sou 2024 43

Till statsrådet Erik Slottner

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera statens former för samverkan och dialog med kommuner och regioner samt se över regleringen av full- mäktige- och nämndsammanträden. Den 1 juli 2022 utsågs professor emeritus Lena Marcusson till särskild utredare. Utredningen har an- tagit namnet Utredningen om statens samverkan med kommun- sektorn (Fi 2022:18).

Som experter i utredningen förordnades den 13 december 2022 enhetschefen Tomas Ahlberg (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), professorn Shirin Ahlbäck Öberg (Uppsala universitet), länsrådet Malin Almqvist (Länsstyrelsen i Kronobergs län), dåvarande enhetschefen Rickard Broddvall (Socialstyrelsen), professor emeritus Björn Brorström, sektionschefen Lena Langlet (Sveriges Kommuner och Regioner) och förbundsjuristen Helena Linde (Sveriges Kommuner och Regioner). Den 11 september 2023 entledigades Rickard Broddvall och i stället förordnades enhetschefen Niklas Eklöf (Socialstyrelsen). Den 11 mars 2024 entledigades Björn Brorström.

Som sakkunniga förordnades den 13 december 2022 kanslirådet Ina Berggård (numera Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), departementssekretaren Martina Bergström (Socialdepartementet), departementssekretaren Madeleine Ehlin (Finansdepartementet), departementssekretaren Vera Gustafsson (Socialdepartementet), departementssekretaren Lars Karlander (Finansdepartementet), kansli- rådet Christian Magnusson (Utbildningsdepartementet), numera kanslirådet Linnea Munkhammar (Justitiedepartementet) och departe- mentssekretaren Ylva Wide (numera Finansdepartementet). Den 20 mars 2023 entledigades Vera Gustafsson och i stället förordnades departementssekretaren Linnea Annetorp Melander (Socialdeparte- mentet).

Innehåll

SOU 2024:43

6.14	Bildande av gemensamma privaträttsliga organisationer		... 154
6.15	Samverkan med avtal som grund .........................................		154
6.16	Sammanfattning och iakttagelser.........................................		156
7	En närmare kartläggning av verksamhetsområden........		159
7.1	Socialtjänsten ........................................................................		159
	7.1.1	Samverkansaktörer ................................................	160
	7.1.2	Samverkansformer.................................................	164
	7.1.3	Brottsförebyggande arbete i kommuner..............	166
	7.1.4	Rådet för styrning med kunskap..........................	172
	7.1.5	Sammanfattning och slutsatser.............................	173
7.2	Skolområdet ..........................................................................		174

7.2.1Skolhuvudmän och kommunernas särskilda

		ansvar .....................................................................	175
	7.2.2	Statliga och andra samverkansaktörer..................	176
	7.2.3	Samverkansformer.................................................	178
	7.2.4	Sammanfattning och slutsatser.............................	185
7.3	Biblioteksområdet ................................................................		186
	7.3.1	Bibliotekshuvudmän .............................................	187
	7.3.2	Samverkansaktörer utöver huvudmännen ...........	187
	7.3.3	Samverkansformer.................................................	189
	7.3.4	Sammanfattning och slutsatser.............................	192
7.4	Regional utveckling ..............................................................		192
	7.4.1	Samverkansaktörer ................................................	195
	7.4.2	Samverkansformer.................................................	199
	7.4.3	Redovisningar om samverkan...............................	208
	7.4.4	Riksrevisionens granskning ..................................	212
	7.4.5	Sammanfattning och slutsatser.............................	214
7.5	Hälso- och sjukvården..........................................................		215
	7.5.1	Statliga samverkansaktörer ...................................	221
	7.5.2	Samverkansformer.................................................	225
	7.5.3	Sammanfattning och slutsatser.............................	249
7.6	Sammanfattande analys ........................................................		251

Förkortningar

Brå	Brottsförebyggande rådet

CVE	Center mot våldsbejakande extremism

Digg	Myndigheten för digital förvaltning

Dua	Delegationen för unga och nyanlända till arbete

EU	Europeiska unionen

FEH	Förordningen (2006:637) om kommuners
	och regioners åtgärder inför och vid extraordinära
	händelser i fredstid och höjd beredskap

FL	Förvaltningslagen (2017:900)

HFD	Högsta förvaltningsdomstolen

HSF	Hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80)

HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

IVO	Inspektionen för vård och omsorg

KL	Kommunallagen (2017:725)

KU	Konstitutionsutskottet

LEH	Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär-
	der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och
	höjd beredskap

LSO	Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service till
	vissa funktionshindrade

LVM	Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

Förkortningar

SOU 2024:43

LVU	Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
	om vård av unga

mdkr	miljard(er) kronor

mnkr	miljon(er) kronor

MSB	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

OSL	Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

PBL	Plan- och bygglagen (2010:900)

RCC	Regionala cancercentra

RO	Riksdagsordningen

RF	Regeringsformen

RSS	Regionala samverkans- och stödstrukturer
	för socialtjänsten

RÅ	Regeringsrättens årsbok

SiS	Statens institutionsstyrelse

SKR	Sveriges Kommuner och Regioner

SoL	Socialtjänstlagen (2001:453)

SPSM	Specialpedagogiska skolmyndigheten

TF	Tryckfrihetsförordningen

TLV	Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att kartlägga och analysera statens former för samverkan och dialog med kommuner och regioner. En uppgift har varit att bedöma om nuvarande former är lämpliga och tillräckliga eller om det finns behov av nya former för samverkan så- väl i normala tider som vid fredstida kriser.

Utredningen har också haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om kommunallagens reglering av fullmäktige- och nämndsamman- träden är ändamålsenligt utformad för att möjliggöra att såväl distans- deltagande som digitala sammanträden kan genomföras på ett demo- kratiskt, rättssäkert och praktiskt sätt.

Samverkan och utredningens utgångspunkter

Samverkan mellan staten och kommunsektorn är nödvändig för att få de olika nivåerna av samhällsapparaten att fungera demokratiskt, effektivt och rättssäkert. En ändamålsenlig samverkan fyller en vik- tig funktion i den offentliga sektorn som utmärks av både demokrati på tre olika nivåer – nationell, regional och lokal – och förvaltning på motsvarande tre nivåer.

Samverkan är ett sätt att hantera utmaningarna med en fragmenti- sering och sektorisering inom den offentliga sektorn och en förut- sättning för en fungerande flernivåstyrning.

Utredningen har granskat den samverkan och dialog som förekom- mer mellan regeringen samt myndigheterna under regeringen och kommunsektorn. Länsstyrelserna har varit särskilt intressanta aktörer, men även många andra myndigheter har omfattande kontakter med kommunsektorn. Utöver kommuner och regioner har utredningen också granskat den roll som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)

Sammanfattning

SOU 2024:43

har i samverkan. SKR är inte ett offentligt organ eller en myndighet utan en medlems- och intresseorganisation. I juridisk bemärkelse är det fråga om en ideell förening. SKR har inte heller någon beslutande- rätt över sina medlemmar, med undantag av ingående av kollektivavtal.

Någon legaldefinition eller annan entydig juridisk definition av begreppet samverkan finns inte. Utredningen skiljer i sin kartläggning och analys mellan metoder för att åstadkomma samverkan, t.ex. före- skrifter i lag och förordning eller beslut om regeringsuppdrag, och själva formerna för samverkan, såsom inlämnande av remissvar och deltagande i dialoger.

Någon självklar gräns i förhållande till begreppet styrning finns inte. Uppdraget är inte i sig inriktat på statens styrning av kommuner och regioner. Samverkan används dock i många fall som ett alternativ till tvingande lagstiftning för kommuner och regioner eller utgör ett steg på vägen mot en starkare styrning, t.ex. som ett led i lagstiftnings- kedjan. Flera av de exempel som nämns i utredningens direktiv, t.ex. överenskommelser med SKR, nationella strategier och handlings- planer, är mjukare styrmedel som regeringen använder för att på- verka områden som staten till följd av reglering eller eget val har ett begränsat inflytande över. Dessa former av samverkan – och styrning

–ingår därför i utredningens analys. Det gör även bl.a. lagar och för- ordningar som föreskriver att statliga myndigheter, kommuner och regioner ska samverka och som också utgör en del av statens styrning.

Staten sätter ramarna för kommunsektorns reglerade verksamhet och bidrar till finansieringen av denna. Samtidigt är staten beroende av att kommuner och regioner under demokratiskt ansvar står för för- valtning och utförande. Den kommunala självstyrelsen innebär bl.a. att riksdagen har en särskild roll i relationen mellan staten och kom- munsektorn. Om staten vill införa en obligatorisk uppgift för kom- munerna krävs ett ställningstagande från riksdagen. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen bör vara proportionerliga och det är riksdagen som slutligt svarar för att detta krav tillgodoses. Att staten ska samråda med kommunerna inför beslut som direkt angår dem ut- gör också del av skyddet för den kommunala självstyrelsen och har sär- skild bäring för frågor om samverkan. Staten och kommunsektorn har en sammansatt relation. Den är inte entydigt hierarkisk utan präg- las av ett ömsesidigt beroende.

Behovet av samverkan kan se olika ut. Staten vill få genomslag för sina mål eller reformer medan kommuner och regioner kan dra för-

SOU 2024:43

Sammanfattning

delar i form av stöd för att utveckla sin verksamhet. Samverkan kan handla om informationsöverföring och politisk eller administrativ samordning. Det kan också röra sig om att tillfälligt intensifiera sam- verkan kring ett problem. Samverkan kan vidare syfta till att vara handlingsdirigerande eller till att underlätta för kommunerna att ut- föra sina uppgifter. Ur ett statligt perspektiv kan samverkan fungera som ett komplement till föreskrifter. Samverkan kan också tänkas användas som alternativ till föreskrifter, dvs. att den ersätter materi- ella handlingsregler och därigenom utgör ett självständigt instrument för att uppnå målsättningarna på ett område. I vissa fall kan samver- kan i praktiken närmast bli som ett förstadium till lagstiftning.

Frivillig samverkan mellan staten och kommunsektorn förutsätter ur ett rättsligt perspektiv endast att den ligger inom en myndighets kompetens respektive inom den kommunala kompetensens ram.

En skyldighet för stat och kommun att samverka förutsätter att detta kommer till uttryck som en uppgift eller ett uppdrag för båda sidor och att sakfrågan omfattas av bägge parternas kompetens. Den kommunala självstyrelsen sätter emellertid vissa gränser för vad staten får begära vad gäller samverkan. Enbart bestämmelser om en skyldig- het att samverka är inte nödvändigtvis tillräckliga för en effektiv sådan, utan det krävs också en tydlighet i vad som förväntas. Behovet av och målet med samverkan bör vara tydligt angivet, liksom respektive aktörs roll och ansvar.

En bedömning av samverkans lämplighet måste utgå från vissa generella förutsättningar för att samverkan ska fungera. Det måste t.ex. finnas ett ömsesidigt åtagande eller intresse att delta. Finansier- ingen av arbetsinsatserna måste vidare ha övervägts.

För staten och statliga myndigheter är det en utmaning att möta

21 regioner eller 290 kommuner. För kommunsektorns del handlar det om olika kontakter med ett stort antal statliga myndigheter, som inte alltid nödvändigtvis är samordnade mellan sig. Staten behöver reflektera över hur krav på myndigheterna att samverka med kom- muner och regioner påverkar mottagarna, dvs. kommunsektorn.

Sammanfattning

SOU 2024:43

Utredningens kartläggning av samverkan

I kartläggningen, som är brett upplagd men inte heltäckande, redo- visas ett stort antal exempel som belyser att regeringen har en stor verk- tygslåda och att det finns ett stort antal metoder som kan användas.

Författningsreglerad samverkan förekommer både i grundlag, lag och förordning. Regleringen kan vara av mer generell art, så som den i förvaltningslagen och myndighetsförordningen, eller mer sektors- specifik, så som den i hälso- och sjukvårdslagen och lagen om regio- nalt utvecklingsansvar. En skyldighet att samverka kan vara riktad mot statliga myndigheter eller mot kommuner och regioner eller mot särskilda organ eller vissa anställda inom kommunsektorn. Bered- ningskrav, dvs. en skyldighet att ge bl.a. kommunsektorn tillfälle att yttra sig innan t.ex. vissa föreskrifter beslutas eller andra beslut fattas, återfinns både i grundlag och föreskrifter på lägre nivå. I flera statliga myndigheters instruktioner finns bestämmelser om samverkan. Ett fåtal av dessa nämner uttryckligen samverkan med kommuner och regioner. I många fler regleras en skyldighet att samverka med berörda eller relevanta aktörer, ett uttryckssätt som utredningen bedömer omfattar även kommuner och regioner i stor utsträckning.

Uppdrag om samverkan ges i stor omfattning till myndigheter ge- nom uppdrag i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsuppdrag.

Nationella samordnare eller s.k. förhandlingspersoner ges ofta en pådrivande eller samordnande roll i förhållande till kommuner och regioner. Sådana kan utgöra egna myndigheter på samma sätt som en kommitté eller vara anställda inom Regeringskansliet. Samverkan blir då en förutsättning för att uppdraget ska kunna utföras. Det förekom- mer även andra konstruktioner som förutsätter samverkan t.ex. råd och kommissioner inom Regeringskansliet.

Nationella strategier och handlingsplaner används inom nästan alla politikområden men är särskilt vanliga för sociala frågor och när- ingslivsfrågor. Dessa är ofta tvärsektoriella.

Regeringen har inrättat särskilda dialogforum och initierat infor- mationsutbyten, t.ex. inom området regional utveckling och mer in- formellt inom kulturområdet. Dialogforum har också inrättats inom olika myndigheter, antingen genom särskilda regeringsuppdrag eller med stöd av förordning, t.ex. det nationella vårdkompetensrådet. Slut- ligen har också statliga myndigheter fått i uppdrag av regeringen att erbjuda kommuner och regioner att delta i olika dialoger, t.ex. till-

SOU 2024:43

Sammanfattning

gänglighetsdialoger med regionerna inom hälso- och sjukvården och kvalitetsdialoger med skolhuvudmännen.

Även riktade statsbidrag, som till formen kan regleras i t.ex. för- ordning eller regleringsbrev, kan på olika sätt uppställa villkor om sam- verkan mellan staten och kommunsektorn. Detsamma gäller för rik- tade statsbidrag genom överenskommelser mellan staten och SKR.

Flera statliga förvaltningsmyndigheter har kunskapsstyrande upp- gifter. Kunskapsstyrning, som i jämförelse med traditionell regelstyr- ning i högre grad handlar om dialog, interaktion och samarbete, in- begriper också samverkan med kommunsektorn. Samordningen sker bl.a. genom Rådet för styrning med kunskap. Kommuner och regio- ner är på olika sätt involverade och delaktiga i den statliga kunskaps- styrningen, bland annat genom en grupp av verksamhetshuvudmän som knutits till rådet. Vidare är riktade statsbidrag för satsningar på kunskapsutveckling och kunskapsstöd ett betydelsefullt inslag i kun- skapsstyrningen. Sådana bidrag ingår ofta som en del av överenskom- melser med SKR.

I några fall samverkar staten och kommunsektorn genom att bilda privaträttsliga organisationer. Med SKR har staten bildat de ideella föreningarna Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, och Rådet för kommunal redovisning, RKR. Vidare äger staten och SKR gemensamt SOS Alarm AB, och för regional näringspolitisk verk- samhet driver staten, tillsammans med regionerna, regionala utveck- lingsbolag i den s.k. Almi-koncernen.

Det förekommer också att samverkan etableras med avtal som grund, t.ex. genom ALF-avtalen och VFU-avtalen.

Utredningens kartläggning visar att många samverkansformer byg- ger på att kommuner och regioner på olika sätt företräds av SKR.

Samråd på politisk nivå, då statsråd på Finansdepartementet träf- far företrädare för SKR, förekommer sedan många år. Samråden är dock inte formaliserade i författning eller regeringsbeslut. Finansier- ingsprincipen utgör en betydelsefull del av den ekonomiska relatio- nen mellan staten och kommunsektorn och innebär bl.a. att Reger- ingskansliet ska hålla överläggningar med SKR.

Det är vanligt att myndigheters och även nationella samordnares uppdrag ska genomföras i samverkan eller dialog med SKR. Uppdrag till myndigheter att ta fram nationella strategier anger att erfarenheter och kunskap ska inhämtas från SKR. Dialog med SKR kan etableras

Sammanfattning

SOU 2024:43

genom att regeringen inrättar särskilda dialogforum inom myndigheter med representation för SKR.

Av författning följer att vissa statliga myndigheter ska bereda SKR tillfälle att yttra sig innan myndigheten meddelar olika föreskrifter. En liknande skyldighet att samråda med SKR finns också innan vissa uppgifter samlas in från kommunerna.

En särskilt framträdande form av samverkan utgörs av SKR:s över- enskommelser med staten, genom regeringen och myndigheter. För 2023 gällde 17 överenskommelser mellan regeringen och SKR. Be- loppsmässigt omfattade dessa över 50 mdkr i medelstillskott från sta- ten till kommunsektorn för 2023.

Utredningen har närmare kartlagt några verksamhetsområden – socialtjänsten, skolområdet, biblioteksområdet, regional utveckling samt hälso- och sjukvården – där flera metoder för att åstadkomma samverkan förekommer, ofta parallellt.

Länsstyrelserna svarar inte bara för en rad rättstillämpande myndig- hetsuppgifter, utan ska också företräda statens nationella ambitioner regionalt och främja länets utveckling. Många av länsstyrelsernas upp- gifter och uppdrag inbegriper en skyldighet att samverka med eller att samordna kommuner och regioner. Andra instruktionsenliga upp- gifter, t.ex. att verka för att nationella mål får genomslag i länen, att främja länets utveckling och följa tillståndet i länet, förutsätter kon- takter med kommunsektorn. Detsamma gäller länsstyrelsernas sam- ordnande och stödjande uppgifter.

Kartläggningen av samverkan i kris och krisberedskap omfattar både organisation, ansvarsfördelning och olika erfarenheter från covid 19- pandemin, de stora skogsbränderna 2018 och flyktingkrisen 2015. Vid sidan av ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret redo- visas ett stort antal föreskrifter och uppdrag till myndigheter men också överenskommelser med SKR och nationella samordnare, regio- nala råd och även frivillig samverkan.

Analys och förslag om samverkan

Det är viktigt att notera skillnaderna i regleringen av samverkans- skyldighet för de olika aktörerna. Statliga myndigheters allmänna skyl- dighet att samverka är generellt föreskriven i förvaltningslagen och myndighetsförordningen men betonas ofta ytterligare genom sär-

SOU 2024:43

Sammanfattning

skilda föreskrifter eller uppdrag, när regeringen vill prioritera en fråga. I de fall regeringen föreskriver en samverkansskyldighet med relevanta eller berörda aktörer i en myndighets instruktion bör kommuner och regioner i förekommande fall uttryckligen anges.

En mer långtgående skyldighet för kommunala myndigheter att samverka än den som föreskrivs i förvaltningslagen kräver lagstöd. Kommuners och regioners lagstadgade åligganden att samverka är i allmänhet inte utförligt konkretiserade men får anses innebära ett krav på initiativtagande. Samverkansbestämmelser innebär att de del- tagande ska ha en verklig möjlighet att påverka.

För utkrävande av såväl rättsligt som politiskt ansvar är det av vikt att uppgiftsfördelningen vid samverkan är tydlig.

Samverkan med statliga myndigheter för att uppnå gemensamma samhälleliga mål ingår i viss mån, på samma sätt som när det gäller utveckling av den kommunala verksamheten, i det kommunala huvud- mannaskapet. Det åligger kommuner och regioner att samverka med statliga myndigheter i frågor som anknyter till den obligatoriska kom- munala verksamheten. Utredningen bedömer därför att en generell lagstadgad skyldighet för kommuner och regioner att samverka med staten inte behövs. En ändamålsenlig samverkan förutsätter, när det gäller områden där befintlig frivillig samverkan inte kan anses till- räcklig, att kostnaden – i form av tid, resurser och andra kostnader såsom minskad självständighet – har uppskattats av riksdagen. Det förutsätter vidare att nyttan av samverkan i det enskilda fallet bedöms överstiga dessa kostnader. Vidare behövs skrivningar om vad som för- väntas, inklusive behovet av och målet med samverkan. Det är viktigt att tydliggöra vem som ska ta initiativ, vem som ska styra dagord- ningen och vem som ansvarar för olika insatser. Det bör tydliggöras vilken samverkan som handlar om politisk samordning, dvs. samsyn, och vad som är förvaltande samordning eller samarbete.

Det finns flera upparbetade kanaler för informationsöverföring mellan staten och kommunsektorn både på olika sektorsområden och på mer övergripande nivå. Därför finns det inte behov av en ökad generell skyldighet för kommunsektorn att lämna information.

När det gäller de olika metoderna för att åstadkomma samverkan som utredningen kartlagt gör utredningen följande bedömningar.

Inrättande av dialogforum som metod för att åstadkomma sam- verkan kan vara en lämplig form av samverkan mellan staten och kom- munsektorn när det finns ett mycket stort behov av kontinuerligt

Sammanfattning

SOU 2024:43

informationsutbyte och regelbundna avstämningar mellan staten och kommunsektorn. Dialogforum i olika former kan användas hos utvalda myndigheter i kontakterna med regioner och kommuner. Antalet dia- logforum bör emellertid utifrån ett kommunperspektiv begränsas för att syftet med samverkan ska kunna uppnås.

Statens kunskapsstyrning av kommunal verksamhet bör vara väl samordnad och ske genom formaliserade strukturer för att göra kun- skapsstyrningen mer långsiktig och ändamålsenlig. Rådet för styrning med kunskap och dess huvudmannagrupp bör kunna bidra till en gynn- sam utveckling.

Nationella samordnare har ingen bestämmanderätt över de aktörer som berörs utan dialog och kommunikation är de huvudsakliga verk- tygen. Någon direkt konflikt med den kommunala självstyrelsen kan därmed inte anses uppkomma. Men nationella samordnare är inte en form för samverkan med kommunsektorn som bör väljas rutinmässigt, eftersom en ökning av antalet styrsignaler riktade mot kommunsek- torn generellt har negativa effekter. Antalet nationella samordnare bör därför begränsas. I undantagsfall kan nationella samordnare fun- gera som en tillfällig lösning eller för att hantera särskilt komplexa samhällsutmaningar. Det bör då oftast röra sig om insatser som är väl avgränsade tidsmässigt och som kan utvärderas efter en angiven bestämd tid.

Regeringen är inte sällan beroende av kommuner och regioner för att få genomslag för de mål och de åtgärder som den uttrycker i en nationell strategi eller handlingsplan. Men det är inte förenligt med den kommunala självstyrelsen att styra kommuner och regioner ge- nom nationella strategier. Strategier kan därför behöva kompletteras med andra åtgärder som kan nämnas i strategierna. Processen för att ta fram strategier och handlingsplaner vara lika viktig som själva slut- produkten, eftersom en dialog kan få aktörerna att samverka och kraftsamla kring en fråga i termer av roller, ansvarsfördelning och be- hoven av samordning. Arbetet med en nationell strategi kan då vara ett lämpligt sätt att skapa samsyn om mål och prioriteringar, särskilt då arbetet med framtagandet kan ge förankring, motivation och legi- timitet. För fortsatt arbete i enlighet med strategierna kan ett flertal olika samverkansmetoder användas. Det bör framgå av strategin vil- ken tidsperiod den omfattar, vilka som förväntas delta vid genom- förandet och vilka mål som ska utvärderas.

SOU 2024:43

Sammanfattning

Avtal kan vara en lämplig form av samverkan under förutsättning att frågor om tvistlösning, ansvarsfördelning, uppföljning och revi- sion uppställs i avtalet. Grundläggande åtaganden av nationellt intresse bör dock inte regleras genom avtal.

Bildande av privaträttsliga subjekt är inte en lämplig metod för att åstadkomma samverkan med kommunsektorn, när det gäller starka nationella intressen eller då behovet av likvärdighet gör sig särskilt gällande. Regeringen bör därför överväga om ansvaret för att ta emot och besvara nödsamtal till nödnummer 112 även fortsättningsvis bör åvila SOS Alarm Sverige AB. Vad gäller Almi-koncernen samt de ideella föreningarna RKR och RKA kan de använda formerna för samverkan vara lämpliga.

För mottagarna, dvs. kommuner och regioner, finns det utmaningar med att hantera olika krav på samverkan. Den stora omfattningen av styrsignaler om samverkan och de många statliga myndigheter som har uppdrag som berör kommunsektorn innebär svårigheter för kom- muner och regioner att överblicka behoven och prioritera.

De särskilda verksamhetsområden som utredningen granskat – socialtjänsten, skolområdet, biblioteksområdet, regional utveckling samt hälso- och sjukvården – skiljer sig åt avseende omfattningen av reglering, styrning och kontroll men också vad gäller användningen av olika metoder och kombinationer av åtgärder för samverkan. Även inom de olika områdena varierar omfattningen av styrning och sam- verkan, liksom behovet av samverkan och antalet deltagande aktörer, i relativt hög grad. Flera metoder för att åstadkomma samverkan förekommer ofta parallellt eller avlöser varandra.

På socialtjänstens område är ansvarsfördelningen relativt tydlig. Samverkan får i det sammanhanget närmast betraktas som ett kom- plement till föreskrifter. Detsamma gäller för skolområdet, t.ex. för kvalitetsdialogerna.

På det regionala utvecklingsområdet är flera berörda aktörers be- hov av samverkan stort. Området är tvärsektoriellt och kännetecknas av flernivåstyrning. Staten behöver säkerställa samverkan för att upp- nå målet för utgiftsområdet, och de regionalt utvecklingsansvariga regionerna behöver biträde av kommunerna, länsstyrelserna och de statliga myndigheterna i bl.a. framtagandet av den regionala utveck- lingsstrategin. Samverkan är olika tydligt specificerad beroende på metod för att åstadkomma samverkan. Den författningsreglerade sam- verkan är förhållandevis allmänt reglerad. I uppdragen till statliga myn-

Sammanfattning

SOU 2024:43

digheter samt i erbjudandena till regionerna konkretiseras den fråga kring vilken man ska samverka, även om samverkan inte närmare regleras. När det gäller det dialogforum som regeringen inrättat på området, Forum för hållbar regional utveckling 2022–2030, är samver- kan formaliserad och noga reglerad i regeringens beslut om inrättande.

Enligt hälso- och sjukvårdslagen är vård på lika villkor för hela be- folkningen i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfaren- het en målsättning med hälso- och sjukvården. Samtidigt är huvud- mannaskapet decentraliserat. Den breda floran av metoder för att åstadkomma samverkan som används inom sektorn vittnar om att staten identifierat ett betydande behov av samverkan med kommun- sektorn utöver den formella styrningen.

Utredningen bedömer att de nuvarande former för samverkan in- om socialtjänsten, skolområdet och biblioteksområdet, som utred- ningen har kartlagt, i huvudsak är lämpliga och tillräckliga.

Samverkan inom det regionala utvecklingsområdet är i huvudsak lämplig men kan utvecklas. Mer specifika krav på samverkan i olika uppdrag och uttalade krav i myndighetsinstruktioner på vad som för- väntas av olika aktörer inom det regionala utvecklingsområdet kan bidra till att förenkla samverkan. Länsstyrelsernas kompetens på om- rådet kan tas till tillvara i högre utsträckning genom att statliga myn- digheter i t.ex. regeringsuppdrag ges i uppdrag att samverka med läns- styrelserna.

Samverkan inom hälso- och sjukvården bedöms inte vara helt lämp- lig. Regeringen bör utveckla former för en mer direkt samverkan mellan staten och huvudmännen.

Utredningen gör bedömningen att olika former av samverkan kan vara lämpliga för att lösa olika typer av problem. För att styra verk- samheter av gemensamt nationellt intresse och verksamheter där lik- värdigheten är av avgörande betydelse är samverkan inte en tillräcklig lösning. Detsamma gäller situationer där det finns behov av att någon har ett tydligt utpekat ansvar. I dessa fall bör utgångspunkten vara att staten använder lagreglering och bemyndiganden till regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter.

I situationer där det finns ett mycket stort behov av kontinuerligt informationsutbyte och regelbundna avstämningar mellan staten och kommunsektorn kan det vara lämpligt att inrätta eller ställa krav på inrättandet av ett dialogforum eller råd. Detta kan ske antingen genom författning eller genom regeringsuppdrag. Dialogforum och råd kan

SOU 2024:43

Sammanfattning

inrättas på olika nivåer, dvs. antingen på myndighetsnivå eller på en högre nationell nivå.

Om syftet är att föra ut information från staten till kommun- sektorn på ett samlat effektivt sätt i en mer begränsad fråga kan det vara lämpligt att en myndighet får den uppgiften. Den interna kom- munikation som SKR har med sina medlemmar är ett viktigt kom- plement till den statliga kommunikationen.

Om syftet är att tillfälligt intensifiera samverkan kring ett problem kan ett regeringsuppdrag till statliga myndigheter i vissa fall räcka.

Om syftet är att stödja kommuner eller regioner i sitt uppdrag eller underlätta för kommunsektorn att fullgöra sina uppgifter kan det behöva göras genom andra former för samverkan. Dialoger och dialogforum, såsom kvalitetsdialogerna och tillgänglighetsdialogerna, kan beslutas i form av särskilda uppdrag till olika statliga myndig- heter eller genom myndighetsinstruktioner. Uppdrag till statliga myn- digheter om att erbjuda eller utveckla stöd till kommunsektorn är ett annat alternativ.

Länsstyrelsernas roll i samverkan

Principen om den samordnande länsförvaltningen innebär en sam- ordning av statlig sektorspolitik på regional nivå. Regional statlig verk- samhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt, och länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kom- munerna. Själva tanken med den samordnande länsförvaltningen är att bidra till en uppbrytning av ett mer avgränsat sektorstänkande. Bortsett från tillsynsuppgifterna är länsstyrelserna inte överordnade på ett generellt plan och har inte någon bestämmanderätt över andra statliga myndigheter, kommuner eller regioner. Länsstyrelserna kan således inte ställa krav på andra statliga myndigheter att samverka med dem. När det gäller kommuner och regioner bygger samverkan på att det finns ett intresse alternativt en skyldighet för dem att sam- verka med länsstyrelserna.

Utredningen anser att samverkan mellan kommunsektorn och läns- styrelserna i huvudsak är lämplig men att den bör utvecklas. Det be- hövs aktiv förmedling av information till regeringen om tillståndet i framför allt kommunerna. Länsstyrelserna bör få en utökad roll, när det gäller att kanalisera information mellan regeringen och kommu-

Sammanfattning

SOU 2024:43

nerna inom respektive län. Inte minst länsstyrelsernas roll som geo- grafiskt områdesansvariga på regional nivå förutsätter att länsstyrel- serna har upparbetade kontakter med kommunerna och även med regionen i länet och att etablerade samverkansstrukturer finns.

Länsstyrelserna bör kunna ges en mer framträdande roll som nav för det statliga inflytandet inom länet och som kontaktpunkt mellan den centrala nivån och framför allt kommunerna. Länsstyrelsernas roll som länk mellan regeringen och kommunerna och regionen be- höver då förtydligas och förstärkas. Det handlar om att säkerställa en bredd i den information som regeringen får om kommunsektorn för att kunna fatta välgrundade beslut. I förlängningen handlar det också om att kommunsektorn ska kunna möta en samlad stat och om att kommuner och regioner ska få stöd i sina olika uppdrag.

Länsstyrelsernas roll i samverkan bör stärkas. Utredningen före- slår att varje länsstyrelse för samverkan och informationsutbyte ska ha ett regionalt råd, det regionala kommunrådet, i vilket representanter för kommunerna och regionen i länet ska ingå. Rådet bör användas för kontinuerliga utbyten av information och lägesbilder liksom ut- veckling av olika statliga myndigheters kontakter med kommunerna. Syftet med rådet är att utgöra ett komplement till sektorsmyndig- heternas och regionernas kontakter med kommunerna, inte att ge länsstyrelserna några nya befogenheter i förhållande till vare sig sek- torsmyndigheterna, regionerna eller kommunerna. Länsstyrelsen kan genom detta råd emellertid ges bättre förutsättningar att uppfylla sina instruktionsenliga uppgifter.

Utredningen bedömer vidare att tydliga uppdrag till andra statliga myndigheter att samarbeta med länsstyrelserna också kan bidra till att förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att arbeta mer stödjande mot kommunerna och underlätta samverkan med både kommuner och regioner.

Samverkan i fredstida kriser

Regeringen har i uppkomna krissituationer i stor utsträckning gett uppdrag till olika myndigheter. Under covid 19-pandemin ingick regeringen dessutom överenskommelser med SKR, något som inte var aktuellt under vare sig flyktingkrisen eller skogsbränderna. SKR hade en mer framträdande roll både under flyktingkrisen och under

SOU 2024:43

Sammanfattning

covid 19-pandemin, jämfört med under skogsbränderna. Länsstyrel- serna har generellt haft en tydligare roll under pandemin än under flyktingkrisen, då de i vart fall inledningsvis tycktes ha svårt att hitta sina roller och delvis också gjorde olika tolkningar av situationen.

Utredningen bedömer att nuvarande former för samverkan vid fredstida kriser i huvudsak är lämpliga. Upparbetade strukturer bör enligt utredningen användas i största möjliga utsträckning och samver- kansaktörerna bör träna på samverkan i normala tider. Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis ha det geografiska områdesansvaret på regio- nal nivå. Regeringen bör också utnyttja länsstyrelserna och deras regionala råd för krisberedskap, skydd mot olyckor och totalförsvar i större utsträckning för att säkerställa en bredd i regeringens infor- mation från och till kommuner och regioner.

Överenskommelser mellan staten och SKR i fråga om krisbered- skap och civilt försvar är inte lämpliga. Statliga medel för genom- förandet av förberedande uppgifter inför fredstida kriser och höjd beredskap bör fördelas på annat sätt, t.ex. genom generella stats- bidrag eller ett fåtal inslag av riktade statsbidrag.

Tanken är att en ökad samverkan ska komplettera ansvarsprinci- pen vid en inträffad kris. Men erfarenheterna visar att det finns otyd- ligheter i gränsdragningarna vad gäller ansvar och uppgifter och att samverkan inte kan vara någon lösning i alla situationer.

Utredningen konstaterar att den reglering och struktur som in- förts i fråga om statliga myndigheters krisberedskap och uppgifter inom det civila försvaret är ny och obeprövad. Den pågående utred- ningen om kommuners och regioners beredskap ska vidare överväga vilka krav som bör ställas på samverkan och samordning mellan kom- muner och regioner samt på kommuners och regioners samverkan och samordning med statliga förvaltningsmyndigheter och andra rele- vanta aktörer i beredskapshänseende.

SKR:s roll i samverkan

SKR:s roll som samverkansaktör är mångfacetterad. Organisationen har kommit att inta en viktig – närmast myndighetsliknande – roll i offentlig verksamhet. Omfattningen av de statliga medel som till- delas SKR förstärker denna bild. SKR svarar för en ansenlig mängd offentliga förvaltningsuppgifter, även utanför den verksamhet som

Sammanfattning

SOU 2024:43

regleras av överenskommelserna. SKR har bl.a. som ändamål att bidra till utvecklingen av medlemmarnas verksamhet. Med hänsyn till SKR:s medlemskrets rör det sig om utveckling av allmän verksamhet, för vilken insyn och transparens utgör viktiga värden. Detta väcker frågan om offentlighetsprincipens räckvidd. Principen gäller inte för SKR, trots att den gäller för organisationens medlemmar. Med rollen som organisationen kommit att få och för att kunna följa upp och granska hur de offentliga åtagandena bedrivs och hur offentliga medel används, följer ett behov av transparens, för vilket det i dag råder ett under- skott när det kommer till SKR. Det som föreskrivs i tryckfrihets- förordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heter ska enligt utredningen i tillämpliga delar gälla handlingar hos SKR. Införande av handlingsoffentlighet i SKR:s verksamhet bör därför utredas i särskild ordning.

Överenskommelser med SKR

Statens överenskommelser med SKR är rättsligt svårkategoriserade. Kommuner och regioner är inte parter och således inte rättsligt bundna av överenskommelserna. SKR får i arbetet med överenskommelserna betraktas som en slags representant för hela kommunsektorn. Här- igenom stärks sektorns förhandlingsposition. Eftersom överenskom- melserna anger åtgärder och uppställer krav på regioner och kommu- ner kan SKR:s roll dock också sägas vara att förmedla regeringens perspektiv till sina medlemmar. SKR erhåller regelmässigt medel genom överenskommelserna och förhandlar således både åt sina med- lemmar och åt sig själv.

Ur ett formellt perspektiv är innehållet i överenskommelserna för 2023, som utredningen granskat, med ett undantag förenligt med grundlagens reglering av normgivning avseende kommunernas ålig- ganden, delegation av föreskriftsrätt och överlämnande av förvalt- ningsuppgifter. Fördelningen av statsbidrag mellan olika nationella kvalitetsregister utgör dock en förvaltningsuppgift som innefattar moment av myndighetsutövning. Det saknas stöd i lag att överlämna denna uppgift. Vidare indikerar vissa skrivningar i överenskommel- serna ett förhållningssätt som närmar sig normgivning vilket kan ge upphov till oklarheter. Ett exempel gäller den nationella väntetids- databasen.

SOU 2024:43

Sammanfattning

SKR:s åtaganden enligt överenskommelserna är av olika karaktär, från framtagande av gemensamma politiska mål, till mer operativa offentliga förvaltningsuppgifter. Vanligt förekommande åtaganden är t.ex. insamling av olika uppgifter, utveckling av informationssystem, produktion av kunskaps- och stödmaterial, stöd till kommuner och regioner i att åstadkomma ändrade arbetssätt samt spridande av erfa- renheter och goda exempel.

Utredningen redogör för ett antal konsekvenser som följer av statens överenskommelser med SKR. En första konsekvens är brist- ande insyn och möjlighet till ansvarsutkrävande. Eftersom SKR ut- gör en privaträttslig organisation, ansvarar organisationen inte inför riksdagen, regering eller medborgare för sina beslut eller åtgärder.

En andra konsekvens är att staten genom överenskommelserna finansierar kunskapsuppbyggnad hos SKR som staten efter överens- kommelsens utgång inte säkert kan nyttja. Omfattningen av statliga medel till SKR, som inom hälso- och sjukvårdsområdet motsvarar förvaltningsanslaget för en medelstor myndighet inom sektorn, stär- ker problematiken.

Den omfattande medelstilldelningen och de många uppdragen till SKR i överenskommelserna har inneburit att det skett en uppbygg- nad av en parallell, myndighetsliknande struktur som gör rollfördel- ningen mellan SKR och statliga myndigheter oklar. SKR kan sägas ha fått en myndighetsliknande roll.

Vidare konstaterar utredningen att det finns en risk att överens- kommelser urholkar lagkrav. Vissa överenskommelser med tillhörande stimulansmedel syftar till att styra mot ökad följsamhet mot lagar. Då det förekommer att krav i överenskommelserna är lägre ställda än i lag eller myndighetsföreskrift, är denna risk påtaglig.

Utredningens sammantagna bedömning är att överenskommelser mellan staten och SKR inte är en lämplig form av samverkan. Om över- enskommelser med SKR ändå ingås bör dessa begränsas till att gälla politiska målsättningar, snarare än offentliga förvaltningsuppgifter. Överenskommelserna bör inte heller innebära att medel utbetalas till eller via SKR.

Utredningen bedömer att framför allt överenskommelser mellan staten och SKR behöver ersättas med andra former för samverkan och styrning. Nationella samordnare, nationella strategier och avtal mellan staten och kommunsektorn är exempel på samverkansformer som i vissa fall kan vara lämpliga. Dessa är dock inte tillräckliga för

Sammanfattning

SOU 2024:43

att ersätta överenskommelserna. Regeringen bör utveckla alternativa former för samverkan mellan staten och kommunsektorn, som byg- ger på ökade direkta kontaktytor mellan staten och kommuner och regioner. Behovet är störst inom hälso- och sjukvårdssektorn, där flertalet överenskommelser finns i dag. Utredningen lämnar två för- slag som syftar till en utvecklad samverkan inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst.

Regionalisering av Socialstyrelsen

Utredningen gör bedömningen att regeringen i huvudsak bör an- vända ordinarie förvaltning för olika förvaltningsuppgifter och att förutsättningarna för en mer direkt samverkan mellan staten och kom- muner och regioner behöver utvecklas. På hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område innebär det att Socialstyrelsen behöver stär- kas för att myndigheten ska kunna axla en tyngre roll i samverkan mellan staten och huvudmännen.

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt Socialstyrelsen att utreda bildandet av en regional organisation för myndigheten. Den regionala organisationen bör bygga på befintliga strukturer för sam- verkan. Landet är i dag indelat i sex samverkansregioner (tidigare sjuk- vårdsregioner) för den hälso- och sjukvård som berör flera regioner. Indelningen stämmer väsentligen överens också med bl.a. den geo- grafiska indelningen i civilområdesansvariga länsstyrelser för den högre regionala nivån inom det civila försvaret. Regional närvaro i landets sex samverkansregioner skulle förbättra Socialstyrelsens och statens möjligheter till samverkan direkt med kommuner och regioner, samt underlätta en mer stödjande roll för myndigheten. Förslaget avser även att stärka myndighetens kapacitet att utföra offentliga förvalt- ningsuppgifter. För att bygga vidare på befintliga strukturer för sam- verkan bör ett regionalt kontor inrättas i varje samverkansregion.

Det pågår i dag en utveckling både inom Socialstyrelsen och mer generellt mot att se myndigheters stödjande roll som alltmer given, där behovet av ständigt lärande betonas. Socialstyrelsen har dock, sedan tillsynen flyttades från myndigheten, inte längre någon regional organisation som kan underlätta en mer stödjande roll. En regional närvaro skulle förbättra myndighetens kontaktytor gentemot huvud- männen och kännedom om hur olika styrsignaler mottas.

SOU 2024:43

Sammanfattning

Utvecklad samverkan mellan staten och regionerna genom samverkansregionerna

Samverkansregionerna utgör en etablerad samverkansyta som i dag an- vänds för frågor som berör flera regioner. Befintliga samarbetsområden är bl.a. kunskapsstyrning, kompetensförsörjning, regionala cancer- centra, forskning och utbildning samt utomlänsvård och faststäl- lande av prislistor för debitering av sådan vård. Samverkans djup och bredd varierar mellan de olika områdena. I samverkansregionerna sker även samverkan med den nationella nivån, bl.a. genom det nationella rådet och de sex sjukvårdsregionala råden för kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvård.

Dagens sex samverkansregioner bör kunna användas för en ut- vecklad samverkan som bygger på en mer direkt dialog mellan staten och regionerna. Det förutsätter att alla samverkansregioner har ett tydligt beslutsmandat, vilket kan uppnås genom att de ingående regio- nerna i en samverkansregion bildar antingen ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Ett tydligt beslutsmandat för samtliga sam- verkansregioner skulle både möjliggöra ökad samverkan mellan regio- nerna i frågor som gynnas av ett regionöverskridande eller nationellt perspektiv och skapa förutsättningar för ökad samverkan med staten. För det fall regeringen ser fortsatt behov av överenskommelser inom hälso- och sjukvården, skulle dessa kunna ingås mellan staten och sam- verkansregionerna.

Endast två av sex samverkansregioner är i dag organiserade i ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Utredningen föreslår därför att det i hälso- och sjukvårdslagen införs krav på att de regio- ner som ingår i en samverkansregion ska samverka genom ett kom- munalförbund eller i en gemensam nämnd.

Ett krav på att samverkansregionerna ska ha ett tydligt besluts- mandat medför en inskränkning av den kommunala självstyrelsen men stödjer syftet med samverkansregionerna. Ett sådant krav skulle också innebära en utveckling som regeringen redan i samband med refor- meringen av den högspecialiserade vården på 2010-talet har uttalat en förväntan om.

Sammanfattning

SOU 2024:43

En formaliserad ordning för överläggningar mellan regeringen och kommunsektorn

En betydande del av den offentliga förvaltningen utförs på kommunal och regional nivå. Den kommunala sektorn berör därför alla invånare direkt och har stor betydelse för ekonomi och utveckling i hela landet. Regeringen har ett ansvar för att förutsättningarna för kommun- sektorns arbete finns på plats. Den svenska förvaltningsmodellen med flernivådemokrati och flernivåförvaltning, som utmärks av kom- munal självstyrelse, ställer härvid särskilda krav på samverkan. Kom- munernas rätt att rådfrågas i frågor som direkt angår dem utgör del av den kommunala självstyrelsens princip och framgår av den euro- peiska konventionen om kommunal självstyrelse.

Utredningen har identifierat flera olika samverkansformer mellan regeringen och Regeringskansliet å ena sidan och kommunsektorn

åandra. En svaghet i många av de befintliga samverkansformerna lig- ger dock i att dessa inte i tillräcklig grad präglas av regelbundenhet, långsiktighet och förutsägbarhet. Det finns enligt utredningen ett be- hov av en permanent kontakt mellan regeringen och kommunsektorn. Kärnan bör vara återkommande sammanträden för överläggningar. Mot bakgrund av kommunsektorns betydelse är det också viktigt att ge förutsättningar för att överläggningarna ska kunna få en långsik- tig inriktning. Grundläggande bestämmelser om regelbundna över- läggningar bör därför fastslås i lag.

Det kan antas att finansiella frågor får en framskjuten roll vid över- läggningarna. Kommunsektorn ska genom den föreslagna ordningen dock givetvis aldrig tillerkännas någon vetorätt, vare sig i finansiella eller övriga frågor.

