44 och dir. 2023:112 som ska slutredovisas senast den 10 januari 2025. Ett del- betänkande vad avser skärpt ungdomsövervakning ska dock redovisas redan den 3 juni 2024. Detta har dock av tidsmässiga skäl hänförliga till layout- och tryckprocessen inte kunnat beaktas i detta betänkande.

38Se t.ex. Gröning och Švrljuga Sætre, Criminal Justice and Detention i Children’s rights in Norway och de s.k. Peking-reglerna art 17 som också uttrycker restriktivitet om användandet av förvaring gentemot unga. Att t.ex. kunna döma barn till fängelse i upp till 20 år har kritiserats av Barnrättskommittén, se CRC/C/15/Add. 170, 2002, Consideration of reports submitted by States parties under Article 44 of the Convention, Concluding observations by the UN Committee on the Rights of the Child § 79 (f).

426

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Att undanta barn från tillämpningsområdet är också i bäst överens- stämmelse med barnkonventionens art. 37 enligt vilken frihetsberö- vande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast möjligast tid. Vi bedömer att ett säkerhetsstraff aldrig kan stå i över- ensstämmelse med principen om barnets bästa.39

Barnrättskommittén har också rekommenderat staterna att fast- ställa maximistraff för barn som anklagas för brott som är i linje med principen om kortast möjligaste tid. Detta för att ett frihetsberövande innebär skada och negativa konsekvenser för ett barns möjlighet till återanpassning i samhället. Även om livstidsstraff för barn inte är otillåtna som sådana enligt barnkonventionen bör de alltså undvikas.40 Detsamma bör enligt vår mening gälla för säkerhetsstraff.

Om det föreligger särskilda skäl ska dock brott som begåtts före

18 års ålder kunna beaktas, om den unge efter 18 års ålder begår nya allvarliga vålds- eller sexualbrott som kan föranleda ett säkerhets- straff. Detta gäller såväl i återfallssituationen som i flerbrottsfallet. Särskilda skäl kan till exempel vara om den tidigare brottsligheten ligger nära tidsmässigt den nya brottsligheten eller att det är fråga om särskilt allvarlig brottslighet.

9.4.4Vilka övriga kriterier ska avgränsa tillämpningsområdet?

Förslag: För att säkerhetsstraff ska kunna dömas ut ska det också finnas en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid.

Vidare ska ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder inte anses tillräckliga för att tillgodose behovet av samhällsskydd. En tidsobestämd påföljd ska med andra ord framstå som nöd- vändig för att förhindra den dömde från att återfalla i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid.

39Gröning och Švrljuga Sætre, Criminal Justice and Detention i Children’s rights in Norway s. 190.

40CRC/C/GC/24 p. 77. Det finns fler artiklar i barnkonventionen som kommer i spel när det handlar om frihetsberövanden. Enligt art. 40 ska det till exempel finnas alternativ till anstalts- vård för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välfärd och är rimligt med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet.

427

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Även återfallsrisken ska avse brottslighet av allvarligt slag

Som framgått ovan gör vi bedömningen att endast vissa brottstyper av visst allvar ska kunna leda till säkerhetsstraff. Även vid prövningen av omvandling av fängelse på livstid och vid frågan om rättspsykiatrisk vård ska förenas med särskild utskrivningsprövning gäller att åter- fallsrisken ska avse brottslighet av allvarligt slag.

Någon närmare vägledning avseende vilken slags brottslighet som är att bedöma som så allvarlig att återfallsrisken kan utgöra hinder för bifall till en ansökan om omvandling av ett livstidsstraff ges dock inte i förarbetena till omvandlingslagen. Högsta domstolen har uttalat att vad som ansetts vara brottslighet av allvarligt slag i fråga om rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning bör kunna tjäna som vägledning även enligt omvandlingslagen (NJA 2008 s. 579 I).

I motiven till regleringen om rättspsykiatrisk vård anges att sär- skild utskrivningsprövning i första hand bör komma i fråga när risk- bedömningen avser brott som riktar sig mot eller innebär fara för annans liv, hälsa eller personliga säkerhet. Som exempel på sådana brott nämns misshandel, medan till exempel ofredande inte bör kunna motivera särskild utskrivningsprövning.

Särskild utskrivningsprövning bör emellertid enligt förarbetena kunna komma i fråga även när återfallsrisken avser grova egendoms- brott, såsom grov stöld, inbrottsstöld eller grov skadegörelse genom anläggande av brand. Andra brott som inte kan sägas direkt drabba någon enskild, som till exempel narkotikabrottslighet och spioneri, ska också kunna utgöra grund för särskild utskrivningsprövning.

Departementschefen betonade att kravet på att det ska vara fråga om brottslighet av allvarligt slag innebär att det ska ske en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfatt- ningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in. Det poäng- terades också att det inte krävs något samband mellan det begångna brottet och den nya brottslighet som kan befaras komma att äga rum, eller att det begångna brottet ska vara av allvarligt slag. Med hänsyn till kravet på samband mellan den psykiska störningen och det be- gångna brottet respektive risken för ny brottslighet bedömdes dock att det i praktiken knappast torde vara möjligt att göra en riskbedöm- ning av det aktuella slaget i andra fall än då det är fråga om allvarligare brott av liknande slag som lagöverträdaren dömts för i målet.41

41Prop. 1990/91:58 s. 534 f.

428

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Vår bedömning är att återfallsrisken även vid säkerhetstraff bör avse allvarlig brottslighet mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Säker- hetsstraff bör, till skillnad mot vad som gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, således inte komma på fråga om återfallsrisken avser grova egendomsbrott, såsom grov stöld, inbrotts- stöld eller grov skadegörelse och inte heller vid narkotikabrottslighet eller ekonomisk brottslighet. Detsamma gäller sådana brott som skapar en abstrakt fara, som vapenbrott och narkotikabrott.

Det krävs däremot inte att återfallsbrottsligheten är likartad på så sätt det måste vara våldsbrott i båda domarna, utan i stället är det som krävs att det ska vara fråga om brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid i samtliga prövningar.

När ska riskbedömningen ske?

I likhet med vad som gäller i Danmark och Norge bör användnings- området för säkerhetsstraff, utöver krav på viss allvarlig brottslighet, begränsas dels genom ett riskkriterium, dels genom ett nödvändig- hets- och tillräcklighetskrav.

Syftet med att ställa upp ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att förtydliga att det som berättigar säkerhetsstraffet är behovet av att skydda potentiella framtida brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. Det är också avsett att garantera att säkerhetsstraff kommer till användning endast i de fall där samhällsskyddet gör sig särskilt starkt gällande. Ett tidsbestämt fängelsestraff ska även fortsättningsvis vara utgångspunkten. Säker- hetsstraffet är förbehållet de allvarligaste fallen, där det kan anses legitimt med en sådan särskild åtgärd.

En viktig fråga är när risken för återfall i brott ska bedömas: i anslut- ning till domen, under verkställigheten eller vid samtliga tillfällen?

Det principiellt mest tillfredställande är att bedömningen sker i anslutning till frigivningen. Det är för det första svårt för domstolen att vid domstillfället värdera hur risken kommer att vara vid frigiv- ningen, särskilt vid långa strafftider. För det andra kommer bedöm- ningsunderlaget att vara bättre efter några år, då Kriminalvården har kunnat iaktta den dömde under viss tid, han eller hon har genomgått behandling samt prövats under mer öppna former under permission (se vidare avsnitt 9.6). En riskbedömning inför frigivningen framstår

429

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

därmed som nödvändig och bör på något sätt ingå i utformningen av ett säkerhetsstraff.

Utöver tidigare allvarlig brottslighet eller allvarlig systematisk sådan bör det finnas ytterligare ett urvalskriterium för när säkerhets- straffet kan komma till användning. Att endast utifrån återfall och ett högt straffvärde avgöra om preventiva frihetsberövanden får an- vändas är inte tillräckligt som kriterium enligt Europarådets rekom- mendation om farliga lagöverträdare. Vi menar också att tillämpnings- området riskerar att bli alltför brett om prövningen endast sker utifrån brottslighetens straffvärde och att det är fråga om återfall i brott. Det bör därför ställas upp ett krav på påtaglig risk för återfall i brott också vid domstillfället.

Sammanfattningsvis bör det ske en första prövning av risken redan vid domstillfället, men risken ska därefter kontinuerligt omprövas under verkställigheten inför eventuell frigivning (se vidare nedan om s.k. villkorad utslussning). Genom regelbundna omprövningar mini- meras risken för att frihetsberövandet pågår utan att ett reellt behov av samhällsskydd föreligger, vilket är en helt nödvändig rättssäkerhets- garanti. Vi återkommer till hur omprövningen ska gå till i avsnitt 9.7.

Den nu föreslagna ordningen tillser enligt vår bedömning att grundläggande etiska och rättsstatliga krav är säkerställda i tillräcklig utsträckning.

En påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet

En förhållandevis stor andel av de som döms till en frihetsberövande påföljd kommer att återfalla i brott och i nästan alla fall finns det en förhöjd risk för återfall i brott (endast en mindre andel av kriminal- vårdens klienter bedöms ha en låg risk att återfalla i brott). Det kan inte komma på fråga att skapa en reglering som innebär att alla dessa kan bli aktuella för säkerhetsstraff, som är avsett att vara en påföljd i de fall där behovet av samhällsskydd gör sig särskilt starkt gällande.

Då det vid säkerhetsstraff är fråga om ett frihetsberövande under obestämd tid dels utifrån det begångna brottet, dels utifrån skydds- skäl, måste kravet på risk för återfall i brott ställas högt. Det bör krävas att det finns en särskilt kvalificerad risk för brottslighet av allvarligt slag. De som blir föremål för säkerhetsstraff måste helt

430

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

enkelt bedömas ha en betydligt högre risk för återfall i brott än vad som gäller generellt när någon begått brott.

Risk för återfall i brottslighet som är av allvarligt slag är som redan påpekats en förutsättning för att rättspsykiatrisk vård ska kunna förenas med särskild utskrivningsprövning enligt 31 kap. 3 § andra stycket brottsbalken. Enligt motiven gäller för nivån på risken för nya brott att den måste vara beaktansvärd. Det anses vara i de fallen som skyddsaspekterna måste beaktas särskilt noga.42

Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag har vidare betydelse för prövningen av en ansökan om omvandling av fängelse på livstid till ett tidsbestämt fängelsestraff. I förarbetena anges att riskbedöm- ningen och betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall men att ansökan om omvandling ska avslås om det föreligger en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet.43 Vad som närmare avses med det anges inte, men det framhålls att det är ett lägre krav än påtaglig risk, som hade föreslagits i betänkandet, men som enligt regeringen var ett alltför högt ställt krav.44

Enligt Högsta domstolen ska riskbedömningen i en omvandlings- prövning grundas på några konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. För att risken ska anses vara konkret och beaktansvärd är det heller inte tillräckligt att det allmänt sett inte kan uteslutas att den dömde skulle kunna återfalla i allvarlig brottslighet (NJA 2008 s. 579 I).

Vår bedömning är att ett krav på påtaglig risk är en väl avvägd risknivå. Att kravet ställs något högre för påföljdens tillämpnings- område än vad som gäller för omvandling av ett livstidsstraff till ett tidsbestämt straff framstår som nödvändigt mot bakgrund av att det är fråga om ett frihetsberövande som i viss mån döms ut av preven- tiva skäl.

Med påtaglig risk menas att det inte får vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk utan måste vara en klar och konkret risk, det vill säga att det måste finnas konkreta omständigheter som talar för att en sådan risk finns hos just den individ som bedöms.45

Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2009 ref. 64 konstaterat att vid bedömningen av om påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas enligt 2 § lagen med särskilda bestämmelser om

42Prop. 1990/91:58 s. 466. Se även NJA 2007 s. 266.

43Prop. 2005/06:35 s. 39 och 60.

44A.prop. s. 39.

45Prop. 1989/90:28 s. 62 f., prop. 2019/20:131 s. 70 f. och HFD 2014 ref. 46.

431

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

vård av unga (LVU) finns måste utgångspunkten vara barnets aktuella situation och en närliggande eller klart förutsebar utveckling av denna. Hypotetiska resonemang om framtida händelser kan således inte ligga till grund för riskbedömningen.

Vad som närmare utgör en påtaglig risk måste alltid avgöras från fall till fall. Risken måste vara hög och bedömningen grundas på kon- kreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Allvaret i det begångna brottet, liksom vilka typer av handlingar och allvaret i dessa, är till exempel av betydelse för värderingen av återfallsrisken. Andra moment som ingår i prövningen är den dömdes beteende, sociala situation och personliga utveckling. Även prognosen för den framtida sociala situationen ska beaktas. Miljötillhörighet, missbruk samt sexuellt beteende är andra omständigheter som ingår i värder- ingen. Till sin hjälp kan rätten ha en personutredning, annan doku- mentation samt i vissa fall en särskild utredning om risk (se vidare nedan).

Risken måste också ställas i relation till den typ av skyddsåtgärd som nu diskuteras. Vid säkerhetsstraff kan den dömde potentiellt sätt hållas frihetsberövad under mycket lång tid. Riskbedömningen måste därför kontinuerligt omprövas. Men för att påföljden överhuvudtaget ska kunna aktualiseras måste krävas att risken för återfall bedöms föreligga i relativt snar anslutning till domstillfället, vilket också följer av att risken måste vara just påtaglig.

Säkerhetsstraffet ska användas mycket restriktivt och inte i alla de fall där det finns en risk för återfall i brott, utan risken ska vara just påtaglig. Starka skyddsfaktorer kan i sin tur tala emot risk för återfall i brott och bör också beaktas i den helhetsbedömning som ska göras. Slutsatsen i riskbedömningen bör noga redovisas i domskälen.

Ett tillräcklighetskrav

Genom ett tillräcklighetskrav är avsikten att ställa upp ett krav på särskild motivering för säkerhetsstraffets användande i det enskilda fallet. Längden på det frihetsberövande som annars skulle ha dömts ut ska helt enkelt inte anses tillräckligt för att tillgodose samhälls- skyddsintresset. Normalt sett kommer intresset av samhällsskydd anses tillräckligt tillgodosett genom att ett tidsbestämt fängelsestraff döms ut. Ju längre det alternativa fängelsestraffet är desto mindre

432

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Minimitiden ska motsvara längden av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

Maximitiden ska bestämmas till lägst 10 år och högst 18 år, eller högst 24 år om det för brottet, eller något av brotten, finns fängelse på livstid i straffskalan.

Eventuell tid i häkte eller annat frihetsberövande ska tillgodo- räknas den dömde i enlighet med tillgodoräknandelagen och räknas av från minimitiden.

På begäran av åklagare, efter anmälan av Kriminalvården, ska allmän domstol efter särskild prövning kunna förlänga maximi- tiden med upp till tre år vid varje tillfälle om det är oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande för att tillgodose behovet av samhällsskydd.

Maximitiden får också förlängas om det behövs för att den åter- stående tiden ska tillgodose behovet av samhällsskydd vid villkorad utslussning under tillräckligt lång tid.

En sådan talan om förlängning ska väckas vid tingsrätt senast sex månader innan maximitiden löper ut, annars upphör straffet vid maximitidens utgång. Om talan väckts i rätt tid får rätten dock besluta att säkerhetsstraffet ska fortgå till dess att saken är slutligt avgjord, även om maximitiden har löpt ut.

Bedömning: Ett eventuellt reststraff som hade kunnat förverkats enligt 34 kap. 5 § brottsbalken om straffet hade bestämts till fäng- else på viss tid ska inte förverkas om påföljden bestäms till säker- hetsstraff.

Den dömde ska inte villkorligt friges från ett säkerhetsstraff.

En minimitid och en maximitid behövs

När de tidsobestämda påföljderna förvaring och internering fanns i svensk rätt var ordningen att domstol angav ett minimum innan vilket den dömde inte fick friges. Det framstår som lämpligt att utforma regleringen på ett liknande sätt nu. Sådan är också ordningen i Norge.

Det blir på så sätt tydligt för den dömde och brottsoffret att fri- hetsberövandet i vart fall inte kommer att vara kortare än en viss tid. Genom att knyta minimitiden till brottet eller den samlade brottslig- hetens straffvärde, eller i förekommande fall straffmätningsvärde, behålls också en koppling till den begångna gärningen samt till pro-

436

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

portionalitetsprincipen, vilket är önskvärt. På så sätt bringas det nya tidsobestämda straffet i så bra överensstämmelse med det nuvarande straffsystemet som möjligt.

För att förtroendet för rättsväsendet ska upprätthållas kan anföras att det är viktigt att säkerhetsstraff inte avtjänas under alltför kort tid. Den längsta möjliga minimitiden bör korrespondera med det längsta tidsbestämda straffet och kommer med nuvarande regler inte kunna vara längre än 18 år. Då säkerhetsstraffet används för att skydda samhället bör det i princip alltid vara längre än vad en tidsbestämd reaktion hade varit. Det är själva kärnan i straffarten. Villkorlig fri- givning ska därför inte förekomma vid säkerhetsstraff (däremot vill- korad utslussning, se avsnitt 9.7).

En viktig utgångspunkt är att tidsobestämdheten är omgärdad av garantier mot alltför långa frihetsberövanden. Ur ett etiskt perspektiv och av förutsebarhetsskäl är det rimligt att domstolen också fast- ställer ett maximum, som kan förlängas i vissa väl avgränsade situa- tioner (se vidare nedan). Även maximitiden bör uppgå till 18 år som huvudregel, men i vissa fall framstår det dock som motiverat att kunna bestämma maximitiden till mer än så. Utifrån hur nuvarande straff- skalor är utformade så bör gälla att om det för något av de brott som den tilltalade döms för finns livstids fängelse i straffskalan så kan maximitiden för frihetsberövandet bestämmas till 24 år.

Förverkande av villkorligt medgiven frihet?

Det kommer i princip alltid att finnas ett reststraff från en tidigare fängelsedom i de fall säkerhetsstraff döms ut enligt den första situa- tionen (återfallssituationen, punkt 1 i den föreslagna bestämmelsen). Om påföljden hade bestämts till ett tidsbestämt fängelsestraff hade domstolen därför beslutat om förverkande av den villkorligt med- givna friheten enligt 34 kap. 5 § brottsbalken. Frågan är vad som ska gälla då straffet i stället bestäms till säkerhetsstraff.

Ett alternativ är att rätten beslutar om förverkande också i de fallen samt att den tiden fogas till minimitiden. En sådan ordning är enkel, förutsebar och rättvis. Samtidigt måste beaktas att ett säker- hetsstraff är en tidsobestämd påföljd, vilket i sig är mycket mer in- gripande än ett sedvanligt fängelsestraff. Den dömde kan komma att vara frihetsberövad under en potentiellt mycket lång tid. Vid en

437

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

samlad bedömning anser vi därför att något förverkande inte bör ske i dessa fall. Denna ordning gäller också då straffet bestäms till fäng- else på livstid liksom vid rättspsykiatrisk vård.

Förlängning av säkerhetsstraffet ska kunna beslutas av allmän domstol

För de med särskilt hög risk för återfall i allvarlig brottslighet även när maximitiden börjar närma sig bör det finnas en möjlighet att, i linje med norsk och tysk rätt, förlänga maximitiden. Allmän domstol ska därför kunna besluta om förlängning av maximitiden om det vid en prövning inför maximitidens utgång framstår som oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande för att tillgodose behovet av samhällsskydd. I denna prövning ska bland annat risken för åter- fall i brott beaktas. Om återfallsrisken fortfarande är påtaglig kommer det således i många fall att anses oundgängligen nödvändigt med ett fortsatt frihetsberövande och därmed bör förlängning beslutas. Det kan också finnas andra omständigheter att beakta, till exempel om- fattande misskötsamhet under verkställighetstiden eller bristande del- tagande i återfallsförebyggande åtgärder.

Om den risk som ledde att säkerhetsstraffet dömdes ut kvarstår mot bakgrund av att den dömde inte aktivt har försökt att komma till rätta med sin kriminalitetsproblematik eller annan problematik, till exempel missbruk, är avsikten således att det ska vara möjligt att förlänga maximitiden. Det är dock viktigt att poängtera att många risker kan hanteras genom aktiva och välriktade riskreducerande åtgärder. Ventilen för att förlänga ett säkerhetsstraff är avsedd att tillämpas synnerligen restriktivt, vilket framgår av att de ska vara oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande.

Genom att det framgår av lagtexten att säkerhetsstraffet potenti- ellt är tidsobestämt på detta sätt, eftersom det kan förlängas, bedömer

viatt kravet på ett tillräckligt kausalt samband mellan domen och fri- hetsberövandet är uppfyllt på så sätt som krävs enligt Europakonven- tionen art. 5.1 a.

Vi föreslår att förlängningsprövningen ska ske i allmän domstol. Skäl kan dock också anföras för att prövningen bör ske i allmän för- valtningsdomstol. Det som talar för att prövningen bör ske i allmän domstol är främst att det är fråga om ett straff och för att det också är allmän domstol som prövar frågor om omvandling av fängelse på

438

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Mycket talar för att om ett renodlat preventivt frihetsberövande ska vara förenligt med Europakonventionen krävs att en oberoende, professionell bedömning ger vid handen att den dömde utgör en fara för samhället. Det ska med andra ord föreligga en risk för återfall i brott som motiverar ett fortsatt frihetsberövande utöver brottslig- hetens straffvärde. Europadomstolen har flera gånger påpekat att det är viktigt att domstolen har ett gediget beslutsunderlag, till exempel medicinsk expertis, när återfallsrisken bedöms och fråga är om ren- odlade preventiva frihetsberövanden.

Enligt vår mening talar detta för att om en ny tidsobestämd på- följd införs krävs kompletterande bestämmelser beträffande under- laget för bedömningen av risk för återfall när minimitiden är avtjänad och straffet därmed övergår till att vara renodlat preventivt. En sådan ordning föreslogs i den utredning som såg över om återfallsrisk borde kunna utgöra ett skäl för uppskjuten villkorlig frigivning.47

Med tanke på de svårigheter som är förknippade med riskbedöm- ningar framstår det också som lämpligast att underlaget för riskbedöm- ningen inför förlängning och inför tillstånd till villkorad utslussning tas fram av en professionell myndighet, även om den slutliga risk- bedömningen givetvis kommer att åvila rätten. Vid förlängning samt då tillstånd ges till villkorad utslussning bedömer vi därför att det behövs riskutredningar från en professionell aktör. Domstolen ska ansvara för att inhämta en sådan utredning.

Frågan är då vad som ska gälla vid domstillfället. Att påföljden bestäms till säkerhetsstraff kommer att vara synnerligen ingripande för den enskilde. Det talar för att beslutet ska grundas på en bedöm- ning av återfallsrisk som håller högsta kvalitet. Som påpekats ovan är Europadomstolens praxis sådan att renodlat preventiva frihetsberö- vanden är förenliga med Europakonventionen endast om domstolen har tillgång till ett gediget och oberoende beslutsunderlag, till ex- empel medicinsk expertis, när behovet av en sådan åtgärd bedöms.

Vid domstillfället är det emellertid inte fråga om en rent preventiv åtgärd, utan minimitiden fastställs utifrån straffvärdet och frihets- berövandet under minimitiden motsvarar således alltid brottet eller brottslighetens allvar. Vi anser därför inte att det är lämpligt att det införs ett absolut krav på en riskbedömning vid domstillfället. Vår motivering till det är främst att det till syvende och sist, oavsett medi- cinsk eller annan typ av bedömning av den dömdes återfallsrisk, är

47SOU 2017:61 s. 201 f. Remissinstanserna hade inga invändningar mot det förslaget.

441

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

upp till rätten att avgöra om säkerhetsstraffet ska dömas ut i det en- skilda fallet. Påföljdsvalet är alltid en normativ och rättslig bedöm- ning som rätten måste ta ansvar för utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Rätten ska inte ha möjlighet att överlåta det beslutet, en renodlat rättslig bedömning, till medicinsk eller annan expertis. Syftet är helt enkelt att tydliggöra rättens ansvar genom att inte ställa upp något krav på ett medicinskt underlag avseende risken för återfall i brott.

Rätten ska däremot ha möjlighet inhämta ett underlag om risk för fortsatt brottslighet om det är behövligt och lämpligt, men om så sker är det ändock upp till rätten att utifrån underlaget avgöra om de kriterier som ställs upp i lagen är uppfyllda. Bedömningen av om det föreligger en sådan risk som avses är rättslig och den riskutredning som i så fall inhämtas från ansvarig myndighet kan endast utgöra ett underlag för rättens riskbedömning. Det är av vikt att rätten i alla fall tar ansvar för sin bedömning av om förutsättningarna för att döma till säkerhetsstraff är uppfyllda utifrån de omständigheter som framgår av riskutredningen och andra handlingar i ärendet.

Om domstolen anser att en särskild riskutredning behövs ska krävas att övertygande bevisning har presenterats om att den dömde begått brott som kan föranleda att säkerhetsstraff väljs som påföljd. Det ska således inte räcka att den dömde erkänt något av brotten, vilket är en skillnad mot då rättspsykiatrisk undersökning kan beslutas.

9.5.2Närmare om riskbedömningarna samt vem som ska ansvara

I förarbetena till omvandlingslagen framhålls att utredningar om risk för återfall i brottslighet inte bör utföras av Kriminalvården utan av något annat organ med särskild kompetens. Vidare anges att det är väsentligt att de metoder som används är vetenskapligt utprovade.48 Det är Rättsmedicinalverket som ansvarar för utredningar om risk för återfall i brott enligt omvandlingslagen samt inför beslut om sär- skild utskrivningsprövning och de metoder som används är veten- skapligt utprovade. Rättsmedicinalverket bör anförtros ansvaret att göra de bedömningar av risk för återfall i allvarlig brottslighet som ska utgöra underlag för om ett säkerhetsstraff kan dömas ut liksom

48SOU 2002:26 s. 135 och prop. 2005/06:35 s. 51.

442

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

då ärenden om förlängning samt tillstånd till villkorad utslussning avgörs.

Det är dock viktigt att framhålla att de olika straffarterna fängelse på livstid och säkerhetsstraff delvis är motiverade utifrån olika ut- gångspunkter som kan vara av betydelse för bedömningen av åter- fallsrisken. Vid fängelse på livstid är straffet motiverat av brottet eller brottslighets allvar, men vid säkerhetsstraff är den del som pågår ut- över minimitiden motiverad enbart av preventiva skäl.

Reglerna om riskbedömningar avseende återfall i brott som ska ligga till grund för säkerhetsstraff, liksom frågan om utslussning och förlängning, ska utformas på liknande sätt som enligt omvandlings- lagen och tas in i den föreslagna säkerhetsstrafflagen med tillhörande förordning. Den föreslagna regleringen i detta hänseende svarar i stor utsträckning mot de regler som gäller avseende omvandling av fängelse på livstid. Vi har samlat regleringen om säkerhetsstraffet dels i brottsbalken, dels i en säkerhetsstrafflag jämte förordning i syfte att skapa en så lättöverskådlig reglering som möjligt.

Av utlåtandet från Rättsmedicinalverket ska framgå vilka riskfak- torerna är samt vilka omständigheter som talar för respektive mot att den misstänkte eller dömde kommer att återfalla i brott. Att föreslå riskreducerande åtgärder är som nämnts en viktig del av riskbedöm- ningen. Information som ges i en sådan utredning kan alltså även få betydelse för och utgöra stöd i den dömdes rehabilitering. Det är viktigt att komma ihåg att bedömningar av återfallsrisk ytterst syftar till att förhindra våldshandlingar och andra återfall, inte förutsäga dem.

Utifrån att det är fråga om ett rättsligt ställningstagande om risk och den allvarliga brottslighet som det här är fråga om samt att risk- utredningen ska utgöra ett underlag för domstolen bedömer vi att det bör ankomma på Rättsmedicinalverket att avgöra hur myndig- heternas slutsatser efter den särskilda riskutredningen ska uttryckas i det utlåtande som ges till rätten. Myndigheten ska beakta rådande kunskapsläge och att syftet med utlåtandet är att ge domstolen ett så bra underlag som möjligt inför riskbedömningen. Det har därför inte uppställts något krav på att Rättsmedicinalverket ska ange hur stor risken för återfall är eller på vilket sätt slutstserna ska utformas.

Myndigheten bör i stället, mot bakgrund av de kunskaps- och metodinsatser som förutsätts ske om myndigheten får uppdraget, av- göra hur slutsatserna bäst kan utformas på detta område. Det får då övervägas om risken även här bör anges genom den tregradiga skala

443

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

som används i 3 kap. 3 § HSLF-FS 2018:6 eller om det är mer ändamåls- enligt att redovisa myndighetens bedömningar i underlaget på annat sätt än genom en skala för risk i detta sammanhang.

Rättsmedicinalverket som ska genomföra utredningar om återfalls- risk bör också avgöra vilken yrkeskategori som ska utföra bedöm- ningarna, på vilket sätt bedömningarna ska ske och vilka typer av riskbedömningsinstrument som bör användas.

I likhet med vad som gäller när Rättsmedicinalverket genomför en rättspsykiatrisk undersökning samt vid omvandling av fängelse på livstid bör domstolen kunna inhämta Socialstyrelsens yttrande över utredningen (se 12 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 § förordningen om omvandling av fängelse på livstid). Detta ska framgå av säkerhetsstrafförordningen.

9.5.3Något om relationen mellan rättspsykiatrisk undersökning och riskutredning enligt säkerhetsstrafflagen inför påföljdsvalet

En fråga som måste besvaras är i vilken utsträckning domstolen ska ha möjlighet att inhämta såväl en rättspsykiatrisk undersökning enligt 1 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning som en sär- skild riskutredning enligt 4 kap. 1 § säkerhetsstrafflagen (2028:000). Eftersom rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning ska väljas som påföljd före säkerhetsstraff bör domstolen i första hand besluta om en rättspsykiatrisk undersökning, om det finns ett behov av sådan utredning och förutsättningarna för att inhämta en utredning är uppfyllda. Någon riskutredning ska därför inte inhämtas parallellt, bland annat eftersom det är fråga om olika typer av utredningar med olika syften som i största mån bör hållas isär enligt vad som förklaras nedan.

Slutsatserna av den rättspsykiatriska undersökningen kan för det första leda till att det överhuvudtaget inte är aktuellt med ett fängelse eller ett säkerhetsstraff, till exempel om den misstänkte enligt bedöm- ningen till följd av en allvarlig psykisk störning saknade förmåga att inse gärningens innebörd eller förmåga att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. Parallella utredningsuppdrag innebär med andra ord en risk för att integritetskänsliga utredningsåtgärder, inklusive inhämtande av känsliga uppgifter, vidtas i onödan. En sådan ordning kan ifrågasättas ur ett etiskt perspektiv – det framstår som mindre

444

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

lämpligt att ta fram ett underlag för bedömningen av den misstänktes risk för återfall i brott inför domstolens påföljdsval (fängelse/säker- hetsstraff) innan den rättspsykiatriska undersökningen, eftersom resultatet av den rättspsykiatrisk undersökningen potentiellt kan med- föra att det saknas förutsättningar för ett sådant påföljdsval och det därmed inte heller hade behövts en riskutredning.

Rättsmedicinalverket har därtill framhållit att det finns ett antal komplikationer som kan uppstå med anledning av två samtida utred- ningar hos myndigheten.

En rättspsykiatrisk undersökning är omfattande och integritets- känslig. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå intressekonflikter mellan rättspsykiatriska undersökningsmoment och rena riskutred- ande inslag, samt att sådana konflikter riskerar att inverka negativt på respektive utrednings bedrivande. Myndigheten kommer att få göra särskilda överväganden och implementera rutiner för att upprätthålla utredningarnas integritet gentemot varandra, så att bedömningarna däri inte på ett oavsiktligt sätt påverkar respektive utredning.

Ett parallellt förfarande med olika utredningar för olika syften av olika anställda vid Rättsmedicinalverket kan också komma att upp- fattas svårförståeligt för den enskilde. Han eller hon kan därtill vara av åsikten att det är förmånligare med rättspsykiatrisk vård och för- stärka vissa drag under utredningen i syfte att påverka resultatet. Även detta talar för att utredningarna ska vara skilda åt i tid då risken för felaktiga bedömningar i båda utredningarna annars ökar.

Slutligen är det från riskutredningsperspektiv viktigt att veta huruvida den misstänkte lider av en allvarlig psykisk störning eller inte. Riskutredarna vid Rättsmedicinalverket behöver därför ta del av resultatet av den rättspsykiatriska undersökningen inför bedömning av risk inom den särskilda riskutredningen, vilket inte är möjligt förrän i samband med att utlåtandet expedieras efter att den misstänkte lämnat undersökningsenheten (jfr 6 § andra stycket och 8 § lagen om rätts- psykiatrisk undersökning). Det är såväl mer rättssäkert som effektivt att kunna använda vissa delar av underlaget från den rättspsykiatriska undersökningen till en eventuell senare riskutredning.

Bedömningen i den rättspsykiatriska undersökningen kan i vissa fall även vara en förutsättning för att kunna föreslå åtgärder för att minska risken för återfall framgent. Ett exempel är om det föreligger en allvarlig psykisk störning som ett led i en säkerställd kronisk sjuk- dom. I sådana fall är det med stor sannolikhet så att en viktig risk-

445

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

sänkande faktor är att personen upprätthåller kontakten med psykia- trisk vård samt tar läkemedel. Om riskutredaren inte har kännedom om detta kan det leda till att sådana riskreducerande åtgärder inte kan anges i riskutredningen, vilket riskerar att drabba den misstänkte negativt.

Mot den nu tecknade bakgrunden bör det därför inte förekomma att rättspsykiatrisk undersökning och särskild riskutredning förordnas vid samma tillfälle. I stället ska rätten förordna om rättspsykiatrisk undersökning och den misstänkte genomgå en sådan och utlåtandet över den inkomma till rätten enligt vad som närmare anges i lagen om rättspsykiatrisk undersökning. När utlåtandet inkommit får rätten beroende på utfallet i bedömningen och slutsatserna i utlåtandet be- döma om det finns ett behov av att inhämta en riskutredning.

Rätten bör dock noga gå igenom målet och se om det är behövligt med ytterligare utredning. Om den redan befintliga utredningen, till exempel bedömningar i den rättspsykiatriska utredningen tillsammans med tidigare brottslighet, ger vid handen att det finns en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid ska någon ytterligare utredning inte inhämtas. Även om den nu presen- terade ordningen leder till en viss tidsfördröjning menar vi att ord- ningen är försvarbar med tanke på att säkerhetsstraff endast kommer att aktualiseras vid allvarlig brottslighet och höga straffvärden. Det ska också införas ett krav i lagtext om att en särskild riskutredning ska bedrivas med största möjliga skyndsamhet, vilket säkerställer att utredningen bedrivs på så sätt när den är beslutad.

Slutligen vill vi framhålla att den föreslagna ordningen med möjlig- het att inhämta en särskild riskutredning inte är avsedd att leda till att fler rättspsykiatriska undersökningar inhämtas. Behovet av en rätts- psykiatrisk undersökning ska även framöver ske utifrån gällande re- glering i detta hänseende, oaktat den nya straffarten säkerhetsstraff.

9.5.4Den särskilda riskutredningen i praktiken

Hur riskutredningen närmare ska gå till, liksom vilka riskbedömnings- instrument eller andra verktyg, ska avgöras av den verkställande myn- digheten. Det är varken lämpligt eller ändamålsenligt att det anges i lagtext. Detsamma gäller vad utlåtandet med anledning av riskbedöm- ningen ska innehålla samt hur slutsatserna ska utformas. Det viktiga

446

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

är att intyget ger ett så gott underlag som möjligt för den normativa, rättsliga bedömning som rätten har att göra i fråga om det föreligger en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid. Enligt vår mening är det är således omständigheterna som ska stå i fokus, snarare än slutsatserna, i det utlåtande som redovisas till domstolen. En begäran om en riskutredning ska inte syfta till att få ett svar från Rättsmedicinalverket om det föreligger en påtaglig risk eller inte, utan till att få ett så fullständigt bedömningsunderlag som möjligt.

Om den misstänkte är häktad, vilket han eller hon i princip undan- tagslöst kommer att vara, ska gälla att Kriminalvården i enlighet med den ordning som utformats med anledning av 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ska inställa den dömde för eventuellt utredningssamtal hos Rättsmedicinalverket enligt vad myndigheterna kommer överens om. Någon särskild reglering om detta behövs inte.

Det ska däremot, efter förlaga i lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. och lagen om rättspsykiatrisk undersökning, finnas en möjlighet för Rättsmedicinalverket att begära handräckning hos Polismyndigheten för inställelse av den misstänkte till undersök- ningen. Det är dock inget krav att så sker, utan får avgöras från fall till fall vad som är en lämplig ordning. Det finns inget som hindrar att ett utlåtande över risk för återfall i brott avges på grundval av det skrift- liga materialet i ärendet.

I syfte att få ett erforderligt underlag om den undersökte har ett missbruk eller annat bruk av substanser som kan vara av betydelse för riskbedömningen ska i likhet med vad som gäller enligt 5 b § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 a § lagen om särskild person- utredning i brottmål, m.m. införas en möjlighet att få ta ett urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov på den undersökte. På så sätt ges en möjlighet att ta sådana prover av utredningsskäl utan den misstänktes eller den dömdes samtycke, vilket är angeläget av rättssäkerhetsskäl – det är viktigt att Rättsmedicinalverket har ett så bra underlag som möjligt för riskbedömningen.

Huruvida den misstänkte eller sedermera dömde är eller har varit påverkad av olika substanser kan också ha betydelse för hur andra observationer under riskbedömningen ska tolkas. Vid en riskbedöm- ning kan det därför vara viktigt att få veta om en misstänkt är eller har varit påverkad av exempelvis alkohol, narkotika eller vissa läke-

447

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

medel. Genom sådan kunskap ökar möjligheten att korrekt bedöma den misstänktes psykiska och kroppsliga tillstånd, vilka kan vara av stor betydelse för återfallsrisken. Det är också viktigt att ha sådan kunskap för att kunna ange riskreducerande åtgärder, till exempel antabusbehandling, i utlåtandet.

Samma frister som vid rättspsykiatrisk undersökning ska gälla, vilket innebär att utlåtandet om risk ska redovisas inom fyra veckor om den dömde är häktad och annars inom sex veckor.

9.5.5Avslutande reflektion om farlighet eller risk för fortsatt brottlighet

Begreppet farlighet bör enligt vår mening inte komma till användning i lagtexten eftersom det antyder att det rör sig om ett karaktärsdrag som en person antingen har eller inte har. Det är i stället klart bättre att tala om risken för återfall i brott.

Som framkommit i kapitel sex sker också riskbedömningar redan i många avseenden inom rättsväsendet. Risken för återfall i brott är också föränderlig över tid och möjlig att påverka genom riskreducer- ande åtgärder gentemot de dynamiska riskfaktorerna. Det är därför mer adekvat att tala om risk i stället för farlighet. I Finland har nyligen föreslagits att farlighet ska utgå ur lagtexten till förmån för risk för återfall och det är det uttryck som används i Norge och Danmark.

Det är vidare viktigt att framhålla att nutidens riskbedömningar i viss mån tar sikte på att förutse framtida brott, men att det främsta syftet med riskbedömningar numera anses vara att förhindra återfall i brott. Så sker genom att det till en riskbedömning alltid fogas för- slag på konkreta åtgärder som syftar till att minska återfallsrisken. En riskbedömning är med andra ord alltid förknippad med riskhantering. En konstaterad risk ska mötas av skyddsåtgärder i syfte att i så stor utsträckning som möjligt minimera risken.49

På så sätt är de risk- och behovsbedömningar som sker i dag mer etiskt försvarbara än de som användes tidigare (se kapitel sex om riskbedömningarnas framväxt).

De är också förenliga med de grundläggande värden som bör prägla verkställigheten av ett tidsobestämt straff – den dömde kan aktivt arbeta med sina risker och delta i arbetet att minska dessa och på så

49Se t.ex. prop. 2005/06:35 s. 39.

448

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

En tidsobestämd påföljd av det slag som vi föreslår innebär att samhällets och framtida potentiella brottsoffers skydd mot allvarlig brottslighet sätts i förgrunden. Traditionella straffrättsliga principer, som straffvärdeproportionalitet, tonas därmed ned. I och med att påföljden möjliggör en längre tids inlåsning av lagöverträdaren på grund av risk för återfall i brott kommer den att förhindra fortsatt brottslighet i samhället under den tid som den dömde bedöms vara så återfallsbenägen att det inte går att frige denne. Som påpekades när frågan om omvandling av livstidsstraffet utreddes bygger dock all kri- minalvård i Sverige på att dömda personer förr eller senare ska friges. Skäl finns inte att i detta sammanhang ha en annan utgångspunkt.50

Enligt vår mening är det dock en viss skillnad mellan fängelse på livstid och säkerhetsstraffet på så sätt att proportionalitetsprincipen kan upprätthållas vid det förstnämnda men tunnas ut vad gäller säker- hetsstraffet, särskilt då dess preventiva del träder in. Det framstår mot den bakgrunden än mer viktigt att arbeta frigivningsförberedande med de säkerhetsstraffdömda.

Det finns också en praxis från Europadomstolen som ger vid handen att livstidsstraff som inte ger den intagne något hopp om fri- givning ens i en avlägsen framtid strider mot artikel 3 (se t.ex. Léger mot Frankrike och Kafkaris mot Cypern [stor kammare]). Enligt domstolen är det oförenligt med mänsklig värdighet att med tvång beröva en person friheten utan att sträva efter dennes återanpassning och att ge honom eller henne möjligheten att någon gång återfå den.51 I Čačko mot Slovakien klargjordes också att den som dömts till livs- tids fängelse redan inledningsvis har rätt att få veta vad han eller hon ska göra samt vilka villkor som måste uppfyllas för att frigivning ska kunna aktualiseras.

Av dessa skäl anses fängelse på livstid endast konventionsenligt som straffart, om det finns utsikt till frigivning samt möjligheter till omprövning. Vi bedömer att allt detta måste gälla även för det tids- obestämda säkerhetsstraffet.

