sou 2024 44

Till statsrådet Peter Kullgren

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som kan stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan i enlighet med kraven i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 (dir. 2022:99). Till särskild utredare förordnades samma dag lagmannen Eva-Lotta Hedin. Regeringen beslutade den 24 augusti 2023 om tilläggsdirektiv som utvidgade uppdraget (dir. 2023:124). Upp- draget skulle ha redovisats senast den 29 februari 2024 men genom ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2024:6) förlängdes utredningstiden till den 30 juni 2024.

Som experter i utredningen förordnades från och med den

13 december 2022 kommissarien Anders Benberg (Polismyndig- heten), statsinspektören Henrik Borsch Reniers (Livsmedelsverket), departementssekreteraren Stefan Ernlund (Landsbygds- och infra- strukturdepartementet), verksamhetsexperten Jana Garmas (Tull- verket), enhetschefen Kristian Hellström (Örebro kommun), den branschansvarige Anna Kaijser (Lantbrukarnas Riksförbund), enhets- chefen Tony Nilsson (Jordbruksverket), kanslirådet Frida Nordholm (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), avdelningschefen Arvid Nordland (Malmö kommun), enhetschefen Maria Pihlajärvi (Linköpings kommun), inspektören Eva Rackow (Kemikalieinspek- tionen), den näringspolitiske experten Marie Rydén (Livsmedels- företagen) och verksamhetsutvecklaren Petra Wagner (Skatteverket). Den 18 april 2023 förordnades även länsveterinären Annelie Grip Hansson (Länsstyrelsen Västerbotten) som expert.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 september 2022 rådmannen Karl Lundberg och från och med den 1 oktober 2022 förvaltningsjuristen Albin Ring, som båda har varit sekreterare till utredningstidens slut.

Sammanfattning

Livsmedelskedjan sträcker sig från jord till bord och omfattar allt från odling av grödor och uppfödning av djur till distribution, be- arbetning och försäljning av livsmedel till konsumenter. Livsmedels- industrin är Sveriges tredje största industrigren. Försäljningen av livsmedel i landet uppgick under 2022 till 356 miljarder kronor.

Det finns gott om exempel från de senaste åren på företag som ertappats med att fuska med produkter i livsmedelskedjan och alla uppskattningar som görs tyder på att det bara är toppen av ett isberg. Det kan handla om att otillåtna eller farliga ingredienser används i mat, att kött från andra djurslag än vad som anges på förpackningen används eller att innehållet i en vara späds ut. Det kan också handla om att en vara felaktigt utges för att vara ekologisk eller av svenskt ursprung.

Fusk i livsmedelskedjan medför att konsumenterna betalar ett överpris för varor av sämre kvalitet eller lägre värde. Det finns också en risk för att livsmedel eller varor som kan vara skadliga för männi- skors och djurs hälsa eller miljön släpps ut på marknaden. Seriösa företag missgynnas genom att de utsätts för illojal konkurrens och förtroendet för varumärken skadas. Fusk i livsmedelskedjan beräknas kosta samhället miljardbelopp varje år. De ekonomiska vinsterna av fusk är så omfattande, och risken för upptäckt så liten, att möjlig- heten att tjäna pengar drar till sig organiserad brottslighet och andra oseriösa aktörer. Fusket i livsmedelskedjan utgör i dag en del av den kriminella ekonomin och företagen används som verktyg för olika typer av brottslighet.

EU-kommissionen har konstaterat att det finns brister i Sveriges utförande av offentliga kontroller för att identifiera avsiktliga över- trädelser av bestämmelserna i livsmedelskedjan genom bedrägligt eller vilseledande agerande – det vi i betänkandet har valt att kalla för fusk.

Sammanfattning

SOU 2024:44

Det är också en bild som delas av både branschen och de svenska kon- trollmyndigheterna.

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att lämna förslag som stärker arbetet med att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. I uppdraget ingår att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation och finansiering som gör det möjligt att identifiera, förhindra och ingripa mot fusk enligt unionsrättens krav om offentlig kontroll i livs- medelskedjan. Vi har även i uppdrag att föreslå hur erfarenhets- eller informationsutbyte mellan berörda myndigheter kan möjliggöras och ta ställning till om det behövs en särskild ekonomisk sanktion för att effektivt motverka och beivra fusk.

EU:s kontrollförordning

Kontrollen av att de bestämmelser som gäller i livsmedelskedjan följs styrs av förordning (EU) 2017/625 (kontrollförordningen). Förutom de regelverk som gäller för hantering och produktion av livsmedel omfattas regler på flera andra områden som på något sätt är en del av livsmedelskedjan, däribland djurskydd och djurhälsa, foder, växt- skyddsmedel och växtskadegörare.

Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av kontrollförordningen utse den eller de behöriga myndigheter som ska organisera eller utföra kontrollerna. Om flera behöriga myndig- heter utses inom ett och samma område ska medlemsstaterna säker- ställa att kontrollen är samordnad, enhetlig och effektiv.

I förordningen finns ett krav på medlemsstaterna att regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserade kontroller av alla aktörer. Sedan den nuvarande kontrollförordningen trädde i kraft 2019 finns det ett krav på att myndigheterna ska utföra särskilda riskbaserade kontroller för att identifiera eventuella avsiktliga över- trädelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Dessa kontroller kallar vi för planerad fuskkontroll.

SOU 2024:44

Sammanfattning

Fuskkontroll

Med fusk avses avsiktliga överträdelser av bestämmelser som reglerar livsmedelskedjan, som görs i syfte att vilseleda köpare för att vinna otillbörliga ekonomiska fördelar. En mängd olika handlingar eller underlåtenheter kan utgöra fusk och det är omöjligt att på ett ut- tömmande sätt ange vad som omfattas av definitionen. Oftast handlar det om att vilseleda någon – i regel en konsument men ibland en annan aktör eller en kontrollmyndighet – om en varas ursprung, innehåll eller egenskaper i syfte att vinna fördelar på någon annans bekostnad.

Det övergripande målet med fuskkontroller är detsamma som för all kontroll, nämligen att upptäcka överträdelser av bestämmelser i livsmedelskedjan och vidta lämpliga åtgärder. Skillnaden mellan vanlig kontroll och fuskkontroll kan något förenklat beskrivas som att man vid en vanlig kontroll jämför vad verksamheten gör med vad verk- samheten ska göra enligt regelverket, medan fuskkontroll är en för- djupad undersökning av om verksamheten faktiskt gör vad den påstår att den gör.

Fusk är ofta svårt att upptäcka eftersom det i regel handlar om överträdelser som har dolts avsiktligt. De metoder och den teknik som behöver användas för att upptäcka fusk är mer komplicerade och mer tids- och resurskrävande än de som används vid vanlig kon- troll. Fusk kan sträcka sig över flera sakområden, olika typer av verk- samheter och omfatta alla led i livsmedelskedjan. För att avslöja fusk behöver man ofta gräva djupare i ett ärende än vid en vanlig kontroll, till exempel verifiera att verksamhetens uppgifter stämmer och att handlingar är äkta.

Både den vanliga kontrollen och fuskkontrollen ska vara risk- baserad. Planeringen av fuskkontroll förutsätter en omfattande infor- mationsinhämtning och en därpå följande risk- och sårbarhetsanalys. Med stöd av analysen ska kontrollresurserna sedan riktas mot de områden, branscher, varor och verksamheter där riskerna för fusk bedöms vara störst.

Ett utökat centralt ansvar för fuskkontroll

I Sverige är kontrollansvaret i livsmedelskedjan uppdelad mellan ett stort antal kontrollmyndigheter, cirka 270 stycken, på nationell, regional och lokal nivå. Vissa myndigheter utför kontroll inom flera

Sammanfattning

SOU 2024:44

olika sakområden, andra inom enbart en begränsad del av ett sak- område. Dessutom utförs kontrollen på vissa områden av privata kontrollorgan. I och med att kommunerna ansvarar för kontrollen på flera områden finns det många små kontrollmyndigheter. Ansvaret för att samordna kontrollen nationellt inom de olika områdena som utgör livsmedelskedjan har fördelats mellan Jordbruksverket, Kemi- kalieinspektionen och Livsmedelsverket. Dessa myndigheter har även det huvudsakliga ansvaret för att lämna stöd, råd och vägled- ning inom sina respektive områden.

En ändamålsenlig fuskkontroll kan inte uppnås med nuvarande kontrollorganisation

Vår bedömning är att det i dag inte utförs någon sådan planerad fuskkontroll som avses i kontrollförordningen, alltså kontroll som ska utföras på grundval av en övergripande risk- och sårbarhets- analys. Den fuskkontroll som utförs i Sverige i dag är huvudsakligen händelsestyrd och utförs till följd av konkreta misstankar, tips eller klagomål. Det finns inte någon nationell samordning eller gemensam planering som säkerställer att en enhetlig och effektiv fuskkontroll utförs på alla områden i hela landet. Omfattningen av den fusk- kontroll som utförs varierar kraftigt mellan olika sakområden och kontrollmyndigheter. En reaktiv kontroll är visserligen en viktig del av kontrollverksamheten, men den är inte tillräcklig för att leva upp till EU:s krav på att vara riskbaserad.

För att den planerade fuskkontrollen ska vara ändamålsenlig be- höver kontrollorganisationen ha en gemensam lägesbild att utgå från. Den omvärldsbevakning, sårbarhetsanalys och riskbedömning som ska ligga till grund för planeringen behöver utföras på ett samman- hållet sätt. Det är därför inte rimligt att varje enskild kontrollmyndig- het ska utföra en egen risk- och sårbarhetsanalys. Vi föreslår därför att ansvaret för att utföra den risk- och sårbarhetsanalys som ska ut- göra grunden för den planerade fuskkontrollens inriktning ska läggas på de myndigheter som i dag är centralt samordningsansvariga; näm- ligen Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket.

Som utgångspunkt är den mest naturliga lösningen att de kontroll- myndigheter som utför vanlig kontroll också ska utföra planerad fuskkontroll. Detta eftersom det är samma materiella bestämmelser som ska tillämpas och samma verksamheter som ska kontrolleras,

SOU 2024:44

Sammanfattning

om än med olika syften och kontrollmetodik. Vi bedömer dock att en majoritet av dagens kontrollmyndigheter saknar tillräckliga förut- sättningar för att på ett ändamålsenligt sätt kunna utföra planerad fuskkontroll. Många mindre kontrollmyndigheter har redan i fråga om den vanliga kontrollen utmaningar med kapacitet och likvärdig- het. Planerad fuskkontroll skulle bli en de facto ny uppgift som skiljer sig i både planering och utförande från den vanliga kontrollen. Den skulle även kräva att myndigheterna bygger upp delvis nya kompetenser och förmågor. För många kontrollmyndigheter skulle det dessutom bli en sällanuppgift eftersom kontrollen inte ska ut- föras löpande på alla verksamheter. Vi bedömer därför att det varken är realistiskt eller lämpligt att bygga upp en sådan kompetens, kapa- citet och beredskap vid samtliga kontrollmyndigheter. En sådan lösning skulle riskera att bli både dyr och ineffektiv.

Efter att ha undersökt flera olika alternativ bedömer vi att en ända- målsenlig fuskkontroll inte heller kan åstadkommas genom utökad samverkan mellan myndigheter på lokal eller regional nivå. Bristerna kan inte heller åtgärdas genom förbättrad samordning och/eller väg- ledning från de centrala myndigheterna. Mot denna bakgrund föreslår vi att ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll ska centraliseras.

Ansvaret för planerad fuskkontroll centraliseras

Vi föreslår att ansvaret för att utföra planerad fuskkontroll flyttas till Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Genom att koncentrera ansvaret till de tre centrala myndigheterna skapas möjligheter att bygga upp en personalstyrka som både är specialiserad och tillräckligt stor samt har den beredskap och de resurser som krävs för att utföra den särskilda typ av kontroll som planerad fuskkontroll är. En centralisering underlättar också sam- verkan kring fuskkontrollen med andra nationella myndigheter (exem- pelvis myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, A-krim) och internationellt med andra länder och EU-organ (exempelvis Europols återkommande insats mot livsmedelsfusk, Operation Opson).

Kontrollansvaret föreslås följa den befintliga ansvarsfördelningen så att var och en av de tre centrala myndigheterna ska ansvara för den planerade fuskkontrollen inom de områden där myndigheten i dag har ett centralt samordningsansvar. Genom att på central nivå bibehålla

Sammanfattning

SOU 2024:44

kopplingen mellan den vanliga kontrollen och fuskkontrollen kan myndigheternas erfarenhet och kunskap på de olika områdena tas till vara.

De centrala myndigheterna ges möjlighet att ta över enskilda ärenden

Det är endast ansvaret för den planerade fuskkontrollen, det vill säga den kontroll som utgår från en särskild risk- och sårbarhetsanalys, som flyttas till de centrala myndigheterna. Ansvaret för kontrollen i övrigt förändras inte. Det innebär att alla kontrollmyndigheter även i fortsättningen ska utföra kontroll av tips och klagomål eller miss- tankar om fusk som uppstått vid den vanliga kontrollen. Det kan dock uppstå situationer där ärendets omfattning eller komplexitet gör att det krävs personal med speciell kompetens eller särskilda resurser. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig fuskkon- troll även i sådana fall föreslår vi att det ska finnas en möjlighet för berörd central myndighet att ta över kontrollansvaret från en läns- styrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter i vissa enskilda ärenden om fusk. Det kan till exempel handla om ärenden som berör flera olika kontrollmyndigheter, som kräver ingående granskning av verksamhetens bokföring eller där det finns behov av skyndsam handläggning. Utgångspunkten är att ett övertagande av kontrollansvar i ett enskilt ärende ska ske i samråd mellan de berörda myndigheterna. Vi föreslår dock att det inte ska krävas att myndig- heterna är överens.

Den centrala samordningen förstärks

Det finns ett behov av att stärka den nationella samordningen av fuskkontrollen. Det handlar om att dels höja kompetensen och ut- veckla vägledningen kring fuskkontroll i hela kontrollkedjan, dels klargöra gränsdragningen mellan olika myndigheters kontrollansvar. De tre centrala myndigheternas utökade ansvar för fuskkontroll medför också att samordningen dem emellan behöver stärkas.

Vi föreslår att Livsmedelsverket ska tilldelas ett särskilt samord- ningsansvar för de tre centrala myndigheternas gemensamma upp- gifter inom ramen för den centraliserade fuskkontrollen. Däremot

SOU 2024:44

Sammanfattning

anser vi att samordningsansvaret för fuskkontrollen inom varje sak- område ska ligga kvar på var och en av de tre centrala myndigheterna.

En myndighetsgemensam organisation mot fusk

Förslaget att ansvaret för den mest avancerade fuskkontrollen ska flyttas till Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedels- verket innebär att myndigheterna behöver bygga ut sin kapacitet och förmåga att både planera för och utföra denna kontroll. Vi bedömer att det varken är effektivt eller kostnadsmässigt motiverat att var och en av myndigheterna bygger upp en sådan förmåga på egen hand. Vi föreslår därför att en ny struktur för myndigheternas samverkan ska etableras och att en ny enhet med myndighetsgemensamma resurser för fuskkontroll ska inrättas.

En ny gemensam enhet mot fusk inrättas på Livsmedelsverket

Vi föreslår att det ska inrättas en ny organisatorisk enhet vid Livs- medelsverket med myndighetsgemensamma funktioner för under- rättelse, samordning och kontroll, en enhet vi kallar FUSK-enheten. Förslaget är att enheten ska fungera som en gemensam resurs för de tre centrala myndigheterna och därför vara självständig från Livs- medelsverkets övriga verksamhet. Vi uppskattar att enheten i en uppstartsfas kommer behöva åtminstone 30 medarbetare, fördelade på en funktion för underrättelse och analys, ett samordningskansli och en nationell kontrollstyrka för operativ kontroll.

Underrättelse och analys

Funktionen underrättelse och analys ska ansvara för den löpande omvärldsbevakningen och den risk- och sårbarhetsanalys som ska ligga till grund för den planerade fuskkontrollen. Vi föreslår att var och en av de tre centrala myndigheterna ska utse en särskild nationell samordnare som representerar myndigheten i funktionen. Samord- narnas uppgift är att bidra med den egna myndighetens perspektiv och kunskap inom de områden som myndigheten ansvarar för, i syfte att myndigheterna tillsammans ska kunna ta fram en gemensam

Sammanfattning

SOU 2024:44

sårbarhetsanalys och riskbedömning. Samordnarna ska vara an- ställda vid den egna myndigheten, men i viss utsträckning vara sam- lokaliserade i Livsmedelsverkets lokaler.

Samordningskansli

Samordningskansliets uppgift ska vara att underlätta samordningen av fuskkontrollen mellan såväl de tre centrala myndigheterna som mellan övriga centrala myndigheter, andra kontrollmyndigheter och andra berörda aktörer. Som exempel kan nämnas omvärldsbevakning, vägledning om fuskkontroll, ansvar för den gemensamma kommuni- kationen och att vara en gemensam kontaktyta i fuskrelaterade frågor.

Operativ nationell kontrollstyrka

En av de viktigaste förutsättningarna för en effektiv fuskkontroll är att det finns personalresurser med både rätt kompetens och till- räckligt med tid och resurser för att kunna utföra den typ av djup- gående kontroller som krävs för att upptäcka och motverka fusk. I de länder där man har kommit längst med arbetet mot fusk i livs- medelskedjan har man på olika sätt valt att bygga upp en särskild kontrollresurs med specialistkompetenser inriktade mot fusk. Vi anser att det på motsvarande sätt bör byggas upp en särskild kon- trollresurs mot fusk i Sverige.

Vi föreslår därför att det ska inrättas en ny nationell kontroll- styrka, en operativ personalresurs, som ska vara anställd av Livs- medelsverket men som ska vara gemensam och kunna användas av alla tre centrala myndigheter vid utförande av fuskkontroll inom myndigheternas respektive områden. Genom denna gemensamma kontrollstyrka skapas möjligheter att rekrytera kvalificerad personal med en större variation av specialistkompetens. Kontrollstyrkan ska bestå av personal med blandade kompetenser och ska kunna verka inom livsmedelskedjans alla områden i hela landet, enligt de gemen- samma prioriteringar som görs.

SOU 2024:44

Sammanfattning

En ny struktur för central myndighetssamverkan

Vi föreslår att en ny struktur för central myndighetssamverkan mot fusk ska etableras för det gemensamma beslutsfattande som kommer att krävas för de tre centrala myndigheternas planering och priori- tering av den centraliserade fuskkontrollen. De strategiska besluten bör fattas av en samverkansgrupp där myndigheternas högsta led- ningar ingår. Därutöver föreslår vi att det ska inrättas en styrgrupp, bestående av operativa chefer från de tre centrala myndigheterna, med mandat att fatta beslut om inriktning och prioritering av en- skilda operativa kontrollinsatser.

Vi föreslår mot denna bakgrund att regeringen ska ge Jordbruks- verket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket i uppdrag att utveckla och implementera effektiva kontaktytor, arbetssätt och rutiner för det gemensamma arbetet.

Den planerade fuskkontrollen ska finansieras med skattemedel

Medlemsstaterna ska enligt kontrollförordningen säkerställa att det finns tillräckliga finansiella resurser för att tillhandahålla personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att utföra offentlig kontroll. I Sverige finansieras merparten av den offent- liga kontrollen i livsmedelskedjan med avgifter.

Vi föreslår att den planerade fuskkontrollen som ska utföras av de tre centrala myndigheterna ska vara skattefinansierad. Förslaget utgår från bedömningen att en och samma finansieringslösning bör användas för all planerad fuskkontroll, oavsett område. Enligt vår bedömning skulle en avgiftsfinansiering av denna kontroll varken bli rättvis eller konkurrensneutral. En anslagsfinansiering medför också att kontrollmyndigheterna kan planera och utföra kontrollen utan att behöva ta hänsyn till risken för uteblivna avgiftsintäkter.

Vi föreslår däremot inte någon förändring av finansieringen av den fuskkontroll som utförs av övriga kontrollmyndigheter.

Sammanfattning

SOU 2024:44

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheter

En förutsättning för ett välfungerande arbete mot fusk är att kon- trollmyndigheter kan dela relevanta uppgifter med varandra. Vår kart- läggning visar att det till följd av gällande sekretesslagstiftning finns hinder mot ett effektivt informationsutbyte, vilket försvårar en ända- målsenlig fuskkontroll. Hindren består både av otydliga bestämmelser som medför en osäkerhet kring vilken information myndigheterna får dela med varandra och av faktiska sekretesshinder som i samman- hanget framstår som obefogade.

Merparten av den information de centrala myndigheterna be- höver för att kunna göra en risk- och sårbarhetsanalys är offentlig och således oproblematisk i sekretesshänseende. En stor del av de uppgifter som behövs bör därför kunna inhämtas genom en för- bättrad dialog och samverkan med andra myndigheter. Däremot behöver de tre centrala myndigheterna kunna dela de uppgifter med varandra som behövs för att göra den gemensamma risk- och sårbar- hetsanalysen. Vi föreslår därför en ny sekretessbrytande uppgifts- skyldighet mellan dessa myndigheter.

Det finns i dag en osäkerhet kring i vilken utsträckning kontroll- myndigheter får dela uppgifter med varandra, vilket riskerar att även- tyra myndigheternas möjligheter att utföra sina uppdrag i enlighet med kontrollförordningens krav. Vi föreslår därför att det införs en ny sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som gör det möjligt för kontrollmyndigheter att lämna de uppgifter till varandra som behövs för utförande av offentlig kontroll. Det finns inga tungt vägande skyddsintressen som motiverar att sekretess för sådana uppgifter ska gälla mellan kontrollmyndigheter. Bestämmelsen föreslås gälla för all kontroll enligt kontrollförordningen, således inte bara fuskkontroll.

När det gäller myndigheter utanför livsmedelskedjan bedömer vi att det framför allt är Skatteverket som har tillgång till sådana upp- gifter om enskilda som de centrala myndigheterna behöver för sin fuskkontroll. Vi föreslår därför att det införs en uppgiftsskyldighet för Skatteverket avseende uppgifter som Jordbruksverket, Kemikalie- inspektionen och Livsmedelsverket behöver för att utföra planerad fuskkontroll och kontroll i ärenden där kontrollansvaret har tagits över från en annan kontrollmyndighet. Ett utlämnande ska ske på begäran från den centrala myndigheten.

SOU 2024:44

Sammanfattning

En lag om sanktionsavgifter mot fusk i livsmedelskedjan

Medlemsstaterna är enligt kontrollförordningen skyldiga att ha sanktioner på nationell nivå som är effektiva, avskräckande och pro- portionella. Eventuella ekonomiska sanktioner för fusk ska utformas så att de verkar vinsteliminerande. Någon särskild ekonomisk sanktion för fusk finns dock inte i Sverige i dag. Avsiktliga överträdelser av bestämmelser i livsmedelskedjan omfattas i stället av straffbestäm- melser och förverkandereglerna.

Vår analys visar att få överträdelser av bestämmelserna i livs- medelskedjan i dag anmäls till polis eller åklagare och att ännu färre leder till någon påföljd. Den som bedriver verksamheten, oftast en juridisk person, kan ofta uppnå betydande vinster eller konkurrens- fördelar genom att åsidosätta regelverket. En juridisk person kan inte heller dömas för brott. Med en låg upptäcktsrisk och ineffektiva sanktioner finns det stora incitament för fusk. Vi anser därför att det kan ifrågasättas om nuvarande regelverk lever upp till kontrollför- ordningens krav på effektiva och avskräckande sanktioner.

Det finns skäl som talar både för och emot att införa en sanktions- avgift mot fusk. Även om sådana bestämmelser behöver konstrueras på ett sätt som innebär att den beslutande myndigheten måste pröva vissa subjektiva rekvisit anser vi att det finns effektivitetsargument som sammantaget gör att skälen för en sanktionsavgift väger tyngre än skälen emot. Vi föreslår därför en ny lag med en sanktionsavgift för fusk i livsmedelskedjan. Avgiften ska tas ut av den som begår överträdelser av lagstiftningen genom att

–fuska med innehållet i en vara (exempelvis genom utbyte av ingredienser),

–fuska med informationen om en vara (exempelvis felaktig ur- sprungsmärkning eller ändrat bäst före-datum),

–fuska med spårbarheten för en vara (exempelvis handel med för- falskade eller stulna varor), eller

–vidta åtgärder för att dölja fusk (exempelvis förfalskade handlingar eller osanna uppgifter).

Sammanfattning

SOU 2024:44

Sanktionsavgiften föreslås bygga på strikt ansvar, vilket innebär att det inte krävs något uppsåt. Däremot ska det inte vara obligatoriskt att ta ut sanktionsavgift, utan den beslutande myndigheten får ta ut en sanktionsavgift om förutsättningar för det föreligger. Vid bedöm- ningen av om en sanktionsavgift ska tas ut ska hänsyn tas till vissa kriterier som syftar till att sortera bort överträdelser som typiskt sett inte utgör fusk. För att underlätta tillämpningen och säkerställa en likvärdig bedömning föreslår vi att endast en myndighet, Livs- medelsverket, ska få besluta om påförande av sanktionsavgift.

Sanktionsavgiften ska som huvudregel fastställas till två gånger aktörens ekonomiska fördel till följd av överträdelsen, om den går att beräkna. Om den ekonomiska fördelen inte går att beräkna ska avgiften i stället fastställas med hänsyn till allvaret i överträdelsen och andra i lagen angivna omständigheter, upp till 50 miljoner kronor. En aktör ska kunna befrias från avgiften om det finns synnerliga skäl. Med hänsyn till dubbelbestraffningsförbudet föreslår vi att det in- förs bestämmelser som säkerställer att samma gärning inte kan leda till både sanktionsavgift och straff.

Konsekvenser av förslagen

De ökade kostnaderna för att genomföra utredningens förslag kom- mer till följd av den nya enheten med myndighetsgemensamma funk- tioner huvudsakligen att uppstå vid Livsmedelsverket. Den ökade nettokostnaden för den nya enheten beräknas i det inledande skedet till cirka 50 miljoner kronor per år.

Den planerade fuskkontrollen är en typ av kontroll som inte utförs i dag men som Sverige är skyldig att utföra enligt kontrollförord- ningen. Förslaget att den planerade fuskkontrollen ska finansieras med skattemedel innebär en förändring av kontrollens finansiering, vars ökade kostnader inte ryms inom de centrala myndigheternas be- fintliga anslag. Livsmedelsverket bör därför kompenseras för kost- naden för att inrätta den myndighetsgemensamma enheten genom att myndighetens ramanslag höjs. De förslag som utredningen lämnar utgör en rejäl ambitionshöjning i arbetet mot fusk och brottslighet och kan förväntas leda till betydande samhällsekonomiska vinster. Statens ökade kostnader för det höjda ramanslaget bör finansieras

SOU 2024:44

Sammanfattning

genom en omprioritering av resurser från andra utgiftsområden eller genom att medel tas från statens reformutrymme.

För övriga kontrollmyndigheter bedöms förslagen inte medföra annat än marginella kostnadsökningar som ryms inom den befintliga finansieringen.

Konsekvensen av om förslagen inte genomförs är att kompetens och kapacitet att utföra planerad fuskkontroll behöver byggas upp vid samtliga kontrollmyndigheter för att Sverige ska leva upp till EU-rättens krav. De kostnader som är förenade med våra förslag bedöms därmed vara betydligt lägre än om någon förändring av kontrollansvaret inte görs.

Förslaget att en central myndighet under vissa förutsättningar ska kunna ta över ett enskilt ärende från en kommunal kontroll- myndighet innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms dock vara nödvändig och proportionerlig för att säkerställa en effektiv och likvärdig fuskkontroll i hela landet. Konsekvenserna för lokala och regionala kontrollmyndigheter be- döms sammantaget vara positiva.

Ambitionshöjningen i arbetet mot fusk i livsmedelskedjan kommer medföra positiva konsekvenser för företagen i form av stärkt kon- kurrenskraft. Finansieringslösningen kommer att medföra minskade kostnader för företagen och särskilt gynna små och medelstora företag som är verksamma inom branscher där risken för oseriösa aktörer och illojal konkurrens är stor.

Etablerandet av den särskilda enheten mot fusk vid Livsmedels- verket förväntas ha en brottspreventiv funktion men även leda till att fler allvarliga överträdelser kan lämnas över till de brottsbekämpande myndigheterna. Det innebär också bättre förutsättningar för de cen- trala myndigheterna i livsmedelskedjan att medverka i det myndig- hetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet.

Ikraftträdande

Förslagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2026. Upp- giftsskyldigheten mellan kontrollmyndigheter föreslås dock träda i kraft den 1 juli 2025. Lagen om sanktionsavgifter för bedrägliga och

Summary

The agri-food chain is the linked events in the production of food, from farm to fork, and encompasses everything from crop cultivation and animal breeding to distribution, processing and the sale of food to consumers. The food industry is Sweden’s third-largest branch of industry. In 2022, food sales totalled SEK 356 billion.

There are plenty of examples from recent years of businesses that have been caught for having committed fraud with products in the agri- food chain, and all estimates point to it being only the tip of an iceberg. This may involve the use of prohibited or dangerous ingredients in food, the use of meat from animals other than what is indicated on the packaging or dilution of a good’s contents. It may also involve a false claim that a good is organic or of Swedish origin.

Fraud in the agri-food chain means that consumers pay an exces- sive price for goods of poorer quality or lower value. There is also a risk of food or goods that may be harmful to human and animal health, and the environment, being released on the market. Legiti- mate companies are disadvantaged by being subjected to unfair competition, and confidence in their brand is damaged. Fraud in the agri-food chain is estimated to cost society billions each year. The economic benefits of fraud are so extensive, and the risk of detection so low, that the opportunity to make money attracts organised crime and other unscrupulous actors. Fraud in the agri-food chain currently constitutes part of the criminal economy, and companies are used as a tool for various types of crime.

The European Commission has stated that there are short- comings in Sweden’s implementation of official controls to identify intentional violations of the rules in the agri-food chain through fraudulent or deceptive practices – what we have chosen to call ‘fraud’ in this report. This view is also shared by both the industry and Swedish competent authorities.

Summary

SOU 2024:44

Remit

The Inquiry’s remit is to submit proposals that strengthen efforts to detect and counteract fraud in the agri-food chain. The remit includes submitting proposals that ensure a functioning organisation and funding that enable identifying, preventing and intervening against fraud according to EU law on official controls in the agri-food chain. It also includes proposing how the exchange of experience or information between relevant authorities can be enabled, and de- termining whether special economic sanctions are needed to effectively counteract and take action against fraud.

Official Controls Regulation

Controls to ensure that the rules that apply in the agri-food chain are followed are governed by Regulation (EU) 2017/625 (Official Controls Regulation). Apart from the regulatory framework that applies to the handling and production of food, the Regulation includes rules in several other areas that are a part of the agri-food chain in some way, including animal health and welfare, feed, plant protection products and pests of plants.

For each of the areas covered by the Official Controls Regulation, Member States should designate the competent authority or authorities to organise or perform official controls. If multiple competent authorities are appointed within the same area, the Member States should ensure that the controls are coordinated, consistent and effective.

The Official Controls Regulation has a requirement that Member States carry out risk-based controls of all operators regularly and with appropriate frequency. Since the current Regulation entered into force in 2019, there has been a requirement for authorities to carry out specific risk-based controls to identify potential inten- tional violations that have been committed through fraudulent or deceptive practices. We call these ‘planned fraud controls’.

SOU 2024:44

Summary

Fraud controls

Fraud refers to intentional violations of rules governing the agri- food chain, carried out with the aim of deceiving buyers to gain undue financial advantages. A number of different actions or failures to take action may constitute fraud, and it is impossible to exhaustively specify what is encompassed by the definition. It usually involves deceiving someone – normally a consumer, but sometimes another operator or competent authority – regarding the origin, contents or properties of a good, with the aim of gaining advantages at someone else’s expense.

The overarching objective of fraud controls is the same as for all controls, namely to detect violations of rules in the agri-food chain and take appropriate measures. The difference between routine controls and fraud controls can, somewhat simplified, be described as such: in a routine control, one compares what the operator is doing with what the operator should do according to the regulatory framework, while a fraud control is an in-depth investigation of whether the operator is actually doing what it claims to do.

Fraud is often difficult to detect since it normally involves violations that have been intentionally hidden. The methods and tech- nology that need to be used to detect fraud are more complicated and require more time and resources than those used for routine controls. Fraud can cover a number of areas, various types of operators and every part of the agri-food chain. Exposing fraud often requires digging deeper into a matter than in a routine control, such as verifying that the operator’s information is correct and that their documents are legitimate.

Both routine and fraud controls should be risk-based. Planning fraud controls requires extensive information gathering and risk and vulnerability assessment thereafter. Supported by this analysis, control resources should then be directed to the areas, industries, goods and operators considered to have the highest risk of fraud.

Expanded national responsibility for fraud control

In Sweden, the responsibility for controls in the agri-food chain is divided between around 270 competent authorities at national, regional and local level. Certain authorities carry out controls in

Summary

SOU 2024:44

several different areas and others only in one limited part of an area. In addition, controls in certain areas are conducted by private control bodies. As the municipalities are responsible for controls in a number of areas, there are many small competent authorities. Responsibility for coordinating controls nationally within the various areas that make up the agri-food chain has been divided between the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency. These government agencies also have the primary responsibility for providing support, advice and guidance in their respective fields.

Appropriate fraud controls cannot be achieved with the current control organisation

Our assessment is that there are currently no such planned fraud controls as referred to in the Official Controls Regulation, that is, controls that should be carried out on the basis of an overarching risk and vulnerability assessment. The fraud controls that are currently carried out in Sweden are primarily reactive and conducted as the result of concrete grounds for suspicion, tips or complaints. There is no national coordination or common planning to ensure that consistent and effective fraud controls are carried out in all areas throughout the country. The extent of the fraud controls carried out varies considerably between areas and competent authorities. Reactive controls are certainly an important part of control activities, but they are not sufficient to comply with the EU’s requirements of being risk- based.

For the planned fraud controls to be appropriate, the control organisation needs to have a common situation report as a basis. The monitoring of international developments, vulnerability analysis and risk assessment that should form the basis of planning need to be carried out in a coherent manner. It is therefore not reasonable for each individual competent authority to carry out its own risk and vulnerability assessment. We therefore propose that the central competent authorities that are currently responsible for coordination

–namely the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency – should have the responsibility for carrying out the risk and vulnerability assessment that forms the basis of the planned fraud controls’ direction.

SOU 2024:44

Summary

As a basic premise, the most natural solution is for the competent authorities that carry out routine controls to carry out planned fraud controls as well. This is because it is the same material rules that must be applied and the same operators that must be controlled, albeit with different purposes and inspection methods. However, it is our assessment that a majority of the current competent authorities lack sufficient ability to carry out planned fraud controls in an appropriate manner. Many smaller competent authorities already have difficulties with capacity and conformity with respect to routine controls. Planned fraud controls would be a de facto new task that differs from routine controls in both planning and execution. It would also require the authorities to build up new expertise and capabilities to some extent. In addition, this would also be a rare task for many competent authorities, since these controls will not be carried out regularly on all operators. Our assessment is therefore that it is neither realistic nor appropriate to build up such expertise, capacity and preparedness in all competent authorities. Such a solution would risk being both expensive and inefficient.

After having examined several different options, it is our assess- ment that appropriate fraud controls likewise cannot be achieved through expanded collaboration between competent authorities at local or regional level. Nor can the shortcomings be addressed through improved coordination and/or guidance from central competent authorities. In light of this, we propose that the responsibility for carrying out planned fraud controls be centralised.