Praktiska hänsyn utesluter att regeringen överlägger med var och en av kommunerna. Däremot motiverar både principiella och prakt- iska skäl att kommuner och regioner själva ska bestämma vilken eller vilka organisationer som ska företräda dem vid överläggningarna.

I syfte att tillförsäkra riksdagen en ökad insyn i regeringens sam- verkan med kommunsektorn, föreslår utredningen också att reger- ingen årligen ska redovisa hur överläggningarna utformats och vilka frågor som varit föremål för behandling.

SOU 2024:43

Sammanfattning

Ändrade regler om deltagande på distans i fullmäktige och nämnder

En möjlighet till att delta utan att vara fysiskt närvarande vid fullmäk- tige och nämndsammanträden i kommuner och regioner, s.k. distans- deltagande, infördes 2014. Möjligheterna till distansdeltagande ut- nyttjades endast i begränsad utsträckning innan covid 19-pandemin men fick under denna ett stort genomslag.

Den ökade användningen av distansdeltagande resulterade i att formerna för beslutsfattandet i fullmäktige och nämnder i ett antal fall har prövats rättsligt. I praktiken har det visat sig vara svårt att tillämpa bestämmelsen om deltagande på distans i kommunallagen, eftersom den inte är utformad för sammanträden med många deltag- are på distans. Bland annat kravet på att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor har i praktiken inte kunnat upprätthållas. SKR har i en begäran om översyn av reglerna om di- stanssammanträden i kommunallagen till regeringen pekat på att det finns en osäkerhet kring tolkningen av vad som gäller för deltagande på distans samt att regleringen inte är anpassad för den typ av helt digitala fullmäktige- och nämndsammanträden som blev vanligt förekommande under pandemin.

Det finns enligt utredningen även fortsatt ett behov av att kunna delta på distans vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Visst poli- tiskt beslutsfattande behöver ske i kommuner och regioner, även i situationer där det av olika skäl inte är lämpligt eller möjligt för alla ledamöter att träffas på plats. De formella kraven i kommunallagens reglering av fullmäktige- och nämndsammanträden begränsar emel- lertid möjligheterna till deltagande på distans och bör därför ändras. Utredningen föreslår att deltagande på distans ska ske genom ljud- och bildöverföring i realtid samt på ett sådant sätt att ordföranden kan säkerställa vem som deltar i sammanträdet och att den som del- tar i sammanträdet kan följa sammanträdet och delta i behandlingen av ärendena. Deltagande på distans bör fortfarande enligt utredningen betraktas som ett komplement till det fysiska sammanträdet.

Fullmäktige fyller en särskild funktion som forum för den lokala demokratin. Fullmäktige är vidare det organ som väljs genom all- männa val och vars politiska ansvar utkrävs av väljarna. Enligt utred- ningen måste fullmäktiges grundläggande demokratiska betydelse och behovet av att vidmakthålla fullmäktiges legitimitet i det kommunala

Sammanfattning

SOU 2024:43

systemet framhållas. Betydelsen av den fysiska arenan och diskus- sionerna där bör i det sammanhanget inte underskattas. Detta talar enligt utredningen för att sammanträdena bör äga rum på en fysisk plats dit också allmänheten har tillträde och att inte alla ledamöter ska kunna delta på distans. Utredningen föreslår mot den bakgrunden en bestämmelse av vilken det framgår att fullmäktiges presidium inte får delta på distans vid fullmäktiges sammanträden

Däremot när det gäller nämndsammanträden finns det enligt ut- redningen ett visst behov av att samtliga ledamöter ska kunna delta på distans. Utredningen har funnit att en lämplig avvägning av de om- ständigheter som talar för och emot att behöva hålla sammanträden på en fysisk plats är att föreslå en möjlighet för kommuner och regioner att besluta om helt digitala nämndsammanträden. En kommun eller en region bör alltså själv få avgöra om samtliga ledamöter i en nämnd ska få delta på distans. En kommun eller en region bör vidare enligt utredningen själv få bestämma om samtliga ledamöter också ska kunna vara skyldiga att delta på distans, dvs. om deltagande på distans i vissa fall ska kunna vara obligatoriskt i nämnderna. Förutsatt att full- mäktige i reglementet angett att deltagande i nämndens sammanträden i viss utsträckning ska kunna ske på distans för samtliga ledamöter, är det därefter nämnden som får besluta om man vill utnyttja möjlig- heten med obligatoriskt deltagande på distans. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att fullmäktige ska besluta i vilken utsträckning samtliga ledamöter i en nämnd får eller ska delta på distans.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om regeringens överläggningar med kommuner och regioner

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om regeringens överlägg- ningar med kommuner och regioner. Lagen syftar till att stärka de lång- siktiga förutsättningarna för en ändamålsenlig dialog samt att främja riksdagens insyn i överläggningarna.

2 § Regeringen ska bereda organisation som företräder kommuner och regioner tillfälle till överläggningar i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommuner och regioner.

3 § Överläggningar ska hållas minst två gånger per år.

4 § Vid överläggningarna ska protokoll föras. I protokollet ska tid, plats och dagordning för sammanträdet samt vilka personer som när- varade antecknas.

5 § Regeringen ska varje år i en skrivelse till riksdagen lämna en redo- visning av överläggningarna.

Redovisningen enligt första stycket ska innehålla

1.en beskrivning av hur överläggningarna utformats,

2.en redogörelse för vilka frågor som varit föremål för behandling vid överläggningarna.

Författningsförslag

SOU 2024:43

1.3Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725) att 5 kap. 16 § och 6 kap. 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 kap.

16 §

Ledamöter får delta i fullmäk-	Ledamöter får delta i fullmäk-
tiges sammanträden på distans om	tiges sammanträden på distans om
fullmäktige har beslutat det. Del-	fullmäktige har beslutat det. Del-
tagandet ska i sådant fall ske ge-	tagandet ska i sådant fall ske ge-
nom ljud- och bildöverföring i	nom ljud- och bildöverföring i
realtid samt på ett sådant sätt att	realtid samt på ett sådant sätt att
samtliga deltagare kan se och höra	ordföranden kan säkerställa vem
varandra och delta på lika villkor.	som deltar i sammanträdet och den
	som deltar i sammanträdet kan följa
	sammanträdet och delta i behand-
	lingen av ärendena.

En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges sammanträde.

Fullmäktiges presidium får inte delta på distans.

6 kap.

24 §

Fullmäktige ska besluta i vilken	Fullmäktige ska besluta i vilken
utsträckning ledamöter får delta i	utsträckning ledamöter får delta i
en nämnds sammanträden på di-	en nämnds sammanträden på di-
stans. Deltagande på distans ska	stans. Fullmäktige ska också be-
ske på det sätt som anges i 5 kap.	sluta i vilken utsträckning samt-
16 §.	liga ledamöter i nämnden får eller
	ska delta på distans. Deltagande
	på distans ska ske på det sätt som
	anges i 5 kap. 16 § första stycket.

En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid nämndens sammanträde.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2024:43

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion ska införas två nya paragrafer, 13 b och 24 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	13 b §
	Inom varje länsstyrelse ska det
	finnas ett organ som benämns det
	regionala kommunrådet.
	Rådet är ett organ för samver-
	kan och informationsutbyte.
	Det regionala kommunrådet be-
	står av landshövdingen, som är ord-
	förande, och representanter för kom-
	munerna och för regionen i länet.
	24 a §
	Ledamöterna i det regionala
	kommunrådet som avses i 13 b §
	utses av landshövdingen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen ska för det första kartlägga och analysera statens for- mer för samverkan och dialog med kommuner och regioner. Utred- aren ska bedöma om nuvarande former för samverkan och dialog med kommuner och regioner är lämpliga och tillräckliga eller om det finns behov av nya sådana former för detta i såväl normala tider som i tider av fredstida kriser. Utredningen ska särskilt analysera länsstyrelsernas, och vid behov andra statliga myndigheters, förutsättningar för att hantera och stödja samverkan, dialog och informationsutbyte mellan staten och kommuner och regioner. Utredningen ska lämna förslag om åtgärder och nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår inte att överväga ändringar i grundlag eller i förvaltningslagen (2017:900), nedan FL.

Utredningen ska för det andra se över kommunallagens reglering av fullmäktige- och nämndsammanträden. Utredningen ska analysera och ta ställning till om denna reglering är ändamålsenligt utformad för att möjliggöra att såväl distansdeltagande som digitala sammanträden kan genomföras på ett demokratiskt, rättssäkert och praktiskt sätt och lämna nödvändiga författningsförslag.

En närmare beskrivning av de olika deluppdragen och utredning- ens tolkning av direktiven finns i kapitel 3 och kapitel 15.

Vid utformningen av förslagen ska utredningen särskilt beakta och redovisa konsekvenserna för den lokala demokratins funktionssätt och för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i kommuner och regioner.

Kommittédirektiven (dir. 2022:89) i sin helhet finns i bilaga 1.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2024:43

2.2Arbetets genomförande

Utredningen har hållit nio protokollförda sammanträden med sakkun- niga och experter.

För att hämta in kunskap om och diskutera särskilda frågor har sekretariatet vid några tillfällen också haft enskilda möten med vissa av experterna.

I sak har utredningens arbete kunnat delas in i olika faser. I den första fasen har utredningen fokuserat på att analysera uppdraget och att hämta in nödvändig kunskap. I den andra fasen har arbetet gått ut på att kartlägga statens metoder för att åstadkomma samverkan med kommunsektorn. I den tredje fasen har överväganden och för- slag utarbetats.

Utredningen har löpande hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Ut- redningen har haft kontakter med Nationella samordnaren för Agenda 2030 (M 2020:02), Kommittén om beredskap enligt regerings- formen (Ju 2021:13), Kultursamverkansutredningen (Ku 2022:04), Utredningen om sekundäranvändning av hälsodata (S 2022:04), Va-beredskapsutredningen (M 2022:05), Utredningen om samord- nat arbete för fler platser för verksamhetsförlagd utbildning i sjuk- sköterskeutbildningen (U 2022:07), Utredningen om infrastruktur för hälsodata som nationellt intresse (S 2022:10), Utredningen om en utvärdering av genomförande av vaccinering mot sjukdomen covid-19 (S 2022:17), Utredningen om kommuners och regioners grundläg- gande ansvar inför och under fredstida kriser och höjd beredskap (Fö 2023:02) och Vårdansvarskommittén (S 2023:04).

Under genomförandet av uppdraget har utredningen haft kontak- ter i olika former med kommuner, regioner, relevanta statliga myn- digheter, Sveriges Kommuner och Regioner, nedan SKR, och andra berörda.

Utredningen har presenterat sitt uppdrag och arbete för arbets- utskottet i SKR:s styrelse, SKR:s regiondirektörsnätverk, Regional kontakt (SKR:s nätverk för de regionala utvecklingsdirektörerna) samt vid Forum för hållbar regional utveckling – Politikerforum. Utred- ningen har också haft kontakt med SmåKom – De små kommunernas samverkan. Utredningen har även träffat ett antal kommundirektörer och diskuterat frågor om samverkan.

SOU 2024:43

Utredningens uppdrag och genomförande

Utredningen har deltagit vid ett landshövdingemöte och ett läns- rådsmöte samt vid länsstyrelsernas myndighetsdialog för 2023.

Utredningen har presenterat sitt uppdrag och arbete för Social- styrelsens styrelse och företrädare för Statskontoret.

Utredningen har även träffat och inhämtat erfarenheter från den f.d. utredaren och nationella samordnaren Göran Stiernstedt.

I juni 2023 arrangerade utredningen en forskarträff i Uppsala om statens samverkan med kommunsektorn.

Utredningen har vidare inhämtat uppgifter från de nordiska län- derna beträffande regleringen om deltagande på distans och om sam- råd mellan regeringen och kommunsektorn i dessa länder.

Det kan avslutningsvis nämnas att utredningen har deltagit vid olika möten, seminarier och konferenser med anknytning till kom- mitténs uppdrag, anordnade av bl.a. Läkarförbundet, Södertörns hög- skola och Länsstyrelsen i Skåne län.

Utredningen har beaktat arbete som har redovisats senast den 1 mars 2024.

2.3Begreppet region

Beteckningen för kommuner på regional nivå ändrades den 1 januari 2020 från landsting till region. I betänkandet hänvisar utredningen genomgående till dessa som regioner, även när en hänvisning görs till skrivelser, förarbeten, bestämmelser m.m. som avser tiden innan be- teckningen landsting ändrades till region.

Det finns 20 regioner i Sverige. Gotlands kommun är en kommun på lokal nivå, men kommunen ansvarar även för uppgifter som regio- nen ansvarar för i andra län. Utredningen kommer därför hänvisa till 21 regioner.

2.4Betänkandets disposition

Utredningens betänkande är uppdelat i fyra delar. Den första delen innehåller en bakgrund och utredningens kartläggningar om samver- kan. I den andra delen redovisas utredningens analyser, överväganden och förslag om samverkan. Den tredje delen handlar om fullmäktige- och nämndsammanträden och den fjärde delen innehåller en konse- kvensanalys av utredningens förslag och författningskommentarer.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2024:43

Del I Bakgrund och kartläggning om samverkan

I kapitel 3 finns en närmare beskrivning av utredningens uppdrag om samverkan och dialog. Kapitel 4 handlar om staten och den kommu- nala självstyrelsen. I kapitel 5 finns en redogörelse för begreppet sam- verkan, de olika samverkansaktörerna samt utgångspunkterna för ut- redningens arbete. Utredningens kartläggning redovisas i kapitel 6–10. I kapitel 6 finns en kartläggning av metoder för att åstadkomma sam- verkan. I kapitel 7 finns en närmare kartläggning av vissa verksam- hetsområden. I kapitel 8 finns en redogörelse för länsstyrelsernas roll i samverkan och i kapitel 9 beskrivs den roll Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har i samverkan. I kapitel 10 beskrivs samverkan i kris och krisberedskap.

Del II Analyser, överväganden och förslag om samverkan

Utredningens analyser, överväganden och förslag om samverkan redo- visas i kapitel 11–13. Kapitel 11 behandlar statens samverkan med kommuner och regioner och kapitel 12 behandlar statens samverkan med SKR, inklusive alternativ till överenskommelser med SKR. I kapitel 13 finns utredningens analys och förslag om överläggningar mellan regeringen och kommunsektorn. Kapitel 14 innehåller slutli- gen några avslutande kommentarer om samverkan.

Del III Fullmäktige- och nämndsammanträden

I kapitel 15 finns inledningsvis en närmare beskrivning av utredning- ens uppdrag i den delen som avser fullmäktige- och nämndsamman- träden. Utredningen redogör för fullmäktige och nämnder och deras organisation, uppgifter och sammanträden samt nuvarande reglering av deltagande på distans. I kapitlet redovisas också erfarenheter av deltagande på distans under covid 19-pandemin och deltagande på distans i andra sammanhang. Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och förslag i denna del.

3Utredningens uppdrag om samverkan och dialog

3.1Utredningens uppdrag

Utredningen ska kartlägga och analysera statens former för samverkan och dialog med kommuner och regioner. Syftet är att främja en ända- målsenlig samverkan och dialog inom den offentliga förvaltningen.

För att välfärden ska fungera väl och utvecklas krävs samverkan och samordning mellan de olika nivåerna i den offentliga förvaltningen. Det finns ett behov av att staten och kommunsektorn diskuterar och samverkar om både akuta behov i fredstida kriser och mer långsiktiga och övergripande målsättningar. Detta pågår i olika former men det saknas en samlad bild och en tydlig reglerad struktur för detta i dag.

Utredningen har därför fått i uppdrag att kartlägga och analysera i vilka former staten, genom regeringen, och kommuner och regioner kommunicerar, samverkar och överlägger i dag samt om det skiljer sig åt dels mellan olika sakområden, dels i tider av fredstida kriser jäm- fört med under normala förhållanden.

Utredningen ska vidare bedöma om befintliga former för sam- verkan, dialog och överläggningar är lämpliga och tillräckliga eller om det finns behov av nya sådana former, särskilt mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen och av att åligganden för kommuner och regioner ska beslutas av riksdagen genom lag. I utredningens direktiv nämns bl.a. en rekommendation från Europarådets kongress för lokala och regionala myndigheter att införa en ny konsultationsordning för att säkerställa att kommuner, regioner och deras medlemsorganisa- tion ges möjlighet att bidra med information inför begränsningar av den kommunala självstyrelsen. Också frågan om överenskommelser och överläggningar med SKR samt SKR:s roll berörs i direktiven.

Utredningen ska särskilt analysera länsstyrelsernas, och vid be- hov andra statliga myndigheters, förutsättningar för att hantera och

Utredningens uppdrag om samverkan och dialog

SOU 2024:43

stödja samverkan, dialog och informationsutbyte mellan staten och kommuner och regioner.

Utredningen ska inte föreslå ändringar vare sig i grundlag eller i förvaltningslagen. Inte heller ingår det i uppdraget att överväga änd- ringar i kultursamverkansmodellen.

3.2Utredningens tolkning av uppdraget och avgränsningar

I direktiven definieras inte begreppet samverkan och det finns inte heller någon legaldefinition eller annan entydig definition av begrep- pet. Inte heller begreppen samordning, som också förekommer i direk- tiven, och samarbete har några klara definitioner. I avsnitt 5.1 redo- gör utredningen närmare för begreppen samverkan, samordning och samarbete och relationen mellan dessa. Utredningen har tolkat upp- draget brett och i kartläggningen fokuserat på samverkan på en mer övergripande strategisk nivå och på verksamhetsnivå men i viss ut- sträckning även redogjort för samverkan på individnivå. Någon själv- klar gräns i förhållande till begreppet styrning finns inte heller. Upp- draget är inte i sig inriktat på statens styrning av kommuner och regioner. Samverkan används dock i många fall som ett alternativ till tvingande lagstiftning för kommuner och regioner eller utgör ett steg på vägen mot en starkare styrning, t.ex. som ett led i lagstiftnings- kedjan. Flera av de exempel som nämns i direktiven, t.ex. överens- kommelser med SKR, nationella strategier och handlingsplaner, är mjukare styrmedel som regeringen använder för att påverka områ- den som staten till följd av reglering eller eget val har ett begränsat inflytande över. Dessa former av samverkan – och styrning – ingår därför i utredningens analys. Det gör även bl.a. lagar och förordningar som föreskriver att statliga myndigheter, kommuner och regioner ska samverka och som också utgör en del av statens styrning.

Mot ovanstående bakgrund, och då inga särskilda områden pekas ut i direktiven, krävs en bred ansats till uppdraget. Kartläggningen om- fattar därför i princip samtliga områden där samverkan förekommer, men utredningen bedömer att det är tillräckligt att den är av mer över- siktlig karaktär. Även kultursamverkansmodellen ingår i kartlägg- ningen, även om inga ändringar ska föreslås beträffande denna.

SOU 2024:43

Utredningens uppdrag om samverkan och dialog

Fokus ligger på fördjupade analyser av de rättsliga ramarna för de olika formerna för samverkan och om samverkansformerna är ända- målsenliga för tillförsäkrandet av en gemensam problembild i offent- lig sektor. Utredningen kommer att analysera om befintliga former för samverkan och dialog är lämpliga, bl.a. med hänsyn till den kom- munala självstyrelsen, och vid behov lämna förslag på andra former för samverkan.

Utredningens uppdrag att kartlägga och analysera statens former för samverkan och dialog med kommuner och regioner innefattar enligt utredningen samverkan både på den politiska nivån och tjänste- mannanivå.

Det förekommer givetvis mycket informella och organiserade kon- takter, avstämningar och diskussioner löpande mellan politiker och tjänstemän inom staten, kommuner och regioner samt hos SKR på initiativ av alla berörda. Mer frivillig samverkan av detta slag kommer utredningen endast undantagsvis att gå in på närmare.

Statens tillsyn av kommunal verksamhet nämns inte alls i utred- ningens direktiv. Tillsyn, dvs. kontroll av regelefterlevnad, innebär förstås att det skapas en kontaktyta mellan kommuner och regioner och den statliga myndighet som utövar tillsynen. Tillsyn är emeller- tid en form av tvingande styrning och därmed också i hög grad för- fattningsreglerad. Även om utredningens ansats är bred bedömer ut- redningen att tillsyn faller utanför ramen för utredningens uppdrag.1

Den samverkan som sker endast mellan kommuner respektive mellan kommuner och regioner, det som benämns kommunal sam- verkan,2 samt den samverkan som sker endast mellan statliga myndig- heter, s.k. myndighetsgemensam samverkan, faller även den enligt utredningen utanför ramen för denna utredning. Utredningen redo- gör följaktligen inte för t.ex. föreskrifter om samverkan enbart mellan statliga myndigheter eller om dialogforum som inte inkluderar kom- munsektorn.

1Upplysningsvis kan nämnas att Tillitsdelegationen haft i uppdrag att utreda och om möjligt föreslå hur den statliga tillsynen över kommunal verksamhet kan bidra till kommunal verksam- hetsutveckling, se delbetänkandet En lärande tillsyn – statlig granskning som bidrar till verk- samhetsutveckling i vård, skola och omsorg (SOU 2018:48).

2I 9 kap. kommunallagen (2017:725) regleras vissa, men inte alla, former av kommunal sam- verkan, nämligen kommunalförbund och gemensam nämnd. Dessa är de offentligrättsliga for- merna för kommunal samverkan. Därutöver finns också de privaträttsliga formerna så som avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.

Utredningens uppdrag om samverkan och dialog

SOU 2024:43

Utredningen bedömer slutligen att frågor om sekretess och upp- giftslämnande mellan statliga och kommunala myndigheter, liksom EU-relaterade frågor inte omfattas av uppdraget.

3.3Utredningens metod och tillvägagångssätt

För att genomföra kartläggningen av samverkan mellan staten och kommunsektorn har utredningen lagt upp arbetet på följande sätt. Ut- redningen har gjort en genomgång av de lagar och förordningar som innehåller orden samverka, samarbeta och samordna. Även en sökning på namnet Sveriges Kommuner och Regioner i författningstext har gjorts. Motsvarande genomgång av statsliggaren har genomförts. Vid- are har en översiktlig genomgång av regeringens ärendeförteckningar från de senaste åren gjorts tillsammans med en läsning av ett flertal regeringsbeslut (med för utredningen relevant ärendemening). För strategier och handlingsplaner samt nationella samordnare som inne- fattar samverkan mellan staten och kommunsektorn har utredningen utgått ifrån samt kompletterat de kartläggningar som Statskontoret har genomfört, inom ramen för myndighetens särskilda uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen av statens styrning av kommu- ner och regioner. Därefter har utredningen valt ut de delar som avser samverkan mellan staten och kommunsektorn och studerat relevanta förarbeten och utredningar. Kartläggningen är inte uttömmande, utan är avsedd att belysa hur olika metoder använts för att åstadkomma samverkan. Utredningens uppdrag är mycket brett, vilket omöjliggör representativa undersökningar av hur samverkansformer fungerar. Ett urval av sådana undersökningar skulle inte besvara frågorna gene- rellt. Utredningen har emellertid tagit del av sådana undersökningar som har gjorts, bl.a. om samverkan inom det brottsförebyggande arbetet.3

I enlighet med utredningens tolkning av uppdraget utgår utred- ningen från att den samverkan som ska behandlas är rättsligt reglerad eller på annat sätt beslutad av regeringen. Utredningen behandlar allt- så inte samverkan som uppstår spontant och helt bygger på frivillig- het. Inte heller samverkan som initieras mellan kommuner och regio- ner eller mellan statliga myndigheter behandlas.

3Söderberg (2016) Individriktad brottsprevention – om SSPF och viljan att samverka.

4Staten och den kommunala självstyrelsen

I detta kapitel presenteras inledningsvis den svenska förvaltnings- modellen och den flernivåförvaltning som utmärker den. Därefter redo- görs för den kommunala självstyrelsen och dess rättsliga grund, om- fattning och betydelse för samverkan mellan förvaltningsnivåerna.

4.1Det gemensamma uppdraget

Kännetecknande för den svenska förvaltningsmodellen är att Sverige är en enhetsstat, med en statlig nationell nivå bestående av riksdagen, regeringen och de statliga fristående myndigheterna. Enligt 1 kap. 1 § RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga förvaltningen omfattar alltså även en regional och en kommunal nivå bestående av kommuner och regioner med en grund- läggande kommunal självstyrelse. Dessa ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten och de centrala välfärdstjänsterna. Vissa uppgifter såsom hälso- och sjukvård och skola är obligatoriska, medan kommuner och regioner frivilligt har tagit på sig andra upp- gifter, t.ex. inom kulturområdet.

Det politiska ansvaret för olika uppgifter är alltså fördelat mellan olika nivåer. Kommuntyperna, dvs. kommuner och regioner, är vidare jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. Det kan också noteras att ansvarsfördelningen mellan staten och kom- munsektorn kan ändras över tid, vilket inte minst debatten om ett ändrat huvudmannaskap för skolan och hälso- och sjukvården visar. Den statliga nivån reglerar på så vis förutsättningarna för kommuner och regioner och har ett övergripande ansvar även för den verksam- het som kommuner och regioner bedriver.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

Förvaltningsmodellen innebär bland annat att statens styrning måste utformas efter en avvägning mellan behovet av nationell styr- ning och utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Detta har inte minst under covid 19-pandemin inneburit utmaningar för regering- ens styrning eftersom flera av de berörda verksamheterna föll under kommunernas och regionernas ansvar.1

Förvaltningsmodellen och en fungerande välfärd bygger vidare på att samverkan, samordning och kommunikation sker mellan regering och myndigheter och mellan förvaltningsnivåerna. Även om kom- munsektorn har ett eget ansvar för sin verksamhet och ekonomi är samspelet mellan staten och sektorn viktig för att skapa goda förut- sättningar för välfärden.2 Särskilt viktig blir samverkan i kristider när beslut ska fattas under tidspress och i många fall med bristfällig in- formation. Både länsstyrelserna som utgör statliga myndigheter och SKR som inte är en myndighet spelar en viktig roll som länkar mellan den statliga nivån och de lokala nivåerna. Det råder som nämnts ovan inte något hierarkiskt förhållande mellan kommunerna och respek- tive region inom den kommunala sektorn. Däremot är länsstyrelserna i vissa speciellt reglerade frågor överordnade kommunerna. Till exem- pel kan vissa kommunala beslut överklagas till länsstyrelsen.3 Ansvars- fördelningen mellan olika organ har blivit mer komplex och bl.a. det regionala utvecklingsområdet kännetecknas av det som kallas för fler- nivåstyrning, dvs. när ansvaret delas mellan olika nivåer och organ.4

Regeringen styr myndigheterna genom bl.a. myndighetsförord- ningen (2007:515) och myndighetsinstruktioner samt genom andra förordningar, anslag, regleringsbrev, uppdrag och informella kontak- ter som kan förtydliga den formella styrningen. Enskilda statsråd får inte fatta beslut som rör myndigheterna (jfr 7 kap. 3 § och 12 kap. 1 § regeringsformen, nedan RF) och det råder alltså ett förbud mot s.k. ministerstyre. I regeringsformen slås också myndigheternas själv- ständighet i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning och rättstillämpning fast. Regeringen får inte bestämma hur en förvalt- ningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (jfr 12 kap. 2 § RF).

1Statskontoret (2020) Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

2Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 25 s. 25.

3Se t.ex. 13 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900).

4Se t.ex. Montin (2010) Kommunerna och flernivåstyrningen i EU. Inflytande, anpassning eller inbäddning? s. 126.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

Den 1 januari 2023 fanns det 342 myndigheter under regeringen.5 Enligt Statskontoret påverkar staten kommunsektorn genom de stat- liga myndigheterna, t.ex. genom att dessa utfärdar föreskrifter, utövar tillsyn eller tar fram stöd och vägledningar som berör kommunala verksamheter. Regeringen bestämmer emellertid ramarna för myndig- heterna och vilka uppgifter myndigheterna har. Totalt är det 40 stat- liga myndigheter som enligt Statskontoret styr kommunsektorn. Alla dessa utövar styrning över verksamheter som kommunerna ansvarar för och 23 av dem utövar styrning över regionernas verksamhet.6

I varje län finns en länsstyrelse som ansvarar för den statliga för- valtningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelserna är alltså indelade länsvis, även om viss verksamhet har koncentrerats till sär- skilt utpekade länsstyrelser. Övriga statliga myndigheter har en regio- nal indelning som omfattar betydligt större geografiska områden än de nuvarande länen. Sedan 2022 finns förordningen (2022:593) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Sedan tidigare är Statens servicecenter och Arbetsförmedlingen indelade enligt denna förordning. Även Trafikverket har sedan den 1 januari 2024 anpassat sin regionala indelning. Den geografiska indelningen är densamma som följer av de nya civilområdena i strukturen för civilt försvar och sammanfaller även i huvudsak med de regionala samverkansregionerna inom hälso- och sjukvården.

Kommuner och regioner styrs av direktvalda politiker som fattar sina beslut främst vid fullmäktigesammanträden. Därtill kommer poli- tiska uppdrag inom kommun- och regionstyrelsen, i olika nämnder och utskott. Till politikernas förfogande finns också en omfattande förvaltningsorganisation med ett brett uppdrag och många olika an- svarsområden. Verksamheterna är inte sällan komplexa och kompe- tenskrävande. De kommunala förvaltningsmyndigheterna, dvs. nämn- derna, styrs av både kommunala och statliga föreskrifter.

Kommuner och regioner har flera olika roller. De tillhandahåller många av de centrala välfärdstjänsterna och framför allt kommuner har en roll som myndighetsutövare. I denna roll ansvarar de för olika former av tillsyn och olika tillstånd och bidrag. Kommuner och regio- ner har också roller som samhällsbyggare och utvecklingsaktörer.

5Statskontoret (2023) Statsförvaltningen i korthet, s. 11.

6Statskontoret (2022) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 49. Länsstyrelserna räknas här som en myndighet.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

Det handlar t.ex. om fysisk planering och om den lokala bebyggelsen samt om att utveckla det lokala näringslivet och engagemang i regio- nalt utvecklingsarbete. Kommuner och regioner fungerar vidare som en demokratisk arena, där beslut om den kommunala verksamheten fattas av politiskt förtroendevalda och där utrymme ges för den lokala debatten och medborgardialog till exempel genom möjlighet till folk- omröstningar och medborgarförslag. Därutöver har kommuner och regioner en roll både som arbetsgivare och marknadsaktör.

Även i kristider, dvs. vid händelser som hotar samhällets grundläg- gande funktioner och värden, tillämpas den svenska förvaltningsmodel- len. Vid en kris har samtliga statliga myndigheter uppgifter, liksom kommuner och regioner. Mer om samverkan i kris och krisbered- skap, se kapitel 10.

4.2Kommunal självstyrelse

4.2.1Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen och självstyrelsekonventionen

Det framgår av grundlagen att den kommunala självstyrelsen, tillsam- mans med det representativa och parlamentariska statsskicket, är vad som förverkligar folkstyrelsen i Sverige.7 Principen utgör således en grundpelare i vårt styrelseskick och regleras i kapitel 1, 8 och 14 i regeringsformen där beskattningsrätten och normgivningsmakten med proportionalitetsprincipen är centrala. Samtidigt saknar begreppet kommunal självstyrelse en enhetlig och allmänt vedertagen definition.8 I förarbetena till regeringsformen uttalades bland annat följande.

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda om- råden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Ut- går man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kom- munal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.9

7Se 1 kap. 1 § andra stycket RF.

8Se t.ex. prop. 2009/10:80 s. 210.

9Prop. 1973:90 s. 190.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

Kommunal självstyrelse är enligt förarbetena till 1991 års kommunal- lag en princip för relationen mellan staten och kommunerna som gäller för all kommunal verksamhet. Samtidigt kan självstyrelsen inte vara total. Graden av självstyrelse avgörs i stället ytterst av formen för sam- verkan mellan staten och kommunsektorn.10

Artikel 3.1 i den europeiska konventionen om kommunal själv- styrelse, nedan självstyrelsekonventionen, som Sverige ratificerat, anger:

Med kommunal självstyrelse menas kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.11

Kommunerna ska alltså enligt denna definition ha både rätt och möj- lighet att sköta sina sysslor under viss frihet, men denna kommunala frihet kan begränsas av staten (den kommunala verksamheten ska ombesörjas ”inom lagens gränser”). Till självstyrelsekonventionen är fogad en förklarande rapport som kommenterar dess artiklar. Själv- styrelsekonventionen är, till skillnad från tolkningarna i den förklar- ande rapporten, folkrättsligt bindande. I samband med Sveriges ratifi- cering av konventionen 1989, bedömde regeringen att det svenska rättssystemet uppfyllde de krav som självstyrelsekonventionen ställer och att Sveriges tillträde till konventionen därför inte krävde några lagändringar.12

Artikel 14 i självstyrelsekonventionen anger att varje konventions- part till Europarådets generalsekreterare ska överlämna all informa- tion av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder som den vidtagit för att uppfylla konventionens bestämmelser.13 Härutöver föreskriver konventionen inte något institutionaliserat system för kontroll av dess tillämpning. Inom Europarådet svarar Kongressen för lokala och regionala myndigheter, nedan Kongressen, för över- vakningen av självstyrelsekonventionens tillämpning. Kongressen be- står av ledamöter som är folkvalda i lokala och regionala myndigheter

10Se prop. 1990/91:117 s. 22 f.

11Se prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251, SÖ 1989:34. Av artikel 3.2 följer att kommunal självstyrelse definitionsmässigt innebär att beslutsrätten i kommunen ska utövas av demokratiskt valda organ. Självstyrelsekonventionen anger vidare i tio huvudartiklar vissa grundläggande – men ofta allmänt hållna – principer för statens relation till kommunerna.

12Bedömningen delades av konstitutionsutskottet, se bet. 1988/89:KU32.

13Artikeln har dock i praktiken inte tillämpats av medlemsländerna efter att konventionen trätt i kraft. Se Congress of Local and Regional Authorities: A contemporary commentary by the Congress on the explanatory report on the European Charter of Local Self-Government CG-FORUM(2020)02-05FINAL, 2020, punkt 237.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

i medlemsländerna. De svenska ledamöterna nomineras av regeringen till Europarådets generalsekreterare, på förslag av SKR. SKR håller också den svenska delegationen med administrativt och sakkunnigt stöd. Övervakningen genomförs dels genom granskningar av enskilda länder, dels genom tematiska rekommendationer och resolutioner i anslutning till någon eller några av konventionsartiklarna.14 Kongres- sens uttalanden är inte rättsligt bindande för tolkningen av självstyr- elsekonventionen. En annan sak är att Sverige i och för sig lägger vikt vid synpunkter från de europeiska samarbetsorganen. Kongressens arbete kan också ge värdefull information om hur den kommunala självstyrelsen utvecklas i Europa.

4.2.2Den kommunala självstyrelsen bärs upp av vissa grundläggande värden

Decentraliserat beslutsfattande och decentraliserad förvaltning kan åstadkommas genom en lokal och regional organisation av de statliga myndigheterna. Den kommunala självstyrelsen syftar dock till att till- godose värden utöver de fördelar som förknippas med decentraliser- ing i allmänhet. Motiveringarna för den kommunala självstyrelsen hänförs ofta till självstyrelsens demokrati- och effektivitetsvärden.15

Sedan den allmänna och lika kommunala rösträtten infördes fram- står demokrativärdet som den kommunala självstyrelsens viktigaste funktion i statsskicket.16 Till skillnad från vad som gäller för den decentraliserade statliga organisationen, utövas inte bara förvaltningen utan också den politiska beslutanderätten av förtroendevalda på lokal nivå. Politiskt beslutsfattande sker alltså nära medborgarna som här-

14Beslut inom Europarådet fattas ytterst av ministerkommittén, som består av medlemsländ- ernas utrikesministrar eller deras ställföreträdare. Enligt Europarådets stadgar ska minister- kommittén bl.a. överväga de åtgärder som krävs för att främja Europarådets mål, inklusive ingående av konventioner och regeringarnas antagande av en gemensam politik med avseende på särskilda frågor. Stadgarna anger vidare att ministerkommitténs slutsatser, i lämpliga fall, kan ta formen av rekommendationer till medlemmarnas regeringar. Ministerkommittén har, med stöd av Europarådets stadgar, etablerat Kongressen och åt den uppdragit att bl.a. utarbeta rap- porter om situationen för lokal och regional demokrati i medlemsstaterna och att säkerställa ett effektivt genomförande av principerna i självstyrelsekonventionen. Se Europarådets stadga SÖ 1949:38, artikel 15–16 och Statutory Resolution relating to the setting up of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe CM/Res(1994)3, 1994 samt Statutory Resolution relating to the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe CM/Res(2020)1, 2020, artikel 1.2.

15Framställningen nedan bygger bl.a. på SOU 1996:129 s. 181 ff. och Statskontoret (2011) Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 15 ff.

16Det underströks vid tillkomsten av regeringsformen att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin, se bet. 1973:KU26 s. 39.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

igenom får möjligheter till inflytande över verksamheten och möj- ligheter till ansvarsutkrävande avseende genomförd politik. Detta kan antas främja legitimiteten för den representativa demokratin som sådan.

Genom den kommunala självstyrelsen ges fler medborgare möjlig- het att vara delaktiga i offentlig verksamhet och beslutsfattande. Det finns i dag drygt 40 000 förtroendevalda i kommuner och regioner, varav 96 procent är fritidspolitiker.17 Den bidrar härigenom till en spridning av den politiska makten i samhället. Nämnas kan också att den kommunala politiska nivån fungerar som rekryteringsgrund för politiska uppdrag på det nationella planet.

Ett annat motiv för självstyrelsen är olika effektivitetsvärden. Kom- munal självstyrelse anses ge förutsättningar för variation och flexibi- litet. Olika kommuner ges möjlighet att anpassa sina verksamheter utifrån skiftande förutsättningar. Särskilt tydligt kan effektivitetsvärdet antas göras gällande när det kommer till frågor om verksamhetens organisering, som ofta bäst torde kunna bedömas lokalt.

Kommunal självstyrelse kan också medge utrymme för pluralism. Flera aktörer kan, inom lagens ramar, pröva olika metoder för att lösa likartade problem. Kommunerna kan alltså tjäna som ”demokratins laboratorier”.18 De erfarenheter och den kunskap som härigenom skapas kan tas till vara, spridas mellan olika kommuner och härigenom bidra till effektivitetsvinster i förvaltningen.

Kommunernas ställning i vårt flernivåsystem ska överensstämma med Sveriges åtaganden enligt självstyrelsekonventionen och de in- tentioner som legat bakom densamma.19 Självstyrelsekonventionen har tagits fram inom ramen för Europarådets arbete. Europarådets syfte är bl.a. att åstadkomma en fastare enhet mellan dess medlem- mar för att säkerställa och förverkliga de ideal och principer som är deras gemensamma arv.20 Av ingressen till självstyrelsekonventionen framgår bl.a. att skyddet av den kommunala självstyrelsen är ett vik- tigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som grundar sig på demo- kratiska principer.

17Kullander m.fl. (2022) Kommunal självstyrelse – värd att värna, s. 196.

18Jfr Justice Brandeis skiljaktiga mening i amerikanska federala högsta domstolens avgörande i New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262 (1932).

19Jfr SOU 1996:129 s. 167.

20Se Europarådets stadga SÖ 1949:38, artikel 1 a.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

4.2.3Kommunerna är fristående offentligrättsliga subjekt

I grundlagen finns rättsliga garantier som syftar till att kommunerna21 ska existera och kunna verka som särskilda och fristående offentlig- rättsliga subjekt. I regeringsformen anges att kommuner finns på så- väl lokal som regional nivå samt att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar,22 dvs. fullmäktige. Regeringsformen anger vidare att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheter.23 De statliga förvaltningsmyndig- heterna lyder under regeringen.24 De kommunala förvaltningsmyndig- heterna är däremot inte hierarkiskt underordnade regeringen.25

4.2.4Kommuner har uppgifter i den fria och i den obligatoriska sektorn

Uppgifterna som, enligt 14 kap. 2 § RF, ankommer på kommunerna är att sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse med iakttagande av de närmare bestämmelser som framgår av lag, samt även övriga angelägenheter som bestäms i lag. Grundlagen anknyter här till en uppdelning av den kommunala verksamheten i två olika verksamhetsområden som brukar benämnas den fria respektive den obligatoriska sektorn.

Den fria sektorn

Inom den fria sektorn har kommunerna en initiativrätt. Det kom- munala engagemanget kan handla om att starta upp och driva en verk- samhet (såsom ett badhus eller anordnande av kulturevenemang) eller annars verka för exempelvis sysselsättningen eller näringslivets utveckling i kommunen. I regeringsformens förarbeten uttalas att ut- rymmet för den kommunala initiativrätten utgör en kärna i den kom-

21Med kommuner avses i fortsättningen av detta kapitel kommuner på lokal och regional nivå, dvs. både kommuner och regioner.

22Se 1 kap. 7 § och 14 kap. 1 § RF.

231 kap. 8 § RF.

24Eller, undantagsvis, riksdagen. Se 12 kap. 1 § RF.

25Den svenska förvaltningsmodellens dualism – förvaltningens självständighet i myndighets- utövning och rättstillämpning – gäller även kommuninternt, dvs. i förhållandet mellan full- mäktige och de kommunala förvaltningsmyndigheterna (jfr 12 kap. 2 § RF). Ett annat känne- märke för de kommunala förvaltningsmyndigheterna är att ledamöterna är förtroendevalda och utses genom val i fullmäktige.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

munala självbestämmanderätten.26 Helt fri att välja vad kommunen får befatta sig med inom den fria sektorn är den dock inte.27 Det måste vara fråga om angelägenheter av allmänt intresse.28 Detta utgör kärnan i vad som brukar benämnas som kommunernas allmänna kompetens. Kompetensen och dess begränsningar har huvudsakligen växt fram i domstolspraxis under lång tid men har i viss grad kommit att kodifieras i lag.29 Kravet på allmänintresse är centralt och innebär generellt att kommunen ska ägna sig åt angelägenheter som kan sägas ligga i de egna medlemmarnas kollektiva intresse.30 Begränsningarna i den allmänna kompetensen, utöver kravet på allmänintresse, som utgångspunkt31, kan sammanfattas så att kommunen som huvudregel endast får verka inom sina geografiska gränser,32 att kommunen inte får ha hand om angelägenheter på ett område där någon annan har exklusiv kompetens,33 att kommunen ska behandla sina medlemmar lika, att kommunen inte får understödja någon enskild, att kommu- nen inte får fatta beslut med retroaktiv verkan till men för medlem- marna, att kommunen endast får verka på näringslivets område i syfte att tillhandahålla medlemmarna tjänster och nyttigheter (alltså inte i rent vinstsyfte),34 samt att kommunen får ta ut avgifter motsvarande självkostnadspris för de tjänster och nyttigheter som kommunen till- handahåller.

Den obligatoriska sektorn

Den obligatoriska sektorn utgörs av den verksamhet som kommu- nen är skyldig att bedriva. I dag utgör denna sektor den totalt domi- nerande delen av den kommunala verksamheten.

26Prop. 1973:90 s. 190. Artikel 4.2 i självstyrelsekonventionen anger att kommunerna ”inom lagens gränser [ska] ha full frihet att ta initiativ i ärenden som inte ligger utanför deras kom- petens eller tillkommer annan myndighet”.

27Principen om kommunal självstyrelse kan aldrig vara total, se t.ex. prop. 1990/91:117 s. 23.

28Allmänintresset som förutsättning för kommunal verksamhet kan ytterst motiveras mot bakgrund av att kommunen utgör en del av det allmänna (se t.ex. Madell och Lundin [2018] Kommunallagen. En kommentar, s. 42).

29Se i dag främst 2 kap. KL och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

30Jfr t.ex. prop. 2016/17:171 s. 299.

31Åtskilliga undantag föreligger. Den mest fullständiga systematiseringen återfinns i Lundin och Madell (2022) Kommunala befogenheter.

32Se 2 kap. 1 § KL.

33Exempelvis anses försvars- och utrikespolitik utgöra rent statliga angelägenheter som slår ut det kommunala handlingsutrymmet. Se t.ex. RÅ 1993 ref 32 angående Malmö kommuns verksamhet i förhållande till hur Öresundsbroförbindelsen skulle utformas.

34Angående kommunernas förhållande till näringslivet tillkommer även unionsrättsliga be- gränsningar, från vilka här bortses.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

Vilka verksamheter som ska skötas i kommunal regi framgår inte i grundlagen.35 Inte heller självstyrelsekonventionen utpekar några materiella verksamhetsområden som ”typiskt” kommunala men talar, som framgått ovan, om kommunernas rätt och möjlighet att sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna (se artikel 3.1 självstyr- elsekonventionen). I regeringsformens förarbeten betonas att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun inte ska vara orubblig utan måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.36 En ordning med preciserade regler på grundlagsnivå om ansvars- fördelningen mellan stat och kommun eller om att vissa specifika materiella verksamhetsområden är förbehållna kommunsektorn skulle också vara svårförenlig med grundsynen att stat och kommun, inom enhetsstaten Sverige, ömsesidigt samverkar på olika områden för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.37 Nämnas bör också att den obligatoriska sektorns andel av den offentliga förvaltningen som hel- het inte nödvändigtvis korrelerar med graden av respekt för den kom- munala självstyrelsen. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun ändras åt olika håll i takt med samhällsutvecklingen. En överföring av huvudmannaskapet för en viss verksamhet från kom- munerna till staten kan innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Om statens verksamhetsansvar blir exklusivt, inskränks den kommunala kompetensen i motsvarande mån.38 Vidare kan kom- munernas ekonomiska handlingsutrymme minska, särskilt om det är fråga om stora verksamheter. Å andra sidan bibehåller kommunerna möjligheterna att utforma de verksamheter för vilka de alltjämt an- svarar.39

Den kommunala självstyrelsen kan inskränkas även om ansvars- fördelningen mellan stat och kommun inte förändras, exempelvis ge- nom regleringar som försvårar lokal anpassning eller att möjligheterna för kommunerna att bestämma hur de ska bedriva eller organisera

35Utöver åliggandet, enligt 12 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen, för regionfullmäktige att välja juryledamöter för rättegången i tryckfrihetsmål.