Verkställigheten av säkerhetsstraffet måste således enligt vår mening utformas dels så att det står klart för den dömde vad han eller hon har att göra för att friges genom att detta klart kommer till ut- tryck i lagtext, dels så att det säkerställs att det finns mekanismer i systemet som möjliggör en progression mot frigivning. Ur ett etiskt

50SOU 2002:26 s. 119.

51Se t.ex. Vinter m.fl. mot Förenade kungariket, särskilt p. 113. Redovisas i bilaga 4.

450

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

perspektiv är det inte möjligt att bara förvara den dömde utan han eller hon måste erbjudas åtgärder som garanterar att densamme har möjlighet att påverka sin situation. Systemet får med andra ord inte byggas upp så att det inte finns en reell möjlighet till frigivning. De förslag som lämnas i detta kapitel är avsedda att svara mot dessa krav.

Även för de som döms till säkerhetsstraff ska verkställigheten således utformas så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vi menar också att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. I syfte att garan- tera en sådan verkställighet bör också för de säkerhetsstraffdömda upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan.

Verkställigheten ska därför planeras och utformas i samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. Det som framgår i 1 kap. 5 § fängelselagen ska således gälla också för de säker- hetsstraffdömda, men det är viktigt att framhålla att samhällsskydds- aspekterna ibland behöver väga ännu tyngre än då den dömde av- tjänar ett tidsbestämt fängelsestraff.

Om systemet ska vara sådant att det garanterar att majoriteten av de dömda någon gång friges kommer deltagande i återfallsförebygg- ande åtgärder, såsom brotts- och missbruksrelaterad programverk- samhet, inte sällan att vara av avgörande betydelse. Det kan vidare förväntas vara nödvändigt med vissa behandlande inslag för att minska den psykiska påfrestning som ett tidsobestämt straff ostridigt inne- bär. Utgångspunkten ska därför vara att den dömde ska delta i åt- gärder som Kriminalvården erbjuder och som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja den dömdes anpassning i samhället. Åtgärderna ska syfta till att ge den dömde förutsättningar att återgå till i samhället. Det är viktigt att verkställigheten av säker- hetsstraffet så långt det är möjligt individuellt anpassas till den dömdes egna förutsättningar och behov.

Även om behandlingsmässiga skäl i princip inte får motivera valet av påföljd i det enskilda fallet i dagens påföljdssystem utesluter det inte att sådana hänsyn tas under straffverkställigheten i syfte att för- bättra situationen för den dömde så att han eller hon så småningom kan friges. Med tanke på att missbruk är vanligt bland kriminalvårdens klienter kan det tänkas att även de som döms till säkerhetsstraff har ett kvalificerat missbruk som de behöver behandling för, vilket givetvis

451

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

bör hanteras inom ramen för ett säkerhetsstraff. Något uttryckligt krav på behandling bör dock inte ställas upp i lagtext.

En behandlingsinriktad verkställighet är således förenlig med de intressen som kan och bör beaktas på straffverkställighetsnivån, men inte då påföljden väljs (det vill säga på domsnivån). Hur behandlingen närmare ska gå till samt vilka behandlingsprogram och aktiviteter i övrigt som ska användas bör överlåtas till Kriminalvården att besluta då myndigheten har god kunskap att arbeta återfallsförebyggande och rehabiliterande utifrån tillgänglig forskning och evidens.

Ett deltagande i den här typen av aktiviteter kan sedan ligga till grund för olika bedömningar som behöver göras under verkställig- heten, till exempel inför permission, som ett led i att säkerställa en progression mot öppnare förhållanden. Således bör verkställigheten vad avser innehåll utformas på ett liknande sätt som för de som av- tjänar fängelsestraff, varvid särskilt de som dömts till fängelse på livstid liksom andra långtidsdömda kan utgöra en relevant jämförelse- grupp.

En koordinator ska utses för den som avtjänar säkerhetsstraff

Eftersom det är fråga om ett tidsobestämt straff och för att tillse att progressionen mot frigivning aldrig avstannar samt för att den dömde ska få hjälp och stöd under avtjänandet anser vi att det bör före- skrivas att Kriminalvården ska utse en koordinator för den dömde i samband med att han eller hon tas in i anstalt. Det kommer ofta vara den tjänsteman från frivården som ansvarar för att ta fram den indi- viduella verkställighetsplanen.

Koordinatorns roll ska vara stöttande och ska snarare ses som en funktion än som en enskild stödperson. Då det är långa strafftider kommer det inte sällan att finnas ett behov av att utse flera koordina- torer under verkställigheten. Det kommer därmed vara ovanligt att en och samma person är koordinator under hela den tid som säkerhets- straffet avtjänas. En koordinator, som alltså inte behöver vara samma person, ska finnas med under hela verkställigheten, det vill säga under tiden i anstalt, men också under tiden för den villkorade utslussningen. Under den tid som koordinatorn är utsedd ska han eller hon hålla regel- bunden kontakt med den dömde och träffa honom eller henne under verkställigheten i anstalt samt då utslussningen påbörjas. Koordina-

452

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

torn ska genom stöd, hjälp och kontroll främja att den dömde följer det som beslutas och nedtecknats i verkställighetsplanen. Att planen följs ska noga kontrolleras och om så inte sker kan till exempel all- männa påstötningar, motivationshöjande samtal eller påminnelser behövas.

Koordinatorn kan också medverka vid bevakade permissioner om det bedöms som tillräckligt samt medverka vid planering av utsluss- ningen. På så vis kan också koordinatorn i samråd med socialtjänsten i den dömdes hemkommun i god tid inför villkorad utslussning upp- rätta en planering för densamma. Koordinatorn kommer att ha en viktig uppgift i att hjälpa den dömde i kontakter med socialtjänsten, arbetsförmedling, behandlande organ samt andra samhällsaktörer.

Här kan de goda erfarenheter som finns av att en koordinator utses vid verkställighet av ungdomsövervakning tas till vara och koordina- torns uppgifter utformas med förebild i detta. Beaktas bör dock att det finns väsentliga skillnader mellan ungdomsövervakning och säker- hetsstraff. Den förstnämnda är en påföljd som avtjänas utanför anstalt under vilket koordineringen med övriga samhällsaktörer ställer andra krav eftersom övervakningen är det centrala verkställighetsinnehållet. I SOU 2023:44 har också föreslagits att en koordinator ska utses för barn och unga som avtjänar fängelsestraff. Det finns enligt vår mening skäl att utse en koordinator för de säkerhetsstraffdömda eftersom de avtjänar en tidsobestämd påföljd. En sådan avtjänandeform inne- bär en särskild påfrestning som motiverar att en koordinator utses i de fallen och inte för de som avtjänar fängelsestraff.52

9.6.2Huvudman för säkerhetsstraffet

och närmare regler om verkställigheten

Förslag: Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten av säker- hetsstraff och fatta alla beslut med anledning av verkställigheten, till exempel om placering och vistelse utanför anstalt samt om det närmare verkställighetsinnehållet.

Vissa bestämmelser om verkställighetens mål och utformning som finns i fängelselagen ska vara tillämpliga (1 kap. 4–6 §§).

52För de livstidsdömda finns möjlighet att utse en s.k. förtroendeman. Vi anser dock att det finns flera fördelar med en koordinator enligt ovan och förordar därför det för de säkerhetsstraff- dömda.

453

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Några särskilda avdelningar behövs inte utan de säkerhetsstraff- dömda ska placeras utifrån regleringen i fängelselagen, som bör göras tillämplig för att möjliggöra detta.

En lag – säkerhetsstrafflagen – som bland annat innehåller be- stämmelser om verkställigheten samt tillhörande förordning ska reglera det närmare innehållet i verkställigheten. Därtill ska följ- ande bestämmelser i fängelselagen vara tillämpliga:

•2 kap. 1–2, 4–6 §§ om verkställighetens mål och utformning,

•3–9 kap. om sysselsättning, ersättning, fritid, personliga till- hörigheter, vistelse i gemensamhet och avskildhet, besök och andra kontakter, särskilda kontroll- och tvångsåtgärder samt hälso-och sjukvård,

•10 kap. 2–3, 6 §§ om särskild permission och inställelse vid domstol eller annan myndighet,

•12 kap. 1, 3–4 §§ om varning och handläggning,

•12 a kap. om avbrott i verkställigheten, och

•15 kap. 1–4 a §§ om straff och förpassning.

•Därtill ska fängelseförordningen (2010:2010) gälla.

Beslut enligt dessa bestämmelser ska fattas av Kriminalvården och gälla omedelbart, om inte något annat förordnas. Formerna för överklagande med mera ska framgå av säkerhetsstrafflagen.

Det ska införas en bestämmelse i säkerhetsstrafflagen där det framgår att bestämmelser om när säkerhetsstraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas finns i strafftidslagen.

Det ska införas ett bemyndigande i säkerhetsstrafflagen som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsstraff. Ett bemyndigande avseende riskbedömningarna införs också.

Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten

Något annat alternativ än att Kriminalvården ska ansvara för verk- ställigheten av säkerhetsstraff finns inte. Om den nya påföljden införs måste dock som ovan framhållits myndigheten i viss mån anpassa sin

454

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

verksamhet så att även de som avtjänar säkerhetsstraff kan erbjudas ett välavvägt verkställighetsinnehåll.

Återstår då att besvara vem som ska besluta om det närmare verk- ställighetsinnehållet samt fatta beslut om vistelser utanför anstalt. Det viktiga är att utforma en lösning som är tillräckligt rättssäker men samtidigt enkel och flexibel.

Vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning beslu- tar allmän förvaltningsdomstol om permissioner och sjukvårdshuvud- mannen om placering. Vad gäller de fängelsedömda är det i stället Kriminalvården som beslutar (på något olika nivåer i myndigheten). Besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När inter- neringspåföljden fanns i svensk rätt var det en särskild nämnd som beslutade om till exempel permissioner. Vid sluten ungdomsvård är det

istället Statens institutionsstyrelse som beslutar och vid upphävande av särskilda utslussningsåtgärder är det övervakningsnämnden som prövar och besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vi föreslår att Kriminalvården som utgångspunkt ska fatta alla verkställighetsbeslut även avseende de säkerhetsstraffdömda. Myn- digheten ansvarar redan nu för de som avtjänar fängelse på livstid och har således god kännedom om verkställighet av tidsobestämda påföljder. En särskild ordning där tingsrätten beslutar bör dock gälla för mer varaktiga utslussningsåtgärder, så kallat tillstånd till villkorad utslussning, se avsnitt 9.7.

Vissa regler i fängelselagen ska göras tillämpliga

Som framgått ovan ska de säkerhetsstraffdömda vistas i kriminalvårds- anstalt och därmed bör vissa regler i fängelselagen göras tillämpliga.

1 kap. 4 § fängelselagen innehåller regler om att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. 5 § har genomgåtts ovan. Genom 6 § fastslås bland annat att proportio- nalitetsprincipen gäller generellt vid användning av kontroll- eller tvångsåtgärder enligt fängelselagen. Reglerna i fängelselagen om sär- skilda villkor för långtidsdömda (se t.ex. 1 kap. 7 §) har inte gjorts tillämpliga mot bakgrund av hur vi föreslår att utslussningen ska vara utformad vid säkerhetsstraff, med ett system med så kallad villkorad utslussning i stället för utslussningsåtgärder enligt 11 kap. fängelse-

455

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

prövningen i form av ett bedömningsunderlag för de riskbedöm- ningar som Rättsmedicinalverket ska göra. En möjlighet till vistelse utanför anstalt under säkra former är därför helt avgörande för att säkerställa att systemet innehåller mekanismer som möjliggör en reell progression mot frigivning.

Mot bakgrund av det som nu sagts ska det införas en bestämmelse i säkerhetsstrafflagen som föreskriver att den som är intagen i anstalt får vistas utanför anstalten i enlighet med vad som föreskrivs i den lagen. Genom en hänvisning ska framgå att även bestämmelserna i 10 kap. 2–3 och 6 §§ fängelselagen är tillämpliga i relation till den som dömts till säkerhetsstraff.

Särskild permission kommer således att regleras genom 10 kap. 2 § fängelselagen, vilket innebär att den säkerhetsdömda kan beviljas till- stånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid, om det finns särskilt ömmande skäl och vissa övriga förutsättningar är uppfyllda.

Reglerna om permission bör i övrigt, mot bakgrund av samhälls- skyddsaspekter, särregleras och finnas i säkerhetsstrafflagen. Permis- sion – i betydelsen vistelse utanför anstalt för viss kort tid – ska kunna beviljas för att underlätta den dömdes anpassning i samhället om

1.minst tre fjärdedelar, dock minst två år, av minimitiden har av- tjänats, och

2.samhällsskyddet kan upprätthållas, det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.

På så sätt tydliggörs att permissioner är en del av verkställigheten även för den som är frihetsberövad på obestämd tid.

Hur permissionerna närmare ska beviljas, till exempel i vilka steg och hur länge, bör precis som vid permissioner vid tidsbestämda fängelsestraff regleras i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd. Mot bakgrund av att permissionsgången måste vara individuellt utformad samt med stor lyhördhet inför eventuella risker och behov är det helt enkelt varken lämpligt eller ändamålsenligt att reglera detta i lag. Det ska dock framhållas att stegen i permissionstrappan måste vara såväl fler som bredare när det handlar om säkerhetsstraff. Inled- ningsvis rör det sig kanske bara om ett par timmar med bevakning eller tillsyn och timantalet kan därefter successivt utökas, i en så kallad permissionsstege, om allt har fungerat bra till exempel till fyra timmars

458

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Villkorad utslussning ska pågå under tiden fram till maximi- tiden, som också ska kunna förlängas i syfte att få till stånd en tillräckligt lång utslussningstid.

Den dömde ska som huvudregel ställas under övervakning. Det som föreskrivs i 26 kap. 11 §, 13–18 §§ och 19 § första

stycket brottsbalken ska tillämpas även beträffande den som är under villkorad utslussning och om det behövs ska Kriminalvården även besluta om sådana frigivningsförberedande åtgärder som finns i 11 kap. fängelselagen. Det ska också vara möjligt att besluta om begränsningar gällande i vilken utsträckning den dömde får använda elektronisk kommunikationsutrustning.

9.7.1Villkorad utslussning

Ett säkerhetsstraff kan i praktiken komma att pågå under väldigt lång tid, vilket kommer leda till att den dömde i stor utsträckning blir påverkad av den miljö han eller hon vistas i. Övergången till ett liv i frihet kommer inte sällan att vara svår och bör därför ske särskilt noggrant och kontrollerat i dessa fall. Bland annat därför har vi ovan föreslagit att en koordinator ska utses för den dömde. Det är väsent- ligt att Kriminalvården i samarbete med den dömde verkar för att han eller hon ges så goda frigivningsförberedelser som möjligt. Det fram- står som lämpligt och rimligt att ett system som liknar systemet med utslussning och villkorlig frigivning skapas också för de som dömts till säkerhetsstraff.

Den dömde eller Kriminalvården bör hos allmän domstol kunna ansöka om tillstånd att inleda en slags utslussning tidigast ett år innan minimitiden går ut. Efter att tillstånd beviljats ska den dömde kunna slussas ut i samhället under ett institut som vi valt att benämna vill- korad utslussning. Eftersom eventuell häktningstid och dylikt ska avräknas mot minimitiden kan en sådan ansökan aktualiseras relativt snart i de fall minimitiden inte är så lång. Vid prövningen ska risken för återfall i brottslighet av allvarligt slag vara en av de viktigaste fakto- rerna och vi återkommer under nästa rubrik till vilka övriga omständig- heter som särskilt ska beaktas.

Då det är viktigt att straffet inte urholkas ska de faktiska utsluss- ningsåtgärderna aldrig kunna påbörjas före minimitidens utgång, men till exempel permission, som alltså inte räknas som en del av den vill- korade utslussningen, ska vara möjligt dessförinnan.

461

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

Vid avslag av en ansökan av den dömde ska han eller hon kunna ansöka på nytt ett år efter att beslutet fick laga kraft. Om ansökan görs tidigare än så ska den avvisas. Detta intervall gäller också för om- vandling av livstidsstraff och har delvis motiverats utifrån uttalanden av Europadomstolen som alltjämt är gällande.53 Kriminalvården bör dock kunna ansöka utan en sådan frist. En ordning med villkorad utslussning för på ett rimligt sätt med sig en kontinuerlig omprövning av återfallsrisken, vilket är en grundläggande förutsättning för att säkerhetstraffet ska vara förenligt med Europakonventionen.

Inför prövningen av tillstånd till villkorad utslussning ska rätten inhämta underlag om återfallsrisken från Rättsmedicinalverket, men också från Kriminalvården. Det kan också finnas behov av att inhämta yttrande från andra myndigheter, till exempel Migrationsverket om det finns ett förordnade om utvisning i brottmålsdomen. Med tanke på att säkerhetsstraffet är avsett att tillämpas i relation till de med högst återfallsrisk i allvarlig brottslighet anser vi att tillstånd till vill- korad utslussning aldrig ska kunna beviljas utan att en professionell riskbedömning inhämtats som underlag för domstolsprövningen.

Tiden för den villkorade utslussningen ska motsvara den återstå- ende tiden fram till maximitidens slut. Ett säkerhetsstraff kommer att vara helt verkställt när maximitiden löper ut. Maximitiden kan dock i vissa fall förlängas enligt vad som närmare beskrivits ovan i avsnitt 9.4.6.

9.7.2Vilka kriterier bör beaktas i tillståndsprövningen?

För att bibehålla förutsebarheten i den utsträckning det är möjligt när fråga är om tidsobestämda straff bör enligt vår mening de kriterier som ska beaktas när frågan om tillstånd till villkorad utslussning av- görs så tydligt som möjligt regleras i lag. Efter minimitidens utgång motiveras frihetsberövandet endast utifrån återfallsrisken, vilket också talar för att det finns tydliga och precisa kriterier genom vilka det kan fastställas om det alltjämt finns grund för ett frihetsberövande.

Liksom vid omvandlingsprövningen av livstidsstraffet anser vi att det är en naturlig utgångspunkt att vid prövningen beakta såväl den tid som verkställighet av straffet pågått som den brottslighet den ur-

55Se härtill prop. 2005/06:35 s. 35 f. med vidare hänvisning till Stafford mot Förenade Konunga- riket och Oldham mot Förenade Konungariket.

462

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

sprungliga domen avser, liksom eventuella andra brott som säkerhets- straffet kommit att omfatta.

Domstolen ska utgå från vad som i domen framgår om brottslig- hetens karaktär och valet av säkerhetsstraff. Eftersom ett säkerhets- straff kan omfatta brott av olika karaktär och svårhetsgrad är det relevant att se till brotten och tiden som avtjänats. I första hand handlar det dock om att se till förhållanden och omständigheter som inträffat efter domen, det vill säga den dömdes utveckling under verkställigheten.

Det är vidare av stor vikt att tillstånd till villkorad utslussning endast lämnas om behovet av samhällsskydd inte eftersätts. Det ska därför beaktas om det finns en risk för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall och är mycket beroende av hur säkra bedömningar som kan göras. Vad som närmare avses med detta beskrivs i nästa avsnitt.

Jämfört med omvandling av fängelse på livstid finns det en väsentlig skillnad som bör uppmärksammas. Vid villkorad utslussning handlar det endast om ett tillstånd att påbörja utslussning, medan det vid omvandlingsprövningen handlar om att någon ska friges vid en viss tidpunkt. På så sätt är det acceptabelt att risken är något högre vid villkorad utslussning än när frågan om omvandling avgörs. Det är i samband med ett tillstånd till villkorad utslussning som den dömde kommer att testas mot vissa miljöer och därmed finnas en bättre möjlighet att bedöma om riskerna kvarstår. Allvarlig misskötsamhet under villkorad utslussning leder också till att tillståndet återkallas, vilket talar för att något högre risknivåer kan accepteras.

I prövningen bör vidare beaktas om den dömde allvarligt åsidosatt vad som gäller för verkställigheten eller om han eller hon inte har med- verkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja anpass- ningen i samhället. En utgångspunkt för vårt förslag är att det ska skapas förutsättningar för den dömde att anpassas till samhället och så småningom friges. Målet är att dessa rekvisit ska ge incitament till skötsamhet och aktivt arbete under hela verkställigheten i just detta syfte. Den säkerhetsstraffdömde ska ha en möjlighet att själv påverka sin situation och arbeta mot en frigivning. Det är därtill ett rimligt grundkrav att den dömde ska sköta sig samt följa de regler som gäller för verkställigheten.

463

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

För de som döms till tidsbestämda straff kan misskötsamhet leda till att tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggs. Det ska därför beaktas om den dömde åsidosatt vad som gäller för verk- ställigheten. Här kan ledning sökas i de uttalanden som skedde i sam- band med att omvandlingslagen infördes (prop. 2005/06:35 s. 40 f.).

Att domstolen kommer ha möjlighet att utöver de uttryckligen angivna kriterierna även beakta andra omständigheter framgår av att det i lagtexten anges att de uppräknade omständigheterna särskilt ska beaktas. Det rör sig då främst om omständigheter som brukar kallas ”nådeskäl” (t.ex. svår sjukdom eller synnerligen starka tredje- mansskäl).

De olika kriterierna ska sedan vägas mot varandra i en avslutande helhetsbedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ju längre tid den dömde har avtjänat, desto tyngre bör särskilt tidskri- teriet väga i förhållanden till övriga kriterier. På så sätt blir säkerhets- straffet mer anpassat till straffsystemet i övrigt, i den mening att pro- portionalitetsprincipen ges ett visst genomslag i prövningen.

9.7.3Vilken risknivå bör gälla i utslussningsprövningen?

Tidsobestämdheten talar med styrka för att tröskeln för att bevilja villkorad utslussning inte får vara för hög. Ett så pass ingripande straff med en alltför hög tröskel riskerar att komma i konflikt med grund- läggande rättssäkerhets- och humanitetsaspekter som präglar straff- rätten. Det är samtidigt viktigt att ha med sig att säkerhetsstraffet kommer att dömas ut för allvarlig brottslighet som riktat sig mot en persons liv, hälsa, frihet eller frid vid påtaglig risk för återfall i sådan brottslighet. Detta talar starkt för att den dömde inte heller för enkelt ska kunna få tillstånd till villkorad utslussning – behovet av samhälls- skydd kommer ibland vara så stort att det väger tyngre än den dömdes rätt till frihet. Men att ha en möjlighet att få sitt frihetsberövande om- prövat och att i de allra flesta fall kunna bli föremål för villkorad utslussning och sedermera helt frigiven, är nödvändigt som en rätts- säkerhetsgaranti.

Vid omvandling av ett livstidsstraff gäller att omvandling inte får beviljas så länge det finns en risk för återfall i allvarlig brottslighet som är riktad mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. I betänkandet

464

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

Då båda dessa frågor är av mycket stor betydelse för den enskilde och rör ett tidsobestämt, preventivt frihetsberövande utifrån risk för återfall i brott bör den dömde i likhet med vad som gäller i om- vandlingsmålen ha rätt till offentligt biträde om det inte måste antas att behov av sådant saknas. Om offentligt biträde har förordnats betalas ersättningen av staten i enlighet med vad som är föreskrivet i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Även i övrigt gäller bestäm- melserna i den angivna lagen.

Tillämplig lag m.m.

Vi anser att handläggningen av ärenden om förlängning samt tillstånd till villkorad utslussning bör handläggas på liknande sätt som gäller för andra ärenden som handläggs enligt rättegångsbalken men inte utgör mål i den mening som avses där, det vill säga avser en talan som inte har väckts genom en stämningsansökan. Denna ordning gäller också vid omvandling av livstidsstraff.

Av den nya säkerhetsstrafflagen bör också framgå att en ansökan ska vara skriftlig.

För handläggningen ska således de regler i rättegångsbalken som är tillämpliga för ärenden gälla. Av detta följer bland annat att för- farandet huvudsakligen är skriftligt. Det får, med hänsyn till ärendenas karaktär, anses åvila domstolen en allmän skyldighet att se till att ärendena blir så utredda som dess beskaffenhet kräver. Rättegångs- balkens regler om överklagande blir tillämpliga. I syfte att skapa en tydligare och mer överskådlig ordning bör dessutom vissa komplet- terande regler, som tar sikte på enskilda delar av handläggningen, tas in i den nya lagen.

Då såväl frågan om förlängning av säkerhetsstraffet som frågan om tillstånd till villkorad utslussning är av stor vikt för den dömde bör det finnas en möjlighet för honom eller henne att komma till tals inför rätten. I många fall torde också ett hörande av den dömde ge domstolen ett bättre underlag för bedömningen. Med hänsyn till att bedömningen i flera avseenden rör den dömdes person torde det så- ledes regelmässigt, precis som i omvandlingsärendena, finnas anled- ning att höra denne muntligen om så begärs.

Det bör dock finnas en möjlighet för domstolen att neka en sådan begäran om ett hörande framstår som uppenbart obehövligt, till ex-

469

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

9.9.2Sekretessbrytande bestämmelser

Som framkommit föreslår vi att Rättsmedicinalverket ska anförtros ansvaret för riskbedömningar efter särskilt förordnande av domstol. Vid rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet gäller sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL då fråga är om annan medicinsk verksamhet. Vår be- dömning är att även de riskutredningar som ska ske med anledning av säkerhetsstraffet kommer omfattas av denna sekretessbestämmelse.

Precis som vid riskbedömningar vid omvandling av fängelse på livs- tid till tidsbestämt straff samt vid rättspsykiatriska undersökningar är det nödvändigt att myndigheten ges möjlighet att inhämta det underlag för bedömningen som krävs. Det krävs därför en sekretess- brytande bestämmelse som möjliggör att myndigheter, till exempel Kriminalvården, kan lämna över uppgifter till Rättsmedicinalverket. En särskild svårighet kan uppstå i ärenden där den dömde har kopp- ling till en kriminell gruppering eller liknande. För att den särskilda riskutredningen ska kunna genomföras utifrån relevant information och sedermera utgöra ett fullgott underlag för rättens ställningstag- ande är det viktigt att ansvariga risktutredare får del av sådana upp- gifter i den utsträckning uppgifterna kan påverka bedömningarna i riskutredningen. Detta gäller exempelvis om den dömde uppger att han eller hon brutit med sina kriminella kontakter men underrättelse- information indikerar att så inte är fallet. Om myndigheterna har till- gång till sådana uppgifter är det därför av vikt att Rättsmedicinal- verket delges dessa.

Med tanke på säkerhetsstraffets ingripande karaktär bör den sekretessbrytande bestämmelsen avse samma uppgifter som anges i 14 och 14 a § lagen om rättspsykiatrisk undersökning. Det framstår som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl att riskutredningar bygger på ett gediget underlag. Det integritetsintrång som kan uppstå om Rätts- medicinalverket får tillgång till uppgifter från vissa utpekade myndig- heter framstår i sammanhanget som förhållandevis begränsat. Det bör särskilt framhållas att uppgifterna omfattas av ett sekretesskydd hos Rättsmedicinalverket och, i den utsträckning som de tas in ett utlåt- ande, hos domstol i enlighet med vårt förslag ovan. Den dataskydds- reglering som gäller för Rättsmedicinalverket säkerställer också att personuppgifterna behandlas korrekt och utan onödiga integritets- intrång.58

58Se härtill prop. 2022/23:82 s. 43 ff.

473

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

9.11.1Särskilda hänsyn gör sig gällande med anledning av att säkerhetsstraffet är tidsobestämt

En ordning med särskilda regler beträffande påföljdsbestämningen vid återfall i brott blir med hänsyn till påföljdens tidsobestämda karaktär komplicerad.59 Detsamma gäller hanteringen av nyupptäckt brottslighet. Svårigheten består främst av att det inte är helt enkelt att på förhand förutse alla de situationer som kan uppstå när en helt ny straffart skapas. Vår utgångspunkt har därför varit att systemet bör vara så flexibelt som möjligt för att säkerställa att rätten kan komma fram till en lämplig lösning i flera olika situationer, men med bibehållen förutsebarhet och med ett upprätthållet krav på likabehandling. Det bör också framhållas att säkerhetsstraffet som sådant är tidsobestämt och därmed synnerligen ingripande, någon som enligt vår mening bör få återverkningar på frågan hur en ny påföljdsbestämning ska ske och motiverar en något annorlunda utformning av regelverket.

9.11.2Huvudregeln ska vara konsumtionsdom …

Säkerhetsstraffet är som sagt en tidsobestämd påföljd, precis som fängelse på livstid. Det framstår som rimligt att liknande principer tillämpas som då påföljden är fängelse på livstid, men med vissa undantag.

Huvudregeln bör därför vara att domstolen ska besluta att den tidigare påföljden, det vill säga säkerhetsstraffet, ska avse också den brottslighet som omfattas av den nya domen (s.k. konsumtionsdom). Detta bör gälla såväl vid ny som nyupptäckt brottslighet. Brott som tillkommer under den tid som säkerhetsstraffet avtjänas kommer också att vara av betydelse för om tillstånd villkorad utslussning kan beviljas eller inte och beaktas således även på det sättet.

Vid konsumtionsdom bör rätten ha möjlighet att fastställa en ny minimitid om det är fråga om återfall i brott och påkallat med hänsyn till den nya brottslighetens allvar. Det avgörande är om det framstår som alltför lindrigt att inte möta den tillkommande brottsligheten med en mer kännbar sanktion utöver konsumtion, det vill säga om straffvärdet för den tillkommande brottsligheten är så högt att det bör fastställas en ny minimitid eller den pågående minimitiden bör för-

59Jfr härvid när ett system för villkorlig frigivning för livstidsdömda presenterades i SOU 2002:26 s. 155 ff.

476

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

tidsobestämd påföljd som döms ut för att tillvarata behovet av samhälls- skydd gör sig särskilda hänsyn gällande i fråga om när ett utvisnings- beslut i sådana fall ska kunna verkställas.

Enligt 12 kap. 14 § tredje stycket 2 UtlL är det Polismyndigheten som verkställer en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Av 14 c § framgår att ett sådant beslut ska verkställas snarast möjligt.

Enligt vår mening bör det inför verkställigheten av ett utvisnings- beslut, i likhet med vad som sker vid rättspsykiatrisk vård med sär- skild utskrivningsprövning, alltid ske en prövning som tar hänsyn till samhällsskyddet.61 För denna kategori dömda får straffet helt enkelt inte upphöra genom att den dömde förs till sitt hemland förrän det är säkerhetsmässigt försvarligt att så sker. En annan ordning riskerar att uppfattas som stötande av målsäganden, men också ur ett bredare brottsofferperspektiv. Det nu sagda innebär att ett utvisningsbeslut bör kunna verkställas när förutsättningarna för att bevilja villkorad ut- slussning är uppfyllda. I den prövningen ska rätten bland annat beakta risken för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja hans eller hennes anpass- ning i samhället.

Vid prövningen av om villkorad utslussning kan påbörjas sker så- ledes en prövning som tar hänsyn till samhällsskyddet och därmed bör ett beslut om utvisning kunna verkställas i detta skede. När utvisnings- beslutet har verkställts ska säkerhetsstraffet anses vara till fullo verk- ställt.

I övrigt bör utvisning av de säkerhetsstraffdömda ske på samma sätt och följa samma regler som gäller för de som avtjänar tidsbestämda fängelsestraff.

61Prop. 2006/07:78 s. 45–48. Innan detta lagstiftningsärende var det möjligt att på ett tidigt stadium utvisa en person som dömts till rättspsykiatrisk vård utan att någon förbättring när det t.ex. gäller risken för återfall i brottslighet hade uppnåtts. Detta illustrerades i flera upp- märksammade fall av grov brottslighet (se bl.a. JO-beslut dnr 1739-2005) och ändrades således.

479

SOU 2024:48

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

9.13.2Lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen med tillhörande förordning

Enligt 1 kap. 4 § lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen avses med en svensk dom på frihetsberövande påföljd en dom eller ett slutligt beslut som 1) har meddelats av en svensk domstol, 2) som avser fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård, och

3)som har fått laga kraft. Regeringen har bedömt att det inte uttryck- ligen i lagen behöver anges att även tidsobestämda straff, vilket fäng- else på livstid och överlämnade till rättspsykiatrisk vård är, omfattas. Det anses enligt regeringen följa av påföljderna som sådana att de kan vara tidsobestämda (se t.ex. 26 kap. 1 § första stycket brottsbalken, men också 12, 12 a och 16 §§ i lagen om rättspsykiatrisk vård).63

För att säkerställa att säkerhetstraff kan föras över till en annan medlemsstat krävs således att definitionen av vad som utgör en svensk dom på frihetsberövande påföljd justeras på så sätt att säkerhetsstraff läggs till i 1 kap. 4 § 2. Då det även vad gäller säkerhetsstraffet fram- går av lagtexten att straffet är tidsobestämt bör de skäl som tidigare anförts av regeringen för att inte särskilt ange att tidsobestämda straff omfattas alltjämt vara gällande.

I 3 kap. 12 § finns regler om anpassning av påföljden i vissa fall. En utländsk dom på en frihetsberövande påföljd är enligt 1 kap. 5 § bland annat är ett avgörande som avser en annan frihetsberövande åtgärd under begränsad eller obegränsad tid. 3 kap. 12 § tredje stycket bör ändras så att en utländsk dom på frihetsberövande, utöver fäng- else, överlämnade till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård, också får anpassas till säkerhetsstraff.

Slutligen bör 3 kap. 21 § ändras på så sätt att det framgår att verk- ställighet i Sverige ska ske enligt vad som gäller vid även vid verk- ställighet av säkerhetstraff, utöver det som redan stadgas vilket är fäng- else, sluten ungdomsvård eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård.

Ändringar behöver också ske i förordningen (2015:109) om erkän- nande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Euro- peiska unionen. I 2 kap. 1 a § andra stycket 1 bör framgå att Kriminal- vårdens upplysningsplikt också gäller vid säkerhetsstraff och inte bara vid fängelse.

63Prop. 2014/15:29 s. 55.

481

Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd

SOU 2024:48

9.13.3Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom

I 1 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkstäl- lighet av brottmålsdom (IVL) talas enbart om frihetsberövande på- följd, men vad som närmare omfattas av de definieras inte i lagtexten och inte heller i den tillhörande förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom med föreskrifter rörande tillämpningen av lagen. I lagen definieras således inte vad som avses med till exempel en frihetsberö- vande påföljd (jfr just ovan angående överförande i EU, där en sådan definition finns).

Även i lagens förarbeten saknas – utöver uttalanden om att över- lämnande till särskild vård ursprungligen inte omfattades, vilket den nu gör – uttalanden om vad som avses med en frihetsberövande på- följd.64 I senare betänkanden har konstaterats att lagen tillämpats på påföljderna fängelse och överlämnande till rättspsykiatrisk vård, men att den inte verkar ha tillämpats för överförande av verkställighet av sluten ungdomsvård till en annan stat. Inte heller kan påföljden över- lämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare bli föremål för ett överförande från Sverige.65

I förslaget, som har remissbehandlats och bereds inom Regerings- kansliet men ännu inte har lett till lagstiftning vad gäller IVL, före- slogs att det ska framgå av lagen vilka svenska påföljder som omfattas av lagens tillämpningsområde och vars verkställighet ska vara möjlig att överföra till en annan stat. Förslaget omfattar av svensk domstol meddelad dom eller beslut som innebär fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård, sluten ungdomsvård, böter eller förverkande.66

Vi instämmer i bedömningen att en sådan definition bör införas i IVL, med tillägget att säkerhetsstraffet bör fogas till definitionen för att omfattas av lagens tillämpningsområde och således kunna föras över till en annan stat. Utformningen bör kunna ske med den euro- peiska verkställighetslagen som förlaga (se ovan). Vissa korrigeringar behöver också ske i 3 kap. 11, 12 och 20 §§ IVL avseende anpassning av påföljden. Motsvarande ändringar kan också behöva genomföras i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt

64Prop. 1972:98 s. 106 och prop. 1983/84:197 s. 49.

65SOU 2013:21 s. 314.

66SOU 2013:21 s. 313 f. Se också Ds 2019:9. Regeringen har i juni 2024 beslutat om remittering av ett utkast till lagrådsremiss avseende internationell verkställighet i brottmål.

482

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

Vi vill också framhålla att de förslag som vi lämnar i detta kapitel endast föreslås under förutsättning att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden behålls och i stället skärps i enlighet med våra förslag. Om reglerna för villkorlig frigivning i övrigt ändras på det sätt som beskrivs i kapitel 21 anser

viinte att de förslag som lämnas i detta kapitel ska genomföras där- utöver, då det leder till en alltför stor sammantagen skärpning.

Kapitlet är uppbyggt på så sätt att vi berör fråga för fråga i ord- ningen 1–4 ovan. Varje avsnitt inleds med en genomgång av gällande rätt, därefter presenterar vi vissa utvalda tidigare överväganden och förslag samt ger en nordisk (och ibland även tysk och engelsk) ut- blick. Slutligen redogör vi för våra överväganden och våra förslag i varje delfråga. Fråga ett och två behandlas dock samlat.

10.2Minsta avtjänad strafftid (minimitid) innan villkorlig frigivning kan äga rum

10.2.1Den nuvarande ordningen

Enligt 26 kap. 6 § brottsbalken ska den dömde friges villkorligt från ett tidsbestämt fängelsestraff när två tredjedelar av den utdömda straff- tiden, men alltid minst trettio dagar, har avtjänats. Om den dömde friges villkorligt får han eller hon också en prövotid om minst ett år (26 kap. 10 §), annars är straffet tillfullo verkställt vid frigivningstid- punkten.

Innebörden av 26 kap. 6 § är således att fängelsestraff på en månad eller kortare är undantagna från systemet med villkorlig frigivning. Verkställighetstiden i anstalt kan dock bli kortare än trettio dagar om den dömde varit frihetsberövad i minst 24 timmar på ett sätt som ska tillgodoräknas den dömde enligt tillgodoräknandelagen.1

Villkorlig frigivning sker alltså i alla fall som tidigast på den tret- tionde dagen, och inte efter att två tredjedelar av straffet har avtjänats (vilket vid 31 dagar skulle vara efter 21 dagar). Skrivningar i stil med att ”bestämmelsen [i 26 kap. 6 §] innebär att det råder en presumtion för att alla som dömts till ett tidsbestämt straff om minst en månad ska friges villkorligt när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats”

1Detsamma gäller vid fängelse som döms ut enligt 28 kap. 3 § brottsbalken, vid förvandlings- straff för böter och då del av reststraffet förklaras förverkat p.g.a. misskötsamhet.

488

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

är således i viss mån missvisande.2 Den som döms till fängelse i en månad friges för det första inte villkorligt och för det andra sker vill- korlig frigivning vid strafftider upp till 44 dagar först efter trettio dagar och inte efter att två tredjedelar av straffet har avtjänats.

Med nuvarande regler sker villkorlig frigivning enligt nedanstå- ende tabell vid strafftider mellan 14 dagar och fyra år.

Tabell 10.1 Beräkning av dag för villkorlig frigivning enligt nuvarande regler

Fängelsestraffets	Beräkning av	Villkorlig frigivning efter	Straff-	Prövotid
längd i domslutet	2/3 i dagar	2/3, dock minst 30 dagar	återstod
14–29 dagar	9–19	Nej	–	–
30 dagar (1 mån)	20	Nej	–	–

31–43 dagar	21–29	Ja, men minst 30 dagar	1–14	Ett år
44 dagar (1 mån
och 14 dagar)	29	Ja, men minst 30 dagar	15	Ett år

45 dagar	30	30 dagar	15	Ett år
2 månader
(60 dagar)	40	40 dagar	20	Ett år
3 månader
(90 dagar)	60	60 dagar	30	Ett år
6 månader
(180 dagar)	120	120 dagar	60	Ett år
Ett år	8 mån	8 mån	4 mån	Ett år
Två år	16 mån	16 mån	8 mån	Ett år

Tre år	24 mån	24 mån	12 mån	Ett år
Fyra år	32 mån	32 mån	16 mån	16 mån

Dagens regler innebär således att de med strafftider mellan trettio och 45 dagar avtjänar lika lång tid i anstalt, nämligen trettio dagar. Det är därmed endast på straffnivåer upp till 45 dagar som regeln om att minst trettio dagar måste avtjänas i anstalt har någon självständig betydelse och det är endast i detta intervall som en slopad minimitid skulle spela någon roll i fråga om hur lång strafftid som måste avtjänas som inlåst i anstalt. Vid straffnivåer som överstiger 45 dagar sker i stället vill- korlig frigivning som huvudregel efter två tredjedelar av den utdömda strafftiden. En annan viktig konsekvens av nuvarande regler är att det är först vid strafftider om 31 dagar eller mer som det uppstår någon straffåterstod att förverka vid misskötsamhet eller återfall i brott.

2Se t.ex. SOU 2017:6 s. 51.

489

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

Resultatet av att ta bort kravet på att minst trettio dagar ska av- tjänas innan den dömde kan friges villkorligt skulle således vara följ- ande (jfr tabell 10.1).

Tabell 10.2 Resultat av att minimitiden slopas

Fängelsestraffets	Beräkning av	Villkorlig frigiv-	Straffåter-	Prövotid
längd i domslutet	2/3 i dagar	ning efter 2/3	stod i dagar
14–29 dagar	9–19	9–19 dagar	5–10	Ett år
30 dagar	20	20 dagar	10	Ett år
31–43 dagar	21–29	21–29 dagar	10–14	Oförändrat, ett år
44 dagar	29	29	Oförändrat, 15	Oförändrat, ett år

45 dagar	30	30	Oförändrat, 15	Oförändrat, ett år

Vid strafftider om 14–29 dagar skulle tiden som måste avtjänas i anstalt minska med mellan fem och tio dagar och vara som kortast nio dagar. Det skulle finnas ett reststraff som kan förverkas vid misskötsamhet och återfall i brott samt tillkomma en prövotid om ett år. Vid trettio dagar skulle anstaltsvistelsen uppgå till tjugo dagar mot dagens trettio. I gengäld skulle ett reststraff om tio dagar som kan förverkas till- komma, liksom en prövotid om ett år. I intervallet 31–43 dagar inne- bär ett slopande av minimitiden främst att tiden som avtjänas i an- stalt blir kortare, men också att reststraffet i vissa fall blir längre. Vid 44 dagar innebär ändringen en dag ytterligare i anstalt, men vid straff- tider om 45 dagar eller mer skulle ändringen sakna betydelse.