Centralising responsibility for planned fraud controls

We propose transferring the responsibility for carrying out planned fraud controls to the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency. Concentrating the responsibility to these three central competent authorities would create possibilities to build up a staff that is both specialised and sufficiently large, and has the preparedness and resources needed to carry out the particular type of controls that planned fraud controls entail. Centralisation would also facilitate collaboration regarding fraud controls with other national authorities (such as inter-agency collaboration to prevent work-related crime) and internationally

Summary

SOU 2024:44

with other countries and EU bodies (such as Operation OPSON, Europol’s operation targeting fake and substandard food and beverages).

It is proposed that the responsibility for controls follow the existing division of responsibilities, so that each of the three central competent authorities would be responsible for the planned fraud controls within the areas that the agency is currently responsible for coordinating. By maintaining the connection between routine and fraud controls at national level, the agencies’ experience and know- ledge can be harnessed in various areas.

Central competent authorities should be able to take over individual cases

It is solely the responsibility for planned fraud controls – that is, controls on the basis of a specific risk and vulnerability assessment

–that should be transferred to the central competent authorities. Responsibility for controls in general should remain unchanged. This means that all competent authorities will continue to carry out controls of tips and complaints, or suspicions of fraud that emerged during routine controls. However, situations may emerge in which the extent or complexity of the case requires staff with special expertise or particular resources. To ensure effective and appropriate fraud controls in such cases as well, we propose a possibility for the rele- vant central competent agency to take over responsibility for con- trols from a county administrative board, municipality or a delegated body in certain individual fraud-related cases. This may involve cases concerning several different competent authorities, requiring in- depth examination of the operator’s accounting or where there is a need for swift processing. The basic premise is that taking over responsibility for controls in an individual case should occur in consultation between the relevant government agencies. However, we propose that it should not be required that the agencies agree.

SOU 2024:44

Summary

Strengthened central coordination

There is a need to strengthen national coordination of fraud controls. This partly involves increasing the level of expertise and developing guidance concerning fraud controls throughout the agri-food chain, and partly involves distinguishing between different government agencies’ responsibility for controls. The three central competent authorities’ expanded responsibility for fraud controls also means that the coordination between them needs to be strengthened.

We propose that the Swedish Food Agency be given a special co- ordination responsibility for the three central competent authorities’ joint tasks within the framework of the centralised fraud controls. However, we consider that each of the three agencies should retain coordination responsibility for fraud controls within each area.

A cross-agency organisation against fraud

The proposal to transfer responsibility for the most advanced fraud controls to the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency means that these government agencies need to expand their capacity and ability to both plan for and implement these controls. Our assessment is that it is neither efficient nor cost-effective for each of these agencies to create such capability on their own. We therefore propose establishing a new structure for the agencies’ collaboration and a new unit with inter- agency resources for fraud controls.

New inter-agency anti-fraud unit to be established at the Swedish Food Agency

We propose that a new organisational unit be established at the Swedish Food Agency, with inter-agency functions for intelligence, coordination and controls, called the Fraud unit. The proposal is for the unit to function as a common resource for the three central competent authorities and to therefore be independent from the Swedish Food Agency’s other operations. In its start-up phase, we estimate that the unit will need at least 30 employees, divided into

Summary

SOU 2024:44

an intelligence and analysis function, a coordination secretariat and a national task force for operational controls.

Intelligence and analysis

The intelligence and analysis function should be responsible for regular monitoring and the risk and vulnerability assessment that should form the basis of the planned fraud controls. We propose that each of the three central competent authorities appoint a special national coordinator who will represent the agency in this function. The coordinators’ task should be to provide their agency’s perspective and expertise within the areas for which the agency is responsible, with the aim of enabling the agencies to draw up a joint vulnerability assessment and risk assessment together. The coordinators should be employed at their own agency, but to a certain extent be co- located on the Swedish Food Agency’s premises.

Coordination secretariat

The task of the coordination secretariat should be to facilitate the coordination of fraud controls between the three identified central competent authorities as well as between other central government agencies, other competent authorities and other relevant actors. Examples may include situational monitoring, guidance on fraud controls, responsibility for joint communications and being a common contact point for fraud-related matters.

Operational national task force

One of the most important prerequisites for effective fraud controls is that there are human resources with both the right skills and sufficient time and resources to be able to carry out the type of in- depth controls required to detect and counteract fraud. The countries that have come the furthest in their anti-fraud efforts in the agri- food chain have chosen, in various ways, to build up special control resources with specialist expertise focused on counteracting fraud.

SOU 2024:44

Summary

We consider that special anti-fraud control resources should be built up in a corresponding manner in Sweden.

We therefore propose the establishment of a new national controls task force – an operational staff resource – that should be employed by the Swedish Food Agency but should be common and available for all three central competent authorities to use when carrying out fraud controls within their respective areas. Possibilities to recruit qualified staff with greater variation of specialist expertise will be created through this joint controls task force. The controls task force should consist of staff with a mix of expertise and be able to operate in all areas of the agri-food chain throughout the country, according to the common priorities that are set.

New structure for central government agency collaboration

We propose the establishment of a new structure for central competent authority anti-fraud collaboration for the decision-making that will be required for the three central competent authorities’ planning and prioritisation of the centralised fraud controls. These strategic decisions should be taken by a collaboration group that includes the agencies’ top management. In addition, we propose the establishment of a steering group consisting of operational managers from the three central competent authorities, with a mandate to take decisions on the direction and prioritisation of individual control operations.

In light of this, we propose that the Government task the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency with developing and implementing effective contact points, ways of working and procedures for these joint efforts.

Planned fraud controls should be tax-financed

Pursuant to the Official Controls Regulation, Member States should ensure that there are sufficient financial resources to provide staff and other resources that the competent authorities need in order to carry out official controls. In Sweden, the majority of official controls in the agri-food chain are funded by fees.

We propose that the planned fraud controls to be carried out by the three central competent authorities be tax-financed. This pro-

Summary

SOU 2024:44

posal is based on the assessment that one and the same financing solution should be used for all planned fraud controls, regardless of the area. According to our assessment, fee-based financing of these controls would be neither fair nor competitively neutral. Financing through appropriations would also mean that the supervisory authorities could plan and carry out controls without needing to consider the risk of lacking fee revenues.

However, we do not propose a change in the financing of the fraud controls carried out by other competent authorities.

New rules on authorities’ obligation to disclose information

A prerequisite for well-functioning anti-fraud efforts is that competent authorities are able to share relevant information with each other. Our survey shows that, as a result of current secrecy legislation, there are impediments to effective exchange of information, which makes effective fraud controls more difficult. These impediments consist of unclear regulations that create uncertainty regarding what information the authorities may share with each other, and actual barriers of secrecy that appear to be unjustified in this context.

The majority of the information the central competent authorities need in order to be able to carry out a risk and vulnerability assess- ment is public and thus unproblematic in terms of secrecy. It should therefore be possible to obtain a major part of the information needed through improved dialogue and collaboration with other authorities. However, the three central competent authorities need to be able to share information with each other that is needed in order to carry out their joint risk and vulnerability assessment. We therefore propose a new secrecy-limiting obligation to disclose information between them.

There is currently uncertainty regarding the extent to which competent authorities may share information with each other, which risks jeopardising their possibilities to carry out their mandates in accordance with the requirements of the Official Controls Regulation. We therefore propose the introduction of a new secrecy-limiting obligation to disclose information, which enables competent authorities to share information that is needed for carrying out official controls.

SOU 2024:44

Summary

There are no substantial protection interests that justify confidentiality applying to such information shared between competent authorities. It is proposed that the rule apply to all controls pursuant to the Official Controls Regulation, thus not only fraud controls.

As regards authorities outside the agri-food chain, our assess- ment is that primarily the Swedish Tax Agency has access to the information about individuals that the central competent authorities need for their fraud controls. We therefore propose the introduction of an obligation for the Swedish Tax Agency to provide information that the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Chemicals Agency and the Swedish Food Agency need in order to carry out planned fraud controls and controls in cases in which the responsibility for controls has been taken over from another competent authority. Disclosure should take place at the request of the central competent agency.

An act on financial penalties for fraud in the agri-food chain

Pursuant to the Official Controls Regulation, Member States are obliged to have penalties at national level that are effective, pro- portionate and dissuasive. Potential financial penalties for fraud should be designed to eliminate profits. However, there is currently no specific financial penalty for fraud in Sweden. Intentional violations of rules in the agri-food chain are instead covered by criminal provisions and asset recovery rules.

Our analysis shows that, at present, few violations of the rules in the agri-food chain are reported to police or prosecutors, and even fewer lead to any sanctions. The person who runs the operations – usually a legal person – can often gain significant profits or com- petitive advantages by disregarding the regulatory framework. Nor can a legal person be convicted of an offence. With a low risk of detection and ineffective sanctions, there are strong incentives for fraud. We therefore take the view that it can be questioned whether current regulatory frameworks live up to the Official Controls Regulation’s requirements for effective and deterring sanctions.

There are grounds both for and against introducing a financial penalty for fraud. Although such provisions need to be designed in such a way that entails that the decision-making authority must

Summary

SOU 2024:44

examine a number of subjective criteria, it is our view that there are efficiency arguments that, on the whole, make the grounds for a financial penalty outweigh the grounds against. We therefore propose a new act with a financial penalty for fraud in the agri-food chain. The penalty should be imposed on those who commit violations of legislation through:

–fraud regarding adulteration and product tampering (such as substitution of ingredients);

–fraud regarding the information about a good (such as false claims on the labelling of the origin or an altered best-before date);

–fraud regarding the traceability of a good (such as sales of falsified or stolen goods); or

–taking measures to hide fraud (such as providing forged or falsified documents or false information).

The financial penalty is proposed to build on strict liability, which means that there is no requirement of intent. On the other hand, it should not be obligatory to impose a financial penalty. Instead, the decision-making authority may impose a financial penalty if the conditions for it exist. When assessing whether a financial penalty should be imposed, certain criteria that aim to sort out violations that typically do not constitute fraud should be considered. To facilitate application and ensure consistency in assessments, we propose that only one government agency, the Swedish Food Agency, be able to decide on the imposition of financial penalties.

As a main rule, penalties should be set at twice the amount of the operator’s economic advantage gained as a result of the violation, if this is possible to calculate. If it is not possible to calculate the eco- nomic advantage, the penalty should instead be determined in view of the seriousness of the violation and other circumstances stated in the act – up to SEK 50 million. In case of exceptional grounds, the competent authority may decide that the financial penalty should not be collected. In view of the prohibition of double jeopardy, we propose the introduction of regulations that ensure that the same act cannot lead to both a financial penalty and punishment.

SOU 2024:44

Summary

Consequences of the proposals

As a result of the new unit with inter-agency functions, the increased costs of implementing the Inquiry’s proposals will primarily arise at the Swedish Food Agency. In its initial stage, the net increased cost of the new unit is estimated to be around SEK 50 million.

The planned fraud controls are a type of controls that are not currently carried out, but that Sweden is obliged to implement pursuant to the Official Controls Regulation. The proposal for the planned fraud controls to be financed by tax revenues entails a change in their financing. The increased costs are not covered by the central competent authorities’ existing appropriations. The cost of establishing the inter-agency unit at the Swedish Food Agency should therefore be compensated by an increase in the Agency’s framework appropriation. The proposals presented by the Inquiry constitute a significant increase in the level of ambition in efforts to counteract fraud and crime. They can be expected to lead to significant socio- economic benefits. The State’s increased costs for the augmented framework appropriation should be financed by reprioritising re- sources from other expenditure areas or through funds taken from the State’s scope for reforms.

For other competent authorities, the proposals are expected to entail only marginal cost increases that can be accommodated within the existing financing.

If our proposals are not implemented, the consequence will be that all competent authorities need to build up their expertise and capacity to carry out planned fraud controls in order for Sweden to comply with EU law. The costs associated with our proposals are thereby expected to be significantly lower than if the responsibility for controls is left unchanged.

The proposal for a central competent agency to take over, under certain conditions, a specific case from a municipal competent authority entails a limitation of local self-government. However, this limitation is considered necessary and proportionate in order to ensure effective and consistent fraud controls throughout the country. All in all, the consequences for local and regional competent authorities are expected to be positive.

The raised level of ambition in efforts to counteract fraud in the agri-food chain will have positive consequences for businesses in the

Summary

SOU 2024:44

form of strengthened competitiveness. The financing solution will reduce costs for businesses and particularly benefit small and medium- sized enterprises that operate in sectors with a high risk of un- scrupulous actors and unfair competition.

Establishing the special anti-fraud unit at the Swedish Food Agency is expected to have a crime prevention function, but also enable a greater number of serious violations to be handed over to law enforcement authorities. It also entails better conditions for central competent authorities involved in the agri-food chain to take part in inter-agency efforts against work-related and organised crime.

Entry into force

It is proposed that the proposals mainly enter into force on 1 January 2026. However, the requirement to disclose information between competent authorities is proposed to enter into force on

1July 2025. The Act on financial penalties for fraudulent and deceptive violations in the agri-food chain should not apply to violations that took place before the Act’s entry into force.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2026:000) om sanktionsavgifter för bedrägliga och vilseledande överträdelser

i livsmedelskedjan

Härigenom föreskrivs följande

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelser på de områden som omfattas av offent- lig kontroll enligt artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Syftet med lagen är att motverka bedrägligt och vilseledande agerande på de områden som omfattas av förordning (EU) 2017/625.

Ord och uttryck i denna lag har samma innebörd som i förord- ning (EU) 2017/625.

Författningsförslag

SOU 2024:44

Förutsättningar för sanktionsavgift

2 § En sanktionsavgift får tas ut en aktör som

1.genom tillsatser, utspädning, utbyte av innehåll, behandling eller på något annat otillåtet sätt förändrar en varas sammansättning eller egenskaper på ett sätt som är eller kan vara vilseledande,

2.på ett otillåtet sätt märker, marknadsför eller presenterar ett djur eller en vara på ett sätt som är eller kan vara vilseledande,

3.bryter mot en skyldighet att kunna identifiera den som ett djur eller en vara tagits emot från, eller ett djur eller en vara har levererats till, eller

4.lämnar oriktiga uppgifter, underlåter att lämna en uppgift man är skyldig att lämna eller vidtar andra åtgärder som medför att offent- lig kontroll av en aktör, ett djur eller en vara försvåras eller kan komma att försvåras.

3 § Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut ska hän- syn särskilt tas till om aktören vidtagit åtgärder som typiskt sett utförs i syfte att vilseleda.

Det ska också tas hänsyn till

1.överträdelsens art, varaktighet och omfattning,

2.om överträdelsen har varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

3.om aktören tidigare har begått liknande överträdelser, och

4.om överträdelsen utgör en del av mer omfattande eller syste- matiska överträdelser som involverar ytterligare aktörer.

Sanktionsavgiftens storlek

4 § Sanktionsavgiften ska fastställas till två gånger aktörens eko- nomiska fördel till följd av överträdelsen, om denna fördel går att beräkna.

Om den ekonomiska fördelen inte går att beräkna ska avgiften i stället fastställas med hänsyn till sådana omständigheter som anges i 3 § andra stycket, dock till högst 50 miljoner kronor.

Befrielse från sanktionsavgift

5 § Aktören får befrias från att betala sanktionsavgiften om det finns synnerliga skäl för det.

SOU 2024:44

Författningsförslag

Beslut om sanktionsavgift

6 § Beslut om sanktionsavgift fattas av Livsmedelsverket.

Föreskrifter om skyldighet att anmäla ett ärende som kan leda till en sanktionsavgift

7 § Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för en kontrollmyndighet, ett kontrollorgan, ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att anmäla ärenden som kan leda till en sanktionsavgift enligt denna lag till verket. Föreskrifterna får även avse vilka uppgifter som ska läm- nas i samband med anmälan och hur anmälan ska göras.

Hinder mot beslut om sanktionsavgift

8 § En sanktionsavgift får inte beslutas om överträdelsen redan ligger till grund för en anmälan om brott eller en av någon annan anledning inledd förundersökning om sådant brott, om anmälan eller förundersökningen avser samma fysiska person som avgiften skulle tas ut av.

Ett hinder enligt första stycket upphör om åklagare har beslutat att lägga ner eller inte inleda en förundersökning, att inte väcka åtal eller om överträdelsen på annat sätt inte längre är föremål för utred- ning om brott och inte har prövats slutligt.

9 § En sanktionsavgift får inte beslutas om överträdelsen redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett be- slut om åtalsunderlåtelse som avser samma fysiska person som sank- tionsavgiften skulle tas ut av.

10 § En sanktionsavgift får inte heller beslutas om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

11 § Om Livsmedelsverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande

Författningsförslag

SOU 2024:44

eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den överträdelse som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift.

Handläggning av ärenden om sanktionsavgift

12 § Innan en sanktionsavgift beslutas ska den som avgiften ska tas ut av ges tillfälle att yttra sig.

En sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från den dag då överträdelsen ägde rum.

Verkställighet

13 § En sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Sanktionsavgiften tillfaller staten.

Preskription

14 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Överklagande

15 § Beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.En sanktionsavgift får beslutas endast för överträdelser som ägt rum efter ikraftträdandet.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som utförs för att identifiera och utreda avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämp- ningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Bestämmelserna i denna förordning gäller

1.sådan riskbaserad offentlig kontroll som ska utföras för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande enligt artikel 9.2 i förordning (EU) 2017/625, samt

2.sådan offentlig kontroll som utförs enligt förordning (EU) 2017/625 i ett ärende som avser misstänkta avsiktliga överträdelser genom bedrägligt eller vilseledande agerande och där Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedelverket har tagit över ansvaret för den offentliga kontrollen i ärendet med stöd av en särskild bestäm- melse i någon av de lagar som kompletteras av förordningen enligt 2 §.

Författningsförslag

SOU 2024:44

Denna förordning ska även tillämpas i fråga om annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan offentlig kontroll som utförs enligt andra stycket.

2 § Bestämmelserna i denna förordning kompletterar

1.miljöbalken, de föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och de EU-bestämmelser som balken kompletterar i fråga om a) avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön

för livsmedels- och foderproduktion, och

b) krav för utsläppande på marknaden och användning av växt- skyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpnings- medel,

2.epizootilagen (1999:657), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

3.zoonoslagen (1999:658), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

4.livsmedelslagen (2006:804), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

5.lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, de före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestäm- melser som lagen kompletterar,

6.lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

7.lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m., de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

8.lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, de föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kom- pletterar,

9.lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, de före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar,

10.djurskyddslagen (2018:1192), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, och

11.växtskyddslagen (2022:725), de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

SOU 2024:44

Författningsförslag

De ord och uttryck som används i förordningen har samma betydelse som i de lagar som kompletteras av förordningen.

Risk- och sårbarhetsanalys

3 § Den offentliga kontrollen enligt 1 § andra stycket 1 ska utföras på grundval av en risk- och sårbarhetsanalys för eventuella avsiktliga överträdelser genom bedrägligt eller vilseledande agerande i fråga om de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordning (EU) 2017/625. Risk- och sårbarhetsanalysen ska tas fram gemensamt av Jordbruks- verket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelverket och ska löpande hållas uppdaterad.

Underrättelse vid övertaget kontrollansvar

4 § Om Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen eller Livsmedel- verket beslutar att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i ett ärende enligt 1 § andra stycket 2 ska myndigheten så snart som möjligt underrätta alla berörda kontroll- myndigheter om vilket ärende som avses samt vilka aktörer och anläggningar som är berörda. Om ytterligare aktörer eller anlägg- ningar blir föremål för offentlig kontroll eller fler kontrollmyndig- heter blir berörda under handläggningen av ärendet, ska de kontroll- myndigheter som berörs av ändringen underrättas av myndigheten så snart som möjligt.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelverket ska även underrätta berörda kontrollorgan, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter.

Kontrollmyndigheter

5 § Om inget annat följer av andra stycket eller 6 § är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksam- het enligt 1 §

1.Jordbruksverket, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 1 a), 2, 3, 5–7, 9 såvitt avser produkter som inte är livsmedel, 10 och 11,

Författningsförslag

SOU 2024:44

2.Kemikalieinspektionen, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 1 b), och

3.Livsmedelsverket, när det gäller bestämmelserna i 2 § första stycket 4 och 8 samt 9 såvitt avser livsmedel.

Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen respektive Livsmedels- verket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 1 § i fråga om verksamhet där myndig- heten enligt de bestämmelser som anges i 2 § är behörig kontroll- myndighet.

6 § Försvarsinspektören för hälsa och miljö är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 1 § andra stycket 1 och tredje stycket för sådana verksamheter inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet och för vilka inspektören enligt de bestämmelser som anges i 2 § är behörig kontrollmyndighet.

Samordnande myndighet

7 § Livsmedelsverket ansvarar för att samordna Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens verksamhet enligt denna förordning. Livsmedelsverket ska även samordna samarbetet och kontakterna med Europeiska kommissionen, övriga medlemsstater samt andra myndigheter och aktörer när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt denna förordning.

Myndighetsgemensamma resurser

8 § Tjänstemän vid den enhet som regleras i 16 a § förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket får medverka i Jordbruksverkets och Kemikalieinspektionens offentliga kontroll och annan offentlig verksamhet enligt denna förordning och har då samma befogenhet som en tjänsteman vid den myndighet i vars verk- samhet medverkan sker.

SOU 2024:44

Författningsförslag

Biträde vid offentlig kontroll

9 § Tullverket, länsstyrelsen och en sådan kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet får biträda vid sådan offentlig kontroll enligt 1 § som Jordbruksverket, Kemikalie- inspektionen eller Livsmedelsverket bestämmer.

Avgifter

10 § En kontrollmyndighet ska ta ut en avgift för kostnader för offentlig kontroll enligt denna förordning som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Kon- trollmyndigheten ska även ta ut avgift för kostnader för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

I artikel 83.1 i förordning (EU) 2017/625 finns en bestämmelse om att avgift enligt första stycket endast får tas ut om kontrollen bekräftar en bristande efterlevnad.

11 § I artikel 79.2 c i förordning (EU) 2017/625 finns bestäm- melser om att avgift i vissa fall ska tas ut för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats. Kontrollmyndigheten ska även ta ut avgift för kostnader för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

12 § Avgifter ska beräknas på grundval av den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 78.1 i förordning (EU) 2017/625.

I artiklarna 81 och 82 i förordning (EU) 2017/625 finns bestäm- melser om hur avgiften för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efter- levnad påvisats ska beräknas. Artiklarna 81 och 82 ska även tillämpas vid beräkningen av avgift för annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll.

13 § Om det finns särskilda skäl får kontrollmyndigheten sätta ned avgiftsbeloppet helt eller delvis. I fråga om obligatoriska avgifter som ska tas ut enligt artikel 79 i förordning (EU) 2017/625 anges förutsätt- ningar för att minska avgiftens belopp i artikel 79.3 i samma förordning.

Författningsförslag

SOU 2024:44

Kontrollmyndigheten får även, i det fall som anges i artikel 79.4 i förordning (EU) 2017/625, besluta att en avgift i det enskilda fallet inte ska tas ut om beloppet är så lågt att ett uttag skulle vara oeko- nomiskt med hänsyn till kostnaderna för uttaget och de totala för- väntade inkomsterna från avgiften.

14 § Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om betalningen av avgifter till respektive myndighet.

Uppgiftsskyldighet

15 § Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket ska lämna de uppgifter till varandra som behövs för att göra den risk- och sårbarhetsanalys som avses i 3 §.

16 § Skatteverket ska på begäran lämna Jordbruksverket, Kemi- kalieinspektionen och Livsmedelsverket de uppgifter som behövs för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt 1 §.

Överklagande

17 § Bestämmelser om överklagande finns i

–19 kap. 1 § miljöbalken,

–21 § epizootilagen,

–13 § zoonoslagen,

–31 och 32 §§ livsmedelslagen

–31 och 32 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter,

–23 och 24 §§ lagen om provtagning på djur, m.m.,

–20 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.,

–29 och 30 §§ lagen om kontroll av ekologisk produktion,

–11 kap. 2 § djurskyddslagen,

–19 och 20 §§ lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel,

–51 § växtskyddslagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att det i 26 kap. ska införas nya paragrafer, 34 a–34 c §§, och närmast före 34 a § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 kap.

Överflyttning av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

34 a § Kemikalieinspektionen får, i

fråga om krav för utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämp- ningsmedel, besluta att ta över an- svaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet från en länsstyrelse eller en kommun i ett ärende som avser offentlig kon- troll enligt förordning (EU) 2017/625 av misstänkta avsik- tliga överträdelser genom bedräg- ligt eller vilseledande agerande. Kemikalieinspektionen får även besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offent- lig verksamhet i ett sådant ärende från ett organ eller en fysisk person som i enlighet med artikel 28 eller 31 i förordning (EU) 2017/625 ut- för delegerade uppgifter som ingår i sådan kontroll eller annan offentlig verksamhet som avses i 30 §.

Författningsförslag

SOU 2024:44

34 b §

Jordbruksverket får, i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduk- tion, besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet från en läns- styrelse eller en kommun i ett ärende som avser offentlig kon- troll enligt förordning (EU) 2017/625 av misstänkta avsikt- liga överträdelser genom bedräg- ligt eller vilseledande agerande. Jordbruksverket får även besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet i ett sådant ärende från ett organ eller en fysisk person som i enlighet med artikel 28 eller 31 i förordning (EU) 2017/625 utför delegerade uppgifter som ingår i sådan kontroll eller annan offent- lig verksamhet som avses i 30 §.

34 c §

Ett beslut enligt 34 a eller

34 b §§ får fattas om ärendet är särskilt omfattande eller kompli- cerat eller om det finns andra sär- skilda skäl, efter samråd med den som ansvaret i ärendet tas över från. Samråd behöver dock inte ske om ärendet är brådskande eller det annars är olämpligt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i epizootilagen (1999:657)

Härigenom föreskrivs i fråga om epizootilagen (1999:657) att det ska införas nya paragrafer, 11 f och 11 g §§, och närmast före 11 f § och 11 g § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	11 f §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, ett
	organ med delegerade uppgifter
	eller en fysisk person som har dele-
	gerats vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns
	andra särskilda skäl, efter samråd
	med den som ansvaret i ärendet tas
	över från. Samråd behöver dock
	inte ske om ärendet är brådskande
	eller det annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i zoonoslagen (1999:658)

Härigenom föreskrivs i fråga om zoonoslagen (1999:658) att det ska införas nya paragrafer, 8 f och 8 g §§, och närmast före 8 f § och 8 g § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	8 f §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, ett
	organ med delegerade uppgifter eller
	en fysisk person som har delegerats
	vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns
	andra särskilda skäl, efter samråd
	med den som ansvaret i ärendet tas
	över från. Samråd behöver dock
	inte ske om ärendet är brådskande
	eller det annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) att det ska införas nya paragrafer, 17 a och 19 b §§, och närmast före 19 b § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	17 a §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Livsmedelsverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, en
	kommun, ett organ med delegerade
	uppgifter eller en fysisk person som
	har delegerats vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns
	andra särskilda skäl, efter samråd
	med den som ansvaret i ärendet tas
	över från. Samråd behöver dock
	inte ske om ärendet är brådskande
	eller det annars är olämpligt.
	Uppgiftsskyldighet mellan
	kontrollmyndigheter
	19 b §
	En kontrollmyndighet som upp-
	märksammar en omständighet som
	kan leda till åtgärder med stöd av
	förordning (EU) 2017/625 men
	som omfattas av en annan myndig-
	hets ansvarsområde, ska anmäla

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter att det ska införas nya paragrafer, 18 a och 20 b §§, och närmast före 20 b § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	18 a §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, en
	kommun, ett organ med delegerade
	uppgifter eller en fysisk person som
	har delegerats vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns
	andra särskilda skäl, efter samråd
	med den som ansvaret i ärendet tas
	över från. Samråd behöver dock
	inte ske om ärendet är brådskande
	eller det annars är olämpligt.
	Uppgiftsskyldighet mellan
	kontrollmyndigheter
	20 b §
	En kontrollmyndighet som upp-
	märksammar en omständighet som
	kan leda till åtgärder med stöd av
	förordning (EU) 2017/625 men
	som omfattas av en annan myndig-
	hets ansvarsområde, ska anmäla

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. att det ska införas nya paragrafer, 12 a och 12 b §§, och närmast före 12 a § och 12 b § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	12 a §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, en
	kommun, ett organ med delegerade
	uppgifter eller en fysisk person som
	har delegerats vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns
	andra särskilda skäl, efter samråd
	med den som ansvaret i ärendet tas
	över från. Samråd behöver dock
	inte ske om ärendet är brådskande
	eller det annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. att det ska införas nya paragrafer, 9 e och 9 f §§, och närmast före 9 e § och 9 f § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	9 e §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, ett
	organ med delegerade uppgifter eller
	en fysisk person som har delegerats
	vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns andra
	särskilda skäl, efter samråd med den
	som ansvaret i ärendet tas över från.
	Samråd behöver dock inte ske om
	ärendet är brådskande eller det
	annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel att det ska införas nya paragrafer, 9 a och 10 b §§, och närmast före 9 a § och 10 b § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	9 a §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Livsmedelsverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från en länsstyrelse, en kom-
	mun, ett organ med delegerade upp-
	gifter eller en fysisk person som har
	delegerats vissa uppgifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns andra
	särskilda skäl, efter samråd med den
	som ansvaret i ärendet tas över från.
	Samråd behöver dock inte ske om
	ärendet är brådskande eller det
	annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion att det ska införas nya paragrafer, 7 a–7 d §§, och närmast före 7 a § och 7 d § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	7 a §
	Livsmedelsverket får besluta att
	ta över ansvaret för offentlig kon-
	troll och annan offentlig verksam-
	het från en länsstyrelse, en kommun
	eller ett kontrollorgan i ett ärende
	som gäller livsmedel och som avser
	offentlig kontroll av misstänkta av-
	siktliga överträdelser genom bedräg-
	ligt eller vilseledande agerande.
	7 b §
	Jordbruksverket får besluta att
	ta över ansvaret för offentlig kon-
	troll och annan offentlig verksam-
	het från en länsstyrelse eller ett kon-
	trollorgan i ett ärende som avser
	offentlig kontroll av misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	och som inte omfattas av 7 a §.
	7 c §
	Ett beslut enligt 7 a eller 7 b §§
	får fattas om ärendet är särskilt om-
	fattande eller komplicerat eller om

Författningsförslag

SOU 2024:44

det finns andra särskilda skäl, efter samråd med den som ansvaret i ärendet tas över från. Samråd be- höver dock inte ske om ärendet är brådskande eller det annars är olämpligt.

Uppgiftsskyldighet mellan kontrollmyndigheter

7 d §

En kontrollmyndighet som upp- märksammar en omständighet som kan leda till åtgärder med stöd av förordning (EU) 2017/625 men som omfattas av en annan myndig- hets ansvarsområde, ska anmäla denna omständighet till den be- höriga myndigheten.

En kontrollmyndighet ska också lämna en uppgift om den begärs av en annan kontrollmyndighet och behövs för den myndighetens offent- liga kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU) 2017/625.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025 i fråga om 7 d § och i övrigt den 1 januari 2026.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.12Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (2018:1192)

Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddslagen (2018:1192) att det i 8 kap. ska införas nya paragrafer, 4 a och 7 a §§, och närmast före 4 a § och 7 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Överflyttning av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

4 a §

Om ett ärende avser misstänkta avsiktliga överträdelser genom be- drägligt eller vilseledande agerande får Jordbruksverket besluta att ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i ärendet från en länsstyrelse, ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter.

Ett sådant beslut får fattas om ärendet är särskilt omfattande eller komplicerat eller om det finns andra särskilda skäl, efter samråd med den som ansvaret i ärendet tas över från. Samråd behöver dock inte ske om ärendet är brådskande eller det annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.13Förslag till lag om ändring i växtskyddslagen (2022:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om växtskyddslagen (2022:725) att det ska införas nya paragrafer, 11 a och 11 b §§, och närmast före 11 a § och 11 b § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Överflyttning av offentlig
	kontroll och annan offentlig
	verksamhet
	11 a §
	Om ett ärende avser misstänkta
	avsiktliga överträdelser genom be-
	drägligt eller vilseledande agerande
	får Jordbruksverket besluta att ta
	över ansvaret för offentlig kontroll
	och annan offentlig verksamhet i
	ärendet från ett organ med dele-
	gerade uppgifter eller en fysisk per-
	son som har delegerats vissa upp-
	gifter.
	Ett sådant beslut får fattas om
	ärendet är särskilt omfattande eller
	komplicerat eller om det finns andra
	särskilda skäl, efter samråd med den
	som ansvaret i ärendet tas över från.
	Samråd behöver dock inte ske om
	ärendet är brådskande eller det
	annars är olämpligt.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.14Förslag till förordning om ändring i epizootiförordningen (1999:659)

Härigenom föreskrivs i fråga om epizootiförordningen (1999:659) att 15 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	15 §1
Länsstyrelserna är	behöriga	Länsstyrelserna		är	behöriga
myndigheter att utöva offentlig		myndigheter att utöva offentlig
kontroll och annan	offentlig	kontroll	och annan		offentlig
verksamhet som hänger samman		verksamhet som hänger samman
med kontrollen, om inte något		med kontrollen, om inte något
annat följer av andra och tredje		annat följer av andra och tredje
styckena och 15 a §.		styckena,	15 a §	eller	förord-
		ningen (2026:000)		om	särskild
		kontroll av bedrägligt eller vilse-
		ledande agerande i livsmedels-
		kedjan.

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kon- troll av att sådana beslut följs som meddelas av verket med stöd av

1.epizootilagen (1999:657),

2.föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3.EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Jordbruksverket är även behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt andra stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:178.

Författningsförslag

SOU 2024:44

1.15Förslag till förordning om ändring i zoonosförordningen (1999:660)

Härigenom föreskrivs i fråga om zoonosförordningen (1999:660) att 18 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
18 §1
Länsstyrelserna är behöriga	Länsstyrelserna är behöriga
myndigheter att utöva offentlig	myndigheter att utöva offentlig
kontroll och annan offentlig verk-	kontroll och annan offentlig verk-
samhet som hänger samman med	samhet som hänger samman med
kontrollen, om inte något annat	kontrollen, om inte något annat
följer av andra och tredje styckena.	följer av andra och tredje styckena
	eller förordningen (2026:000) om
	särskild kontroll av bedrägligt eller
	vilseledande agerande i livsmedels-
	kedjan.

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kon- troll av att sådana beslut följs som meddelas av verket med stöd av

1.zoonoslagen (1999:658),

2.föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3.EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Jordbruksverket är även behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt andra stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:179.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.16Förslag till förordning om ändring

i livsmedelsförordningen (2006:813)

Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelsförordningen (2006:813) dels att 25 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ny paragraf, 25 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
25 §1
Behörig myndighet att utöva	Behörig myndighet att utöva
offentlig kontroll är den myndig-	offentlig kontroll är den myndig-
het som prövar frågan om god-	het som prövar frågan om god-
kännande av en anläggning eller	kännande av en anläggning eller
som registrerar en anläggning eller	som registrerar en anläggning eller
en verksamhet, om inget annat	en verksamhet, om inget annat
följer av 25 a-26 §§ eller förord-	följer av 25 a-26 §§, förordningen
ningen (2006:812) om offentlig	(2006:812) om offentlig kontroll
kontroll av livsmedel som impor-	av livsmedel som importeras från
teras från ett tredjeland.	ett tredjeland eller förordningen
	(2026:000) om särskild kontroll av

bedrägligt eller vilseledande age- rande i livsmedelskedjan.