36Se prop. 1973:90 s. 190.

37Jfr t.ex. prop. 1973:90 s. 190.

38Jfr 2 kap. 2 § KL.

39Se exempelvis bedömningen i SOU 2022:53 s. 1277 att ”ett fullgånget förstatligande [av skolan] trots stora organisatoriska konsekvenser för kommunerna inte i formell mening påverkar den kommunala självstyrelsen eftersom det handlar om att flytta ansvar från kommunerna till staten och inte att begränsa kommunerna i hur de kan utföra sitt uppdrag”. Se också bedöm- ningen i SOU 2023:9 s. 350 ff., att ett statligt huvudmannaskap för insatsen personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade inte skulle påverka den kommunala självstyrelsen.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

sin verksamhet minskas. För vissa verksamheter får den kommunala självstyrelsen sägas vara begränsad. Som exempel kan överförmyndar- verksamheten anföras. Denna utgör ett kommunalt åliggande (se

19kap. föräldrabalken). Någon möjlighet till lokalt handlingsutrymme eller reell möjlighet till självständighet ens i rent organisatoriska frågor kan här knappast anses föreligga.40

Centrala obligatoriska verksamhetsområden

Någon fullständig förteckning över vad som ingår i kommunernas obligatoriska sektor föreligger inte. Att precisera de obligatoriska verk- samheterna är svårt, inte minst eftersom dessa framgår av ett mycket stort antal olika författningar och är av så olika karaktär. Inom vissa områden är kommunen skyldig att bedriva viss verksamhet, inom andra bedriva tillsyn och på åter andra områden kan det röra sig om en skyldighet att ansvara för planering i något avseende.

När det kommer till regionerna utgör hälso- och sjukvård den helt dominerande verksamheten. Kärnan är stadgandet i 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), nedan HSL, att regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen.41 Regleringsmodellen i HSL omfattar, utöver att utpeka huvudansvaret för verksamheten, bl.a. bestämmelser om hur denna ska bedrivas, organiseras och planeras. Regionernas verksamhet på området före- skrivs och regleras dock i ett stort antal ytterligare författningar.42 Kollektivtrafiken inom varje län utgör ett obligatoriskt gemensamt ansvar för regionen och kommunerna i länet, som dock får överens- komma att ansvaret ska vara antingen regionens eller kommunernas.43 Färdtjänst är dock ett ansvar för kommunen på lokal nivå.44 Inom

40Kommunerna har dock frihet att välja om kommunen ska ha en överförmyndare eller över- förmyndarnämnd (som även kan vara gemensam med annan kommun), 19 kap. 2 § föräldrabalken.

41Ansvaret att erbjuda hälso- och sjukvård vilar alltså i första hand på regionerna, men även kommunerna har ett sådant ansvar i förhållande till dem som efter beslut av kommunen bor i en sådan boendeform eller bostad för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd eller dem som till följd av funktionshinder behöver ett boende med särskild service (eller motsvarande tillståndspliktig boendeform eller bostad) samt åt den som vistas i de kommunala dagverksamheterna. Undantaget är sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare. Se 12 kap. 1 och 3 §§ samt 16 kap. 1 § tredje stycket HSL.

42Tandvårdslagen (1985:125) och smittskyddslagen (2004:168) utgör här bara ytterligare två exempel.

43Med undantag för Stockholms län där regionen som utgångspunkt ensam ansvarar om inte regionen och kommunerna kommer överens om att gemensamt ansvara för denna trafik eller om att endast kommunerna ska bära ansvaret. Se 2 kap. 1 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

44Se 4 § lagen (1997:736) om färdtjänst.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

området för det regionala utvecklingsansvaret ska regionerna bl.a. fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin ifråga.45

För kommunerna på lokal nivå är verksamheten på utbildnings- området den budgetmässigt mest betydande. Den obligatoriska verk- samheten utgörs för det första av ett ”primärt” huvudmannaskap för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och kommunal vuxenutbildning.46 I huvudmannaskapet ligger ett ansvar för att utbildningen genom- förs i enlighet med gällande föreskrifter.47 Även enskilda får godkän- nas som skolhuvudmän, och kommunerna är skyldiga att fastställa och betala ut bidrag till enskilda huvudmän som bedriver fristående skolverksamhet (den s.k. skolpengen).48 Kommunerna är vidare skyl- diga att bedriva verksamhet på den sociala omsorgens område enligt bl.a. socialtjänstlagen (2001:453), nedan SoL, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, nedan LSS, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, nedan LVU, samt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, nedan LVM. Uppgif- ter i förhållande till fastställande av faderskap och vårdnad om barn enligt föräldrabalken kan i sammanhanget också nämnas, liksom skyl- digheten för kommunen enligt 18 kap. 2 § andra stycket ärvdabalken att i vissa fall svara för provisorisk dödsboförvaltning. På migrations- området kan bland flera obligatoriska uppgifter nämnas att en kommun enligt 5 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invand- rare för bosättning är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Kommunen ansvarar vidare, enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, nedan LSO, för stora delar av räddningstjänsten inom kommunen.49 På miljöskyddets område har kommunerna ett flertal obligatoriska uppgifter. Det rör sig bl.a. om tillsynsansvar över verksamheter och åtgärder, prövning av verksam- hetstillstånd, samt den konkreta skyldigheten att behandla och trans- portera bort av avfall.50 Inom området för bebyggelse och boende kan

45Se lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar.

46Dock inte förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola, för vilka i stället staten är huvudmän (se 2 kap. 2 och 4 §§ skollagen [2010:800]).

472 kap. 8 § skollagen (2010:800).

4810 kap. 37–39 §§ skollagen (2010:800).

49Enligt samma lag föreligger också ett allmänt krav på att kommunen bl.a. ska verka för att åstadkomma skydd mot olyckor (3 kap. 1 §) samt den mer konkreta uppgiften att ansvara för att sotning sker (3 kap. 4 §).

50Se exempelvis 15 kap. 20 och 20 a §§ miljöbalken.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

nämnas att det så kallade planmonopolet för kommunerna på lokal nivå också medför bl.a. ett åliggande att ha en aktuell översiktsplan enligt 3 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900), nedan PBL. Enligt 7 kap. samma lag ska regional fysisk planering ske i Stockholms, Skånes och Hallands län. Regionen i dessa respektive tre län ansvarar för denna planering. Genom riktlinjer, som bl.a. ska innehålla kom- munens mål för bostadsbyggande ska varje kommun enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Kommunerna har även uppgifter

iförhållande till infrastruktur. Kommunen är, om vissa omständig- heter föreligger, skyldig att hålla med en allmän va-anläggning (se 6 § lagen [2006:412] om allmänna vattentjänster) och är även skyldig att ha en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi

ikommunen enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. Slutligen ska nämnas att kommuner och regioner har att vidta åt- gärder inför och vid såväl extraordinära händelser i fredstid som höjd beredskap (se kapitel 10).

Den kommunala självstyrelsen gäller båda sektorerna

Centralt är att det i grundlagen framgår att självstyrelsen inte är be- gränsad till den fria sektorn utan gäller även inom den obligatoriska. All kommunal verksamhet sköts alltså på den kommunala själv- styrelsens grund. Att principen är operativ i båda sektorerna betyder inte att alla aspekter av principen gör sig gällande på samma sätt eller med samma intensitet.51 För den fria sektorn ligger självstyrelsens närmare innebörd bl.a. just i att kommunen själv väljer vilken verk- samhet den vill initiera samt att den således initierade verksamheten i huvudsak är oreglerad, utöver de grundförutsättningar som anges i kommunallagen. Förvaltningslagen detaljreglerar, just med hänsyn till den kommunala självstyrelsen, förfarandet i den fria sektorn i lägre grad än i den specialreglerade.52 De rättsmedel med vilka beslut kan angripas i den fria sektorn är, ur kommunens perspektiv, mindre in- gripande än möjligheten till överklagande av beslut i den obligato- riska sektorn.

51Så ger också en jämförande läsning av artikel 4.4 och artikel 4.5 i självstyrelsekonventionen vid handen att kommunens tilldelade befogenheter (närmast motsvarande den specialreglerade sektorn) fordrar en lägre grad av autonomi.

52Se prop. 2016/17:180 s. 29.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

Den kommunala självstyrelsens genomslag i den obligatoriska sek- torn är betydligt mer svårfångad. I vissa fall har staten bara i allmänna ordalag fastställt ett kommunalt åliggande. I andra fall kan det vara fråga om en målinriktad ramlag, konkreta exempel härpå är socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Det kan också vara fråga om mycket detaljerade åligganden, så som är fallet med skollagen (2010:800).

4.2.5Kommunerna ska ha ekonomiska möjligheter att utöva sina uppgifter

Den kommunala självstyrelsen ger inte bara kommunen rätten att under viss frihet sköta sina sysslor utan tillförsäkrar också kommunen möjligheten att sköta dessa. Detta förutsätter att verksamheten kan finansieras. Det framgår av 14 kap. 4 § RF att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I praktiken innebär det att fullmäktige avgör inkomstskattesatsen.53 Utgångspunkten är att kom- munens medelsbehov ska täckas av skatt.54 Skattekraften, och således kommunens möjlighet att via skatteintäkter finansiera sin verksam- het, är relativt svag i vissa kommuner.55 Genom allmänna statsbidrag till kommunsektorn söker staten bl.a. skapa goda ekonomiska för- utsättningar för kommunerna och att bidra till den kommunala verk- samhetens effektivitet och höga kvalitet.56 Till detta kommer också det kommunalekonomiska utjämningssystemet, som syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner att tillhandahålla välfärd och annan kommunal service.57

I detta sammanhang bör också finansieringsprincipen nämnas. Denna är inte lagfäst men har godtagits av riksdagen och tillämpas

53Den rättsliga regleringen av den kommunala beskattningsrätten är komplex. Utöver 14 kap.

4§ RF måste också stadgandet att grunderna för den kommunala beskattningen meddelas genom lag i 8 kap. 2 § första stycket 3 RF beaktas. Vidare följer av 8 kap. 3 § första stycket 2 RF att riksdagen inte kan delegera denna föreskriftsrätt till regeringen.

54Verksamheten i den frivilliga sektorn får dock avgiftsfinansieras. Även inom ramen för den obligatoriska sektorn får kommuner i viss utsträckning ta ut avgifter men det föreligger då ett krav på särskilt författningsstöd (se 2 kap. 5 § KL och t.ex. RÅ 1999 ref. 68).

55Skattekraften mellan den kommun som har högst och den som har lägst skiljer sig mycket kraftigt åt. Exempelvis kan nämnas att Danderyds kommun 2017 hade en skattekraft som var 2,4 gånger så hög som Årjängs kommun.

56Se prop. 2008/09:1 Utgiftsområde 25 avsnitt 2.3, bet 2008/09:FiU3 och rskr. 2008/09:150.

57Se 14 kap. 5 § RF, lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning samt lagen (2008:342) om utjämning av kost- nader för stöd och service till vissa funktionshindrade och förordningen (2008:776) om ut- jämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

sedan 1993.58 Den innebär i korthet att staten inte ska ålägga kom- muner nya obligatoriska uppgifter utan att samtidigt tillhandahålla adekvat finansiering så att kommunerna kan täcka de tillkommande kostnaderna utan att behöva besluta om höjd utdebitering. Om kom- munerna på motsvarande vis fråntas en befintlig obligatorisk uppgift, ger finansieringsprincipen vid handen att följden ska bli ett minskat allmänt statsbidrag. Principen tillämpas också när obligatoriska upp- gifter får förändrad ambitionsnivå. Den ekonomiska regleringen görs vid ett tillfälle och fördelas i kronor per invånare för hela kommun- kollektivet. Principens grundtanke återfinns också i självstyrelse- konventionens artikel 9.2, som stadgar att kommunernas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag.59

Utöver det allmänna statsbidraget bidrar staten till finansieringen av de kommunala verksamheterna genom ett stort antal riktade stats- bidrag. Det kan nämnas att bidrag till kommunerna, enligt artikel 9.7 i självstyrelsekonventionen, såvitt möjligt inte ska öronmärkas för att finansiera speciella projekt. Allmänna eller sektorspecifika stats- bidrag är enligt konventionens förklarande rapport att föredra från självstyrelseperspektiv.

Den kommunala självstyrelsens princip får sammanfattningsvis anses innefatta att kommunen ska kunna ha ekonomiska möjligheter att utöva sina uppgifter. En annan sak är att kommunen inte med hän- visning till resursbrist kan förvägra en enskild något som denna enligt lag har rätt att erhålla något från kommunen, exempelvis stöd enligt socialtjänstlagen.60 Kommunens ekonomiska förhållanden utgör alltså inget rättsligt godtagbart skäl för kommunen att vägra fullgöra obli- gatoriska uppgifter.

58Se prop. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29 och rskr. 1991/92:345. Vidare har vissa preciseringar rörande principens tillämpning beslutats av riksdagen (se prop. 1993/ 94:150, bet. 1993/94:FiU19 och rskr. 1993/94:442). Ett informationsmaterial, med syfte att underlätta beredningen mellan företrädare för staten respektive kommunerna har tagits fram av en informell arbetsgrupp bestående av tjänstemän från Regeringskansliet och SKR. Reger- ingen får anses ha ställt sig bakom detta informationsmaterial (se prop. 2006/07:100 s. 221 f.).

59Nämnas kan att Kongressen framfört oro avseende finansieringsprincipens efterlevnad när staten tar fram nya riktlinjer eller metoder för hur kommunala åligganden ska utföras. Se Explanatory Memorandum and Recommendation 485 on Monitoring of the application of the European Charter of Local Self-Government in Sweden, CG(2022)43-12FINAL, 2022.

60Se t.ex. RÅ 1993 ref. 11 II och RÅ 2000 ref. 16.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

4.2.6Riksdagen har en särskild roll vid regleringen av kommunsektorn

Föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verk- samhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommu- nernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså riks- dagen som i lag beslutar i dessa frågor. Det framgår dock av 8 kap. 3 § RF att riksdagen i princip också har möjlighet att bemyndiga reger- ingen att meddela föreskrifter i dessa frågor. I regeringsformens för- arbeten förutsätts att riksdagen vid bemyndiganden till regeringen beaktar den kommunala självstyrelsen och att bemyndiganden bör ske med viss försiktighet och inte vidare än nödvändigt.61 Riksdagen kan enligt 8 kap. 10 § RF dessutom medge att regeringen i sin tur delegerar denna rätt att meddela föreskrifter till en förvaltningsmyn- dighet. Dock kan regeringen alltså inte genom föreskrifter reglera dessa frågor utan riksdagens inblandning.

Grundlagen ger också regeringen en begränsad egen makt att be- sluta föreskrifter (dvs. utan att riksdagen dessförinnan har medgivit detta). Det följer av 8 kap. 7 § första stycket 2 RF att regeringen får meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riks- dagen, regeringens s.k. restkompetens. I ovan nämnda 8 kap. 2 § första stycket 3 RF, som anger vilka frågor rörande kommunerna som riks- dagen förfogar över, kan anmärkas att endast grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer omnämns. Detta innebär att närmare föreskrifter i dessa ämnen får meddelas direkt av reger- ingen. Regeringen kan också enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 RF med- dela föreskrifter om verkställighet av lag.

Det sagda ska dock inte skymma regleringens centrala innebörd. Föreskrifter som avser kommunernas åligganden och befogenheter kräver lagstiftning. Om staten således vill införa en ny uppgift för kommunerna, eller frånta kommunerna en befogenhet de redan har, krävs ett ställningstagande från riksdagen.

61Se prop. 2009/10:80 s. 222 f.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

4.2.7Inskränkningar i självstyrelsen ska vara proportionerliga

Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska enligt regerings- formen föregås av en proportionalitetsbedömning.62 En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör63 inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Ingrepp i den kommunala självstyrelsen får därmed endast anses god- tagbara i den mån inskränkningen framstår som proportionell i förhål- lande såväl lagstiftningens ändamål som utformning. Proportionali- tetsprincipens huvudsakliga syfte är att åstadkomma en ordning som innebär att intresset av kommunal självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställs mot de intressen som ligger bakom lag- förslaget. Vidare gäller att lagförslag som innebär åligganden för kom- munerna ska granskas av Lagrådet.64 Härigenom garanteras att pro- portionalitetsprövningen blir föremål också för Lagrådets granskning och kan utgöra underlag för riksdagens proportionalitetsbedömning.65

Regeringsformen ger ingen ledning i fråga om vilka ändamål som skulle kunna motivera en inskränkning i självstyrelsen. Den närmare utvecklingen av vilka motstående intressen som kan motivera inskränk- ningar sker löpande i de lagstiftningsärenden som aktualiserar den kommunala självstyrelsen.66 Naturligt är att det finns ett antal cen- trala nationella värden av sådan tyngd att de kan motivera inskränk- ningar i den kommunala självstyrelsen.67

Proportionalitetsbedömningar som redovisas i en proposition inne- bär regelmässigt en avvägning mellan intresset av kommunal själv- styrelse och ett nationellt intresse av att genomföra förändringar. Det förekommer dock också att någon förändring inte föreslås. Vid be- redningen av 2017 års förvaltningslag gjordes, med utgångspunkt i proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF, överväganden om skälen att bibehålla undantag för tillämpligheten av vissa förvaltningsrätts- liga regler när det kommer till kommuners handläggning av ärenden där besluten kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunal- lagen (2017:725), nedan KL. Undantagen omfattar bl.a. vissa proces-

6214 kap. 3 § RF.

63Den fakultativa utformningen syftar till att avskära möjligheten till en rättslig prövning, i efterhand, av riksdagens proportionalitetsbedömning (se prop. 2009/10:80 s. 213).

648 kap. 21 § RF.

65Se prop. 2009/10:80 s. 213. Jfr t.ex. SOU 2008:125 s. 539.

66Tillämpningen av proportionalitetsprövningen granskas av konstitutionsutskottet.

67Den lokala demokratins utformning, rättssäkerhet, likvärdighet och samhällsekonomisk stabilitet är värden som Statskontoret nämner i sin rapport Kommunalt självstyre och propor- tionalitet (2011).

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

suella rättssäkerhetsgarantier. Regeringen uttalade att intresset av att undvika inskränkningar av den kommunala självstyrelsen starkt talade emot en detaljreglering av förfarandet i ärenden på detta område.68

Det förekommer att riksdagen och Lagrådet når olika slutsatser i fråga om tillåtligheten av en föreslagen inskränkning. Ett aktuellt lagstiftningsärende gäller en ändring av 5 kap. 3 § KL.69 Bestämmelsen anger att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare.

Iprogrammet ska också anges hur målen och riktlinjerna ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Enligt ändringsförslaget ska programmet gälla också för verksamhet som bedrivs av kommu- ner i egen regi, och inte, som nu, enbart privata aktörer. Syftet med förslaget är att det, så långt möjligt, ska råda likvärdiga villkor för privata utförare och kommuner. Enligt regeringens bedömning skulle förändringen enbart innebära en mindre utökad administrativ börda för kommunerna. Syftet bedömdes inte heller kunna uppfyllas genom mindre ingripande åtgärder. Regeringen bedömde därför att åtgärden var proportionerlig i förhållande till den lilla inskränkning i själv- styrelsen som förslaget skulle medföra.70 Lagrådet bedömde däremot att likvärdiga villkor för utförare kunde uppnås redan med nuvarande bestämmelser i kommunallagen. Fördelen med förslaget tycktes, en- ligt Lagrådet, endast vara att mål och riktlinjer för både privata utför- are och kommuner samlas i ett dokument. Förslaget bedömdes därför innebära en ökad administration utan att något egentligt syfte eller förbättring uppnås. Ändringarna ansågs därför inte nödvändiga för att uppnå syftet bakom inskränkningen.

Riksdagen kan redovisa en bedömning utan att proportionaliteten dessförinnan bedömts i en proposition. Under covid 19-pandemin beslutade riksdagen tillfälliga bemyndiganden för regeringen att med- dela föreskrifter om bl.a. ”omfördelning av läkemedel och medicinsk utrustning när det gäller regioner och kommuner, om det i syfte att upprätthålla ett effektivt smittskydd behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19”. Under riksdagsbehandlingen rik- tade konstitutionsutskottet viss kritik mot regeringen för att någon proportionalitetsbedömning inte redovisats i propositionen men

68Se prop. 2016/17:180 s. 27 f.

69Prop. 2023/24:52. Lagrådets yttrande framgår av bilaga 5 till propositionen.

70Konstitutionsutskottet ställde sig bakom regeringens bedömningar, se bet. 2023/24:KU7, och riksdagen antog regeringens förslag till ändring i kommunallagen, se rskr. 2023/24:161.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

överlät själva bedömningen till socialutskottet.71 Socialutskottet fann det föreslagna bemyndigandet proportionerligt mot bakgrund av den extraordinära situationen.72 Riksdagens bedömning har tolkats som att det, i händelse av en allvarlig fredstida kris, kan anses vara pro- portionerligt att låta regeringen ta över styrningen av kommuner och regioner, eftersom det kan bli fråga om att väga den kommunala självstyrelsens allmänna princip mot en akut fara för människors liv och vitala samhällsintressen.73

4.2.8Samråd med kommunerna

Statens samråd med kommunerna inför beslut som direkt angår dem utgör en del av skyddet för den kommunala självstyrelsen. I 7 kap. 2 § RF föreskrivs bl.a. att det vid beredningen av regeringsärenden (häribland alltså utarbetandet av beslut och lagförslag som berör kommunerna) ska inhämtas upplysningar och yttranden från kom- muner, i den omfattning som behövs. Således framgår det direkt av grundlag att remissförfarandet omfattar kommunerna. Vidare ska nämnas att finansieringsprincipen innebär att överläggningar ska hållas med företrädare för kommunsektorn.

Även självstyrelsekonventionen behandlar samråd med kommun- sektorn som en del av skyddet för den kommunala självstyrelsen. Självstyrelsekonventionen föreskriver i artikel 4.6 att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller alla frågor som direkt berör dem. Artikeln kommenteras i den förklarande rapport som bi- fogas konventionen. Där anges att sättet och tidpunkten för samråd bör väljas så att kommunerna får en reell möjlighet att utöva infly- tande. Samtidigt anges i rapporten att exceptionella omständigheter kan innebära att kravet på samråd får åsidosättas, i synnerhet i bråd- skande fall. Vidare anges att samråd ska äga rum direkt med berörda kommuner eller, där flera kommuner berörs, indirekt via deras sam- manslutningar.

Utöver detta allmänna samrådskrav, innehåller självstyrelsekonven- tionen två artiklar om samråd i särskilda fall. Artikel 5 anger att änd- ringar i den kommunala indelningen inte får göras ”utan föregående

71Yttr. 2019/20:KU8y s. 13 f.

72Bet. 2019/20:SoU20 s. 15 f.

73Se Hirschfeldt och Petersson (2020) Rättsregler i kris, s. 85 f.

Staten och den kommunala självstyrelsen

SOU 2024:43

samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröst- ning där detta är tillåtet i lag”. Enligt den förklarande rapporten är det är väsentligt att ”direkt eller indirekt samråd i förväg” äger rum. Vidare ska kommunerna, enligt artikel 9.6, ”rådfrågas på lämpligt sätt angående det sätt på vilket omfördelade resurser skall tilldelas dem”. Enligt den förklarande rapporten ska artikelns krav anses uppfyllt så länge dessa omfördelade resurser ”fördelas enligt i lag fastställda, sär- skilda kriterier […] om kommunerna rådfrågats under det att ifråga- varande lagstiftning förbereddes”. I förarbetena hänvisas bl.a. till att denna typ av samråd med kommunerna ligger i linje med de åtagan- den som Sverige har enligt konventionen.74

4.2.9Den kommunala självstyrelsen och krav på samverkan

Frågan om samverkan med kommunsektorn har beröringspunkter med principen om kommunal självstyrelse på flera plan. Ur ett mera abstrakt perspektiv kan kommunal självstyrelse som sådan betraktas som en kontinuerlig form av samverkan mellan stat och kommun. I motiven till regeringsformen uttalas att förhållandet mellan kom- munerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrel- sen präglas av en helhetssyn samt att det sålunda generellt sett gäller att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.75 Denna syn kommer också till uttryck i motiven till 1991 års kommunallag, där det uttalas att graden av självstyrelse ytterst avgörs ”av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn”.76

Skyddet för den kommunala självstyrelsen innebär krav på att sam- råd med kommunsektorn i vissa fall ska ske. Detta har behandlats ovan i avsnitt 4.2.8 och analyseras vidare i kapitel 13. Principen om kommunal självstyrelse innebär också vissa krav på hur samverkan med kommunerna får och bör föreskrivas samt vilka överväganden som härvid krävs.

Skyldighet för kommuner att delta i samverkan och skyldighet för kommunerna att vara huvudansvarig aktör i samverkan utgör ett ålig- gande som kräver ställningstagande från riksdagen. Inför sådan lag-

74Se prop. 2009/10:80 s. 215.

75Prop. 1973:90 s. 190. Tilläggas kan att det emellertid också finns andra bilder av självstyr- elsens innebörd.

76Se prop. 1990/91:117 s. 22 f.

SOU 2024:43

Staten och den kommunala självstyrelsen

stiftning måste en proportionalitetsbedömning göras och yttrande ska inhämtas från Lagrådet. Det krävs också ett ställningstagande om finansieringsprincipen är tillämplig. I kapitel 6 framgår flera olika exem- pel där staten bedömt att det funnits behov av att reglera kommuners och regioners skyldighet att samverka, samarbeta eller samråda med staten på olika sätt. Det förekommer emellertid också exempel där samverkan med staten bygger på frivillighet från kommunernas sida. Som utredningen kommer att utveckla i avsnitt 11.9.1 är samverkan eller mjuk styrning inte alltid ett fullgott alternativ till lagstiftning. Detta kan vara fallet om det finns ett starkt nationellt intresse av sammanhållning eller koordinering. Mer ingripande styrning genom lagstiftning måste övervägas, om de offentliga åtagandena inte kan uppfyllas genom föreskriven samverkan. Sådana mer ingripande styr- former måste dock vara proportionerliga.

När regeringen uppdrar åt statliga myndigheter att samverka med kommuner och regioner måste dessa myndigheter också ta hänsyn till den grundläggande principen om kommunal självstyrelse. Kom- muner och regioner ska ges möjlighet att påverka utformningen av eventuella åtgärder och beslut genom att belysa frågeställningarna utifrån deras erfarenheter. Det kan aldrig bli fråga om att den statliga myndigheten blir överordnad och utövar någon bestämmanderätt över kommunen eller regionen.

Även vid annan för kommunsektorn frivillig samverkan bör staten anpassa förväntningarna på kommuner och regioner och respektera deras prioriteringar. Politiska utspel om t.ex. riktade bidrag och över- enskommelser med SKR som bygger på frivillighet skapar förvänt- ningar, också från allmänheten. Dessa förväntningar kan vara svåra att förena med den kommunala självstyrelsen. Det kan innebära svår- igheter för många – inklusive delar av kommunsektorn – att skilja på vad som är obligatoriskt och vad kommuner och regioner faktiskt kan välja att inte genomföra. Ibland blir emellertid också de ekono- miska incitamenten så stora att det politiskt framstår som omöjligt för en kommun eller region att inte söka riktade bidrag. Statens mjuka styrning påverkar i realiteten kommunsektorns prioriteringar och långsiktiga planering. I dessa sammanhang krävs dock ingen propor- tionalitetsbedömning. Om staten vill säkerställa att kommuner och regioner agerar på ett visst sätt så är lagstiftning ett mer effektivt och transparent verktyg. Men även när en reglering finns på plats, kan svårigheter vid genomförandet medföra behov av mjuk styrning.

5Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

Detta kapitel redogör för samverkan ur olika aspekter. Inledningsvis kommenteras begreppet samverkan. Därefter diskuteras behovet av och olika syften med samverkan samt förutsättningar för och hinder mot samverkan. Vidare beskrivs vilka samverkansaktörer som berörs och relationerna mellan dessa. Slutligen ges några utgångspunkter för utredningens analyser.

5.1Vad är samverkan?

Föremålet för utredningens analys är statens former för samverkan och dialog med kommuner och regioner. Begreppet samverkan defi- nieras inte i utredningens direktiv, men i dessa nämns ett flertal exempel på olika former av kommunikation, samverkan och dialog mellan staten och kommunsektorn, allt från inhämtning av yttranden i berednings- förfarandet till informella diskussioner och överläggningar med SKR. I de uttalanden från andra utredningar och Välfärdskommissionen som lyfts fram i direktiven talas vidare om behovet av dialog och samsyn.

Vad är då samverkan? Det finns ingen legaldefinition eller annan entydig juridisk definition av begreppet trots att det förekommer i stor utsträckning i offentliga dokument. I forskningen framhålls att samverkan sker när skilda organisationer arbetar gränsöverskridande mot ett gemensamt mål. I begreppet ligger vidare enligt forskningen att det är fråga om något mer långsiktigt och att de samverkande par- terna har något att vinna på det.1 Ett sätt att åskådliggöra samverkan som återkommer bl.a. i olika statliga utredningar är den s.k. samver-

1Mörndal (2019) ”Vi måste takta!” En studie av organisering för samverkan, s. 1 f.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

kanstrappan. Det första steget och den enklaste formen av interaktion är utbyte av information, samtal. Efterföljande steg är samsyn, dvs. en gemensam ambition och målbild, samverkan, som kännetecknas av praktisk samordning och koordinering, nya arbetssätt och proces- ser, och slutligen samhandling, som är den mest långtgående formen av samspel där parterna agerar som en gemensam aktör och etable- rade strukturer håller samverkan vid liv.2

I en annan liknande modell utvecklad för samverkan runt utsatta barn redogör författaren för fem möjliga nivåer av samverkan. Den lägsta nivån, kommunikation, innebär i princip att representanter från olika organisationer kommunicerar med varandra, men det finns inga eller mycket få överenskommelser om samverkan. Nästa nivå, sam- arbete, innebär en något högre nivå på det formaliserade samarbetet. Ytterligare nästa nivå, samordning, innebär att fler från respektive organisation är involverade och också personer på fler olika nivåer. Samverkan har dock inte nödvändigtvis formaliserats. Den fjärde nivån av samverkan är koalition och innebär att det finns gemensamma struk- turer. Den enskilda organisationen kan vidare offra autonomi till för- del för samverkan och ofta ingår man mer formaliserade avtal. Den högsta nivån, integration, innebär att det alltid finns formaliserad sam- verkan genom avtal och att samverkan alltid går före den enskilda organisationens intressen. Det finns också ett uttalat mandat från högsta nivå och man fattar alltid gemensamt beslut.3

De olika sätten att interagera kan skilja sig åt vad gäller inriktning, omfattning och styrning. Samverkan kan gälla enskilda individer, en sakfråga eller mer övergripande strategiska frågor. Den kan vara olika djup (grad av förändring) och ha olika bredd (antal berörda) respek- tive höjd (antal nivåer). Därtill kan samverkan vara formaliserad eller ske ad hoc respektive vara centraliserad eller decentraliserad.4 Någon självklar gräns i förhållande till t.ex. begreppen samordning eller sam- arbete förefaller inte finnas.5

I en antologi från Statskontoret om samverkan mellan myndig- heter ges följande beskrivning av vad samverkan kan vara:

2Se bl.a. SOU 1998:89, SOU 2017:9 s. 123 och Nationella samordnaren för Agenda 2030 (2022) Ett tydligare ledarskap för hållbar utveckling – hur vi med gemensamma krafter kan öka takten i omställningen, s. 61.

3Söderberg (2016) Individriktad brottsprevention – om SSPF och viljan att samarbete, s. 45 f. med vidare hänvisningar.

4Jfr SOU 2017:9 s. 122 med vidare hänvisningar.

5Se bl.a. Enqvist (2019) En myndighet i samverkan. Försäkringskassans rättsliga förutsätt- ningar att samverka med Arbetsförmedlingen samt hälso- och sjukvården, s. 43 f.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

Ett sätt att sortera begreppen är att utgå från de tre orden samordning, samarbete och samverkan. Samordning kan sägas vara strukturen som möjliggör samarbete. En överenskommelse om rutiner som definierar vilka delar som samarbetet gäller samt hur, var och när samarbetet ska ske. Samarbete sker i mellanmänskliga relationer och i det praktiska arbetet. Samarbete är när vi tillsammans arbetar för att föra processen vidare. Sam- verkan bygger på att någon form av aktivitet överskrider gränser inom eller mellan organisationer. När den gränsöverskridande aktiviteten ska ske behövs en samordning som beskriver vad, hur, när och varför detta ska ske. Men det behövs också någon som utför aktiviteten tillsammans med någon på andra sidan gränsen, några som samarbetar. Samverkan är då resultatet av samordning och samarbete.6

Begreppet samordning kan sägas höra samman med organisationsnivå. Det handlar om principer och regler om hur aktörer ska förhålla sig till varandra och hur processerna för arbetet tillsammans ska bedrivas. Det kan beskrivas som de formella förutsättningarna där beslut har fattats om vilken ordning som gäller. Samarbete sker på individnivå och stöds av en organisationskultur där det finns ett upparbetat för- troende för varandra. Samordning ger de formella förutsättningarna, samarbete uppstår mellan aktörer om betingelserna för detta är goda och resultatet blir då samverkan.

Det går inte att finna en enhetlig terminologi som återfinns i forsk- ningen. Inte heller i det rättsliga materialet återfinns någon helt konse- kvent användning av begreppen. Utredningen bedömer att det behövs en terminologi som kan vara vägledande vid arbetets bedrivande och vid utredningens analyser. För att underlätta den kartläggning och de analyser som betänkandet innehåller skiljer utredningen mellan metoder för att åstadkomma samverkan och former för samverkan. Exempel på metoder för att åstadkomma samverkan är föreskrifter i lag eller förordning, beslut om särskilda regeringsuppdrag eller initie- rande av kunskaps- och informationsutbyte. Ytterligare exempel är beslut om riktade statsbidrag som förutsätter olika former av sam- arbeten samt bildande av partnerskap och gemensamma privaträtts- liga organisationer. De former för samverkan som etableras kan vara inlämnande av remissvar, deltagande i informationsutbyten och dia- loger, medverkan i framtagandet av handlingsplaner och strategier, samarbete i konkreta sakfrågor, samhandlande (t.ex. i partnerskap, gemensamma bolag eller föreningar) och statens överenskommelser med SKR och berörda aktörers agerande i enlighet med dessa.

6Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

Det är enligt utredningen inte självklart vad en skyldighet att sam- verka i praktiken innebär. Man kan också ställa sig frågan om det är någon skillnad om det åligger en statlig myndighet att samverka med kommuner eller regioner eller om det åligger kommuner och regioner att samverka med statliga myndigheter? Vad blir resultatet om bara den ena parten är skyldig att samverka? Dessa frågor behandlas i av- snitt 11.1 och 11.2.

Frivillig samverkan mellan staten och kommunsektorn förutsätter ur ett rättsligt perspektiv endast att den ligger inom en myndighets kompetens respektive inom den kommunala kompetensens ram. En skyldighet att samverka förutsätter däremot enligt utredningen att detta kommer till uttryck som en uppgift eller ett uppdrag för båda sidor.

5.2Behovet av och syftet med samverkan

5.2.1Det generella behovet av samverkan

Flera forskare menar att samverkan och de ökande kraven på det är en konsekvens av den resultatstyrning, s.k. New Public Management (NPM), man under många år använt inom statsförvaltningar i olika länder. En del av forskarna driver tesen att NPM-vågen är den bakom- liggande orsaken till det ökade intresset för framför allt horisontell samverkan, dvs. mellan myndigheter. Man menar att mål- och resul- tatstyrningen har förstärkt organisationsgränser och ökat fokus på det interna arbetet inom respektive organisation.7 Samverkan anses alltså ha blivit ett svar på den organisatoriska fragmentisering NPM bidragit till. Resultatstyrningen fungerar enligt forskarna mindre bra för sådana områden och frågor som kräver samverkan mellan olika aktörer, t.ex. miljö-, klimat- och migrationsfrågor.8 Även Ansvars- kommittén ansåg att en alltför sektorsinriktad styrning lagt hinder för helhetstänkande och utvecklingskraft.9

7Se bl.a. Quist (2007) En sammanhållen förvaltning, s. 18 och Christensen och Laegreid (2010) Beyond NPM? Some Development Features, s. 393. Se också Sandberg, bilaga 5 till Stats- kontorets rapport Att styra de självstyrande – en analys av statens styrning av kommuner och regioner (2023), s. 23 f.

8Christensen och Laegreid (2022) Taking stock: New Public Management (NPM) and post- NPM reforms – trends and challenges, s. 44.

9Se SOU 2003:123 och SOU 2007:10.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

I Statskontorets rapport Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner betonas vikten av samverkan mellan offentliga och icke- offentliga aktörer. Statskontoret konstaterar att samverkan mellan offentliga aktörer också är ett viktigt verktyg eftersom det i vissa fall kan ha potential att öka samstämmigheten i den förda politiken och mildra de utmaningar som kan uppstå som en följd av sektorisering inom den offentliga sektorn. Det gäller både horisontellt mellan myn- digheter på statlig, regional eller lokal nivå och vertikalt mellan stat- lig, regional och lokal nivå.10 Fungerande samverkan är en förutsätt- ning för en fungerande flernivåstyrning.11

Ur ett verksamhetsperspektiv finns det enligt utredningen flera skäl till att samverka. Fungerande samverkan innebär att verksamhet kan genomföras mer effektivt och med högre kvalitet. Risken för dubbelarbete minskas och tid sparas. Med fungerande samverkan ökar kapaciteten, fler kompetenser tas till vara och fler perspektiv anläggs. Parterna kan också lära av varandra.12 En möjlig synergieffekt är att två parter tillsammans kan skapa något de inte klarar var och en för sig. I slutändan innebär det positiva effekter för mottagarna, t.ex. äldre inom socialtjänsten, patienter inom hälso- och sjukvården eller invånare i en region. Ur ett statligt perspektiv kan det betyda att reformer får större effekt om berörda aktörer är och känner sig delaktiga.

Avsaknaden av samverkan kan leda till överskott, tomrum och inkonsekvens. Ett scenario är att det uppstår ett överskott, dvs. att två eller flera aktörer utför samma uppgift. Ett annat tänkbart utfall är motsatsen, dvs. att det uppstår ett tomrum eftersom ingen aktör tar ansvar för uppgiften. Slutligen kan tänkas att flera aktörer verkar inom samma områden, men med motstående målsättningar eller intressen.13

10Statskontoret (2020) Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Slutrapport, 2020:15, s. 62, med vidare hänvisningar.

11Jfr Brorström (2023) Styrning och samverkan – Ett inlägg om vertikala relationer inom sam- hällsorganisationen, s. 6.

12Jfr Brorström (2023) Styrning och samverkan – Ett inlägg om vertikala relationer inom sam- hällsorganisationen.

13Jfr Quist (2007) En sammanhållen förvaltning, s. 36.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

5.2.2Behovet av samverkan mellan staten och kommunsektorn

En grundläggande fråga är vad som föranleder ett behov av samver- kan mellan staten och kommunsektorn. Denna samverkan har sin bak- grund i att den offentliga förvaltningen i dag till stor del sköts av kom- muner och regioner och av statliga myndigheter som är organisatoriskt fristående. Regeringen styr riket och har därmed ett övergripande ansvar, även för de områden som innehåller obligatoriska uppgifter för kommuner och regioner. Inte minst när det gäller nationella intres- sen och medborgarnas rätt till likvärdig behandling måste riksdag och regering kunna påverka den offentliga förvaltningen. Principen om kommunal självstyrelse medför att den nationella politiken som utgångspunkt ska använda lagreglering och bemyndiganden till reger- ingen och statliga förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter för att vid behov styra verksamheter av gemensamt nationellt intresse som handhas inom kommunsektorn. Samtidigt har kommuner och regioner ett stort ansvar för en mångfald av offentliga förvaltnings- uppgifter och garanteras i grundlagen en långtgående självständighet. Regeringen förutsätts iaktta återhållsamhet i fråga om detaljreglering av den kommunala verksamheten.14 I ett system av flernivådemokrati och flernivåförvaltning krävs det att målkonflikter mellan nationella intressen och kommunalt självstyre kan hanteras och avvägningar göras mellan dessa båda intressen på områden som är viktiga i ett nationellt perspektiv och för rättssäkerhet och likvärdighet.

Staten och kommunsektorn har en sammansatt relation. Den är inte entydigt hierarkisk utan präglas av ett ömsesidigt beroende. Staten sätter ramarna för kommunsektorns reglerade verksamhet och bidrar till finansieringen av denna. Samtidigt är staten beroende av att kom- muner och regioner under demokratiskt ansvar står för förvaltning och utförande.

Samverkan mellan staten och kommunsektorn kan vara ett sätt för staten att påverka arbetet utan att behöva använda hårda styrmedel och åstadkomma ett samspel som bygger på ömsesidig respekt och kunskap om de olika förutsättningar som råder.

Behovet av samverkan kan se olika ut. Staten vill få genomslag för sina mål eller reformer medan kommuner och regioner kan dra för- delar i form av stöd för att utveckla sin verksamhet eller för att få genomslag för sina mål. Det kan för kommunsektorn t.ex. handla om

14Prop. 1973:90 s. 306.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

att få information om ändrad lagstiftning, pågående utredningar eller andras erfarenheter och goda exempel. Som utredningen kommer att utveckla närmare i avsnitt 7.6 och 11.9.1 kan samverkan då fylla olika funktioner. Ur ett statligt perspektiv kan samverkan fungera som ett komplement till föreskrifter. Samverkan kan också tänkas användas som alternativ till föreskrifter, dvs. samverkan ersätter då materiella handlingsregler och utgör därigenom ett självständigt instrument för att uppnå målsättningarna på ett område. I vissa fall kan samver- kan i praktiken närmast bli som ett förstadium till lagstiftning, t.ex. för att utforska möjligheter till kommande reglering.

5.3Förutsättningar och hinder

Vilka faktorer gynnar då en välfungerande samverkan och vad finns det för hinder mot samverkan?

5.3.1Förutsättningar för samverkan

En skyldighet för stat och kommun att samverka förutsätter att detta kommer till uttryck som en uppgift eller ett uppdrag för båda sidor och att sakfrågan omfattas av bägge parternas kompetens. Den kommunala självstyrelsen är en given omständighet. Åligganden för kommunerna ska enligt grundlagen meddelas genom lag eller efter bemyndigande i lag (se avsnitt 4.2.6). Riksdagen beslutar alltså om ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun. Till detta kommer också finansier- ingsprincipen som innebär att den kommunala sektorn inte bör åläg- gas nya uppgifter utan att den samtidigt får möjlighet att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter. För att säkerställa kom- munernas medverkan i en viss verksamhet krävs således lagstiftning, även om en viss generell skyldighet att samverka regleras redan i för- valtningslagen. Mer om förvaltningslagen och myndigheternas skyl- dighet att samverka enligt myndighetsförordningen i avsnitt 6.2.2.

Iannat fall förutsätter frivillig samverkan som nämnts ovan att verk- samheten ligger inom den kommunala kompetensen. Staten är då be- roende av kommunernas goda vilja och behöver ofta tillskjuta ekono- miska stimulansmedel.

Men bestämmelser om samverkan är inte nödvändigtvis tillräck- liga för en effektiv sådan, utan det krävs en tydlighet också i vad som

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

förväntas. Behovet av och målet med samverkan bör vara tydligt, liksom respektive aktörs roll och ansvar. I annat fall riskerar parterna att behöva ägna onödigt mycket tid åt att reda ut vad de ska samverka om.15 Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua) konsta- terar att dialogen med Arbetsförmedlingen intensifierats först när regeringens styrning av myndigheten konkretiserades. Delegationen drar slutsatsen att den formella styrningen av den myndighet som har det operativa ansvaret att samverka med kommuner i det ena eller andra avseendet är av helt central betydelse för att politiska inten- tioner ska få genomslag.16

Andra faktorer som ofta lyfts fram som framgångsfaktorer i sam- verkan är struktur, regelbundenhet och förutsägbarhet i kontakterna. För en bestående samverkan är det centralt med en beslutad och accepterad modell för förvaltningen, dvs. en modell som reglerar orga- nisationsform, hur man samverkar på strategisk, taktisk och operativ nivå, hur ansvar fördelas samt hur samverkan ska finansieras. Flera rapporter vittnar om att en välfungerande samverkan kräver både ekonomiska och personella resurser. Det tar tid att utveckla en fram- gångsrik samverkan och det krävs uthållighet och tålamod. Samver- kan bygger på att man utvecklar en gemensam kultur med starkt förtroende och tillit för varandra där ingen har bestämmanderätten över den andra. Inte sällan handlar det om flera parter med separata och olika styrstrukturer som ska synkronisera sig och arbeta paral- lellt. Även ett antal mjuka värden är viktiga. Ett engagerat ledarskap liksom ett bra samtalsklimat och öppna dialoger nämns som viktiga faktorer. Inte minst möjliggör detta en större förståelse för det gemen- samma uppdraget och syftet med samverkan samt för varandras upp- drag och förutsättningar. Man behöver också kunna se samverkan i ett större samhällsekonomiskt perspektiv.17

Även under utredningens arbete är det många aktörer som har efterfrågat en större tydlighet i samband med dialoger och operativa insatser. Det behöver tydliggöras vem som tar initiativ, vem som styr

15Jfr Statskontoret (2022) Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor – En studie om erfar- enheter och utvecklingsmöjligheter, s. 7 och Statskontoret (2022) Regeringens styrning av myn- digheterna på klimatområdet, 2022:14, s. 15.