10.2.2Tidigare överväganden avseende minimitid

Den tid som måste avtjänas av ett tidsbestämt fängelsestraff för att villkorlig frigivning ska komma i fråga har sänkts över tid och har inte sällan motiverats av att det är värdefullt att så många som möjligt omfattas av systemet med villkorlig frigivning. Vi fokuserar i detta avsnitt på minimitiden, det vill säga den tid av straffet som måste avtjänas i anstalt uttryckt i en viss tid (för närvarande trettio dagar) och inte den kvotdel av strafftiden som måste avtjänas (för närvarande två tredjedelar), innan villkorlig frigivning kan aktualiseras. Vilken kvotdel som måste avtjänas berörs i stället i avsnitt 12.7, men då minimitid och kvotdel hänger ihop är det dessvärre inte möjligt att undvika viss upprepning.

490

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

När den villkorliga frigivningen infördes i svensk rätt 1906 var det ett krav att två tredjedelar av det utdömda straffet skulle ha avtjänats liksom att straffverkställigheten (”den utståndna strafftiden”) pågått i minst två år. Särskilt vid långa fängelsetider ansågs fängelseförhåll- andena bidra till svårigheter att anpassa sig till ett laglydigt liv vid frigivningen, till exempel i fråga om handlingskraft och förmåga till arbete. Den frigivne ansågs därför i behov av ”påtagliga råd och hjälp- ande händer” i sådana fall. Då det var ett krav för villkorlig frigivning att det kunde antas sannolikt att den dömde på fri fot skulle förhålla sig väl ansågs också en viss tid i anstalt behövlig för att Kriminal- vården skulle kunna bilda sig en uppfattning om detta.3

Redan 1918 utsträcktes möjligheten till villkorlig frigivning avsevärt genom att den minsta strafftid som måste ha avtjänats sänktes från två år till ett år.4 Så skedde efter ett påpekande från Justitieombuds- mannen, som menade att det under de tolv år som lagen om villkorlig frigivning varit i kraft visat sig att verkningarna av institutet var synner- ligen tillfredsställande och att avtjänandetiden därför borde kortas.5

De sakkunniga som utredde frågan konstaterade att drygt tre- hundra personer villkorligt frigetts under åren 1907–1916 och att endast två av dessa återfallit i brott samt att förverkande på grund av misskötsamhet skett i endast ett fall. De instämde i att den villkorliga frigivningens tillämplighet borde utvidgas. Någon allmän ökning i brottsligheten, som tydde på att institutet skulle ha verkat försvag- ande på straffhotets kraft, kunde inte heller iakttas.6

Som skäl för en utvidgning angav de sakkunniga att en större andel dömda, under uppsikt och med stöd, skulle kunna arbeta och på så sätt försörja sig och sin familj om de frigavs villkorligt i större utsträck- ning. Det ansågs också vara till gagn att flera fick ta del av förhopp- ningen att genom gott uppförande kunna friges villkorligt och det för- utsattes att den förhoppningen i sig skulle vara såväl en sporre som

3Prop. 1906:49 s. 12 och 59 f. samt Betänkande och förslag af den af kongl. maj:t den 25 maj 1900 tillsatta komité för afgifvande af förslag om skärpning af yissa frihetsstraff och om vilkorlig frigifning äfvensom för utredning af frågan om vilkorlig straffdom m.m. (Betänkande av den

17maj 1902) s. 83.

4Prop. 1918:375 s. 33 ff. LU 74 och rskr. 390 samt SOU 1918:1 Sakkunniga för utredning av vissa tillstrafflagstiftningen hörande frågor. Departementschefen instämde utan egna skäl i det som anförts i betänkandet, se prop. 1918:375 s. 35. Även Lagrådet lämnade förslagen utan erinran, se a.prop. s. 58.

5Underdånig skrivelse från Justitieombudsmannen av den 5 juli 1912, refererat i SOU 1918:1 s. 109 f. Även Svenska fångvårdssällskapet hade i skrivelse till chefen för justitiedepartementet den 21 maj 1912 uttalat sig för en utvidgning.

6SOU 1918:1 s. 114 f.

491

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

en uppmuntran till skötsamhet under fängelsevistelsen. Det stöd som det skulle innebära att stå under tillsyn ansågs också bidra till att minska återfallsrisken under den kritiska tiden närmast efter att den dömde lämnat anstalten.7

Alltför korta fängelsestraff, som redan då ansågs mindre tillfreds- ställande både från allmänpreventiv och individualpreventiv synpunkt, borde dock inte förkortas ytterligare genom villkorlig frigivning. Det ansågs också uppenbart att behovet av stöd var som störst vid längre strafftider. Ett år ansågs tillräckligt för att Kriminalvården skulle hinna bilda sig en uppfattning om den dömdes chanser att klara sig väl på fri fot (en förutsättning för villkorlig frigivning var alltjämt att omstän- digheterna gjorde sannolikt att den dömde skulle på fri fot förhålla sig väl).8

År 1943 antogs en ny lag om villkorlig frigivning (lagen den 18 sep- tember 1943 [nr 691] om villkorlig frigivning). Det var nu distink- tionen mellan obligatorisk och fakultativ frigivning infördes. Den sist- nämnda sågs som en belöning som de skötsamma fick del av, medan de obligatoriska sågs som en slags tvingade eftervård för de som inte bättrat sig under anstaltsvistelsen.9 Som skäl för att utöka institutets tillämpningsområde anfördes bland annat följande.

Det är samhällets skyldighet att bättre än hittills sörja för att de som underkastas frihetsstraff därefter bliva på ett nöjaktigt sätt anpassade till livet utanför anstalten; en ändamålsenlig eftervård påkallas också av sam- hällets eget intresse att förebygga, att frigivna fångar återfalla i brott eller annat asocialt levnadssätt.10

En straffavkortning ansågs dock inte lämplig vid de allra kortaste fri- hetsstraffen, men med hänsyn till institutets betydelse för en effektiv eftervård ansågs det samtidigt angeläget att det kom till användning i så stor omfattning som möjligt. Ytterligare ett skäl att undanta de kortaste strafftiderna var att det ansågs viktigt att en såsom påtryck- ningsmedel lämplig straffåterstod uppkom.11 I betänkandet framhölls också att det fanns anledning att hysa förhoppning om att ökad an-

7A.bet s. 118 f.

8A.bet s. 121 f.

9Prop. 1943:252, Första lagutskottets utlåtande nr. 49 och rskr. 352 samt SOU 1938:25. Frågan om villkorlig frigivning hade därtill också berörts i Thyrén, Principerna för en strafflagsreform del I s. 86 ff. och del III s. 146 f., SOU 1933:11 och SOU 1923:9.

10SOU 1938:25 s. 33.

11A.bet. s. 35 samt prop. 1943:252 s. 27 ff.

492

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

vändning av villkorlig frigivning skulle visa sig ägnad att verksamt bidra till att minska antalet återfall i brott.12

Obligatorisk frigivning för den som undergick tidsbestämt frihets- straff på minst sex månader skulle ske efter fem sjättedelar av straff- tiden. En nyhet var således att det var den utdömda, och inte den av- tjänade, strafftiden som var bestämmande. En person som dömts till sex månaders frihetsstraff skulle villkorligt friges efter fem månader. En viktig skillnad mot den nuvarande villkorliga frigivningen, som även den beskrivs som obligatorisk, är att tidpunkten för frigivningen enligt gällande regler ska skjutas upp vid särskilda skäl. Frigivnings- tidpunkten är således fakultativ. Det gällde inte för den obligatoriska frigivningen som nu infördes, utan här skedde frigivning på fem sjätte- delsdagen alldeles oavsett hur den dömde skött sig under anstalts- vistelsen.

Kvotdelen för fakultativ villkorlig frigivning skulle däremot fort- farande vara två tredjedelar men den minsta strafftid som den dömde skulle ha avtjänat sänktes från ett år till åtta månader.13 Här var så- ledes avtjänandetiden fortfarande avgörande.

År 1961 sänktes den minsta tid som den dömde skulle ha avtjänat för att få fakultativ villkorlig frigivning från åtta till fyra månader. Kvotdelen om två tredjedelar behölls.14 Enligt Fångvårdsstyrelsen hade tyngdpunkten vid prövningen av den fakultativa frigivningen förskjutits och det hade fått till följd att anstaltsdisciplinen förbättrats påtagligt samt att fler frigavs enligt den fakultativa regeln. Fokus lades i större utsträckning på den dömdes uppförande under anstaltsvist- elsen, särskilt arbetsviljan, samt vid de förhållanden i vilka han eller hon skulle komma att försättas i efter frigivningen, i stället för på

12A.prop. s. 29.

13I betänkandet föreslogs att om avtjänandetiden översteg tre år skulle en möjlighet till villkorlig frigivning redan efter halva strafftiden finnas, se SOU 1938:25 s. 5 och prop. 1943:252 s. 32, där det inte godkändes. Sänkningen från ett år till åtta månader avseende den fakultativa fri- givningen föreslogs inte i betänkandet och beslutades inte av regeringen utan i stället vid Lag- utskottets behandling, se Första lagutskottets utlåtande nr. 49 s. 24. Lagutskottet diskuterade också om fakultativ villkorlig frigivning borde kunna användas i lika stor utsträckning som den obligatoriska, men mot bakgrund av de praktiska svårigheter en sådan utvidgning skulle kunna föra med sig avstod utskottet från ett sådant förslag.

14Prop. 1961:125, 1LU 32, rskr. 230 och SOU 1956:55 s. 96 ff. Fångvårdsstyrelsen hade i skriv- else den 3 januari 1961 uttalat att en utvidgning av möjligheten att tillämpa fakultativ villkorlig frigivning var så angelägen att brottsbalkens ikraftträdande inte kunde avvaktas utan att Straff- lagberedningens förslag borde brytas ut till särbehandling, vilket skedde.

493

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

tidigare brottslighet. Fakultativ frigivning fick beviljas om den kunde antas främja den dömdes anpassning i samhället.15

Reglerna i 1943 års lag överfördes i allt väsentligt till brottsbalken, men kort efter balkens ikraftträdandet ändrades reglerna igen.16 Den obligatoriska villkorliga frigivningen avskaffades. Den fakultativa vill- korliga frigivningen ändrades på det sättet att det öppnades en möjlig- het till villkorlig frigivning redan efter halva tiden vid särskilda skäl. Det avgörande skulle vara om en så tidig frigivning framstod som motiverad från resocialiseringssynpunkt. Huvudregeln skulle dock alltjämt vara frigivning efter två tredjedelar, men för främst unga lag- överträdare eller vid mycket långa strafftider öppnades en möjlighet till halvtidsfrigivning. Kravet på att verkställigheten pågått i minst fyra månader behölls, men med undantag då reststraff avtjänades på grund av beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet. I de fallen kunde villkorlig frigivning ske utan att föreskrivna minimitider avtjänats. Som skäl för bibehållen minimitid angavs att frivården inte skulle belastas för hårt, samtidigt som en sänkning var önskvärd ur ett principiellt perspektiv.17

Trots att den obligatoriska villkorliga frigivningen avskaffades för- utsattes det i förarbetena att den fakultativa villkorliga frigivningen skulle användas i lika stor utsträckning som den obligatoriska.18 Med hänsyn till den betydelse eftervården tillmättes ansåg man att slop- andet av den obligatoriska villkorliga frigivningen inte fick leda till att de dömda annat än undantagsvis vägrades villkorlig frigivning. Den villkorliga frigivningen var avsedd som ett regelmässigt led i behand- lingen av den dömde. Utrymmet för att bestämma lämplig frigivnings- dag skulle dock vidgas och prövningen mer än dittills gälla inte om frigivning skulle ske utan när den skulle äga rum.19

Den tid som den dömde skulle ha avtjänat för att erhålla villkorlig frigivning sänktes därefter från fyra till tre månader 1980. Det var

15Prop. 1961:125 s. 11. Ingen remissinstans avstyrkte sänkningen av minimitiden. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran, se a.prop. s. 13.

16Prop. 1965:159, 1LU 37, rksr. 378.

17Ändringen genomfördes i syfte att skapa enhetliga regler för villkorlig frigivning inom Norden, se Ds 1965:3 och prop. 1965:159 s. 7 f. och 24 f. och 34 samt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

18Prop. 1965:159 s. 26.

19A.prop. s. 27. I promemorian föreslogs en övergång till hälftenfrigivning samt en sänkning av minimitiden till tre månader, se a.prop. s. 14. Som skäl åberopades att man borde ha möjlighet att på ett tidigare stadium avbryta en anstaltsbehandling som inte längre var påkallad från indi- vidualpreventiv synpunkt och att man borde ha större möjligheter att välja den frigivningsdag som var lämplig. Då var villkorlig frigivning efter halva strafftiden möjlig i Danmark, Finland och Norge.

494

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

främst den nordiska rättslikheten samt att det i praktiken innebar en förhållandevis betydande förkortning av frihetsstraffets längd för de drygt fyrahundra personer som varje år dömdes till fyra månaders fängelse som motiverade sänkningen.20

År 1982 var det återigen dags för en sänkning av minimitiden, denna gång från tre till två månader. Förslaget behandlades med förtur trots att det var föremål för remissbehandling.21 Fängelsestraffkom- mittén motiverade sitt förslag att sänka minimitiden från tre till två månader bland annat genom att hänvisa till Brå-rapport 1977:7 – Nytt straffsystem – idéer och förlag – där det föreslagits att minimitiden helt borde avskaffas. Enligt arbetsgruppen som skrivit rapporten fanns det inga principiella skäl för att behandla korttidsfångar annorlunda och minimitiden ledde därtill till orättvisa tröskeleffekter. Den då- varande minimitiden i anstalt om tre månader medförde samma tid i anstalt oavsett om strafftiden var tre månader eller fyra månader och 15 dagar, eller i undantagsfall sex månader. De praktiska skälen ansågs inte heller väga särskilt tungt.22 Nordiska straffrättskommittén hade varit av samma åsikt, men menade att minimitiden borde vara två månader.23

Enligt Fängelsestraffkommittén talade dock de administrativa svå- righeterna för att inte helt avskaffa minimitiden, liksom att villkorlig frigivning från ett fängelsestraff om 14 dagar skulle leda till faktiska verkställighetstider som var alltför korta. Det fanns heller inte skäl att avkorta så korta straff. Även den nordiska rättslikheten framhölls.24

I den efterföljande propositionen konstaterades att Fängelse- straffkommitténs förslag om sänkning av minimitiden stod i god överensstämmelse med det som då var den allmänt accepterade mål- sättningen för kriminalpolitiken – att sträva efter att minska de skade- verkningar som frihetsstraff ostridigt förde med sig. Detta skulle ske genom att minska antalet frihetsberövanden, men också genom att avkorta längden på dem som ändå måste beslutas. Vid så korta fäng- elsestraff som det nu var fråga om ansågs en sådan ändring inte heller äventyra den allmänna laglydnaden.25

20Prop. 1978/79:212 s. 66 ff., JuU38, rskr. 408 och SOU 1977:83 samt NU A 1978:6, NU 1970:3 och Brå-rapport 1977:7.

21Prop. 1981/82:153, JuU51, rksr. 279 och SOU 1981:92. Att vissa frågor skulle förtids- behandlas hade riksdagen gett tillkänna till regeringen, se JuU 1978/79:9 och rskr. 1978/79:53.

22Brå-rapport 1977:7 s. 248 ff.

23NU A 1978:6 s. 27 f.

24SOU 1981:92 s. 106.

25Prop. 1981/82:153 s. 8 f.

495

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

Ett annat skäl för reformen var den oroande beläggningssituationen vid Kriminalvårdens anstalter. Då frågan om minimitiden ansågs vara av begränsad betydelse från principiell synpunkt kunde den behandlas med förtur.26 Innebörden av ändringen blev att frigivning inte fick ske förrän verkställigheten av straffet hade pågått i minst två månader.

I samband med den så kallade halvtidsreformen 1983 blev det i princip fråga om obligatorisk frigivning efter att halva strafftiden av- tjänats, med vissa undantag.27 Någon ändring av minimitiden gjordes dock inte.

När Fängelsestraffkommittén återkom till frågan om villkorlig fri- givning i sitt huvudbetänkande 1986 föreslog kommittén att minimi- tiden för fängelsestraff återigen skulle vara en månad (allmänna fäng- elseminimum hade 1981 sänkts från en månad till 14 dagar, se vidare avsnitt 10.3.2) och som ett led i detta att minimitiden för villkorlig frigivning skulle slopas. Ändringen skulle innebära att den minsta strafftiden uppgick till tjugo dagar, vilket enligt kommittén kunde verkställas utan att administrativa svårigheter uppstod. Kortare tider än så i fängelse kunde dock inte förordas. Ordningen skulle också innebära att alla tröskeleffekter eliminerades. Det skulle därtill alltid finnas en möjlighet att förverka dagar vid misskötsamhet eller åter- fall i brott, vilket låg i linje med vissa andra förslag som kommittén lämnade (återfall skulle endast få beaktas genom förverkande och inte vid straffmätningen). För de som dömts till fängelse kortare tid än sex månader föreslogs en möjlighet att underlåta att besluta om över- vakning, varför inte heller frivården skulle belastas alltför mycket av en sådan ändring. Kommittén ansåg att korttidsdömda, det vill säga de med straff om högst två månader, aldrig borde blir föremål för fri- vårdens åtgärder. Resurserna borde i stället användas där de behövdes som mest.28

Fängelsestraffkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning utan i stället uttalade justitieministern i 1992 års budgetproposition att kommitténs förslag inte var ägnade att ligga till grund för en lång- siktig och varaktig lösning av den villkorliga frigivningen.29 I avvaktan

26A.st. En följdändring blev också att det infördes en regel om att villkorlig frigivning inte ska ske från fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken eller från ett förvandlingsstraff för böter.

27Prop. 1982/83:85, JuU26 och rskr. 241 samt SOU 1981:92.

28SOU 1986:14 s. 95 f.

29Prop. 1991/92:100, bilaga 3 s. 46. Straffsystemkommittén kom sedermera att tillsättas, dir. 1992:47, med uppdrag att lägga fram förslag till vad som i ett längre perspektiv borde gälla för frigivning från fängelsestraff. Kommittén skulle därvid pröva om systemet med villkorlig frigivning skulle behållas och hur detta i så fall borde vara utformat.

496

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

på en mer omfattande utredning utarbetades i stället en promemoria inom Justitiedepartementet.30 I den efterföljande propositionen kom lagtexten att formuleras så att den som avtjänar fängelse på viss tid, minst en månad, fick medges villkorlig frigivning.31 Det förslaget god- togs dock inte av riksdagen utan i stället gällde kravet på att minst två månader alltid skulle avtjänas vidare.32 Detta gällde vid strafftider upp till ett år. Vid strafftider över ett år men kortare än två gällde i stället att minst åtta månader samt en tredjedel av den tid som översteg ett år hade avtjänats. Vid längre strafftider än så var det i stället endast krav på att halva strafftiden hade avtjänats.

Därefter ändrades reglerna om villkorlig frigivning återigen 1999 och nu sänktes minimitiden till dagens nivå, det vill säga en månad.33 Straffsystemkommittén hade dock föreslagit att villkorlig frigivning skulle ske när minst tjugo dagar av strafftiden hade avtjänats samt att allmänna fängelseminimum skulle höjas till en månad. Syftet var att samtliga som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff skulle omfattas av reglerna om villkorlig frigivning.34 I praktiken skulle det innebära att ett fängelsestraff om en månad skulle avtjänas under tjugo dagar i anstalt. Regeringen ifrågasatte dock om en så kort anstaltsvistelse kunde anses vara tillräckligt ingripande samt om det kunde försvaras att ha så korta reststraff som tio dagar.35

Som skäl för att sänka minimitiden anfördes i propositionen att domar på två och tre månaders fängelse i praktiken medförde lika långa vistelser i anstalt, nämligen två månader. Detta ansågs otillfreds- ställande trots att de som dömts till tre månaders fängelse fick prövo- tid och i vissa fall övervakning. Regeringen konstaterade också att cirka en fjärdedel av samtliga utdömda fängelsestraff avsåg två eller tre månaders fängelse.36

Regeringen ansåg dock inte att det fanns tillräckliga skäl att höja allmänna fängelseminimum (som också föreslagits, se vidare avsnitt 10.3.2), men att en lämplig avvägning mellan de intressen som stod mot varandra var att sänka den minsta tid i anstalt som skulle avtjänas

30Justitiedepartementet, Promemoria om villkorlig frigivning, april 1992 (dnr 86-980). Se också SOU 1991:45.

31Prop. 1992/93:4.

32Justitieutskottets betänkande 1992/93:JUU19. Kvotdelen som skulle avtjänas bestämdes utifrån strafftidens längd.

33Prop. 1997/98:96 s. 122 ff.

34SOU 1995:91 avsnitt 14.5.4.

35Prop. 1997/98:96 s. 122 f.

36A.prop. s. 122.

497

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

innan villkorlig frigivning till en månad, vilket sedan dess innebär att fängelsestraff på en månad eller mindre är undantagna från villkorlig frigivning.37 Efter detta har frågan om minimitiden inte behandlats i något lagstiftningsärende.

10.2.3De nordiska länderna och Tyskland samt England och Wales

I Finland ska den dömde friges villkorligt från tidsbestämda fängelse- straff när han eller hon har avtjänat två tredjedelar av straffet. En dömd som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i fäng- else ska dock friges när hälften av straffet har avtjänats. Detsamma gäller den som var under 21 år när brottet begicks. I samtliga fall gäller att minst 14 dagar ska avtjänas (2 c kap. 5 § strafflagen).38

I Norge kan Kriminalomsorgen enligt 42 § lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven; strgjfl.) besluta om villkorlig frigivning (løslate på prøve) när den dömde har avtjänat två tredjedelar av straffet, dock minst sextio dagar. I denna tid ska eventuella fri- hetsberövanden, till exempel häktning, räknas in. Om villkorlig fri- givning innebär att den återstående strafftiden understiger 14 dagar krävs särskilda skäl för att villkorlig frigivning ska komma på fråga. Kriminalomsorgen kan också besluta om villkorlig frigivning efter att halva strafftiden (inkluderat alla frihetsberövanden), och minst 60 dagar, har avtjänats om särskilda skäl talar för. Det finns också en möjlighet att villkorligt frige en dömd kort tid före det att villkorlig frigivning annars skulle ske vid särskilda skäl.

Även i Danmark gäller att den dömde kan friges villkorligt (ordinær løsladelse på prøve) när två tredjedelar av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats (38 § lov om straff [straffeloven; strl.]). Det är Kriminalforsorgen som beslutar. Om särskilda skäl föreligger kan villkorlig frigivning ske vid en tidigare tidpunkt och den dömde av- tjänat halva strafftiden, dock minst två månader (s.k. ekstraordinær prøveløsladelse enligt 38 § andra stycket). Enligt 40 a § kan en dömd därtill villkorligt friges efter att halva strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats, även utöver de situationer som anges i 38 § andra stycket.

37A.prop. s. 123.

38Det finns ett förslag om att förändra reglerna om villkorlig frigivning något i Finland, se regeringsproposition med förslag om ändring av 2 c kap. 5 § strafflagen (dnr VN/23941/2023).

498

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Enligt isländsk rätt gäller att the Prison and Probation Authority (motsvarar i huvudsak Kriminalvården) kan besluta om villkorlig fri- givning när den dömde har avtjänat två tredjedelar av den ådömda strafftiden (Execution of Sentences Act No. 15/2016 kap. VIII, art. 80–82).39 Det finns vissa möjligheter till villkorlig frigivning redan efter halva strafftiden, till exempel för den som inte tidigare är dömd för brott. Den som var under 21 år kan villkorligt friges redan efter att ha avtjänat en tredjedel av strafftiden. Inga minimitider, utöver avtjänad kvotdel, är föreskrivna.

I Tyskland kan domstol under vissa förutsättningar bevilja vill- korlig frigivning (bewährung) när två tredjedelar av det utdömda fäng- elsestraffet, dock minst två månader, har avtjänats (sec. 57 Strafgesetz- buch; StGB).

I England och Wales sker villkorlig frigivning automatiskt efter halva strafftiden vid utdömda strafftider under två år (den dömde är under s.k. licence). I praktiken innebär detta vid en strafftid om sex månader att tre månader avtjänas i anstalt och sedan är den dömde under licence i de återstående tre månaderna. Därefter sker ytterligare övervakning under nio månader (post-sentence supervision). Vid strafftider överstigande två år avtjänas också som huvudregel halva strafftiden i anstalt och resterande strafftid i samhället under vilken den dömde är ställd under övervakning samt villkor. För vissa särskilt allvarliga vålds- och sexualbrott sker villkorlig frigivning först efter två tredjedelar av strafftiden. Även för terroristbrott finns särskilda regler om hur stor andel av strafftiden som ska avtjänas i anstalt.

10.3Allmänna fängelseminimum

10.3.1Fängelsestraffets nedre gräns i dag

Ett avskaffande eller en sänkning av minimitiden för villkorlig fri- givning kan enligt vår mening inte diskuteras isolerat från frågan om allmänna fängelseminimum. Enligt 26 kap. 1 § brottsbalken döms fängelse ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för

39Det bör här noteras att den översättning av den isländska verkställighetslagen som går att nå via https://www.fangelsi.is/media/skjol/Execution-of-Sentences-Act-No-15--23-March-2016.pdf (hämtad den 7 februari 2024) är felaktigt översatt avseende art. 80. Dels anges en tredjedel i stället för två tredjedelar i det första stycket, dels är styckesindelningen inkorrekt. Den isländska lagtexten kan nås via https://www.althingi.is/lagas/nuna/2016015.html. Stort tack till dokto- rand Gunnar Baldvinsson vid Uppsala universitet för hjälp med en korrekt översättning!

499

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

det aktuella brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga 14 dagar och inte överstiga 10 år, eller i vissa fall 18 år. Allmänna fängelse- minimum är således 14 dagar och det högsta tidsbestämda straffet, vid flerfaldig brottslighet och återfall, är 18 år (se 26 kap. 2–3 a §§).

När fängelse döms ut i förening med skyddstillsyn gäller i stället vad som anges i 28 kap. 3 §, vilket för närvarande innebär att straff- minimum är detsamma, 14 dagar, men straffmaximum är i stället tre månader.

10.3.2Tidigare överväganden gällande allmänna fängelseminimum

Brottsbalken träder i kraft

I samband med att brottsbalken trädde i kraft 1965 sammanslogs de två straffarterna fängelse och straffarbete till ett enhetligt tidsbestämt frihetsstraff som fick benämningen fängelse. Målet med reformen var att på bästa sätt kunna återanpassa den dömde inom straffverkställig- hetens ram, allt i enlighet med de individualpreventiva tankegångar som i stor utsträckning präglar brottsbalkens förarbeten. Fängelse kunde ådömas på viss tid, högst tio år, eller på livstid. Då var allmänna fängelseminimum en månad. Vid flerfaldig brottslighet var i stället 12 år det längsta tidsbestämda straff som kunde dömas ut. Skälen för att det valda minimistraffet sattes till just en månad var att en höjning till två eller tre månader inte skulle leda till att andra påföljder valdes i samband med vad som nu benämns som artbrottslighet, utan i stället till att strafftiderna ökade generellt. En sådan utveckling ansågs inte önskvärd.40

Strafflagberedningen ansåg att de nackdelar som följde med alltför många korta fängelsestraff var att det innebar att många kom i kontakt med fängelsemiljön, att Kriminalvårdens resurser inte kunde användas

40SOU 1953:17 s. 78 ff., SOU 1956:55, och prop. 1962:10 s. B 39 f. och 45. Enligt strafflagen hade gällt för straffarbete ej under två månader och för fängelse ej under en månad. Vid samman- träffade av brott kunde de för brotten föreskrivna straffen överskridas, men aldrig med mer än

2år. Strafflagskommissionen hade i SOU 1923:9 föreslagit en nedre gräns vid tre månader. Redan då anfördes som skäl att användningen av de korta frihetsstraffen borde inskränkas samt att det var en strävan som gjort sig gällande runt om i världen. Dessa hade ingen förbättrande verkan och om lidandet var för kort verkade straffet inte heller avhållande. Strafflagskommis- sionen ansåg dock att maximum borde vara 15 år, se s. 247 och 258. Strafflagskommissionens förslag byggde bl.a. på Thyrén, Principerna för en strafflagsreform s. 62 ff.

500

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

där de behövdes som mest och att anstalterna blev överbelagda.41 Allmänna fängelseminimum var därefter en månad fram till 1981.

Fängelsestraffkommittén och sänkningen till 14 dagar

Diskussionen om de korta fängelsestraffens berättigande var intensiv under hela 1900-talet, men för svensk del var det särskilt den redan nämnda Brå-rapporten Nytt straffsystem – idéer och förslag som kom att spela störst betydelse. Arbetsgruppen bakom rapporten hade kommit fram till att det endast fanns ett betydelsefullt argument mot att sänka straffminimum (som då var en månad), nämligen att det inte gick att bortse från att det absoluta antalet frihetsstraff skulle öka. Enligt gruppen kunde detta dock relativt lätt motarbetas genom att det tydligt klargjordes att ett primärt mål med reformen av straff- systemet var att minska tillämpningsområdet för frihetsstraff i stort. En minskning av användandet av frihetsstraffen skulle medföra be- tydande fördelar: mindre strafflidande för de dömda och lägre kost- nader för staten. Arbetsgruppen föreslog mot denna bakgrund att allmänna straffminimum skulle sänkas till en vecka, vilket ansågs korrespondera med den kortaste tid som av administrativa skäl var möjlig att verkställa.42

Brå-rapporten ledde till att två kommittéer tillsattes, varav Fäng- elsestraffkommittén behandlade frågor med anknytning till fängelse- straffens utformning. Enligt direktiven skulle en utgångspunkt för Fängelsestraffkommitténs utredning vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. Därför borde också minimitiden sänkas.43 Det bör framhållas att en övervägande majoritet av fängelsestraffen var korta vid denna tid: nära 40 procent av totalt 12 000 fängelsedomar var högst en månad såväl 1973 som 1976.44

Förslaget om 14 dagars minimum utarbetades i delbetänkandet Fjorton dagars fängelse. Minimitid för fängelsestraff (SOU 1980:1).45 Fängelsestraffkommittén konstaterade att kritiken mot de korta fäng-

41SOU 1953:17 s. 78 f., SOU 1956:55 s. 7 och 86 samt prop. 1962:10 s. C 239.

42Brå-rapport 1977:7 s. 258 ff.

43Dir. 1979:34.

44Brå-rapport 1977:7 (avseende 1973) samt Brå-tabell 40F (avseende 1976).

45Prop. 1980/81:44 s. 1. Även i 28 kap. 3 § sänktes minimistraffet till 14 dagar och införandet av den påföljdskombinationen hade också krävt ett antal följdändringar i 26 kap. 1 §, se vidare i prop. 1978/79:212.

501

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

elsestraffen inte sällan grundades på att den korta strafftiden inte gav möjlighet till behandling av den dömde. Samtidigt hade behandlings- tanken kommit att utsättas för alltmer intensiv kritik, vilket bland annat kommit till uttryck i utredningens direktiv. Bibehållandet av de korta fängelsestraffen kunde dock enligt kommittén motiveras av allmänpreventiva synpunkter samt att vissa brottstyper är så allvarliga att en frihetsberövande åtgärd framstår som oundviklig. Kommittén bedömde dock att fängelsestraffets allmänpreventiva funktion inte skulle försvagas om straffminimum sänktes. Det ansågs i stället vara själva hotet om att hamna i fängelse, oavsett längd, som verkade av- skräckande. Gällande risken för att det absoluta antalet frihetsstraff skulle öka vid en sänkning anslöt sig kommittén till de slutsatser som framförts i Brå-rapporten.

Som ytterligare en fördel med en sänkning av straffminimum framhölls att straffen totalt sett skulle bli kortare eftersom mer än en tredjedel av alla fängelsestraff då låg vid den nedre gränsen. Man kunde enligt kommittén anta att domstolarna, även om straffminimum sänktes, skulle fortsätta tillämpa minimum i många fall. Ytterligare fördelar ansågs vara ett minskat strafflidande för de dömda och lägre kostnader för samhället. Slutligen skulle också en sänkning av straff- minimum ge större möjligheter till differentiering i straffmätningen på de lägsta straffnivåerna samt bidra till en ökad enhetlighet i Norden.

Gällande minimitidens längd hade flera remissinstanser reagerat mot en vecka, som föreslagits i Brå-rapporten. Kommittén konsta- terade att en övervägande majoritet av befolkningen torde uppleva ett fängelsestraff som en större belastning än ett bötesstraff eller kriminalvård i frihet. Detta förutsågs inte förändras av en sänkning. En alltför stor sänkning ansågs dock innebära vissa risker. Fängelse- straffets allmänpreventiva funktion kunde urholkas, straffen uppfattas som orättvisa och som en alltför ringa påföljd och därmed föredras framför böter vid en ekonomisk kalkyl. En risk för att det absoluta antalet fängelsestraff ökade fanns också. En lämplig avvägning ansågs därför vara att sänka minimitiden till 14 dagar, vilket föreslogs.

Det kan vara värt att framhålla att kommittén framhöll att frågan om minimitiden är tätt sammankopplad med reglerna om villkorlig frigivning och att ett slutligt ställningstagande i frågan därför inte kunde ges förrän efter omfattande utredningsarbete i huvudbetänk- andet. Att sänka minimistraffet ansågs dock såväl enkelt som ange- läget, varför förslaget ändå lämnades i detta tidiga skede.

502

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

I den efterföljande propositionen framhöll departementschefen att det kommit att bli en allmän uppfattning att fängelsestraffet har övervägande negativa effekter för de som straffas. De förhoppningar som fanns då brottsbalken infördes, att kunna utforma straffverk- ställigheten så att den främjade den dömdes anpassning i samhället, hade inte infriats. Behandlingstanken var i stället nu starkt ifrågasatt. Det ansågs klart belagt att anstaltsvistelsen i sig har en nedbrytande inverkan på den dömdes personlighet. Återfallsfrekvensen var hög, särskilt för de som dömts till långa fängelsestraff. På i huvudsak de skäl som kommittén anfört kom allmänna fängelseminimum därför att sänkas till 14 dagar och har varit det sedan dess.46 Flera förslag om en höjning har dock lämnats i tiden därefter och dessa refereras kort härnäst.

Utredningsförslag i tiden därefter

Fängelsestraffkommitténs slutbetänkande

Som påpekats ovan föreslogs sänkningen till 14 dagar i ett delbetänk- ande och i sitt slutliga förslag föreslog kommittén en återgång till allmänna straffminimum om en månad.47 Kommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att frågan om minimitiden för fängelse hade brutits ut från kommitténs övriga utredningsuppdrag trots att den inte slutligt tagit ställning till flera angränsande frågor. Det gällde till exempel bötesstraffets användningsområde samt reglerna om villkorlig frigiv- ning. Ett mål med kommitténs slutliga förslag var att genomföra en försiktig sänkning av nivån på straffen, och den föreslog därför bland annat en ökad användning av bötesstraffet. Kommittén föreslog en höjning från 120 till 200 som maximalt antal dagsböter, samt vid fler- faldig brottslighet en höjning till 300 dagsböter. Vidare föreslogs att böter skulle föreskrivas som straffminimum för ett större antal brott, bland annat för normalgraden av misshandel, stöld, bedrägeri och förskingring. Målet var att åstadkomma en övergång från fängelse till höga böter, och genom de lämnade förslagen ansåg man att utrymmet för de allra kortaste fängelsestraffen (under en månad) skulle minska betydligt, vilket talade för att höja minimitiden för fängelse. Även relationen och svårhetsgraden mellan de olika påföljderna ansågs tala

46Prop. 1980/81:44 s. 6 ff.

47SOU 1986:14 avsnitt 12.4, vilket detta avsnitt är en sammanfattning av.

503

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

för en höjning – enligt kommittén kunde det inte uteslutas att mycket höga bötesstraff för den enskilde kunde framstå som ett strängare straff än ett mycket kort fängelsestraff. Det ansågs finnas en klar risk för att de höga bötesstraffen som föreslogs skulle uppfattas som strängare än fängelse i 14 dagar, vilket ansågs tala för en höjning av minimitiden. I praktiken skulle de förslag som lämnades innebära att den kortaste tiden i anstalt skulle uppgå till tjugo dagar (villkorlig fri- givning efter två tredjedelar av som minst trettio dagar), vilket skulle innebära en ökning med sex dagar jämfört med ett fängelsestraff om 14 dagar. Kommittén föreslog också att minimitiden för fängelse i kombination med skyddstillsyn skulle höjas på motsvarande sätt, men fann inte skäl att höja lägsta tiden för förvandlingsstraff för böter. Kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning.

Straffsystemkommittén

Straffsystemkommittén, vars förslag om en slopad minimitid inför villkorlig frigivning redan behandlats i avsnitt 10.2.2 ovan, föreslog i samma betänkande genomgripande förändringar av påföljdssystemet i syfte att åstadkomma ett sammanhållet straffsystem som byggde på proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och humanitet.48 Prognostänkandet skulle helt utmönstras ur påföljdsbestämningen och de korta fängelsestraffen ersättas av tillräckligt ingripande alter- nativ. En del i detta var som sagt ett förslag om att sänka minimitiden för villkorlig frigivning från två månader till 20 dagar samt att allmänna fängelseminimum i samband med det skulle höjas från 14 dagar till en månad.49

Kommittén framhöll att verkställighetstider under tio dagar för- visso skulle vara möjliga att verkställa, men att så korta frihetsberö- vanden inte kunde anses vara ett strängare ingripande än det högsta bötesstraff som kunde dömas ut. Uppbygganden av det system som föreslogs, och som byggde på alltmer ingripande påföljdsalternativ i takt med återfall i brott, ansågs tala för att allmänna straffminimum borde höjas. Även förslaget om att öka användningen av böter ansågs tala i samma riktning. En ökning skulle dessutom, med två tredjedels-

48Se SOU 1995:91.

49Med anledning av Fängelsestraffkommitténs förslag lades i juni 1991 fram en lagrådsremiss där det föreslogs att allmänna fängelseminimum skulle höjas till 15 dagar. Detta förslag upptogs dock inte i den efterföljande propositionen, se prop. 1992/93:4.

504

Några frågor med anledning av fängelsestraffSOU 2024:48

Tabell 10.3 Domslut efter fängelsetid

	Mindre	Exakt en	Mer än	Totalt antal	Genomsnittlig	Totalt	Procent
	än 1 mån	mån	1 mån högst	domslut med	utdömd	utdömda	domslut
			2 mån	fängelse1	fängelsetid i	fängelseår	mindre än
					månader2		1 mån
1981	193	5 925	3 312	16 135	–	–	1,2 %
1991	882	4 122	2 559	15 402	6	8 214	5,7 %

1996	477	4 587	2 162	14 064	7	7 618	3,3 %
2001	323	3 104	2 114	12 793	8	8 635	2,5 %
2006	395	3 975	2 368	14 823	9	10 588	2,7 %
2011	300	3 507	2 146	12 919	9	9 558	2,3 %
2016	336	2 898	1 699	10 591	9	8 298	3,2 %
2021	543	2 971	1 691	12 310	13	13 166	4,4 %
2022	572	3 154	1 606	12 556	13	13 286	4,6 %

Brå, tabell 40F. Domslut med påföljd fängelse, efter fängelsetidens längd i månader 1975 –2022.

1I kolumnen inkluderas även de personer som fått fängelse i kombination med annan påföljd.

2Från och med 2009 är livstidsdomarna inte med i beräkningen av genomsnittstid eller totalt antal utdömda fängelseår (fram till dess räknades med en medellängd om tio år för dessa).

Det kan således konstateras att de korta fängelsestraffen (under en månad) nu för tiden utgör en liten andel av de ådömda fängelsestraffen. En ökning av användandet kan dock ses under senare tid, med en ganska kraftig ökning från 2020 till 2021 med viss fortsatt ökning under 2022. Av de 572 straffen på kortare tid än en månad 2022 var 232 brottsbalksbrott och 340 brott mot specialstraffrättsliga bestäm- melser.53

När det gäller brottsbalksbrott användes straff under en månad för brott mot person enligt 3–7 kap. brottsbalken i 17 fall under 2022. Av dessa avsåg 8 misshandel av normalgraden, 5 olaga hot, 1 hemfrids- brott eller olaga intrång, grovt brott, 1 olaga integritetsintrång, 1 ofred- ande och 1 oaktsam våldtäkt. Förmögenhetsbrotten enligt 8–12 kap. brottsbalken svarade för 194 fängelsestraff kortare än en månad. De största posterna gällde stöld (166 fall) samt skadegörelse (15 fall). Två domar avsåg ringa stöld, en tillgrepp av fortskaffningsmedel, fyra be- drägeri respektive häleri, två förskingringar eller annan trolöshet eller mutbrott och två olovligt brukande. Brott mot allmänheten och staten föranledde straff under en månad i 21 fall, varav de största posterna var brukande av förfalskning (4 fall), våld eller hot mot tjänsteman (11 fall).

53Brå, tabell 430. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader 2022.

506

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Dagens system med en minimitid innebär också att det saknas en kännbar sanktion för misskötsamhet under verkställigheten av de korta fängelsestraffen. Den som avtjänar ett kort straff kan missköta sig utan att riskera att tidpunkten för frigivningen skjuts upp. Genom att låta de korttidsdömda friges villkorligt kommer också de att få förtjäna sin frigivning genom skötsamhet på samma sätt som alla andra som döms till ett fängelsestraff. Det är vidare viktigt att beakta att det är i de lägre strafftidsintervallen som återfallen är som högst, varför det är särskilt viktigt med övervakning och stöd i dessa fall. Tidigare argument om att frivårdens resurser bör användas där de behövs som mest framstår i ljuset av detta som något felriktade.

Under förutsättning att allmänna straffminimum höjs innebär en slopad minimitid att strafftiden i anstalt ökar i spannet 14–20 dagar. En ordning där alla friges villkorligt innebär också att alla får en prövo- tid om minst ett år samt att det blir möjligt att besluta om övervak- ning samt särskilda föreskrifter. De brottstyper som renderar korta fängelsestraff – främst olovlig körning, grovt brott, narkotikabrott och stöld – men även återfallsfrekvensen bland de korttidsdömda, visar att det är fråga om en grupp som har behov av den stöd, kontroll och hjälp som övervakning innebär.