En kommunal nämnd som avses i livsmedelslagen (2006:804) är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av en verksamhet som inte behöver registreras och som tillverkar, förädlar eller distribuerar material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. För sådana verksamheter inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radio- anstalt som drivs av eller för respektive myndighet är försvars- inspektören för hälsa och miljö behörig myndighet att utöva offent- lig kontroll.

Den myndighet som är behörig att utöva offentlig kontroll är också behörig myndighet att utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen, om inget annat framgår av denna förordning.

1Senaste lydelse 2024:203.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter

dels att 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ny paragraf,11 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	11 §1
Jordbruksverket är	behörig	Jordbruksverket är		behörig
myndighet att utöva	offentlig	myndighet att utöva		offentlig
kontroll och annan offentlig verk-		kontroll och annan offentlig verk-
samhet som hänger samman med		samhet som hänger samman med
kontrollen, om inget annat följer		kontrollen, om inget annat följer
av 12–15 §§ eller regeringen be-		av 11 a-15 §§ eller regeringen be-
slutar något annat.		slutar något annat.
Jordbruksverket får överlämna		I förordningen (2026:000) om
offentlig kontroll och annan offentlig		särskild kontroll av bedrägligt eller
verksamhet som hänger	samman	vilseledande agerande i livsmedels-
med kontrollen till länsstyrelserna,		kedjan finns särskilda bestämmelser
försvarsinspektören för hälsa och		om behörig myndighet att utöva
miljö och Statens veterinärmedi-		sådan offentlig kontroll och utföra
cinska anstalt. När Jordbruks-		annan offentlig verksamhet som
verket överlämnat sådana uppgifter		omfattas av förordningen.
är dessa myndigheter behöriga att
utöva offentlig kontroll och annan
offentlig verksamhet.
		11 a §
		Jordbruksverket får överlämna
		offentlig kontroll och annan offent-
		lig verksamhet som hänger samman
		med kontrollen till länsstyrelserna,
		försvarsinspektören	för	hälsa och
		miljö och Statens	veterinärmedi-

1Senaste lydelse 2021:182.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:815) om prov- tagning på djur, m.m. att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §1

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kon- trollen, om inte något annat följer av 12 a, 13, 14, 14 a eller 15 §.

I förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedels- kedjan finns särskilda bestämmelser om behörig myndighet att utöva sådan offentlig kontroll och utföra annan offentlig verksamhet som omfattas av den förordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:259.

Författningsförslag

SOU 2024:44

1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:816) om kon- troll av husdjur, m.m. att 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §1

Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kon- troll och utföra annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen, om inte något annat följer av 10 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:184.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

dels att 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 5 c–5 d §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4§1

Kemikalieinspektionen ska särskilt

1.följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om sådana produkter, organismer och varor som anges i 1 § och deras hälso- och miljörisker,

2.pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel,

3.föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer,

4.informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, biotekniska organismer, kemi- kaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet,

5.bidra med kunskap för att främja forsknings- och utvecklings- samarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljökvalitets- målet Giftfri miljö,

6. löpande omvärldsbevaka för	6. löpande omvärldsbevaka för
att öka förutsättningarna för att	att öka förutsättningarna för att
tidigt upptäcka möjliga nya kemi-	tidigt upptäcka möjliga nya kemi-
kaliehot, och	kaliehot,
7. ansvara för den centrala till-	7. ansvara för den centrala till-
synsvägledningen inom sitt verk-	synsvägledningen inom sitt verk-
samhetsområde.	samhetsområde, och
	8. delta i det myndighetsgemen-
	samma arbetet mot bedrägligt eller
	vilseledande agerande i livsmedels-
	kedjan.

1Senaste lydelse 2017:226.

Behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen är den myndighet som är behörig att ut- öva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 25, 25 a och 25 c §§ livsmedelsförord- ningen (2006:813), om något annat inte följer av 6 § eller förord- ningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilse- ledande agerande i livsmedels- kedjan.

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1425) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1425) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livs- medel att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §1

Behörig myndighet att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen är den myndighet som är behörig att ut- öva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt 25 och 25 a §§ livsmedelsförordningen (2006:813), om något annat inte följer av 6 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:187.

Författningsförslag

SOU 2024:44

1.22Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 12 b och 16 a–16 e §§, och närmast före 16 a § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Myndigheten ska

1.verka för en riskbaserad, effektiv och likvärdig livsmedels- kontroll och kontroll av material och produkter avsedda att komma

ikontakt med livsmedel i hela landet,

2.leda, samordna och följa upp livsmedelskontrollen och kon- trollen av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel,

3.utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet,

4.undersöka livsmedel samt material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, undersöka matvanor, utföra analyser, utveckla metoder och följa utvecklingen på livsmedelsområdet utifrån Livsmedelsverkets ansvarsområde,

5.utföra risk- och nyttovärderingar på livsmedelsområdet,

6.informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regelverk, en hållbar livsmedelskonsumtion och andra vik- tiga förhållanden på livsmedelsområdet,

7.underlätta och skapa goda förutsättningar för företagande i livsmedelssektorn för en konkurrenskraftig livsmedelskedja,

8.verka för att exporterande livsmedelsföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa,

9.samordna frågor som rör spädbarnsnutrition inklusive amning,

10.bidra till att skapa samhälleliga förutsättningar för en hållbar livsmedelskonsumtion, med särskilt fokus på barn och ungdomar,

1Senaste lydelse 2021:850.

SOU 2024:44Författningsförslag

11. verka för en utveckling av	11. verka för en utveckling av
en hållbar livsmedelskonsumtion	en hållbar livsmedelskonsumtion
inom vård, skola och omsorg, och	inom vård, skola och omsorg,
12. verka för att det genera-	12. verka för att		det	genera-
tionsmål för miljöarbetet och de	tionsmål för miljöarbetet och de
miljökvalitetsmål som riksdagen	miljökvalitetsmål som riksdagen
har fastställt nås och vid behov	har fastställt nås och vid behov
föreslå åtgärder för miljöarbetets	föreslå åtgärder för miljöarbetets
utveckling.	utveckling, och
	13. delta i och samordna det
	myndighetsgemensamma			arbetet
	mot bedrägligt	eller	vilseledande
	agerande i livsmedelskedjan.
	12 b §
	Myndigheten ska, i samråd med
	Jordbruksverket	och	Kemikalie-
	inspektionen, senast den 31 mars
	varje år till regeringen redovisa
	uppgifter från föregående år om den
	verksamhet som har bedrivits i det
	myndighetsgemensamma			arbetet
	mot bedrägligt	eller	vilseledande
	agerande i livsmedelskedjan.

Organisation

16 a §

Vid myndigheten finns en sär- skild enhet med funktioner för underrättelse, samordning och kon- troll. Enheten utgör en gemensam resurs för Livsmedelsverkets, Jord- bruksverkets och Kemikalieinspek- tionens uppgifter enligt förordningen (2026:000) om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan.

Författningsförslag

SOU 2024:44

Myndigheten ska tillhandahålla administrativt stöd samt upplåta lokaler åt medarbetare från Jord- bruksverket och Kemikalieinspek- tionen som deltar i enhetens arbete enligt överenskommelse mellan myndigheterna.

16 b §

Inom den särskilda enheten finns en funktion för underrättelse och analys som ska ansvara för den risk- och sårbarhetsanalys som ska tas fram enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedels- kedjan.

16 c §

Inom den särskilda enheten finns ett samordningskansli. Kansliet ska ansvara för att samordna kontroll- myndigheternas verksamhet samt samarbetet och kontakterna med kommissionen, övriga medlems- stater och andra myndigheter och aktörer när det gäller offentlig kon- troll och annan offentlig verksam- het enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt eller vilse- ledande agerande i livsmedels- kedjan.

16 d §

Inom den särskilda enheten finns en nationell resurs för offent- lig kontroll enligt förordningen om särskild kontroll av bedrägligt

Författningsförslag

SOU 2024:44

1.23Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 14 d–14 e §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Myndigheten ska

1.säkerställa ett gott djurhälsotillstånd hos djur i människans

vård,

2.bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur i enlighet med vad som framgår av svenska författningar och EU- bestämmelser,

3.säkerställa ett gott djurskydd,

4.förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare,

5. verka för säkra foder och	5. verka för säkra foder och
livsmedel samt konsumenthänsyn	livsmedel samt konsumenthänsyn
i sin del av livsmedelskedjan, och	i sin del av livsmedelskedjan,
6. verka för en riskbaserad,	6. verka för en riskbaserad,
effektiv och likvärdig kontroll	effektiv och likvärdig kontroll
inom sitt verksamhetsområde och	inom sitt verksamhetsområde och
samordna och följa upp den kon-	samordna och följa upp den kon-
trollen.	trollen, och
	7. delta i det myndighetsgemen-
	samma arbetet mot bedrägligt eller
	vilseledande agerande i livsmedels-
	kedjan.
	14 d §
	Myndigheten ska utse en natio-
	nell samordnare mot bedrägliga
	och vilseledande ageranden i livs-

1Senaste lydelse 2023:619.

Författningsförslag

SOU 2024:44

1.26Förslag till förordning om ändring

i djurskyddsförordningen (2019:66)

Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddsförordningen (2019:66) att 8 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		8 kap.
		6 §1
Länsstyrelserna	är	behöriga	Länsstyrelserna är	behöriga
myndigheter att utöva		offentlig	myndigheter att utöva	offentlig
kontroll, om inte något annat			kontroll, om inte något annat
framgår av 8 §. Länsstyrelserna är			framgår av 8 §. Länsstyrelserna är
också behöriga myndigheter att			också behöriga myndigheter att
utföra annan offentlig verksam-			utföra annan offentlig verksam-
het, om inte något annat framgår			het, om inte något annat framgår
av djurskyddslagen	(2018:1192)		av djurskyddslagen (2018:1192),
eller av denna förordning.			av denna förordning eller av för-
			ordningen (2026:000) om särskild

kontroll av bedrägligt eller vilsele- dande agerande i livsmedelskedjan.

Länsstyrelserna får komma överens om att överföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i fråga om en viss verk- samhet mellan sig.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2021:189.

100

SOU 2024:44

Författningsförslag

1.27Förslag till förordning om ändring i förordning (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 §1

En behörig myndighets och en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt 1 § ska täckas av avgifter om inget annat följer av andra och tredje styckena.

Kostnaden för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när det gäller slaktverksamhet vid slakterier och vilthanteringsanlägg- ningar ska delvis täckas av avgifter i enlighet med vad som anges i 7 a §.

Avgifter för offentlig kontroll		Avgifter för offentlig kontroll
och annan offentlig verksamhet		och annan offentlig verksamhet
ska inte tas ut för kontroll av an-		ska inte tas ut för kontroll av an-
läggningar inom primärproduk-		läggningar		inom	primärproduk-
tionen av livsmedel, kontroll av		tionen av livsmedel, kontroll av
jägares	verksamhet som avser	jägares verksamhet som				avser
överlåtelser av små mängder vild-		överlåtelser av små mängder vild-
svin eller kött av vildsvin direkt		svin eller kött av vildsvin direkt
till slutkonsumenter eller för		till slutkonsumenter, för den
den kontroll av en livsmedels-		kontroll av en livsmedelsanlägg-
anläggning som får utföras enligt		ning	som	får	utföras	enligt
25 a §	livsmedelsförordningen	25 a §	livsmedelsförordningen
(2006:813), förutom vid kon-		(2006:813) eller den kontroll av
troll efter klagomål och upp-		en verksamhet som får utföras en-
följande kontroll enligt 8 och		ligt 25 c § livsmedelsförordningen,
9 §§.		förutom vid kontroll efter klago-
		mål och uppföljande kontroll en-
		ligt 8 och 9 §§.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1Senaste lydelse 2024:204.

101

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag består i att lämna förslag som säkerställer en fungerande organisation och finansiering med effektiva sanktioner som gör det möjligt att identifiera, förhindra och beivra fusk enligt de krav om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livs- medelskedjan som följer av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2017/625 (kontrollförordningen)1. Enligt våra direk- tiv ska vi bland annat föreslå hur den samordnande rollen i fråga om fuskkontroll kan utvecklas och stärkas hos en eller flera myndigheter på central nivå, bedöma om en central myndighet bör få i uppgift att utreda enskilda ärenden om fusk och om dessa ärenden i så fall kan flyttas över från de operativa kontrollmyndigheterna, ta ställning till om fuskkontrollen bör finansieras genom avgifter eller om den i någon del bör vara skattefinansierad, föreslå hur informationsutbyte mellan berörda myndigheter kan möjliggöras samt ta ställning till om det är lämpligt med en särskild ekonomisk sanktion mot fusk i livsmedelskedjan.

Genom tilläggsdirektiv den 24 augusti 2023 utvidgades uppdraget på så sätt att vi även ska bedöma om en enda statlig myndighet bör få

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växt- skyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

103

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:44

i uppdrag att planera och utföra all kontroll som regleras i artikel 9.2 i kontrollförordningen.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2Utredningsarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i september 2022 och vi har sedan januari 2023 haft regelbundna sammanträden med våra experter. Sammantaget har vi genomfört nio protokollförda möten med utred- ningens experter under 2023 och 2024. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekre- tariatet och utredningens experter.

Vi har under utredningsarbetet träffat ett flertal kontrollmyndig- heter i livsmedelskedjan. Utöver de tre centrala myndigheterna, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket, har

viträffat och inhämtat uppgifter från flera kommunala kontroll- myndigheter samt besökt Länsstyrelsen i Västmanlands län. Vi har även haft möten med olika arbetsgrupper i kontrollkedjan där de centrala myndigheterna men även andra myndigheter är represen- terade. Vi har deltagit i den nationella kontrollkonferensen 2023, en konferens som riktar sig till alla som arbetar i den offentliga livs- medelskontrollen i Sverige. Vi har därutöver träffat Sveriges kom- muner och regioner (SKR), både enskilt och i anslutning till ett miljöchefsmöte vid vilket ett flertal kommuner var representerade. Vi har också träffat Sveriges Nätverk för Offentlig kontroll inom Livsmedelskedjan, SNOL, som är ett nätverk för kommunala kon- trollmyndigheter som leds av SKR, samt IDA-nätverket, som är ett nätverk med kontrollmyndigheter och brottsbekämpande myndig- heter i södra Sverige vars syfte är att samverka kring livsmedelsbrott.

För att undersöka hur man arbetar med fuskkontroll i andra euro- peiska länder har vi under 2023 besökt Danmark, Storbritannien och Tyskland där vi framför allt har träffat deras motsvarigheter till Livs- medelsverket, och i förekommande fall (Danmark och Storbritannien) deras specialenheter mot livsmedelsfusk respektive livsmedelsbrott. Vi har även hämtat in information om hur dessa länder, och Nederländerna, arbetar med fuskkontroll genom information från officiella webb-

104

SOU 2024:44

Utredningens uppdrag och arbete

platser i de aktuella länderna och publikationer på EU-kommis- sionens hemsida.

För att undersöka hur myndigheter på andra områden samarbetar och samordnar sina uppdrag har vi framför allt träffat Arbetsmiljö- verket, i egenskap av samordnande myndighet för arbetet mot arbets- livskriminalitet, och Polismyndighetens sekretariat för myndighets- samverkan. Vi har haft kontakt med Åklagarmyndigheten och begärt ut statistik om anmälningar och domar gällande brott mot lagstift- ningen i livsmedelskedjan. Vi har även träffat Ekobrottsmyndigheten och Tullverket.

Vi har under utredningens gång haft kontakt med andra pågående statliga utredningar där det funnits beröringspunkter med vårt arbete.

Kontakterna med näringslivet har främst skett via utredningens experter från Lantbrukarnas Riksförbund och Livsmedelsföretagen.

2.3Terminologi

Vi har i betänkandet så långt det är möjligt utgått från de begrepp som finns i EU:s kontrollförordning och i den gemenskapsrättsliga och nationella lagstiftning som kompletterar kontrollförordningen. Vi har dock valt att använda oss av vissa ord och begrepp som inte används i lagstiftningen och som det redan här finns skäl att nämna.

Till att börja med har vi valt att använda oss av ordet fusk i stället för kontrollförordningens uttryck ”avsiktliga överträdelser som be- gåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande”. Följaktligen har

vivalt ordet fuskkontroll för sådan offentlig kontroll som utförs för att upptäcka eller utreda sådana avsiktliga och bedrägliga eller vilse- ledande överträdelser samt uttrycket planerad fuskkontroll för den riskbaserade kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontroll- förordningen. Orsakerna till detta redogör vi för i kapitel 6.

Kontrollförordningen innehåller bestämmelser om att kontrol- lera regelefterlevnaden på de områden som träffas av förordningens tillämpningsområde, oavsett vilken orsaken till den bristande efter- levnaden är. Eftersom utredningen handlar om den kontroll som utförs för att upptäcka och utreda fusk finns det ibland ett behov av att kunna avgränsa sådan fuskkontroll från annan kontroll som utförs enligt kontrollförordningen. Såvitt vi har kunnat se finns det inte någon enhetlig begreppsanvändning bland de svenska myndig-

105

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:44

heterna kring denna typ av kontroll. Vi har valt att använda oss av uttrycket vanlig kontroll. Med vanlig kontroll avses alltså kontroll som inte har till syfte att upptäckta eller utreda fusk. I första hand handlar det om den planerade kontroll som enligt artikel 9.1 i kon- trollförordningen ska utföras på alla aktörer utifrån en individuell riskbedömning.

Andra viktiga uttryck som återkommer i betänkandet är händelse- styrd kontroll (ibland klagomålskontroll) och uppföljande kontroll. Uttrycken följer inte direkt av kontrollförordningen men är i Sverige inarbetade kategoriseringar av de olika typer av kontroll som rent faktiskt utförs enligt kontrollförordningen. Kategoriseringen har i vissa fall betydelse för vilka bestämmelser som ska tillämpas, exem- pelvis i fråga om avgifter för kontroll, och fyller därmed en funktion. Eftersom det är en terminologi som används av såväl kontrollmyndig- heter som av de aktörer som är föremål för kontroll används de även i detta betänkande. Uttrycken berörs och förklaras närmare i kapitel 5.

Slutligen har vi valt att använda oss av ordet livsmedelskedjan som samlingsbegrepp för alla de sakområden som regleras av kontroll- förordningen, i stället för det mer utförliga ”den jordbruksbaserade livsmedelskedjan” som används i förordningen. Anledningen till detta utvecklar vi i kapitel 4 tillsammans med en mer utförlig be- skrivning av de olika sakområden som ingår i livsmedelskedjan.

2.4Avgränsningar

Vårt uppdrag omfattar samtliga områden som regleras av EU:s kon- trollförordning, men endast sådan kontroll som avser bedrägligt eller vilseledande agerande (fuskkontroll) och då i första hand den riskbaserade fuskkontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i för- ordningen (planerad fuskkontroll). Vårt uppdrag innefattar därmed inte en översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kon- trollen i livsmedelskedjan i övrigt. Vi lämnar inte heller några förslag i detta avseende. Däremot är förmågan och förutsättningarna för att utföra en ändamålsenlig fuskkontroll nära sammanlänkad med hur den offentliga kontrollen i stort är organiserad och finansierad. Fusk- kontrollen ska också utföras med stöd av samma lagstiftning som den vanliga kontrollen. Det är därför inte möjligt att utvärdera fusk- kontrollen eller lämna förslag kring hur den ska stärkas utan att först

106

SOU 2024:44

Utredningens uppdrag och arbete

bilda sig en uppfattning om hur kontrollen i stort är organiserad och vilka styrkor och svagheter som finns där. Vår genomgång av gällande nationell rätt (kapitel 7) och beskrivning av den befintliga kontrol- lens nuvarande organisation (kapitel 8) är därför bredare än bara fuskkontroll.

Den 14 december 2023 beslutade regeringen att det ska göras en översyn av kontrollorganisationen och finansieringen av kontroll i livsmedelskedjan för att förenkla för företag.2 Det uppdraget är begränsat till områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt till de djurskyddskontroller som utförs i nära anslutning till, eller i samband med, kontrollerna inom de områdena, och är också avgränsat i förhållande till de frågor som omfattas av denna utred- ning. De förslag som lämnas av den utredningen kan medföra att de förhållanden som vissa av våra förslag och bedömningar utgår från förändras i någon mån. Vi bedömer dock att de förslag vi lämnar om organisering och finansiering av planerad fuskkontroll samt om en ny sanktionsavgift mot fusk inte är beroende av hur kontrollen i övrigt är organiserad och finansierad.

2Dir. 2023:170.

107

3 Vad är problemet?

Livsmedelskedjan sträcker sig från jord till bord och omfattar allt från odling av grödor och uppfödning av djur till distribution, be- arbetning och försäljning av livsmedel till konsumenter. Livsmedels- kedjan är en av de största ekonomiska sektorerna inom EU och stod under 2020 för omkring 29 miljoner arbetstillfällen och ett värde på 800 miljarder euro.1 I Sverige är livsmedelsindustrin den tredje största industrigrenen.2 Värdet av försäljningen av livsmedel i landet uppgick under 2022 till 356 miljarder kronor.3

Livsmedelskedjans betydelse för samhället är dock större än dess bidrag till sysselsättning och ekonomi. Ett aktivt jordbruk bidrar till en attraktiv miljö med ett varierat landskap och en mångfald av kulturmiljöer med öppna fält och betesmarker. Hur livsmedel pro- duceras har också betydelse för miljö och klimat samt djurskydd och djurvälfärd. En robust inhemsk livsmedelsproduktion är en förut- sättning för en god nationell försörjningsberedskap i händelse av kris eller höjd beredskap och krig.4

Att tilliten till livsmedelskedjan är hög och att produktionen, för- ädlingen och distributionen av livsmedel fungerar är av fundamental betydelse för samhället som helhet. Det är därför av stor vikt att varje hot mot förtroendet för, eller säkerheten i, livsmedelskedjan förebyggs och åtgärdas.

1Europeiska kommissionen, Eurostat, Key figures on the European food chain – 2023 edition (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2024). Statistiken inkluderar sektorerna jordbruk samt produktion, försäljning och servering av mat och dryck inom EU under 2020.

2Livsmedelsföretagen, ”Om livsmedelsföretagen”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.livsmedelsforetagen.se/om-livsmedelsforetagen/.

3SCB, Livsmedelsförsäljningsstatistik 2022.

4Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, s. 10–15.

109

Vad är problemet?

SOU 2024:44

3.1Fusk i livsmedelskedjan är ett gammalt och växande problem

Redan 1820 skrev den tyske kemisten Fredrick Accum om livs- medelsfusk i verket A Treatise on Adulterations of Food, and Culinary Poisons […] and Methods of Detecting Them.5 Där kan man bland annat läsa om hur greker och romare tillsatte gips till vin för att göra grumliga viner klarare.

Från mer modern tid finns det många uppmärksammade fall av fusk i livsmedelskedjan. Under 2008 uppmärksammades att mjölk och modersmjölksersättning i Kina hade blandats ut med melamin. Melamin är en kemikalie som är rikt på kväve och som hade tillsatts i produkterna för att proteinhalten skulle verka högre än den egent- ligen var. Det är också farligt att förtära och produkterna orsakade att omkring 300 000 spädbarn insjuknade, varav minst 6 dog. I USA av- slöjades för några år sedan ett omfattande fusk där icke-ekologiska livsmedel (främst sojabönor och majs) sålts som ekologiska. Under perioden 2001–2017 uppskattades fusket ha omsatt omkring 250 mil- joner dollar.

I EU finns det också flera exempel på skandaler i livsmedelskedjan med stor omfattning och långtgående konsekvenser. I Tyskland upp- täcktes under 2011 höga halter av det cancerframkallande miljögiftet dioxin i foder till både fjäderfä och gris. Förorenade livsmedel hade då redan hunnit spridas till flera länder både inom och utanför EU. Orsaken till skandalen var att fett avsett för industriell användning hade använts i stället för fett avsett för foder. Upptäckten ledde till att över 4 700 tyska lantbruk stängdes och att flera länder, däribland Sydkorea och Kina, tillfälligt stoppade importen av tyska jordbruks- produkter. Under 2013 uppdagades den så kallade hästsköttskandalen, vilken handlade om att omkring 750 ton hästkött hade sålts under beteckningen nötkött till ett stort antal länder (däribland Sverige). Efter den skandalen vidtogs flera åtgärder inom EU för att stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan. Bland annat togs de första stegen mot en ny kontrollförordning med

5Fredrick Accum, A Treatise on Adulterations of Food and Culinary Poisons: Exhibiting the Fraudulent Sophistications of Bread, Beer, Wine, Spirituous Liquors, Tea, Coffee, Cream, Con- fectionery, Vinegar, Mustard, Pepper, Cheese, Olive Oil, Pickles and Other Articles Employed in Domestic Economy; and Methods of Detecting Them (Philadelphia: Ab'm Small, 1820).

110

SOU 2024:44

Vad är problemet?

krav på en unionsgemensam riskbaserad fuskkontroll.6 Inom EU inrättades också ett särskilt nätverk, EU:s nätverk för livsmedels- bedrägerier, som sedan dess har arbetat för att upptäcka och motverka fusk i livsmedelskedjan.7 Fusket har dock fortsatt och så sent som i januari 2024 avslöjades att ett av världens största livsmedelsföretag under många år sålt flaskvatten, behandlat med reningstekniker, som ”naturligt källvatten” och därmed kunnat ta ut ett betydligt högre pris för produkten av konsumenterna.

Även i Sverige har det inträffat skandaler. Under 2007 avslöjades att flera butiker i en stor livsmedelsbutikskedja systematiskt märkte om bäst före-datumet på utgången köttfärs. Två företag utreddes under 2016 för att ha sålt hundratals ton kött som märkts som svenskt, men som i själva verket var utländskt. I mars 2023 dömdes en person för att ha sålt 19 ton kinesisk honung som svensk och där- med tredubblat priset på produkten.8 Hösten 2023 upptäcktes det att en grossist i Dalarna levererat flera ton kebab som innehöll häst- kött till ett flertal restauranger och pizzerior.

Som exemplen visar kan fusk komma till uttryck på många olika sätt och vara av varierande omfattning. Det exemplen har gemen- samt är att det rör sig om avsiktliga handlingar som utförs i syfte att tjäna pengar.

3.2Kostnaderna är svåra att uppskatta

Fusk i livsmedelskedjan kostar samhället stora pengar varje år, såväl i Sverige som i EU och globalt. Det är dock svårt att göra några tillförlitliga beräkningar av hur mycket pengar det rör sig om.

Den oftast återgivna uppskattningen är att livsmedelsfusk kostar den globala livsmedelsindustrin omkring 30 till 40 miljarder euro (eller dollar, beroende på källa) årligen.9 I en rapport från den amerikanska kongressens utredningsservice 2014 uppskattades livsmedelfusket på- verka omkring 10 procent av den globala kommersiella livsmedels-

6Europaparlamentets resolution av den 14 januari 2014 om livsmedelskrisen, bedrägerier i livsmedelskedjan och kontrollen över detta (2013/2091(INI)).

7Europeiska kommissionen, ”The EU Agri-Food Fraud Network”, hämtad den 21 maj 2024, https://food.ec.europa.eu/safety/eu-agri-food-fraud-network_en.

8Värmlands Tingsrätts dom den 22 mars 2023 i mål nr B 620-21 och Hovrätten för Västra Sveriges dom den 23 februari 2024 i mål nr B 3167-23.

9Se t.ex. Europeiska kommissionen, The EU Food Fraud Network and the System for Administrative Assistance - Food Fraud. Annual Report 2018 och Kathrin Auwarter, “Uncovering the Secrets of the Global Food Industry”, Harvard International Review (2024).

111

Vad är problemet?

SOU 2024:44

handeln, till en kostnad av mellan 10 och 15 miljarder dollar årligen.10 Enligt en rapport från 2023 av Food Standards Agency, Storbritanniens motsvarighet till Livsmedelsverket, uppskattas den totala kostnaden för livsmedelsbrott i Storbritannien till mellan 410 miljoner pund och 1,96 miljarder pund per år.11

I en rapport från Livsmedelsverket 2019 uppskattades omfatt- ningen av fusk med livsmedel i Sverige uppgå till 3 procent av den totala livsmedelsförsäljningen, vilket då motsvarade 9 miljarder kronor årligen.12 Uppskattningen inkluderar endast direkta finansiella för- luster för företagen och tar inte hänsyn till indirekta kostnader i form av kostnader för brottsbekämpande myndigheter, kontroll- myndigheternas kontroller, förebyggande insatser eller investeringar, negativa effekter på hälsa och otrygghet med mera. Uppskattningen är därför troligtvis i underkant.

Utan att ha fördjupat oss i metodiken i de olika undersökningarna kan vi konstatera att uppskattningarna minst sagt spretar. Bilden bekräftas också av slutsatserna i en avhandling från Nederländerna, där författarens slutsats är att det i dag inte finns några tillförlitliga upp- skattningar av förekomsten av livsmedelsbedrägerier.13

Samtliga ovan redovisade uppskattningar gäller livsmedel. Några motsvarande beräkningar för övriga områden inom livsmedelskedjan har vi inte kunnat hitta, men vi vet att det förekommer omfattande fusk även på andra områden. Enligt årsrapporten för 2022 för EU:s gemensamma varnings- och assistanssystem inom livsmedelskedjan var honung och bidrottninggelé den varukategori som var föremål för flest varningsmeddelanden om fusk i livsmedelskedjan, följt av levande djur (fusk med hälsocertifikat, djurpass och illegal handel). Därefter följer fler kategorier av livsmedel, men även varningar om fusk med växtskyddsmedel, kontaktmaterial och foder finns med i förteckningen.14 Sammanställningen avser dock endast de ärenden där medlemsstaterna har skickat ut en varning i det unionsgemen- samma systemet och kan därför inte ses som representativ för före- komsten av fusk inom unionen i stort. Samtidigt ökar antalet ärenden

10Renée Johnson, Food Fraud and “Economically Motivated Adulteration” of Food and Food

Ingredients, Congressional Research Service report R43358, January 10 2014.

11Food Standards Agency, The Cost of Food Crime Phase 2, 10 October 2023.

12Livsmedelsverket, Livsmedelsfuskets omfattning och karaktär, L 2020 nr 02.

13Karen Gussow, “Finding food fraud: Explaining the detection of food fraud in the Netherlands” (PhD-Thesis, Vrije Universiteit Amsterdam, 2020).

14Europeiska Kommissionen. Alert and Cooperation Network. 2022 annual report (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023), s. 14.

112

SOU 2024:44

Vad är problemet?

om misstänkt fusk som anmäls i systemet stadigt varje år, vilket indi- kerar att ju mer medlemsstaternas kontrollmyndigheter letar efter fusk, desto mer hittar de.

Vi har inte haft i uppgift att kartlägga eller uppskatta hur utbrett fusket i livsmedelskedjan är, eller inom vilka områden det främst förekommer. Eftersom fusk bygger på ett medvetet vilseledande, och de som drabbas oftast inte heller upptäcker det, kan man emel- lertid sluta sig till att mörkertalet sannolikt är stort. Detta gör det väldigt svårt att dra några säkra slutsatser om fuskets utbredning och omfattning. Men att det förekommer, och att det förekommer inom livsmedelskedjans alla led, är tydligt. Likaså att det fusk som upptäcks bara utgör toppen av ett isberg, och troligen inte heller är represen- tativt för isberget som helhet.

3.3Konsekvenserna för konsumenter, näringsliv och samhället är stora

Fusk i livsmedelskedjan medför att konsumenterna riskerar behöva betala ett överpris för varor av sämre kvalitet eller lägre värde. Det finns också en risk för att otjänliga livsmedel eller varor som kan vara skadliga för människors och djurs hälsa eller miljön släpps ut på marknaden, exempelvis ett förfalskat växtskyddsmedel med för- bjudna kemikalier eller en produkt som innehåller ett odeklarerat allergen. Även om konsumenterna inte alltid drabbas direkt ekono- miskt, eller tar fysisk skada, innebär fusk att de betalar för något annat än de tror. Det innebär också att konsumenter vilseleds och hindras från att göra medvetna val. För företag innebär fusket att seriösa företag missgynnas genom illojal konkurrens och att tilliten till varumärken och kvalitetsmärkningar skadas av felmärkta och undermåliga produkter. Av de studier som har gjorts på området framgår att fusk leder till att konsumenternas förtroende för livs- medelskedjan skadas och att det påverkar deras val och köpvanor, exempelvis att man väljer bort särskilt utsatta varumärken, produkter eller varor av visst ursprung.15 Den svenska köttfärsskandalen 2007 ledde till att efterfrågan på butiksmald köttfärs minskade så pass mycket att hela branschen påverkades och ett flertal mindre styck-

15Konstantinos Giannakas & Amalia Yiannaka, “Food Fraud: Causes, Consequences, and Deterrence Strategies”, Annual Review of Resource Economics, Volume 15 (2023), s. 85–104.

113

Vad är problemet?

SOU 2024:44

och charkföretag riskerade att slås ut helt, trots att de inte hade haft någon del i skandalen. Ett annat exempel är att det utbredda fusket med honung bidrar till att allt fler biodlare i unionen tvingas lägga ner sin verksamhet, vilket i sin tur påverkar den biologiska mång- falden negativt och riskerar att skada förutsättningarna för unionens livsmedelsförsörjning i stort.16

När konsumenter luras och seriösa företag trängs undan leder det även till negativa konsekvenser för samhället i ett vidare perspektiv. Den svenska livsmedelsproduktionen kännetecknas av ett högt miljö- skydd och en förhållandevis låg klimatpåverkan. Sverige har dess- utom ett starkt djurskydd och en god djurvälfärd, vilket bland annat innebär att förekomsten av smittor är relativt låg och en mycket låg antibiotikaanvändning i jämförelse med övriga EU.17 Dessa värden går förlorade om förtroendet för ursprungsmärkningen urholkas och kon- kurrenskraften för, eller efterfrågan på, svenska livsmedelsprodukter minskar. Det innebär i sin tur ett hot mot såväl sysselsättningen i landet som förutsättningarna för en robust och uthållig livsmedels- försörjning.

IEU-kommissionens ”Jord till bord-strategi”, som är en del av

EU:s gröna giv, lyfts arbetet mot fusk i livsmedelskedjan fram som ett särskilt prioriterat område för att säkerställa ett hållbart livs- medelssystem. I strategin konstateras att fusket underminerar livs- medelssäkerheten, en rättvis konkurrens, livsmedelskedjans mot- ståndskraft och i slutändan hela den gemensamma marknaden.18

3.4Det finns kopplingar till organiserad brottslighet

Den underliggande drivkraften bakom fusk i livsmedelskedjan är att tjäna pengar. Ekonomisk vinning är också den viktigaste drivkraften för organiserad brottslighet. Detta uppnås exempelvis genom att kriminella handlar med illegala varor, undandrar skatter och avgifter eller tillskansar sig olika stöd och bidrag. Det finns en tydlig kopp- ling mellan organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet, till exempel bedrägerier, penningtvätt, skattebrott och välfärdsbrott.

16Se Europaparlamentets resolution av den 1 mars 2018 om möjligheter och utmaningar för biodlingssektorn i EU (2017/2115(INI)).

17Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, s. 11–13.

18Europeiska kommissionen (2020), Farm to Fork Strategy – For a fair, health and environ- mentally-friendly food system, s. 15.

114

SOU 2024:44

Vad är problemet?