16Se SOU 2023:7 s. 155 f.

17Se bl.a. Tillväxtverket (2023) Vissa statliga myndigheters bidrag till den regionala utveck- lingspolitiken och den sammanhållna landsbygdspolitiken, s. 42 f., Tillväxtverket (2023) Regionalt utvecklingsarbete 2022 – Sammanställning av redovisningar från regioner, Gotlands kommun och länsstyrelser, s. 84 f., och Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, s. 248 f.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

dagordningen och vem som ansvarar för olika insatser. Ytterligare något som har lyfts är behovet av information och en tydlig kommu- nikation mellan olika nivåer. Kommunerna kan ha svårt att ha kontakt med många myndigheter och vill inte ha parallella informations- kanaler med både länsstyrelsen och andra statliga myndigheter. Sam- verkan är enligt många också mycket personberoende.

5.3.2Hinder mot samverkan

Bestämmelser om samverkan ger inte några nya verktyg till berörda aktörer. Myndigheternas verksamhet styrs enligt legalitetsprincipen av föreskrifter om arbetsuppgifterna som följer av gällande föreskrif- ter. Av 8 § andra stycket FL framgår att en myndighet inom sitt verk- samhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Som påpekats i förarbetena innebär detta bl.a. att det inte får förekomma några ny- skapelser i form av särskilda samarbetsorgan som oberoende av tillämp- liga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna.18 Den kommunala kompetensen och den kommunala självstyrelsen sätter också vissa gränser för kommunal verksamhet och för vad staten får föreskriva vad gäller samverkan.

Samverkan kan vara olika betungande för inblandade aktörer. Sam- verkan kan innebära betydande kostnader i form av ekonomiska och personella resurser. Att inrätta nya organisationer eller råd kan vara mycket betungande, medan kostnaden för att föra en dialog i en viss fråga inte nödvändigtvis är lika hög. Forskningen visar att ju mindre självständighet man behöver ge upp, desto mer benägen är man att samarbeta.19 Kostnader för samverkan kan alltså utgöra ett hinder för samverkan om inte nyttan överstiger dessa kostnader. Det kan med andra ord finnas en yttersta gräns för hur omfattande samverkan kan eller bör vara. En högre grad av samverkan är inte alltid nödvändigt- vis eftersträvansvärd.

För staten och statliga myndigheter kan det vara en utmaning att möta 21 regioner eller 290 kommuner. För kommunsektorns del kan det handla om olika kontakter med ett stort antal statliga myndig- heter, som inte alltid nödvändigtvis är samordnade mellan sig. Myn- digheterna kan vidare ha olika regionala indelningar vilket kan för-

18Prop. 2016/17:180 s. 70 f.

19Jfr Öberg och Wockelberg (2021) Agency Autonomy and Organizational Interaction.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

svåra arbetet för kommuner och regioner. Långa avstånd är möjligen nu en något mindre utmaning med tanke på moderna digitala lösningar, men det kan variera beroende på verksamhet och behovet av fysiska kontakter.

En annan utmaning som nämns när det gäller samverkan är bris- tande möjlighet till informationsutbyte. Sekretesslagstiftningen kan förhindra informationsdelning i individärenden och därmed utgöra ett hinder mot samverkan mellan t.ex. polisen, skolan och social- tjänsten.20 Därutöver lyfts bl.a. bristande intresse från en tänkbar samarbetspartner, krav som ställs i lagen om offentlig upphandling och dataskyddsförordningen som ytterligare hinder för samverkan.21

5.4Samverkansaktörer

Vilka är det då som interagerar inom ramen för den samverkan och dialog som utredningen ska kartlägga? Mellan vilka sker samverkan och mellan vilka förs dialogen? Vad utgör staten och vilka omfattas av begreppet kommuner och regioner?

5.4.1Regeringen och statliga myndigheter under regeringen, inklusive länsstyrelserna

I utredningens direktiv anges att utredaren ska kartlägga och analy- sera i vilka former staten, genom regeringen, och kommuner och regio- ner kommunicerar, samverkar och överlägger. I direktiven anges vidare att finns ett behov av dialog och samordning också mellan statliga myndigheter och landets kommuner och regioner, inte bara ett be- hov av en strategisk dialog på nationell nivå. För utredningens del är det alltså regeringen samt myndigheterna under regeringen och deras samverkan och dialog med kommunsektorn som är relevanta att undersöka. Det fanns 2022 ca 340 myndigheter under regeringen. Av dessa är länsstyrelserna särskilt intressanta aktörer, men det är tyd-

20Regeringen har tillsatt en utredning som ska överväga och föreslå förbättrade möjligheter att utbyta information om enskilda inom och mellan myndigheter och andra organ som jämställs med myndigheter (dir. 2023:146).

21Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, s. 248 f. Även om antologin har fokus på frivillig verksamhet mellan myndigheter är iakttagelserna intressanta också för utredningens analys.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

ligt att många andra myndigheter har omfattande kontakter med kommunsektorn.22

Den svenska förvaltningen är sektoriserad, vilket innebär att de statliga myndigheterna är uppdelade och organiserade i olika sektorer och sakområden. Inom vissa politikområden finns ett flertal myndig- heter med olika, men ibland överlappande, uppdrag. Till detta kommer regeringens utmaningar att styra i tvärsektoriella frågor, såsom digi- talisering och hållbarhet. Dessa förutsättningar påverkar statens möj- ligheter att bedriva en effektiv samverkan med kommunsektorn.

På regional nivå är Sverige indelat i 21 län och i varje län finns en statlig regional myndighet, länsstyrelsen. Den nuvarande länsindel- ningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande (2007:229) om länens indelning i kommuner. Länsstyrelserna utgör 21 fristående myndigheter med var sin länsledning. Till skillnad från de flesta cen- trala förvaltningsmyndigheterna bedriver länsstyrelserna verksamhet inom många olika områden, t.ex. livsmedelskontroll, regional tillväxt, energi och klimat.23

Länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.24 Samtliga länsstyrelser har i grunden samma uppdrag men vissa verksamheter har koncentrerats till färre länsstyr- elser för att uppnå en effektivare, mer likvärdig och rättssäker hantering.

Länsstyrelserna ska enligt länsstyrelseinstruktionen verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande ut- ifrån ett statligt helhetsperspektiv och samordna olika samhällsintres- sen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelserna ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet. Vidare ska länsstyrelserna inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Länsstyrelserna ansvarar också för en omfattande tillsynsverksamhet.

Länsstyrelserna har en viktig roll inom krisberedskap och civilt försvar. En ny struktur började gälla i oktober 2022 som innebär att de civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdes- ansvar inom det civila försvaret för den högre regionala nivån som

22Av Statskontorets rapport Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regio- ner 2022 framgår bl.a. att det är totalt 40 statliga myndigheter som styr kommuner och regio- ner och att alla kommunala verksamhetsområden påverkas av styrning från flera olika myn- digheter, se s. 49.

23Se bl.a. 3 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

241 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

civilområdena utgör. Alla länsstyrelser är geografiskt områdesansva- riga på den regionala nivån och har därför en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap och civilt försvar i länet, medan kommunerna har det geografiska områdesansvaret på lokal nivå.

Länsstyrelsernas uppdrag är brett och tvärsektoriellt. Uppgifterna spänner över knappt hälften av statsbudgetens 27 utgiftsområden och regleras i över 500 författningar.25

Länsstyrelsernas skyldighet att samverka med kommuner och regio- ner i mer specifika frågor, framgår bl.a. av olika förordningar. Utöver dessa uppgifter får länsstyrelserna också uppdrag genom regeringens regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut, se kapitel 8.

5.4.2Kommuner och regioner

I regeringsformen anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå och att det för den offentliga förvaltningen finns kom- munala förvaltningsmyndigheter.26 I 1 kap. 1 § KL anges att Sverige är indelat i kommuner och regioner.

I kommunallagen är de kommunala organen uppdelade i dels be- slutande organ (fullmäktige), dels förvaltande och verkställande organ (styrelsen och övriga nämnder).27 Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller regionen och också i andra ärenden som anges i kommunallagen eller i andra författningar.28 Nämnderna beslutar i frågor som rör förvalt- ningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om samt i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.29 En nämnd får i sin tur under vissa förutsättningar delegera beslutande- rätten, bl.a. till en anställd.30 Av praxis följer att de anställda har rätt att fatta sådana beslut som är av rent förberedande eller rent verk- ställande art.

En stor del av vad de anställda gör i kommuner och regioner är emellertid s.k. faktiskt handlande som utgör den typen av uppgifter som inte kan ses som någon form av ärendehandläggning. Denna typ

25Riksrevisionen (2019) Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna, RiR 2019:2, s. 17.

261 kap. 7 och 8 §§ RF.

273 kap. 1 § och 6 kap. 3 och 4 §§ KL.

285 kap. 1 § KL.

296 kap. 3 § KL.

306 kap. 37 § och 7 kap. 6 § KL.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

av uppgifter ankommer automatiskt på de anställda utan att nämn- derna behöver fatta någon form av beslut.

Att samverka med staten kan således, så länge något beslut inte fattas, vara en uppgift som ankommer på både politiker och anställda i kommuner och regioner.

Oftast anges i föreskrift eller beslut att samverkan ska ske med kommuner och regioner. Vissa bestämmelser om samverkan pekar dock ut ett särskilt organ inom kommuner och regioner, t.ex. en viss nämnd, eller vissa anställda som en myndighet ska samverka med. Det finns även samverkansbestämmelser som riktar sig till kommuner och regioner tillsammans med andra aktörer, t.ex. huvudmän för gym- nasieskolan eller bibliotekshuvudmän.

Det ska också noteras att regeringen får meddela föreskrifter om att landet ska delas in i samverkansregioner för den hälso- och sjuk- vård som berör flera regioner. Enligt bestämmelser i hälso- och sjuk- vårdsförordningen (2017:80), nedan HSF, är landet indelat i sex så- dana regioner.31

5.4.3SKR

Kommuner och regioner företräds ofta av SKR32, en privaträttslig organisation i vilken samtliga kommuner och regioner är medlemmar.

Enligt sina stadgar har SKR till ändamål att verka på medlemmar- nas uppdrag och med utgångspunkt i den lokala och regionala demo- kratin att utveckla den kommunala självstyrelsen med stort handlings- utrymme och stark medborgerlig förankring. SKR ska enligt stadgarna

•vara en aktiv bevakare av medlemmarnas intressen nationellt och internationellt

•vara arbetsgivarorganisation

•främja och utveckla samverkan mellan medlemmarna

•med hög kompetens bidra till utvecklingen av medlemmarnas verk- samhet

31Se 6 kap. 1 § HSL och 3 kap. 1 § HSF.

32Fram till och med slutet av november 2019 hette organisationen Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, men i betänkandet hänvisar utredningen genomgående till den som SKR.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

•utgöra en nationell politisk arena för kommun- och regionpolitik

•vara en mötesplats för medlemmarna.33

Medlemmarna utövar sin beslutanderätt vid förbundskongressen, till vilken medlemmarnas fullmäktige väljer ombud. Kongressen består av 451 ombud som valts i kommuner och regioner utifrån antal invånare. Kongressen utser förbundsstyrelse och antar inriktningsdokument. Styrelsen kan i sin tur utse delegationer, utskott, beredningar eller andra organ som behövs för verksamheten.34 Styrelsen utser bl.a. ett arbetsutskott som leds av ordföranden i SKR. Förbundet har också ett kansli som leds av en verkställande direktör som utses av styrelsen.

Hur mycket medlemmarna betalar i avgift till SKR per år beror på hur många personer som betalar skatt i kommunen och regionen. SKR fattade i juni 2023 ett beslut om förbundsavgift för år 2024 som innebär att förbundsavgiften blir 580 mnkr. Region Stockholm beta- lar enligt beslutet ca 63 mnkr och Region Jämtland Härjedalen ca

4mnkr. Stockholms kommun betalar ca 25 mnkr och Bjurholms kom- mun 68 000 kr.35

SKR äger samtliga aktier i SKR Företag AB som är ett moderbolag för ett antal dotter- och intresseföretag i SKR Företagkoncernen. Bolagen inom koncernen ska verka för uppfyllelse av de mål som an- ges i uppdrag från SKR:s kongress samt i SKR:s verksamhetsplan.36 Bland SKR:s dotterbolag finns bl.a. SOS Alarm Sverige AB samt Inera AB37, vars uppgift är att skapa förutsättningar för samordning, förenkling och effektivisering av regionernas och kommunernas digi- taliseringsarbete, så att de i sin tur kan ge sina invånare en trygg och jämlik vård.38 Inera AB driver bl.a. 1177, tidigare 1177 Vårdguiden, som kan sägas vara en nationell samordning av hälso- och sjukvårds- rådgivning och som består av flera delar och tjänster, häribland tele- fonnumret 1177 och webbplatsen 1177.se.

33Se SKR:s stadgar, antagna den 27 oktober 2004 och reviderade senast den 15 november 2023.

34I styrelse, delegationer och beredningar utses ca 250 förtroendeuppdrag, se SKR:s webbplats https://skr.se/skr/omskr/styrelseochberedningar/beredningar.1586.html, hämtad den 3 maj 2023.

35Se SKR:s webbplats, https://skr.se/skr/omskr/inriktningochverksamhet/forbundsavgift.496.html, hämtad den

15mars 2024.

36Se https://skr.se/skr/omskr/skrsforetag.2757.html, hämtad den 21 september 2023.

37Inera AB ägs av SKR Företag AB, regionerna samt 289 kommuner, se Inera AB (2023) Års- och hållbarhetsredovisning 2022, s. 54.

38Se https://www.inera.se/om-inera/ineras-uppdrag/#section-11663, hämtad den 21 septem- ber 2023.

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SKR är inte ett offentligt organ eller en myndighet utan en med- lems- och intresseorganisation. I juridisk bemärkelse är det fråga om en ideell förening. SKR har inte heller någon beslutanderätt över sina medlemmar, med undantag av ingående av kollektivavtal.39 SKR fram- håller att organisationens medlemsförankring genom den demokra- tiska uppbyggnaden och arbetsformerna innebär att organisationen har goda förutsättningar att företräda sina medlemmar vid samråd och överläggningar med staten.40

När utredningen redogör för samverkan med kommuner och regi- oner inbegrips också den samverkan som sker med eller genom SKR.

5.4.4Relationerna mellan samverkansaktörerna

Utredningen ska bedöma om statens nuvarande former för samver- kan och dialog med kommuner och regioner är lämpliga och tillräck- liga. Analysen görs med utgångspunkt i hur de olika relationerna verkar fungera utifrån nuvarande uppgiftsfördelning. Det är viktigt att notera att kommuner och regioner är jämställda i den meningen att ingen är överordnad den andra. De centrala delarna i utredningens analys har markerats med pilar i den nedanstående skissen. Riksdagen gör de slutliga avvägningarna om olika åligganden och inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, t.ex. vad gäller lagreglerad samverkan eller samordningsansvar. Riksdagen är emellertid inte någon aktör i själva samverkan.

Utredningen ska efter att ha bedömt lämpligheten av nuvarande former bedöma om det behövs nya former för samverkan och dialog.

39Enligt 6 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommun som tillhör en sammanslutning av kommuner med uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare, uppdra åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen, genom kollektivavtal eller på annat sätt, enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vars villkor inte ska fastställas av någon statlig myndighet. Enligt SKR:s stadgar har styrelsen befogenhet att träffa avtal och fatta beslut som är förpliktande för för- bundets medlemmar rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare avseende kom- munernas personal.

40SKR (2023) Statlig styrning och lokalt självstyre, s. 24.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkterSOU 2024:43

Figur 5.1	Relationer som ingår i utredningens analys
				Statliga myndigheter
		Regeringen
					Samverkansregioner
	Regioner		Länsstyrelserna

SKR

Kommuner

Kommunalförbund

Samverkan med regeringen som aktör

Regeringens roll i samverkan med kommunsektorn riktar sig i första hand direkt till regioner och kommuner men kanaliseras ofta genom samverkan med SKR. Som utredningens kartläggning kommer att visa använder regeringen ett flertal metoder för samverkan som varierar över tid och mellan normalläge och fredstida krisläge. Regeringen ut- nyttjar också i hög grad möjligheten att ge de statliga myndigheterna ansvaret för samverkan. I viss utsträckning deltar olika ministrar själv aktivt i samverkan, t.ex. genom överläggningar med SKR eller med- verkan i olika dialogforum med regionala politiker på kulturområdet eller inom det regionala utvecklingsområdet. Samverkan kan också handla om att staten ingår överenskommelser med SKR eller att staten äger bolag tillsammans med SKR.

Regeringens behov av samverkan i olika sammanhang varierar och samverkan kan ha olika syften. Det kan t.ex. handla om informations- överföring och politisk eller administrativ samordning. Det kan också röra sig om att tillfälligt intensifiera samverkan kring ett problem. Sam- verkan kan vidare syfta till att vara handlingsdirigerande, vilket är fallet med t.ex. överenskommelserna på hälso- och sjukvårdsområdet eller att driva en viss verksamhet som t.ex. SOS Alarm. När det gäller över- läggningar om finansieringsprincipen så syftar samverkan till att upp- rätthålla den av riksdagen godkända principen (mer om detta i av- snitt 9.2).

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

Samverkan med statliga myndigheter som aktörer

Som utredningen konstaterat ovan utnyttjar regeringen i hög grad möjligheten att ge de statliga myndigheterna ansvaret för samverkan. Regeringen använder flera olika metoder, bl.a. föreskrifter om sam- verkan och olika typer av uppdrag. Hur regeringen väljer att utforma och fördela uppgifterna mellan sina myndigheter påverkar därmed också förutsättningarna och formerna för samverkan. Myndigheter- nas samverkan med kommunsektorn kanaliseras ofta genom SKR. Samverkan sker också direkt med kommuner och regioner.

Regeringens behov av att åstadkomma samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunsektorn kan variera beroende på vad man vill uppnå, och samverkan kan således ha olika syften. Författnings- reglerad samverkan fyller ofta ett mer långsiktigt behov, medan t.ex. uppdrag om samverkan kan vara mer kortsiktiga. I vissa fall kan sam- verkan handla om att föra ut eller hämta in information eller att under- lätta för kommuner att fullgöra sina uppgifter. Mer sällan när det gäl- ler statliga myndigheter handlar samverkan om politisk samordning.

Länsstyrelserna skiljer sig från övriga myndigheter på så vis att de har ett brett sektorsövergripande uppdrag och också det geografiska områdesansvaret. De har enligt sin instruktion också en mer allmän skyldighet att främja samverkan mellan olika aktörer. Länsstyrelserna har därför en särskild relation både till regionen och kommunerna i länen (se vidare i kapitel 8 och avsnitt 11.10).

Samverkan från kommunernas perspektiv

För kommunernas del är viktigt att särskilja om samverkan är regle- rad i lag eller om det är fråga om samverkan för vilken staten har ansvar. Lagstiftaren har i vissa fall gett kommuner ett utpekat ansvar för samverkan eller samordning, t.ex. vad gäller det brottsförebyg- gande arbetet (se avsnitt 7.1.3). Förutsättningarna för samverkan är således i det fallet redan givna. Riksdagen ska ha beaktat den kom- munala självstyrelsen och en proportionalitetsprövning ska ha gjorts under lagstiftningsarbetet. Även finansieringsfrågan ska ha hanterats. Om flera aktörer har en skyldighet att samverka kan det bli aktuellt att skilja på en lagstiftad skyldighet att delta i samverkan och en skyl- dighet att ansvara för att samverkan kommer till stånd.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

När det däremot gäller kommunsektorns samverkan med läns- styrelser och andra statliga myndigheter till följd av t.ex. uppdrag till dessa myndigheter får samverkan en annan karaktär och frågan om den kommunala självstyrelsen aktualiseras på ett annat sätt. De stat- liga myndigheterna måste förhålla sig till detta och kan inte tvinga fram någon samverkan utan ska respektera om kommuner och regio- ner väljer att prioritera annan verksamhet.

Det finns särskilda aspekter som i sammanhanget bör lyftas fram när det gäller kommunernas perspektiv.

Alla kommuner har i huvudsak samma ansvar och uppgifter, vilket bidrar till en begriplig och funktionellt utformad samhällsorganisa- tion och en tydlig ansvarsfördelning. Samtidigt finns det stora skill- nader mellan landets kommuner, vilket påverkar deras möjligheter att hantera sina uppgifter och att möta statens krav på samverkan. I en mindre kommun kan många olika krav på samverkan med flera stat- liga myndigheter och t.ex. nationella samordnare påverka verksam- heten i stor utsträckning och innebära stora kostnader i form av tid och resurser. Alltför många samverkansytor blir betungande. Till detta kommer också annan statlig styrning som enligt Statskontoret är om- fattande. Det kan alltså finnas anledning för staten att reflektera över hur krav på myndigheterna att samverka påverkar mottagarna, dvs. kommunerna. Staten måste lyssna på kommunerna och förstå deras behov och förutsättningar att utföra sina uppgifter. Staten bör också överväga sätt att samordna de statliga myndigheterna som avsändare.

Ur ett kommunperspektiv kan samverkan handla om att få stöd i att utföra sina åligganden eller att identifiera de bästa sätten att lösa en uppgift. Det gäller t.ex. länsstyrelsernas uppdrag att utgöra ett regionalt stöd till kommunerna i deras arbete med den kommunala hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens krisberedskap och civilt försvar.

Samverkan från regionernas perspektiv

Även regionerna har av lagstiftaren i vissa fall getts en särskild lag- reglerad skyldighet att samverka, t.ex. i fråga om det regionala utveck- lingsansvaret. Ansvaret för att samverkan inom ramen för uppgifterna enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar kommer till

SOU 2024:43

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

stånd ligger alltså på regionen, som också har ett ansvar för att initiera samverkan.

Precis som för kommunerna är situationen dock en annan när regionerna blir föremål för statliga myndigheters uppdrag om sam- verkan. Statens kulturråd ska t.ex. enligt sin instruktion representera staten i dialogen med berörda regioner och kommuner och samverka med bl.a. regioner och kommuner med ansvar enligt förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kultur- verksamhet. Någon motsvarande skyldighet för regioner att samverka med kulturrådet finns inte.41

Regionerna har större grundorganisationer och färre obligatoriska verksamheter. Därmed kan de ha bättre kapacitet att omsätta olika krav på samverkan. Men även regionerna har sinsemellan olika förut- sättningar att möta staten.

SKR som aktör i samverkan

Kommuner och regioner företräds inte sällan av SKR i samverkan med staten, och även denna samverkan aktualiserar olika frågor, t.ex. om relationen till regeringen och till statliga myndigheter men också till organisationens medlemmar. I vilken utsträckning företräder orga- nisationen medlemmarna i förhållande till staten? Mer om detta i kapitel 12 och 13.

5.5Några utgångspunkter för utredningens arbete

Förvaltningsmyndigheterna på både statlig och kommunal nivå har generellt rättsligt stöd för samverkan i förvaltningslagen. De statliga myndigheternas skyldighet att samverka ur ett bredare perspektiv framgår av myndighetsförordningen, medan någon allmän samver- kansskyldighet inte finns reglerad för kommunsektorn (se mer om förvaltningslagen och myndighetsförordningen i avsnitt 6.2.2 samt i avsnitt 11.1).

Utifrån de olika relationerna som kartläggningen visar behöver ut- redningen analysera i vilka fall och i vilken grad samverkan fungerar väl och vilka lösningar som är problematiska, där samverkan behöver

41Skyldigheten för regionerna att årligen följa upp och redovisa till kulturrådet hur de statliga medlen har använts är enligt utredningen inte någon sådan samverkansskyldighet.

Samverkan, samverkansaktörer och utredningens utgångspunkter

SOU 2024:43

förstärkas eller modifieras, kompletteras med andra åtgärder eller rent- av ersättas med andra metoder.

I hela analysarbetet är den kommunala självstyrelsen en avgörande utgångspunkt. De gränser och hänsynstaganden som här aktualiseras utgör ett första inslag i utredningens analys och har presenterats i kapitel 4.

Ytterligare en utgångspunkt för analysen är som redan berörts ovan att behovet av samverkan skiljer sig åt. Syftet med att samverka kan vara alltifrån att åstadkomma samsyn om politiska mål och stra- tegier till att underlätta ett samarbete kring specifika områden som det brottsförebyggande. Samverkan kan också syfta till att underlätta för kommunerna att utföra sina uppgifter. Samverkan kan behöva ske i individuella ärenden eller för att komma överens om breda in- satser. I vissa lägen kan samverkan framstå som ett alternativ eller ett komplement till föreskrifter, när formell styrning inte fungerar eller bedöms inkräkta på den kommunala självstyrelsen.

En bedömning av samverkans lämplighet måste enligt utredningen också utgå från vissa generella förutsättningar för att samverkan ska fungera. Utredningen har valt att bedöma detta med utgångspunkt i följande faktorer. Det måste finnas ett ömsesidigt åtagande eller in- tresse att delta. De som förutsätts delta ska vara konkret utpekade. Det behövs en tydlighet avseende de uppgifter som ska lösas och de mål som finns för samverkan. Någon part behöver utpekas som an- svarig för att samverkan inleds och upprätthålls. Finansieringen av arbetsinsatserna måste ha övervägts. När flera statliga myndigheter är inblandade kan övervägas om en av dessa bör ha ett ansvar för att hålla samman det statliga perspektivet. Därutöver kan förutsättning- arna för samverkan se olika ut beroende på det syfte samverkan har. Är det fråga om samverkan för att uppnå politisk samsyn, utbyta information, besluta om resurser eller handha förvaltningsuppgifter?

Dessa olika utgångspunkter kommer att beaktas i utredningens fortsatta analyser och bedömningar.

6Kartläggning av metoder

för att åstadkomma samverkan

Detta kapitel utgör den första delen av utredningens kartläggning av nuvarande samverkan. Kapitlet presenterar olika metoder som staten använder för att åstadkomma samverkan. Metoderna täcker allt från lagreglerad samverkan av olika slag till regeringsuppdrag, nationella strategier, dialogforum, riktade statsbidrag och avtal m.m.

6.1Samverkan kan åstadkommas på många olika sätt

Utredningen har i avsnitt 5.1 redogjort för den terminologi och defi- nition av samverkan som varit vägledande i utredningens arbete. Ut- redningen skiljer mellan de metoder som regeringen och de statliga myndigheterna använder för att åstadkomma agerande med gemen- samma mål, metoder för att åstadkomma samverkan, och de former som används för agerandet, former för samverkan. I detta kapitel redovisar utredningen den kartläggning som utredningen har gjort av de meto- der som staten använder för att åstadkomma samverkan. Inlednings- vis kan påpekas att det inom ramen för detta utredningsuppdrag inte är möjligt att kartlägga all faktisk samverkan som äger rum.

De former samverkan tar sig framgår ofta indirekt av hur metoden för samverkan ser ut. Att regeringen använder metoden att skicka ut förslag på remiss innebär att formen för samverkan blir hela hanter- ingen kring remissen: utskick, svar och behandling av svaren i det fort- satta arbetet. Ett annat exempel är uppdrag att organisera dialoger. Att formen för samverkan då blir själva dialogen är tämligen uppenbart.

Utredningen redogör i detta kapitel för alla de metoder för att åstadkomma samverkan som utredningen har identifierat. Det är främst fråga om lagar, förordningar och regeringsbeslut. Vissa beskrivs här

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

mer översiktligt för att sedan redovisas mer ingående i efterföljande kapitel.

6.2Generella tvingande föreskrifter i lag

Staten kan i lag föreskriva en skyldighet för statliga myndigheter att samverka eller samarbeta med varandra men också med kommuner och regioner eller med t.ex. omgivande samhälle. Ett sådant exempel är beredningskravet i regeringsformen som ålägger regeringen vid beredningen av regeringsärenden att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. kommuner och regioner. Staten kan också föreskriva en skyldighet för kommuner och regioner att samverka med statliga myndigheter, som är fallet t.ex. i hälso- och sjukvårds- lagen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. I vissa fall gäller skyldigheten att samverka både kommunala och statliga myn- digheter, som är fallet t.ex. enligt förvaltningslagen, lagen om skydd mot olyckor och plan- och bygglagen.

6.2.1Regeringsformens beredningskrav

Enligt regeringsformen ska regeringen vid beredning av regerings- ärenden1 inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter (7 kap. 2 §). Vid grundlagsreformen 2010 klargjordes att remissförfarandet även omfattar kommuner.2 Upplysningar och yttranden från kommuner ska enligt bestämmelsen inhämtas i den omfattning som behövs.

I förarbetena till ovan nämnda förtydligande angav regeringen att den svenska förvaltningstraditionen bygger på att kommunerna och regionerna, om det är möjligt, ska rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Regeringen framhöll vidare att företrädare för kommuner och regioner regelmässigt deltar bl.a. i kommittéer och andra utredningar och att de också är remissinstanser. Detta ligger enligt regeringen i

1Beredningskravet gäller alla typer av regeringsärenden, dvs. både ärenden där regeringen fun- gerar som förvaltningsmyndighet och ärenden där regeringen fungerar som ett politiskt organ, till exempel genom att besluta om propositioner och förordningar.

2Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21. Med kommuner avses i regeringsformen kommuner på lokal och regional nivå, dvs. både kom- muner och regioner.

100

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

linje med de åtaganden som Sverige har enligt självstyrelsekonven- tionen.3 I förarbetena anfördes också bl.a. att utredningsväsendet är ett viktigt led i beredningen av regeringsärenden. En hänvisning gjordes också till kommittéförordningen (1998:1474) i vilken det anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.4 I promemorian Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22) föreslås att bestämmelsen om detta utgår ur kommittéförordningen och att det införs en bestämmelse av följande lydelse i en ny förordning om konsekvensutredning:

Om förslaget eller beslutet rör kommuner eller regioner ska konse- kvensutredningen innehålla en bedömning av om förslaget eller beslutet inskränker den kommunala självstyrelsen. Innebär förslaget en sådan in- skränkning ska även de överväganden som krävs enligt 14 kap. 3 § reger- ingsformen5 redovisas.

Om förslaget eller beslutet innebär förändringar av kommunala be- fogenheter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer, ska konsekvens- utredningen [… bl.a. …] innehålla en beskrivning av förändringarna samt en beräkning av de kostnader och intäkter som följer av dessa.

Förslaget bereds inom Regeringskansliet.

I vilken omfattning kommuner och regioner ges möjlighet att yttra sig i ett remissförfarande avgörs av den aktuella departements- chefen eller det statsråd som är föredragande i ärendet. Konstitutions- utskottet har i en granskning av remissväsendets utveckling emeller- tid noterat att beslut om remiss och fastställandet av remisslistor i princip genomgående har delegerats till tjänstemän och att det mellan departementen varierar vilken funktion som undertecknar remiss- listorna.6

Remissförfarandet är normalt sett skriftligt, men det förekommer också att synpunkter inhämtas muntligt vid ett s.k. remissmöte eller vid underhandskontakter. Regeringskansliet skickar normalt förslaget i form av ett betänkande eller en promemoria för yttrande till mot-

3Prop. 2009/10:80 s. 215.

4Se 15 § kommittéförordningen (1998:1474).

5I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det är alltså en pro- portionalitetsbedömning som ska göras och det innebär att intresset av kommunal självstyrelse ska ställas mot de intressen som ligger bakom t.ex. lagförslaget. Bestämmelsen innefattar även en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Se också avsnitt 4.2.7.

6Se bet. 2021/22:KU10 s. 115.

101

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

tagaren (remissinstansen) tillsammans med en lista över alla remiss- instanser. Förslaget finns som regel även tillgängligt via regeringens webbplats. En remiss som berör hela kommunsektorn skickas enligt praxis till ca 30 kommuner och 4–5 regioner, vilket täcker ca 10 procent av kommunerna och ca 25 procent av regionerna. Remissen skickas regelmässigt även till SKR. Vid urvalet av kommuner och regioner bör hänsyn tas bl.a. till storlek, geografiskt läge och typ av kommun. Om kommunerna berörs i en viktig principiell fråga eller påverkas av förslaget i mycket stor utsträckning kan remissen behöva skickas till fler eller samtliga kommuner och regioner. En remiss till SKR torde normalt inte innebära att beredningskravet i regeringsformen är upp- fyllt eftersom organisationen formellt sett inte företräder kommun- sektorn annat än i arbetsgivarfrågor.

Till skillnad från myndigheter under regeringen är kommuner, regioner och SKR inte skyldiga att svara på remisser. För dessa inne- bär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. Det är inte enbart de remissinstanser som Regeringskansliet har skickat förslaget för yttrande till som kan lämna synpunkter på förslaget. Även andra kom- muner och regioner har möjlighet att yttra sig över ett förslag. Möj- ligheten att yttra sig står också öppen för var och en.7

I Propositionshandboken finns riktlinjer för regeringsarbetet och i denna behandlas frågor om remisser.8 Konstitutionsutskottet har vidare i sin granskning av remissväsendets utveckling nyligen uttalat att huvudregeln bör vara att remisstiden inte sätts kortare än tre mån- ader och att det i vissa fall kan finnas skäl för ännu längre remisstid, som när kommuner eller regioner finns med på remisslistan. Utskottet framhåller att de speciella förutsättningarna för kommuner och regi- oner måste beaktas vid bestämmandet av remisstidens längd.9

Myndigheter som ska besluta om föreskrifter eller allmänna råd har också en skyldighet att bereda bl.a. kommuner och regioner som berörs tillfälle att yttra sig över dessa och tillhörande konsekvens- utredning. Denna skyldighet framgår av 4 § förordningen (2007:1244)

7Se Statsrådsberedningens (2021) Svara på remiss – Om remisser av betänkanden och andra förslag från Regeringskansliet, SB PM 2021:1. Se också avsnitt 3.4 i Ds 1997:1 och Statsrådsbered- ningen (2023) Propositionshandboken – kompletteringar och ersatta avsnitt, SB PM 2019:4 (rev. januari 2023).

8Ds 1997:1 avsnitt 3.4.

9Bet. 2021/22:KU10 s. 113 f.

102

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

om konsekvensutredning vid regelgivning.10 Mer om myndigheternas skyldigheter, se avsnitt 6.5.1.

6.2.2Förvaltningslagens och myndighetsförordningens bestämmelser om samverkan och samarbete

I 8 § FL finns en allmän reglering av förvaltningsmyndigheternas sam- verkan. I bestämmelsen anges att en myndighet inom sitt verksamhets- område ska samverka med andra myndigheter. Bestämmelsen reglerar myndigheternas samverkansskyldighet gentemot varandra och i för- hållande till allmänheten.11 Att förvaltningslagens bestämmelser om samverkan gäller också för kommunala myndigheter, både i den obli- gatoriska och i den fria sektorn, framgår av lagens förarbeten.12 Be- stämmelsen kan härledas till 47 § i 1809 års regeringsform om att myndigheterna ska ”räcka varandra handen”. Syftet med samverkan är dels att åstadkomma en effektiv förvaltning, dels att underlätta enskildas kontakter med myndigheterna.

Någon definition eller närmare beskrivning av samverkan finns inte. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena en generell – men inte obegränsad – samverkansskyldighet. Formerna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. En myn- dighet måste alltid prioritera sina egna huvuduppgifter och avgör där- för själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Bestämmelsen ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Detta utesluter samtidigt inte att man i specialförfattning eller i förordning- arna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrif- ter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhets- område eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter. Skyldigheten att samverka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhällsmedborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med

10I promemorian Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22) föreslås att denna bestämmelse förs över – utan ändrad innebörd – från konsekvensutredningsförordningen till en ny förord- ning om konsekvensutredning.

11Se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 292. Om begreppet kommunala myndigheter, se bl.a. Höök (2019) Sekretess mellan myndigheter, s. 27 f.

12Se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 28.

103

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egen- skap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhetsområde.13

För förvaltningsmyndigheter under regeringen finns det också en bestämmelse om samarbete i 6 § andra stycket myndighetsförord- ningen (2007:515). Av den följer att dessa myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de för- delar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Det finns ingen definition i förordningen av vad som avses med ett sådant sam- arbete. I en promemoria som togs fram inom Finansdepartementet inför regeringens beslut om myndighetsförordningen hänvisades till bestämmelsen om samverkan i 6 § dåvarande förvaltningslagen (1986:223) enligt vilken varje myndighet ska lämna andra myndig- heter hjälp inom ramen för den egna verksamheten, som tillkom på grund av de ökande svårigheterna för enskilda att orientera sig inom statlig och kommunal verksamhet. När det gällde frågan om samverkan enligt den nya bestämmelsen i myndighetsförordningen bör omfatta andra än myndigheter lyftes olika exempel på sådana åligganden, bl.a. skyldigheten för Verket för förvaltningsutveckling att verka för sam- verkan mellan bl.a. stat och kommun.14 Enligt promemorian var det förhållandevis vanligt att myndigheter åläggs att samverka med andra än myndigheter och ett skäl till att – i stället för att reglera det i myn- digheternas instruktioner – höja upp detta till en allmän regel var att det blivit allt vanligare att myndigheter samverkar på detta sätt. Det angavs att det fanns många exempel på myndigheter som på olika sätt söker samverkan även med exempelvis kommuner för att på ett mer effektivt sätt uppnå målen för sin verksamhet. I förarbetena till 8 § FL som nämnts ovan sägs att de allmänna bestämmelserna om samverkan i förvaltningslagen inte är avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om samarbete i myndighetsförordningen.15

13Prop. 2016/17:180 s. 72 och 293.

14Finansdepartementet (2007) Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförord- ning, s. 67 f.

15Prop. 2016/17:180 s. 73.

104

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

6.3Sektorsspecifik lagreglerad samverkan

Hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen

Ihälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen (1985:125) finns be- stämmelser om att regioner och kommuner ska samverka med andra. Regioner och kommuner ska samverka med samhällsorgan, organi- sationer och vårdgivare i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården.16 Regioner har samma skyldighet när det gäller planeringen och utvecklingen av tandvården.17 Av förarbetena till tandvårdslagen framgår att med samhällsorgan avses främst kommuner och statliga myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen,18 och att innebörden av samverkan är densamma som i hälso- och sjukvårdslagen, dvs. ett ömsesidigt givande och tagande mellan parterna. Det får således inte vara fråga om att i efterhand bereda någon tillfälle att ta del av redan fattade beslut, utan avsikten är att samverkansparten ska ges en verklig möj- lighet att påverka utformningen av besluten genom att belysa det ut- ifrån hans kunskaper och erfarenheter.19

Regioner och kommuner ska vidare medverka vid finansiering, planering och genomförande av dels kliniskt forskningsarbete på hälso- och sjukvårdens område, dels folkhälsovetenskapligt forskningsarbete. Regioner och kommuner ska i dessa frågor, i den omfattning som be- hövs, samverka med varandra och med berörda universitet och hög- skolor.20

Lagen om regionalt utvecklingsansvar

Det regionala utvecklingsansvaret är ett samlingsnamn för uppgifter inom det regionala utvecklingsarbetet och med länsplaner för regio- nal transportinfrastruktur. Sedan slutet av 1990-talet har det regionala utvecklingsansvaret förts över från länsstyrelserna till den kommu- nala nivån. I dag har samtliga regioner och Gotlands kommun det regionala utvecklingsansvaret.

167 kap. 7 § och 11 kap. 3 § HSL.

17Se 9 § tandvårdslagen (1985:125).

18Ett flertal andra myndigheter räknas också upp såsom skolöverstyrelsen, arbetarskydds- styrelsen på central nivå samt länsskolnämnden, yrkesinspektionen, länsarbetsnämnden och de regionala stiftelserna för skyddat arbete på länsplanet.

19Prop. 1984/85:79 s. 68.

2018 kap. 2 § HSL.

105

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Av lagen om regionalt utvecklingsansvar framgår regionernas upp- gifter.21 I lagen finns också bestämmelser om samverkan och samråd. En region ska enligt dessa samverka med länets kommuner, länsstyr- elsen och övriga berörda statliga myndigheter. En region ska vidare samråda med företrädare för berörda organisationer och näringslivet i länet.22 Statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet ska enligt lagen beakta den strategi som fastställts för länets utveckling. Länsstyrelsen och övriga statliga myndigheter ska vidare inom sina verksamhetsområden lämna regionen det biträde som den behöver för regionalt utvecklingsarbete och regional transportinfrastruktur- planering. De ska också löpande informera regionen om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets utveckling.23 Mer om regional utveckling, se avsnitt 7.4.

Andra lagstadgade skyldigheter för statliga myndigheter och kommuner att samverka

I detta avsnitt redogör utredningen för andra lagstadgade skyldig- heter för statliga myndigheter och kommuner att samarbeta eller sam- råda med varandra.

Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verk- samhet enligt lagen om skydd mot olyckor ska samordna verksam- heten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs.24

Iförarbetena anges att detta är en förutsättning för att verksamheten ska kunna vara effektiv. Regeringen uttalar vidare att samarbete och samordning mellan kommunerna och de statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänst ska ske såväl i planering och förbered- elser som operativt. Resurser i kommunal och statlig räddningstjänst ska enligt regeringen utnyttjas gemensamt. Samarbete ska även ske med andra som har uppgifter som berör räddningstjänstområdet, t.ex. Boverket, Arbetsmiljöverket, Miljö- och hälsoskyddsnämnden samt regionerna.25

En kommun ska vidare enligt lagen om skydd mot olyckor ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet och ett handlings- program för räddningstjänst. Innan kommunen antar ett handlings-

21Det som sägs om regionerna här gäller också Gotlands kommun.

228 och 9 §§ lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar.

2310 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar.

24Se 1 kap. 6 § LSO.

25Se prop. 2002/03:119 s. 103.

106

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

program eller beslutar om betydande förändringar i programmet ska den samråda med de myndigheter som särskilt berörs av föränd- ringarna.26

Under rubriken Lagstadgat samordningsansvar nedan finns en närmare redogörelse det samordningsansvar som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har såvitt avser verksamhet en- ligt lagen om skydd mot olyckor.

I lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation finns ett be- myndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner och enskilda som handlägger frågor om geografisk miljöinformation27 m.m. att samarbeta med varandra och andra som deltar i systemet för geografisk miljöinformation. Regeringen har med- delat sådana föreskrifter i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. I denna anges bl.a. att de som är informations- ansvariga enligt förordningen, däribland Statens jordbruksverk samt kommuner i fråga om detaljplaner och planbeskrivningar enligt plan- och bygglagen, ska samarbeta genom att ge varandra tillgång till geo- grafisk miljöinformation m.m. så att informationen och tjänsterna kan användas när offentliga uppgifter som kan påverka miljön utförs.

Enligt polislagen ska Polismyndigheten fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.28 Mer om detta i avsnitt 7.1.3.

I flera lagar – och förordningar – åläggs tillsynsmyndigheterna en skyldighet att samarbeta med varandra. I 11 kap. 3 § PBL anges att tillsynsmyndigheterna, dvs. regeringen, länsstyrelsen och den eller de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer och bygg- nadsnämnden, ska samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som fullgör uppgifter av betydelse för tillsyns- verksamheten. I miljöbalken regleras en skyldighet för de utpekade tillsynsmyndigheterna – däribland flera statliga myndigheter och kommunerna – och tillsynsvägledande myndigheter att samarbeta.29 En liknande skyldighet för tillsynsmyndigheterna att samarbeta finns

26Se 3 kap. 3 och 8 §§ LSO.

27Med geografisk miljöinformation förstås geografisk information som har elektronisk form och som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön, se 1 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation.

286 § polislagen (1984:387).

29Se 26 kap. 6 § miljöbalken. Naturvårdsverket ska enligt 4 a § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket i fråga om tillsyn särskilt ta initiativ till bl.a. sådant sam- arbete mellan tillsynsmyndigheter som avses i 26 kap. 6 § första stycket miljöbalken.

107

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

också i förordningen om buller från viss utomhusutrustning och i förordningen om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner, i det fallet Transportstyrelsen och de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.30

Staten kan i lag föreskriva en skyldighet för statliga myndigheter att samverka eller samarbeta med t.ex. omgivande samhälle. I högskole- lagen anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället för ömsesidigt utbyte och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.31

En skyldighet för kommunala organ och anställda att samverka

Vissa lagar pekar ut ett särskilt organ inom kommuner och regioner som ska samverka eller samarbeta med andra aktörer. I varje kommun ska det t.ex. finnas en byggnadsnämnd och av 12 kap. 2 § PBL följer att denna nämnd bl.a. ska samarbeta med de myndigheter, organi- sationer och enskilda som berörs av nämndens verksamhet. I varje region och kommun ska det också finnas en eller flera patientnämn- der med uppgift att stödja och hjälpa patienter och deras närstående inom hälso- och sjukvården samt inom tandvården. Patientnämnderna ska samverka med Inspektionen för vård och omsorg (IVO) så att myndigheten kan fullgöra sina skyldigheter enligt patientsäkerhets- lagen (2010:659).32 Ett annat exempel är den skyldighet som åligger regionernas läkemedelskommittéer att samverka med andra läke- medelskommittéer samt med berörda myndigheter, universitet och högskolor.33 Elevhälsan ska enligt skollagen vid behov samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten.34 Enligt lagen om arbets- löshetsnämnd ska det finnas en arbetslöshetsnämnd i varje kommun som har till uppgift att vidta åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet. Enligt lagen ska nämnden samarbeta med myndigheter och enskilda i sysselsättningsfrågor.35

30Se 9 § förordningen (2001:1084) om buller från viss utomhusutrustning och 8 § förord- ningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner.