En förlängning av anstaltsvistelsen leder också till mer av ett verk- ställighetsinnehåll och inte bara en mycket kortvarig inkapacitering vid de korta strafftiderna. Det kan inte uteslutas att det återfallsföre- byggande arbetet blir mer framgångsrikt med en något längre an- staltstid i dessa fall.54 De risker och behov som identifieras genom RBM-bedömningen kan inledningsvis hanteras under tiden i anstalt och det återfallsförebyggande arbetet sedan fortsätta i frivård genom övervakning. Fler dömda hinner påbörja programverksamhet eller annan behandling i anstalt och kan sedan fullgöra detta i frivård under prövotidsåret. Det kan i sin tur inte uteslutas leda till färre återfall bland de korttidsdömda. Att såväl öka strafftiderna som öppna upp för att kunna ställa dessa personer under övervakning skulle således öka samhällsskyddet i den meningen att ett återfallsförebyggande arbete kan påbörjas i anstalt och fortsätta i frivården.

Därtill är den villkorliga frigivningen åtminstone indirekt en del av återfallsregleringen. Vid återfall i brott under prövotid ska den vill- korligt medgivna friheten förklaras förverkad. Även vid annan miss- skötsamhet finns möjlighet för övervakningsnämnd att förverka upp

54Se vidare avsnitt 12.6.5 där viss forskning presenteras.

509

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

till nittio dagar åt gången. Den dömde som är villkorligt frigiven har således ett straffhot vilande över sig, vilket kan verka brottsavhållande samt bidra till skötsamhet i övrigt. Pedagogiken i systemet är därtill tydlig. Den dömde vet att ett reststraff enligt huvudregeln kommer att förverkas vid återfall i brott. Även dessa omständigheter talar för att så många som möjligt av de dömda bör omfattas av systemet med villkorlig frigivning och minimitiden vara så kort som möjligt.

Vi menar också att det ska tydliggöras att den del av fängelsestraffet som avtjänas utanför anstalt under villkorlig frigivning och tillhör- ande prövotid är en del av avtjänandet av det ådömda fängelsestraffet och inte någon straffavkortning (se vidare i avsnitt 12.5). Även det perspektivskiftet talar för att alla som döms till ett fängelsestraff ska omfattas av samma system.

En minimitid har främst ansetts berättigad av att den säkerställer att meningsfull kriminalvård kan bedrivas där den behövs som mest och att så sällan skulle vara fallet vid korta strafftider. Även vi anser Kriminalvårdens resurser ska koncentreras till de fall där de behövs som mest, men som redan framkommit gäller detta även vid korta strafftider, där återfallsfrekvensen är hög. Frågan är om en slopad minimitid kommer att påverka Kriminalvårdens verksamhet på ett så- dant sätt att det av detta skäl finns anledning att behålla minimitiden.

Om minimitiden slopas och allmänna fängelseminimum höjs för det med sig att de som döms till en månads fängelse eller mer kommer att friges villkorligt. År 2022 dömdes det ut 572 fängelsestraff med strafftider under en månad och 3 154 fängelsestraff om precis en månad (30 dagar). Många av dessa kommer alltså i ett förändrat system att belasta Kriminalvårdens verksamhetsgren frivården med anledning av övervakning under den tillkommande prövotiden. Som vi framfört ovan menar vi att det finns flera potentiella fördelar med att möjlig- göra för övervakning i dessa fall. Fördelarna är enligt vår mening så betydelsefulla att de överväger den belastning som de tillkommande övervakningsåren innebär. Det är inte heller säkert att alla dessa kommer att ställas under övervakning, vilket krävs för att Kriminal- vårdens resurser ska tas i anspråk. De som inte övervakas kontroll- eras inte aktivt, även om det också för dem gäller ett allmänt sköt- samhetskrav.

Kriminalvården kan med stöd av nuvarande regler underlåta att besluta om övervakning när det inte behövs. Så kan vara fallet vid korta strafftider om risken för återfall i brott är låg. Med tanke på att

510

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

de korta fängelsestraffen i stor utsträckning används vid de så kallade artbrotten är det mycket som talar för att många inte kommer att behöva övervakning. På så sätt behöver inte påverkan på Kriminal- vårdens verksamhet blir så stor. En minimitid som sådan behövs därför inte som en garanti för att Kriminalvårdens resurser tas i anspråk där de behövs bäst, utan den frågan kan hanteras genom övervaknings- institutet. Även med vårt förslag om obligatorisk övervakning (se avsnitt 10.7 och 8) anser vi på samma sätt att det kan utgöra ett särskilt skäl mot övervakning att strafftiden är kort och återfallsrisken låg.

Det har också anförts att en alltför kort minimitid för med sig administrativa svårigheter, och det är därför vi anser att ett borttag- ande av minimitiden måste ske samtidigt som en höjning av allmänna straffmaximum. På så sätt undviks alltför korta verkställighetstider. Detta för oss in på nästa fråga – frågan om höjning av allmänna fäng- elseminimum.

Allmänna fängelseminimum

Som redan framskymtat anser vi, mot bakgrund av den administra- tion som följer av att ett fängelsestraff ska avtjänas i eller utanför anstalt, att alltför korta verkställighetstider inte kan försvaras annat än i undantagssituationer. Det är därför i princip enligt vår mening oundgängligt att höja allmänna straffminimum om alla som dömts till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av reglerna om villkorlig frigivning.

En nackdel som följer av ett höjt fängelseminimum är att möjlig- heten att differentiera straffvärdet på de riktigt låga straffnivåerna förloras. Därtill finns en risk för att den allmänna repressionsnivån kommer att öka om inte bötesstraffet används i större utsträckning. År 2022 var det fråga om strafftider understigande en månad i 572 av totalt 12 556 domslut avseende fängelse. Även om bötesstraff i vissa fall kan ersätta de kortare fängelsestraffen kommer strafftiderna ound- vikligen att öka.

Detta bör dock ställas mot att det i vissa fall kommer att bli fråga om kortare tid i anstalt i gengäld mot prövotid under ett år. Vidare kommer samtliga i systemet ha en straffåterstod vid frigivningen som möjliggör adekvata reaktioner vid misskötsamhet och återfall i brott. Deras villkorliga frigivning kan också skjutas upp vid misskötsamhet

511

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

10.5Om prövotid

10.5.1Gällande rätt

Efter villkorlig frigivning följer en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, det vill säga reststraffet, men som alltid är minst ett år (26 kap. 10 § brottsbalken).

Under denna ska den frigivne vara skötsam och efter förmåga för- söka försörja sig och betala eventuellt skadestånd som har dömts ut på grund av brottet. Den frigivne är också skyldig att inställa sig hos Kriminalvården efter kallelse (26 kap. 11 §). Han eller hon kan ställas under övervakning efter beslut av Kriminalvården om det behövs för att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. Om förutsättningarna för övervakning är uppfyllda kan också beslutas om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 16 § (se om dessa i avsnitt 7.2.4). Så länge inte annat beslutas upphör övervakningen med tillhörande föreskrifter vid prövotidens utgång.

Om den dömde missköter sig under prövotiden får Kriminalvården enligt 26 kap. 19 § besluta om de åtgärder som framgår av 26 kap. 18 §, vilket bland annat är nya eller ändrade föreskrifter och varning. Om misskötsamheten är allvarlig och det kan antas att den frigivne inte rättar sig efter någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta får i stället övervakningsnämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid om högst 90 dagar varje gång.

Vid återfall i brott (ny brottslighet) under prövotiden kan dom- stolen besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet eller, om så inte sker, bland annat om att förlänga prövotiden med upp till ett år (34 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken). Det finns ingen officiell statistik som visar hur ofta denna möjlighet används, men det torde vara synnerligen ovanligt.55

För beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet gäller att så får beslutas om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång, medan de alternativa åtgärderna inte får beslutas efter prövotidens utgång.

Alla rättsverkningar som kan följa på grund av misskötsamhet eller återfall i brott är således knutna till prövotiden. Det är under den tiden som ett straffhot åvilar den dömde och det är endast om ett

55I doktrinen har den möjligheten benämnts som obsolet, se Borgeke och Forsgren, Att be- stämma påföljd för brott s. 678.

513

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

brott eller annan misskötsamhet begås under prövotiden som över- vakningsnämnd eller domstol kan förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller vidta andra åtgärder. Prövotiden är därför av stor be- tydelse bland annat för den faktiska återfallsregleringen.

Slutligen innebär systemet med prövotid att fängelsestraffet är till fullo verkställt först när prövotiden har löpt ut, förutsatt att villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad (26 kap. 10 § andra stycket och 12 § tredje stycket).

Om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad och en vill- korlig frigivning i sin tur sker från den förverkade delen, som på verkställighetsplanet lagts samman med ett annat fängelsestraff, anses påföljden inte fullt verkställd innan den nya prövotiden löpt ut.56 Med den nya prövotiden avses den prövotid som började löpa vid den nya villkorliga frigivningen från den förverkade delen som på verkställig- hetsplanet lagts samman med ett annat fängelsestraff.

10.5.2Kort bakgrund till den nuvarande ordningen och innebörden i praktiken

De nu gällande reglerna om prövotid infördes 1999 efter förslag av Straffsystemkommittén.57 Det huvudsakliga skälet för kommitténs ställningstagande var att det som gäller efter frigivningen bör vara kopplat till det utmätta straffet. Den som dömts för ett lindrigare brott borde enligt kommittén bedömas annorlunda även när det gäller prövotidens längd, det vill säga få en kortare prövotid. Kommittén ansåg därför att prövotiden ska vara beroende av längden på det rest- straff som återstår vid den villkorliga frigivningen. För att förverkande av villkorligt medgiven frihet ska framstå som en trovärdig reaktion vid återfall i brott ansågs det dock inte lämpligt att ha alltför korta prövotider. Efter att ha laborerat med tider mellan sex månader och ett år ansåg kommittén slutligen att ett år framstod som lämpligt, vilket också accepterades i den efterföljande propositionen.58 Frigiv- ningsutredningen har relativt nyligen instämt i denna bedömning.59

Den nuvarande ordningen innebär att alla med avtjänandetider om mer än trettio dagar och upp till tre år har lika lång prövotid, nämligen

56Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap.

10§ med vidare hänvisning till JO 1975/76 s. 105.

57SOU 1995:91.

58SOU 1995:91 s. 365 f. och prop. 1997/98:96.

59SOU 2017:61 s. 223 f.

514

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

När frågan om prövotidens längd analyseras måste också ses till återfallsstatistiken samt tiden fram till återfall efter frigivning. Talar dessa för att prövotiden bör förlängas i den mening att det finns skäl att tro att en förlängd prövotid, som ju kan kombineras med över- vakning, kommer att ha en positiv inverkan på antalet återfall i brott?

Tiden till återfall efter frigivning från fängelse talar i viss mån för längre prövotider

Den senaste slutliga återfallsstatistiken som finns att tillgå avser som redan framhållits de som frigavs från anstalt 2016. Det beror på att Brå redovisar andelen personer som inom loppet av tre år efter en ingångshändelse återfallit i ett nytt lagfört brott. Därtill används en uppföljningsperiod om tre år från ingångshändelsen och en buffert- period om tre år efter uppföljningsperioden. Ingångshändelser defi- nieras som frigivningar från anstalt, utskrivningar från sluten ung- domsvård, avslutad intensivövervakning med elektronisk kontroll samt lagföringar för andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut från åklagare.62

Av statistiken framgår att mediantiden till den första återfalls- händelsen efter avtjänat fängelsestraff var 157 dagar, det vill säga lite drygt fem månader.63 Mediantiden till återfall har ökat sedan 2007, då den var 126 dagar.64 Statistiken visar också att återfallsintensiteten minskar över tid samt att personer med fängelse och andra frihets- berövande påföljder uppvisar den största återfallsintensiteten under hela uppföljningsperioden, det vill säga under tre år från frigivning.65

Störst andel återfall fanns bland dem som lagfördes för brott mot narkotikastrafflagen (en andel om 53 procent, dock en minskning med 13 procentenheter sedan 2007). Minst återfallsandel återfanns bland dem som blivit dömda sexualbrott (en andel om 19 procent) som grövsta brott och för brott mot allmänheten (en andel om 22 pro- cent).66

62Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 7. Den slutliga statistiken från 2017 fanns tillgänglig den 30 maj 2024 och har med anledning av tryckprocess m.m. inte kunna beaktas inom ramen för detta betänkande. För ytterligare statistik, se kap. 3.

63Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 23.

64Brå, tabell 835, Median av antal dagar till första återfall inom 3 år för samtliga personer som återfallit efter en ingångshändelse 2007–2016 efter mest ingripande påföljd i ingångshändelsen.

65Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 25 f.

66Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 17.

517

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

Mediantiden till första återfall enligt den preliminära statistiken för 2020 var 96 dagar, det vill säga lite drygt tre månader (i den preli- minära statistiken mäts återfall inom ett år från ingångshändelsen).67 Det går således inte att med stöd av mediantiden till första återfall efter frigivning argumentera för att prövotiden bör förlängas – tvärt- om tycks de flesta återfallen ske relativt kort inpå en frigivning från anstalt. Sett till vilken brottstyp som renderar i störst antal återfall, nämligen narkotikabrott, kan dock mer behandlingsinriktade argu- ment tala för att det skulle vara verksamt att i fler fall kunna inleda behandlingen i anstalt och låta den pågå under längre tid under prövo- tid samt övervakning. Här finns forskning som visar att behandling, för att uppnå en riskreducerande effekt för klienter med hög åter- fallsrisk, måste pågå under en relativt lång tid (minst 200–300 timmar) för att vara framgångsrik.68 Det är därför enligt vår mening främst återfallsstatistiken och brottstyperna som talar för att det finns ett behov av att kunna stödja och övervaka dömda personer under längre

tid än vad som är fallet i dag.

Ser man till återfallsstatistiken som sådan så återfaller drygt hälften av de som döms till tre års fängelse inom tre år efter avslutad straff- verkställighet. Största andelen återfall finns bland de som har dömts till mellan två och sex månaders fängelse. Den preliminära statistiken för 2020 visar att drygt fyrtio procent återfaller inom ett år från av- slutad straffverkställighet. Många återfaller således redan under det första året. Detta talar förvisso för att de stödåtgärder som sätts in behöver förbättras snarare än att prövotiden ska förlängas, men som kommer att framgå nedan föreslår vi också att det ska finnas en pre- sumtion för övervakning, vilket innebär att fler kommer att få mer stöd och ställas under strängare kontroll.69 Vi menar således att kombinationen fler under övervakning samt i vissa fall under längre tid kan ha potential att minska återfallen i brott.

Tilläggas kan också att de som döms till villkorlig dom samt skydds- tillsyn står under prövotid i två respektive tre år. Även om prövotiden

67Brå, Återfall i brott. Preliminär statistik 2020 s. 8 f. Andelen som återföll skilde sig tydligt åt mellan könen: andelen kvinnor som återföll var 17 procent och andelen män 26 procent. Den preliminära statistiken för 2021 fanns tillgänglig den 30 maj 2024 och har således inte heller kunna beaktas i detta betänkande.

68Kriminalvården, Forskning och utvärdering inom Kriminalvården, Utvärdering av implement- eringen av krimstics i svensk kriminalvård 2014–2017 s. 10 med vidare hänvisningar till Bourgon och Armstrong, Transferring the principles of effective treatment into a ”real world” prison setting, Criminal Justice and Behaviour, 32(1) s. 3–25, Makarios m.fl., Treatment dosage and the risk principle: A refinement and extension, Journal of Offender Rehabilitation, 53(5) s. 334–350.

69Jfr SOU 1981:92 s. 110.

518

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

utgång (34 kap. 5 §).70 Beslut om förverkande av övervakningsnämnd får fattas så länge frågan tagits upp före prövotidens utgång (26 kap. 20 §). Möjligheten att tillgripa den mest ingripande reaktionen, för- verkande av villkorligt medgiven frihet, är således redan utsträckt i tiden. Något behov av att under ännu längre tid än så kunna förverka villkorligt medgiven frihet har inte framkommit. Domstolen kan också förlänga prövotiden om den inte beslutar om förverkande av villkor- ligt medgiven frihet.

Sammanfattande bedömning

Som framgår av våra direktiv ska vi överväga olika alternativ för hur samhällsskyddet kan förstärkas genom ändringar i strafflagstiftningen, analysera för- och nackdelar med dem, och överväga om det är lämp- ligt att kombinera olika förändringar. Det är i ljuset av detta som vårt förslag om förlängd prövotid ska ses.

Vi anser att det är klart mycket mer ändamålsenligt att skärpa systemet genom en förlängd prövotid efter villkorlig frigivning jäm- fört med att kraftigt begränsa den villkorliga frigivningen. Förr eller senare måste den som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff friges och det ligger då i samhällets intresse att kunna kontrollera honom eller henne samt att kunna ingripa med adekvata åtgärder om så be- hövs, till exempel vid misskötsamhet eller vid återfall i brott. På så sätt innebär en förlängd prövotid en skärpning av fängelsestraffet som sådant och det på ett sätt som vi menar är att föredra framför alter- nativet att begränsa möjligheterna till villkorlig frigivning.

Det som enligt vår mening starkast talar för en förlängning av prövotiden är att det öppnar upp för övervakning under en längre tid. Med tanke på den ganska höga återfallsfrekvensen bland fängelse- dömda finns det anledning att undersöka om intensifierat stöd under en längre tid skulle kunna minska återfallsfrekvensen. Det framstår som särskilt angeläget vid relationsvåld, där straffvärdena inte är så höga om fråga inte är om flera brottsliga gärningar som kan skapa ett sammansatt brott i 4 kap. brottsbalken, varför prövotiden nästan alltid uppgår till ett år i de fallen.

70Även denna ordning infördes 1999 efter förslag av Straffsystemkommittén, se SOU 1995:91 s. 372. Motiveringen är inte särskilt utförlig, men den ytterligare tiden ansågs behövas för att ge rättsväsendet ytterligare tid innan förverkandemöjligheten upphörde.

520

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

En förlängning av prövotiden stärker därför brottsoffrens ställning. Man kan också tänka sig andra situationer, som den som gång efter annan återfaller i stöldbrottslighet eller befinner sig i ett pågående missbruk och därför är i behov av övervakning och behandling under en längre tid. I de situationerna kan det inte uteslutas att längre prövo- tid och mer övervakning i kombination med behandlingsinriktade åtgärder kan ha en brottsavhållande effekt på vissa individer.

En förlängd prövotid för också med sig att tiden under vilken för- verkande av villkorligt medgiven frihet kan beslutas blir längre och därmed blir systemet strängare totalt sett. Att på detta sätt förlänga prövotiden är enligt vår mening ett mer ändamålsenligt sätt att skärpa hanteringen av tidigare brottslighet i stället för att förändra straffmät- ningsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken. Förutom att längre prövotid påverkar alla och därmed får ett direkt genomslag i praktiken är det en mer förutsebar ordning eftersom det framgår direkt av lagtexten vilka rättsverkningar som kan följa.

Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att prövotiden bör förlängas från ett till två år, vilket i jämförelse med nuvarande regel om minst ett år i praktiken innebär en förlängning för alla som döms till kortare fängelsestraff än sex år. I intervallet 30 dagar till tre år inne- bär det prövotider om två år i stället för ett år och även för strafftider mellan fyra och upp till sex år blir det en viss förlängning.71 På detta sätt säkerställs att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid. Dess- utom kan misskötsamhet och återfall föranleda förverkande av vill- korligt medgiven frihet under en längre tid.

Hur bör förändringen genomföras?

Regeln bör vara enkel och förutsebar

En bestämd prövotidslängd, utöver de fall då prövotiden motsvarar reststraffet, innebär en enkel och förutsebar regel. Eftersom prövo- tiden så tydligt är en del av det utmätta straffet måste också en ut- gångspunkt vara att prövotiden antingen framgår direkt av lagtext eller beslutas av domstol i brottmålet. En annan ordning riskerar att ses som ett tilläggsstraff och därmed finns det en uppenbar risk för

71För de med strafftider om fyra år innebär det en förlängning från 18 månader till 24 månader och vid fem år en förlängning från 20 månader till 24 månader.

521

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

konflikt med Europakonventionen. Av det nu sagda följer att en ordning som innebär att Kriminalvården i vissa fall kan förlänga prövo- tiden inte är ett alternativ. Det måste också vara förutsebart för såväl den dömde som för myndigheterna i inom rättsväsendet när ett straff är till fullo verkställt, särskilt eftersom det under prövotiden finns möjlighet att besluta om ingripande sanktioner.

Vi har övervägt en förändring som skulle ta sikte mer på de fall där det framstår som särskilt angeläget att prövotiden är längre än ett år. Domstolen skulle till exempel på yrkande av åklagaren kunna ges befogenhet att bestämma en annan prövotidslängd. Men eftersom prövotiden utgör en del av det ådömda straffet har vi nått slutsatsen att en sådan ordning är svårare att förena med vissa grundläggande krav, som förutsebarhet och likabehandling. Det framstår som en allt- för godtycklig ordning och det är därtill svårt att precisera de kriterier som skulle vara aktuella i en sådan prövning.

Ett ytterligare alternativ som vi övervägt är att låta prövotiden för- längas om domstolen anser att den nya föreslagna straffskärpnings- grunden i 29 kap. 2 a § brottsbalken är tillämplig. Den är tänkt att ta sikte på den typ av systemhotande brottslighet som enligt våra direktiv är särskilt angelägen att möta med långa frihetsberövanden. Mot en sådan ändring talar dock att strafftiderna, och därmed prövotiderna, redan är långa i dessa fall. Återfallen i sådan allvarlig brottslighet är också ovanlig. Behovet av ytterligare prövotid i just dessa fall framstår därför inte som särskilt stort.

Sammanfattningsvis synes den mest lämpliga åtgärden vara att för- länga prövotiden för alla, vilket i praktiken innebär att alla som döms till fängelse i upp till sex år kommer att ha en prövotid om två år. För strafftider därutöver kommer prövotiden i stället korrespondera med reststraffets längd, vilket är i överensstämmelse med gällande rätt.

Särskilt om prövotiden vid strafftider som överstiger tre år

Enligt nuvarande regler får fängelse på viss tid inte överstiga tio år, om inte fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2, 3 eller 3 a § brottsbalken. I dessa fall får fängelse på viss tid bestämmas till högst 18 år (26 kap. 1 § andra stycket brottsbalken). Vid villkorlig frigivning efter två tredjedelar från ett fängelsestraff om tio år är den återstående straff-

522

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

tiden och därmed prövotiden som längst tre år och fyra månader. Längre reststraff och längre prövotider kan förekomma vid flerfaldig brottslighet samt vid återfall (här bortses från de situationer då ett livstidsstraff omvandlas till ett tidsbestämt straff), men kan aldrig vara längre än sex år. Det är dock få – som mest hundra personer årligen

–som döms till strafftider överstigande tio år och det är således en mycket liten andel, inte ens en procent, som friges med ett längre rest- straff än tre år och fyra månader.72 Att prövotiden vid de straffnivåer som nu diskuteras kan uppgå till mellan tre år och fyra månader och sex år anser vi är välavvägt med hänsyn till att det är fråga om så all- varlig brottslighet. Skäl att föreskriva någon övre gräns för prövotidens längd finns enligt vår mening inte.

När fängelse på livstid omvandlas till ett tidsbestämt fängelsestraff gäller att fängelsestraffets längd inte får understiga det längsta tids- bestämda straff som kan dömas ut (4 § omvandlingslagen). Straffet kan således som kortast bestämmas till 18 år (26 kap. 3 § brotts- balken). Eftersom villkorlig frigivning sker från ett livstidsstraff som omvandlats till ett tidsbestämt straff kan prövotiderna i vart fall i teorin vara mycket långa i dessa fall. År 2022 och 2021 dömdes 23 respek- tive 30 livstidsstraff ut.73 Det rör sig således om få fall och med tanke på den allvarliga brottslighet det är fråga om anser vi att det också i dessa fall framstår som helt följdriktigt att reststraffet och prövo- tiderna kan bli långa.

10.7Om övervakning

10.7.1Kort om den nuvarande ordningen och vägen fram till den

Fram till 1983 gällde att övervakning i samband med villkorlig fri- givning var obligatorisk, men efter förslag av Fängelsestraffkommittén ändrades ordningen så att övervakning endast skulle beslutas om det ansågs påkallat. Som skäl anfördes främst att frivårdens resurser borde koncentreras till de fall där övervakningen fyller ett behov och där

72Under 2022 dömdes i 89 fall ut strafftider om exakt 10 år eller mer än 10 år men inte livstid. I princip alla dessa (84) avsåg brott mot person (3–7 kap. brottsbalken), se Brå, tabell 430. Dom- slut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader 2022. Under 2021 skedde det i 116 fall.

73Brå, tabell 432. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i år 2022 och 2021.

523

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

den kan förväntas fylla en positiv funktion. Straffets längd borde också påverka och övervakning kunna underlåtas vid villkorlig fri- givning från fängelse i högst sex månader.74

I dag gäller att övervakning ska beslutas i samband med villkorlig frigivning om det behövs för att minska risken att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Inga strafftider är undantagna. Som framgått av kapitel åtta är det en förutsättning för beslut om föreskrifter att den dömde är ställd under övervakning.

Kriminalvården ska pröva om den intagne ska stå under övervak- ning (9 § fängelseförordningen) och förordnar övervakare.75 Beslutet, som förutsätter att aktuell dom eller beslut fått laga kraft i sin helhet, fattas i de flesta fall inom tre månader innan villkorlig frigivning äger rum.76 Eftersom en villkorligt medgiven frihet som förklaras för- verkad är att betrakta som ett nytt fängelsestraff enligt 26 kap. 23 § brottsbalken behövs ett ställningstagande till övervakning också i dessa fall om fler än 30 dagar förklarats förverkade.

Det finns möjlighet för Kriminalvården att i efterhand ställa en person under övervakning (se 26 kap. 18 § brottsbalken och 4 kap. 5 § första meningen frivårdsförordningen). Det förekommer till ex- empel att en person som dömts till fängelse anses ha verkställt den frihetsberövande delen av påföljden enligt en preliminär beräkning redan innan domen fått laga kraft. I dessa fall behöver ett strafftids- beslut utfärdas efter att den dömde frigivits och frivården får därför fatta beslut om övervakning efter frigivning.77 Detsamma kan gälla om nya omständigheter framkommer som visar att övervakning behövs.

Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter samt pågå under hela prövotiden om inte annat beslutas.78 Enligt Kriminalvårdens före- skrifter och allmänna råd bör prövningen grundas på en individuell

74Prop. 1982/83:85 s. 103 ff. Fängelsestraffkommittén hade föreslagit en något annorlunda utformning, nämligen att övervakning skulle beslutas om det fanns anledning att anta att behov förelåg samt att frågan om ett sådant behov förelåg skulle bedömas utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion, se SOU 1981:92 s. 114.

75Tidigare upphörde övervakningen som regel utan något särskilt beslut när ett år av prövo- tiden hade förflutit, men den kunde förlängas av övervakningsnämnden.

76Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 21 och 43. Se även 9 § fängelseförord- ningen. Också övervakningsnämnd kan fatta beslut om övervakning med stöd av 26 kap. 19 § tredje stycket brottsbalken.

77Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 44.

78SOU 2017:61 s. 226 f. samt prop. 2018/19:77 särskilt avsnitt 5.4 s. 27 ff. Någon ändring mot rekvisitet ”påkallat” avsågs inte.

524

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

bedömning, utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.79 Utgångspunkten är att frivårdens resurser ska koncentreras till de ärenden där övervakningen kan bidra till att minska risken för återfall i brott eller där det finns ett behov av att underlätta återanpassningen till samhället.80

Huruvida övervakning anses behövlig eller inte avgörs i ett första skede genom en initial bedömning under fängelseverkställigheten genom den individuella verkställighetsplaneringen (VSP-utredningen; se kapitel 6 och 12). Om övervakning bedöms behövlig läggs en verk- ställighetsplan för hela verkställigheten, inklusive övervakningen. Ut- ifrån RBM-principerna som beskrivits i kapitel sex planeras och genom- förs de återfallsförebyggande åtgärderna med utgångspunkt i den dömdes risk, behov och mottaglighet. Ju högre risk för återfall, desto fler och mer intensiva insatser krävs för ett effektivt arbete för att förebygga återfall i brott. De kriminogena riskfaktorer som identi- fieras är således vägledande för bedömningen av övervakningsbehovet (se om detta i kapitel 6).

Om VSP-utredningen leder till en hög risknivå anses klienten som regel ha behov av övervakning. Vid medelhög risknivå finns ofta, men inte alltid, behov av övervakning. Ju fler behov som identifieras, desto större är behovet av påverkan för att minska risken för brottslighet. Även samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov att skydda sig mot personer som har en benägenhet att återfalla i allvarlig brottslighet, kan oberoende av risknivå leda till att det beslutas om övervakning.

Samhällsskyddet kan också tala för övervakning vid kopplingar till olika former av kriminella grupperingar.81 Det handlar om sam- hällets behov av att skydda sig mot personer som har en benägenhet att återfalla i allvarlig brottslighet, oberoende av den risknivå som VSP-utredningen visat. Exempel på allvarliga brott är allvarliga angrepp mot människors liv, hälsa eller trygghet till person (inbegripet våld i nära relation och hedersrelaterat våld), rån, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och grova vapenbrott.

Även stödbehov kan leda till övervakning, till exempel vid behov av samverkan kring missbruksbehandling. Det handlar här främst om ett behov av insatser för att stärka den frigivnes återetablering i sam-

79FARK Frivård, se också prop. 1982/83:85 s. 126.

80Kriminalvården, Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 46 ff.

81Kriminalvården, Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) a.st.

525

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

hället genom att nödvändiga kontakter med relevanta myndigheter och sjukvården etableras med stöd av frivården.82

Det kan också vara fråga om en dömd som vill lämna en kriminell livsstil och ett kriminellt gäng och som därför behöver särskilda skydds- och stödinsatser. Behov av stöd efter frigivningen kan även leda till övervakning på grund av de negativa skadeverkningar som frihetsberövandet medfört.83

Under övervakningen ska den dömde följa den plan som upprättats och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den som är ställd under övervakning är också skyldig att inställa sig hos över- vakaren efter kallelse samt i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt anvisningar. Kriminalvården kan besluta om att samma skyldig- heter ska föreligga gentemot en anställd vid myndigheten eller mot en annan person (se 26 kap. 15 § brottsbalken). Bestämmelsen finns för att säkerställa en god och regelbunden kontakt mellan den fri- givne och övervakaren, vilket är viktigt för en framgångsrik övergång till livet i frihet.

Om inte annat beslutas upphör övervakningen vid prövotidens utgång (26 kap. 12 och 13 §§). Enligt 26 kap. 18 § har Kriminalvården en skyldighet att löpande ompröva behovet av övervakning. Kriminal- vårdens beslut om övervakning samt beslutet om övervakare och even- tuellt biträde får överklagas till övervakningsnämnden (37 kap. 7 §).

10.7.2Om övervakarens uppgifter

Enligt 4 kap. 2 § frivårdsförordningen ska en tjänsteman som ska ansvara för övervakningen om möjligt besöka den dömde i anstalten. Om det är möjligt bör myndigheten också genom kontakt med den dömdes familj och andra närstående ta reda på sådant som kan vara av betydelse för övervakningen. Enligt 5 kap. 3 § ska tjänstemannen så snart som möjligt i samband med att övervakningen börjar, men senast inom en månad, sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet ska bestämmas vad som ska gälla under övervakningen.

Övervakaren ska samarbeta med Kriminalvården och underrätta myndigheten om allt som är av betydelse för övervakningen. Över-

82Kriminalvården talar om bedömningsfilter som den dömde måste passera igenom för att inte ställas under övervakning: kriminogena behov, samhällsskydd och stöd, se a.st.

83A.st.

526

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

vakaren bör också samråda med den dömdes familj och andra närstå- ende i syfte att få deras hjälp att hjälpa och stödja den dömde.

Varannan månad, samt när Kriminalvården begär det, ska över- vakaren avge rapport till myndigheten om den övervakades förhåll- anden. Om inte särskilda skäl talar emot det ska den övervakade underrättas om innehållet. Övervakaren ska regelbundet träffa den övervakade och besöka honom eller henne i hemmet så ofta det be- hövs (5 kap. 11 och 12 §§).

Övervakaren ska skyndsamt meddela till Kriminalvården om den övervakade åsidosätter sina skyldigheter, om en meddelad föreskrift bör ändras, att en ny föreskrift bör meddelas eller att en föreskrift inte längre behövs (5 kap. 15 §). Kriminalvården ska enligt 4 kap. 6 a § föra journal enligt föreskrifter som myndigheten meddelar.

Det är möjligt att förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen (biträdande övervakare). En biträdande övervakare har i princip samma befogenheter och skyldigheter, med undantag för jämkning eller lättnader i föreskrifter. Ett sådant behov kan finnas om den frigivne har en svår social situation eller vid vissa geografiska skäl, som att den frigivne under en tid placeras i behandlingshem på annan ort. Biträdande övervakare är människor ute i samhället som har engagerat sig frivilligt för att vara en förebild och ett stöd för de som står under övervakning och är ett komplement till frivårdens medarbetare. Den biträdande övervakaren ska arbeta med att stärka de sociala färdigheterna genom att vara en förebild, medan Krimi- nalvårdens medarbetare arbetar med riskfaktorer för kriminalitet. Under 2021 vändes en nedåtgående trend med minskat användande av biträdande övervakare. Målet är att 25 procent av alla med över- vakning ska ha en biträdande övervakare, men genomsnittet har sedan en tid tillbaka legat på omkring 17 procent och sjönk under 2023 till 15 procent.84

10.7.3Statistik

År 2022 ställdes 60 procent av de som villkorligt frigavs från fängelse under övervakning. År 2014 var motsvarande andel 44 procent.85 I reella tal innebär det att 6 110 villkorligt frigivna ställdes under över-

84Kriminalvården, Årsredovisning 2021, 2022 och 2023.

85Kriminalvård och statistisk 2022 s. 72 och 85.

527

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

vakning 2022, vilket var en ökning med sex procent (352 personer) jämfört med 2021. En tredjedel hade avtjänat dom för narkotikabrott.86 Som Kriminalvården framhållit beror ökningen, som startade 2020, på förändringar i bedömningen av de frigivnas övervakningsbehov. Strafftiden är inte längre avgörande, utan det sker en mer komplex och individuell bedömning där behoven ses från olika perspektiv. Även för klienter med kortare strafftider, som tidigare inte ställdes under övervakning, beslutas nu i större utsträckning om övervakning.87 Enligt Brå korresponderar ökningen av antalet villkorligt frigivna personer med övervakning både med antalet personer som påbörjat fängelseverkställighet och personer som avslutat en fängelseverk- ställighet under samma period.88

När Brå 2019 utvärderade vilka brott som begås under övervakning i frivård konstaterade myndigheten att det var en stor minskning av antalet övervakade vid villkorlig frigivning mellan 2008 och 2015: från 66 procent till 58 procent. Skillnaden i andelen villkorligt frigivna som övervakas var överlägset störst mellan personer med olika strafftid, då de med mer än två års strafftid övervakades åtta gånger så ofta som dem med högst två månaders strafftid. Näst störst skillnad fanns mellan personer med olika huvudbrott, då exempelvis sexualbrott ledde till övervakning nästan fyra gånger så ofta som trafikbrott. Där- efter hade ålder störst betydelse, eftersom andelen som övervakas är betydligt större inom den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta.89

Enligt Brå fanns inga tecken på att minskningen i övervakning hade haft negativ effekt på andelen villkorligt frigivna som begick nya brott. Däremot menade Brå att unga personer eller de som tidigare har av- tjänat minst en kriminalvårdsverkställighet oftare borde prioriteras för övervakning, i förhållande till hur mycket oftare de lagförs för brott. Dessa grupper övervakades visserligen redan oftare än andra, men skillnaden i andelen som begick nya brott inom ett år var be- tydligt större än skillnaden i andelen som övervakades. Den yngsta åldersgruppen övervakades i 63 procent större utsträckning än den äldsta åldersgruppen, men andelen som begick nya brott var 259 pro- cent större. De som avtjänat minst en tidigare kriminalvårdsverk-

86Brå, Kriminalvård, Frivård 2022 s. 8.

87Kriminalvården, Kriminalvård och statistisk 2022 s. 72.

88Brå, Kriminalvård, Frivård 2022 s. 8.

89Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 32.

528

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

ställs under övervakning. Bland de dömda med långa strafftider är andelen ännu högre.95

Enligt vår mening är utvecklingen mot en mer individualiserad bedömning i frågan om övervakning i grunden positiv. På så sätt kan Kriminalvårdens resurser användas där de kan antas behövas mest, vilket vi anser angeläget.

Som kommer att framgå i kapitel 12 anser vi dock att det bör för- tydligas att villkorlig frigivning med tillhörande prövotid är en del av verkställigheten av ett fängelsestraff. Som skäl för vår ståndpunkt anför vi bland annat att övervakning och föreskrifter, som endast kan beslutas under prövotiden, ger en sådan skärpa till avtjänandet utanför anstalt att det är motiverat att se det på det sättet. Det är i praktiken också i princip bara mot den som är ställd under övervak- ning som det är möjligt att ingripa vid misskötsamhet under prövo- tiden. Enligt vår mening är det utifrån dessa utgångspunkter logiskt att övervakningen som huvudregel är obligatorisk. Vi föreslår därför detta.

Det bör också framhållas att övervakning, i kombination med stöd och behandling, är viktigt för en framgångsrik återetablering till sam- hället och ett liv utan kriminalitet. Vi noterar här att Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga har föreslagit att övervakning ska vara obligatoriskt när barn friges villkorligt. Även om barn ofta är i större behov av stöd och kontroll anser vi att det finns skäl att hålla ihop regleringen och göra den likadan för alla som villkorlig friges. Även vuxna bör få bästa möjliga stöd vid övergången mellan verk- ställighet i anstalt och i frihet.

Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde. På så sätt involveras han eller hon i att på bästa sätt fortsätta den förändringsresa som förhoppningsvis påbörjats under tiden i anstalt. Kriminalvården har därtill ett ansvar att samverka med andra myndigheter, och i enlighet med normaliseringsprincipen har även de som är villkorligt frigivna rätt till samhällets stödfunktioner på samma sätt som alla andra i samhället (se 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken). Under övervakningen åligger det därför frivården att

95Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, Kortanalys 7/2019 s. 33. Strafftid mer än ett år, högst två år: 82,5 % ställs under övervakning, strafftid mer än två år: 84,4 % ställs under övervakning.

532

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

förmedla det stöd och den hjälp som den frigivne har rätt till, vilket inte sällan är helt nödvändigt för en lyckad återanpassning.96

En viktig samhällsskyddsaspekt är således den kontroll över indi- viden som följer med övervakningen. Socialtjänsten och Försäkrings- kassan och andra myndigheter liksom sjukvården – samhällets stöd- funktioner – involveras runt den som friges. Fokus är på hur den dömde på bästa sätt ska komma tillbaka till samhället utan att återfalla i brott. Denna kontroll är viktig och talar enligt vår mening för att övervakning ska ingå som ett normalt led vid villkorlig frigivning.

För att ligga i linje med behandlingsforskningen är det dock viktigt att åtgärderna under villkorlig frigivning inte enbart är inriktade på kontroll – det måste också finnas behandlande och mer omsorgs- inriktade inslag. Likaså är det är viktigt att de villkor som ställs upp under övervakningen alltid svarar mot de identifierade kriminogena behoven eftersom det är då som återfallsrisken minskar.97

Återfallsförebyggande åtgärder bör därför tillgodose såväl be- hovet av kontroll som behovet av stöd och hjälp, vilket är möjligt att tillgodose genom ett välutvecklat övervakningsinstitut med tillhör- ande föreskrifter.98 Kriminalvården beräknar att ungefär 75 procent av klienterna i frivård och anstalt har en hög eller medelhög risk att återfalla i brott och forskningen visar att de behöver insatser vid flera tillfällen varje vecka för att risken för återfall i brott ska minska.99

96Det finns en viss forskning på att samarbete mellan myndigheter leder till mer framgångsrika återetableringar, se t.ex. Burke m.fl., When Offenders Break the Rules: Smart Responses to Parole and Probation Violations.

97Aos m.fl., (2006), Evidence-Based Adult Corrections Programs: What Works and What Does Not. Olympia: Washington State Institute for Public Policy http://www.wsipp.wa.gov/rptfiles/06- 01-1201.pdf, Cullen och Gendreau (2000), Assessing Correctional Rehabilitation: Policy, Practice, and Prospects (Washington, DC: National Institute of Justice), Lowenkamp and Latessa (2004), Understanding the Risk Principle: How and Why Correctional Interventions Can Harm Low- Risk Offenders, Topics in Community Corrections. Washington, DC: National Institute of Corrections och Petersilia, When Prisoners Come Home: Parole and Prisoner Reentry.

98Se t.ex. Dünkel m.fl., Comparable aims and different approaches. Prisoner resettlement in Europe – concluding remarks s. 486, Correctional Service of Canada, L. Brown, Encouraging community release and appropriate supervision, med vidare hänvisning till Gendreau m.fl., The effects of community sanctions and incarceration on recidivism, Forum on Corrections Research, 12(2) s. 11–13. Se även Cullen och Jonson, Rehabilitation and Treatment Programs, Crime and Public Policy s. 293–344, Gleicher, m.fl., Creating a Supervision Tool Kit: How to improve probation and parole, Federal Probation; June 2013, Volume 77 (1) s. 22 ff.

99Kriminalvården, Budgetunderlag 2024 s. 4. Föreskrifter bör beslutas utifrån ”three R’s” of supervision conditions. They should be realistic: few in number and attainable; relevant: tailored to individual risks and needs; and research based: supported by evidence that they will change behavior and result in improved public safety and reintegration outcomes.

533

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

Presumtionen ska kunna brytas

Vi anser dock att en ordning med obligatorisk övervakning inte kan tillämpas fullt ut när det är fråga om vuxna lagöverträdare. Kriminal- vårdens resurser måste kunna tas i anspråk där de behövs mest och därför bör det vara möjligt att underlåta att ställa den frigivne under övervakning.