Företag är ett viktigt brottsverktyg för den organiserade brotts- ligheten och kan i vissa fall utgöra en förutsättning för att kunna begå brott.19 Enligt en forskningsrapport som tagits fram på uppdrag av Stockholms Handelskammare har så många som var tredje person i den organiserade brottsligheten kopplingar till näringslivet.20 Polis- myndigheten uppskattar att brottsvinsterna för bedrägerier uppgick till 5,8 miljarder kronor under 2022,21 vilket kan jämföras med att vinsterna kopplade till narkotika uppskattas till omkring 2,5 miljarder kronor.

Aktörer inom den organiserade brottsligheten utnyttjar brister och begränsningar i samhället för att begå brott. Det svenska regel- systemet utgår från ett samhälle där de flesta vill göra rätt för sig, det vill säga ett tillitsbaserat system. Myndigheternas tillitsbaserade system i kombination med bristande kontrollverktyg och ett delat ansvar med- för att luckor uppstår. Detta utnyttjas av kriminella för att begå brott.22

Eftersom ekonomisk vinning är den primära drivkraften för de som fuskar är möjligheten att tjäna pengar viktigare än den specifika varan eller branschen, även om fusk i vissa branscher är mer vanligt förekommande, däribland restaurangbranschen. Även i den relativt nya myndighetsgemensamma satsningen mot arbetslivskriminalitet, A-krim, är restaurangbranschen särskilt utpekad som en risk- bransch.23

Livsmedel är också en av de varugrupper som förekommer inom gränsöverskridande momsbedrägerier, så kallade momskaruseller eller MTIC (missing trader intra-community fraud). På EU-nivå förekommer livsmedel i MTIC-upplägg i alla länder, även om pro- blemet varierar mellan länderna och även typen av livsmedel. Det kan exempelvis avse kyckling eller gryn, eller röra sig om socker på grund av sockerskatter i vissa länder (exempelvis Danmark).

Ett exempel från Sverige i närtid där ett livsmedelsföretag användes för att begå storskalig ekonomisk brottslighet är den webbtjänst som 2023 avslöjades med att under flera år ha sålt oskattade alkoholvaror med förfalskade varumärken till svenska privatpersoner. Verksam- heten bedrevs i Sverige men upptäcktes ursprungligen av det danska

19Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 10.

20Amir Rostami & Hernan Mondani, Kriminella entreprenörer – en studie av den organiserade brottslighetens kopplingar till näringslivet (Stockholms Handelskammare), 2024.

21Polismyndighetens årsredovisning 2023, s. 60–61.

22Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 22–23.

23Arbetsmiljöverket, Lägesbild 2021 för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöver- trädelser och brottslighet i arbetslivet.

115

Vad är problemet?

SOU 2024:44

livsmedelsverkets särskilda fuskstyrka, Rejseholdet (se kapitel 10), och innefattade en komplex struktur med bolag och bulvaner i ett flertal olika länder. I början av april 2024 dömdes flera av före- trädarna till fängelse och näringsförbud för bland annat grovt skatte- brott och annan ekonomisk brottslighet.24

Det förekommer också att livsmedelsföretag fungerar som fronter för annan typ av brottslighet. I slutet av 2023 avslöjades exempelvis att ett godisbolag på Södermalm i Stockholm var en täckmantel för ett kriminellt nätverks narkotikahandel.

Kopplingen mellan fusk i livsmedelskedjan och den organiserade brottsligheten är även väldokumenterad i andra länder. I Spanien och Italien avslöjades under hösten 2023 ett kriminellt nätverk som syste- matiskt märkt om billiga olivoljor. Ungefär samtidigt räddades mer än 400 djur från ett internationellt nätverk i Spanien, som smugglade odokumenterade djur till EU från Östeuropa. I Italien är maffians kontroll över livsmedelskedjans olika delar utbredd och omfattar allt från produktion till distribution och försäljning.25

Interpol och Europol arrangerar årligen en gemensam inter- nationell insats som är särskilt inriktad mot livsmedelsfusk. Insatsen går under namnet Operation OPSON och har pågått sedan 2011. Under insatsen 2022, OPSON XI, deltog 26 länder (dock inte Sverige). Insatsen ledde till beslag av 26 800 ton olagliga produkter, beslag av 15 miljoner liter alkoholhaltiga drycker, omkring 74 000 kontroller, 80 arresteringsordrar, 137 åtalsanmälningar, mer än 175 brottsutred- ningar, 2 078 administrativa ärenden och störningar av 8 kriminella nätverk.26 Vid sidan av OPSON arrangerar Europol även en gemensam internationell insats mot förfalskade växtskyddsmedel. Satsningen går under namnet Operation Silver Axe och under den senaste insatsen 2023 beslagtogs mer än 2 000 ton illegala växtskyddsmedel.27

Den svenska myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet har under senare år riktat in sig alltmer mot eko- nomisk brottslighet och att slå mot finansieringen, den så kallade

24Örebro tingsrätts dom den 9 april 2024 i mål nr B 2555-22.

25Eurispes, Agromafie, 6 rapporto sui crimini agroalimentari in Italia (Bologna: Minerva Soluzioni Editoriali), 2019.

26Europol, ”Operation Opson”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.europol.europa.eu/operations-services-and-innovation/operations/operation-opson.

27Europol, “2 040 tonnes of illegal pesticides seized and 21 suspects arrested in global operation”, hämtad den 21 maj 2024, https://www.europol.europa.eu/media- press/newsroom/news/2-040-tonnes-of-illegal-pesticides-seized-and-21-suspects-arrested- in-global-operation.

116

SOU 2024:44

Vad är problemet?

kriminella ekonomin.28 Detta fokus är även politiskt prioriterat. I den nya nationella strategin mot organiserad brottslighet är ett av målen att strypa den kriminella ekonomin, bland annat genom att förhindra att företag används som brottsverktyg, att öka åter- tagandet av brottsvinster och att utnyttja potentialen i administra- tiva åtgärder.29

3.5Fusk i livsmedelskedjan är svårt att upptäcka

Ett grundläggande problem när det gäller fusk i livsmedelskedjan är att det är svårt att upptäcka, särskilt om man inte vet vad man ska leta efter. Konsumenter som har utsatts för fusk är ofta omedvetna om att de har blivit lurade. Skadorna är ofta indirekta eller visar sig först efter en längre tid. Det är många gånger svårt eller omöjligt att fastställa orsakssambandet mellan fusket och dess konsekvenser. Benägenheten att anmäla är liten eftersom enskilda konsumenter normalt sett endast lider mindre ekonomiska förluster. Fusket sker dessutom ofta inom ramen för i övrigt lagliga verksamheter.

De studier som har gjorts visar att företag är mer oroliga för risken för att åka fast än över kostnaden för en sanktion, åtminstone så länge fuskarna uppfattar risken för att bli upptäckt som liten. Kriminell verksamhet är attraktiv när det kräver liten ansträngning, det finns mycket att vinna och riskerna för att åka fast är små.30

3.6Kontrollsystemet i Sverige är inte anpassat för att upptäcka fusk

Regelverken som gäller för de områden som ingår i livsmedelskedjan omfattas av harmoniserad unionslagstiftning. Medlemsstaternas kontroll av att regelverken efterlevs utgår från EU:s kontrollförord- ning. Enligt kontrollförordningen ska det bland annat utföras risk- baserade kontroller som syftar till att upptäcka och motverka fusk.

EU-kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedels- säkerhet (DG SANTE) genomförde under våren 2021 en under-

28Polismyndigheten, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 9.

29Regeringens skrivelse 2023/24:67, Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet, avsnitt 4.2, 4.4. och 4.5.

30Se Gussow, ”Finding food fraud”, s. 33–36.

117

Vad är problemet?

SOU 2024:44

sökning av om de svenska åtgärder som vidtas för att motverka fusk i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga utifrån kraven i EU- rätten och konstaterade att det finns ett antal brister i den svenska fuskkontrollen.31 En slutsats av undersökningen var att de svenska myndigheterna ännu inte har något operativ ram för att genomföra bestämmelserna i kontrollförordningen om kontroll av fusk.

I samband med undersökningen uppgav de deltagande svenska myndigheterna att de främsta utmaningarna vid bekämpning av fusk i livsmedelskedjan är brister i metoden för riskbaserad planering av fuskkontroll samt bristande resurser för fuskkontroll (såväl sam- ordning och omvärldsbevakning som utförande av kontroll). Det framhölls även att det finns ett behov av klarhet i hur bestämmelserna om planerad fuskkontroll ska tillämpas. Ytterligare punkter av mer nationell karaktär som lyftes fram var ett behov av sekretesslättnader för uppgifter som finns hos Skatteverket, ett forum för informations- utbyte på nationell nivå, ett centraliserat register över livsmedels- företagare samt ett önskemål om en landsomfattande operativ special- enhet för fusk i livsmedelskedjan.

3.7Arbetet mot fusk i livsmedelskedjan behöver stärkas

En stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan är av stor betydelse för att upprätthålla ett högt skydd för människors och djurs hälsa och miljön samt för att säkerställa ett starkt konsumentskydd och ett konkurrenskraftigt näringsliv. Genom att stärka de svenska kon- trollmyndigheternas förmåga och kapacitet att upptäcka aktörer som ägnar sig åt fusk i livsmedelskedjan motverkas både osund kon- kurrens och finansiering av organiserad brottslighet.

Vi kommer i betänkandet redogöra för på vilka sätt kontroll- systemet i Sverige behöver stärkas och vilka förändringar vi i övrigt anser är nödvändiga för att skapa en ändamålsenlig och effektiv fusk- kontroll inom livsmedelskedjans samtliga områden i hela landet.

31Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den 19–27 april 2021 för att samla in uppgifter om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka bedrägerier i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga i enlighet med förordning (EU) 2017/625, GD(SANTE) 2021–7148.

118

4Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

Utredningens uppgift är att utreda och lämna förslag som kan stärka arbetet med att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Vad som avses med uttrycket den jordbruks- baserade livsmedelskedjan är inte definierat, varken i nationell rätt eller i EU-lagstiftningen. Det framgår dock av skälen till kontroll- förordningen att med begreppet avses den gemenskapslagstiftning som täcks av förordningen (skäl 3). Begreppet användes inte i den tidigare kontrollförordningen1 utan introducerades genom den nu- varande kontrollförordningen, vars utvidgade tillämpningsområde har det uttalade målet att fastställa harmoniserade ramar för organi- sationen av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i alla led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan (skäl 20).

Vår uppfattning är att den jordbruksbaserade livsmedelskedjan är ett otydligt begrepp. Ordet jordbruksbaserade riskerar också att i vissa avseenden leda tanken fel. I skälen till kontrollförordningen anges nämligen att unionslagstiftningen som träffas av förordningen omfattar såväl jordbrukssektorn som vattenbrukssektorn (skäl 5 och 14). Det finns också särskilda bestämmelser i förordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter (se till exempel artikel 77.1 a och bilaga IV kapitel II punkt V). Eftersom kontrollförordningens bestämmelser alltså ska tillämpas på såväl jordbruksprodukter som fiskeri- och vattenbruksprodukter anser vi att det saknas skäl att precisera vilken livsmedelskedja som avses. Oss veterligen finns det inte heller flera olika livsmedelskedjor. Av både förenklingsskäl och tydlighetsskäl har vi därför valt att i fortsättningen av betänkandet referera till den jordbruksbaserade livsmedelskedjan som endast livsmedelskedjan.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offent- lig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstift- ningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

119

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

Med detta begrepp avser vi samtliga områden som omfattas av kon- trollförordningens tillämpningsområde enligt artikel 1.2, alltså:

a)Livsmedel och livsmedelssäkerhet, integritet och hälsosamhet i valfritt produktions-, bearbetnings- och distributionsled, inklu- sive bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsument- skydd och konsumentinformation, samt bestämmelser om till- verkning och användning av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel.

b)Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduktion.

c)Foder och fodersäkerhet, i alla produktions-, bearbetnings- och distributionsled, samt användning av foder, inklusive bestäm- melser för att säkerställa god handelssed och skydda konsument- hälsa, konsumentskydd och konsumentinformation.

d)Djurhälsokrav.

e)Förebyggande och minimering av risker som animaliska bi- produkter och framställda produkter utgör för människors och djurs hälsa.

f)Djurskyddskrav.

g)Skyddsåtgärder mot växtskadegörare.

h)Krav för utsläppande på marknaden och användning av växt- skyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpnings- medel, med undantag för utrustning för spridning av bekämpnings- medel.

i)Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter.

j)Användning och märkning av skyddade ursprungsbeteckningar, skyddade geografiska beteckningar och garanterade traditionella specialiteter.

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av dessa olika kontroll- områden.

120

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

4.1Livsmedel och kontaktmaterial

Livsmedel

Vad som är ett livsmedel framgår av artikel 2 i EU:s livsmedels- förordning2. Enligt bestämmelsen definieras livsmedel som alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Detta inbegriper drycker, tuggummi och alla ämnen som avsiktligt tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling. Även vatten från och med den punkt där det tappas från kranen omfattas av definitionen av livsmedel. I bestäm- melsen anges även vad som inte utgör ett livsmedel, nämligen foder, levande djur som inte har behandlats för att släppas ut som livs- medel, växter före skörd, läkemedel, kosmetika, tobak och tobaks- produkter, narkotika, restsubstanser och främmande ämnen samt medicintekniska produkter.

Det finns ett stort antal EU-förordningar med omfattande och detaljerade bestämmelser om livsmedel, bland annat i fråga om spår- barhet, hygien, dokumentation, märkning och information, gräns- värden för olika ämnen samt bestämmelser om närings- och hälso- påståenden. Regelverket syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. En central princip är att livsmedel inte får släppas ut på marknaden om de är osäkra, med vilket avses livsmedel som antingen är skadliga för hälsan eller otjänliga som människoföda. Alla aktörer har en skyldig- het att kunna visa vem de har fått ett visst livsmedel från och vem de har lämnat det till (slutkonsumenter undantagna), så att alla livsmedel ska kunna spåras på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. Livsmedelsinformation får inte vara vilseledande och det finns särskilda bestämmelser om information som är obliga- torisk. Den som ansvarar för en livsmedelsanläggning har en skyldig- het att underrätta den behöriga kontrollmyndigheten så att anlägg- ningen kan registreras eller godkännas.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor om livsmedelssäkerhet.

121

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel

Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel kallas även för kontaktmaterial. Vad som är ett kontaktmaterial fram- går av artikel 1 i EU:s kontaktmaterialförordning3. Enligt bestäm- melsen ska förordningen tillämpas på material och produkter som i sitt färdiga skick är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, redan har kommit i kontakt med livsmedel och är avsedda för detta syfte, eller rimligen kan förväntas komma i kontakt med livsmedel eller överföra sina beståndsdelar till livsmedel under normala eller förutse- bara användningsförhållanden. Definitionen omfattar därmed såväl förpackningsmaterial och maskindelar vid livsmedelsproduktion som köksapparater, köksredskap, muggar, serviser och bestick. Från tillämpningsområdet undantas material och produkter som säljs som antikviteter, täckande material eller material i beläggningar, till exempel de som används för att täcka ostar, beredda köttvaror eller frukt, och som utgör en del av livsmedlet och kan konsumeras med livsmedlet samt fasta allmänna eller privata anläggningar för vatten- försörjning.

Regelverket kring kontaktmaterial handlar bland annat om att säkerställa att alla material och produkter avsedda att komma i direkt eller indirekt kontakt med livsmedel är tillräckligt inerta, det vill säga reaktionströga, så att ämnen inte kan överföras till livsmedlet i sådana mängder att de utgör en risk för människors hälsa, medför en oaccep- tabel förändring av livsmedlets sammansättning eller försämrar dess smak, arom, färg och konsistens. Det finns särskilda krav på innehåll, godkännande av vissa ämnen, märkning och spårbarhet. Det finns även krav på att verksamheter som tillverkar eller importerar kontakt- material behöver anmälas för registrering.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 av den 27 oktober 2004 om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG.

122

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

4.2Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer

Genetiskt modifierade organismer regleras inom unionsrätten av ett flertal rättsakter, i första hand utsättningsdirektivet4 och förord- ningen (EG) 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder5. En organism är en biologisk enhet som kan föröka sig eller överföra genetiskt material (artikel 2.1 utsättningsdirektivet). Det kan till exempel vara en hel växt, ett frö, en potatisknöl, ett djur eller ett virus. En genetiskt modifierad organism (GMO) är en organism i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte sker naturligt genom parning eller korsbefruktning (artikel 2.2 utsätt- ningsdirektivet). Genom att ändra en organisms arvsmassa kan man ge den nya egenskaper, till exempel få växter att växa snabbare, stå emot skadeinsekter och växtsjukdomar, tåla kyla och torka bättre eller producera råvaror för särskilda ändamål, exempelvis stärkelse med egenskaper som lämpar sig för pappersindustrin. Av det unions- rättsliga regelverket följer att all slags verksamhet där GMO hanteras först måste godkännas av behöriga myndigheter.

Kontrollförordningen omfattar endast användningen av gene- tiskt modifierade organismer för livsmedels- och foderproduktion, det vill säga i praktiken odling av GMO för att producera livsmedel och foder samt utsläppande på marknaden av livsmedel och foder som innehåller GMO. Det är emellertid bara avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för produktion av livs- medel och foder som omfattas av artikel 1.2 b i kontrollförord- ningen. Kontrollen av efterlevnaden av de bestämmelser på området som rör godkännande och märkning av livsmedel och foder som släpps ut på marknaden och som är framställda av eller innehåller genmodifierade organismer hör i stället till kontrollen av livsmedel respektive foder (artikel 1.2 a och c).

Med avsiktlig utsättning av en genetiskt modifierad organism avses varje form av avsiktligt införande av en sådan organism eller en kombination av sådana organismer i miljön för vilka inga specifika inneslutningsåtgärder används för att begränsa deras kontakt med allmänheten och miljön och för att åstadkomma en hög grad av

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder.

123

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

säkerhet för allmänheten och miljön (artikel 2.3 utsättningsdirek- tivet). Exempel på innesluten användning av GMO är hantering i ett laboratorium, ett växthus eller en odlingskammare för bland annat forskningsändamål.

Den 5 juli 2023 presenterade kommissionen ett förslag till ny EU-förordning om nya genomiska tekniker.6 Det huvudsakliga syftet med den nya förordningen är att upprätthålla en hög nivå av säkerhet för människors och djurs hälsa och för miljön, samt att styra utvecklingen mot förädling av växtsorter som kan bidra till att möta hållbarhetsmålen men också att skapa en gynnsam miljö för forskning och innovation. Akten är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

4.3Foder

Vad som utgör foder framgår av artikel 3.4 i EU:s livsmedelsför- ordning. Enligt bestämmelsen definieras foder som alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. Eftersom varken kontrollförordningen eller EU:s livsmedels- förordning innehåller några begränsningar i fråga om vilka djurslag fodret är avsett för, har tillämpningsområdet för kontrollförord- ningen bedömts omfatta även foder till icke livsmedelsproducerande djur.7

I EU-lagstiftningen finns det krav på att foder ska vara säkert för att få släppas ut på marknaden eller ges åt livsmedelsproducerande djur. Med säkert foder menas att det inte får ha en negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller leda till att livsmedel från ett livs- medelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. Det finns även krav på spårbarhet och bestämmelser om godkända tillsatser, gränsvärden för miljö- och mögelgifter samt förbud mot vissa pro- teiner och produkter i foder. Vissa foderanläggningar omfattas av krav på godkännande medan det för övriga gäller en registreringsplikt.

6Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om växter som framställts med vissa nya genomiska metoder och därav framställda livsmedel och foder samt om ändring av förordning (EU) 2017/625, COM(2023) 411 final.

7Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 133.

124

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

4.4Djurhälsa

Djurhälsolagstiftningen handlar sammanfattningsvis om att över- vaka och bekämpa smittor som sprids mellan djur eller mellan djur och människor. Den omfattar dock inte sådana djursjukdomar som inte sprids genom smitta. Den omfattar inte heller åtgärder mot sådana smittsamma sjukdomar som framgångsrikt kan bekämpas på gårdsnivå eller där frivilliga åtgärder är tillräckliga för att undanröja oacceptabla risker.

Det har genom åren antagits en stor mängd EU-rättsakter som reglerar djurhälsa. Merparten av dessa har samlats i EU:s nya djur- hälsoförordning8, som tillämpas från och med den 21 april 2021.

Kontrollförordningens tillämpningsområde omfattar efterlevnaden av bestämmelser om djurhälsa när det gäller alla djur, även om vissa bestämmelser (till exempel artikel 15.5) till sin ordalydelse endast träffar den som håller djur i kommersiella syften.9

4.5Animaliska biprodukter

Animaliska biprodukter (ABP) definieras i artikel 3 i EU-förord- ningen om animaliska biprodukter10 som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra pro- dukter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, in- begripet ägg, embryon och sperma. Definitionen omfattar därmed såväl döda djur och slaktavfall som ull, fjädrar, äggskal, och natur- gödsel. Likaså omfattas en produkt med animaliska beståndsdelar som har varit ett livsmedel men som av någon anledning inte längre är det, exempelvis resterna av en sockerkaka som slängts bort och blivit matavfall. De animaliska biprodukterna delas in i olika kate- gorier utifrån den risk för människors och djurs hälsa de medför. Vilken kategori materialet tillhör påverkar hur det får hanteras. Det innebär att visst material kan behöva bortskaffas, medan annat kan

8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).

9Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 132.

10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordningen om animaliska biprodukter).

125

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

användas som det är och ytterligare annat material kan användas först efter bearbetning.

Regelverket träffar även produkter som framställts genom en eller flera behandlingar, omvandlingar eller steg i bearbetningen av animaliska biprodukter (artikel 3.2). Som exempel kan nämnas djur- foder, gödningsmedel, hudar och bearbetade fetter. För vissa pro- dukter av animaliskt ursprung finns särskilda bestämmelser som innebär att de upphör att träffas av regelverket när de har genomgått en viss behandling och uppfyller vissa särskilda krav, till exempel garvade hudar.

När vi i fortsättningen hänvisar till kontrollen av animaliska bi- produkter, eller ABP, avser vi både animaliska biprodukter och pro- dukter som är framställa därav.

4.6Djurskydd

Djurskyddslagstiftningen syftar till att säkerställa ett gott djurskydd samt främja en god djurvälfärd och respekt för djur.

På EU-nivå finns förordningar med bestämmelser om skydd av djur under transport respektive vid tidpunkten för avlivning. Det finns även vissa specifika bestämmelser om djurskydd och djurskydds- kontroll i EU-förordningar om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung respektive om kosmetiska pro- dukter. Därutöver finns ett flertal såväl generella som djurslags- specifika EU-direktiv. Dessa innehåller bestämmelser om skydd av djur för animalieproduktion, hållande av djur i djurpark och skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål samt specifika bestäm- melser om bland annat värphöns, slaktkycklingar och svinhållning. Samtliga direktiv är så kallade minimidirektiv, vilket innebär att med- lemsstaterna i nationell lagstiftning får fastställa krav på högre skydds- nivå än vad som följer av direktivet, men inte lägre.

126

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

4.7Växtskadegörare

Med skadegörare avses enligt artikel 1.1 i EU:s växtskyddsförord- ning11 arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter eller växtprodukter. Det kan vara insekter, kvalster, nematoder, svampar och svampliknande organismer, bakterier, virus och virusliknande organismer samt parasitära växter. Även icke-parasitära växter, till exempel ogräs, kan under vissa om- ständigheter betraktas som skadegörare (artikel 1.2).

EU:s växtskyddsförordning innehåller förbud mot införsel till eller förflyttning inom unionens territorium, samt innehav, uppför- ökning eller frisläppande, avseende olika kategorier av växtskade- görare. Det finns också förbud mot och särskilda krav för införsel av vissa växter, växtprodukter och andra föremål som kan innehålla växtskadegörare. Förbuden och kraven vid införsel gäller även för privatpersoner.

Vid förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium finns det ett krav på ett ”växtpass”. Växt- passet är en officiell etikett som bland annat intygar frihet från vissa kategorier av skadegörare och utfärdas av särskilt bemyndigade yrkesmässiga aktörer. Därutöver finns det regler om spårbarhet och registrering i syfte att på ett effektivt sätt kunna hantera angrepp och möjliggöra kontroller av att regelverket följs.

För medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna finns det krav på att genomföra inventeringar och ta fram handlingsplaner samt att utrota eller innesluta vissa kategorier av skadegörare om dessa påträffas.

4.8Växtskyddsmedel

Växtskyddsmedel är bekämpningsmedel som används för att skydda växter eller växtprodukter mot olika former av skadegörare. De används i huvudsak inom jordbruk, skogsbruk och för trädgårdsända- mål. Enligt artikel 2.1 h i kontrollförordningen gäller förordningen vid kontroll av krav för utsläppande på marknaden och användning av

11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG.

127

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

växtskyddsmedel samt vad gäller hållbar användning av bekämpnings- medel, dock inte för utrustning för spridning av bekämpningsmedel.

Bestämmelser om växtskyddsmedel finns i EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.12 Utgångspunkten är att ett växtskyddsmedel inte får släppas ut på marknaden eller an- vändas om det inte har produktgodkänts i medlemsstaten i enlighet med den process och de krav som följer av förordningen. Ett växt- skyddsmedel får heller inte användas för något annat användnings- område än det som följer av ett godkännande eller en dispens.

Medlemsstaterna ska dessutom vidta alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av bekämpningsmedel och så långt det är möjligt ge företräde till icke-kemiska metoder. Detta framgår av EU-direktivet om hållbar användning av bekämpnings- medel.13 Direktivet, som endast gäller för bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel, är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlems- staterna i nationell lagstiftning får fastställa krav på högre skydds- nivå än vad som följer av direktivet, men inte lägre.

EU-kommissionen presenterade den 22 juni 2022 ett förslag till ny EU-förordning om hållbar användning av växtskyddsmedel.14 Förslaget till förordning är mer detaljerat än det nu befintliga direk- tivet och introducerar en del nya eller mer långtgående krav. Akten är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

4.9Ekologisk produktion och ekologiska produkter

Ekologisk produktion handlar om att producera livsmedel på ett lång- siktigt och hållbart sätt genom att använda naturresurser – som jord, energi och vatten – på ett sätt som påverkar miljön så lite som möjligt. Ekologisk produktion ska också stötta den biologiska mångfalden och värna om djurens välmående.

Regelverket kring ekologisk produktion finns i första hand i EU- förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska

12Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG.

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämp- ningsmedel.

14Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hållbar användning av växt- skyddsmedel och om ändring av förordning (EU) 2021/2115, COM(2022) 305.

128

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

produkter.15 Förordningen syftar till att garantera rättvis konkurrens för jordbrukare och aktörer, förebygga bedrägeri och illojala metoder, öka konsumenternas förtroende för ekologiska produkter och upp- muntra till hållbar utveckling av ekologisk produktion i EU. Aktörerna inom ekologisk produktion är skyldiga att följa vissa allmänna pro- duktionsregler som fastställs i förordningen. Därutöver finns det sär- skilda regler för märkning av ekologiska produkter. Begreppet eko- logisk produktion omfattar både ekologisk odling och djurhållning samt bearbetning och förädling av ekologiska produkter. Regelverket gäller för produktion och märkning av såväl livsmedel som foder.

Det råder en anmälningsplikt för aktörer innan de får släppa ut sina produkter på marknaden som ekologiska. Anmälda aktörer ska erhålla ett certifikat som intygar att verksamheten uppfyller kraven i förordningen. Undantag från anmälnings- och certifieringsplikten gäller för de aktörer som säljer färdigpackade ekologiska varor direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare och i övrigt uppfyller vissa krav.

Förordningen innehåller särskilda bestämmelser om offentlig kon- troll av ekologisk produktion som kompletterar, och i vissa fall ersätter, bestämmelserna i kontrollförordningen.

4.10Skyddade beteckningar

Inom EU finns det skyddade namn, eller beteckningar, för vissa spe- ciella livsmedel (och andra produkter). Beteckningarna kallas skyddad ursprungsbeteckning, skyddad geografisk beteckning och garan- terad traditionell specialitet. Som exempel kan nämnas Svecia och Skånsk spettkaka (skyddad ursprungsbeteckning), Kalix löjrom och Upplandskubb (skyddad geografisk beteckning) samt Falukorv (garan- terad traditionell specialitet). Regelverket handlar om att säkerställa att de beteckningar som är skyddade bara får användas vid märkning av livsmedel som kommer från ett visst geografiskt område, framställs enligt särskilda recept eller uppfyller vissa andra villkor.

15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2018/848 av den 30 maj 2018 om eko- logisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EG) nr 834/2007.

129

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

Bestämmelserna finns i första hand i EU-förordningen om kvali- tetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel.16 Förord- ningen syftar till att säkerställa att det föreligger sund konkurrens för jordbrukare och producenter som framställer jordbruksprodukter och livsmedel med mervärdesskapande egenskaper och kvaliteter, att konsumenterna får tillförlitlig information om sådana produkter, att de immateriella rättigheterna iakttas och att den inre marknadens integritet upprätthålls.

4.11Särskilt om kontrollen av handelsnormer

I artikel 1.4 a i kontrollförordningen finns ett undantag från kon- trollförordningens tillämpningsområde i fråga om handelsnormer på jordbruksområdet.

Handelsnormer är ett system med detaljerade krav för kvalitets- säkring och sortering av olika produkter från primärproduktionen. Primärproduktion är ett begrepp som används för att beskriva verk- samheter i början av livsmedelskedjan, i första hand bondgårdar och liknande verksamheter. Att odla och skörda grönsaker, föda upp djur före slakt, producera ägg och mjölk, fiska och jaga är några exempel. Även att plocka och samla in vilda produkter, som bär och svamp, musslor och kräftor är en del av primärproduktionen.

Syftet med regelverket kring handelsnormer är att underlätta handeln med produkter från primärproduktionen. Genom en tillämp- ning av normerna delas produkterna upp i olika klasser baserat på till exempel kvalitet, storlek, mognadsstadium och andra produktspeci- fika egenskaper. En köpare ska till exempel kunna jämföra priset på äpplen av ”klass I” eller olivolja ”extra jungfru” från två olika säljare och veta att äpplena eller olivoljorna i stort sett är jämförbara, utan att behöva se produkterna på förhand.

Det finns separata regelverk för handelsnormer för fiskeri- och vattenbruksprodukter respektive jordbruksprodukter. Normerna är obligatoriska att använda och gäller vid all handel och i alla handels- led inom EU, utom vid försäljning direkt från den egna gården eller från en småskalig kustfiskare. Handelsnormerna är regler för salu-

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 av den 21 november 2012 om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel.

130

SOU 2024:44

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

föring, vilket innebär att produkterna inte får säljas om normerna inte är uppfyllda.

Bestämmelserna om handelsnormer är en del av EU:s gemen- samma marknadsordning inom primärproduktionen,17 vilket är ett omfattande regelverk som utöver handelsnormerna innehåller detal- jerade bestämmelser om bland annat stödåtgärder och hållbart fiske. Det är endast bestämmelserna om handelsnormer och märkning i den gemensamma marknadsordningen inom primärproduktionen som utgör sådana bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsumentskydd och konsumentinformation i fråga om livsmedel som faller inom ramen för kontrollförordningens tillämpnings- område enligt artikel 1.2 a.

Undantaget i artikel 1.4 a innebär att kontrollförordningen endast ska tillämpas på sådana offentliga kontroller i fråga om handelsnormer på jordbruksområdet som identifierar bedrägligt eller vilseledande agerande (vi återkommer till vad detta innebär för kontrollförord- ningens tillämpning i avsnitt 17.2.1). För övrig offentlig kontroll av handelsnormer och märkning på området gäller i stället bestäm- melserna i EU-förordningen om finansiering, förvaltning och över- vakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.18 Artikel 1.4 a i kontrollförordningen gäller dock bara handelsnormer på jordbruks- området. Det innebär att kontrollförordningen fullt ut ska tillämpas på all offentlig kontroll av de handelsnormer och märkningsregler som gäller för fiskeri- och vattenbruksprodukter.

17Grunden för EU:s gemensamma marknadsordning utgår från två EU-förordningar som brukar kallas för ”de samlade marknadsordningarna”: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000, respektive Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upp- rättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007. Dessa kompletteras i sin tur av ett flertal tillämpningsföreskrifter med detaljerade bestäm- melser om bland annat handelsnormer för vissa utpekade produkter.

18Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008.

131

Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan

SOU 2024:44

4.12Områden som föreslås ingå i livsmedelskedjan

Den 5 juli 2023 presenterade kommissionen förslag till två nya EU- förordningar, dels om utsäde19, dels om skogsodlingsmaterial20. För- slagen innebär att båda dessa områden ska tas upp i förteckningen över sakområden på vilka kontrollförordningen ska tillämpas enligt artikel 1.2, och därigenom också ska utgöra en del av livsmedels- kedjan. Förslagen till nya förordningar är under beredning och har ännu inte antagits av EU.

19Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om produktion och saluföring av växtförökningsmaterial i unionen, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/2031, 2017/625 och 2018/848 samt om upphävande av rådets direktiv 66/401/EEG, 66/402/EEG, 68/193/EEG, 2002/53/EG, 2002/54/EG, 2002/55/EG, 2002/56/EG, 2002/57/EG, 2008/72/EG och 2008/90/EG (förordningen om växtförökningsmaterial), COM(2023) 414 final.

20Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om produktion och saluföring av skogs- odlingsmaterial, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/2031 och (EU) 2017/625 och om upphävande av rådets direktiv 1999/105/EG (förordning om skogs- odlingsmaterial), COM (2023) 415 final.

132

5 EU:s kontrollförordning

Ansvaret för att se till att de materiella reglerna i livsmedelskedjan följs ligger hos medlemsstaterna. Hur denna kontroll ska organi- seras, finansieras och bedrivas regleras på unionsrättslig nivå genom kontrollförordningen. Tanken med förordningen är att skapa ett harmoniserat tillvägagångssätt för den offentliga kontroll som ska utföras för att säkerställa att unionslagstiftningen om livsmedels- kedjan tillämpas. Bestämmelserna i kontrollförordningen riktar sig i första hand till medlemsstaterna och deras behöriga myndigheter, men vissa bestämmelser gäller även för enskilda aktörer.

Kontrollförordningen har tillämpats sedan den 14 december 2019 då den ersatte den tidigare kontrollförordningen1 och ett flertal andra EU-rättsakter med bestämmelser om kontroll av områden i livs- medelskedjan.

I det här kapitlet kommer vi att översiktligt redogöra för de bestäm- melser i kontrollförordningen som är relevanta för den här utred- ningen.2

5.1Förordningens tillämpningsområde och syfte

Syftet med kontrollförordningen är att säkerställa efterlevnaden av unionslagstiftningen i livsmedelskedjan och därigenom de skydds- intressen som denna lagstiftning vilar på. Det handlar i första hand om att upprätthålla en hög hälsoskyddsnivå för människor och djur, en hög miljöskyddsnivå samt en hög konsumentskyddsnivå (skäl 1 och 2).

1Förordning (EG) 882/2004.

2En mer fullständig genomgång av kontrollförordningen finns i prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 120–128; se även Ds 2018:41 s. 173–190.

133

EU:s kontrollförordning

SOU 2024:44

Kontrollförordningen innehåller bestämmelser om offentlig kon- troll och annan offentlig verksamhet som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter, finansiering av offentlig kontroll, administra- tivt stöd och samarbete mellan medlemsstater samt inrättande av ett datoriserat informationssystem för förvaltning av information och data avseende offentlig kontroll (artikel 1).