31Se 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434).

32Se 1 och 7 §§ lagen (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården.

33Se 1 och 5 §§ lagen (1996:1157) om läkemedelskommittéer.

34Se 2 kap. 25 § skollagen (2010:800).

35Se 3 § lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd.

108

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

I vissa lagar regleras att även vissa anställda i kommuner och regioner ska samverka. Enligt 1 kap. 10 § smittskyddslagen (2004:168) ska, utöver myndigheter inom smittskyddet och andra berörda myn- digheter, läkare samt annan hälso- och sjukvårdspersonal samverka för att förebygga och begränsa utbrott eller spridning av smittsamma sjukdomar. Enligt 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska hälso- och sjukvårdspersonalen i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.36 En liknande skyldighet att samverka angående barn som far illa åligger dels hälso- och sjukvården, dels skolhuvudmän och anställda inom skolan. Samverkan ska då ske på socialnämndens initiativ.37 Socialnämndens skyldighet att samverka när det gäller barn som far illa framgår av socialtjänstlagen.38 I förarbetena anges att de vanligaste samarbetsparterna kan förväntas bli skolan, förskolan, polisen samt hälso- och sjukvården. Kriminalvården och Försäkrings- kassan är exempel på andra tänkbara samarbetspartners.39

Enligt socialtjänstlagen har socialnämnden en skyldighet att sam- verka också i andra situationer. Socialnämnden ska i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt ska nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra fören- ingar.40 Socialnämndens insatser för den enskilde ska vidare utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.41 Det finns särskilda bestämmelser om samverkan även när det gäller andra grupper utöver barn som far illa som nämnts ovan. Också när det gäller äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder ska socialnämnden i planeringen av sina in- satser för dessa samverka med regionen samt andra samhällsorgan och organisationer.42

36En skyldighet för IVO att kontinuerligt samverka med patientnämnderna regleras i 7 kap.

6§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

37Se 5 kap. 8 § HSL och 29 kap. 13 § skollagen (2010:800).

38Se 5 kap. 1 a § SoL.

39Se prop. 2002/03:53 s. 107 f.

40Se 3 kap. 4 § SoL.

41Se 3 kap. 5 § SoL.

42Se 5 kap. 6 § SoL.

109

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

En skyldighet att samverka i egenskap av huvudman

I egenskap av huvudmän för olika verksamheter åläggs bl.a. staten, kommuner och regioner att samverka för olika ändamål.

Enligt t.ex. bibliotekslagen ska bibliotek och bibliotekshuvud- män inom det allmänna biblioteksväsendet, dvs. bl.a. kommunerna, regionerna och staten, samverka i syfte att ge alla tillgång till landets samlade biblioteksresurser. Vidare ska Kungl. biblioteket främja sam- verkan inom det allmänna biblioteksväsendet.43

Enligt museilagen ska museerna och museihuvudmännen, dvs. staten, kommunerna och regionerna, samverka i syfte att ge alla till- gång till museernas samlade resurser, bland annat genom att ställa föremål ur de egna samlingarna till varandras förfogande.44

Lagstadgat samordningsansvar

Vissa myndigheter har ett lagstadgat samordningsansvar på olika om- råden, bl.a. MSB såvitt avser verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt Arbetsförmedlingen såvitt avser etablerings- insatser.45 Kommunerna har sedan 2023 ett samordningsansvar enligt lagen för det brottsförebyggande arbetet.

MSB ska enligt lagen om skydd mot olyckor på nationell nivå främja att lagen följs. Myndigheten ska också enligt lagen samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och informa- tion i deras verksamhet enligt lagen.46 Ett naturligt sätt för MSB att samordna kommunerna är enligt regeringen att meddela föreskrifter på de områden där myndigheten har rätt att göra det. Det kan vidare enligt regeringen på många områden finnas ett värde i att samordna kommunerna även om MSB inte har föreskriftsrätt, t.ex. i fråga om kompatibiliteten mellan olika kommuners materiel. Även andra styr- medel kan därför användas, t.ex. utvecklande av nationella strategier, dis- kussion och information direkt till företrädare för kommunerna samt

43Se 14 och 18 §§ bibliotekslagen (2013:801) samt 3 § förordningen (2008:1421) med instruk- tion för Kungl. biblioteket.

4411 § museilagen (2017:563).

45Länsstyrelserna har ett samordningsansvar som är reglerat i förordning. Enligt 5 § förord- ningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd bered- skap ska dessa vid en kris verka för att samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter.

46Se 1 kap. 5 § LSO. Denna samordningsskyldighet framgår också av myndighetens instruk- tion, se 1 § andra stycket 4 förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap.

110

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

allmän kunskapsspridning. Samordning kan ske i den brandförebyg- gande verksamheten i allmänhet, särskilt i fråga om kommunernas till- syn, men även i räddningstjänstverksamheten. Nationell samordning krävs i räddningstjänstverksamheten för att större räddningsinsatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. MSB:s samordningsansvar påverkar enligt regeringen inte länsstyrelsernas regionala samman- hållande roll enligt det geografiska områdesansvaret.47

Ytterligare ett exempel är Arbetsförmedlingens samordningsansvar för etableringsinsatser. Arbetsförmedlingen ska samordna etablerings- insatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.48 I förarbetena betonas behovet av att samordna insatser mellan statliga myndigheter och kommunerna. En tydlighet i ansvaret för att samordna de statliga och kommunala insatserna är enligt reger- ingen en förutsättning för att dessa ska kunna fungera tillsammans och ge god effekt. Några remissinstanser hade också efterlyst en bestäm- melse om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer såsom kommuner, regioner och regioner också i den nya etablerings- lagen. Regeringen uttalade dock att sådana bestämmelser bör regleras genom förordning såsom det gjorts i regelverket för övriga arbets- sökande.49 Länsstyrelsen fick emellertid i uppgift, även i den nya etableringslagen, att främja samverkan om etableringsinsatser mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer.50

Även kommunerna har i vissa fall ålagts ett samordningsansvar. Enligt lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete som trädde i kraft i juli 2023 ska kommuner inom sitt geografiska område ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbetet. Kommuner ska verka för att skriftliga överenskommelser om sam- verkan ingås med relevanta aktörer. En sådan överenskommelse ska innehålla åtminstone uppgifter om för vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske. Kommuner ska också verka för att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd) där kommunen och relevanta aktörer ingår. Rådet ska ledas av kommunen. Kommuner ska verka för att övriga aktörer i rådet deltar med representanter som har ledande befattningar.51

47Se prop. 2019/20:176 s. 45.

485 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

49Prop. 2016/17:175 s. 64 f.

506 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

51Se 7–10 §§ lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

111

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Kommuner ska vidare ha en samordningsfunktion för brotts- förebyggande frågor. Denna funktion ska bl.a. samordna och stödja genomförandet av kommunens arbete enligt denna lag, utgöra kom- munens kontaktpunkt i förhållande till externa aktörer, och bidra till att information om det brottsförebyggande arbetet sprids till kommu- nens invånare och andra som kan ha intresse eller behov av sådan information.52

6.4Föreskrifter i lag som möjliggör samverkan (finsam)

I föregående avsnitt berörs regeringsformen och ett antal lagar som föreskriver en skyldighet för stat, kommun och region att samverka. Ett exempel på frivillig lagreglerad samverkan gäller finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet.

Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser, nedan finsam-lagen, ger kommuner och regioner möjlighet att överföra medel till ett s.k. samordningsförbund, en sammanslut- ning av stat (Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen), en eller flera regioner samt en eller flera kommuner. Ett samordningsförbund utgör en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapaci- tet.53 Vid utgången av 2022 fanns det 75 samordningsförbund som innefattade 273 kommuner. Ett samordningsförbund är en struktur för att få samverkan att fungera över tid, och förbunden verkar för att medborgare ska få stöd och rehabilitering som ger dem möjlighet att försörja sig själva. Förbundet har bl.a. till uppgift att besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen, finansiera insat- ser i syfte att stödja samverkan mellan parterna, upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samordningen, besluta på vilket sätt medel ska användas samt följa upp och utvärdera insatserna.

Samordningsförbunden är olika stora, både till den yta de omsluter och till antal invånare. Flera kommuner eller regioner kan ingå i ett och samma förbund. Samordningsförbunden leds av en styrelse som utses av medlemmarna. När ett samordningsförbund bildas blir kom- mun, region, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan medlem- mar i förbundet.

5211 och 12 §§ lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

53Detta motsvarar också vad som gäller för kommunalförbund (se prop. 2002/03:132 s. 80).

112

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

Utöver regleringen i finsam-lagen, regleras denna samverkan, som alltså är frivillig för kommunerna, också i bl.a. socialförsäkringsbalken där det anges att Försäkringskassan ska samverka med bl.a. hälso- och sjukvården, socialtjänsten och Arbetsförmedlingen, om den för- säkrade medger det. I socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen regleras också kommunens respektive regionens möjligheter att träffa överenskommelser med bl.a. Försäkringskassan och Arbetsförmed- lingen om att samverka för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser.54

Skyldigheten för de statliga myndigheterna att samverka framgår också av myndigheternas instruktioner. Arbetsförmedlingen ska sam- verka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektiv användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheten ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommuner och regioner enligt finsam-lagen.55 Försäkringskassan ska enligt sin instruktion samverka med Arbets- förmedlingen, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektiv användning av tillgängliga resurser inom rehabiliterings- området. Försäkringskassan ska i samma syfte träffa överenskom- melse med kommun, region eller Arbetsförmedlingen samt bedriva finansiell samordning enligt finsam-lagen.56

I Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans regleringsbrev framgår att myndigheterna ska bidra till att alla parter i samverkan tar ansvar för samordningsförbundens insatser. Det framgår vidare att myndigheterna ska stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet genom det Nationella rådet för finansiell verksamhet, ett nationellt samverkansforum mellan Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, Socialstyrelsen och SKR som ska skapa samsyn i strategiska frågor.57

6.5Föreskrifter i förordning

Regeringen kan också i förordning föreskriva en skyldighet för stat- liga myndigheter att samverka med kommuner och regioner. För att ålägga kommuner och regioner en skyldighet att samverka krävs en-

542 kap. 6 § SoL och 7 kap. 9 § HSL.

5515 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

565 § andra stycket förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

57Det nationella rådet för finansiell verksamhet har inrättats genom beslut av de ingående parterna den 30 oktober 2008.

113

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

ligt regeringsformen att föreskrifter om det meddelas genom lag eller efter bemyndigande från riksdagen.58 Om riksdagen bemyndigar reger- ingen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att med- dela föreskrifter i ämnet.59

I avsnitt 6.2.1 redogör utredningen för beredningskravet som gäller för regeringen. En liknande skyldighet att inhämta upplysningar och yttranden finns också för myndigheter som ska besluta föreskrifter eller allmänna råd. Även i vissa andra typer av ärenden ska kommu- ner beredas tillfälle att yttra sig innan statliga myndigheter fattar beslut. Se avsnitt 6.5.1 om detta. I vissa fall ska SKR beredas tillfälle att yttra sig innan föreskrifter beslutas. En närmare redogörelse för dessa fall finns i avsnitt 9.5.

6.5.1Beredningskrav m.m. i förordning

Myndigheter som ska besluta om föreskrifter eller allmänna råd har en skyldighet att bereda bl.a. kommuner och regioner som berörs tillfälle att yttra sig över dessa och den konsekvensutredning som myndigheten enligt förordningen ska ta fram. Denna skyldighet fram- går av 4 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.60 I promemorian Bättre konsekvensutredningar anges att berörda aktörers synpunkter säkerställer att dessa får möjlighet att bidra till utformningen av beslut.61

Havs- och vattenmyndighetens skyldighet att samråda och sam- verka med kommuner i vissa fall är särskilt reglerat. Innan myndig- heten beslutar att meddela föreskrifter om vad som kännetecknar en god miljöstatus ska myndigheten samråda med bl.a. kommuner och när myndigheten tar fram förslag till föreskrifter ska den samverka med berörda kommuner och regioner.62

Statliga myndigheter har vidare en skyldighet att inhämta reger- ingens medgivande innan de beslutar om föreskrifter som vid tillämp- ningen kan få sådana effekter på kostnader för bl.a. kommuner eller regioner som inte är oväsentliga. Detta framgår av förordningen

58Se 8 kap. 2 § 3 och 8 kap. 3 § RF.

59Se 8 kap. 10 § RF.

60I Ds 2022:22 föreslås att denna bestämmelse förs över – utan ändrad innebörd – från kon- sekvensutredningsförordningen till en ny förordning om konsekvensutredning.

61Ds 2022:22 s. 98.

6210 § havsmiljöförordningen (2010:1341) och 17 § havsplaneringsförordningen (2015:400).

114

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

(2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. Myndigheterna är sedan 2014 skyldiga att låta regeringen inför sitt beslut få del av förslaget till föreskrifter, och den konsekvensutred- ning som ligger till grund för förslaget.63 Syftet är att säkerställa att förslag med ekonomiska konsekvenser hanteras på ett samfällt sätt i den sammanhållna statliga budgetprocessen och att prioriterings- ordningen inte undergrävs av föreskrifter meddelade av myndigheter.64

Även i vissa typer av ärenden som inte rör föreskrifter ska berörd kommun beredas tillfälle att yttra sig. Innan en byggnad förklaras för byggnadsminne ska länsstyrelsen enligt 11 § kulturmiljöförordningen (1988:1188) ge kommunen tillfälle att yttra sig, om det inte är uppen- bart obehövligt. När en försäkrad ansöker om eller beviljas assistans- ersättning av Försäkringskassan ska den kommun som enligt vissa bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade har ansvar för insatser åt den försäkrade höras i ärendet, om det inte är obehövligt.65 Innan en vattenmyndighet fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt vattenförvaltningsförordningen av större be- tydelse ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av be- slutet.66 Om ett ärende gäller fråga om att utan vårdnadshavares med- givande utfärda främlingspass för ett barn under 18 år, ska Migrations- verket enligt 15 a § utlänningsförordningen (2006:97) inhämta yttrande från en sådan kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom social- tjänsten.

6.5.2Myndighetsinstruktioner

Instruktioner som uttryckligen nämner samverkan med kommuner och regioner

Utöver de lagbestämmelser om samverkan som nämnts i avsnitt 6.2 finns i flera statliga myndigheters instruktioner bestämmelser om sam- verkan. Instruktionerna beslutas av regeringen i form av en förord-

63Förordningen bygger på förslag från Budgetprocesskommittén, se SOU 2013:73, avsnitt 6.4.5, s. 176 ff. I Ds 2022:22 föreslås att även denna bestämmelse förs över till en ny förordning om konsekvensutredning.

64Se Ds 2022:22 s. 99.

6551 kap. 21 § socialförsäkringsbalken.

662 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

115

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

ning. Endast i ett fåtal instruktioner finns en uttrycklig skyldighet att samverka alternativt främja samverkan med kommuner eller regio- ner.67 Vissa instruktioner hänvisar till regionala aktörer med ansvar för regionalt tillväxtarbete som i praktiken innebär regionerna.

Av de statliga myndigheterna har länsstyrelserna det mest omfat- tande samverkansuppdraget gentemot kommuner och regioner. Läns- styrelsen ska inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommu- ner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet.68 Utredningen redogör närmare för länsstyrelsernas uppgifter i kapitel 8.

Arbetsförmedlingen ska samverka med kommuner i syfte att ge Se också avsnitt 6.4. om skyldigheten att samverka med kommuner enskilda arbetssökande ett ändamålsenligt stöd, och på ett övergrip- ande plan underlätta planering, samordning och utformning av stöd till arbetssökande. Myndigheten ska också främja och underlätta sam- ordning mellan kommuner och leverantörer som utför arbetsmark- nadspolitiska insatser på uppdrag av myndigheten. Myndigheten ska när det gäller unga med funktionsnedsättning samverka med skolan för att underlätta övergången från skola till arbetsliv och med Försäkrings- kassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete.69 och regioner vad gäller finansiell samordning inom rehabiliterings- området.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhäl- let uppnås genom att bl.a. samverka med myndigheter, kommuner, regioner och det civila samhällets organisationer.70

Bland dem som Upphandlingsmyndigheten enligt sin instruktion ska samverka med nämns särskilt regioner och kommuner.71

Statens kulturråd ska enligt sin instruktion inom ramen för kul- tursamverkansmodellen representera staten i dialogen med berörda regioner och kommuner samt samverka med bl.a. regioner och kom- muner med ansvar enligt förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet.72 Inom myndig- heten finns också ett nationellt kulturskolecentrum som bl.a. ska sam-

67Vad som menas här är att instruktionen innehåller ordet kommun eller region.

68Se 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

69Se 14 och 16 §§ förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

702 § förordningen (2018:1425) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor.

718 § förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.

723 och 5 §§ förordningen (2012:515) med instruktion för Statens kulturråd.

116

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

ordna och stödja den kommunala kulturskolan och samverka med aktörer på området.73

Försäkringskassan ska samverka med bl.a. berörda kommuner och regioner för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och där- vid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.74 Se också avsnitt 6.4. om skyldigheten att samverka med kommuner och regio- ner vad gäller finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.

Pensionsmyndigheten ska enligt sin instruktion samverka med bl.a. kommuner för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.75 MSB ska i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska också stödja kommunerna i deras arbete med per-

sonalförsörjningen av deltidsanställda brandmän.76 Försvarsmaktens instruktion innehåller en annorlunda formulering.

Enligt denna bestämmer Försvarsmakten vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, civilområdesansvariga länsstyr- elser, kommuner, regioner och andra samhällsorgan för att åstad- komma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser.77

Instruktioner med en skyldighet att samverka med berörda eller relevanta aktörer

Många fler myndigheter har en skyldighet att samverka med t.ex. ”berörda aktörer” eller ”relevanta aktörer” som utredningen bedömer omfattar även kommuner och regioner. Nedan några exempel på så- dana instruktioner. I avsnitt 7.1.1 redovisar utredningen vad som anges i instruktionen för Brottsförebyggande rådet (Brå) om det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism (CVE). Utredningen redo- gör i avsnitt 7.4.1 för vad som anges om samverkan i Tillväxtverkets instruktion och i avsnitt 7.5.2 för vad som anges om detta i instruk- tionerna för Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.

733 a § förordningen (2012:515) med instruktion för Statens kulturråd.

745 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

756 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

762 och 18 e §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap.

7716 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

117

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Myndigheten för totalförsvarsanalys ska samverka med berörda aktörer när det gäller generella kriterier och dokumentation för att möjliggöra en effektiv uppföljning och utvärdering av verksamheten inom totalförsvaret.78

Boverket har bl.a. ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktions- hindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och ska inom ramen för det ansvaret vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda aktörer. Myndigheten ska vidare bl.a. bedriva ett samlat arbete med arkitektur och gestaltad livsmiljö, inne- fattande samordning av berörda myndigheters arbete samt kompe- tensstöd till och främjande insatser för andra offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå.79

När det gäller Myndigheten för digital förvaltning (nedan Digg) används i stället ett annat uttryck för kretsen med vilka myndigheten ska samverka. Enligt sin instruktion ska Digg, i syfte att främja utveck- lingen inom sitt verksamhetsområde, samverka med den offentliga förvaltningen och enskilda samt stödja samverkan inom den offent- liga förvaltningen.80 Myndigheten ska samordna och stödja den för- valtningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.81 Myndigheten ska vidare bl.a. samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte.82 Med den offentliga förvaltningen avses här bl.a. kommuner, regioner och flertalet statliga myndigheter.83 Statskontoret har i sin myndighetsanalys bedömt att Digg behöver fortsätta att utveckla sitt sätt att samverka med den offentliga för- valtningen och att myndigheten inte har etablerat samverkan med kommuner och regioner.84

Naturvårdsverket ska bl.a. samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor.85

Trafikverket ska enligt sin instruktion samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen.86

786 § förordningen (2022:1768) med instruktion för Myndigheten för totalförsvarsanalys.

792 och 7 §§ förordningen (2022:208) med instruktion för Boverket.

8010 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

811 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

824 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

831 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

84Statskontoret (2023) Myndighetsanalys av Myndigheten för digital förvaltning, 2023:18, s. 58 f. och 63 f.

853 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

863 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

118

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

Kemikalieinspektionen ska informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, bio- tekniska organismer, kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet.87

Transportstyrelsen får inom sitt verksamhetsområde samverka med andra aktörer och vidta åtgärder i syfte att nå det transportpolitiska hänsynsmålet om säkerhet.88

Konstnärsnämnden och Statens konstråd ska samverka med bl.a. berörda myndigheter, det civila samhällets organisationer och andra aktörer som bedriver verksamhet av betydelse för konstnärernas vill- kor respektive konstområdets utveckling och gestaltningen av gemen- samma miljöer.89

Statens institutionsstyrelse (SiS) ska, genom samverkan med andra myndigheter och övriga aktörer, verka för att brukarna får en sam- manhållen vård.90 Myndigheten får utföra uppdrag åt kommuner och regioner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, efter- vård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid sådana hem som SiS ansvarar för.

Även andra myndigheter har en skyldighet enligt sina instruk- tioner att samverka med t.ex. berörda, relevanta eller andra aktörer. Det är dock inte alltid självklart om även kommuner och regioner därmed avses.91

Instruktioner med andra konstruktioner

En myndighet kan också ges i uppgift att samverka med verksamhet som kommun eller region kan vara huvudman för. Myndigheten för tillgängliga medier ska t.ex. i samverkan med bibliotek, skolor och andra aktörer i landet arbeta för att personer med funktionsnedsätt- ning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de be-

874 § förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.

8812 a § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

892 b § förordningen (2007:1199) med instruktion för Konstnärsnämnden och 3 a § förord- ningen (2007:1188) med instruktion för Statens konstråd.

903 och 5 §§ förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

91Se 2 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten, 6 § förordningen (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys, 11 § förordningen (2023:844) med instruktion för Mediemyndigheten, 5 § förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), 6 § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem, 1 § förordningen (2007:1163) med instruktion för Institutet för rymdfysik och 10 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrens- verket.

119

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

höver för att kunna ta del av verken samt tillgängliggöra lättläst littera- tur.92 Statens museer för världskultur ska samverka med museer och andra aktörer, för att nå största möjliga geografiska spridning och för- ankring.93

Affärsverket svenska kraftnät ska i krig eller när regeringen annars bestämmer det i samverkan med övriga totalförsvarsmyndigheter till- godose samhällets behov av elkraft genom att planera, leda och sam- ordna elförsörjningens resurser.94

En lagstadgad skyldighet att samverka när det gäller vissa särskilda grupper finns också i vissa förordningar. Arbetsförmedlingen har t.ex. en skyldighet att samverka med bl.a. skolan när det gäller unga med funktionsnedsättning för att underlätta övergången från skola till arbetsliv.95

Konsumentverket ska enligt sin instruktion stödja, med bl.a. utbild- ning och information, konsumentverksamhet i kommunerna i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning samt budget- och skuldrådgivning.96

Post- och telestyrelsen har till uppgift att lämna råd och stöd till kommuner och regioner, i frågor om nätsäkerhet.97

I instruktionen för Statens skolverk (Skolverket) används begrep- pet sektorsansvar för att beskriva myndighetens samlade ansvar för bl.a. funktionshindersfrågor, frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken och när det gäller de statliga insat- serna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Det framgår vidare att myndigheten inom ramen för detta ansvar ska vara samlande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda och relevanta parter. Det anges också att myndigheten inom ramen för sitt verk- samhetsområde ska stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap.98 Genom instruktionen har Skol- verket också i uppgift att ta fram regionala planeringsunderlag som stöd för planering, dimensioner och erbjudande av gymnasial utbild- ning (se avsnitt 7.2.3).99

921 § förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier.

933 § förordningen (2007:1185) med instruktion för Statens museer för världskultur.

944 § förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät.

9516 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

963 § förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.

974 § förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.

9818 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

996 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

120

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

Jämställdhetsmyndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. på natio- nell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, liksom med internationella aktörer.100

6.5.3Andra bestämmelser om samverkan

Även i andra förordningar än de ovan nämnda instruktionerna finns bestämmelser om samverkan och samarbete inom olika sektorer.

Beredskapsmyndigheterna, dvs. de myndigheter som sedan okto- ber 2022 har ett särskilt uppdrag inför och vid fredstida krissitua- tioner och vid höjd beredskap, ska samverka med länsstyrelserna och andra statliga myndigheter och även med kommuner och regioner.101 Mer om krisberedskap, se kapitel 10.

För genomförandet av de s.k. övervakningsprogrammen102 ska Havs- och vattenmyndigheten enligt havsmiljöförordningen samarbeta med Naturvårdsverket, andra myndigheter, kommuner, organisationer och övriga på det sätt och i den omfattning som Havs- och vatten- myndigheten finner lämpligt.103

Trafikverket och kommuner med mer än 100 000 invånare ska en- ligt förordningen om omgivningsbuller samarbeta med varandra samt med bl.a. Transportstyrelsen så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen. De ska också sam- arbeta med Naturvårdsverket.104

Vid utövning av viss tillsyn ska Arbetsmiljöverket vid behov sam- verka med Kemikalieinspektionen samt berörda länsstyrelser och kommuner.105

1004 § förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

101Se 20 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

102Havs- och vattenmyndigheten ska enligt 21 § havsmiljöförordningen (2010:1341) se till att det för vart och ett av havsområdena Nordsjön och Östersjön tas fram ett program för löpande övervakning av miljötillståndet.

10323 § havsmiljöförordningen (2010:1341).

104Se 3 och 18 §§ förordningen (2004:675) om omgivningsbuller.

105Se 17 a § arbetsmiljöförordningen (1977:1166).

121

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

6.6Uppdrag till en myndighet

Regeringen kan genom uppdrag till sina förvaltningsmyndigheter in- direkt påverka kommunsektorn. Det kan bl.a. handla om kartlägg- ningar eller analyser av kommunal verksamhet, olika former av kun- skapsspridning, tillhandahållande av operativt eller praktiskt stöd eller kombinationer av dessa typer av uppdrag.106 Av intresse för utred- ningen är myndighetsuppdrag som på olika sätt innebär samverkan eller samordning med kommunsektorn. Nedan ska några exempel ges på sådana uppdrag som framgår av regleringsbrev (avsnitt 6.6.1) och särskilda regeringsuppdrag (avsnitt 6.6.2).

6.6.1Uppdrag till myndighet i regleringsbrev

Regleringsbrev anses inte utgöra författningar, men är viktiga instru- ment för regeringens styrning av sina myndigheter.107 Genom regler- ingsbreven kan riksdagens anslag preciseras och prioriteringsordningen i myndighetens olika verksamheter ställas upp. Regeringen kan i dessa ge direktiv om att myndigheten ska vidta särskilda åtgärder och man kan då tala om uppdrag till myndigheten.108 Dessa är ofta tydligt pre- ciserade. Den långsiktiga och mer övergripande styrningen av myn- digheterna ska enligt interna riktlinjer inom Regeringskansliet ges genom instruktionen medan mer detaljerad styrning av myndigheten under en kortare period bör ske i regleringsbrevet. Myndigheterna får regleringsbrevet under senare hälften av december året innan det träder i kraft (per den 1 januari). Regleringsbrevet gäller under ett budgetår men regeringen kan också löpande besluta ändringar under året. Olika former av samverkan med kommunsektorn kan föreskri- vas i regleringsbrev.

Statskontoret har, i sina årliga kartläggningar av den statliga styr- ningen av kommunsektorn, återkommande bedömt att Socialstyrelsen är den myndighet som har flest regeringsuppdrag som påverkar kom- muner och regioner.109 Flera av dessa uppdrag förutsätter, på olika

106Se Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 45.

107Se Persson (2011) Regleringsbrev ur rättslig synvinkel, s. 655.

108Se Persson (2011) Regleringsbrev ur rättslig synvinkel, s. 642.

109Detta avser uppdrag givna såväl i regeringsbrev som i särskild ordning, men inte uppgifter som följer direkt av föreskrifter.

122

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

sätt, samverkan eller dialog med kommunsektorn och får här tjäna som exempel.

Socialstyrelsen har flera uppdrag i förhållande till informations- system inom hälso- och sjukvården. Här kan nämnas uppgifter som rör den nationella källan för ordinationsorsak (NKOO)110, särskilt i samband med införandet av den nationella läkemedelslistan111. I detta ingår att fortsatt kommunicera nyttan med att använda NKOO samt att aktivt stödja testning och implementering av kodsystemet i vård- och omsorgsverksamheterna. Ett annat uppdrag är att förvalta, vidare- utveckla och stödja implementeringen av informationsspecifikatio- nen för uppmärksamhetsinformation112 i samverkan med SKR och Inera AB.

Myndigheten har vidare i uppdrag att vidta insatser för att sprida och implementera nationella riktlinjer inom området psykisk hälsa inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen ska vid ut- förandet av uppdraget föra dialog med berörda aktörer såsom SKR, kommuner och regioner samt professionsorganisationer.

Socialstyrelsen ska också, inom sitt uppdrag att analysera vården och stödet för flickor och kvinnor med missbruk och beroende- problematik, samverka med berörda myndigheter och aktörer samt med patient-, brukar- och anhörigorganisationer.

Slutligen kan nämnas att Socialstyrelsen ska genomföra insatser för att implementera lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten ska i detta arbete samverka bl.a. med de kommuner som ingår i ett förvaltnings- område för nationella minoritetsspråk.

110NKOO utgörs av ett strukturerat kodsystem innehållande begrepp för ordinationsorsaker, behandlingsändamål och kopplingar till enskilda läkemedel, avsett att implementeras som ett dokumentationsstöd i de delar av vårdinformationsystemen som hanterar ordination av läke- medel. Enligt Socialstyrelsens redovisning den 15 december 2022 utgör uppdraget en del av myndighetens arbete med Vision e-hälsa 2025. Vidare framgår att NKOO förvaltas och upp- dateras löpande samt att den är implementerad i ett drygt tiotal regioner.

111Den nationella läkemedelslistan syftar till att ge hälso- och sjukvården, apoteken och patienten samma bild av patientens förskrivna och uthämtade läkemedel. Se vidare lagen (2018:1212) om nationell läkemedelslista.

112Uppmärksamhetsinformation är den information i en patientjournal som behöver uppmärk- sammas särskilt, exempelvis uppgift om olika medicinska tillstånd och behandlingar eller över- känsligheter.

123

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

6.6.2Särskilda regeringsuppdrag

Regeringen kan besluta uppdrag för myndigheter i särskild ordning, dvs. utanför myndigheternas respektive instruktion, annan författ- ning eller regleringsbrev. Uppdragen kan ges till en eller flera myndig- heter. Samverkan med den kommunala sektorn aktualiseras frekvent genom dessa uppdrag och några exempel anges nedan.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har enligt ett särskilt regeringsuppdrag att genomföra insatser för att främja, stödja och följa upp omställningen i hälso- och sjukvården till en god och nära vård. I uppdraget ingår att kommuni- cera arbetet med omställningen med olika målgrupper. När uppdraget utförs ska myndigheten föra dialog med bl.a. regioner, kommuner och SKR.113 Ett annat omfattande uppdrag avser att strategiskt, lång- siktigt och kontinuerligt följa upp och föra dialog om hälso- och sjuk- vårdens tillgänglighet, med fokus på väntetider och vårdköer, se också nedan avsnitt 6.10.3.114

Även uppdrag av jämförelsevis mindre omfång föreskriver sam- verkan med kommunsektorn. Socialstyrelsens uppdrag att stärka blod- verksamheterna innefattar bl.a. att myndigheten ska föreslå hur ett register över blodgivare kan utformas samt att föreslå hur en ända- målsenlig organisering, genom t.ex. centralisering, av blodverksam- heten kan genomföras.115 Socialstyrelsen ska när uppdraget utförs föra nära dialog med bl.a. regionerna, NPO medicinsk diagnostik samt SKR. I Socialstyrelsens uppdrag att kartlägga och analysera kommuners och regioners arbete mot välfärdsbrottslighet i hälso- och sjukvården ingår att identifiera vilka möjligheter myndigheterna har att stödja kommuner och regioner i arbetet mot välfärdsbrottslighet och föreslå åtgärder för detta ändamål.116 Uppdraget ska utföras i dia- log med SKR och andra relevanta aktörer.

Statens samverkan med kommunsektorn kan också illustreras med exempel avseende försörjningsberedskapen för läkemedel och

113Se regeringens beslut den 8 juni 2023 i ärende S2023/01930. Nämnas kan att myndighetens arbete enligt uppdraget i förekommande fall ska samordnas med uppdraget att genomföra in- satser för att främja, stödja och följa omställningen till en god och nära vård för att förbättra primärvårdens omhändertagande av psykisk ohälsa (S2022/02309).

114Se regeringens beslut den 17 mars 2022 i ärende S2022/01664.

115Se regeringens beslut den 30 juni 2022 i ärende S2022/03176.

116Se regeringens beslut den 23 november 2023 i ärende S2023/03096.

124

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

sjukvårdsprodukter. I mars 2022 uppdrog regeringen åt Socialstyrelsen att identifiera och sammanställa de mest kritiska läkemedlen inför fredstida kriser m.m., i syfte att stärka lagerhållningen av dessa i regio- nerna.117 Myndigheten skulle vid behov inhämta synpunkter bl.a. från regionerna och SKR. I juni samma år ingick regeringen och SKR en särskild överenskommelse118 enligt vilken regionerna tilldelades medel för att säkerställa tillgång till en månads förbrukning av prio- riterade läkemedel utifrån den lista som Socialstyrelsen tagit fram.

Beträffande sjukvårdsprodukter kan nämnas att Socialstyrelsen i december 2022 fick i uppdrag att ta fram underlag för vilka sjukvårds- produkter som bör omfattas av hälso- och sjukvårdens försörjnings- beredskap. Därefter, i februari 2023, fick Socialstyrelsen i uppdrag att med stor skyndsamhet köpa in och lagra de sjukvårdsprodukter som behövs för traumavård i huvudsaklig enlighet med den förteckning som myndigheten tagit fram inom ramen för det tidigare nämnda upp- draget. Vid genomförandet av uppdraget att köpa in och lagra sjuk- vårdsprodukterna ska Socialstyrelsen föra dialog med berörda aktörer i den utsträckning som myndigheten bedömer är lämpligt, till exem- pel med kommuner, regioner, Läkemedelsverket och Försvarsmakten.

I avsnitt 10.3.2 redogör utredningen för ytterligare andra upp- drag till Socialstyrelsen som berör krisberedskapsfrågor.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket har ett särskilt uppdrag i förhållande till producent- ansvaret enligt förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar.119 Kommunerna har uppgifter enligt förordningen. Naturvårdsverket ska enligt uppdraget bland annat följa och analysera hur ändamålsenligt förordningen tillämpas i vissa avseenden. Enligt

12kap. 2 § nämnda förordning ska Naturvårdsverket inrätta ett forum i vilket berörda kan föra en löpande dialog rörande producent- ansvaret. I uppdraget anges att Naturvårdsverket genom detta forum särskilt ska inhämta synpunkter från bl.a. kommunerna och SKR.

117Se regeringens beslut den 31 mars 2022 i ärende S2022/01940.

118Tilläggsöverenskommelse om försörjningsberedskap för läkemedel staten och SKR, S2023/02112.

119Regeringens beslut den 30 juni 2022 i ärende M2022/01451.

125

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Post- och telestyrelsen

En begränsad form av samverkan med kommuner och regioner vid utförandet av uppdraget föreligger när beslutet anger att synpunkter ska inhämtas från kommunsektorn. Ett exempel är att Post- och tele- styrelsen har fått i uppdrag att öka förutsättningarna för digital in- kludering, dvs. öka andelen individer som använder digitala tjänster.120 Vid genomförandet av uppdraget ska myndigheten inhämta synpunk- ter från bl.a. kommuner, regioner och SKR.

6.7Uppdrag till en funktion inom Regeringskansliet

Regeringen kan också skapa dialog och samverkan med kommun- sektorn eller SKR genom att inrätta funktioner inom Regerings- kansliet. Det kan vara särskilt viktigt när regeringen bedömer att den har ett större behov av att löpande justera sin styrning inom området eller av att följa utvecklingen, t.ex. i stora och komplexa frågor.

Vilka rättsliga överväganden och överväganden av lämplighets- karaktär som bör göras när man inom Regeringskansliet överväger att låta utomstående delta i ett sådant osjälvständigt organs arbete fram- går av promemorian Arbetsgrupper och andra osjälvständiga organ inom Regeringskansliet.121 Enligt promemorian bör organets samman- sättning tydliggöras i beslutet om tillsättande eller genom följdbeslut.

Nationella samordnare som nämns i avsnitt 6.8 kan utgöra exem- pel på en sådan funktion inom Regeringskansliet. Några ytterligare exempel följer nedan.

Digitaliseringsrådet

Regeringen inrättade 2017 det s.k. Digitaliseringsrådet inom Reger- ingskansliet i syfte att få en bättre samordning av regeringens arbete i allmänna frågor om digitalisering och effektivt genomförande och

120Regeringens beslut den 25 januari 2024 i ärende Fi2024/00172.

121Statsrådsberedningen (2021) Arbetsgrupper och andra osjälvständiga organ inom Reger- ingskansliet, SB PM 2021:2, s. 6. Med osjälvständiga organ avses sådana tillfälliga organ tillsatta som en del av Regeringskansliet och som organisatoriskt anses vara en del av Regeringskansliet även om utomstående ingår i organet. Konstitutionsutskottet har, när det gäller arbetsgrupper med utomstående deltagare, uttalat att det är viktigt att det finns en tydlig grund för att be- trakta ett organ som en del av Regeringskansliet (bet. 2017/18:KU20 och bet. 2018/19:KU10), vilket har med offentlighetsprincipen att göra.

126

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

utveckling av regeringens strategiska arbete med digitalisering. Två år senare förlängdes uppdraget och regeringen beslutade bl.a. att rådet ska vara rådgivande i regeringens arbete för att verka för att nå det över- gripande målet för digitaliseringspolitiken. Rådet ska vidare enligt regeringens beslut vara sammansatt så att olika aspekter av digitaliser- ingspolitikens utveckling och genomförande kan belysas ur flera per- spektiv. Arbetet i rådet ska enligt regeringens beslut bedrivas i sam- manträdesform och protokollföras.122 Enligt det senaste beslutet från 2023 om fortsatt arbete för Digitaliseringsrådet bemyndigas statsrådet med ansvar för övergripande frågor om digitalisering och informa- tionsteknik att entlediga respektive förordna rådets ledamöter.123 Rådet består av åtta ledamöter med olika bakgrund och leds av ovan nämnda statsråd. En av ledamöterna i rådet var digitaliseringschef på SKR när denne tillsattes.124

Välfärdskommissionen

I december 2019 inrättade regeringen den s.k. Välfärdskommissionen som 2020–2021 hade i uppdrag att identifiera och analysera konkreta åtgärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet i framtiden.125

Av regeringens beslut om inrättande av Välfärdskommissionen framgår att kommissionen inrättas inom Regeringskansliet och att den leds av statsrådet Magdalena Andersson. Som ledamöter i kom- missionen utsågs även ett antal namngivna statsråd och företrädare för SKR och arbetstagarorganisationer. Till kommissionen knöts en referensgrupp och till stöd för kommissionen och referensgruppen inrättades även ett särskilt kansli inom Regeringskansliet.126 I referens- gruppen ingick utöver ett antal statssekreterare också representanter från fackförbunden och SKR, bl.a. SKR:s verkställande direktör och SKR:s chefsekonom.

122Regeringens beslut den 9 mars 2017 i ärende N2017/01899/D och beslut den 27 juni 2019 i ärende I2019/01968/D. Se också regeringens beslut om fortsatt arbete för Digitaliseringsrådet den 3 december 2020 i ärende I2020/03141.

123Regeringens beslut den 25 maj 2023 i ärende Fi2023/01773.

124Regeringskansliets beslut den 25 maj 2023 i ärende Fi2023/01776.

125Se regeringens beslut den 19 december 2019 i ärende Fi2019/04300/K.

126Av bilaga 2 till Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen (2021) framgår bl.a. ändringarna i kommissionens sammansättning samt vilka som förordnats som deltagare och ordförande i referensgruppen.

127

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Av Välfärdskommissionens slutredovisning framgår bl.a. att kom- missionen har sammanträtt vid åtta tillfällen och att arbetsformer såväl som organisatoriska strukturer i många delar har prövats för första gången. Det framgår vidare att kommissionens möten har genomförts tematiskt utifrån de fyra prioriterade områdena styrning, kompetensförsörjning och arbetsmiljö, effektivt nyttjande av offent- liga resurser samt digitalisering. Av redovisningen framgår att kom- missionens referensgrupp vid regelbundna möten har utbytt erfaren- heter och information och förberett underlag till kommissionens möten och att denna referensgrupp har haft rundabordssamtal för att fördjupa kommissionens arbete.

6.8Särskilt om nationella samordnare

Av särskilt intresse för utredningens del är de s.k. nationella sam- ordnarna som utsetts av regeringen eller statsråd på olika områden, och som enligt Statskontoret är en relativt ny företeelse. Enligt Stats- kontorets definition är en nationell samordnare en person som är ut- sedd av regeringen för att samordna och genomföra regeringens politik utanför de ordinarie myndighetsstrukturerna.127

En nationell samordnare kan utgöra en egen myndighet på samma sätt som en kommitté eller särskild utredare128 och då framgår upp- draget av de direktiv som meddelas i samband med att samordnaren tillsatts. Men en nationell samordnare kan också vara anställd inom Regeringskansliet och betraktas som ett osjälvständigt organ inom Regeringskansliet. En samordnare i form av en statlig utredning har en mer fristående roll gentemot regeringen, än en samordnare som är knuten till Regeringskansliet. Det kan vara särskilt viktigt i frågor där avståndet gentemot regeringen bedöms vara viktigt, till exempel när samordnaren får i uppgift att förhandla mellan olika aktörer för att lösa ett konkret problem.129

Oavsett val av organisation är uppdragen till nationella samordnare riktat till särskilt utpekade personer som förväntas ha en utåtriktad och pådrivande roll gentemot relevanta aktörer, vilket i många fall innefattar kommuner och regioner. Nationella samordnare saknar

127Statskontoret (2014) Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former?, s. 5.

128I Kommittéhandboken (Ds 2000:1) beskrivs kommittén som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande, se s. 9.

129Statskontoret (2014) Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former?, s. 19.

128

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

dock bestämmanderätt över de aktörer som berörs av uppdraget. I stället är dialog och kommunikation de huvudsakliga verktygen som den nationella samordnaren har till sitt förfogande. Genom det ska samordnaren skapa ett förändringstryck i önskvärd riktning hos kom- muner och regioner och andra aktörer. I regeringens direktiv till de samordnare som utredningen beskriver nedan förekommer till exem- pel skrivningar om att samordnarna ska kommunicera eller fördjupa dialogen med kommuner och regioner, utveckla former för samver- kan, främja gemensamma lösningar mellan aktörer, stödja kommuner och regioner, utveckla verktyg och modeller, sprida goda exempel, fördjupa förståelsen för hinder i kommuner och regioner, bidra till lösningar, främja koordinering, m.m.130

Det handlar alltså uteslutande om främjande, pådrivande och stöd- jande insatser gentemot kommunsektorn. Ofta handlar det om att aktörerna dels behöver samverka med varandra, dels att de behöver förändra sina arbetssätt för att regeringens mål ska uppnås. En annat vanligt skäl till att tillsätta en nationell samordnare är att regeringen saknar kontroll över de resurser som krävs för att lösa problemet, till exempel när den är beroende av insatser från kommunsektorn eller från civilsamhället.131 Nationella samordnare får som regel ett brett och flexibelt mandat vilket enligt Riksrevisionen skapar utrymme för att utveckla och pröva nya idéer, arbetsformer och tillvägagångssätt.132

Nationella samordnare tillsätts ofta inom områden där det krävs insatser på flera förvaltningsnivåer och inom olika verksamhetsområ- den för att förverkliga regeringens mål. När det gäller Agenda 2030 skriver till exempel regeringen att huvuddelen av arbetet behöver bedrivas i kommuner och regioner för att målen i agendan ska kunna nås. Samtidigt behöver kommunsektorn stöd från staten, till exem- pel med att ge en tydlig inriktning för arbetet.133

130Baserat på utredningens genomgång av direktiven till Nationell samordnare för arbete för fler platser för verksamhetsförlagd utbildning i sjuksköterskeutbildningen (U 2022:07), Natio- nell samordnare för frågor om samhällsomställning vid större företagsetableringar och före- tagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten (N2020/03132) och Nationell samordnare för Agenda 2030 (M 2020:02).

131Statskontoret (2014) Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former?, s. 21 ff.

132Riksrevisionen (2016) Nationella samordnare som statligt styrmedel, RiR 2016:5.