Att återfallen är som högst i de lägre tidsspannen tyder på att det inte är lämpligt att till exempel undanta de kortaste strafftiderna. Det bör därför inte vara någon fast gräns utan i stället vara upp till Kri- minalvården att undanta den som ska friges från övervakning om det finns tillräckliga skäl för det. Precis som nu bör det alltid ske en indi- vidualiserad bedömning som tar sikte på omständigheter som talar för att övervakning inte behövs. Den som bedöms ha låg risk för åter- fall i brott enligt vad som närmare utreds inom ramen för verkställig- hetsplaneringen bör därför kunna undantas från övervakning.

Detta ligger också i linje med Kriminalvårdens arbete utifrån RBM-principerna – behandlingsinsatser ska riktas mot de med hög risk för återfall i brott. Forskningen visar också att det till och med kan vara kontraproduktivt att ställa de som har låg risk för återfall i brott under alltför ingripande föreskrifter.100

Därtill bör övervakning kunna underlåtas om det annars finns särskilda skäl. Den dömde kan vara under övervakning med anled- ning av en annan påföljd, till exempel en parallellt löpande prövotid med anledning av skyddstillsyn eller prövotid från ytterligare ett fängelsestraff. Syftet är att Kriminalvården ska kunna besluta om över- vakning på ett sätt som tillvaratar såväl samhällsskyddsintresset som myndighetens resurser på bästa sätt.

Övervakningens längd m.m.

Övervakningen ska i enlighet med nuvarande regler bestå under hela prövotiden om inget annat beslutas. Samtidigt är det viktigt för kon- centrationen av frivårdens resurser att övervakningen inte blir längre än vad som är motiverat med hänsyn till den dömdes situation och behov. Behovet av övervakning ska även framöver fortlöpande om-

100Lowenkcamp m.fl., Robina Inst. of Crim. Law & Crim. Just., Modernizing Parole Statutes: Guidance from Evidence-Based Practice (2018) s. 11.

534

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

prövas och om övervakningen har fungerat under en tid utan anmärk- ning och därför inte längre behövs ska den kunna upphöra.

På detta sätt tydliggörs också att det är den dömde, som genom skötsamhet under övervakningen, har möjlighet att påverka frågan om övervakning samt dess innehåll. Som framgått ovan är risken för återfall och därmed behovet av åtgärder som störst i tiden närmast efter frigivningen.

Även om huvudregeln är att övervakningen pågår under hela prövotiden ska den upphöra när den inte längre behövs. Som bland annat Brå påpekat efter resultat i en studie om återfall i brott under prövotid är det av vikt att övervakningen inte pågår längre än moti- verat och att det därför ofta finns skäl att avsluta övervakningen efter en tid om den dömde skött sig väl under övervakningen.101 Vid mycket långa strafftider och därmed långa reststraff bör det endast i undan- tagsfall komma i fråga att övervakningen pågår under längre tid än tre år.102

Eftersom vi föreslår att villkorlig frigivning inte ska ske på nytt vid förverkande av reststraff på grund av misskötsamhet (se nästa avsnitt) behöver Kriminalvården inte ta något nytt ställningstagande till frågan om övervakning i dessa fall. I stället löper prövotiden för det ursprungliga fängelsestraffet på och frågan om övervakning får avgöras i relation till den ursprungliga prövotiden. Det innebär i sig en fördel att parallella prövotider kan undvikas i större utsträckning (se mer om denna problematik i nästa avsnitt).

10.9Ny villkorlig frigivning efter beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet?

10.9.1Gällande rätt

Om den dömde friges villkorligt med en återstående strafftid kan övervakningsnämnd eller domstol vid misskötsamhet respektive åter- fall i brott förklara villkorligt medgiven frihet förverkad med stöd av 26 kap. 19 § andra stycket eller 34 kap. 5 § brottsbalken.

En förverkandeförklaring innebär att den dömde får avtjäna den förverkade tiden – del av eller hela den återstående strafftiden (det så

101Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 21.

102Jfr SOU 2017:61 s. 229 och prop. 2018/19:77 s. 59.

535

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

kallade reststraffet) vid återfall, och upp till nittio dagar vid missköt- samhet, – i anstalt.103 Ett annat sätt att uttrycka saken är att den villkorliga frigivningen återkallas helt eller delvis.

Av 26 kap. 23 § framgår att den del som förverkats, med avseende på fråga om ny villkorlig frigivning, ska anses som ett nytt fäng- elsestraff. Detsamma gäller vid beräkning av strafftid enligt strafftids- lagen. Med andra ord anses den del som efter förverkade av villkorligt medgiven frihet ska verkställas som ett nytt fängelsestraff från vilket ny villkorlig frigivning ska ske om förverkandetiden antingen ensamt eller tillsammans med ett annat straff som avtjänas samtidigt över- stiger trettio dagar. I alla andra sammanhang ska däremot straffåter- stoden betraktas som en del av det tidigare utdömda fängelsestraffet.104

Att det är den samlade strafftiden som avgör tidpunkten för villkorlig frigivning i de fall flera fängelsestraff, och i förekommande fall förverkade delar, avtjänas samtidigt framgår av 26 kap. 8 § brotts- balken och 19 § strafftidslagen. I dessa fall räknas således strafftiderna samman och villkorlig frigivning sker i stället efter två tredjedelar av den sammanlagda, totala strafftiden.

Om den dömde har varit omhändertagen med stöd av 26 kap. 22 § brottsbalken eller häktad eller anhållen med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser ska den tiden räknas såsom avtjänad tid och tillgodoräknas den dömde när frigivnings- tidpunkten bestäms (se 2 § tillgodoräknandelagen).

Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott har traditionellt förståtts som den mest lämpliga åtgärden för att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande anses ha flera fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken. För det första är det redan från början klart både hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning, om han på nytt begår brott, och under vilken tid skärpningen kan tillämpas. För det andra är pedagogiken i systemet tydlig. Det finns därför enligt tidigare förarbetsuttalanden skäl att i så stor utsträckning som möjligt styra över återfallsskärpningen till förverkandet.105 Detta gäller allt- jämt enligt vad som framgår av 29 kap. 4 § (se kapitel 11).

103Om det är fråga om en dom på fängelse kan också intensivövervakning med elektronisk kontroll vara ett alternativ, även om det nog sällan är så att den dömde i dessa fall uppfyller kriterierna för en sådan avtjänandeform, se 1 och 2 §§ lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.

104Bäcklund m.fl., Kommentaren till Brottsbalken, JUNO version 22 under 34 kap. 5 §.

105Prop. 1997/98:96 s. 133 ff. Se härtill också prop. 1987/88:120 s. 55 och 110 samt SOU 1995:91 s. 191 f.

536

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Enligt våra direktiv ska vi undersöka om ordningen med ny vill- korlig frigivning från ett förverkat reststraff är rimlig och i så fall vilka skäl den anses vila på. Utgångspunkten i direktiven torde vara att hela den tid som ett beslut om förverkande avser ska avtjänas i anstalt. Frågan som besvaras i detta avsnitt är således om villkorlig frigivning bör ske på nytt efter att ett reststraff förklarats förverkat och i så fall varför?

Som också anges i våra direktiv var det fram till 2020 endast möjligt att förverka upp till 15 dagar åt gången vid misskötsamhet, men nu- mera är det möjligt att förverka upp till nittio dagar åt gången. Den förverkade delen kan således även vid misskötsamhet bli så lång att villkorlig frigivning aktualiseras. Frågan är därför mer aktuell nu än vad den varit tidigare och det är dags att den får en mer principiell och hållbar lösning.

10.9.2Kort bakgrund

När institutet villkorlig frigivning infördes i svensk rätt för snart 120 år sedan var det bara möjligt att förverka hela reststraffet såväl vid misskötsamhet som vid återfall i brott. Den villkorligt frigivne som fått sin villkorliga frigivning återkallad blev inte heller villkorligt frigiven på nytt. Som framgått i avsnitt 10.2.2 stod det dock snart klart att en gradvis övergång till livet i frihet förde med sig många fördelar, bland annat ur återfallshänseende, och tillämpningsområdet för den villkorliga frigivningen vidgades successivt efterhand.

En viktig del av systemets utvidgning var att det i mitten av 1940- talet infördes en möjlighet att på nytt villkorligt frige den dömde efter beslut om förverkande. Det uttalade målet var enligt förarbetena att göra den villkorliga frigivningen till ett normalt slutled i verkställig- heten av tidsbestämda frihetsstraff och därför skulle samtliga friges villkorligt; även de som fått en del förverkad. Det ansågs också vara i god överensstämmelse med grunderna för obligatorisk villkorlig fri- givning, som infördes nu, att kunna frige den dömde villkorligt på nytt.

Som skäl angavs också att det ibland kunde framstå som ett orim- ligt hårt straff i relation till misskötsamheten att tvingas avtjäna hela straffåterstoden, särskilt om den var mycket lång. Genom att införa en möjlighet att frige villkorligt på nytt kunde åtgärden göras mer proportionerlig i relation till misskötsamheten. För att möjliggöra

537

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

detta uttrycktes att det straff som den frigivne hade att undergå på grund av en förverkandeförklaring skulle anses såsom nytt straff med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning.106 Syftet med formu- leringen var alltså att göra reglerna om villkorlig frigivning tillämpliga i relation till den del av reststraffet som förklarats förverkat för att möjliggöra villkorlig frigivning på nytt. Någon möjlighet att delför- verka fanns däremot inte och det var alltid hela reststraffet som för- klarades förverkat.

Även under 1950-talet uttrycktes i förarbetena att den del som förklarats förverkad, eventuellt med ytterligare fängelsetid som dömts ut, i princip borde ses som en ny påföljd avseende frågan om ny vill- korlig frigivning. Nu infördes också regeln som än i dag innebär att om flera fängelsestraff verkställs samtidigt ska tidpunkten för villkor- lig frigivning prövas utifrån den sammanlagda fängelsetiden av fäng- elsestraffet och den förverkade straffåterstoden. Eftersom det var i denna tid som behandlingstanken på allvar gjorde entré ansågs det viktigt att ett nytt försök med vård utom anstalt kom till stånd snabbt. Det var också nu som möjligheten att sätta ned återstoden av straff- tiden vid förverkande, det vill säga ett slags delförverkande, infördes.107

Möjligheten att förverka dagar av reststraffet vid misskötsamhet har därefter inskränkts betydligt och länge gällde att det endast var möjligt att förverka 15 dagar. När möjligheten att delförverka vid åter- fall i brott infördes i samband med att ungdomsfängelse avskaffa- des 1980, angavs i förarbetena att det var viktigt att kunna ställa längden av det förverkade reststraffet i proportion till misskötsamheten.108

Detta gäller än i dag, även om presumtionen vid återfall i brott är att hela reststraffet ska förklaras förverkat (vi föreslår dessutom i kapitel 11 att detta ska förtydligas). Vid förverkande på grund av återfall i brott kan som särskilt skäl för att inte förverka eller endast förverka del beaktas om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet (34 kap. 5 § andra stycket).109

106SOU 1938:25 s. 73 och prop. 1943:252 s. 5 och 38. I betänkandet hade i stället föreslagits att fångvårdsstyrelsen skulle kunna bevilja villkorlig frigivning för de återintagna.

107SOU 1956:55 s. 100 f. och 353 samt prop. 1962:10 del C s. 277.

108SOU 1977:83 s. 186 f. och prop. 1978/79:212 s. 80 f.

109För uttalanden i förverkandefrågor, se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807. Som uttalats i förarbetena är uppräkningen av omständigheter i 34 kap. 5 § endast exempel och även andra omständigheter kan beaktas. Syftet anges vara att det vid en samlad skälighets- bedömning ska vara möjligt att underlåta att förverka eller att endast förklara en del av den villkorligt medgivna friheten förverkad, se prop. 1997/98:96 s. 139.

538

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Även när tiden för förverkande bestäms på grund av misskötsamhet ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder för- verkandet särskilt beaktas (26 kap. 19 § andra stycket).110 Således är tanken att det ska vara möjligt att bestämma förverkandedelens storlek med beaktande av proportionalitetsprincipen.

10.9.3Tidigare överväganden

Som redan påpekats infördes 2020 en möjlighet för övervaknings- nämnderna att förverka upp till nittio dagar vid misskötsamhet, vilket innebär att villkorlig frigivning nu kan komma att ske från vissa rest- straff som förklarats förverkade på grund av misskötsamhet. Änd- ringen ansågs innebära en tydlig markering av den övervakades skyl- dighet att följa de föreskrifter och anvisningar som lämnats.111

I de betänkanden där det tidigare varit aktuellt att diskutera frågan om ny villkorlig frigivning efter förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av just misskötsamhet har det föreslagits att ett undan- tag från villkorlig frigivning bör införas, det vill säga att den dömde inte ska friges villkorligt på nytt i dessa fall. Fängelsestraffkommittén hade som principiell inställning att förvandlingsstraffen alltid bör avtjänas i sin helhet och ansåg att det var olämpligt att villkorlig fri- givning skedde på nytt efter misskötsamhetsförverkande.112

Även Straffsystemkommittén föreslog att det skulle införas ett uttryckligt undantag från villkorlig frigivning vid förverkande på grund av misskötsamhet. Kommittén ansåg att det skulle innebära problem med parallella prövotider i fråga om samma fängelsestraff, särskilt om fråga om nytt förverkande aktualiserades. Vilka närmare problem det skulle vara fråga om berördes dock inte, men de ansågs berättiga ett undantag. Det antogs röra sig om cirka 75 förverkandebeslut årligen.113

I de propositioner som följt på dessa två betänkanden har de lämnade förslagen dock inte följts i alla delar och tiden som kan för- klaras förverkad vid misskötsamhet har aldrig kommit att bli längre

110I ärenden om förverkande av villkorlig medgiven frihet ska offentligt biträde förordnas för den det gäller, om det inte måste antas att behov av biträde saknas (37 kap. 9 § brottsbalken).

111SOU 2017:61 s. 257 ff. och prop. 2018/19:77 s. 47 f.

112SOU 1986:14 s. 96 f. och 1986:13 s. 71 (se förslagets 29 kap. 4 och 16 §§).

113SOU 1995:91 del II s. 358.

539

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

än minimitiden för villkorlig frigivning. Regeringen har därför inte behövt ta ställning till frågan ur en mer principiell synvinkel.114

I den proposition som följde efter Straffsystemkommitténs be- tänkande uttalade dock regeringen att det redan förekom dubbla prövotider och att det inte hade framkommit att det medförde sådana olägenheter att det fanns anledning att införa ett undantag. Reglerna skulle därtill göras klara och entydiga, vilket också talade emot att införa ytterligare undantag.115 Inte heller när möjligheten att förverka höjdes från 15 till 90 dagar 2020 och frågan borde ha ställts på sin spets berördes den särskilt utförligt varken i utredningsbetänkandet eller i den efterföljande propositionen.116

Vad gäller frågan om villkorlig frigivning från ett reststraff som förklarats förverkat med anledning av återfall i brott är förarbetena, såvitt vi har funnit och redovisat i avsnitt 10.9.2, påfallande tysta när det kommer till just den här frågan. Det är därför svårt att läsa ut vilka skäl den nuvarande ordningen vilar på. Det enda som egentligen konstateras i lite nyare förarbeten är att det kan få till följd att dubbla prövotider löper parallellt för samma brottslighet, ibland med tillägget att det i sig inte är någon principiell nyhet. Det verkar mer eller mindre ha tagits för givet att den del som förverkas ska ses som ett nytt straff samt att villkorlig frigivning ska ske på nytt liksom att strafftiderna ska läggas samman.

Av de ursprungliga förarbetena kan man dock, som konstaterats i avsnitt 10.9.2, utläsa att det handlar om att i så stor utsträckning som möjligt och utan dröjsmål kunna utnyttja de fördelar som den vill- korliga frigivningen innebär. Utgångspunkten tycks ha varit att den dömde så snart som möjligt ska komma ut i kriminalvård i frihet igen och att reglerna därför bör utformas på ett sätt som på bästa sätt möj- liggör en sådan ordning.117

114Prop. 1992/93:4 och prop. 1997/98:96 samt Justitiedepartementet, Promemoria om villkorlig frigivning 1992 (dnr 86–980).

115Prop. 1997/98:96 s. 124.

116SOU 2017:61 s. 260 och prop. 2018/19:77 s. 47 f. och 64 f. Detsamma har konstaterats tidigare, se t.ex. SOU 1995:91 s. 358 med vidare hänvisning till prop. 1992/93:4.

117Se särskilt SOU 1977:83 s. 186 f. och prop. 1978/79:212 s. 80 f. Inte heller i den juridiska litteraturen som finns på området finns några resonemang om just detta, se t.ex. Bäcklund m.fl., Brottsbalken. En kommentar, Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott samt Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära.

540

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

10.9.4Praktiska problem med anledning av den nuvarande ordningen

När frågan om ny villkorlig frigivning från ett förverkat reststraff utreds måste också eventuella praktiska problem som den nuvarande ordningen för med sig beaktas. Kriminalvården har på uppdrag av utredningen konkretiserat de problem som kan uppstå i huvudsak enligt följande.118

De praktiska problemen är kopplade till att systemets nuvarande utformning leder till parallella prövotider och därmed inte sällan också parallella övervakningar. En situation med flera prövotider uppstår till exempel om en del av en villkorligt medgiven frihet förklaras för- verkad och villkorlig frigivning sedan sker från den delen. Då börjar en ny prövotid löpa för den förverkade delen, samtidigt som prövo- tiden för det ursprungliga fängelsestraffet löper på. Det finns ofta ett beslut om övervakning enligt det första fängelsestraffet och fattas enligt gällande rutiner ett nytt beslut om övervakning vid den nya frigivningen, varför dubbla övervakningar löper. Det är dock inte de dubbla prövotiderna som i sig utgör problemet, utan i stället är det när flera parallella prövotider samtidigt är förenade med olika övervak- ningar som tillämpningsproblem kan uppstå i myndighetens arbete. Det kan till exempel vara svårt att meddela särskilda föreskrifter eftersom dessa alltid måste vara kopplade till en viss övervakning.

Även vid sanktioner på grund av misskötsamhet, omhändertag- anden samt vid övervakningsnämndens beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet måste missköt- samhet kopplas till en viss övervakning. Det kan slutligen uppstå vissa följdproblem vid prövningen av vilka frihetsberövanden som ska tillgodoräknas den dömde enligt 2 § tillgodoräknandelagen om det finns flera prövotider att beakta.

Kriminalvårdens principiella utgångspunkt, som kommer till ut- tryck i Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4), är att någon skillnad inte ska göras på beslut om övervakning vid villkorlig frigivning från ett fängelsestraff och ett sådant beslut vid villkorlig frigivning från ett förverkat reststraff. Detta eftersom rekvisitet för övervakning är om det finns ett sådant behov. I handboken uttrycks att de flesta klienter som verkställer ett fängelsestraff till följd av ett

118Problemställningen är densamma vid flera parallella domar till skyddstillsyn eller skyddstillsyn och prövotid efter fängelsestraff, men den frågan berörs inte närmare i detta betänkande.

541

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

förverkande i princip alltid ska ställas under övervakning eftersom det tidigare beslutats att det finns ett sådant behov och detta behov torde kvarstå.119 I dessa situationer uppstår således dubbla övervak- ningar. Däremot fastställs endast en individuell verkställighetsplan för varje person. Är den frigivne dessutom dömd till en skyddstillsyn som löper parallellt kan det vara fråga om tre parallella övervakningar.

I samband med övervakning beslutas därtill ofta om särskilda före- skrifter och dessa är alltid knutna till en viss övervakning. Det fattas således flera beslut om föreskrifter, även om de skulle vara detsamma för varje övervakning. Varje sådant beslut om en föreskrift kan över- klagas, vilket innebär att om den dömde bara överklagar ett beslut kan det ändras av domstol, men samma föreskrift fortsatt gälla för en annan övervakning.

Även om Kriminalvården i ett sådant läge kan ändra det egna be- slutet kan det uppstå situationer där det är svårt att överblicka vad som gäller, såväl för den frigivne som för Kriminalvården. Det kan också uppstå kortare tidsintervall under vilka konkurrerande föreskrifter gäller.120

Vid misskötsamhet genom brott mot föreskrifterna måste den aktuella misskötsamheten kopplas till en viss eller flera övervakningar, vilket kan vara svårt i praktiken. Det komplicerar i sin tur användandet av sanktioner samt frågan om överklagande av beslut om meddelade sanktioner.

I Kriminalvårdens handbok för övervakning anges följande:

När det gäller hantering av misskötsamhet av flera parallella övervak- ningar, måste de olika övervakningarna till viss del hållas isär. Om missköt- samheten exempelvis avser misskött föreskrift kopplad till den ena över- vakningen, anses inte den andra övervakningen utan föreskrift vara misskött. Den misskötsamhet som rapporteras måste kunna kopplas till den eller de övervakningar som verkställs. Har klienten nyligen dömts till skyddstillsyn har kanske denna skyddstillsyn inte hunnit misskötas trots att en redan pågående övervakning anses vara misskött. Klienten måste ges möjlighet att sköta den nya övervakningen innan misskötsamhet kan rapporteras.

När misskötsamhet rapporteras för klienter med flera pågående över- vakningar måste det av PM på ett tydligt sätt framgå vilken övervakning eller vilka övervakningar som misskötts.121 Det kan även behöva lämnas olika åtgärdsförslag avseende var och en av de misskötta övervakningarna.

119Kriminalvårdens handbok om övervakning avsnitt 6.1.

120Som exempel nämns i promemorian Borås tingsrätts slutliga beslut i Ä 3577-21, där två vistelseförbud med olika geografisk täckning gällde samtidigt mot samma person.

121En PM är en promemoria som upprättas av frivården inför ett beslutssammanträde.

542

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Frivården får i frivårdskollegium eller med kriminalvårdsinspektör disku- tera misskötsamheten för varje övervakning separat och bedöma vilken åtgärd som bedöms lämplig. I de fall klienten i den första övervakningen tilldelats en kontaktföreskrift kan det emellertid finnas skäl att besluta att varning meddelas som första åtgärd även för den andra övervakningen. Detta eftersom tidigare misskötsamhet kan vara ett skäl att anta att kon- taktföreskrift inte skulle få en avsedd effekt.

Ytterligare ett problem som Kriminalvården har identifierat är att övervakningsnämnden, vid förverkande på grund av misskötsamhet vid flera parallella övervakningar efter villkorlig frigivning, måste av- göra vilken av de återstående strafftiderna som ska förklaras förverkad. Svårigheten består även i dessa fall av att härleda misskötsamheten till en viss eller flera övervakningar. Det är ju endast under prövotiden som den dömde kan ställas under övervakning och till den prövotiden hör ett reststraff som kan förverkas. Finns det flera reststraff att för- verka kan det således vara osäkert vilket som ska förverkas med anled- ning av misskötsamhetsgärningen.

Kriminalvården konstaterar också att en liknande problematik borde kunna uppstå i domstolarna vid förverkande enligt 34 kap. 5 § brottsbalken. Det kan vara svårt att avgöra vilket reststraff som ska förklaras förverkat vid återfall i brott, vilket i sin tur får betydelse för vilken eller vilka straffåterstoder som ska avtjänas med anledning av domstolens beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet.

Slutligen kan det enligt Kriminalvården vara svårt att avgöra om den dömde ska tillgodoräknas ett frihetsberövande som skett på grund av misskötsamhet. Om någon döms till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård och med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser har varit frihetsberövad i Sverige eller utomlands under en sammanhängande tid av minst 24 timmar ska tiden för frihetsberövandet tillgodoräknas den dömde som verk- ställighet av påföljden (2 § tillgodoräknandelagen).

I strafftidsbeslutet behöver Kriminalvården därför kunna koppla ett omhändertagande till en viss påföljd eller flera påföljder för att tiden ska kunna tillgodoräknas den dömde vid beräkning av straff- tiden. I praktiken måste därför myndigheten avgöra till vilken vill- korlig frigivning ett omhändertagande på grund av misskötsamhet vid övervakning ska kopplas.

Ytterst kan felaktiga ställningstaganden i denna del leda till att den dömde inte får tillgodoräkna sig frihetsberövanden på ett korrekt

543

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

sätt. Särskilt kritiska situationer kan uppstå vid korta frihetsberö- vanden där det kan vara mycket brådskande att ta ställning till om ett frihetsberövande ska tillgodoräknas den dömde eller inte.

10.9.5Uttalanden om parallella prövotider i förarbeten och praxis

Frågan med dubbla prövotider och särskilt övervakningar har inte behandlats i någon större utsträckning i tidigare förarbeten, men diskuterades i vart fall när möjligheten att delförverka ett reststraff vid återfall i brott infördes 1980.

I motiven till den lagstiftningen anfördes att två prövotider avse- ende samma brottslighet kan komma att löpa samtidigt om villkorlig frigivning sker från ett delvis förverkat straff – en på grund av den ursprungliga domen och en på grund av förverkandebeslutet. Detta ansågs dock inte vara en principiell nyhet. Enligt departementschefen kan domstolen, vid lagföring av den villkorligt frigivne på grund av brott som han eller hon har begått under prövotiden, välja vilket rest- straff som ska förklaras förverkat helt eller delvis. Inget hindrar heller att båda reststraffen förverkas. Om domstol däremot förklarat en del av villkorligt medgiven frihet förverkad borde dock starka skäl fordras för att på grund av ny brottslighet förklara resten av straffåterstoden förverkad. Detta skulle främst komma i fråga då den nya brottslig- heten begåtts i tiden före delförverkandet eller i anslutning till detta. Om den nya brottsligheten begåtts sedan den dömde villkorligt fri- givits efter att ha avtjänat ett delförverkande, borde normalt endast den sist villkorligt medgivna friheten komma i fråga för förverkande.122

Som Högsta domstolen uttalat i NJA 1997 s. 842 torde många av de uttalanden som gjordes i den nu återgivna propositionen om del- förverkande ha förlorat sin aktualitet, främst mot bakgrund av att återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken införts i tiden efter propositionen. Dessförinnan kunde domstolen låta omständigheten att det var fråga om återfall i brott påverka straffmätningen i stället för att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad. Nu är huvud- regeln i stället att återfallet får beaktas i skärpande riktning i straff- mätningen endast om det inte tillräckligt kan beaktas genom påföljds- valet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.

122Prop. 1978/79:212 s. 80 f.

544

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Som domstolen uttalat gäller således principiellt att domstolen inte för att markera att ett brott utgör återfall får bestämma ett längre fängelsestraff än som motiveras av brottets straffvärde, om inte den villkorligt medgivna frihet som är tillgänglig för förverkande fullt ut tagits i anspråk och detta bedömts som otillräckligt. Något undantag från denna princip med avseende på det fallet att flera reststraff är möjliga att förklara förverkade har inte heller föreskrivits.

Frågan om i vad mån villkorligt medgiven frihet ska förklaras för- verkad när ett nytt brott begåtts under dubbel prövotid blir därför att bedöma utifrån de kriterier som i allmänhet gäller för prövningen av frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet, det vill säga enligt vad som framgår av 34 kap. 5 § andra stycket.123 Har endast del- förverkande skett är det således möjligt att i en senare dom avseende ytterligare brott under prövotiden förverka återstoden av den vill- korligt medgivna friheten eller en del av denna.124

Även i samband med vissa ändringar avseende övervakning av vill- korligt frigivna och skyddstillsynsdömda 1973 berördes frågan något. Ett antal remissinstanser hade påpekat att det kan uppstå problem vid konkurrerande övervakning på grund av såväl skyddstillsyn som vill- korlig frigivning. Departementschefen anförde dock att någon korri- gering av lagtexten inte behövdes, eftersom det var möjligt att besluta om att övervakning inte skulle äga rum under den villkorliga frigiv- ningen. Om den dömde redan var ställd under övervakning på grund av en löpande skyddstillsyn föreligger inget behov av ytterligare över- vakning och sådan kunde därför underlåtas. Skulle prövotiden löpa ut kunde i stället beslutas om övervakning i det senare skedet.125

Även i samband med vissa ändringar av 34 kap. brottsbalken 2016, då det blev huvudregel att domstolen vid återfall i brott ska bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten, berördes frågan kort. Regeringen konstaterade att en konsekvens av en sådan ordning är att flera påföljder kan komma att verkställas parallellt. Parallell verk- ställighet förekom dock redan i det gällande systemet, vilket till ex- empel kunde innebära att den dömde samtidigt var underkastad flera prövotider. Regeringen instämde i utredningens bedömning att det inte utgjorde ett skäl mot den föreslagna ordningen. I stället stämde

123Se också NJA 1998 s. 713, där två reststraff förklarades förverkade.

124Se t.ex. prop. 1997/98:96 s. 197.

125Prop. 1973:131 s. 34.

545

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

den införda ordningen väl överens med principen om att varje på- följd ska verkställas fullt ut, vilket var ett mål med reformen.126

10.9.6Statistik avseende förverkandebeslut

Förverkandebeslut i övervakningsnämnd

I tidigare lagstiftningsärenden har uppskattats att övervakningsnämn- derna fattar ungefär 150 beslut om förverkande av villkorligt med- given frihet varje år.127 Utifrån den statistik som Kriminalvården till- handahållit utredningen står det dock klart att så sker i betydligt fler fall än så samt att det har skett en betydande ökning under de senare åren.

Tabell 10.4 Beslut i övervakningsnämnd 2015–2023

Beslutstyp: förverkande av villkorligt medgiven frihet

	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Beslut	165	159	214	310	387	348	526	620	643

Källa: Kriminalvården, KVR.

Den materiella regeln som anger förutsättningarna för när förverk- ande av villkorlig medgiven frihet kan beslutas vid misskötsamhet var oförändrad från 1998 till den 1 juli 2020, då regeln ändrades bland annat genom att antalet dagar som kan förverkas vid misskötsamhet ökades från 15 till 90. Regeln ändrades också i viss mån språkligt, men av förarbetena framgår att någon ändring av förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet inte var avsedd.128

Alldeles oavsett vad som ligger bakom denna uppgång står det klart att det nu för tiden rör sig om betydligt fler förverkandebeslut än 150 fall om året, snarare drygt 600 fall årligen. Kriminalvården har bistått utredningen med uppgiften att det under 2023 påbörjades 643 verkställigheter av enbart beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Den totala straffmassan uppgick till 40 år.

Intressant nog har besluten om föreskrifter i övervakningsnämn- derna och numera Kriminalvården ökat under samma period: 2015

126Prop. 2015/16:151 s. 36.

127SOU 2017:61 s. 273 f. och prop. 2018/19:77 s. 56.

128SOU 2017:61 a.st. och prop. 2018/19:77 a.st.

546

Några frågor med anledning av fängelsestraffSOU 2024:48

Tabell 10.5 Förverkanden i dom samt förverkad tid 2005–2023

Förverkandebeslut i dom

Förverkad tid	2005	2010	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023

Ingen tid	3	9	4	3	1	2	7	7	4	6	10
< = 1 mån	931	809	759	688	652	649	623	604	742	810	869
1 mån
< = 2 mån	921	608	506	428	415	446	457	448	463	445	459
2 mån
< = 3 mån	456	305	190	163	223	215	186	175	190	190	179
3 mån
< = 4 mån	257	187	117	125	123	98	133	108	123	103	108
4 mån
< = 5 mån	104	80	43	53	34	57	63	71	78	51	66
5 mån
< = 6 mån	92	73	52	51	56	37	52	45	40	49	62
6 mån
< = 1 år	109	87	76	74	74	75	89	104	148	159	175

1 år < 2 år	21	22	23	22	17	13	27	36	29	50	55
> = 2 år	4	7	9	8	8	8	3	10	13	14	23
Beslut totalt	2898	2187	1779	1615	1603	1600	1640	1608	1830	1877	2006

Källa: Kriminalvården, Statistikportalen.

Sett över tid beslutar domstol om förverkande av villkorligt medgiven frihet i ungefär 15 procent av domsluten. Endast i 23 av förverkande- besluten 2023 var förverkandetiden två år eller längre och statistiken visar att så kraftiga förverkanden har varit ovanliga över tid. Trenden är dock tydligt uppgående sedan 2021. Även antal beslut om förverk- ande har ökat efter en nedgång från 2005 till 2015. Från 2020 till 2023 har antalet förverkandebeslut ökat med 25 procent.

10.9.7Ordningen i de nordiska länderna

Begreppet förverkande av villkorligt medgiven frihet förekommer endast i Sverige. Enligt finsk rätt gäller vid misskötsamhet under vill- korlig frigivning att den dömde kan ges en varning, eller om det är fråga om en mindre allvarlig överträdelse, anmärkning. Det är Brotts- påföljdsmyndigheten som utreder samt delar ut sanktioner. Är det fråga om grovt brott mot till exempel villkor överlämnar Brotts- påföljdsmyndigheten en utredning till åklagaren som kan väcka talan i domstol. Domstolen kan besluta att den frigivne får avtjäna en del av reststraffet i anstalt (minst 4 och högst 14 dagar).

548

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

Om den dömde under prövotiden begår brott vilka han eller hon ska dömas till ovillkorligt fängelse eller kombinationsstraff för kan domstolen på yrkande av åklagaren besluta att reststraffet ska verk- ställas, det vill säga avtjänas. I sådana fall bestäms ett gemensamt ovill- korligt fängelsestraff eller ett kombinationsstraff för det reststraff som ska verkställas, det straff som döms ut för det brott som begåtts under prövotiden samt de fängelsestraff som samtidigt döms ut för andra brott. Domstolen har vissa möjligheter att bestämma att ett reststraff inte ska verkställas, till exempel om en stor del av prövotiden har avtjänats, reststraffet är kort eller ett beslut om verkställighet av reststraff skulle leda till ett oskäligt resultat för gärningspersonen på grund av annat som följer av ett brott som begåtts under prövotiden eller av domen.

I Norge gäller att den dömde vid brott mot sådana villkor som beslutats för villkorlig frigivning kan kallas till kriminalvården för ett möte under vilket vikten av att följa villkoren inskärps. Under sam- talet ska den frigivne också informeras om vilka följderna av fortsatt misskötsamhet är. Kriminalvården kan föreskriva nya villkor om det framstår som nödvändigt för att motverka fortsatt misskötsamhet. Därtill kan villkor om nykterhet beslutas, liksom anmälningsplikt hos polisen eller kriminalvården.

Fortsätter den frigivne att missköta sig efter ett sådant möte och trots nya villkor kan kriminalvården ta ärendet till domstol med en begäran om att den frigivne ska återintas i anstalt för att avtjäna hela eller delar av det återstående straffet. I sådana fall avbryts verkställig- heten när begäran skickas till domstolen. Verkställigheten kan också avbrytas om den dömde inte inställer sig till ett inskärpande möte eller fortsätter att missköta sig efter ett sådant.

Om rätten i dom beslutar att den dömde ska avtjäna hela rest- straffet i anstalt kan kriminalvården besluta om ny villkorlig frigivning från det avtjänade reststraffet trots att minimitiderna (som redovisats tidigare) inte är uppfyllda för reststraffets del.

Om den dömde begår nytt brott under prövotiden kan rätten i dom bestämma att reststraffet helt eller delvis ska avtjänas. Rätten kan ge en gemensam dom för båda gärningarna, eller en särskild dom över återfallsbrottsligheten. Åtal måste väckas inom sex månader efter att prövotiden gått ut.

I Danmark har kriminalomsorgen en skyldighet att vidta åtgärder i syfte att återupprätta övervakning samt för att säkerställa att villkoren

549

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

följs. Vid misskötsamhet i form av villkorsöverträdelse kan kriminal- vården inskärpa vikten av att villkoren följs (give et pålæg). Vid över- trädelse av de villkor som gäller för frigivningen kan den frigivne av kriminalvården tilldelas en varning, villkoren ändras och prövotiden förlängas (den kan dock aldrig vara längre än fem år) eller, om sär- skilda omständigheter är för handen, den frigivne tas in på anstalt för avtjänande av det resterande straffet. Detsamma gäller dels om den frigivne begår ett nytt brott men för vilket åtal inte väcks, dels om den frigivne i utlandet döms för ny brottslighet utan att det i den domen tas hänsyn till att den dömde var ställd under villkorlig frigivning. Dessa reaktioner kan endast beslutas inom prövotiden. En eventuell reaktion ska komma snarast.

Om den villkorligt frigivne begår brott under prövotiden, och åtal väcks innan utgången av prövotiden, fastställer rätten ett ovillkorligt (obetinget) fängelsestraff eller annan rättsföljd för det nya och det gamla brottet. Rätten kan också döma till böter för viss brottslighet och fängelse för annan. När omständigheterna talar för det kan rätten i stället:

•utdöma ett ovillkorligt (obetinget) fängelsestraff för det nya brottet, eventuellt i kombination med ändring av villkoren för det första brottet, eller

•döma ut en ny, gemensam, dom för båda brotten, eller bara för det nya brottet.

Beslutas det att reststraffet ska avtjänas kan villkorlig frigivning ånyo ske från detta straff, trots att de grundläggande tidsfristerna inte är uppfyllda i relation till reststraffet.

På Island gäller vid återfall i brott (krävs att förundersökning in- leds under prövotiden) att domstolen som dömer i återfallssituationen ska inkludera det reststraff som återstod vid det nya brottet. Dom- stolen dömer således ut ett gemensamt straff för det nya brottet och reststraffet.

Vid allvarliga brott mot villkoren kan rätten, på talan av åklagaren, besluta att den dömde ska avtjäna reststraffet. Detta gäller under för- utsättning att den frigivne är misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet sex års fängelse eller mer. Vid andra brott mot villkoren kan Kriminalvården besluta om att förändra villkoren, förlänga prövo- och övervakningstiden eller att den dömde ska avtjäna den resterande

550

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

första domen. Domstolen bygger här sitt resonemang på ett uttalande i påföljdsbestämningspropositionen, där det just framhålls att i prak- tiken fungerar förverkandeinstitutet förvisso till stor del som en sär- skild reglering av återfallets betydelse vid ny brottslighet, men

[…]att man emellertid måste ha i minnet att förverkandet i princip är en reaktion på att någon brutit mot de villkor som var förenade med den villkorliga frigivningen och i princip avser ändrade verkställighetsvillkor avseende den första domen. Det finns mot den bakgrunden mindre an- ledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller en skärpt straffmätning på grund av återfall.131

Även om det finns goda skäl att även i framtiden se förverkande av villkorligt medgiven frihet som en slags indirekt återfallsskärpning menar vi att förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott under prövotid – rent systematiskt och utan hänsyn till hur det i praktiken uppfattas av den dömde – i större utsträckning bör ses som en återgång till de ursprungliga verkställighetsvillkoren. Det handlar om att vid dom 2 bestämma hur ett tidigare utdömt fängelsestraff ska verkställas (dom 1) och det är alltid fråga om en reaktion på ny brotts- lighet (återfall) efter en tidigare meddelad dom. Förverkande av vill- korligt medgiven frihet bör med andra ord enligt vår mening i större utsträckning förstås som sanktion på grund av överträdelse av vill- koret att inte begå brott som gällde för den villkorliga frigivningen.132

Denna förskjutning i förståelse får återverkningar på hur frågan om ny villkorlig frigivning efter ett sådant förverkande bör lösas. Enligt vår mening bör någon ny villkorlig frigivning inte ske. Det är, menar vi, mer korrekt och i linje med de syften som systemet med villkorlig frigivning vilar på att hela den strafftid som omfattas av en förverkandeförklaring avtjänas fullt ut. Genom att bryta mot villkoren som den villkorliga frigivningen var förenad med har den dömde visat att han eller hon inte var förtjänt av någon sådan – han eller hon har förverkat ett förtroende – och då ska han eller hon inte på nytt få

131Prop. 1987/88:120 s. 55. Jfr dock s. 53 där förverkande av villkorligt medgiven frihet hänförs till att vara en metod för återfallsskärpning. Jfr också det franska ordet ”parole” som används för olika former av villkorlig frigivning världen över och som betyder just att man ”ger sitt ord” på skötsamhet.

132Formulering ur SOU 1977:83 s. 186, men den återkommer i prop. 1978/79:212 s. 79 f. Enligt den utredningen, som föreslog att presumtionen för förverkande skulle tas bort, borde förverk- ande komma i fråga endast när det nya brottet framstår som en särskilt allvarlig överträdelse av villkoret om brottsfrihet. Av samma skäl infördes också möjligheten att delförverka – dittills hade gällt att endast hela reststraffet kunde förverkas. Se också a.prop. s. 67 ff. där möjligheten att delförverka motiveras främst av att större hänsyn kan tas till individuella omständigheter och att en för den enskilde mer rättvis bedömning därigenom kan göras.

552

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

chansen att villkorligt friges från det straffet, som i stället ska avtjänas fullt ut.133

Just syftet med förverkandeförklaringen, en markering mot att den frigivne har brutit mot de villkor som gäller för den villkorliga frigivningen, talar således för att villkorlig frigivning inte bör ske på nytt vid förverkande på grund av återfall i brott. Detsamma gäller enligt vår mening vid förverkande på grund av annan allvarlig miss- skötsamhet. En sådan ordning är både logisk och följdriktig utifrån att reststraffet ska verka som ett potentiellt hot om straffsanktion. Vi utvecklar våra resonemang i denna del i kapitel 12.

En trovärdig verkställighet utanför anstalt

Om den villkorliga frigivningen ska framstå som en trovärdig del av fängelsestraffets verkställande utanför anstalt är det därtill grundlägg- ande att misskötsamhet bedöms strängt genom att den som inte sköter sig får avtjäna hela den förverkade delen i anstalt. Acceptansen för systemet med villkorlig frigivning kan ökas hos den breda allmän- heten om det tydliggörs att misskötsamhet samt återfall i brott ska hanteras strängare framöver. Av dessa skäl har också antalet dagar som kan förklaras förverkade vid misskötsamhet relativt nyligen höjts från 15 till 90 dagar.

Utöver själva syftet med förverkandeförklaringen talar således såväl trovärdighetsskäl som förutsebarhetsskäl för att hela den del av strafftiden som förklaras förverkad ska avtjänas utan villkorlig fri- givning.