Enligt artikel 1.2 ska kontrollförordningen tillämpas på offentlig kontroll som utförs för att säkerställa att unionslagstiftningen inom en rad olika områden följs, oavsett om de bestämmelserna har fast- ställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna. I kapitel 4 finns en översiktlig genomgång av dessa sakområden. Kontrollförordningen ska även tillämpas på offentlig kontroll som genomförs för att säker- ställa att man inom berörda områden följer de bestämmelser som är tillämpliga på varor som förs in i unionen från tredjeland och som exporteras från unionen till tredjeland (artikel 1.3).

Kontrollförordningen ska däremot inte tillämpas på offentlig kon- troll för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 om upp- rättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, med undantag för i de fall den behöriga myndigheten i en medlemsstat identifierar eventuellt bedrägligt eller vilseledande agerande i fråga om handelsnormer. Kontrollförordningen ska inte heller tillämpas på offentlig kontroll för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i EU-direktiven om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål respektive om veterinärmedicinska läkemedel (artikel 1.4).

Offentlig kontroll ska utföras i alla relevanta produktions-, bearbet- nings- och distributionsled i livsmedelskedjan.

5.2Bestämmelser om offentlig kontroll

Med offentlig kontroll avses sådan verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna för att verifiera att aktörerna följer för- ordningen och de bestämmelser som finns på de sakområden där kontrollförordningen ska tillämpas, samt att djur eller varor upp- fyller kraven enligt dessa bestämmelser (artikel 2.1). Förordningen reglerar även annan offentlig verksamhet, med vilket avses annan verksamhet än offentlig kontroll som utförs av de behöriga myndig- heterna i enlighet med kontrollförordningen och de bestämmelser

134

SOU 2024:44

EU:s kontrollförordning

som avses i artikel 1.2, däribland beviljande av tillstånd eller god- kännanden samt utfärdanden av officiella intyg eller attesteringar (artikel 2.2).

Vad som är vad har betydelse eftersom olika bestämmelser och villkor gäller beroende på om en verksamhet utgör offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Tillämpningsområdet för kontroll- förordningen är något snävare i fråga om annan offentlig verksamhet (artikel 1.5) och bestämmelserna om obligatoriska avgifter gäller endast verksamhet som utgör offentlig kontroll (se avsnitt 5.3). Kom- missionen har i ett tillkännagivande3 försökt att närmare precisera gränsdragningen mellan offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet. Av tillkännagivandet framgår att om fastställd bristande efterlevnad ger upphov till misstanke om ytterligare bristande efter- levnad (artikel 137.2), eller till utredningar som syftar till att fast- ställa omfattningen av eller ursprunget till den bristande efter- levnaden eller aktörens ansvar (artikel 138.1 a), syftar denna typ av verksamhet i sig till att verifiera efterlevnaden och bör därför be- traktas som offentlig kontroll. Som exempel på aktiviteter som där- emot inte utgör offentlig kontroll nämns hantering av förteckningar över registrerade/godkända aktörer, vägledning/rådgivning till aktörer om unionens lagstiftning om livsmedelskedjan, undersökningar av förekomsten av växtskadegörare och övervakning för att upptäcka djursjukdomar. I dokumentet finns även en utförlig tabell med prak- tiska exempel på verksamheter som typiskt sett utgör offentlig kon- troll eller annan offentlig verksamhet.

Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av kontrollförordningen utse den eller de behöriga myndigheter som ska organisera eller utföra offentlig kontroll. Om flera behöriga myndigheter utses inom ett och samma område ska medlemsstaterna säkerställa en verkningsfull och effektiv samordning mellan dessa samt en enhetlig och effektiv offentlig kontroll inom hela sitt terri- torium. Inom vart och ett av områdena ska en central myndighet utses med ansvar för att samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater avseende offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 4).

Därutöver finns det ett antal bestämmelser om allmänna skyldig- heter för de behöriga myndigheterna (artikel 5). Myndigheterna ska

3Kommissionens tillkännagivande om genomförandet av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2017/625 (förordningen om offentlig kontroll) (2022/C 467/02).

135

EU:s kontrollförordning

SOU 2024:44

bland annat ha infört rutiner eller förfaranden för att säkerställa att den offentliga kontrollen är effektiv och ändamålsenlig samt för att säkerställa att det inte föreligger någon intressekonflikt för den per- sonal som genomför kontrollen. Behöriga myndigheter ska ha till- gång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagno- stik. De ska även ha tillgång till tillräckligt stor, för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal samt lämpliga och väl underhållna utrymmen och utrustning, så att offentlig kontroll kan genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Rättsliga förfaranden ska säker- ställa att personalen har tillträde till aktörernas lokaler och tillgång till deras dokumentation, så att de kan utföra sina uppgifter på ett korrekt sätt. Det finns också krav på att personalen ska ha ända- målsenlig utbildning för sitt kompetensområde så att den på ett kompetent sätt kan utföra sina uppgifter och utföra offentlig kon- troll och annan offentlig verksamhet på ett enhetligt sätt.

De allmänna bestämmelserna om offentlig kontroll finns i artikel 9. Enligt bestämmelsen ska de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer med hänsyn till identifierade risker (artikel 9.1). De ska även utföra regelbundna kontroller med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser inom kontroll- förordningens tillämpningsområde som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande (artikel 9.2). Dessutom ska offentlig kon- troll utföras inför utfärdandet av ett officiellt intyg eller en officiell attestering som är en förutsättning för att djur eller varor ska få släppas ut på marknaden eller förflyttas enligt de bestämmelser som omfattas av kontrollförordningen (artikel 9.3). Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan förvarning, utom i de fallen då det är nödvändigt och motiverat att förvarna aktören eller då aktören själv har begärt offentlig kontroll och den behöriga myndigheten anser att förvarning bör ske. Kontrollen ska så långt det är möjligt genom- föras på ett sätt som minimerar den administrativa bördan och verk- samhetsstörningar för aktörerna.

Den offentliga kontrollen ska avse djur och varor i alla pro- duktions-, bearbetnings-, distributions- och användningsled samt av ämnen, material eller föremål som kan inverka på djurs och varors egenskaper eller hälsa och på hur de stämmer överens med gällande krav. Kontrollen ska också omfatta aktörernas verksamhet, inklusive djurhållning, utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser

136

SOU 2024:44

EU:s kontrollförordning

under deras kontroll och deras omgivningar samt relaterad doku- mentation. De behöriga myndigheterna ska upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad (artikel 10).

De metoder och den teknik som den offentliga kontrollen ska inbegripa listas i artikel 14. Vid sidan av granskningen av aktörernas egenkontrollsystem ingår exempelvis inspektion av utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser, djur, varor, råvaror, märk- ning och marknadsföring.

I artikel 15 finns bestämmelser om skyldigheter för aktörer. Aktörerna ska ge personal vid de behöriga myndigheterna tillträde till sina lokaler och andra platser under deras kontroll och deras om- givningar, djur och varor samt tillgång till sina datoriserade informa- tionshanteringssystem, dokument och annan relevant information. Aktörerna ska under offentlig kontroll och annan offentlig verksam- het bistå och samarbeta med de behöriga myndigheternas personal.

5.2.1Planerad kontroll

Den offentliga kontroll som är tydligast reglerad i kontrollförord- ningen är den planerade kontrollen. Bestämmelser om planerad kontroll finns framför allt i artikel 9.1 och 9.2.

De behöriga myndigheterna ska enligt artikel 9.1 regelbundet och med lämplig frekvens genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer. Kontrollen ska utföras med hänsyn till vissa närmare angivna risker, uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll, tillför- litligheten hos och resultatet av de egenkontroller som aktörerna utfört samt information som skulle kunna tyda på bristande efter- levnad av bestämmelser i livsmedelskedjan.

Det anges inte uttryckligen i artikel 9 att kontrollerna ska vara planerade, men detta följer av att de ska vara riskbaserade. Det kan även utläsas av artikel 110 som anger att medlemsstaterna ska ut- arbeta nationella kontrollplaner för att säkerställa att offentlig kon- troll planeras i enlighet med de kriterier som fastställs i artikel 9.

Utöver de planerade kontroller som ska göras med stöd av artikel 9.1 ska de behöriga myndigheterna även utföra offentliga kontroller för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 som begåtts genom bedrägligt

137

EU:s kontrollförordning

SOU 2024:44

eller vilseledande agerande (artikel 9.2). Dessa kontroller ska utföras med beaktande av den information om sådana överträdelser som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108 och all annan information som tyder på sådana överträdelser. Även dessa kontroller ska vara regelbundna och ut- föras med lämplig riskbaserad frekvens. Bestämmelsen är ny i för- hållande till den tidigare kontrollförordningen och skyldigheten att utföra kontroll specifikt för att identifiera avsiktliga överträdelser gäller sedan den 14 december 2019.

Den kontroll som ska utföras med stöd av artikel 9.2 kallas i det här betänkandet för planerad fuskkontroll. En mer detaljerad redo- görelse för bestämmelsen och vår tolkning av den finns i kapitel 6.

5.2.2Kontroll som ursprungligen inte var planerad

Utöver den planerade kontrollen förekommer även kontroll som ursprungligen inte var planerad. Denna oplanerade kontroll kan i sin tur delas in i kategorierna händelsestyrd kontroll respektive upp- följande kontroll. Detta är visserligen inte en terminologi som används i kontrollförordningen, men som indirekt går att utläsa av densamma. I Sverige är begreppen i praktiken inarbetade och används även i mer formella sammanhang av de behöriga myndigheterna.4

Gemensamt för händelsestyrda och uppföljande kontroller är att de inte har sin grund i en riskbedömning utan i en viss omständighet som föranleder ett specifikt behov av offentlig kontroll i det enskilda fallet (jämför artikel 9.3 och 9.4 samt skäl 32).

Händelsestyrd kontroll

Händelsestyrda kontroller är antingen påkallade av aktören själv för att uppfylla vissa krav i lagstiftningen, eller utförs hos aktören till följd av en misstanke om bristande efterlevnad.

Krav på särskild offentlig kontroll före utsläppande på mark- naden eller förflyttning av vissa djur och varor samt för utfärdande av officiella intyg eller officiella attesteringar finns i såväl kontroll- förordningen som i annan unionslagstiftning (artikel 9.3). För djur och varor som förs in till unionen över en gränskontrollstation finns

4Se t.ex. Livsmedelsverket, Sveriges livsmedelskontroll 2022, L 2023 nr 09, s. 28.

138

SOU 2024:44

EU:s kontrollförordning

det krav på kontroll av varje sändning (artikel 47 och 49). Andra exempel på händelsestyrd kontroll som påkallas av aktören själv är kontroll av anläggningar som kräver godkännande i syfte att kunna besluta om ett sådant godkännande (jämför artikel 79.2 b) och kon- troll som utförs för att kunna utfärda exportintyg (artikel 88.3 a i).

När de behöriga myndigheterna misstänker bristande efterlevnad ska de enligt kontrollförordningen utföra en undersökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar (artikel 137.2 och 137.3 samt, när det gäller import av djur och varor, artikel 65). Att sär- skilda kontroller ska utföras vid misstanke om bristande efterlevnad framgår också indirekt av artikel 83.1. Enligt den bestämmelsen får avgifter inte tas ut för en offentlig kontroll som utförs på grundval av ett klagomål om kontrollen inte leder till att bristande efterlevnad bekräftas. Med klagomål menas också tips från allmänheten, andra aktörer och myndigheter.

Till kategorin händelsestyrd kontroll hör sannolikt även kon- troller som föranleds av ett meddelande enligt systemet för snabb varning (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF, ett system som beskrivs närmare i avsnitt 18.1.3). Orsaken till en sådan kontroll är en misstanke om bristande efterlevnad i fråga om en viss produkt eller vara. Därmed är det inte alltid den aktör som kontrolleras som är ansvarig eller misstänks för den bristande efterlevnaden.

Uppföljande kontroll

Att de behöriga myndigheterna även ska utföra uppföljande kon- troller kan utläsas av artikel 79.2 c i kontrollförordningen. Enligt bestämmelsen är de behöriga myndigheterna skyldiga att ta ut av- gifter för kontroll som inte ursprungligen var planerad, men som blivit nödvändig efter att bristande efterlevnad påvisats under en offentlig kontroll hos samma aktör och utförs för att bedöma om- fattningen och konsekvenserna av denna bristande efterlevnad eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits.

Även om bestämmelsen därmed inte handlar om att reglera själva kontrollen, utan om vilka avgifter en myndighet är skyldig att ta ut, står det klart att det som avses är en annan typ av kontroll än den planerade eller händelsestyrda kontrollen. Det framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse att det är fråga om kontroll som ur-

139

EU:s kontrollförordning

SOU 2024:44

sprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter att en bristande efterlevnad konstaterats vid en tidigare kontroll. Den upp- följande kontrollen handlar alltså om kontroller som utförs för att utreda eller följa upp redan konstaterade brister hos ett kontroll- objekt samt sådana åtgärder som kontrollobjektet har vidtagit för att åtgärda bristerna. Behovet av en uppföljande kontroll kan föranledas av brister som har upptäckts inom ramen för antingen en tidigare planerad kontroll eller en tidigare händelsestyrd kontroll.

5.3Finansiering av offentlig kontroll

Enligt artikel 78 i kontrollförordningen ska medlemsstaterna säker- ställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att till- handahålla personal och andra resurser som de behöriga myndig- heterna behöver för att utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

För vissa typer av offentlig kontroll är det obligatoriskt att ta ut avgifter, dock med möjlighet till nedsättning i vissa fall (artikel 79). De obligatoriska avgifterna omfattar offentlig kontroll vid slakterier, styckningsanläggningar och viltbearbetningsanläggningar samt vid mjölkproduktion och utsläppande på marknaden av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Obligatoriska avgifter eller pålagor ska även tas ut för offentlig kontroll som genomförs beträffande införsel av sådana djur och varor som avses i artikel 47.1 a–c vid gränskontroll- stationer eller, i förekommande fall, vid andra kontrollställen. Därut- över är medlemsstaterna skyldiga att ta ut avgifter för offentlig kon- troll som ursprungligen inte var planerad och som utförs för att bedöma omfattning och konsekvenser av en bristande efterlevnad som redan har konstaterats hos en aktör vid en tidigare kontroll eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits.

För att täcka kostnaderna för övrig offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet får medlemsstaterna bestämma att även andra avgifter eller pålagor ska tas ut, under förutsättning att det inte är förbjudet enligt den lagstiftning som är tillämplig för sakområdet (artikel 80). Det finns dock inget hinder mot att medlemsstaterna finansierar de områden för vilka det inte finns något krav på avgifter på annat sätt (exempelvis genom skattemedel).

140

SOU 2024:44

EU:s kontrollförordning

I artikel 81 och 82 finns bestämmelser om vilka kostnader som får ligga till grund för beräkningen av de obligatoriska avgifterna samt hur denna beräkning ska gå till. För offentlig kontroll av djur och varor som förs in via en gränskontrollstation finns även en möjlighet att ta ut en avgift med de belopp som anges i bilaga IV till förordningen.

Det finns i artikel 83 ett generellt förbud mot att återbetala, direkt eller indirekt, såväl obligatoriska avgifter enligt artikel 79 som frivilliga avgifter enligt artikel 80. Det är heller inte tillåtet att ta ut en avgift för en offentlig kontroll eller för annan offentlig verksam- het som utförs på grundval av ett klagomål om kontrollen inte leder till att bristande efterlevnad bekräftas.

Medlemsstaterna ska säkerställa stor öppenhet när det gäller av- gifternas storlek och den metod och de uppgifter som använts för att fastställa dessa. De ska även samråda med berörda parter om de all- männa metoder som används för att beräkna avgifterna (artikel 85).

5.4Administrativt stöd och samarbete

I artiklarna 102–108 i kontrollförordningen regleras administrativt stöd och samarbete i kontrollen mellan medlemsstaters behöriga myndigheter och med kommissionen när det gäller gränsöver- skridande överträdelser. Bestämmelserna innebär bland annat en skyldighet för medlemsstaterna att bistå varandra med administra- tivt stöd om resultatet av den offentliga kontrollen kräver åtgärder i fler än en medlemsstat. Detta stöd kan ges både på eget initiativ och på begäran av en annan myndighet (artikel 104–105). Enligt artikel 103 ska varje medlemsstat även utse ett eller flera förbindelseorgan som ska fungera som kontaktpunkter och ha ansvaret för att underlätta utväxling av meddelanden mellan behöriga myndigheter enligt artiklarna 104–107.

Med stöd av kontrollförordningen har kommissionen inrättat ett datoriserat informationssystem för offentlig kontroll (Imsoc) för integrerad drift av de mekanismer och verktyg genom vilka data, information och dokument som gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet förvaltas, hanteras och utbyts automatiskt (artikel 131 i kontrollförordningen). Systemet regleras genom den

141

EU:s kontrollförordning

SOU 2024:44

så kallade Imsoc-förordningen.5 Imsoc består av flera olika inte- grerade elektroniska system. En av de grundläggande funktionerna i Imsoc är att tillhandahålla en mekanism för utbyte av data, information och dokument enligt artiklarna 102–108 (jämför artikel 132 b i kon- trollförordningen). I Imsoc-förordningen finns även bestämmelser om utbyte av uppgifter om bland annat anmälningar av bedrägerier. Vi återkommer till Imsoc-förordningen och dess olika komponenter i kapitel 18.

Vid offentlig kontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna beakta den information om över- trädelser som delats genom de komponenter som listas i Imsoc och all annan information som kan tyda på att en överträdelse skett. Det handlar bland annat om information från brottsbekämpande och rättsliga myndigheter (artikel 102.4), och medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att underlätta överföring av sådan information om misstänkta avsiktliga överträdelser.

5.5Planering och rapportering

I kontrollförordningens avdelning V finns bestämmelser om kon- trollplaner och rapportering. Varje medlemsstat ska upprätta och regelbundet uppdatera en flerårig nationell kontrollplan som om- fattar samtliga områden som regleras av unionslagstiftningen om livsmedelskedjan (artikel 109). Varje medlemsstat ska även utse ett organ med uppgift att samordna utarbetandet av den nationella kon- trollplanen mellan alla behöriga myndigheter med ansvar för offent- lig kontroll, säkerställa att kontrollplanen är konsekvent samt samla in information om genomförandet av kontrollplanen i syfte att kunna rapportera till kommissionen.

Kontrollplanen ska innehålla information om hur systemen för offentlig kontroll är uppbyggda och organiserade (artikel 110). Syftet med kontrollplanen är att säkerställa att offentlig kontroll ut- förs på ett riskbaserat och effektivt sätt i enlighet med kontroll- förordningens bestämmelser inom hela territoriet och i alla led i livsmedelskedjan. Kontrollplanen ska regelbundet uppdateras för att

5Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1715 av den 30 september 2019 om fastställande av bestämmelser för ett datoriserat informationshanteringssystem för offentlig kontroll och dess systemkomponenter.

142

SOU 2024:44

EU:s kontrollförordning

anpassas till ändringar i regelverken och förändringar på de områden som omfattas av kontrollen (artikel 111).

Medlemsstaterna ska årligen överlämna en rapport till kommis- sionen som innehåller resultaten av de offentliga kontroller som utförts under det föregående året enligt kontrollplanen samt typ och antal fall av bristande efterlevnad av bestämmelserna i artikel 1.2 per område (artikel 113).

5.6Åtgärder och sanktioner vid bristande efterlevnad

I artikel 137 finns en skyldighet för de behöriga myndigheterna när de misstänker bristande efterlevnad att utföra en undersökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar. Om bristande efter- levnad konstateras ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 138 vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att fastställa orsaken till och omfattningen av den bristande efterlevnaden samt fastställa aktörens ansvar. De behöriga myndigheterna ska även vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att den berörda aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger ytterligare upprepningar. I artikel 138.2 finns en förteckning över åtgärder som de behöriga myndigheterna kan vidta för att se till att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 efterlevs. Myndigheterna är dock inte begränsade till denna förteckning utan ska vidta alla åtgärder de anser är lämpliga för att åstadkomma regelefterlevnad. De behöriga myndigheterna ska överlämna en skriftlig underrättelse om ett beslut enligt artikel 138 samt information om rätten att överklaga sådana beslut till den be- rörda aktören (artikel 138.3). De ansvariga aktörerna ska bära samtliga utgifter som uppkommer till följd av de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar enligt bestämmelsen (artikel 138.4).

Medlemsstaterna ska även fastställa regler om sanktioner för över- trädelser av bestämmelserna i kontrollförordningen och vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 139.1). Med- lemsstaterna ska säkerställa att ekonomiska sanktioner för över- trädelser av förordningen och av bestämmelser på de sakområden som omfattas av kontrollförordningen som har begåtts genom bedrägligt

143

6 Fuskkontroll

Överträdelser av de bestämmelser som gäller för livsmedelskedjans olika områden kan bero på handling eller underlåtenhet att handla. En handling eller underlåtenhet att handla kan bero på slarv, misstag, oaktsamhet eller bristande kunskap, men det kan också vara fråga om en avsiktlig handling eller underlåtenhet. I föregående kapitel har

viöversiktligt redogjort för de olika typer av kontroll i livsmedels- kedjan som kan utläsas av kontrollförordningen. Utredningens upp- drag är dock begränsat till sådana kontroller som syftar till att upp- täcka, motverka och utreda avsiktliga överträdelser av regelverket genom bedrägligt eller vilseledande agerande. De flesta aktörer kan antas vilja följa bestämmelserna på det område där de är verksamma och kommer således att vidta åtgärder för att rätta till påtalade brister. Ett bedrägligt eller vilseledande agerande är däremot medvetet och har i regel dolts avsiktligt. Det ligger i sakens natur att sådana över- trädelser är betydligt svårare att upptäcka.

EU-kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedels- säkerhet (DG SANTE) har i den undersökning man utförde i Sverige under 2021 (se avsnitt 3.6) konstaterat att Sverige brister i genom- förandet av de offentliga kontroller de behöriga myndigheterna i med- lemsstaterna är skyldiga att utföra enligt artikel 9.2 i kontroll- förordningen.1 Undersökningen handlade alltså om de (planerade) riskbaserade kontroller som ska göras för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilse- ledande agerande.

I kontrollförordningen anges endast att sådana kontroller ska utföras. Hur kontrollerna ska utföras är därför, liksom frågan om hur systemet för offentlig kontroll ska organiseras, i stor utsträck- ning en fråga för de enskilda medlemsstaterna. I förordningen defi-

1Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den 19–27 april 2021, GD(SANTE) 2021-7148.

145

Fuskkontroll

SOU 2024:44

nieras kontrollsystem som ”ett system som omfattar de behöriga myndigheterna och de resurser, strukturer, arrangemang och för- faranden som införs i medlemsstaterna för att säkerställa att offentlig kontroll utförs i enlighet med denna förordning” (artikel 3.7). Det innebär att kontroll kan utföras på flera olika sätt, och att medlems- staterna kan ha olika lösningar vad gäller såväl organisation som utförande för att leva upp till de krav som följer av artikel 9.2. Viss ledning kan dock hämtas från den tekniska rapport som publicerades i mars 2023 av EU-kommissionens gemensamma forskningscentrum, Joint Research Centre (JRC).2

I det här kapitlet kommer vi fördjupa oss i vad som utmärker kontroller för att upptäcka och förhindra avsiktliga överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande och hur planeringen av sådan riskbaserad kontroll ska gå till. Vi kommer också förklara varför vi har valt att kalla detta agerande, och den kontroll som utförs för att upptäcka och utreda sådana överträdelser, för fusk och fuskkontroll. Avslutningsvis kommer vi också att beröra frågan vad som skiljer en fuskkontroll från en brottsutredning, och varför den gränsdragningen är viktig att upprätthålla.

6.1EU-kommissionens vägledning

JRC:s tekniska rapport utgör inte ett officiellt ställningstagande från kommissionen och saknar formellt sett status som rättslig vägled- ning. Rapporten är dock ett resultat av det projekt3 som kommis- sionen genomförde mellan 2020 och 2022 för att samla in uppgifter om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka fusk i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga, och har som syfte att främja en enhetlig tolkning och tillämpning av artikel 9.2 i kon- trollförordningen.

JRC är ett av EU-kommissionens generaldirektorat och i rap- porten beskrivs bland annat hur kontroller kan planeras och utföras för att vara effektiva och verkningsfulla. Rapporten är därför, oavsett dess rättsliga status, ett dokument som ger praktisk hjälp åt med-

2Europeiska kommissionen, Gemensamma forskningscentrumet, Fighting fraudulent and deceptive practices in the agri-food chain. Technical report implementation of Article 9(2) of Regulation (EU) 2017/625 (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023).

3Projektet har bland annat utmynnat i en så kallad översiktsrapport (se avsnitt 10.5); Euro- peiska kommissionen, Fighting fraudulent practices in the agri-food chain. Overview report (Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023), DG(SANTE) 2022-7580.

146

SOU 2024:44

Fuskkontroll

lemsstaterna med hur man kan gå till väga för att uppnå målen med artikel 9.2 i kontrollförordningen. Vi kommer därför i fortsätt- ningen av betänkandet att referera till rapporten som kommissionens vägledning (eller bara vägledningen).4

I vägledningen framhålls att de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, inom ramen för landets rättsliga och administrativa ord- ning, måste bestämma hur kontroller enligt artikel 9.2 ska planeras och genomföras, hur misstankar om avsiktliga överträdelser ska följas upp och under vilka omständigheter ett kontrollärende ska lämnas över till brottsbekämpande myndigheter.

En nyckel till framgång anges vara att alla berörda behöriga myndigheter, inom alla kontrollområden, deltar i planeringspro- cessen. Därutöver understryks behovet av samarbete inom och mellan behöriga myndigheter, brottsbekämpande myndigheter, sär- skilda utredningsenheter och andra berörda aktörer samt en ökad medvetenhet hos kontrollpersonal och inom branschen om riskerna för fusk.

I vägledningen framhålls att riskbaserade kontroller kräver ett pro- aktivt, strukturerat och målinriktat (i betydelsen inriktat på identi- fierade risker) tillvägagångssätt. Grundläggande för detta arbete är att risker för fusk ska identifieras, att det ska göras en riskbaserad planering och att den planeringen ska ligga till grund för vilka riktade kontroller som ska utföras.

Kommissionens vägledning innehåller även ett antal bilagor med exempel på risker som kontrollmyndigheter kan behöva beakta i samband med riskbedömning och planering av kontroller samt kon- trollmetoder och kontrolltekniker som kan användas för att utföra kontroll.

Vi kommer i det här kapitlet söka ledning i kommissionens väg- ledning när det gäller såväl planering av kontroller som utförande av kontroller. En första fråga är dock vad som avses med bedrägligt eller vilseledande agerande.

4I kommissionens översiktsrapport benämns den tekniska rapporten ”vägledningsdokument”

(guidance document).

147

Fuskkontroll

SOU 2024:44

6.2Bedrägligt eller vilseledande agerande

Kontrollmyndigheter ska enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen utföra kontroller för att identifiera överträdelser som begåtts genom ”bedrägligt eller vilseledande agerande”. Det finns ingen EU-rättslig definition av begreppet, och ytterst är det EU-domstolen som tolkar bestämmelsen. I avsaknad av ett uttalande från EU-domstolen får vi utgå från ordalydelsen och kommissionens vägledning.

Kommissionen utgår i vägledningen från definitionen av ”med- delande om bedrägerier” (fraud notification) i artikel 2 (21) i Imsoc- förordningen. Meddelande om bedrägerier definieras där som:

En anmälan av bristande efterlevnad i iRASFF avseende misstänkta av- siktliga åtgärder av företag eller individer i syfte att vilseleda köparna och vinna otillbörliga fördelar av dem, i strid med de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordning (EU) 2017/625.

Av denna definition kan man dra slutsatsen att följande fyra kom- ponenter tillsammans utgör bedrägeri:

–en avsiktlig handling

–bristande efterlevnad av bestämmelser på de områden som om- fattas av artikel 1.2 i kontrollförordningen

–ett syfte att vilseleda köpare

–ett syfte att vinna otillbörliga (ekonomiska) fördelar

I kommissionens vägledning anges att man för läsbarhetens skull använder termen bedrägeri (fraud) för att hänvisa till både bedrägligt och vilseledande agerande enligt artikel 9.2.5 Det får den lite märk- liga konsekvensen att vilseledande dels är en del av definitionen av bedrägeri, dels rimligen också måste ha en självständig betydelse i uttrycket bedrägligt eller vilseledande agerande. I annat fall hade ordet vilseledande kunnat strykas ur texten i artikel 9.2.

Definitionen utgår vidare från att vilseledandet ska avse en köpare. Kontrollförordningens uttalade skyddsintressen omfattar dock såväl konsumentskydd som hälsoskydd (för både människor som djur) och miljöskydd (skäl 1). Om vilseledandet bara gäller överträdelser av bestämmelser som direkt eller indirekt skyddar en köpare finns det en stor mängd bestämmelser i sektorslagstiftningen som inte skulle

5Se not 5 i kommissionens vägledning, s. 6.

148

SOU 2024:44

Fuskkontroll

träffas av artikel 9.2. Detta trots att en aktör mycket väl kan vinna otillbörliga fördelar genom att avsiktligt vilseleda kring sin efter- levnad av dessa bestämmelser. Den som vilseleds behöver inte heller alltid vara en köpare, utan kan också vara en kontrollmyndighet. Definitionen av bedrägeri i Imsoc-förordningen är enligt kommis- sionens vägledning dock bara tänkt att ge en fingervisning om de viktigaste faktorerna som ska beaktas vid bedömningen av vad som utgör bedrägligt eller vilseledande agerande. Vi anser att det centrala bör vara att någon har vidtagit en åtgärd för att vilseleda, inte vem åtgärden syftar till att vilseleda.

I kommissionens vägledning poängteras också att ett bedrägligt eller vilseledande agerande, till skillnad från ett agerande som beror på exempelvis slarv eller misstag, är en avsiktlig eller medveten handling.6 Just avsiktligheten framstår som viktig i sammanhanget. Om det finns en avsikt bakom överträdelsen finns det i regel också ett incita- ment att dölja sitt agerande för kontrollmyndigheterna. Och när en aktör aktivt döljer handlingar blir det svårare för kontrollmyndig- heterna att upptäcka överträdelser.

En avsiktlig regelöverträdelse kommer många gånger även att vara en brottslig handling. I Sverige finns det straffbestämmelser såväl i speciallagstiftning som i de allmänna bestämmelserna om be- drägeri i 9 kap. brottsbalken som är formulerade på ett sådant sätt att bedrägligt eller vilseledande agerande i livsmedelskedjan ofta kommer att utgöra brott. Vad som utgör bedrägligt agerande i livs- medelskedjan kan dock inte begränsas till sådant som är brottsligt enligt nationell straffrätt, eftersom medlemsstaterna har en skyldig- het att se till att alla bestämmelser i kontrollförordningen genomförs effektivt och att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 efterlevs.

Bestämmelsen i artikel 9.2 kräver inte att en misstanke om bedräg- ligt agerande bekräftas, utan endast att den behöriga myndigheten ska utföra kontroller för att kunna identifiera eventuella avsiktliga över- trädelser som begås genom ett bedrägligt agerande. Om kontrollen leder till att en sådan misstanke uppstår har kontrollmyndigheten en skyldighet att säkerställa att en utredning genomförs och att lämp- liga åtgärder vidtas. Detta kan uppnås genom att en utredning utförs av kontrollpersonal från de behöriga myndigheterna, genom att ärendet lämnas över till de brottsbekämpande myndigheterna, eller genom en kombination av båda. När avsikt (uppsåt) inte kan bevisas

6Kommissionens vägledning, s. 5.

149

Fuskkontroll

SOU 2024:44

kan en överträdelse behandlas som bristande efterlevnad i stället för brott, särskilt när det gäller åtgärder och påföljder.

Sammanfattningsvis finns det alltså ingen entydig definition av bedrägligt eller vilseledande agerande och i slutändan är det EU- domstolen som avgör hur bestämmelsen ska tolkas. Exakt var grän- serna går är möjligen i första hand en akademisk fråga. Detta eftersom syftet med kontrollerna som ska utföras med stöd av artikel 9.2 är att upptäcka bristande efterlevnad, inte att fälla någon för ett brott (jäm- för avsnitt 6.7). Det är dock svårt att se varför ett agerande där syftet är att vilseleda andra än konsumenter/köpare inte skulle omfattas av bestämmelsen. Vi kommer därför utgå från att uttrycket bedrägligt eller vilseledande agerande i artikel 9.2 är något vidare än den defi- nition av bedrägerier som återfinns i Imsoc-förordningen. När vi i fortsättningen talar om bedrägligt eller vilseledande agerande avses därmed ett agerande som utgör en avsiktlig överträdelse av en bestäm- melse på de områden som omfattas av artikel 1.2 i kontrollförord- ningen och som begås i syfte att vinna ekonomiska fördelar genom att vilseleda någon, oavsett vem som vilseleds.

6.3Ordet fusk

I kontrollförordningen används alltså uttrycket bedrägligt eller vilse- ledande agerande. Utredningens direktiv har emellertid rubriken ”Stärkt offentlig kontroll för att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan” (vår kursivering). Det finns därför anledning att uppehålla oss något vid vilka ord och uttryck vi bör använda oss av i detta betänkande.

I Sverige används vanligen ordet livsmedelsfusk för att beskriva det som på engelska kallas för ”food fraud”.7 Även matfusk är ett ord som förekommer i Sverige, åtminstone i mer informella samman- hang såsom tidningsartiklar och motsvarande.

Ordet fusk används också som synonym till bedrägligt agerande inom ett flertal andra områden. I budgetpropositionen för 2023 avi- serades till exempel stärkta insatser för att motverka fusk inom tand- vårdsstödet, fusk med bokföringsuppgifter och skattefusk.8 När det gäller felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet verkar ordet vara

7Se t.ex. Livsmedelsverkets, Livsmedelsfuskets omfattning och karaktär, L 2020 nr 02.

8Prop. 2022/23:1, s. 26 och 31.

150

SOU 2024:44

Fuskkontroll

särskilt etablerat.9 Likaså används fusk tillsammans med ”regelöver- trädelser och brottslighet” för att fånga in de överträdelser som det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet syftar till att stävja.10

Enligt Nationalencyklopedin är fuska att handla oärligt, men det kan också användas i betydelsen att slarva (med något). På Wikipedia beskrivs fusk som ”metoder för att skaffa sig otillåtna fördelar på sätt som bryter mot skrivna eller oskrivna regler”, och det är kanske så de flesta av oss tänker på fusk. Något som har mer med brädspel än med brott att göra. I SAOB (publicerad 1926) beskrivs dock (att) fusk(a) som ”förhållande(t) att hava fuffens l. konster för sig l. att bete sig bedrägligt”.

Även om det är tydligt att det finns en koppling mellan orden fusk och bedrägeri så ligger engelskans ”fraud” tveklöst närmare svenskans bedrägeri än fusk. Bedrägligt och bedrägerier är också, som tidigare nämnts, de ord som används i den svenska lydelsen av kontrollförordningen respektive Imsoc-förordningen. Den grund- läggande beskrivningen av bedrägeri i brottsbalken (9 kap. 1 § första stycket) lyder ”den som medelst vilseledande förmår någon till hand- ling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för bedrägeri”. Det är en beskrivning som ligger nära definitionen av bedrägeri såsom den beskrivs i kommissionens vägledning. Bedrägeri skulle därför kunna vara ett lämpligt ord för att beskriva de över- trädelser som artikel 9.2 är avsedda att träffa.