133Se Statskontoret (2019) Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Delrapport, 2019:15.

129

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

En annan beteckning på samordnare som regeringen utsett är för- handlingsperson.134 Som exempel kan nämnas de uppdrag regeringen beslutat för att samordna statlig transportinfrastruktur med övrig lokal och regional samhällsplanering, dvs. Stockholmsförhandlingen, Sverigeförhandlingen och Större samlade exploateringar.135

Enligt Statskontorets kartläggningar har regeringen tillsatt mellan en och fem statliga samordnare per år under perioden 2018–2022, med påverkan på kommunsektorn. Undantaget var 2021 då reger- ingen inte inrättade någon samordnare alls.136 Nationella samordnare har varit vanligast inom Socialdepartementets och Näringsdepartemen- tets områden. De nationella samordnare som regeringen har inrättat under perioden 2018–2022, med påverkan på kommunsektorn, är137

•Nationell samordnare för arbete för fler platser för verksamhets- förlagd utbildning i sjuksköterskeutbildningen (dir. 2022:101).

•Nationell samordnare för frågor om samhällsomställning vid större företagsetableringar och företagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten (N2020/03132 och N2022/02328).

•Uppdrag till en förhandlingsperson att omförhandla 2013 års Stockholmsförhandling och Sverigeförhandlingens Stockholms- del (I2020/02982).

•Nationell samordnare för fysisk aktivitet (dir 2020:40).

•Nationell samordnare för Agenda 2030 (dir. 2020:17).

•Vaccinsamordnare (dir. 2020:59).

•Nationell samordnare för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre (dir. 2019:77).

•Genomförandet av ett nationellt sammanhållet system för kun- skapsbaserad vård (dir 2018:95).

134Konstitutionsutskottet gjorde 2016 en granskning av samordnare inom olika politikområden och kartlade de samordnare som tillsatts under perioden september 2002–juni 2015. Utskottet konstaterade att det under denna period utsetts 60 samordnare. Flera olika beteckningar iden- tifierades, bl.a. förhandlare, förhandlingsperson, nationell samordnare och samordnare.

135Se dir. 2013:22, dir. 2014:106 och dir. 2014:113 samt regeringens beslut den 17 november 2016 i ärende N2016/07177/PBB.

136Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 125.

137Se Statskontorets rapporter om utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner 2018–2022.

130

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

•Nationell samordnare för en välfungerande sjukskrivningsprocess (dir. 2018:27).

Under 2023 tillsattes vidare en nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården138 och under 2024 en nationell samordnare för utbyggnad av kärnkraften139 samt nationell samordnare för digi- tal infrastruktur i hälso- och sjukvården140.

Det uppdrag som skiljer sig mest i förhållande till övriga är för- handlingspersonen för att omförhandla 2013 års Stockholmsförhand- ling och Sverigeförhandlingens Stockholmsdel (I2020/02982). För- handlingspersonen hade i uppdrag att genomföra förhandlingar med Region Stockholm och berörda kommuner med målsättningen att kunna ingå överenskommelser om hanteringen av kostnaderna och villkor för hur avtal om finansiering och medfinansiering av utbygg- nad av tunnelbanan samt ökad bostadsbebyggelse i Stockholms län enligt 2013 års Stockholmsförhandling. Förhandlingspersonen hade ett tydligt mandat att företräda staten i förhandlingen med övriga aktörer, samt att presentera en skriftlig överenskommelse, med för- behåll för regeringens och riksdagens godkännande.141

Utredningen redogör nedan för några nationella samordnare i form av en särskild utredare respektive några nationella samordnare som funktion inom Regeringskansliet. Därutöver redogör utredningen för några utredare, som utan att vara nationella samordnare, haft uppdrag att verka pådrivande gentemot kommuner och regioner. Det finns också exempel på nationella samordnare som inte är tillsatta av reger- ingen utan av t.ex. SKR.142 Dessa kommer utredningen inte att beröra.

Nationell samordnare i form av en särskild utredare

Det statliga kommittéväsendet har en lång tradition i Sverige. Utred- ningsväsendet berörs dock inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen.143 I det avseendet har regeringen stort utrymme att använda

138Regeringens beslut den 7 december 2023 i ärende S2023/03211.

139Dir. 2024:1.

140Regeringens beslut den 22 januari 2024 i ärende S2024/00100.

141Regeringens beslut den 20 november 2020 i ärende I2020/02982.

142Exempelvis SKR:s nationella cancersamordnare.

143Se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 59.

131

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

kommittéväsendet på det sätt som den anser är ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare men andra beteckningar på dessa som t.ex. samordnare och delegation förekommer också. Bestämmel- serna i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas på kommittéer och särskilda utredare som har tillkallats på grund av ett regerings- beslut och som har ett utredningsuppdrag. Enligt Kommittéhandboken har kommittéerna till uppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag.144

Statskontoret konstaterar i en analys av hur kommittéformen an- vänds på otraditionella sätt att:

Departementen ser flera fördelar med att använda kommittéformen för olika typer av verksamheter. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla, billiga i drift och förenar status som myndighet med en närhet till Reger- ingskansliet. Kommittéformen fungerar på så sätt som en enklare och mer flexibel version av en förvaltningsmyndighet, en slags ”myndighet light”.145

Statskontoret konstaterar vidare att den otraditionella användningen av kommittéformen är en kreativ förvaltningspolitisk lösning, men att den kan innebära risker, bland annat i form av bristande transparens och otydliga ansvarsförhållanden.146

Det kan här tilläggas att företrädare för kommuner och regioner, ofta genom SKR, som regel deltar som experter eller sakkunniga i de utredningar som berör kommunsektorn.

Exempel på nationella samordnare i form av en särskild utredare är dels den nationella samordnaren för Agenda 2030 och den nationella samordnaren för arbetet för fler platser för verksamhetsförlagd ut- bildning (VFU) i sjuksköterskeutbildningen, mer om dessa nedan.

144En mer utförlig redovisning av kommittéer och särskilda utredare finns bl.a. i bet. 2015/16:KU10.

145Statskontoret (2019) Udda fåglar i kommittéväsendet – En studie av otraditionella kom- mittéer, s. 21 f.

146Statskontoret (2019) Udda fåglar i kommittéväsendet – En studie av otraditionella kom- mittéer, s. 21 f.

132

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

En nationell samordnare för Agenda 2030

Regeringen beslutade den 20 februari 2020 att tillsätta en särskild utredare, som skulle fungera som nationell samordnare och stödja regeringen i arbetet med att genomföra Agenda 2030 och FN:s glo- bala mål för hållbar utveckling nationellt (dir. 2020:17).

Agenda 2030 förhandlades fram 2015 inom FN:s generalförsam- ling. Agendan är en handlingsplan med mål för omställning till ett hållbart samhälle för människorna, planeten och välståndet.147 För att genomföra de mål som satts upp inom ramen för agendan i Sverige krävs samordning och samverkan mellan många olika samhällsaktörer. Regeringen skriver i propositionen om Sveriges genomförande av Agenda 2030 att i princip samtliga mål i Agenda 2030 kan anses ha koppling till den verksamhet som bedrivs på lokal och regional nivå.148 Mot denna bakgrund är kommuner och regioner nyckelaktörer i genomförandet av agendan.

Den nationella samordnaren för Agenda 2030 har haft en pådri- vande roll i förhållande till aktörerna. Enligt regeringens direktiv skulle samordnaren stärka, främja och fördjupa de olika aktörernas arbete med att genomföra agendan, genom att samverka med kom- muner och regioner, regionala och lokala aktörer, näringsliv och det civila samhället. Samordnaren skulle vidare verka för att det, vid be- hov, tas fram underlag för nya relevanta initiativ och åtgärder som stärker bl.a. kommunsektorn och som bidrar till att förbättra mål- uppfyllelsen. Samordnaren har tillhandahållit till exempel metoder, arbetssätt och metodutveckling till berörda aktörer, för att stödja arbetet med omställningen i enlighet med målen. Samordnaren har också utgjort ett nav i Agenda 2030-nätverket som utgör en frivillig sammanslutning av aktörer som berörs av strategin, både kommun- sektorn samt civilsamhälle, trossamfund och näringsliv.

Den nationella samordnaren för Agenda 2030 tog 2021 initiativ till en pilot – Pilot regional samordning – för att tillsammans med statliga nationella myndigheter och länsstyrelser utveckla bättre regio- nal samordning. I piloten ingick fem länsstyrelser samt åtta statliga myndigheter. Inom ramen för detta arbete har det tagits fram ett för- slag på en övergripande samverkansmodell som handlar om att skapa en struktur för att på regional och kommunal nivå bättre samordna

147Se prop. 2019/20:188.

148Se prop. 2019/20:188.

133

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

statlig sektor avseende barn och unga som ska fungera ”bortom en- skilda regeringsuppdrag och enskilda politikområden”. Modellen står enligt samordnarens beskrivning på två ben, dels länsstyrelsernas be- fintliga kommundialoger, dels en nyinrättad samlingsplats för regional samordning. Syftet är att genom dessa forum fånga upp kommuners efterfrågan och behov av stöd samt att mer samordnat nå ut med nationella myndigheters stöd till kommunerna.149

I betänkandet Organisera för hållbar utveckling (SOU 2023:14) lämnas förslag om en mer långsiktig myndighetsstruktur i syfte att öka takten i omställningen. Samordnaren föreslår bl.a. att regeringen preciserar och förlänger samordnarfunktionen till och med 2030 och framhåller att en samordnare kan bidra till och driva på att fler aktör gör mer och att denne kan arbeta mot en bredd av aktörer. Möjlig- heten att uppnå resultat är emellertid enligt samordnaren beroende av den frihet som en samordnarfunktion får. I betänkandet hänvisas till en granskning från Riksrevisionen som pekar på att det är just flexibilitet som utgör de nationella samordnarnas styrka i förhållande till andra styrmedel. Samordnaren föreslås även fortsättningsvis vara placerad inom utredningsväsendet.150

Nationell samordnare för arbetet för fler platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) i sjuksköterskeutbildningen

Den 1 juli 2022 tillsatte regeringen en särskild utredare i form av en nationell samordnare som har haft i uppdrag att stödja universitet och högskolor, hälso- och sjukvårdshuvudmän och vårdgivare i deras arbete att tillhandahålla lärandemiljöer av hög kvalitet i hälso- och sjukvården och samordna arbetet i landet (U 2022:07). Syftet har varit att öka tillgången till platser där studenter kan genomföra sin verk- samhetsförlagda utbildning (VFU) så att fler utbildningsplatser kan erbjudas. Samordnaren har haft både ett samordnande uppdrag i för- hållande till stat och kommunsektor och ett utredande uppdrag, att analysera nuvarande ordning för samarbeten om VFU-platser och vid behov ta fram förslag i syfte att undanröja hinder. Samordnaren har också haft i uppdrag att sprida goda exempel.

149Se slutredovisningen av Nationella samordnaren för Agenda 2030 (2024) Omställningen kräver systemförändringar och mobilisering nu!, bilaga 4.

150SOU 2023:14 s. 51 f. och 75 f. Se också slutredovisningen av Nationella samordnaren för Agenda 2030 (2024) Omställningen kräver systemförändringar och mobilisering nu!

134

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

Bakgrunden till uppdraget är att flera lärosäten inte har lyckats bygga ut sjuksköterskeutbildningen, trots ett relativt högt söktryck och mer medel till ytterligare utbildningsplatser. Ett av skälen är bris- ten på platser där studenterna kan genomföra sin VFU. Tillgången till VFU-platser i vården, såväl regional, kommunal och i enskild regi, är en förutsättning för att utbildningarna ska kunna genomföras och därmed avgörande för en långsiktigt hållbar kompetensförsörjning i hälso- och sjukvården. Förslaget att inrätta en statlig samordnare kom från Välfärdskommissionen.

Den nationella samordnaren lämnade i januari 2024 betänkandet Utvecklat samarbete för verksamhetsförlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen (SOU 2024:9). I avsnitt 11.7 finns en närmare beskrivning av samordnarens förslag i sak.

Nationella samordnare som funktion inom Regeringskansliet

Som nämnts ovan behöver en nationell samordnare inte nödvändigt- vis utgöra en kommitté eller särskild utredare. Dessa kan också ut- göra en funktion inom Regeringskansliet. Ett beslut om att tillsätta en samordnare inom Regeringskansliet kan fattas på regeringsnivå eller på departementsnivå. Det förekommer också att en samordnare till- sätts genom att en tjänsteman anställs som ämnessakkunnig i Reger- ingskansliet.

Fördelen med en placering inom Regeringskansliet, jämfört med en statlig utredning, är närheten till regeringen och de politiska beslu- ten. Men precis som nationella samordnare i form av en statlig utred- ning har samordnare som en funktion inom Regeringskansliet i upp- gift att verka pådrivande, att förhandla mellan parter eller att utreda frågor med koppling till sitt uppdrag.

Ett exempel på en nationell samordnare inom Regeringskansliet är samordnaren för näringslivets hållbara omställning och samhälls- omvandlingen i Norrbottens och Västerbottens län. Ett annat exem- pel är den nationella samordnaren för digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Mer om dessa nedan.

135

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Samordnare för näringslivets hållbara omställning och samhällsomvandlingen i Norrbottens och Västerbottens län

Regeringen tillsatte 2020 en samordnare för frågor om samhällsomställ- ningen för större företagsetableringar och företagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten.151 Uppdraget förlängdes i december 2022 och slutredovisades senast 30 juni 2023. Samordnaren utgjorde en funktion inom Regeringskansliet (inledningsvis knuten till Närings- departementet och därefter till Klimat- och näringslivsdepartementet). Avsikten var att samordnaren skulle säkerställa att de insatser som görs på nationell, regional och lokal nivå var koordinerade och kom- pletterade varandra på ett ändamålsenligt sätt. Bakgrunden till uppdra- get var att de investeringar som näringslivet har aviserat i Norrbotten och Västerbotten behövde mötas med offentliga investeringar på kom- munal och regional nivå, till exempel bostäder, Va-nät, skolor, vård och infrastruktur till ny bebyggelse och industrianläggningar. Sam- ordnaren skulle utforma långsiktigt hållbara former för samverkan där myndigheter, kommuner, regioner och andra aktörer utifrån sina roller och ansvar gemensamt skulle kunna ta arbetet vidare.152

De arbetsformer som samordnaren utformade har byggt på att föra samman aktörer som berörs och behöver agera för att företags- expansionerna ska kunna bli verkliga, öka engagemanget och få aktö- rerna att känna sig delaktiga i en större omställning. För att få till en mer strategisk samverkan har samordnaren bland annat haft möten och satt samman arbetsgrupper inom olika nyckelområden, till exem- pel kompetens, bostäder och attraktion. Dialoger och möten har skett i olika konstellationer med kommuner, regioner, näringsliv och läns- styrelser samt ett stort antal statliga myndigheter. Ett exempel är en gemensam konferens arrangerad av Näringsdepartementet, de båda länsstyrelserna och Skellefteå kommun under 2021. Under konferen- sen deltog flera statsråd, ett stort antal myndigheter, kommuner, företag och intresseorganisationer.

Samordnarens placering på Regeringskansliet har enligt samord- naren inneburit regelbundna avstämningar och dialog om arbetet, på enhetsnivå eller med statssekreteraren. Det har också inneburit kon-

151Regeringens beslut den 23 december 2020 i ärende N2020/03132 och regeringens beslut den 15 december 2022 i ärende N2022//02328.

152Regeringens beslut den 15 december 2022 i ärende N2022//02328.

136

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

takt med andra departement, för mer specifika frågor under arbetets gång.153

Nationell samordnare för digital infrastruktur i hälso- och sjukvården

Regeringen tillsatte i januari 2024 en nationell samordnare med upp- drag att bl.a. analysera och föreslå åtgärder som möjliggör en natio- nell digital infrastruktur för hela hälso- och sjukvården. Av uppdraget framgår att det saknas en nationell digital infrastruktur som omfattar samtliga vårdgivare som berörs av hälso- och sjukvårdslagen och tand- vårdslagen och att detta bl.a. har lett till åtskilliga separata lösningar runt om i landet som försvårar kommunikationen mellan olika it- system. Det innebär att nödvändiga uppgifter inte alltid följer med patienten i olika kontakter med vården. Arbetet ska bedrivas genom att informera om regeringens arbete med nationell digital infrastruk- tur och föra dialog med berörda aktörer. Samordnaren ska inhämta synpunkter från bl.a. kommuner, regioner och SKR.

Utredare med uppdrag att verka pådrivande gentemot kommuner och regioner

Som nämnts ovan använder regeringen utredningsväsendet i olika syften utöver de traditionella, dvs. att utreda och lämna förslag till ny eller förändrad lagstiftning. Nationella samordnare är ett exempel på hur utredningsväsendet används för att verka pådrivande i en viss riktning, i frågor där regeringen är beroende av medverkan från kom- muner och regioner. Men det finns även utredningar som får i uppdrag

153Näringsdepartementet (2022) Rapport från samordnaren för samhällsomställning vid större företagsetableringar och företagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten, s. 14. Reger- ingen fattade i juni 2023 beslut om att ge den nationella samordnaren ett internt uppdrag (dock inte som nationell samordnare), se regeringens beslut den 29 juni 2023 i ärende LI2023/02853 och LI2023/02240. Enligt uppgifter på regeringens webbplats, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/06/utredare-ska-underlatta- samhallsbyggande-i-norrbotten-och-vasterbotten/, hämtad den 3 mars 2024, Utredaren ska för regeringens räkning främja koordinering av statliga insatser som verkar möjliggörande för håll- bart samhällsbyggande och snabb befolkningsutveckling i Norrbottens län och Västerbottens län, i den samhällsomvandling som sker med anledning av större företagsetableringar och före- tagsexpansioner. Uppdraget innebär en fortsättning på det tidigare uppdraget med samma namn och syftet är fortsatt att underlätta för de kommuner som berörs av omställningen i de två länen att planera, bygga och förvalta hållbara och växande samhällen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2024.

137

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

att verka pådrivande, utan att utgöra nationella samordnare. Nedan beskrivs några exempel på sådana utredningar, nämligen Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), Kommunperspektivutred- ningen samt Försöksverksamhetskommittén.

Dua

Ett exempel på en främjande och mer operativt inriktad kommitté med beteckningen delegation är Dua. Statskontoret har konstaterat att kommittéväsendet har kommit att vidga sig långt utanför det tradi- tionella utredningsarbetet och kategoriserar denna som en otradi- tionell kommitté i gruppen främjande, stödjande och pådrivande.154

Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar, men kommunerna är på olika sätt aktiva inom området bl.a. med anled- ning av sina åligganden inom socialttjänsten och utbildningsområ- det. Dua har under flera års tid haft i uppdrag att främja samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. Regeringen tillsatte delegationen 2014 för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslösheten på lokal nivå.155 Uppdraget ut- ökades under 2017 till att även omfatta samverkan om nyanlända.156 Delegationens uppdrag har varit att främja statlig och kommunal sam- verkan och utveckling av nya samverkansformer, med syftet att bidra till minskad ungdomsarbetslöshet och effektivisering av nyanländas etablering i arbetslivet. Duas främsta verktyg för att främja samverkan har varit lokala överenskommelser mellan, i första hand, kommuner och Arbetsförmedlingen. Delegationen har också inom ramen för sitt uppdrag kunnat besluta om statsbidrag till kommuner.157 Som leda- möter i utredningen förordnades företrädare för bl.a. SKR och flera statliga myndigheter.

I februari 2023 överlämnade delegationen sitt slutbetänkande På egna ben – Utvecklad samverkan för individers etablering på arbets- marknaden (SOU 2023:7). Delegationen anger bl.a. att Duas upp- drag, jämfört med många andra utredningar med främjande uppdrag, har haft konkreta och operativa inslag och att det inte bara handlat om att främja att samverkan kommer till stånd, utan också att verka

154Statskontoret (2019) Udda fåglar i kommittéväsendet – En studie av otraditionella kom- mittéer, s. 39.

155Se dir. 2014:157.

156Se dir. 2017:20.

157Se förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända.

138

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

för hur samverkan ska bedrivas. Det har vidare varit tvärsektoriellt. Delegation poängterar att den har verkat i gränssnittet mellan Arbets- förmedlingen och självständiga kommuner och att det kommunala självstyret varit en given förutsättning. Utgångspunkten har således varit i princip att kommunernas samverkan med Arbetsförmedling varit frivillig, även om det funnits en rad starka strukturella, inte minst ekonomiska, incitament för kommunen att samverka.158

Stärkt kapacitet genom kommunsammanläggningar (Kommunperspektivutredningen)

Regeringen gav den 30 mars 2023 en särskild utredare i uppdrag att undersöka kommuners intresse för att inleda ett arbete med frivilliga sammanläggningar och lämna förslag till åtgärder som bedöms kunna bidra till att processer om sammanläggningar påbörjas. Sammanlägg- ningarna syftar till att långsiktigt stärka kommunernas kapacitet att hantera det kommunala uppdraget, och därmed upprätthålla och ut- veckla en god kommunal service i hela landet.159

I uppdraget nämndes inte begreppet samordnare, men den sär- skilda utredarens uppgifter hade likheter med uppdrag som nationella samordnare har fått. Utredaren skulle bland annat i dialog med kom- muner undersöka intresset för frivilliga sammanläggningar, lämna för- slag till statligt stöd som kan erbjudas enskilda kommuner för att påbörja ett arbete med sammanläggningar samt bedöma förutsätt- ningarna för att fortsätta arbetet med sammanläggningar. Utredaren skulle stödja och vid behov delta i diskussioner mellan enskilda kom- muner om frivilliga sammanläggningar, redovisa kommunernas intresse för sammanläggningar och de skäl som kommunerna anför för eller emot att påbörja processer med sammanläggningar. Skillnaden gent- emot traditionella nationella samordnare är möjligen att det i upp- draget saknades andra centrala aktörer, till exempel näringsliv eller civilsamhälle, som behövde samordnas eller arbeta tillsammans för att nå regeringens mål.

Utredningen lämnade i januari 2024 sitt slutbetänkande.160

158Se SOU 2023:7 s. 29 ff. I rapporten Samverkan med kommuner och Delegationen för unga och nyanlända till arbete – slutredovisning (15 mars 2023, Af-2022/0036 1681) redovisar Arbetsförmedlingen sitt arbete på detta område.

159Dir. 2023:46.

160Se SOU 2024:6.

139

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Försöksverksamhetskommittén

I november 2021 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att främja försöksverksamheter i kommuner och regioner. Syftet med utredningen var att öka kommunernas och regionernas kapacitet att hantera de samhällsutmaningar de står inför. Genom ett samlat arbete med försöksverksamhet skulle staten kunna bidra till att hitta lös- ningar och etablera nya arbetssätt för kommuner och regioner att hantera utmaningarna. Utredningen skulle bland annat identifiera upp- slag till försöksverksamheter, bedöma om, och i så fall hur, staten bör främja och stödja försöksverksamheterna, analysera vilka hinder som staten kan och bör undanröja för att möjliggöra genomförandet av försöksverksamheterna, och lämna nödvändiga författningsförslag och eventuellt föreslå andra statliga insatser. Utredningen lämnade i december 2023 sitt slutbetänkande.161

6.9Särskilt om nationella strategier och handlingsplaner

Nationella strategier och handlingsplaner används ofta för s.k. tvär- sektoriella frågor, som kräver insatser på flera förvaltningsnivåer och inom olika verksamhetsområden för att förverkliga regeringens mål.162

Idessa kan regeringen uttrycka vad den vill uppnå inom ett visst om- råde. Regeringen är inte sällan beroende av kommuner och regioner för att få genomslag för de mål och de åtgärder som den uttrycker i en strategi eller handlingsplan.

Processen för att ta fram en strategi eller handlingsplan innefattar ibland en dialog och överläggning om hur ansvaret ska fördelas mellan aktörer och hur åtgärder ska finansieras. I så fall kan processen för att ta fram strategier och handlingsplaner vara lika viktig som själva slutprodukten, eftersom den får aktörerna att kraftsamla kring en fråga i termer av roller, ansvarsfördelning och behoven av samordning.

Även om begreppen strategi och handlingsplan saknar formell status, kan de i vissa fall enligt Statskontoret ändå fungera som for- mella styrmedel, om de utformas som propositioner och beslutas av

161Se dir. 2021:110 och SOU 2023:94.

162I Statskontoret (2018) Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? anges att det inte finns några avgörande skillnader mellan dokument som kallas strategier och de som kallas handlingsplaner.

140

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

riksdagen. Men de flesta strategier och handlingsplaner beslutas av regeringen och publiceras av Regeringskansliet. Nationella strategier och handlingsplaner används inom i princip alla politikområden men är särskilt vanliga för sociala frågor och näringslivsfrågor.163

Utredningen återkommer i avsnitt 11.6 till att strategierna behöver koppas till konkreta styråtgärder beslutade inom ramen för regeringens ordinarie rutiner och att åligganden för kommuner och regioner måste beslutas med stöd av lag.

Utredningen beskriver nedan några strategier som berör kommun- sektorn, för att ge några exempel på hur styrmedlet används som dialogverktyg mellan stat och kommunsektorn. I kapitel 7 redogör utredningen vidare för den nationella strategin för att stärka det brottsförebyggande arbetet (avsnitt 7.1.3), i den nationella biblioteks- strategin (avsnitt 7.3.3) och den nationella strategin för hållbar regio- nal utveckling i hela landet (avsnitt 7.4.2).

Nationell strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism

Regeringen beslutade i januari 2024 en nationell strategi mot vålds- bejakande extremism och terrorism. I denna skrivelse anförs bl.a. att bekämpning av våldsbejakande extremism och terrorism fortsatt kom- mer vara en prioriterad fråga och åtgärder som regeringen vidtar avser främst att skapa förutsättningar för att myndigheter, kommuner och andra aktörer i samhället ska kunna bedriva ett effektivt och kun- skapsbaserat arbete.164

Nationell strategi mot organiserad brottslighet

Regeringen beslutade i februari 2024 en nationell strategi mot orga- niserad brottslighet. I denna anges att brottsligheten måste bekämpas med hela samhällets samlade förmåga och att fördjupad samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och civilsamhälle är viktigt. Det anges att bekämpningen av organiserad brottslighet kräver en större gemensam problemförståelse hos statliga myndigheter, kommuner och regioner och en högre grad av mobili- sering i samhället i stort. Regeringens arbete handlar enligt strategin

163Statskontoret (2018) Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?, s. 5 f.

164Skr. 2023/24:56 s. 14 f.

141

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

till stor del om att skapa förutsättningar för myndigheter, kommu- ner och andra aktörer i samhället att bedriva ett effektivt arbete. Vid sidan av det arbete som initieras av regeringen är det enligt reger- ingen av stor betydelse hur myndigheter, kommuner och regioner, näringsliv, civilsamhälle och andra aktörer agerar inom ramen för sitt eget beslutsmandat och ansvarsområde. Såvitt gäller inriktningen för det fortsatta arbetet anger regeringen att strukturerna för samverkan mellan ansvariga aktörer för att förebygga och avbryta ungas krimi- nalitet ska utvecklas och effektiviseras. Det anges vidare SKR som medlemsorganisation kan vara ett viktigt stöd i arbetet med att höja kompetensen kring att förebygga och arbeta mot utnyttjande av väl- färden inom kommuner och regioner.165

Regeringens strategi för att minska och motverka segregation

Regeringen beslutade 2018 en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation.166 Strategin anger regeringens målsättning och inriktning på området för perioden 2018–2028. Strategin pekar ut fem prioriterade områden, varav två ligger under kommuners huvudman- naskap (utbildning och boende). Resterande områden är i huvudsak statliga åtaganden (arbetsmarknad, demokrati, civilsamhälle och brottslighet).

Strategin slår fast att aktörer på alla nivåer behöver ha ett sektors- övergripande arbetssätt där man kan hantera målkonflikter som kan uppstå i arbetet med en komplex fråga, vilket kräver samverkan och samordning. Strategin anger till exempel att 27 statliga myndigheter har relevans i arbetet mot segregation. För att arbeta mer effektivt krävs att statliga aktörer är samordnade, samtidigt som kommuner och regioner behöver involveras och känna delaktighet för att insat- serna på området ska dra åt samma håll.

I arbetet med att ta fram strategin har regeringen inhämtat syn- punkter från berörda aktörer, däribland kommuner och regioner. Under 2018 hölls samråd med kommuner, regioner och statliga myn- digheter följt av samråd med ett så kallat sakråd med representanter för civilsamhället, högskolor och forskningsinstitut. Regeringen skriver att strategin syftar till att förtydliga statens roll i arbetet för att minska

165Skr. 2023/24:67.

166Regeringens beslut den 28 juni 2018 i ärende Ku2018/01462/D.

142

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

och motverka segregation, och uppmuntrar kommuner och regioner att använda strategin som utgångspunkt för arbetet på kommunal och regional nivå. Genom de mål och insatser som regeringen definierar i strategin möjliggörs en tydligare styrning och en bättre uppfölj- ning, enligt regeringen. Regeringen har också beslutat en handlings- plan knuten till strategin som sammanfattar de styrmedel och insatser som görs inom ramen för strategin.

Nationella planer aviserade i Tidöavtalet

I det s.k. Tidöavtalet aviserades ett flertal planer på hälso- och sjuk- vårdsområdet. Regeringen fattade därefter beslut om flera uppdrag till Socialstyrelsen, bl.a. om förslag till en nationell plan för förloss- ningsvården (S2023/00406), förslag till en nationell plan för att minska bristen på vårdplatser inom hälso- och sjukvården (S2023/00679), samt förslag till en nationell plan för hälso- och sjukvårdens kompe- tensförsörjning (S2023/00256). När det gäller uppdraget i fråga om förlossningsvården anges att Socialstyrelsen ska inhämta synpunkter från bl.a. SKR och berörda huvudmän och när det gäller uppdraget i fråga om kompetensförsörjning ska myndigheten inhämta syn- punkter från och ha dialog med bl.a. kommuner och regioner. Social- styrelsen ska när det gäller uppdraget i fråga om bristen på vårdplatser föra dialog med bl.a. berörda huvudmän och SKR. Mer om dessa uppdrag och planer i avsnitt 7.5.2.

6.10Särskilt om dialogforum och dialoguppdrag

Regeringen kan inrätta särskilda dialogforum och initiera informa- tionsutbyten för att på så vis åstadkomma samverkan, vilket gjorts dels inom området regional utveckling, dels mer informellt inom kul- turområdet. Även Välfärdskommissionen bör nämnas som ett exem- pel på ett särskilt dialogforum av mer övergripande karaktär. Utred- ningen redogör i avsnitt 6.10.1 för dialogforum på nationell nivå. Det finns också dialogforum som inrättats inom en myndighet, antingen med stöd av en förordning eller genom ett särskilt regeringsuppdrag. Dessa redogör utredningen för i avsnitt 6.10.2. Slutligen kan också stat- liga myndigheter få i uppdrag av regeringen att erbjuda kommuner och regioner att delta i olika dialoger, se avsnitt 6.10.3. I avsnitt 9.1

143

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

och 9.2 redogör utredningen för de överläggningar som sker mellan regeringen och SKR samt mellan Regeringskansliet och SKR om finan- sieringsprincipen. Utredningen redogör inte närmare för de många informella överläggningar mellan Regeringskansliet och SKR som sker löpande och i olika konstellationer och inte heller för enskilda statsråds dialoger med företrädare för kommunsektorn på sina respek- tive områden eller sådana dialogforum som myndigheter inrättar på eget initiativ.

6.10.1Dialogforum och informationsutbyten på nationell nivå

Forum för hållbar regional utveckling 2022–2030

Regeringen beslutade i februari 2022 att inrätta Forum för hållbar regional utveckling 2022–2030, som ska vara en del av Regerings- kansliet.167 Enligt beslutet ska forumet vara en mötesplats för forma- liserad dialog och samverkan om långsiktiga och strategiska frågor av betydelse för hållbar regional utveckling mellan regeringen respek- tive regionerna och Gotlands kommun. Det ska bestå av ett forum för dialog och samverkan på politisk nivå, Politikerforum, och ett för dialog och samverkan på tjänstemannanivå, Tjänstepersonsforum. Mer om detta i avsnitt 7.4. Utöver ovanstående finns andra forum som inrättats på frivillig väg, t.ex. Reglab168 och SKR:s forum Regional kontakt, som utredningen inte kommer att beröra närmare.

Politisk dialog på kulturområdet

Kultursamverkansmodellen, som har varit i kraft sedan 2011, är en modell för fördelning av statliga medel till regional kulturverksam- het. Det är även en modell för ökad samverkan mellan de parter som berörs av modellen kring frågor inom kulturområdet. Kulturministern, bjuder årligen sedan 2013 in till dialog om kultursamverkansmodel- len med regionala politiker. Antalet möten per år har varierat. Från början hölls ett möte per år men från 2019 utökades antalet tillfällen

167Regeringens beslut den 17 februari 2022 i ärende N2022/00420.

168Ett forum för lärande om regional utveckling som drivs gemensamt av 23 medlemmar som inkluderar samtliga 21 regioner, SKR, Vinnova och Tillväxtverket. Mer om detta, se Reglabs webbplats, https://www.reglab.se/om-reglab/, hämtad den 13 april 2023.

144

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

till två per år.169 Två politiker från varje region samt SKR ges möjlig- het att delta i dialogen och lyfta frågor och ge synpunkter på frågor om regional kulturverksamhet. Dialogen har innefattat presentationer av rådande läge och samarbetsformer samt gett utrymme för samtal om generella prioriteringar och utvecklingsmöjligheter för modellen som helhet. Den nationella dialogen har även behandlat ämnen som hur statlig och regional kulturpolitik förhåller sig till andra politik- områden som t.ex. närings-, utbildnings- och folkhälsopolitik. Agen- dan bereds som regel med SKR inför mötena. I jämförelse med mot- svarande möten på området regional utveckling, har agendan hållits förhållandevis kort och öppen.170

Detta dialogforum är inte formaliserat, vilket varit föremål för debatt. Kultursamverkansutredningen ansåg att det vore önskvärt med ytterligare och mer systematisk dialog på politisk nivå och före- slog i sitt slutbetänkande att den nationella dialogen bör utvecklas genom att större fokus läggs på de politiska träffarna, till vilka även ett urval kommuner bör bjudas in. Utredningen föreslår vidare att Statens kulturråd bör få i uppdrag att förbereda dessa.171 Även SKR anser att den nationella dialogen bör ges en tydligare och bredare strategisk inriktning. SKR föreslår även att dialogforumet bör formaliseras.172

Välfärdskommissionen

Som nämnts ovan i avsnitt 6.7 inrättade regeringen 2019. Välfärds- kommissionen som en funktion inom Regeringskansliet.173 Kom- missionen slutredovisade sitt arbete i december 2021. Kommissionen bestod av regeringsföreträdare samt representanter från SKR och arbetstagarorganisationer och fungerade alltså som ett dialogforum på hög nationell nivå. Enligt regeringens beslut om inrättade skulle kommissionen samla företrädare för stat, kommuner, regioner och arbetstagarorganisationer. Kommissionen hade även en referensgrupp som i sin tur också utgjort ett dialogforum och i vilket parterna vid regelbundna möten utbytt erfarenheter och information.174

169Under covid 19-pandemin bjöd regeringen till digitala möten tre gånger per år.

170Se SOU 2023:58 s. 55 f. och https://skr.se/skr/skolakulturfritid/kulturfritid/regionalkultur/kultursamverkansmodellen.8 619.html, hämtad den 20 januari 2023 samt uppgifter från Regeringskansliet.

171Se SOU 2023:58 s. 228 f.

172SKR (2020) Ståndpunkter gällande kultursamverkansmodellen, s. 5 f.

173Se regeringens beslut den 19 december 2019 i ärende Fi2019/04300/K.

174Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen (2021).

145

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

6.10.2Dialogforum inom en myndighet

Kommuner och regioner är även representerade i flera organ med anknytning till olika statliga myndigheter med ansvar för nationell eller lokal samordning. Vissa organ har inrättats med stöd av bestäm- melser i en förordning eller med anledning av ett uppdrag från reger- ingen. Nedan finns några exempel på sådana forum. Urvalet har inte gjorts systematiskt och är inte heller heltäckande.

Nationella vårdkompetensrådet

Nationella vårdkompetensrådet är ett rådgivande organ inom Social- styrelsen som inrättades i januari 2020 genom bestämmelser i Social- styrelsens instruktion. Rådet består av en ordförande och 13 andra leda- möter som utses av regeringen och som representerar bl.a. regionerna, kommunerna, lärosäten, Socialstyrelsen och Universitetskanslers- ämbetet. Rådet ska bidra till en god planering av vårdens kompetens- försörjning genom att bl.a. göra samlade bedömningar av kompetens- försörjningsbehoven och stödja beslutsfattare och andra berörda aktörer på nationell och regional nivå i frågor av betydelse för kom- petensförsörjningen när det gäller hälso- och sjukvårdspersonal. Rådet ska också åstadkomma samverkan mellan och föra dialog med berörda aktörer.175 Rådet har genom ett särskilt beslut fått i uppdrag att ta fram förslag till en nationell plan för att förbättra hälso- och sjuk- vårdens kompetensförsörjning.176 Socialstyrelsen redovisar årligen rådets vidtagna åtgärder och aktiviteter till Regeringskansliet.

Den nationella samordningsgruppen för dricksvatten

Livsmedelsverket ska enligt bestämmelser i livsmedelsförordningen leda en samordningsgrupp som ska verka för en trygg och säker dricks- vattenförsörjning. Den nationella samordningsgruppen för dricks- vatten leds av Livsmedelsverkets generaldirektör, eller den som denne sätter i sitt ställe, och består i övrigt av företrädare för Boverket, Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalie- inspektionen, Sveriges geologiska undersökningar, Sveriges meteoro-

175Se 17 a, 17 b och 22 a §§ förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

176Se regeringens beslut den 19 januari 2023 i ärende S2023/00406.

146

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

logiska och hydrologiska institut, Trafikverket och länsstyrelserna.

Isamordningsgruppen får det även ingå två representanter som före- träder kommunerna och en representant som företräder SKR.177

Nationellt forum för sprängämnessäkerhet

MSB ska enligt ett uppdrag från regeringen 2020 ansvara för ett natio- nellt forum för sprängämnessäkerhet. I forumet för sprängämnes- säkerhet ska, förutom MSB, även ett antal andra statliga myndig- heter ingå. Vidare ska SKR erbjudas möjlighet att delta i forumet. I uppdraget nämns bl.a. kommuner som exempel på aktörer, utöver de myndigheter som ingår i forumet, som kan involveras eller omfat- tas av forumets arbete.178 Regeringen gav i oktober 2023 de myndig- heter som ingår detta forum i uppdrag att intensifiera och utveckla arbetet med att förebygga och förhindra illegala sprängningar. Myn- digheterna fick bl.a. i uppdrag att stärka samarbetet med kommunerna för att förbättra förutsättningarna för kommunernas arbete med tillståndshantering och tillsyn, samt för att öka kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte.179

Geodatarådet

Ännu ett exempel på rådgivande organ inom en myndighet och med representanter från kommuner är Geodatarådet som finns inom Lant- mäteriet.180 Rådet ger råd i frågor som rör Lantmäteriets samordnande roll inom området för geografisk information och fastighetsinfor- mation.

Rådet för hållbara städer

Rådet för hållbara städer är ett samverkansforum bestående av 14 leda- möter, bl.a. flera myndighetschefer, som inrättades 2017. I rådet in- går även en landshövding som företräder länsstyrelserna. En repre- sentant som ska företräda kommunerna ska erbjudas att ingå i rådet

177Se 29 a och 29 b §§ livsmedelsförordningen (2006:813).

178Regeringens beslut den 7 maj 2020 i ärende Ju2020/01750/SSK.

179Regeringens beslut den 5 oktober 2023 i ärende Fö2023/01615.

180Se 19 och 20 §§ förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet.

147

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

och för närvarande ingår en representant från SKR. Rådet arbetar för att stärka kommunernas förutsättningar att utveckla levande och håll- bara städer.181 Boverket är en av medlemmarna och har även inrättat ett kansli som stödjer rådet. Enligt regeringens uppdrag ska rådet ta tillvara erfarenheter och relevant kunskap inom hållbar stadsutveck- ling och föra dialog, samverka och involvera aktörer på nationell, regio- nal och lokal nivå. Ett nätverk av experter är också kopplat till rådet. En expert som företräder kommunerna som utses av SKR ska er- bjudas att delta i nätverket.

6.10.3Uppdrag till statliga myndigheter om dialoger

Utöver särskilda dialogforum på nationell nivå och inom en myndig- het kan också statliga myndigheter få i uppdrag av regeringen att er- bjuda kommuner och regioner att delta i olika dialoger. Nedan några exempel på sådana uppdrag. Statskontoret har noterat en utveckling från 2020 där staten använder dialogbaserad styrning för att styra kommunsektorns verksamhetsområden. Dialogerna ligger nära kun- skapsstyrningen, men de är också enligt Statskontoret något mer. Dia- logerna är inte bara ett sätt att styra, utan också ett forum där staten lyssnar på kommunsektorn. Till skillnad från många andra statliga styrsignaler handlar Skolverkets respektive Socialstyrelsens dialog- uppdrag i stor utsträckning om att öka styreffekten av annan statlig styrning.182

Tillgänglighetsdialoger med regionerna inom hälso- och sjukvården

Regeringen gav i mars 2022 Socialstyrelsen i uppdrag att strategiskt, långsiktigt och kontinuerligt följa upp och föra dialog om hälso- och sjukvårdens tillgänglighet, med fokus på väntetider och vårdköer. Uppdraget är en del av statens samlade arbete med att stärka den stat- liga uppföljningen på tillgänglighetsområdet. Socialstyrelsen ska när uppdraget utförs föra dialog med ett antal andra statliga myndigheter samt med bl.a. SKR, regionerna, regionernas nationella system för

181Se regeringens beslut den 18 december 2017 i ärende M2017/03234/Mm och den 10 mars 2022 i ärende Fi2022/00907.

182Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – en analys av statens styrning av kommu- ner och regioner, 2023:7, s. 63 och 66.

148

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

kunskapsstyrning och partnerskapet för kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvården.183

Av regeringens beslut framgår att dialogen syftar till att stödja och stimulera regionernas utvecklings- och förändringsarbete för bättre tillgänglighet genom att öka intresset för lärande och stärka driv- krafterna till förändring, att regionernas handlingsplaner har tagits fram inom ramen för överenskommelsen mellan staten och SKR om ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården, att det är frivilligt för regionerna att ta del av medlen inom ramen för överenskommelsen och att samtliga regioner sedan överenskommelsen om den nya, upp- daterade kömiljarden infördes 2019 har valt att årligen ta del av med- len och därigenom förbundit sig till att arbeta i enlighet med överens- kommelsen.

Socialstyrelsen beskriver i en delrapport myndighetens arbete sedan planen för arbetet presenterades i oktober 2022 och anger bl.a. att myn- digheten har fortsatt sitt samråd med regionerna, SKR och berörda statliga myndigheter. Det framgår vidare att Socialstyrelsens dialog med regionerna har påbörjats. Dialogerna kommer enligt rapporten ske dels genom årliga dialoger som är av mer strategisk karaktär, dels i löpande och mer tematisk form. Socialstyrelsen överväger inför kommande tillgänglighetsdialoger att övergå till sjukvårdsregionala dialoger, som det enligt myndigheten uttryckts ett intresse för hos regionerna.184

Kvalitetsdialoger med skolhuvudmän m.m.

Regeringen gav i september 2021 Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, nedan SPSM, i uppdrag att gemensamt erbjuda huvudmännen, såväl offentliga som enskilda huvudmän, inom skol- väsendet återkommande kvalitetsdialoger.185 Enligt regeringens beslut har kvalitetsdialogerna flera syften. Det övergripande syftet är att bidra till ökad kvalitet och likvärdighet. Inom ramen för uppdraget ska Skolverket också inrätta flera nya kontor, för att få större sprid- ning och närvaro i landet. Bakgrunden är bl.a. att Skolkommissionen har konstaterat att skolan behöver stärkas med hjälp av nationella

183Se regeringens beslut den 1 mars 2022 i ärende S2022/01664.

184Socialstyrelsen (2023) Att strategiskt, långsiktigt och kontinuerligt följa upp och föra dialog om hälso- och sjukvårdens tillgänglighet. Delredovisning mars 2023.

185Regeringens beslut den 23 september 2021 i ärende U2018/02652 och U2021/03837.