I linje med vår utgångspunkt att större fokus bör riktas mot att också den del av fängelsestraffet som avtjänas utanför anstalt är en del av fängelsestraffets verkställighet (se avsnitt 12.3) framstår det slutligen som en närmast logisk åtgärd att skärpa reaktionerna vid återfall och annan misskötsamhet under prövotiden. Särskilt vad gäller förverkande på grund av återfall i brott kan tilläggas att presumtionen för förverkande av hela eller delar av den villkorligt medgivna friheten är stark (och vi föreslår att presumtionen för helt förverkande ska bli ännu starkare). Om den linjen ska upprätthållas framstår det som självklart att det också bör vara konsekvent hur ett beslut om förverk-

133En sådan slutsats kommer också till uttryck i Brå-rapport 1977:7 s. 238, Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer s. 299 och 333 och i SOU 2008:85 s. 300. Se också EU- domstolens dom den 22 december 2017 i mål C-571/17 PPU, särskilt p. 81–83.

553

Några frågor med anledning av fängelsestraff

SOU 2024:48

ande därefter verkställs, och vi föreslår en enkel regel om fullt av- tjänande.

Ett exempel kan illustrera skillnaden vad gäller tid i anstalt. Om den dömde ådöms ett nytt fängelsestraff om fyra år samtidigt som ett reststraff om två år förklaras förverkat, innebär det med nuvarande reglering en total strafftid om sex år och villkorlig frigivning efter fyra år. Skulle i stället hela reststraffet om två år avtjänas först och sedan villkorlig frigivning ske från det nya straffet om fyra år skulle det inne- bära en avtjänandetid i anstalt om 4 år och 8 månader (2 år + 2/3 av 4 år = 32 månader). Det är således fråga om en betydande förlängning av den strafftid som avtjänas i anstalt.

Vad talar emot att hela den förverkade delen ska avtjänas?

Det som talar emot att hela den förverkade delen ska avtjänas särskilt vid misskötsamhet är att upphörandeprocessen stannar av. Syftet med den villkorliga frigivningen är att på ett kontrollerat sätt anpassa den dömde till samhället och ett liv utan kriminalitet. I upphörandeforsk- ningen framhålls att upphörande från brott är en process, snarare än ett tillstånd (se kapitel 5). Det är också en process som tar tid, och snedsteg som misskötsamhet och återfall kan inträffa på vägen.134 Att vägen till ett liv utan kriminalitet ofta innebär stora utmaningar bör man givetvis vara ödmjuk inför. Det är också det nu sagda som tycks ha motiverat ordningen som gällt. En risk med att allt för långa avbrott följer av misskötsamhet är att den eventuella positiva utveckling som den frigivne genomgått i frivård avbryts i allt för stor utsträckning och på ett kontraproduktivt sätt. Det är först i frivård som den fri- givne på riktigt testas mot de utmaningar som ett liv utanför anstalt innebär. Under denna tid är det viktigt med övervakning och regel- bunden kontakt med övervakaren samt deltagande i till exempel be- handlingsprogram eller regelbunden kontroll av nykterhet. Mycket av detta riskerar att avstanna i samband med ett frihetsberövande som uppgår till nittio dagar. Som framgått ovan är det dock sällan som för- verkandetiderna är så långa, vilket talar för att avbrottet i upphörande- processen trots allt inte blir så långt. Det kan dock inte bortses från

134Kortversion av rapport 2021:5, Faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv och stra- tegiska brott bland ungdomar på 2010-talet s. 13.

554

SOU 2024:48

Några frågor med anledning av fängelsestraff

att ett borttagande av villkorlig frigivning vid misskötsamhetsförverk- ande i vissa fall kommer vara olyckligt ur ett anpassningsperspektiv.

Vad gäller förverkande vid återfall i brott är en uppenbar nackdel med vårt förslag att reaktionen i de fallen kommer mycket senare än vid förverkandebeslut av övervakningsnämnd på grund av missköt- samhet. Vid misskötsamhet framstår reaktionen som mer handlings- dirigerande och viktig – den frigivne får klart för sig att beteendet inte accepteras. Vid återfall i brott är situationen dock ofta en annan och det kan ta upp till ett par år att få sitt mål avgjort i hovrätten. Att den dömde i detta läge kommer att ta till sig av det klander som det innebär att låta honom eller henne avtjäna hela förverkandetiden i anstalt är därför inte särskilt troligt. Därtill ökar våra förslag anstalts- populationen och det i en redan ansträngd situation.

Det är således oundvikligt att en ändring som innebär att hela den förverkade delen avtjänas fullt ut för med sig vissa nackdelar. Vårt ställningstagande rubbas dock inte av det nu sagda. Vi menar att de systematiska och principiella skälen är så starka att de väger tyngre. Dessutom är vårt uppdrag att väga olika skärpande alternativ mot varandra. Att på detta sätt skärpa systemet med villkorlig frigivning är mer ändamålsenligt än att över hela linjen begränsa möjligheterna till villkorlig frigivning. Det framstår också som oklart om de som missköter sig i sådan grad att så långa förverkanden som 90 dagar beslutas är särskilt mottagliga för åtgärder i frihet, varför behovet av snabb villkorlig frigivning på nytt framstår som mindre i dessa fall.

Sammanfattande slutsats

Vi instämmer således i den slutsats som såväl Fängelsestraffkommittén som Straffsystemkommittén nått, nämligen att hela tiden ska avtjänas i anstalt i de fall dagar förklaras förverkade på grund av misssköt- samhet under prövotiden. Någon villkorlig frigivning ska således inte ske vid misskötsamhetsförverkande. Om flera straff avtjänas samtidigt ska ett förverkat reststraff inte heller räknas in i den sammanlagda strafftiden utan i stället avtjänas fullt ut, i linje med vad som i dag gäller för omvandlingsstraff för böter samt då skyddstillsyn förenas med ett kortare fängelsestraff.

Denna ordning innebär också att endast en prövotid avseende det ursprungliga fängelsestraffet, liksom en övervakning, kommer att vara

555

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Nämnas bör också att regeringen i juli 2023 har tillsatt en utred- ning som bland annat ska se över straffskalorna och föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för dessa, föreslå ändringar som innebär att försvårande omständigheter får större genomslag, föreslå en straff- skärpningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk och föreslå ändringar av påföljderna och re- glerna om val av påföljd.1 Våra förslag lämnas dock utifrån de regler som gäller i dag.

11.2Gällande rätt

11.2.1Inledning

I dag gäller enligt 29 kap. 4 § brottsbalken att den tilltalades tidigare brottslighet i form av återfall i brott kan påverka påföljdsbestämningen huvudsakligen på tre sätt: vid påföljdsvalet, genom att villkorligt med- given frihet förklaras förverkad och genom att det straff som dömts ut skärps utöver straffvärdet för den nya brottsligheten, det vill säga bedöms ha ett högre straffmätningsvärde.

Av 29 kap. 4 § följer också att återfallet ska ges betydelse i just den ordningen. Det är först om den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom för- verkande av villkorligt medgiven frihet som det kan bli aktuellt att skärpa straffet – det vill säga att döma ut ett högre bötesstraff eller ett längre fängelsestraff (eller för närvarande längre sluten ungdoms- vård, se 30 kap. 5 § och 32 kap. 5 §).2

Även om det är möjligt att beakta återfall i alla dessa tre hänse- enden är regelsystemet utformat för att säkerställa att den samlade reaktionen inte blir orimligt sträng. I förarbetena betonas också att de olika vägarna till återfallsskärpning typiskt sett är anpassade till olika situationer.3 I enlighet med vad som framgår av våra direktiv är det återfallets betydelse för straffmätningen som står i fokus för våra överväganden.

1Dir. 2023:115 och 2023:181, En översyn av straffskalorna samt ett reformerat och mer rättvist påföljdssystem. Uppdraget ska redovisas senast den 30 maj 2025.

2I SOU 2023:44 har föreslagits att sluten ungdomsvård ska tas bort och ersättas av fängelse. Förslaget, som bereds i Regeringskansliet, föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Kriminal- vården har dock fått i uppdrag av regeringen att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år inom Kriminalvården senast den 1 juli 2026 (dnr Ju2023/02157).

3Prop. 1987/88:120 s. 53.

558

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

11.2.2Allmänt om påföljdsvalet, särskilt om straffvärde och brottslighetens art

Det första sätt på vilket återfall i brott kan få betydelse är vid på- följdsvalet. Enligt 30 kap. 4 § brottsbalken ska rätten fästa särskilt av- seende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fäng- else. Sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 och 5 a §§ (de s.k. billighetsskälen) ska beaktas. Det nu sagda ger uttryck vad som brukar benämnas presumtionen mot fängelse.

Som skäl för att bestämma påföljden till fängelse får rätten enligt

30 kap. 4 § andra stycket endast åberopa tre skäl: brottets straff- värde, dess art och att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott (återfall). Att rätten måste åberopa skäl för att få döma till fängelse beror bland annat på att humanitetsprincipen under mycket lång tid har präglat den svenska straffrätten och att det därför bärkraftigt måste kunna motiveras varför fängelse ska väljas som påföljd. Om ett eller flera skäl är för handen i tillräcklig mån uppstår i stället en pre- sumtion för fängelse som påföljd, som i sin tur leder till att det måste föreligga särskilda (inte sällan alldeles särskilda) skäl för att frångå presumtionen.

Vad gäller straffvärdet anses det vara så högt att det i sig utgör ett skäl för fängelse om det uppgår till minst ett år.4 I dessa fall bryts pre- sumtionen mot fängelse och det anses i stället uppstå en presumtion för att fängelse ska väljas som påföljd. Presumtionen för att fängelse ska väljas som påföljd kan i sin tur brytas, om det till exempel finns mycket starka billighetsskäl enligt 29 kap. 5 §.

Detta betyder att vid straffvärden från 14 dagar upp till strax under ett år ska påföljden, om det endast är straffvärdet som talar för fäng- else, bestämmas till en alternativ påföljd som villkorlig dom (i för- ening med böter) eller skyddstillsyn, i förekommande fall med en eller flera föreskrifter.

Brottslighetens art infördes ursprungligen främst för att korta fängelsestraff skulle kunna dömas ut av allmänpreventiva skäl för vissa typer av brott i de situationer i vilkar varken straffvärdet eller den till- talades tidigare brottslighet så krävde.5 Det rörde sig bland annat om grovt rattfylleri, mened, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket. Även våld mot tjänsteman samt vissa miss-

4Prop. 1987/88:120 s. 100 samt t.ex. NJA 2003 s. 414 och NJA 2016 s. 553.

5Se t.ex. ”Nio månaders förföljelse” NJA 2020 s. 216 och prop. 1987/88:120 s. 100.

559

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

handelsbrott skulle omfattas, liksom vissa narkotikabrott samt bok- föringsbrott. Brottets art har fått en allt större betydelse för påföljds- bestämningen främst avseende sexualbrott och andra integritetskäns- liga brottstyper.6 Ofta kan dessutom brottets art i kombination med ett förhållandevis högt straffvärde eller en förhållandevis allvarlig åter- fallssituation leda till att straffet bestäms till fängelse även i straff- värdesintervallet sex månader till ett år.

Alla dessa faktorer kan således tala för fängelse, men de kan göra det med olika styrka och därmed påverka påföljdsvalet mer eller mindre. Domstolen måste därför alltid göra en bedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet.

11.2.3Närmare om återfallets betydelse för påföljdsvalet

Sedan 2016 bygger brottsbalkens återfallsreglering på en uttrycklig, principiell åtskillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet. Det är endast ny brottslighet som utgör återfall i brott (34 kap. 1 § brotts- balken).7 Med nyupptäckt brott avses ett brott som är begånget före en redan meddelad fällande dom genom vilken påföljden bestämts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. Även om brottet var ”upptäckt” innan den tidigare rättegången på så sätt att det redan var känt, är det att anse som nyupptäckt om det av någon anledning inte blev föremål för åtal tillsammans med den övriga brottsligheten.8 Nyupptäckt brottslighet, som alltså inte är återfall i juridisk-teknisk mening, berörs inte vidare i detta betänkande.

Med nytt brott däremot, avses ett brott som är begånget efter en tidigare dom men innan den utdömda påföljden helt har verkställts eller annars upphört. För att det ska vara fråga om nytt brott och alltså återfall i brott krävs att den tilltalade tidigare har blivit lagförd för brottslighet genom dom, godkänt strafföreläggande eller meddelad åtalsunderlåtelse och därefter begår brott igen. I praktiken är det nästan alltid fråga om lagföring genom dom, i vart fall för att åter- fallet ska ges betydelse för påföljdsvalet. Om återfall är för handen kan det således tala för att straffet ska bestämmas till fängelse.

6Även begreppet artvärde används och med det menas styrkan av skälen för fängelse med hänsyn till brottslighetens art i ett visst fall, se t.ex. SOU 2012:34 s. 692.

7Prop. 2015/16:185 s. 32 ff. och 86 ff.

8A.prop. s. 87.

560

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Det saknas ledning i lagtexten gällande när och på vilket sätt åter- fall i brott ska beaktas vid påföljdsvalet. Av förarbetena framgår dock att det i stor utsträckning är samma omständigheter som anges i 29 kap. 4 § och 34 kap. 5 § som är av betydelse. Tiden som gått mellan brotten bör enligt motiven ges stor betydelse. Ju snabbare ett återfall är, desto större anledning finns det att skärpa påföljden.9 Efter några år från den tidigare domen (eller vid längre frihetsberövanden, frigiv- ningstidpunkten) bör den tidigare brottsligheten inte beaktas vid på- följdsvalet. I praxis har uttalats att tidigare brottslighet inte bör beaktas vid påföljdsvalet om den ligger fyra år eller mer tillbaka i tiden.10 Sammanfattningsvis avtar återfallets relevans successivt såvitt gäller påföljdsvalet (och påföljdsbestämningen i stort).11

Även förhållandet mellan brotten är av betydelse för om påföljds- valet ska påverkas eller inte. Starkare skäl anses tala för en skärpning om brotten är likartade liksom om det nya brottet är lika grovt eller grövre än det tidigare.12 I den straffrättsliga litteraturen har framhållits att kraven inte bör ställas alltför högt. Våldsbrott av olika slag anses utgöra likartad brottslighet, liksom förmögenhetsbrott.13 I NJA 1991 s. 498 ansåg Högsta domstolen att narkotikabrott och olaga vapen- innehav inte var att betrakta som likartad brottslighet. I förarbetena anges att om det rör sig om helt olikartade handlingar ligger det min- dre nära till hands att ens betrakta det nya brottet som ett återfall.14

Hur allvarligt ett brott måste vara för att brottslighetens allvar vid återfall ska tala för en påverkan på påföljdsvalet, även om det rör sig om olikartad brottslighet, är mindre klart. I de ursprungliga förarbe- tena anknyts till bestämmelsen om förverkande av villkorligt med- given frihet när frågan berörs, vilket har ansetts tala för att sex måna- der kan vara ett riktmärke (”allvarlig brottslighet”). Vid tiden för 1989 års påföljdsreform gällde nämligen att förverkande av villkor- ligt medgiven frihet skulle beslutas i nyss berörd situation om såväl den tidigare brottsligheten som återfallet hade ett straffvärde som uppgick till minst sex månader. Samtidigt framhålls i förarbetena att

9Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 53 och SOU 1995:91 del II s. 185.

10Se t.ex. NJA 1991 s. 359 och NJA 2012 s. 79.

11Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 53 där det anges att återfallet ”efter några år” från den tidigare domen eller från frigivningen från ett tidsbestämt fängelsestraff bör påverka påföljdsbestäm- ningen endast undantagsvis.

12Prop. 1987/88:120 s. 53 och 101.

13Se t.ex. Borgeke och Forsgren s. 254 samt Bäcklund m.fl., Brottsbalken (14 november 2023, JUNO version 23), kommentaren till 29 kap. 4 §.

14Prop. 1987/88:120 s. 53.

561

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

det skulle krävas allvarligare brottslighet för straffskärpning genom straffmätning än genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (för förverkande krävdes att brottsligheten i båda fallen var allvarlig, för återfallsskärpning krävdes att den var särskilt allvarlig).15 Är åter- fallet i ett mindre allvarligt brott än det tidigare torde enligt förarbe- tena skälen att skärpa påföljden vara mindre starka.16

Slutligen finns skäl att belysa några ytterligare uttalanden ur på- följdsbestämningspropositionen avseende just återfallets betydelse för påföljdsvalet. Om det föreligger sådana omständigheter som allmänt sett talar för att förutsättningarna för en anpassning till samhället är goda trots tidigare brottslighet, kan detta enligt förarbetena givetvis utgöra ett skäl för att avstå från att döma ut ett fängelsestraff. Även i de fall då en tilltalad har brutit med ett tidigare livsmönster kan det tala för att han eller hon bör ges den möjlighet en icke frihetsberö- vande påföljd innebär, och så även om utsikterna att han eller hon ska lyckas anpassa sig till samhället inte kan bedömas vara särskilt goda.17 Enligt vår mening ger dessa uttalanden på ett tydligt sätt uttryck för det nu gällande påföljdsbestämningssystemets förtjänster och särart. De nuvarande reglerna ger domstolen ett inte obetydligt utrymme att i det enskilda fallet beakta individuella omständigheter i humani- tär riktning på ett sätt som enligt vår mening är väl värd att bevara.18

11.2.4Sammanfattande slutsatser om betydelsen av straffvärde, art och återfall för påföljdsbestämningen

De tre faktorerna straffvärde, art och återfall kan alla utgöra skäl för fängelse och det med olika styrka. Rätten ska därför alltid göra en sam- manvägning av omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan som ska besvaras är om det finns tillräckliga skäl för att döma till fängelse.19 Ett straffvärde om sex månader kan till exempel tillsammans med brottets art leda till att presumtionen mot fängelse bryts. Detsamma

15Prop. 1987/88:120 s. 53.

16A.prop. s. 53. Att brottsfri tid och brottslighets allvar (och den dömdes ungdom) ska beaktas vid bedömningen av återfallets betydelse följer också av Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar, se Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing p. D 3.

17A.prop. s. 55.

18Se också Högsta domstolen dom av den 28 december 2023 ”Den positiva utvecklingen”, mål B 3692-22 om prövningen av om det vid valet av påföljd finns förutsättningar att frångå en presumtion för fängelse med hänsyn till främst en förbättrad personlig eller social situation för den tilltalade.

19Prop. 1987/88:120 s. 100.

562

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

1.om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lind- rig beskaffenhet,

2.om lång tid har förflutit mellan brotten, eller

3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.

Om det inte beslutas om förverkande får rätten enligt 34 kap. 5 § tredje stycket i stället bland annat besluta om varning, om övervak- ning eller om förlängd prövotid (åtgärder enligt 26 kap. 19 § första stycket som in sin tur hänvisar vidare).

34 kap. 5 § fick sin nuvarande lydelse 1999 och det brukar fram- hållas att bestämmelsen innebär en presumtion för att den villkorligt medgivna friheten helt eller delvis ska förverkas om den dömde åter- faller i brott under prövotiden.22 Domstolen måste kunna anföra skäl för att endast delförverka eller för att underlåta förverkandeförklaring.

Gällande de olika skälen (punkt 1–3 ovan) emot förverkande eller för endast delförverkande gäller i stor utsträckning det som ovan an- förts under avsnitt 11.2.3, men Högsta domstolen har i sin praxis gjort vissa kompletterande uttalanden om just förverkande av villkorligt medgiven frihet.23

Vid bedömningen av brottslighetens svårhet enligt första punkten ska det enligt Högsta domstolen inte endast göras en jämförelse mellan den nya brottsligheten och den tidigare. Det är också av betydelse om den nya brottsligheten i sig är av allvarlig eller lindrig beskaffenhet. När den nya brottsligheten är allvarlig ska förverkande normalt ske, även om brottsligheten vid en ren jämförelse är lindrigare än den tidigare. Det är främst straffvärdet som bedöms.

När det gäller tidsaspekten enligt andra punkten måste enligt dom- stolen, utöver den tid som förflutit mellan brotten, även den tid som gått sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen beaktas. Särskilt när den tilltalade har suttit frihetsberövad från den tidigare brottsligheten fram till villkorlig frigivning bör tidpunkten för det nya brottet sättas i relation till den villkorliga frigivningen.

I förarbetena betonas också att det är av betydelse vilken form av brottslighet som är aktuell. Det förhållande att det har gått lång tid

22Prop. 1997/98:96 s. 134 f.

23Se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 11 med vidare hänvisning till a. prop. s. 138 och 203 samt ”Återfallsförverkande vid mildrad påföljdspraxis” NJA 2015 s. 1129 I p. 7. Se också Carbell Brunner, Förverkande av villkorligt medgiven frihet och betyd- elsen av mildrad påföljdspraxis, JT Nr 4 2015/16 s. 907 ff.

564

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

är av mindre betydelse vid brott som normalt begås med relativt långa intervaller, till exempel bokföringsbrott och skattebrott.24

Slutligen finns i tredje punkten en allmän oskälighetsregel. Genom den har lagstiftaren öppnat upp för undantag i fall som har varit svåra att förutse eller att reglera särskilt. I förarbetena nämns de så kallade billighetsskälen (29 kap. 5 och numera även 5 a §§ brottsbalken) som något som kan vara av betydelse, liksom att brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande ter sig som orimligt.25 Tredje punkten tydliggör enligt Högsta domstolen att det alltid måste göras en samlad bedömning i förverkandefrågan och att den samman- tagna bedömningen inte får framstå som orimlig.26 I praxis har väs- entligt mildrad påföljdspraxis, liksom brott i slutet av en lång prövo- tid ansetts utgöra särskilda skäl för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten.27 Även här, liksom i påföljdsbestäm- ningen i stort, gäller således att domstolen måste ta ansvar för sin bedömning och ange skäl för sina ställningstaganden.

Det är också viktigt att framhålla att omständigheterna som räknas upp i 34 kap. 5 § endast är exempel och att även andra om- ständigheter kan beaktas. Syftet är att det vid en samlad skälighets- bedömning ska vara möjligt att underlåta att förverka eller att endast förklara en del av den villkorligt medgivna friheten som förverkad.28

11.2.6Återfallets betydelse för straffmätningen

Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska rätten, utöver brottets straffvärde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott (29 kap. 4 §). Som tidigare nämnts är det främst gällande åter- fallets betydelse för just straffmätningen som vårt uppdrag innebär att det ska lämnas förslag i skärpande riktning.

I princip gäller således att återfallsskärpning av straffet, genom en höjning av straffmätningsvärdet, inte får ske om den tidigare brotts- ligheten har beaktats genom påföljdsvalet. Inte heller får straffmät-

24Prop. 1987/88:120 s. 110.

25A.prop. s. 138.

26Se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 13 med vidare hänvisning till a. prop. s. 138 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 20.

27”Återfallsförverkande vid mildrad påföljdspraxis” NJA 2015 s. 1129 I och II.

28Prop. 1997/98:96 s. 139 samt ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 10.

565

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

ningsvärdet höjas om återfallet har beaktats i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Med andra ord är utgångspunkten i det nuvarande systemet att straffmätningen inte ska påverkas av att det är fråga om återfall, om det kan ges betydelse på något av de andra två sätten. Som Högsta domstolen påpekat innebär det nu sagda att bestämmelsen om återfallsskärpning i 4 § främst blir tillämplig i vissa typsituationer.29

Den första är när förverkande av villkorligt medgiven frihet inte kan beslutas, trots att återfallet skett under pågående prövotid. Den andra är när ett förverkande inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser intresset av ett skärpt straff. Enligt domstolen är detta särskilt tydligt när det är fråga om återfall i allvarlig våldsbrottslighet. Till exempel kan den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstå som alltför kort. I dessa fall kan således återfallet leda till att ett längre fängelsestraff (eller ett kraftigare bötesstraff) än vad straffvärdet moti- verar bestäms.

Även vid bedömningen av om återfallet ska leda till straffskärpning ska enligt 29 kap. 4 § särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottslig- heten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Vad gäller tidsaspekten är vid tidigare längre frihetsberövanden ut- gångspunkten för frågan om det är ett relevant återfall tidpunkten för frigivningen. Efter några år bör tidigare brottslighet enligt förarbe- tena inte tillmätas någon betydelse. Är det fråga om ett snabbt åter- fall anses det ofta finnas större anledning att straffskärpa.30

Genom rekvisitet brottslighetens omfattning är syftet att markera att behovet av straffskärpning är särskilt stort vid upprepade återfall. Men också här samverkar faktorerna – ju allvarligare brottslighet, desto färre återfall behövs enligt förarbetena för att skärpa straffet.31 Inte heller här ställs särskilt höga krav på brottslikhet. Med att brotts- ligheten i båda fallen är särskilt allvarlig avses straffvärden om minst ett år.32

29”Rydaholmsfallet” NJA 2012 s. 79 p. 22 och 26 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564.

30Prop. 2009/10:147 s. 46 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 20 med vidare hänvisning till prop. 2009/10:147 s. 46. Tiden mellan brottet som relevant omständighet för återfallets betydelse uttrycks i SOU 1953:17 s. 144 och prop. 1962:10 del C s. 248.

31Prop. 1987/88:120 s. 89 samt prop. 2009/10 :147 s. 46.

32Prop. 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10 :147 s. 46.

566

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Det saknas i huvudsak vägledning gällande hur stor straffskärp- ningen bör vara på grund av återfallet och det ska enligt förarbetena avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Till exempel är det av betydelse hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är samt om det föreligger ett eller flera skäl för att höja straffmätnings- värdet, liksom hur tungt dessa väger. Påslaget bör vara större mätt i antal månader vid ett högt straffvärde än vid ett lägre.33

Enligt Högsta domstolen bör en skärpning av straffet normalt ske till en rimlig nivå som är förenlig med den praktiska rättstillämp- ningen, vilket syftar på att straffet ska skärpas till närmast högre så kallad straffmätningsstation.34

11.2.7Högsta domstolens tillämpning av 29 kap. 4 § brottsbalken

Högsta domstolen har vid ett tillfälle tillämpat 29 kap 4 § brotts- balken i straffmätningen, vilket var i ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564. Domstolen konstaterade då att det i samband med reformen av bestämmelsen 2010 gjordes vissa förtydliganden, bland annat genom att det i bestämmelsen uttryckligen angavs att tidigare brottslighet ska beaktas i just skärpande riktning. Domstolen pekade också på att det i förarbetena framhållits att ändringarna syftade till att ge återfallet ett tydligare genomslag i domstolarnas praxis.35

I ett tidigare rättsfall, ”Rydaholmsfallet” NJA 2012 s. 79, uttalade Högsta domstolen dock att avsikten med reformen 2010 inte hade varit att frångå utgångspunkterna för tillämpningen av 29 kap. 4 § som gjordes i 1989 års påföljdsreform, utan att dessa fortfarande gällde (se mer om detta i avsnitt 11.3.2). Att uttalandena fortfarande var giltiga bekräftades enligt domstolen av att de omständigheter som ska be- aktas vid bedömningen av om återfallsskärpning ska ske eller inte var i huvudsak oförändrade.36

Möjligen har det senare rättsfallet lett till att tillämpningen av

29 kap. 4 § brottsbalken har ökat något.

33Prop. 2009/10 :147 s. 46.

34Se ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 22 med vidare hänvisning till Borgeke och

Heidenborg, Att bestämma påföljd för brott, 3 uppl. 2016 s. 80 f. och s. 214 f., men också SOU 2023:1 avsnitt 7.9.

35”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 21 med vidare hänvisning till prop. 2009/10:147 s. 46.

36Se särskilt p. 25 i NJA 2012 s.79. Domstolen hänvisade till uttalanden i prop. 2009/10:147.

567

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

11.2.8Kort om bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken

I detta sammanhang bör sambandet mellan återfallsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken och bestämmelsen i 26 kap. 3 § vid vissa kvalificerade återfall belysas. Enligt 26 kap. 3 § får den som har dömts till fängelse i lägst två år och som därefter, sedan domen har vunnit laga kraft, begår ett brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, dömas till fäng- else på en tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på det nya brottet (eller den nya brottsligheten, om det rör sig om flera brott).

Återfallsreglerna i 29 kap. 4 § och 26 kap. 3 § samspelar på så sätt att det inte är aktuellt att mäta ut ett straff inom den med stöd av 3 § utvidgade delen av straffskalan, om inte straffmätningsvärdet bedömts så högt mot bakgrund av återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § att ytterligare luft i straffskalan behövs. En domare som anser att straff- värdet för aktuellt brott överskrider föreskrivet straffmaximum (s.k. straffvärdemässigt övervärde) kan således inte med stöd av 26 kap. 3 döma till ett strängare straff utan att först komma till ett så högt straff- mätningsvärde med stöd av 29 kap. 4 §.37 Med andra ord skulle 26 kap. 3 § bli obsolet om det inte fanns möjlighet att straffskärpa vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 4 §.38

11.2.9Övriga straffskalehöjande regler

Vid gemensamt straff vid flerfaldig brottslighet finns möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § brottsbalken överskrida det föreskrivna maximi- straffet. Också här gäller för närvarande att straffskalan kan höjas med som mest fyra år. Om såväl 26 kap. 2 § som 3 § är tillämplig kan så- ledes för närvarande straffet ökas med åtta år (fyra år enligt varje para- graf). Varken vid återfall eller flerfaldig brottslighet får dock ett tids- bestämt straff överstiga 18 år.

Det kan här noteras att det framstår som i viss mån oklart hur reglerna i 26 kap. 2–3 a §§ förhåller sig till varandra och i vilken ord- ning de ska tillämpas samt vad de fyller för funktion. Är de straff- skalehöjande regler eller är de avsedda att inverka skräpande också på straffmätningsvärdet i det konkreta fallet? Det finns till exempel vissa

37Se om detta i Träskman, Om återfall i brott, SvJT 1999 s. 200 och Asp, När får man lov att slå i taket, Ikke kun straf … (festskrift till Vagn Greve) s. 21–35.

38Jfr SOU 2008 :85 s. 308 f.

568

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

11.3Varför ska gärningspersonens tidigare brottslighet ges betydelse i påföljdsbestämningen?

Vilken betydelse återfall i brott bör ha i straffsystemet och särskilt i straffmätningshänseende är en fråga som har diskuterats flitigt under en mycket lång tid, såväl i rättsvetenskapen som i kriminalpolitiken.41 Grundläggande för frågans besvarande är vilken funktion man till- mäter straffet. Vi har inte möjlighet att på något heltäckande sätt be- svara den frågan, men vi vill framhålla att en viktig utgångspunkt för våra överväganden är att straffets huvudsakliga funktion är att för- orsaka den dömde ett bestämt mått av obehag för att markera sam- hällets avståndstagande från den brottsliga gärningen. Straffet fyller ingen reparativ funktion och kan inte i sig gottgöra den skada som brottet medfört. Däremot är det självklart att straffrätten ska vara ut- formad på ett sätt som på bästa sätt tillvaratar såväl potentiella som faktiska brottsoffers intresse av att skyddas från brott. Men som vi framhållit i kapitel fyra är det ett alltför enkelt antagande att detta enbart handlar om strängare straff. Hänsyn till målsäganden kan där- för inte i sig motivera en strängare återfallsreglering.

Att återfall i brott på ett eller annat sätt bör kunna påverka på- följdsvalet råder det dock större enighet om och detta förklaras enligt vår mening på bästa sätt med vad som brukar kallas en privilegierings- modell utifrån en toleransteori. I många fall får den som döms först villkorlig dom, sedan skyddstillsyn och om han eller hon fortsätter att begå brott blir påföljden därefter fängelse. Detta bland annat efter- som kriminalvården i frihet har visat sig verkningslös i de fallen. Genom att straffet skärps allteftersom upprätthålls också domens varnande funktion och det tydliggörs att kriminaliseringens hot om bestraff- ning tas på allvar. Den dömde ges också möjlighet att ta till sig av det klander som domen innebär och visa bättring, vilket innebär att gär- ningspersonen behandlas som en moraliskt ansvarig person. Det är bara när det visat sig resultatlöst med andra, mindre ingripande åt-

41Se t.ex. Lagus, Om återfall i brott, Olivecrona, Om orsakerna till återfall i brott, Kallenberg, Om återfall i brott, Stjernberg, Straffrättsliga studier, Bäcklund, En kriminalpolitisk nödvändig- het? Om tidigare brottslighet och dess betydelse vid straffmätning i SvJT 2015 s. 397, SOU 1923:9 s. 43 f., SOU 1923:36, SOU 1937:3, Thyrén, Förberedande utkast till strafflag, speciella delen III, SOU 1986 :14 s. 423, Victor, Återfallsregler i straffrätten, Nordisk Tidskrift for Kriminalviden- skap 1976 s. 213–329, SOU 2008:85 och SOU 2012:34.

570

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

gärder, som påföljden slutligen bestäms till fängelse. I de lägena har samhällets tolerans för det brottsliga beteendet tagit slut.

Även de grundläggande principerna om rättvisa och likabehandling, som kommer till uttryck genom den proportionella bestraffningen, ger stöd för att de som begår upprepade brott ska ådömas fängelse när de privilegierande strafformerna är uttömda.42

Alltsedan den stora påföljdsreformen 1989 har också förverkande av villkorligt medgiven frihet ansetts vara den mest lämpliga åtgärden för att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff, det vill säga en särskild reglering av återfallets betydelse. Ordningen har moti- verats av att förverkande har fördelar jämfört med den allmänna åter- fallsskärpning som kan ske enligt 29 kap. 4 §, eftersom det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i straffskärpning om han eller hon på nytt begår brott och under vilken tid som straff- skärpningen kan komma i fråga. Lagstiftningen har därför utformats med avsikten att behovet av återfallsskärpning i så stor utsträckning som möjligt ska styras över till förverkandet.43

Som framkommit i kapitel tio anser vi att det synsättet inte är helt rättvisande, och vi menar att förverkandeförklaringen i större ut- sträckning bör ses som en reaktion på att den dömde brutit mot de villkor som gällde för den villkorliga frigivningen än en skärpt reak- tion på det nya brottet. Detta framhölls i påföljdsbestämningspro- positionen och har upprepats av Högsta domstolen. Denna grundsyn får vissa återverkningar på förverkandeinstitutet samt återfallsregler- ingen i stort, men samtidigt anser vi att förverkande av villkorligt medgiven frihet även fortsättningsvis ska vara en del av den samlade återfallsregleringen. Regelsystemet bör vara utformat så att det säker- ställer att den samlade reaktionen inte blir orimligt sträng.

När det kommer till att ta ställning till om den dömdes tidigare brottslighet, utöver påföljdsvalet samt genom förverkande av villkor- ligt medgiven frihet, ska beaktas i straffmätningen är den straffrätts- liga rättsvetenskapen mer splittrad. Ett sätt som skärpningen ibland motiveras med är att den tilltalade genom att återfalla i brottslighet är mer klandervärd eftersom han eller hon därigenom visar likgiltig- het eller avståndstagande i förhållande till lagens auktoritet.44 I vart fall i den svenska straffrättsliga doktrinen råder det dock enighet om

42Se t.ex. SOU 2012:34 s. 425, SOU 2008:85 s, 306 samt bilaga 6 och SOU 2023:44 kapitel 9.

43Se SOU 1986:14 avsnitt 15.2.4, prop. 1987/88:120 s. 55 och prop. 1997/98:96 s. 138.

44Se t.ex. Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära s. 131, Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer s. 335 ff. samt Träskman, a.a.

571

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

att proportionalitet- och ekvivalensprinciperna ska vara vägledande vid påföljdsbedömningen och att det därmed i princip bör vara ute- slutet att beakta tidigare brottslighet i straffmätningen.45

Sett ur lagstiftarens perspektiv har relativt pragmatiska skäl an- getts, enligt vad som närmare redovisas nedan i anslutning till de lag- stiftningsärenden där frågan berörts.46 Det är främst allmänna före- ställningar om rättvisa hos det allmänna rättsmedvetandet som har rättfärdigat en särskild återfallsreglering.

11.4En återfallsreglering växer fram

11.4.1Särskilt om bakgrunden till 26 kap. 3 § brottsbalken

Från 1940 till 1965

Möjligheten att på ett eller annat sätt straffa den dömde strängare vid återfall har funnits länge i svensk straffrätt och tidigare gällde att åter- fall kunde påverka straffmätningen så att högre straff än vad brottet i sig motiverade dömdes ut.47 Före 1942 gällde dock återfallsregeln i 4 kap. 14 § strafflagen endast ett begränsat antal brottstyper (i huvud- sak de förmögenhetsbrott som nu är upptagna i 8 kap. brottsbalken). Reglerna var helt obligatoriska och medförde kraftiga höjningar vid återfall (jfr ”tredje resan stöld”). Syftet var att återfallsstraffen i varje fall skulle medverka till att oskadliggöra de oförbätterliga återfallsför- brytarna.48

Redan 1923 föreslog Strafflagskommissionen att återfallsbestäm- melsen inte borde vara begränsad till att avse endast vissa brottstyper och att regeln borde vara fakultativ.49 Någon sådan ändring genom- fördes dock inte.

45Se t.ex. Ulväng a.a. s. 347 f. och för norsk rätt Gröning m.fl., Frihet, Forbrytelse og straff. En systematisk fremstillning av norsk strafferett s. 465.

46Nämnas bör också prop. 2015/16:151 s. 34 där regeringen också framhåller att det finns skäl att se allvarligare på ny brottslighet som utgör återfall än nyupptäckt brottslighet och att dessa situationer genomgående bör behandlas på olika sätt.

47Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 50 samt prop. 1962:10 del C s. 247.

48Ds Ju 1974:20 s. 60.

49SOU 1923:9 s. 341. I linje med de förslag som utarbetats av Thyrén ansågs att återfallet var ett bevis på en större intensitet hos den farliga viljan. Återfall ansågs också i allmänhet ge uttryck för en större samhällsfarlighet. Kommissionen föreslog dock att återfallet endast skulle äga rum vid någorlunda svåra brott, nämligen de med ett högsta straff om minst två års frihetsstraff. Lik- artade återfall skulle straffas strängare än olikartade.

572

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Efter förslag av Straffrättskommittén ändrades däremot återfalls- reglerna 1942 och kom då att omfatta alla förmögenhetsbrott.50 Re- glerna om skärpning var formellt sett obligatoriska, men domstolen kunde avstå från höjning om särskilda skäl förelåg. Straffet vid åter- fall skulle nu skärpas inom den straffskala som gällde för närmast högre svårhetsgrad, dock utan att brottsrubriceringen påverkades. Det ansågs vara möjligt att göra återfallsregleringen mindre sträng efter- som skyddsåtgärderna internering och förvaring införts i syfte att oskadliggöra de oförbätterliga.51 År 1948 kom bestämmelsen i 4 kap. 14 § strafflagen att omfatta även förfalskningsbrotten.52

Brottsbalkens ikraftträdande

Nästa mer omfattande ändring av återfallsregleringen kom med an- tagandet av brottsbalken, då en bestämmelse om förhöjt straffmaxi- mum vid vissa återfall infördes efter förslag av Strafflagberedningen.53 Bestämmelsen kom att ersätta 4 kap. 14 § strafflagen och gällde för alla brott i brottsbalken med fängelse i straffskalan (det vill säga inte för de specialstraffrättsliga brotten). Syftet med förslaget var att möjlig- göra för kraftigare ingripanden mot sådana personer som visade ”tendens till asocialitet”. De individualpreventiva synpunkterna var således i förgrunden och återfallet sågs som ett indicium på att det tidigare samhällsingripandet misslyckats. Det krävdes att skäl för straffskärpning förelåg – det var ingen obligatorisk höjning

Strafflagberedningen ansåg förvisso att vida straffskalor nog ofta möjliggjorde att återfall kunde beaktas tillräckligt i straffmätningen utan en särskild bestämmelse. Mot bakgrund av att Straffrättskom- mittén hade föreslagit sänkningar av straffmaximum från två år till sex månader för vissa brottstyper ansågs dock en återfallsbestämmelse nödvändig som ett komplement i vissa fall. Den skulle vara tillämplig i de fall straffmaximum var fängelse i två år, i alla andra fall ansågs de

50SOU 1940:20 s. 31 f. och 72 ff. och prop. 1942:4 s. 66 f., 186 och 202 f.

51Se t.ex. Victor, Återfallsregler i straffrätten s. 249 vid not 1, SOU 1944:69 s. 107 ff., SOU 1953:17 s. 141 och Ds Ju 1974:20 s. 60. Som skäl för att begränsa återfallsregeln till vissa brottstyper anfördes att den var obehövlig vid gradindelade brott eftersom återfallet kunde beaktas tillräck- ligt vid straffmätningen utan särskilt stadgande, se SOU 1944:69 s. 107. Att helt utmönstra åter- fallsreglerna, vilket föreslagits av en remissinstans, avfärdades med motiveringen att det inte kunde komma på fråga att ”lämna domstolarna helt utan vägledning i denna viktiga straffmät- ningsfråga”, se NJA II 1942 s. 229.

52SOU 1944:69 och prop. 1948:80.

53SOU 1953:17 och prop. 1962:10.

573

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

föreskrivna straffskalorna tillräckliga. Även möjligheterna att genom skyddsåtgärderna internering och förvaring frihetsberöva de mest återfallsbenägna brottslingarna framhölls.54

Beredningens principiella hållning, att det skulle överlämnas till domstolen att med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter avgöra om återfallsskärpning skulle beslutas eller inte, accepterades av departementschefen. Återfallsregeln ansågs möjliggöra för domstolen att välja en lämplig påföljd i det enskilda fallet. Tillämpningen skulle inte längre vara begränsad till vissa brottstyper och inte heller skulle det krävas särskilda skäl. En utgångspunkt var vidare att det i allmän- het torde vara tillräckligt att beakta en eventuell återfallsskärpning inom den vanliga straffskalan. Om det tidigare brottet begåtts under inflytande av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annat jämförbart till- stånd torde det enligt departementschefen knappast bli anledning att skärpa ett straff vid återfall, men något uttryckligt förbud i lagtexten ansågs inte erforderligt.55 Den ursprungliga lydelsen av 26 kap. 3 § var denna.

Har någon dömts till påföljd för sådant i denna balk avsett brott som är belagt med fängelse och begår han, sedan domen vunnit laga kraft, ånyo brott som avses i balken och är belagt med fängelse i högst sex månader, må för återfallet dömas till fängelse i högst två år. Är för det nya brottet stadgat fängelse längre tid än sex månader men högst två år, må för åter- fallet dömas till fängelse i högst fyra år.