Det bör också nämnas att det i andra sammanhang har framförts kritik mot att använda ett ord som fusk för benämna ageranden och överträdelser som ofta är brottsliga och som kan ha kopplingar till organiserad brottslighet och kriminell ekonomi. Mot detta perspektiv har samtidigt invänts att ett fokus på brottslighet och kriminella aktörer riskerar att leda till att ”gråa” aktörer, det vill säga aktörer som begår förhållandevis mindre allvarliga överträdelser, tappas bort.11 Liknande synpunkter, både för och emot ordet fusk, har även förts fram av denna utrednings experter.

Vår uppfattning är att ordet bedrägeri är ett i sammanhanget sämre ord än fusk. Anledningen till detta är dels att vi uppfattar det

9Se exempelvis prop. 2022/23:34, Utbetalningsmyndigheten.

10Se prop. 2023/24:85, En ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

11SOU 2024:14, Arbetslivskriminalitet, s. 244.

151

Fuskkontroll

SOU 2024:44

som att ordet fusk i Sverige redan är inarbetat för den typ av över- trädelser som här avses, dels att vi befarar att ordet bedrägeri riskerar att ge en felaktig bild av vad kontrolluppdraget handlar om. Kon- trollmyndigheternas uppgift är inte att slå fast att någon har gjort sig skyldig till (brottet) bedrägeri. Syftet med den kontroll som ska utföras enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är att upptäcka och åtgärda avsiktliga överträdelser av regelverket, oavsett om dessa samtidigt utgör ett brott eller inte. De överträdelser det kan bli fråga om handlar också om fler typer av gärningar än de som traditionellt sett förknippas med ordet bedrägeri (se avsnitt 6.4). Det ska också påminnas om att det uttryck som används i kontrollförordningen heller inte är bedrägeri, utan ”bedrägligt eller vilseledande agerande”. Ett tänkbart alternativ skulle därför vara att använda kontrollförord- ningens fullständiga uttryck. Som vi kommer utveckla närmare i avsnitt 17.1.2 finns det också övervägande skäl som talar för att det uttrycket bör användas i författning. Däremot anser vi att det skulle vara omotiverat omständligt att tala om ”bedrägligt eller vilseledande agerande på livsmedelsområdet” eller ”kontroll som utförs i syfte att upptäcka bedrägligt eller vilseledande agerande”, jämfört med det betydligt mer lättillgängliga ”livsmedelsfusk” och ”fuskkontroll”. Även det faktum att ordet fusk används inom det myndighets- gemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet talar för att ordet har en etablerad betydelse inom den kontrollverksamhet som olika myndigheter bedriver i fråga om avsiktliga regelöverträdelser för ekonomisk vinning.

Mot denna bakgrund har vi valt att hålla fast vid ordet fusk som ett samlingsuttryck för den typ av avsiktliga regelöverträdelser i livs- medelskedjan som utredningen handlar om.

6.4Vad är fusk?

Av den definition av fusk som vi har diskuterat i avsnitt 6.2 kan vi konstatera att det är en mängd olika handlingar eller underlåtenheter som kan tänkas utgöra fusk. Det är därför inte möjligt att åstad- komma en uttömmande förteckning över varje enskilt agerande som träffas av definitionen, och därmed också av de tillämpliga bestäm- melserna i kontrollförordningen. För att förstå vad fusk i livsmedels- kedjan handlar om, och vilka åtgärder som därmed behöver vidtas,

152

SOU 2024:44

Fuskkontroll

finns det dock ett värde i att försöka ge en bild av vilka typer, eller kategorier, av ageranden som typiskt sett utgör fusk.

I bilaga 1 till kommissionens vägledning finns en förteckning över olika kategorier av fusk som är tänkt att fungera som en referensram för de slutsatser och förslag som lämnas. Bilagan har sammanställts i samråd med medlemsstaternas experter i kommissionens livsmedels- fusknätverk (Food Fraud Network) och landar i följande fem kate- gorier:

–Manipulering av produkter: Otillåtna tillsatser, substitution (utbyte mot varor eller ingredienser av lägre värde), utspädning, otillåten förstärkning eller otillåtet döljande samt otillåten be- handling eller tillverkningsprocess.

–Produktförfalskning: Intrång i varumärken eller upphovsrätter avseende produkter eller deras tillverkningsmetod eller förpack- ningar.

–Dokumentförfalskning: Förfalska, imitera eller förändra exem- pelvis passdokument, analysresultat, testrapporter, intyg, identi- fikationer och andra administrativa dokument.

–Aktiviteter på gråa marknader: Illegal produktion, stöld och otillåtna försäljningskanaler (spårbarhetsproblem).

–Vilseledande information, märkning eller marknadsföring: Förmedling av uttryckligen felaktig eller förvrängd information (såsom bäst före-datum, hälsopåståenden, vikt och volym).

Även i litteraturen har det i olika sammanhang gjorts försök att gruppera de kategorier av handlingar som typiskt sett ska betraktas som fusk. Dessa har vanligen endast fokuserat på livsmedelsfusk, men som en kategorisering av olika typer av ageranden är de rele- vanta även för övriga områden i livsmedelskedjan.

I en artikel från 2011, som ofta citeras i detta sammanhang, före- slår de amerikanska forskarna Spink och Moyer att livsmedelsfusk kan delas in i följande sju kategorier:12

–Användning av förfalskade ingredienser eller beståndsdelar,

–manipulering av information eller märkning,

12John Spink och Douglas C. Moyer, “Defining the Public Health threat of Food Fraud”,

Journal of Food Science, Volume 76, Issue 9 (2011), s. R157–R163.

153

Fuskkontroll

SOU 2024:44

–överskridande av gällande produktionsvolymer,

–uppblandning med stulna produkter,

–distribution eller försäljning utanför den avsedda marknaden,

–efterliknande av produkter med högre kvalitet, samt

–förfalskade produkter eller varumärken.

Den nederländske forskaren Gussow delar i sin avhandling om livsmedelsfusk från 2020 till att börja med in de ageranden som i litteraturen anses utgöra fusk i två huvudkategorier, vilka därefter delas in i ytterligare två subkategorier:13

–Fysisk överträdelse, som består av underkategorierna substitution och (odeklarerade) tillsatser, samt

–administrativ överträdelse, som består av underkategorierna för- falskad information och förfalskade produkter (varumärken och skyddade beteckningar).

Därefter landar Gussow i en slutsats om att det huvudsakligen finns tre typer av gärningar som utgör livsmedelsfusk:14

–Försäljning av varor som inte är eller får säljas som livsmedel (food laundering),

–handlingar som syftar till att på ett vilseledande sätt öka värdet på en vara eller produkt (fraudulent food enhancement), samt

–handlingar som utförs av personer eller företag och som syftar till att möjliggöra livsmedelsfusk (facilitative food fraud).

Av det ovan sagda framgår att det inte finns någon enhetlig defini- tion av vad som utgör fusk i livsmedelskedjan. Vi kommer åter- komma till hur vi anser att en kategorisering av de gärningar som typiskt sett utgör fusk lämpligen bör göras i samband med vårt för- slag om en särskild ekonomisk sanktion mot fusk (avsnitt 20.8.3). Här räcker det dock med att konstatera att det de olika gärnings- typerna har gemensamt är att de på olika sätt handlar om att vilseleda någon om en varas ursprung, beståndsdelar eller egenskaper, i syfte

13Gussow, “Finding food fraud”, s. 27.

14Gussow, “Finding food fraud”, s. 104.

154

SOU 2024:44

Fuskkontroll

att otillbörligen höja värdet på varan eller vinna andra ekonomiska fördelar på någon annans bekostnad.

6.5Kontroll av fusk

Givet valet att fortsätta använda uttrycket fusk i stället för bedrägeri är det logiskt att kalla kontroller som utförs för att upptäcka fusk för fuskkontroller.

Den grundläggande bestämmelsen om fuskkontroll finns i artikel 9.2 i kontrollförordningen, enligt vilken de behöriga myndig- heterna ska utföra offentliga kontroller regelbundet och med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga över- trädelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Kontroller som utförs i syfte att upptäcka eller utreda fusk är emellertid inte alltid plane- rade och riskbaserade. Med fuskkontroll i vid bemärkelse menar vi nämligen inte bara de kontroller som ska utföras enligt artikel 9.2, utan även de reaktiva kontroller som ska utföras enligt kontrollför- ordningen. I kapitel 4 har vi redogjort för att den offentliga kontrollen kan delas upp i tre olika kategorier; planerad kontroll, händelsestyrd kontroll och uppföljande kontroll. Samtliga tre typer av kontroll kan bli aktuella för att kontrollera avsiktliga överträdelser av de bestäm- melser som avses i artikel 1.2 i förordningen. Alla offentliga kon- troller som utförs i syfte att upptäcka, undersöka och ingripa mot avsiktliga överträdelser bör därför kunna kallas för fuskkontroll.

Fokus kommer emellertid att ligga på de planerade kontroller som de behöriga myndigheterna är skyldiga att utföra enligt artikel 9.2 i förordningen. Både eftersom det är en särskild typ av kontroll som enligt kontrollförordningen ska utföras vid sidan av de vanliga plane- rade kontrollerna enligt artikel 9.1 och för att det är brister i ut- förandet av dessa kontroller som konstaterats i rapporten från EU- kommissionen. Sådana kontroller kallar vi för planerade fuskkon- troller. Innan vi fördjupar oss i vad som utmärker dessa kontroller ska vi översiktligt redogöra för vad som skiljer planerad fuskkontroll från annan fuskkontroll.

155

Fuskkontroll

SOU 2024:44

6.5.1Olika typer av fuskkontroll

Fuskkontroll enligt artikel 9.2 i kontrollförordningen är en planerad kontroll som ska utföras regelbundet baserat på en bedömning av var det finns risk för avsiktliga överträdelser. Det är alltså en proaktiv kontroll som bygger på att kontrollmyndigheterna löpande samlar på sig information från olika källor, analyserar informationen och bestämmer var kontrollen ska utföras för att göra mest nytta. Bestäm- melsen förutsätter inte att det finns någon konkret misstanke om faktiska avsiktliga överträdelser, utan bygger endast på kontroll- myndighetens bedömning av risken för sådana.

Enligt artikel 137.2 i kontrollförordningen ska kontrollmyndig- heterna, när de misstänker bristande efterlevnad, utföra en under- sökning för att bekräfta eller undanröja dessa misstankar. Bestäm- melsen gäller för alla typer av bristande efterlevnad, alltså även sådan som beror på slarv eller okunskap hos aktören. Misstankarna kan grunda sig på tips eller klagomål från allmänheten eller andra aktörer och myndigheter, såväl andra kontrollmyndigheter som myndig- heter som inte har någon roll i kontrollen av livsmedelskedjan (till exempel Skatteverket, Arbetsmiljöverket och Polismyndigheten). Sådan händelsestyrd kontroll som utförs för att undersöka konkreta misstankar om bristande efterlevnad är alltså reaktiv, oregelbunden och ursprungligen inte planerad.

Även om en undersökning enligt artikel 137.2 avser en misstanke om en avsiktlig överträdelse är en sådan kontroll händelsestyrd och därmed någonting annat än den riskbaserade fuskkontroll som ska utföras enligt artikel 9.2. Detsamma gäller sådan (uppföljande) kon- troll som ursprungligen inte var planerad och som utförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av en redan konstaterad avsiktlig överträdelse, eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits. Detta gäller oavsett om överträdelsen konstaterades vid en planerad kontroll (enligt artikel 9.1 eller 9.2) eller vid en händelsestyrd kontroll.

Däremot ska tips och klagomål, liksom resultatet av kontroll som utförts på grund av en misstanke om bristande efterlevnad eller upp- följande kontroll till följd av att en bristande efterlevnad konsta- terats, ingå i den riskbedömning som ska ligga till grund för framtida planerade fuskkontroller.

156

SOU 2024:44

Fuskkontroll

Uppdelningen mellan planerad fuskkontroll enligt artikel 9.2 och annan typ av fuskkontroll är viktig för frågan om vilka skyldigheter kontrollmyndigheterna har att planera för och utföra fuskkontroll. Det har även betydelse för frågan om hur kontrollen ska finansieras eftersom det finns en del specifika bestämmelser om detta i kontroll- förordningen. Däremot har uppdelningen ingen större betydelse för hur kontrollerna ska utföras. Det är också viktigt att kontrollorgani- sationen totalt sett har kapacitet att utföra såväl planerad fuskkon- troll som händelsestyrd och uppföljande fuskkontroll inom samtliga sakområden för att systemet som helhet ska vara effektivt och leva upp till kraven i kontrollförordningen.

6.5.2Utförande av fuskkontroll

Det finns inte några specifika bestämmelser i kontrollförordningen om hur fuskkontroller ska utföras. Däremot finns det en del över- gripande bestämmelser i förordningen som gäller för planerad offent- lig kontroll generellt, alltså även kontroll enligt artikel 9.1.

I artikel 5 i kontrollförordningen stadgas en del allmänna skyldig- heter för de behöriga myndigheterna, bland annat att de ska ha för- faranden som säkerställer att kontrollen är verkningsfull och lämplig och att personalen som utför kontrollen ska vara kvalificerad. I arti- kel 12 anges att kontroll ska utföras i enlighet med dokumenterade förfaranden.

Ett antal metoder och tekniker för offentlig kontroll finns upp- räknade i artikel 14 i kontrollförordningen. Bland dessa kan nämnas inspektion av utrustning, lokaler, djur och varor, märkning och mark- nadsföring. Vidare nämns kontroll av hygienförhållanden, granskning av dokument, spårbarhetsdokumentation och annan dokumentation, provtagning, analys, diagnostik och tester. Dessa metoder och tek- niker ska användas utifrån vad som är lämpligt. Kontrollförordningen nämner också att kontrollmyndigheterna bör ha möjlighet att an- skaffa prover genom anonyma beställningar (skäl 49).

Av de kontrollmetoder som listas i kontrollförordningen lämpar sig vissa bättre för fuskkontroller medan andra passar bättre vid vanliga kontroller. De metoder och den teknik som används vid fuskkontroller är dock ofta mer komplicerade att utföra och mer tids- och resurskrävande än vanlig kontroll eftersom det dels handlar om

157

Fuskkontroll

SOU 2024:44

komplexa avvikelser från regelverket, dels om aktörer som kan tänkas ljuga eller vidta åtgärder för att dölja överträdelserna, exempelvis genom att gömma undan produkter, förfalska dokument eller byta ut märkning på (eller innehåll i) förpackningar. Det innebär att över- trädelserna ofta inte kommer att upptäckas vid en vanlig kontroll. Fusket kan också sträcka sig över flera olika sakområden, olika typer av anläggningar, aktörer och verksamheter samt omfatta alla led i livsmedelskedjan.

För att avslöja fusk behöver man därför ofta gräva djupare i ett ärende än vid en vanlig kontroll. Man behöver lägga tid på spår- barhetskontroller och verifiering av uppgifter som annars inte skulle vara motiverad och som inte heller alltid leder till en konstaterad bristande efterlevnad. Olika typer av diagnostiska tester kan behöva utföras beroende på typen av fusk. Andra sätt att utföra fuskkon- troller kan vara kontrollkampanjer i form av exempelvis vägkon- troller, stickprov och spårbarhetskontroller av utvalda produkter och ingredienser genom hela produktions- och handelskedjan. Den ökande e-handeln innebär att också övervakning och kontroll av webbaserad handel på sociala medieplattformar och marknadsplatser online blir allt viktigare för att upptäcka och motverka fusk.

Det kan vara svårt att utvärdera om kontrollåtgärder är lämpliga och effektiva eftersom det handlar om ett dolt agerande och pro- blemets omfattning oftast är okänd. I kontrollförordningen finns be- stämmelser som syftar till att de offentliga kontrollerna fortlöpande ska utvärderas och uppdateras (se till exempel artiklarna 5.1 a, 12.3 och 111.2). Resultatet av kontrollerna är därför viktigt för att kunna bedöma hur ändamålsenligt kontrollsystemet är och göra nöd- vändiga förbättringar.

6.6Planerad kontroll av fusk

Syftet med planerade fuskkontroller är att genom riskbaserade kon- troller identifiera avsiktliga överträdelser. Kontrollerna ska vara regel- bundna och genomföras med lämplig riskbaserad frekvens, och baseras på information som tyder på sådana överträdelser. Mer än så framgår egentligen inte av kontrollförordningen. I avsaknad av mer detaljerade bestämmelser är det svårt att dra några närmare slutsatser om vad

158

SOU 2024:44

Fuskkontroll

planerad fuskkontroll är. Det står dock klart att det är något annat än vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen.

EU-kommissionen har i sina rapporter från undersökningar om huruvida de nationella åtgärder som vidtas för att motverka be- drägerier i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga framhållit att det är stor skillnad mellan kontroller som syftar till att fastställa nivån för livsmedelsföretagares efterlevnad av rättsliga krav (artikel 9.1) och kontroller vars syfte är att upptäcka fusk (artikel 9.2).15 Bristande efterlevnad av bestämmelserna upptäcks genom en jämförelse mellan vad företagen gör och vad de ska göra enligt lagstiftningen, vilket kan uppnås genom effektiva kontroller. Det är svårare att upptäcka bristande efterlevnad som har dolts avsiktligt.

Planerad fuskkontroll kan delas in i en planeringsdel och en ut- förandedel. De metoder och tekniker som används vid själva ut- förandet av den planerade fuskkontrollen skiljer sig inte på något avgörande sätt från de kontrollmetoder som används vid andra typer av fuskkontroll (i första hand händelsestyrd klagomålskontroll och uppföljande kontroll). Det som utmärker den kontroll som ska ut- föras med stöd av artikel 9.2 är i stället planeringen, urvalet av kon- trollobjekt och vad det är man ska kontrollera.

Vi kommer att utveckla vad planerad fuskkontroll är dels genom att analysera de skillnader mot kontroll enligt artikel 9.1 som kan utläsas direkt ur kontrollförordningen, dels genom att med stöd av kom- missionens vägledning undersöka hur dessa kontroller ska planeras.

6.6.1Skillnader från vanlig planerad kontroll

Alla kontroller som utförs med stöd av artikel 9 i kontrollförord- ningen är planerade kontroller och såväl den vanliga kontrollen (artikel 9.1) som fuskkontrollen (artikel 9.2) ska vara riskbaserad. Det finns dock vissa betydelsefulla skillnader mellan dessa bestäm- melser i fråga om kontrollens omfattning och vilka risker som ska beaktas i riskbedömningen.

Enligt artikel 9.1 ska de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserad offentlig kontroll av alla

15Se t.ex. Europeiska Kommissionen, Slutlig rapport från en undersökning utförd i Sverige den

19–27 april 2021, GD(SANTE) 2021-7148, s. 2.

159

Fuskkontroll

SOU 2024:44

aktörer med hänsyn till vissa specifikt angivna kriterier, som kan sammanfattas enligt följande:

a)identifierade risker kopplade till vilka varor och djur och vilken typ av verksamhet som bedrivs av aktören samt platsen där verksamheten bedrivs,

b)uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds,

c)kontrollmyndighetens erfarenhet av aktören vid tidigare offentlig kontroll,

d)aktörens egenkontroll eller tredjepartskontroll, samt

e)information som tyder på bristande efterlevnad.

De behöriga myndigheternas offentliga kontroll enligt artikel 9.2 ska utföras regelbundet och med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Det finns dock inte något krav på att kontrollera alla aktörer, vilket det alltså gör i artikel 9.1, och inte heller någon förteckning över vilka faktorer som ska utgöra grunden för riskbedömningen. Däremot anges det att de behöriga myndigheterna ska beakta information om överträdelser som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i kon- trollförordningen och all annan information som tyder på sådana överträdelser.

Den tydligaste skillnaden mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kon- trollförordningen är att bestämmelserna syftar till att bedöma olika sorters risker, vilket innebär att de riskbedömningar som ska göras kommer att se olika ut.

Riskbedömningen för vanlig kontroll enligt artikel 9.1 är helt aktörsstyrd. Den utgår främst från objektiva faktorer förknippade med aktören och den verksamhet som aktören bedriver. Syftet är att identifiera och bedöma generella risker vid (och för) bristande efter- levnad för den aktuella typen av verksamhet. Utifrån de identifierade riskerna kan ett lämpligt kontrollbehov och en lämplig kontroll- frekvens för aktören fastställas. Två objektivt sett likvärdiga verksam- heter i fråga om storlek och verksamhetstyp ska därmed som utgångs- punkt få en likvärdig riskbedömning och kontrollfrekvens.

Riskbedömningen enligt artikel 9.2 handlar däremot om att identi- fiera var det för närvarande finns en förhöjd risk för avsiktliga över-

160

SOU 2024:44

Fuskkontroll

trädelser. Riskbedömningen utgår inte från ett aktörsperspektiv utan från ett informationsperspektiv. Bedömningen behöver alltså inte avse en specifik aktör utan kan lika gärna avse en grupp aktörer i en viss handelskedja, ett visst branschsegment eller ett visst geografiskt område där det finns en förhöjd risk för fusk. Aktörerna kan vara snarlika eller skilja sig åt i olika avseenden. Dessutom kan risken för avsiktliga överträdelser inom ett visst branschsegment variera över tid, trots att den aktuella verksamheten eller aktören rent objektivt inte har förändrats. Det kan exempelvis handla om omständigheter i om- världen eller nya konsumenttrender som påverkar efterfrågan på en viss produkt. Riskbedömningen är därmed mer subjektiv och flytande än den bedömning som ska göras enligt artikel 9.1.

Det finns dock inslag av subjektiva faktorer även i riskbedöm- ningen enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen, åtminstone när det gäller bedömningen av risk för bristande efterlevnad. Enligt punkt b) ska bedömningen bland annat grundas på uppgifter som tyder på att konsumenterna sannolikt vilseleds, särskilt i fråga om livsmedels art, identitet, egenskaper, sammansättning, kvantitet, hållbarhet, ur- sprungsland eller härkomstplats, framställnings- eller produktions- metod, och enligt punkt e) ska även information som skulle kunna tyda på bristande efterlevnad av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 vägas in. En avgörande skillnad mot artikel 9.2 är emellertid att varken punkten b) eller punkten e) i artikel 9.1 tar sikte på avsiktligt vilseledande eller bristande efterlevnad. Såväl vilseledande av konsu- menter som andra fall av bristande efterlevnad kan ske på grund av bristande kunskap eller slarv hos aktören, eller bero på en felaktig tillämpning av otydliga eller komplicerade regelverk. Bedömningen av dessa faktorer tar alltså endast sikte på risken för bristande efter- levnad i sig och är därför någonting annat än bedömningen av risken för avsiktliga överträdelser. Det handlar om uppgifter och infor- mation som kan (men inte behöver) vara relevant även vid en risk- bedömning enligt artikel 9.2, men som vid riskbedömningen enligt artikel 9.1 tjänar ett annat syfte.

En annan viktig skillnad i riskbedömningen mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kontrollförordningen är att den planerade fuskkon- trollen, som redan tidigare nämnts, inte behöver utföras på alla aktörer. Även det har att göra med syftet med kontrollen. Den vanliga kon- trollen handlar om att kontrollera att regelverket i stort efterlevs och att utifrån ett riskperspektiv motverka alla typer av bristande efter-

161

Fuskkontroll

SOU 2024:44

levnad, medan fuskkontrollen endast tar sikte på att identifiera över- trädelser som är avsiktliga. Vid riskbedömningen enligt artikel 9.2 be- höver man således göra ett urval och en prioritering av vilka aktörer som ska kontrolleras utöver den vanliga kontroll som ska utföras enligt artikel 9.1.

Eftersom artikel 9.1 i kontrollförordningen fokuserar på kontroll av enskilda aktörer förutsätter bestämmelsen att kontrollmyndig- heterna har kännedom om de aktörer som ska riskbedömas och kontrolleras. Samma begränsning finns dock inte i artikel 9.2. Enligt artikel 10.2 ska de behöriga myndigheterna upprätta en förteckning över aktörer och hålla den uppdaterad. För flera av sakområdena i artikel 1.2 finns det krav på att aktörerna ska ansöka om godkän- nande eller anmäla sig för registrering. Att undvika registrering eller godkännande kan därmed vara ett sätt att undvika kontroll, och är i så fall i sig en typ av avsiktlig överträdelse. I riskbedömningen enligt artikel 9.2 behöver man därför också väga in risken för oregistrerade aktörer på så kallade svarta och gråa marknader.16 Det handlar om att se till att samtliga aktörer på området identifieras och registreras för att på så sätt omfattas av den vanliga kontrollen enligt artikel 9.1, eller annars förbjuds och avlägsnas från livsmedelskedjan.

Ytterligare en skillnad mellan artikel 9.1 och artikel 9.2 i kontroll- förordningen är hur kravet på att de behöriga myndigheterna ska utföra offentlig kontroll regelbundet och med lämplig (riskbaserad) frekvens ska förstås. Att kontrollen ska vara regelbunden betyder att den ska vara återkommande och systematisk. I kommissionens väg- ledning anges uttryckligen att det inte är tillräckligt att endast genom- föra enstaka kontrollkampanjer för att uppfylla kraven i artikel 9.2.17 Att kontrollen ska genomföras med en lämplig frekvens betyder att de regelbundna kontrollerna måste återkomma så ofta att ändamålet med kontrollen uppfylls. Det framgår dock inte av kontrollförord- ningen vad som är en lämplig frekvens. I skäl 32 anges att

De behöriga myndigheterna bör fastställa frekvensen för offentlig kon- troll med hänsyn till behovet av att anpassa kontrollen till risken och den förväntade graden av efterlevnad i olika situationer, inbegripet eventuella

16Med svarta marknader avses vanligen marknader där det handlas med illegala varor och tjänster, medan man med gråa marknader vanligen menar handel med legala varor och tjänster utanför den legala marknaden (t.ex. oregistrerade livsmedelsföretag).

17Kommissionens vägledning, s. 12.

162

SOU 2024:44

Fuskkontroll

överträdelser av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livs- medelskedjan genom bedrägligt eller vilseledande agerande.

Detta talar för att bedömningen av vad som är en lämplig kontroll- frekvensen ska utgå från det kontrollbehov som finns utifrån den riskbedömning som ska göras enligt respektive bestämmelse.

Vi har redan konstaterat att man vid riskbedömningen enligt artikel 9.1 respektive artikel 9.2 i kontrollförordningen ska utgå från olika sorters risker. Denna skillnad har även betydelse för hur kravet på regelbundet och med lämplig frekvens i bestämmelserna ska för- stås. För kontroll enligt artikel 9.1 i kontrollförordningen innebär kravet att planeringen ska göras så att alla aktörer regelbundet kon- trolleras med en sådan frekvens som är lämplig för de risker som är förknippade med deras verksamhet (till exempel med hjälp av de olika riskklassningsmodeller som har tagits fram för ändamålet). För kontroll enligt artikel 9.2 innebär kravet i stället att planeringen ska göras så att kontrollmyndigheten utför regelbunden fuskkontroll med en sådan frekvens som är lämplig för att upptäcka och förhindra avsiktliga överträdelser, med hänsyn till de identifierade riskerna för fusk.

Sammantaget kan vi konstatera att fuskkontroll enligt 9.2 i kon- trollförordningen skiljer sig från vanlig planerad kontroll enligt artikel 9.1 i samma förordning i flera olika avseenden när det gäller syfte, riskbedömning och urval av kontrollobjekt. Om kontroller enligt artikel 9.1 kan beskrivas som att man undersöker om före- tagen gör vad de ska göra enligt regelverket, så kan kontroller enligt artikel 9.2 sägas vara en närmare undersökning av om företagen fak- tiskt gör vad de påstår att de gör.

6.6.2Planering av fuskkontroll

Planeringen av fuskkontroll handlar om att säkerställa att de aktörer, branscher och varor där det finns förhöjd risk för fusk regelbundet kontrolleras så länge denna risk kvarstår, och att detta sker med en frekvens som är lämplig i förhållande till risken. Planeringen ska därmed inte utmynna i kontroll av samtliga aktörer eller anlägg- ningar och inte heller omfatta samtliga varor eller kontrollområden. Riskbedömningen syftar till att identifiera vilka sektorer eller en-

163

Fuskkontroll

SOU 2024:44

skilda aktörer som är i behov av en förstärkt kontroll specifikt in- riktad mot att upptäcka avsiktliga överträdelser.

Kommissionen framhåller i sin vägledning att riskbedömningen måste anpassas till de kontrollområden för vilka den behöriga myndig- heten är ansvarig och att det inte finns en lösning som passar för alla områden. Det är tillfälligheterna som gör fuskaren och planeringen kommer därför att behöva skilja sig åt mellan olika myndigheter, kontrollområden och medlemsstater. Planeringen ska dock alltid bygga på en sårbarhetsanalys.18

Utgångspunkten är att de omständigheter som gör ett område sårbart för fusk ska analyseras och att de behöriga myndigheterna utifrån analysen måste bedöma sannolikheten för att bedrägligt eller vilseledande agerande kan förekomma. Denna bedömning ska slut- ligen mynna ut i en plan om vilken kontroll som faktiskt ska utföras.

För att kunna bedöma sårbarhet behöver man titta på faktorer som möjlighet, drivkraft och förebyggande åtgärder. Till skillnad från i artikel 9.1 anges det inte vilka riskfaktorer det är som ska ligga till grund för planeringen av kontrollen enligt artikel 9.2 i kontroll- förordningen. I en bilaga till kommissionens vägledning finns dock ett antal exempel på faktorer som kontrollmyndigheten kan beakta vid denna riskbedömning.19 Dessa kan i korthet sammanfattas enligt följande:

–Tidpunkt: säsongsbetonade risker eller aktiviteter som pågår utan- för normal arbetstid.

–Aktörer/aktiviteter: aktörer på marknader där fusk är svårare att upptäcka (däribland e-handel och s.k. matmäklare), som är en del av en komplex bolagsstruktur, som tidigare har haft bristande efter- levnad inom ramen för vanlig kontroll eller som har begått brott eller avsiktligt överträtt bestämmelser på andra områden (till exem- pel skatter och arbetsrätt).

–Affärsmiljö: komplexa handelskedjor eller områden med stor konkurrens.

–Varor och varuslag: förekomst av kvalitetsvaror eller varor där det särskilt kan löna sig att fuska med ursprung eller egenskaper, exem-

18Kommissionens vägledning, s. 10.

19Kommissionens vägledning, Annex 6.

164

SOU 2024:44

Fuskkontroll

pelvis. honung, olivolja, kött, alkohol och varor med skyddade be- teckningar eller sällskapsdjur som hundvalpar och hästar.

–Händelser: ökad risk för falska hälsopåståenden i samband med en pandemi eller förändringar i efterfrågan och handelskedjor till följd av exempelvis handelshinder, naturkatastrofer, sjukdoms- utbrott eller krig.

–Möjliggörare: förekomst av tredjepartsförsäljare eller analyser och intyg från externa aktörer (till exempel laboratorier och veteri- närer).

Den sårbarhetsanalys som ska göras förutsätter att kontrollmyndig- heterna har god kännedom om branscher, produktionsprocesser, handelsmönster, trender, konsumentbeteenden och över huvud taget god kunskap om vad som händer på marknaden, såväl nationellt som i omvärlden. Även information som har kommit fram i samband med tidigare genomförda kontroller, såväl enligt artikel 9.1 som enligt artikel 9.2, bör beaktas och tas med i planeringen för kommande fuskkontroller. Därutöver måste kontrollmyndigheterna beakta in- formation som kommit fram via klagomål, tips, information från branschen och all annan information som tyder på avsiktliga över- trädelser.

När sårbarhetsanalysen är gjord ska kontrollmyndigheterna utföra själva riskbedömningen, det vill säga bedöma sannolikheten för avsikt- liga överträdelser och vilka risker som följer av sådana överträdelser. Såväl graden av sannolikhet som hur allvarliga följderna kan bli be- höver beaktas.

För att kunna hämta in nödvändig information och förstå den- samma, i syfte att bedöma på vilka områden och var i kedjan risken för fusk kan uppstå och är som störst, är samarbete av största vikt. Med detta avses i första hand insamling och utbyte av information och erfarenheter, men det kan även handla om gemensamma kon- trollinsatser för att på bästa sätt utnyttja olika kompetenser och befogenheter. Informationsutbyte behöver kunna ske inte bara mellan olika kontrollmyndigheter, utan även mellan kontrollmyndigheter och andra myndigheter som kan bidra med information och kun- skap. I artikel 102.4 kontrollförordningen anges uttryckligen att med- lemsstaterna ska vidta åtgärder för att underlätta överföring från

165

Fuskkontroll

SOU 2024:44

brottsbekämpande myndigheter och rättsliga myndigheter till den behöriga kontrollmyndigheten.

När riskbedömningen är gjord ska kontrollresurserna riktas mot de anläggningar och de aktörer där risken för fusk bedöms vara störst. Sårbarhetsanalysen och bedömningen av risk för avsiktliga över- trädelser måste alltså omsättas i en plan där man utöver frågan om vad och vilka som ska kontrolleras måste ta ställning till vad som är en lämplig kontrollmetod och kontrollfrekvens. Fuskkontrollen ska utföras i enlighet med dokumenterade förfaranden.

Det ligger i sakens natur att riskbedömningen enligt artikel 9.2 måste ske löpande och att planeringen behöver vara mer flexibel än vad som är fallet för vanlig kontroll. Förutsättningar och drivkrafter till fusk förändras ofta snabbt eftersom de i hög grad beror på om- världsfaktorer, tillfälligheter och möjligheter som varierar över tid. När det gäller gränsöverskridande överträdelser följer det dessutom direkt av artikel 9.2 att kontrollerna ska utföras med beaktande av den information som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108. I de artiklarna regleras fram- för allt samarbete mellan medlemsstaters behöriga myndigheter och med kommissionen.

Det kan ibland vara svårt att dra en skarp gräns mellan planering, utförande och uppföljning av fuskkontroll eftersom det som kom- mer fram genom mekanismerna för administrativt stöd, liksom det som kommer fram vid kontroller av olika slag, är information som kan och bör användas för planering av kommande fuskkontroller. Det som kommer fram vid kontrollen av en aktör kan alltså både leda till en uppföljande kontroll av just den aktören eller till en händelsestyrd kontroll av andra aktörer, och samtidigt läggas till grund för risk- bedömningen och planeringen av kommande fuskkontroller.

Det måste således finnas ett utrymme för att proaktivt kunna agera på ny information som indikerar ett behov av en ändrad eller förstärkt fuskkontroll på ett visst område. Planering av fuskkontroll är en process som visserligen ska följa ett dokumenterat förfarande, men som samtidigt är pågående och kontinuerligt måste kunna ut- värderas, omvärderas och revideras.

166

SOU 2024:44

Fuskkontroll

6.7Avgränsning mot brottsbekämpande verksamhet

Fuskkontroll enligt kontrollförordningen handlar om att identifiera (och åtgärda) avsiktliga överträdelser av lagstiftningen. Eftersom en sådan överträdelse även kan utgöra en brottslig handling ligger fusk- kontrollen nära den brottsbekämpande verksamheten. Fuskkontroll och utredning av brott har dock olika syften och styrs av olika regel- verk. Det finns därför ett behov av att försöka upprätthålla en gräns mellan de båda.

Kontrollförordningen innehåller såväl bestämmelser om offentlig kontroll i syfte att upptäcka bristande efterlevnad (bland annat artiklarna 2, 9 och 137) och om åtgärder när sådan bristande efter- levnad har upptäckts (artikel 138), som bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av regelverket (artikel 139). En väsentlig skillnad är dock att bestämmelserna om offentlig kontroll vänder sig direkt till den behöriga kontrollmyndigheten medan bestämmelsen om sank- tioner vänder sig till medlemsstaterna. Kontrollförordningen lägger alltså inte ansvaret för att beivra överträdelser på kontrollmyndig- heterna, utan föreskriver att det är medlemsstaternas ansvar att säker- ställa att regler om sanktioner vid överträdelser finns och att dessa är effektiva, proportionella och avskräckande.