149

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

mål och dialog. Skolverket, SPSM och Statens skolinspektion (Skol- inspektionen) ska också samverka och föra en dialog för att säkerställa att myndigheternas kommunikation utformas så att myndigheternas roller och uppdrag blir tydliga för huvudmännen. Myndigheterna bör även föra en kontinuerlig dialog för att sträva mot att myndigheterna sänder samstämmiga signaler till huvudmännen. I det ursprungliga be- slutet angavs utförliga tidsintervaller för erbjudande om och genom- förande av dialoger, men regeringen ändrade uppdraget i april 2023 på så vis att Skolverket och SPSM får avgöra när och hur ofta de gemen- samt ska erbjuda och genomföra kvalitetsdialogerna med skolhuvud- männen.186

Skolverket har sedan tidigare regeringsuppdrag som i viss mån liknar det som nämnts ovan om kvalitetsdialoger, till exempel Samverkan för bästa skola. Skolverket har sedan 2019 i uppdrag att i dialog med huvudmän genomföra insatser i syfte att höja kunskapsresultaten i skolan samt öka måluppfyllelsen i förskolan, förskoleklassen och fri- tidshemmet. Insatserna ska riktas till skolenheter med låga kunskaps- resultat eller hög andel elever som inte fullföljer sina studier och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand. Skolverket ska i samverkan med varje berörd huvudman identifiera insatser som kan stärka huvudmannens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen i enlighet med detta uppdrags syfte. Skolverket ska därefter komma överens med varje berörd huvudman om hur insatserna ska utformas och genomföras. I överenskommel- serna ska Skolverkets och skolhuvudmannens respektive ansvar och åtaganden klargöras.187

6.11Överenskommelser med SKR

Staten, genom regeringen eller förvaltningsmyndigheter, förhandlar och ingår s.k. överenskommelser med SKR. Majoriteten av överens- kommelserna omfattar statsbidrag men dokumenten innehåller också uttalanden om mål och strategier på olika nivåer av konkretion avseende kommuner och regioners verksamheter. Genom överenskommelserna tilldelas också SKR offentliga förvaltningsuppgifter, exempelvis att

186Regeringens beslut den 5 april 2023 i ärende U2023/01278.

187Se regeringens beslut den 14 november 2019 i ärende U2019/01553/S och U2019/03786/S, regeringens beslut den 4 juni 2015 i ärende U2015/03357/S och regeringens beslut den 26 januari 2017 i ärende U2017/00301/S.

150

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

svara för stöd och samordning i olika avseenden. Överenskommel- serna är vanligast inom hälso- och sjukvårdens område, men kan också avse socialtjänst, krisberedskap, och migration m.m. Vanligen tar regeringen initiativet till en överenskommelse, men de kan också initieras av SKR. Se vidare avsnitt 9.3.

6.12Riktade statsbidrag med krav på samverkan

Med riktade, eller specialdestinerade, statsbidrag avses här bidrag av- sedda för vissa utpekade insatser eller ändamål som kommunsektorn kan ansöka om eller annars få del av. Bidragen har således som mål att kommuner och regioner ska agera på ett specifikt sätt. Det kan nämnas att statsbidrag inte bara kan lämnas till kommuner och regio- ner utan även kan rikta sig till andra. Till formen kan ett statsbidrag, och dess villkor, regleras i t.ex. förordning eller regleringsbrev. Av intresse i detta sammanhang är sådana statsbidrag som på olika sätt uppställer villkor om samverkan mellan staten och kommunsektorn och några sådana exempel ska tas upp nedan. I avsnitt 7.5.2, 9.3 och

12.2redogör utredningen för riktade statsbidrag genom överens- kommelser mellan staten och SKR.

Från skolområdet kan nämnas statsbidrag till skolhuvudmän för insatser som genomförs i enlighet med särskilda överenskommelser med Skolverket inom ramen för myndighetens uppdrag om samver- kan för bästa skola eller att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever (se avsnitt 7.2.3).188

Såväl staten som kommunsektorn är verksam på det kulturpolitiska området. Inom kultursamverkansmodellen samverkar staten, regioner, kommuner samt civilsamhället och de professionella kulturskaparna. Samverkan syftar till att de nationella kulturpolitiska målen tillsam- mans med regionernas prioriteringar och mål på området ska kunna uppnås. Modellen regleras genom lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet samt förordningen (2010:2012) med samma namn. Samtliga regioner, med undantag av Region Stockholm, ingår i samverkansmodellen. Inom modellen är

188Se Uppdrag till Statens skolverk om samverkan för bästa skola (regeringens beslut den 14 novem- ber 2019 i ärende U2019/01553/S och U2019/03786/S) och den tidigare gällande förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända.

151

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

de s.k. regionala kulturplanerna en viktig utgångspunkt.189 Planerna utgörs av en beskrivning av de prioriteringar som regionen vill göra i fråga om regional kulturverksamhet som avses få statligt stöd inom modellen och dessa prioriteringars förhållande till de nationella kul- turpolitiska målen samt uppgifter om planerad statlig, kommunal och annan finansiering av verksamheterna. Statens kulturråd beslutar om en länsvis fördelning av statsbidrag och regionerna fördelar sedan detta stöd till verksamheter inom länet.190

Ett exempel på statsbidrag på det arbetsmarknadspolitiska området, som direkt avser samverkan mellan stat och kommunsektorn, utgörs av de statsbidrag som tidigare beslutades av Dua, som nämnts avsnitt 6.8. I korthet hade Dua bl.a. i uppdrag att främja att lokala överenskom- melser, för att minska ungdomsarbetslösheten och öka nyanländas etablering i arbetslivet, ingicks mellan kommuner och Arbetsförmed- lingen.191 Delegationen beviljade ca 1 600 ansökningar om statsbidrag vid 25 olika tillfällen. Huvudsakligen beviljades bidrag till kommuner för att utarbetande av sådana överenskommelser. Dua utlyste även statsbidrag för att främja samverkan på vissa specifika områden inom ramen för överenskommelserna, exempelvis för utvecklande av struk- turer för traineejobb och utbildningskontrakt för unga. Statskontoret har 2018 utvärderat Duas arbete och konstaterat att kommunerna uppgav att statsbidragen inte var avgörande för viljan att samverka eller för samverkans resultat. Dock angav kommunerna att villkoren för statsbidragen givit struktur för arbetet med att teckna överens- kommelser.192

Från socialtjänstens område kan statsbidrag till kommuner som bedriver verksamhet med personligt ombud för vissa personer med psykiska funktionsnedsättningar nämnas. Målgruppen för verksam- heten är personer med långvarig och omfattande psykisk funktions- nedsättning som har behov av särskilt stöd för att kunna tillvarata sina rättigheter i samhället. Enligt den aktuella förordningen är syftet med verksamheten, utöver olika former av direkt stöd till enskilda, även, bland annat, att få myndigheter, kommuner och regioner att sam-

189Se 7 § förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kultur- verksamhet.

190Som nämnts i avsnitt 6.10.1 har en särskild utredare haft i uppdrag att se över kultursamver- kansmodellen och har lämnat förslag på ett antal reformer. Dessa bereds inom Regerings- kansliet.

191Se förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända, dir. 2015:68,

dir. 2017:20.

192Statskontoret (2018) Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete, 2018:21.

152

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

verka utifrån den enskildes önskemål och behov. Det anges också att verksamheten med personligt ombud bland annat ska bedrivas på sätt att samverkan mellan de kommunala huvudmännen och Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan kommer till stånd utifrån den enskildes behov. En ledningsgrupp i vilken representanter från kom- munsektorn och de ovan nämnda båda statliga myndigheterna ingår, ska finnas för verksamheten. För kommun som bedriver verksamhet i enlighet med dessa förutsättningar får statsbidrag lämnas.193

Inom det regionala utvecklingsområdet har regeringen i vissa fall använt sig av s.k. erbjudanden i stället för regeringsuppdrag. Dessa beslutas genom regeringsbeslut, men erbjudandena är frivilliga för regionerna. Metoden används bl.a. när regeringen vill att regionerna ska ta på sig att leda eller samordna uppdrag som involverar andra aktörer, t.ex. samordna aktörer i länet och stödja kommunerna. Reger- ingen kombinerar ofta erbjudandet med ett riktat bidrag.

6.13Kunskapsstyrning

Såväl staten som kommunsektorn ägnar sig åt kunskapsstyrning av kommunal verksamhet. Statskontoret har uppskattat att mer än en fjärdedel av de regeringsuppdrag som riktar sig till kommunsektorn under perioden 2020–2022 omfattade någon form av kunskapsstyr- ning. Den utgör således en viktig del av statens samverkan med kom- munsektorn.

Kunskapsstyrning omfattar regelmässigt en kombination av olika styrformer som syftar till att producera och sprida evidensbaserade praktiker till en viss verksamhet eller målgrupp. Mottagaren för kun- skapsstyrningen är främst berörda professioner och andra yrkes- verksamma, men styrningen kan även avse verksamhetens ledning och organisation. Kunskapsstyrningen resulterar ofta i strukturerad infor- mation som kan fungera som beslutsstöd. Kunskapsstyrningen verkar således normerande och kan även avse rättsligt bindande föreskrif- ter. I jämförelse med traditionell regelstyrning handlar det dock i högre grad om dialog, interaktion och samarbete. Uppföljning och åter- föring av information i syfte att utveckla kunskapen hör också till, liksom stöd för implementeringen av kunskapen i verksamheterna.

1933 § och 5 § förordningen (2013:522) om statsbidrag till kommuner som bedriver verksam- het med personligt ombud för vissa personer med psykiska funktionsnedsättningar.

153

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

Flera statliga förvaltningsmyndigheter har kunskapsstyrande upp- gifter. Samordningen mellan myndigheternas arbete sker bland annat genom Rådet för styrning med kunskap. Kommuner och regioner är på olika sätt involverade och delaktiga i den statliga kunskapsstyr- ningen, bland annat genom en grupp av verksamhetshuvudmän som knutits till rådet. Vidare är riktade statsbidrag för satsningar på kun- skapsutveckling och kunskapsstöd ett betydelsefullt inslag i kunskaps- styrningen. Sådana bidrag utgör ofta del av överenskommelser med SKR, se avsnitt 7.5.2 och 12.2. SKR och regeringen har i mars 2024 kommit överens om en gemensam inriktning för en sammanhållen och ändamålsenlig kunskapsstyrning för hälso- och sjukvården.194

6.14Bildande av gemensamma privaträttsliga organisationer

I några fall samverkar staten och kommunsektorn genom privaträtts- liga organisationer. Med SKR har staten bildat de ideella föreningarna Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, och Rådet för kommunal redovisning, RKR. Vidare äger staten och SKR gemensamt SOS Alarm AB, som genom ett särskilt avtal med staten ansvarar för driften av nödnumret 112. Se vidare avsnitt 7.5.2 och 9.7. För regional näringspolitisk verksamhet driver staten, tillsammans med regionerna, regionala utvecklingsbolag i en koncernstruktur. Det statligt helägda moderbolaget Almi AB är majoritetsägare i 16 regionala utvecklings- bolag (jämte fyra helägda intressebolag) som samägs med de olika regionerna. Verksamheten avser näringslivsutveckling och stöd till företag och innovationsprojekt m.m. enligt lagen (1994:77) om beslu- tanderätt för regionala utvecklingsbolag och förordningen (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag.

6.15Samverkan med avtal som grund

Kommunsektorns ansvar för att bidra i hälso- och sjukvårdsutbild- ning och kliniknära forskning regleras i avtal, och inte i författning. Nedan finns en kort beskrivning av de s.k. ALF-avtalen och avtalen om verksamhetsförlagd utbildning (VFU) som reglerar samarbetet beträffande bl.a. läkarutbildningen och sjuksköterskeutbildningen.

194Se regeringens beslut den 21 mars 2024 i ärende S2024/00637.

154

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

Samordningsgruppen för nationell ULF-strategi har lämnat ett förslag om ett tioårigt ULF-avtal till regeringen som rör samarbete om praktiknära forskning i samverkan på utbildningsområdet. Avtalet föreslås ingås mellan staten och de tre nationella organisationerna som organiserar skolans huvudmän, dvs. SKR, Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund och bygger på försöksverksamhet som bedrivits sedan 2017. Förslaget bereds inom Regeringskansliet och kommenteras inte närmare här.

Utredningen har inte studerat andra former av avtal mellan staten (regeringen eller statliga myndigheter) och kommunsektorn, som t.ex. regelmässigt privaträttsliga avtal med enskilda för olika ända- mål, för köp av material och tjänster eller för hyra och reparationer av fastigheter m.m. Utredningen har inte heller behandlat andra for- mer av avtal mellan staten (regeringen eller statliga myndigheter) och kommunsektorn, t.ex. avtal om infrastrukturprojekt.

ALF-avtal

Staten är genom universitet och högskolor ansvarig för läkarutbild- ningen samt utbildning på forskarnivå och för den forskning som be- drivs vid universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. Samtidigt är regionerna de huvudsakliga huvudmännen för hälso- och sjukvården där delar av utbildningen och forskningen sker. ALF- avtal har sedan länge reglerat statens ersättning till regionerna för vissa kostnader i samband med läkarutbildningen och medicinsk forskning. Se vidare avsnitt 7.5.2.

Avtal om verksamhetsförlagd utbildning (VFU)

Staten är huvudman för de s.k. vårdhögskoleutbildningarna. En vik- tig del av dessa utbildningar, så kallad verksamhetsförlagd utbildning (VFU), sker i hälso- och sjukvården, t.ex. vid sjukhus. Samverkan mel- lan högskolorna och regionerna, i syfte att praktikplatser ska tillhanda- hållas i tillräcklig omfattning, regleras i avtal. Se vidare avsnitt 7.5.2.

155

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

6.16Sammanfattning och iakttagelser

Kartläggningen som redovisats i detta kapitel visar att regeringen har en stor verktygslåda och att det finns ett stort antal metoder som kan användas för att åstadkomma samverkan.

Författningsreglerad samverkan förekommer både i form av reger- ingsformens beredningskrav i grundlag och i lag och förordning.

Regleringen i lag och förordning kan vara av mer generell art så som den i förvaltningslagen och myndighetsförordningen eller mer sektorsspecifik så som den i hälso- och sjukvårdslagen och lagen om regionalt utvecklingsansvar. En skyldighet att samverka kan vara rik- tad mot statliga myndigheter eller mot kommuner och regioner eller mot särskilda organ eller vissa anställda inom kommunsektorn. Också i förordning kan det uppställas vissa beredningskrav, dvs. en skyldig- het att ge kommuner, regioner och i vissa fall även SKR tillfälle att yttra sig innan t.ex. vissa föreskrifter beslutas eller andra beslut fattas. Varje förvaltningsmyndighet ska som regel ha en förordning med in- struktion för myndigheten. I flera statliga myndigheters instruktioner finns bestämmelser om samverkan. Ett fåtal av dessa nämner uttryck- ligen samverkan med kommuner och regioner. I många fler regleras en skyldighet att samverka med berörda eller relevanta aktörer, ett uttryckssätt som utredningen bedömer omfattar även kommuner och regioner i stor utsträckning. En myndighet kan också ges i upp- drag att samverka med verksamhet som kommun eller region kan vara huvudman för, t.ex. bibliotek och skolor.

Uppdrag om samverkan kan ges till en myndighet genom upp- drag i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsuppdrag.

Samverkan kan även åstadkommas genom uppdrag till en funk- tion inom Regeringskansliet, i form av t.ex. ett råd eller kommission bestående av ledamöter från t.ex. kommuner, regioner eller SKR.

Nationella samordnare, inklusive s.k. förhandlingspersoner, kan utgöra en egen myndighet på samma sätt som en kommitté eller sär- skild utredare eller vara t.ex. en anställd inom Regeringskansliet. I direktiven eller uppdraget till samordnaren kan regeringen före- skriva att denne ska ha pådrivande eller samordnande roll i förhål- lande till berörda aktörer, som i många fall innefattar kommuner och regioner. För att kunna fullgöra uppdraget förutsätter detta samver- kan. Även andra utredningar kan få i uppdrag att verka pådrivande

156

SOU 2024:43

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

gentemot kommuner och regioner, utan att utgöra eller benämnas nationella samordnare.

Regeringen är inte sällan beroende av kommuner och regioner för att få genomslag för de mål och de åtgärder som den uttrycker i en nationell strategi eller handlingsplan. Processen för att ta fram en strategi eller handlingsplan innefattar därför ofta en dialog om hur ansvaret ska fördelas mellan aktörer och hur åtgärder ska finansieras. I den meningen kan processen för att ta fram strategier och hand- lingsplaner vara lika viktig som själva slutprodukten, eftersom den får aktörerna att samverka och kraftsamla kring en fråga i termer av roller, ansvarsfördelning och behoven av samordning.

Regeringen kan inrätta särskilda dialogforum och initiera infor- mationsutbyten för att på så vis åstadkomma samverkan, vilket gjorts dels inom området regional utveckling, dels mer informellt inom kulturområdet. Det finns också dialogforum som inrättats inom en myndighet, antingen genom ett särskilt regeringsuppdrag eller med stöd av en förordning, t.ex. det nationella vårdkompetensrådet med representanter för kommuner, regioner och SKR. Slutligen kan också statliga myndigheter få i uppdrag av regeringen att erbjuda kommu- ner och regioner att delta i olika dialoger, t.ex. tillgänglighetsdialoger med regionerna inom hälso- och sjukvården och kvalitetsdialoger med skolhuvudmännen.

Även riktade statsbidrag, som till formen kan regleras i t.ex. för- ordning eller regleringsbrev, kan på olika sätt uppställa villkor om samverkan mellan staten och kommunsektorn. Detsamma gäller för riktade statsbidrag genom överenskommelser mellan staten och SKR.

Flera statliga förvaltningsmyndigheter har kunskapsstyrande upp- gifter. Kunskapsstyrning, som i jämförelse med traditionell regel- styrning i högre grad handlar om dialog, interaktion och samarbete, inbegriper också samverkan med kommunsektorn. Uppföljning och återföring av information i syfte att utveckla kunskapen hör till, lik- som stöd för implementeringen av kunskapen i verksamheterna. Sam- ordningen mellan myndigheternas arbete sker bland annat genom Rådet för styrning med kunskap. Kommuner och regioner är på olika sätt involverade och delaktiga i den statliga kunskapsstyrningen, bland annat genom en grupp av verksamhetshuvudmän som knutits till rådet. Vidare är riktade statsbidrag för satsningar på kunskapsutveckling och kunskapsstöd ett betydelsefullt inslag i kunskapsstyrningen. Så- dana bidrag utgör ofta del av överenskommelser med SKR.

157

Kartläggning av metoder för att åstadkomma samverkan

SOU 2024:43

I några fall samverkar staten och kommunsektorn genom privat- rättsliga organisationer. Med SKR har staten bildat de ideella fören- ingarna RKA och RKR. Vidare äger staten och SKR gemensamt SOS Alarm AB, och för regional näringspolitisk verksamhet driver staten, tillsammans med regionerna, regionala utvecklingsbolag i den s.k. Almi-koncernen.

Som redovisats ovan förekommer också samverkan med avtal som grund, t.ex. genom de s.k. ALF-avtalen och VFU-avtal.

Staten använder alltså många olika metoder för att åstadkomma samverkan med kommunsektorn. De olika formerna för samverkan kan fylla olika syften och tillgodose olika behov. Men det är inte ovan- ligt att flera olika metoder används parallellt inom samma verksam- hetsområde.

För mottagarna, dvs. kommuner och regioner, kan det finnas ut- maningar med att hantera dessa olika krav på samverkan. I t.ex. en mindre kommun kan en enskild handläggare arbeta med flera olika frågor, och tiden ska räcka också till praktiskt arbete med sakfrågorna. Den stora omfattningen av styrsignaler om samverkan och de många statliga myndigheter som har uppdrag som berör kommunsektorn innebär också svårigheter för kommuner och regioner att prioritera.

Dessa perspektiv är enligt utredningen viktiga för regeringen att ha med sig i sitt beslutsfattande.

Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnitt 7.6 och i kapitel 11.

158

7En närmare kartläggning av verksamhetsområden

Utredningen har valt ut några verksamhetsområden som utmärks av att flera av de metoder för att åstadkomma samverkan som nämnts i kapitel 6 förekommer, ofta parallellt. Områdena skiljer sig åt avse- ende omfattningen av reglering, styrning och kontroll men också vad gäller användningen av olika metoder och kombinationer av åtgärder för samverkan. Även inom de olika områdena varierar styrning och samverkan i relativt hög grad. Inledningsvis redogörs för tre områ- den – socialtjänsten, skolområdet och biblioteksområdet – som fram- för allt berör kommunerna, även om regionerna också har ett visst ut- pekat ansvar. Därefter redovisas i en mer samlad kontext samverkan inom regional utveckling samt hälso- och sjukvårdens område. Kapit- let avslutas med en sammanfattande analys av bl.a. likheter och skill- nader mellan områdena.

7.1Socialtjänsten

Socialtjänsten är ett samlingsbegrepp för en rad olika kommunala insatser, exempelvis äldreomsorg, ekonomiskt stöd samt individ och familjeomsorg. Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt om- råde och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialtjänstlagen är en ramlag och rättighetslag, som ger individen rätt till insatser som säkerställer en skälig levnads- nivå. Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. De främsta mål- grupper och områden som socialtjänstens verksamheter omfattar är:

159

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

•barn och unga

•personer med funktionsnedsättning, inklusive socialpsykiatri

•äldreomsorg

•skadligt bruk och boende

•våld i nära relationer

•psykisk hälsa

•viss hälso- och sjukvård

•stöd till brottsoffer

•ekonomiskt bistånd

•budget och skuldrådgivning

För personer med funktionsnedsättning finns, utöver socialtjänst- lagen, också speciallagstiftning (LSS) som närmare reglerar gruppens rättigheter och kommunens respektive statens ansvar och uppgifter.

Individ- och familjeomsorgen omfattar socialtjänstens arbete med barn och ungdomar, missbruksvård, hemlöshet, stöd och hjälp till brottsoffer, ekonomiskt bistånd samt familjerätt där vårdnad, boende, umgänge och adoptioner ingår. Området omfattar också stöd till för- äldrar i föräldraskapet. Insatser enligt socialtjänstlagen och LSS byg- ger på frivillighet. Socialtjänstens möjligheter till tvångsåtgärder regle- ras i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall.

7.1.1Samverkansaktörer

Utöver de kommunala huvudmännen – och ett stort antal s.k. privata utförare – finns en rad statliga myndigheter som är verksamma inom socialtjänstområdet, varav de flesta har i uppdrag att styra, stödja och samverka med socialtjänsten.

Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Socialstyrelsen tar fram så- väl bindande föreskrifter som ska tillämpas inom socialtjänsten, samt stöd och kunskap inom socialtjänstens verksamhetsområden. Social-

160

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

styrelsen är värdmyndighet för andra samverkansorgan t.ex. Rådet för styrning med kunskap (se avsnitt 7.1.4 och 7.5.2 under rubriken Styrning med kunskap). Vidare finns ett nationellt kompetenscentrum för äldreomsorg som ska vara ett stöd till kommuner och verksam- heter. Det ska öka kunskapen om och bidra till utvecklingen av äldre- omsorgen på nationell nivå. Arbetet ska bedrivas utåtriktat och ska innebära regelbunden tvärprofessionell samverkan med relevanta aktö- rer. Samverkan anges vara en viktig del av kompetenscentrumets arbete. Arbetet ska bedrivas verksamhetsnära. Kompetenscentrumet ska utveckla nya former för mer direkt kontakt med kommuner och verksamheter vilket bör göras i dialog med befintliga strukturer, som t.ex. regionala samverkans- och stödstrukturer för socialtjänsten (RSS) och den nationella samverkansgruppen för kunskapsstyrning i social- tjänsten. Eftersom arbetet således länkas till den nationella kunskaps- styrningen, finns det enligt uppgift på Socialstyrelsens webbplats ett nära samarbete med SKR.

IVO har till huvuduppgift att utöva tillsyn över bl.a. socialtjänsten och göra tillståndsprövningar. IVO samverkar med socialtjänsten i vissa individärenden, men även på organisationsnivå inom ramen för Rådet för styrning med kunskap.

SiS bedriver tvångsvård och verkställer sluten ungdomsvård, i sam- verkan med socialtjänsten. Målgruppen är barn och ungdomar med allvarliga och omfattande psykosociala problem. Målet med SiS verk- samhet är att ge barn och unga bättre förutsättningar för ett socialt fungerande liv utan missbruk och kriminalitet. Myndigheten får en- ligt sin instruktion utföra uppdrag åt kommuner och regioner i sam- band med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till SiS uppdrag. Myndigheten ska vidare genom samverkan med andra myndigheter och övriga aktörer, verka för att brukarna får en sammanhållen vård.

Folkhälsomyndigheten ska bl.a. verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälso- läget i befolkningen och faktorer som påverkar detta samt främja hälsa genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning. Folkhälso- myndigheten har enligt sin instruktion en omfattande skyldighet att samverka, mer om detta i avsnitt 7.5.2.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har bl.a. till upp- gift att bedriva ett kunskapsbaserat arbete i frågor om socialnämn- dernas familjerättsliga ärenden. Det kan till exempel handla om barns

161

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

vårdnad, boende och umgänge, om fastställande av faderskap och för- äldraskap samt om samarbetssamtal. Myndigheten har en stödjande uppgift gentemot socialtjänsten, och inom ramen för det arbetet samverkar myndigheten kring hur behovet av stödmaterial ser ut och hur stödet kan utformas. Myndigheten har på regeringens uppdrag tagit fram en handlingsplan för ett brottsförebyggande föräldraskaps- stöd, som den genom uppdrag i regleringsbrev 2022 fått i uppdrag att genomföra.1

Myndigheten för delaktighet har enligt sin instruktion till uppgift att främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funktions- hinderspolitiken på alla nivåer i samhället. Myndigheten ska följa upp, utvärdera och analysera insatser från statliga myndigheter, kommu- ner, regioner och andra aktörer i förhållande till de nationella funktions- hinderspolitiska målen. Myndigheten ska också ta fram metoder, rikt- linjer och vägledningar till stöd för arbetet med tillgänglighet och delaktighet.

Brottsförebyggande rådet (Brå) har till uppgift att bidra till kunskaps- utvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete. Myndigheten ska bidra till samordning mellan aktörer vars verksamhet har betydelse för det finns ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism (CVE). Centrumet ska enligt instruktionen till Brå stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism, bl.a. genom att främja utvecklingen av det förebyggande arbetet på nationell, regio- nal och lokal nivå, verka för en högre grad av samordning och effek- tivitet i det förebyggande arbetet samt ge behovsanpassat stöd till bl.a. kommuner.2 Vid centrumet finns en stödlinje för yrkesverk- samma inom bl.a. socialtjänsten för stöd och vägledning.

Jämställdhetsmyndigheten ska främja ett systematiskt, samman- hållet och effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken på alla nivåer i samhället, såväl nationellt som regionalt och lokalt. Myndig- heten ska främja utvecklingen av förebyggande insatser mot mäns

1Myndigheten anser bl.a. att samordning på nationell nivå krävs för att möjliggöra för yrkes- verksamma på regional och lokal nivå att utveckla sin uppföljning samt att en återkommande framgångsfaktor är samverkan mellan olika aktörer. I sin delredovisning av uppdraget anges bl.a. att myndigheten kommer arbeta vidare med att sätta in kunskapshöjande insatser, stöd för verksamhetsutveckling samt införande av arbetsmetoder och program i kommunerna. Under det fortsatta arbetet kommer även samverkan med länsstyrelserna bli viktig då dessa har lik- nande uppdrag och redan stödjer kommunerna i detta arbete. Se Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (2023) Delredovisning. Genomförande av handlingsplan för brotts- förebyggande föräldraskapsstöd.

27 § förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet.

162

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människohandel för alla ändamål samt mot våld i samkönade relatio- ner. Jämställdhetsmyndigheten har enligt sin instruktion också i upp- gift att utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer.

Länsstyrelserna har sedan 2017 i uppdrag att stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete. Enligt förord- ningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyg- gande området ska länsstyrelserna bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten i länet bland annat genom att bidra till utveck- lingen av samarbete och erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer på lokal och regional nivå, stödja kompetensutveckling och gemensamma tvärsektoriella utbildningsinsatser inom det brottsförebyggande om- rådet, samt stödja och initiera kommunöverskridande brottsförebyg- gande åtgärder. Länsstyrelserna har en rad andra uppdrag inom områ- det social hållbarhet, som berör socialtjänstens verksamhetsområden. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att samordna och utveckla det förebyggande arbetet mot alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel (ANDTS) i respektive län. Länsstyrelserna har ett särskilt utpekat ansvar för att den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor får genomslag i länen och ger stöd till kom- munerna och andra aktörer som arbetar med mänskliga rättigheter.

Ilän med utsatta områden ska länsstyrelserna även stödja kommuner, regioner och andra aktörer att utveckla föräldraskapsstöd för att bidra till att bekämpa och förebygga kriminalitet hos barn och unga. Det finns även ett kompetenscentrum vid Länsstyrelsen i Östergötlands län mot hedersrelaterat våld som riktar sig till landets socialtjänster.

Förutom de statliga aktörerna är även SKR en samverkansaktör på detta område. SKR representerar kommunerna när det gäller sam- verkan mellan staten och kommunerna, t.ex. inom ramen för kunskaps- styrningen. Den så kallade Huvudmannagruppen organiseras av SKR, och där ingår representanter från socialtjänsten som samråder med statliga myndigheter inom ramen för Rådet för styrning med kunskap. SKR har huvudansvaret i samverkan med regionala samverkans- och stödstrukturer för socialtjänsten (RSS). Socialstyrelsen har ansvar för att utveckla och förvalta Yrkesresan vilket är socialtjänstens kun- skaps- och implementeringsstöd.

163

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

7.1.2Samverkansformer

Socialtjänstens samverkan med andra samhällsaktörer regleras i lag. Allmänna bestämmelser om samverkan mellan myndigheter finns som nämnts i avsnitt 6.2.2 i 8 § FL. I bestämmelsen anges att en myndig- het inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndig- heter. Detta gäller även kommunala myndigheter, såsom nämnder.

Det hör till socialnämndens uppgifter att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen.3 Andra samhällsorgan kan t.ex. vara skola, hälso- och sjukvård, polisen eller andra statliga myndigheter.

Kommunen får träffa överenskommelse med regionen, Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommunen ska bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. Enligt bestämmelser i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser får kommunen delta i finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.4

När det gäller individer som omfattas av LSS har kommuner an- svar för att anmäla eller underrätta Försäkringskassan respektive IVO i vissa individärenden. Det gäller t.ex. i fall då den enskilde kan antas ha rätt till assistans enligt socialförsäkringsbalken eller vid misstänkt fusk.5 Någon skyldighet att samverka i andra avseenden än på indi- vidnivå med statliga aktörer uttrycks inte i LSS.

Isocialtjänstlagen, liksom i skollagen och hälso- och sjukvårds- lagen, infördes 2003 särskilda bestämmelser för att stärka skyddet för barn i utsatta situationer. Enligt 5 kap. 1 a § SoL ska socialnämnden

ifrågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd. Av förarbetena framgår bl.a. följande.6

Samverkan skall ske i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. En vid formulering har valts för att markera att samverkan skall ske kring alla barn och ungdomar som på ett eller annat sätt kan vara i behov av insatser från socialnämndens sida, oavsett om ärendet rör barn- misshandel, ungdomar som missbrukar eller någon annan fråga. Med insatser avses i detta sammanhang även insatser på övergripande nivåer,

33 kap. 1 § SoL.

42 kap. 6 § SoL.

515 § LSS.

6Prop. 2002/03:53 s. 107 f. Se också 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) och 5 kap. 8 § HSL.

164

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

t.ex. för att motverka missbruk och ungdomskriminalitet. I individären- den är det inte alltid klarlagt att barnet faktiskt far illa, ofta finns bara en grundad misstanke om missförhållanden. Samverkan skall naturligt- vis ske ändå. Att samverka kring ett barn kan i sådana fall ses såväl som en hjälp i arbetet med att få en god helhetsbild av barnets situation som ett sätt för de olika inblandade verksamheterna att samordna eventuella insatser.

Samverkan skall ske med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Även här har en vid formulering valts. Skälet för detta är att behovet av samverkan kan variera beroende på nivån för samverkan, frågans art m.m. De vanligaste samarbetsparterna kan dock på alla nivåer förväntas bli skolan, förskolan, polisen samt hälso- och sjukvården. Kriminalvården och försäkringskassan är exempel på andra tänkbara sam- arbetspartners.

Inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården finns det på flera om- råden en lagstadgad skyldighet att upprätta särskilda planer för en- skilda individer, som ställer krav på samverkan mellan flera olika aktörer och verksamheter. I både socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårds- lagen finns krav på en så kallas samordnad individuell plan (SIP), alter- nativt genomförandeplan för barn och unga som placeras i familjehem eller HVB-hem. Även andra aktörer som Arbetsförmedlingen, SiS, Försäkringskassan och Kriminalvården kan vara inkluderade i arbetet men deras deltagande är inte lagstadgat.7 I LSS finns krav på indivi- duell plan. I de fall då den enskilde behöver insatser från flera instan- ser, t.ex. socialtjänsten och hälso- och sjukvården, finns det krav på samordnade planer om den enskilde eller vårdnadshavaren sam- tycker till det.8

Det finns också vissa bestämmelser om samråd när det gäller tvångs- vård. SiS ska t.ex. enligt LVM fortlöpande hålla socialnämnden under- rättad om hur vården framskrider och samråda med nämnden i alla frågor av vikt. Före överflyttning till ett annat hem och före utskriv- ning ska samråd alltid ske.9 SiS ska vidare när det gäller tvångsvård av unga enligt LVU samråda med socialnämnden innan beslut om vistelse utanför hemmet ska fattas.10

7SOU 2023:28 s. 98.

82 kap. 7 § SoL, 16 kap. 4 § HSL och 10 § LSS. Regeringen har tillsatt en utredning som bl.a. ska se över hur socialtjänsten och hälso- och sjukvårdens samverkan med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kriminalvården och SiS (vad gäller vuxna som vårdas enligt LVM) i arbetet med SIP (samordnad individuell plan) kan stärkas, se dir. 2022:124.

926 § LVM.

1015 a § LVU.

165

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

Även andra metoder för att åstadkomma samverkan såsom upp- drag till myndigheter, överenskommelser och nationella strategier an- vänds på socialtjänstområdet. Utredningen redogör närmare för en del av dessa i kommande avsnitt som fokuserar på det brottsförebyggande arbetet och samverkan inom för Rådet för styrning med kunskap.

7.1.3Brottsförebyggande arbete i kommuner

Författningsreglerad samverkan

Sedan den 1 juli 2023 är kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete reglerat i lag.11 Enligt den nya lagen ska kommunerna ta fram en lägesbild över brottsligheten och utifrån den ta ställning till beho- vet av åtgärder och besluta om en åtgärdsplan. Kommunerna ska också ta visst ansvar för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet inom sitt geografiska område och inrätta en samordnings- funktion. Kommunerna ska också verka för att skriftliga överens- kommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer. Även innan den nya lagen trädde i kraft hade såväl socialnämnden som Polismyndig- heten i uppgift att samverka med varandra inom ramen för det brotts- förebyggande arbetet (se nedan). De skyldigheter som tillkommit är dock det strategiska och samlade arbetet, vilket de lägesbilder och åt- gärdsplaner som kommunerna är skyldiga att ta fram syftar till att åstad- komma. Ansvaret åligger till skillnad från tidigare kommunen, snarare än t.ex. socialnämnden eller skolan.12 Enligt lagen ska kommunerna t.ex. verka för att strategiskt brottsförebyggande frågor hanteras i ett strategiskt råd i samverkan med andra aktörer. Ytterligare en skillnad gentemot tidigare reglering av det brottsförebyggande arbetet på lokal nivå är att lagen ger kommunerna en utökad skyldighet att samverka och att samordna aktörer i det lokala brottsförebyggande arbetet. Men utöver att kommunerna blir skyldiga att inrätta en samordnings- funktion, saknas bestämmelser om hur arbetet ska organiseras lokalt. Regeringen bedömer att arbetet behöver utformas utifrån den lokala problembilden samt kommunens förutsättningar och behov.

11Lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete.

12Enligt tilläggsdirektiv till Skolsäkerhetsutredningen ska utredningen bl.a. föreslå hur ett lag- stadgat ansvar för det brottsförebyggande arbetet bör utformas för skolväsendet (dir. 2022:86 och dir. 2023:22). Det kan också noteras att regeringen i december 2023 remitterat ett förslag om ett förtydligat brottsförebyggande ansvar för socialnämnden (se Socialdepartementets promemoria i ärende S2023/03181).

166

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

Enligt förarbetena innebär kommunernas ansvar för samordning inte någon begränsning av andra aktörers reglerade ansvar och bestäm- melsen om detta ger inte heller kommuner mandat att bestämma över andra aktörer. Rådet ska enligt förarbetena utgöra ett forum för dialog mellan de aktörer som är närmast berörda, exempelvis Polismyndig- heten, skolväsendet, socialtjänst och andra offentliga aktörer.13

Eftersom den lagstadgade skyldigheten för kommuner att arbeta brottsförebyggande innebar ett nytt åliggande för kommunerna ersat- tes de enligt den kommunala finansieringsprincipen. Ersättningen för- delades som ett allmänt bidrag via det kommunalekonomiska utjäm- ningsanslaget. Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökades med 109 mnkr för 2023. Regeringen beräknade vidare att anslaget ska ökas permanent med 219 mnkr fr.o.m. 2024.14

Som nämnts i avsnitt 7.1.2 infördes det 2003 särskilda bestämmel- ser om samverkan i socialtjänstlagen, skollagen och hälso- och sjuk- vårdslagen för att stärka skyddet för barn i utsatta situationer. Enligt polislagen ska Polismyndigheten fortlöpande samarbeta med myndig- heterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhål- landen som bör föranleda någon åtgärd av dem.15 Samarbetet rör ofta ungdomar som riskerar att hamna i missbruk eller kriminalitet samt samarbete med skolor och civilsamhälle inom ramen för det problem- orienterade polisarbetet.16

Polismyndighetens samverkan med kommuner har sedan omorga- nisationen 2014 framför allt utgått från de så kallade lokalpolisområ- dena, som utgör myndighetens lägsta geografiska indelningsenhet.17 Lokalpolisområdenas verksamhet utgör grunden för det medborgar- perspektiv som ska genomsyra polisens verksamhet, enligt instruk- tion och regleringsbrev. Totalt finns ca 100 lokalpolisområden i Sverige, med enheter för utredning, brottsförebyggande- och ingripande- verksamhet. Utifrån den lokala problembilden ska lokalpolisområ- dena i samverkan med kommunen ha förmåga att arbeta mot grov och organiserad brottslighet i ett lokalt perspektiv. Lokalpolisområdena ska arbeta trygghetsskapande och brottsförebyggande, med åtgärder

13Prop. 2022/23:43 s. 32 f.

14Prop. 2022/23:43 s. 27.

156 § polislagen (1984:387).

16Se Berg (2023) Polislagen (1984:387) 6 §, Karnov (JUNO), hämtad den 8 maj 2023.

17Polisens geografiska indelning baseras på regioner, huvudorter, polisområden samt lokal- polisområden.

167

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

mot ungdomsbrottslighet och med brottofferstöd i nära samverkan med kommuner och lokala aktörer.

Polisen har sedan ett antal år arbetat med så kallade samverkans- överenskommelser med kommuner om det brottsförebyggande arbe- tet. Det arbetssätt som överenskommelserna bygger på har tagits fram i samverkan mellan Brå, Polisen och SKR. Vanligtvis träffas över- enskommelsen mellan politiker och tjänstemän i kommunen som ena parten, samt lokalpolisområdeschef och kommunpolis som den andra parten. Syftet med överenskommelserna är att främja, utveckla och fördjupa samarbetet mellan kommun och polis. Detta görs bl.a. genom att tydliggöra vilka forum för samverkan som finns där bägge parterna kan representeras. I förlängningen är målet att uppnå mins- kad brottslighet och ökad trygghet på lokal nivå.18 I många av polisens överenskommelser med kommuner framkommer att kommunen och polisen tar fram gemensamma lägesbilder och konkreta åtgärder, i form av årliga medborgarlöften.

Hur dessa tidigare överenskommelser förhåller sig till de nya över- enskommelser som regleras i lagen framgår inte av regeringens pro- position. I betänkandet som låg till grund för regeringens förslag anges dock att de tidigare överenskommelserna kan behöva ses över för att säkerställa att de utgör det grundläggande ramverk för parternas sam- verkan som avses och att det kan finnas anledning att överväga om fler parter bör tas in i överenskommelserna. Som potentiella samver- kansparter nämns bl.a. skolhuvudmän samt statliga myndigheter som Kriminalvården, SiS, Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten.19

I skolsäkerhetsutredningens delbetänkande Samhället mot skol- attacker beskrivs olika modeller för samverkan i individärenden, bl.a. samverkan mellan skola, socialtjänst, polis och fritidssektor (SSPF) och samverkan inom sociala insatsgrupper (SIG). I betänkandet redo- görs också för det utvecklingsarbete som bedrivs för tidiga och sam- ordnade insatser för barn och unga (TSI).20 I delbetänkandet Skolor mot brott lämnar utredningen förslag som innebär att skolväsendet involveras i ett arbete för att motverka brottsligheten och öka säker- heten inom skolan och i samhället i större utsträckning och mera syste- matiskt än vad som är fallet i dag.21 Skolsäkerhetsutredningen har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera vilka upp-

18Se bl.a. Brå (2016) Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete och SOU 2021:49.

19Se SOU 2021:49 s. 177 f.

20Se SOU 2023:28 s. 89 f.

21Se SOU 2024:17.

168

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

gifter som kan behöva utbytas mellan skola, socialtjänst och brotts- bekämpande myndigheter i brottsförebyggande syfte samt att analy- sera och ta ställning till om det finns behov av andra åtgärder för att underlätta nödvändig informationsdelning mellan skola, socialtjänst och brottsbekämpande myndigheter i brottförebyggande syfte.22

Uppdrag till myndigheter m.m.

Länsstyrelserna har mot bakgrund av den nya lagen om kommuner- nas brottsförebyggande arbete och dess kommande implementering fått i uppdrag att, i samarbete med Brå, utveckla det regionala stödet till kommunerna.23 Regeringen har uttalat att kommunerna, tillsam- mans med Polismyndigheten, utgör kärnan i det lokala brottsförebyg- gande arbetet samt att länsstyrelserna fyller en viktig roll i att stärka stödet till kommunerna och utveckla ett lokalt, strukturerat och kun- skapsbaserat brottsförebyggande arbete. Länsstyrelserna anges också bidra till regional samordning och utgöra en länk mellan den lokala och den nationella nivån. Det framhålls att länsstyrelserna kan er- bjuda ett kontinuerligt stöd, anpassat efter den enskilda kommunens behov och förutsättningar. Länsstyrelsen i Västerbotten ska svara för samordning och samlad redovisning av uppdraget.

Socialstyrelsen har sedan tidigare ett uppdrag om sociala insatser i utsatta områden. Socialstyrelsen ska bl.a. administrera, fördela medel för samt följa upp en satsning på sociala insatser för barn och unga i utsatta områden. Medlen avses gå till insatser i utsatta områden som syftar till att minska risken för barn och unga att dras in i eller på andra sätt drabbas av kriminalitet. Det kan handla om insatser som kompletterar och förstärker verksamhet som kommunerna redan be- driver inom ramen för det brottsförebyggande arbetet (t.ex. fler fält- arbetare eller motsvarande på kvällar och helger, bl.a. för ökad till- gänglighet i socialtjänstens verksamheter), liksom olika former av strukturerad samverkan mellan skola, socialtjänst och polis. Social- styrelsen ska i genomförandet av uppdraget inhämta kunskaper och erfarenheter från bl.a. SKR.24

22Dir. 2023:120. Det nya uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2024.

23Regeringens beslut den 23 februari 2023 i ärende Ju2023/00475. Att länsstyrelserna redan har vissa uppgifter på det brottsförebyggande området framgår av förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området (se avsnitt 7.1.1).

24Regeringens beslut den 17 december 2020 i ärende A2020/02651 och regeringens beslut den

20oktober 2021 i ärende A2021/01981.

169

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

För att förhindra att barn och unga dras in i kriminalitet inrättade regeringen i juli 2023 en delegation för brottsförebyggande åtgärder. Det första uppdraget för delegationen att utreda är förstärkningsteam inom socialtjänsten, det som i Tidöavtalet kallas för social insatsstyrka. Av uppdraget framgår att arbetet med förstärkningsteam bör i sam- verkan med en eller flera kommuner testas i en pilotverksamhet under utredningstiden för att säkerställa funktionen i praktiken.25

Regeringen gav i november 2023 ett antal myndigheter i uppdrag att inrätta en samverkansstruktur för ett sammanhållet arbete med barn och unga i grov kriminalitet, som länkar samman arbetet på natio- nell, regional och lokal nivå. Syftet är att motverka att barn och unga hamnar i grov kriminalitet och att effektiva och ändamålsenliga åtgär- der vidtas när barn och unga begår grova brott. Samverkansstrukturen ska enligt uppdraget bestå av samverkansråd som inrättas på nationell, regional och lokal nivå. I det nationella rådet ska Polismyndigheten, Brå, Kriminalvården, länsstyrelserna, Socialstyrelsen, SiS, Skolverket och Åklagarmyndigheten ingå. Det nationella rådet ska ledas av Polis- myndigheten. SKR ska adjungeras till det nationella rådet när de är berörda. Även andra aktörer kan adjungeras till det nationella rådet när det bedöms lämpligt.26

Nationella strategier m.m.

Regeringen beslutade i mars 2024 en nationell strategi för att stärka det brottsförebyggande arbetet, Barriärer mot brott – en social- preventiv strategi mot kriminella nätverket och annan brottslighet.27 Regeringen redogör för angelägna åtgärdsområden och inriktningen för regeringens fortsatta arbete samt vad regeringen ska verka för inom respektive åtgärdsområde. Åtgärder som regeringen kan vidta avser främst att skapa förutsättningar för att myndigheter, kommu- ner och andra aktörer ska kunna bedriva ett effektivt och kunskaps- baserat brottsförebyggande arbete. Här nämns t.ex. att regeringen kan

25Se regeringens beslut den 27 juli 2023 i ärende S2023/02342. Regeringskansliet (Socialdepar- tementet) uppdrar åt Martin Valfridsson att biträda Socialdepartementet med att utreda vissa brottsförebyggande frågor som faller under socialtjänstens ansvar med målet att förhindra att unga dras in i kriminalitet. Uppdraget ska bedrivas i en delegation för brottsförebyggande åt- gärder som ska vara en del av Regeringskansliet. I delegationen ska även två sekreterare ingå. Till delegationen ska en arbetsgrupp knytas med representanter från berörda departement i Regerings- kansliet.