Ej må brott, som någon begått innan han fyllt aderton år, läggas till grund för förhöjning som i första stycket sägs, ej heller dom å böter eller disciplinstraff.

Utländsk dom må tillmätas samma verkan som svensk.

Vid brott med ett högre maximum än två år ansåg departementschefen precis som beredningen att straffskalorna för de särskilda brotten gav tillräckligt utrymme för att bestämma den lämpliga påföljden vid åter- fall. Om den dömde var samhällsfarlig kunde påföljden därtill bestäm- mas till internering. Det anfördes också att det var givet att skälen för straffskärpning minskade i styrka ju längre tid som förflutit från det

54SOU 1953:17 s. 141 ff. Målet var att öppna upp för en straffbestämning utifrån samtliga före- liggande omständigheter och på så sätt komma till rätta med brottslighetens asocialitet, vilket inte alltid på bästa sätt skedde genom ett förhöjt straff. Ett krav på likhet mellan brotten borde därför inte föreskrivas – asocialiteten ”kriminalitetstendensen” – kunde vara lika stor ändå. Beredningen upptog detta förslag utan saklig ändring i sitt slutbetänkande SOU 1956:55. Straff- rättskommittén konstaterade att frågan om återfall i första hand ankom Strafflagberedningen, det vill säga tillhörde utredningen om påföljdssystemet, se SOU 1953:14 s. 112.

55Prop. 1962:10 del C s. 240 ff. Att brott som begåtts av unga lagöverträdare inte skulle vara återfallsgrundande var ett avsteg från förslaget i betänkandet.

574

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

tidigare brottet. Skäl att ange det i lagtexten, till exempel genom en begränsande preskriptionstid som några remissinstanser föreslagit, fanns dock inte.56

Från 1976 till 1981

Bestämmelsen i 26 kap. 3 § upphörde att gälla 1976 och brottsbalken saknade sedan uttrycklig återfallsreglering under fem år. När bestäm- melsen avskaffades konstaterades kort att den i princip inte kommit till användning annat än i extrema undantagsfall, och att domstolarna efter brottsbalkens införande i regel inte ansett att det funnits något behov av en straffmätning som gick utöver de straffsatser som var särskilt föreskrivna för brotten.57

Eftersom 26 kap. 3 § inte användes ansågs inte heller den allmän- preventiva aspekten tala emot ett avskaffande och i stället ansågs de föreskrivna straffskalorna tillräckliga för en adekvat straffmätning vid återfall. Då det ofta var fråga om flerfaldig brottslighet fanns därtill en möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § brottsbalken överskrida maxi- mum med fyra år.

Vad gäller de individualpreventiva aspekterna ansågs det ”helt ute- slutet att möjligheterna till långvarigare frihetsberövanden än som medges i de för de särskilda brotten angivna straffskalorna skulle kunna tillgripas enbart av hänsyn till brottslingens behandlingsbe- hov”. Det framhölls vidare att det blivit allmänt accepterat att frihets- berövanden är skadliga för de flesta människor, lätt uppmanar till hat mot samhället och därigenom ökar risken för återfall i brott. Av denna anledning hade frivården expanderats kraftigt för att förhindra åter- fall i brott. En grundtanke i den rådande kriminalpolitiken var att den dömde genom sociala åtgärder, och inte genom hot och straff, skulle hjälpas in i samhället. Kriminalpolitiken var helt inriktad på att minska användningen av frihetsberövande påföljder och att avkorta längden av de som ansågs oundvikliga.58

Mot bakgrund av det nu sagda ansågs de syften som motiverat behovet av återfallsbestämmelsen i 26 kap. 3 § inte längre äga någon

56Prop. 1962:10 del C s. 247 f.

57Ds Ju 1974:20 och prop. 1975/76:42 s. 28 f. Vid denna tid skedde påföljdsbestämningen vid utifrån regeln i 1 kap. 7 § brottsbalken som gav upphov till en del komplicerade överväganden vid påföljdsvalet.

58Ds Ju 1974:20 s. 66. Detta kom till uttryck i flera direktiv, till exempel i de direktiv som låg bakom översynen av ungdomsfängelse, dir. 1974:16.

575

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

giltighet och stå i direkt strid mot gällande kriminalpolitiska värder- ingar. Bestämmelsens praktiska betydelse för tillämpningen av pre- skriptionsbestämmelserna i 35 kap. brottsbalken ansågs inte heller väga särskilt tungt och bestämmelsen avskaffades därför.59 Samtliga remissinstanser uttalade sig i tillstyrkande riktning.60

Viktigt att ha i åtanke är att det vid denna tid togs för givet att återfall även framöver skulle kunna påverka straffmätningen med hän- syn till såväl allmänpreventiva som individualpreventiva synpunkter enligt vad som följde av påföljdsbestämnings-bestämmelsen i 1 kap.

7§ brottsbalken, det vill säga trots att det inte framgick av en särskild återfallsskärpningsbestämmelse.61

Enligt departementschefen skulle avskaffandet av 26 kap. 3 § dock ses som en ytterligare markering av den kriminalpolitik som förord- ades vid denna tid, nämligen att minska användningen av frihets- berövande påföljder och att avkorta längden av de som ändå ansågs oundvikliga.62 Vissa författare har gjort gällande att detta uttalande i rättstillämpningen tolkades som att återfall i fortsättningen skulle ha minskad betydelse generellt, det vill säga vid straffmätningen inom den vanliga straffskalan. En ytterligare följd av ändringen blev där- med förmodligen att återfall i brott kom att få mindre betydelse i den svenska straffrätten framöver.63

Återinförandet av 26 kap. 3 § 1981

En straffskalehöjande regel vid återfall i brott återinfördes därefter 1981 i samband med att interneringspåföljden avskaffades.64 Bakgrunden var dels att det föreslagits att interneringspåföljden skulle upphävas,

59A.bet s. 67 och prop. 1975/76:42 s. 28. Vid beräkning av preskriptionstidens längd enligt 35 kap.

1§ brottsbalken, som i princip avgörs av straffmaximum i straffskalan för det enskilda brottet, ska i de fall t.ex. 26 kap. 3 § är tillämplig, hänsyn i stället tas till det maximum som är föreskrivet för återfall. Det även om det i det enskilda fallet saknas anledning att gå utöver den vanliga straffskalan.

60A. prop. s. 28.

61Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 56.

62Prop. 1975/76:42 s. 28.

63Prop. 1987/88:120 s. 51. En sådan tolkning finns till exempel i Victor, Återfallsregler i straff- rätten s. 256 med vidare hänvisning till Riksåklagarens cirkulär Straffskärpning vid återfall i brott (Cirkulär C 84, 27 augusti 1976).

64SFS 1981:211, prop. 1980/81:76 och Ds Ju 1979:5 (återfinns som bilaga i a.prop.).

576

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

dels att särbehandlingen med strängare frigivningsregler för vissa kategorier som dömts till långa straff skulle avskaffas.65

Regeln skulle särskilt ta sikte på den del av interneringsklientelet som dömts för mycket allvarliga våldsbrott eller för särskilt kvalifi- cerade återfall såsom väpnade post- eller bankrån, boxsprängningar och liknande brott. Det skulle vara fråga om brottslighet av särskilt allvarlig och samhällsfarlig art och genom brottet skulle gärningsper- sonen ha visat likgiltighet för annans liv eller hälsa eller särskild hän- synslöshet. Regeln skulle också träffa de som dömdes för grov narko- tikabrottslighet eller för andra grova brott som begicks i organiserad form. Den skulle också ge möjlighet till straffskärpning för de dömda som då särbehandlades vid prövning av frågor om villkorlig frigivning från långvariga straff från vissa grova brott.66

Enligt föreslaget skulle gärningspersonen tidigare ha dömts till fängelse i lägst två år och återfallet avse ett mycket allvarligt brott – ett brott som var belagt med mer än sex års fängelse. Straffskärpning skulle vidare enligt förslaget endast få ske om det med hänsyn till arten av gärningspersonens brottslighet och hans eller hennes tidigare krimi- nalitet eller annars kunde befaras att han eller hon var särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av särskilt allvarlig karaktär.67

Departementschefen ansåg, liksom flera remissinstanser, att det var av grundläggande vikt att interneringspåföljdens avskaffande inte ledde till en lindring av samhällets reaktioner mot den allra grövsta kriminaliteten. Det fanns därför ett klart behov av en återfallsregel, huvudsak i linje med den konstruktion som föreslagits, för dessa fall.68 Att begränsa tillämpningsområdet genom att ha ett krav på risk för återfall i allvarlig brottslighet ansågs däremot inte lämpligt. Återfalls- risken är vansklig att bedöma och det särskilt i samband med dom- stolens handläggning av målet. Det viktigaste kriteriet skulle bli den dömdes tidigare kriminalitet, men denna kunde beaktas vid straff- mätningen även utan återfallsprognos.

65Det hade utvecklats en praxis som innebär att intagna med långa straff (över två år och sex månader) som regel villkorligt frigavs vid halvtid. Beträffande vissa gällde dock inte detta och det var för de som dömts till fängelse lägst två år för grov narkotikabrottslighet eller i övrigt för grova brott som utgjorde led i en yrkesmässigt eller på annat sätt i organiserade former bedriven kriminell verksamhet, ofta med internationell anknytning. Särbehandlingen skedde med stöd av ett uttalande i förarbetena, det vill säga utan att det framgick i lag, se prop 1972:67, JuU 1972:14 och rskr 1972:213.

66Ds Ju 1979:5 avsnitt 13.2.4.

67A.bet.

68Prop. 1980/81:76 s. 50 ff.

577

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Det ansågs därför överflödigt att ålägga domstolen att göra en återfallsprognos och den delen togs därför inte med i bestämmelsen. Likaså förlängdes den längsta tiden för straffskärpning från föreslagna två till fyra år för att kunna uppnå samma faktiska strafftider för de allra grövsta fallen även framöver.69

Avsikten var dock inte att åstadkomma en generell höjning av straffnivån utan endast att möta de strafftider som tidigare dömts ut genom interneringspåföljden. Det var således fråga om att träffa sär- skilt allvarlig brottslighet i vissa typfall, till exempel upprepad och särskilt allvarlig våldsbrottslighet, men också återfall i vissa speciella förmögenhetsbrott med våldsinslag såsom väpnade post- eller bank- rån. Bestämmelsen skulle aktualiseras främst vid upprepade återfall och fick följande lydelse.70

Har någon dömts till fängelse i lägst två år och begår han, sedan domen har vunnit laga kraft, brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, får för återfallet dömas till fängelse på en tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten.

Brott, som någon har begått innan han har fyllt tjugoett år, får ej läggas till grund för sådan förhöjning som anges i första stycket.

En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk.

1989 och framåt

Fängelsestraffkommittén föreslog i sitt slutbetänkande att 26 kap. 3 § skulle upphävas, vilket var i linje med kommitténs förslag att återfallets betydelse för straffmätningen borde inskränkas till bedömningen av antal böter samt vid valet mellan böter och fängelse.71 Förslaget genom- fördes dock inte i denna del och bestämmelsen var inte heller föremål för några särskilda överväganden i den efterföljande propositionen.72 Den har därför beskrivits som en ”preventiv kvarleva” som bidrar till att det av lagstiftaren abstrakta straffvärdet åsidosätts på oklar grund.73

Bestämmelsen ändrades därefter 2009 genom att det lades till en sista mening i första stycket om att det tidsbestämda fängelsestraffet

69A.st.

70A.prop. s. 58. 26 kap. 3 § skulle endast citeras i domen om den tillämpats, det vill säga om straffskalan överskridits med stöd av bestämmelsen, a.st.

71SOU 1986:14 s. 449.

72Prop. 1987/88:120 s. 49 och 58.

73Sitte Durling, Tidigare brottslighet. Om rättsverkningar av återfall i brott s. 147.

578

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

inte får överstiga 18 år.74 I det aktuella lagstiftningsärendet höjdes vissa tidsbestämda straff, bland annat för mord, människorov och grov mordbrand. Om bestämmelsen inte hade fått tilläggsmeningen hade det resulterat i att det med stöd av den dåvarande lydelsen av 26 kap. 3 § blivit möjligt att döma ut ett tidsbestämt straff om 26 år när det vara fråga om både flerfaldig brottslighet och återfall i brott. Om endast en omständighet förelåg skulle 22 års fängelse kunna dömas ut.

Regeringen instämde i utredningens slutsats att det inte fanns skäl att öppna upp för så långa tidsbestämda fängelsestraff. Dels skulle en sådan strafftid betydligt överstiga vad som var möjligt att döma ut, dels skulle strafftiden i sådana fall överstiga den tid till vilken ett livs- tidsstraff normalt omvandlades. Livstidsstraffet borde därför även fort- sättningsvis vara lagens strängaste straff och ett behov att döma till ett strängare straff än 18 år kunde tillgodoses genom livstids fängelse.75

År 2021 sänktes åldersgränsen i andra stycket från 21 till 18 år, på så sätt att brott som någon begått innan han eller hon fyllt 18 år inte får läggas till grund för en utvidgning av straffskalan uppåt vid åter- fall i brott.76 Således innebär bestämmelsen att det tidigare brottet är relevant som straffmätningsskärpande omständighet i alla de fall då den tilltalade var 18 år eller äldre vid det tidigare, återfallsgrundande, brottet. Bestämmelsen har sedan dess den nuvarande lydelsen.

11.4.2Närmare om framväxten av 29 kap. 4 § brottsbalken

1989 års påföljdsreform

En ytterligare återfallsregel – bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken

–infördes genom 1989 års påföljdsreform. Utan att det angavs i lag- texten var det dock, som tidigare påpekats, självklart att återfall kunde beaktas straffskärpande i straffmätningen även om det inte framgick av någon särskild bestämmelse.77 När 29 kap. 4 § infördes hade den följande lydelse.78

74SFS 2009:39.

75Prop. 2008/09:118 s. 31 f. och 51 f. samt SOU 2007:90 avsnitt 2.2.2 och 6.4.

76SFS 2021:1103, prop. 2021/22:17 s. 60 och SOU 2018:85 avsnitt 8.2.3.

77Prop. 1987/88:120 s. 56.

78SFS 1988:942.

579

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan be- aktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt med- given frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall sär- skilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Fängelsestraffkommittén, vars betänkande låg till grund för 1989 års påföljdsreform, hade dock ställt sig avvisande till återfallsskärpning genom strängare straffmätning. Enligt kommittén borde återfall en- dast beaktas inom ramen för påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Återfall skulle kunna leda till en sträng- are straffmätning endast vid bötesbrott eller vid övergången mellan böter och fängelse. Kommittén framhöll dock att rättsläget avseende återfall var oklart och att det var av vikt att regleringen blev tydligare i detta avseende.79 En bred majoritet av remissinstanserna avstyrkte eller ställde sig kritiska till förslaget i denna del.

Bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken föreslogs således inte av kommittén utan tillkom i den fortsatta beredningen av betänkandet. I propositionen är skälen för att införa bestämmelsen mycket kort- fattade. Det konstateras inledningsvis att en ordning där det vid på- följdsbestämningen finns möjlighet att ta hänsyn till tidigare brotts- lighet torde uppfattas som naturlig och rimlig av en bred allmänhet. Även om något underlag för att längre fängelsestraff främjar den dömdes anpassning inte fanns, ansågs det inte kunna sättas i fråga att det är av väsentlig betydelse för tilltron till påföljdssystemet att åter- fall i brott kan beaktas. Det ansågs vidare viktigt att genom lagstift- ning skapa förutsättningar för en enhetlig och konsekvent praxis.

Då återfall rent lagtekniskt inte skildes från andra faktorer som påverkade straffmätningen fanns viss osäkerhet i tillämpningen. Dom- stolarna var också dåliga på att redovisa sin ställningstaganden.80 Det framstod helt enkelt som oklart vad som gällde avseende återfallets betydelse för påföljdsbestämningen i vid bemärkelse och departements- chefen konkluderade.

79SOU 1986:14 avsnitt 15.2.4.

80Prop. 1987/88:120 s. 52.

580

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Samhället bör genom gradvis skärpta reaktioner mot återfall kunna mar- kera att man ser allvarligare på upprepad brottslighet än enstaka brott. Sådana mönster, som torde grunda sig på såväl rättsviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker, återfinns för övrigt även utanför straffrätten. Genom skärpta reaktioner kommer också in- kapaciteringseffekter att erhållas utan att ingripandena i det enskilda fallet sker på sådana grunder.81

I syfte att främja en enhetlig praxis borde återfallet därför i princip be- traktas som en från straffvärdet fristående omständighet, vilket ansågs tala för en särskild bestämmelse. I de fall domstolen valt en strängare påföljd på grund av återfallet eller beslutat att förverka villkorligt med- given frihet antogs det i allmänhet saknas anledning att vid sidan av detta beakta återfallet, vilket kom till uttryck i lagtexten. Slutsatsen var att återfallet skulle beaktas i straffmätningen i huvudsak i dessa tre situationer.

•När tidigare straff inte medfört någon villkorlig frigivning, det vill säga vid bötesbrottslighet, vid övergången från böter till fängelse och när ett tidigare fängelsestraff varit så kort att någon villkorlig frigivning inte hade skett,82

•När den tilltalade visserligen hade frigetts villkorligt, men där ett förverkande ändå var uteslutet. Som exempel nämns att åtal inte hade väckts inom föreskriven frist eller då övervakningsnämnden redan förverkat den villkorligt medgivna friheten på grund av misskötsamhet.83 Detsamma skulle gälla när brottet inte var be- gånget under prövotid. Tillfälligheter kunde leda till flera års skill- nader i faktiskt frihetsberövande.

•När ett förverkande kunde beslutas, men inte i en sådan utsträck- ning att intresset av ett skärpt straff tillgodoses.84

I anslutning till den sistnämnda situationen framhölls att det i allmän- het saknas anledning att skärpa straffet om det beslutats om förverk- ande av villkorligt medgiven frihet, men att det i vissa situationer kunde

81Prop. 1987/88:120 s. 52.

82Kommittén hade i detta avseende föreslagit att minimitiden skulle slopas, men departements- chefen var inte beredd att ta ställning till kommitténs förslag i denna del, se prop. 1987/88:120 s. 57.

83Då var prövotiden i regel ett år och den dömde var också tvungen att häktas eller få del av åtalet inom prövotiden. Denna situation torde därför uppstå mindre ofta nu efter ändringar genom prop. 1997/98:96.

84A.prop. s. 57.

581

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

komma i fråga. Det kunde handla om att det endast var möjligt att förverka en relativt kort tid, men också då någon gjort sig skyldig till upprepade återfall i allvarlig brottslighet som exempelvis grov miss- handel och grov stöld. Det ansågs i dessa fall ”naturligt att domstol- arna i sådana situationer genom sin straffmätning markerar det allvar med vilket samhället ser på den likgiltighet inför grundläggande vär- den som gärningsmannen har demonstrerat”. Detsamma gällde vid återfall i synnerligen allvarlig brottslighet, varför även bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken behölls.85

Slutligen framfördes i förarbetena att bestämmelsen i 29 kap. 4 § trots allt inte var avsedd att medföra en mer allmän straffskärpning vid återfall. Målet var i stället främst att utjämna skillnader i rättstillämp- ningen. Straffskärpning för återfall skulle komma i fråga endast i så- dana fall där återfallssituationen framstod som särskilt anmärknings- värd. Förutom återfall i synnerligen allvarlig brottslighet kunde det också vara grov tillgreppsbrottslighet, som bostadsinbrott.86

Straffsystemkommitténs förslag

När Straffsystemkommittén såg över påföljdssystemet under 1990- talet föreslogs endast mindre förändringar av bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken. Som skäl för att behålla bestämmelsen angav kom- mittén att möjligheten att skärpa ett fängelsestraff på grund av tidigare brottslighet uppfattas som rättvist och har betydelse för tilltron till påföljdssystemet. Några andra skäl för återfallsskärpning fanns enligt kommittén inte.87

Kommittén ansåg dock att kravet på likhet mellan brotten borde utgå och fokus i stället riktas mot om brotten rent allmänt visade att den tilltalade systematiskt satte sig över centrala normer i samhället. Det ansågs inte rimligt att återfall i ett stöldbrott efter ett misshandels- brott inte kunde leda till återfallsskärpning – viktigare borde enligt kommittén vara att betona att brotten utgjort ett angrepp på en annan människas integritet.88 Förslaget har inte lett till lagstiftning.

85A.st. och s. 88.

86A.prop. s. 89. Slutligen anges att paragrafen endast bör anges i domskälen och inte i dom- slutet, vilket försvårar undersökandet av hur ofta 29 kap. 4 § åberopas (även om den numera torde anges i domslutet saknas möjlighet att särskilt söka på bestämmelsen i domstolarnas målhanter- ingssystem).

87SOU 1995:91 del II s. 183.

88SOU 1995:91 del II s. 186. Se också NJA 1995 s. 35.

582

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Straffnivåutredningens förslag

Bestämmelsen i 29 kap. 4 § ändrades därefter 2010 efter förslag av Straffnivåutredningen i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85).89 Uppdraget var främst att ge förslag som innebar en skärpt straffmätning som markerade en skärpt syn på allvarliga vålds- brott, men också att överväga betydelsen av återfall i brott i ett bre- dare perspektiv.90

I betänkandet konstateras inledningsvis att det alltjämt var mycket oklart om och i vilken utsträckning bestämmelsen i 29 kap. 4 § tillämp- ades.91 Det framhålls också att tillämpningen tycktes variera mellan olika domare samt att Högsta domstolen inte skärpt ett straff med stöd av bestämmelsen sedan påföljdsreformen 1989. 92 Enligt utred- ningen talade bristen på enhetlighet för att det borde övervägas om inte bestämmelsen kunde utformas på ett annat sätt för att ge tyd- ligare ledning för rättstillämparen.

Dessutom innebar bestämmelsen i dess dåvarande lydelse att sådan indirekt återfallsskärpning som följer av ett strängare påföljdsval eller vid förverkande av villkorligt medgiven frihet ansågs utbytbar mot sådan återfallsskärpning som följer av att tidigare brottslighet direkt läggs till grund för en strängare straffmätning. Utredningen ansåg att dessa former av återfallsskärpning borde skiljas åt.

Att endast kunna straffskärpa på grund av återfall i de fall brottet ägt rum efter prövotidens utgång ansågs vidare stå i strid med de in- tressen som bär upp systemet med villkorlig frigivning. Rimligen borde i stället den som avhållit sig från att begå brott under prövo- tiden få njuta fördel av det jämfört med den som återfallit i brott under prövotiden. Likaså ansågs det kunna ifrågasättas om det var rimligt att det fanns skäl för återfallsskärpning i straffmätningen om det tidigare brottet var ett artbrott (vilket då lett till att påföljden bestämts till fängelse), men inte då den tilltalade avtjänat en icke frihetsberö- vande påföljd.93

89SFS 2010:370 och prop. 2009/10:147.

90SOU 2008:85 avsnitt 8.5.2.

91Åklagarmyndigheten hade i en påföljdsinventering granskat ett stort antal domar från åren 2000 till 2005 och då funnit att bestämmelsen tillämpades i begränsad omfattning, se a.bet. s. 303 samt Åklagarmyndigheten, Domstolarnas påföljdspraxis vid vissa våldsbrott – En rapport från Åklagarmyndigheten 2007.

92I NJA 1998 s. 713 beslutades ingen straffskärpning. Som framgått ovan finns nu ett refererat fall där Högsta domstolen skärpt straffmätningen med stöd av 29 kap. 4 §, nämligen ”Den ut- dragna misshandeln”NJA 2020 s. 564.

93SOU 2008:85 s. 304.

583

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Som skäl för att beakta tidigare brottslighet också vid straffmät- ningen anfördes att det torde finnas en mycket stark förankrad före- ställning i samhället om att den som tidigare har straffats för brott och återfaller bör drabbas av en strängare reaktion. Här återkopplas också till de uttalanden som gjordes i påföljdsbestämningsproposi- tionen. 94 Därutöver anfördes följande skäl.

•Återfallsskärpning finns i de flesta rättsordningar och uppfattas som rättvist

•Det finns ett behov av att kunna visa att samhällets tolerans för det brottsliga beteendet minskar allteftersom detta upprepas

•Straffmätningen måste kunna differentieras om både intresset av humanitet och intresset av trovärdiga påföljder ska kunna tillgodo- ses samtidigt

•Att den som gång på gång återfaller i brott, eller återfaller i mycket allvarlig brottslighet, ådöms ett längre frihetsberövande än annars bidrar till att hindra den dömde från att begå ytterligare brott (in- kapacitering)

•Straffsystemet är i systematiskt hänseende uppbyggt med utgångs- punkt från att tidigare brottslighet ska kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen, åtminstone vid den allra allvarligaste brotts- ligheten.95

Enligt utredningen var de nu anförda skälen tillräckligt starka för att tidigare brottslighet bör beaktas även vid straffmätningen. Att öka möjligheterna till indirekt återfallsskärpning, det vill säga genom för- verkande av villkorligt medgiven frihet, ansågs inte tillräckligt. Ytter- ligare privilegiering för den som för första gången döms till fängelse, till exempel genom straffrabatt eller tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning, ansågs inte vara i linje med utredningens direktiv och skulle dessutom göra straffsystemet mindre tydligt och överblickbart.96

Utredningens slutsatser blev därför att en reformerad bestäm- melse om skärpta reaktioner vid återfall i brott borde inriktas på att öka möjligheten till straffskärpning genom strängare straffmätning. Detta skulle dock ske med fortsatt beaktande av proportionalitets-

94A.bet. s. 306.

95A.bet s. 309.

96A.bet s. 310.

584

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

principen och möjligheten begränsas till de situationer där det fram- stod som mest angeläget. På så sätt skulle också spännvidden vid straff- mätningen öka i de fall där det faktiskt fanns anledning att beakta den tilltalades tidigare brottslighet.97

Den lydelse som föreslogs av 29 kap. 4 § var den följande (gällande lagtext i vänsterspalten, föreslagen i den högra).

Den då gällande lydelsen

Den föreslagna lydelsen

Vid straffmätningen skall rät- ten, om förhållandet inte tillräck- ligt kan beaktas genom påföljds- valet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig ut- sträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyl- dig till brott.

Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt hu- ruvida den tidigare och den nya brottligheten är likartade eller brottligheten i båda fallen är sär- skilt allvarlig.

Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, beakta

1.om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet eller

2.om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottslig- heten är likartade.

Vid tillämpning av första styck- et ska rätten ta hänsyn till den tid som har förflutit mellan brotten samt även se till att den samlade reaktionen på brottet inte blir oskäligt sträng i förhållande till brottets straffvärde.

Således föreslogs att återfallsskärpning som huvudregel skulle ske oberoende av om villkorligt medgiven frihet förklarats förverkad eller beaktats vid påföljdsvalet. På detta sätt skulle skillnaden mellan åter- fallsskärpning genom utebliven privilegiering (påverkan på påföljds- valet samt beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet) och återfallsskärpning genom strängare straffmätning tydliggöras. Åter- fallet skulle få ett större genomslag vid straffmätningen. Genom den föreslagna lagtexten var målet att återfallsskärpning vid straffmätning endast skulle komma i fråga i sådana situationer där en straffskärp- ning framstod som särskilt angelägen. Storleken på påslaget skulle av-

97A.st.

585

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

göras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet och således inte regleras i lag.

I den sista meningen föreslogs en så kallad begränsningsregel, som skulle tillgodose att reaktionen på brottet inte skulle bli oskäligt sträng, men den skulle endast tillämpas i undantagssituationer.98

Genomförandet i propositionen

I den efterföljande propositionen förtydligades att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid bestämmande av straff. Någon mer genomgripande förändring blev det däremot inte. Remissbehandlingen hade inneburit ett blandat mottagande av Straffnivåutredningens för- slag och många remissinstanser hade avstyrkt det lämnade förslaget och i stället anslutit sig till det som framförts i ett utlåtande som fogats till betänkandet. I detta uttryckes sammanfattningsvis följande.

Det saknas egentliga skäl för att beakta tidigare brottslighet vid straff- mätningen, eftersom en brottslig gärning inte blir mer farlig eller skadlig för att den tilltalade tidigare har dömts för brott. Att den tilltalade har återfallit i brott anses inte heller innebära att han eller hon i övrigt har kränkt något rättsligt skyddat intresse i högre grad än vad som annars skulle följa av brottet. Om man väljer att skärpa straffet på grund av tidigare brottslighet bestraffas den tilltalade snarare för sin olydnad eller livsstil än för brottet i sig. Sådana skäl för bestraffning hör inte hemma i ett system som grundas på proportionalitet mellan brott och straff och på ekvivalens. Om det anses finnas tillräckliga skäl att öka betydelsen av återfall, borde i stället övervägas att reformera återfallets betydelse vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet.99

Regeringen framhöll i den efterföljande propositionen att det för på- följdssystemets trovärdighet är av väsentlig betydelse att återfall i brott beaktas vid påföljdsbestämningen. Samhället måste genom skärpta reaktioner vid återfall i brott kunna markera att upprepad brottslig- het är allvarligare än enstaka brott.100

Mot bakgrund av att en ny utredning hade tillsatts 2009 med upp- gift att göra en stor översyn av påföljdssystemet ansåg regeringen dock att några förslag som innebar grundläggande förändringar av påföljdssystemet inte borde genomföras. Det förslag som lämnats av Straffnivåutredningen avseende återfall i brott riskerade att föregripa

98A.bet s. 311 ff.

99Utlåtandet är skrivet av Martin Borgeke och Magnus Ulväng, se bilaga 6 i SOU 2008:85.

100Prop. 2009/10:147 avsnitt 7.

586

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

utredningens kommande principiella ställningstaganden om ett nytt påföljdssystem. Förändringen som föreslagits skulle också leda till en helt ny praxisbildning som kunde komma att gälla bara under några år om utredningens kommande förslag genomfördes.101 Några större förändringar skulle därför enligt regeringen inte genomföras.

Däremot fanns det enligt regeringen ett behov av att omedelbart förtydliga den gällande återfallsregeln i syfte att ge återfallet större betydelse vid straffmätningen.

Målet var att genom vissa förtydliganden dels öka användningen av straffskärpningsmöjligheten, dels öka enhetligheten i praxis. Be- stämmelsen fick i princip den lydelse den har i dag och ändrades på så sätt att det uttryckligen framgick att domstolen vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, ska ta hänsyn till tidigare brott i straff- skärpande riktning. Detta gällde redan, men utan att det framgick ex- plicit. Vidare slopades uttrycket att hänsyn till den tidigare brotts- ligheten ska tas ”i skälig utsträckning”. Slutligen angavs att skärpning inte ska ske om återfallet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.102

I författningskommentaren framgår att domstolen i varje enskilt fall ska göra en rimlig straffmätning och att återfall i brott alltid ska beaktas i skärpande riktning om förhållandet inte beaktas på så sätt att återfallet lett till att fängelse valts som påföljd eller om förhåll- andet i tillräcklig utsträckning beaktats genom förverkande av vill- korligt medgiven frihet.103

Påföljdsutredningens förslag

Påföljdsutredningen överlämnade sitt betänkande 2012.104 Utred- ningen föreslog ett påföljdssystem med villkorligt fängelse utifrån en toleransteori, där en av de grundläggande utgångspunkterna var att den som återfaller i brott ska dömas till en alltmer ingripande påföljd (så kallad tilläggssanktion) i takt med antalet lagföringar.105

Tidigare brottslighet ska enligt förslaget kunna utgöra ett skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, men däremot inte

101A.st.

102A.st. Således flyttades ”i tillräcklig utsträckning” så att det ordalydelsemässigt endast siktade på förverkandet.

103A.prop. s. 45 f.

104SOU 2012:34, Nya påföljder.

105SOU 2012:34 band II s. 266.

587

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

kunna påverka längden av ett villkorligt fängelsestraff. Tidigare brotts- lighet ska i stället beaktas genom valet av tilläggssanktion till det vill- korliga fängelsestraffet: för varje återfall ska en mer ingripande tilläggs- sanktion väljas och när det inte återstår någon sådan ska straffet i stället bestämmas till ett ovillkorligt fängelsestraff.

Vid ovillkorliga fängelsestraff samt böter ska dock även fortsätt- ningsvis tidigare brottslighet kunna beaktas vid straffmätningen och 29 kap. 4 § således enligt förslaget endast förtydligas på så sätt att den endast gäller vid straffmätningen av böter och ovillkorliga fängelse- straff.106 Tiden mellan brotten, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar föreslogs vara av betyd- else även fortsättningsvis. Såvitt avsåg tidsfaktorn borde det dock som utgångspunkt vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som tillmäts betydelse. Detta eftersom det är den tidig- are domen, och inte brottet som sådant, som medför att det nya brottet faktiskt ska betraktas som ett återfall. En effekt av detta synsätt var enligt utredningen att den tid inom vilken återfall normalt tillmäts betydelse torde bli något längre än vad den var och är i dag, vilket i den meningen också skulle innebära ett något skärpt synsätt på åter- fallet.107

Påföljdsutredningen konstaterade, precis som Straffnivåutred- ningen, att det finns en relativt stor skillnad mellan hur lagstiftaren och den juridiska professionen ser på återfall i brott. Efter att ha kon- staterat att direktiven inte gav något utrymme för att föreslå att tidi- gare brottslighet ska ges mindre genomslag vid straffmätningen, landade utredningen i att någon utvidgning av tillämpningsområdet av 29 kap. 4 § inte behövdes. De teoretiska skälen emot en återfalls- skärpning ansågs så starka att straffskärpningen borde förbehållas de situationer där en skärpt reaktion framstår som särskilt angelägen. Även humanitetsprincipen, liksom att det skulle leda till en allmän repressionsökning, talade emot strängare straff vid återfall i brott och regleringen i 29 kap. 4 § ansågs utgöra en rimlig avvägning mellan de intressen som stod på spel.

Påföljdsutredningens förslag var således att 29 kap. 4 § endast skulle ändras på så sätt att det skulle tydliggöras att bestämmelsen endast

106SOU 2012:34 band II s. 266 och 285 ff.

107SOU 2012:34 band II s. 256 ff. Principen skulle dock inte vara undantagslös. Om det för- flutit mycket lång till mellan det tidigare brottet och den tidigare domen och det inte berodde på omständigheter som den dömde kunnat påverka borde det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet, se a.bet s. 260.

588

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att det är tiden mellan dom och återfall som är relevant i stället för tiden mellan brotten.108

Varken Påföljdsutredningens förslag om ett påföljdssystem med villkorligt fängelse eller förslaget om ändringar i 29 kap. 4 § har genom- förts. Regeringen har därmed ännu inte heller uttryckligen tagit ställ- ning till Straffnivåutredningens förslag gällande 29 kap. 4 § som läm- nades 2008.

11.4.3Gängbrottsutredningens förslag, den efterföljande lagrådsremissen och Lagrådets yttrande

År 2021 föreslog Gängbrottsutredningen en ändring av utformningen av 29 kap 4 § brottsbalken i syfte att hålla isär återfallsskärpning som följer av utebliven privilegiering, det vill säga ett strängare påföljdsval eller beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet, från sådan återfallskärpning som innebär en strängare straffmätning. Enligt ut- redningen kan utebliven privilegiering i många fall inte ses som en tillräcklig reaktion på återfall i brott. Förslaget påminner i stora drag om det förslag som lämnades av Straffnivåutredningen (den särskilde utredaren är densamme).109

Genom direktiven till Gängbrottsutredningen är den givna kon- texten för utredningens förslag brott som begås i kriminella nätverk. I utredningen tas det för givet att de som är aktiva i sådana ofta är mycket brottsaktiva samt att det med den ”livsstilen” inte sällan följer att den dömde fortsätter att begå brott efter avtjänat straff. Samtidigt konstateras att någon statistik vad gäller hur frekvent personer som är aktiva i kriminella nätverk återfaller i brott inte finns att tillgå. Slut- satsen är trots detta att det är sannolikt att personer inom de krimi- nella nätverken löper stor risk att återfalla i brott. Det starka statistiska sambandet mellan antalet tidigare lagföringar och återfallsrisken kon- stateras också gälla för personer som är aktiva inom kriminella nät- verk.110

108A.bet s. 288 f.

109SOU 2021:68, särskilt avsnitt 11.4.

110SOU 2021:68 s. 391 f. Någon statistik eller några undersökningar som styrker just detta redovisas dock inte i betänkandet, se särskilt kapitel 3. En hänvisning till Kriminalvårdens strategi för arbetet mot organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och hedersrelaterad brotts- lighet s. 7, där det anges att det generellt finns en ökad risk för återfall i allvarlig brottslighet vid kopplingar till nätverk där organiserad brottslighet förekommer, finns dock.

589

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

I utredningen betonas att det är av vikt att personer som återfaller i brott, särskilt sådana som är aktiva i kriminella nätverk, möts av ända- målsenliga åtgärder. Det finns därför enligt utredningen skäl att över- väga om återfall bör ges större betydelse också vid straffmätningen. Att åstadkomma en återfallsreglering som endast tar sikte på personer som ingår i kriminella nätverk ansågs dock inte möjligt, främst för att det inte finns någon legaldefinition av begreppet kriminellt nätverk men också för att det skulle vara svårt att föra bevisning om huruvida en person tillhör ett sådant nätverk eller inte.111 En generellt strängare återfallsreglering ansågs dock rimlig och föreslogs därför, trots att utredningen konstaterar att det är mycket svårt att uppskatta i vilken mån skärpta straff vid återfall kommer brottspreventivt genom den ökade inkapacitering som skärpta straff innebär.

Utredningen konstaterar att 2010 års ändring av 29 kap. 4 § syftade till att öka användningen av straffskärpningsmöjligheten och enhetlig- heten, men att det är oklart om syftet uppnåtts. Enligt utredningen tycks förtydligandet 2010 inte ha fått mer än en marginell effekt på bestämmelsens tillämpning och den tycks alltjämt tillämpas återhåll- samt och ojämnt. Därtill lyfts att Högsta domstolens uttalande i NJA 2012 s. 79 (se avsnitt 11.2.7), om att de uttalanden som gjordes i samband med 1989 års påföljdsreform alltjämt gäller, torde ha bi- dragit till domstolarnas återhållsamhet i fråga om straffskärpning med stöd av bestämmelsen.112

I övrigt instämmer utredningen i huvudsak i de skäl som Straff- nivåutredningen lämnat för en ökad återfallsskärpning och de skälen återupprepas inte här. Det framhålls vidare att förverkande av vill- korligt medgiven frihet är en reaktion som enbart är hänförlig till verk- ställigheten av den tidigare domen. Ett strängare påföljdsval liksom ett beslut om förverkande kan således uppfattas som en återfalls- skärpning, men skiljer sig principiellt åt från sådan återfallsskärpning som sker genom en strängare straffmätning för det nya brottet. I likhet med Straffnivåutredningen anser därför utredningen att det finns skäl att hålla isär dessa situationer och att 29 kap. 4 § bör ändras för att tydliggöra detta.113 Utredningen föreslog följande lydelse av

111SOU 2021:68 s. 390 ff.

112A. bet. s. 393. Här bör noteras att utredningen inte tycks ha uppmärksammat Högsta dom- stolens uttalanden i avgörandet i NJA 2020 s. 564 (redogjort för i avsnitt 11.2.7), som möjligen lett till en mer generös tillämpning av 29 kap. 4 § brottsbalken.

113A.bet s. 393 ff.

590

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

29 kap. 4 § (nu gällande lydelse i vänsterspalten, föreslagen lydelse i högerspalten).

Den gällande lydelsen	Den föreslagna lydelsen
Vid straffmätningen ska rätten,	Vid straffmätningen ska rätten,
utöver brottets straffvärde, i skärp-	utöver brottets straffvärde, i skärp-
ande riktning ta hänsyn till om den	ande riktning ta hänsyn till om den
tilltalade tidigare gjort sig skyldig	tilltalade tidigare gjort sig skyldig
till brott, om inte förhållandet be-	till brott, om inte förhållandet be-
aktas genom påföljdsvalet eller i	aktas genom påföljdsvalet eller i
tillräcklig utsträckning genom för-	tillräcklig utsträckning genom för-
verkande av villkorligt medgiven	verkande av villkorligt medgiven
frihet. Vid denna bedömning ska	frihet.
särskilt beaktas vilken omfattning	Har den tilltalade tidigare vid
den tidigare brottsligheten haft, vil-	upprepade tillfällen gjort sig skyl-
ken tid som förflutit mellan brott-	dig till brott, eller utgör brottet
en samt om den tidigare och den	återfall i särskilt allvarlig brottslig-
nya brottsligheten är likartade eller	het ska den tidigare brottslighet-
brottsligheten i båda fallen är sär-	en dock beaktas oberoende av om
skilt allvarlig.	sådant förverkande sker.
	Vid tillämpning av första styck-
	et ska rätten ta hänsyn till den tid
	som har förflutit mellan brotten
	och om den tidigare och den nya
	brottsligheten är likartade

Således föreslås att uttrycken ”vilken omfattning den tidigare brotts- ligheten haft” och ”brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig” ska utgå. Därtill föreslås att ett andra stycke ska läggas till. Enligt detta ska återfallet beaktas även om det beslutats om förverkande av vill- korligt medgiven frihet i två situationer: dels om den tilltalade vid upprepade tillfällen tidigare gjort sig skyldig till brott, dels om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet.

Varför de ovan nämnda omständigheterna ska slopas berörs inte närmare i betänkandet, men det framhålls i författningskommentaren att någon ändring i sak i förhållande till den nuvarande lydelsen inte är avsedd.114

114A.bet s. 504.

591

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Målet är enligt utredningen att öppna upp för en strängare straff- mätning i två mer kvalificerade återfallssituationer, där skärpta straff framstår som särskilt angelägna.

Som exempel nämns att någon systematiskt begår en viss typ av brottslighet, till exempel förmögenhetsbrott, trafiknykterhetsbrott eller våldsbrott. På grund av återfallet bestäms påföljden i dessa fall till fängelse och kanske förverkas villkorligt medgiven frihet. En upp- trappning av ingripandenivån genom förverkande av villkorligt med- given frihet är med andra ord uttömd och det bör därför vara möjligt att skärpa straffet i dessa fall.