Syftet med kontrollförordningen och övrig unionslagstiftning i livsmedelskedjan är att upprätthålla en hög skyddsnivå för män- niskor, djur och miljö, såväl i fråga om miljö- och hälsoskydd som i fråga om konsumentskydd. Kontrollmyndigheterna utför offentlig kontroll för att verifiera att aktörerna efterlever, och att djur och varor uppfyller, kraven i de bestämmelser som omfattas av kontroll- förordningen (artikel 2). Om bristande efterlevnad konstateras ska de behöriga myndigheterna vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att fastställa orsaken till och omfattningen av den bristande efter- levnaden, inklusive aktörens ansvar, samt vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att den berörda aktören åtgärdar den bristande efter- levnaden och förebygger ytterligare upprepningar. Att kontroll- myndigheten ska fastställa aktörens ansvar är dock inte samma sak som att fastställa en avsikt eller ett uppsåt hos aktören. Omfattningen av aktörens ansvar är snarare av betydelse för vilka åtgärder kontroll- myndigheten kan vidta och mot vem åtgärderna kan riktas.

Det är alltså tydligt att kontrollmyndigheternas uppdrag är att upprätthålla den uttalat höga skyddsnivån genom att arbeta för att

167

Fuskkontroll

SOU 2024:44

regelverket efterlevs. Det gäller såväl vid planerad kontroll enligt artikel 9.1 och 9.2 i kontrollförordningen som vid en händelsestyrd kontroll av ett tips eller klagomål, eller uppföljande kontroll i sam- band med att bristande efterlevnad har konstaterats. Det handlar i första hand om att se till att bristande efterlevnad förebyggs och åtgärdas, inte om att överträdelser leder till bestraffning. I den be- märkelsen är kontrollmyndigheternas uppdrag av en mer proaktiv och framåtsyftande natur än regelverket om sanktioner för över- trädelser.

Syftet med en brottsutredning däremot är inte i första hand att åstadkomma en rättelse, utan att bestraffa den som genom över- trädelsen har riskerat de skyddsintressen som lagstiftningen vilar på. Förfarandet vid brottsutredningar regleras i första hand i rätte- gångsbalken och syftar till att ta fram underlag för åklagarens ställ- ningstagande till om åtal ska väckas. En sådan utredning aktualiseras först när misstanke om brott föreligger och är alltså händelsestyrd (ett brott kan antas ha begåtts).

Utöver att offentlig kontroll och utredning av brott har olika syften är också regelverken olika. Alla livsmedelsaktörer har enligt artikel 15 i kontrollförordningen omfattande skyldigheter att i olika avseenden bistå och samarbeta med personalen vid de behöriga myndigheterna. De ska bland annat ge de behöriga myndigheternas personal tillgång till utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under deras kontroll. De ska även ge kontrollpersonalen till- gång till datoriserade informationshanteringssystem, djur och varor under deras kontroll, dokument och annan relevant information. På flera områden råder dessutom en omvänd bevisbörda (se till exempel artikel 17.1 i EU:s livsmedelsförordning20 och 2 kap. 1 § miljöbalken), vilket innebär att det är aktören som har en skyldighet att bevisa att man följer reglerna.

Den som misstänks för brott har tvärtom inte någon skyldighet att bidra till utredningen eller bevisningen genom att göra med- givanden eller tillhandahålla belastande material. Det finns då en oskuldspresumtion och andra rättigheter förknippade med rätten till en rättvis rättegång som innebär att det är åklagaren som ska bevisa den misstänktes skuld. Den misstänkte har ingen skyldighet att på något sätt underlätta åklagarens arbete.

20Förordning (EG) nr 178/2002.

168

SOU 2024:44

Fuskkontroll

Det finns således en gräns mellan vad som är kontroll och vad som är utredning av brott. Gränsen mellan kontroll och utredning av brott är dock inte alltid tydlig. Det är därför viktigt att kontroll- myndigheterna är uppmärksamma på vad som är kontroll och vad som är brottsutredning. De åtgärder och utredningar som vidtas vid en misstänkt avsiktlig överträdelse får endast ha till syfte att stoppa fusket och säkerställa regelefterlevnad enligt myndighetens kontroll- uppdrag. Ansvaret för att utreda ett misstänkt brott måste myndig- heten i stället lämna över till de brottsbekämpande myndigheterna, vilket också framgår av att kontrollmyndigheterna har en skyldighet att anmäla överträdelser som misstänks utgöra brott till polis eller åklagare för vidare utredning.

Gränsdragningen mellan utredning av misstänkt bristande efter- levnad och brott hindrar dock inte att kontrollmyndigheternas utredning kan utgöra en viktig del av en brottsutredning, eller att upptäckter inom ramen för kontrollen kan utgöra konkreta bevis i fråga om misstänkta brott. Gränsdragningen hindrar heller inte att en kontrollmyndighet utför sådana utredningar som krävs för att kunna påföra en aktör en administrativ sanktionsavgift för en över- trädelse av en bestämmelse inom kontrollförordningens tillämp- ningsområde. Kontrollen eller utredningen enligt kontrollförord- ningen får dock inte gå längre än vad som är nödvändigt för att utreda och åtgärda den misstänkta bristande efterlevnaden eller påföra den administrativa sanktionsavgiften.

6.8Slutsatser om planerad fuskkontroll

I artikel 9.2 i kontrollförordningen anges att de behöriga myndig- heterna regelbundet ska utföra kontroller med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera avsiktliga överträdelser. Det övergripande målet med fuskkontroller är dock detsamma som för kontroller som utförs med stöd av andra bestämmelser i förordningen, nämligen att upptäcka och motverka bristande efterlevnad av bestämmelserna i livsmedelskedjan och att vidta lämpliga åtgärder. Fuskkontroll handlar alltså inte om att utreda brott, utan om att upptäcka sådan bristande efterlevnad som aktörerna har försökt dölja.

Med det uttalade syftet att upptäcka (även) bristande efterlevnad som dolts avsiktligt ställer dock fuskkontrollen krav på ett annat

169

Fuskkontroll

SOU 2024:44

tillvägagångssätt och en annan metodik än vanliga kontroller. Den viktigaste skillnaden har att göra med hur kontrollerna ska inriktas och planeras. Fuskkontroller handlar om att utifrån en bedömning av sårbarhet och risk göra ett urval av kontrollobjekt, och rikta kon- trollen dit den gör mest nytta ur perspektivet att motverka avsiktliga överträdelser. Vid utförandet av fuskkontroller krävs dessutom ofta andra kompetenser och metoder än de som förknippas med vanliga kontroller. Artikel 9.2 i kontrollförordningen kompletterar därmed artikel 9.1, och planerad fuskkontroll är alltså något som ska utföras utöver den vanliga planerade kontrollen.

Artikel 9 i kontrollförordningen kompletteras i sin tur av händelse- styrda kontroller och uppföljande kontroller. Dessa utförs med anledning av konkreta misstankar om bristande efterlevnad eller på grund av redan konstaterade överträdelser av relevanta bestämmelser, och kan avse såväl avsiktliga som oavsiktliga överträdelser.

Det går varken ur kontrollförordningen eller ur kommissionens vägledning att utläsa hur eller i vilken omfattning den planerade fuskkontrollen ska utföras för att möta kraven i artikel 9.2 i kon- trollförordningen. Tvärtom anges i vägledningen att det inte finns en lösning som passar för alla områden och att planeringen kommer behöva skilja sig åt mellan olika myndigheter, kontrollområden och medlemsstater.21 Ett grundläggande krav är dock att systemet för offentlig kontroll är organiserat på ett sådant sätt att planerade och regelbundna fuskkontroller utförs i en sådan omfattning att kon- trollen är verkningsfull och effektiv.

Vad som vid varje givet tillfälle kan anses utgöra en tillräcklig fuskkontroll beror på vilka risker, och därmed vilket kontrollbehov, som har identifierats vid riskbedömningen. Det är därför av central betydelse att den information som kontrollmyndigheterna har till sitt förfogande är tillräckligt komplett och aktuell för att kunna ligga till grund för en relevant och rättvisande riskbedömning. En bedöm- ning som dessutom kontinuerligt måste kunna omprövas utifrån bland annat förändringar i omvärlden och ny information. Hos kon- trollmyndigheterna måste det därför finnas en beredskap för ändrade förutsättningar och en förmåga att prioritera om.

Kontrollförordningen och kommissionens vägledning ger inte heller något svar på, eller vägledning kring, frågan hur ett system med fuskkontroller ska organiseras. Hur man väljer att organisera kontrol-

21Kommissionens vägledning, s. 10.

170

SOU 2024:44

Fuskkontroll

len är i grunden en fråga för de enskilda medlemsstaterna och är del- vis beroende av ländernas skilda förutsättningar.

I Sverige är kontrollen uppdelad mellan ett stort antal kontroll- myndigheter på central, regional och lokal nivå. Vissa av dem utför kontroll inom flera olika sakområden, andra enbart inom en be- gränsad del av ett sakområde eller geografiskt område. För de sak- områden där kommunerna utför kontroll, i första hand på livsmedels- området, finns det dessutom många små kontrollmyndigheter. En kontrollmyndighets geografiska läge, storlek eller otillräckliga resurser för kontroll kan försvåra rekrytering av inspektörer med rätt kom- petens för att genomföra kontroll med fokus på att upptäcka fusk. I avsaknad av ett enhetligt regelverk på området kommer effektiva fuskkontroller dessutom vara beroende av prioriteringar, kunskap och intresse för frågorna. Fuskkontroll kräver andra kompetenser, annan metodik och i de flesta fall mer tid än vanliga kontroller. En central fråga för utredningen är därför om kontrollmyndigheterna kan förväntas klara av att, utöver sina vanliga kontrolluppgifter, utföra fuskkontroller inom sina respektive sakområden eller om denna kon- troll lämpligen bör organiseras på något annat sätt.

171

7 Gällande nationell rätt

Kontrollförordningen utgör det övergripande gemensamma ram- verket av allmänna bestämmelser om hur offentlig kontroll ska organi- seras, finansieras och bedrivas. Den kompletteras sedan av nationell lagstiftning för att den offentliga kontrollen ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Det handlar om bestämmelser som reglerar för- delningen av uppgifter mellan olika behöriga myndigheter, hur den offentliga kontrollen ska utföras, befogenheter för kontrollmyndig- heterna respektive skyldigheter för den som är föremål för kontroll, sanktioner vid överträdelser av lagstiftningen samt hur den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet ska finansieras. I Sverige finns inte något samlat nationellt regelverk för alla de områden som omfattas av livsmedelskedjan. Det nationella regelverket utgörs i stället av ett flertal lagar med tillhörande förordningar och myndighetsföre- skrifter med kompletterande bestämmelser för respektive sakområde.

De nationella bestämmelserna om fördelning av kontrollansvar är generella och omfattar all offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet enligt kontrollförordningen. Det innebär att den myndighet som utför den vanliga kontrollen även ska utföra fuskkontroll av sina kontrollobjekt. Likaså ska samma kontrollmetoder och sanktions- möjligheter som gäller för den vanliga kontrollen användas även för att upptäcka och åtgärda avsiktliga bedrägliga eller vilseledande över- trädelser av regelverket. Till följd av den nya kontrollförordningen har dock en möjlighet för kontrollmyndigheterna att genomföra in- köp under dold identitet införts i sektorslagstiftningen på vissa om- råden (se exempelvis 23 a § i livsmedelslagen och 26 kap. 28 § miljö- balken). Dessa bestämmelser är till sin ordalydelse inte begränsade till fuskkontroll. På grund av villkoret att ett dolt förfarande endast får användas om det är nödvändigt för kontrollen är bestämmelserna

173

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

dock konstruerade på ett sådant sätt att de i praktiken främst aktua- liseras vid kontroll av misstänkt medvetna överträdelser.1

I sektorslagstiftningen förekommer vissa straffbestämmelser som specifikt avser vilseledande agerande. Dessa gäller dock även vid oaktsamhet. Bestämmelsernas tillämpningsområde är således inte begränsat till enbart avsiktliga överträdelser som utgör fusk.

Med andra ord finns det i dag inte några särskilda bestämmelser i den gällande sektorslagstiftningen i Sverige som specifikt reglerar fördelningen av kontrollansvar för fuskkontroll, hur fuskkontroll ska utföras eller hur fusk ska beivras. För att förstå hur fuskkontrollen i dag är reglerad, organiserad och finansierad, samt vilka sanktions- möjligheter som finns vid avsiktliga överträdelser, behöver vi alltså utgå från det regelverk som gäller generellt för offentlig kontroll.

I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse av gällande natio- nella bestämmelser för de områden som listas i artikel 1.2 i kontroll- förordningen (se kapitel 4), inklusive vad som gäller för import och export av djur och varor för respektive område (artikel 1.3). Vi redo- gör därutöver särskilt för regelverket kring handelsnormer, eftersom de nationella bestämmelserna både finns i livsmedelslagstiftningen och i lagstiftningen som kompletterar de samlade marknadsord- ningarna på jordbruks- respektive fiskeri- och vattenbruksområdet.

En mer samlad beskrivning av nuvarande fördelning av kontroll- ansvar lämnas i kapitel 8. Gällande nationella bestämmelser i fråga om finansiering och sanktioner berörs därutöver även i kapitel 16 respektive 20.

7.1Livsmedel och kontaktmaterial

Nationella bestämmelser om livsmedel och kontaktmaterial finns i Livsmedelslagen (2006:804). Lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenters intressen när det gäller livsmedel. Lagen gäller alla stadier av produktions-, be- arbetnings- och distributionskedjan för livsmedel och kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Livsmedelslagen gäller också för vatten redan vid den punkt där det tas in i vattenverken, det vill säga

1Jämför prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 144–149.

174

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

från en tidigare tidpunkt än vad unionsrätten föreskriver. Lagen gäller dessutom för snus, snusliknande produkter och tuggtobak. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses. Förteckningen omfattar en stor mängd EU-förordningar som helt eller delvis innehåller bestämmelser om livsmedel.

I livsmedelslagen finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de före- skrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Livsmedelslagen kompletteras av livsmedelsförordningen (2006:813) och av myndighetsföreskrifter. Bestämmelser om finansiering av livsmedelskontrollen finns i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter (livs- medelsavgiftsförordningen). Särskilda bestämmelser om import och export av livsmedel finns i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland respektive förordningen (2011:1060) om kontroll vid export av livsmedel.

Fördelning av kontrollansvar

Offentlig kontroll enligt livsmedelslagen utövas av Livsmedels- verket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna (kontrollmyndigheterna) enligt föreskrifter som regeringen meddelar (11 §). Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndig- heterna anges huvudsakligen i 23 och 25 §§ livsmedelsförordningen. Av bestämmelserna följer att behörig myndighet att utöva offentlig kontroll som huvudregel är den myndighet som prövar frågan om godkännande av en anläggning2 eller som registrerar en anläggning. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet för varje typ av an- läggning finns uppräknat i 23 § livsmedelsförordningen. I förord- ningen om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland finns särskilda bestämmelser om ansvarsfördelningen för

2Med anläggning avses, enligt artikel 2.1 c i Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien, varje enhet i ett livsmedelsföretag.

175

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

importkontroll av livsmedel och kontaktmaterial. Ansvaret för kon- troll vid export av livsmedel följer ansvarsfördelningen i livsmedels- förordningen.

De flesta livsmedelsanläggningar i Sverige står under kommunal kontroll. Kommunerna har dessutom ansvar för samtliga verksam- heter som inte är livsmedelsanläggningar men som bedriver verksam- het som hänger samman med något led av tillverkning, förädling och distribution av kontaktmaterial.

Det finns möjlighet till viss överflyttning av kontrollansvar mellan Livsmedelsverket och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Huvudregeln enligt det svenska regelverket är att de behöriga myndig- heternas kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksam- het på livsmedelsområdet ska täckas av avgifter (4 § livsmedelsavgifts- förordningen). Den planerade kontrollen av livsmedelsanläggningar i primärproduktionen finansieras dock med anslag. Detsamma gäller för den kontroll som utförs av Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Avgifterna ska som huvudregel betalas efter det att kontrollen utförts (så kallad efterhandsdebitering).3

Det är kontrollmyndigheterna som fastställer avgifterna. Om myndigheten är en kommun ska avgifter fastställas av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommun- fullmäktige bestämmer. Avgifterna ska beräknas utifrån den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 78.1 i kontroll- förordningen. För statliga myndigheter gäller principen om full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen (1992:191). För kom- munerna gäller i stället den allmänna självkostnadsprincipen i kom- munallagen (2017:725).

3Se prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 214–221.

176

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

Sanktioner

Bestämmelser om straff och sanktionsavgifter finns i 28 a–30 f §§ livsmedelslagen. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på livsmedelsområdet infördes den 1 januari 2019.4

För vissa allvarligare och särskilt definierade överträdelser gäller en straffbestämmelse med böter eller fängelse i högst två år. Det handlar om sådana gärningar som begås med uppsåt eller av oaktsam- het och innebär eller kan innebära en fara för människors liv eller hälsa, ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra ett livsmedel försvåras. Bestäm- melsen omfattar endast livsmedel och gäller inte överträdelser i fråga om kontaktmaterial.5

Mindre allvarliga överträdelser av i första hand administrativ karaktär är avkriminaliserade och i stället belagda med sanktions- avgifter (39 a–39 i §§ livsmedelsförordningen).

Straffbestämmelserna i livsmedelslagen ska inte tillämpas om gär- ningen är belagd med straff i brottsbalken och lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).

7.2Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer

I svensk lagstiftning regleras användningen av genetiskt modifierade organismer (GMO) i första hand i 13 kap. miljöbalken. I balken finns bestämmelser om etiska hänsyn och försiktighetsmått vid, samt tillståndsplikt för, avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade orga- nismer och utsläppande på marknaden av produkter som innehåller sådana organismer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådana försiktig- hetsmått, vad som krävs för att få tillstånd samt att den som släpper ut en produkt som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer på marknaden ska märka produkten.

I 26 kap. miljöbalken finns övergripande bestämmelser om tillsyn, däribland befogenheter för tillsynsmyndigheterna och skyldigheter för tillsynsobjekten. Merparten av dessa bestämmelser ska även tillämpas vid offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestäm-

4Prop. 2017/18:165, Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan.

5Prop. 2020/21:157, Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, s. 46.

177

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

melser som omfattas av balkens tillämpningsområde. I miljöbalken finns även bestämmelser om avgifter (27 kap.), tillträde (28 kap.) samt straffbestämmelser (29 kap.) och miljösanktionsavgifter (30 kap.). Ytterligare bestämmelser om tillsyn finns i miljötillsynsförordningen (2011:13) och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.

I fråga om genetiskt modifierade organismer kompletteras miljö- balken av förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i miljön, vilken i allt väsentligt genomför EU:s utsättningsdirektiv. Förordningen är emellertid endast i begränsad utsträckning relevant för den kontroll som utförs enligt kontroll- förordningen eftersom avsiktlig utsättning av GMO för livsmedels- och foderproduktion huvudsakligen regleras i förordning (EG) 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder.

Ytterligare bestämmelser om odling av genetiskt modifierade grödor finns i förordning (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor samt i myndighetsföreskrifter.

Fördelning av kontrollansvar

Tillsynen på miljöbalkens område utövas av Naturvårdsverket, Försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestäm- mer (26 kap. 3 § miljöbalken). Bemyndigandet gäller även offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde (26 kap. 31 §). Den närmare ansvarsfördelningen framgår av miljötillsynsförordningen. Tillsyns- ansvaret för utsättning av genetiskt modifierade organismer för livs- medels- eller foderproduktion är uppdelat mellan Havs- och vatten- myndigheten, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket beroende på vilken organism det är fråga om (2 kap. 11–18 §§ miljötillsyns- förordningen). Myndigheterna är också tillsynsvägledande myndig- heter inom det område som motsvarar myndighetens tillsynsansvar (3 kap. 15 § miljötillsynsförordningen).

Som vi nämnt i avsnitt 4.2 sker kontrollen av livsmedel och foder som innehåller eller består av GMO som en del av kontrollen i övrigt på dessa områden. För denna kontroll ansvarar Livsmedelsverket i

178

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

fråga om livsmedel och Jordbruksverket i fråga om foder (3 kap. 15 § och 18 § 1 c miljötillsynsförordningen).

Finansiering av den offentliga kontrollen

För de områden som omfattas av miljöbalken är utgångspunkten att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken.6 Avgifterna ska därmed beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader för tillsynen eller kontrollen, det vill säga full kostnadstäckning.7

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för bland annat kontroll enligt kontrollförordningen (27 kap. 1 § miljöbalken). Sådana bestämmelser finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, enligt vilken de ansvariga myndigheterna får meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn i fråga om avsiktlig utsättning av GMO (5 kap. 1 §).

Sanktioner

Bestämmelser om påföljder vid brott på miljöbalkens område finns i 29 kap. miljöbalken. Den mest centrala straffbestämmelsen är den om miljöbrott (1 §), vilken omfattar bland annat utsläpp av ämne i mark, vatten eller luft som kan medföra en betydande olägenhet i miljön. Därutöver är även otillåten miljöverksamhet (4 §), försvårande av miljökontroll (5 §) och brott mot en föreskrift om märkning eller försiktighetsmått för en tillståndsgiven odling (9 §) vid avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer belagda med straff- ansvar.

Regeringen har i 30 kap. miljöbalken bemyndigats att meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas vid mindre allvarliga överträdelser inom balkens tillämpningsområde. Sådana föreskrifter finns i förordningen (2012:259) om miljösank- tionsavgifter. Enligt 6 kap. 1 § ska en miljösanktionsavgift betalas av den som exporterar en genetiskt modifierad organism som är avsedd

6Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1 s. 516.

7Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 21.

179

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

för avsiktlig utsättning i miljön utan att först skriftligen anmäla den gränsöverskridande förflyttningen till den importerande partens behöriga myndighet.

Straffbestämmelserna i miljöbalken ska inte tillämpas om gär- ningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.3Foder och animaliska biprodukter

Det nationella regelverket kring foder och fodersäkerhet har i Sverige samordnats med regelverket kring animaliska biprodukter genom lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Detta beror på att vissa kategorier av animaliska biprodukter används som foder och att sakområdena i flera avseenden överlappar varandra. Vid omarbetningen av foderlagstiftningen i samband med att EU antog nya grundförordningar på området bedömdes det därför mest ända- målsenligt att låta lagen omfatta samtliga bestämmelser om anima- liska biprodukter. Den styrande utgångspunkten var att bestäm- melserna om offentlig kontroll och avgifter i den nationella lagstift- ningen i så stor utsträckning som möjligt skulle sammanfalla med tillämpningsområdet för de grundförordningar som kompletteras av lagen.8

Lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa. Den gäller i alla led i foderkedjan, från och med primärproduktionen av foder till och med utsläppande av foder på marknaden och utfodring av djur, samt all befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. Lagen kompletterar sådana EU-förordningar som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses.

I lagen om foder och animaliska biprodukter finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden

8Prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 234–235.

180

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Lagen kompletteras av förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter och av myndighetsföreskrifter. Bestämmelser om finansiering av kontrollen finns i förordningen (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter samt i Jordbruksverkets föreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Den offentliga kontrollen på de områden som täcks av lagen utövas av Jordbruksverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (12 § lagen om foder och animaliska biprodukter). Den närmare ansvarsfördel- ningen mellan kontrollmyndigheterna anges i huvudsak i 11–16 §§ förordningen om foder och animaliska biprodukter.

Utgångspunkten är att Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av foderanläggningar och anläggningar som hanterar animaliska biprodukter, i den utsträckning någonting annat inte följer av förordningen eller regeringen har beslutat någonting annat.

I fråga om verksamheter som hanterar livsmedel ligger ansvaret för kontroll av hantering och utlämnande av animaliska biprodukter och därav framställda produkter på den myndighet som ansvarar för livsmedelskontrollen vid anläggningen, det vill säga Livsmedelsverket, kommunerna eller Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Det finns möjlighet till viss överflyttning av kontrollansvar mellan Jordbruksverket respektive Livsmedelsverket och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Utgångspunkten är att de behöriga myndigheternas kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på området ska täckas av avgifter. Den planerade foderkontrollen av anläggningar i primärproduktionen finansieras dock med anslag. Detsamma gäller den kontroll som utförs av Försvarsinspektören för hälsa och miljö.

Huvudregeln är att en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och sådan annan offentlig verksamhet som hänger samman

181

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

med kontrollen ska täckas av en årlig avgift. Den årliga avgiften ska betalas i förskott med helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. Detta gäller dock inte den kontroll som kommunerna utövar i fråga om bland annat nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall samt förbränningsanläggningar och för- varing av animaliska biprodukter i primärproduktionen. Den årliga avgiften gäller inte heller kontrollen av anläggningar där kontroll- ansvaret har flyttats mellan en kommun och Jordbruksverket eller någon annan statlig myndighet. Om ett sådant kontrollobjekt om- fattas av ett krav på efterhandsdebitering enligt livsmedelsavgiftsför- ordningen (se avsnitt 7.1) gäller kravet på efterhandsdebitering även för kontrollen enligt lagstiftningen om foder och animaliska bi- produkter. Regeringen har aviserat att systemet med årlig avgift ska ses över9, men någon översyn har ännu inte gjorts.

Sanktioner

Bestämmelser om straff och sanktionsavgifter finns i 28 a–30 f §§ lagen om foder och animaliska biprodukter. Det nuvarande sanktions- systemet för överträdelser på området infördes den 1 januari 2019.10 Systemet gäller för överträdelser i fråga om såväl foder som anima- liska biprodukter, även om vissa gärningsbeskrivningar endast om- fattar animaliska biprodukter och andra endast foder. Systemets konstruktion överensstämmer med det som gäller på livsmedels- området (se avsnitt 7.1). Sålunda finns en särskild straffbestämmelse med fängelse i straffskalan som omfattar vissa allvarligare och särskilt definierade överträdelser, medan vissa mindre allvarliga överträdelser är avkriminaliserade och i stället belagda med en sanktionsavgift.

Straffbestämmelserna i lagen om foder och animaliska biprodukter ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller smugglingslagen.

9Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 242.

10Prop. 2017/18:165, Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan.

182

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

7.4Djurhälsa

Den nationella lagstiftningen på djurhälsoområdet kompletterar sådana EU-bestämmelser som faller inom lagarnas tillämpningsområden. I dagsläget regleras djurhälsa i ett flertal nationella lagar med till- hörande förordningar och myndighetsföreskrifter. Regeringen till- kännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som respektive lag kompletterar. Dessa omfattar bland annat kontroll- förordningen och EU:s djurhälsoförordning. För närvarande finns inte någon bestämmelse i bisjukdomslagen om att lagen komplet- terar EU-bestämmelser på området. Däremot finns det förslag om att anpassa de nationella bestämmelserna till såväl kontrollförord- ningen som EU:s djurhälsoförordning.11 Nedan följer ett urval av cen- trala lagar och förordningar som gäller i Sverige på djurhälsoområdet.

I epizootilagen (1999:657) med tillhörande epizootiförordning (1999:659) finns bestämmelser om att förhindra spridning av epizooti- sjukdomar, det vill säga sådana allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa. Med allmänfarliga menas sådana sjukdomar som utgör ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medför stora ekonomiska för- luster för samhället. Bekämpning av bisjukdomar och biskadegörare faller utanför epizootilagens tillämpningsområde och regleras i stället i bisjukdomslagen (1974:211) med tillhörande bisjukdomsförord- ning (1974:212). Sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa och som inte omfattas av epizooti- lagen (det vill säga. inte utgör ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medför stora ekonomiska förluster för samhället, till exempel salmonella) regleras i zoonoslagen (1999:658) med till- hörande zoonosförordning (1999:660). Vilka sjukdomar som ska omfattas av epizootilagstiftningen respektive zoonoslagstiftningen beslutas av Jordbruksverket i verkställighetsföreskrifter.

I lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagnings- lagen) med tillhörande förordning (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen) finns bestämmelser om kart- läggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter, märkning och registrering av djur, samt åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Provtagningslagen gäller

11SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering.

183

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

inte bara smittskydd utan omfattar även åtgärder för att säkerställa att animaliska livsmedel inte innehåller skadliga rester av till exempel läkemedel. Den del av lagen som gäller smittskydd är inte begränsad till att gälla vissa specificerade sjukdomar. Jordbruksverket får besluta om åtgärder mot alla smittsamma sjukdomar där åtgärder bedöms nödvändiga. Även långtgående åtgärder som avlivning av djur får beslutas enligt provtagningslagen. Med stöd av lagstiftningen har Jordbruksverket föreskrivit om anmälningsplikt för vissa djursjuk- domar och smittämnen.

I lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. med tillhörande förordning (2006:816) om kontroll av husdjur m.m. finns bestäm- melser om frivillig kontroll av såväl husdjur som andra djur. Lagen syftar till att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet, förebygga sjukdomar hos djur samt främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. Regelverket ger djurägare rätt att få djuren anslutna till kontroll som anordnas av organisationer enligt föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket. Jordbruksverket ska dessutom godkänna programmens plan och riktlinjer innan kontrollen anordnas och får även meddela före- skrifter om villkor för att djur som omfattas av kontroll ska få säljas under särskild beteckning. Det är frivilligt att delta i programmen, men anslutna lantbrukare är skyldiga att följa bestämmelserna i dem.

Bestämmelser om smittskyddskrav vid in- och utförsel av djur och djurprodukter finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Syftet med införselbestämmelserna är bland annat att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i Sverige och får ytterligare spridning i landet. Syftet med utförsel- bestämmelserna är bland annat att förebygga spridning av smitt- samma djursjukdomar.

Enligt djurhälsolagstiftningen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de föreskrifter eller i det en- skilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU- bestämmelserna. I lagarna finns även bestämmelser om kontroll- myndigheterna och deras befogenheter att utöva offentlig kontroll, skyldigheter för kontrollobjekt att tillhandahålla hjälp, straffbestäm- melser, bemyndiganden om avgifter och regler om överklagande. Ytterligare bestämmelser om offentlig kontroll finns i förordningen

184

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

(2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel.

Med stöd av bemyndiganden i ovanstående förordningar har Jord- bruksverket beslutat om föreskrifter med detaljerade bestämmelser om bland annat registrering, övervakning, förebyggande och bekämp- ning av smittsamma djursjukdomar samt om in- och utförselkrav för levande djur och djurprodukter.

Förslag om en ny nationell djurhälsolag

I Djurhälsolagsutredningens betänkande En samlad djurhälsoreglering12 finns förslag om att samla det nationella regelverket om djurhälsa i en ny djurhälsolag med en tillhörande djurhälsoförordning. Den nya lagen och förordningen föreslås ersätta epizootilagen, zoonoslagen och bisjukdomslagen och de förordningar som beslutats med stöd av dessa lagar. Förslaget medför även att alla bestämmelser om djur- hälsa i prov-tagningslagen, lagen om kontroll av husdjur och de förordningar som meddelats med stöd av respektive lag flyttas över till den nya djurhälsolagen och dess förordning, i den mån bestäm- melsen i fråga ska behållas. Samma sak föreslås beträffande införsel- och utförsel-förordningarna. Förslaget går huvudsakligen ut på att de kompletterande bestämmelser som behövs i djurhälsolagen och dess förordning så långt som möjligt bygger på den nuvarande natio- nella regleringen och att en stor del av bestämmelserna fortfarande kommer att finnas på föreskriftsnivå meddelade med stöd av be- myndiganden i lagstiftningen. Lagen föreslås i huvudsak följa syste- matiken i EU:s djurhälsoförordning, men föreslås även komplettera kontrollförordningen genom bestämmelser om offentlig kontroll och av mer processuell karaktär.

Utredningen föreslog att de nya bestämmelserna och ändringarna, med vissa undantag, skulle träda i kraft den 21 april 2021. Betän- kandet har remitterats men ännu inte föranlett någon proposition från regeringen.

12SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering.

185

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

Fördelningen av kontrollansvar

Ansvaret för att utöva offentlig kontroll på djurhälsområdet regleras i respektive förordning och är huvudsakligen delat mellan Jord- bruksverket och länsstyrelserna, där länsstyrelserna utför merparten av den offentliga kontrollen. Livsmedelsverket, Statens veterinär- medicinska anstalt och kommunerna har även ett visst begränsat kontrollansvar inom vissa specifika delar av lagstiftningen. Jord- bruksverket har bemyndigats att i viss utsträckning överlämna offent- lig kontroll åt länsstyrelserna eller kommunerna.

Kontrollen av införsel och utförsel av levande djur utförs enligt införsel- och utförselförordningarna. Jordbruksverket ansvarar för den kontroll vid särskilda gränskontrollstationer som sker av levande djur och djurprodukter som inte är avsedda som livsmedel och som importeras från ett tredje land. I övrigt ansvarar Tullverket för att införsel respektive utförsel sker enligt respektive förordning.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen på djurhälsoområdet är till största delen anslagsfinan- sierad. Det handlar i första hand om de kontroller som utförs av länsstyrelsen. I kontrollförordningen finns dock bestämmelser om att viss kontroll ska vara avgiftsfinansierad. Det gäller bland annat vid besiktning av levande djur på slakterier och uppföljande kontroll vid bristande efterlevnad. För de djurhälsokontroller som utförs av Jordbruksverket ska också en kontrollavgift betalas i enlighet med verkets föreskrifter.

I såväl epizootilagen som zoonoslagen saknas bestämmelser om avgifter för offentlig kontroll. Detsamma gäller bisjukdomslagen. Enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgifter för offentlig kontroll och annan offent- lig verksamhet samt om hur dessa avgifter ska beräknas(16 §). Ett motsvarande bemyndigande finns även i provtagningslagen (20 §), med tillägget att bemyndigandet också innefattar rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för kommuner att ta ut sådana avgifter (dock inte hur dessa ska beräknas). Närmare bestämmelser om avgifter på dessa områden finns i förordningen om kontroll av husdjur, m.m. (13 §) respektive i provtagningsförordningen (17 §). Av bestämmel-

186

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

serna följer att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om avgifter enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. och provtagningslagen. Livsmedelsverket får också meddela föreskrifter om avgifter enligt provtagningslagen. Jordbruksverket får med stöd av förordningen (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning även meddela föreskrifter om ersättning för besiktning eller annan förrättning som utförs enligt införselförordningen.

Sanktioner

Flertalet av författningarna på djurhälsområdet innehåller bestäm- melser om straff. Straffbestämmelserna är som regel konstruerade på så sätt att det hänvisas till överträdelser av andra bestämmelser i samma lag eller till föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I vissa fall förekommer det även hänvisningar till brott mot de EU- bestämmelser som omfattas av lagstiftningen.

För närvarande saknas det bestämmelser om sanktionsavgifter på djurhälsoområdet. Däremot finns det ett förslag om sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelser om registrering, godkännande och journalföring i förslaget till ny nationell djurhälsolag.13

I införsel- och utförselsförordningarna anges att förordningarnas straffbestämmelse inte ska tillämpas om gärningen är belagd med straff i smugglingslagen.

7.5Djurskydd

I djurskyddslagen (2018:1192) finns bestämmelser om hur djur som hålls av människan och viltlevande försöksdjur ska hållas och skötas. Lagen genomför, tillsammans med djurskyddsförordningen (2019:66) och en rad myndighetsföreskrifter, gällande EU-direktiv på området samt kompletterar sådana EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen tillkännager i Svensk författnings- samling vilka grundförordningar som avses.