26Regeringens beslut den 9 november 2023 i ärende Ju2023/02529.

27Skr. 2023/24:68.

170

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

besluta om uppdrag till myndigheter, låta utreda angelägna frågeställ- ningar samt besluta om propositioner avseende ny lagstiftning som riksdagen kan ta ställning till. I skrivelsen anges vidare att information och kunskap i samband med skrivelsens framtagande har inhämtats vid möten med representanter för bl.a. kommuner.

Många tidigare initiativ på området har varit kopplade till reger- ingens skrivelse från 2016 Tillsammans mot brott.28 Skrivelsen rik- tade sig till en bred målgrupp såsom statliga myndigheter, regioner, kommuner, näringslivet och det civila samhällets organisationer. I pro- grammet beskrev regeringen sina övergripande målsättningar för hur ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete bör bedrivas och hur samverkan mellan berörda aktörer kunde utvecklas. I samband med skrivelsen stärkte regeringen Brå:s arbete för nationellt stöd och sam- ordning, bl.a. ökades Brå:s anslag med 15 mnkr årligen från och med 2016. Även länsstyrelserna – som har ansvar för stöd och samordning inom närliggande områden som mäns våld mot kvinnor, alkohol- och drogförebyggande arbete och föräldraskapsstöd – fick i uppdrag att stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete i länen.29

Polismyndigheten, Kriminalvården, SiS och Socialstyrelsen hade enligt ett uppdrag från 2021 att förstärka och utveckla stödet till indi- vider som vill lämna kriminella, våldsbejakande extremistiska och hedersrelaterade miljöer och behöver samhällets stöd för att kunna göra det. Myndigheterna skulle i arbetet med uppdraget samråda med SKR, kommunerna och regionerna, länsstyrelserna samt med andra relevanta aktörer. Sedan den 1 oktober 2022 har Polismyndigheten i uppdrag att samordna det myndighetsgemensamma arbetet inom om- rådet.30 Polismyndigheten har även tillsammans med Brå och Kriminal- vården haft i uppdrag att sprida strategin bakom Sluta skjut, GVI (Group violence intervention) till ett antal frivilliga kommuner under 2021–2023. GVI är en strategi mot grovt våld i kriminella miljöer som kräver nära samverkan mellan deltagande statliga myndigheter och kommuner.31

Jämställdhetsmyndigheten har i uppdrag att översätta, anpassa och pilottesta två våldsförebyggande program; Safe Dates och Dating

28Skr. 2016/17:126, bet. 2016/17:JuU15, rskr. 2016/17:321.

29Förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området.

30Se regeringens beslut den 23 september 2021 i ärende Ju2021/03331 och regeringens beslut den 22 juni 2022 i ärende Ju2022/01537, Ju2022/01578.

31Se regeringens beslut den 23 september 2021 i ärende Ju2021/03330.

171

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

Matters. Programmens primära målgrupp är skolungdomar, men de innehåller också stöd i kommunövergripande insatser samt föräldra- skapsstöd.32 Det nationella kompetenscentrum mot hedersrelaterat våld och förtryck som nämnts i avsnitt 7.1.1 inrättades i juli 2022 vid Länsstyrelsen i Östergötlands län, med uppdrag att stödja kommu- nerna i det förebyggande arbetet mot hedersförtryck.33 Brå har vidare tagit fram ett fördjupat stöd för hur den generella kartläggningen av brottsligheten i ett område kan kompletteras med en bild av hur våldet i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål ser ut och vilka förutsätt- ningar som finns att förebygga sådant våld.34

7.1.4Rådet för styrning med kunskap

Den 1 juli 2015 inrättades Rådet för styrning med kunskap. Rådet består av myndighetscheferna för tio myndigheter35 som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten. Myndigheterna i rådet ska samverka med varandra och med kommuner och regioner. Verksamheten regleras i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Enligt förordningen sker statlig kunskapsstyrning genom både föreskrifter och icke-bindande kun- skapsstöd. De syftar till att få hälso- och sjukvården och socialtjänsten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Även om kunskapsstyrningen i dag är omfattande inom såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården, finns det skillnader mellan områdena.

Rådet består av statliga myndigheter som har i uppdrag att styra med kunskap eller som har centrala roller i att ta fram kunskapsunder- lag. Huvudmannagruppen är ett rådgivande organ till rådet och ska förmedla de övergripande behoven hos huvudmännen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Gruppen består av ledamöter i region- och kommunfullmäktige, som utses av regeringen på förslag av SKR. Inom socialtjänstens område administrerar SKR Nationella samver-

32Se regeringens beslut den 2 juni 2022 i ärende A2022/00840.

33Se förordningen (2022:1345) om nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck.

34Brå (2022) Metodstöd för kartläggning av tre våldstyper – våld i nära relationer, heders- relaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål.

35Socialstyrelsen, E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, IVO, Läkemedelsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.

172

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

kansgruppen för kunskapsstyrning i socialtjänsten (NSK-S). I denna grupp samverkar företrädare för kommuner, SKR och sex av myn- digheterna i rådet.36 Under åren 2010–2016 slöt regeringen och SKR flera överenskommelser om att utveckla en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Inom ramen för överenskommelserna bildade kommunerna i varje län regionala samverkans- och stödstrukturer, RSS. De arbetar för att utveckla kunskapsstyrningen inom social- tjänsten och angränsande hälso- och sjukvård. RSS-representanterna i samtliga län samverkar med varandra genom det s.k. RSS-nätverket.

7.1.5Sammanfattning och slutsatser

Under senare år har fler statliga aktörer fått uppdrag med koppling till socialtjänstens verksamhetsområden och målgrupper. Det gör också att samverkansstrukturerna mellan staten och kommunerna inom området har blivit fler. Till exempel har länsstyrelserna fått fler upp- drag med koppling till så kallad social hållbarhet, där det stödjande och pådrivande arbetet gentemot kommuner utgör viktiga inslag. Brå är en relativt ny aktör som samverkansaktör i förhållande till social- tjänsten, liksom Jämställdhetsmyndigheten. Socialtjänsten är dock fortfarande ett område som i första hand styrs med traditionella styr- medel, så som reglering och via den centrala förvaltningsmyndigheten Socialstyrelsen. Överenskommelser mellan regeringen och SKR före- kommer på området, men inte i den omfattning som har varit fallet inom hälso- och sjukvården.

Samverkan mellan stat och kommun har formaliserats genom kom- munernas nya åligganden inom det brottsförebyggande området. En- ligt den nya lagen ska kommunerna vidta vissa åtgärder och vara sam- ordnande för strategisk och praktisk samverkan. Kommunerna är dock fria att organisera det brottsförebyggande arbetet på annat sätt än via socialtjänstens befintliga strukturer.

Strategier och handlingsplaner, men även nationella samordnare har varit relativt vanliga inslag inom socialtjänstområdet, till exempel kan nämnas den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, den nationella strategin mot hemlöshet samt den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism.

36Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, Myndigheten för delaktighet, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Folkhälsomyndigheten och E-hälso- myndigheten.

173

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

Trots en omfattande reglering av ansvar på både statlig och kom- munal nivå använder regeringen många och återkommande metoder för att åstadkomma samverkan. Samverkan förefaller alltså vara ett komplement snarare än ett alternativ till föreskrifter. Både kommuner, ibland i form av socialnämnden, och statliga myndigheter har ett ut- pekat och tydligt ansvar för samverkan. Ofta framgår syftet med sam- verkan av föreskriften eller uppdraget som föreskriver samverkan. Det föreligger alltså en ömsesidighet i skyldigheten att samverka.

7.2Skolområdet

Skolområdet är kommunernas enskilt största verksamhetsområde och knappt 50 procent av kommunernas nettokostnader går till pedago- gisk verksamhet.37 Skollagen innehåller regler om skolväsendet. Ut- bildning inom skolväsendet anordnas av det allmänna och av enskilda. I lagen anges att skolväsendet omfattar skolformerna förskola, för- skoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola, och kommunal vuxenutbild- ning. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbild- ningen i vissa skolformer. I lagen finns även bestämmelser om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet.

Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen. Vidare ska ut- bildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Ansvaret för en likvärdig utbildning över hela landet bärs gemensamt av stat och skol- huvudman.38

Sedan början av 1990-talet har den svenska skolan varit mål- och resultatstyrd. Målstyrningen innebär att riksdag och regering styr skol- verksamheten genom att ange nationella mål, som slås fast i lag och andra författningar. Resultatstyrningen innebär att skolans verksam- het ska följas och utvärderas på olika nivåer. Utifrån de ramar som riksdagen och regeringen lägger fast ansvarar kommuner och andra huvudmän för att genomföra verksamheten. I huvudmännens ansvar

37Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn. En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, 2022:9, s. 99.

38Prop. 2009/10:165 s. 229.

174

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

ingår också att följa upp och utvärdera verksamheten. Denna upp- följning och utvärdering ska ge underlag så att huvudmännen kan be- döma vilka åtgärder de behöver vidta för att upprätthålla nationella mål och förbättra skolans resultat. Även på statlig nivå ska riksdag, regering och myndigheter följa upp och utvärdera de nationella målen. Därmed kan riksdagen och regeringen bilda sig en uppfattning om skolans resultat. Genom det mål- och resultatstyrda styrsystemet har staten och huvudmännen ett gemensamt ansvar för skolan, och skol- väsendet är både centralt och lokalt styrt. Staten ska garantera en lik- värdig utbildning över landet och en grundläggande rättssäkerhet för elever och föräldrar. Styrningen på lokal nivå möjliggör medborgar- inflytande och anpassning till lokala förutsättningar.39

7.2.1Skolhuvudmän och kommunernas särskilda ansvar

I skollagen regleras vem som är huvudman för olika skolformer inom skolväsendet. Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasie- skola, kommunal vuxenutbildning och fritidshem. Staten är huvudman för bl.a. specialskolan och sameskolan. En region får vara huvudman för gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och kommunal vuxen- utbildning i den utsträckning som anges i skollagen. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grund- skola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och fritidshem.

I varje kommun ska det enligt skollagen finnas en eller flera nämn- der som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skollagen. Mot- svarande gäller i en region som är skolhuvudman.

Kommunen ansvarar som huvudman för de kommunala skolorna i sin kommun och för den utbildning som barn och ungdomar får vid skolorna. Kommunen har därutöver ett annat ansvar för utbildning i kommunen som framgår av olika bestämmelser i skollagen. Hem- kommunen ansvarar t.ex. för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt lagen har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Hemkommunen ska vidare se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning.

39SOU 2022:53, s. 176 f. med vidare hänvisningar. Se också 1 kap. 9 § skollagen (2010:800).

175

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

Genom det kommunala aktivitetsansvaret är kommunerna också skyl- diga att uppmärksamma och erbjuda insatser till ungdomar under 20 år som inte studerar i gymnasieskolan eller genomför någon motsvarande utbildning.

Kommunernas ansvar innebär samtidigt inte en skyldighet för varje enskild kommun att vara huvudman för samtliga skolformer. För t.ex. gymnasieskolan finns det inget krav på att kommunen själv ska anordna utbildning utan lagstiftningen medger att en kommun samverkar med andra kommuner om att erbjuda sådan utbildning. Detta innebär att det finns kommuner som inte är huvudmän för denna skolform. Hem- kommunen har dock ansvaret för att ungdomarna i kommunen er- bjuds gymnasieutbildning. Själva rollen som huvudman ser också olika ut beroende på skolform. Inom kommunal vuxenutbildning (kom- vux) finns det bara kommunala huvudmän, inga enskilda.40

De fristående skolorna utgör numera en betydande del av skol- väsendet, särskilt inom gymnasieskolan, även om förekomsten varierar stort mellan olika kommuner. Kommunerna är huvudmän för den största delen av skolverksamheten. Men de enskilda huvudmän- nen är fler till antalet.

•Sveriges 290 kommuner drev tillsammans 3 868 grundskolor läs- året 2022/2023. 232 kommuner och ca 10 kommunalförbund var också huvudmän för gymnasieskolan och drev totalt 817 gymna- sieskolor i 243 kommuner.

•Omkring 830 enskilda huvudmän drev 2022/2023 totalt 831 fri- stående grundskolor och 466 fristående gymnasieskolor.

•Det fanns också 7 regioner som tillsammans drev 12 gymnasie- skolor. 3 regioner var också huvudmän för komvux på gymnasial nivå.

7.2.2Statliga och andra samverkansaktörer

Utöver skolhuvudmännen finns det ett flertal myndigheter med olika roller på skolområdet. Även SKR är aktiva på skolområdet.

Fem myndigheter – Skolverket, Skolinspektionen, SPSM, Same- skolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet – räknas som skolmyndig-

40Dock kan uppgifter inom kommunal vuxenutbildning enligt skollagen överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad.

176

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

heter. Utöver dessa finns Skolväsendets överklagandenämnd som är en självständig, domstolsliknande myndighet med Skolinspektionen som värdmyndighet. Även flera andra myndigheter har uppdrag som berör skola och utbildning, bl.a. Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet och Myndigheten för yrkeshögskolan.

Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Skolverket ska på nationell nivå följa upp och utvärdera bl.a. skolväsendet samt utveckla styrdokument och nationella prov. Skolverket ansvarar även för ett Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling och skolbibliotek (NCS).

Skolinspektionen ska genom granskning av huvudmän och verk- samheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveck- ling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna.

SPSM ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt för- bättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. Myn- digheten ansvarar för specialpedagogiskt stöd samt för utbildning i specialskolan och i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola.

Även SKR är aktiv på skolområdet på olika sätt men organisatio- nen har ingen särskild formaliserad uppgift. Överenskommelser före- kommer men i liten utsträckning. Regeringen och SKR tecknade t.ex. 2021 en överenskommelse om delfinansiering av SKR:s projekt Upp- drag fullföljd utbildning som syftade till att öka andelen ungdomar med fullföljda gymnasiestudier. För detta avsatte regeringen 8 mnkr årligen under 2021 och 2022.41 Regeringen genomförde under pande- min flera riktade satsningar och resurstillskott för att stödja olika aktörer inom skolväsendet. Regeringen tecknade i november 2020 en överenskommelse med SKR som bl.a. innebar att SKR skulle arbeta

41Regeringens beslut den 18 februari 2021 i ärende U2021/01064.

177

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

för att stödja huvudmän, skolor och andra utbildningsanordnare inom skolväsendet i deras digitala arbete.42

7.2.3Samverkansformer

På skolområdet använder staten utöver den författningsreglerade sam- verkan ett flertal metoder för att åstadkomma samverkan. Staten ger uppdrag till skolmyndigheterna om t.ex. dialoger med skolhuvudmän- nen men använder i mer begränsad utsträckning nationella strategier och nationella samordnare samt riktade statsbidrag med krav på sam- verkan.

Författningsreglerad samverkan

Skolverket och de andra skolmyndigheterna har som andra myndig- heter en allmän skyldighet att samverka enligt förvaltningslagen. Detta gäller även för kommunala myndigheter, såsom nämnder med ansvar för skola och utbildning. De statliga myndigheterna ska enligt myn- dighetsförordningen också verka för att genom samarbete med myn- digheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

I skollagen finns också ett fåtal mer övergripande bestämmelser om samverkan. Enligt 15 kap. 4 § och 18 kap. 3 § skollagen ska huvud- mannen för gymnasieskolan respektive anpassade gymnasieskolan samverka med samhället i övrigt. Detta gäller oavsett det är fråga om en kommunal eller enskild huvudman. I 20 kap. 25 § skollagen finns bestämmelser om kommunal vuxenutbildning i svenska för invand- rare och samverkan med arbetslivet. Enligt denna bestämmelse ska huvudmannen i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att utbildning i svenska för invandrare kan kombineras med andra akti- viteter. I 23 kap. skollagen regleras bl.a. den samverkan som innebär att en kommun sluter avtal med en annan kommun, en region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter på ett visst område. Detta innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvudmannaskapet för uppgifterna.

42Se Digitaliseringens möjligheter för att främja kunskapsutveckling och likvärdighet i skol- väsendet, 2020.

178

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

Enligt bestämmelser i skollagen43 ska huvudmannen för verksam- het som avses i skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet, på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (se mer om detta i avsnitt 7.1.1).

Enligt ett tillägg i skollagen från 2023 ska elevhälsan vid behov sam- verka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten.44 I förarbetena angav regeringen bl.a. att tillägget avser att förtydliga att ett sådant uppdrag åligger elevhälsan. För elevhälsan kan sådan samverkan med andra samhällsfunktioner vara såväl åtgärdande som förebyggande och hälsofrämjande. Elevhälsan kan till exempel i samverkan med andra aktörer arbeta för att främja elevers hälsa och skolnärvaro och för att förebygga kriminalitet eller ohälsa.45

Skolverket ska enligt sin instruktion i nära samarbete med kom- muner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksam- het och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksam- heten för ökad måluppfyllelse. Detta ska göras genom att svara för nationellt prioriterade fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stöd- insatser inom ramen för nationella skolutvecklingsprogram, sam- manställa och sprida kunskap om resultat av forskning, och svara för riktade utvecklingsinsatser inom prioriterade områden.46 Skolverket har vidare ett sektorsansvar för vissa frågor, bl.a. om funktionshinder, de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken samt när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Det uttalas vidare att myndigheten inom ramen för detta ansvar ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda och relevanta parter. Myndigheten ska vidare inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvud- män i arbetet med säkerhet och krisberedskap.

Uppdrag om kvalitetsdialoger och samverkan

På skolområdet har regeringen börjat använda sig av det som Stats- kontoret benämner dialogbaserad styrning. Enligt Statskontoret är dialogerna inte bara ett sätt att styra, utan också ett forum där staten

4329 kap. 13 § skollagen (2010:800).

442 kap. 25 § skollagen (2010:800).

45Prop. 2021/22:162 s. 157.

467 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

179

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

lyssnar på kommunsektorn. Till skillnad från många andra statliga styrsignaler handlar Skolverkets dialoguppdrag i stor utsträckning också enligt Statskontoret om att öka styreffekten av annan statlig styrning.47

Regeringen gav i september 2021 Skolverket, och SPSM i uppdrag att gemensamt erbjuda huvudmännen, såväl offentliga som enskilda huvudmän, inom skolväsendet återkommande kvalitetsdialoger. Enligt regeringens beslut har kvalitetsdialogerna flera syften. Det övergrip- ande syftet är att bidra till ökad kvalitet och likvärdighet. Inom ramen för uppdraget ska Skolverket också inrätta flera nya kontor, för att få större spridning och närvaro i landet. Bakgrunden är bl.a. att Skol- kommissionen har konstaterat att skolan behöver stärkas med hjälp av nationella mål och dialog. Skolverket, SPSM och Skolinspektionen ska också samverka och föra en dialog för att säkerställa att myndig- heternas kommunikation utformas så att myndigheternas roller och uppdrag blir tydliga för huvudmännen. Myndigheterna bör även föra en kontinuerlig dialog för att sträva mot att myndigheterna sänder samstämmiga signaler till huvudmännen. I det ursprungliga beslutet angavs utförliga tidsintervaller för erbjudande om och genomförande av dialoger, men regeringen ändrade uppdraget i april 2023 på så vis att Skolverket och SPSM får avgöra när och hur ofta de gemensamt ska erbjuda och genomföra kvalitetsdialogerna med skolhuvudmännen. Uppdraget om kvalitetsdialoger och inrättande av ytterligare kontor skulle enligt ändringsbeslutet finansieras inom ramen för Skolverkets förvaltningsanslag.48

Skolverket har sedan tidigare ett regeringsuppdrag om Samverkan för bästa skola som i viss mån liknar det som nämnts ovan om kva- litetsdialoger. Enligt Statskontoret är det uppdrag som Skolverket har fått med kvalitetsdialogerna som nämnts ovan både bredare och mer långsiktiga.49 Inom ramen för uppdraget Samverkan för bästa skola ska Skolverkets insatser riktas till skolenheter med låga kun- skapsresultat eller hög andel elever som inte fullföljer sina studier och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand. Skolverket ska i samverkan med varje berörd huvudman identifiera insatser som kan stärka huvudmannens förmåga

47Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – en analys av statens styrning av kommuner och regioner, 2023:7, s. 63 f.

48Regeringens beslut den 5 april 2023 i ärende U2023/01278.

49Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – en analys av statens styrning av kommuner och regioner, 2023:7, s. 65.

180

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

att planera, följa upp och utveckla utbildningen i enlighet med detta uppdrags syfte. Skolverket ska därefter komma överens med varje be- rörd huvudman om hur insatserna ska utformas och genomföras.

Iöverenskommelserna ska Skolverkets och skolhuvudmannens respek- tive ansvar och åtaganden klargöras. Kopplat till detta arbete finns ett statsbidrag som huvudmännen kan söka för insatser som genom- förs i enlighet med dessa överenskommelser.

Deltagandet i ovan angivna samverkan och dialoger är frivilligt för skolhuvudmännen.

Nationella strategier

Nationella strategier med fokus enbart på skolområdet används i be- gränsad omfattning. Den första nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet beslutades av regeringen i oktober 2017 och gällde till och med 2022.50 I juni 2022 fick Skolverket i uppdrag att föreslå en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet för 2023–2027. Skolverkets förslag skickades i mars 2023 på remiss. Under strategins framtagande har Skolverket genomfört samråd med ett stort antal intressenter, inklusive flera universitet och högskolor, övriga skol- myndigheter samt SKR. Regeringen meddelade i november 2023 att den inte kommer att gå vidare med Skolverkets förslag till digitaliser- ingsstrategi. I stället fick Skolverket i uppdrag att ta fram allmänna råd eller rekommendationer om val och användning av lärverktyg i under- visningen.51Även strategin för unga som varken arbetar eller studerar från 2015 har nära kopplingar till skolområdet.

Många nationella strategier är emellertid sektorsövergripande och riktar sig bland andra mottagare också till skolväsendet, t.ex. den nationella biblioteksstrategin och strategin för att minska och mot- verka segregation.

50För att realisera den nationella strategin tog SKR, på uppdrag av regeringen och i nära sam- verkan med Skolverket och övriga skolväsendet, fram #skolDigiplan (2019), en handlingsplan med förslag på 18 initiativ och aktiviteter av nationell karaktär. Därefter ingick SKR en över- enskommelse med regeringen om ”Digitaliseringens möjligheter för att främja kunskaps- utveckling och likvärdighet i skolväsendet”. Överenskommelsen sträckte sig från november

202till december 2022 och hade ett särskilt fokus på några av initiativen i #skolDigiplan.

51Se regeringens webbplats, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/11/nytt- uppdrag-till-skolverket-om-larverktyg-ska-ge-mer-lastid-och-mindre-skarmtid/, hämtad den

5mars 2024.

181

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

Nationella samordnare

Det finns nationella samordnare på skolområdet, men det är inte van- ligt och de har inte haft uppdrag som avsett traditionell skolpolitik. Även när det gäller samordnare förekommer bredare uppdrag som täcker flera områden, inte bara skolområdet, t.ex. den nationella sam- ordnaren för Agenda 2030 och den nationella samordnaren mot vålds- bejakande extremism.

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare, en nationell samord- nare, som fick i uppdrag att stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för de elever inom special- skolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk. Den nationella samord- naren skulle bland annat fördela statsbidrag samt föreslå hur SPSM:s stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas för be- rörda elever.52

Regeringen tillsatte 2015 ytterligare en särskild utredare, som skulle fungera som nationell samordnare, samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar. Denna samordnare skulle främja förbättrad sam- verkan mellan myndigheter, kommuner, regioner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren föreslog i slutbetänkandet bl.a. att frågan om hur en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård ska säkerställas med särskilt fokus på de barn och unga som är i behov av insatser från flera vårdgivare eller huvudmän ska utredas vidare. Utredningen skriver bl.a. att en av förklaringarna till bristerna i nu- varande system ligger i en allt högre grad av specialisering och upp- delning på olika sektorer och aktörer vilket innebär en utmaning att säkerställa ett sammanhållet stöd och sammanhållen service till indi- vider med mer sammansatta behov av omsorg och vård. Utredningen konstaterar vidare att verksamheter med uppdrag inom hälso- och sjukvård har olika huvudmän, styrs av olika regelverk, har olika pro- fessioner, organisationskultur m.m. Utredningen föreslog vidare en lokal försöksverksamhet för samordnat stöd samt ett nationellt sam- ordnat stöd från tre myndigheter. Regeringen gav 2019 en särskild utredare i uppdrag att se över förutsättningarna för en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (se dir. 2019:93).

52Samordnaren redovisade sitt uppdrag bl.a. i slutbetänkandet Samordning, ansvar och kommu- nikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46).

182

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

Riktade statsbidrag med krav på samverkan

Riktade statsbidrag med krav på samverkan mellan stat och kommun är inte vanligt förekommande på skolområdet, även om riktade stats- bidrag i övrigt används i stor utsträckning. Ett exempel är dock det statsbidrag till skolhuvudmän för insatser som genomförts i enlighet med särskilda överenskommelser med Skolverket inom ramen för myn- dighetens uppdrag om samverkan för bästa skola som beskrivs ovan.53

Ytterligare ett exempel är ett statsbidrag för s.k. regional yrkesvux som regleras i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Förordningen innehåller bestämmel- ser om statsbidrag för yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning på gymnasial nivå som planeras och bedrivs i samverkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet i de samverkande kommunerna och som syftar till att leda till kom- petenser som efterfrågas på arbetsmarknaden (regionalt yrkesvux). Ett av flera villkor för att statsbidrag ska beviljas är att utbudet ska planeras efter samråd med regionen i de eller de län som de samver- kande kommunerna tillhör och Arbetsförmedlingen.

Tillhandahållande av underlag och information

Riksdagen beslutade 2022 om ändringar i skollagen som innebär att arbetsmarknadens behov ska vägas in vid planering och dimensioner- ing av vissa utbildningar på gymnasial nivå. När en kommun, region eller enskild huvudman lägger fram vilka gymnasieutbildningar eller utbildningar i den kommunala vuxenutbildningen (komvux) som ska erbjudas och hur många platser utbildningarna ska ha, ska de ta hän- syn till både ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Kommunerna ska vidare genom avtal med minst två andra kommu- ner även samverka om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning i ett primärt samverkansområde. Ändringarna, som trädde i kraft den 1 juli 2023, tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas 2025. I samband med detta har regeringen genom änd- ringar i Skolverkets instruktion också gett myndigheten i uppdrag att

53Se förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. Förord- ningen upphörde att gälla vid utgången av juli 2023.

183

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

ta fram regionala planeringsunderlag som stöd för planering, dimen- sionering och erbjudande av gymnasial utbildning.54 I förarbetena anges att avsikten är att huvudmännens bedömning av ungdomarnas och vuxnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov ska underlättas genom att staten tar fram relevanta uppgifter och presenterar dessa i form av regionala planeringsunderlag. I förarbetena har regeringen betonat att dessa ska tas fram i samverkan med relevanta aktörer. Regeringen framhåller att regionerna genom tillägg i 5 § 2 lagen om regionalt utvecklingsansvar ålagts att tillhandahålla bedömningar av länets kompetensbehov. Särskilt fokus ska riktas mot bedömningar som kan bidra till utvecklad samverkan och ett mer ändamålsenligt ut- bud av gymnasial utbildning. Regionernas kunskaper om detta kom- mer enligt regeringen på så sätt att kunna bidra till Skolverkets arbete med de regionala planeringsunderlagen.55

Pågående uppdrag

Skolsäkerhetsutredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till åt- gärder för att förbättra arbetet med säkerhet i skolväsendet, bl.a. genom att föreslå en lämplig organisering av lokala eller regionala operativa samverkansorgan. Utredningen föreslår i delbetänkandet Samhället mot skolattacker (SOU 2023:28) bl.a. att Center mot vålds- bejakande extremism (CVE), en del av Brå, ska utgöra en central stöd- funktion med uppdrag att bidra med kunskapsstöd i individärenden till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar oro för att en eller flera individer ska genomföra en skol- attack. I delbetänkandet identifierar utredningen olika typer av hinder och utmaningar för samverkan. Utredningen anger också ett antal utgångspunkter för en lämplig organisering av samverkansorgan för att förhindra skolattacker. Utredningen konstaterar att det inte är ändamålsenligt att inrätta nya operativa samverkansorgan som täcker samtliga av landets kommuner enbart med syfte att samverka i indi- vidärenden om oro för skolattacker, eftersom dessa ärenden är ovan- liga i många kommuner. I delbetänkandet Skolor mot brott redovisar

54Se 6 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

55Prop. 2021/22:159 s. 102 ff.

184

SOU 2024:43

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

utredningen hur ett lagstadgat ansvar för det brottsförebyggande arbetet bör utformas för skolväsendet.56

7.2.4Sammanfattning och slutsatser

Skolområdet berör inte enbart 290 kommuner i egenskap av skol- huvudmän utan även ett stort antal enskilda huvudmän. Mjuka styr- medel används i relativt begränsad utsträckning. Uppdrag till skolmyn- digheterna om kvalitetsdialoger är ett exempel på en mer otraditionell samverkansform, som dessutom är frivillig för skolhuvudmännen.

En författningsreglerad samverkansskyldighet på en mer övergri- pande nivå finns på begränsade områden. I skollagen anges att huvud- mannen för gymnasieskolan ska samverka med samhället i övrigt57 och Skolverket ska enligt sin instruktion inom ramen för sitt sektors- ansvar på vissa områden vara bl.a. samlande och stödjande. Även för skolhuvudmännen finns en skyldighet att samverka, både på individ- nivå och verksamhetsnivå, när det gäller barn som far illa eller riske- rar att fara illa. Därtill kommer en skyldighet för elevhälsan att sam- verka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten som gäller både på individnivå och verksamhetsnivå. I vissa fall är det huvudmannen som ålagts att samverka, i andra fall elevhälsan och anställda och i ytterligare några fall Skolverket.

SKR arbetar, förutom som arbetsgivarorganisation, med att stödja kommunernas arbete i skolväsendet. SKR deltar regelmässigt som experter i utredningar på skolområdet och yttrar sig över förslag från regeringen, dvs. agerar som en mer traditionell samverkansaktör. Ett fåtal överenskommelser med SKR har funnits på området.

Länsstyrelserna har inget direkt uttalat ansvar på skolområdet, men kan på grund av ansvar och uppdrag på angränsade områden ändå komma in på olika skolrelaterade frågor. Det kan t.ex. handla om jäm- ställdhet, integration eller samordning av länets förebyggande arbete inom ANDTS (alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel).

Såvitt utredningen har erfarit har åtminstone en fråga med kopp- ling till skolområdet – nämligen kompetensförsörjning – varit aktuell

56Se SOU 2024:17. Det kan i sammanhanget noteras att kommuners ansvar för det brotts- förebyggande arbetet redan reglerats genom lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brotts- förebyggande arbete.

57Jfr också skrivningar om samverkan med arbetslivet och närsamhället i övrigt i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

185

En närmare kartläggning av verksamhetsområden

SOU 2024:43

de senaste åren dels vid regeringens överläggningar med SKR, dels inom Välfärdskommissionen.

7.3Biblioteksområdet

Kultur är i hög grad en frivillig uppgift för kommuner och regioner, men vissa obligatoriska uppgifter följer dock av t.ex. bibliotekslagen (2013:801). Kommuner och regioner lägger ca 5 mdkr på bibliotekens verksamhet, där den största delen går till folkbiblioteksverksamheten.58 Det allmänna biblioteksväsendet består enligt lagen av all offentligt finansierad biblioteksverksamhet och utgörs av folkbibliotek, skol- bibliotek, regional biblioteksverksamhet, högskolebibliotek, låne- centraler, och övrig offentligt finansierad biblioteksverksamhet. Folkbiblioteken arbetar främst gentemot allmänheten. Enligt biblio- tekslagen ska folkbibliotek finnas i varje kommun och de ska vara tillgängliga för alla och anpassade till användarnas behov. Enligt skol- lagen ska eleverna i grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ha tillgång till skolbibliotek. När det gäller regional biblioteksverksam- het anges i bibliotekslagen att varje region och de kommuner som inte ingår i en region ska bedriva regional biblioteksverksamhet med syfte att främja samarbete, verksamhetsutveckling och kvalitet när det

gäller de folkbibliotek som är verksamma i länet.

Av Sveriges officiella biblioteksstatistik för 2022 framgår bl.a. att det finns 1 072 folkbibliotek, varav 368 är integrerade folk- och skol- bibliotek, 906 enskilda skolbibliotek (dvs. skolbibliotek som, oav- sett typ av skolhuvudman, är fristående från folkbibliotek), 108 hög- skolebibliotek, 56 sjukhusbibliotek och 38 specialbibliotek.59

Biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet ska verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskaps- förmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteken ska vidare främja littera- turens ställning och intresset för bildning, upplysning, utbildning och forskning samt kulturell verksamhet i övrigt. Biblioteksverksamhet ska finnas tillgänglig för alla.

I regeringens nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 framhålls att kultur och fritidsaktiviteter har

58Se statistik från Kulturanalys samt SKR:s webbplats, https://skr.se/skr/skolakulturfritid/kulturfritid/bibliotek.8405.html, hämtad den 5 mars 2024.

59Kungl. biblioteket (2023) Bibliotek 2022 – Sveriges offentligt finansierade bibliotek.

186

SOU 2024:43		Innehåll
8	Kartläggning av länsstyrelsernas roll i samverkan ........	263
8.1	Länsstyrelsernas uppgifter....................................................	263

	och att samverka i olika frågor .............................................		267
	8.2.1	Författningsreglerad samverkan ...........................	267
	8.2.2	Uppdrag enligt regleringsbrev ..............................	270
	8.2.3	Uppdrag genom särskilda regeringsbeslut ...........	272
8.3	Samverkan i praktiken ..........................................................		273
8.4	Sammanfattande iakttagelser................................................		276
9	Kartläggning av SKR:s roll i samverkan ......................		279
9.1	Regeringens överläggningar med SKR.................................		279

om finansieringsprincipen ....................................................	280
9.3 Överenskommelser med SKR ..............................................	284

myndighet än regeringen.......................................	304
9.4 SKR:s roll i förhållande till regeringsuppdrag .....................	307

	beslut om föreskrifter ...........................................................	308
9.6	Särskilt om SKR:s roll i kunskapsstyrningen ......................	309
9.7	Bildande av gemensamma privaträttsliga organisationer ....	310
9.8	Handslag med SKR, kommuner och regioner ....................	315
9.9	Iakttagelser i rapporter och utredningar..............................	316
9.10	Avslutande kommentarer .....................................................	319

Förkortningar.....................................................................		15
Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	37

(2017:30) .................................................................................	39
1.3 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725).....	40

	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion ................................	41
2	Utredningens uppdrag och genomförande ....................	43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	43
2.2	Arbetets genomförande..........................................................	44
2.3	Begreppet region .....................................................................	45
2.4	Betänkandets disposition........................................................	45
DEL I Bakgrund och kartläggning om samverkan
3	Utredningens uppdrag om samverkan och dialog...........	51
3.1	Utredningens uppdrag............................................................	51
3.2	Utredningens tolkning av uppdraget och avgränsningar......	52
3.3	Utredningens metod och tillvägagångssätt ...........................	54
		5

4	Staten och den kommunala självstyrelsen ....................		57
4.1	Det gemensamma uppdraget .................................................		57
4.2	Kommunal självstyrelse..........................................................		60
	4.2.1	Den kommunala självstyrelsen regleras i

	proportionerliga ......................................................	73
4.2.8	Samråd med kommunerna ......................................	75

		på samverkan ...........................................................	76
5	Samverkan, samverkansaktörer och utredningens
	utgångspunkter ..........................................................		79
5.1	Vad är samverkan? ..................................................................		79
5.2	Behovet av och syftet med samverkan ..................................		82
	5.2.1	Det generella behovet av samverkan ......................	82

		och kommunsektorn................................................	84
5.3	Förutsättningar och hinder ....................................................		85
	5.3.1	Förutsättningar för samverkan...............................	85
	5.3.2	Hinder mot samverkan ...........................................	87
5.4	Samverkansaktörer .................................................................		88

	regeringen, inklusive länsstyrelserna......................	88
5.4.2	Kommuner och regioner ........................................	90

	5.4.3	SKR...........................................................................	91
	5.4.4	Relationerna mellan samverkansaktörerna ............	93
5.5	Några utgångspunkter för utredningens arbete....................		97
6	Kartläggning av metoder för att åstadkomma
	samverkan ................................................................		99
6.1	Samverkan kan åstadkommas på många olika sätt ..................		99
6.2	Generella tvingande föreskrifter i lag ..................................		100
	6.2.1	Regeringsformens beredningskrav .......................	100

		om samverkan och samarbete ...............................	103
6.3	Sektorsspecifik lagreglerad samverkan ................................		105
6.4	Föreskrifter i lag som möjliggör samverkan (finsam) ........		112
6.5	Föreskrifter i förordning ......................................................		113
	6.5.1	Beredningskrav m.m. i förordning .......................	114
	6.5.2	Myndighetsinstruktioner ......................................	115
	6.5.3	Andra bestämmelser om samverkan.....................	121
6.6	Uppdrag till en myndighet ...................................................		122
	6.6.1	Uppdrag till myndighet i regleringsbrev ..............	122
	6.6.2	Särskilda regeringsuppdrag ...................................	124
6.7	Uppdrag till en funktion inom Regeringskansliet ..............		126
6.8	Särskilt om nationella samordnare .......................................		128
6.9	Särskilt om nationella strategier och handlingsplaner ........		140
6.10	Särskilt om dialogforum och dialoguppdrag .......................		143
	6.10.1	Dialogforum och informationsutbyten
		på nationell nivå .....................................................	144
	6.10.2	Dialogforum inom en myndighet.........................	146
	6.10.3	Uppdrag till statliga myndigheter om dialoger....	148
6.11	Överenskommelser med SKR ..............................................		150
6.12	Riktade statsbidrag med krav på samverkan........................		151
6.13	Kunskapsstyrning .................................................................		153

10	Kartläggning av samverkan i kris och krisberedskap .....		321
10.1	Allmänt om krisberedskap och civilt försvar......................		321
	10.1.1	Grundläggande begrepp........................................	321
	10.1.2	Den grundläggande regleringen ...........................	324
10.2	Samverkansaktörer ...............................................................		326
	10.2.1	Regeringen.............................................................	327
	10.2.2	De civilområdesansvariga länsstyrelserna............	327
	10.2.3	Länsstyrelserna......................................................	328
	10.2.4	Kommunerna.........................................................	328
	10.2.5	Regionerna.............................................................	329
	10.2.6	MSB........................................................................	329
	10.2.7	Andra förvaltningsmyndigheter...........................	330
10.3	Samverkansformer i kris och krisberedskap .......................		332
	10.3.1	Författningsreglerad samverkan...........................	332
	10.3.2	Uppdrag till myndigheter .....................................	336
	10.3.3	Nationella samordnare..........................................	340

		en extraordinär situation.......................................	346
10.4	Samverkan i praktiken ..........................................................		346
10.5	Några exempel på samverkan vid fredstida kriser ..............		347
	10.5.1	Covid 19-pandemin...............................................	347
	10.5.2	Skogsbränderna 2018 ............................................	356
	10.5.3	Flyktingkrisen 2015 ..............................................	358
10.6	Sammanfattande iakttagelser ...............................................		363
DEL II Analyser, överväganden och förslag om samverkan
11	Statens samverkan med kommuner och regioner .........		367
11.1	Den rättsliga regleringen av samverkan...............................		367

		från ett åliggande för en myndighet?....................	372
	11.1.5	Det politiska och juridiska ansvaret
		vid samverkan ........................................................	373
11.2	En generell lagstadgad skyldighet för kommuner
	och regioner att samverka med staten behövs inte...............		374
11.3	Informationsutbyte, dialog och samråd ..............................		376
	11.3.1	Informationsutbyte ...............................................	376
	11.3.2	Särskilt om dialogforum och liknande samråd ....	379
11.4	Kunskapsstyrning .................................................................		382
11.5	Nationella samordnare..........................................................		384
11.6	Nationella strategier .............................................................		391
11.7	Användning av avtal som grund för samverkan ..................		395
11.8	Bildande av privaträttsliga subjekt .......................................		399
11.9	Samverkan inom olika verksamhetsområden
	och vid olika behov ...............................................................		408
	11.9.1	Olika behov av och syften med samverkan..........	409
	11.9.2	Närmare om samverkan på det regionala
		utvecklingsområdet ...............................................	411
	11.9.3	Närmare om samverkan på hälso-
		och sjukvårdens område ........................................	413
11.10	Länsstyrelsernas roll i samverkan.........................................		414
	11.10.1	Iakttagelser om förutsättningar
		för ändamålsenlig samverkan ................................	415
	11.10.2	Länsstyrelsernas roll i samverkan behöver
		stärkas.....................................................................	420
11.11	Samverkan i kris och krisberedskap .....................................		423
	11.11.1	Nuvarande former för samverkan
		är i huvudsak lämpliga ...........................................	424
	11.11.2	En ändamålsenlig samverkan i kris kräver
		upparbetade strukturer och träning......................	425

	11.11.3	Det geografiska områdesansvaret bör ligga
		kvar hos länsstyrelserna ........................................	427
	11.11.4	Överenskommelser mellan staten och SKR
		i fråga om krisberedskap är inte lämpliga.............	427
12	Statens samverkan med SKR ....................................		429
12.1	SKR som organisation och medlemsföreträdare ................		429
12.2	Överenskommelser mellan staten och SKR........................		432
	12.2.1	Överenskommelsernas rättsliga
		status och grundlagsenlighet ................................	432
	12.2.2	SKR:s åtaganden i överenskommelser .................	438
	12.2.3	Konsekvenser av överenskommelser ...................	442

överenskommelser ................................................	448
12.3 Alternativ till överenskommelser med SKR .......................	452

för staten att bättre kunna samverka med
och stödja regionerna............................................	453
12.3.2 Utvecklad samverkan mellan staten och
regionerna genom samverkansregionerna ...........	460
12.4 Ökad insyn i SKR:s verksamhet ..........................................	472
12.4.1 Behovet av insyn ...................................................	472

13	Överläggningar mellan regeringen och kommunsektorn..479
13.1	Samverkan och samråd på regeringsnivå .............................	479
13.2	Självstyrelsekonventionens samrådskrav ............................	480
13.3	Kongressens synpunkter på förhållandena i Sverige...........	481
13.4	Ordningen i de nordiska grannländerna .............................	483
13.5	Tidigare förslag om samråd..................................................	488

13.6	SKR:s skrivelser om formaliserat samråd ............................		491
13.7	En formaliserad ordning för överläggningar bör införas....		492
14	Avslutande kommentarer om samverkan.....................		501
DEL III Fullmäktige- och nämndsammanträden
15	Deltagande på distans..............................................		507
15.1	Utredningens uppdrag..........................................................		507
15.2	Utredningens tolkning av direktiven...................................		508
15.3	Fullmäktige och nämnder – organisation och uppgifter ....		508
15.4	Fullmäktigesammanträden ...................................................		510
15.5	Nämndsammanträden...........................................................		512
15.6	Nuvarande reglering av deltagande på distans ....................		512
15.7	Erfarenheter under covid 19-pandemin...............................		516
	15.7.1	Politiska möten i kommuner och regioner ..........	516
	15.7.2	SKR:s begäran om en översyn ..............................	518
15.8	Prövningar i domstol ............................................................		518
15.9	Deltagande på distans i andra sammanhang ........................		521
	15.9.1	Deltagande på distans i riksdagen.........................	521
	15.9.2	Deltagande på distans i styrelsesammanträden
		i samordningsförbund ...........................................	524
	15.9.3	Regleringen i de nordiska länderna ......................	526
15.10	Utredningens överväganden och förslag .............................		535
	15.10.1	De formella kraven för deltagande på distans
		bör ändras ...............................................................	535
	15.10.2	Fullmäktiges presidium ska inte kunna delta
		på distans................................................................	541
	15.10.3	Fullmäktigebeslut om nämndsammanträden på
		distans.....................................................................	543
	15.10.4	Ikraftträdande ........................................................	546

DEL IV Övrigt
16	Konsekvensutredning ...............................................	549
16.1	Utgångspunkter för konsekvensanalysen ...........................	549
16.2	Regionala kommunråd inom varje länsstyrelse ..................	550
16.3	Regionalisering av Socialstyrelsen .......................................	551
16.4	Krav på organisationsform för samverkansregionerna.......	553
16.5	Ökad insyn i SKR:s verksamhet ..........................................	554
16.6	En formaliserad ordning för överläggningar mellan
	regeringen och kommuner och regioner.............................	555
16.7	Deltagande på distans...........................................................	556

17	Författningskommentar ............................................	559
17.1	Förslaget till lag om regeringens överläggningar
	med kommuner och regioner ..............................................	559
17.2	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:30) ...............................................................................	561
17.3	Förslaget till lag om ändring i kommunallagen
	(2017:725) .............................................................................	562
17.4	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion..............................	564

Särskilt yttrande...............................................................	567
Referenser.......................................................................	577
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2022:89...........................................	601