Med upprepade tillfällen anses två eller tre tidigare lagföringar, eller något fler om det inte är brott av allvarlig art. Som exempel nämns en person som relativt kort tid efter frigivning återfaller i grova vålds- brott eller återupptar verksamhet som innefattar organiserad vinnings- brottslighet.115

Det framhålls att storleken på påslaget ska avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, men att en utgångspunkt är att fyra år ska utgöra den maximala återfallsskärpning som kan komma i fråga. En så sträng återfallsskärpning bör dock endast aktualiseras vid återfall i mycket allvarlig brottslighet, där det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut hade uppgått till tio år eller mer. Andra för- utsättningar för att straffet ska kunna skärpas med så mycket som fyra år föreslås vara att den tidigare brottsligheten har varit jämförelsevis allvarlig och omfattande, att den tilltalade har återfallit i brott vid upp- repade tillfällen och att det har förflutit kort tid mellan brotten.

Det anges också att straffskärpningen som regel bör vara procen- tuellt sett högre vid låga straffnivåer än vid höga straffnivåer. I för- fattningskommentaren ges i övrigt relativt detaljerade anvisningar om hur stor skärpningen bör vara.116

I betänkandet framhålls också slutligen att det ligger i domstolens uppgift att i varje enskilt fall göra en bedömning av vad som är en rimligt samlad reaktion på en viss brottslighet med utgångspunkt från de principer som påföljdssystemet vilar på. 117

Förslaget ingick därefter, med vissa mindre justeringar, i lagråds- remissen Skärpta straff för brott i kriminella nätverk som regeringen beslutade den 11 augusti 2022. Den lagtext som föreslogs var denna.

115A.bet s. 393 ff.

116A.bet s. 504.

117A.bet. s. 401 ff. och s. 503 f.

592

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig ut- sträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brotts- ligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidig- are och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till brott eller om det är fråga om återfall i särskilt allvarlig brottslighet, ska den tidigare brottsligheten beaktas vid straffmätningen oberoende av om förverkande av villkorligt medgiven frihet sker.

I sitt yttrande över lagrådsremissen anmärkte Lagrådet att tanken med den föreslagna ändringen, som i lagrådsremissens ordalydelse främst består av ett nytt andra stycke, är att återfallsskärpning ska ske även om rätten beslutat om förverkande av villkorligt medgiven frihet.118 Som förslaget lagtekniskt är uppbyggt ska återfallsskärpning dock inte ske om förhållandet har beaktats vid påföljdsvalet, utan i de fallen ska i stället nuvarande regler fortsatt gälla. Efter reformen 2010 innebär det, enligt Lagrådet, att återfallsskärpning inte får ske om den tidigare brottsligheten har påverkat påföljdsvalet.

Av det nu sagda följer att den föreslagna lagtexten tar sikte på ett för- hållande (förverkande av villkorligt medgiven frihet) som inte ska vara relevant för frågan, om straffskärpning ska ske, och inte på det förhåll- ande som fortsatt ska beaktas, nämligen huruvida återfallet har påverkat påföljdsvalet. Att frågan, om återfallet har påverkat påföljdsvalet, är rele- vant kan utläsas bara efter en ganska komplicerad samläsning med första stycket.

Lagrådet föreslog därför att lagtexten skulle omformuleras så att det i stället fokuserades på det som ska vara relevant för bedömningen i de utpekade fallen.

Om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till brott eller om det är fråga om återfall i särskilt allvarlig brottslighet, ska den tidigare brottsligheten alltid beaktas vid straffmätningen om för- hållandet inte har beaktats vid påföljdsvalet.

Vidare påpekade Lagrådet att det i remissen inte uppmärksammats att förslaget om återfallsskärpning i 29 kap. 4 § andra stycket skulle få konsekvenser för tillämpningen av reglerna om förverkande av vill-

118Lagrådets yttrande återfinns som bilaga 5 (s. 200–202) i prop. 2022/23:53 och detta avsnitt återger i stora drag yttrandet.

593

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

korligt medgiven frihet i 34 kap. Detta eftersom såväl fullt förverk- ande av villkorligt medgiven frihet, men även återfallsskärpning, skulle komma att ske i de utpekade fallen. Lagrådet menade att det är svårt att se att domstolen skulle förverka endast del av reststraffet för att därefter besluta om återfallsskärpning med stöd av 29 kap. 4 §. Att förverkande alltid ska ske (fullt ut) i de nu angivna fallen kan inte en- dast indirekt framgå av lagtexten i 29 kap. 4 § andra stycket utan måste enligt Lagrådet komma till uttryck i lagtexten i 34 kap. brottsbalken.

Lagrådet ansåg också att det måste övervägas om inte just det för- hållandet att förverkande av villkorligt medgiven frihet alltid ska ske i de fall som träffas av andra stycket riskerar att leda till att regleringen i vissa fall blir orimligt sträng och dessutom kan slå orättvist. Detta på grund av att förslaget – i de fall där reststraffet enligt nu gällande lag hade förverkats bara delvis eller inte alls – leder till en dubbel skärp- ning. Dels genom att den villkorligt medgivna friheten förverkas helt på grund av återfallet, dels genom att återfallet beaktas som ett skäl för en skärpt straffmätning.

Avslutningsvis noterade Lagrådet att resonemangen i remissen ut- gick från att återfallsskärpning kan ske vid till exempel upprepade åter- fall i förmögenhetsbrott med måttligt straffvärde som butiksstölder, om återfallen åtminstone en gång lett till fängelse. Som 29 kap. 4 § är formulerad sedan 2010 är en sådan tillämpning dock inte möjlig enligt Lagrådet. Detta eftersom lagtexten inte ger något utrymme för möjligheten att bedöma om återfallet har beaktats ”i tillräcklig ut- sträckning” vid påföljdsvalet (utan endast vid förverkande av villkor- ligt medgiven frihet, vår anmärkning).

Det är ju även vid det tillkommande stöldtillfället på grund av åter- fallet som personen döms till fängelse och eftersom återfallet då be- aktas vid påföljdsvalet som skäl för fängelse finns inte möjlighet att låta återfallet inverka skärpande på straffmätningen. Lagrådet konsta- terar att denna konsekvens nog inte var avsedd vid 2010 års ändring och att det därför finns skäl att se över även första styckets lydelse. Är det inte i själva verket så att återfallsskärpning bör kunna ske, inte bara om återfallet inte har beaktats vid påföljdsvalet, utan också om återfallet inte i tillräcklig utsträckning har beaktats vid detsamma?, konkluderade Lagrådet.

594

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Mot denna bakgrund bedömde regeringen i den efterföljande pro- positionen att förslaget om återfallsskärpning var i behov av ytterligare beredning, vilket alltså sker inom ramen för denna utredning.119

11.5Ordningen i de nordiska länderna

I samtliga nordiska länder (men även i Tyskland) finns system med villkorligt fängelse, vilket innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid. Den dömdes tidigare brottslighet kan då be- aktas inom ramen för prövningen av om det är lämpligt med ett vill- korligt fängelsestraff. Att fråga är om återfall kan således leda till att ett ovillkorligt fängelsestraff anses nödvändigt. Om den dömde åter- faller i brott under en prövotid kan det leda till att straffet ska av- tjänas, företrädesvis i anstalt.

Därtill kan i finsk rätt enligt 6 kap. 5 § strafflagen tidigare brotts- lighet beaktas som en straffskärpningsgrund. Det krävs då att för- hållandet mellan den tidigare brottsligheten och det nya brottet visar att gärningsmannen, med anledning av att brotten är likartade eller annars, är uppenbart likgiltig för förbud och påbud i lag.

Enligt förarbetena är detta den i praktiken viktigaste straffskärp- ningsgrunden. Syftet är inte att varje återfall ska leda till strängare straff, utan det ska vara fråga om situationer där gärningsmannen fort- sätter att begå brott på ett sätt som visar att han eller hon är uppen- bart likgiltig för vad lagen föreskriver. En faktor som anses innebära likgiltighet är att brotten är likartade, en annan är att gärningsmannen har återfallit kort tid efter det tidigare brottet.120

I Norge gäller enligt 77 § bokstav k. straffeloven att det vid straff- mätningen i skärpande riktning ska beaktas om den dömde tidigare har ålagts en straffrättslig reaktion för liknande handlingar eller andra handlingar som är av betydelse för saken. Regeln är i första hand av- sedd att användas vid vinnings-, sexual- och våldsbrott.121 Det är då enligt 79 § bokstav b. också möjligt att höja föreskrivet straffmaxi- mum enligt vad som närmare framgår av lag (dubbla maximistraffet, men med vissa modifikationer, t.ex. aldrig med mer än sex år och aldrig över 21 år).

119Prop. 2022/23:53 s. 23.

120RP 44/2002 rd s. 205 f.

121Se t.ex. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 469 ff. och Gröning m.fl., Frihet, Forbrytelse og straff. En systematisk fremstillning av norsk strafferett s. 664 ff.

595

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

Skälen för våra förslag

Gränsen för återfallsbrottet bör sänkas

Det som talar för att bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken bör förändras är att den har stått oförändrad sedan den infördes på nytt 1981 och detta samtidigt som rejäla straffskaleskärpningar avseende såväl minimistraff som maximistraff har beslutats för många brotts- typer.123 Även nya gradindelningar, som synnerligen grovt brott, har fått återverkningar för bestämmelsens tillämplighet i relation till vissa brottstyper som pekades ut som särskilt angelägna att omfattas i de ursprungliga förarbetena. Denna följd tycks inte heller ha uppmärk- sammats särskilt i de enskilda lagstiftningsärendena där straffskalorna förändrats.

Till exempel är maximistraffet för grov misshandel nu sex år, vilket innebär att ett sådant återfall inte omfattas av 26 kap. 3 § trots att brottet pekades ut särskilt i förarbetena. Inte heller omfattas männi- skorov, mindre grovt brott, olaga frihetsberövande, mindre grovt brott, grovt olaga tvång, de grova fridskränkningsbrotten, heders- förtryck, grovt olaga hot, våldtäkt, våldtäkt mot barn, grov stöld, in- brottsstöld, rån, grovt bedrägeri, grov utpressning, grov försking- ring, grov trolöshet mot huvudman, skyddande av brottsling (brott av normalgraden) och övergrepp i rättssak (brott av normalgraden) eftersom de har ett maximistraff om sex år (brotten är belagda med som mest sex år och inte med mer än sex år). Detsamma gäller grovt vapenbrott, som har ett maximistraff om fem år. Synnerligen grovt vapenbrott omfattas däremot av 26 kap. 3 §, liksom grovt och synner- ligen grovt narkotikabrott. Detsamma gäller mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och mened som har maximistraff om åtta år.

Eftersom just sex år för närvarande relativt ofta är föreskrivet som straffmaximum för sådana brottstyper som enligt vår mening bör träffas av ett utvidgat tillämpningsområde har vi stannat för att föreslå att bestämmelsen bör ändras på detta sätt. Det rör sig fortfarande om särskilt allvarlig brottslighet som med fog kan sägas vara så allvarlig att återfall i den typen av brott bör träffas av den straffskalehöjande regeln. Som uppräkningen ovan visar utvidgas tillämpningsområdet betydligt genom den föreslagna sänkningen från att brottet ska vara

123Detta gäller t.ex. avseende våldsbrott, vapenbrott och sådana brott som begås inom ramen för den organiserade brottsligheten och i kriminella nätverk.

599

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

belagt med fängelse i mer än sex år till att minst sex år ska ingå i brottets straffskala.

Vi har också strävat efter att nå viss överrensstämmelse med de straffskaleskärpningar som skett på sistone avseende sådana brotts- typer som bedöms begås inom ramen för den organiserade brotts- ligheten. Gängbrottsutredningen fokuserade härvid på straffskalorna för grov misshandel och synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, rån och grovt rån samt grov utpressning.124 Ut- redningen om en stärkt rättsprocess och en ökad lagföring fokuserade i sin tur på mened, skyddande av brottsling och övergrepp i rättssak.125 Med den nya utformningen av bestämmelsen träffas alla dessa brott, vilket framstår som lämpligt.

Gränsen för det återfallsgrundande brottet bör inte sänkas, men det bör vara möjligt att överskrida straffskalan med sex år i stället för fyra år

Vad sedan gäller om gränsen för det återfallsgrundande brottet som sådant bör sänkas från två år gör vi följande överväganden.

Redan när bestämmelsen återinfördes 1981 var avsikten att bestäm- melsen skulle träffa återfall efter särskilt allvarlig brottslighet i vissa typfall, till exempel upprepad och särskilt allvarlig våldsbrottslighet, men också vissa speciella förmögenhetsbrott med våldsinslag såsom väpnade post- eller bankrån.126 Vilka brottstyper som ska bedömas som allvarlig brottslighet är dock inte givet och gränsen dras olika i olika bestämmelser såväl i brottsbalken som i rättegångsbalken. Någon fast gräns finns således inte och det kan illustreras med några exempel.

I 15 kap. brottsbalken förekommer begreppet allvarlig brottslighet som sådant som en kvalifikationsgrund (ersatte 2022 allvarligt brott). Vid bedömningen av om en gärning är att bedöma som grov mened enligt 15 kap. 1 § andra stycket ska särskilt beaktas om

1.brottet skett med uppsåt att försvåra eller förhindra utredningen av allvarlig brottslighet eller lagföringen av någon för sådan brotts- lighet eller

2.någon oskyldig ska dömas för allvarlig brottslighet.

124SOU 2021:68 avsnitt 8.4.

125SOU 2021:35 avsnitt 4.

126A.prop. s. 58. 26 kap. 3 § skulle endast citeras i domen om den tillämpats, det vill säga om straffskalan överskridits med stöd av bestämmelsen, a.st.

600

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

I förarbetena till bestämmelsen uttalas följande.

Det bör därvid krävas att den utredning eller lagföring som vittnet har uppsåt att förhindra ska avse ett brott med ett högt straffvärde. För att svara mot detta krav bör ett brott, enligt vår uppfattning, anses som all- varligt om det har eller kan förväntas ha ett straffvärde om fängelse i minst två år. Detta innebär dels att brott som har ett minimistraff på fängelse i två år, dels andra brott där straffvärdet är eller kan förväntas vara åt- minstone fängelse i två år omfattas. Rekvisitet allvarligt brott skulle där- med i princip motsvara sådan allvarlig brottslighet som under en för- undersökning kan föranleda användning av det hemliga tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se 27 kap. 18 § RB). Vanligt förekommande brott inom ramen för kriminella nätverk som har ett minimistraff om fängelse i minst två år är bl.a. mord, dråp, människo- handel och synnerligen grov misshandel, grovt rån, mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, grovt narkotikabrott och grovt vapenbrott. Att brottet kan förväntas ha ett straffvärde om fängelse i minst två år innebär att be- stämmelsen även kan komma att omfatta allvarligare former av exem- pelvis grov misshandel, rån och förmögenhetsbrott såsom grov stöld, grovt bedrägeri och grovt penningtvättsbrott.127

Ett ytterligare exempel är att så kallad obligatorisk häktning enligt 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken ska ske om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader.

Med stöd av 1 kap. 7 § fängelselagen kan långtidsdömda åläggas särskilda villkor till exempel gällande placering i anstalt, vistelse utan- för anstalt samt särskilda utslussningsåtgärder. Bestämmelsen syftar till att upprätthålla kravet på samhällsskydd. Som långtidsdömda avses de som avtjänar fängelse i lägst fyra år, vilket innebär att det är den sammanlagda strafftiden som är avgörande. Det kan därför vara fråga om ett fängelsestraff under fyra år om det till exempel ska avtjänas tillsammans med ett annat straff eller om villkorligt medgiven frihet har förverkats. Vid särskilda skäl kan sådana villkor också beslutas för den som har dömts till fängelse i lägst två år. Det kan till exempel avse en intagen som har kopplingar till grov organiserad brottslighet.128

Som framgått ovan anses särskilt allvarlig brottslighet i den sär- skilda återfallsbestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken föreligga när straffvärdet uppgår till ett år.129 Denna gräns har upprepats i nyare förarbeten i samband med att bestämmelsen har ändrats.130 Med all-

127SOU 2021:35 s. 113 och 480. Se också prop. 2021/22:186 s. 27 och 31 f.

128Prop. 2009/10:135 s. 122 f.

129Prop. 1987/88:120 s. 88.

130Se t.ex. SOU 2008:85 s. 396, prop. 2009/10:147 s. 46 och SOU 2021:68 s. 381 och 503.

601

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

varlig brottslighet i vad som nu är 34 kap. 5 § brottsbalken avsågs i de ursprungliga förarbetena brott som har ett straffvärde om sex månader.

Även om det vid en första anblick kan framstå som naturligt att bringa de två bestämmelserna om återfall (26 kap. 3 och 29 kap. 4 §§) i bättre överrensstämmelse med varandra anser vi att det inte bör ske. Vårt ställningstagande i denna del bygger på att regeln i 29 kap. 4 § tar sikte på straffmätningen i det enskilda fallet. Med stöd av den kan domstolen förlänga det straff som döms ut. I svensk straffmätning finns dock en tradition som innebär att straffskalans minimistraff eller straff i närheten av minimistraffet oftast används som utgångspunkt när straffvärdet fastställs. Skälet för denna ordning är att den övre delen av straffskalan normalt inte är avsedd för mer ordinär brotts- lighet utan för exceptionella fall som sällan inträffar. För att ett högre straffvärde ska aktualiseras måste domstolen kunna ange skäl för att det fall som är aktuellt är allvarligare än de mer ordinära fallen för brottstypen. Eftersom rätten också ska beakta intresset av enhetlig rättstillämpning gäller detta generellt.131

Av detta följer att även om 29 kap. 4 § är tillämplig så ryms ofta det konkreta straffmätningsvärdet inom ramen för brottets ordinarie straffskala och 26 kap. 3 § behöver sällan tillämpas. Ett annat sätt att uttrycka saken är att tröskeln in i 26 kap. 3 § är hög: först ska dom- stolen fastställa ett straffvärde för gärningen, därefter komma fram till att återfallet ska beaktas skärpande i straffmätningen och i den bedömningen då hamna så högt att brottets ordinarie straffskala inte räcker till. I nuvarande system ”behövs” 26 kap. 3 § med andra ord inte så ofta och särskilt inte vid mindre allvarlig brottslighet.

Sett i ljuset av det nu sagda framstår det som välavvägt att det krävs att den dömde dömts till ett så pass strängt straff som fängelse i lägst två år för att 26 kap. 3 § brottsbalken ska aktualiseras. Utvecklingen är också sådan att strafftiderna blir allt längre, varför bestämmelsen kommer att vara tillämplig i flera fall utan att någon sänkning av det lagstadgade kravet avseende det återfallsgrundande brottet samtidigt genomförs.

Vi anser således att möjligheten att tillgripa den strängare straff- skalan som föreskrivs i 26 kap. 3 § även fortsättningsvis bör vara för- behållen de fall där den som dömts till ett strängt straff återfaller i ett

131Prop. 1987/88:120 s. 78 f och Jareborg och Zila. Straffrättens påföljdslära s. 129 f. Även i Europarådets Europarådets rekommendation om enhetliga brottmålsdomar, se Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing p. E framhålls att domstolen måste ange skäl för sin straffvärdebedömning.

602

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

Bedömning: Det sätt på vilket återfall i brott som faktor för strängare straffmätning hanteras i dagens system har goda skäl för sig och är väl förankrat i rättstillämpningen. 29 kap. 4 § brotts- balken är i det stora hela väl avvägd och tillämpningsområdet bör inte förändras på något mer genomgripande sätt. Det råder dock viss osäkerhet om bestämmelsens tillämpning och det finns skäl att förtydliga den i några avseenden.

Våra förslag innebär att återfall i brott kommer att kunna be- aktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall än i dag, men det finns starka skäl som talar emot att låta återfallet påverka straffmätningen i skärpande riktning i ännu större utsträckning än vad vi föreslår.

Inledande anmärkningar

Att det är förenat med betydande lagtekniska utmaningar att utforma en återfallsreglering i stil med 29 kap. 4 § brottsbalken tydliggörs på ett träffande sätt av Lagrådets anmärkningar med anledning av den lagrådsremiss som följde efter Gängbrottsutredningens förslag (se avsnitt 11.4.3). En alltför stelbent och preciserad reglering riskerar att leda till orättvisa eller orimliga resultat, men domstolens handlings- utrymme får inte heller begränsas på ett sätt som leder till oönskade resultat i enskilda fall. Det är också av vikt att det i viss mån är för- utsebart på vilket sätt och i vilken mån straffskärpning kan ske på grund av återfallsfaktorn.

Just detta betonas också i Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar, där det anges att tidigare brottslighet inte får användas på ett mekaniskt vis i relation till den tilltalade. Det fram- hålls också att proportionalitet alltjämt måste råda mellan gärningen och det utmätta straffet även i de fall återfallet påverkat påföljds- bestämningen.132 Vi anser att det nu beskriva sättet att hantera åter- fall har goda skäl för sig.

Enligt vår mening bör en återfallsreglering därför snarast syfta till att, på samma sätt som gäller för straffvärdebedömningen i dag, möjlig- göra för domstolarna att argumentera för sina slutsatser i det enskilda

132Previous convictions should not, at any stage in the criminal justice system, be used me- chanically as a factor working against the defendant, se Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar (Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing) p. D 1 och 2.

604

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

fallet. För att en återfallsskärpning ska få ske bör helt enkelt goda skäl finnas för en sådan och lagstiftningen utformas så att domstolarna utifrån vissa i lagen angivna omständigheter måste motivera och redo- visa sina ställningstaganden gällande hur återfallet påverkat påföljds- bestämningen (inklusive beslutet om förverkande av villkorligt med- given frihet) i det enskilda fallet. Enligt vår mening är den nuvarande bestämmelsen utformad på ett sätt som väl svarar mot dessa krav.

Däremot tycks återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 §, även efter att Högsta domstolen tillämpat bestämmelsen i ”Den utdragna miss- handeln” NJA 2020 s. 564, inte fullt ut tillämpas i den utsträckning som det är avsett. Detta trots att flera försök gjorts för att komma till rätta med just detta. Vi föreslår därför vissa förtydliganden av be- stämmelsen i syfte att öka dess tillämpning i de fall där återfallet fram- står som särskilt flagrant.

Våra förslag och skälen för dem

”I tillräcklig utsträckning” bör gälla såväl påföljdsval som förverkande av villkorligt medgiven frihet

Det är inte helt lätt att förstå varför ”i tillräcklig utsträckning” i sam- band med ändringen 2010 placerades på så sätt att det numera endast syftar på om förverkande av villkorligt medgiven frihet beslutats eller inte och inte på påföljdsvalet. Just den ändringen saknar uttryck- lig motivering i förarbetena och tycks närmast bero på ett förbiseende. Även om ändringen i och för sig enligt vår erfarenhet inte torde ha på- verkat tillämpningen i någon större utsträckning får det anses otill- fredsställande att bestämmelsens ordalydelse inte stämmer överens med lagstiftarens intentioner och möjligen inte heller den faktiska tillämpningen. Lagrådet har också påpekat den förmodligen icke- avsedda följden av 2010 års ändring i sitt yttrande över den lagråds- remiss som följde på Gängbrottsutredningens betänkande.

Vi föreslår därför att ”i tillräcklig utsträckning” flyttas så att det tar sikte på såväl påföljdsvalet som förverkande av villkorligt medgiven frihet (vilket alltså var lydelsen innan 2010). Förutom att en sådan omflyttning ligger i linje med Lagrådets anmärkningar innebär den också ett förtydligande i skärpande riktning. Domstolarna kommer nu ges möjlighet att med tydligt stöd i lag även vid återfall och låga straffvärden dels låta återfallet utgöra skäl för fängelse, dels låta åter-

605

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

det förväntas att bestämmelsen kommer att komma till användning i fler fall i linje med regeringens uttryckta intentioner om den blir enklare och mer tydlig. Lydelsen framgår av författningsförslagen i kapitel 1.

11.6.4Sammanfattande bedömning avseende 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 §

Vi menar att de förslag som lämnas avseende 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § brottsbalken sammantaget med våra övriga förslag innebär en påtaglig skärpning av den straffrättsliga reaktionen vid återfall i brott.

För det första föreslår vi att allmänna fängelseminimum ska höjas från 14 dagar till en månad och att alla som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning (se kapitel 10). Det innebär att det alltid kommer att vara möjligt att be- sluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet när ett fängelse- straff har dömts ut om de formella förutsättningarna är för handen.

För det andra föreslår vi att någon villkorlig frigivning inte ska ske på nytt från ett reststraff som förklarats förverkat. Även det medför en påtaglig skärpning (se kapitel 10).

För det tredje föreslår vi att prövotiden ska vara dubbelt så lång jämfört med i dag, vilket innebär att möjligheterna att förklara vill- korligt medgiven frihet kommer att öka väsentligt. Vi föreslår också att det ska finnas en presumtion för övervakning under prövotiden, något som också innebär att fler kommer att vara ställda under tyd- ligare kontroll (se kapitel 10).

Till detta har vi, för det fjärde, i förevarande avsnitt föreslagit ett antal skärpningar av återfallsregleringen, såväl i 26 kap. 3 § som i 29 kap. 4 §. Ändringen av 29 kap. 4 § innebär att straffskärpning ska kunna ske i fler fall, eftersom det tydliggörs att straffmätningen kan påverkas om den tidigare brottsligheten inte i tillräcklig utsträckning beaktats vid påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt med- given frihet. Därtill föreslår vi att 29 kap. 4 § omstruktureras på ett sätt som gör den mer tillgänglig. Vi erinrar också om de uttalanden som regeringen gjort i samband med 2010 års ändringar och som Högsta domstolen upprepat i rättsfallet ”Den utdragna misshandeln” i syfte att öka återfallsskärpningen något.

Slutligen vidgar vi, för det femte, tillämpningsområdet för 26 kap. 3 § brottsbalken så att den står i bättre överensstämmelse dels med

608

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

de intentioner som bär upp den, dels med de upprepade straffskale- skärpningar som skett under senare år.

För den som dömts till fängelse i lägst två år och därefter åter- faller i till exempel grov misshandel, grov kvinnofridskränkning eller våldtäkt kan rätten enligt förslaget med stöd av 26 kap. 3 § för åter- fallet överskrida den föreskrivna straffskalan med upp till sex år om det behövs. Är det därtill fråga om flerfaldig brottslighet finns också möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § överskrida straffmaximum en- ligt vad som närmare framgår av den bestämmelsen.

Vi vill också knyta an till det som Lagrådet påpekade med anled- ning av den lagrådsremiss som följde på Gängbrottsutredningens för- slag, nämligen att den reglering som föreslagits riskerade att bli orim- ligt sträng samt slå orättvist. Det lämnade förslaget skulle ha inneburit en skärpning i två led – restraffet skulle dels förverkas fullt ut (i stället för kanske inte alls eller delvis), dels användas som skäl för en skärpt straffmätning.

Även vi menar att en sådan ordning inte är lämplig. En bättre väg är att i stället tydliggöra att hela reststraffet som huvudregel ska för- verkas och att ingen villkorlig frigivning ska ske från den förverkade delen. På så sätt når man en påtaglig skärpning, men utan att minska förutsebarheten och utan en risk för en ojämn rättstillämpning.

Det uppstår heller ingen konflikt med den sedan länge gällande principen att en omständighet i princip inte ska beaktas till den till- talades nackdel i två led. Genom den ändring som vi föreslagit blir systemet inte orimligt strängt och det riskerar inte att slå orättvist, trots att vi öppnar upp för att återfallet i större utsträckning kan be- aktas som ett skäl för en skärpt straffmätning.

11.6.5Överväganden och förslag avseende 34 kap. om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom

Förslag: 34 kap. 5 § brottsbalken ska förtydligas så att det fram- går att huvudregeln vid återfall i brott under prövotid är att hela reststraffet ska förklaras förverkat samt ändras avseende tidsas- pekten på samma sätt som 29 kap. 4 §.

Det ska inte längre vara möjligt att förverka villkorligt med- given frihet vid så kallad konsumtionsdom.

609

SOU 2024:48

En skärpt återfallsreglering

åt i frågan om det föreligger en presumtion för helt eller delvis för- verkande.137

Enligt vår mening är det mest korrekt att uttrycka det som att regeln i sin nuvarande lydelse är uppbyggd så att domstolen måste kunna anföra skäl både för att alldeles underlåta en förverkandeför- klaring och för att endast delförverka. Det är därmed något oklart om presumtionen tar sikte på att hela reststraffet ska förklaras förverkat eller inte. Det finns därför skäl att förtydliga att huvudregeln är att domstolen ska förverka hela reststraffet, det vill säga fullt ut, vid åter- fall i brott under prövotiden. Detta ligger i linje med att vi menar att är ett mer förutsebart och bättre alternativ att skärpa lagstiftningen genom förverkandemöjligheterna i stället för att ändra återfallsregler- ingen som sådan.

Genom en sådan ändring möts ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff med en förutsebar reaktion. Det är redan från början klart både hur mycket den dömde riskerar i indirekt återfallsskärpning om han eller hon på nytt begår brott samt under vilken tid skärpningen kan tillämpas. Dessutom är pedagogiken i systemet mycket tydlig. Med hänsyn härtill finns det skäl att skärpa upp systemet genom att skärpa reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet i stället för att justera regeln i 29 kap. 4 § brottsbalken på något mer genom- gripande sätt.138

Vi anser därför att bestämmelsen om förverkande av villkorligt medgiven frihet ska ändras på så sätt att det tydligt ska framgå att i de fall rätten tillämpar 34 kap. 1 § första stycket i fråga om någon som villkorligt frigetts från fängelse och begår nytt brott under prövotid så ska hela den villkorligt medgivna friheten (reststraffet) förklaras förverkat. Rätten ska dock även fortsättningsvis ha möjlighet att underlåta att förverka eller endast förverka en del av restsstraffet om

137Se t.ex. NJA 2015 s. 129 I p. 6–10, NJA 2021 s. 807 I p. 7 (där skrivningarna skiljer sig något åt), Göranson, Karnov-kommentaren till 34 kap. 5 § som uttrycker att ”Presumtionen är att för- verkande ska ske helt eller delvis om förutsättningar enligt paragrafen föreligger.”, Bäcklund m.fl.,

Brottsbalken. En kommentar, (2023, version 22 JUNO) kommentaren till 34 kap. 5 §, Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära (7 uppl. JUNO) s. 173 ”Enligt 34:5 första stycket BrB ska villkorligt medgiven frihet (det s.k. reststraffet) helt eller delvis förverkas, om återfall skett under prövotiden efter frigivning från fängelse” samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott (4 uppl., JUNO) s. 668 och 671 ”Genom 1999 års reform blev det klart att det råder en presumtion för att den villkorligt medgivna friheten ska förklaras helt förverkad och att del- förverkande eller inget förverkande alls utgör undantag från huvudprincipen.”

138Detta har varit regeringens utgångspunkt sedan påföljdsbestämningspropositionen, se prop. 1987/88:120 s. 55 och prop. 1997/98:96 s. 134.

611

En skärpt återfallsreglering

SOU 2024:48

det föreligger särskilda skäl. Som särskilda skäl bör även framöver gälla det som i dag framgår enligt 34 kap. 5 §, nämligen särskilt om

1.den nya brottsligheten (återfallet) i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,

2.lång tid har förflutit mellan brotten eller mellan tidpunkten för den villkorliga frigivningen och den nya brottsligheten, eller

3.ett beslut om förverkande annars skulle framstå som oskäligt.

Syftet är med andra ord att det även fortsättningsvis, vid en samlad skälighetsbedömning, ska vara möjligt att underlåta förverkande eller endast förverka en del av reststraffet för att undvika oskäliga resultat. Det är viktigt att poängtera att de i lagtexten upptagna omständig- heterna endast är exempel och att även andra omständigheter kan beaktas. Ett ”särskilt” bör därför fogas till lagtexten. Bestämmelsen bör också ändras språkligt för att göras mer tillgänglig, men de tredje och fjärde styckena bör stå kvar oförändrade i den föreslagna lydelsen.

Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid konsumtionsdom bör inte längre vara möjligt

I dag är det enligt lagtexten möjligt för rätten att förverka villkorligt medgiven frihet även i de fall det beslutas att en tidigare utdömd på- följd ska avse också tillkommande brottslighet. Vid en så kallad kon- sumtionsdom dömer inte domstolen den tilltalade till en särskild på- följd för den tillkommande brottsligheten utan i stället får den omfattas av en tidigare utdömd påföljd avseende annan brottslighet.

En konsumtionsdom får endast meddelas om det är fråga om ny- upptäckt brottslighet som i jämförelse med den brottslighet som om- fattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämn- värd betydelse (se 34 kap. 3 och 4 §§ brottsbalken).

Nyupptäckt brottslighet utgörs av brott som har begåtts före den tidigare domen (normalt tingsrättens dom) och som alltså tidsmässigt hade kunnat behandlas i den rättegång som ledde fram till den domen. Då det ofta är oklart varför en sådan situation uppstår anses rättvise- skäl tala för att den tilltalade inte bör missgynnas av att en prövning av brotten sker uppdelat. Avgörande för om fråga är om brottslighet som är utan nämnvärd betydelse är om den utdömda påföljden hade

612

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord –

en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.

17.Skolor mot brott. U.

18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.

19.En ny beredskapssektor

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.

21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.

22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.

23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.

24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.

25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.

26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.

27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.

28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.

29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.

30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.

31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.

32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.

33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.

34.Ansvar och oberoende

–public service i oroliga tider. Ku.

35.En framtid för alm och ask

–förädling, forskning och finansiering. LI.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]

Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]

Styrkraft för lyckad integration. [41]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]

En ny organisation för förvaltning av EU-medel [22]

Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]

Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]

Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]

Förenkla och förbättra! [36]

Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]

Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43]

Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45]

Digital myndighetspost. [47]

Försvarsdepartementet

Nya regler om cybersäkerhet. [18]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]

En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]

Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]

Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

En ny beredskapssektor

– för ökad försörjningsberedskap. [19]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider. [34]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8]

genom behandlingsprogram.................................................		235
5.3.1	Allmänt om behandlingsprogram ........................	235
5.3.2	Närmare om behandlingsprogrammen ................	236
5.3.3	Återfallsförebyggande arbete i frivård .................	238

	är allvarlig...............................................................	316
7.6.3	Ett skyndsamhetskrav ska införas i lagtexten .....	324

	att undanröja skyddstillsynen ska höjas...............	328
7.6.5	Ett förtydligande om den
	behandlingsansvariges anmälningsplikt ...............	331

för att skydda brottsoffer och det ska förtydligas
att flera föreskrifter kan beslutas samtidigt ........................		392
8.8.1	Skälen för vår bedömning och våra förslag..........	392
8.8.2	Förtydligandet om flera föreskrifter....................	394

	påföljd?...................................................................	416
9.4 Förslag till utformning av påföljden ....................................		418
9.4.1	Inledande utgångspunkter ....................................	418

VOLYM 1
Sammanfattning ................................................................		33
DEL 1 Författningsförslag
1	Författningsförslag.....................................................	51
1.1	Förslag till säkerhetsstrafflag (2028:000) ..............................	51
1.2	Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) ..........	59

av brottmålsdom .....................................................................	79
1.4 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)................	80

1.10	Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610).......	109
1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96)
	om erkännande och verkställighet av frihetsberövande
	påföljder inom Europeiska unionen ....................................	120
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250)
	om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ...............	122
1.13	Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251) ...	123
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693)
	om polisens behandling av personuppgifter inom
	brottsdatalagens område ......................................................	126

brottsdatalagens område ......................................................	128
1.16 Förslag till säkerhetsstrafförordning (2028:000) ...............	130

	påföljder inom Europeiska unionen	.................................... 139
1.19	Förslag till förordning om ändring
	i fängelseförordningen (2010:2010)	.................................... 140
DEL 2 Bakgrund
2	Utredningens uppdrag och arbete ..............................	147
2.1	Utredningsuppdraget ...........................................................	147
2.2	Utredningens arbete.............................................................	148
2.3	Betänkandets disposition .....................................................	149

3	Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken ............		153
3.1	Lägesbild avseende brottsutvecklingen i Sverige ................		153
	3.1.1	Inledning ................................................................	153
	3.1.2	Kort om kriminalstatistiken..................................	154
	3.1.3	Brottsutvecklingen i allmänhet.............................	156
	3.1.4	Det dödliga våldet, särskilt skjutvapenvåldet.......	158
	3.1.5	Särskilt om dödligt våld mot kvinnor...................	161
	3.1.6	Antalet mord i övriga Norden ..............................	162
	3.1.7	Andelen utredda brott minskar ............................	162

	i anstalt ...................................................................	164
3.2 Återfall i brott .......................................................................		165
3.2.1	Allmänt om återfallsstatistiken.............................	165

	fängelsestraff..........................................................	169
3.2.4	Särskilt om återfall under övervakning.................	175

	för de som ingår kriminella nätverk?....................	176
3.2.6	Återfall i allvarlig brottslighet samt
	efter längre strafftider............................................	177

	och återfallsstatistiken ..........................................................	187
4	Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv...............	191
4.1	Inledning................................................................................	191
4.2	Samhällsskydd som begrepp.................................................	192

4.4 Samhällsskydd i några utvalda betänkanden .......................		197
4.4.1	Inledning................................................................	197

	och Psykiatrilagsutredningen ...............................	198
4.4.3	Strafftidsutredningen och
	Frigivningsutredningen ........................................	199
4.5 Närmare om samhällsskydd och brottsofferperspektiv.....		201
4.5.1	Inledning................................................................	201
4.5.2	FN:s brottsofferdeklaration .................................	203

	och lagföra brott....................................................	203
4.5.4	EU:s brottsofferdirektiv .......................................	207
4.5.5	Särskilt om mäns våld mot kvinnor .....................	209

	och brottsofferperspektiv ....................................................		221
5	Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande
	arbete och upphörandeforskningen ............................		229
5.1	Inledning ...............................................................................		229
5.2	Kort om fängelsepopulationen ............................................		229
	5.2.1	Allmänt ..................................................................	229
	5.2.2	Fängelsepopulationens levnadsförhållanden .......	230
	5.2.3	Våra reflektioner ...................................................	234

för att sluta begå brott ..........................................................		243
5.4.1	Inledning ................................................................	243
5.4.2	Upphörande som en process ................................	243

		och försvåra upphörandeprocessen ......................	251
	5.4.6	Upphörandet kräver förändring av balansen .......	251
6	Om riskbedömningar avseende återfall i brott .............		255
6.1	Inledning................................................................................		255

– det aktuella forskningsläget...............................................		256
6.2.1	Allmänt om riskbedömningar...............................	256

		riskbedömningars tillförlitlighet? .........................	259
6.3	Riskbedömningar i praktiken...............................................		263
	6.3.1	Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket ........	263
	6.3.2	Riskbedömningar i domstol..................................	266
	6.3.3	Riskbedömningar inom Kriminalvården ..............	266
DEL 3 Påföljdsfrågor
7	Skärpta reaktioner vid misskötsamhet
	under skyddstillsyn m.m...........................................		277
7.1	Om uppdraget .......................................................................		277
7.2	Om skyddstillsyn..................................................................		277
	7.2.1	Kort bakgrund till nuvarande ordning .................	277
	7.2.2	Förutsättningarna för skyddstillsyn .....................	278

	skötsamhetskrav ....................................................	282
7.2.4	Särskilda föreskrifter .............................................	284

7.2.5	Elektronisk övervakning.......................................	288
7.2.6	Särskilt om skyddstillsyn med kontraktsvård .....	290
7.3 Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn ..............		291
7.3.1	Den så kallade misskötsamhetstrappan ...............	291

	av misskötsamhet ..................................................	292
7.3.3	Talan om påföljdsomvandling ..............................	295
7.3.4	Omhändertagande.................................................	298

	som förenats med samhällstjänst..........................	305
7.3.7	Processuella regler.................................................	306
7.4 Vissa statistiska uppgifter avseende skyddstillsyn..............		307

	om undanröjande...................................................	307
7.4.2	Kort om återfall i brott efter skyddstillsyn .........	308
7.5 Nordisk utblick ....................................................................		309
7.5.1	Inledning................................................................	309
7.5.2	Danmark ................................................................	309
7.5.3	Norge .....................................................................	309
7.5.4	Finland ...................................................................	310
7.5.5	Island......................................................................	311
7.5.6	Sammanfattande bedömning ................................	311
7.6 Våra överväganden och förslag ............................................		312
7.6.1	Tre utgångspunkter för våra överväganden .........	312

ska utökas..............................................................................	331
7.8 När bör verkställigheten av en skyddstillsyn inledas?........	335

8	Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret ......		339
8.1	Om uppdraget .......................................................................		339
8.2	Mänskliga fri- och rättigheter ..............................................		340
	8.2.1	Särskilt om rörelsefriheten
		och möjligheten att begränsa den .........................	340
	8.2.2	Våra slutsatser mot bakgrund av
		rättighetsregleringen .............................................	351

person får eller inte får vistas?..............................................		352
8.3.1	Inledning ................................................................	352

	och villkorlig frigivning .........................................	352
8.3.3	Intensivövervakning med elektronisk kontroll ...	356
8.3.4	Ungdomsövervakning ...........................................	357
8.3.5	Sammanfattande reflektioner................................	358

förslag	....................................................................................	358
8.4.1	Inledning ................................................................	358
8.4.2	Lagen om kontaktförbud ......................................	359

	och bibliotek samt till idrottsarrangemang ..........	363
8.4.4	Lagen om preventiva vistelseförbud.....................	364
8.4.5	Vistelseförbud för barn i skyddande syfte ...........	365
8.4.6	Sammanfattande slutsatser....................................	366
8.5 En internationell utblick......................................................		366
8.5.1	Inledning ................................................................	366
8.5.2	Danmark.................................................................	367
8.5.3	Norge .....................................................................	372
8.5.4	Finland ...................................................................	376
8.5.5	England och Wales ................................................	377
8.5.6	Sammanfattning.....................................................	378
8.6 Den fysiska miljöns betydelse för brottsligheten ...............		379
8.6.1	Kriminella arenor...................................................	379
8.6.2	Insatser mot ”hot spots” .......................................	381

saknas helt ..............................................................	387
8.7 Våra överväganden................................................................	388