Bestämmelserna i djurskyddslagen är tillämpliga på alla djur som hålls av människan, alltså även sällskapsdjur och försöksdjur. Lagen har därmed ett vidare tillämpningsområde än kontrollförordningen,

13SOU 2020:62, En samlad djurhälsoreglering, s. 743–744.

187

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

som är begränsad till kontroll av djurskyddskrav i fråga om animalie- produktionens djur och transporter av levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet.14 Kontrollförordningens be- stämmelser om offentlig kontroll ska dock tillämpas vid offentlig kontroll enligt djurskyddslagen även i fråga om andra djurhållare som träffas av lagen (8 kap. 13 § djurskyddsförordningen). Anled- ningen till detta är att djurskyddsintresset, och därmed behovet av en god kontroll, har bedömts vara detsamma för alla djur, oavsett syftet med djurhållningen.15

Djurskyddslagen innehåller grundläggande bestämmelser om hantering av djur, krav på tillsyn, foder och vatten samt förbud mot att överge, aga, skada eller överanstränga djur. Det finns även be- stämmelser om transport av, tävling med eller offentlig förevisning av djur, vård respektive slakt och annan avlivning av djur samt djurförsök. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer meddela ytterligare föreskrifter som är nödvändiga som komplettering av EU-bestämmelserna. Lagen innehåller vidare be- stämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, förut- sättningar för djurförbud eller omhändertagande av djur, straffbestäm- melser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande.

Lagen kompletteras av djurskyddsförordningen och myndighets- föreskrifter. När det gäller införsel respektive utförsel av djur och produkter av djur finns även vissa särskilda bestämmelser om kontroll avseende djurskydd i förordningen om införsel av levande djur m.m. respektive i förordningen om utförsel av levande djur m.m.

Fördelningen av kontrollansvar

Den offentliga kontrollen utövas av länsstyrelserna och andra stat- liga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer (8 kap. 1 § djurskyddslagen). Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontroll- myndigheterna anges i huvudsak i 8 kap. djurskyddsförordningen.

14Prop. 2020/21:43, En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 130–131.

15Prop. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., s. 144–145.

188

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

Jordbruksverket är central förvaltningsmyndighet på djurskydds- området. Det är dock länsstyrelserna som huvudsakligen ansvarar för utförandet av djurskyddskontroll, det vill säga sådan kontroll som avser den som håller eller på annat sätt ansvarar för djur. Det finns en möjlighet för länsstyrelserna att komma överens om att överföra offentlig kontroll i fråga om en viss verksamhet mellan sig.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Djurskyddskontrollen är i huvudsak anslagsfinansierad. Det tas där- med inte någon avgift för länsstyrelsens planerade kontroller. Det tas inte heller ut några avgifter för den kontroll som utförs av För- svarsinspektören för hälsa och miljö. Däremot är, i likhet med hur det ser ut på övriga områden, den klagomålskontroll och den upp- följande kontroll som länsstyrelserna utför vid konstaterad bristande efterlevnad avgiftsfinansierad.

De avgifter som i övrigt tas ut på området handlar i första hand om ärenden som avser prövning av olika tillstånd och godkännanden i fråga om djurförsök och djurparker med mera samt djurskydds- kontroller som utförs av Livsmedelsverkets officiella veterinärer och officiella assistenter på slakterier. De närmare bestämmelserna om avgifter finns i 8 kap. 17–20 §§ djurskyddsförordningen.

Jordbruksverket får med stöd av förordningen om avgifter vid veterinär yrkesutövning meddela föreskrifter om ersättning för sådan besiktning eller annan förrättning som utförs enligt förordningen om införsel av levande djur m.m. (16 §) respektive förordningen om utförsel av levande djur m.m. (6 §).

Sanktioner

I 10 kap. djurskyddslagen finns bestämmelser om straff och andra sanktioner. Det nuvarande sanktionssystemet för överträdelser på djurskyddsområdet infördes den 1 juli 2022.16 Bestämmelserna straff- belägger såväl specifika gärningar (såsom att bryta mot ett beslut om djurförbud) som brott mot vissa uppräknade bestämmelser. Vissa mindre allvarliga överträdelser av främst administrativa bestäm- melser är tänkta att avkriminaliseras och i stället beläggas med en

16Prop. 2021/22:18, Brott mot djur – skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem.

189

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

sanktionsavgift (10 kap. 6 a § djurskyddslagen). Några sådana före- skrifter har dock ännu inte meddelats av regeringen. Däremot finns det sedan tidigare bestämmelser om sanktionsavgifter för vissa admi- nistrativa överträdelser på området (10 kap. djurskyddsförordningen).

För brott mot djurskyddslagen döms inte till ansvar om gär- ningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken. Här kan särskilt nämnas bestämmelsen i 16 kap. 13 § brottsbalken, enlig vilken den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otill- börligen utsätter djur för lidande, döms för djurplågeri.

7.6Växtskadegörare

Växtskyddslagen (2022:725) syftar till att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en accep- tabel nivå. Lagen gäller sedan den 1 juli 2022 och ersatte då 1972 års växtskyddslag. Den nya växtskyddslagen tillkom som en direkt följd av att EU:s växtskyddsförordning den 14 december 2019 ersatte ett stort antal direktiv som tidigare hade reglerat unionens skydds- åtgärder mot växtskadegörare.17

I växtskyddslagen finns bestämmelser som i första hand komplet- terar EU:s växtskyddsförordning. Enligt 4 § ska kontrollförord- ningen även tillämpas i fråga om offentlig kontroll som faller utanför förordningens tillämpningsområde och som gäller karantänskade- görare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare (alltså de två huvudkategorier av växtskadegörare som omfattas av EU:s växt- skyddsförordning). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestäm- melserna. Lagen innehåller bestämmelser om kontrollmyndigheter och deras befogenheter för att kunna utöva offentlig kontroll, skyldighet för kontrollobjektet att tillhandahålla hjälp vid kontroll, bemyndiganden om avgifter, straffbestämmelser, sanktionsavgifter och bestämmelser om överklagande. Det finns även särskilda be- stämmelser om enskildas rätt till ersättning vid utrotning eller inne- slutning av växtskadegörare.

17Prop. 2021/22:148, En ny växtskyddslag.

190

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

Lagen kompletteras av växtskyddsförordningen (2022:725) och av myndighetsföreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Offentlig kontroll utövas av Jordbruksverket och andra statliga myndigheter enligt föreskrifter som regeringen meddelar (10 § växt- skyddslagen). Närmare fördelning av kontrollansvar finns i 5 kap. växtskyddsförordningen.

Som utgångspunkt är Jordbruksverket behörig myndighet att utöva offentlig kontroll, om ingen annan kontrollmyndighet har ett utpekat kontrollansvar enligt förordningen. Jordbruksverket får med- dela föreskrifter, eller i det enskilda fallet besluta, att länsstyrelsen ska utföra offentlig kontroll när det gäller vissa specifika växtskadegörare.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen i fråga om växtskadegörare är i första hand avgiftsfinan- sierad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (26 § växtskyddslagen). Närmare bestämmelser om avgifter finns dels i 7 kap. växtskyddsförordningen, dels i Jord- bruksverkets föreskrifter.

Av Jordbruksverkets föreskrifter framgår att växtskyddsavgiften tas ut per sundhetsintyg och beräknas på vikten av sändningen med olika tariffer för olika typer av varor. Avgifterna för övrig kontroll är i första hand konstruerade som årliga grundavgifter för olika verk- samheter och ska betalas av aktörerna för varje verksamhetsplats. Därutöver tillkommer en fast årlig kontrollavgift för offentlig kon- troll av verksamheterna samt en rörlig timavgift för kontroller som överstiger den angivna kontrolltiden. Det finns även ett antal fasta avgifter som ska betalas för en ansökan om tillstånd eller godkän- nande, en anmälan om registrering eller ett utfärdande av växtpass.

191

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

Sanktioner

Straffbestämmelser för överträdelser på växtskyddsområdet finns i 34–43 §§ växtskyddslagen. Det är i första hand olika typer av otillåten hantering av växtskadegörare, eller växter som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av växtskadegörare, som är förenade med straff enligt växtskyddslagen. Detsamma gäller hand- lingar som försvårar spårning av växtskadegörare eller som innebär ett vilseledande i samband med utfärdande av sundhetscertifikat.

Bestämmelser om sanktionsavgifter finns i 44–50 §§ växtskydds- lagen. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om sank- tionsavgifter i fråga om underlåten registrering, brister i fråga om dokumentation, brott mot krav på växtpass eller märkning av trä- emballage samt underlåten anmälan vid införsel av växter. Några när- mare bestämmelser om sanktionsavgifter på området har dock ännu inte meddelats.

Straffbestämmelserna i växtskyddslagen ska inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.7Växtskyddsmedel

I Sverige finns bestämmelser om växtskyddsmedel i första hand i 14 kap. miljöbalken och i 2 kap. förordningen (2014:425) om be- kämpningsmedel.

I miljöbalken finns bestämmelser om hantering, införsel och ut- försel samt bestämmelser som innehåller bemyndiganden till reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter på området. Balken innehåller även övergripande bestämmelser om tillsyn, däribland befogenheter för tillsynsmyndig- heterna och skyldigheter för tillsynsobjekten (26 kap.). Merparten av dessa bestämmelser ska tillämpas vid offentlig kontroll enligt kon- trollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde. Ytterligare bestämmelser om tillsyn finns i miljö- tillsynsförordningen och förordningen om verksamhetsutövares egen- kontroll. I miljöbalken finns även bestämmelser om avgifter (27 kap.), tillträde (28 kap.) samt straffbestämmelser (29 kap.) och miljösank- tionsavgifter (30 kap.).

I den svenska förordningen om bekämpningsmedel finns närmare bestämmelser om användningstillstånd för olika klasser av växtskydds-

192

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

medel samt särskilda regler för märkning och information vid för- säljning av sådana produkter. Det finns också krav på att försäljare behöver kontrollera att kunderna har behörighet att hantera de medel som säljs, krav på utbildning och utbildningsbevis för såväl försäljare som användare samt krav på att dokumentera och registrera försäljning och användning av sådana medel. Vidare finns särskilda restriktioner för viss användning av växtskyddsmedel. Förordningen om bekämpningsmedel innehåller även vissa bestämmelser som kom- pletterar EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.

Ytterligare bestämmelser om växtskyddsmedel finns i myndig- hetsföreskrifter som med stöd av förordningen om bekämpnings- medel meddelats av bland annat Kemikalieinspektionen, Jordbruks- verket och Naturvårdsverket.

Fördelningen av kontrollansvar

Tillsynen på miljöbalkens område utövas av Naturvårdsverket, För- svarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestäm- mer (26 kap. 3 § miljöbalken). Bemyndigandet gäller även offentlig kontroll enligt kontrollförordningen av de EU-bestämmelser som omfattas av balkens tillämpningsområde (26 kap. 31 §). Den närmare fördelningen av tillsyns- och kontrollansvaret regleras i miljötill- synsförordningen.

Utgångspunkten för fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalie- området är att tillsynen över användningen av kemiska produkter och varor så långt som möjligt bör integreras med tillsynen över den verksamhet där produkten eller varan används.18 Det innebär att till- synsansvaret fördelas utifrån verksamhet och inte utifrån produkt- eller varuslag. Ansvarsfördelningen syftar till att undvika att två eller fler myndigheter kontrollerar samma regel.

Fördelningen av ansvaret för kontroll enligt kontrollförordningen avseende kemiska produkter, biotekniska organismer och varor enligt

14kap. miljöbalken samt EU-förordningen om utsläppande av växt- skyddsmedel på marknaden framgår av 2 kap. 20–35 §§ miljötill-

18Prop. 2009/10:167, Kemikalietillsynen, s. 18.

193

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

synsförordningen. Kontrollansvaret är huvudsakligen delat mellan Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna.

Finansiering av den offentliga kontrollen

För de områden som omfattas av miljöbalken är utgångspunkten att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken.19 Avgifterna ska därmed beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader för tillsynen eller kontrollen, det vill säga full kostnadstäckning.20

Bestämmelser om avgifter för myndigheters verksamhet inom miljöbalkens område finns i 27 kap. miljöbalken. Regeringen har med stöd av ett bemyndigande i 27 kap. 1 § beslutat förordningen (2013:63) om bekämpningsmedelsavgifter. Förordningen gäller av- gifter som ska betalas för Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn av växtskyddsmedel enligt EU-förordningen om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.

Kostnaderna för Kemikalieinspektionens tillsyn över primär- leverantörers utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel täcks av en årsavgift som betalas av den som innehar ett godkännande för ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel (8 kap. förordningen om bekämpningsmedelsavgifter). Årsavgiften utgörs av en procent- andel av försäljningsvärdet av medlet, beräknat på försäljningen under kalenderåret före det år som avgiften avser, dock lägst 2 000 kronor och högst 400 000 kronor. Kemikalieinspektionen disponerar emel- lertid inte över intäkterna från avgiften, utan redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten och får anslag för verksamhetens kostnader.

Förordningen om bekämpningsmedelsavgifter gäller inte för de kommunala myndigheternas verksamheter. Föreskrifter om sådana avgifter får enligt 27 kap. 1 § miljöbalken i stället meddelas av kom- munfullmäktige. Varje kommun beslutar således själv sin taxa och bestämmer hur handläggningskostnaden per timme ska beräknas.

19Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1 s. 516.

20Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 21.

194

SOU 2024:44

Gällande nationell rätt

Sanktioner

Bestämmelser om påföljder vid brott finns i 29 kap. miljöbalken. Den mest centrala straffbestämmelsen finns i 1 § och omfattar bland annat utsläpp av ämne i mark, vatten eller luft som medför eller kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter. Det finns även vissa specifika bestämmelser som avser miljöfarlig kemikaliehantering (3 §). Genom straffbestämmelser som hänvisar till överträdelser av vissa angivna bestämmelser är vidare otillåten miljöverksamhet (4 §), försvårande av miljökontroll (5 §) och bristfällig miljöinformation (6 §) i fråga om användning, hantering eller utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel be- lagda med straff enligt 29 kap.

I 8 kap. förordningen om miljösanktionsavgifter finns bestäm- melser om överträdelser i fråga om växtskyddsmedel som är belagda med sanktionsavgifter.

Straffbestämmelserna i miljöbalken ska inte tillämpas om gär- ningen är belagd med straff i brottsbalken.

7.8Ekologisk produktion och ekologiska produkter

I lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion finns bestämmelser som kompletterar EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter samt genom- förandetakter och delegerade akter som har meddelats med stöd av förordningen. I lagen finns bestämmelser om kontrollmyndigheter, åtgärder som dessa får vidta för att kunna fullgöra sina kontroll- uppgifter, skyldighet för kontrollobjektet att lämna hjälp vid kontroll, bemyndigande om avgifter, bestämmelser om sanktionsavgifter och om överklagande. Lagen kompletteras av förordningen (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion och av myndighetsföreskrifter.

Fördelningen av kontrollansvar

Offentlig kontroll på området utövas av Livsmedelsverket, Jord- bruksverket, andra statliga myndigheter och kommunerna enligt föreskrifter som regeringen meddelar (2 § lagen om kontroll av eko-

195

Gällande nationell rätt

SOU 2024:44

logisk produktion). Den närmare fördelningen av kontrollansvaret framgår av 3–5 §§ förordningen om kontroll av ekologisk produktion.

I lagen finns även en upplysningsbestämmelse om att det i kon- trollförordningen och i EU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa upp- gifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett sådant kontrollorgan som avses i förordningarna (3 §). Ett kon- trollorgan är en oberoende privat tredje part som utför inspektion och certifiering av ekologisk produktion i överensstämmelse med bestämmelserna i förordningen om ekologisk produktion (artikel 2

iEU-förordningen om ekologisk produktion och märkning av eko- logiska produkter).

Kontrollen inom ekologisk produktion sköts i praktiken till stor del av dessa kontrollorgan. Kontrollorganen är skyldiga att följa vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) när de utför sina kontroller (7 § lagen om kontroll av ekologisk produktion). Detta gäller bland annat bestämmelser om partsinsyn, utredningsansvar och kommunikation.

För sådan kontroll av ekologiskt livsmedel och foder som inte har delegerats till kontrollorganen ansvarar Livsmedelsverket, läns- styrelserna och kommunerna i enlighet med den ansvarsfördelning som gäller enligt livsmedels- och foderlagstiftningen (se avsnitt 7.1 och 7.3).

När det gäller produktion och hantering av jordbruks- och vatten- bruksprodukter som inte är livsmedel är det i huvudsak Jordbruks- verket som ansvarar för kontrollen.

I fråga om marknadsföring av ekologiska produkter är Konsu- mentverket behörig myndighet att utöva kontroll.

Finansiering av den offentliga kontrollen

Kontrollen av ekologisk produktion är i huvudsak finansierad genom avgifter. Bestämmelser om avgifter finns i 7–9 §§ förordningen om kontroll av ekologisk produktion.

För sådan offentlig kontroll som har överlämnats till kontroll- organen får Livsmedelsverket och Jordbruksverket meddela före-

196

SOU 2024:44	Innehåll
1.26 Förslag till förordning om ändring
i djurskyddsförordningen (2019:66)....................................	100

	organismer .............................................................................		177
7.3	Foder och animaliska biprodukter .......................................		180
7.4	Djurhälsa................................................................................		183
7.5	Djurskydd..............................................................................		187
7.6	Växtskadegörare....................................................................		190
7.7	Växtskyddsmedel ..................................................................		192
7.8	Ekologisk produktion och ekologiska produkter...............		195
7.9	Skyddade beteckningar .........................................................		197
7.10	Särskilt om regleringen av handelsnormer ..........................		199
8	Nuvarande kontrollorganisation .................................		203
8.1	En historisk tillbakablick......................................................		203
8.2	Den offentliga kontrollens organisation .............................		207
8.3	Kontrollmyndigheternas organisation och ansvar ..............		210
	8.3.1	Livsmedelsverket ...................................................	210
	8.3.2	Jordbruksverket .....................................................	214
	8.3.3	Kemikalieinspektionen..........................................	219
	8.3.4	Länsstyrelserna ......................................................	221
	8.3.5	Kommunerna .........................................................	224
	8.3.6	Försvarsinspektören för hälsa och miljö..............	229

	uppgifter.................................................................	229
8.3.8	Övriga berörda myndigheter ................................	231

8.4	Samordningen av kontrollen................................................		235
	8.4.1	Strategiska gruppen för livsmedelskedjan ...........	235
	8.4.2	Den nationella kontrollplanen .............................	237
	8.4.3	Länsstyrelsernas samordningsansvar ...................	237
9	Fuskkontroll som bedrivs i dag ..................................		239
9.1	Nationell samordning av fuskkontroll ................................		239

	den jordbruksbaserade livsmedelskedjan.............	239
9.1.2	Nationella kontrollplanen ....................................	240

Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		35
1	Författningsförslag.....................................................	49

	av bedrägligt eller vilseledande agerande i
	livsmedelskedjan .....................................................................	53
1.3	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	59
1.4	Förslag till lag om ändring i epizootilagen (1999:657) .........	61
1.5	Förslag till lag om ändring i zoonoslagen (1999:658) ..........	63
1.6	Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .....	65

1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363)
	om kontroll av ekologisk produktion ...................................	75
1.12	Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen
	(2018:1192) .............................................................................	77
1.13	Förslag till lag om ändring i växtskyddslagen
	(2022:725) ...............................................................................	79
1.14	Förslag till förordning om ändring
	i epizootiförordningen (1999:659) ........................................	81
1.15	Förslag till förordning om ändring
	i zoonosförordningen (1999:660)..........................................	82
1.16	Förslag till förordning om ändring
	i livsmedelsförordningen (2006:813).....................................	83
1.17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2006:814) om foder och animaliska biprodukter ................	85
1.18	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2006:815) om provtagning på djur, m.m. ............................	87
1.19	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. .............................	88
1.20	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen .....	89

	på jordbruksprodukter och livsmedel ...................................	91
1.22	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket .............	92
1.23	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk .....	96
1.24	Förslag till förordning om ändring
	i miljötillsynsförordningen (2011:13) ...................................	98
1.25	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion ..............	99

	av livsmedel och vissa jordbruksprodukter	......................... 101
1.28	Förslag till förordning om ändring
	i växtskyddsförordningen (2022:725)..................................	102
2	Utredningens uppdrag och arbete..............................	103
2.1	Uppdraget..............................................................................	103
2.2	Utredningsarbetet.................................................................	104
2.3	Terminologi...........................................................................	105
2.4	Avgränsningar .......................................................................	106
3	Vad är problemet? ...................................................	109

problem..................................................................................	110
3.2 Kostnaderna är svåra att uppskatta ......................................	111

	och samhället är stora ...........................................................	113
3.4	Det finns kopplingar till organiserad brottslighet ..............	114
3.5	Fusk i livsmedelskedjan är svårt att upptäcka .....................	117

	för att upptäcka fusk.............................................................	117
3.7	Arbetet mot fusk i livsmedelskedjan behöver stärkas ........	118
4	Den jordbruksbaserade livsmedelskedjan ...................	119
4.1	Livsmedel och kontaktmaterial ............................................	121

organismer .............................................................................	123
4.3 Foder......................................................................................	124

4.4	Djurhälsa ...............................................................................		125
4.5	Animaliska biprodukter .......................................................		125
4.6	Djurskydd .............................................................................		126
4.7	Växtskadegörare ...................................................................		127
4.8	Växtskyddsmedel..................................................................		127
4.9	Ekologisk produktion och ekologiska produkter ..............		128
4.10	Skyddade beteckningar.........................................................		129
4.11	Särskilt om kontrollen av handelsnormer ...........................		130
4.12	Områden som föreslås ingå i livsmedelskedjan ..................		132
5	EU:s kontrollförordning ............................................		133
5.1	Förordningens tillämpningsområde och syfte....................		133
5.2	Bestämmelser om offentlig kontroll ...................................		134
	5.2.1	Planerad kontroll...................................................	137
	5.2.2	Kontroll som ursprungligen inte var planerad ....	138
5.3	Finansiering av offentlig kontroll........................................		140
5.4	Administrativt stöd och samarbete .....................................		141
5.5	Planering och rapportering ..................................................		142
5.6	Åtgärder och sanktioner vid bristande efterlevnad ............		143
6	Fuskkontroll ............................................................		145
6.1	EU-kommissionens vägledning...........................................		146
6.2	Bedrägligt eller vilseledande agerande .................................		148
6.3	Ordet fusk.............................................................................		150
6.4	Vad är fusk? ..........................................................................		152
6.5	Kontroll av fusk ....................................................................		155
	6.5.1	Olika typer av fuskkontroll ..................................	156
	6.5.2	Utförande av fuskkontroll....................................	157
6.6	Planerad kontroll av fusk .....................................................		158

	6.6.1	Skillnader från vanlig planerad kontroll ...............	159
	6.6.2	Planering av fuskkontroll......................................	163
6.7	Avgränsning mot brottsbekämpande verksamhet ..............		167
6.8	Slutsatser om planerad fuskkontroll ....................................		169
7	Gällande nationell rätt .............................................		173
7.1	Livsmedel och kontaktmaterial ............................................		174

		inom livsmedelskedjan..........................................	243
9.2	Vilken fuskkontroll utförs i dag?.........................................		243
	9.2.1	Livsmedelsverket...................................................	243
	9.2.2	Jordbruksverket.....................................................	244
	9.2.3	Kemikalieinspektionen .........................................	244
	9.2.4	Länsstyrelserna......................................................	245
	9.2.5	Kommunerna.........................................................	246
9.3	Slutsatser om befintlig fuskkontroll....................................		250
10	Fuskkontroll i andra europeiska länder .......................		253
10.1	Danmark................................................................................		254
10.2	Nederländerna ......................................................................		257
10.3	Storbritannien .......................................................................		260
10.4	Tyskland................................................................................		264
10.5	EU-kommissionens undersökningar...................................		266
	10.5.1	Bulgarien ................................................................	267
	10.5.2	Lettland..................................................................	267
	10.5.3	Polen ......................................................................	268
	10.5.4	Portugal .................................................................	268
	10.5.5	Översiktsrapport...................................................	269

11	Att upptäcka och utreda fusk i livsmedelskedjan.........	271
11.1	Fuskkontrollens anatomi......................................................	271
	11.1.1 Olika typer av kontroll..........................................	272
	11.1.2 Metoder och kompetenser ....................................	272
	11.1.3 Ärenden av varierande komplexitet......................	274
11.2	Särskilt om planerad fuskkontroll........................................	274
11.3	Nyckelfaktorer för utförande av fuskkontroll....................	277
11.4	Hela kontrollkedjan måste fungera......................................	283

12	Ansvaret för planerad fuskkontroll behöver förändras...	285
12.1	Nuvarande kontrollorganisations förmåga att utföra
	planerad fuskkontroll............................................................	286
	12.1.1 Tidigare utredningar av
	kontrollorganisationen..........................................	286

		(nyckelfaktorerna).................................................	289
	12.1.4	Bedömning och slutsats ........................................	292
12.2	Det räcker inte med förstärkt samordning..........................		294
12.3	Det räcker inte med ökad samverkan ..................................		295
	12.3.1 Krav på lokal samverkan........................................		296
	12.3.2	Förstärkt regional samverkan ...............................	297
	12.3.3	Slutsatser om samverkanslösningar ......................	299
12.4	En möjlighet att flytta enskilda ärenden till en central
	myndighet är inte tillräckligt................................................		300
12.5	Det behövs en ny organisation för planerad
	fuskkontroll...........................................................................		301
13	Ansvaret för planerad fuskkontroll centraliseras ..........		305
13.1	Andra länders lösningar kan inte tillämpas i Sverige ..........		306
13.2	Ansvaret läggs på de tre centrala myndigheterna................		307

	13.2.1 Kontrollen bör utföras av färre
		kontrollmyndigheter.............................................	307
	13.2.2 Ansvaret bör läggas på central nivå ......................		309
	13.2.3 Ansvaret bör läggas på var och en av
		de centrala myndigheterna....................................	313
13.3	Ansvaret omfattar all planerad fuskkontroll.......................		318
13.4	Gränsdragning mot annan kontroll.....................................		322
	13.4.1 Kontroll enligt artikel 9.1
		kontrollförordningen............................................	323
	13.4.2 Uppföljande och händelsestyrd kontroll.............		324
	13.4.3 Risken för gränsdragningssvårigheter är liten .....		324
13.5	En central myndighet ska kunna ta över kontrollansvar
	i enskilda ärenden om fusk...................................................		325
14	Samordningen av myndigheternas arbete bör stärkas ...		333
14.1	Samordning definierat ..........................................................		334
	14.1.1	Om begreppet samordning...................................	334
	14.1.2	Samordning i livsmedelskedjan ............................	335
	14.1.3	Samordning av fuskkontroll .................................	337
14.2	Samordningen av fuskkontroll behöver stärkas .................		339
	14.2.1	Planering av fuskkontroll .....................................	339
	14.2.2 Samordning av olika typer av kontroll.................		340

		över av en central myndighet................................	342
	14.2.4	Vägledning till kontrollmyndigheter ...................	343
	14.2.5 Tips och klagomål om misstänkt fusk .................		344
	14.2.6	Utvärdering och rapportering ..............................	346
	14.2.7 Kontakter med andra myndigheter och
		aktörer....................................................................	347
14.3	Samordningsansvar för fuskkontroll ...................................		347
15	En stärkt central organisation mot fusk
	i livsmedelskedjan....................................................		351
15.1	Strukturen för samverkan och samordning behöver
	stärkas	....................................................................................	352

SOU 2024:44		Innehåll
15.2 Samverkan mellan myndigheter på andra områden ............		354
15.2.1	Organiserad brottslighet .......................................	355
15.2.2	Arbetslivskriminalitet............................................	358
15.2.3	Dricksvatten...........................................................	360
15.2.4	Marknadskontroll ..................................................	361

		samverkar ...............................................................	362
15.3	En gemensam nationell kontrollstyrka................................		364
15.4	En gemensam FUSK-enhet på Livsmedelsverket ...............		369
	15.4.1	Underrättelse och analys.......................................	374
	15.4.2	Samordningskansli.................................................	376
	15.4.3	Operativ nationell kontrollstyrka.........................	377
15.5	En ny struktur för central myndighetssamverkan ..............		380
15.6	Ett regeringsuppdrag om att etablera
	en samverkansstruktur..........................................................		385
16	Finansiering............................................................		389
16.1	Bestämmelser i kontrollförordningen .................................		390
16.2	Finansiering av offentlig kontroll i dag ...............................		391
16.3	Finansiering av fuskkontroll i andra länder.........................		394
16.4	Principiella utgångspunkter..................................................		396
16.5	Allmänna överväganden........................................................		398

		planerad fuskkontroll ............................................	402
16.6	Tänkbara sätt att finansiera planerad fuskkontroll .............		403
	16.6.1	Efterhandsdebiterade avgifter...............................	403
	16.6.2	Fasta årliga avgifter................................................	404
	16.6.3	Skattemedel............................................................	406
	16.6.4	Kombinerade lösningar .........................................	406
16.7	Planerad fuskkontroll ska finansieras med skattemedel .....		408

16.8	Olika finansieringslösningar för olika typer av kontroll
	av fusk	...................................................................................	413
17	Nya nationella bestämmelser om fuskkontroll .............		415
17.1	Allmänna överväganden .......................................................		416
	17.1.1 Det bör inte införas en ny lag...............................		416
	17.1.2 Ordet fusk bör inte användas i författning .........		418
17.2	En ny förordning om kontroll av viss typ av fusk..............		420
	17.2.1	Förordningens tillämpningsområde.....................	422
	17.2.2 Avgränsning mot övrig kontroll ..........................		424
	17.2.3	Fördelning av kontrollansvar ...............................	424
	17.2.4 Ett samordningsansvar för Livsmedelsverket .....		427

		i kontrollen ............................................................	432
	17.2.7	Bestämmelser om avgifter ....................................	434
	17.2.8	Överklagande av beslut.........................................	436
17.3	En möjlighet att ta över kontrollansvar
	i enskilda ärenden om fusk...................................................		437
17.4	Nya bestämmelser i myndigheternas instruktioner ...........		448
	17.4.1	Livsmedelsverket...................................................	448
	17.4.2	Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen ......	451
17.5	Författningsändringar i övrigt .............................................		453
18	Informationsutbyte...................................................		459
18.1	Relevanta EU-bestämmelser................................................		459
	18.1.1	Kontrollförordningen ...........................................	460

och foder................................................................	463
18.1.4 Imsoc-förordningen..............................................	464
18.2 Offentlighets- och sekretesslagen .......................................	465

SOU 2024:44	Innehåll
18.2.1 Sekretess hos kontrollmyndigheter......................	466

		mellan myndigheter ...............................................	471
18.3	Informationsutbyte i livsmedelskedjan i dag ......................		472
	18.3.1	Mellan olika kontrollmyndigheter........................	473
	18.3.2	Mellan kontrollmyndigheter och
		brottsbekämpande myndigheter...........................	474
18.4	Behov av informationsutbyte för en ändamålsenlig
	fuskkontroll...........................................................................		475
	18.4.1	Den centraliserade fuskkontrollen .......................	476
	18.4.2	Övriga kontrollmyndigheter.................................	483
18.5	Den nuvarande regleringen är otillräcklig ...........................		484

		tillgång till nödvändig information.......................	486
	18.5.3	Befintliga sekretessbrytande bestämmelser
		är inte tillräckliga ...................................................	487
	18.5.4 Tidigare och pågående utredningar om
		informationsutbyte mellan myndigheter .............	488
18.6	Ett utökat informationsutbyte är nödvändigt.....................		490
	18.6.1 Att bekämpa fusk i livsmedelskedjan är
		ett angeläget samhällsintresse ...............................	491
	18.6.2 De motstående intressena är svaga .......................		493
18.7	Det behövs sekretessbrytande bestämmelser......................		494
	18.7.1 Sekretessbrytande bestämmelser kan utformas
		på olika sätt ............................................................	495
	18.7.2 Det är inte lämpligt att ändra i offentlighets-
		och sekretesslagen .................................................	495
	18.7.3 Utökat informationsutbyte på andra områden....		497
	18.7.4	Slutsatser och avgränsningar .................................	500
19	Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet ...................		503
19.1	Allmänt om uppgiftsskyldighet ...........................................		504

	och rättsliga myndigheter .....................................	511
19.3 Genomförande av fuskkontroll ...........................................		514
19.3.1	En generell uppgiftsskyldighet
	för kontrollmyndigheter.......................................	515
19.3.2	En uppgiftsskyldighet för Skatteverket ...............	522

		myndigheter...........................................................	527
19.4	Uppföljning av kontrollen ...................................................		528
19.5	Behandling av personuppgifter ............................................		530
	19.5.1	EU:s dataskyddsförordning .................................	531
	19.5.2 Förslagen är förenliga med
		dataskyddsförordningen .......................................	533
19.6	Behandling och lagring.........................................................		538
19.7	Övriga åtgärder för ett ändamålsenligt
	informationsutbyte...............................................................		538
	19.7.1 Ett gemensamt nationellt anläggningsregister ....		539
	19.7.2	Informationsutbyte med branschen ....................	541
	19.7.3	Tips från visselblåsare ...........................................	542
20	En särskild ekonomisk sanktion mot fusk ...................		547
20.1	Kontrollförordningens sanktionsbestämmelse ..................		548
	20.1.1 Genomförandet i den nationella lagstiftningen ..		548
	20.1.2 Kommissionens undersökning av Sverige ...........		549
20.2	Sanktioner i livsmedelskedjan ..............................................		549
20.3	Sanktionsbestämmelser i andra länder ................................		551
20.4	Det behövs effektivare sanktioner mot fusk ......................		551
20.5	Hur en sanktionsavgift mot fusk bör utformas..................		555
	20.5.1	Allmänt om sanktionsavgifter ..............................	555

		träffar ageranden som typiskt sett utgör fusk .....	557
20.6	En sanktionsavgift mot fusk införs .....................................		562
20.7	Sanktionsavgiften bör regleras i lag .....................................		567
	20.7.1 Sanktionsavgiften regleras i en särskild lag ..........		568
	20.7.2 Lagens syfte och tillämpningsområde ..................		569
20.8	Utformningen av sanktionsavgiften ....................................		570
	20.8.1 Vem som ska påföras sanktionsavgiften ..............		571
	20.8.2 Det ska inte krävas uppsåt eller oaktsamhet........		571
	20.8.3 Överträdelser som ska kunna leda till en avgift...		572
	20.8.4 Sanktionsavgift ska inte alltid tas ut .....................		578
	20.8.5 Omständigheter som ska beaktas för att
		avgöra om avgift ska tas ut ....................................	580
	20.8.6	Sanktionsavgiftens storlek ....................................	583
	20.8.7	Befrielse från sanktionsavgiften............................	588

		sanktionsavgiften...................................................	590
	20.8.9	Hinder mot att besluta om sanktionsavgift .........	596
	20.8.10	Handläggning av ärenden om sanktionsavgift.....	602
	20.8.11	Överklagande .........................................................	606
21	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		609
22	Konsekvenser av förslagen........................................		613
22.1	Kostnadsberäkningar och finansieringsförslag ...................		614
22.2	Konsekvenser för det allmänna ............................................		625
	22.2.1	Kvalitet och effektivitet ........................................	625
	22.2.2	De centrala samordnande myndigheterna............	626
	22.2.3	Länsstyrelserna och kommunerna........................	629
	22.2.4	Statliga myndigheter i övrigt.................................	630
	22.2.5	Överprövande instanser ........................................	634
22.3	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet.....................................		636
22.4	Konsekvenser för företagen .................................................		639
22.5	Konsekvenser för enskilda ...................................................		641